Acuña - Dilemas Del Estado Argentino - Vol 3 SXXI

serie
estado y política
DILEMAS DEL ESTADO
ARGENTINO
política exterior, económica y de infraestructura
en el siglo XXI
carlos h. acuña
(compilador)
grupo editorial
siglo veintiuno
siglo xxi editores, méxico siglo xxi editores, argentina
CERRO DEL AGUA248, ROMERO DE TERREROS GUATEMALA 4824, C1425 BUP
04310 MÉXICO, D.F. BUENOS AIRES, ARGENTINA
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La Fundación OSDE tiene como uno de sus pilares la defensa del

pluralismo, por lo cual el presente trabajo no necesariamente expresa las
ideas de la Fundación, siendo el contenido de este ejemplar de exclusiva
responsabilidad del autor.
Acuña, Carlos H.
Dilemas del Estado argentino: Política exterior, económica y de
infraestructura en el siglo XXI.- 1ª ed.- Buenos Aires: Siglo Veintiuno
Editores, 2014.
320 p.; 23x16 cm. - (Estado y política; 3)
ISBN 978-987-629-411-9
1. Ensayo Político.
CDD 320
© 2014, Siglo Veintiuno Editores Argentina S.A.
Diseño de cubierta: Eugenia Lardiés
ISBN 978-987-629-411-9
Impreso en Altuna Impresores // Doblas 1968, Buenos Aires

en el mes de octubre de 2014
Hecho el depósito que marca la ley 11.723

Impreso en Argentina // Made in Argentina
Índice
Prólogo y agradecimientos del compilador 11

Carlos H. Acuña
Introducción: qué hicimos en estos volúmenes

y por qué lo hicimos 13
Carlos H. Acuña
1. Instituciones y economía política de las políticas

macroeconómicas 19
José M. Fanelli y Mariano Tommasi
2. Institucionalidad y actores de la política comercial

argentina 59
Roberto Bouzas y Paula Gosis
3. Política y economía de la política fiscal 105

Oscar Cetrángolo
4. La lógica político-institucional de la política energética 141

Nicolás Gadano
5. Una asignatura pendiente: Estado, instituciones

y política en el sistema de transporte 191
José Barbero y Julián Bertranou
6. Instituciones y actores de la política exterior como

política pública 245
Juan G. Tokatlian y Federico Merke
Referencias bibliográficas 295

A Elsa y Male, quienes con su amor y eterna paciencia hacen a este
trabajo tan suyo como mío.
Prólogo y agradecimientos
del compilador
Cuando me inicié como investigador en los años ochenta me

veía obligado a argumentar que para entender la política era necesario
prestar atención a las instituciones. Desde entonces, el reconocimiento
de la relevancia de las instituciones ha ganado mucho terreno. Tanto
es así que ahora me encuentro argumentando que otras cosas también
importan.
En este contexto, no dudé en aceptar la oportunidad que me brindó
la Fundación OSDE al proponerme diseñar y dirigir la investigación que
aquí se publica como serie de libros sobre el Estado y la política en la
Argentina.
Este desafío me permitió hacer tres cosas de gran valor para mí. En
primer lugar, articular argumentos y líneas de trabajo que durante una
década se cruzaron, no siempre de la manera más ordenada. En segun-
do lugar, me posibilitó trabajar de forma sistemática con un grupo de
expertos y expertas a quienes admiro y de quienes se aprende mucho.
A ellos, mi agradecimiento por su disposición a integrarse al equipo
de trabajo, por la tolerancia exhibida frente a las críticas y por su apa-
sionada participación en nuestros debates. En tercer lugar, y no por
menos importante, también me permitió colaborar en el armado del
rompecabezas que constituye la dinámica político-institucional argenti-
na, con la aspiración de que el conocimiento generado por este trabajo
resulte un aporte significativo no sólo a su comprensión sino también
a su mejoramiento.
Durante años la Fundación OSDE ha mostrado su compromiso con la
investigación y ha contribuido al debate plural y fundado de las cuestio-
nes que hacen a nuestra sociedad y nuestra cultura. En este sentido, mi
primer agradecimiento es hacia la fundación y su presidente, Tomás Sán-
chez de Bustamante, y con especial énfasis hacia Omar Bagnoli y Vilma
Paura, quienes desde un principio brindaron a este proyecto su convic-
ción, su desvelo y su generosa creatividad. También quiero agradecer el
esfuerzo y la calidad de trabajo de Tomás Martínez, quien fue clave en la
12 dilemas del estado argentino
(titánica) tarea de dar consistencia a las citas bibliográficas en el primer

volumen de esta serie.
Mis ex alumnas y ahora amigas Fernanda Potenza y Mariana Chudno-
vsky, como otras veces y de distinta forma, resultaron pilares fundamen-
tales en el exitoso sostén y procesamiento del trabajo conjunto; Jimena
Rubio, por su parte, puso su usual inteligencia al servicio de aclarar las
ideas. Gracias, como siempre, a las tres.
La investigación insumió algo más de dos años, en los que recorrió
diversas instituciones. Se inició en la Universidad de San Andrés, a la que
agradezco su apoyo institucional. Por otra parte, fue la Universidad Na-
cional de San Martín la que a través de la creación de su programa Estado
y Políticas Públicas cobijó la intensidad de los difíciles tramos donde el tra-
bajo cobró forma integral. En este sentido, quiero expresar un especial
agradecimiento a su rector, Carlos Ruta, y a María Matilde Ollier, decana
de la Escuela de Política y Gobierno, quienes me abrieron las puertas de
la universidad y recibieron este proyecto con un entusiasmo y un cariño
que aprecio hondamente. Finalmente deseo expresar mi reconocimien-
to a Daniel Heymann, quien me invitó a incorporarme al Instituto Inter-
disciplinario de Economía Política de la Facultad de Ciencias Económi-
cas de UBA-Conicet, donde tuve la oportunidad de rever mis ideas a la
luz de los debates allí realizados. Fue en estas dos instituciones donde se
completaron los volúmenes de esta serie sobre el Estado, la política y las
políticas públicas en la Argentina.
Sobre mi hermosa familia, lo que tengo para decir lo digo en la
dedicatoria.
carlos h. acuña
Introducción
Qué hicimos en estos volúmenes
y por qué lo hicimos
Carlos H. Acuña*
¿Son las instituciones las que forjan los procesos sociales o son
los procesos sociales los que crean su institucionalidad? Esta pregunta
tiene una dimensión teórica, abstracta, y otra concreta, que está en el co-
razón del accionar político cotidiano: para comprender y resolver nues-
tros problemas como sociedad y contar con mejores políticas públicas,
¿nos centramos en las instituciones o en otras cuestiones (lo socioeconó-
mico, lo ideológico-cultural, la organización y el comportamiento de los
actores, alguna otra)?
En la actualidad, la relevancia de las instituciones para explicar los
procesos sociopolíticos se da por sentada, así como también se da por
sentado que, por el solo hecho de importar, producirán buenos resul-
tados. Frente a procesos que muestran comportamientos disfunciona-
les, problemas de eficiencia, eficacia, legitimidad o alta conflictividad,
se tiende a suponer que en algún lugar de las relaciones sociales existen
malas reglas (o buenas reglas que no se cumplen, lo que es lo mismo).
De cualquier forma, si el problema es económico, político, cultural o so-
cial, la causa que le imputa el sentido común dominante en la sociedad y
en la academia es institucional. Sin embargo, no es obvio que las institu-
ciones importen y, cuando lo hacen, tampoco son obvias las razones por
las que lo hacen o aquellas por las que, por el solo hecho de importar,
mostrarán “buenos” resultados (de hecho, tampoco es obvio que los ac-
tores importen ni son obvias las razones por las que lo harían).
Aquí adelanto mi respuesta1 a estos interrogantes, una respuesta cu-
yas implicancias son el sostén del diseño de la investigación plasmada
en estos volúmenes:2 a mi entender, las instituciones primero importan
* UNSAM-IIEP/UBA-Conicet.
1 Respuesta basada en los argumentos que desarrollamos con Mariana
Chudnovsky en nuestro capítulo del primer volumen (Acuña y Chudnovsky,
2013).
2 Este y otros dos: Acuña, comp. (2013 y 2014).
por su potencial de modificar comportamientos (la presencia o ausen-

cia de instituciones puede resultar en conductas diversas). Y esto no
se debe necesariamente a que las instituciones los “moldeen” en la di-
rección de lo establecido por sus reglas (y por tanto permitan prever
conductas a partir de la letra de la ley). Importan porque muchas veces
modifican comportamientos, aunque lo hagan en una dirección que
apunte a evitar la regla o su cumplimiento (lo que sugiere que muchas
veces las instituciones influyen sobre las conductas aunque no resulten
buenas variables predictivas). Segundo, porque aquellas instituciones
que efectivamente logran moldear comportamientos sobre la base de la
regla establecida podrían resolver problemas de coordinación y conflic-
tos distributivos en una dirección de mayor eficiencia y justicia (como
se la quiera definir), lo que es relevante para la sociedad y los intereses
y derechos que la atraviesan (aunque también hay veces en que las ins-
tituciones, a pesar de moldear conductas, por su contenido lo hacen en
una dirección que empeora la coordinación de la sociedad o resuelve
conflictos distributivos de manera injusta, por lo que las instituciones
que importan y logran moldear comportamientos no necesariamente
producen buenos resultados). Tercero, las instituciones no sólo pueden
definir el accionar de los actores y la dinámica política, económica e
ideológico-cultural en una sociedad, sino que pueden a su vez ser defi-
nidas por los actores y por las otras variables de la matriz política donde
están inmersas, en cuyo caso no importan para explicar lo que nos pasa
–y esta es una información clave para despejar confusiones y entender
mejor la política–. Cuarto, al facilitar o dificultar el alcance de obje-
tivos y la realización de los intereses de los actores, importan porque
distribuyen poder; sin embargo, la distribución de poder no se agota
en las instituciones, porque esta también resulta influida por los recur-
sos y por las capacidades de origen extrainstitucional con que cuentan
los actores, en cuyo caso las instituciones importan aunque no bastan
para explicar lo que nos pasa. Quinto, las estructuras institucionales son
heterogéneas, y pueden convivir en un mismo momento y lugar par-
tes o arenas en las que las instituciones no importan para entender los
procesos sociales porque se ven determinados por otras variables o por
actores; otras en las que importan y, dentro de las que importan, unas
que mejoran la dinámica social y otras que no. Estas son las razones para
reconocer que el estudio de las instituciones es ineludible en el entendi-
miento de los procesos políticos.
Estas cinco razones tienen tres implicancias relevantes para la forma
que adopta nuestro análisis: a) si importan, por qué importan y cuáles
introducción 15
son las implicancias de esa importancia dependerá de la lógica de pro-

cesos sociales espacio-temporalmente acotados; en definitiva, dependerá
de la historia; b) el análisis del papel político de las instituciones implica
ineludiblemente su articulación con el análisis de los actores que interac-
túan con ellas; y c) este análisis demanda desagregar el entendimiento
al nivel de las partes o arenas que articulan la estructura de la institu-
cionalidad política y su dinámica: la de las diversas arenas de gobierno,
las distintas áreas temáticas de política pública y la lógica de organiza-
ción y comportamiento de actores relevantes en su interacción con las
instituciones.
En definitiva, estos son los supuestos en los que se basó el diseño ana-
lítico a partir del cual se desarrollaron nuestros tres libros: los estudios
incluidos en esta serie sitúan históricamente la interacción entre insti-
tuciones y actores, en el primer volumen desagregando el análisis en
cuatro arenas institucionales gubernamentales (presidencia y Estado a
cargo de Roberto Martínez Nogueira; el Legislativo, Ernesto Calvo; el
Poder Judicial, Martín Bohmer; y el federalismo bajo la responsabilidad
de Marcelo Leiras) y en la organización y el comportamiento de tres ac-
tores clave en su relación con la dinámica gubernamental (partidos polí-
ticos a cargo de Ana María Mustapic; sindicatos, Sebastián Etchemendy;
y organizaciones de la sociedad civil, Gabriela Ippólito-O’Donnell). El
segundo y tercer volumen estudian la interacción entre instituciones y
actores con foco en dinámicas de política pública específicas: con aten-
ción en la cuestión social, el segundo libro analiza las políticas sociales
(a cargo de Fabián Repetto); de transferencia condicionada de ingresos
(Rodrigo Zarazaga); laboral (Adrián Goldin); de seguridad (Marcelo
Sain); y de comunicación (Luis Alberto Quevedo). Y con foco en lo in-
ternacional, las políticas económicas y de infraestructura, este tercer vo-
lumen cubre la política exterior (análisis a cargo de Juan G. Tokatlian
y Federico Merke); políticas macroeconómicas (José María Fanelli y
Mariano Tommasi); comercial (Roberto Bouzas y Paula Gosis); fiscal
(Oscar Cetrángolo); de transporte (José Barbero y Julián Bertranou); y
energética (a cargo de Nicolás Gadano).
Los trabajos son precedidos por un primer capítulo en el primer vo-
lumen (Acuña, 2013) que escribimos con Mariana Chudnovsky, con el
ánimo de elaborar una forma de entender las instituciones y su relación
con la política que trascienda lo que consideramos debilidades de las teo-
rías institucionalistas hoy dominantes en el análisis político. Este marco
contiene el herramental analítico que brindó pistas para la confección
de los estudios y también consideraciones que para nosotros resultaron
aprendizajes de los productos y debates que atravesaron los dos años de

investigación que insumió este estudio.3
Es en este contexto que la investigación cuenta con un foco de aten-
ción y un supuesto común: el foco son las instituciones y los actores de la
política en la Argentina, y el supuesto es que estos resultan ineludibles a
la hora de explicar aspectos centrales de su historia, su presente y su futu-
ro político (un supuesto que, como se dijo, es menos obvio de lo que pa-
rece y que no necesariamente debería llevarnos a considerar de manera
consistente y excluyente la institucionalidad como causa –y solución– de
nuestros problemas). Aparte de estas coincidencias fundamentales a la
hora de forjar un lenguaje común para la elaboración conjunta, los tra-
bajos comparten las nociones de instituciones, de actores y de elementos
para analizarlos. Más allá de estas coincidencias centrales, al desarrollar
el proyecto grupal también se persiguió4 que el producto contara con
tres pilares que consideramos fundamentales para nuestro entendimien-
to de las instituciones y la política en la Argentina. Primero, se buscó que
los trabajos se alejasen de las apropiaciones disciplinares excluyentes en
el abordaje del objeto de cada estudio y, dada su complejidad, contasen
con la ventaja de un diálogo/debate multidisciplinario: el proyecto y su
dinámica de discusión en los talleres que organizamos incorporaron po-
3 Completada la serie, estos tres volúmenes brindan una comprensión sobre

la lógica de gobierno y forja de políticas en la Argentina, desagregando sus
fundamentos, conclusiones y recomendaciones por área o sector de política
pública, lo que constituyó su objetivo central. Al inicio de nuestro trabajo se
proyectó, además, incorporar, como parte de este tercero y último libro de
la serie, un capítulo integrador de conclusiones sobre la institucionalidad
política argentina. La razón de su ausencia está en que, si bien la elaboración
de los análisis se realizó partiendo de supuestos comunes, simultáneamente
persiguió enhebrar un debate entre distintas posturas y formas de entender
la realidad y exponerla (como se aclara a continuación de esta nota). La
contracara de esta diversidad es que, de este valioso “mosaico”, no necesaria-
mente surgen conclusiones comunes al conjunto de los trabajos. El valor de
esta diversidad se encuentra en sí misma, y forzar una unidad como corolario
de estos textos debilitaría el sentido, estructura y matices que, justamente,
ofrece la serie de trabajos. En este contexto, y como tantas veces ocurre en
la producción de conocimiento, desde mi lugar este punto de llegada grupal
se torna uno de partida en la elaboración de una mirada general sobre las
instituciones y la política en la Argentina, aunque no como expresión de una
conclusión colectiva de la serie sino, ahora, de carácter personal.
4 Mediante la selección de diversos perfiles entre las expertas y expertos que
se integraron al proyecto y una dinámica de trabajo que incluyó talleres de
exposición y debate de trabajos.
introducción 17
litólogos, sociólogos, economistas, juristas, historiadores y especialistas

en organizaciones.
Segundo, se procuró capitalizar la riqueza de diferencias analíticas y
de estrategias expositivas que hoy atraviesan el análisis de las institucio-
nes. Consecuentemente, algunos capítulos sustentan su explicación con
un mayor peso en las reconstrucciones históricas, otros en formatos más
modelizados y otros mediante la conjunción de ambos estilos. Por otra
parte, algunos capítulos utilizan con mayor énfasis supuestos de diversos
institucionalismos, en tanto otros quedan abiertos al debate sobre si las
instituciones son causa o efecto de otras variables. En definitiva, el mosai-
co estructurado por los trabajos en estos volúmenes está acotado por un
mismo objeto de estudio y por ciertas nociones conceptuales comparti-
das para su abordaje, al tiempo que es plural con respecto a sus formatos
expositivos y con las cuestiones a priorizar en la observación, cómo pro-
cesarlas y sus conclusiones.
Tercero, se buscó ir más allá de la conclusión “lógicamente necesaria”
a partir de la evidencia empírica y propia del producto de investigación
académica, para también incorporar recomendaciones sobre cursos de
acción prioritarios para el mejoramiento de la dinámica político-institu-
cional argentina. En este sentido, esta investigación apunta a fortalecer
el entendimiento de la lógica político-institucional de nuestra sociedad
y también aspira a realizar un aporte a los debates sobre las soluciones a
sus problemas.
1. Instituciones y economía política de
las políticas macroeconómicas
José María Fanelli*
Mariano Tommasi**
introducción
Este capítulo está dedicado a estudiar el vínculo entre institu-

ciones y políticas económicas en la Argentina y a mostrar su relevancia
como factor explicativo del desempeño de la economía. Una motivación
básica del trabajo es aportar elementos para contestar la pregunta: ¿por
qué la Argentina no ha sido capaz de implementar políticas económicas
de calidad –o, incluso, consistentes– para lograr objetivos que, en prin-
cipio, la sociedad comparte ampliamente, tales como acelerar el creci-
miento o resguardar la estabilidad económica?1
En la Argentina, el interés por analizar las políticas económicas tiene
una larga tradición y el hecho dista de ser sorprendente: existe un am-
plio y acendrado consenso en la opinión pública respecto de que la mala
calidad de las políticas económicas es una de las causas que explican la
baja tasa de crecimiento promedio que experimentó el país en la segun-
da mitad del siglo pasado. Entre 1950 y 2000, un período signado por la
inestabilidad de las políticas y la frecuencia de crisis, la tasa de crecimien-
to promedio del ingreso por habitante se ubicó en el 1,5%. En la década
posterior a la crisis de 2001-2002 el crecimiento se aceleró de manera
sustancial. El aumento promedio de 6,5% en el ingreso por habitante
registrado en el período 2003-2010 contrasta fuertemente con el 1,5%
de 1950-2000. En función de estos resultados, podría concluirse que la
cuestión de las políticas públicas fue perdiendo relevancia. Sin embargo,
la intensidad de los debates sobre las políticas económicas no ha dismi-
nuido. Esto parece plenamente justificado a la luz de las dificultades eco-
nómicas y la desaceleración del crecimiento enfrentados por la Argen-
* Cedes.
** Universidad de San Andrés.
1 El capítulo se nutre en diversos momentos de argumentos desarrollados en
Fanelli (2012).
tina a partir de 2012 y en la medida en que deficiencias típicas del siglo

pasado, como la volatilidad y la falta de previsibilidad y credibilidad de
las políticas, no han desaparecido. Asimismo, en pocos momentos como
el actual el vínculo entre instituciones y políticas estuvo tan claro. Las ini-
ciativas del gobierno en los dos mil han incluido medidas que involucran
reglas básicas de juego, como los derechos de propiedad, las relaciones
del trabajo y la Carta Orgánica del Banco Central. Además, la economía
argentina no ha dejado de mostrar desequilibrios que suelen estar estre-
chamente vinculados con ambientes institucionales débiles, como la sa-
lida de capitales, el subdesarrollo financiero, la inflación, la propensión
a utilizar la acción directa “en las calles” como arma de negociación y las
dificultades para pasar legislación económica en el Congreso.
Una razón adicional para explorar el rol de las políticas es que el cre-
cimiento de la Argentina en la primera década de los años dos mil sería
muy difícil de explicar sin incluir en el análisis los positivos shocks de
términos del intercambio ocurridos luego de la crisis de 2001-2002 y la
favorable evolución de la demanda de exportaciones desde Brasil (Fa-
nelli y Albrieu, 2011). Por lo tanto, una cuestión crucial para evaluar la
sostenibilidad del crecimiento es lo que ocurrirá en un contexto inter-
nacional menos favorable, de mantenerse las instituciones y las políticas
económicas. ¿Será posible sostener tasas aceptables de crecimiento de
largo plazo o, por el contrario, las mismas volverán a converger en los
valores observados en la segunda mitad del siglo pasado? En un contexto
como este, una reflexión sobre los determinantes institucionales de las
políticas económicas parece ser en los dos mil tan necesaria como lo era
en el siglo pasado: el país está aún muy lejos de tener políticas consisten-
tes y sostenibles a largo plazo.
Los estudios académicos y los debates sobre la incidencia de las políti-
cas económicas en el mal desempeño económico argentino han realiza-
do contribuciones de indudable valor, pero han mostrado también una
debilidad importante: la tendencia a focalizarse en el análisis del conte-
nido (u orientación) de las políticas y en la descripción de los resultados
obtenidos en el plano macroeconómico, sectorial y distributivo.2 Esto
2 Una muestra de los trabajos sobre política económica incluye, por ejemplo,
Brodersohn (1973), Díaz Alejandro (1970a; 1985), Katz y Kosacoff (1989),
Kosacoff (1996), Mallon y Sourrouille (1976), y Sourrouille y Lucangeli
(1980). Para una visión útil para entender los problemas de política econó-
mica de la Argentina desde el punto de vista analítico, véase Heymann (2007:
79-177).
instituciones y economía política de las políticas macroeconómicas 21
limita la aplicabilidad de los hallazgos de esos estudios en la medida en

que se ignoran las restricciones institucionales y de economía política.3
Circunscribir el análisis sólo al vínculo entre el contenido de la políti-
ca económica y los resultados observados es equivalente a asumir implí-
citamente que existe una relación unívoca –o función– que vincula las
medidas de política con las consecuencias observadas y que tal relación
es conocida. Sin embargo, normalmente ocurre que medidas idénticas
llevan a resultados diferentes, como si el vínculo entre políticas y resulta-
dos fuera más afín a una correspondencia que a una función.
Tomando como base los hechos que surgen de la literatura sobre po-
lítica económica en la Argentina y nuestra propia experiencia de investi-
gación en esos temas, es posible señalar a priori un conjunto de factores
que operan en el trayecto que va desde el estímulo de política a la res-
puesta de los agentes económicos y los resultados observados. Sintética-
mente, esos factores son:
• Incertidumbre (exógena): desvíos en los resultados esperados

debido a la ocurrencia de eventos inesperados o shocks. Estos
últimos pueden ser de diverso tipo: estrictamente económicos
(términos del intercambio, financieros) o extraeconómicos
(políticos, climáticos). Un shock puede convertir en inade-
cuadas medidas que sin este no lo serían. En el caso de la Ar-
gentina, los shocks de origen externo han sido históricamente
disparadores de reformas en las reglas de juego: cuando las
instituciones económicas y las políticas existentes dejan de
producir los resultados habitualmente esperados, se activan
las fuerzas del cambio. Un ejemplo muy estudiado en la
literatura es la crisis del 30. Otros casos fueron las dos guerras
mundiales y la crisis de la deuda disparada por la moratoria
mexicana de 1982. Asimismo, son frecuentes los originados
en cambios de las reglas de juego causados por dinámicas
políticas asociadas a conflictos distributivos. El conflicto del
campo es un ejemplo reciente.
• Incertidumbre de modelo (endógena): conocimiento imperfecto
del funcionamiento de la economía por parte de las autori-
dades que se traduce en errores en el cálculo respecto de la
3 Para un enfoque de las políticas que tiene en cuenta estas cuestiones, véanse,
por ejemplo, Forteza y Tommasi (2006), y Spiller y Tommasi (2010).
reacción de los agentes ante las medidas de política económi-

ca. Las reacciones no esperadas pueden incluir actividades de
grupos de presión y otras formas de acción colectiva. En ge-
neral, la incertidumbre de modelo se debe al desconocimien-
to de las características de los agentes o a la falta de informa-
ción sobre la economía en un contexto en que las decisiones
se toman en forma descentralizada. Los estudios sobre políti-
cas económicas muestran que en la Argentina es importante
lo que se denomina “incertidumbre estratégica”: esto ocurre
cuando los agentes reaccionan ante las medidas de política y
tratan de cambiar las reglas de juego. Un ejemplo obvio es la
pesificación asimétrica de deudas y depósitos debido, en bue-
na medida, a la presión de los deudores dolarizados, luego
de la depreciación de 2002. Si las políticas generan incentivos
para la modificación de las reglas de juego, las políticas devie-
nen en una fuente adicional de shocks. Los shocks que afectan
la estabilidad de las instituciones económicas deterioran el
crecimiento por la vía de deprimir la inversión y alimentar los
conflictos distributivos.
• Régimen de políticas públicas inadecuado: mala formulación de
las políticas económicas por no adaptarse al marco institu-
cional existente. Esto puede generar inconsistencias con
otras políticas públicas, con la legislación vigente o con otros
objetivos valorados por el gobierno o la sociedad. Bajo estas
circunstancias, es usual observar conflictos distributivos
intrasector público y falta de coordinación en las acciones de
gobierno que abonan en vez de suavizar los desequilibrios
económicos. Existe gran cantidad de estudios que documen-
tan este tipo de dificultades. Sobresale el caso de la copar-
ticipación federal que es una fuente de conflictos entre el
gobierno central y las provincias, a tal punto que aún está
pendiente de cumplimiento el mandato constitucional de
1994. También están bien documentados los conflictos entre
la política fiscal y la monetaria, que dan lugar al fenómeno
de dominancia;4 los tres acontecimientos más dramáticos de
dominancia de la política fiscal sobre la monetaria fueron las
crisis de 1975, 1989 y 2002.
4 Sobre el fenómeno de dominancia, véase Togo (2007).

