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El Estudio de Las Politicas Publicas Luis Aguilar
El Estudio de Las Politicas Publicas Luis Aguilar
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EL ESTUDIO
de las
Polticas Pblicas
EL ESTUDIO
de las
Polticas Pblicas
HAROLO O. LASSWELL, YEHEZKEL OROR
DAVID GARSON, WILLIAM ASCHER
DOUGLAS TORGERSON, ROBERT O. BEHN
MARTIN LANOAU
LUIS
F.
AGUILAR VILLANUEVA
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MXICO
MCMXCII
ISBN: 968-842-318-1
IMPRESO EN MXICO. PRINTED IN MEXICO
Los
EDITORES
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LUIS
F.
AGUILAR VILLANUEVA
Presentacin
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bernamental: la conduccin centralizada, la tentacin patrimonialista, el descuido de recursos y bienes pblicos, la burocratizacin de
las iniciativas y) principalmente, la fundamentacin factual, narrativa y proyectual del estado (en vez de una normativa, argumentativa
y estratgicamente funcional).
Obviamente el anlisis terico-tcnico de las polticas no pretende ser una panacea ni una buena nueva social, aunque spropuesta,
exigencia y mtodo de elaboracin de polticas racionales: inteligentes, eficientes y pblicas. El estudio de las polticas puede tambin,
tal vez, reactivar a la ciencia poltica y a la teora-prctica de la administracin pblica. Nuestra ciencia poltica ha estudiado sistemticamente casi todo menos la manera como el gobierno construye y
desarrolla sus decisiones, federales y locales. Nuestros politlogos
han prestado gran atencin a la historia de la formacin del sistema
poltico, a los alcances y limites de su funcionamiento, a los canales
.y procesos de produccin del consenso) a las varias patologas del
sistema. Contamos con estudios extraordinarios. Pero pocas han sido comparativamente las investigaciones especializadas acerca de la
forma) patrn y estilo de elaborar las polticas) acerca de sus xitos
y fracasos en diversas reas de asuntos pblicos) que en mucho habran ayudado a allegar evidencia favorable a las atrevidas hiptesis
sobre el funcionamiento y destino (casi siempre imaginado como catastrfico) del sistema poltico. Por otra parte) nuestra "teora" de la
administracin pblica ha quedado atrapada entre las consideraciones jurdicas institucionales (repertorio de leyes y reglamentos, mbitos de competencia y jurisdiccin) instancias y procedimientos formales...) y las menores consideraciones operativas para cumplir
rdenes dadas y llevar a cabo decisiones previas. Al acercar la administracin pblica al proceso decisorio de las polticas y a su compleja puesta en prctica se rescatara su olvidado sentido clsico de
gobierno, de buen gobierno) y se reconstruira la visin integral de su
objeto de estudio y profesin. Abandonara su triste imagen burocrtica de empieo subordinado) simplemente procedural, de ventanilla
PRESENTACIN
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uniforme, integrado y confortable de la disciplina, que pudiera despertar falsas expectativas intelectuales y prcticas.
Como toda antologa, la seleccin es lamentablemente una exclusin. Muchos textos interesantes fueron pensados pero no escogidos. El propsito ha sido mostrar el mundo de la disciplina, picar
la curiosidad por explorarlo, no ser exhaustivo. Las bibliografas
que acompaan los diferentes ensayos compensarn las omisiones
y abrirn nuevas interrogantes y pistas. En general, trat de seleccionar textos que adems de ser una referencia permanente en los
desarrollos de la disciplina, rebasaran la circunstancia norteamericana y tuvieran la fecundidad de los conceptos y enunciados ge- I
nerales, tiles para la investigacin y formulacin de las polticas
en otros contextos.
En el primer volumen, "El estudio de las polticas pblicas", se
traducen textos fontales de su nacimiento y ensayos que reconstruyen
su desarrollo, orientaciones, alcances y debilidades. En el segundo
volumen, "La hechura de las polticas", se traducen textos bsicos y
multicitados sobre la nocin de poltica pblica, los modelos de anlisis y decisin de polticas, as como las polmicas ineludibles entre
razn y transaccin, clculo y consenso, que son inherentes a la elaboracin de las polticas en sociedades plurales y competitivas. En
el tercer volumen, "Problemas pblicos y Agenda de gobierno ", des- "
de la premisa de que la poltica pblica no es la gran decisin instantnea en la cspide del estado, sino un proceso, una serie compleja de decisiones, en la que se entremezclan las iniciativas de las
organizaciones sociales y las de las instancias gubernamentales, se
abordan las primeras etapas y tramos de la hechura de la poltica:
cmo los gobiernos forman su agenda y deciden que una cierta cues- i
tion o demanda es de inters pblico; como definen y explican los/
problemas pblicos a atender; cmo construyen y ponderan las opciones de accin para encararlos. En el cuarto volumen, "La implementacin de las polticas", se traducen textos fundamentales sobre
la puesta en prctica de las polticas: las mejores decisiones pblicas
I
PRESENTACIN
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y discutidos con las cuatro generaciones de estudiantes de la maestra. Mencin especial merecen los profesores Federico Estvez, Arturo Fernndez, Leopoldo Gmez, Ricardo Samaniego y Flix Vlez,
a quienes debo buenas palabras e ideas en el trayecto. Tampoco
puedo dejar de mencionar al crculo de profesores de la UAM (Universidad Autnoma Metropolitanai-Xochimilco, Fernando Baza,
Manuel Canto, Pedro Moreno, Francisco Surez, Giovanna Valenti,
Rodolfo Vergara, con quienes a lo largo de dos aos, los martes por
la tarde, coment y discut los supuestos, marcos conceptuales y recomendaciones del anlisis de polticas pblicas. A este grupo pertenece el profesor Jonathn Molinet, a quien quiero agradecer, junto
con los profesores Benjamn Chagoyn y Sergio Valadez, su colaboracin por haberme ayudado en la ltima fatigosa revisin de los
textos que aqu se presentan.
Estas primeras antologas son en mucho productos de una inolvidable estada intelectual en 1987 en el Institute of Governmental
Studies de la Universidad de California en Berkeley. Durante ese ao
me dediqu a reconstruir la historia intelectual del movimiento de
ciencias y anlisis de polticas pblicas, gracias al Advanced Research Award del programa Fulbright de intercambio acadmico.
Fue mi primera experiencia en la activa comunidad acadmica norteamericana. Quiero recordar y agradecer a los profesores Victor Jones, Martin Landau, Gene Lee y, muy en especial a Todd LaPorte,
todos del Instituto, sus comentarios y sugerencias a lo largo de mi
investigacin.
Obviamente agradecemos a las revistas especializadas: Policy
Sciences, Policy Studies Journal, Policy Studies Review, Journal of
Policy Analysis and Management, Public Policy, Policy Analysis,
Journal of Public Policy, Public Administration Review, entre otras,
por habemos permitido la traduccin de los artculos seleccionados.
Por ltimo, quiero agradecer a las profesoras Blanca Torres y Soledad Loaeza, sucesivamente directoras del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de Mxico, el inters con que respalda-
PRESENTACIN
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ron mis estudios de poltica pblica que ofrecen ya sus primeros productos. Los estudiantes de la carrera de administracin pblica, generacin 1986-1990 de El Colegio de Mxico, leyeron y discutieron
muchos de los textos que ahora se publican, examinando su consistencia y aplicabilidad. Asimismo quedo muy agradecido a la seora
Patricia Bourdn quien con profesionalismo asumi la tarea de
transcribir y corregirmis introducciones. Ojal este esfuerzo redunde
en un mejor diseo y desarrollo de las polticas: una empresa pblica
conjunta de ciudadana y gobierno.
[El Colegio de Mxico, mayo, 1991J
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Estudio introductorio
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1. Redimensionamiento, democratizacin,
racionalidad de la gestin pblica
En la dcada de los ochenta el estado mexicano, como muchos
otros estados latinoamencanos, fue sacudido por la demanda
social de democratizacin y redimensionamiento. Los otrora poderossimos vientos de la Revolucin y la Contrarevolucin, estatistas por naturaleza e instrumentos, se han dispersado y tal
vez desvanecido entre los muchos desencantos y equivocaciones.
Democratizacin y redimensionamiento del estado son empresas
interdependientes y complementarias, hechas a la medida de la
impugnacin al antiguo rgimen, aquel que combinaba autoritarismo e hipertrofia, donde el mbito estatal y el aparato gubernamental-burocrtico se desbordaban en paralelo con la crecida
del autoritarismo.
Al abrirse los aos ochenta, la insolvencia fiscal del estado
mexicano, el detonador del colapso econmico, fue socialmente
interpretada como desenlace y sntoma de una profunda patologa: un gobierno interventor que lleg a imaginarse sin lmites de
poder y sin lmites de recursos. Por ello, ocurri la insurgencia social, reclamando controles democrticos y asignacin eficiente de
los recursos pblicos. En efecto, a diferencia de otros dramticos
percances del pasado, la magnitud de la crisis de los aos ochenta
ya no fue interpretada pacientemente como simple torpeza de clculo del gobierno en el diseo de la poltica econmica o como
simple error de gestin. La raz de las decisiones equivocadas del
gobierno y de su incapacidad para aprender de sus errores se hallaba en la misma estructura autoritaria del sistema poltico-administrativo, imponente, incontenible, sin el contrapeso de las libertades econmicas (redimensionamiento) y polticas (democracia)
de los ciudadanos.
En contrapunto a toda una historia de exuberancia estatal, hemos aprendido a lo largo de la dcada que los recursos polticos
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La cancelacin de programas, la privatizacin y desincorporacin de empresas pblicas, la des(re)regu1acin, la suspensin o recorte del gasto pblico, la innovacin en las formas de asignar los
recursos pblicos, la descentralizacin, la corresponsabilidad ciudadana en la gestin pblica... rompen con estilos consagrados de decisin y gestin y, de golpe, con los nudos gordianos de la tradicional interlocucin entre las organizaciones sociales y los poderes
estatales. El nuevo patrn de policy making modifica reglas (escritas
o no), procedimientos (formales o no), expectativas (legales o no),
concepciones (mesuradas o desmesuradas) de la relacin entre sociedad y gobierno. En esencia, se redefinen los linderos del mbito
poltico y del mbito privado; cules asuntos alcanzan el rango de
inters pblico y de agenda de gobierno, y cules asuntos son de
naturaleza privada a desahogar dentro del permetro de las interacciones libres particulares. Con ello, en cascada, se descartan o devalan ciertos asuntos e intereses (ciertos grupos de inters), se alteran los patrones de interlocucin y los canales de acceso, pierden
significado ciertas prcticas de representacin e integracin de intereses, ciertos discursos, ciertos liderazgos y fuerzas polticas antes
claves para el consenso. Ocurre una redistribucin del poder poltico y un reacomodo de la cultura poltica a consecuencia de la reduccin, el reajuste, el "adelgazamiento" del estado. Al mismo
tiempo, emergen nuevos actores polticos con organizaciones, ideas,
prcticas y discursos alternativos, con lderes nuevos. Lo que empez tal vez como obligado saneamiento de las finanzas pblicas diez
aos despus camina hacia la dilatacin de la vida poltica: una poltica ms plural, autnoma, competitiva. Asmismo el redimensionamiento del gobierno se orienta hacia la reforma del estado. Los
efectos polticos acabaron por ir mas all de los primeros propsitos, slo financieros o administrativos.'
2 He desarrollado estas ideas en: "La reforma del estado" en Examen, n. 7, diciembre
1989; "Por un estado con los pies en la tierra", en Examen, n. 12, junio 1990; "Poltica
pblica y gobierno del estado", en La Revista del Colegio, ano II, n. 4, octubre 1990.
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A primera vista pareciera que la batalla por un estado limitado, "modesto", ha sido fcilmente ganada, a pesar de algunos focos de resistencia intelectual y poltica. Fue sorprendente ver la
rapidez del desmantelamiento de la visin estatista de la sociedad.
Pocas, tmidas y ambguas fueron las voces de sus defensores. O
tal vez guardaron silencio, a la espera de retornos de la historia.
En verdad, era muy difcil encontrar buenas razones para defender el desborde del estado necesario en autoritario, sobreinterventor, propietario, deficitario. Los formados en la izquierda,
acostumbrados a estigmatizar la naturaleza y la instrumentalidad
expoliatoria, clasista, del estado, no supieron que partido tomar:
si festejar la declinacin del intervencionismo estatal o si alarmarse por su reflujo "privatizador". Los acontecimientos de los pases
socialistas complejizaron an ms sus anlisis y desordenaron sus
mecanismos explicativos y polticos. Los nacionalistas (revolucionarios o no), sustentadores de la idea del estado fuerte y activo
como condicin para la unidad nacional, la integracin, la justicia
social, el desarrollo econmico - hay que construir y defender un,
gobierno con amplia autonoma frente a las fuerzas disolventes
del inters nacional, que en su axiomtica suelen ser el sector pri-,
vado, las fuerzas locales, los movimientos con la causa de las libertades individuales... -, tampoco supieron precisar su posicin.
La impresionante ecuacin entre estado, poltica y nacin comenz a borrarse ante la inestabilidad y desesperanza nacional que el
gobierno autnomo y el estado sin contrabalanza social haban
provocado. La emergencia y apogeo de la "sociedad civil" en los
aos ochenta, en distancia y polmica con los poderes estatales,
fue el argumento de jaque a esta idea hiperestatizada de nacin.
La cohesin y prosperidad nacional poda ser tambin alimentada
por las libertades individuales en competencia y por los grupos
sociales en cooperacin.
De todos modos, dejando atrs el nimo irritado y desencantado de la dcada apenas pasada, hay grandes cuestiones pendien-
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tes. Privatizacin, desincorporacin, desregulacin, liberalizacin, apertura, no son procesos para desmantelar y extinguir el
estado. Son para devolverlo a sus funciones originales, a su razn
de ser. En la tradicin liberal para fines de garanta, regulacin
y promocin de las libertades. Dicho en lenguaje de economa
neoclsica, para hacerse cargo de bienes pblicos, externalidades, monopolios naturales y asimetras de informacin, puntos
donde falla el mercado en la asignacin eficiente de recursos. Y,
ms all de las muy buenas razones de eficiencia, para intervenir
no sustitutiva sino complementariamente, solidariamente, en la
solucin de los problemas sociales y en la provisin gubernamental de los bienes y servicios que las poblaciones atrapadas
por la pobreza y la marginacin merecen en razn de su dignidad
humana y/o de su ciudadana nacional ("bienes meritorios").
Fuertes razones de equidad pueden fundamentar la intervencin
social del estado, pero no el desbordado y unilateral mpetu estatizante que ha caracterizado la persecucin de la justicia, a la
manera del viejo socialismo y masismo. Este estado devuelto a
s mismo tiene funciones bsicas, numerossimas y cruciales a desempear. Resurge entonces el problema de la racionalidad de
sus decisiones. del tino, inteligencia y responsabilidad de las
elecciones pblicas de los gobernantes.
El redimensionamiento del estado ha sido, en el fondo, tirar
el lastre y crear las condiciones para atender con eficiencia los
muchos males, necesidades y problemas pblicos. Pero el simple
hecho institucional de un estado reducido no significa la solucin de males y problemas pblicos. Ms all del redmensonamiento, estn las polticas a imaginar, a construir cerebralmente,
a seleccionar rigurosamente, estimando costos, consecuencias,
efectividad, para hacer frente en circunstancias de escasez a los
ingentes problemas pblicos y a los dramticos problemas sociales de grandes nmeros de poblacin. El estado grande, entre
otras cosas, fue la estrategia fallida de solucin de problemas p-
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rreccin de las polticas pblicas. Exige e inspira el trabajo de anlisis y diseo de polticas, no lo sustituye. Pide adems rendimiento de cuentas, sin dejar impunes las decisiones errneas y nocivas.
y sustituye a legisladores y gobernantes ineptos. Sobre todo, por
su dinmica de discusin, eleccin y revisin de las decisiones pblicas, es un proceso de aprendizaje colectivo permanente. Aumenta la probabilidad del buen gobierno, de polticas idneas y
gestin eficiente, en la medida en que, por la pluralidad y debate
de sus enfoques y propuestas, despierta nuevas ideas y empresas.
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masivo, sobreregulacin, empresa pblica, proteccionismo, subsidios indiferenciados ...) y los mismos agentes (la burocratizacin
de todos los programas).
La actitud favorable a un gobierno por asuntos, por temas,
concreto, que capta la singularidad de los problemas y disea opciones de accin ajustadas, peculiares, es el espritu que anima
el anlisis y el gobierno por poltica pblica. Gobernar no
es intervenir siempre y en todo lugar ni dar un formato gubernamental homogneo a todo tratamiento de los problemas. Lo
gubernamental es pblico, pero lo pblico trasciende lo gubernamental. Una poltica puede ser aqu una regulacin, ah una
distribucin de diversos tipos de recursos (incentivos o subsidios,
en efectivo o en especie, presentes o futuros, libres o condicionados), all una intervencin re distributiva directa, ms all
dejar hacer a los ciudadanos. El anlisis y diseo de polticas pblicas, justamente por su carcter pblico, abre todo un abanico
de estrategias de accin corresponsable entre gobierno y sociedad. No slo privatizaciones y des(re)regulaciones, sino administraciones conjuntas que, segn las caractersticas y la magnitud
del problema, pueden englobar al sector privado, a las organizaciones no gubernamentales, a organismos internacionales, a las
organizaciones sociales de los directamente interesados en encontrar una solucin a su problema. La administracin pblica
es cada vez ms pblico-privada, pblico-social, sin los tics gubernamentalistas del pasado frente a cualquier asunto social o
pblico. Y, sobre todo, sin la propensin por usar los mismos
instrumentos y procedimientos frente a los problemas.
Asumir la pluralidad, la autonoma, la iniciativa privada y social, conlleva asumir un estilo y patrn de gobierno diferenciado,
idiosincrsico. La tradicional y ritual planificacin sinptica sera
ms idnea y productiva si diera lugar a un. diseo y coordinacin de programas singulares, conforme a la configuracin concreta de las cuestiones, demandas y necesidades, y conforme al
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5 Aludo a los dos libros de Mancur 0lson, (1965, 1982) The Logic 01 Collective Ac
tion, Harvard University Press, Cambridge; The Rise and Decline 01 Nations, Yale University Press, New Haven. (trad. esp., Ariel Economfa, Barcelona) Buchanan, Tollison,
Tullock, eds. (1980): Toward a Theory 01Rent-Seeking Society, Texas A and M University
Press. Ver tambin: R.T. Tollison (1982): "Rent Seeking: a Survey", en Kyklos, vol. 35,
n. 4, pp. 575-602.
ssruoro
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En un segundo sentido, pblico hace tambin referencia a carcter manifiesto, al principio del libre acceso, a transparencia y
apertura. Las polticas pblicas que a todos conciernen incorporan la dimensin de la franqueza. Acceso franco a la decisin de
gobierno y carcter franco de la decisin. A la luz pblica, en vez
de acuerdos secretos entre cpulas sin representacin. No se trata de tumultos y asamblesmos ni una invitacin a cualquier tipo
de participacin. Al contrario, convoca a la conversacin a la luz
pblica. Las decisiones pblicas resultan de dilogos, argumentos, polmicas, transacciones, acuerdos, accesibles y visibles, en
los cuales los ciudadanos realizan sus libertades pblicas de expresin, manifestacin, reunin, opinin, asociacin, prensa. Este estilo de decidir va a suponer o exigir democracia representativa y participativa, opinin pblica vigilante y activa, uso
de la razn y rendimiento de cuentas, pero, sobre todo, leyes y
arbitrajes imparciales, observancia puntillosa de la legalidad,
ampliacin de las oportunidades y los canales de acceso a individuos y grupos marginados para participar en el diseo e implementacin de las polticas, cultura de la pluralidad y la tolerancia, resistencia a la seduccin integrista, disciplina de ese deseo
infantil propio de la poltica social peticionaria que quiere todo
aqu y ahora, competicin pacfica, oportunidad de alterar el establecimiento.
En un tercer sentido, pblico hace referencia a recursos pblicos, recaudaciones fiscales. Dejada atrs nuestra propensin a
un endeudamiento externo excesivo y nuestra costumbre de gobernar como gastar - resolver problemas era llenarlos de dinero -, hoy la posibilidad de resolver nuestros problemas y de realizar nuestros objetivos depende enteramente de nuestra
capacidad hacendara y de nuestra productividad, de nuestra iniciativa y trabajo y de la magnitud de los recursos que estemos
dispuestos o constreidos a retirar de los ingresos privados para
convertirlos en recursos pblicos y entregarlos a la hacienda del
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estado. Gobernar por polticas pblicas va a significar el (re)descubrimiento del componente costos (de oportunidad y de operacin) de la decisin pblica y poner fin a la ilusin fiscal de recursos pblicos ilimitados, tan propia de la generacin desa- rrollista
o igualitarista. Por consiguiente, supondr cuidadossimos clculos
de gasto pblico, estimaciones rigurosas de costo-beneficio (eficiencia econmica) en las decisiones, economa pblica realista,
evaluacin pertinente del componente econmico de las decisiones y operaciones, bsqueda de las polticas que maximizan beneficios y disminuyen costos a los ciudadanos contribuyentes. Los
costos de oportunidad pblica y el dispendio sern denunciados.
y la corrupcin, adems de mostrar el carcter plebeyo de sus
operadores, ser sometida a sanciones.
En suma, al hablar de polticas pblicas queremos decir decisiones de gobierno que incorporan la opinin, la participacin,
la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad
de ciudadanos electores y contribuyentes. Concedamos que en
esta perspectiva disminuye el solitario protagonismo gubernamental y aumenta el peso de los individuos y de sus organizaciones. Se sustancia ciudadanamente al gobierno. Y se abren de par
en par las puertas para nuevas formas de diseo y gestin de las
polticas: singulares, descentralizadas, subsidiarias y solidarias,
corresponsables, en las que gobierno y sociedad enfrentan variada y conjuntamente los problemas colectivos. Hoy como tal vez '
ayer se trata de formular y desarrollar polticas que sean susceptibles de fundamento legal (constitucionalidad), de apoyo poltico, de viabilidad administrativa y de racionalidad econmica. Pero hoy con el fin de encarar problemas pblicos de mayor
complejidad y mutabilidad, a causa de la escala del estado, y ante
un contexto poltico de alta intensidad ciudadana.
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mentar cientficamente en favor de la validez intrnseca de los valores y, por ende, en favor de ticas, religiones, visiones del murdo, manifiestos polticos; la posibilidad de que los enunciados de
la ciencia sean norma tcnica para la eleccin y efectuacin de las
polticas, indicando las acciones causalmente conducentes a la realizacin de los sucesos preferidos; la posibilidad de que la ciencia
ayude a aclarar y ordenar las preferencias y metas de los actores
polticos; la idea de la ciencia como un proceso abierto de conocimiento, sin verdades absolutas y finales, con enunciados sujetos
a experimentacin, refutables por definicin, apoyados en evidencia inconclusa, siempre revisables y expuestos al riesgo de manifestarse falsos; sobre todo, la idea de que es posible una afinidad
y complementariedad entre el ejercicio cientfico y el funcionamiento democrtico, la "comunidad cientfica" y la "sociedad
abierta". En efecto, el autoritarismo tiende a basarse en concepciones del mundo con pretensiones de verdad absolutas, opera
mediante "reyes filsofos" que actan con el encargo de realizar
en toda su pureza la verdad de la sociedad humana, y termina por
clausurar todo pensamiento e iniciativa individual. En contraste,
las democracias son abiertas, experimentales, autocorrectivas,
progresivas. Al no ser posible ningn criterio ltimo de validacin
de los fines de la poltica y de las polticas, al apoyarse las decisiones operativas en teoremas y tcnicas de suyo relativos, al no poder ocultarse la ineficacia de determinados cursos de accin elegidos, las sociedades democrticas son abiertas por estructura y
funcionamiento, son cuestionables y corregibles, propensas al
error y capaces de aprendizaje. Por eso, la cuestin esencial de la
democracia es "cmo se pueden organizar las instituciones polticas, de modo que se impida que los gobernantes malos e incompetentes hagan mucho dao".' Y en el terreno de la eleccin de
7 Karl Popper (1945): The Open Society and lts Enemies, 4a. ed. Harper and Row,
1963, p. 121. (existe trad. esp. La sociedad abierta y sus enemigos, Paids, Buenos Aires,
Argentina, 1967).
