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Un Modelo de Gestión

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Modelo de Gestión de Educativa Estratégica material compartido por el programa Escuelas de Calidad del estado de Puebla
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Durante el gobierno de Porfrio Díaz se establecieron acuerdos entre autoridades
del sector educativo, investigadores, autores de textos, directores y maestros
para formular las bases de la educación pública, infuida en ese entonces por la
flosofía positivista y los principios del liberalismo político. A lo largo de aquel
periodo se obtuvieron importantes logros en materia educativa: se realizaron
congresos de instrucción pública, con la fnalidad de establecer acuerdos unifca-
dores; se incrementó el número de escuelas, la educación normal mejoró su nivel
y se le dio carácter nacional. Además, una generación de intelectuales mexicanos
aportó sus ideas para integrar una teoría pedagógica que diera sustento a la edu-
cación nacional.5

4

Francisco Gómez Jara, Técnicas de desarrollo comunitario; p. 181.

5

“Con cuidado, se procuraba que la Normal infuyera en toda la República por medio de sus alumnos, lo que
denota que se preveían difcultades para ampliar el ámbito del Gobierno Federal fuera del DF. Curiosamente, el
federalismo había permitido que varios estados implantaran innovaciones educativas antes de que se hiciera lo
propio en la capital. Así se habían establecido Normales en Guadalajara y San Luis Potosí, en 1849; en Puebla

21

Un Modelo de Gestión

para la Supervisión Escolar

Respecto a la inspección de las escuelas ofciales, durante el gobierno de
Porfrio Díaz, se sentaron las bases para defnir las principales funciones de di-
cha fgura educativa. En la Ley Reglamentaria de Instrucción Obligatoria en
el D.F. y Territorios, expedida en 1891, se nombró un Consejo Superior de Ense-
ñanza Primaria, cuyas atribuciones fueron principalmente tres: 1) cuidar el exacto
cumplimiento de las leyes y reglamentos; 2) nombrar comisiones para vigilar que en
las escuelas se aplicara el programa, las formas y métodos pedagógicos sugeridos
ofcialmente; y 3) orientar a los profesores y directores sobre su buen desempeño,
informar anualmente sobre el estado de la enseñanza primaria y sugerir las modi-
fcaciones o reformas pertinentes, y, a su vez, proponer la remoción de profesores
y directores cuando fuese el caso, observar el buen servicio de la escuela y resolver
difcultades que se presentaran al interior entre los docentes, por ejemplo.6

En 1917, Venustiano Carranza —a la cabeza del gobierno— buscó solucio-
nes a los grandes problemas nacionales. Las desigualdades étnicas, económicas y
sociales se habían acrecentado. Carranza dispuso que los ayuntamientos de todo
el país se hicieran cargo de las escuelas elementales y expidió leyes para que el
Gobierno del Distrito Federal ejerciera su acción sobre las instituciones educativas
de su competencia, su régimen se desenvolvió bajo una organización educativa
completamente descentralizada.7

Con la creación de la Secretaría de Educación Pública (sep), en 1921, se avi-
zoraron cambios en el campo educativo. La nueva Secretaría estableció las bases
jurídicas, políticas y administrativas para la centralización nacional de la educación
primaria.

Con el Reglamento Interior, expedido en 1922, el Departamento Escolar se
hizo cargo de organizar a las escuelas de todos los niveles y procurar el cum-
plimiento de los propósitos nacionales comunes. La inspección pedagógica se dio

y Nuevo León, en 1881, y en 1886 en Querétaro, Michoacán y Veracruz. No fue sino hasta 1887 cuando se
inauguró en el Distrito Federal la Escuela Normal de Profesores, y en 1890 la Escuela Normal de Profesoras. El
Reglamento entregaba a la Normal el control del contenido de la instrucción básica, impartida en los territorios
federales”; Josefna Zoraida Vázquez, “Un siglo de descentralización educativa 1821-1917”, apud María
del Carmen Pardo, Federalización e innovación educativa en México; p. 47.

6

Guillermo Tapia García y Margarita Zorrilla Fierro, “Antecedentes de la Supervisión Escolar en México”,
apud Benilde García Cabrero y Laura Zendejas Frutos (coordinadoras), Hacia un nuevo modelo de supervi-
sión escolar para las primarias mexicanas; p. 103.

7

Fernando Solana, et al., Historia de la Educación Pública en México; p. 151.

22

Programa Escuelas de Calidad

en todas las escuelas ofciales y particulares. Para ello se creó la Inspección General
de Educación y se dividió al país en tres regiones, en cada una se nombró a un
inspector general.8

Los delegados de la Federación en los estados ejercieron el papel de inspector
general, tomaron decisiones acerca de la ubicación de las escuelas, seleccionaron
y formaron a los maestros, tuvieron la facultad de nombrar o cesar al personal
docente y administrativo, tanto en la delegación como en los planteles; además
de gestionar los materiales educativos necesarios en las escuelas y vigilar el cum-
plimiento del reglamento y los programas vigentes.

Hacia 1923, se formularon los lineamientos generales de una nueva relación
entre la sep y los estados, con la pretensión de evitar que hubiera disposiciones
distintas en materia educativa.

Con objeto de unifcar y coordinar la educación en todo el país, en 1934, se
ampliaron las facultades de la Federación para establecer convenios de unifcación
de la educación primaria con los estados.9

Cabe mencionar que también en esta época ya se invitaba al inspector a no
tener un papel pasivo en la vigilancia de las escuelas, y se le sugería estimular
a los maestros para trabajar mejor, ilustrarlos sobre los nuevos métodos de ense-
ñanza, darles clases, si fuera necesario, y controlar la acción educativa en el aspecto
técnico, económico y social. Para realizar esto, se le recomendaba recurrir a la pla-
neación de sus actividades.10

José Vasconcelos al frente de la sep incluyó la lectura y la publicación de
textos, creó un departamento editorial y le otorgó la infraestructura necesaria: El
plan vasconcelista de ediciones era publicar cien obras fundamentales de la cultura
universal, y al mismo tiempo libros de índole técnica que sirviesen de auxiliares docen-
tes y elementos de autoaprendizaje.11

Por su parte, eran los inspectores quienes

8

Tapia y Zorrilla, op. cit.; p. 108.

9

Ibidem; p. 107.

10

Ramón García Ruiz, Principios y técnicas de la supervisión escolar, México, sep, 1943, apud Tapia
y Zorrilla, ibidem; p. 109.

11

Álvaro Matute, “La Política Educativa de José Vasconcelos”, apud sep, Bases para dirigir el proceso edu-
cativo. Curso para Directores y Supervisores de Telesecundaria; Unidad de Telesecundaria; p. 35.

23

Un Modelo de Gestión

para la Supervisión Escolar

llevaban a las escuelas los libros, materiales, útiles y demás herramientas necesarias
para su buen funcionamiento.

Para esos años, en el nivel conceptual ya se tenían muy claras las tareas o fun-
ciones de competencia de la supervisión escolar: vigilar, gestionar, capacitar, cesar,
nombrar, ubicar, estimular, motivar, controlar, coordinar y planear, entre otras; sin
embargo, la normatividad para estas fguras educativas aún no estaba alineada,
existían diferencias en los niveles federal y estatal. Después de realizada la Asam-
blea Nacional de Educación, en 1930, se estableció un solo sistema de inspección.12
Con ello se logró también la unifcación de los sistemas educativos y de los criterios
pedagógicos en todo el país.

En 1934, el General Lázaro Cárdenas asumió la presidencia de la República
y llevó a cabo su programa de gobierno, de acuerdo con los lineamientos del
llamado Plan Sexenal. Las primeras acciones fueron la reforma del Artículo 3 cons-
titucional y el impulso a la Reforma Agraria. La educación, entonces, adquirió un
carácter socialista,13

el cual no fue necesariamente aceptado por los diferentes
sectores. En algunas regiones del país, los maestros rurales fueron perseguidos por
exaltar el espíritu progresista y anticlerical del Artículo 3.14

Incluso en esos años la escuela laica corrió el peligro de desaparecer, muchas
personas coincidían en suprimirla. El presidente Cárdenas se pronunció por la no
intervención del clero en la educación popular y confó a los maestros la guía de
la niñez y de los hombres de trabajo. Convocó a los profesores a salir del aula,
asistir a los talleres y al campo para apoyar sus intereses.15

Los políticos de

12

Alberto Arnaut, La Administración educativa federalizada en México; apud Tapia y Zorrilla, op. cit.; p. 109.