• Fallas de organización dentro del gobierno: aplicación y gestión

defectuosa de las políticas por escasez de recursos materiales
u organizacionales en el sector público. Esto puede ocurrir
por una gran variedad de razones. La evidencia empírica
aportada por los estudios sobre política económica aplicada
a la Argentina es contundente: defectos de aplicación por
reclutamiento de recursos humanos y asignación de recursos
sobre la base de criterios políticos y no técnicos, fallas en los
controles que permiten actos de corrupción, cooptación de
entes de regulación o aplicación por agentes privados y ca-
rencia de poder para hacer cumplir decisiones o morosidad
judicial. Las políticas industriales y de obras públicas y la asig-
nación de fondos federales para promoción suelen mostrar
estas falencias.
Los elementos que inciden sobre el vínculo estímulo de política-respues-

ta pueden analizarse en función de tres factores básicos: los factores de
generación de incertidumbre, el conjunto de reglas de juego que ordena la
interacción entre los agentes involucrados y las características de las orga-
nizaciones públicas a cargo de la ejecución de las políticas.
Este estudio se propone hacer un aporte en relación con esto y espe-
ra echar luz sobre la razón por la cual medidas de política económica
muy similares pueden llevar a resultados diferentes cuando los actores
económicos deciden en distintos contextos institucionales. No obstante,
nuestra intención no es abordar todos los factores involucrados. Por lo
tanto, será útil explicitar aquí dos presupuestos que son centrales para
delimitar nuestro objeto de estudio.
El primero es que las políticas económicas deben concebirse como un
proceso que consta de tres etapas básicas: la formulación, la implementación
y la evaluación de las políticas. Esto implica que el análisis tradicional de
contenidos debe complementarse con el estudio de las reglas de juego y
los procedimientos. Si hiciéramos referencia únicamente a los conteni-
dos, sería muy difícil explicar por qué en la Argentina políticas de muy
diferente orientación –desde las inspiradas en el Consenso de Washing-
ton hasta las de corte decididamente intervencionista– compartieron de-
bilidades de procedimiento e implementación similares que les quitaron
efectividad y las llevaron al fracaso mientras que algunas de esas políticas
tenían un éxito significativo en otros países.
El segundo presupuesto es que las instituciones son un determinante
clave del proceso de política económica y, por ende, de los resultados
observados.5 Las instituciones son reglas de juego generadas por la pro-

pia sociedad cuya función es ordenar la interacción estratégica entre los
actores –sean ellos privados o públicos, organizaciones o individuos– de
manera de arribar a decisiones colectivas en cuestiones que son de inte-
rés para los actores involucrados. Como consecuencia de la operación
de esas reglas, las decisiones pueden llevar tanto a situaciones de armo-
nización de conflictos y cooperación como a situaciones en que los es-
fuerzos no se coordinan y, en consecuencia, no se alcanzan los mejores
resultados que serían posibles. O, peor aún, no se pueden evitar situa-
ciones de conflicto abierto respecto de cuáles deberían ser las reglas de
juego de la economía, lo que puede conducir a una situación de anomia.
Como las políticas económicas son decisiones colectivas que necesitan
coordinación, se sigue que la calidad de las instituciones no sólo tendrá
influencia directa sobre la fijación de las metas de política, sino también
sobre la capacidad de la autoridad de aplicación para lidiar con los otros
dos elementos antes mencionados que actúan entre el estímulo y la res-
puesta: la incertidumbre y la efectividad de las organizaciones públicas.
Esto implica que aproximarse a las cuestiones de política económica con
un enfoque que privilegie lo institucional podría ser muy útil para echar
luz sobre todo el proceso.
Por supuesto, colocar a las instituciones en un lugar de relevancia no
implica desconocer la importancia del conocimiento sustantivo y experto
a la hora de diseñar políticas. Por ejemplo, sería difícil atacar las fuentes
de incertidumbre y las falencias de las organizaciones del sector público
sin recurrir a ese conocimiento. Sin dudas se requieren conocimientos
técnicos para decidir si bajo determinadas circunstancias, para atacar la
incertidumbre macroeconómica, es mejor promover la diversificación
de las exportaciones o impulsar el desarrollo financiero y así contar con
más instrumentos de cobertura de riesgos. Menos aún se podría prescin-
dir de los especialistas en administración y recursos humanos para mejo-
rar las organizaciones del sector público. Sin embargo, tampoco puede
desconocerse que muy difícilmente las políticas para fomentar la diver-
sificación de exportaciones o incrementar la inversión en capacitación
se aplicarán eficientemente si el marco institucional es débil. Por ejem-
plo, la literatura sobre políticas públicas muestra que los recursos para
promover exportaciones no tradicionales suelen desviarse en función de
5 Sobre los fundamentos de esta hipótesis, véanse Ostrom (2007), Sabatier

(2007), Scartascini y otros (2010), y Acuña y Chudnovsky (2013).
presiones de lobby y que la asignación de la inversión en recursos huma-

nos en el sector público suele ser muy sensible a las presiones políticas de
las diferentes jurisdicciones.
La solución a estos problemas requiere de reglas de juego y de capa-
cidad para hacerlas cumplir, y que esto ocurra o no es, en primer lugar,
una cuestión político-institucional: la calidad de las reglas de juego es im-
portante para la efectividad de las políticas y, a la vez, esa calidad no es
independiente de la forma en que funcionan los escenarios en que esas
reglas se establecen, a partir de negociaciones políticas para compatibi-
lizar intereses y visiones encontrados. Cuando las instituciones económi-
cas y los regímenes de política son consistentes, es más probable que las
interacciones estratégicas lleven a resultados cooperativos y la resolución
de conflictos sea percibida como legítima por parte de los actores. La
calidad de los escenarios políticos también es clave para el proceso de
evaluación de las medidas y el aprendizaje a partir de los errores. Estos
elementos definen la eficacia del proceso de las políticas económicas en
general, más allá del contenido específico de estas.
En síntesis, cuando se observa el problema de las políticas económicas
desde esta perspectiva, parece difícil exagerar la importancia de las ins-
tituciones como factor determinante de la calidad de esas políticas. En
línea con este enfoque y en función de los dos presupuestos ya expresa-
dos, trataremos de mostrar cómo los diferentes componentes del marco
institucional influyen sobre los tres segmentos del proceso de políticas
económicas: la formulación, la implementación y la evaluación.
La estrategia que seguiremos tiene un cierto sesgo conceptual. Esto se
debe a que consideramos que en nuestro país no está suficientemente
arraigado el uso de ciertas herramientas habituales en el análisis institu-
cional que son útiles para echar luz sobre nuestras dificultades de políti-
ca económica. Una de las razones por las que el uso no se ha difundido
lo suficiente en la Argentina probablemente sea que esas herramientas
se han utilizado de manera intensiva para elucidar problemas de política
en economías que son bastante más estables que la nuestra. Otra razón
posible es el uso intensivo de la noción de equilibrio en la literatura ins-
titucional.6 Ambas razones pueden haber generado la idea errónea de
que esa literatura es irrelevante para un contexto donde la frecuencia
6 Dos trabajos iluminadores sobre este punto son Aoki (2001) y Greif (2006).
Muy útiles, también, son Wydick (2008) y Greif y Kingston (2011).
de desequilibrios y crisis es alta y se observan a veces situaciones cercanas

a la anomia.
Hemos hecho un esfuerzo para desarrollar conceptos adicionales
–como el de espacio de política– a los efectos de facilitar la aplicación
de las herramientas de análisis institucional al contexto de nuestro país.
También mostramos ejemplos concretos de cómo utilizar el esquema
analítico para estudiar políticas económicas. Así, aun cuando este trabajo
está lejos de querer realizar un análisis exhaustivo de la relación entre
las instituciones y la política económica, sí tiene la pretensión de explo-
rar nuevas formas de abordar el tema y ofrecer algunas muestras de los
posibles frutos.
La estructura del trabajo es la siguiente. La segunda sección está dedi-
cada a discutir los vínculos entre las instituciones y las etapas del proceso
de la política económica, desde la formulación hasta la evaluación. El
objetivo es ordenar dentro de un marco analítico integrado una serie
de contribuciones que son útiles para estudiar el proceso de la política
económica en países emergentes y que están algo dispersas en la literatu-
ra, o se han discutido sólo para casos de países desarrollados. La tercera
sección explicita en más detalle algunos aspectos del marco conceptual
relevantes para analizar el vínculo entre las instituciones y los procesos
de formulación de política económica, y lo aplica al caso argentino. To-
mando como dados los escenarios de negociación política y las normas
que los definen, el propósito es ver cómo las reglas generadas en esos
escenarios influyeron en las características que las políticas económicas
muestran en nuestro país, en aspectos como la estabilidad y la flexibili-
dad. La cuarta sección utiliza la noción de espacio de política económi-
ca para identificar y clasificar una serie de factores que inciden sobre
la implementación, la gestión y los resultados de políticas económicas
específicas en la Argentina. La quinta sección presenta las conclusiones
del trabajo con la mirada puesta en los desafíos actuales y en la cuestión
de las políticas de Estado, que es una propuesta que está en el debate
público como un instrumento para dar mayor consistencia y continuidad
a las políticas públicas.
vínculos entre las instituciones y las políticas económicas
Los debates sobre política económica suelen abordar temas como la per-
tinencia del “modelo” que inspira las medidas, la calidad técnica de esas
medidas y su oportunidad, la coherencia entre la política económica y

otras políticas públicas, la capacidad del gobierno para implementarlas,
y la deseabilidad y legitimidad de los resultados observados. Estos temas
combinan elementos que corresponden a las tres etapas del proceso de
la política económica: la formulación, la implementación y la evaluación.
Esto es una fuente de confusión desde el punto de vista analítico debido
a que los factores institucionales que inciden sobre cada una de esas eta-
pas son diferentes.
Un buen punto de partida para motivar el enfoque de las políticas
económicas como un proceso es considerar el hecho de que las polí-
ticas económicas representan decisiones colectivas de la sociedad cuyo
propósito es influir sobre la conducta de los agentes con un objetivo
determinado (véase Ostrom, 2007).
Este tipo de acción colectiva genera la necesidad de dar solución a
tres problemas. El primero es cómo llegar a esas decisiones colectivas
cuando están involucrados agentes heterogéneos (con distintos inte-
reses, visiones y preferencias), que toman decisiones en forma descen-
tralizada. Este es el tipo de problemas que deben ser abordados en la
etapa de formulación de las políticas económicas. En esa etapa son
clave las cuestiones de la representación de intereses, la negociación
y el diseño de mecanismos de delegación de autoridad para decidir.
Los acuerdos a los que se arriba toman típicamente la forma de leyes
y regulaciones que se articulan para ir conformando un régimen de
políticas económicas. El segundo problema es cómo llevar a la práctica
las decisiones colectivas. Se trata de la etapa de la implementación, que
incluye tanto la operacionalización de los objetivos e instrumentos de
la política económica como la definición de las funciones de reacción y
los métodos de gestión de la autoridad de aplicación. El tercer proble-
ma es establecer métodos y criterios para sopesar los resultados de todo
el proceso. Esto no sólo supone comparar metas con resultados, sino
también diseñar mecanismos para capitalizar el conocimiento aporta-
do por la experiencia en la implementación y la gestión. Es la etapa de
evaluación que, con el paso del tiempo, puede dar lugar a propuestas
de reforma en las reglas de juego.
A continuación desarrollaremos un esquema analítico que nos permi-
tirá mostrar los vínculos entre los diferentes elementos del marco insti-
tucional, por un lado, y cada una de las tres etapas –formulación, imple-
mentación y evaluación– del proceso de políticas públicas, por otro.
cooperación, reglas de juego y política económica

Una característica distintiva de los agentes económicos es la heteroge-
neidad, tanto en lo relativo a las capacidades y los recursos como a las
preferencias y las visiones de “cómo y para qué hacer las cosas”. Des-
de el punto de vista económico, esta heterogeneidad es una fuente de
oportunidades pero también de costos. Los beneficios económicos se
dan por la existencia de complementariedades que pueden explotarse
para incrementar la productividad por la vía de la cooperación. Estos be-
neficios son evidentes en el caso de la división del trabajo, el comercio
y las estrategias para compartir riesgos e información. Sin embargo, la
cooperación no viene sin costos. Hay dos razones. Por un lado, pueden
aparecer conflictos sobre los objetivos y la distribución de los beneficios de
la cooperación. Por el otro, para que la cooperación sea posible hay que
coordinar las actividades: es necesario transmitir a cada parte información
sobre qué debe hacer y motivarla para que lo haga (Milgrom y Roberts,
1992; Gibbons, 2000).
Los costos de manejar conflictos y coordinar pueden ser altos o bajos,
pero no son cero. De hecho, no hay nada que impida que los costos de
cooperar sean más altos que los beneficios que se esperan de la coopera-
ción. Esto último ocurre cuando los agentes poseen poca capacidad para
negociar sus diferencias y tienen propensión al conflicto o en contextos
en que la coordinación es difícil, sea por dificultades para transmitir in-
formación certera, sea porque la motivación para cumplir la tarea asig-
nada es baja.
Como la gran mayoría de las actividades económicas son repetitivas,
los costos de cooperar serían enormes si los grupos tuvieran que nego-
ciar los conflictos de objetivos y coordinarse cada vez que interactúan.
Sin embargo, este carácter repetitivo también aporta a la solución: es
posible generar reglas para resolver problemas de distribución y coordi-
nación en multiplicidad de situaciones parecidas (Gibbons, 2000). Así,
ya sea como fruto de las prácticas y las costumbres o a partir de reglas
diseñadas expresamente, surgen reglas de juego que permiten bajar los
costos de la cooperación. Si llamamos “instituciones económicas” a esas
reglas de juego, se sigue que el fin último del marco institucional de la
economía es simple: resolver los problemas de conflicto y coordinación
para hacer posible la cooperación económica y evitar resultados no de
seados, como la falta de cooperación o el conflicto abierto.
Si bien la calidad de las instituciones económicas varía en función di-
recta con el nivel de desarrollo, lo cierto es que ningún sistema econó-
mico podría funcionar en la actualidad sin reglas que sean bastante sofis-
ticadas. Esas reglas se utilizan tanto para regular las transacciones en los
mercados como para estructurar organizaciones específicas –empresas,
entes oficiales, ONG– y regular el funcionamiento del sistema económi-
co como un todo a través de la intervención del Estado. Ejemplos obvios
son los derechos de propiedad, las regulaciones para las transacciones en
los mercados –como las leyes de entidades financieras y de protección al
consumidor– y la ley de sociedades anónimas.
También forman parte de las instituciones económicas un conjunto
de reglas que son centrales para nuestra discusión: las leyes y normas que
conforman el régimen de políticas económicas. Las reglas contenidas en este
régimen fijan el marco para la toma y aplicación de decisiones colectivas
a través de organismos del gobierno. Estas medidas pueden estar orien-
tadas a influir en el desempeño del sistema económico como un todo o
en un segmento del mismo. Ejemplos salientes son las normas que regu-
lan la política fiscal, la monetaria y el comercio exterior y que establecen
los procedimientos para fijar el presupuesto público, regular las activi-
dades del Banco Central o regimentar las intervenciones del Ministerio
de Economía en lo que hace a aranceles de importación o impuestos a
la exportación. El régimen de política también asigna los recursos tanto
financieros como organizacionales que requieren los organismos para
gestionar las políticas y fija los mecanismos para monitorear y auditar las
acciones de la autoridad de aplicación. Se sigue de estos hechos que la so-
ciedad debe incurrir en costos significativos para hacer funcionar el sis-
tema económico; los llamados “costos de transacción (Williamson, 1985;
Milgrom y Roberts, 1992).
Para que las reglas sean efectivas en la resolución de los problemas
de conflicto y coordinación, los agentes individuales deben respetarlas
y deben asumir, además, que el resto también lo hará. Esto plantea dos
problemas.7 El primero es el oportunismo. Si tuvieran la oportunidad,
los agentes podrían no acatar las normas que no les convienen; podrían
intentar aprovecharse de los frutos de la cooperación sin cooperar o re-
duciendo el esfuerzo aportado al mínimo. Incluso podría ocurrir que un
gobierno bien intencionado tratara de engañar a los ciudadanos por su
propio bien. Para atacar este problema se necesitan normas para hacer
cumplir lo que estipulan las instituciones económicas. Por ejemplo, la
recaudación fiscal para financiar los bienes públicos sería muy baja sin
la amenaza de sanciones penales y sería difícil que se cumplieran los
7 Véase Levitsky y Murillo (2009) para un tratamiento similar.

contratos si los tribunales no existieran. Obviamente, las costumbres y

los valores internalizados por los individuos también contribuyen a hacer
cumplir las normas. Por ello, algunos autores hablan de la importancia
del capital social como fuente de confianza en las instituciones. Asimis-
mo, cuando la reputación importa para la actividad bajo análisis, los pro-
blemas de credibilidad se reducen ya que el oportunismo destruye el
buen nombre (sobre el capital social, véase Wydick, 2008).
La segunda fuente de problemas para la credibilidad es la inestabili-
dad de las reglas. Con el objetivo de sacar más provecho del esfuerzo
cooperativo, los agentes podrían tratar de cambiar las instituciones en su
favor en vez de intentar no acatar las reglas que existen, como haría un
oportunista. Por ejemplo, podrían formar coaliciones políticas para cam-
biar las leyes impositivas y tratar de que los impuestos recaigan en otros.
O los bancos podrían presionar para cambiar el régimen de políticas de
manera que el Banco Central implemente medidas que le reduzcan el
costo del fondeo, aun cuando ello generara inflación. Por supuesto, la
formación de coaliciones con estos propósitos es una actividad que cae en
el campo de la política y depende de las relaciones de poder y autoridad
dentro de la sociedad (Drazen, 2000). Por lo tanto, para evitar una guerra
hobbesiana, los procedimientos para establecer las reglas que conforman
el marco institucional de la economía deben estar, a su vez, regulados por
instituciones políticas. Deben definir los escenarios y procedimientos de
negociación, así como los principios a seguir al establecer las instituciones
económicas. El escenario de negociación por excelencia es el Congreso.
En general, la inclusión de reglas se negocia allí, pero por supuesto que
no es el único “lugar” de negociación. Existen otros espacios formales
(como los neocorporativos), y es común que las reglas informales, como
las convenciones y las costumbres, tengan un papel (Acuña y Chudnovs-
ky, 2013; Scartascini y otros, 2010; Sabatier, 2007).
Si la sociedad no lograra solucionar los problemas del oportunismo
individual y llegar a consensos sobre los procedimientos para cambiar las
reglas de la economía, las instituciones económicas funcionarían muy
defectuosamente, porque sería posible no cumplir los compromisos sin
recibir sanción o porque, al depender del resultado eventual de conflic-
tos abiertos de poder, las reglas serían inestables. Bajo estas circunstan-
cias, las reglas no serían creíbles, y si no lo fueran no tendrían el poder
de motivar los comportamientos de forma de llegar a resultados colecti-
vos cooperativos.
Para solucionar estos problemas se necesitan instituciones políticas de
orden superior que definan escenarios donde se negocien y establezcan
los procedimientos para hacer cumplir, evaluar y modificar las normas

que conforman las instituciones económicas. Por esta razón, en el proce-
so de resolver los problemas de coordinación y conflicto asociados con la
cooperación, se genera un marco institucional conformado por normas
que se relacionan jerárquicamente entre sí y donde las instituciones eco-
nómicas están subordinadas a las instituciones políticas.
las etapas del proceso de política económica y las instituciones