8 Popper. Ibid., p. 223.
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"cmo aumentar la funcin inteligencia para aumentar la racionalidad de la poltica", "cmo lograr que los hechos y las interpretaciones influyan efectivamente en el proceso de toma de decisiones". Difcilmente se podra encontrar respuesta a estas
interrogantes decisivas si no se reconstitua "la unidad de la vida
intelectual y la armona entre la ciencia y la poltica"? y si no se
consideraba crucial esta tarea tanto para el desarrollo de la ciencia
social como para el asentamiento de la poltica racional.
A primera vista parece que Lasswell demanda y propone en
otras circunstancias y con otro lenguaje lo que muchos otros, en
otras condiciones y tal vez con ms finos argumentos, han solicitado: una poltica ilustrada, un gobierno dirigido y circunscrito por la
razn y ms especficamente por la ciencia. Para no ir muy lejos, el
pensamiento poltico moderno, filosfico o cientfico, ha escrito innumerables variaciones sobre este tema. Sin embargo, en mi opinin, lo nuevo y relevante de la propuesta de Lasswell es que la rearticulacin entre las ciencias y entre stas y la poltica no se funda
en una teora (epistemolgica, sociolgica, politolgica) personal
con pretensiones de validez universal. Por ende, tampoco nos exige
comprometernos previamente con su teorizacin especfica de la
ciencia y de la poltica como condicin para compartir su propuesta.
Esta, al contrario, se basa en el desarrollo y avance de la comunidad
cientfica estadounidense y se alimenta de los resultados de su tradicin de investigacin. No se trata entonces simplemente de una
manera personal de ver las cosas, tal vez interesada y veleitaria, en
lnea con las ideas, preferencias, fantasas y frustraciones de todo
profesor polticamente sensible y atento, que no se resigna a ser slo hombre de claustro. Su propuesta resulta de una historia intelectual, del desarrollo cientfico de una nacin. No es una cons9 Los entrecomillados corresponden a frases del artculo fundador de las ciencias de
polticas, "La orientacin hacia las polticas" (traducido en esta antologa), escrito por Lasswell como texto inaugural del libro que edit junto con D. Lerner. Ver: Harold D.
Lasswell y Daniel Lerner (1951): The Policy Sciences: Recent Developments in Scope
and Method, Stanford University Press, Palo Alto, Ca.
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haban desarrollado finos modelos de asignacin eficiente de recursos y sofisticados anlisis de costo- bneficio, en interaccin con
los analistas de sistemas y los investigadores de operaciones. Los
socilogos, politlogos, psiclogos sociales, antroplogos, en la
Biblioteca del Congreso, bajo la direccin del mismo Lasswell en
su "Divisin Experimental para el Estudio de las Comunicaciones
en Tiempos de Guerra", haban analizado sistemticamente el
manejo de la informacin, el uso de la propaganda, la formacin
de la opinin, el estilo de liderazgo. Era natural pensar que la
fructfera relacin entre los cientficos y los decisores de polticas
durante el tiempo de guerra deba continuarse. Fue as que en
1950, despus de audiencias y debates sobre la funcin social de
la ciencia y la responsabilidad del gobierno en el patrocinio de la
investigacin cientfica, el Congreso aprob la creacin de la National Science Foundation. Pero, aleccionadoramente, su decreto
de creacin no contemplaba el apoyo obligatorio del gobierno a
las ciencias sociales, de cuyo rigor metodolgico y relevancia social se haba dudado en las audiencias y debates. Asimismo, por
esos aos, en 1946, la Fuerza Area, con un buen apoyo inicial de
la Fundacin Ford, cre la Rand Corporation para fines de anlisis y recomendacin independiente de proyectos. Junto con fsicos
e ingenieros fueron reclutados economistas y politlogos. Haba
pues toda una secuencia de experiencias y propsitos de colaboracin que creaban el clima para lo que Daniel Lerner y Harold
D. Lasswellllamaron Policy Sciences en 1951.
Al abrir la dcada de los cincuenta, en opinin de Lasswell,
exista "la viva preocupacin en los crculos intelectuales de cmo
superar la tendencia de la vida moderna a la divisin y aislamiento". Por ello, eran tambin pujantes las "tendencias hacia la integracin", que en el campo cornpendiador de la poltica se manifestaban terica y prcticamente como ''policy orientation". A los
ojos de Lasswell, era observable en la frontera de la ciencia norteamericana una "orientacin hacia las polticas que atraviesa to-
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de problemas prcticos si, por no haber construdo mtodos sustentables de observacin, clasificacin, formacin de conceptos e
hiptesis, protocolos de prueba, son ellas para s mismas el problema fundamental. Su debilidad cientfica captura y clausura todo su esfuerzo intelectual. No tiene mucho sentido que se interesen en problemas prcticos, si no pueden resolverlos y acaso
tampoco plantearlos correctamente. Sin mtodo no hay ciencia y,
en consecuencia, menos an, uso prctico de la ciencia. Obviamente puede haber veleidades, quimeras y dilettantismos de sedicentes cientficos. Ahora bien, en la posicin de Lasswell, claramente influida y sustentada por el pragmatismo y el positivismo
lgico, el mtodo cientfico es el mtodo cuantitativo, capaz de
modelar numricamente el comportamiento del mundo social. Y,
en su opinin, "la batalla del mtodo ha sido ya ganada". Entre
los triunfadores se cuenta la ciencia poltica. Es hora entonces de
"aceptar el mtodo como algo dado y poner el nfasis en la eleccin de problemas significativos a los que el mtodo pueda aplicarse y en los que pueda desarrollarse".
En efecto, la ciencia poltica, la ms tarda y reticente a abandonar sus compromisos valorativos y a estructurar cuantitativamente su mtodo, haba sido sacudida y renovada en el periodo
de entreguerras. La tercera generacin de politlogos americanos
(1920-1940), en parte por el desencanto de la Depresin y de la
primera posguerra, en parte por la necesidad de refundamentar y
reformar las instituciones liberal-democrticas frente a la seductora expansin mundial de los totalitarismos fascistas y socialistas,
se caracteriz principalmente por el retorno a la investigacin acadmica rigurosa y por el nfasis en la naturaleza cientfica de la
investigacin. !O
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La solvencia del mtodo de conocimiento y su involucramiento en los problemas concretos de la comunidad poltica fueron el tema y la exigencia central del tiempo de entreguerras. La
fundacin del Consejo de Investigacin en Ciencia Social (1923)
y las tres Conferencias Nacionales sobre la Ciencia Poltica
(1923-25), patrocinadas por la Asociacin Americana de Ciencia
Poltica, fueron todas iniciativas dedicadas a impulsar la discusin metodolgica y los estudios polticos positivos (en polmica
con los tradicionalmente normativos, abstractos y axiolgicos,
del derecho, la moral y la teologa). Hasta los politlogos ms
interesados en la funcin prctica de la ciencia, que insistan en
lo mucho que la ciencia poltica poda aportar al buen funcionamiento del rgimen democrtico, principalsimo entre ellos
Charles E. Merriam, profesor de Harold Lasswell, subrayaron
siempre el carcter cientfico del aporte y el compromiso primero de la ciencia poltica con la ciencia. Las relatoras de las tres
Conferencias Nacionales insistan en que era necesario producir
primero conocimiento autnticamente cientfico y que slo as se
podra contribuir a mejorar la calidad de la vida poltica y a corregir los eventuales defectos del gobierno democrtico. Con las
palabras siempre graves de Merriam, entonces relator: "a menos
que se incorporen a las operaciones del gobierno mayores dosis
y niveles de ciencia, la civilizacin corre el tremendo peligro del
capricho, la ignorancia y de la pasin"."
La esperanza de Lasswell en que su proyecto tena futuro y
sentido descansaba toda en la consistencia y unidad metodolgica
alcanzada por las ciencias sociales norteamericanas en la primera
mitad del siglo. Sin piso metodolgico seguro, la orientacin de
las diversas ciencias sociales hacia la eleccin de las polticas habra sido quiz sntoma de una preocupacin moral y cvica de los
1I Relatora de la Conferencia Nacional sobre la Ciencia Poltica (1923). "Progress
Report of the Commitee on Research", en American Political Science Review, (Mayo,
1923), citado por Ricci (1984: p. 87).
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mente pblicas, en busca de representatividad y racionalidad colectiva, son las que requieren de la "funcin inteligencia". En la
democracia de matriz liberal el nexo entre decisin y racionalidad
es intrnseco e imperativo. No as en los totalitarismos y autoritarismos, que pueden permitirse decidir sin ofrecer razones y completar con coaccin los defectos de sus manas y desatinos. Se descartan entonces las cuestiones inmediatas o los tpicos
particulares, imposibles de colocar en el mbito mayor de una
problemtica social ms significativamente universal y bsica, "pblica". Se descartan tambin las decisiones autoritarias, ajenas
al imperativo de la racionalidad. La naturaleza de las nuevas ciencias de poltica es entonces, multi-interdisciplinaria, valorativamente comprometida, "orientada a problemas" y, por ello, tambin contextual.
De primera entrada, las policy sciences tienen un compromiso
valorativo fundamental con la idea liberal-libertaria de la poltica
y de la democracia. Un compromiso humanista. A la luz de esta
valoracin primera se organiza el estudio de las polticas y se interviene para mejorarlas. Conllevan entonces restricciones intelectuales y morales bsicas: quedan fuera las patologas gubernamentales y las de sus asociados. Estas SGn enteramente
comprensibles y explicables por defecto, en negativo. Precisamente por su atadura valorativa, el proyecto no busca resucitar positivistas atolondrados o candorosos al mundo de la poltica. Ni quiere hacer la propaganda de una "razn instrumental", irreflexiva o
mercantil, dispuesta a ofrecer sus servicios a cualquier poder y poltica. Por consiguiente, en semejanza con lo que Weber llam
"relacin a valor" (Wertbeziehung), estas nuevas ciencias seleccionan sus objetos de estudio desde posiciones valorativas previas;
slo escogen los problemas bsicos para la dignidad humana y sus
polticas respectivas. Obviamente, ms all de los juicios de valor,
cuando se trata de conocer cientficamente los problemas, stos
resultan ininteligibles si no se les coloca dentro de un contexto es-
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fectamente) los valores en el mundo de los hechos, si poseen teoremas probados que establecen correlaciones causales entre acciones y consecuencias. Asmismo, como en Weher, las ciencias
ayudan a "saber lo que se quiere", al "esclarecimiento de las metas", una expresin preferida de Lasswell.
Veinte aos despus, Lasswell regres con su propuesta. Tantas
cosas haban ocurrido en la ciencia poltica y en la poltica americanas, que resurga poderosa la necesidad de un estudio sistemtico
del proceso decisorio de las polticas. El impacto de la "revolucin
conductista", dominante en los aos cincuenta y sesenta, pareca absorbido. El celo por el mtodo (cuantificacin de las variables, campo de la disciplina, tcnicas de recoleccin de datos, formacin de
los conceptos y protocolo de prueba de las hiptesis) se haba agotado y las cuestiones sobre la "relevancia" de la ciencia, su uso prctico, sus responsabilidades sociales, cobraban importancia ante la
agitacin social americana de los aos sesenta: los movimientos reivindicatorios de "civil rights", las movilizaciones en busca de respuesta a problemas sociales ancestrales irresueltos y a nuevas necesidades, la resistencia cvica a la guerra de Vietnam, el desprestigio
creciente de la institucin presidencial. Eran tambin cuestiones reales, esperanzadas, pues en los aos sesenta rpida y masiva haba
sido la integracin de cientficos acadmicos al aparato de gobierno
con tareas de anlisis, diseo y evaluacin de las polticas. Lasswell
retomar su propuesta y la expondr con mayor claridad y sistematicidad en su libro A Preview of Policy Sciences (1971), anticipado
por su otro artculo programtico "La concepcin emergente de las
ciencias de poltica", que inaugur el primer nmero de la revista
Policy Sciences (1970). En estos dos trabajos l elegantemente acua y precisa el objeto y objetivo de su propuesta:
Las ciencias de polticas tienen dos marcos de referencia separables pero entrelazados: el conocimiento del proceso de la
poltica y el conocimiento en el proceso de la poltica. El en-
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foque de polticas tiende a la contextualizacin y no a la fragmentacin; se orienta a problemas, en vez de ser ciego a los
problemas (Lasswell. 1971:1).
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(Ranney), los que quieren "reemplazar la poltica por el conocimiento" y los que quieren "reemplazar el conocimiento por la poltica" (Torgerson). El lugar manifiesto de su discrepancia y confrontacin ser precisamente la manera de concebir el proceso
decisorio de las polticas. En un frente los racionalistas, analistas,
sinpticos, comprehensivos, planificadores, maximizadores...; en
el otro frente, los incrementalistas, racionalistas limitados, satisficers, pluralistas, los politlogos de las polticas. Y casi a la frontera
del anlisis racional, casi renunciando a otorgar al conocimiento
terico algn significado determinante en la adopcin de decisiones, se encuentran los que distinguen entre el "anlisis racional"
(sinptico o incremental) y el "ajuste mutuo partidario", inherente a la prctica poltica real, a la manera de Lindblom, o, ms irreductiblemente, los que acentan la "especulacin intelectual"
contra los que insisten en la "interaccin social", a la manera de
Wildavsky. Garson describe muy bien la situacin:
Se pueden identificar dos corrientes dominantes en los aos
cincuenta y sesenta. La corriente sinptica pura se caracteriz por su identificacin con el anlisis de sistemas como
metateora, el empirismo estadstico como metodologa y la
optimizacin de valores como criterio de decisin. La corriente antisinptica pura se caracteriz por su identificacin
con el pluralismo como meta teora, el anlisis contextual y de
casos como metodologa y la racionalidad social (en el sentido de integracin de intereses) como criterio de decisin.
Aunque la opinin antisinptica rpidamente lleg a ser la
dominante en la ciencia poltica, la tradicin sinptica prob
ser ampliamente utilizada en la administracin pblica y en
el anlisis de polticas. (Garson, 1986: 10).
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un balance de esos aftas, ver: Ida Haos (1972): Systems Analysis in Public
Policy, University of California Press, Berkeley; A1ice Rivlin (1971): Systematic Thinking
[or Social Action, The Brookings Institution, Washington D.C.; Walter Williams (l971):
Social PolicyResearch and Analysis: The Experience in the Federal SocialAgencies, Ame-
rican Elsevier, New York; Henry J. Aaron (1978): Politicsand the Professors: The Great
Society in Perspective, The Brookings Institution, Washington D.C.; Robert A Levine
(1970): The Poor Ye Need Not Have with You: Lessons from the War on Poverty, MIT
Press, Cambridge; Daniel P. Moynihan (1969): Maximum Feosible. Misunderstanding:
CommunityAction in the WaronPoverty, Free Press, New York. Y recientemente Nathan
Glazer (1988): The Limits 01Social Policy, Harvard University, Cambridge.
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Cules instrumentos usa el analista de polticas? Teora poltica cualitativa, para depurar la imagen de hacia dnde queremos
ir; modelacin cuantitativa para sistematizar nuestras conjeturas
de cmo llegar al sitio deseado; microeconoma para disciplinar
el deseo con la aceptacin de los recursos limitados; teora de las
organizaciones, para reconocer y corregir los errores. Cada una
tiene su sitio. Sin embargo el anlisis de polticas es una actividad
que no puede someterse a programas fijos porque es sinnimo de
creatividad. Se puede despertar la creatividad con la teora y aguzarla con la prctica, pero no es algo que se pueda ensear y
aprender. (Wildavsky, 1979: 3).
El auge acadmico de las polticas pblicas durante los aos
setenta, en la poca conductivista de la "dcada de la desilusin"
(Ricci) tena muchas y buenas razones. No slo era la bsqueda
de relevancia de la ciencia poltica ante problemas sociales candentes. Era, a los ojos de los administradores pblicos, la manera
de superar la improductiva dicotoma entre poltica y administracin. As, por el lado de la ciencia poltica, en busca de vocacin
prctica, se afirm que haba sido excesiva la atencin dada al input de la poltica, a los estudios sobre las formas, mecanismos y
grupos de representacin y agregacin de intereses, de configuracin del inters pblico, pero poca atencin se haba prestado al
output de la poltica, a la manera como se elaboraban las decisiones, a las polticas que pretendan satisfacer el inters pblico.
Austin Ranney (1968; 3), recapitul el clima intelectual, diciendo
que era hora de prestar menos atencin al "proceso" a travs del
cual se tomaban las decisiones y de concentrarse en el "contenido" de las decisiones, una invitacin que los analistas, no politlogos, seguramente aplaudan." Por el lado de la Administracin
Pblica, a travs de agitados debates, se propuso por muchas vo19
1968.
Austin Ranney, ed. Political Science and Public Policy, Markham, Chicago.
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ces que la disciplina deba dejar de lado el enfoque de la "administracin cientfica" (residuo de la revolucin conductista con su
asepsia cientfico-tcnica, despolitizada) al que se imputaba la separacin infausta entre poltica y administracin, y asumir el enfoque integrador de "poltica pblica", el del proceso de gobierno,
que conjuntaba a polticos y administradores, los volva interdependientes y los comprometa pblicamente. Haba entonces que
llenar el policy vacuum Haba sobre todo que reestructurar el
"campo" o "foco" disciplinario de la "nueva administracin pblica" alrededor del proceso de la poltica pblica en toda su extensin y complejidad, rompiendo ataduras y complicidades con el
modelo cannico del POSDCORB21 que haba colonizado y desvalorizado la disciplina. Thomas R. Dye 22 habl en nombre de la
ciencia poltica.
Histricamente la poltica pblica no ha sido el foco central de
la ciencia poltica. Los cientistas polticos se han interesado en
las instituciones y estructuras del gobierno, en los procesos y
comportamientos polticos, ms que en el contenido mismo de
la poltica. La ciencia poltica 'tradicional' enfoc principalmente su atencin a la estructura institucional y a la justificacin filosfica del gobierno... Y la ciencia poltica moderna
211 Empleo el ttulo de la obra colectiva The Policy VaclIlIIn, escrita por los politlogos
y administradores pblicos, Roben N. Spadaro, Thornas R, Dye, Robert T. Golernbiewski, Murray R. Stcdrnan, L. Harrnon Zeigler, y editada por Lexington Books, Lexington.
1975. La intencin del libro era "cerrar la brecha entre la academia, la poltica y la poltica
pblica, as como explorar las opciones que todava por poco tiempo era disponibles a los
politlogos y socilogos. Hoy la ciencia poltica se ha subido al tren de la poltica pblica
y es mucho lo que puede y debe hacer por la sociedad" (p. ix).
21 POSDCORRB, sigla mnemotcnica en ingls (Planning, Organizing, Staffing, Directing Coordinating, Reporting, Budgeting que, en el marco de la dicotoma poltica-admInistracin, recapitulaba la quinta esencia de la administracin pblica segn las ideas
de L Urwick y L. Gullick, autores norteamericanos centrales en el desarrollo de la ciencia
publiadministrativa. Ver sus Papen on the Science o{ Administration , Kelley, New York.
1937, 1969.
.
221omas R. Dyc. Policy Analysis, The University of Alabarna Press, University, 3a.
ed. 1983.
66
'conductista' por su parte, la enfoc a los procesos y comportamientos asociados con el gobierno. Se dedic entonces a estudiar las bases psicolgicas y sociolgicas de la conducta de
los individuos y los grupos, los factores determinantes del voto
y de otros actos polticos, el funcionamiento de los grupos de
inters y de los partidos polticos, la descripcin y explicacin
de los procesos y comportamientos en las arenas legislativas,
ejecutivas y judiciales. Pero ni la ciencia poltica ni la tradicional tuvieron algo que ver con el contenido de la poltica pblica. (Dye, 1976: 2).
La entusiasta exageracin de estructurar toda la ciencia poltica y/o toda la administracin pblica en torno del ciclo de la poltica pblica termin por mostrar su debilidad, cuando entre otras
razones, no hubo una vez ms consenso sobre qu entender precisamente por poltica pblica y cuando su concepto denot tantas
y tan diversas cosas a la vez, que la disciplina poltica y/o administrativa terminaban por carecer de un objeto de conocimiento analticamente bien construido, especfico y estable. Pocos seguramente saban qu estudiar y cmo estudiarlo, cuando se deca que
los "estudios", el "anlisis", las "ciencias" de polticas: "se refieren
-segn D. Palumbo- a cualquier investigacin que se relaciona
con el inters pblico o lo promueve"; o que "la poltica pblica
es cualquier cosa que los gobiernos decidan hacer o no hacer" y
que el anlisis busca "describir y explicar las causas y las consecuencias de la actividad del gobierno" (Dye, 1976: 1); o que "para
entender la elaboracin de la poltica se debe entender toda la vida y la actividad poltica" Y En estas expresiones de autores consagrados, que expresaban y condicionaban la visin de muchos colegas menores, se careca de precisin y contundencia cientfica
23 Charles E. Lindblom. The Policy-Making Process, Prentice-Hall, Englewood Clffs.
1980. (Existe trad. esp. en coedicin; INAP, Madrid - M.A. Porra, Mxico.)
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cin pblica. En resumen, en el apogeo de los programas acadmicos de poltica pblica, los economistas, los matemticos aplicados y los ingenieros de sistemas siguieron haciendo su trabajo
analtico-normativo en santa paz, indicando cules seran las mejores opciones de accin a seguir para realizar ciertos fines pblicos en contextos de recursos escasos y situaciones inciertas. En
cambio, los politlogos y administradores pblicos siguieron lidiando epistemolgica, ideolgica y polticamente con la cuestin
de si disciplinaria o interdisciplinariamente se deba estudiar el
proceso decisorio de la poltica (y qu del proceso, y cmo) y si
adems los resultados correctos de sus estudios deban o no comprometerse polticamente, desplegarse en normas (tcnicas) para
la toma de decisiones de polticas y qu validez podran presentar
las recomendaciones ms difusas y laxas de la ciencia poltica respecto de las prescripciones ms ntidas y precisas de la modelacin econmico-cuantitativa del proceso poltico.
En los aosochenta, los programas universitarios norteamercanos de poltica pblica se caracterizan por ser cuantitativos ms
quetericos, dominados por la microeconoma ms que por la
ciencia poltica, interesados en el ejercicio profesional ms que en
el desarrollo de una disciplina (posible o imposible, disciplinaria
o interdisciplinaria), y en los ltimos aos interesados en el management ms que en el analysis. En efecto, han sido demasiadas
las catstrofes gubernamentales y, en consecuencia, los programas
pblicos se han reducido cada vez mas en nmero, a la vez que se
les ha exigido mayor calidad, eficiencia y responsabilidad. Todo
esto ha ocasionado que se preste mayor atencin a la "gestin/direccin pblica" (neologismo crtico para deslindarse del trmino
empolvado de una "administracin pblica" dependiente, inofensiva, simplemente operativa) y se atene el acento en el anlisis
orientador de la supuesta gran decisin poltica. En las condiciones actuales, en que pocos meteran la mano al fuego por un estado activista, el reclamo .ciudadano acenta la eficiencia en la
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gestin de las polticas pblicas necesarias ms que el anlisis sofisticado de polticas nuevas y espectaculares para pretendidas reformas resolutorias. En lnea con esta nueva orientacin, los ltimos trabajos de Lindblom (1980) y de Wildavsky (1979: 11),
insistieron en que eran muchos ms los problemas pblicos que
los ciudadanos resolvan a travs de sus "ajustes mutuos" e "interacciones sociales", sin necesidad de la coordinacin gubernamental, que los que eran capaces de resolver los gobiernos a travs del
"anlisis racional" o la "especulacin intelectual" de analistas especializados.