13

Entrevista del General Lázaro Cárdenas con Ezequiel Padilla, publicada en los diarios nacionales los días
12 y 13 de abril de 1935: “Hemos propagado, difundido y sustentado en la tribuna y en la prensa… el
derecho de los obreros y campesinos a elevar sus normas de vida, con mejores salarios, tierras propias y con-
diciones de trabajo justas… No es mi manera ser instrumento de una prosperidad fundada en la explotación
injusta de las clases trabajadoras. Debemos combatir el capitalismo que ignora la dignidad humana de los
trabajadores y los derechos de la colectividad, pero el capital que se ajusta a las nuevas normas de justicia
distributiva, que garantiza buenos salarios y cumple con los derechos de las clases trabajadoras, ese capital
merece plenas garantías”; Belinda Arteaga Castillo, “El proyecto social del cardenismo (1934-1940)”,
apud sep, Bases para dirigir el proceso educativo. Curso para directores y supervisores de Telesecundaria;
pp. 40-41.

14

Idem; p. 40.

15

Alberto Bremauntz, ”La educación socialista en México”, apud sep, Bases para dirigir el proceso educativo.
Curso para directores y supervisores de Telesecundaria; p. 51.

24

Programa Escuelas de Calidad

izquierda expresaron su apoyo a la educación socialista y reconocieron la importan-
cia de su papel para extinguir el espíritu individualista de la educación e infundir,
a su vez, el concepto de los intereses y necesidades de la comunidad. La tarea de
los inspectores escolares era evidente: cuidar que la educación mantuviera su lai-
cidad, que conservara los ideales socialistas y garantizaran el control de las escuelas
privadas mediante la aplicación de la clausura administrativa, si se salían de la norma
establecida.16

Hacia la década de los años 40, con el presidente Manuel Ávila Camacho
al frente de la presidencia, se reformó nuevamente el Artículo 3 constitucional
de 1935, el país respiraba un clima más tranquilo, la política nacional atravesó
por un periodo de cierta estabilidad, aun cuando en el plano internacional la Se-
gunda Guerra Mundial conmovía a la población y en otros ámbitos se fortalecía
la economía capitalista.17

Luego de la reforma al Artículo 3 constitucional, se revisaron los planes,
programas y libros de texto ofciales. Jaime Torres Bodet, entonces Secretario de Edu-
cación, emprendió un movimiento de modernización de las técnicas de enseñanza
que retoma, entre otros, el principio de individualidad y deja de lado los de la con-
ciencia colectiva.18

La función principal que se atribuyó a los supervisores escolares en este periodo
se concentró específcamente en vigilar que en los planteles se cuidara la “exacta
observancia de las disposiciones legales” de la Ley Orgánica de la Educación
Pública y que el contenido de la educación primaria fuera igual en toda la República.

En los años subsecuentes a la Segunda Guerra Mundial, la industria y la
demografía crecieron favorablemente en México. La educación y la salud fueron
renglones prioritarios de atención de los gobiernos que se sucedieron de 1958 a
1970,19

se construyeron miles de escuelas en este periodo para incorporar a

16

Ibidem; p. 59.

17

Cfr., Belinda Arteaga Castillo, “Procesos sociales y educación en el gobierno de Manuel Ávila Camacho
(1940-1946)”, apud sep, Bases para dirigir el proceso educativo. Curso para directores y supervisores de
Telesecundaria; p. 97.

18

Ley Orgánica de la Educación Pública, capítulo IV, artículo 16, fracción VI, Presidencia de la República;
México, 1941: “Se estableció como fn último de la Educación, la consolidación de la unidad nacional y la
exclusión de toda infuencia sectaria, política y social, contraria o extraña al país”.

19

Este periodo corresponde a los sexenios presidenciales de Adolfo López Mateos y Gustavo Díaz Ordaz.

25

Un Modelo de Gestión

para la Supervisión Escolar

millones de estudiantes al sistema educativo en todo el país.20

Los desayunos esco-
lares y la publicación de millares de libros de texto fueron la fórmula innovadora para
atender la demanda educativa.

Si bien durante estos años todos los niveles que integran el sistema de edu-
cación formal se expandieron en forma impresionante, el crecimiento de la
población rebasó la expansión del sistema.21

El propósito de las escuelas fue lograr
que los alumnos concluyeran un año escolar y admitir a los estudiantes en el grado
subsecuente y lograr la conclusión de un nivel educativo. La permanencia, apro-
bación y efciencia terminal, se convirtieron en los principales indicadores de evaluación
de la efciencia interna del sistema.

En aquellos años, el sen consiguió resultados importantes, mismos que con-
tribuyeron a su posicionamiento social. Niños de 3 a 5 años cursaban la educación
preescolar; la educación primaria atendía a alumnos de 6 a 12 años, y la secundaria
a jóvenes de 12 a 15. Los otros niveles: el técnico, el medio superior y superior,
también iniciaban un periodo de alta demanda.

En el periodo que va de 1940 a 1978 operó un cambio fundamental
en la naturaleza de la función de inspección y el puesto: si bien ya desde
la primera época la inspección escolar tenía funciones de control laboral e in-
cluso injerencia en lo relativo a los salarios de los maestros, a partir de 1940 se
generó un proceso de adquisición de una importante autoridad en el control
administrativo y laboral del magisterio, al intervenir en la contratación, asig-
nación de adscripción, cambios en la adscripción, sanción y cese de los maestros
en una estrecha relación con el Sindicato Nacional de los Trabajadores de la
Educación (snte).22

Con la aparición del snte en el escenario educativo, muchas cosas cambiaron en
la organización de la estructura interna del sen; por ejemplo, a cada zona escolar
correspondía una delegación sindical, que tenía la atribución de asignar las plazas

20

“Entre los años 1958 y 1970, la demanda potencial correspondiente a todos los niveles mencionados
pasó de 17 millones 173 mil 506 individuos a 26 millones 555 mil 664; lo cual quiere decir que dicha
demanda se incrementó 54.6%”; Carlos Muñoz Izquierdo, “Evaluación del desarrollo educativo en México
(1958-1970) y factores que lo han determinado”, apud sep, Bases para dirigir el proceso educativo. Curso
para directores y supervisores de Telesecundaria; p. 191.

21

Ibidem; p. 194.

22

Cfr. Tapia y Zorrilla, op. cit.; p. 117.

26

Programa Escuelas de Calidad

vacantes, el inspector escolar era el interlocutor directo, la función de control laboral
del magisterio seguía en sus manos, así como la responsabilidad de la adminis-
tración educativa federal. Otra muestra de esto fue el acceso al cargo de inspector,
a éste sólo se podía llegar mediante el Sistema de Escalafón y, como condición,
ser miembro del Sindicato. El snte tomó bajo su control las políticas y decisiones
en materia educativa, los nombramientos de fguras directivas (directores y super-
visores) y docentes quedaron a su cargo, de esta manera se instituyeron las bases
de su control.23

Para los años 70 había crecido tanto el sen, que pesó sobre los inspectores
o supervisores una sobrecarga de asuntos administrativos; con la ampliación de la
cobertura educativa también crecieron los problemas en el magisterio.

El sistema educativo fue muy vasto en esos años, pero también confic-
tivo, los supervisores se convirtieron en una pieza clave que contribuyó a garantizar
la paz política y gremial de la mano del snte.24

Para entonces, la sep enfrentaba
las consecuencias de su crecimiento y del robustecimiento sindical. Las autoridades
educativas perdían el control de los maestros en la misma medida en que aumentaba
la infuencia del Sindicato en el gremio magisterial, los supervisores no fueron la
excepción.25

23

“A mediados de la década de los cincuenta, las autoridades educativas federales empezaron a ver con
optimismo la expansión centralizada, así como la consolidación del snte como una organización nacional
del magisterio, con un carácter fuertemente centralizado… en esos años, la opinión ofcial comienza a
cambiar… El crecimiento de la Secretaría no sólo había reducido la capacidad de control y autocorrección
administrativa y técnica de la sep, sino también la proporción de los recursos presupuestales que no
estaban atados al gasto corriente, sobre todo el pago de los sueldos y honorarios… el personal se hacía
cada vez más numeroso; al mismo tiempo, el control que las autoridades ejercían sobre sus empleados
era cada vez más endeble”; Engracia Loyo, “El largo camino a la centralización educativa”, apud María
del Carmen Pardo(coordinadora), Federalización e innovación educativa en México.

24

Alberto Arnaut, Conferencia magistral La función de los asesores técnico-pedagógicos (atp) en las
nuevas administraciones educativas, ofrecida en el Primer Encuentro Estatal de atp del Programa Escue-
las de Calidad, realizado en Tabasco, en mayo de 2005.