La figura 1.1 será útil para dar una visión integrada de los argumentos
que hemos presentado, relativos a los vínculos entre la jerarquía insti-
tucional, por un lado, y las tres etapas que conforman el proceso de la
política económica, por otro.
En ella se colocan dos escenarios de negociación política8 en el centro
de la escena. Estos escenarios están al principio y al final del proceso. En
el primer escenario tienen lugar los procesos de formulación de políticas
Figura 1.1. Formulación, implementación y evaluación de las

políticas públicas
(1) Formulación (2) Implementación
PFP PIP
Instituciones Régimen Respuesta de Resultados
superiores Escenarios de de política Espacio de agentes
interacción políticas económicos observados
económica
estratégica económicas
PEP
Propuestas Instituciones
de Escenarios de superiores
reformas interacción
estratégica
(3) Evaluación
8 Por “política” se entiende la actividad cuyo propósito es llegar a decisiones

colectivas, en este caso, políticas económicas (véase Drazen, 2000).
económicas (PFP) y, en el segundo, los procesos de evaluación de esas po-

líticas (PEP). Estos escenarios son espacios de interacción estratégica en
los que se producen las transacciones y negociaciones entre los actores
relevantes. El conjunto de actores relevantes en la formulación normal-
mente difiere del conjunto relevante en la evaluación. Por ejemplo, los
actores políticos y grupos de interés pueden tener un papel destacado en
impulsar una ley en el Congreso y la evaluación de su aplicación puede
estar a cargo de organizaciones sin fines de lucro u organismos estatales
que detectan fallas en la implementación de las políticas. Los actores que
participan del PFP y del PEP usualmente tienen diferentes preferencias,
intereses, visiones y valores.
Los recuadros correspondientes a instituciones superiores en la figura
indican que las interacciones dentro de los escenarios PFP y PEP se ri-
gen por reglas fijas y de jerarquía superior. Estas guían las negociaciones
y los procedimientos para elaborar y evaluar las reglas económicas de
nivel inferior. En nuestro caso, el régimen de políticas públicas es el output
principal del proceso. En función del grado de formalidad de las reglas
superiores, los escenarios presentan distintos grados de institucionaliza-
ción legal. Pueden ser ámbitos formales regidos por la Constitución y
las leyes, como el Congreso y el gabinete, o menos estructurados e in-
formales, como diferentes ámbitos organizacionales de la sociedad civil,
incluidas las calles.
Entre los escenarios PFP y PEP se encuentra la etapa correspondien-
te al proceso de implementación de políticas (PIP). Las interacciones
estratégicas correspondientes a esta etapa, donde tienen protagonis-
mo las autoridades de aplicación, se dan dentro del espacio de políticas
públicas que, a su vez, está regido por el régimen de políticas públicas
surgido del PFP. La implementación de las políticas económicas influ-
ye sobre el comportamiento de los agentes económicos que pueden o
no reaccionar de la forma esperada. El recuadro de resultados observados
simboliza el hecho de que esos resultados son una consecuencia de lo
ocurrido durante todo el proceso de política económica que acabamos
de describir.
En la figura 1.1 se enfatiza que, además del propósito de realizar
una decisión colectiva, es posible que se requiera realizar una evalua-
ción colectiva de los resultados observados. Al poner en igual rango de
importancia la formulación y la evaluación de las políticas seguimos a
Sen y Williams (1982), quienes remarcan que, si bien la economía ha
concentrado su atención en los métodos para agregar preferencias y en
las decisiones sobre asignación de recursos, los problemas de elección
social pueden involucrar también intereses, juicios o visiones (véase

también Hausman y McPherson, 1996). En el caso de las políticas eco-
nómicas, por ejemplo, además de los efectos económicos y distribu-
tivos, otras dimensiones de evaluación clave son la transparencia, la
responsabilidad y la legitimidad. En este sentido, cabe hacer la distin-
ción entre medidas de política con objetivos sustantivos y con objetivos
de procedimiento. Los procedimientos ganan protagonismo cuando
la sociedad va más allá de una visión consecuencialista de la política y
muestra preocupación por ellos, como es el caso del tratamiento justo
o el debido proceso.
Se necesita establecer ciertos criterios para evaluar los resultados de las
políticas. Por ello es lógico que existan escenarios, formales o informales,
para fijar esos criterios a través de la acción política. Son fundamentales
para resolver los dilemas de política que surgen porque los recursos e
instrumentos son limitados. Asimismo, las políticas no siempre producen
los resultados esperados. Por ello, la etapa de evaluación de las políticas
debe incluir mecanismos para el aprendizaje a partir de la experiencia.
Una dificultad que enfrentan las políticas económicas es que ese apren-
dizaje debe ser colectivo y no sólo individual. Por lo tanto, se necesitan
mecanismos organizacionales que actúen como reservorios de un cono-
cimiento que, en buena medida, no se puede codificar y es tácito (Fanelli
y McMahon, 2006).9
El régimen de políticas está constituido por las normas que regulan
las diferentes políticas económicas del sector público (fiscal, monetaria,
etc.). Sus normas establecen objetivos de política; fijan la autoridad de
aplicación, sus recursos y las pautas legales: qué se requiere, permite o
prohíbe hacer a las autoridades y los agentes alcanzados por la política.
Es una institución clave para la organización de la etapa de implemen-
tación, aunque puede también establecer pautas para la evaluación de
9 El feedback existente entre la evaluación y la formulación de nuevas políticas

o de cambios de políticas también se ve indirectamente afectado por algunos
aspectos sistémicos del equilibrio político institucional que inciden sobre lo
que algunos autores (por ejemplo, Nelson y Tommasi, 2001) denominan el
“espacio público de elaboración de políticas”. Este espacio no sólo incluye los
debates y las interacciones dentro de las áreas técnicas y políticas del Ejecu-
tivo y el Legislativo, sino también los canales de articulación con los grupos
de interés, la opinión pública y los medios. Varias características del sistema
político, así como idiosincrasias de estos espacios público-privados, llevan a
que la articulación con el conocimiento técnico sea más o menos virtuosa en
distintos países. En el caso argentino, la articulación es especialmente proble-
mática.
los resultados. Cuando esto es así, esas normas incidirán sobre las inte-
racciones en el PEP. Sin embargo, usualmente el proceso de evaluación
está muy influido por reglas superiores que son generales para todo el
régimen de políticas públicas, como los mecanismos de auditoría y con-
trol. También son importantes en este proceso algunos valores, como la
legitimidad y la confianza, y convenciones no escritas.
En principio, las normas del régimen de políticas económicas deben
ser consistentes con el resto de las instituciones formales e informales
que existen (consistencia externa) y deben garantizar que no haya con-
tradicciones entre las políticas económicas que forman parte del régimen
(consistencia interna). No obstante, el cumplimiento de estas relaciones
de consistencia no puede darse por descontado, ya que la construcción
del régimen de políticas es un proceso gradual y no lineal: las relaciones
de poder cambiantes dentro del escenario donde tiene lugar el PFP se re-
flejan en las normas que se elaboran. En realidad, la noción de régimen
es un recurso analítico para referirse a arreglos complejos de medidas
que comparten el rasgo común de buscar incidir sobre el desempeño del
sistema económico.
Si una política económica forma parte de un régimen que presenta
fallas de consistencia interna o externa, no se podrá implementar u obli-
gará a que no se implemente otra política; así, la necesidad de cumplir
con las restricciones de consistencia interna y externa genera dilemas
(trade-offs) entre objetivos de política, tanto dentro del régimen de po-
líticas económicas (por ejemplo, entre la política fiscal y la monetaria)
como entre regímenes de políticas públicas de diferente categoría (por
ejemplo, entre las políticas de competitividad y las de protección del me-
dio ambiente). La competencia entre políticas se expresa, típicamente,
como una lucha por el uso de recursos e instrumentos escasos y da lugar
a fenómenos de interacción estratégica entre los actores involucrados.
Estos actores comprenden no sólo la autoridad de aplicación, sino tam-
bién los grupos de interés con suficiente poder para influir en la fase
de gestión de las políticas. Es justamente en función de este hecho que
hemos introducido el concepto de espacio de política económica para
representar el escenario dentro del cual se dan estas interacciones.
el espacio de política económica

En la figura 1.2 se muestran las tres categorías de factores que delimitan
el espacio de políticas: la estructura socioeconómica, las restricciones de
recursos y el conjunto de instituciones existentes (instituciones económi-
cas, régimen de políticas públicas y la forma de organización del sector

público). El círculo punteado simboliza las relaciones de consistencia ex-
terna entre el espacio de política y las reglas preexistentes, lo cual refleja
los argumentos expuestos más arriba.
Tener en cuenta los factores que limitan el espacio es esencial ya que
una política podría ser implementable en soledad pero impracticable
por las dimensiones del espacio de políticas. También podría ocurrir que
la política se implementara pero de manera defectuosa, sin contar con
los recursos o instrumentos necesarios. Esto se reflejará, en definitiva,
en la gestión efectiva de las políticas. De las interacciones dentro de un
espacio dado surgirán finalmente acciones (u omisiones) de la autori-
dad que provocarán respuestas (o falta de ellas) de parte de los agentes
económicos.
Figura 1.2. Factores que determinan el espacio de política

económica
Organización del
sector público
Régimen de políticas Instituciones

públicas Coherencia externa económicas básicas
ESPACIO DE
POLÍTICA ECONÓMICA
Estructura socioeconómica Restricción de recursos
• Tipo de shocks • Materiales; financieros
• Fallas de mercado Política fiscal Política monetaria
• Organizacionales
• Grupos de presión • Modelo/Información
Coherencia interna
Otras políticas Política pro crecimiento
Respuestas de los
agentes económicos
El recuadro de estructura socioeconómica indica que esta pone límites al

espacio de política económica a través de diferentes vías. Una de ellas se
relaciona con el tipo de shock que genera la estructura económica. Por
ejemplo, un shock de términos del intercambio positivo en una economía
con exportaciones muy concentradas puede, por un lado, dar lugar a
una amenaza de enfermedad holandesa y así generar demandas de po-
líticas pro competitivas que pueden desplazar otras políticas y, por otro,
puede brindar más recursos al sector público, y así ampliar el espacio

fiscal. Este punto es altamente relevante en la Argentina actual. Las fallas
de mercado actúan de manera similar. Por un lado, cuanto mayores son
las fallas, mayores son las demandas de intervención pública; pero, por
otro lado, cuanto más acentuadas están las debilidades, digamos, de los
mercados financieros, menor es la posibilidad de recurrir a los mercados
de bonos para financiar al gobierno, lo que reduce los recursos disponi-
bles y con ello el espacio de política. La estructura socioeconómica tam-
bién influye sobre las características de los grupos de interés que operan
en el nivel de la implementación y la gestión en la medida en que el
poder de negociación de los actores no es independiente de su posición
social, sus sistemas de valores y los recursos económicos y políticos que
puedan movilizar.
El recuadro de restricción de recursos de la figura señala que, para ser fac-
tibles, las políticas demandarán recursos materiales y financieros. Pero
muchas veces no se enfatiza lo suficiente que estos recursos serán desper-
diciados si no son complementados con recursos organizacionales, cono-
cimientos e información. Es difícil que las políticas se gestionen bien si
organismos clave como la Secretaría de Hacienda, el Banco Central o los
entes de regulación tienen deficiencias importantes, y lo mismo ocurre
con los entes del poder judicial que deben hacer cumplir las normas. Es
habitual que los bancos y la tesorería usen su poder para presionar al
Banco Central, que necesita contar con autonomía para resistir y evitar
inconsistencias en el régimen monetario. También ocurre que la autori-
dad de aplicación de políticas pro competitivas es cooptada por las cáma-
ras sectoriales. Este tipo de hechos sugiere que un diseño correcto de la
gestión de las políticas exige un análisis de los incentivos que tienen las
autoridades de aplicación para implementar la política adecuadamen-
te. Además, los recursos se relacionan con la credibilidad. Una política
podría no ser efectiva porque los agentes piensan que el compromiso
del gobierno con ella no es creíble en la medida en que este no asigna
recursos suficientes para perseguir sus políticas. También puede ocurrir
lo contrario: que el gobierno asigne abundantes recursos a una política
cuya credibilidad es baja a los efectos de dar una señal.
El conocimiento y la información también aparecen dentro del re-
cuadro de restricción de recursos porque, cuando escasean, pueden li-
mitar significativamente el espacio de política. Los agentes involucrados
deben responder a los estímulos de la forma buscada y las autoridades
de aplicación necesitan contar con los conocimientos para, idealmente,
estar en condiciones de anticipar las decisiones de los agentes. Esto es
fundamental para definir operacionalmente las políticas económicas en

términos de objetivos e instrumentos. En función de esta necesidad, los
organismos de aplicación muchas veces tratan de desarrollar modelos
que representen la forma en que funciona el segmento de la economía
sobre el que les toca actuar.
En principio, la elaboración del modelo podría parecer una materia
de orden estrictamente técnico. Sin embargo no es así. La teoría econó-
mica no está en condiciones de desarrollar modelos que cuenten con
precisión suficiente, y ello da lugar a controversias técnicas. Ya hemos
llamado la atención sobre la incertidumbre de modelo. Otro factor que
contribuye a abonar este tipo de incertidumbre es que en el nivel de los
escenarios de PFP y PEP suele utilizarse la noción de modelo con un sen-
tido distinto. En la arena política, por “modelo” se suele entender una
suerte de versión paradigmática del tipo de sistema económico que se
busca y al cual se le atribuye la propiedad de generar los resultados que
se consideran deseables. Por supuesto, cuando existe una contradicción
entre las predicciones del modelo técnico y las del paradigmático, resulta
difícil argumentar en contra del segundo cuando las opiniones de los
expertos sobre las virtudes del modelo técnico son muy divergentes.
Lo anterior implica que la política económica se implementará de la
manera prevista a partir del equilibrio logrado por los actores a través
del PFP sólo si es posible operacionalizar la política para inducir, a la
vez, el equilibrio económico que se desea a partir de la acción estratégica
de la autoridad de aplicación y de los agentes económicos involucrados
(sector privado, provincias, etc.). Esto requiere diseñar mecanismos de
delegación y de incentivos que pueden ser bastante sofisticados. Cuando
este requisito no se satisface, el resultado de aplicar la política puede ser
subóptimo o simplemente puede llevar a situaciones de desequilibrio y
conflicto. Los fenómenos de dominancia entre políticas son muy rele-
vantes en relación con esto.
las instituciones políticas y el proceso de formulación

de políticas económicas en la argentina
Estudios comparativos recientes han señalado que la capacidad de dis-

tintos países de desarrollar políticas económicas consistentes y efectivas
a través del tiempo está fuertemente condicionada por el funcionamien-
to de su PFP, que a su vez se basa en el funcionamiento de las institucio-
nes políticas (Banco Interamericano de Desarrollo, 2006). La eficacia de

las políticas depende del proceso según el cual se discuten, aprueban,
implementan y –como se destaca en este trabajo– evalúan. Estos estudios
han encontrado importantes diferencias en la manera en que se hace la
política económica (y otras políticas públicas) en distintos países.
Mientras algunos países mantienen políticas encaminadas en la misma
dirección básica durante períodos prolongados, creando así un entorno
estable y predecible, otros las modifican frecuentemente, a menudo con
cada cambio de gobierno. Mientras algunos países adaptan ágilmente
sus políticas a los cambios de las circunstancias externas o innovan cuan-
do las políticas pierden eficacia, otros reaccionan con lentitud o gran
dificultad y se aferran a políticas inapropiadas por demasiado tiempo.
Mientras algunos países aplican y hacen cumplir eficazmente las políticas
promulgadas por el Parlamento y el Ejecutivo, otros se toman un tiempo
considerable para ponerlas en marcha o nunca lo hacen de manera efi-
caz. Mientras algunos países adoptan políticas concentradas en el interés
público, otros promulgan políticas abundantes en tratamientos especia-
les, lagunas legales y excepciones. Lamentablemente, la Argentina suele
recaer en el lado menos feliz en la mayoría de estas clasificaciones.
Dichas características de las políticas públicas y de los procesos que las
sustentan suelen anclarse en el funcionamiento de instituciones y arenas
clave del proceso político. Las buenas políticas suelen darse en aquellos
casos en que existen partidos políticos institucionalizados y programá-
ticos, en los cuales el Congreso es una arena con fuertes capacidades
de análisis y discusión técnica de la política económica, en los cuales
existen poderes judiciales fuertes e independientes del poder político, y
en los cuales la administración pública cuenta con cuadros estables, de
alta capacitación y muy respetados por la opinión pública. La Argentina
carece de la mayor parte de estas características y esto se refleja en la
baja calidad con que se formulan sus políticas económicas, lo cual incide
sobre sus efectos limitados a la hora de estimular comportamientos eco-
nómicos y sociales que generen resultados beneficiosos de largo plazo.
Las políticas económicas y sociales en la Argentina son altamente ines-
tables, como lo demuestran los vaivenes experimentados en los años
noventa y dos mil. Hay múltiples ejemplos que reflejan esta volatilidad,
pero quizás el más llamativo haya sido la secuencia de “privatización en
los noventa” y “renacionalización en los dos mil” del sistema de jubilacio-
nes y pensiones. Este ejemplo también refleja la poca relevancia que en
la práctica tiene que un sistema de pensiones sea “privado” o “público”
en comparación con determinantes más fundamentales de su funciona-
miento, tales como la capacidad de enforcement o de cumplir los compro-

misos a través del tiempo, capacidad que en última medida es pública en
todos los casos.
Esta volatilidad y la falta de predictibilidad que genera son factores im-
portantes que limitan el horizonte de los actores económicos y sociales y
que impactan sobre los resultados. Conscientes de la escasa credibilidad,
los formuladores de política a veces intentan aumentar la durabilidad
de las políticas a través de la introducción de mecanismos de implemen-
tación extremadamente rígidos, como la Ley de Convertibilidad o el
sistema de Coparticipación Federal de Impuestos. Estas rigideces obvia-
mente inducen altos costos cuando entran en tensión con la necesidad
de ajustar las políticas a los nuevos estados de la naturaleza. Además, las
políticas económicas en la Argentina suelen ser poco coordinadas y po-
bremente implementadas.
Todas estas características son consistentes con un equilibrio políti-
co de baja cooperación intertemporal en el cual aquellos que tempo-
rariamente detentan el poder lo explotan al máximo con perspectivas
cortoplacistas y no construyen políticas ni instituciones que favorezcan
los resultados de largo plazo. En el resto de esta sección se resumen las
características del sistema político que llevan a este PFP tan miope.
Las arenas de formulación de políticas económicas en la Argentina
son ocupadas por actores con escasos incentivos y pocos instrumentos
para la elaboración de acuerdos de largo plazo que sean el resultado
de un buen análisis y discusión de alternativas. En tal escenario, las
estrategias no cooperativas que maximizan los beneficios individuales
de corto plazo son la norma. Los líderes políticos argentinos tienden a
llevar a cabo estrategias relativamente miopes, lo que maximiza su be-
neficio político de corto plazo y los beneficios económicos de corto pla-
zo de determinados sectores. De este modo, generalmente sacrifican
objetivos de largo plazo del país, debilitan las instituciones y generan
problemas duraderos.
La Argentina es, de hecho, un arquetipo de formulación de políticas
no cooperativo, lo cual explica el cortoplacismo, el uso de reglas inflexi-
bles que deben violarse o romperse, la falta de capacidad de implemen-
tar reformas de política adecuadas a los problemas de las políticas previas
y la falta de inversión en capacidades de producción de mejores políticas.
La histórica inestabilidad política del país se ha combinado con ciertas
características institucionales de la representación política y del federa-
lismo fiscal para crear este escenario de formulación de políticas que
impide el desarrollo de políticas eficientes de largo plazo.
El PFP en la Argentina puede caracterizarse, en líneas generales, de la

siguiente manera (Spiller y Tommasi, 2010).
1. El Congreso Nacional no es una arena importante en la for-

mulación de las políticas económicas.
2. El Poder Ejecutivo suele tener excesiva discrecionalidad
para tomar acciones unilaterales. Este es el caso cuando las
circunstancias políticas y fiscales le dan suficiente poder. En
ciertos contextos adversos, como en las crisis económicas, se
salta al otro extremo, en el cual el Ejecutivo es incapaz de
manejar la política económica.
3. Los poderes políticos provinciales, especialmente los gober-
nadores, tienen gran poder político y la mayoría de los legis-
ladores nacionales argentinos están subordinados a dichos
poderes y tienen escasos incentivos a desarrollar políticas
públicas de importancia nacional.
4. Los objetivos de muchos de estos actores suelen centrarse en
el logro de privilegios fiscales para sus provincias.
5. Dados los incentivos de los ejecutivos de turno, de los legisla-
dores y de los gobernadores provinciales, hay poca inversión
en las capacidades de formulación de políticas en diversas
áreas.
6. La burocracia no es un cuerpo efectivo al cual delegar la
implementación técnica de los acuerdos políticos.
7. El poder judicial no cumple un papel fuerte como mecanis-
mo de enforcement de los acuerdos políticos o de políticas.
8. Los actores no gubernamentales (es decir, grupos empresa-
riales, sindicatos, trabajadores desempleados), al carecer de
una arena suficientemente institucionalizada para realizar in-
tercambios políticos, tienden a seguir estrategias que intentan
maximizar los beneficios de corto plazo.
El Congreso argentino presenta capacidades de formulación de políti-

cas públicas que son muy bajas, aun en comparación con sus pares lati-
noamericanos (Saiegh, 2010). Los legisladores argentinos no tienden a
durar mucho en el Congreso, a especializarse en comisiones técnicas ni
a demandar insumos técnicos de alto nivel. El Congreso es un lugar con
baja institucionalización, tenido en baja estima por la opinión pública
y ni siquiera constituye un escalón importante en las carreras políticas
profesionales (Jones y otros, 2002).
Esta debilidad del Congreso se debe a una serie de factores que se re-
fuerzan en el equilibrio político argentino. El sistema electoral argentino
(que, entre otras cosas, es uno de los pocos en el mundo donde los dis-
tritos electorales coinciden con las provincias) deposita la conformación
de las listas de candidatos al Congreso en las manos de los liderazgos
políticos provinciales. Esto tiende a hacer que los legisladores no sean
figuras con gran peso propio, sino antes bien peones en el juego político
liderado por el Ejecutivo nacional y los gobernadores provinciales. Por
otro lado, esta misma debilidad del Congreso en equilibrio refuerza y es
reforzada por la tendencia del Ejecutivo de imponer casi de manera pre-
potente su presencia en el proceso de formulación de políticas nacional.
Esto también es reforzado en equilibrio por la percepción por parte de
los actores de la sociedad de que el Congreso no es la arena clave donde
se deciden las políticas públicas.
La capacidad del Poder Ejecutivo de “comprar” las políticas que de
sea implementar, ya sea con fondos del federalismo fiscal o con otros
instrumentos, depende también de la configuración política en cada
momento. Actores político-institucionales, como el Congreso o los go-
bernadores, han tendido a utilizar una de dos estrategias extremas: una
ha consistido en cooperar “ciegamente” con el Ejecutivo a cambio de
algunos favores de corto plazo; la otra, la estrategia confrontacional,
en hacer la vida del presidente tan difícil como sea posible. La elec-
ción entre estas dos estrategias se ha guiado por una combinación de
consideraciones partidarias y de disponibilidad de recursos. Cuando el
partido en ejercicio del Poder Ejecutivo no coincide con los colores de
los gobernadores y/o las mayorías parlamentarias, así como cuando los
recursos fiscales en manos del presidente son bajos y/o decrecientes, es
más probable la estrategia confrontacional (un ejemplo notable de esto
se vivió durante la crisis de 2001, en la cual los gobernadores y legisla-
dores peronistas tuvieron comportamientos altamente no cooperativos
con el gobierno de De la Rúa).10 Por el contrario, en épocas más “nor-
males”, el intercambio de votos por cash es la estrategia predominante.
10 Han existido algunas instancias excepcionales de cooperación en algunos

contextos extremos, como el que se dio luego de la caída de De la Rúa,
momento en el cual el reclamo “que se vayan todos” ponía en jaque a toda la
clase política y las tasas de pobreza superiores al 50% hacían temer estallidos
mayores. En ese momento excepcional, el gobierno de Duhalde piloteó la
crisis de gobernabilidad de 2002 con la cooperación de actores dentro y
fuera de su partido. También de manera excepcional, dichos acuerdos mos-
traron al Congreso Nacional como arena.
En cualquiera de los casos, estos comportamientos reflejan la ausencia