Hoy son muchos los trminos empleados para decir el conocimiento de y en el proceso decisorio, de la poltica: policy studies,
policy research, policy analysis, policy science(s). Tambin son muchos los intentos de poner orden entre sus diversos significados,
acentos, corrientes y polmicas. Todos estos intentos reflejan en
algo la variedad del activsimo campo de estudio de las polticas y
en algo son normas artificiales de clasificacin, con criterios y categorizaciones discutibles. El hecho es que una mirada a la intensa
actividad actual obliga a poner en un extremo a los politlogos y
socilogos polticos, positivos, interesados en el knowledge 01 the
policymaking, y en el otro extremo, a los economistas, matemticos aplicados, analistas de sistemas, ingenieros, con inters normativo y muy ocupados en el knowledge in the policymaking, en la
hechura racional de la poltica, del "buen gobierno". Si a stos ltimos hay que reservarles el nombre de policy analysisy a aqullos
el de policy studieslresearch, es una cuestin interminable de permanente discusin, pues siempre se podr cuestionar la correccin de los criterios y las operaciones de clasificacin. Se trata de
una disputa tan interminable como poco convincente. En general,
se puede afirmar que policy analysis es la actividad normativa de
construir y evaluar la(s) mejor(es) opcion(es) de poltica, relativas
a determinados problemas pblicos. y policy studies se utiliza para
denotar simplemente cualquier estudio relativo a las causas, efec-
70
tos, procesos, contenido, restricciones, modalidades... de la hechura de la poltica, as como de hecho sucede. Obviamente entre los
dos extremos tiene lugar toda una serie de posiciones intermedias, numerosas y curiosas.
Menciono algunas de las definiciones ms citadas y precisas
con referencia al objeto de conocimiento (orientacin ms disciplinaria): "el anlisis de poltica pblica es la evaluacin de cul,
entre las varias opciones de poltica o decisin gubernamental, es
la mejor (o la buena) decisin o poltica a la luz de determinados
fines, restricciones y condiciones. Es parte muy importante del
campo ms amplio de los estudios de poltica, que tratan de la naturaleza, causas y efectos de las diversas opciones de poltica pblica" (Nagel, 1984 a: XIII, 1984 6:3).25 "El anlisis de polticas
puede incluir la investigacin de las causas o de las consecuencias
de las polticas o programas de gobierno. En los estudios de las
causas de las polticas pblicas, stas son las variables dependientes y el analista busca explicarlas con referencia a variables independientes -fuerzas sociales, econmicas, tecnolgicas, polticas.
Esta investigacin puede ser llamada investigacin de la 'determinacin de la poltica'. En los estudios de las consecuencias de las
polticas pblicas, stas son las variables independientes y las dependientes son las condiciones sociales, econmicas o polticas
que se suponen sern afectadas por la poltica pblica. Esta investigacin puede ser llamada investigacin del 'impacto de la poltica'." (Dye, 1976, 1983: 5-6).
Con referencia a su objetivo de conocimiento (orientacin ms
profesional): "El anlj~is(l~ polticas es una ciencia socialaplicada
que usa muchos mtodos de investigacin y argumentacin para
producir y transformar informacin relevante que pueda ser utilizada en las organizaciones polticas para resolver problemas de
25 Stuart S. Nagel. a) Contemporary Public Policy Analysis, The University of Alabama Press, Alabarna, 1984. b) Public Policy: Goals, Means and Methods, SI. Martin's Press,
New York, 1984. Ofrece tambin una definicin similar en la introduccin a la Encyclopedia of Policy Studies, por l editada, Marcel Dekker, New York, 1983.
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poltica." (Dunn, 1981: p. IX).26 "El anlisis de polticas es una manera de sintetizar informacin, incluyendo resultados de investigacin, con el fin de producir un formato para las decisiones de
poltica (el diseo de elecciones alternativas) y de determinar las
necesidades futuras de informacin importante para las polticas."
(Williams, 1971: p. XI).27 O ms brevemente, '~~LIl1isisde polticas es un consejo dirigido a un cliente, significativo para las decisiones pblicas". (Weimer y Vining, 1989: 1).28 "En sentido amplio, el anlisis de polticas puede ser definido como un tipo de
anlisis que genera y presenta informacin con el fin de mejorar
la base en la cual descansan los juicios de los decisores de polticas... Comprende no slo el examen de las polticas mediante la
descomposicin en sus componentes, sino tambin el diseo y la
sntesis de nuevas altenativas." (Ouade, 1975: 4). Quade nos advierte enseguida que su denotacin del policy analysis "es completamente diferente a la del mismo trmino en el lenguaje de los
estudios conductuales del policymaking, donde el trmino se refiere al anlisis de los contenidos y de la gnesis de las polticas as
como de hecho suceden". (Quade, 1975: 5). Y recapitula: "el anlisis de polticas es valioso porque contribuye a la toma de decisiones, ofreciendo informacin con base en la investigacin y el
anlisis, aislando y esclareciendo las cuestiones, revelando incongruencias en los fines o en los procedimientos, generando nuevas
alternativas y sugiriendo las maneras de transladar las ideas en polticas factibles y viables... El anlisis de polticas no es sino un
complemento, muy poderoso, del buen juicio, la intuicin y la experiencia de los decision makers". (Quade, 1975: 11).
26 WilIiam N. Dunn. Public Poliey Analysis: an Introduction, Prentice-Hall, Englewood Cliffs. 1981.
27Walter Williams. Social Poliey Researeh and Analysls, American Elsevier, New
York. 1971.
28 David L. Weimer yAidam R. Vining. Policy Analysis: Concepts and Practice, Pren-
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El estudio
de las
polticas pblicas
Primera antologa
D. LASSWELL
7. EL ANLISIS
DE POLTICAS Y LA POLTICA
ROBERT
D. BEHN
DE LOS EDITORES
Advertencia
Los TRES PRIMEROS textos tienen gran valor histrico por ser los
que originalmente esbozan el programa de investigacin del estudio de las polticas pblicas. La orientacin hacia las polticas
(1951) de Harold D. Lasswell es el texto fundador. La concepcin
emergente de las ciencias de polticas (1971) es parte de reflexin
concluyente de H. D. Lasswell, veinte aos despus. Un texto semejante, con igual ttulo y con ms especficos compromisos terico-metodolgicos, apareci un ao antes en el primer nmero
de la revista Policy Sciences (1970). Prolegmenos para las ciencias
de polticas (1970) es el texto de otro autor pionero Yehezkel
Dror, publicado tambin en el primer nmero de la revista, cuyo
primer director Edward S. Quade debe ser considerado tambin
otro gran iniciador. De l no se traduce aqu ningn texto, pero
las referencias a sus escritos son constantes en este volumen yen
los otros siguientes. Recientemente se acaba de publicar en espaol su obra bsica, Analysis for Policy Decisions (1975), con el ttulo: "Anlisis de formacin de decisiones pblicas" (Instituto de
Estudios Fiscales, Madrid, 1989).
Los tres textos siguientes, De la ciencia de polticas al anlisis
de polticas (1986) de David Garson, La evolucin de las
ciencias de polticas (1986) de William Ascher y Entre el conocimiento y la poltica: las tres caras del anlisis de polticas (1986) de
Douglas Torgerson, son ensayos que reconstruyen la historia intelectual de la disciplina, mostrando las escuelas y tendencias, los logros y las debilidades, las tareas a emprender. El penltimo texto,
[77 J
78
ADVERTENCIA
El anlisis de polticas y las polticas (1981) de Robert D. Behn retoma la tensin permanente entre el anlisis racional y la consideracin poltica, sealando sus diferencias e interdependencias. Por
ltimo, el texto de Martin Landau, El mbito propio del anlisis de
polticas (1977), es una visin alternativa y complementaria a la visin del estudio de las polticas.
HAROLD
D.
LASSWELL
1. La orientacin
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HAROLD D. LASSWELL
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HARLD D. LASSWELL
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HAROLD D. LASSWELL
El nfasis en el mtodo
El significado del desarrollo actual ser ms claro si revisarnos las
tendencias entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial. La primera fue un viraje en la historia de las ciencias sociales y sicolgicas en Estados Unidos. Por qu solamente algunas disciplinas
hicieron contribuciones importantes durante el desenvolvimiento
de la guerra? La evolucin de las disciplinas sociales en Estados
Unidos en el periodo de entreguerras se explica en gran medida
segn la manera corno se responda a esta interrogante.
La respuesta ms aceptada es la siguiente: las disciplinas que
contaban con mtodos cuantitativos fueron las que ejercieron mayor influencia. Es el caso de la economa. Se emple mucho a los
economistas en actividades cuyo objetivo era estimar las instalaciones, la fuerza de trabajo y los recursos necesarios para producir
el armamento del ejrcito y para canalizar hombres y material a
los sitios requeridos. Los economistas que lograron hacer las mayores contribuciones utilizaron las matemticas y la estadstica.
Tenan mtodo, y ste era cuantitativo. Pudieron manipular los
datos a la luz de un sistema general de postulados, leyes e hiptesis. Lo mismo ocurri con los siclogos. El grupo de mayor xito
fue el que dise y utiliz "pruebas de inteligencia" corno un
medio expedito de seleccionar el personal idneo para varias
operaciones. Sus resultados alcanzaron gran notoriedad inmediatamente despus de la Primera Guerra Mundial, cuando aparecieron artculos que sealaban que la mayora del ejrcito norteamericano tena una capacidad intelectual por "debajo de la
inteligencia promedio". Torn muchos aos modificar las malas
interpretaciones de esos primeros informes sensacionalistas. Obviamente, la palabra "promedio" tena un significado enteramente
diferente para el pblico lector y para los siclogos que haban
elaborado y aplicado la prueba. Sin embargo, la publicidad dada
a las pruebas y a la sicologa aument considerablemente el inte-
85
rs por su cientificidad y por la disciplina profesional en particular. Una vez ms, el xito de la disciplina pareca depender de
la utilizacin de mtodos cuantitativos. Las pruebas de inteligencia fueron desarrolladas y aplicadas con la ayuda de procedimientos estadsticos. El auge de los economistas y de los investigadores
sicomtricos pareca indicar que mientras ms se acercaran los
cientficos sociales a los mtodos de la ciencia fsica, tendran ms
probabilidades de aceptacin.
Este punto de vista fue enfatizado por Charles E. Merriam,
profesor de ciencia poltica en la Universidad de Chicago, quien
ocupa un sitio importante en la remodelacin de las disciplinas sociales. El profesor Merriam tom la iniciativa de organizar el Consejo de Investigacin de la Ciencia Social, que es el organismo
representativo de las asociaciones universitarias en ciencia poltica,
economa, sociologa, sicologa y otras ciencias sociales. Merriam
subray la importancia de cancelar las barreras que dividan a los
catedrticos y de elevar su competencia metodolgica. En 1925,
en el prefacio de su libro New Aspects 01Politics, escribi: "El propsito de este estudio ...es sugerir algunos acercamientos posibles
de mtodo, con la esperanza de que otros asuman la tarea y, a travs de la reflexin y la experimentacin, aporten tcnicas ms inteligentes tanto al estudio y a la prctica del gobierno como a las
actitudes populares sobre el proceso gubernamental." 1 Al mismo
tiempo que se organizaba a nivel nacional el Consejo de Investigacin en Ciencia Social, las universidades lderes creaban
tambin programas de investigacin interdisciplinaria. En la
Universidad de Chicago, por ejemplo, se estudiaba sistemticamente la ciudad de Chicago por el Comit de Investigacin de
la Comunidad Local (que ms tarde se llam Comit de Investigacin de Ciencia Social); la Universidad de Columbia y la
Universidad de Harvard desarrollaban programas conjuntos y se
1 Charles
86
HAROLD D. LASSWELL
haba establecido en la Universidad de Yale un Instituto de Relaciones Humanas. Estos programas eran financiados en gran medida por la Fundacin Rockefeller y, de la misma fundacin, el
Fondo en Memoria de Laura Spelman Rockefeller. Una de las
personas ms imaginativas y comprometidas en el programa era
Beardsley Ruml, quien en varias ocasiones fue administrador de
ambas fundaciones. Cabe sealar que Ruml era Doctor en sicologa, versado en estadstica, y participante en el programa de pruebas de inteligencia del ejrcito en la Primera Guerra Mundial.
La visin de Merriam y la de sus colegas de la generacin de
la posguerra se hizo explcita en muchas publicaciones de los aos
veinte. El tema de la interdisciplinariedad es central en A History
of Political Theories: Recent Times, volumen editado por Merriam
y el profesor Harry Elmer Barnes, publicado en Nueva York en
1924. Adems de los cientficos polticos que contribuyeron al
simposio, haba abogados, E.M. Borchard y Caleb Perry Patterson; un economista, Paul H. Douglas; un historiador, Carlton J. H.
Hayes; un filsofo, HerbertW. Schneider; socilogos, Barnes y
Frank H. Hankins; un siclogo social, Charles Elmer Gehlke; un
antroplogo, Alexander A. Goldenweiser; y un gegrafo social,
Franklin Thomas.
Una evidencia del nfasis metodolgico fue el Comit para el
Mtodo Cientfico, aprobado por el Consejo de Investigacin de
Ciencia Social, que en 1931 sac a la luz Methods in Social Science:
A Casebook, editado por Stuart A. Rice. El libro estaba compuesto por cincuenta y dos anlisis metodolgicos de diversas ciencias
sociales. Los analistas incluan autoridades de muchas reas tales
como Robert E. Park y F. Ogburn, sociologa; A.L. Kroeber y Edward Sapir, antropologa; John Maurice Clark y Frank H. Knigbt,
economa; W.Y. Elliott y George E. G. Gatlin, ciencia poltica;
Heindrich Klver y Robert S. Woodworth, sicologa; Floyd
Allport y Kimball Young, sicologa social; Philip KIein, trabajo social; Raoul Blanchard y K.C. McMurry, geografa social; y Henri
87
Pirenne y Sidney B. Fay, historia. Otro medio de estimular el inters en los mtodos fue el programa colegiado de posdoctorado del Consejo de Investigacin en Ciencia Social. El programa
fue concebido para ofrecer estmulos a los catedrticos jvenes,
capaces de mejorar sus instrumentos cientficos mediante la incorporacin de tcnicas novedosas en su especialidad.
Las consecuencias
de la Depresin y la Guerra
Los avances cientficos posteriores son resultado de la importancia que se dio a la afinacin de los instrumentos de investigacin
de las ciencias del hombre. Nadie pone seriamente en duda que
el nivel de excelencia tcnica de la ciencia social norteamericana
surgi entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial, a pesar de
la Depresin. Cuando la segunda guerra estall, las nuevas disciplinas haban ya evolucionado lo suficiente para hacer sentir su
presencia e integrarse a las antiguas especialidades.
La economa continu haciendo grandes contribuciones a la
reorientacin de la planta productiva norteamericana al servicio
de la Segunda Guerra Mundial. No hay duda de que los audaces
planes y proyectos de un grupo clave de economistas de la Junta
Directiva de Produccin Blica tuvieron un impacto decisivo al
momento en que el pas entr en guerra. Me refiero especialmente al trabajo de Stacy May, Simon Kuznets, Robert Nathan
y sus asociados (Kuznets fue uno de los colegas ms productivos
del profesor Wesley C. Mitchell en la investigacin de los ciclos
econmicos, realizada en la Oficina Nacional de Investigacin
Econmica). Los siclogos fueron mucho ms numerosos y eficaces en la Segunda Guerra Mundial. Adems de los avances en
las pruebas de inteligencia, los siclogos haban progresado notablemente en la medicin de las aptitudes y de la estructura de
la personalidad durante el periodo de entreguerras. Tambin los
88
HAROLD D. LASSWELL
89
El enfoque de polticas no debe ser confundido con la idea superficial de que los cientficos sociales deberan abandonar la
ciencia e involucrarse de tiempo completo en la prctica directa
de la poltica. Tampoco debe confundirse con la sugerencia de que
los cientficos sociales tengan que pasar la mayor parte de su tiempo asesorando a quienes elaboran las polticas, sobre cuestiones
inmediatas. Aunque sera provechoso para los catedrticos dedicar ms tiempo a los asuntos prcticos, la idea, 11ls fructfera de
la ciencia de polticas es diferente. Lo realmente importante es
que todos los recursos de nuestra ciencia social en, expansin se '
encaucen hacia los conflictos bsicos de nuestracivilizacin, tan
vvidamente expuestos por los estudios cientficos d~ la personalidad y la c u l t u r a . : : J i !
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.,c
90
HAROLD D. LASSWELL
La utilizacin de modelos
No existe prcticamente aspecto de la sociedad humana que no
sea ya visto con nuevos ojos como resultado de la siquiatra moderna. Un rasgo significativo de este desarrollo es que se ha utilizado la observacin meticulosa, la medicin y el registro
de datos, pero la cuantificacin ha sido relegada relativamente
a un segundo plano. La riqueza del contexto en el estudio de las
2 El trabajo del Dr. Sullivan se puede apreciar mejor en las pginas de Psychiatry. la
revista publicada por la Fundacin de Siquiatra William Alanson White, Washington,
D.C., con la que Sullivan colaboraba antes de su muerte en 1949. Ruth Benedict era profesora de antropologa en Columbia cuando muri, en 1948. Su libro ms importante fue
Patterns of Culture, 1934. Margaret Mead y Clyde Kluckhon son colaboradores del presente volumen. Para una introduccin a Linton, vase Liman (ed.) The Science o[ M(JlI
91
relaciones interpersonales es tal que slo puede expresarse parcialmente en trminos cuantitativos. Un estudio puede ser convincente aun cuando slo parte de sus resultados sean expuestos
en trminos numricos. Un excelente ejemplo de este tipo de
contribuciones a la ciencia y a la poltica es el informe de Alexander Leighton sobre las relaciones humanas en un campo de
reubicacin de "japoneses'? dirigido por Estados Unidos durante la ltima guerra. El problema de cmo abordar las relaciones
complejas ha hecho que muchos cientficos sociales desarrollen
una gran perspicacia en la utilizacin de modelos ms creativos
en su trabajo cientfico. Los modelos pueden ser en prosa y pueden ser extensos o breves; pueden ser tambin expresados matemticamente y referirse a magnitudes medibles o no.
Los cientficos sociales y los siquiatras siempre han derivado
sus hiptesis ms provechosas de modelos bastante complejos. Algunos ejemplos ilustrativos son los conceptos de Freud sobre los
tipos de personalidad oral, anal y genital; o los tipos de lderes y
de relaciones de poder descrito por Max Weber, quien analiz extensamente el papel metodolgico de los "tipos ideales". Cuando
uno piensa en trminos de polticas bsicas, resulta esencial utilizar modelos cuya elaboracin permita al investigador tratar con
situaciones institucionales complejas.
La importancia que los modelos depurados tienen para la
ciencia y para las polticas fue comprobado de manera espectacular en los aos treinta. El "Nuevo Trato" de Franklin D. Roosevelt
fue un brillante xito dado que logr superar y contener la gran
crisis econmica con polticas mucho menos drsticas que las utilizadas por el estado autoritario fascista o comunista. Este resultado se logr, en parte, debido al apoyo que el gobierno recibi
de los economistas, muchos de los cuales haban sido liberados de
las estrechas doctrinas del anlisis econmico clsico por las ideas
3 The
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9S
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HAROLD D. LASSWELL
Modelos de desarrollo:
la revolucion mundial de nuestro tiempo
Las ciencias de las polticas de la democracia, preocupadas por los
sucesos mundiales de nuestro tiempo, deben comenzar por crear hiptesis globalizadoras. Los modelos especulativos de los principales cambios sociales de nuestra poca pueden ser denominados
"modelos de desarrollo" por cuanto especifican el patrn institucional del cual nos desplazamos y aqul hacia el que nos dirigimos.
Los modelos de desarrollo no son hiptesis cientficas en sentido estricto, ya que no formulan proposiciones de correlacin
entre factores. Un modelo de desarrollo se refiere nicamente a
la sucesin de acontecimientos tanto futuros como pasados. Cabe
aclarar que muchas hiptesis acerca del futuro presumen de tener
validez cientfica, como la concepcin marxista acerca de la emergencia de una sociedad sin clases. Sin embargo, es inaceptable toda pretensin de "inevitabilidad". Los hechos futuros no pueden
ser conocidos de antemano con absoluta certeza: son en parte
probabilidad y en parte azar. Los modelos de desarrollo son auxiliares en la tarea global de esclarecer metas, destacar tendenc~
y estimar las posibilidades futuras.
97
No es el propsito de este captulo presentar en detalle las hiptesis de desarrollo sobre la revolucin mundial de nuestro tiempo. Sin embargo, es necesario resaltar brevemente la distincin
entre el patrn de comportamiento del centro eruptivo de un movimiento revolucionario mundial y el patrn de la revolucin
mundialde una poca. Quienes tomaron el poder en Pars en 1789
(e inmediatamente despus) fueron, sin lugar a dudas, la lite del
centro eruptivo de ese periodo. No obstante, el patrn que prevaleci en su tiempo y lugar no fue idntico al patrn revolucionario
de la poca histrica en su conjunto, aun si tenan elementos comunes. Es evidente que la lite de 1917 en Mosc puede ser llamada la lite del centro eruptivo de nuestro tiempo, pero es muy
dudoso que el patrn dominante en Mosc tenga muchos elemen- .
tos idnticos a los patrones revolucionarios de nuestra poca.
Ciertamente, una de las mayores tareas de las ciencias de polticas
hoy en da es seguir detalladamente los procesos de transformacin social, difusin y reflujo a nivel mundial, para estimar el significado de acontecimientos especficos.'
98
HAROLD D. LASSWELL
La creacin de instituciones
El cientfico de polticas se encuentra mucho ms interesado en
evaluar y reconstruir las prcticas de la sociedad que en construir
personalmente elevadas abstracciones que sirvan de base a sus valores. Esto significa dejar de lado mucho del bagaje tradicional de
la metafsica y de la teologa. Un ejemplo es el trabajo de John
Dewey y de otros filsofos norteamericanos del pragmatismo, que
siempre prestaron atencin a las instituciones sociales (Dewey,
por ejemplo, lanz un movimiento de escuelas experimentales).
Esta inclinacin del cientfico de polticas ha sido alentada por el
positivismo lgico de Rudolf Carnap y colegas, aunque Carnap
no haya extrado todas las implicaciones. Si los conceptos tienen
como propsito designar acontecimientos, stos no tienen una referencia estable en tanto no se formulen especficamente los "indicadores operacionales". Estos indicadores son operacionales
cuando pueden ser aplicados para fines descriptivos por un observador competente con relacin a un determinado mbito de
acontecimientos. La posicin de observacin es el procedimiento utilizado para adentrarse en una situacin dada con el propsito de recolectar datos ("elaboracin del protocolo").'
Los trminos clave que utilizan las ciencias de las polticas se
refieren a significados, pero los contextos de significado son
6 Adems de Carnap y su escuela, A1fred Korzybski ha sido ampliamente difun4ida
Vase: Science ami Sanlty, 1933.
99
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HARLD D. LASSWELL
101
:1
1,
,,~
Sin embargo, resulta de gran provecho para el especialista acadmico retomar algunas de estas ideas y darles la sistematizacin
y evaluacin necesaria. Es necesario crear nuevas instituciones (o
modificar las existentes) a fin de vincular provechosamente a los
acadmicos con los elaboradores profesionales de las polticas.
En muchas de las instituciones de educacin superior ya se han
establecido seminarios con este propsito, como en Harvard, la
Graduate School of Business y la Littauer School. Muchas organizaciones nacionales de administradores pblicos tienen oficinas
cerca de la Universidad de Chicago que fomentan el contacto entre el claustro universitario y los directivos de las organizaciones. El acelerado crecimiento de la administracin pblica como
actividad profesional ha facilitado la interaccin de intelectuales
universitarios, funcionarios pblicos y lderes. Hasta hace poco
tiempo, las escuelas de leyes tenan una concepcin muy estrecha
de la capacitacin profesional. El programa de estudios consista
en memorizar y discutir las decisiones (y opiniones de apoyo) de
las apelaciones en las cortes. Recientemente se ha ampliado el
programa para incluir informacin prctica acerca de las consecuencias sociales de las doctrinas legales y sus procedimientos. La
Escuela de Leyes de Yale ha sido pionera en este cambio, al grado
de invitar cientficos sociales a su cuerpo de profesores.
El enfoque cientfico de polticas, adems del conocimiento
del proceso de hecura de las polticas, implica reelaborar y evaluar
el conocimiento, procedente de cualquier fuente, que parezca tener un peso importante en los problemas de las principales polticas del momento. Hoy en da, por ejemplo, el conocimiento de
la energa atmica y de otras formas de energa que manejan los
fsicos y otros cientficos naturales tiene gran relevancia para la seguridad mundial. El intercambio creativo entre los fsicos, los
cientficos sociales y los hombres de accin resulta necesario.' El
8LQsxitos y fracasos en este campo se seftalan con ti"ecuencia en TheBulletil1 01
Atomic ScienlSts, publicado en Cbieago. . .