25

“Esas difcultades comenzaron a modifcar la postura ofcial… En sus Memorias, Jaime Torres Bodet da
cuenta de ese viraje: “En 1921, Vasconcelos pugnó por federalizar la enseñanza. En 1943, imaginé can-
dorosamente que la frme unidad sindical de los profesores contribuiría a mejorar la federalización ideada
por Vasconcelos, pero en 1958, me daba cuenta de que, desde el punto de vista administrativo, la federali-
zación no era recomendable en los términos concebidos por el autor […] La unifcación sindical no parecía
favorecer de manera muy positiva la calidad del trabajo docente […] Habíamos perdido contacto con la rea-
lidad de millares de escuelas […] Nuestros informantes directos eran inspectores que, como socios activos
del sindicato, encubrían a tiempo las faltas y las ausencias de los maestros, pues no ignoraban que les sería,
a la larga, más provechosa que la estimación de sus superiores”, apud Loyo, op. cit.; p. 69.

27

Un Modelo de Gestión

para la Supervisión Escolar

Los rasgos políticos actuales de la supervisión, sustentados en la normatividad
aún vigente, se constituyeron durante un periodo de 50 años (de 1920 a 1970).
En este mismo lapso se confguraron las funciones y los roles de la inspección esco-
lar como instancia de control y regulación. En dicho periodo, el Gobierno Federal
se fortaleció mediante un esquema de centralización frente a los gobiernos estatales
que “perdieron la capacidad jurídica, política y técnica para dirigir la educación en
sus territorios absorbidos por el Gobierno Federal, por las vías jurídica-legal,
administrativa y laboral perdieron también la capacidad de controlar la orientación
y contenido de los procesos educativos de sus escuelas”.26

El crecimiento del sen favoreció diversos intereses: para la Secretaría y el go-
bierno en turno, alardear sobre el número de obra (escuelas) construida; para el snte,
el aumento signifcativo del número de sus agremiados y, con ello, el incremento de su
infuencia y poderío en todo el país; para los maestros, mejores salarios y posibilidades
de movilidad; para la dirigencia sindical, el manejo de mayores recursos que ofertar
(plazas, adscripciones, ascensos).

Esta circunstancia implicó, a su vez, el surgimiento de los problemas entre la sep
y el snte, ya que una vez agotada la política de expansión centralizada en la década de
los 60, la Secretaría da un viraje y, hacia los años 70, sitúa el énfasis de su acción en
reformar cualitativamente al sistema.

La década de los años 70 estuvo marcada por una crisis económica internacional,
a la cual México no fue ajeno, la educación nacional se vio en la necesidad de
implementar una reforma estructural en su totalidad: de la administración pública
hasta la práctica docente; de la norma jurídica hasta los contenidos educativos.
Todo debió volver a concebirse y a edifcarse.27

La reforma educativa de 1970 intentó cubrir tres aspectos fundamentales:

a) La actualización de los métodos, técnicas e instrumentos, para dinamizar
el proceso de enseñanza-aprendizaje.

b) La extensión de los servicios educativos a la población marginada, mediante la
aplicación sistemática de medios pedagógicos modernizados.

26

Tapia y Zorrilla, op. cit.; p. 118.

27

Ibidem; p. 230.

28

Programa Escuelas de Calidad

c) Flexibilidad del sistema educativo, para facilitar la movilidad horizontal
y vertical de los educandos entre la diversidad de tipos y modalidades
del aprendizaje.

En 1973 inició la desconcentración de las estructuras administrativas de la sep,
basada en un proceso organizacional territorial aparejado con la reforma de planes
y programas de estudio para primaria, así como de los materiales y métodos de
enseñanza. Los supervisores asumieron la tarea de conducir la implantación de tal
reforma y de vigilar su aplicación.

La difusión de la reforma educativa se hizo a través de una capacitación
en cascada: la ofcina federal capacitó a los funcionarios estatales, y éstos a los
supervisores, quienes capacitaron a los directores y a los maestros. Finalmente,
los supervisores remitieron en informes los resultados de la aplicación de la reforma
a los funcionarios estatales, y ellos a la ofcina federal.28

Con la desconcentración se articularon en una sola entidad las funciones del
proceso administrativo: la dirección técnica, la administración del personal, el con-
trol escolar y la supervisión, con la sufciente autoridad en el nivel local.

Con los cambios en la adscripción organizacional se fundó la estructura orgáni-
ca fundamental de la supervisión escolar, sin que se vieran afectadas las funciones
operativas, administrativas, laborales o sindicales en las que participaba el puesto
de inspector.29

La política educativa de mediados de los 70 y principios de los 80 tuvo como
objetivo primordial el mejoramiento de la calidad de la enseñanza, a través de dos
estrategias: a) reformar la formación de maestros mediante la educación Normal
y la creación de la Universidad Pedagógica; b) modifcar el sistema de control y
evaluación del trabajo docente, a partir del seguimiento a la desconcentración ad-
ministrativa de la sep.30

28

Ibidem; p. 119.

29

Idem.

30

Arnaut, apud Pardo, op. cit.; p. 73.

29

Un Modelo de Gestión

para la Supervisión Escolar

En 1981, a propósito de la elaboración de los Manuales de operación de la
supervisión escolar de educación primaria, se defnieron conceptos, se expusieron
objetivos y alcances de la tarea de la supervisión, se delimitaron las funciones y se
describieron las actividades, técnicas e instrumentos para desarrollar su quehacer.31
Se defnió a la supervisión escolar como:

El proceso integral que facilita el control del funcionamiento de los servicios
educativos que se otorgan a la población en los planteles, conforme a normas,
lineamientos, planes y programas de estudio, y de actividades aprobados por
la Secretaría de Educación Pública.32

El objetivo de la supervisión escolar se estableció como:

Favorecer el adecuado funcionamiento del servicio educativo del nivel pri-
mario, en la zona de supervisión, conforme a las normas y criterios estableci-
dos sobre el particular.33

Las acciones esenciales de la supervisión en estos manuales son las siguientes:
enlace, promoción, orientación, asesoría, verifcación y evaluación.34

Entre 1983 y 1984, se estableció la Unidad de Servicios Educativos a
Descentralizar (used), con lo cual los directores y los inspectores quedaron subor-
dinados a la autoridad representada por el director general de la used. Entre 1986
y 1987, la used fue sustituida por los Servicios Coordinados de Educación Pública
en el Estado (scep), como una etapa muy avanzada del proceso de descon-
centración. La estructura de la supervisión quedó defnida en un nuevo marco
institucional. La sep inició la redefnición de las funciones genéricas y específcas
de la supervisión escolar y de la jefatura de sector.* En 1987 se puso en marcha el

31

Tapia y Zorrilla, op. cit.; p.120.

32

Idem.

33

Idem.

34

Idem.

* El jefe de sector es el jefe inmediato superior del supervisor escolar; “la Jefatura de Sector agrupa a varias zonas
escolares y los supervisores de cada uno de los niveles educativos, bajo el mando de jefe de sector. Hay indicios
de esa fgura, desde 1930. En el reglamento de inspección de 1945, los sectores son en realidad subdivisiones de
una zona escolar. Para 1950, se vuelve a hablar del jefe de sector como superior jerárquico del inspector, y agrupa
varias zonas escolares. Por su evolución posterior, todo parece indicar que se trata de un eslabón, en una elaborada
cadena de mando con tramos de control muy cortos”, apud Tapia y Zorrilla, op. cit.; p. 121.

30

Programa Escuelas de Calidad

Proyecto Estratégico 05 de Fortalecimiento de la Capacidad Técnico Administrati-
va de los Directivos Escolares, por el que se diseñó el Manual del Supervisor de Zona
de Educación Primaria, así como los de preescolar, secundaria, educación especial
e inicial.

En este Manual se precisa que “el supervisor de educación primaria es el res-
ponsable de administrar la prestación del servicio educativo en los establecimientos
escolares de este tipo, conforme a las normas y lineamientos establecidos al respecto
por la Secretaría de Educación Pública; por tanto, dichos lineamientos y normas los
debe observar para orientar su aplicación”.

La función de la supervisión escolar consiste en “orientar, promover, organizar
y estimular la participación de la comunidad educativa, como elementos de cambio
social, en la consecución de los objetivos del Sistema Educativo Nacional”.35

Se puede observar un cambio en el concepto de supervisión entre el Manual
de Operación y el Manual de Supervisión, ya que el segundo desplazó la noción de
control-regulación simple (referida a controlar el funcionamiento de los servicios)
hacia una noción más proactiva, al enfatizar las tareas de orientación, promoción,
organización y estímulo a los miembros de la comunidad educativa.