de incentivos para cooperar intertemporalmente en la construcción de
políticas públicas efectivas.
la experiencia argentina: inestabilidad y malas reglas
La credibilidad es una condición necesaria para que las instituciones

económicas puedan hacer su trabajo, y el régimen de políticas económi-
cas no es una excepción. Si las normas contenidas en ese régimen son
poco creíbles, su efectividad se diluye (Drazen, 2000). Los argumentos
expuestos en la sección anterior indican que la credibilidad de las reglas
es efectivamente un problema en nuestro país, y que ello se relaciona
con las características de los escenarios donde transcurre el PFP.
En lo que sigue, utilizamos el esquema conceptual de la segunda sec-
ción para discutir la experiencia argentina en lo que hace a la etapa
de implementación del proceso de políticas económicas. Utilizamos las
nociones de régimen y espacio de políticas económicas como ejes de la
argumentación para mostrar cómo opera la inestabilidad en el régimen
de políticas económicas en relación con políticas específicas y en lo ati-
nente a la competencia entre políticas dentro del espacio.
el síndrome de debilidad
institucional y las políticas económicas
El análisis de la tercera sección identificó dos problemas que alimentan
la falta de credibilidad en nuestro país.11 El primero es el problema de
“cumplimiento de reglas” (enforcement): la baja capacidad del Estado para
hacer cumplir las normas existentes, lo que está muy vinculado con difi-
cultades para monitorear y controlar a las autoridades de aplicación del
Ejecutivo e ineficiencia del Poder Judicial. El segundo es el problema de
“inestabilidad de las reglas” debido a cambios frecuentes y no previstos
en el marco institucional (al respecto, véase también el trabajo de Le-
vitsky y Murillo, 2009). Esto se relaciona más con el Poder Legislativo:
el Congreso –pero también otros escenarios–, donde el marco de inte-
11 Problemas relacionados con los dos ejes de variables que definen Acuña y
Chudnovsky (2013) para el análisis de la capacidad institucional.
racción genera incentivos débiles para las transacciones políticas a largo

plazo y fuertes para las de carácter spot (Spiller y Tommasi, 2010).
Nótese que estos dos problemas son distintos del problema de las “ma-
las” reglas. Las instituciones económicas y las políticas pueden ser malas
y al mismo tiempo creíbles si las autoridades logran generar la expectati-
va de que mantendrán y harán cumplir las reglas de juego. En realidad,
cuando se produce esta combinación la situación puede ser decepcio-
nante: el equilibrio malo puede perpetuarse y dar lugar a una trampa de
bajo crecimiento (Wydick, 2008).
La cuestión que enfatizan implícitamente los estudios de política eco-
nómica argentina es, justamente, la de evaluar la bondad de un régimen
dado de políticas y dar frecuentemente por descontado que esas polí-
ticas son efectivas; es decir, creíbles. Esta también es una debilidad de
algunos estudios de orientación institucional, que ponen el énfasis en
las tradiciones legales y otros rasgos estructurales del marco institucio-
nal para explicar el mal desempeño asumiendo implícitamente que ese
marco es percibido como estable por los agentes y se cumple (véase Ace-
moglu, 2008). En los análisis de este tipo se privilegia la identificación
de las malas reglas que contiene el régimen de políticas con el objetivo
de cambiarlas e inducir un equilibrio mejor. Las reformas aplicadas en
los años noventa tuvieron esta inspiración; de hecho, todos los grandes
programas de reforma desde la creación del Banco Central en los años
treinta han tenido esta impronta en la Argentina.
Si el equilibrio es subóptimo debido a los problemas de incumplimien-
to o de inestabilidad de las políticas, más allá de cuán buenas sean estas,
el primer paso para que sean efectivas es hacerlas creíbles. De lo con-
trario, los efectos esperados no ocurrirán, pues los agentes anticiparán
que las políticas no serán aplicadas tal como se las anuncia, sea porque
sus normativas no se cumplirán, sea porque serán reemplazadas en un
plazo breve por otras reglas. Esto es letal sobre todo para las decisiones
de largo plazo –como la inversión productiva, la creación de empleo de
calidad y la selección de los vehículos de ahorro– así como también para
el desarrollo de instrumentos para el manejo de riesgos. La falta de cre-
dibilidad lleva a equilibrios frágiles e inestables y, por ende, a horizontes
de decisión más cortos y exacerbación de los problemas de azar moral.
Dado que en la Argentina los problemas de cumplimiento e inestabili-
dad son importantes, hay que hacer lugar en el análisis para los fenóme-
nos de desequilibrio y crisis. En nuestro país, las crisis son muy frecuen-
tes y la volatilidad es alta. Además, la literatura sobre el crecimiento ha
aportado mucha evidencia respecto de que la volatilidad y las crisis son
en sí mismas impedimentos para el crecimiento, y ese es el caso de la

Argentina.12
No es nuestra intención exagerar la distinción entre los problemas
de malas reglas, incumplimiento e inestabilidad más allá de lo analítico.
En la práctica, estos tres problemas suelen presentarse simultáneamente;
además, el problema del incumplimiento suele afectar a todas las econo-
mías que muestran debilidad institucional. Esto último implica que la
distinción de mayor relevancia no se refiere tanto al problema de incum-
plimiento como esencialmente al del grado de estabilidad de las reglas.
Para reflejar este punto, es útil concebir el problema de la debilidad
institucional en términos de síndrome (Dixit, 2005), de conjunto de sín-
tomas. Cuando el problema predominante es de malas reglas, esperaría-
mos que el síndrome tomara la forma de trampa de bajo crecimiento: la
economía se mostraría incapaz de acelerar el crecimiento, pero al tra-
tarse de un equilibrio sostenible no estarían necesariamente presentes
síntomas como la inestabilidad macroeconómica y los conflictos distri-
butivos agudizados. Existe un buen número de ejemplos de países esta-
bles y poco conflictivos que no crecen (véase Cepal, 2008). En cambio,
cuando el problema básico es de inestabilidad institucional, el síndrome
incluiría como síntomas la volatilidad macroeconómica (inestabilidad
sistémica) y la conflictividad distributiva. Nótese que nada impide que
una economía volátil muestre períodos de aceleración del crecimiento
o “saltos” positivos en la tendencia inducidos por shocks fuertes. La evi-
dencia empírica sobre economías volátiles indica que este tipo de shock
es frecuente (Catao, 2007; Cepal, 2008). La marca distintiva de una eco-
nomía volátil es que las aceleraciones del crecimiento, cuando ocurren,
no cristalizan en un nuevo régimen de crecimiento sostenible. Albrieu y
Fanelli (2008) brindan evidencia de que los shocks de tendencia son muy
frecuentes en la Argentina y, sobre esa base, señalan que las fluctuacio-
nes de este país son mejor descriptas por una dinámica de “go and fail ”,
donde el problema es que las aceleraciones no se sostienen en el tiempo,
y no tanto por una dinámica estacionaria tradicional de tipo “stop and
go”, donde el problema son las fluctuaciones de corto plazo alrededor
de una tendencia. Esta caracterización de la dinámica macroeconómica
tiene consecuencias de política económica. En la visión de go and fail,
12 Sobre la volatilidad y el crecimiento, véanse Aizenmann y Pinto (2004), Ca-

tao (2007), Cepal (2008), Easterly y otros (2000); y sobre la Argentina, véase
Fanelli (2008).
las iniciativas de reforma del régimen de políticas para evitar fenómenos

que hacen insostenible el crecimiento (como la acumulación de deuda
pública o los desequilibrios financieros) son tan necesarias como las polí-
ticas tradicionales cuyo propósito es estabilizar el ciclo alrededor de una
tendencia dada (Cepal, 2008).
Chisari y otros (2007) utilizaron las herramientas aportadas por el
enfoque de diagnóstico de crecimiento (Hausmann y otros, 2005) para
caracterizar el tipo de síndrome que aqueja a la Argentina y llegaron
a dos conclusiones. Primero, el crecimiento enfrenta el desafío de un
síndrome de debilidad institucional caracterizado por la inestabilidad
de las estructuras de gobernanza. Segundo, esa inestabilidad de las re-
glas está muy asociada con malas respuestas de política económica ante
la ocurrencia de shocks, incluidos los shocks permanentes que afectan a la
tendencia de largo plazo. Las respuestas no son de calidad porque las
autoridades no suelen contar con espacio de política económica sufi-
ciente para lidiar con la necesidad de dar solución simultáneamente a
las fallas de coordinación y a los conflictos distributivos creados por el
shock.
Cuando las instituciones económicas y las políticas son inestables, los
agentes deben tomar decisiones en el marco de una situación ambigua
que está entre el orden y la anomia. Una situación en la que, por un lado,
el marco institucional está suficientemente consolidado para evitar situa-
ciones hobbesianas de guerra de todos contra todos pero, por el otro, las
instituciones económicas que operan al abrigo de ese marco son frágiles
y no pueden cumplir de manera eficiente con lo que se espera de una
regla: coordinar y administrar conflictos. Desde el punto de vista eco-
nómico, se trata de una situación de “anomia parcial”. No hay anarquía
pero sí una situación de incertidumbre sobre el comportamiento futuro
de los agentes que desalienta la cooperación, sea por fallas de coordina-
ción, sea por exacerbación de los conflictos. Por supuesto, esta situación
no es la más propicia para cimentar la legitimidad del orden económico
constituido, lo cual tiene repercusiones directas sobre los escenarios de
negociación política y el PFP.
Se puede concluir, entonces, que si el problema básico del régimen de
política económica y de las políticas específicas que lo conforman es la
falta de credibilidad, la prioridad es atacar esa dificultad para asegurar
la efectividad de las reglas. Esto es al menos tan importante como iden-
tificar las malas políticas y cambiarlas. Las “buenas” políticas aplicadas
en contextos institucionales débiles pueden agravar los problemas de
credibilidad si no resultan sostenibles. Una gran cantidad de reformas
fallidas, inspiradas en el Consenso de Washington, mostraron este pro-

blema (Fanelli y McMahon, 2006).
el desempeño económico y la inestabilidad de las políticas

La literatura sobre “diagnóstico de crecimiento” ha realizado aportes
recientes interesantes en lo que se refiere a la aplicación del enfoque
institucional a problemas de política económica en países emergentes, si-
milares a la Argentina. Según este enfoque, los obstáculos al crecimiento
relacionados con instituciones poco creíbles se manifiestan como:
a) incertidumbre respecto de la apropiación futura de beneficios

de la inversión por falta de seguridad en los derechos de pro-
piedad; esto puede deberse tanto a fallas de gobierno (riesgo
macroeconómico, incertidumbre sobre la carga tributaria y
regulaciones) como de mercado (externalidades); y
b) excesivo costo del financiamiento por alto riesgo crediticio y
baja protección a los acreedores (Hausmann y otros, 2005).
Esto implica que la efectividad de la política económica para incentivar

la inversión y el crecimiento variará de manera significativa en función
de la confianza en las reglas. Si la seguridad jurídica es razonablemente
buena, medidas de política apropiadas podrían ser suficientes para “em-
pujar” a la economía hacia un nuevo equilibrio de mayor crecimiento.
En cambio, si la desconfianza es alta, los recursos invertidos en esas polí-
ticas se desperdiciarán: no habrá inversión en la medida en que los em-
prendedores consideren probable que los beneficios sean expropiados.
Un mensaje central de este enfoque es que el efecto de desconfianza
asociado con instituciones débiles es independiente de la orientación
de la política. En función de este mensaje, no es de sorprender que en
la Argentina fracasaran tanto “políticas industriales” de sesgo más inter-
vencionista como las correspondientes al período de sustitución de im-
portaciones, como políticas de “liberalización” de mercados, tal como
las implementadas a fines de los años setenta y en los años noventa. En
aquellos contextos en que los derechos de propiedad, la presión tribu-
taria futura o el repago de las deudas son inciertos, las decisiones de
inversión privilegian proyectos de corto plazo y la colocación del ahorro
de largo plazo se destina a inversión en inmuebles o en activos externos.
En todos los casos se sacrifican beneficios en aras de una mayor seguri-
dad jurídica.
Dos ejemplos pueden contribuir a aclarar este punto en relación con

el régimen de políticas. El primero: Brasil y México crecieron muchísimo
más que la Argentina en la posguerra, aun cuando utilizaron por igual
regímenes de políticas públicas inspirados en la sustitución de impor-
taciones y otorgaron un papel activo al Estado. El segundo: luego de la
crisis de la deuda de los años ochenta, Chile creció mucho más que la
Argentina (y, ciertamente, más que Brasil y México) al aplicar políticas
afines al Consenso de Washington, que también fueron implementadas
en nuestro país, pero que culminaron en la crisis de 2001. Por supuesto, en
ambos ejemplos la incertidumbre tuvo un papel. Los shocks recibidos por
cada economía en los períodos ejemplificados fueron distintos en tipo y
magnitud. Pero sería difícil explicar estas disparidades sólo recurriendo
a esos shocks e ignorando el contexto institucional y el proceso de gesta-
ción e implementación de las políticas públicas. Por ejemplo, tanto la
Argentina como Chile fueron muy golpeados por el shock de la moratoria
mexicana que dio lugar a la crisis de la deuda, pero el desempeño pos-
terior de Chile en términos de la calidad de sus políticas económicas fue
muy superior. Más allá de la orientación de las políticas, lo cierto es que
es posible señalar deficiencias en la formulación, la implementación y la
evaluación de las políticas en la Argentina que no se observaron en Chile
(Fanelli, 2007).
También pueden detectarse indicadores del síndrome de inesta-
bilidad institucional y de las políticas de baja calidad en los años dos
mil, cuando a diferencia de décadas anteriores la economía argentina
aceleró su crecimiento. La salida de capitales privados durante el pe-
ríodo de crecimiento 2003-2010 llegó a 70 000 millones de dólares y
el crédito al sector privado no ha llegado nunca a 15% del PBI. Estas
cifras sugieren que existen dudas importantes respecto de la seguri-
dad jurídica de la propiedad financiera entre los ahorristas (Fanelli y
Albrieu, 2011).
Otro indicador que aporta evidencia en igual sentido es la inflación.
La de la primera década de los dos mil está entre las más altas del mun-
do y es mucho más alta que la de todos los vecinos de la Argentina.
Una inflación tan alta indica que la política fiscal está dominando a la
monetaria. Asimismo, es probable que las agresivas políticas de redis-
tribución de ingresos entre sectores y segmentos sea una de las causas
de que la política fiscal sea dominante. No obstante, la dirección de la
redistribución no está clara. Luego de ocho años de crecimiento y a
pesar de un aumento del gasto social por habitante que se duplicó en
dólares, la pobreza todavía afecta a alrededor de un cuarto de la pobla-
ción, lo que sugiere que la eficiencia de las políticas públicas para favo-
recer a los estratos de menor ingreso es baja (Fanelli y Albrieu, 2011).
En la tercera sección nos hemos ocupado del rol del PFP. En lo que si-
gue nos centramos en otra etapa que es crucial: la de la implementación,
con especial énfasis en el espacio de política. Pero realizar un análisis
exhaustivo de la etapa de implementación supera ampliamente los alcan-
ces de este trabajo. Por lo tanto, hemos seleccionado aquellas cuestiones
que nos parecen más relevantes tanto para los problemas que enfrenta
hoy la Argentina como para mostrar la forma en que puede utilizarse el
marco conceptual de la segunda sección para examinar el proceso de
política económica.
el espacio de políticas y las fallas de mercado

Entre los factores que señalamos en la segunda sección como fuentes
de restricción para el espacio de políticas, en la Argentina las fallas de
mercado tienen un rol protagónico por dos razones. Por un lado, esas fa-
llas reducen la cantidad de instrumentos disponibles para hacer política
–son especialmente importantes las fallas de mercado financiero–; por el
otro, las fallas de mercado incrementan las demandas de políticas eco-
nómicas en la medida en que la “mano invisible” deja mucho trabajo por
hacer. Las tensiones que estas dos fuerzas encontradas generan sobre el
espacio de políticas económicas pueden ser enormes ya que suele haber
muchas políticas compitiendo por los mismos instrumentos y recursos.
Un breve listado de las políticas más relevantes que se implementaron
para satisfacer las demandas de paliar fallas de mercado resultará útil
para ejemplificar la magnitud de la cuestión (citamos la falla de mercado
que justifica el objetivo de política y los instrumentos).
Políticas de crédito
Justificación del objetivo: falla de mercado financiero que se expresa
como alto costo del crédito y racionamiento a empresas –sobre todo las
de tamaño menor y los emprendedores–, familias –crédito hipotecario–
y provincias. Instrumentos utilizados: van desde subsidios de tasas hasta
la utilización de la banca oficial (Banco Nación, en especial para el sector
agropecuario), bancos especializados (Banade, Bice, Hipotecario) o, di-
rectamente, el Banco Central (nacionalización y dirección del crédito).
Políticas “industriales”
Justificación del objetivo: industria naciente, fallas de coordinación para
explotar las economías de escala estáticas y dinámicas, incentivos débiles
para innovar. Instrumentos utilizados: gran variedad y número, desde la
alta protección mediante tarifas, cuotas y prohibiciones hasta todo tipo de
beneficios tributarios; desarrollo de un sistema nacional de innovación.
Políticas “regionales”
Justificación del objetivo: integración física y facilitar economías de aglo-
meración. Instrumentos utilizados: coparticipación de impuestos, asig-
nación del gasto federal, “promoción industrial” mediante la exención
tributaria.
Políticas de “infraestructura”
Justificación del objetivo: fallas en la coordinación de inversiones com-
plementarias; racionamiento de crédito privado. Instrumentos utiliza-
dos: inversión pública, planeamiento estratégico, incentivos al sector
privado de varios tipos.
Por supuesto que a esta lista hay que agregar las políticas económicas
“clásicas” asociadas con la producción de bienes públicos tradicionales y
la estabilización de la economía. La persistencia en el tiempo y la varie-
dad de políticas utilizadas históricamente sugieren que en la Argentina
las demandas para dar solución a fallas de mercado son un componente
estructural del sistema económico. Sin duda, no ignoramos que existen
discusiones no cerradas en cuanto al nivel óptimo de intervención. Pero
el punto que deseamos remarcar es otro: desde un enfoque político no
se pueden ignorar esas demandas, que son incentivadas por problemas
reales. La falta de voluntad para llegar a consensos básicos en la etapa de
PFP sobre estrategias para enfrentar el problema se ha traducido en cam-
bios pendulares. Estos fueron desde una intervención asfixiante y poco
profesional a experimentos de liberalización que se lanzaron sin atacar el
problema básico de credibilidad de las reglas e ignorando que no es posi-
ble que los mercados o los Estados funcionen sin instituciones confiables.
El consenso básico que se requiere establecer en el nivel del PFP no
se refiere tanto a la combinación exacta de intervención/liberalización
como a los procedimientos para aprender de los errores de implementa-
ción de políticas sin tener que comenzar de la nada en cada intento. Los
problemas a resolver son cómo desarrollar los mercados que faltan, qué
hacer durante la transición y cómo actuar en los casos en que no es posible

utilizar mecanismos de mercado. La literatura económica no está lo sufi-
cientemente avanzada para dibujar un camino sin ambigüedades. Pero sí
hay suficiente experiencia acumulada en la Argentina y, sobre todo, en el
mundo emergente, para no repetir errores y para aprender más rápido.
Desde este punto de vista, el diseño de buenas políticas es una tarea del de
sarrollo tan relevante como la de asegurar la acumulación de capital físico
y humano. Por lo tanto, amerita ser considerada como una opción para
la inversión de los recursos de la sociedad. Para el proceso de aprendizaje
tiene importancia sustantiva el PEP; la etapa de evaluación.
el espacio de políticas y los shocks

Otro factor clave que incide sobre el espacio de políticas son los shocks
asociados con la inserción internacional de la Argentina. El país concen-
tra sus exportaciones en productos de origen primario y está conectado
a los flujos internacionales de capital. Entonces, es muy sensible a los
shocks de términos del intercambio y las mudanzas en las condiciones de
los mercados financieros internacionales. La adaptación a estos shocks
plantea necesidades de política económica que pueden demandar un
uso intensivo de instrumentos y recursos que la mayoría de las veces no
están disponibles o están asignados a otras políticas.
Si el régimen de políticas económicas estuviera en condiciones de ge-
nerar suficiente espacio, el gobierno podría dar respuestas monetarias y
fiscales “rutinarias” ante la ocurrencia de shocks, sin recurrir demasiado
a la discrecionalidad. Hasta cierto punto, este es el caso de los países
de la región que lograron instalar un régimen de objetivos de inflación
y reglas fiscales para evitar que la política fiscal domine a la monetaria
(véanse Chang, R., 2007, y Fanelli y Jiménez, 2009). Cuando la función
de reacción del gobierno ante los shocks se puede anticipar, se refuerza la
credibilidad de las políticas debido a que los agentes económicos interna-
lizan la respuesta esperada del gobierno al tomar sus propias decisiones.
De cualquier forma, incluso para los países que cuentan con regímenes
bastante consolidados, como es el caso de Chile, es muy difícil eliminar
completamente la discrecionalidad. Por ejemplo, este país y el resto de
los que siguen una regla de objetivos de inflación se vieron obligados a
realizar intervenciones ad hoc en el mercado de cambios con el objetivo
de defender la competitividad en momentos de excesiva entrada de capi-
tales o de shocks de términos del intercambio. Asimismo, las políticas de
autoseguro basadas en la acumulación de reservas tampoco forman parte
de la ortodoxia de los objetivos de inflación. No obstante, debemos re-

marcar que a pesar de estas intervenciones ad hoc los regímenes no han
perdido credibilidad. En realidad, es probable que el efecto haya sido el
contrario: la confianza que había ganado el régimen en Chile, por ejem-
plo, era suficiente para que el sector privado interpretara correctamente
la reacción del gobierno como una decisión necesaria ante shocks de mag-
nitud inusual y no como un intento de engañar a los agentes privados.
La Argentina no ha estado en condiciones de establecer un régimen
de política macroeconómica creíble en toda la posguerra. Ninguno de
los regímenes instaurados pudo crear suficiente espacio para la política
macroeconómica. En un contexto de falta de instrumentos, con frecuen-
cia las políticas fiscal y monetaria compitieron por instrumentos y recur-
sos no sólo entre sí, sino también con las otras políticas económicas antes
mencionadas, orientadas a solucionar fallas de mercado. Una política
que sufrió históricamente los embates de los ajustes fue la de inversión
pública. Esto fue muy evidente en el contexto de los ajustes asociados
con la crisis de la deuda en la década perdida de los años ochenta. Es
más, en muchas ocasiones el espacio de políticas se achicó tanto que
las autoridades optaron por tomar decisiones más profundas que sim-
plemente reasignar recursos entre políticas: se modificaron instituciones
económicas básicas, como los derechos de propiedad. El corralito y la
pesificación asimétrica vinculados a la caída de la convertibilidad son
ejemplos de este tipo en la Argentina reciente.
Para tener una visión completa del problema de la inestabilidad de las
políticas en nuestro país es importante tener en cuenta que las limitacio-
nes en el espacio de política operan tanto en el caso de shocks externos
negativos como positivos. Como esto puede parecer paradojal, vale la
pena resaltar los siguientes puntos.
Los shocks positivos no necesariamente generan mayor espacio de po-
líticas. Si bien es cierto que amplían normalmente la disponibilidad de
recursos del Estado y, con ello, el espacio de política, también lo es que
suelen crear nuevas demandas de políticas económicas. Hay dos fenó-
menos que son particularmente relevantes: la “maldición de los recursos
naturales” y la “enfermedad holandesa”. Ambos están relacionados con
shocks positivos en los términos del intercambio y los grandes descubri-
mientos de recursos naturales.13
13 Para una definición de estos problemas asociados con los recursos naturales,
véanse Sinnot y otros (2010) y Ocampo (2007).
La maldición de los recursos naturales se asocia a pujas por apropia-

ción de rentas. Esas pujas suelen inducir modificaciones en el régimen
de política económica y esto tiene el efecto de generar inestabilidad de
reglas, lo cual alimenta el síndrome de debilidad institucional. Pero las
disputas pueden afectar reglas más profundas, como los derechos de
propiedad; por ejemplo, mediante la nacionalización o cambios com-
pulsivos en los directorios como parte de estrategias de apropiación de
rentas extraordinarias.
La Argentina ha mostrado este tipo de fenómenos en la década actual.
El hecho más impactante se dio en el plano de la política fiscal: de la
mano del shock de términos del intercambio la presión tributaria subió
en diez puntos porcentuales del PBI hasta alcanzar el 33% del PBI al
tiempo que este aumentaba más de 70%. De todos modos, el gobierno
ha expandido tanto el gasto público (subió 9 puntos del PBI) por ra-
zones distributivas que en los últimos años también está recurriendo al
impuesto inflacionario, que supera 2 puntos porcentuales del PBI.14 Un
evento adicional asimilable a una situación de maldición de recursos,
que operó en la fase PFP, fue el conflicto con el campo por los cambios
en las retenciones. Luego de este evento, la salida de capitales se aceleró,
síntoma que marcamos como indicador de la falta de credibilidad insti-
tucional. Otros hechos asociados con apropiación de recursos creados
por el shock positivo de los términos del intercambio fueron los cambios
en el régimen de uso de las reservas del Banco Central y el espectacular
aumento de los subsidios a la energía y el transporte que pasaron en
poco tiempo de menos de 1% del PBI a 4%.
El hecho de que la mayor recaudación se destinara en gran medida a
satisfacer nuevas demandas, sin embargo, no es el único indicador de la
presencia de un fenómeno de maldición de recursos. Otro hecho impor-
tante es que las demandas no se procesaron sin conflicto. El Congreso
tuvo un rol reactivo antes que proactivo, en la distribución de las rentas
extraordinarias, y el PFP tuvo lugar en gran medida en escenarios infor-
males, como la calle. No es de sorprender, por lo tanto, que la mayor
disponibilidad de recursos no se tradujera en mayor previsibilidad en el
régimen de políticas. Muchas de las iniciativas fueron discrecionales y
no anticipadas y, por ende, no fueron internalizadas ex ante en las deci-
siones privadas. Algunas medidas importantes fueron decididas sobre la
marcha pari passu con el incremento del gasto público (Resolución 125,
14 Sobre la evolución fiscal de la Argentina, véase Albrieu y Cetrángolo (2011a).