.
102
HAROLD D. LASSWELL
.cultivo de tcnicas para lograr una cooperacin fluida entre "equipos interdisciplinarios" es una de las principales tareas para el desarrollo de una ciencia de las polticas.
Resumen
Entre las dos guerras mundiales, las ciencias sociales y sicolgicas
norteamericanas dieron gran importancia al perfeccionamiento
del mtodo, especialmente del mtodo cuantitativo ..El resultado
fue una elevacin general del nivel de competencia para elaborar
observaciones fundamentales en el procesamiento de datos. Recientemente existe la tendencia a tornar el mtodo como algo ya
dado y a poner el acento en su aplicacin a problemas que prometen tener relevancia en el diseo de las polticas.
Podernos considerar las ciencias de las polticas como el conjunto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboracin y ejecucin de las polticas, y se encargan de localizar datos y elaborar interpretaciones relevantes para los problemas de
polticas de un periodo determinado. El enfoque de polticas no
implica dispersar la energa entre un conjunto de tpicos variados,
sino ms bien tratar los problemas fundamentales --y con frecuencia no reconocidos-- que surgen de la adaptacin del hombre a la
sociedad. El enfoque de polticas no significa que el cientfico
abandone la objetividad en sus actividades de recoleccin e interpretacin de datos o deje de perfeccionar sus instrumentos de investigacin. El nfasis en las polticas obliga a la eleccin de problemas que contribuyan a la realizacin de las metas valorativas
del cientfico, a la utilizacin de una objetividad escrupulosa y a
un mximo ingenio tcnico en la ejecucin de los proyectos emprendidos. El marco de referencia del estudio de las polticas hace
necesario tomar en cuenta el contexto completo de los eventos
significativos (pasado, presente y prospectivo) en que el cientfico
est viviendo.'Esto obliga a utilizar modelos especulativos del pro-
103
HAROLD
D.
LASSWELL
2. La concepcin emergente
de las ciencias de polticas *
1. Una definicin de trabajo
de las ciencias de poltica(s) se ha perfeccionado y extendido hoy en da mucho ms que en cualquier otra
poca de la historia. Como definicin de trabajo, consideramos
que las ciencias de polticas se ocupan del conocimiento del y en
el (knowledge ofand in) proceso de toma de decisiones en el orden
pblico y civil.
El conocimiento del proceso de toma de decisiones comprende estudios sistemticos y empricos de cmo se elaboran y se llevan a cabo las polticas. Cuando el conocimiento es sistemtico rebasa los planteamientos aforsticos de la "sabidura" literaria
convencional. El requisito de sistematicidad exige un cuerpo de
proposiciones interconectadas, a la manera de los grandes autores
del mundo occidental como Aristteles, Maquiavelo y sus sucesores. Insistir en el criterio emprico es especificar que las aseveraciones generales estn sujetas a una cuidadosa disciplina de observacin. sta es una distincin fundamental entre la ciencia y la no
ciencia.
El nfasis en el proceso de toma de decisiones destaca la diferencia entre las ciencias de polticas y otras formas de actividad
intelectual. Al concentrar la atencin en la elaboracin y ejecuA CONCEPCIN
106
HAROLD D. LASSWELL
107
Las ciencias de polticas se interesan en la importancia del conocimiento de la decisin y dentro .de la decisin. Es innegable
que el realismo de la decisin depende en parte de la obtencin
de conocimiento. En esta poca de ciencia y tecnologa, una tarea
cada vez ms significativa es anticipar las necesidades de los decisores e impulsar todo conocimiento til para la decisin. Es impensable, por ejemplo, que la Repblica Popular China desarrolle
capacidad nuclear sin acceso al conocimiento y capacitacin de fsicos nucleares e ingenieros; o que los bancos centrales de Europa
occidental, Gran Bretaa y Estados Unidos puedan controlar el
problema de la estabilizacin monetaria sin la ayuda de los economistas. Asimismo es absurdo pensar que la Organizacin Mundial de la Salud pueda disear un programa para erradicar la viruela, el clera o cualquier otra enfermedad infecciosa sin el
apoyo de la investigacin mdica. El mismo razonamiento se aplica para los problemas que van ms all de la seguridad nacional,
la estabilizacin econmica o la salud pblica. Siempre habr problemas al disear y evaluar programas de comunicacin colectiva,
educacin, planificacin familiar, derechos humanos, prevencin
de conducta delictiva criminal, entre otros.
En esta etapa preliminar se debe prestar atencin a la yuxtaposicin entre la poltica y la ciencia, que conlleva el trmino ciencias de polticas (policy sciences). La palabra ciencia contiene muchas connotaciones, una de las cuales es la bsqueda de
conocimiento empricamente comprobable. Obviamente, esta
connotacin es de particular importancia para elevar el conocimiento de y dentro de las polticas.
En el lenguaje comn la poltica (policy) y la ciencia conllevan
Connotaciones mucho menos tiles .e incluso inaceptables. Comnmente se ha considerado a la ciencia como una actividad libre
de valores, mientras que la poltica se ha asumidogeneraImente
como una actividad de orientacin valorativa. Desde nuestro punto de vista, no se puede afirmar que las actividades cientficas sean
108
HAROLD D. USSWELL
neutrales en trminos valorativos. Para los cientficos, el conocimiento en s mismo es un fin. Nadie niega que la satisfaccin de
la curiosidad humana es uno de los valores primordiales del hombre, o que la investigacin cientfica es parte del proceso total de
alcanzar y compartir la Ilustracin. Al igual que otras metas valorativas, la Ilustracin puede perseguirse como un fin en s mismo,
como un valor ltimo, o puede constituir la base para conformar
y compartir otros valores. La Ilustracin es un valor ltimo para
los cientficos apasionados por engrandecer el reino de la fsica, la
biologa y la cultura, pero no es el nico valor ltimo que, en cualquier circunstancia, debe exigir una dedicacin sin reserva. No se
puede vivir en una nacin emergente, que apenas se desprende del
antiguo estatus colonial, sin reconocer la inmensa atraccin que
ejercen los proyectos que prometen generar riqueza individual o
nacional, poder, salud o capacitacin. En muchos casos las antiguas
prioridades ticas y religiosas o aun el afecto y la lealtad familiar
se ven desplazados a un segundo trmino por los nuevos valores.
La supuesta neutralidad valorativa de la ciencia puede ser
aceptada parcialmente. El cientfico calificado es un observador
participante de los hechos y trata de aceptarlos tal como son. Se
exige a s mismo y exige a los que se consideran cientficos que
cualquier hecho relevante sea tomado en cuenta, que se le trate
de explicar conjeturalmente y, por tanto, que se est abierto a la
crtica proveniente de cualquier explicacin ms satisfactoria. Tal
es la imagen ideal, exploratoria y antidogmtica del hombre de conocimiento. No importa qu tan seguro pueda estar de su verdad,
el ideal pide que su mente est abierta a cualquier posible cambio.
La imagen ideal no considera las pasiones ordinarias del hombre, por lo que cualquiera que sea digno de llamarse cientfico
debe vencer el celo, la envidia, la intolerancia, el fanatismo y
cualquier actitud que interfiera con la percepcin y el juicio claros. El cientfico no est libre de pasiones pero las utiliza como
estmulo para Su produccin, y. sus resultados estn sujetos al
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110
HARLD D. LASSWELL
n. Las carreras
de los cientficos de polticas
Las carreras profesionales en las reas terico-analticas de polticas pblicas no son una novedad en Estados Unidos ni en Europa occidental y, en verdad, en ningn centro urbano civilizado
del pasado o del presente. Estas carreras se encuentran por lo
general en departamentos universitarios especficos o en escuelas tradicionalmente encerradas en s mismas. Se les identifica
con las reas acadmicas de ciencia poltica, leyes, economa poltica, administracin pblica, administracin de empresas Y
otras similares.
En las ltimas dcadas ha habido, sin embargo, una multiplicacin prodigiosa de carreras cientficas orientadas a laspoltcas
en campos de poco contacto con la teora polticatradicional. Bl
inicio de tales .carreras puede ser un laboratorio, un rea depattar . .
111
mental, un archivo, con un cientfico o catedrtico absorto en contribuir directamente con el avance del conocimiento en su campo
de especializacin. Si el cientfico se convierte en el jefe dellaboratorio, del rea departamental o de la biblioteca, quiz descubra
que tiene el don de mediar entre sus colegas y entre ellos y el entorno institucional o social. La relacin con el entorno sucede en
dos sentidos: los especialistas cientficos deben ser protegidos y
deben recibir apoyos e incentivos.
El medio donde el especialista inicie sus actividades puede
ser un modesto campus universitario, una gran universidad, un
organismo de investigacin pblico o privado. Los recursos pueden ser igualmente modestos -unos cuantos miles de dlares, el
apoyo poltico de un rector o un director emprendedor, el conocimiento interno de planes futuros y posibilidades de expansin
institucional, el respeto de sus colegas, la capacidad de atraer
promisorios talentos tericos o empricos para adscribirlos a un
centro en expansin, etctera. Posiblemente se sorprenda de su
capacidad para hablar en trminos sencillos y persuasivos con
colegas de reas afines y otros tomen nota de tales capacidades.
El siguiente paso hacia una carrera cientfica como experto en
polticas, tendr lugar cuando ya no concentre toda su energa
en la atencin y apoyo a un pequeo grupo de asociados ntimos
y se d a la tarea de buscar un cuerpo de, especialistas mayor para abordar un campo social ms amplio. Como director de una
escuela, rector de una universidad, director de un instituto pblico o privado o de una asociacin de profesionistas, el individuo suele entrar en ambientes cuyos componentes no-cientficos
y no-acadmicos son especialmente importantes. De inmediato
resulta evidente -si es que no fue obvio desde antes- que el entorno no est necesariamente interesado en el conocimiento por
s mismo. Descubre entonces que se obtiene apoyo para el conocimien.to cuando se logra mostrar" que la ciencia y la actividad
deill\1stigacin. pueden ser tambin medios yreeursosb-
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HAROLD D. LASSWELL
I:
f
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HAROLD D. LASSWELL
un sistema especfico de anlisis costo-beneficio; otro sugiere procedimientos de simulacin; otro seala una tcnica de encuestas
para realizar estimaciones del futuro; otro promueve tcnicas de
creatividad (por ejemplo, "lluvia de ideas") y as por el estilo. En
un mundo competitivo -lucrativo o no-, los diseadores de tcnicas especficas tendrn seguramente la capacidad de adaptarse a
los patrones dominantes de compra-venta de servicios y dejarn
los problemas de integracin -si es que acaso piensan en ellos- en
la mano invisible de Adam Smith. A partir de la fantstica creatividad de nuestro tiempo, de sus retos y oportunidades, existe un
inters creciente por desarrollar un conocimiento ms slido de
la mano invisible, aunque no con el fin de usurpar su funcin. Al
mirar retrospectivamente sus experiencias, muchos investigadores
de polticas se preguntan si hubieran podido salvar a otros del
error (y cmo lo hubieran hecho). Son muchos los errores que frecuentemente se deben a expectativas irrealizables, a desatencin
de los nuevos procedimientos informativos, o a desconocimiento
de los efectos colaterales destructivos del sistema poltico-administrativo o del ambiente bio-fsico.
Los procesos delineados arriba son similares en Estados Unidos, en Gran Bretaa y en pases donde el papel del gobierno,
aunque importante, es menos conspicuo que en los sistemas polticos de los pases socialistas o comunistas. En estos ltimos, la
ideologa dominante enfatiza la interdependencia entre la sociedad y su entorno y otorga un papel de vanguardia al orden poltico
y a las oficinas de gobierno. Aqu, el enfoque de las ciencias de
polticas, que en otros pases se deja a la competencia pluralista
a las oligarquas funcionales, puede llegar a ser con algunas reservas la doctrina oficial del orden establecido.
Las reservas en estas circunstancias no son triviales. En efecto,
aunque se insiste en el carcter contextual del enfoque de las ciencias de polticas, en la prctica puede circunscribirse a reproducir
el punto de vista ortodoxo sobre el pasado y elfuturo. En conse-
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HAROLD D. LASSWELL
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YEHEZKEL DROR
3. Prolegmenos para
las ciencias de polticas*
Introduccin
de "ciencias de poltica(s)" fue propuesto, primero, por Harold Lasswell' en 1951. Durante los veinte
aos transcurridos desde entonces se han inventado o desarrollado significativamente muchos dispositivos de las ciencias de poltica, tales como la investigacin de operaciones, el anlisis de sistemas, la teora de juegos, la ciberntica, la teora general de
sistemas, el anlisis estratgico y la ingeniera de sistemas, junto
con varias ramas y aspectos de las ciencias sociales aplicadas.'
Sin embargo, todava carecemos de una preimagen exhaustiva
y suficientemente concreta de las ciencias de poltica como un
rea integrada de conocimiento, investigacin, enseanza y profesionalizacin. Con este propsito debemos ir ms all de las declaraciones pioneras de Harold Lasswell' y buscar una concepcin
efectiva de las ciencias de poltica.
L CONCEPTO
* Publicado originalmente con el ttulo de "Prolegomena to Policy Sciences", en Policy Sciences, numo 1, 1970, pp. 135-150. Traduccin al espaol de Jonathan Molinet.
1 En Daniel Lerner y Harold O. Lasswell, eds., The PolicySciences: Recent Developments in' Scope and Methods, Stanford, Calif., Stanford University Press, 1951.
2 Para referencias bibliogrficas detalladas en estas subdisciplinas de .las ciencias de
poltica hasta 1967, vase "Bibliographic Essay" en Yehezkel Dror, PublicPolicymaking
Reexamined (San Francisco: Chandler, 1968), pp. 327-356. Para un examen de la literatura
relevante reciente, vase Yehezkel Oror, "Recent Lterature in Policy Sciences", Policy
Sciences, Vol. 1, 1970.
3 Para versionesrecientes, vase Harold D. Lasswell;"Policy Sciences" en Intemational Encyclopedia o[ Social Sciences, 'Vol. 12, pp. 181-189, 1968, YHarold O. Lasswell,
[ 119)
120
YEHEZKEL DROR
La necesidad de clarificar el alcance y la naturaleza de las ciencias de poltica reviste en todas sus partes la ms alta urgencia debido a los peligros de mala utilizacin del trmino. En efecto,
ciencias de poltica se ha vuelto un smbolo conveniente de cualquier actividad que pueda parecer importante o de inters para
individuos e instituciones que quieren dedicar sus esfuerzos a los
problemas humanos y a los asuntos sociales. Pocas maneras hay
mejor concebidas para arruinar la idea de esas ciencias que sobrevenderlas por ignorar los lmites de la ciencia -lmites tanto internos como sociales- y abusar del concepto de ciencias de poltica
agregndole asuntos extracientficos que se consideran necesarios
para el progreso humano.'
En un nivel ms fundamental, pienso que es esencial explorar
explcitamente los conceptos bsicos de las ciencias de poltica de"The Emerging Conception of the Policy Sciences" PolicySciences, Vol. 1, 1970. El tema
ser tratado extensivamente en un libro de prxima aparicin por Harold D. Lasswell,A
121
bido a que han revolucionado los paradigmas "normales" contemporneos de las ciencias sociales y de las ciencias de decisi6n. s
Si el desarrollo de las ciencias de poltica s6lo fuera a implicar
cambios incrementales de los paradigmas bsicos de las ciencias
normales contemporneas, seran suficientes los procesos acostumbrados de avance en el conocimiento a travs de lentos pasos
de "ensayo y error" y bsqueda dispersa en el marco de las disciplinas y estructuras de investigacin existentes. En este caso, el
trmino "ciencias de poltica" sera algo sobrepuesto para denotar
un amplio conjunto de estudios, disciplinas y profesiones, que tendran en comn la aplicacin de conocimiento y racionalidad a los
problemas sociales percibidos. Desde luego, si aceptramos el
supuesto de que s6lo se requiere impulsar a las ciencias "normales", podramos ensanchar el alcance del trmino "ciencias de poltica" para incluir todas las aplicaciones de la "inteligencia", del
"mtodo cientfico" y quiz tambin del "sentido comn" a los
asuntos humanos y, as, hacer el concepto de ciencias de poltica
enteramente inocuo y completamente intil. Me parece que se necesita y puede hacer algo por completo distinto. Con objeto de
hacer una ciencia realmente relevante para los asuntos humanos,
necesitamos un nuevo tipo de ciencia con base en un nuevo conjunto de paradigmas. Estas nuevas "ciencias de poltica",' no son
s Mi terminologa sigue a Thomas S. Kuhn, La Estructura de lasRevoluciones Cienttficas, Mxico, FeE.
'Es sorprendente con cunta frecuencia quienes proponen enfoques innovadores
tranquilos de los problemas humanos gustan de subsumir sus metodologas bajo el trmino "sentido comn". Vase, por ejemplo, Simon Ramo, Cure for Chaos, New York:
McKay, 1969, p. vi. Esto resulta todava ms sorprendente en vista de los significadosde
sentido comn, a saber: (1) que es obvio para los sentidos ordinarios, (2) que es aceptado
por la opinin amplia, (3) todo lo que casualmente se me ocurra creer. En ninguno de
estos significados, el "sentido comn" es una fuente aceptable de conocimiento y, desde
luego, el progreso de la ciencia consiste en escapar del "sentido comn". Mi sugerencia
para la ciencias de polftica es evitar el uso de este trmino y emplear, preferiblemente, los
conceptos siempre mS apropiados "conocimiento tcito"; "juicio", "opiniones ampliamente aceptadas", "opinin subjetiva", etctera.
7 Al enfatiVlr, por un lado, los componentes mltiples y, por otro, la unidad bsica,
propongo usar la forma plural, pero considerarla gramaticalmente en el singular.
122
YEHEZKEL DROR
Paradigmas nuevos
de las ciencias de poltica
Las ciencias de poltica apenas existen. Cualquier conjunto de
paradigmas que se proponga, por tanto, refleja ms la opinin de un autor que un consenso establecido entre acadmicos.
Si en verdad las ciencias de poltica emergen y se desarrollan como un rea significativa profesionaf y cientfica, seguramente tomarn formas y moldes impredecibles. Reconocer la naturaleza
tentativa y la inadecuada justificacin subjetiva de cualquier
conjunto de paradigmas de las ciencias de poltica, no significa
renunciar a la exploracin explicita de los paradigmas de las
ciencias de poltica. Esta exploracin es esencial para conseguir
no slo que arranquen las ciencias de poltica, sino que avancen
SUn ttulo sugerente que utiliza esta analoga es Lawrence K. Frank, Society as the
Patient, New Brunswick, N. J., Rutgers Unrversty Press, 1948.
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YEHEZKEL DRR
1969.
127
ciencias de poltica requieren una metodologa que se desve significativamente de la metodologa cientfica normal. Al considerar
los problemas propios de la elaboracin de polticas se requiere
una metodologa que no est ligada dogmticamente al principio
de la navaja de Occam y que aliente el uso de la apercepcin de
los fenmenos investigados y el esfuerzo encaminado a la invencin de nuevos diseos sociales y nuevas "leyes" de conducta social y poltica. Los focos principales de las ciencias de poltica incluyen, por ejemplo,
i) el anlisis de polticas que proporciona mtodos heursticos para identificar alternativas preferibles de poltica;
ii) la innovacin alternativa que se ocupa de inventar nuevos
diseos y posibilidades por ser consideradas en la elaboracin de polticas;
iii) estrategias de poltica que proporcionan lineamientos para
adoptar posturas, supuestos y pautas por seguir en polticas
especficas;
iv) evaluacin y retroalimentacin que incluyen, por ejemplo,
indicadores sociales, experimentacin social y aprendizaje
organizacional y
v) mejoramiento del sistema para la elaboracin de polticas
mediante rediseo y, a veces, diseando de nuevo, con inclusin de cambios en los recursos utilizados, personal, estructura, equipo, demandas externas, etctera. Para hacer
ms concretos los contenidos y enfoques de las ciencias de
poltica, me permito discutir brevemente tres de los temas
de las ciencias de poltica, es decir: 1) anlisis de polticas,
2) estrategias de poltica, y 3) sistema de rediseo de elaboracin de polticas.
128
YEHEZKEL DROR
Anlisis de polticas
El anlisis de sistemas" es- uno de los fundamentos de las ciencias
de poltica. Desde luego, si el anlisis de sistemas en su estado actual fuera una metodologa suficiente para mejorar la elaboracin
de polticas acerca de asuntos sociales complejos, seran menos
necesarias las ciencias de poltica. El problema es que el anlisis
de sistemas contemporneo parece impotente para enfrentar
asuntos sociales complejos, particularmente en ocho aspectos
principales e interdependientes:
a) El anlisis de sistemas se encamina a proponer polticas
preferibles, pero deja de lado los contextos institucionales
tanto de los problemas y de la elaboracin de polticas como de los procesos para ponerlas en prctica. As, el "marco
institucional" no est dentro de su dominio de aplicabilidad.
b) No toma en cuenta las necesidades polticas, tales como
el mantenimiento del consenso yla constitucin de coaliciones,
c) Tiene dificultad para tratar con fenmenos "irracionales",
tales como ideologas, carisma, compromisos de alto riesgo,
tendencias al martirio y estilos de vida no convencionales.
d) Es incapaz de tratar asuntos valorativos bsicos y, con frecuencia, explica inadecuadamente los supuestos de valor
en el anlisis.
e) Se ocupa 'de identificar alternativas preferibles entre las
que estn disponibles o que pueden sintetizarse con facilidad. La invencin de alternativas radicalmente nuevas est
ms all de su alcance, aunque tal vez pueda ayudar al mostrar la inadecuacin de las alternativas disponibles.
12Es un trmino con muchos significados. Lo uso para referirme a un enfoque estructurado de la toma de decisiones, .como fue elaborado principalmente en The Ran~
Corporation. Vase especialmente, E. S. Quade y W. I. Boucher, eds., Systems Ana/ysu
and Policy Planning: App/ications in De/ense, Nueva York, American E~r, 1%8.VaSe
tambin C. WestChurchman, The SystemsApproach, Nueva York, Delacrote Press, 1968.
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Estrategias de poltica
Las estrategias de poltica determinan las posturas, supuestos y lneas directrices a seguir por las polticas especficas. Constituyen
una clase de "poltica maestra" o "megapoltica", ntidamente distinta de las polticas particulares modernizadas, aunque estos dos
total en los fenmenos-por-predecir y mediante el fomento de la identificacin mental con
sus actores, valores y cultura.
d) Se debe tener especial cuidado para superar el sesgo cultural al tratar con la conducta de actores con quienes no se comparte la misma cultura. As, en Estados Unidos,
el anlisis de polticas debe prevenirse contra la tendencia a considerar que toda conducta
toma riesgos bajos, no tiene compromisos ideolgicos,calcula sobre la base de referencias
cuasieconmicas de beneficio-costo, y carece de grandes valores.
e) Con objeto de reducir los riesgos de error, debe utilizarse una multiplicidad de
cdigos operacionales. Igualmente, reconocer las ideologas compactas como factores importantes requiere oportunidades significativasen los supuestos y conceptos bsicos. Por
ejemplo, gran parte de la teora contempornea del bienestar y de la utilidad (en el sentido
de economa del bienestar) supone (adems de otros supuestos conductualmente dudosos
como la transitividad de los valores) soluciones de compromiso entre distintas metas, permitiendo pagos laterales y facilitando algunos usos del "ptimo de Pareto" como criterio
de eleccin. Sin embargo, cuando existen ideologas compactas, los valores pueden tomar
ms la forma de "todo o .nada", dentro de metas dogmticamente estructuradas; las soluciones de compromiso pueden ser inaceptables yel ptimo de Pareto puede volverse
inaplicable (por ejemplo, cuando una ideologa persigue dejar peor a un actor).
17 Albert Woblstetter reconoce bien este peligro en su ensayo "Analysis and Design
of Conflict Systems" en E. E. Quade, ed., Analysis for Military Decisions, Chicago, Rand
McNally, 1964, pp. 103-148, especialmente p. 106.
.