La zona escolar es una demarcación territorial con un número determinado de
escuelas, de las cuales es responsable el supervisor. Así, en el manual se establecie-
ron las funciones generales asignadas a la supervisión de zona escolar: “Planeación,
Técnico-Pedagógica, Control Escolar, Extensión Educativa, Organización Escolar,
Administración de personal, Administración de recursos fnancieros, Administra-
ción de recursos materiales. El manual, incluso, hacía una sugerencia de activida-
des para el supervisor”.36

Entre 1987 y 1988 se desarrolló el Programa de Capacitación para Supervi-
sores, cuyo material principal es el Manual del Supervisor de Zona de Educación
Primaria, y se pusieron en práctica sus lineamientos.

35

Idem.

36

Tapia y Zorrilla, op. cit.

31

Un Modelo de Gestión

para la Supervisión Escolar

El proceso de desconcentración de 1978 hasta 1992 transfrió la adminis-
tración educativa en los estados, la función y el puesto de supervisor se defnió
a través del Manual del Supervisor, donde se consideran las funciones relativas al
control del personal docente, la vigilancia de la prestación del servicio, las condicio-
nes de trabajo de las escuelas y sus recursos materiales o educativos; también se
enfatiza la función técnica-pedagógica que debe cumplir el supervisor, en relación
con la mejora de la calidad de la educación primaria, como la asesoría técnica y la
capacitación de los docentes.

La supervisión ha sido el medio de transmisión de órdenes y requerimientos de
información a las escuelas: plantillas de personal, inventarios de muebles escolares;
diagnósticos de planta física de las escuelas; requerimientos materiales; estadística
escolar; informes de matrícula y acreditación escolar; requerimientos de personal;
concursos de aprovechamiento; incidencias de personal, y programas institucionales
de otros sectores, como salud.

En la última década del siglo xx, el Estado mexicano desempeñó un papel
preponderante; por diversas razones histórico-políticas, internas y externas, la
economía cambió radicalmente de un Estado protector a un Estado liberal-social,
empujado por la globalización económica. Como una síntesis de postulados históri-
cos, surge el liberalismo social como sinónimo de libertad con responsabilidad
colectiva; se incorporan los derechos sociales de tal manera, que el individuo debe afr-
mar positivamente los intereses de la sociedad tanto como el Estado debe procurar
el desarrollo integral del individuo.37

En mayo de 1992 se frmó el Acuerdo Nacional para la Modernización de la
Educación Básica (anmeb), por el cual el Gobierno Federal transfrió a los gobiernos de
los estados los servicios de educación básica y los de formación inicial y en servicio
de los docentes. El anmeb fue un acuerdo político entre el Gobierno Federal, los
gobiernos de los estados y el sindicato de maestros (snte). Su firma significó
la definición de una política educativa nacional que, por su importancia, puede
compararse con la creación de la sep, en 1921.

37

Esteban Moctezuma Barragán, “La obra educativa: hazaña de maestros, sociedad y gobierno”, apud sep,
Bases para dirigir el proceso educativo. Curso para directores y supervisores de Telesecundaria; p. 338.

32

Programa Escuelas de Calidad

A partir de la descentralización pactada en el anmeb, en 1992, varias enti-
dades se dieron a la tarea de construir, reconstruir, articular o simplemente hacer
gobernable al nuevo sistema educativo local, a través de la búsqueda de factores
de equilibrio. La supervisión escolar y el apoyo técnico a las escuelas se plantearon
también en el contexto estratégico y operativo de los programas compensatorios
a cargo del Consejo Nacional de Fomento Educativo (conafe), a partir de 1994.

El tema de la supervisión escolar estuvo ausente del anmeb; sólo hubo una
alusión indirecta en el Programa de Desarrollo Educativo (1995-2000), pero aparece,
ya como tema específco, en el Programa Nacional de Educación (2001-2006),
como un asunto signifcativo de la gestión de orden institucional y relevante para
la transformación de la escuela pública.

La administración federal promovió que la administración educativa de las
entidades contara con mayores referentes y herramientas para asumir los retos
implicados en la intervención de la supervisión escolar. Se pusieron en funcio-
namiento programas como:

1. Formación de funcionarios, coordinado por la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales, sede México (flacso), donde se desarrollaron propuestas
de innovación en el campo de la supervisión escolar.

2. Fortalecimiento institucional del Programa para Abatir el Rezago en
Educación Inicial y Básica (PAREIB), en el conafe, en el cual se han
desarrollado esquemas de formación y consultoría en las que les solicitaron
a los equipos técnicos estatales el desarrollo de estrategias para trabajar
procesos de cambio y alineamiento de la supervisión escolar.

En algunas entidades se desarrollaron programas institucionales dirigidos a inter-
venir en las funciones o tareas de la supervisión escolar, las capacidades técnicas
del personal de este servicio, procesos o estrategias de trabajo; infraestructura y
servicios para la operación; nuevas estrategias y métodos de trabajo.38

Entre 2000 y 2006, se vivió una coyuntura en la que se yuxtapusieron lógi-
cas, orientaciones y procesos respecto de la supervisión escolar y el apoyo técnico

38

Idem.

39

Ibidem; p. 130.

33

Un Modelo de Gestión

para la Supervisión Escolar

a las escuelas, tanto en el orden federal como en el local. En no pocas administra-
ciones educativas estatales se activaron procesos para integrar y articular propues-
tas acerca de la necesaria transformación de la estructura, funciones y procesos de
trabajo de dicha supervisión.39

En un contexto en el que muchas entidades optaron por cierto camino y
otras continuaron en una relación dependiente de los lineamientos de la sep, ésta
construyó y publicó, entre 2005 y 2006, las Orientaciones técnicas para for-
talecer la acción académica de la supervisión (dgdgie, 2006); Orientaciones
para fortalecer los procesos de evaluación en la zona escolar (dgdgie, 2006);
Orientaciones generales para constituir y operar el servicio de asesoría académica
a la escuela (dgfcms, 2005); así como las Orientaciones generales para la
elaboración de la normatividad en las entidades federativas. Del gobierno y fun-
cionamiento de las escuelas de educación básica (dgdgie, 2006).40

Así, en los últimos tres lustros se ha desplegado un rico y variado conjunto de
iniciativas, programas y proyectos referidos a la reforma de la supervisión escolar
y de los servicios de apoyo a las escuelas, basado en decisiones exigidas por los
procesos de implantación de programas y proyectos destinados a las escuelas para el
mejoramiento de la calidad de la educación y por la formulación de nuevos proyec-
tos educativos locales, que implican la reorganización de las estructuras de gestión
institucional, en su dimensión administrativa y territorial.

Como se puede apreciar, a lo largo de la evolución del sen, los inspectores
o supervisores escolares han sido una pieza fundamental en la consolidación de las
aspiraciones de esta institución educativa. La historia de la supervisión escolar está
ligada al desarrollo del sistema educativo.

Los supervisores han cuidado la aplicación de las leyes de educación y su
ideario en cada momento; han llevado las reformas educativas a todos los rincones
del país y contribuido en la expansión del sistema y en proporcionar los servicios
educativos en las comunidades más alejadas, entre otras acciones de gran relevan-
cia social y política.

40

Ibidem; p. 129.

34

Programa Escuelas de Calidad

3. Situación actual de la supervisión escolar

Al fnal de la primera década del nuevo siglo, es posible afrmar que existe una
tensión constante entre las formas de trabajo tradicional y los requerimientos edu-
cativos que demanda la sociedad actual. Dicho modelo tradicional se sostiene en una
serie de aspectos, de los cuales no existe una evidencia objetiva —se carece de
un diagnóstico de la supervisión escolar en México—, son afrmaciones o supuestos
empíricos que tienen sustento en las prácticas que la supervisión ha desarrollado
a lo largo de su existencia. Entre éstos, se pueden mencionar los siguientes:

• Debilidad en las políticas para la profesionalización de la función supervisora.

• El acceso al cargo es discrecional; no existe claridad en el proceso de asig-
nación de plazas de supervisión. Se toma en cuenta los años de servicio
y haber desempeñado un cargo de director escolar.

• La supervisión pone énfasis en los procedimientos técnico-administrativos, más
que en aquellos de carácter técnico —pedagógico—. Hace falta un equilibrio.

• Las visitas a las escuelas se realizan en términos de la improvisación y fscali-
zación, más que en una intervención planifcada. Normalmente, se privilegia
la atención de lo urgente sobre lo importante.

• Los manuales que norman su acción datan de la década de los 80.