cambio del destino de las reservas del Banco Central, nacionalización

de las AFJP). Estas medidas no son otra cosa que la forma que tomó la
dominancia de la política fiscal sobre el resto de las políticas, como la
monetaria.
Los shocks positivos inducen fenómenos de enfermedad holandesa
cuando se traducen en cambios de precios relativos que perjudican al
sector transable, particularmente mediante la erosión de la competiti-
vidad del sector industrial. En este caso, la presión para cambiar el ré-
gimen de políticas se manifiesta como demandas para profundizar las
“políticas industriales”, como incrementar la protección para reducir im-
portaciones. Otras reglas que suelen afectarse son las que inciden sobre
las relaciones del trabajo: reducción de impuestos para compensar los
aumentos de costos. Este tipo de políticas se implementó para compen-
sar la apreciación cambiaria tanto en el período de la “tablita” de 1978-
1981 como en el de la convertibilidad, y por idénticas razones: reducir
los costos domésticos. Estas políticas generan inestabilidad en las reglas
de juego para solucionar problemas de corto plazo. Normalmente no
resultan creíbles porque los empresarios anticipan que serán revertidas
si cambia la orientación del gobierno.
En los años dos mil, a pesar del shock externo positivo, la enfermedad
holandesa no operó de manera sustancial. En esto tuvieron un rol signi-
ficativo la enorme magnitud de la devaluación de 2002 y la política pos-
terior de autoseguro basada en la acumulación de reservas. Los dos mil,
sin embargo, también aportan evidencia interesante al respecto. Luego
de 2007, la política fiscal comenzó a dominar a la monetaria. Como las
autoridades no podían recurrir a instrumentos monetarios, comenzaron
a utilizar la política cambiaria con objetivos antiinflacionarios y, con ello,
el gobierno debió renunciar al objetivo de mantener un tipo de cambio
real competitivo. El tipo de cambio real comenzó a apreciarse. Esto plan-
tea un cuadro interesante ya que las demandas distributivas asociadas
a la maldición de los recursos terminan amenazando con generar una
enfermedad holandesa.
la implementación defectuosa y la crisis

Otra causa frecuente de implementación defectuosa que se termina
traduciendo en cambios inesperados de reglas de juego se asocia con
la incertidumbre de modelo. La convertibilidad es un buen ejemplo
respecto de este punto. Cuando se implementó el régimen en 1991,
el gobierno esperaba que la tasa de inflación cayera de manera más
o menos automática una vez que los agentes privados internalizaran

en sus decisiones la “lógica” de la convertibilidad: bajo un tipo de
cambio fijo inamovible, la tasa de inflación doméstica debe ser igual
a la internacional. Sin embargo, la reacción del sector privado no fue
tan rápida como se esperaba y, durante el período de convergencia, se
acumuló una inflación superior al 50%. Esto representó una enorme
carga para la competitividad que, en definitiva, se tradujo en excesivo
déficit de cuenta corriente y en un cambio abrupto de régimen cam-
biario en 2002. Podríamos multiplicar los ejemplos de “incertidumbre
de modelo”, pero el mencionado es suficiente para subrayar la rela-
ción entre esa incertidumbre y las mudanzas ad hoc en los regímenes
para acomodarse a presiones que se acumulan bajo la forma de de
sequilibrios fiscales, financieros o externos y dan lugar a fenómenos
de dominancia.
Cualquiera sea la razón, lo cierto es que los cambios de régimen tienen
consecuencias deletéreas sobre la confianza al reducir la capacidad de
las autoridades para coordinar el sistema económico. Un último punto
a subrayar al respecto es que la gravedad de la descoordinación y, por
ende, del desequilibrio que se puede generar en el sistema no es in-
dependiente del segmento que es afectado por los problemas de mala
implementación y falta de efectividad de las políticas. Un sistema es un
arreglo funcional cuya característica específica es mostrar complemen-
tariedad estratégica entre sus segmentos. Por lo tanto, si la calidad de
las decisiones en un segmento determinado se ve afectada, ello gene-
rará efectos de derrame (externalidades) sobre otros. En este sentido,
los errores de coordinación de decisiones tienen una tendencia natural
a expandirse y, cuanto mayor es el efecto de derrame, mayor es la pro-
babilidad de que el problema devenga en sistémico. Por ejemplo, si se
afectan los derechos de propiedad, tanto el sistema financiero como las
cadenas de distribución de televisores se verán afectados. De todos mo-
dos, está claro que los efectos de derrame asociados al sistema financiero
serán muy superiores.
Si el segmento afectado por el desequilibrio tiene capacidad de indu-
cir efectos de derrame muy fuertes, se puede generar una crisis. En la
Argentina, hay numerosos ejemplos de crisis sistémica disparados por
desequilibrios en dos segmentos clave por los efectos de derrame que
provocan: el sistema financiero y las cuentas fiscales. En el último cuarto
del siglo pasado, el país sufrió dos crisis financieras severas, en 1980-1981
y 2001-2002, así como dos eventos de no sustentabilidad de la deuda pú-
blica (véase Chisari y otros, 2007).
De lo anterior surge que una crisis económica es una situación de des-

coordinación sistémica provocada por la inestabilidad de las reglas de
juego. Es una situación de anomia parcial que tiende a convertirse en
una situación de anomia general. Como esto generaría un caos econó-
mico, las crisis suelen ir acompañadas de medidas draconianas de ajus-
te y violación de derechos de propiedad orientadas a restablecer algún
equilibrio. Además de destruir instituciones existentes y agregar peso fu-
turo en la mochila de la desconfianza, las crisis que se sucedieron en la
Argentina desde 1975 en adelante tuvieron como consecuencia un em-
peoramiento de la distribución del ingreso y un aumento de la pobreza,
que se ubicó en niveles estructuralmente más altos. Este hecho también
incide sobre las dimensiones del espacio de política en la medida en que
aumenta la demanda de políticas compensadoras.
La crisis de la convertibilidad es un buen ejemplo de cómo los fenó-
menos de dominancia pueden escalar hasta generar una crisis, con las
consecuencias distributivas ya señaladas. Luego de la década de 1980,
cuando los grados de libertad para hacer políticas fueron muy limita-
dos, en los años noventa el espacio de autonomía de políticas se am-
plió y fue utilizado sobre todo para implementar reformas estructura-
les que buscaban reanimar el crecimiento. En realidad, las autoridades
trataron de desentenderse de la política anticíclica mediante la imple-
mentación de un esquema afín a una caja de conversión (el plan de
“convertibilidad”). Este esquema tenía la ventaja de requerir muy poco
en términos de discrecionalidad pero, en compensación, era muy de-
mandante en términos de evitar fenómenos de dominancia tanto fiscal
como financiera. El esquema fue muy efectivo para reducir la inflación
pero terminó por colapsar debido, justamente, a que una política fiscal
fuera de línea (alimentada, entre otras cosas, por las provincias) ter-
minó por dominar al régimen de convertibilidad. En el mismo sentido
actuaron las deficiencias en el diseño de las regulaciones del sistema
financiero que permitieron, por un lado, una exposición excesiva al
riesgo cambiario de los tomadores de crédito y, por el otro, una toma
excesiva de riesgos asociados con las obligaciones del gobierno por par-
te de los bancos. La experiencia terminó con una crisis financiera y el
default de parte de la deuda pública (véase Chisari y otros, 2007). Los
niveles de pobreza subieron al extremo de afectar a la mitad de la po-
blación en el momento de la crisis.
reflexiones finales: sobre las instituciones

y las políticas de estado
En este trabajo hemos argumentado que el marco institucional es la ma-

triz que da forma a los regímenes de política y que la política económica
debe concebirse como un proceso, antes que como un acto. Para el aná-
lisis, el proceso se dividió en tres etapas: la formulación, la implementa-
ción y la evaluación, y se estudió de qué manera se vincula cada etapa
con las instituciones de orden superior.
Para controlar el proceso de las políticas con el fin de incidir sobre
el sistema económico se requieren reglas que fomenten los comporta-
mientos cooperativos, y esa es una tarea eminentemente política. Uno
de los puntos subrayados en este trabajo es que hay configuraciones de
escenarios políticos que son más propicias que otras para generar la coo-
peración. En este sentido, la calidad de las instituciones y las políticas
se mide por la capacidad para procesar conflictos, agregar preferencias
e intereses, y llegar a resultados cooperativos. Los escenarios no coope-
rativos se caracterizan por generar políticas públicas que carecen de ca-
racterísticas tales como la estabilidad, la flexibilidad, la consistencia y la
legitimidad, que son esenciales para el logro de los resultados esperados
en el largo plazo.
Una conclusión central es que, en la Argentina, la inestabilidad de las
reglas y la consecuente falta de credibilidad han sido obstáculos de peso
para el logro de los cambios en las conductas privadas y de los segmentos
con autonomía dentro del Estado –como las provincias– que las sucesivas
políticas se propusieron inducir.
El marco institucional no ha sido propicio para establecer acuerdos
de largo plazo entre actores políticos y sociales clave para contar con
regímenes de política consistentes, capaces de proteger el espacio de
política económica del avance de otras políticas o de las presiones de
lobby. Por ello, no puede descartarse la hipótesis de que si las políticas
implementadas en la segunda mitad del siglo XX hubiesen sido menos
audaces en sus cambios de orientación y contenidos, y hubiesen puesto
más énfasis en crear condiciones institucionales que las hicieran creíbles
y aseguraran espacios de política suficientemente amplios para hacerlas
implementables, probablemente hubieran sido más efectivas para mejo-
rar el desempeño económico.
No son pocos los analistas que, además de proponer ciertos conteni-
dos y orientaciones de política económica, enfatizan que ninguna políti-
ca puede lograr sus objetivos si no se aplica en forma consistente durante
un período prolongado. Más específicamente, políticos, hacedores de

política e investigadores de temas económicos han expresado que sería
necesario adoptar un conjunto de “políticas de Estado”. Estas consisti-
rían en un número reducido de iniciativas que buscarían cumplir con
objetivos económicos estratégicos de largo plazo y consensuados. Los
objetivos deberían ser establecidos teniendo en cuenta de manera rele-
vante las consideraciones técnicas y los actores políticos deberían com-
prometerse a facilitar los recursos e instrumentos para implementar las
políticas, cualquiera fuese el color del gobierno de turno.
La idea es atractiva cuando se piensa en lograr coherencia. Sin em-
bargo, al tratar de imaginar cómo sería su contexto de aplicación, se
revela que la misma adolece de falta de especificidad. En este sentido, no
hay que perder de vista dos hechos. El primero es que las políticas no son
decisiones de un solo individuo u organización, sino que surgen de pro-
cesos de interacción política que tienen lugar en diferentes escenarios,
desde el Congreso hasta las calles, pasando por el Mercosur y el FMI. El
segundo es que esos escenarios están directamente determinados por el
marco político institucional y cultural que los contiene, además de inser-
tarse, por supuesto, en una determinada estructura económica, social e
internacional. Según la configuración institucional de los escenarios, las
decisiones colectivas estarán o no en línea con los objetivos de las políti-
cas de Estado y, además, su grado de implementación estará en función
de la capacidad de las autoridades para hacer cumplir las reglas de juego
y movilizar los recursos e instrumentos necesarios para crear espacios de
política económica de tamaño suficiente.
Cuando se evalúa el problema con esta perspectiva, surge que una
propuesta sobre políticas de Estado debería estar en condiciones de res-
ponder las siguientes preguntas. ¿Cómo sería el proceso de toma de de-
cisiones colectivas si existieran diferencias de enfoque entre los actores
políticos o incertidumbre de modelo? ¿En qué escenarios instituciona-
les tendrían lugar las negociaciones y los acuerdos entre esos actores?
¿Cómo se lograría un espacio de política económica de suficiente dimen-
sión para asegurar la implementabilidad y la gestión? ¿Sobre la base de
qué parámetros y principios se evaluarían los resultados y cómo se deci-
dirían las correcciones en el rumbo? Un conjunto de políticas de Estado
que no tomara en cuenta estas preguntas, no sería viable, más allá de las
virtudes de su contenido.
Lograr políticas económicas que reúnan las características de consisten-
cia de las políticas de Estado requiere de instituciones formales e infor-
males que generen escenarios de interacción estratégica apropiados para
inducir la cooperación entre los actores involucrados. La cooperación es

central para movilizar los recursos, tanto económicos como políticos, que
son necesarios para que las decisiones colectivas se hagan efectivas y tomen
la forma de políticas económicas creíbles, capaces de influir en la forma es-
perada sobre las conductas de los agentes económicos. Para este enfoque,
las políticas públicas surgen de un proceso de interacciones estratégicas
entre actores sociales, y no de la decisión autónoma del Estado. Cuando la
discusión sobre ellas pasa por alto la complejidad de la relación estímulo-
respuesta y de los procesos de acción colectiva, el resultado es concebir al
“Estado” como un sujeto, como un ente con una volición propia, que se
genera de alguna forma dentro de una caja negra.
Durante mucho tiempo la teoría económica pecó de simplicidad al
asumir esta visión, que atravesaba transversalmente todas las escuelas de
pensamiento, desde el Estado Planificador hasta el Estado Benevolente
de la economía del bienestar neoclásica. Pero lo cierto es que la eviden-
cia analizada indica que en la Argentina el Estado no cuenta con autono-
mía y benevolencia suficientes como para implementar políticas de Esta-
do. Recomendar políticas de Estado sin especificar el marco institucional
apropiado implica ignorar los importantes avances que la economía y las
ciencias políticas han realizado en los últimos treinta años. Las políticas
de Estado son el resultado, y no la causa, de las interacciones estratégi-
cas necesarias para lograrlas. Si se ignora este hecho, se corre el riesgo
de incurrir en la falacia de recomendar salud. Un diagnóstico útil debe
incluir la especificación de qué protocolos y estrategias deberían seguir-
se para superar la enfermedad y no limitarse a describir cómo sería un
organismo sano. Cuando se trata de decisiones colectivas, los protocolos
y las estrategias pertenecen al campo de las instituciones y los juegos de
acción colectiva.
En resumen, si bien está lejos de nuestra intención quitarle importan-
cia a la discusión de los contenidos de las políticas y a la necesidad de
contar con políticas de Estado, lo cierto es que en la Argentina ha habido
escaso debate sobre el proceso de formulación e implementación de las
decisiones colectivas en el campo de la economía. De aquí que tomar tal
proceso como un objeto de estudio en sí mismo al abordar el estudio de
las políticas económicas parece una buena estrategia.
2. Institucionalidad y actores
de la política comercial argentina
Roberto Bouzas*
Paula Gosis**
introducción
La configuración estructural de la economía argentina y la

fuerte puja distributiva que la caracteriza han hecho de la política co-
mercial un ámbito de política muy conflictivo, lo que la colocó en el
centro del debate en torno a modelos alternativos de desarrollo. El papel
protagónico de la política comercial en la caracterización de los clivajes
que organizan la economía y la sociedad argentinas no ha perdido su
vigencia en las tres últimas décadas.
Este trabajo se propone analizar el vínculo entre actores e institucio-
nes en el diseño y la implementación de la política comercial argentina
desde el restablecimiento de la democracia en diciembre de 1983. Sus
principales argumentos son dos. El primero es que la política comercial
ha sido esencialmente producto de un proceso político doméstico en el
que los factores externos desempeñaron un papel secundario y esencial-
mente instrumental. El segundo es que, para explicar la dinámica de la
política comercial argentina, es necesario no sólo tomar en considera-
ción la interacción de los actores internos con el entorno institucional
en el que esa política se formuló e implementó, sino que es necesario in-
corporar al análisis el papel de las ideas que movilizaron a los principales
actores, tanto públicos como privados. Sin este ingrediente, no es posible
comprender cabalmente el proceso de formulación e implementación
de políticas resultante ni hacer un diagnóstico realista sobre las transfor-
maciones necesarias.
El trabajo está organizado en siete secciones. La primera hace refe-
rencia a la centralidad de la política comercial en el debate sobre el
desarrollo económico argentino. En los dos apartados que le siguen se
identifican algunos rasgos estilizados de ese régimen y del proceso de
* UdeSA/Conicet.
** FLACSO.
formulación e implementación de esa política pública a lo largo de las

tres últimas décadas. La cuarta sección revisa el papel de los condicio-
nantes externos como paso previo a un análisis sobre el rol de los actores
internos tomando en consideración dos dimensiones, a saber: los inte-
reses y los recursos. La sexta sección pone el foco sobre el papel de las
instituciones públicas en el proceso de formulación e implementación
de la política comercial, antes de abordar el rol desempeñado por las
ideas. Cierra el trabajo una sección de conclusiones.
la política comercial: siempre en el centro de la escena
La orientación de la política comercial (y el control de los recursos in-

volucrados) siempre ha sido un tema de intenso debate en la Argentina.
En efecto, en los dos primeros tercios del siglo XIX el conflicto entre el
puerto de Buenos Aires y las economías regionales, así como la disputa
por los recursos de la aduana porteña, fueron ingredientes clave del lar-
go y turbulento proceso de organización nacional. Superado el conflicto
en el último tercio del siglo XIX, las oportunidades creadas por la abun-
dancia de tierra fértil, las innovaciones tecnológicas en los medios de
transporte y la disponibilidad de financiamiento externo dieron origen
a un período de rápido crecimiento económico e intensa integración a
la división internacional del trabajo, inaugurando una “época de oro” de
crecimiento (Taylor, 2003).
La historiografía recoge dos visiones sobre el régimen comercial de
ese período. Para Ferrer, la adopción “de un tratamiento liberal frente
a las importaciones […] frustró la posibilidad de diversificar progresiva-
mente la estructura productiva interna” (Ferrer, 1977: 54). Según esta
perspectiva, el rápido crecimiento de la demanda mundial de alimentos
y la expansión de la frontera agrícola consolidaron un perfil productivo
desequilibrado y vulnerable a shocks externos en el que la manufactura
ocupó un papel secundario. Los orígenes del subdesarrollo argentino
deberían buscarse en las decisiones de política adoptadas en ese perío-
do, reflejo de los intereses de una élite exportadora fuertemente integra-
da a la economía mundial.
Para Díaz Alejandro, en cambio, no hay evidencia suficiente para
sostener que “los intereses rurales y exportadores [diseñaron] la tari-
fa de forma tal de proporcionar a la industria una protección efectiva
negativa” (Díaz Alejandro, 1970b: 316). Gerchunoff y Llach coinciden
institucionalidad y actores de la política comercial argentina 61
con este diagnóstico cuando señalan que “es difícil […] reconocer algo
como una estrategia de desarrollo en la política comercial de la época.
El manejo de los aranceles fue bastante errático y no parece el resultado
de un planeamiento de largo plazo, ni pro industrial, ni antiindustrial”
(Gerchunoff y Llach, 1998: 40). Sin embargo, e independientemente del
diagnóstico que se haga sobre su perfil durante el período, la política
comercial estuvo lejos de ser el resultado de un consenso extendido. Al
contrario, fue tema de un intenso debate en torno al cual se alinearon
intereses diversos.
Después de la Primera Guerra Mundial, la política comercial fue ad-
quiriendo un abierto y progresivo sesgo antiexportador (véase el gráfico
2.1). En una primera etapa este régimen tuvo como objetivo administrar
el impacto de los shocks externos negativos de fines de la tercera década
del siglo XX para luego abrazar de manera explícita la promoción de la
industrialización. La producción industrial fue estimulada a expensas de
las actividades tradicionales ligadas a la explotación de recursos natura-
les, desalentadas a través de impuestos a la exportación y altos aranceles
y restricciones cuantitativas a la importación de bienes industriales. En
repetidas ocasiones este marco general de política se reforzó con regíme-
nes de tipo de cambio múltiple o controles cambiarios que desalentaron
las exportaciones y promovieron la sustitución de importaciones.
Gráfico 2.1. Política comercial relativa 1913/15=100