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tipos puros estn sobre un continuo con muchos casos intermedios. Las estrategias de poltica pertenecen al nivel de las metapolticas y son un foco principal de inters en las .ciencias de poltica. Su sensibilidad a las estrategias es una de las mayores
caractersticas del anlisis de polticas y de su diferencia frente al
anlisis de sistemas contemporneo. Es, desde luego, muy sorprendente tomar nota del descuido en que estn los problemas relativos a las estrategias de poltica. Aun los pocos autores, como
Charles E. Lindblom,v que explcitamente tratan esos problemas,
nicamente consideran un rango limitado de opciones de estrategias y tienden a estar muy influidos por una u otra ideologa (a
priori) o por las condiciones sociales, econmicas y polticas de un
pas y de un periodo en particular.
Una estrategia de poltica tiene varias dimensiones. En una
matriz multidimensional con un gran nmero de celdas pueden
apreciarse diferentes combinaciones entre varias dimensiones estratgicas. Dejando aparte los problemas de calibrar las distintas
dimensiones -algunas de las cuales son continuas y otras slo tienen unos pocos puntos-, existe la posibilidad de estrategias mix"taso En una rea dada de poltica, pueden seguirse distintas estrategias frente a varias situaciones de poltica. En s misma una
decisin estratgica importante es averiguar si hay que seguir
una combinacin de estrategia "pura" (una celda real de la matriz
multidimensional) o si hay que adoptar una estrategia mixta
(escoger celdas distintas de acuerdo a un patrn predeterminado,
incluyendo como posibilidad un patrn aleatorio). Existen tambin -debido a contradiccin lgica y a carencia de factibilidadceldas vacas provenientes de un conflicto conductual. Cuando
consideramos todo esto de manera conjunta, la imagen se vuelve
muy compleja pero 'no prohibitiva; podemos, por cierto, construir
el perfil bsico de una matriz de estrategia, identificando sus con18 Vase, por ejemplo, David Braybrooke y Charles E. Lindblom, A Strategy 01
Decision; Nueva York, Free Press, 1963.
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polticas. Pero, sin duda, esos cambios sern de gran alcance, particularmente en lo que concierne a la divisin de funciones entre
los "polticos" y los "cientficos de las polticas". Desde luego, podra cambiar la naturaleza entera de la poltica (politics), por
ejemplo si algunas unidades de expertos en ciencias de poltica
quedaran encargadas constitucionalmente de presentar sus anlisis y recomendaciones a los cuerpos de autoridades electas y al pblico en general. Los papeles ms bsicos de los polticos -es decir, los que se refieren a los juicios de valor, el mantenimiento del
consenso, la conduccin de la opinin, etctera- no seran debilitados, ms bien resultaran reforzados por las ciencias de poltica
(en virtud, por ejemplo, de una eleccin ms clara entre alterna..
tivas, un mejor control de la puesta en prctica, una retroalimentacin ms confiable, etctera). Pero seran necesarios muchos
cambios en la poltica y en el proceso de elaboracin de polticas para lograr una nueva forma de simbiosis entre el conocimiento y el poder. As, por ejemplo, habr que plantearse honestamente el problema de las cualidades acadmicas aceptables de
los polticos de primer nivel. Similarmente, se exigirn patrones
enteramente nuevos en la presentacin de noticias y asuntos ante
el pblico con el fin de que la opinin pblica juegue un mejor
papel en la elaboracin de polticas; por ejemplo, asignar tiempo
preferencial en la televisin a los anlisis de poltica sobre asuntos
Controvertidos y a las preguntas que el pblico le pueda formular
a los analistas que proponen polticas. Para ilustrar las reas de
estudio y de aplicacin de las ciencias de poltica en relacin con
el rediseo -y con el posible nuevo diseo- de los sistemas de elaboracin de polticas pblicas, me permito mencionar, sin orden
particular, unas pocas recomendaciones y temas tentativos de investigacin: 21
21 Para. una discusin detallada de estas recomendaciones y sus bases tericas en las
ciencias de polftic~ vase Yehezkel Dror, Public Policymaking Reexamined, San Francisco, Chandler, 1968, especialmente Parte V, p. 217 Y ss.
y
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aprender de ellas con vistas al futuro. Por ejemplo, se pueden establecer mtodos e instituciones que tengan la funcin de proporcionar una auditora independiente de los
resultados de la legislacin cada cinco aos.
2. Mejor consideracin del futuro. Pueden disearse estructuras y procesos especiales para impulsar una mejor consideracin del futuro en la actual elaboracin de polticas> Esto
significa que haya varias clases de organizaciones "vigilantes", unidades y personal a lo largo de todo el proceso de
gobierno del conjunto social, y utilizacin de imgenes alternativas de futuro y uso de escenarios en todas las deliberaciones de poltica.
3. Bsqueda de mtodos y medios para estimular la creatividad y la invencin respecto de los asuntos de poltica. Esto
puede incluir, P9r ejemplo, apoyo incondicional a individuos y organizaciones que se ocupan de lanzar ideas atrevidas y del "soar organizado", evitar que se comprometan
con las polticas y grupos de poder actuales, y abrir canales
de acceso de las ideas no convencionales hacia quienes, en
los altos niveles, estn encargados de formular las polticas,
y hacia el pblico en general. Se puede tambin apoyar la
creatividad y la invencin dentro de las organizaciones que
se encargan de elaborar polticas protegiendo institucionalmente a los pensadores innovadores frente a las presiones
conformistas de la organizacin. Las exigencias de estudio
riguroso son tambin dispositivos para amplificar la creatividad y producir componentes de uso posible en la elaboracin de polticas.
4. Mejorar la toma de decisiones unipersonales de alto nivel.
La investigacin contempornea y los proyectos de mejora22 El Equipo Nacional para la Investigacin de Metas, recientemente establecido en
la-Casa Blanca, es un primer paso interesante en esta direccin, ilustra tambin el posible
impacto sobre la realidad d~ las ideas de las "ciencias tericas de poltica".
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miento han descuidado ampliamente la toma de decisiones de alto nivel centrada en una sola persona, a pesar de
la importancia crucial que muchas veces tiene. Esto es enteramente explicable porque son enormes las dificultades
de acceso y porque la toma de decisiones depende de las
caractersticas y gustos personales del individuo que ocupa esa posicin central, con las consecuentes dificultades
para introducir mejoras. Pero, en las ciencias sociales y de
decisin contemporneas normales." el descuido en estu..
diar y mejorar la toma de decisiones unipersonales de alto
nivel, se debe principalmente a que carecen de mtodos
de investigacin apropiados, de marcos de referencia conceptuales y de modelos instrumental-normativos. Con
ayuda de los nuevos enfoques en las ciencias de poltica,
puede mejorarse la toma de decisiones de alto nivel monopolizada por una sola persona. As, se pueden satisfacer
muchas condiciones para mejorar la toma de decisiones
mediante una variedad de medios, algunos de los cuales
pueden coincidir con los deseos de cualquier persona que
toma decisiones. Por ejemplo, a travs de diferentes canales, estructuras de equipo, dispositivos mecnicos, medios
de comunicacin, etctera, pueden proporcionarse recursos informativos, acceso a opiniones no convencionales,
retroalimentacin a partir de los resultados de las decisiones anteriores y predicciones alternativas. Esta multiplicidad de arreglos tiles proporciona suficiente elasticidad
para ajustar las necesidades, gustos, preferencias e idiosincrasias de la mayora, si no de todos, los que toman decisiones de alto- nivel.
23 Una recopilacin que presenta la importancia del tema, la incapacidad de los actuales marcos de evaluacin para manejarlo sistemticamente y la susceptibilidad potencial
para el mejoramiento amplio de la toma de decisiones de alto nivel centradaen una pero
sona, es Thomas E. Cronn y. Sanford D. Greenberg, eds., The Presidential Advisory
System; Nueva York, Harper & Row, 1969.
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5. Desarrollo de polticos. La idea de desarrollar las cualidades de los polticos, en las sociedades democrticas occidentales, se considera un "tab". No hay, sin embargo,
justificacin para esto. Se pueden mejorar las cualidades de
los polticos mediante la competencia democrtica de elecciones libres. Y deben mejorarse para aumentar las probabilidades de una buena formulacin de polticas y para
construir una nueva simbiosis entre "poder" y "conocimiento". Por ejemplo, los polticos necesitan estimar las
tendencias de ms largo alcance en materia poltica, social
y tecnolgica, necesitan capacidades para determinar estrategias de poltica y deberan ser capaces de manejar crticamente los estudios complejos efectuados por el anlisis de
polticas. Hay que animar a personas calificadas para que
entren en poltica y hay que variar las reglas de seleccin
de candidatos para permitir un mejor juicio del votante.
Otras propuestas menos radicales consisten en establecer
programas de ciencias de poltica en las escuelas donde
estudian muchos de los futuros polticos (tales como las
escuelas de derecho) y otorgar a los polticos electos (por
ejemplo, a los miembros de las legislaturas estatales) periodos para actividades de autoformacin como estudiar y
escribir. Pueden establecerse programas apropiados de
ciencias de poltica en las universidades y centros especiales
donde los polticos activos puedan pasar periodos de actualizacin de manera productiva en un ambiente agradable.
6. Cambios radicales en la enseanza escolar del civismo y
de los problemas actuales. A largo plazo, es crucial una mejor preparacin del ciudadano para el desempeo de sus
papeles en la elaboracin de polticas. Un paso inicial y relativamente fcil para cubrir necesidades urgentes, es un
cambio de largo alcance en la enseanza de todos los temas
de civismo en las primarias y secundarias con objetode for-
143
mar las capacidades individuales de juicio, aprender hbitos de evaluacin y bsqueda de informacin, aumentar
tambin la capacidad para tolerar ambigedades, al igual
que la disposicin para innovar. En las direcciones deseadas puede ser til el uso intensivo de nuevos mtodos de
enseanza como juegos y proyectos, y el entrenamiento para enfrentar y comprender cuestionamientos desde puntos
de vista contradictorios. Hay que estudiar tambin la posible necesidad -con las correspondientes formas- de reformar la enseanza de muchos temas (junto con la formacin
de profesores idneos) para introducir tempranamente a
los alumnos en una visin de la realidad "orientada a problemas y a polticas".
7. Establecer muchas organizaciones para la investigacin de
polticas dedicadas a los principales asuntos de poltica.
Algunas de estas organizaciones trabajaran para el gobierno central, otras para el legislativo y otras para el pblico en general, sus resultados se difundiran a travs de
los medios masivos de comunicacin. Algunas de las organizaciones de investigacin
deberan operar tambin en
1
el nivel internacional. As, resulta escandaloso, aunque no
sorprendente, que en todo el mundo no exista siquiera
una organizacin interdisciplinaria de tiempo completo
dedicada a la investigacin de polticas, con el tamao mnimo requerido (unos cincuenta profesionales), y que trabaje sobre los problemas del desarrollo. Sin embargo, se
han consumido cantidades descomunales de esfuerzo en
el desarrollo y se ha desperdiciado la ayuda debido a polticas inadecuadas.
8. Desarrollo de diseos extensivos de experimentacin social
y de instituciones capaces de fomentarla (incluyendo reconsideracin de los problemas ticos involucrados). Parece
muy claro que la experimentacin social es esencial para
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encontrar soluciones frente a los asuntos de poltica actualmente emergentes. Por ejemplo, pueden necesitarse nuevas
ciudades experimentales con objeto de construir habitaciones apropiadas para los millones de ciudadanos adicionales
que se esperan en el ao 2000. La experimentacin social
cuidadosa requiere de nuevos diseos de investigacin y de
nuevos arreglos poltico-legales. Igualmente importante,
aunque muy difcil de lograr, es la necesidad de un clima
poltico y social en el cual fomentar la investigacin cuidadosa de las instituciones sociales.
9. Arreglos institucionales para estimular la "hereja" y para
considerar asuntos de poltica tab como las posibilidades
de avance humano de largo alcance a travs de polticas genticas y de cambios en las instituciones sociales bsicas, tales como la familia.
Conclusin
En esencia, las ciencias de poltica estn dirigidas a la reconstruccin explcita de la "elaboracin de polticas mediante la elaboracin consciente de metapolticas (metapolicymaking). Tal
elaboracin explcita de metapolticas aspira a quebrar la continuidad histrica de la incompetencia que se oculta tras la expresin "salir del paso a duras penas" ("muddling through"). Hasta
ahora, los resultados de las malas decisiones han sido limitados,
debido a que el hombre todava no es capaz de interferir con los
procesos bsicos ecolgicos, demogrficos y sociales. Gracias a la
ciencia moderna, estas capacidades han aumentado exponencialmente sin ningn cambio paralelo en nuestras habilidades para la
elaboracin de polticas. La misin principal de las ciencias de poltica es conseguir una mejora radical en las habilidades humanas
para dirigir conscientemente los usos de estas nuevas capacidades.
En trminos ms operativos, las ideas que estn detrs de las
ciencias de poltica pueden verse en un amplio contexto doble:
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1) Como un intento para reafirmar y conseguir que la racionalidad y el intelecto ocupen un papel central en los asuntos
humanos, y
2) como un esfuerzo para enmendar una tendencia peligrosa,
que quisiera expresar sugerentemente en la forma de una
"ley": "mientras que las dificultades y peligros de los problemas tienden a crecer geomtricamente, el conocimiento y los
recursos humanos calificados para tratar con estos problemas
tienden a crecer aritmticamente".
Una ilustracin simple: es suficiente considerar la probable
capacidad de influir en el sexo del beb concebido (una cuestin
relativamente menor en comparacincon las posibilidades imponentes e impresionantes de la ingeniera gentica) o de control climtico, para realizar cambios necesarios de gran amplitud en
nuestras instituciones y modos de elaboracin de polticas. Estos
cambios absolutamente necesarios tienen poca probabilidad de
ocurrir mediante ajuste espontneo y a travs de ensayo y error,
o con la ayuda de la ciencia poltica o de las otras ciencias sociales
contemporneas normales, e igualmente con las ciencias normales
de decisin. Ms bien, entre los requisitos necesarios para construir los nuevos y necesarios sistemas de elaboracin de polticas,
se cuentan tipos completamente nuevos de ideas y de conocimiento.24 La principal misin de largo alcance de las ciencias de poltica
es la oferta de estos tipos de ideas yconocimiento."
24 Con frecuencia, tales ideas y conocimiento por s mismas no son suficientes, tambin pueden ser necesarias nuevas formas de voluntad poltica y nuevos valores sociales,
cuya satisfaccin -como ya se hizo notar- est fuera de los lmites de las ciencias de poltica.
"
25. Las ciencias de poltica en s mismas tambin estn limitadas por el tiempo. Con
cambios radicales en las capacidades humanas (por ejemplo, a travs de la amplificacin
de la inteligencia yla multiplicacin de creatividad) y con cambios en los problemas sociales de poltica y en las unidades donde se elaboran las polticas (por ejemplo, en las
SOCiedades materialmente saturadas Can "energa" como bien libre y con elaboracin de
polticas controlada por mucilaS comuni<U\des autosucentes provistas con mquinas au-
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G.
DAVID GARSON
4. De la ciencia de polticas
al anlisis de polticas:
Veinticinco aos de progreso*
Policy Analysis: Perspectives, Concepts and Methods, editor Williarn N. Dunn, Jai Press,
Qreenwi<:b, Conn, 1~. pp. 3.-22, TraducCin al espaftol de Jonathan Molinet.
[149]
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G. DAVID GARSON
Lasswell y Merriam
Correctamente se ha llamado a Harold D. Lasswell "el fundador
moderno de la ciencia de poltica" (Scott y Shore, 1979: 46). Lasswell fue profesor de ciencia poltica en la Universidad de Chicago (1922-1938), continu en Washington (1938-1947) como investigador y consultor durante la guerra, y termin. sus aos
151
activos en el claustro de la Escuela de Derecho en Yale (19471973). Lasswell fue uno de los cientficos sociales norteamericanos verdaderamente grandes, con gran influencia en su tiempo. V. O. Key, David Truman, Herbert Simon, Gabriel Almond
y Edward Shils, se cuentan entre sus discpulos. Sin embargo, un
bigrafo escribi respecto de su carrera:
Debe observarse que Lasswell, intelectualmente, no march al
paso de muchos de los logros disciplinarios de la dcada de
posguerra. Slo hacia el final de su carrera comenz a reconocerse profesionalmente el esfuerzo de toda su vida por hacer
que los principales problemas y conflictos sociales fueran objeto de estudio, su creencia de que no deberan descuidarse los
factores contextuales y su apreciacin de las dificultades metodolgicas que encierran las investigaciones significativas de
polticas" (Marvick, 1977: 7-8).
Su ambiciosa visin de las ciencias de poltica promovi el desarrollo de este nuevo campo, y al mismo tiempo, irnicamente,
ocasion que sus ideas se estereotiparan como utpicas.
Lasswell, al escribir The Policy Sciences en 1951, expres su
consternacin ante el deterioro de la vida intelectual en el periodo
de posguerra. Las "fuerzas centrifugas" de la especializacin en la
ciencia, la filosofa y las ciencias sociales eran quiz inevitables. El
resultado era, empero, la ruptura de la armona entre la ciencia y
la prctica. Lasswell crey que la orientacin hacia las polticas
permitira rebasar las especializaciones fragmentadas y establecer
una nueva ciencia social unificadora (Lerner y Lasswel1, 1951: 3-4).
Las ciencias de poltica iban a ser una ruptura con el pasado.
No eran, por ejemplo, ciencia social aplicada del tipo que prolifer en Washington durante la guerra. Lasswell tampoco invitaba al
activismo a los cientficos sociales como lo hizo una dcada antes,
en 1941, en Democracy.'FhroughPublic Opinion.
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G. DAVID GARSON
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la importantsima iniciativa de integrar creativamente el pensamiento y la organizacin tanto en los niveles superiores como en los inferiores del conocimiento y de la poltica. La esperanza de hacer realidad un trabajo armnico entre los
variados y diferentes enfoques, proporciona a los cientficos
polticos la oportunidad, que slo han utilizado parcialmente,
de llegar a una concepcin coherente e integrada de una disciplina de solucin de problemas, orientada hacia los asuntos
ms universales de la vida del hombre en sociedad (Lasswell,
1963: 38-9).
Con estas observaciones premonitorias, Lasswell peda a sus
colegas dirigir su disciplina a un conjunto de asuntos sociales y polticos ms sustanciales. El fracaso relativo posterior condujo a
una variedad de rupturas en la ciencia poltica durante los aos
sesenta y principios de los setenta (Garson, 1978: Caps. 4-5).
Parte del fracaso de la ciencia poltica para actuar segn la visin lasswelliana est en el mismo Lasswell. Aunque cualquier lectura seria de su obra revela la profundidad de sus intereses humanistas, debe decirse que su entusiasmo con los mtodos
conductuales termin por ocultar lo que quera defender y por lo
que abogaba. El medio de investigacin se convirti en el mensaje. The Future 01Political Science, por ejemplo, fue conocido, dentro de la American Political Science Review (Zawodny, 1964: 1212) al igual que en otras partes, por su fuerte nfasis en favor de la
metodologa cuantitativa al servicio de la toma de decisiones de
polticas. Se perda el mensaje visionario de las ciencias de poltica. La impresin pblica fue que se trataba de un alegato por centros de investigacin avanzados, utilizacin de grandes bancos de
datos, micromodelizacin y experimentacin de laboratorio (Lasswell, 1963: Caps. 3-10).
En la visin que tena Lasswell de las ciencias de poltica, se
:yuxtapOnen eonductsmo y humanismo:
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G. DAVID GARSON
Si, como cientficos polticos, furamos omniscientes, tendramos a nuestra disposicin herramientas analticas y descriptivas que nos haran capaces de cumplir las siguientes
operaciones: elaborar una rpida encuesta de las tendencias
mundiales; "predecir" (retrospectivamente) los factores condicionantes que explican la direccin e intensidad de estas
tendencias; predecirJa manera en que estas tendencias se expresaran y configuraran bajo el impacto de cualquier constelacin concebible de factores condicionantes futuros; predecir la probabilidad de ocurrencia de las constelaciones
futuras; esbozar las estrategias mediante las que se podra
modificar (a un costo establecido en trminos de valores) la probabilidad de las futuras constelaciones de factores
y conectar las secuencias pasadas y esperadas de acontecimientos con metas especficas (en nuestro caso la meta es
realizar la dignidad del hombre -y otras formas avanzadas
de vida- a la ms amplia escala).
Esta es una visin conmovedoramente optimista de las posibilidades de los mtodos conductuales para alcanzar los fines humansticos. Despus, en A Preview al Political Science (1971),
Lasswell defini al cientfico de las polticas como a alguien que
estaba "interesado en dominar las habilidades apropiadas para
tomar decisiones ilustradas en el contexto del orden pblico y cvico" (Lasswell, 1971: 13). Las "habilidades" se volvieron casi el
nico nfasis del anlisis de polticas; a su vez, el "contexto" histrico, transcultural, a tratar con muchos mtodos- que representaba el ms profundo compromiso de Lasswell con el concepto que tena de la ciencia de polticas, result oscurecido, por
la desmesura del proyecto, frente a las habilidades empricas. El
"orden cvico", por su lado, una preocupacin filosfica an ms
profunda, termin perdindose por entero a medida que los
aos de la posguerra transformaron las ciencias de poltica al
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Lasswell
en el contexto de Merriam
La ambigedad entre bases humanistas y conductuales, caracters-
156
G. DAVID GARSON
cional de largo plazo en el sentido ms amplio del trmino" (Merriam, 1945: 158).
En la prctica, la NRPB encabezada por Merriam fue relativamente inconsecuente. No obstante simbolizaba muy bien la visin de las ciencias de poltica. Merriam conceba la planeacin
como una ciencia interdisciplinaria, no precisamente como anlisis econmico, planeacin agrcola u otras perspectivas especializadas.
Ser posible hacer uso completo de la ciencia y de la democracia al planificar para la expansin de la produccin, para la
justicia, para la distribucin imparcial de la riqueza nacional,
para la realizacin de niveles superiores de vida, para la libertad, para el reconocimiento de la dignidad del hombre y de su
derecho a participar plenamente en la civilizacin que l ha
ayudado a crear (Merriam, 1945: 337).
En este sealamiento vemos el nfasis dual en el mtodo
cientfico y en los fines humanistas, caractersticos tambin de
Lasswell.
De hecho, Merriam hizo ms que cualquier otro cientfico de
su poca en la promocin del rigor y del esmero metodolgico.
En la Universidad de Chicago, dio todo su apoyo a jvenes brillantes, a quienes impuls para que se adentraran en las nuevas
tcnicas elaboradas por otras disciplinas, como la sicologa y la
economa. Lasswell estuvo entre estos jvenes. Chicago se convirti
en uno de los pocos lugares de Estados Unidos donde los mtodos
cuantitativos empezaron a dominar la ciencia poltica.
Es posible localizar sin dificultad-escribi despus Lasswell....
la poca y el lugar en que los aspectos ms 'nuevos' de la cien..
ca poltica' norteamericana se desarrollaron' por primera vez,'
El-centro creativo fue la Universidad de Chicago y la poca de
157
los aos veinte y los primeros de los aos treinta. La figura dirigente fue Charles E. Merriam que alent los nuevos nfasis
en la Universidad ya travs de la Asociacin Norteamericana
de Ciencia Poltica (Lasswell, 1963: 37).
Ms tarde, como director del Consejo para Investigacin en
Ciencia Social, Merriam tuvo la oportunidad de extender el nuevo
evangelio al mbito nacional. Merriam era un organizador, adepto
a la obtencin de fondos privados y pblicos. Lo mova siempre el
deseo de poner la ciencia al servicio de la democracia y de sacar
a los acadmicos de la biblioteca y llevarlos al mundo real donde
haba muchas cosas por hacer. Escribi:
La planeacin inteligente implica prestar atencin sistemtica
al crecimiento de las ventajas de la civilizacin, al modo y rango de su distribucin, y a los principios de justicia y libertad.
En su aplicacin prctica... esto requiere que el gobierno garantice, como uno de los avales, la seguridad en el empleo,
normas mnimas de salud, educacin y seguridad social, e igual
acceso a las oportunidades de desarrollar las potencias creativas de la personalidad humana (Merriam, 1945: 334).
Se trataba de una visin de la ciencia social como la herramienta que hace posible la planeacin nacional bajo la bandera de
un gobierno positivo en un sentido liberal y humanista. Hoy
esimportante darse cuenta que esta visin fue de muchas maneras
la estimulante fuerza motriz del trabajo de Merriam y del
concepto que tena Lasswell de las ciencias de poltica, despus de la guerra. Merriam entendi claramente que algunos
podran pensar que las habilidades cientficas llegaran a ser la
ciencia de poltica. Dej claro que era un error.