• Forman parte del organismo gremial (snte) y, al mismo tiempo, son repre-
sentantes de la Secretaría de Educación Pública, de ello se deriva la injerencia
del gremio sindical en los asuntos educativos.

• Una vez que asumen el cargo, no se jubilan; un gran número de supervisores
tienen más de 40 años en servicio.

• La atención a la problemática escolar se da a partir de los asuntos emergen-
tes con una visión parcial, mas no integral, sobre los procesos y resultados
educativos.

• La estructura organizativa responsable de la supervisión se distingue por la
verticalidad y la rigidez.

35

Un Modelo de Gestión

para la Supervisión Escolar

• Realizan su trabajo ceñidos a parámetros de exigencias y rutinas muy arraiga-
das, basadas en la tradición del cargo, y no en su actualización e innovación.

• Falta de criterios, procedimientos o instrumentos actualizados de acuerdo
con las necesidades de calidad y equidad para regular, orientar y evaluar el
desempeño de la función supervisora.

• El personal de nuevo ingreso carece de las competencias para afrontar

la función.

• Su gestión se caracteriza por ser centralista, vertical, rígida y homogénea.

• La práctica sigue siendo de tipo enlace informativo de los aspectos adminis-
trativos de la educación.

• Falta de equidad en la atención a las escuelas.

• En muchos casos es excesivo el número de planteles por zona escolar.

• El modelo organizacional que identifca a la función supervisora responde a
un rol directivo tradicional, cuyas características se enlistan a continuación:

- Verticalidad en la operación
- Discrecionalidad en la aplicación de la norma
- Evaluación con fnes de control y sanción
- Imposición de procedimientos
- Comunicación unilateral
- Prioridad al trabajo centralizado, aislado e individual

Problemática del SEN respecto de la supervisión:

Algunos de los asuntos pendientes en el SEN son la definición e implantación
de políticas que apuntan a una efectiva reforma de la supervisión escolar, entre las
que se aprecian:

• Ausencia de una política nacional para la transformación de la supervisión
escolar, aun cuando se ha señalado en los documentos correspondientes de
política educativa sexenal.

36

Programa Escuelas de Calidad

• Carencia de un diagnóstico de la supervisión escolar a escala nacional que
dé cuenta de si el número de supervisores es sufciente para el total de
planteles escolares de educación básica en todo el país, así como de otros
indicadores relevantes sobre la realidad por la que atraviesa.

• Iniciativas aisladas en las entidades federativas por transformar o fortalecer a
la supervisión escolar, pero sin mecanismos de evaluación de impacto acerca
de su operación.

• Desfase del marco jurídico que regula la función de la supervisión escolar.

• Salarios diferenciados para la misma función entre los sistemas estatal
y federalizado.

• Carencia de evaluación sistemática y análisis de la práctica de la supervisión,
así como su impacto en la mejora de la escuela.

• No existe un programa de capacitación y actualización ofcial y específco
para la atención de la función supervisora, alineado a las políticas educativas
vigentes ni de inducción al puesto.

• En el marco de la nueva gestión institucional hace falta, además, la moder-
nización de la función; es decir, el planteamiento de nuevos roles y tareas
acordes con las demandas actuales y futuras.

Se reconoce la importancia de la función supervisora para evaluar el rendimiento de
las escuelas, a partir de la obtención de información para el análisis de los indicadores
tradicionales: ingreso, egreso, matrícula, efciencia terminal, reprobación y movilidad
escolar. Sin soslayardicho reconocimiento a través de la detección de los procesos edu-
cativos que requieren mejorar, de la recopilación y análisis de información en forma perió-
dica, de la asesoría y acompañamiento para la transformación de la gestión es-
colar, de la instalación del plan estratégico como mecanismo para el ejercicio de
la autonomía escolar y de la constitución de los Consejos Escolares de Partici-
pación Social como dispositivo que favorece la transparencia y la rendición de
cuentas, entre otras acciones.

37

Un Modelo de Gestión

para la Supervisión Escolar

4. Normatividad de la supervisión escolar

La normatividad desde la cual se orientan las funciones de la supervisión escolar
es, entre otros factores, un asunto de especial relevancia, pues el enfoque que se
aplica no responde de manera coherente a las necesidades actuales. Por ello, es
importante revisar el carácter trascendente de las normas que rigen las funciones
de la escuela.

Margarita Zorrilla y Guillermo Tapia (2008) mencionan que, en 1943,
la Secretaría de Educación Pública dio a conocer el texto Principios y técnicas
de la supervisión escolar, en el cual se detalla el deber ser de dicha función y su
traducción en la práctica, pero que es hasta 1945 cuando la institución publica el
Primer reglamento para la inspección escolar, en el cual se delimitaron las labores
que le atañen, así como sus obligaciones respecto del mejoramiento profesional de
los maestros.41

Los autores señalan que las funciones principales que se atribuyeron a la su-
pervisión se han orientado por cuatro aspectos principalmente: técnico, material,
social y administrativo, cada uno de los cuales tiene que ver, en particular, con
el desarrollo de tareas específcas, tales como la planeación y la organización de las
actividades escolares, la formación de los grupos y la aplicación de los planes de
estudio; la ubicación, construcción y equipamiento de los planteles; el conocimien-
to del contexto de las zonas escolares, y la recuperación de la información para la
elaboración de estadísticas educativas e informes que dan cuenta de los resultados
de las escuelas, así como del movimiento de docentes y alumnos.

En la estructura organizativa de la Secretaría de Educación Pública, a la super-
visión escolar se le ubicó como la autoridad inmediata de las escuelas. Los directores
y docentes quedaron a su mando, y para cualquier situación entre ellos, el
supervisor ha fungido como intercesor. Esta posición intermedia también le derivó
la responsabilidad de atender las necesidades respecto del personal escolar, ya para
removerlos de plantel o para resolver conflictos laborales, si fuera el caso.

41

Tapia y Zorrilla, op. cit.; p. 111.

38

Programa Escuelas de Calidad

De esta manera se confguraron las funciones que los inspectores federales
asumieron para hacer efectivos los objetivos del sistema y fueron superando el
concepto de inspección como control y vigilancia. Los inspectores o supervisores
se convirtieron en funcionarios administrativos, quienes también han desarrollado
tareas de formación, capacitación y orientación a los docentes.

No obstante la claridad en las funciones específicas del inspector escolar,
la normatividad no ha brindado la misma certeza, ya que el sistema cuenta con inspec-
tores estatales y federales. Entre los años 30 y 40 se debatía sobre las ventajas y
la necesidad de unifcar y coordinar técnicamente los dos sistemas mediante los
mismos criterios, sobre todo en asuntos pedagógicos.

Desde un punto de vista normativo, las obligaciones asignadas a los inspec-
tores escolares han estado relacionadas con las visitas a las escuelas, la vigilancia
del cumplimiento de asuntos administrativos, del Plan y Programas de es-
tudio y de las buenas prácticas pedagógicas, y del aseo de los planteles y el apoyo
a través de conferencias a los maestros que desarrollan con difcultades sus tareas
docentes. En su momento, los inspectores tenían también la responsabilidad de
otorgar su visto bueno en la ubicación de nuevos planteles escolares y de que éstos
contaran con los materiales y recursos básicos.

En varios estados ha tenido éxito —en lo general— la introducción de nue-
vos contenidos, de distintas formas de trabajo y de organización de la supervisión
escolar, del mismo modo que los proyectos de inversión en infraestructura física,
mobiliario, equipamiento y transporte para el personal de supervisión. Sin embargo,
la persistencia de la relación laboral y la representación gremial centralizada en las
jerarquías de la sep y el snte ha impedido la modifcación de la superposición de los
roles sindical y patronal en la fgura de la supervisión escolar.42

Para regular la función supervisora, a fnales de la década de los 80, se cons-
truyen los manuales que orientan la acción de la supervisión; el enfoque prevaleciente
en su contenido se caracteriza por ser de tipo burocrático-administrativo, el plan-
teamiento supone que su atención y aplicación es sufciente para asegurar la
prestación del servicio educativo, lo que para entonces probablemente era sufciente.
No obstante, hoy no basta con eso, pues se demanda calidad con equidad y, en ese
sentido, resulta fundamental revisar la normatividad para su actualización.

42

Ibidem; p. 131.

43

Cfr. sep, Manual del Supervisor de Zona de Educación Primaria de 1987; p. 51

39

Un Modelo de Gestión

para la Supervisión Escolar

Desde el Manual del Supervisor de Zona de Educación Primaria de 1987,
se defne a la supervisión como el enlace que retroalimenta y coordina las funcio-
nes y actividades entre las áreas normativas-administrativas y las escuelas, con el
propósito de dirigir y controlar el funcionamiento integral del servicio educativo.43

Como enlace, la supervisión hace posible la toma de decisiones en dos direccio-
nes, ascendente y descendente: de la comunidad escolar hacia las instancias de
autoridad; y desde estas últimas hacia directivos y docentes en las escuelas, ambas
con el objeto de promover el mejoramiento de la calidad de la educación.