300
250
200
150
100
50
5
20
25
30
35
40
45
50
55
60
65
70
75
80
85
90
95
00
05
10
-1
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
13
19
Nota: el índice de política comercial relativa es la relación entre los términos

de intercambio y los precios mayoristas relativos de los productos agrope-
cuarios y no agropecuarios. Un aumento del índice sería indicativo de una
política comercial más restrictiva.
Fuente: Ferreres (2010) e Indec.
Si bien las actividades protegidas se expandieron a lo largo de varias

décadas, el sector exportador perdió dinamismo y el desempeño eco-
nómico agregado resultó bastante menos satisfactorio que en la etapa
precedente. Una característica de este período fueron las dificultades

recurrentes de balanza de pagos y la sucesión de ciclos de stop and go.
Como resultado, hacia principios de la década de 1970 el dinamismo
del proceso de sustitución de importaciones parecía agotado, los ciclos
de stop and go se habían vuelto cada vez más agudos y los desequilibrios
macroeconómicos se habían tornado crecientemente disruptivos. Estos
desarrollos estuvieron acompañados por una fuerte distorsión de precios
relativos y de una intensificación de la puja distributiva (Mallon y Sou-
rrouille, 1975; O’Donnell, 1977).
En este contexto hubo varios intentos frustrados de reforma del régi-
men de política comercial. El primero de naturaleza verdaderamente ra-
dical tuvo lugar a partir de 1976, cuando el gobierno militar implementó
una drástica reducción de los aranceles y de las restricciones cuantitati-
vas en el marco de un ambicioso programa de reformas económicas.1 La
apertura comercial se combinó con otras medidas que estimularon la
apreciación real de la moneda doméstica y un acelerado proceso de en-
deudamiento externo. A comienzos de los años ochenta ese experimen-
to desembocó en una grave crisis financiera externa que echó por tierra
el ensayo liberalizador y abrió la puerta a un período de “proteccionismo
forzado”. Cuando se produjo la transición a la democracia a fines de
1983, al todavía elevado nivel promedio de aranceles se sumaba una am-
plia batería de restricciones cuantitativas que configuraba un régimen de
rigurosa administración del comercio.
el régimen comercial en democracia
En las tres últimas décadas el régimen de política comercial se caracte-

rizó por cuatro rasgos estilizados. El primero es la supervivencia, en un
contexto relativamente volátil, del sesgo antiexportador. Como se mues-
tra en el gráfico 2.2, en el subperíodo 1980-2009 el índice de política co-
mercial relativa se mantuvo muy por arriba del correspondiente al perío-
do de referencia (1913-1915), pero registró una volatilidad considerable
reflejada en un coeficiente de variación superior al 20%.
1 Los intentos previos de reforma no modificaron sustancialmente el perfil

del régimen comercial. Para una síntesis de la evolución de largo plazo de la
política comercial argentina, véase Berlinski (2003).
El índice de política comercial relativa registró sus valores máximos

en 1985 y, hacia finales del período, en el año 2009. Estos picos coinci-
dieron, además, con los valores más altos registrados desde fines de la
década de 1940 (véase el gráfico 2.1). El pico del primer período fue
simultáneo a la profundización del régimen de comercio administrado
que el nuevo gobierno democrático heredó de su predecesor y debió
continuar como consecuencia de la aguda crisis de pagos.2
Gráfico 2.2. La política comercial relativa y el tipo de cambio

real, 1980-2009
600 140,0
130,0
500
120,0
110,0
400
100,0
300 90,0
80,0
200
70,0
100 60,0
50,0
0 40,0
1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007
Tipo de cambio bilateral 1980=100 (eje izquierdo) Política comercial relativa (eje derecho)
Fuente: Ferreres (2010) e Indec.
El segundo pico coincidió con un período de protección basada en la

aplicación de medidas no arancelarias y prácticas de comercio adminis-
trado, combinados con una fuerte imposición sobre las exportaciones.
En efecto, la crisis de 2001-2002 (y la fuerte desvalorización del peso que
la acompañó) llevó al restablecimiento de los impuestos a la exportación
una década después de que estos habían sido eliminados en medio de
2 El Decreto 319/83 creó tres listas de bienes a las que se aplicaban distintos
tipos de restricciones cuantitativas y que cubrían más de la mitad de las posi-
ciones del nomenclador. Estas medidas se complementaron con impuestos a
las exportaciones tradicionales e incentivos fiscales a las manufactureras. En
1985 la relación interna de intercambio (los precios relativos mayoristas de
productos agropecuarios e industriales) alcanzó el valor más bajo de la serie
histórica con excepción del trienio 1942-1944.
un ambicioso programa de reformas. La medida, que se justificó como

una acción de emergencia dirigida a asegurar la participación del sector
público en la renta extraordinaria derivada del nuevo régimen cambia-
rio, disminuir el impacto de la brusca modificación del tipo de cambio
sobre los salarios reales y aumentar la consistencia de la posición fiscal in-
dexando parte de los ingresos públicos a la evolución del tipo de cambio,
acabó siendo bastante más duradera que la emergencia económica. En
el año 2004 el gobierno implementó un sistema de retenciones móviles
para la exportación de hidrocarburos y en 2008 intentó extenderlo a la
soja y los cereales, pero su iniciativa fue derrotada en el Congreso. A par-
tir de 2005 el carácter crecientemente restrictivo de la política comercial
se materializó a través de una variedad de instrumentos no arancelarios
y medidas no documentadas que se agudizaron después de la crisis inter-
nacional de 2008.
Es interesante observar que en el gráfico 2.2 no se muestra una reduc-
ción sensible del indicador de política comercial relativa durante la dé-
cada de 1990, cuando se produjo una significativa caída en la protección
arancelaria y se eliminaron los impuestos a la exportación. En efecto, a
partir de 1988 y en el marco de un programa de reformas estructurales
apoyado por financiamiento del Banco Mundial, el gobierno había co-
menzado a eliminar gradualmente las restricciones cuantitativas y, pos-
teriormente, los aranceles.3 Esta política fue profundizada por la nueva
administración que asumió en julio de 1989 como parte de un programa
de reformas estructurales que incluyó la adopción de un tipo de cambio
fijo y una caja de conversión, la eliminación de todas las restricciones al
movimiento de capitales y el mercado cambiario, y la privatización de
empresas públicas. Al mismo tiempo, se eliminaron los impuestos a la
exportación (con excepción de los que se aplicaban a las semillas olea-
ginosas y los cueros sin curtir) y se desmantelaron la Junta Nacional de
Granos y la Junta Nacional de Carnes, que intervenían en la comerciali-
zación de esos productos (ambas creadas después de la crisis de 1930).4
3 Paralelamente introdujo derechos específicos para algunos productos sensi-

bles (principalmente textiles) y un mercado cambiario dual con un tipo de
cambio más alto para las importaciones. Hacia fines de la década un nuevo
fracaso de la política de estabilización y el deterioro de la situación fiscal
desembocaron en dos episodios hiperinflacionarios que forzaron una trans-
ferencia anticipada del gobierno en 1989.
4 La relación interna de intercambio volvió a tocar un piso histórico en 1991.
En el gráfico 2.2 también se muestra el comportamiento en espejo de

los indicadores de tipo de cambio real y de “política comercial relativa”,
lo que sugiere la existencia de un vínculo estrecho entre la inestabilidad
macroeconómica (y su reflejo sobre el tipo de cambio real) y la volatili-
dad de la política comercial.
La supervivencia del sesgo antiexportador en un marco relativamente
volátil estuvo acompañada de una cierta estabilidad en la estructura in-
tersectorial de protección. En efecto –como muestran Brambilla, Galiani
y Porto (2010)– a lo largo del período analizado el ranking de actividades
más protegidas se mantuvo bastante estable: tres de los cuatro sectores
con aranceles más altos en el período 1991-2005 también estaban al tope
de esa lista en los períodos 1966-1970, 1971-1976, 1977-1979 y 1980-1990.
La misma tendencia se aprecia entre los sectores con menor protección
nominal. Esta estabilidad relativa va más allá del tratamiento arancelario
y se replica en el uso de medidas no arancelarias y de la legislación de
alivio comercial.
En el cuadro 2.1 se muestra un grupo de actividades que, además de
mantener niveles comparativamente altos de protección arancelaria, se
beneficiaron de un uso intensivo de otros instrumentos de protección y
han recibido tratamientos especiales dentro del Mercosur. Resulta ilus-
trativo que los mismos sectores que a principios de los años noventa (en
plena etapa de liberalización comercial) se beneficiaron de cronogramas
de desgravación más extensos tanto en relación con el libre comercio
intrazona como con los plazos de convergencia al arancel externo co-
mún (AEC), siguieron favorecidos por regímenes especiales, derechos
compensatorios y antidumping, y medidas no arancelarias, incluyendo
prácticas de comercio administrado. El tratamiento especial no sólo tuvo
lugar en el período posterior a la crisis del 2001-2002, cuando fueron
protegidos a través de la aplicación de licencias automáticas y no auto-
máticas, requisitos informales de balance de divisas, precios mínimos de
referencia, derechos antidumping y acuerdos privados de ordenamiento
de mercados, sino también en la segunda mitad de la década de 1990,
cuando recibieron la protección de la aplicación de derechos antidum-
ping, derechos mínimos de importación y cláusulas de salvaguardia.
Una tercera característica del régimen comercial del período demo-
crático fue la tendencia a la reducción de la protección arancelaria que
se había iniciado a mediados de la década de 1970 (véase el gráfico 2.3).
En efecto, en 1988 y después del período de “proteccionismo forzado”
impuesto por la crisis de pagos, el primer gobierno democrático inició
un proceso de desmantelamiento de las restricciones cuantitativas y de
Cuadro 2.1. Sectores con uso intensivo de medidas no arancelarias y de defensa comercial
Automóviles Calzado y Electrodo- Textiles y

Azúcar Juguetes Papel Acero
y autopartes sus partes mésticos vestimenta
Tasa de
protección Alta Alta Muy Alta Intermedia Alta Intermedia Intermedia Muy alta
nominal (%)
Régimen de Régimen de Régimen de Régimen de Régimen de
MERCOSUR adecuación adecuación adecuación adecuación adecuación
Régimen
Tratamiento Especial Especial Excepción Excepción Excepción Excepción Excepción
general
arancelario transitoria transitoria transitoria transitoria transitoria
AEC AEC AEC AEC AEC
Cláusula de
Cláusula de
salvaguardias
Cláusula de salvaguardias
Acuerdos de Cláusula de
salvaguardias Acuerdos de
organización salvaguardias
Acuerdos de organización
Requisitos de de mercados Derechos
organización Cláusula de Derechos de mercados
desempeño Derechos específicos
de mercados salvaguardias antidumping Derechos
Requisitos de específicos LAPI
LAPI LAPI Acuerdos de específicos
Medidas no balance de LAPI LNA
Tarifa variable LNA LNA organización LAPI
arancelarias divisas LNA DJNI
DJNI DJNI de mercados LNA
LAPI Derechos
Derechos Derechos LAPI DJNI
LNA DJNI antidumping
antidumping antidumping DJNI Derechos
DJNI Derechos Requisitos de
Requisitos de antidumping
antidumping balance de
balance de Requisitos de
Requisitos de divisas
divisas balance de
balance de
divisas
divisas
Fuente: Bouzas y Cabello (2007), Leiras y Soltz (2006), Secretaría de Comercio Exterior, CNCE, AFIP.
LAPI: licencias automáticas; LNA: licencias no automáticas; DJNI: Declaración Jurada de Necesidades de Importación.
Gráfico 2.3. Arancel promedio ponderado
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1976 1988 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Arancel promedio ponderado
Nota: Los valores relativos a 1976, 1988 y 1991 corresponden a estimaciones de Berlinski (2003). Los valores restantes son de WITS. El
año 1994 no está disponible.
Fuente: Berlinski (2003) y World Integrated Trade Solutions (WITS) - Banco Mundial.
reducción de la protección nominal. El nuevo gobierno que asumió en

1989 profundizó esas medidas, y logró llevar el arancel promedio (ponde-
rado) del 48% en 1998 al 19% en 1991 y al 17% en 1993 (Berlinski, 2003).
Un pequeño número de productos (los automóviles, los textiles y el calza-
do) quedó sujeto a un tratamiento especial a través de restricciones cuan-
titativas, derechos específicos mínimos y exigencias de balance de divisas.
El nuevo gobierno también modificó radicalmente la modalidad de
liberalización preferencial adoptada por el Programa de Intercambio y
Cooperación Económica (PICE) acordado en julio de 1986. Su objetivo
original había sido estimular el “crecimiento equilibrado del comercio
bilateral” a través de la apertura administrada y la complementación
intrasectorial, combinando el “proteccionismo forzado” con la libera-
lización preferencial administrada. Los nuevos acuerdos acortaron los
plazos para la creación de un mercado común y dejaron atrás el enfo-
que selectivo y gradual. El Acta de Buenos Aires (julio de 1990) abrió la
puerta para la adhesión de otros miembros de la Asociación Latinoame-
ricana de Integración (ALADI), lo que se formalizó en marzo de 1991
con la firma del Tratado de Asunción que creó el Mercado Común del
Sur (Mercosur), con la participación de Paraguay y Uruguay.
El Tratado de Asunción tuvo dos implicaciones importantes para la
política arancelaria. Por un lado, dispuso la eliminación automática de
los aranceles al comercio entre los miembros según un cronograma que
debía culminar a fines de 1994.5 Por el otro, estableció el mandato de
negociar y adoptar un AEC a partir de 1995. La eliminación completa de
los aranceles al comercio intrazona no se alcanzó a fines del año 1994,
como había sido originalmente previsto, pero tuvo un alto grado de im-
plementación. Un pequeño número de productos (poco más de dos-
cientas posiciones arancelarias) continuó gravado con aranceles después
de 1994; estos se eliminaron progresivamente siguiendo un cronograma
que concluyó cuatro años más tarde. La adopción de un AEC también
exigió una compleja negociación, pero se alcanzó un acuerdo dentro
del plazo establecido. Una vez que estuviera plenamente implementada,
la nueva estructura de protección llevaría el AEC promedio ligeramen-
te por encima del 11% (no muy distinto del que entonces aplicaba la
Argentina). Las diferencias entre el AEC negociado y los aranceles efec-
tivamente aplicados se zanjaron a través de un cronograma de conver-
5 El Tratado y el cronograma automático de desgravación arancelaria (este

último incluido en un anexo) fueron ratificados por el Congreso argentino.
gencia (ascendente o descendente) para un número limitado de bienes

sensibles.
Otro ingrediente clave de la política comercial de la primera mitad
de los años noventa fue la ratificación de los acuerdos de Marrakesh que
crearon la Organización Mundial del Comercio (OMC). En el plano
arancelario, esto implicó la consolidación de la totalidad del nomencla-
dor a una tasa del 35%. La consolidación fue el resultado de demandas
externas pero, sobre todo, del interés del gobierno argentino por poner
un techo a una eventual reversión de las políticas de apertura. El hecho
de que el arancel consolidado superara el nivel aplicado para la mayo-
ría de las posiciones reflejó la decisión de conservar alguna flexibilidad
para eventuales aumentos puntuales y de alguna capacidad de regateo
para futuras negociaciones de acceso a mercados.6 De hecho, después
de la crisis de 2008 el gobierno aprovechó el “agua” existente en las tari-
fas consolidadas en la Organización Mundial de Comercio (OMC) para
incrementar algunas de ellas (en ciertos casos en coordinación con sus
socios del Mercosur). Así, en el año 2010 ya había más de cuatrocien-
tas posiciones arancelarias que calificaban como “picos arancelarios” en
comparación con apenas un puñado diez años antes, en un contexto de
protección nominal promedio relativamente estable.7 A pesar de la reapa-
rición de “picos arancelarios” en casi 5% de las posiciones del nomencla-
dor, la dispersión siguió siendo notablemente más baja que a comienzos
del período, cuando el arancel promedio oscilaba alrededor del 50%.
La tendencia a la caída en la protección nominal, ya sea por iniciativas
unilaterales o como resultado de negociaciones preferenciales (princi-
palmente en el ámbito del Mercosur), fueron parcialmente compensa-
das por una creciente utilización de instrumentos no arancelarios de
protección y de prácticas de administración del comercio. La utilización
de esos instrumentos fue un rasgo característico de los períodos en que
la política comercial adoptó una retórica más proteccionista (como en la
década de 1980 o de 2000), pero no fue exclusiva de ellos.
En efecto, después de la reforma comercial de principios de los años
noventa, el reclamo de los productores que competían con las impor-
taciones por la apertura y la apreciación real del peso fue respondida a
través de una batería de medidas ad hoc, como el aumento de la tasa de
6 Históricamente las negociaciones de acceso a mercados se hicieron sobre la

base de los aranceles consolidados, y no de los efectivamente aplicados.
7 Los “picos arancelarios” se definen como aquellos aranceles que triplican el
promedio nacional (Banco Mundial, WITS).
estadística del 3 al 10% en 1992, el uso más agresivo de las salvaguardias,

la tolerancia (y con frecuencia la promoción) de acuerdos privados de
“ordenamiento de mercados” (especialmente en el ámbito del comercio
preferencial con Brasil) y una aplicación más agresiva de la legislación de
defensa comercial. En particular, entre 1995 y 2001 el promedio anual
de apertura de investigaciones y de investigaciones efectivas por denun-
cias de dumping fue ligeramente superior al de la década siguiente, a
pesar de que la retórica del régimen comercial fuera más “liberal” du-
rante el primer período y más “proteccionista” durante el segundo.8 De
hecho, durante la segunda mitad de los años noventa la Argentina se
convirtió en uno de los usuarios más intensivos de derechos antidumping
medidos por el valor de las importaciones totales por unidad de derecho
aplicado.9
El uso de medidas no arancelarias se intensificó notablemente después
de la devaluación de la moneda brasileña en 1999. Para entonces, una
sucesión de shocks externos negativos había vuelto a combinar recesión
y déficit externo, ante lo que las autoridades respondieron con nuevas
baterías de medidas ad hoc. Entre estas destacó la aplicación de “planes
sectoriales de competitividad” (basados en exenciones impositivas selec-
8 El número de derechos definitivos y provisionales efectivamente aplicados,

en contraste con el número de investigaciones, fue ligeramente inferior en el
primer período, lo cual redujo la relación entre los derechos aplicados y las
investigaciones iniciadas (Comisión Nacional de Comercio Exterior, 2011).
Si bien es cierto que el período 1995-2001 incluye tres años de recesión y una
moneda apreciada (dos variables que se correlacionan positivamente con
la intensidad en el uso del antidumping), lo que interesa mostrar aquí es la
relativa independencia del uso del instrumento de la orientación declarada
de la política comercial.
9 En el período 1995-2001, la relación entre el valor de las importaciones tota-
les y la cantidad de medidas aplicadas en la Argentina fue casi cuatro veces
superior a la de Brasil (Drope, 2006). En el período 2005-2011, la Argentina
también inició un mayor número de investigaciones y aplicó más derechos
antidumping que Brasil, a pesar de que el valor de sus importaciones fuera
de alrededor de un tercio de las de ese país (Comisión Nacional de Comer-
cio Exterior, 2011). La diferencia en el número de medidas se explica, en
parte, porque Brasil fue uno de los principales destinatarios de las investiga-
ciones y medidas aplicadas por la Argentina. La utilización de instrumentos
de defensa comercial por parte de la Argentina contra su principal socio
comercial (con el que se registró el proceso más intenso de reducción de
aranceles) sugeriría que la protección no arancelaria actuó como sustituto
del arancel. Si bien esto no es consistente con la evidencia referida por Kee,
Nicita y Olarreaga (2009), la conclusión de estos autores descansa en eviden-
cia derivada de un panel de países y productos en un punto en el tiempo, y
no de la utilización de esos instrumentos a través del tiempo.
tivas), un nuevo mecanismo contingente de fijación de la paridad y mo-

dificaciones unilaterales de los aranceles aplicados (profundizando los
desvíos con relación al AEC negociado en Mercosur). El abandono del
régimen de convertibilidad en enero de 2002 y la fuerte depreciación
del peso que le siguió mejoraron notablemente el precio relativo de los
productos exportables y de los sustitutos de importación.10
La fuerte depreciación nominal y real del peso que siguió al abando-
no de la convertibilidad actuó como protección natural después de la
crisis de 2002. Sin embargo, a partir del año 2004 la moneda domésti-
ca volvió a tomar una senda de gradual apreciación real que incentivó
un uso más intensivo de las medidas de defensa comercial. Luego de
alcanzar un máximo de 83 investigaciones por dumping en 2002 (el ma-
yor número desde la creación de la Comisión Nacional de Comercio
Exterior –CNCE– en 1995), las investigaciones cayeron a un mínimo de
30 en 2004, para luego volver a crecer sostenidamente hasta un nuevo
pico de 96 en 2009. Entre los sectores que recibieron el mayor número
de medidas se encontraban la industria básica de hierro y acero, el cal-
zado, la industria textil, los plásticos, los aparatos de uso doméstico y la
maquinaria general (Comisión Nacional de Comercio Exterior, 2011).
A medida que la apreciación real de la moneda se agravó, y en el marco
de un escenario económico internacional más desfavorable, el gobierno
complementó el uso de medidas de defensa comercial con otros instru-
mentos no arancelarios, como las licencias automáticas y no automáticas
de importación, los precios de referencia y otras prácticas comerciales
de carácter restrictivo (algunas de ellas no documentadas). También
por el lado de las exportaciones, los instrumentos de precio (como los
impuestos a la exportación) fueron complementados con medidas de in-
tervención directa, como las restricciones cuantitativas a la exportación
de cereales, carne y productos lácteos. La justificación para estas me-
didas de control directo fue “garantizar el abastecimiento del mercado
interno” y moderar el impacto de la suba en los precios internacionales
sobre el precio interno de los alimentos.
La aplicación de licencias no automáticas comenzó en el año 2005,
principalmente en el sector de calzados y juguetes, pero se multiplicó
después de la crisis internacional de 2008 (Dalle y Lavopa, 2010). Hacia
10 En 2002 el precio relativo mayorista de los productos agropecuarios e

industriales creció casi 30% a pesar de una caída del 4% en los términos de
intercambio.
el año 2011 la cobertura de licencias no automáticas se había extendido

a más de 600 productos. Como regla, el otorgamiento de estas licencias
no respetaba el plazo máximo de 60 días establecido por la normativa in-
ternacional, lo que llevó a varios países a solicitar consultas y, más tarde,
a iniciar una queja en el mecanismo de solución de controversias de la
OMC. Los precios de referencia (o “valores criterio”) también comenza-
ron a aplicarse en el año 2005, y su uso se extendió posteriormente.
A partir del año 2011 las restricciones al comercio se intensificaron
con la aplicación de medidas no documentadas, como la exigencia de
compensar importaciones con exportaciones, incluso en el caso de im-
portadores que no desarrollaban actividades de exportación. A princi-
pios de 2012 las trabas se extendieron con la implementación por parte
de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) de la Declara-
ción Jurada Anticipada de Importaciones (DJAI), que exigió la presen-
tación de una declaración jurada previa a la nota de pedido, orden de
compra o documento utilizado para concertar operaciones de importa-
ción. Las DJAI se sometían a un proceso de análisis y autorización por
distintos organismos, además de la propia AFIP, como la Secretaría de
Comercio Interior y otras agencias del Poder Ejecutivo. Según un rele-
vamiento privado de medidas restrictivas del comercio aplicadas desde
la crisis internacional del año 2008, la Argentina encabezó el ranking de
países con mayor número de sectores afectados por medidas de protec-
ción (Evenett, 2012).11 En la práctica, la existencia de disciplinas inter-
nacionales más laxas en el campo de las medidas no arancelarias y el cos-
to de iniciar procedimientos jurisdiccionales en órganos multilaterales
o regionales crearon condiciones favorables para un uso más intensivo
de estos instrumentos.12 Lo mismo ocurrió en el plano del comercio
11 Desde la crisis internacional de 2008, Global Trade Alert releva la aplicación de

medidas de protección comercial en base a distintas fuentes y clasifica a los
países en cuatro categorías según el número de: a) medidas de protección
aplicadas, b) posiciones arancelarias afectadas, c) sectores afectados, y d)
socios comerciales afectados. En el relevamiento de medidas aplicadas desde
2008, además de encabezar el ranking en la categoría de mayor número de
sectores afectados, la Argentina ocupa posiciones destacadas en las otras
categorías. Si bien la base de datos tiene diversos problemas metodológicos,
es consistente con lo que surge de la evidencia circunstancial.
12 Entre 1995 (año de creación de la OMC) y 2012, la Argentina debió respon-
der 22 consultas en el marco del Mecanismo de Solución de Diferencias de
la OMC. En el mismo período Brasil enfrentó 14 casos. La mayor parte de las
consultas correspondieron a medidas de protección aplicadas a textiles, calza-
dos y alimentos. En mayo de 2012 la Unión Europea realizó una consulta más
preferencial: la falta de avance en la implementación de disciplinas que

regularan la utilización de medidas no arancelarias en el comercio intra
Mercosur permitió recurrir a esos instrumentos de política con bastante
flexibilidad.
En resumen, cuando se analizan las características generales del ré-
gimen de política comercial de las tres últimas décadas, se destaca la
persistencia del sesgo antiexportador (a pesar de los intentos de reforma
radical de la política comercial), la relativa estabilidad de la estructura
de protección intersectorial, una tendencia a la caída en la protección
nominal y su reemplazo por medidas no arancelarias de diverso tipo. En
la sección que sigue analizamos las principales características del proceso
a través del cual se formuló e implementó esta política a lo largo de ese
mismo período.
la formulación y la implementación de la política comercial
Desde el punto de vista de su formulación e implementación, en el pe-

ríodo posterior a 1983 la política comercial argentina se caracterizó por
tres rasgos principales, a saber: a) el predominio de la macroeconomía,
b) la creciente opacidad y discrecionalidad, y c) problemas recurrentes
de coordinación y consistencia.
La dominancia de la macroeconomía fue consecuencia directa de la bien
documentada volatilidad económica (Fanelli y Albrieu, 2012). Sus fuentes
principales fueron la intensa puja distributiva y la exposición de la economía
a shocks externos reales y financieros. La primera es una característica de
larga data de la Argentina, consolidada durante el período de sustitución
de importaciones. La elevada concentración de las exportaciones en pro-
ductos intensivos en recursos naturales también expuso la economía a shocks
recurrentes de términos de intercambio. Si bien los shocks negativos tuvie-
ron efectos particularmente adversos, los shocks positivos también generaron
tensiones por la distribución de la renta y la “administración de la bonanza”
general que incluyó prácticas tales como la Declaración Jurada Anticipada de