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G. DAVID GARSON
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Aunque no dominante en la ciencia poltica, la tradicin sinptica cont con el apoyo de fuerzas poderosas. Primero, se mont
en la cresta de la revolucin conductista de las ciencias social y
poltica, su nfasis interdisciplinario, su bsqueda de precisin
cuantitativa en general, su proyecto de encaminarse hacia una teora emprica sistemtica (vase Ranney, ed., 1962). Segundo, retuvo algo del manto de legitimidad que le conferan Lasswel1, Merriam y otros con la idea de apoyar la planeacin nacional. Por
otro lado, la agitacin social de los aos sesenta dio lugar a una
intensa crtica de la alternativa pluralista. En particular, tuvieron
bastante xito los ataques de acadmicos reputados como Lowi
(1967) contra el pluralismo (e indirectamente contra toda la tradicin antisinptica). Desde este punto de vista, el pluralismo significaba la incapacidad del sector pblico para dirigir y cumplir su
obligacin de rendir cuentas.
Por su lado, la tradicin sinptica se volvi ms compleja y elaborada a medida que terminaban los aos sesenta. Defensores de
la planeacin nacional como Amitai Etzioni (1968), elaboraron
modelos mixtos para tomar decisiones racionalmente. Estos modelos evitaban los supuestos irrealistas de los enfoques racionales
y omniabarcantes, a la par que todava sostenan la idea de la planeacin y condenaban vigorosamente el incrementalismo y los
modelos pluralistas de poltica.
El xito de los economistas fue otra fuerza ms en favor de la
tradicin sinptica. El punto culminante de esta tendencia fue
la adopcin del Sistema de Planeacin y Presupuestacin por Programa (PPBS, por sus siglas en ingls) durante los aos de Kennedy y Johnson, aos de un sustancial incremento del nmero de
economistas en el gobierno dedicados a la elaboracin de la poltica federal (Amacher, Tollison y Willet, eds., 1976: 37). Aunque
aos despus se descart al PPBS, la metodologa del anlisis costo beneficio y de evaluacin de programas fue, en muchos crculos .
gubernamentales, sinnimo de anlisis de polticas.
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La reaccin neopluralista
a la tradicin sinptica
Como toda fuerza tiene su contrafuerza, la tradicin sinptica
tiene su contraparte antisinptica, un punto de vista alternativo
apoyado por fuerzas igualmente significativas. La tradicin antisinptica nunca ha sido un movimiento intelectual unitario de
gran consenso, pero es unnime en el punto de la imposibilidad
de los mtodos racional-exhaustivos, debido a lmites insuperables en los requerimientos de informacin y a.la intrusin de las
cuestiones de valor en el proceso de elaboracin de la poltica.
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blica (Dahl, 1961), y tambin con formulaciones tericas ms elaboradas (Dahl, 1956; Braybrooke y Lindblom, 1963; Lindblom,
1965). Estos estudios parecan probar que, aunque los responsables de tomar decisiones podan ensear mtodos sinpticos en
las aulas, practicaban de hecho el incrementalismo, el ajuste mutuo entre posiciones partidarias y el llano "salir apenas del paso".
Debe observarse que el incrementalismo fue una variante de
la teora pluralista aplicada al caso de las polticas. El pluralismo,
como fue articulado por Robert Dahl, se convirti en el marco de
referencia explicatorio dominante para el proceso poltico norteamericano. Puesto que la ciencia poltica estaba ms orientada a la
descripcin causal y el anlisis de polticas a la prescripcin, y
puesto que el pluralismo/incrementalismo era ms exacto como
descripcin que como argumento relativo a preferencias prescriptivas, al pluralismo le fue considerablemente mejor en la ciencia
poltica que al incrementalismo en la administracin y en la poltica pblica.
El incrementalismo en sentido limitado es algo poco controvertido. Los presupuestos para un ao dado se predicen mejor,
aproximadamente en todos los casos, mediante extrapolacin de
los aos inmediatamente anteriores. De hecho, los presupuestos
de cada ao incrementan los mismos renglones del ao anterior.
Sin embargo, en sentido amplio, el incrementalismo es el
"ajuste mutuo de posiciones partidarias" sugerido por Lindblom.
Ahora bien, la condicin de reciprocidad en las relaciones de negociacin fue una formulacin terica inadecuada en la elaboracin de polticas, aun para propsitos descriptivos. El trabajo de
Herbert A. Simon y James G. March suministr un marco de referencia terico mejor y ms influyente, aunque igualmente antisinptico.
Donde la conceptualizacin de Dahl y Lindblom tendaa.in"
traducir jerarqua y planeacin,el trabajo de Simn present u.p.
visin de control jerrquico .sin toma .de decisionesraci()n.ak~
I
165
166
G. DAVID GARSON
fue obra de cientficos polticos que vean en la teora de la eleccin pblica una salida para la crisis intelectual que se perciba en
la administracin pblica norteamericana (Ostrom, 1973). Estos
autores tuvieron el mrito de dar una formulacin ms aceptable
al enfoque de mercado, un territorio que anteriormente slo era
pisado por conserva.dores extremos como Friedman (1962).
Finalmente, varios estudios empricos acerca de la elaboracin de polticas mostraron la manifiesta inferioridad de la toma
de decisiones jerrquica y de la planeacin, al compararlas con
los enfoques que incorporaban un mayor conflicto de grupo. Un
ejemplo temprano prominente fue el trabajo de Aaron Wildavsky titulado Dixon-Yates: A Study on Power (1962). Estos estudios, junto con los imponentes ejercicios de teora descriptiva
que hicieron Dahl, Lindblom, March, Simon y otros, proporcionaron a muchos estudiantes de polticas pblicas un apoyo
convincente para sostener que la poderosa tradicin sinptica
estaba conduciendo el anlisis de polticas por el camino equivocado. Se agreg la lnea independiente de crtica representada
por Waldo, quien insista que el mero empirismo simplemente
era un fracaso al no plantear las preguntas ms importantes, las
que se refieren a los valores.
167
ron el surgimiento de la investigacin interdisciplinaria (por ejemplo los estudios urbanos), una revisin histrica efectuada por Irving Louis Horowitz y James E. Katz (1975) mostr que en gran
medida se haban frustrado las esperanzas de investigacin conjunta, mutuamente beneficiosa.
En el nivel acadmico los departamentos tradicionales fueron
una poderosa fuente de resistencia ante el emergente movimiento
interdisciplinario. De mayor importancia fue el hallazgo del estudio de Horowitz y Katz hacia los aos sesenta: el anlisis de polticas haba llegado a caracterizarse por lo que denominaron
"enfoque ancilar" (Horowitz y Katz, 1975: 156-7). Queran decir
que se trataba de investigacin terica, sujeta a las especificaciones federales y ms emparentada con el trabajo d aplicacin industrial que con la investigacin acadmica. Algunos, como David
Truman (1968), pidieron con urgencia un enfoque ms balanceado en la colaboracin gobierno-universidad a travs del intercambio de personal, seminarios y conferencias conjuntas. Horowitz y
Katz concluyeron haciendo notar que la ciencia social segua siendo contratada ampliamente por dependencias gubernamentales y
que cada vez ms los analistas de poltica, cuando deseaban analizar las polticas nacionales lo hacan sin los auspicios gubernamentales.
A pesar de algunas tendencias que proponan dar marcha atrs
hacia el modelo de la "torre de marfil" en la investigacin de polticas, el "enfoque ancilar" segua vivo yen buen estado. El resurgimiento del inters en la ciencia social aplicada a principios de la
dcada de los setenta (Nagel, 1977: 9) aliment el fuego de esta
orientacin. Con frecuencia el anlisis de polticas todava era definido como un esfuerzo para ofrecer informacin a los encargados
de elaborar la poltica (Quade, 1977: 21). Mac Rae (1977: 161-5)
se refera a los egresados de los programas de polticas pblicas
del nivel de maestra-y este nivel era el corazn de los programas
organizados para el anlisisdepolticas-cuando escribi:
~ ,
168
G. DAVID GARSON
169
170
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171
estuvo entre quienes defendieron el conductismo. Herbert Kaufman, que escriba en 1956, vio entonces la administracin pblica
escindida entre quienes vean las cuestiones disciplinarias en trminos de ciencia administrativa y quienes las vean en trminos de
poder y conflicto de valores. Kaufman, adems, vio a la Sociedad
Norteamericana de Administracin Pblica desplazndose hacia
el primer campo y a la Asociacin Norteamericana de Ciencia Poltica haca el segundo (Kaufman, 1956: 1073). Posteriormente, las
exigencias de "relevancia" en el alboroto social de los aos sesenta, condujeron a lo que Easton (1969: 1052) llam la "nueva revolucin en la ciencia poltica" y, en consecuencia, en el conjunto de
las ciencias de poltica. Similarmente, la revisin posterior de la
educacin en las escuelas norteamericanas de polticas pblicas,
efectuada por Trow (1973: 251), solicitaba un nfasis mucho mayor
en el estudio de los contextos polticos y las estructuras organizacionalesjunto con los valores y la cultura poltica que representan.
Aaron Wildavsky, decano de la Escuela de Graduados de Polticas Pblicas en Berkeley, ha sido un portavoz de este punto de
vista. A partir de sus crticas al Sistema de Presupuestacin por
Programa en su primer trabajo sobre Presupuestacin (Wildavsky,
1964: 422) hasta la reciente recopilacin Speaking Truth to Power
(1979), Wildavsky ha mantenido consistentemente una visin del
anlisis de polticas como "un arte y una artesana", no como una
angosta ciencia. Sostiene tercamente en lnea con la tradicin antisinptica que "sobre todo el anlisis de polticas se ocupa del
mejoramiento de las preferencias de los ciudadanos respecto de
las polticas que ellos -la gente- deben preferir" (Wildavsky,
1979: 19).
Podemos recapitular diciendo que una perspectiva de la utilizacin del conocimiento, como es ilustrada por los autores
discutidos en la parte inicial de esta seccin, conduce ms bien
directamente a la tradicin sinptica. El inters en el anlisis
causal y en las cuestiones valorativas, manifiesto en los autores
172
G. DAVID GARSON
Conclusin: el mbito
del anlisis de polticas
El debate entre las tradiciones sinptica y antisinptica, entre las
escuelas emprico-analtica y neopluralista, y entre el anlisis de
polticas como una ciencia o como un arte, es un debate que tiende a oscurecer una consideracin razonada del alcance propio de
la disciplina. La tendencia natural es comenzar con saber cules
son las habilidades profesionales vendibles del anlisis de polticas
y, de hecho, para muchos analistas aqu no slo es donde comienza sino tambin dnde termina el anlisis de polticas. Una mirada
ms compleja argumenta que para desarrollar las habilidades analticas se debe asumir un marco de referencia de procedimiento
--el sinptico- y despus examinar otros procedimientos para tomar decisiones, el incrementalismo por ejemplo. Slo a pocos se
les ocurre ir ms all. Por ejemplo, Fry y Tompkins (1978), llegan
a proponer un marco de referencia terico que divide a los analistas no slo por el tipo de procedimiento, sino tambin por el
nivel de anlisis.
Pero, a medida que se agregan nuevas dimensiones, como el
nivel de anlisis, a la dimensin original del tipo de procedimientos, la complejidad del anlisis crece geomtricamente. Esto es
ilustrado con la conceptualizacin relativamente simple de Fry y
Tompkins. Estos autores slo discuten tres procedimientos (optimizacin racional, ajuste mutuo y rutinizacin burocrtica)' y cuatro niveles de anlisis (sistmico, organizacional, grupos pequeos
e individuos). Este marco de referencia bidimensional arroja un
espacio con once lugares, que los autores discuten uno por> uno
con relacin a la literatura existente en ciencias sociales.
173
1. Procedimiento. Esta dimensin puede dividirse en tipos racional, tradicional y carismtico (Weber, en Aron, 1964:
103), racional exhaustivo contra ajuste mutuo (Lindblom,
1965), satisficiencia (Simon, 1948), exploracin mixta (Etzioni, 1968), incrementalismo (Wildavsky, 1964), rutinas
organizacionales (Allison, 1971), poliarqua (Dahl, 1956) y
muchas otras variantes.
2. Nivel. Esta dimensin puede dividirse, como hicieron Fry y
Tompkins, en niveles de anlisis sistmico, organizacional,
o de grupo pequeo e individual, a los que se podran agregar distinciones ms finas, tales como Jos miembros del
equipo de trabajo y la lnea de mando, funcionarios designados o de carrera, niveles profesionales y.no profesionales.
3. Funcin. Hay una variedad demaneras paraconceptualizar
e$ta dimensin Incluyen eltradici()nalesquema' de planeae
174
G. DAVID GARSON
cin, organizacin, personal, direccin, coordinacin, presentacin de informe y presupuestacin (POSDCORB, por
sus siglas en ingls) en la administracin pblica; Bell
(1973) destaca cuatro situaciones funcionales (cientfica,
tecnolgica, administrativa y cultural) y cinco institucionales (gubernamental, econmica, acadmica, social y militar).
A su vez, Almond y Powell (1966) utilizan una tipologa
funcional ms compleja en tres niveles que cubren las capacidades del sistema (extraccin, regulacin, distribucin,
producto simblico, capacidad de respuesta), funciones de
conversin (articulacin de intereses, agregacin de intereses en alternativas de poltica, conversin de alternativas de
polticas en reglas de autoridad, adjudicacin de reglas, comunicacin poltica) y funciones adaptativas (socializacin poltica, reclutamiento, ajuste de recursos y demandas).
4. Secuencia. Esta cuarta dimensin del anlisis de polticas
divide el anlisis de acuerdo con una secuencia todava burda de etapas. Lasswell (1971) propuso un esquema de siete
pasos (inteligencia, promocin, prescripcin, invocacin,
aplicacin, terminacin y valoracin) donde el enfoque
racional-exhaustivo nicamente era un subconjunto (clarificacin de metas, descripcin de tendencias, anlisis de
factores causales condicionantes, proyeccin de desarrollos, invencin, evaluacin, seleccin de alternativas y seleccin de estrategias ptimas). En esta dimensin quiz
prevalece ms el trabajo de Jones que utiliza once etapas
secuenciales (percepcin, definicin, agregacin, organizacin, representacin, formulacin, legitimacin, apropiacin, implementacin, evaluacin y resolucin/terminacin) (Jones, 1977: 10).
5. Contexto. En esta dimensin, la divisin amplia ocurre entre el anlisis histrico y el anlisis comparativo, entre el
anlisis de los contextos econmico y cultural. Lasswel1,
175
176
G. DAVID GARSON
to agregado de las instituciones econmicas y ampliaron los contextos del currculo para incluir el conocimiento consciente de la
interaccin total entre los negocios y la comunidad (Lasswell,
1963: 39).
Lasswell crey que las mismas tendencias se presentaran tambin en la administracin pblica. Quizs en el futuro el anlisis
de polticas nunca logre la sntesis idealista representada por las
ciencias de poltica a la Lasswell, pero su futuro tampoco se encuentra en el "enfoque ancilar". El movimiento de esta disciplina
nueva se encaminar hacia una cobertura ms balanceada de su
dominio. A medida que este desarrollo ocurra, los debates contemporneos -como el que Nelson caricaturiz para las escuelas
de Harvard y Berkeley entre los enfoques neopluralista y emprico-analtico-llegaran a verse como partes ms y ms pequeas del
campo del anlisis de polticas. "Por todas partes, escribi Lasswell, ms pronto o ms tarde, la unidad busca tomar su papel al
descubrir un mapa del todo" (Lasswell, 1963: 41).
Si hay deficiencias en el pensamiento de Lasswell, al menos
puede decirse que en su visin de las ciencias de poltica tena un
mapa del todo. No slo incluy las preocupaciones racional-empricas de procedimiento, sino que se interes profundamente en todos los niveles del anlisis, desde el sistema hasta el individuo, en
la comparacin por funcin, en el anlisis secuencial por etapas y, sobre todo, en las preocupaciones relativas al contexto y a
las normas. Lasswell luch durante aos por conformar una nueva
ciencia poltica que incluira todo y se aplicara al anlisis de las
polticas pblicas. La aproximacin multidimensional al anlisis
de polticas es un objetivo relevante todava hoy. Irnicamente el
progreso del anlisis de polticas depende de un examen cuidadoso de su pasado, representado por tericos de la talla de Lasswell
y Merriam, y, aun antes, de Weber y Marx.
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Comprender el surgimiento
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ment, voL 5, nuQ'l. 2, 1986, pp. 365.389. TraducciAQ alespaftol de Jonathan Molinet.
[181 ]
182
WILLIAM ASCHER
183
184
WILLIAM ASCHER
185
bargo, Lasswell quien lleg a ser el dirigente intelectual de la empresa sistemtica al integrar el conocimiento y la accin.
De qu manera esos acadmicos fueron simultneamente activistas y cientficos? Su respuesta fue comenzar, en primer lugar,
con asuntos normativamente importantes que eran seleccionados
con el fin de clarificar sus metas y las metas de la comunidad, sin
ocultar que estaban comprometidos con un resultado particular.
Despus analizaban objetivamente las tendencias preexistentes,
las condiciones ("cmo funcionan las cosas") y los probables desarrollos futuros, buscando explorar cules eran las posibles acciones alternativas para alcanzar las metas. Lasswell enumer explcitamente las cinco "tareas intelectuales" clave: clarificacin de
metas, tendencias, condiciones, proyecciones y alternativas. El
mensaje implcito consista en que el anlisis objetivo poda ayudar a efectuar las elecciones fundadas en valores, sin perder por
ello su carcter cientfico, pues su tarea de "clarificacin de las
metas" era un ejercicio intelectual.
De qu manera el analista o acadmico puede ser a la vez experto y militante? Lasswell, al menos, reconcili estos papeles de
dos maneras. Argument en favor de una toma de partido ampliamente definida que cualquiera deba compartir, el compromiso
con la dignidad humana. El analista debera facilitar la realizacin
de la dignidad humana a partir de las definiciones que de ella se
dan en un contexto dado. Sin embargo, esto no quera decir que
el analista de una especfica cultura o comunidad deba permanecer cerca de casa o considerar que cualquier tanto de consejo slo
era limitadamente aplicable. Todas las sociedades tienen virtualmente nociones generales comunes acerca de la dignidad humana
y de los derechos humanos, aun si en la prctica estas normas son
frecuentemente violadas.
Lasswell sostuvo tambin que la objetividad del analista acadmico~u,ede ayudar a clarificar culesco.nf1ictos polticos entre
partidos sonlegtimos porque reflejan diferencias significativasde
186
WILLIAM ASCHER
intereses y cules son destructivos para la dignidad humana porque distorsionan los objetivos de la gente respecto de lo que verdaderamente aumentara su satisfaccin. Distinguir entre los
asuntos reales de polticas y las cuestiones que no son tales no debera ser una tarea estrechamente tecnocrtica, ni debera poner
al analista en posicin de dictador. Ms bien el analista debera
ayudar a la sociedad a alcanzar la comprensin de s misma, en
mucho como los sicoanalistas guan a sus clientes hacia el autoenrendimiento.'
El marxismo y otras teoras que explicaban el cambio mediante factores de nivel macrosocial (tales como el modo de produccin, las divisiones sociales, el nivel de desarrollo econmico, etctera), cuestionaron los objetivos de los intelectuales
pragmticos, porque sus teoras implicaban que los resultados verdaderamente significativos podran surgir de las reformas y del
pragmatismo. Los primeros conductistas respondieron a semejante determinismo sociolgico o econmico. Enfatizaron los procesos de competencia poltica y seleccin de polticas mostrando que
la poltica (policy) y la eleccin de polticas (policy choice) eran realmente decisivas para el cambio. As, su compromiso con el activismo result reforzado por un marco de referencia que indicaba
dnde se poda intervenir y reformar.
Estos desarrollos anteriores a la Segunda Guerra Mundial levantaron la infraestructura filosfica y prctica del actual campo
de las polticas pblicas. Cuando este pensamiento se puso en
prctica en los programas del New Deal, aument la confianza en
que la ciencia social poda tener significado prctico. Posteriormente los desarrollos metodolgicos de la investigacin de operaciones y de otros dominios, durante la Segunda Guerra Mundial,
mostraron que eran tcnicamente factibles enfoques que, al mismo tiempo, fueran sistemticos y de gran aliento.
4 Lasswell, Harold D., Psychopathology and Politics, University of Chicago Press,
Chicago, 1930.
.
187
El "neoconductismo" de la posguerra
El conductismo motiv a muchos cientficos sociales procedentes
de muchas disciplinas. Aunque despus de la Segunda Guerra
Mundial algunos profesionales distorsionaron el primer conductismo y traicionaron muchos de sus principios, el desplazamiento
comenz con una nocin aparentemente inocua. Si el centro de
atencin era la conducta, entonces el acercamiento ms cientfico
consista en describir y "probar" leyes de conducta. Las implicaciones para el estudio de las polticas fueron tremendamente
nocivas.
Primero, la "prueba" requera examinar leyes generales explcitamente formuladas. Slo las relaciones simples, aplicables a todos los contextos, eran dignas de estudio. Mientras que el primer
conductismo haba tratado de elaborar procedimientos para explorar el contexto de una conducta especfica, el nuevo conductismo buscaba un nmero limitado de variables con una relacin coherente entre s.
Segundo, la bsqueda de leyes generales trat de establecer
-generalmente de manera cuantitativa-la importancia relativa de
las variables. Incluso muchos que abandonaron la bsqueda de leyes generales, concentraron su atencin en la pregunta "qu factor es el ms importante?" En contraste, los primeros conductistas
tenan una visin compleja de la vida real. "Cmo hacer para que
todos los factores' importantes se integren?" era considerada una
mejor pregunta. Sin embargo, los coeficientes de las ecuaciones
de regresin se convirtieron en el punto focal de la "investigacin
conductista" posterior. Los numerosos estudios acerca de si el estatus socioeconmico tena ms importancia que la raza para explicar las preferencias poltico-partidarias, o si la integracin
racial era ms importante que el gasto escolar para el xito educativo, fueron bastante malos porque no les import trabajar sin
una visin integrada.delos varios factores. Ms an, sus esfuer-
188
WILLlAM ASCHER
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193
faceta que los complejos problemas del mundo real. Las ciencias
de poltica han sostenido que cualquier anlisis decente de problemas reales debe plantearse todos los retos intelectuales necesarios, y que una competencia cientfica estrecha no es ninguna
competencia. Pero a ellos no les ha llegado el da. En general, los
especialistas pueden sentirse menos dbiles intelectualmente que
los cientficos de polticas que tratan de dominar el mundo multidisciplinario de la teora y de la accin. Para los que disfrutan el
trabajo emprico, la comprobacin de las teoras parece ser una
tarea slida, cientfica, aun si las teoras no logran pasar la prueba.
Pero, los especialistas suelen tener una mayor seguridad en el empleo. En virtud de estos atractivos, no es razonable esperar que
los cientficos sociales abandonen el intento de remedar a las ciencias naturales.
En .el interior mismo del anlisis de polticas existen peligros
similares. La insidiosa especializacin tcnica erosiona el marco
de referencia multidisciplinaria original. Algunos profesionales
toman la tarea del 'anlisis de polticas como estrictamente tcnica, aislada de los procesos sociales y polticos. La confianza excesiva en tcnicas analticas por dems tiles, como los modelos de
simulacin, la investigacin de operaciones o el anlisis costo-beneficio, pueden abstraer de sus contextos los problemas de las polticas. Algunos estudios de polticas descuidan la importancia del
proceso porque consideran que slo el problema y la decisin son
exclusivos del analista. Asimismo, se abusa de la modelacin compleja de gran escala. Aunque fue concebida para que el analista
pudiera plasmar las conexiones entre muchos factores, su arcana
complejidad puede servir para ocultar al cliente la fragmentacin
y estrechez analticas del analista. Simplemente es ms fcil restringir el contexto en cualquier anlisis particular si parece ser
ms slido y tcnicamente elegante. Es particularmente difcil
11 Vase
194
WILLIAM ASCHER
mantener nuestra vigilancia en estas cuestiones cuando las disciplinas principales parecen aceptar los principios de las ciencias de
poltica, introduciendo reformas que pegan las etiquetas clave, pero que se quedan en la superficie.