La supervisión se entiende como el vínculo, unión, comunicación y enlace
entre las escuelas y el sen, sus funciones son dirigir, orientar, asesorar y evaluar en
forma permanente al personal.

La supervisión escolar es una función que consiste en orientar, promover,
organizar y estimular la participación de la comunidad educativa de la zona,
como elemento del cambio social, en la consecución de los objetivos del
Sistema Educativo Nacional.44

De acuerdo con lo anterior, la tarea fundamental de la supervisión es apoyar
a la comunidad educativa para los cambios que propicien el mejoramiento de los
procesos de enseñanza y aprendizaje, de ahí que en el manual se expliciten funcio-
nes de seis tipos:

1. De enlace: como canal de comunicación entre las áreas normativas, admi-
nistrativas y las escuelas.

2. De promoción: acciones que favorecen la relación entre la escuela y la
comunidad, así como con instituciones cívicas y sociedades para un
desarrollo social y educativo.45

3. De orientación: proporciona criterios para favorecer el desempeño de las
funciones asignadas a las escuelas y sus integrantes.

44

Ibidem; p. 52.

45

Ibidem; p. 53.

40

Programa Escuelas de Calidad

4. De asesoría: ofrece opciones de solución a los directores de los planteles
a problemas que surjan en el desarrollo del trabajo escolar.

5. De verifcación: corrobora el cumplimiento de las acciones, normas, disposi-
ciones y el programa de actividades determinadas.

6. De evaluación: sobre las acciones y los resultados del proceso educativo.

El propósito del cargo es, fundamentalmente, desarrollar las funciones y activi-
dades de enlace entre el jefe inmediato y las escuelas de educación primaria para
favorecer, verifcar y orientar el funcionamiento del servicio educativo.

Las Funciones Generales que en el manual se atribuyen al supervisor son los
de promover, orientar, asesorar y supervisar el desarrollo de la tarea educativa, así
como la aplicación de las medidas que procedan dentro del ámbito de su compe-
tencia, para garantizar el funcionamiento de las escuelas.

Por otra parte, las funciones específcas se describen por materia administra-
tiva, de las cuales se derivan los aspectos de planeación y programación; recursos
humanos, materiales, fnancieros; control escolar; servicios asistenciales (becas,
raciones alimentarias, actividades recreativas, hospedaje y alimentación en inter-
nados y albergues escolares rurales); extensión educativa; escuelas particulares, y
organización escolar y técnico-pedagógica.

El manual establece una correlación de las funciones técnico-administrativas
del supervisor, director y docente por cada materia, de tal forma que las responsa-
bilidades específcas de cada uno quedan debidamente clarifcadas, al proporcionar
un listado de actividades, a modo de sugerencias, con el fn de facilitar la operación
de las funciones y designar al responsable de realizarlas; el tipo de acción: asesoría,
enlace, evaluación, verifcación u orientación, entre otras, así como los tiempos en
los que deben llevarse a cabo.

Es importante señalar que las actividades sugeridas no son de carácter pres-
criptivo, sino que orientan la construcción de otras, acordes a las características y
necesidades de la supervisión.

En cuanto a los procedimientos, el manual señala que el supervisor tendrá que
orientar a directivos y docentes de la zona; establece la organización del Consejo

41

Un Modelo de Gestión

para la Supervisión Escolar

Técnico Consultivo de la Zona,46

las visitas de orientación y supervisión, la elabora-
ción del Programa Anual de Actividades de la Zona, así como del Informe anual.

En este aspecto, orienta a los supervisores en el desarrollo de cada actividad y
en relación con el rumbo o dirección del procedimiento y respecto de las actas que
se levantan en cada reunión de trabajo y de los pasos a seguir para realizar las visi-
tas a la escuela durante el año escolar. Contiene guías de observación para las
visitas, de acuerdo con el carácter de las mismas: diagnóstica o formativa, e incluye
formatos específcos para elaborar el Plan Anual y el Informe.

Del mismo modo, el manual integra la normatividad de la función supervisora,
con fnes de administrar el servicio educativo que ofrece el sen, su organización
a través de materias administrativas que facilite la identifcación de cada uno de
los elementos que intervienen en el proceso educativo y que al supervisor toca
verifcar, reportar y orientar. En este documento se considera que el directivo esco-
lar es un elemento clave en el sen, pues con su acción, motivación, conocimientos,
capacidad y experiencia se convierte en una parte importante de la responsabilidad
del Estado al proporcionar los servicios educativos.

La expectativa institucional es que el supervisor contribuya en cada escuela
de la zona a su cargo, con los planteamientos de los programas de educación sexe-
nales, como orientador, líder, autoridad moral y administrador de la comunidad
educativa.47

Quien haya revisado el manual que integra la normatividad de la función
supervisora advierte que tales funciones corresponden a lo que debe asegurarse
para la mejora de la calidad educativa; no obstante, el enfoque burocrático-
administrativo prevaleciente no favorece que la supervisión garantice de manera
efectiva que las escuelas de la zona trabajen con regularidad y se concentren en lo
sustantivo: el mejoramiento permanente de los aprendizajes de los alumnos para
asegurar su logro educativo.

46

Cfr. Ibidem; p. 143.

47

Cfr. Ibidem; p. 9.

42

Programa Escuelas de Calidad

5. Las tres últimas políticas educativas

Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000

En el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 (pde) se identifcaron
como principales desafíos: enfrentar el rezago escolar, ampliar la cobertura de los
servicios educativos, elevar su calidad, mejorar su pertinencia, introducir las in-
novaciones que exige el cambio, diagnosticar necesidades y proponer soluciones
a problemas previsibles de la tarea educativa. A través de este programa se dio
continuidad a los principales planteamientos del anmeb,48

especialmente sobre la
mejora de la calidad, la equidad y la pertinencia de la educación básica, y se defnie-
ron como prioridades de la política educativa cuatro asuntos de gran relevancia,
a saber:

• la formación, actualización y revalorización del magisterio como factor deci-
sivo de la calidad de la educación;

• ubicación de la escuela en el centro de las políticas educativas como unidad
básica del sistema;

• instalación de la gestión en las escuelas para lograr su autonomía, la par-
ticipación de la comunidad, un mejor apoyo institucional y una regulación
normativa actualizada;

• fortalecer las funciones de directivos y supervisores por considerarlos
como agentes de cambio clave para la transformación escolar.49

Para la atención de estos asuntos, se diseñaron dos estrategias: una, orientada a
la organización y funcionamiento del sistema de educación básica, mediante el
impulso de un nuevo modelo de gestión escolar; otra, a través de la creación de un
programa para la formación, actualización y superación de maestros y directores: el
Programa Nacional de Actualización Permanente de Maestros de Educación Básica
en Servicio (pronap).

48

En el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 es evidente el reconocimiento que le otorga el
Gobierno al magisterio, en especial al snte. En el documento se advierte el discurso y compromisos del anmeb,
coyuntura que favoreció otras reformas, como el diseño de un nuevo modelo de gestión escolar.

49

Cfr. sep, Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000; pp. 42-56.

43

Un Modelo de Gestión

para la Supervisión Escolar

La intención de esta política fue lograr un mayor acercamiento entre autori-
dades educativas y escuelas, para favorecer la calidad de la enseñanza, en la cual destaca-
ron importantes innovaciones para consolidar las iniciadas con el Acuerdo Nacional
para la Modernización de la Educación Básica: la búsqueda de la autonomía escolar
como parte del proceso de modernización educativa; la propuesta de elaboración
de un proyecto o plan de mejora (pnd 1995-2000: 43), con el propósito de pro-
mover que la escuela se hiciera cargo de la detección de sus principales problemas
pedagógicos; la búsqueda de soluciones y el compromiso de la comunidad escolar
en la puesta en marcha del proyecto escolar, estableciendo objetivos comunes
y generando condiciones para el trabajo colegiado.

Programa Nacional de Educación 2001-2006

En el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, se enmarca como parte central
de sus políticas públicas a la educación, de éste se derivó el Programa Nacional de
Educación 2001-2006, mejor conocido como pronae.

El pronae se estructuró para atender cuatro temas fundamentales en materia
de política educativa: cobertura, calidad, equidad y pertinencia. A partir de un
diagnóstico profundo y conciso sobre distintos aspectos del servicio que el sistema
educativo ofrece a la sociedad, se desprendieron las principales propuestas.