Importaciones, las Licencias no Automáticas de Importación, las Licencias Au-
tomáticas Previas de Importación, los Certificados de Libre Circulación (para
alimentos) y los requisitos impuestos a los importadores para que asumieran
determinados compromisos que restringen el comercio. Esta consulta fue
luego replicada por los Estados Unidos, Japón, México y Panamá.
con repercusiones sobre la política comercial.13 En las tres últimas décadas,

la vulnerabilidad a los shocks reales característicos del patrón de especializa-
ción de la Argentina se agravó por una creciente vulnerabilidad financiera
que desencadenó varios episodios de grave crisis financiera. Como resul-
tado, los ciclos de stop and go característicos del período de sustitución de
importaciones fueron reemplazados por dinámicas de go and fail (Fanelli y
Albrieu, 2008). En estos ciclos, las fases de aceleración en el crecimiento no
se siguen de períodos clásicos de recesión, sino que desembocan en crisis
agudas reflejadas en caídas excepcionales del producto, episodios de extre-
ma volatilidad macroeconómica y otros comportamientos negativos como la
“fuga de capitales”, grandes transferencias interpersonales e intersectoriales
de ingresos y riqueza, y un deterioro de la sustentabilidad financiera.
La reiteración de episodios de grave crisis macroeconómica concentró
el uso de los instrumentos de política en la administración y el control
de sus consecuencias más disruptivas, lo que redujo el “espacio” para la
implementación de políticas en otras áreas (Fanelli y Tommasi, en este
volumen). El ámbito de la política comercial ha sido un campo en el que
estas dinámicas se manifestaron con particular claridad. En contextos de
crisis, el papel de la política comercial como proveedora de señales de lar-
go plazo fue desplazado a un segundo plano, eclipsado por la necesidad
de responder a las urgencias de la coyuntura, que normalmente incluye
mejorar el saldo de la balanza comercial, moderar la caída de la actividad
económica y proteger el nivel de empleo.
Pero la dominancia de la macroeconomía sobre la política comer-
cial no sólo se manifiesta en el clímax de las crisis, sino también en los
períodos de auge a través de la emergencia de presiones para que esa
política desempeñe un papel “paliativo” o “compensatorio” frente a des-
equilibrios sostenidos del tipo de cambio real. Así, durante las fases de
apreciación real de la moneda (generalmente asociadas a la vigencia
de regímenes cambiarios rígidos en los que el tipo de cambio se utiliza
como ancla nominal o mecanismo de credibilidad), la política comercial
opera como sustituto de la flexibilidad cambiaria, y así responde a las
demandas de protección de los productores de bienes que compiten con
las importaciones y de los exportadores que ven caer su rentabilidad.
Alternativamente, en los períodos que siguen a una fuerte depreciación
13 Las tensiones experimentadas por la política comercial durante la segunda

mitad de la década de 2000, en un contexto de altos precios de los productos
primarios, son ilustrativas.
real de la moneda (normalmente en el contexto de una crisis externa),

la mejora en el precio relativo de los bienes transables desplaza a un
segundo plano los instrumentos de política comercial cuyo propósito
es enfrentar fallas de mercado (como los instrumentos de promoción
de exportaciones) cuya efectividad depende, además de su diseño, de
una implementación adecuada y sostenida en el tiempo. En períodos de
fuerte depreciación real de la moneda también aumentan los incentivos
para reintroducir o incrementar los impuestos a la exportación con el
propósito de mejorar la posición fiscal, contener el impacto sobre los
precios domésticos y reducir el efecto negativo sobre los salarios reales.
En síntesis, la política comercial no ha sido ajena al fenómeno más
general de subordinación de las distintas áreas de la política pública a
las consideraciones y urgencias macroeconómicas. En los períodos de
crisis (fail), la política comercial se subordina a los objetivos de la esta-
bilización, lo que altera radicalmente su horizonte temporal. Pero dicha
dominancia no se limita a esos períodos: en las fases de “normalidad”
(go), la inconsistencia de la política macroeconómica (reflejada entre
otras cosas en la progresiva acumulación de desequilibrios en el tipo de
cambio real) impone a la política comercial roles compensatorios que la
desvían de sus objetivos de largo plazo. Esta reducción en el “espacio de
política” tiene efectos heterogéneos sobre los agentes económicos según
su capacidad de adaptación u obtención de concesiones y tratamientos
ad hoc. El resultado no sólo ha sido una sucesión de experiencias truncas
de reforma del régimen de política comercial, sino la volatilidad en el
uso de instrumentos dentro de un mismo régimen de política.14
14 Un ejemplo ilustrativo fue el tratamiento arancelario a los bienes de capital

a lo largo de la década de 1990, cuando durante una fase de apertura
comercial y en el marco de una misma administración, la política arance-
laria sectorial mostró gran volatilidad. Así, mientras negociaba el AEC del
Mercosur en 1993, el gobierno argentino decidió reducir unilateralmente
a cero los aranceles que gravaban los bienes de capital con el propósito de
alentar la modernización del aparato productivo y, al mismo tiempo, fijar un
precedente en las negociaciones con Brasil. El gobierno también estableció
un reembolso del 15% para los bienes de capital producidos localmente a fin
de que la eliminación de los aranceles no tuviera un efecto negativo sobre los
productores establecidos. No obstante, sólo un año más tarde el gobierno ar-
gentino se avino a fijar el AEC para los bienes de capital en 14%, incluyendo
un cronograma de convergencia ascendente que llevaría el arancel nacional
vigente al nivel del AEC negociado en el año 2001. Sin embargo, apremiado
por consideraciones fiscales y la crisis mexicana de 1994, a los pocos meses
de la entrada en vigor del AEC (enero de 1995) el gobierno argentino deci-
dió unilateralmente aumentar el arancel para los bienes de capital impor-
Un segundo rasgo ha sido la creciente opacidad y discrecionalidad

del proceso de formulación e implementación de la política comercial.
Tradicionalmente, la complejidad de la estructura de protección arance-
laria, los numerosos regímenes especiales y la existencia de impuestos y
subsidios a la exportación han planteado graves problemas de transpa-
rencia a la política comercial argentina. La existencia de múltiples ni-
veles arancelarios y su combinación con instrumentos no arancelarios
también resultó en una alta heterogeneidad de las tasas de protección
efectiva, lo que incluso produjo fenómenos de protección efectiva decre-
ciente según la intensidad del valor agregado.15
La opacidad y la discrecionalidad se agravaron con la utilización más
intensa de las medidas no arancelarias y de prácticas de administración
del comercio. Esta tendencia fue independiente del régimen más ge-
neral de política comercial y se reflejó claramente en la utilización de
la legislación de defensa comercial.16 El cuadro se agudizó durante la
última década, cuando se generalizó el uso de otras medidas no arance-
larias, como las licencias, los precios de referencia (o precios mínimos
de importación), las restricciones a la exportación y las declaraciones
juradas previas. Durante este período, las medidas no arancelarias no se
limitaron a prácticas documentadas, sino que incluyeron intervenciones
administrativas ad hoc que tomaron la forma de “acuerdos privados de
tados de extrazona al 10% y reducir en el mismo porcentaje el reembolso

otorgado a los productores domésticos. Un año más tarde, a mediados de
1996, el gobierno nuevamente aumentó el arancel sobre los bienes de capital
y redujo el subsidio a los productores locales, medida que volvió a revertir en
1999 cuando los aranceles se llevaron otra vez a cero y se restablecieron los
reembolsos. Esta última decisión requirió una dispensa del Mercosur ya que
el cronograma de convergencia acordado en 1994 establecía que para ese
año ya debían regir aranceles positivos, en su trayectoria hacia el nivel acor-
dado del 14%. Esta sucesión de modificaciones en un período relativamente
breve, en el marco de un mismo gobierno y en el contexto de un régimen de
políticas que no experimentó un cambio sustancial de orientación es sólo un
ejemplo, pero ilustra el tipo de dinámica a la que se hace referencia.
15 Episodios de este tipo ocurrieron en períodos en que la reducción de la pro-
tección arancelaria nominal coincidió con el mantenimiento de restricciones
no arancelarias para sectores productores de insumos o bienes intermedios,
como a fines de la década de 1970.
16 A pesar de que desde 1995 estas prácticas están reguladas por el Acuerdo
sobre Derechos Compensatorios y el Acuerdo sobre Antidumping que admi-
nistra la OMC, subsisten importantes elementos de discrecionalidad en su
aplicación. Por otra parte, la determinación de la existencia de inconsisten-
cias entre la práctica y los compromisos internacionales requiere la interven-
ción de mecanismos jurisdiccionales con ritmos de funcionamiento y niveles
de eficacia disímiles.
ordenamiento de mercados” (especialmente en el marco del Mercosur)

o exigencias de balance de divisas. Así, la reducción de la protección
arancelaria pudo ser parcial o totalmente compensada por intervencio-
nes más opacas y focalizadas en la protección de intereses especiales. En
este contexto, los incentivos para la búsqueda de rentas, previsiblemen-
te, se multiplicaron.
Por último, el tercer rasgo del proceso de formulación e implementa-
ción de la política comercial argentina fue la ausencia de coordinación
y la frágil coherencia en el uso de los distintos instrumentos. Esto es
problemático porque la diversidad de instrumentos que se utilizan en
la Argentina y la complejidad del marco regulatorio en el que se imple-
mentan habrían requerido una intensa coordinación para asegurar su
consistencia. Sin embargo, la evidencia indica que esa coordinación ha
sido excepcional. La dominancia de la macroeconomía y la volatilidad
de las políticas comerciales han dado lugar a “capas” o “generaciones” de
medidas que conviven en el tiempo, creando una estructura compleja,
poco trasparente y de precaria racionalidad agregada.
Estos problemas han sido particularmente visibles en dos campos in-
tensivos en coordinación, a saber: las negociaciones comerciales exter-
nas y la política de promoción de exportaciones. En el primer caso, las
dificultades de coordinación se reflejaron en divergencias u objetivos
contrapuestos por parte de distintas agencias y funcionarios, tanto en el
ámbito de las negociaciones multilaterales como preferenciales. Si bien
la existencia de divergencias interburocráticas es un hecho previsible, la
peculiaridad del caso argentino es que aquellas no se agotan en el pro-
ceso de construcción de una posición negociadora, sino que se expresan
en el desarrollo mismo de las negociaciones. Si bien la evidencia dispo-
nible es anecdótica, la reiteración de episodios en distintos momentos
y bajo distintos regímenes de política comercial sugiere determinantes
más permanentes. Algunos ejemplos de estos episodios fueron las diver-
gencias expresadas por distintas agencias del Ejecutivo en relación con
las negociaciones preferenciales con Brasil y los Estados Unidos en la
primera mitad de los años noventa, la ausencia de representación minis-
terial en la reunión que elaboró el mandato de negociación de la Ronda
de Doha (en noviembre de 2001),17 o la imposición en agosto de 2007
17 Esta ausencia resultó más llamativa porque en las reuniones preparatorias

la Argentina había asegurado una de las vice-presidencias de la reunión.
A modo de comparación, valga señalar que la delegación brasileña estuvo
representada en esa ocasión por cuatro ministros.
de restricciones a la importación de ciertos productos provenientes de

China por parte del Ministerio de Economía, en forma sorpresiva y si-
multánea al desarrollo de una misión comercial argentina (organizada
por la Cancillería) en ese país.
En el campo de la política de promoción de exportaciones, los proble-
mas han sido aún más evidentes. La promoción de exportaciones persi-
gue dos objetivos no excluyentes, a saber: a) la neutralización del sesgo
antiexportador, y b) la compensación de fallas de mercado que obstacu-
lizan el desarrollo de las exportaciones. Las evaluaciones disponibles in-
dican que la política de promoción de exportaciones argentina ha mos-
trado un bajo nivel de coordinación y efectividad: si bien se utiliza una
gran cantidad de instrumentos, su eficacia es baja (Bouzas y Pagnotta,
2003: 98). Baruj, Kosacoff y Ramos lo confirman al señalar que el sistema
de promoción de exportaciones constituye “un abanico desarticulado de
instrumentos” con un impacto “más limitado del que podrían tener si se
coordinaran esfuerzos” (Baruj, Koscoff y Ramos, 2009: 119). En el campo
de la promoción de exportaciones la debilidad del sistema de evaluación
de políticas ha sido particularmente costosa, por cuanto ha limitado las
posibilidades de aprendizaje y mejora incremental.
En resumen, las cuatro características del régimen de política comer-
cial analizadas antes (“El régimen comercial en democracia”) se com-
binaron con un proceso de formulación e implementación de políticas
que produjo resultados ineficientes, lo cual consolidó el statu quo y dis-
criminó contra la innovación y el riesgo. ¿Cuál fue el impacto de los con-
dicionantes externos sobre esa política? ¿Qué papel jugaron los actores
domésticos y la organización institucional para producir ese resultado?
Las próximas tres secciones se ocupan de estas preguntas.
la política comercial y los condicionantes externos
Aunque la literatura no ofrece una respuesta unívoca, la política co-

mercial no puede entenderse adecuadamente al margen de su inte-
racción con los condicionantes externos. En efecto, mientras que una
tradición intelectual explica el comportamiento externo a partir de
las “estructuras domésticas” à-la Katzenstein (1985), otra hace esas “es-
tructuras domésticas” endógenas al contexto externo à-la Gourevitch
(1978). Según el primer enfoque, los intereses domésticos son una va-
riable independiente y constituyen el principal factor explicativo de las
elecciones de política externa. Para el segundo, son los determinantes

externos los que modelan los intereses y acaban impactando sobre las
elecciones de política (Keohane y Milner, 1996).18 Pero, en rigor, la
identificación de una relación causal válida para todo tiempo y circuns-
tancia parece ser una tarea estéril: en efecto, la variable independiente
dependerá en buena medida del tipo de problema analizado y de su
horizonte temporal.
En una perspectiva de largo plazo, resulta imposible desvincular la
configuración de intereses internos y el proceso político resultante de
factores como el cambio técnico, el comportamiento de los precios re-
lativos o la evolución de la demanda mundial. Todos ellos ejercieron
influencias clave en distintos momentos de la historia económica argen-
tina. En particular, durante las tres últimas décadas, los shocks financieros
externos y las tendencias de la demanda mundial de alimentos jugaron
un papel relevante, afectando el comportamiento y el peso relativo de
distintos actores e influyendo sobre el contenido de la política comercial.
Pero esas influencias operaron sobre estructuras que cambian lentamen-
te en el tiempo al crear oportunidades o plantear restricciones que son
procesadas por actores e instituciones históricamente situadas.
En vez de indagar sobre la causalidad última de la interacción entre
factores domésticos y externos, esta sección tiene un propósito más aco-
tado. Lo que nos interesa es clarificar en qué medida los compromisos
regulatorios externos plantearon restricciones efectivas a las elecciones
internas de política. Cuando se ve desde esta perspectiva, la experiencia
argentina de las tres últimas décadas sugiere que los condicionantes ex-
ternos jugaron un papel relativamente secundario vis a vis los actores e
instituciones domésticas. En efecto, los acuerdos internacionales y sus
condicionamientos parecen haber sido más un instrumento de actores
internos que intentaron fortalecer su posición en el marco de una políti-
ca pública altamente contestada que el resultado de demandas o restric-
ciones exógenas.
Durante la mayor parte del período de posguerra, la Argentina pudo
sustraerse de las disciplinas y la lógica de la reciprocidad propia del
18 Algunos enfoques más eclécticos (como los “juegos de doble nivel”) han
intentado endogeneizar esta relación: las políticas aparecen como el resul-
tado de la interacción entre un “nivel doméstico” en el que operan actores
sociales y estatales internos y un “nivel internacional” en el que interactúan
principalmente gobiernos, que serían una suerte de “mediadores” entre las
fuerzas internas y las externas (Cohen, 2008).
Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) a través de su in-

corporación tardía y, posteriormente, por medio del uso de excepciones
y tratamientos especiales. La incorporación tardía al régimen del GATT
fue consistente con la orientación dominante de la política comercial
argentina durante la década que siguió al fin de la Segunda Guerra Mun-
dial. Posteriormente, en la década de 1960, los obstáculos para obtener
concesiones significativas en áreas en las que la Argentina tenía intereses
comerciales ofensivos (principalmente el comercio de productos agríco-
las de clima templado) desestimularon un involucramiento más activo
en negociaciones de acceso a mercados basadas en el principio del inter-
cambio de “concesiones equivalentes”.
Este cuadro comenzó a modificarse a fines de los años setenta, cuan-
do los países desarrollados aumentaron sus demandas de reciprocidad
y redujeron la flexibilidad para tratamientos excepcionales. El restable-
cimiento de la democracia coincidió con las negociaciones preparato-
rias para el lanzamiento de la Ronda Uruguay, que finalmente ocurrió
en 1986. Si bien el inicio de las negociaciones coincidió con la fase de
“proteccionismo forzado” del primer gobierno democrático, estas prác-
ticamente no registraron avances sino hasta los primeros años de la dé-
cada de 1990, cuando la Argentina ya se había embarcado en un ambi-
cioso programa de reformas comerciales liberalizadoras. Las demandas
crecientes de los países industrializados (principalmente los Estados
Unidos) en temas no tradicionales y la inclusión por primera vez en la
agenda de negociaciones de la agricultura fueron factores que alentaron
un involucramiento más activo. Sin embargo, antes que las demandas
externas, el factor crítico para explicar los compromisos asumidos por
la Argentina durante la Ronda Uruguay fue el interés por “poner un
candado” a las reformas unilaterales implementadas desde fines de la
década de 1980.
En efecto, si bien la consolidación de todo el nomenclador a una tasa
del 35% no implicó una modificación sustantiva de la política comercial
vigente (los aranceles aplicados eran en general inferiores al nivel con-
solidado), puso un techo a su aumento futuro. Del mismo modo, si bien
las nuevas disciplinas que se acordaron en el ámbito de las prácticas no
arancelarias limitaron la discrecionalidad para usar esos instrumentos,
la ambigüedad remanente y las dificultades de enforcement acabaron te-
niendo una modesta efectividad. Algo similar ocurrió en relación con
el nuevo acuerdo sobre “comercio de servicios”: tal como se muestra en
Bouzas y Soltz (2006), la construcción de la lista de compromisos de la
Argentina también tuvo el propósito de “poner un candado” a las medi-
das unilaterales de reforma (especialmente en el sector financiero y de

telecomunicaciones) a través del expediente de aumentar el costo de
futuras reversiones de política.19
El desarrollo de la nueva ronda de negociaciones lanzada en Doha en
noviembre de 2001 confirmó que los condicionantes externos dejaban
bastante espacio para la elección de políticas. Durante las negociaciones
de la Ronda de Doha, la Argentina volvió a adoptar una posición fuerte-
mente defensiva en relación con las demandas de reducción de la pro-
tección al sector industrial como consecuencia, entre otras razones, de
la presión de los intereses domésticos potencialmente afectados por una
reducción de la protección y el menor interés en obtener concesiones
en materia de comercio agrícola en un contexto de precios en ascenso y
rápido crecimiento de nuevos mercados de destino (China).20
Uno de los principales resultados de la Ronda Uruguay y de la crea-
ción de la OMC fue la implementación de un mecanismo de solución
de controversias más efectivo que los tradicionales paneles del GATT,
regidos por la regla del consenso. Si bien el nuevo mecanismo indujo
la modificación de algunas medidas de política en la década de 1990
(como los derechos específicos sobre los productos textiles que resulta-
ban en aranceles superiores a los consolidados o el aumento de la “tasa
de estadística”), la inclinación a cumplir con las determinaciones del me-
canismo de solución de controversias fue un factor clave para explicar
su efectividad. En efecto, durante la última década la acumulación de
“incumplimientos” (aún no sancionados por dictámenes desfavorables)
tuvo pocos efectos prácticos, excepto por un impacto reputacional difícil
de estimar.21
19 El único aspecto en que las presiones externas tuvieron un efecto significa-

tivo sobre el resultado fue en relación con la implementación del Acuerdo
sobre Derechos de la Propiedad Intelectual vinculados con el Comercio (AD-
PIC), especialmente en materia de protección de las patentes farmacéuticas.
En este campo, las resistencias domésticas fueron vencidas más adelante por
la amenaza de sanciones por parte de los Estados Unidos en el marco de la
sección especial 301 de la Ley de Comercio de ese país.
20 Durante el pico del precio internacional de los alimentos, una preocupación
del gobierno argentino fue cómo neutralizar sus efectos sobre el mercado in-
terno, para lo que diseñó distintos tipos de intervenciones (como el aumento
en los impuestos a la exportación o la restricción cuantitativa de las expor-
taciones) que hicieron lucir inconsistente la histórica demanda de apertura
de los mercados agrícolas y reducción de los subsidios a la exportación y a la
producción.
21 Si bien las consecuencias prácticas podrían hacerse sentir en el futuro a
medida que se multipliquen las determinaciones del MSC en relación con
Los compromisos asumidos en el marco de las negociaciones prefe-