Finalmente, tambin es problemtico que las ltimas victorias
de las ciencias de poltica no haya estado acompaada por un mayor entusiasmo acadmico general. Aunque los factores subjetivos
no puedan medirse sistemticamente con facilidad, tengo la clara
impresin de que, a pesar de la existencia de algunos entusiastas
acadmicos, la expansin de los programas de polticas pblicas
ha sido conducida por la demanda (agencias que claman por reclutas ms ampliamente entrenados y por estudiantes ansiosos de
hacer carrera) ms que por el entusiasmo del campus universitario.
Hay ciertamente algunos entusiastas, pero no es comparable
con la ola de entusiasmo intelectual que despert el primer conductismo. En parte, esta falta de respuesta se debe al control que
las disciplinas tradicionales todava ejercen en el doctorado y en
la certificacin del nivel profesional. Pero resulta tambin del xito conductista. La competencia de corte unidisciplinario ha adoptado la misma "alharaca" tal como los grandes modelos que usa
el anlisis slido de polticas y se ha apropiado tambin de muchos
de los smbolos. La cantidad de sociedades profesionales menores
que acaparan los premios Harold D. Lasswell para acadmicos
con trabajos de visin estrecha ha propiciado el cinismo en algunos de mis colegas de las ciencias de poltica. Hoy, simplemente
es mucho ms difcil identificar mediante seas metodolgicas y
simblicas claras si el trabajo se ha o no realizado dentro del espritu multidisciplinario, contextual, eclctico, propositivo y sensible al proceso, caracterstico de la propuesta originaria de las
ciencias de polticas.
Los cientficos de polticas y otros profesionales con similar
mentalidad deberan deslindarse a s mismos frente a otras disciplinas y sentirse pesimistas u optimistas? Ni una ni otra cosa.
195
Debemos permanecer vigilantes en defensa de las victorias duramente conquistadas. Debemos seguir manos a la obra para crear
una nueva identidad intelectual y prctica. Debemos seguir combinando vida acadmica y participacin en el mundo real sin ver
sospechosamente de reojo esta participacin como una actividad
intelectual menor y sin abandonar tampoco la investigacin acadmica porque es menos rentable. Debemos apoyar nuestra red
de publicaciones para fortalecer esta nueva identidad, aun cuando
publicar en las revistas disciplinarias de primera lnea todava nos
d un poco ms de prestigio. Debemos proteger a nuestros estudiantes y colegas jvenes frente a los ataques de la competencia
proveniente del enfoque unidisciplinario y vacunarlos (vacunarnos) contra la reincidencia.
DOUGLAS TORGERSON
6. Entre el conocimiento
y la poltica: tres caras
del anlisis de polticas*
ON FRECUENCIA el
198
DOUGLAS TORGERSON
199
La primera cara
Las imgenes de un viejo sueo tienden a dominar el pensamiento
profesional de las 'polticas pblicas. Tal sueo pretende abolir la
poltica, poner fin a la lucha y a la confusin de la sociedad humana con una administracin ordenada de las cosas, basada en el conocimiento objetivo. El sueo de fundamentar los asuntos pblicos en bases racionales apareci en el siglo XVIII durante la
Ilustracin y se fortaleci en el siglo XIX, con el advenimiento del
positivismo. Los primeros positivistas anunciaron el surgimiento
de una nueva era de la humanidad: una civilizacin industrial armnica y eficiente, basada no en el inters poltico, sino dictada
por el conocimiento genuino, por los hallazgos de las nuevas ciencias naturales y sociales.' El espritu positivista aspiraba a mante5 Para una discusin relevante sobre la Ilustracin y los inicios del positivismo ver Torgerson (1980, 62-70). Para una visin general de la Ilustracin, vase Gay (1966, 1969),
Cassirer (1951). Quiz el planteamiento ms representativo de los inicios del positivismo
sea el de Comte (1974). Cfr. Aron (1968). La famosa frase "la administracin de las cosas" es, por supuesto, de Federico Engels pero tuvo su inspiracin en el positivista SaintSimon (Enges, 1978: 42) Cfr.iSamt-Simon (1952 )"
200
DOUGLAS TORGERSON
nerse rigurosamente distanciado de las especulaciones de la teologa y la metafsica, encarando el mundo de manera objetiva, a
fin de observar los hechos y determinar las leyes que ordenaban
la naturaleza y la sociedad. El dominio del misterio y la ambigedad seran abandonados en aras de lo que podra ser conocido
con claridad y con certeza. Mediante el conocimiento preciso y
confiable de las leyes constantes, la ciencia podra promover la
civilizacin humana, sacudida por el torbellino de la primera industrializacin, hacia el ideal de un orden industrial maduro y armnico. El conocimiento reemplazara a la poltica.
De forma implcita o explcita, el ideal de reemplazar la poltica por el conocimiento permanece como un tema predominante
del anlisis contemporneo de polticas (cfr. Schick, 1969, 1971).
Ciertamente uno puede llegar a tener la sensacin de que el anlisis profesional de polticas no es de este mundo -demasiado
humano, pleno de conflictos, confusin e incertidumbre-o Si se
examina la postura convencional del analista de polticas, la perspectiva dominante es la tecnocrtica, y pretende separar el conocimiento de la sociedad para despus aplicarlo a la sociedad. Es
significativo que el lugar del analista, como un ser en interaccin
social con otro, no se incluya en la discusin. Apartada de la sociedad, la ciencia social produce el conocimiento que est a la raz
de una tecnologa social eficaz y el analista -como cientfico y tcnico a ~'l vez- ejecuta operaciones remotas en forma de un objeto
esencialmente alienado.'
Hoy da, el anlisis de polticas conserva el sello inconfundible
de la herencia positivista. Articulado por primera vez en el siglo
XIX, el espritu del positivismo fue recuperado en los albores del
6 Se ha pensado que as como la tecnologa moderna ha derivadode las ciencias fsicas, la tecnologa social surgir de losavances en lasciencias sociales (Helmer, 1966: 3-6).
Dichaconcepcin de la tecnologa social ha recibido su ms severa crtica en el trabajo de
Jrgen Habermas (ver, por ejemplo, Habermas, 197tb, 1974), cfr.Torgerson (1980: cap.
2; 1984: cap. 3). Churchman (1979) puede ser ledocomo una crtica interna de la tecnologa social bajo la fachada de una introduccin de carcter popular.
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siglo xx por la cruzada de la administracin cientfica en la empresa privada y en el gobierno (ver Haber, 1964:Waldo, 1948).
Sin embargo, la influencia ms inmediata en el anlisis de polticas ha sido, quiz, la del positivismo lgico que marc su orientacin metodolgica. Aunque fue un movimiento dentro del
campo de la filosofa, el positivismo lgico fue especialmente
influyente durante el periodo anterior a la Segunda Guerra
Mundial y sus implicaciones resultaron ser particularmente
importantes para el comportamiento de las ciencias sociales
durante los aos cincuenta y sesenta, cuando se busc ajustar las ciencias sociales al modelo positivista de las ciencias
naturales.'
La relacin entre el enfoque terico-metodolgico y la prctica de investigacin es compleja (cfr. Gunnell, 1975). En el caso
del anlisis de polticas, la influencia del positivismo ha sido incisiva en la forma y en el contenido. Dicho de otra manera, el anlisis de polticas se ha visto influido por las recientes doctrinas relativamente moderadas del positivismo lgico y por el
industrialismo exuberante derivado del positivismo del siglo XIX.
La influencia del positivismo -tanto antiguo como moderno- en
el desarrollo del anlisis de polticas ha sido recuperado en parte
por Richard French, quien argumenta que la orientacin positivista y tecnocrtica de las ciencias sociales alcanz su clmax en los
aos sesenta:
Los cientficos sociales crean que sus disciplinas estaban alcanzando la clase de certeza propia de las ciencias naturales y,
en consecuencia, que sus resultados podran ser incluidos en
los programas pblicos con la misma confianza con que se
aplica la tecnologa "dura". (1984: 19).
"Para una distincin entre"el positivismo temprano y el positivismo lgico, ms reciente, ver Giddens (1977). Para una visin general del positiviSmo, ver Kolakowski
(1968).
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La segunda cara
La primera cara del anlisis de polticas es la cara de la Ilustracin. El anlisis de polticas se presenta como el complemento necesario de la visin de civilizacin racional de la Ilustracin, for10 Las tensiones son especialmente resaltadas en el trabajo de Harold D. Lasswell.
Un ejemplo de su preocupacin en relacin al compromiso del anlisis de polticas con la
democracia o la tirana se encuentra en Lasswell (1971 42-43). Crticas significativas al
respecto se puedenencontrar en Taylor (1973) y Brown (1976) cfr. Torgerson (1985).
11Sobrelaparadoja del positivismo comofilosofa de la historia, ver Habermas (1971:
71 y ss.)
12Easton rechaz esta orientacin, pues consideraba que el progreso humanotena
un cometido msamplio. Tambin lohizoLasswell (por ejemplo, 1951; 1958; 1962; 1971:
cap. 7; 1974).
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terferir en las definiciones establecidas de la realidad, consideran tales transacciones como acientficas; en consecuencia,
incorporan los problemas de la realidad a los de su ciencia. Su
tarea consiste en buscar el tipo de conocimiento adecuado para gobernar eficazmente dentro del marco poltico establecido,
integrando a los hombres dentro del sistema... (1972: 106).
Este "abuso" de la investigacin de polticas es un fenmeno
tan conocido (cfr. Beneviste, 1977; Horowitz, 1970), que ciertamente no extraa leer esta declaracin en una carta de un peridico universitario:
La compaa en que trabajaba tena como principio "si te compran, vende". Realizamos entonces el estudio a la medida de
su capacidad mental y acorde con su tendencia poltica; francamente, no hubiramos sobrevivido en el medio de otra manera (Kennedy, 1978: 383).
Sm embargo, como sugiere Kariel, la poltica que subyace en
el anlisis de polticas es ms compleja que tal abuso flagrante.
Aunque se declara a favor de la razn, el anlisis convencional no
slo sirve a los intereses particulares, sino tambin refuerza el orden y la ideologa del mundo poltico establecido. En el contexto
del estado administrativo moderno, el anlisis tiende a proyectar
un aura tecnocrtica, reforzando la vieja nocin positivista de que
la ciencia proporcionar, ele alguna manera, las soluciones precisas y certeras que necesitamos para mantener el progreso del orden existente. Aun cuando generalmente se acepta que hay serias
limitaciones intrnsecas en el anlisis de polticas convencional,"
las expectativas tecnocrticas persisten. Cul puede ser la expli17Para un planteamiento cauto en favor de lastcnicas analticas convencionales, vease ~ivIin (1971). Para una crtica profunda al respecto, vase Tribe (1972), Self (1975),
Lovins (1977). Cfr. Nash el. al. (1975).
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La tercera cara
La tercera cara del anlisis de polticas apenas se vislumbra. Aunque persiste algo del viejo sueo ilustrado, ste se ha modificado
definitivamente. El cultivo de la razn en los asuntos pblicos permanece, pero el significado de la razn ha cambiado junto con el
significado de la poltica. En la primera cara del anlisis de polticas, el conocimiento reemplazaba a la poltica; en la segunda, la
poltica dominaba al conocimiento. Cuando observamos la tercera
cara vislumbramos el potencial para una relacin en la cual la poltica y el conocimiento no sean mortalmente antagnicos.
La crtica de la segunda cara del anlisis de polticas muestra
el lado oscuro de la visin ilustrada: una tecnocracia irracional, en
la cual se anida una aparente fuga de la poltica, pero que en realidad es una mscara para el ejercicio subrepticio del poder. Esta
crtica se ha difundido extensamente en ocasin del surgimiento
de una nueva tendencia en la filosofa de las ciencias sociales, bien
resumida en el conocido libro de Richard J. Bernstein, The Restrueturing of Social and Politieal Theory (1976). En la literatura sobre polticas, French (entre otros) ha hecho referencia al libro y
ha trazado un paralelismo entre este desarrollo filosfico y las
perspectivas cambiantes del anlisis:
...Aun cuando los filsofos estn descubriendo que la perspectiva positivista es inadecuada para las ciencias sociales, es decir, reconozcan que las ciencias sociales todava se encuentran
muy lejos de lograr la certeza de las ciencias naturales, los
analistas de polticas y los responsables de las decisiones en
el gobierno siguen empeados en su hubrys tecnocrtica...
(1984: 20).
Reconocer que la corriente post-positivista en la filosofa de
las ciencias sociales tiene profundas consecuencias ene! ejercicio
del anlisis de polticas significa ya un pequeo avance. Por cierto,
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Jung, 1979). La posicin autoritaria de autoafirmacin y distanciamiento, propia del anlisis comnmente practicado, se apoya en
una orientacin metodolgica que aleja al analista del lenguaje y
de la experiencia poltica cotidiana, oscureciendo la realidad poltica y la parte que juega en ella. La falta de atencin sobre el contexto, la historia y la complejidad de la vida poltica se traduce,
por tanto, en una "crisis de educacin poltica" (Wolin, 1969:
1070-1077):
La vida poltica no revela su orientacin en hiptesis sencillas,
es evasiva, por ende las tesis significativas tienen que ser alusivas e indicativas. El contexto es fundamentalmente importante, ya que las acciones y los eventos ocurren en un escenario. Un conocimiento de esta naturaleza tiende, por tanto, a
ser sugerente y esclarecedor, ms que especfico y determinante (p. 1070).
Los primeros promotores de la orientacin de polticas en las
ciencias sociales no negaban la necesidad de tal entendimiento
poltico. El pensamiento poltico tradicional estaba profundamente enraizado en la propuesta de Karl Mannheim, una "poltica
cientfica" que dirigiera el desarrollo social (Mannheim, 1936:
cap. 3; Mannheim, 1940; Kettler, et al. 1984). Mannheim consider que la "tarea de la educacin poltica" era mantener viva una
orientacin flexible en situaciones cambiantes.
La capacidad de reorientarse de nuevo a uno mismo frente a
una constelacin de factores en constante transformacin
constituye la capacidad prctica esencial de la clase de mente
que se orienta de manera permanente hacia la accin (Mannheim, 1936: 176-177).
En el pensamiento de Harold D. Lasswell, profundo conocedor de la tradicin del pensamiento poltico, es fcilmente. dis-
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nientes a "nociones legales, como decisiones razonadas, protocolos adecuados y reglas de evidencia" (Majone, 1982: 289). El autor
va ms lejos: identifica y apoya un principio clave para una retrica orientada a la verdad: "fortalecer el caso ms dbil" (Majone,
1977: 174-175). Las ideas no convencionales deben no slo tolerarse, sino impulsarse y tomarse en serio, en aras del inters de la .
investigacin racional (Majone, 1982: 289).
Preocupada por mantener la situacin prevaleciente, la primera cara del anlisis de polticas cultiv la fascinacin por la tcnica
y un desprecio por el significado del proceso. La desilusin respecto de la segunda cara vino esencialmente del reconocimiento
de que las tcnicas del anlisis de polticas no son los instrumentos
lejanos, neutrales, que decan ser, sino que se insertan de manera
profunda en el proceso poltico. La tercera cara comienza a surgir
con la comprensin de que la teora y la prctica del anlisis de
polticas se enraizan en las decisiones polticas. Decidir sobre una
forma particular de investigacin significa necesariamente afectar
la vida y los valores de una sociedad al influir en la conformacin
de un proceso poltico ms general. El punto central es que la
eleccin puede inhibir o incrementar la racionalidad de la vida
poltica.
La tercera cara:
una perspectiva prctica
Hoy la tercera cara del anlisis de polticas se percibe principalmente como una frmula metodolgica que se inspira en un nuevo enfoque de la filosofa de las ciencias sociales. Para dibujar la
tercera cara de manera clara necesitamos desplazar nuestra atencin de una perspectiva terica a una prctica. Obviamente no es
nada sencillo, puesto que la tercera cara del anlisis contina siendo en el mejor de los casos una tendencia emergente, algo que
apenas se perfila. Lasswell, pionero en este enfoque avanz y ex-
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Mientras que la crtica da a entender lo que sera la descripcin cannica del enfoque y el lugar legtimo del anlisis en las
consideraciones de las polticas pblicas, Berger ubica el anlisis
dentro de un contexto ideolgico. Seala un sesgo prevaleciente
en los estudios y afirma que ste tiende a ocultar "la naturaleza
de los asuntos humanos". Berger entiende tambin la evaluacin
de los proyectos como un proceso poltico. Sin duda, estuvo consciente de que optar por un cierto tipo de investigacin representa
-independientemente de la decisin- un acto poltico. Al estimular la participacin de los no expertos -particularmente de los
pueblos indgenas-, Berger proporcion un foro para la discusin
abierta en la cual los individuos y las comunidades podan no slo
expresar sus puntos de vista, sino desarrollar su capacidad de reconocer y articular sus intereses. En forma y en estilo, el estudio
no slo proporcion una oportunidad de participacin, se convirti tambin en una experiencia educativa que estimul la capacidad individual y colectiva de participacin racional y efectiva.
Berger asumi, en consecuencia, una postura poltica, pues
debemos asentar que no haba lugar para la neutralidad. Cualquier forma de estudio hubiera constituido un proceso social de
significado poltico. Si Berger hubiera optado por una forma ms
convencional de investigacin enfocada a los testimonios de los
expertos y a un mnimo de involucramiento por parte del pblico, su postura hubiera sido igualmente poltica, aunque menos
evidente.
A la luz de la experiencia de Berger, podemos reconocer la
participacin ciudadana en el proceso de investigacin como una
forma de participacin del pblico en la vida poltica. En este caso, el anlisis deja de ser un agente del estado administrador. Mediante la inclusin del pblico en la evaluacin del desarrollo
econmico, social y poltico, se promueve un foro para la discusin de los asuntos pblicos. El anlisis de polticas se contrapone
entonces al proceso de decisin poltica enclaustrado en el estado
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Conclusin
En la tercera cara del anlisis de polticas hay una distincin entre
los expertos y los ciudadanos. En el nuevo enfoque los expertos
han desarrollado una aguda conciencia de su propia fragilidad y
falibilidad. Ms an, no levantan una fachada para esconder las limitaciones, que ellos mismos pueden percibir, sino que dejan manifiesta su condicin humana. Ciertamente, los expertos se cuidan
de no confundir a los legos y los ciudadanos se cuidan de que
aqullos no los confundan. En la comunicacin entre expertos y
ciudadanos, cada uno busca identificar puntos donde la frontera
entre la especializacin y el sentido comn se intersecten. Es decir, cada quien busca que la participacin pueda educar a un amplio sector de la poblacin a considerar de manera racional las polticas especficas y las directrices sociales generales.
Nos hemos preguntado si se pueden conciliar las exigencias
del conocimiento y la poltica, si la investigacin racional tiene cabida en el mundo real de las polticas pblicas. Encontramos que
el potencial para tal reconciliacin existe en la tercera cara del
anlisis de polticas. Esta confianza debe ser moderada mediante
una evaluacin seria del actual contexto poltico del anlisis."
Al menos se han sentado las bases tericas y prcticas para dicho
desarrollo.
El concepto de conocimiento se ha extendido a la aceptacin
de que el conocimiento contextual es, a la vez, un fin y un medio
de la investigacin racional. Debe incluso reconocerse que, en virtud de su compromiso con una investigacin y un dilogo sin trabas, la razn no est exenta de valores y conlleva, en efecto, un
compromiso poltico. La bsqueda de conocimiento de los asuntos
30Este consejo no debera considerarse a la ligera (cfr. Arnsten, 1969; Pateman,
1970: cap. 4)
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BEHN
7. El anlisis de polticas
y la poltica *
* Publicado originalmente con el ttulo "Policy Analysis and Policy Politics", en Po/icy
Sciences, numo 19, 1986, pp. 33-59. Traduccin al espaol de Graciela BeIln.
Graham T. Allison, Essence of Decision, Bastan: Little, Brown, 1971, pp. 162-63.
sugiere considerar la toma de decisiones en poltica como un juego en el que cada
uno de los jugadores juega una posicin distinta, ms que como una representacin teatral
en la que cada actor tiene un papel fijo. [Ver el volumen 11 de esta coleccin]
2 En este artculo, distingo el "anlisis de polticas" de la "investigacin sociolgica" y
de la "evaluacin de polticas". El anlisis de polticas examina un problema de polticas
concreto en un esfuerzo por establecer qu debe hacer el gobierno. Usualmente, pero no
siempre, se hace el anlisis para un decisor concreto que quiere tomar, tiene que tomar
o es capaz de tomar una decisin especfica (o emprender una accin especfica) sobre
un cierto problema. El anlisis de polticas hace preguntas como "Qu debe hacer el go!
Allson
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el conflicto entre intereses rivales, distribuyendo recursos limitados. Con fe en el proceso poltico, los polticos basan sus recomendaciones en la fuerza de las posiciones de sus electores.
Esta divisin del mundo de las polticas es similar a las "dos
culturas" que c.P. Snow encontraba en el mundo intelectual, la de
los cientficos fsicos y la de los intelectuales literarios.' Como el
cientfico de Snow, el analista de polticas es el optimista, completamente convencido de que la propuesta de su anlisis es la mejor
opcin y que puede ser de gran ayuda a la sociedad. Como el intelectualliterario, el poltico de las polticas es el pesimista, igualmente convencido de que el ltimo invento del analista de sistemas, el presupuesto por programas, la gestin por objetivos o el
presupuesto base cero, slo harn que el proceso de las polticas
sea ms complicado, no mejor, y que el nico curso razonable es
seguir en la brega tratando de salir del apuro. Como en las dos
culturas de Snow, los valores, actividades y emociones, fundamentalmente diferentes del analista y del poltico, pueden inhibir la
bierno acerca del desempleo'!" La investigacin sociolgica y la evaluacin de polticas
tambin pueden estar motivadas por el deseo de determinar qu debe hacer el gobierno
en un momento dado, pero se acercan a la cuestin slo indirectamente. La investigacin
sociolgica est diseada para revelar relaciones, no necesariamente casuales, entre distintas variables (de las casuales podra no estar ninguna sujeta a manipulacin del gobierno). Se pregunta: " Crno se relaciona la probabilidad de que un individuo est desempleado con su sexo, raza, edad, educacin, antecedentes criminales y su historial de
empleos previos?" A diferencia de la sociologa, la evaluacin de polticas est diseada
para determinar el impacto de los programas en curso. Hace preguntas como "Qu tan
eficaz es el programa para reducir el desempleo?"
La investigacin sociolgica y la evaluacin de polticas requieren de investigacin original lo que implica problemas metodolgicos de diseo de la investigacin, recoleccin
de datos y anlisis de la informacin. En contraste, el analista de polticas, ms que llevar
adelante su propia investigacin, frecuentemente examina los resultados de las investigaciones de otros para determinar qu consecuencias pueden tener para el tratamiento del
problema de polticas pblicas en cuestin. Para ello realizan algunos clculossimples sobre los datos o resultados, con el fin de llegar a conclusiones que sean tiles para el problema. El anlisis de polcascontiene una recomendacinexplcita y usualmente detallada para It accin (o inaccir) gubernamental. Mucho se ha escrito sobre los usos de la
investigacln en ciencias sociales. Este artculo se centra en el anlisisde polcas.
.
3 C.P Snow, The Two Cultures and (he Scientfic Revolution, Cambridge University
Press, Cambridge 1959.
.
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242
El criterio del analista para la seleccin de polticas es la eficiencia econmica agregada.' La mejor poltica es la que arroja
mayores beneficios netos. La suma de todos los beneficios y la resta de todos los costos proporcionan al analista la medida del inters pblico. El criterio de utilidad o beneficio social neto ignora
por supuesto los problemas de distribucin: quin recibe los beneficios y quin paga los costos. Aun en la alternativa ms eficiente, algunos individuos o grupos pueden encontrar que sus costos
exceden a sus beneficios; Pero el analista argumentar siempre en
favor de aquella opcin de poltica cuyos costos agregados generan los mayores beneficios y hacen as posible compensar a los
perdedores o alcanzar los objetivos distributivos de la sociedad,
cualesquiera que stos sean. El criterio de eficiencia ofrece la mejor oportunidad para redistribuir el ingreso hacia aquellos grupos
que la sociedad considere ms necesitados o con mayor mrito.