El Programa Nacional de Educación 2001-2006 se organizó en tres partes.
Primera: “El punto de partida, el de llegada y el camino”. Comenzó con un análisis
de las cuatro transiciones del México contemporáneo en relación con el sistema
educativo.

También se presentaron un conjunto de consideraciones, surgidas a partir de
la experiencia nacional e internacional y con base en aportaciones de investiga-
dores. Buscando trascender lo meramente descriptivo, en este apartado se trazan
las grandes líneas de un pensamiento educativo que proporcione coherencia a las
políticas que propone el pronae, para clarifcar el enfoque educativo deseado en la
perspectiva del país que se quiere construir. Este apartado concluye con refexiones
acerca de la complejidad del cambio educativo, los factores que lo favorecen y los
obstáculos a superar.

La primera parte, “Un enfoque educativo para el siglo xxi”, plantea la visión
de la situación deseable del sen en 2025. Enseguida se resumen los objetivos

44

Programa Escuelas de Calidad

estratégicos para 2006, al precisar los pasos que se darán, durante la administra-
ción foxista en adelante, para alcanzar lo vislumbrado. Esta parte termina con los
mecanismos de evaluación y seguimiento que permitirán saber si se avanza en la
dirección propuesta.

La segunda parte, denominada “Reforma de la gestión del sistema educativo”,
propone políticas, objetivos particulares y líneas de acción relacionadas con aspectos
estructurales y organizativos que permean en todos los niveles y modalidades educati-
vas. Se trata de cuestiones relacionadas con la federalización y gestión del sen: su
fnanciamiento y los mecanismos de coordinación, de consulta y de participación
de la sociedad; su marco jurídico; los mecanismos de información y evaluación, y
los de control escolar.

Las líneas de acción de la segunda parte tienen un carácter estratégico para la
gestión integral del sistema eucativo, constituyen los instrumentos institucionales que
apoyarán la realización de los propósitos sustantivos del Programa Nacional.

La tercera parte se integró con los subprogramas relativos a la Educación Básica,
Educación Media Superior, Educación Superior y Educación para la Vida y el Trabajo.

En relación con la política específca para la educación básica, el pronae
2001-2006 y su visión al 2025 refere los objetivos estratégicos de la Educación
Básica Nacional:

Justicia educativa y equidad

Garantizar el derecho a la educación, expresado como la igualdad de oportunidades
para el acceso, la permanencia y el logro educativo de todos los niños y jóvenes del
país en el nivel básico.

Calidad del proceso y el logro educativos

Garantizar que todos los niños y jóvenes que cursen la educación básica adquieran
conocimientos fundamentales, desarrollen las habilidades intelectuales, los valores
y las actitudes necesarios para alcanzar una vida personal y familiar plenas, para
ejercer una ciudadanía competente y comprometida, para participar en el trabajo
productivo y para continuar aprendiendo a lo largo de la vida.

45

Un Modelo de Gestión

para la Supervisión Escolar

Reforma de la gestión institucional

Reformar el funcionamiento del sistema educativo para asegurar la efcacia en el
diseño y puesta en marcha de las políticas, en su evaluación continua, en la efcien-
cia y en la transparencia en el uso de los recursos y en la rendición de cuentas, para
garantizar una política centrada en el aula y en la escuela.

En este programa se expresó con claridad que, para lograr un “futuro social
promisorio”, hace falta ofrecer una educación básica de calidad. Se reconoce que la
educación es el mecanismo determinante del nivel de la inteligencia nacional
y del esfuerzo contundente contra la pobreza y en pro de la equidad. También, que
la educación es la más alta prioridad para el desarrollo social, cultural y económico
de la nación. Por ello, en el documento se expresó la necesidad de la transfor-
mación del sistema educativo y se estableció el rumbo, las metas y las acciones que
debían emprenderse para lograr una transformación profunda, tanto en las escuelas
como en otras instancias responsables de la tarea educativa en su conjunto.

Además, en el pronae se reconoció que, para mejorar los niveles de logro
educativo, es necesaria una transformación profunda en las prácticas de enseñan-
za, la organización y el funcionamiento de las escuelas, así como en las instancias
dirigentes del sistema.

Para ello, propuso una reforma de la gestión institucional, con el fn de asegu-
rar la efcacia en el diseño y la puesta en marcha de las políticas, su evaluación y
transparencia en el uso de los recursos y, de igual forma, garantizar una política
centrada en el aula y en la escuela.

Así, entre otras, se planteó una de transformación de la gestión escolar, cuyas
líneas de acción señalan la importancia de “fortalecer las facultades de decisión
de los directivos y de los organismos colegiados de las escuelas”;50

otra menciona
el fortalecimiento de la supervisión, y una más indica reorientar el ejercicio de la
función de los directivos escolares y fortalecer sus competencias profesionales para
promover el mejoramiento continuo de la calidad de la escuela mexicana.

Cabe mencionar que esta política de transformación de la gestión escolar, en-
tre sus metas, incluyó publicar nuevas normas para regular la organización escolar
y las funciones propias de las instancias de dirección, apoyo técnico y supervisión.

50

Idem.

46

Programa Escuelas de Calidad

En este marco, y en atención a dicha meta, la Subsecretaría de Educación
Básica, hacia 2006 publicó la serie Documentos para fortalecer la Gestión Escolar,
integrada por cinco textos:

• Orientaciones para la elaboración de la normatividad en las entidades
federativas. Del gobierno y funcionamiento de las escuelas.

• Orientaciones técnicas para fortalecer la acción académica de la supervisión.

• Orientaciones para fortalecer los procesos de evaluación en la zona escolar.

• Orientaciones generales para el funcionamiento de los servicios de educación

especial.

• Plan Estratégico de Transformación Escolar.

De manera concreta, en los textos Orientaciones técnicas para fortalecer la acción
académica de la supervisión y Orientaciones para fortalecer los procesos de evalua-
ción en la zona escolar se enfatizaron los propósitos y las tareas académicas para
impulsar una transformación de la supervisión escolar derivada de la política edu-
cativa contenida en el pronae, orientada al mejoramiento de la calidad educativa.

El Programa Sectorial de Educación 2007-2012

El Programa Sectorial de Educación 2007-2012 (prosedu), se elaboró a partir
de la Visión México 2030 del actual sexenio y del Plan Nacional de Desarrollo
2007-2012.

El prosedu está estructurado para responder a cuatro temas fundamentales
en la política educativa: cobertura, calidad, equidad y pertinencia. Este programa
se divide en seis objetivos:

Objetivo 1

Elevar la calidad de la educación para que los estudiantes mejoren su nivel de logro
educativo y cuenten con medios que les permitan tener acceso a un mayor bienestar
y contribuyan al desarrollo nacional.

47

Un Modelo de Gestión

para la Supervisión Escolar

Objetivo 2

Ampliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades entre grupos so-
ciales, para cerrar brechas e impulsar la equidad.

Objetivo 3

Impulsar el desarrollo y utilización de tecnologías de la información y la comuni-
cación en el sistema educativo para apoyar el aprendizaje de los estudiantes, am-
pliar sus competencias para la vida y favorecer su inserción en la sociedad
del conocimiento.

Objetivo 4

Ofrecer una educación integral que equilibre la formación en valores ciudada-
nos, el desarrollo de competencias y la adquisición de conocimientos, mediante
actividades regulares del aula, de la práctica docente y del ambiente institucional,
para fortalecer la convivencia democrática e intercultural.

Objetivo 5

Ofrecer servicios educativos de calidad para formar personas con alto sentido
de responsabilidad social, que participen de manera productiva y competitiva en
el mercado laboral.

Objetivo 6

Fomentar una gestión escolar e institucional que fortalezca la participación de los
centros escolares en la toma de decisiones, corresponsabilice a los diferentes
actores sociales y educativos, y promueva la seguridad de alumnos y profesores,
la transparencia y la rendición de cuentas.

En el marco del objetivo 6, relacionado con la gestión escolar e institucional,
se establecen dos líneas de acción fundamentales para el fortalecimiento de la su-
pervisión escolar:

Línea de acción 6.4.4: establecer claramente las funciones, atribuciones y respon-
sabilidades del personal que se relaciona con el funcionamiento de las escuelas,

48

Programa Escuelas de Calidad

para que se corresponsabilicen del logro educativo y sea posible pedirles cuentas
y reconocer los resultados de su esfuerzo.