El argumento de que los objetivos distributivos se pueden lograr mejor al maximizar la eficiencia econmica puede tal vez
5 Mi definicin de "anlisis de polticas" -tal como es practicado, ms que como debera ser practicado- considera que es ms importante la disciplina de la economa que
la estadstica, la investigacin de operaciones, la planeacin urbana e incluso el "anlisis
de polticas" tal como se ensea hoy da en las nuevas Escuelas de Polticas Pblicas. Esto
es porque (1) la economa proporciona el criterio por el que se guan la mayora de los .
analistas polticos al formular sus juicios y (2) la mayora de los analistas de nuestro tiempo
o llegaron a su trabajo con una formacin importante en economa o rpidamente la adquirieron. Notemos, por ejemplo, que el gabinete original del Presidente Carter, con doce
directivos, estaba formado por cinco economistas, cinco abogados (o polticos) y dos
"otros" que, como prueba de que tambin se pueda llegar a Washington sin grado acadmico, entran tambin en la categora de poltico.
243
usarse para justificar la desatencin a las consideraciones de equidad. Segn la ideologa analtica, la meta de la equidad social se
puede alcanzar mejor, sin tener que estar ajustando cada uno de
los programas y polticas particulares, con un programa completamente independiente de redistribucin que introduzca preferiblemente alguna forma de impuesto negativo al ingreso. Que el diseo, la aprobacin y la implementacin de este programa
redistributivo haya resultado imposible es desafortunado y molesto, pero no es una causa suficiente para modificar el criterio de
eficiencia al analizar cuestiones tales como el control de la contaminacin, el trfico masivo, los recursos humanos en el rea de
salud, Ia administracin de recursos hidrulicos o la defensa militar. Identificar el nmero de perdedores en ocasin de una nueva
poltica y la cuanta de su prdida, diseando un mecanismo prctico para compensarlos, puede ser bastante difcil, pero la posibilidad terica de hacerlo es suficiente para adoptar el criterio de
eficiencia. Porque el analista est profundamente interesado en la
equidad social defiende vigorosamente la alternativa ms eficiente, pues sta es la nica la manera de conseguir la mayor cantidad
de beneficios para fines de redistribucin. Pero una vez que ha dejado constancia de su preocupacin, el analista tiende a dejar el
problema de la equidad para ms adelante.'
Que la eficiencia predomine sobre la equidad como valor analtico es bastante explicable. Existe una medida nica y simple pa6 Henry Rose escribe: "Deben tratarse aparte con una poltica de distribucin del
ingreso? El procedimiento usual en los analistas de costo-benecio es, por supuesto, obviar las consecuencias distributivas y limitar al anlisis a una medida de eficacia agregada
-una razn por la cual los decisores polticosmuestran poco entusiasmo por tales anlisis...
Usualmente en casos especficos no hay manera de identicar a todos [os ganadores o
perdedores, y los costos de informacin necesaria para intentar su identificacin son frecuentemente muy altos. Ms an, los mecanismos para compensar a los perdedores son
dbiles o inexistentes... Un analista que omite los efectos distributivos y trata slo de la
eficiencia agregada se ocupa de una parte del problema del decisor y quiz slo de una
pequea parte." (uThe Role of Cost-Benet Analysis Policy Making", en Cost Benefit
Analysis and Water Pollution Policy, edito Henry M. Peskin y Eugene P. Seskin, Urban
Institute, Washington, D.C.,1975.
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ra la eficiencia: los beneficios sociales netos. En contraste, la equidadslo puede describirse indirectamente, en trminos de las curvas de Lorenz y los coeficientes de Gini. No hay una medida nica
y simple para determinar si una distribucin del ingreso o de los
activos es ms equitativa que otra. Ms an, no importa qu tan
difcil sea determinar los costos totales y los beneficios totales,
siempre ser ms difcil determinar su distribucin.' Muchos beneficios pueden ser directos y concentrados, pero casi todos los
costos (para el contribuyente y para el consumidor, en ocasin de
un aumento de la deuda nacional y la inflacin resultante) sern
inevitablemente indirectos y dispersos. Corno la eficiencia es un
criterio simple, nico, especfico y medible, es ms adaptable que
la equidad para el trabajo analtico.
En contraste, el poltico se interesa ms en la distribucin. No
son los ciudadanos individuales, sino las comunidades organizadas
de ciudadanos las que tienen la influencia poltica..Como representante electo o autoridad poltica designada, el poltico responde a los electores, no a la nocin abstracta de beneficio pblico
agregado, propia del analista. Al poltico le interesa profundamente saber en cunto se beneficiarn sus electores y cunto han
de pagar." Robert H. Haveman escribe:
En tanto que el anlisis de poltica se centra en los costos y
beneficios que las medidas polticas conllevan para la sociedad co7 Roben H. Havcrnan y Julius Margolis citan este argumento como uno de los muchos argumentos en contra de sopesar formalmente los costos y beneficios para decidir
quin se beneficia y quin paga. "Obtener informacin exacta sobre el impacto distributivo del gasto pblico frecuentemente es difcil, No slo debe uno asegurarse de la distribucin de los costos entre los contribuyentes y entre quienes verdaderamente suministran
los recursos. A causa dc la dficuhad de calcular con exactitud estos lineamientos con el
conocimiento existente, no resulta todava adecuado incorporar el balance de la equidad
en los clculos formales de bcnecios y costos" ("Public Expenditure and Policy Analysis:
An Ovcrview", en Public Expenditure and Policy Anlysis, 2a. ed., edil. Haveman y Margolis Rand McNally, Chicago, 1977.
8 A esto se debe el que Harold D. Lasswell rituara su libro, donde examina las.polticas pblicas desde la perspectiva de "las actitudes funcionales de polticos activos" Pofilies: Who Gets W/UlI, When. How, McGraw Hill, N.Y., 1936.
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mo un todo, son pocos los decisores polticos individuales que encuentran significativo el criterio de beneficio social para sus objetivos ms limitados. Si el legislador, al tomar en consideracin los
costos de una decisin, logra repartirlos disimuladamente entre
los ciudadanos concentrando legalmente los beneficios en un grupo privilegidado cuyo apoyo busca obtener, no le importar el hecho de que los costos agregados excedan con mucho a los beneficios. En realidad, el anlisis responde a preguntas que no
interesan p la mayor parte de los legisladores." Y son los polticos,
no los analistas, quienes toman la mayora de las decisiones polticas importantes.
Un ejemplo de la diferencia de sus perspectivas son las recientes controversias sobre la poltica de recursos hidrulicos, construccin de presas, sistemas de riego y control de inundaciones. Al
usar las tcnicas habituales del anlisis de costo-beneficio, el analista concluye que muchos proyectos hidrulicos son ineficientes
-que sus costos totales son mayores que sus beneficios totales- y
por ende no deben ser llevados a cabo." Ms an, los beneficios
de estos proyectos estn bastante concentrados (y son obvios),
mientras que los costos estn ampliamente distribuidos (y pasan
inadvertidos), otorgando as a ciertos grupos considerables beneficios netos a pesar de la ineficiencia agregada de los proyectos.
Al ser sensible a los intereses de sus electores ms organizados y
activos, el poltico concluye que los proyectos son de lo ms valioso para ellos -que por supuesto 10 son- y por lo tanto deben ser
realizados. No hay una comunidad electoral que pueda quejarse
9 Robert H. Havernan, "Policy Analysis and the Congress: an Econornist's View",
PolicyAnalysis 2, (primavera, 1976): 247.
lOVase el comunicado de prensa de la Casa Blanca del 18 de abril de 1977,"Statement on Water Projects", para los clculos de costo-beneficio de los treinta y dos proyectos de recursos hidrulicos en las diversas listas de impacto polftico del presidente cartero
Para diecisiete de estos proyectos, la proporcin final de beneficios a costos fue de menos
de 1.0. Para una visin crftica del anlisis de costo-beneciode un proyecto, vase Steve
Hanke y Richard A. Walker, "Benet-Cost Analysis Reconsidered: An Evaluation of the
Mid-Srate Project", Water Resources Research, 10, no. 5, 1974, pp. 898-908.
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Una premisa bsica del anlisis de polticas es que los resultados de una poltica pblica son la base ms adecuada para evaluar sus logros. El aprendiz de analista debe estar siempre pendiente de no usar equivocadamente los insumas como medida de
los beneficios del programa. Los beneficios se pueden evaluar
correctamente slo a partir de cunto se obtiene de un programa
y no de cunto se invierte en l. Para evaluar, por ejemplo, los
programas de la Marina de los Estados Unidos, un analista no
toma en cuenta o pondera el nmero de marineros, barcos, aviones y misiles, sino que evala la capacidad de la Marina para llevar a cabo varias misiones como salvamentos, asalto anfibio a
playas, ataques areos y deteccin y destruccin de submarinos
en una variedad de escenarios.
En contraste, el poltico frecuentemente encuentra que, para
sus propsitos, los insumos proporcionan la medida adecuada de
los beneficios del programa'. Para el analista, por ejemplo, los beneficios de los programas militares son los resultados (la seguridad nacional), pero la cuestin central para un poltico es saber
qu tanta ganancia y empleo arrojan a sus electores (no hay que
olvidarse de la distribucin) los distintos tipos y niveles de gastos
militares. El poltico puede sentirse obligado a defender el sistema blico de su preferencia en trminos de defensa nacional (resultados), pero su evaluacin frecuentemente se basa en dlares y
empleos (insumos).
Esta diferencia de perspectiva ayuda a explicar la resistencia
del poltico al presupuesto por programas. Para el analista, un pre-
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los beneficios resultantes en cualquiera de los tres programas podra entonces ser cuestionada. Por el contrario, los beneficios de
los insumos pueden ser cuantificados con toda exactitud.
Todava ms, percibir y medir los resultados puede ser ms difcil que medir lOS insumos. La gente puede no saber en cuntos
departamentos de su cuadra se han eliminado las ratas, pero tendr una idea muy clara de cuntos departamentos han sido tratados. El organismo de control de ratas sabr tambin exactamente
cuntos departamentos ha tratado por toda la ciudad, aunque seis
meses despus no pueda informar con exactitud a las autoridades
de cuntos departamentos se han erradicado las ratas como resultado directo del programa.
Finalmente, hay cuestiones de distribucin y de equidad. Los
mtodos A y B son bastante equitativos antes de que se haga un
sorteo para decidir cul habitacin recibe el tratamiento, pues cada casa tiene el 50 por ciento de probabilidades de recibirlo y 25
por ciento de probabilidades de que sus ratas sean eliminadas. Pero una vez que se han seleccionado los departamentos sujetos al
mtodo B, la mitad de ellos tiene un 50 por ciento de probabilidades de que se eliminen los roedores y la otra mitad no tiene
ninguna. Con el mtodo P, sin embargo, cada departamento tiene
un 100 por ciento de probabilidades de recibir el tratamiento y de
esta manera tiene siempre la misma oportunidad -aun si slo del
10 por ciento- de que sus ratas sean eliminadas (aunque nunca se
acus de.que hubiera habido trampa en el sorteo, en general a la
gente le pareci injusto). El poltico tendr menos problemas para
explicar su apoyo a un programa con slo 10 por ciento de probabilidades de eliminar las ratas, que para explicar el apoyo a un
programa que trate slo a la mitad de los departamentos. Aun
cuando el programa que preferido por el poltico sea el menos eficaz, lo apoya la lgica poltica que puede fcilmente derrotar a los
argumentos analticos.
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p. 34.
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(entre otras cosas) los beneficios de un proyecto resultaban claramente superiores a la alternativa que contemplaba la posibilidad
de salvar una especie animal. Como los beneficios netos de Tellico
eran negativos, claramente la opcin de continuar era inferior a la
alternativa de no hacer nada, razn por la cual el comit decidi
no otorgar la exencin." Sin embargo, con 103 millones ya invertidos en el proyecto, los polticos presionaron para que se
completara. Argumentaba el senador Howard Baker de Tennessee.
"Yo simplemente no puedo quedarme tranquilo al ver que se
insulta al sentido comn, al ver que se decide detener la construccin de una presa que estaba virtualmente terminada antes
de que la ley (de las especies en peligro) hubiera sido aprobada
y antes de que se hubiera descubierto el famoso pescado"."
Adems del acento en los resultados ms que en los insumas,
otro de los "principios guas del anlisis de sistemas" de James
Schlesinger es "evitar las tcnicas que conducen sin .pensarlo a
compromisos indeseados que resultan en enormes gastos't> Sin
embargo, por qu tendran que ser eficaces estas tcnicas? Por
el deseo de justificar los costos hundidos. El razonamiento puede
parecer circular, pero raramente es percibida la circularidad. Con
su inters en la distribucin, el poltico busca proporcionar beneficios al mayor nmero posible de sus electores. Ahora bien, dada
la dificultad de poder distribuir beneficios a todos con resultados
27para un anlisis costo-beneficio de la determinacin de la presa de Tellico, vase
U.S., Department of the Interior, Office of Policy Analysis, "Teico Dam and Renervoir,
Staff Repon ro the Endangered Species Committe", mimeografiado, Washington, D.C.,
1979, esp. pp. 2.14-2.1.5. Increfblemente, la TVA arguye que, como la tierra sembrable detrs de la presa ya se compr, el valor de esta tierra debe considerarse como un costo
hundido, aun cuando todava hay que inundar la tierra, que adems podra venderse nuevamente si el proyecto no se termina.
28Se cita l Baker en "Snail Darter Wins Another Vctory on Senate Floor Vote",
Congressional Quarterly, 24, .16 de junio, 1979, p. 1143.
,
29Schlesinger, "Systems Analysisant the Political Proeess", p. 285.
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n. La poltica,
el anlisis
y la influencia
35 Entrevista,
6 de noviembre de 1978.
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Public Spending, p. %.
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la toma de decisiones en la poltica pblica, es preciso que reconozca que esta visin de las cosas no es universal. Ms an, algunos conceptos analticos fundamentales, como usar costos de
oportunidad en lugar de costos perdidos, le son ajenos a la mayora de la gente; la gente simplemente no piensa en trminos de
oportunidades perdidas." En consecuencia, cualquier argumento
analtico que se base en ejemplos simplificados del principio del
costo de oportunidad no resultar persuasivo para establecer la
validez de una proposicin poltica compleja.
Consideremos la tarea de explicar ante una asociacin de ejecutivos por qu un proyecto hidrulico determinado es ineficiente
econmicamente. La tentacin es empezar con una explicacin
simple y superficial del anlisis de costo-beneficio. Despus de todo, estamos hablando con ejecutivos de corporaciones, gente que
a diario trata con anlisis de costos y ganancias y que entiende
muy bien que si invierte los recursos de su compaa en un proyecto tendr que renunciar a otras oportunidades de inversin.
Pero no importa qu tan inteligentes sean estos ejecutivos y qu
tan brillante sea la explicacin del anlisis de costo-beneficio, la
enumeracin final de los clculos de costo-beneficio para cada
uno de los proyectos no tendr el menor significado. Este pblico
piensa con el sistema de referencia de los negocios, no con el de
anlisis de polticas. Por lo tanto es preciso explicar las ineficiencias de los proyectos no en trminos analticos, sino de acuerdo
con el esquema de los negocios.
Afortunadamente, al menos en este caso, esto es muy posible
ya que muchos de los proyectos de recursos hidrulicos proveen
bienes privados, no pblicos. El anlisis de costo-beneficio es necesario para poder asegurarse de que todos los beneficios de los
bienes pblicos (evaluados en trminos de la disposicin de cada
individuo a pagarlos) estnincluidos al evaluar un proyecto de inversin pblica. Para muchos proyectos, sin embargo, la mayora
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42 Departamento del Interior, EU. "Water Projects Review: Central Arizona Project", mimeografiado, Washington, D.C., 1977. pp. 6-9.
43 Giandomenico Majone, "The Uses of Policy Analysis",en The Future and the Past:
Essays on Programs (//1(1 the Annual Repon 1976-1977, N.Y.: Russel Sage Foundation,
1978, p. 207. Majone considera importante el papel del analista como "un productor de
argumentos policos... ms que solucionador de problemas", p. 213. [Ver su artculo en
el vol. 111. Sin embargo, convertir al analista de polticas en abogado poltico amenazara
tanto la credibilidad del analista como la del analista. Asmismo usar el anlisis de costobeneficio, no como una herramienta prospectiva para tomar mejores decisiones con respecto a los recursos hidraticos, sino estrictamente como una herramienta retrospectiva
para justificarlas, ha hecho inevitable la manipulacin poco escrupulosa de tales anlisis y
ha provocado la desconfianza general en la validez de cualquier anlisis semejante y en la
moral del analista.
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grar que se adopten sus recomendaciones. Y desarrollar una estrategia semejante es, desde luego, parte de la responsabilidad del
analista.
Un analista tradicional podra objetar, diciendo que un compromiso poltico tan manifiesto est ms all de su campo de accin. Puede ser cierto, pero no debera serlo. El analista que ha
estudiado a fondo un problema poltico debera conocer tan bien
sus complicaciones polticas como las econmicas, pues las dos
cuestiones no son independientes. Un analista que ha prestado
atencin a las cuestiones distributivas debera estar bien consciente tanto de los evidentes adversarios como de los aliados potenciales. En consecuencia, no sera inteligente -es ms, sera
poco tico- que el analista presentara a su cliente una recomendacin poltica que va a levantar mucha oposicin y poco apoyo,
sin ofrecer tambin una recomendacin poltica acerca de cmo
podra 1) evitar una batalla intil y desgastante, y 2) lograr la
meta poltica. En verdad, puede el analista mandar a su cliente
a la arena poltica sin explicarle qu peligros le esperan y qu
armas le sern ms tiles?
LA NECESIDAD DE IR Y VENIR ENTRE EL ANLISIS Y LA POLTICA
Es demasiado fcil reconocer, ms an sobrevalorar, las opciones polticamente imposibles, inviables. Cualquier examen pasivo
y poco crtico de las posibilidades de que una propuesta sea aceptada y escogida, revelar desalentadoramente que no son muchas.
En realidad, es muy probable que la propuesta no sea nada nueva
y que ya se haya intentado antes, pero sin poder avanzar por la
oposicin de intereses influyentes y poderosos.
Sin.embargo, con demasiada frecuencia, es la mitologa del poder la que confiere a una propuesta poltica el estatus de "polticamente inviable". Los intentos anteriores para llevarla adelante
pueden haber sido imaginarios, eventuales o incompetentes. La
influencia, prestigio y autoridad de los grupos de inters a menudo
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cuidadosamente diseadas se abandonan para apaciguar a diferentes grupos electorales, deben profundizar su entendimiento de
la parte poltica del juego. Slo el analista polticas completo, que
sabe qu compromisos puede contraer para lograr el apoyo o neutralizar a la oposicin y qu sacrificios no debe aceptar a cambio
de ganancias polticas insuficientes, ganar la confianza de los jugadores polticos clave y se convertir en un miembro verdadero
de: equipo que elabora las polticas.
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8. El mbito propio
del anlisis de polticas*
[275. )
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de manera integrada los problemas sociales. Para algunos la poltica es un asunto de valor -un~ declaracin de principios bsicos,
otros restringen su significado a estrategia, diseo o programa, y
para otros el trmino abarca valores, objetivos y medios. Con frecuencia, los debates sobre polticas parecen discusiones sustantivas, pero con mayor frecuencia slo se trata de discrepancias semnticas. Si sta es una lectura correcta de la literatura, entonces
la poltica misma denota un "conjunto borroso" y el anlisis de polticas es ms cientfico en sus atavos que en la sustancia.
2. Hay quienes proclaman al anlisis de polticas como una
nueva especializacin, un nuevo subcampo de la ciencia poltica.
Esto es toda una curiosidad. La meta del anlisis de polticas es
resolver problemas prcticos. No puede, por esta razn, reconocer
los lmites de algn campo establecido para propsitos analticos.
Su naturaleza le obliga a seguir los problemas a donde quiera que
vayan. No puede ignorar nada que pueda ser relevante con tal de
llegar a una solucin. Para el analista de polticas, entonces, el mbito cognoscitivo y todo el dominio operativo de la ciencia poltica
son slo el comienzo de su tarea. La poltica pblica, vasta y complicada como ha llegado a ser, se extiende a cualquier rea de la
vida. En consecuencia, para ser fiel a su objetivo, el analista de
polticas pronto tendra que incluir todas las ciencias sociales e incorporar, por aadidura, todo un montn de tecnologa dura. Llevar a unidad un dominio de indagacin tan amplio es una empresa
destinada al desorden.
En el periodo anterior a la Segunda Guerra Mundial, la entonces nueva administracin pblica asumi todo el mbito de la poltica gubernamental como su dominio de estudio . La operacin
fue racionalizada como un correctivo a la "inicua" dicotoma entre
administracin y poltica que estaba en la base terica de la conducta administrativa, entonces en desarrollo. Se le consideraba
abstracta, distante de los problemas humanos reales y, en algunos
casos, simplemente se consider que rondaba tras las ciencias na-
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turales. El lema de esta campaa, no del todo desconocido hoy entre nosotros, fue: "la ciencia ms pura es la menos relevante". El
debate, como poda esperarse, fue acre y se centr en los conceptos complementarios de disciplina y campo. Por desgracia, la que
hoy tendramos que llamar vieja poltica pblica sencillamente no
se pudo sostener como un campo distinto. Incapaz de mantener
cualquier grado apreciable de esfuerzo sistemtico y disciplinado,
pronto cay presa de ese tipo obsesivo de anlisis introspectivo
que es siempre sntoma de una crisis de identidad. Con frecuencia
cada vez mayor, se escribieron y publicaron numerosos artculos
de buena fe para lamentar la falta de un foco controlado, la ausencia de poder terico, lo azaroso y fragmentado de la investigacin y la existencia de un dominio de indagacin tan amplio que
desafiaba toda clasificacin. En suma, lamentaban el desorden intelectual de la empresa.
Hoy en da, la poltica pblica ya no es tan exitosa. No es posible construir ningn campo de indagacin ni de especializacin
sobre un dominio mal definido y no restringido. Y, en el caso del
anlisis de polticas pblicas, la probabilidad de lograrlo es an
menor, porque el anlisis de polticas no puede ser autnomo en
la seleccin de sus problemas de investigacin. De muchos de
ellos se puede decir que son, segn la expresin de Alvin Weinberg, problemas "transcientficos", necesaria y legtimamente sujetos a restricciones polticas y sociales que en cualquier otra disciplina acadmica o ciencia terica seran consideradas como
intervenciones ultrajantes.
Si se quiere que el anlisis de polticas tenga sentido, sera
bueno concebirlo como ciencia social aplicada. Y sera todava
mucho mejor recordar que se van a aplicar los resultados de una
ciencia terica.
3. Al considerar las polticas en s mismas, la ambigedad general de este concepto no oscurece una propiedad cardinal comn
a todos los variables usos del trmino, a saber, que toda propuesta
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se limitan exclusivamente a la consideracin de la meta son obviamente incompletos, puesto que su obtencin podra no suprimir
necesariamente la condicin indeseada, volverse casualmente
irrelevante y arrojar efectos secundarios indeseados. Tercero,
existe el problema de instrumentacin: la seleccin de la metodologa apropiada. La seleccin de un curso de accin es funcin del
conocimiento, conocimiento de causalidad, y es algo similar a la
seleccin de una terapia. El diagnstico puede ser correcto, la cura puede ser reconocible, pero la terapia puede estar equivocada,
ser arriesgada o "fallar la meta", Aun si es correcta, existe la cuestin de la administracin, lo que ahora llamamos implementacin,
porque la forma en que se ejecuta un programa puede dar al traste
con l aun cuando todos los dems factores se hayan anticipado
correctamente.
ste es el fundamento de mi concepcin del anlisis depolticas. El anlisis de polticas es la bsqueda del error a lo largo
de todo el camino. No es un campo en el sentido acadmico
acostumbrado, a menos que queramos decir que el estudio del
error es una especialidad. No es mi caso. Su tarea es poner a
prueba cualquier poltica a fin de prevenir el error y aprender a
corregirlo. Kenneth Boulding llama a esto la "institucionalizacin de la desilusin", un sistema de crtica que permite probar
las polticas y facilitar la capacidad de autocorreccin. Deberan
preservarse y extenderse aquellos aspectos del anlisis de poltica que tengan este espritu, los restantes deberan abandonarse.
"
Indice
Presentacin
Luis F. Aguilar Villanueva . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Estudio introductorio
Luis F. Aguilar ViIlanueva
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15
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GRUPO EDITORIAL
MAP: 270012-01
ISBN: 9688423181
Comentarios y notas
Comentarios y notas
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