Línea de acción 6.4.5: apoyar a los supervisores de los diferentes niveles
y modalidades de educación básica, para que cuenten con las herramientas concep-
tuales, metodológicas, de equipamiento y mantenimiento que les permitan contri-
buir con las escuelas públicas que desarrollan procesos de transformación a partir
de un nuevo modelo de gestión escolar, orientado a la mejora continua de la calidad
educativa y el fortalecimiento de la transparencia y rendición de cuentas.

6. Algunas iniciativas estatales para el fortalecimiento
de la supervisión escolar

El Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (anmeb) dio
marco a la reforma educativa en México, en la cual la supervisión escolar,
la evaluación, el currículo, los nuevos enfoques pedagógicos, los programas com-
pensatorios y el fnanciamiento, entre otros aspectos, adquirieron gran importancia
para el desarrollo del sistema educativo, tanto en el nivel nacional como estatal.51

La reforma educativa implicó, además, que la Secretaría de Educación Pública
(sep) transfriera a los gobiernos de los estados la responsabilidad, las facultades
y los recursos para operar, de manera descentralizada, los servicios educativos, y
también, trajo cambios contundentes en la atención a la cobertura, el acceso a la
escuela, la permanencia y la efciencia terminal en la primaria y en la secundaria.

Así, las reformas educativas han tenido impactos diversifcados en cada una
de las entidades federativas, mismas que han aprovechado la coyuntura para forta-
lecer la educación, de acuerdo con sus necesidades y demandas específcas.

Posterior a la frma del anmeb, las diferentes entidades se han enfocado en
la tarea de atender la demanda, cada vez más creciente, de la mejora de la calidad
educativa. En este sentido, han impulsado propuestas para fortalecer la función

51

Cfr. Margarita Zorrilla Fierro, “La supervisión escolar como ámbito de mejoramiento de la calidad de la
educación. Análisis y propuesta”.

49

Un Modelo de Gestión

para la Supervisión Escolar

supervisora en relación con los procesos educativos de las escuelas, respecto de su
formación y actualización para la mejora de su desempeño y creando condiciones
para otorgar insumos diversos; desde oficinas, vehículos, apoyos tecnológicos
y materiales, entre otros.

Las propuestas originadas en las entidades respondieron a la necesidad
de conformar una nueva función supervisora, al dar énfasis a los elementos que se
relacionan, directa o indirectamente, con el sentido académico.

En algunos casos, se ubicó a la asesoría como aspecto clave para apoyar y
orientar a los maestros de las escuelas de la zona escolar; en otros, promovieron
una simplifcación administrativa, con la intención de liberar cargas de trabajo en
las escuelas y en las zonas escolares y para recuperar la capacidad de los Consejos
Técnicos para discutir, analizar y refexionar acerca de la práctica docente. Cada
experiencia ha representado un esfuerzo por mejorar la labor educativa. Algunos
ejemplos de ello se presentan a continuación:

El estado de Aguascalientes puso en marcha el Programa de Modernización
de la Función Supervisora, mediante la creación de las Zonas de Educación Básica;
se optó por la “articulación de programas de la administración central relacionados
con la actualización del personal docente en servicio, con la medición de los apren-
dizajes escolares y con nuevas políticas de planeación educacional”.52

En Aguascalientes la reforma educativa fue el medio para impulsar la Ley
de Educación del Estado, promulgada en marzo de 1997, una nueva forma de or-
ganización de la supervisión escolar, acompañada de un programa de capacitación,
cuyo lema fue “dotar de nuevos contenidos y formas de trabajo a la supervisión
escolar”, con el fn de reorientar la acción supervisora.53

En Chihuahua se elaboró una reconstrucción histórica de los procesos locales
de supervisión, con la intención de generar alternativas e innovaciones por parte de los
responsables y retroalimentar a los tomadores de decisiones para incidir de manera
firme en la calidad del aprendizaje.

52

Beatriz Calvo, et al., La supervisión escolar de la educación primaria en México: prácticas, desafíos y

reformas; p. 68.

53

Cfr. Margarita Zorrilla Fierro, “La supervisión escolar como ámbito de mejoramiento de la calidad de la
educación. Análisis y propuesta”.

50

Programa Escuelas de Calidad

Nuevo León puso en práctica el proyecto Gestión pedagógica para fortale-
cer la función técnico-pedagógica de los supervisores, motivado por la premisa de
que la calidad educativa ocurre en cada una de las escuelas y los maestros deben
asumir el compromiso de cumplir con los propósitos educativos, con apoyo y orien-
tación del director, los supervisores y asesores pedagógicos.

Baja California Sur y Quintana Roo asumieron los postulados del proyecto
La gestión en la escuela primaria como marco de su política estatal, articulando a
través del trabajo con el cuerpo de supervisores los diferentes programas y planes
de apoyo a las escuelas y desarrollando propuestas de capacitación en torno
a la planeación centrada en el Proyecto Escolar.

En Durango, con el Modelo Integral de la Supervisión Educativa, se consideró
que el supervisor debe transitar hacia una gestión educativa de calidad que le
permita reordenar y sistematizar los procesos en el aula y en la escuela, para lograr
mejores resultados de aprendizaje que pudieran traducirse en un alto nivel educa-
tivo para los alumnos.

En este sentido, se pensó al supervisor como un líder versátil con capacidades
para coordinar e incentivar el trabajo colaborativo del personal docente respecto
de los objetivos institucionales, mediante una gestión fexible y pertinente para los
contextos específcos de cada escuela.

Se concibió también como una gestión de apertura e inclusión en benefcio de
los alumnos, sustentada en valores como el respeto, la honestidad, la responsabili-
dad en procesos de planeación y evaluación.

En Guanajuato, el Modelo de Gestión Renovada se implementó para fortalecer la
vinculación organizacional entre ofcinas centrales, delegaciones regionales y supervi-
sores escolares de educación básica; teniendo como estrategias el diseño y operación
de un sistema de supervisión basado en competencias, se defnió su perfl, se refor-
mularon sus funciones y se propusieron acciones para su actualización permanente.

Jalisco desarrolló el proyecto Fortalecimiento de la supervisión escolar, con
base en un diagnóstico del Sistema Educativo del Estado y, a partir de éste, se
hizo una propuesta de innovación para mejorar la política de la gestión educativa.
Iniciaron con acciones de profesionalización para la supervisión.

51

Un Modelo de Gestión

para la Supervisión Escolar

En Morelos se implementó el proyecto de innovación denominado La efcien-
cia y efcacia técnico-pedagógica y administrativa, en el que la actualización de los
supervisores y apoyos técnico-pedagógicos se consideraron ejes articuladores para
el tratamiento de las problemáticas detectadas en las escuelas.

En Tabasco se desarrolló el proyecto Fortalecimiento profesional de la super-
visión escolar, cuyo objetivo general fue promover la actualización y la capacitación
continua y permanente de los supervisores escolares de educación básica, con un
enfoque participativo, tendiente a elevar la calidad de la educación, orientando las
funciones de la supervisión prioritariamente hacia el aspecto técnico-pedagógico.

En Yucatán se trabajó el proyecto Fortalecimiento de la supervisión escolar,
cuyas acciones se enfocaron en la formación técnica, para respaldar las actividades
escolares y las transformaciones tendientes a mejorar el aprendizaje de los alumnos
y la resolución de los problemas pedagógicos que se presentan.

Los esfuerzos existentes en las entidades federativas para fortalecer la fun-
ción supervisora y, con ello, contribuir a consolidar la calidad del servicio educativo
superan en mucho lo que aquí se presenta. No obstante, hace falta la continuidad
de estas innovaciones a escala nacional y el seguimiento y la evaluación para que
sus impactos puedan difundirse y benefciar a más comunidades escolares.

En este sentido, un esfuerzo de gran importancia es el trabajo desarrollado
por las Coordinaciones Generales Estatales del Programa Escuelas de Calidad, las
cuales, a partir de la demanda de las escuelas que participan en el programa, han
aportado capacitación y asesoría sobre el Modelo de Gestión Escolar y han con-
tribuido en la planeación educativa estratégica, particularmente en la planeación
de la zona.

Necesitamos una nueva mentalidad
que permita a los educadores convertirse en agentes,
no en víctimas del cambio.

—Michael Fullan54

En este capítulo se aportan sustentos teóricos a la gestión educativa, a partir del
análisis de los conceptos gestión y calidad, lo que implica una nueva gestión cen-
trada en la escuela. Se incluye un apartado para explicar en qué consiste el Modelo
de Gestión Educativa Estratégica, como antecedente al Modelo de Gestión para
la Supervisión Escolar y referente que permite alinear las visiones y los propósitos
encaminados a la mejora de la calidad educativa.

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