renciales, particularmente en el Mercosur, tuvieron mayor impacto por-
que la eliminación de aranceles para todo el comercio intrazona (con
excepción del azúcar y el equipo de transporte) limitó considerable-
mente la discrecionalidad de la política arancelaria.22 Nuevamente, un
determinante importante de los compromisos arancelarios asumidos en
el Mercosur fue la intención del gobierno de turno de “consolidar” las
reformas unilaterales llevadas a cabo en la política comercial, utilizando
los acuerdos preferenciales como “candados” de procesos de reforma
que se insertaban en un marco más amplio.23 Sin embargo, la discrecio-
nalidad remanente en el campo de las medidas no arancelarias permitió
que el activismo de la política comercial se desplazara hacia esos instru-
mentos, lo que permitió responder a demandas sectoriales específicas.
Esta tendencia se agravó durante la década de 2000, cuando las prác-
ticas de comercio administrado con Brasil experimentaron una fuerte
expansión. La dependencia de la eficacia del mecanismo de solución de
controversias regional, con respecto a la disposición a cumplir con los
dictámenes también fue evidente: mientras que en la década de 1990 la
Argentina modificó algunas prácticas como consecuencia de resolucio-
nes emanadas del órgano de solución de controversias regional, este fue
perdiendo dinamismo en forma progresiva hasta quedar prácticamente
paralizado durante buena parte de la última década. En la práctica, las
amenazas de retorsión quedaron como el único instrumento efectivo
para condicionar el unilateralismo en la formulación y la implementa-
ción de la política comercial.
En síntesis, en las tres últimas décadas los condicionantes externos
para la formulación e implementación de la política comercial argentina
parecen haber tenido un carácter instrumental asociado a las hetero-
géneas preferencias de política (e intereses) de los actores domésticos.
algunas prácticas argentinas, la discrecionalidad remanente ha sido signifi-

cativa y ha permitido una utilización estratégica de instrumentos de política
comercial de dudosa consistencia con los compromisos internacionales.
22 La eliminación de los aranceles al comercio intrazona fue incluida en un
Anexo del Tratado de Asunción, ratificado por el Congreso argentino y
así convertido en norma legal interna. Dado que este compromiso no dejó
“agua en el arancel” (como sí ocurrió con la consolidación realizada en la
OMC), el margen de flexibilidad fue sustancialmente disminuido.
23 La inclinación del gobierno argentino a notificar el Mercosur a la OMC bajo
el Artículo XXIV (y no al amparo de la cláusula de habilitación como insistía
Brasil) refuerza esta interpretación.
En el contexto de un régimen comercial contestado, los compromisos

internacionales fueron usados con propósitos instrumentales, pero con
una eficacia limitada. La principal restricción provino de los compro-
misos asumidos en materia arancelaria (especialmente en el Mercosur),
originalmente impulsados por el deseo de utilizar los acuerdos interna-
cionales como un “candado” para las reformas unilaterales de política.
La misma lógica se aplicó en el plano multilateral, aunque en este caso
la discrecionalidad remanente fue mayor debido a la persistencia de una
brecha entre el arancel consolidado y el efectivamente aplicado. La pro-
gresiva transferencia del activismo de la política comercial desde el plano
arancelario hacia el no arancelario también hizo posible conservar una
dosis significativa de flexibilidad. Dadas las regulaciones más laxas y la
mayor sensibilidad de las medidas no arancelarias al modo de implemen-
tación, la discrecionalidad remanente fue significativa y, en el caso de la
Argentina, se la usó intensivamente. Los mecanismos jurisdiccionales,
tanto en el régimen multilateral como en el Mercosur, limitaron sólo
parcialmente la discrecionalidad, y así se registró una relación directa
entre el grado de cumplimiento y las preferencias de política comercial
del Ejecutivo del momento. En síntesis, vistos en perspectiva, los com-
promisos internacionales parecen haber sido utilizados con propósitos
instrumentales (y efectividad limitada) por parte de distintos actores
internos, antes que haber sido el resultado de demandas y condiciona-
mientos externos.
la política comercial y los actores domésticos:

intereses y recursos
Como señalan Acuña y Chudnovsky (2013), la incorporación de los ac-

tores al análisis de la política pública implica identificar sus intereses, los
recursos con que cuentan para promoverlos y las interpretaciones que
modelan su visión de mundo y su conducta. Ninguno de estos pasos,
ni su interacción, resulta un problema sencillo. Los enfoques pluralistas
sobre los determinantes de la política comercial han puesto tradicional-
mente el foco en el papel clave de los intereses. En los modelos clásicos
de comercio internacional, los intereses o preferencias se derivan de la
estructura de propiedad de los factores de producción y de otros atribu-
tos, como el grado de movilidad intersectorial. Estos modelos enfrentan
el problema de la distinción entre intereses “objetivos” y “subjetivos”,
omitiendo a los segundos e identificando los primeros en base al impac-

to de la política comercial sobre el ingreso real.24 Por lo tanto, la prin-
cipal dificultad práctica a la que este enfoque debe dar respuesta es la
especificación de los agregados de intereses homogéneos que se alinean
en torno a diferentes opciones de política comercial. La literatura sobre
la economía política de la política comercial complementó el papel de
los intereses con la incorporación de otras variables como los recursos y
los obstáculos para promoverlos así como la influencia de distintos tipos
de arreglos institucionales para procesarlos (como el proceso de toma de
decisiones o el sistema electoral y de representación) (Mayer, 1984; Ro-
gowski, 1989; Alt y Gilligan, 1994). De este modo, las preferencias “bru-
tas” se ajustan por la capacidad para intervenir políticamente con mayor
o menor eficacia.
El modelo clásico de Stolper-Samuelson (en su versión à-la Rogows-
ki) ha sido usado para explicar la política comercial argentina durante
el período de sustitución de importaciones. Según este modelo, los ali-
neamientos de política comercial se caracterizaron por un clivaje entre
intereses rurales agroexportadores (favorables a la apertura) y una coa-
lición urbana de capitalistas y asalariados que promovía la protección
del mercado interno. El carácter fuertemente distributivo del protec-
cionismo estaba explicado por el sesgo trabajo-intensivo de muchas de
las actividades protegidas, la elevada contribución de esas actividades al
empleo total y una alta participación de bienes salario en las exportacio-
nes (Gerchunoff y Fajgelbaum, 2006). Estos rasgos le otorgaban especial
fortaleza a la coalición de intereses urbanos, la que no obstante mostraba
recurrentes conflictos internos.
En un trabajo reciente de Galiani y Somaini (2010), se utiliza un mo-
delo à-la Ricardo-Viner con tres factores de producción (tierra, capital
y trabajo) y tres sectores, dos de ellos productores de bienes transables
(agricultura y manufactura) y un tercero productor de bienes no tran-
sables (servicios). Mientras que el sector agropecuario emplea tierra y
capital y el sector manufacturero capital y trabajo, el sector de servicios
utiliza solamente el factor trabajo. En este modelo las dinámicas intersec-
toriales están afectadas por el supuesto de que el capital se mueve más
lentamente entre el sector agropecuario y el manufacturero que lo que
24 El supuesto implícito es que los agentes económicos son capaces de identi-

ficar ex ante los efectos sobre el ingreso real de distintas medidas de política
comercial y que conocen el modelo causal con el cual hacerlo.
lo hace que el trabajo entre el sector manufacturero y los servicios. En el

largo plazo, la inversión y la asignación de recursos son el resultado de
la evolución de los términos del intercambio y de la política comercial.
La ventaja de este modelo con relación a la interpretación à-la Rogowski
es su mayor generalidad y capacidad explicativa, ya que sus predicciones
serían consistentes con las elecciones de política comercial de la Argen-
tina, tanto durante el período de autarquía e integración a la economía
mundial como durante el régimen de sustitución de importaciones.
La introducción de un sector no transable que usa intensivamente el
factor trabajo (los servicios) permite mostrar que con términos de inter-
cambio favorables la retribución real del trabajo puede ser más alta en
un contexto de liberalización que de proteccionismo, creando condicio-
nes para una coalición pro apertura que agrupe a los propietarios del
capital y la tierra empleados en la actividad agrícola y a los trabajadores
ocupados en el sector servicios. Esta configuración de intereses expli-
caría tanto las políticas de apertura en el período previo a la Primera
Guerra Mundial como la creciente influencia de una coalición de inte-
reses favorable al abandono de la situación de cuasi autarquía a la que
la Argentina llegó como consecuencia de las políticas de sustitución de
importaciones. En este sentido, las reformas liberalizadoras de la década
de 1990 habrían sido una forma abrupta y desordenada de promover la
transición desde una situación de cuasi autarquía a otra de diversifica-
ción y comercio como resultado de esas transformaciones.25 Dichas refor-
mas redireccionaron el capital del sector manufacturero hacia el sector
primario y el trabajo desde la industria hacia los servicios, lo cual reforzó
el desplazamiento de la economía hacia un esquema de diversificación y
comercio. Estas influencias habrían seguido operando durante la última
década como consecuencia de la mejora de los términos de intercambio,
desplazando así el polo de poder dominante desde la industria y las coa-
liciones urbanas favorables a la protección hacia una alianza del campo
con el sector servicios. La consecuencia sería un retroceso de la influen-
cia de los sectores alineados detrás de las políticas proteccionistas.26
25 El argumento clave es que, en el contexto de una economía con un sector de

servicios más desarrollado, un número creciente de trabajadores se beneficia-
ría en el largo plazo de los aumentos en la productividad del sector agrícola
o de mejores términos de intercambio. Esto resultaría en un debilitamiento
de la coalición favorable a la protección.
26 Galiani y Somaini (2010) señalan la derrota de la propuesta de retenciones
móviles a las exportaciones agrícolas en 2008 y la caída en el apoyo electoral
al gobierno en el año 2009 como indicadores de la decreciente sustentabili-
El trabajo de Galiani y Somaini (2010) identifica los intereses de los

principales actores internos que participan del juego de la política co-
mercial y su cambiante configuración en el tiempo, pero no se ocupa de
la asimetría en los recursos de que disponen los distintos actores para
influir sobre el proceso de formulación e implementación de esa políti-
ca. En un contexto de especificidad factorial (los factores de producción
incurren en costos para desplazarse entre actividades), las diferencias en
los costos de organización de la acción colectiva implican capacidades
diferentes para influir en la política comercial (Alt y Gilligan, 1994). La
literatura identifica distintos atributos que pueden afectar los costos de
organizar la acción colectiva, como la concentración geográfica o econó-
mica o la tradición y preexistencia de asociaciones colectivas.
Sturzenegger y Salazni (2007) aplicaron un enfoque similar a la Argen-
tina al hacer referencia a un “mercado político” en el que compiten inte-
reses industriales y agropecuarios con capacidades asimétricas: mientras
que los primeros constituirían un agregado monolítico y concentrado,
los segundos serían un colectivo mucho más numeroso y disperso. En
la misma línea, Castro y Díaz Frers (2008) identifican la alta dispersión
territorial y la atomización del sector agropecuario como obstáculos para
organizar su acción colectiva en comparación con los sectores que com-
piten con las importaciones. Los obstáculos se agravarían por la hetero-
geneidad estructural del sector reflejada en el bajo nivel de cohesión de
sus organizaciones empresarias y su perfil altamente diferenciado.27 Esta
dad del modelo de política comercial basado en la protección y de creciente

influencia de la coalición pro apertura. Los acontecimientos que siguieron a
estos dos episodios, sin embargo, no fueron en la misma dirección.
27 Las propias organizaciones empresariales del sector agropecuario tienen
perfiles fuertemente diferenciados. Por un lado se encuentra la Sociedad
Rural Argentina (SRA), que representa a los grandes propietarios, en espe-
cial de la Pampa Húmeda, con intereses diversificados hacia otros sectores,
mayor acceso a las esferas de poder y estrechos vínculos con otras entidades
empresarias (como la Unión Industrial Argentina y la Asociación de Bancos
de la Argentina) (Lissin, 2006). Por otro lado se encuentran las Confedera-
ciones Rurales Argentinas (CRA), que representan a productores medianos y
grandes con un perfil ideológico más cercano al de la SRA, la Confederación
Intercooperativa Agropecuaria Cooperativa Limitada (CONINAGRO) que
agrupa trece federaciones regionales de cooperativas agrarias (dedicadas
principalmente a la industrialización y comercialización de la producción),
y la Federación Agraria Argentina (FAA), que representa a los productores
pequeños y medianos con fuerte peso de las economías regionales y menos
canales de comunicación con los decisores políticos.
La dispersión que se observa entre los productores agrícolas y los obstáculos
para la acción colectiva que ella representa contrasta con la concentración
heterogeneidad es consistente con el hecho de que los episodios de ac-

tivismo conjunto (como el que tuvo lugar durante el conflicto sobre las
retenciones móviles en 2008) fueron francamente excepcionales.28 Por
el contrario, el sector industrial-urbano, y especialmente algunas activi-
dades manufactureras, mostraron mayor capacidad para asegurar la pro-
tección de sus intereses a través de la política comercial. Esta capacidad
no sólo se reflejó en la supervivencia a lo largo del tiempo de un paradig-
ma de política inclinado a la protección de las actividades industriales,
sino también, lo que resulta aún más ilustrativo, en la influencia selectiva
sobre la aplicación de los instrumentos de política comercial (especial-
mente de medidas no arancelarias y de administración del comercio)
en períodos caracterizados como de apertura. El resultado ha sido una
estructura relativa de protección estable para las distintas actividades ma-
nufactureras a lo largo del tiempo.
En el sector industrial, Leiras y Soltz (2006) distinguen entre gru-
pos de interés con “influencia política” (political influence) y otros cuyo
principal recurso es la “visibilidad” (political salience). Los primeros se
caracterizarían por su capacidad para imponer costos directos sobre los
funcionarios en caso de que estos decidieran aplicar medidas de política
comercial contrarias a sus intereses. Los recursos para hacerlo estarían
más al alcance de aquellas actividades económica y geográficamente más
que predomina entre las empresas que comercializan esa producción en el

mercado externo, que también participan en la cadena agroindustrial como
procesadoras de granos y oleaginosas. La importancia de este subsector ha
crecido a lo largo del período analizado y su poder como grupo de interés
se ha incrementado en forma paralela al crecimiento del complejo oleagi-
noso. El tratamiento diferenciado de la política comercial a los productores
agropecuarios y a las empresas que se encuentran “aguas arriba” en la cadena
agroindustrial (a través de medidas que discriminan contra los insumos para
producir harinas, aceites y residuos vegetales) es consistente con la hipótesis
de asimetría en los costos de organización de la acción colectiva. Esto ha per-
mitido que parte de la carga del sesgo antiexportador de la política comer-
cial se haya transferido al sector relativamente más atomizado de productores
no integrados.
28 Este excepcional episodio de acción colectiva tuvo lugar cuando los impues-
tos a la exportación de soja ya habían alcanzado el 35% y el de los cereales
superaban el 20%. Después de la derrota de la iniciativa de implantar reten-
ciones móviles, los impuestos a la exportación de soja y cereales se mantu-
vieron en los niveles preexistentes. Incluso después de la exitosa experiencia
representada por la creación de la “Mesa de Enlace” en el año 2008, la
influencia del sector agropecuario como actor colectivo se fue diluyendo, tal
como pudo observarse en la pérdida de apoyo que tuvieron otras acciones de
fuerza implementadas posteriormente (como los ceses de comercialización
de productos agrícolas).
concentradas. Los autores identifican como sectores con “influencia

política” favorecidos por la protección en las últimas décadas a los pro-
ductores de bienes intermedios (acero, papel) y de bienes de consumo
durable (electrodomésticos, automóviles) intensivos en capital, que se
beneficiaron de una protección más o menos continua a través de la uti-
lización de distintas herramientas.29 Si bien los sectores con “visibilidad
política” no contarían con los mismos instrumentos de presión, también
estarían en condiciones de resistir políticas que los afecten negativamen-
te debido a su peso en el empleo industrial. Entre estos sectores se desta-
can algunos productores de bienes de consumo final como los textiles, el
calzado y los juguetes, intensivos en trabajo y fuertemente afectados por
la penetración de importaciones en etapas de liberalización.
En resumen, tanto la concentración geográfica y económica (in-
fluencia) como la intensidad en el uso del factor trabajo (visibilidad)
parecen ser factores relevantes para explicar el mantenimiento en el
tiempo de la protección de la que gozan ciertas actividades manufactu-
reras, con independencia del régimen más general de política comer-
cial. En una perspectiva complementaria, Galiani y Porto (2011) aso-
cian las tendencias en la estructura de protección con la existencia de
sindicatos capaces de apropiarse de parte de la renta generada por el
arancel, y así establecen un vínculo entre la política comercial y el peso
de la organización sindical. Estas explicaciones son consistentes con el
argumento de que las actividades “perdedoras” con la apertura al co-
mercio internacional tienen incentivos para organizarse y “capturar” la
política comercial como mecanismo para preservar las rentas derivadas
de esa protección y financiar los costos hundidos de la actividad (Bald-
win y Robert-Nicoud, 2007).30
29 La transferencia de recursos a estos sectores no sólo se ha dado a través de

medidas de política comercial, sino también a través de subsidios directos
como los programas de promoción industrial o los regímenes especiales.
30 El argumento de que los “sectores perdedores” tienden a capturar la política
comercial asigna un papel clave a los costos hundidos y a las asimetrías en
los costos de entrada. Si los costos de entrada a los “sectores ganadores” son
bajos, las rentas tenderán a diluirse rápidamente. Por el contrario, si los cos-
tos de entrada a los “sectores perdedores” son altos, las rentas derivadas de la
protección (combinadas con los costos hundidos en la actividad) generarán
incentivos para organizarse y “capturar” la política comercial.
las instituciones y la política comercial
Para explicar la supervivencia del régimen de sustitución de importa-

ciones y el carácter radical (con elevado costo social) de las reformas
liberalizadoras de los años noventa, Galiani y Somaini (2010) recurren
a los argumentos de path dependence y baja calidad institucional, respecti-
vamente. La dinámica de path dependence es consecuencia del hecho de
que el capital se desplaza lentamente entre sectores (en el corto plazo
se asimila a un factor específico del sector industrial) y que los trabaja-
dores tienen un horizonte demasiado corto que no les permite advertir
las ganancias de largo plazo de la especialización. El mal desempeño de
las instituciones políticas sería responsable de la dificultad para llegar
a acuerdos intertemporales que permitan doblegar el intenso conflicto
distributivo de corto plazo, reemplazándolo por un horizonte de largo
plazo en el que todos ganan. Algunas de estas características han sido
analizadas por Spiller y Tomassi (2010) y se replican en el caso de la
política comercial.
Una primera característica común es el papel marginal del Congreso
en el proceso de formulación de la política comercial.31 Esto contrasta
con lo establecido por el Artículo 75 de la Constitución, que concede al
Congreso la autoridad para fijar derechos de importación y exportación,
legislar en materia aduanera, reglamentar el comercio con las naciones
extranjeras y aprobar o rechazar tratados internacionales, incluidos los
tratados de integración. Para el Ejecutivo, el Artículo 99 reserva el poder
de negociar y firmar acuerdos internacionales (que deben ser ratifica-
dos por el Poder Legislativo) y el de implementar las leyes y estatutos
comerciales. En las tres últimas décadas, el proceso de formulación de la
política comercial, a diferencia de las competencias establecidas por la
Constitución, ha estado fuertemente centralizado en el Poder Ejecutivo
y ha mostrado mucha continuidad con los procedimientos utilizados por
los gobiernos de facto que concentraron las competencias legislativas
frente a la disolución del Congreso. En efecto, como regla general desde
el restablecimiento de la democracia, el Congreso se ha limitado a rati-
31 Spiller y Tommasi (2010) destacan la escasa relevancia del Congreso como

una de las características centrales de las instituciones de formulación de
políticas públicas en la Argentina. La debilidad del Poder Legislativo sería
el resultado de sus precarias capacidades técnicas, la elevada rotación de sus
miembros y la escasa relevancia de las carreras legislativas para los políticos
ambiciosos.
ficar tratados internacionales y a aprobar la legislación derivada, en un

contexto en el que la iniciativa estuvo claramente en manos del Ejecuti-
vo. Por otra parte, varias competencias primarias del Poder Legislativo se
mantuvieron delegadas al Poder Ejecutivo por largos períodos.
El antecedente más relevante es la sanción del Código Aduanero a tra-
vés de la Ley 22 415 en 1981 (durante el último gobierno de facto). Por
este instrumento se delegó al Poder Ejecutivo la autoridad para gravar
o desgravar las importaciones y exportaciones, y modificar los derechos
de importación y exportación. A pesar de la prohibición de delegar com-
petencias legislativas en el Ejecutivo (excepto en situaciones especiales y
por plazo determinado) introducida por la nueva Constitución de 1994,
la delegación original se prorrogó sucesivamente hasta agosto de 2010,
cuando vencieron las facultades extendidas el año anterior mediante la
Ley 26 519. Si bien a partir de ese momento el Poder Ejecutivo perdió
formalmente la capacidad de decidir en algunos ámbitos de la política
comercial (como en el tema sensible de la fijación de los derechos sobre
el comercio exterior), en el año 2012 el Decreto 1339/12 aumentó los
impuestos a la exportación de biodiesel.32 A pesar de las críticas sobre la
constitucionalidad de la medida, la decisión siguió vigente en una cen-
tralización de facto de atribuciones en el Poder Ejecutivo.
Cabe preguntarse qué factores explican esa delegación, ya que los in-
centivos del Poder Legislativo para hacerlo no resultan obvios. Dado que
se trata de un rasgo que excede el ámbito de la política comercial, las
razones probablemente deberían buscarse fuera de ese ámbito de polí-
tica. Algunos factores explicativos podrían ser la alta correlación entre
las mayorías que controlaron el Ejecutivo y el Legislativo desde 1983, la
debilidad estructural de este último vis a vis el Ejecutivo y la recurren-
cia de episodios de crisis que concentran poderes extraordinarios en la
Administración. No obstante, el Congreso ha funcionado como un actor
de veto en situaciones excepcionales, interviniendo en forma reactiva
frente a episodios puntuales en áreas en las que existían fuertes intereses
organizados que entraban en colisión con compromisos internaciona-
les con las preferencias del Ejecutivo. Algunos ejemplos de lo anterior
son la aprobación de la Ley 24 882 por la que el Congreso condicionó
la eliminación de los aranceles a la importación de azúcar proveniente
de los países del Mercosur (bloqueando de hecho la liberalización del
32 Según se señaló en el mismo decreto, la decisión se tomó en ejercicio de las

facultades delegadas por la Ley 22 415 que habían caducado dos años antes.
sector),33 la introducción de modificaciones al proyecto de ley propuesto

por el Poder Ejecutivo para incorporar las disposiciones del Acuerdo so-
bre Derechos de Propiedad Intelectual y Comercio (ADPIC) negociado
en la Ronda Uruguay en 1995 y la derrota del proyecto de ley de aplica-
ción de retenciones móviles para algunos productos agrícolas en el año
2008.34
Sin embargo, no hay ninguna razón a priori por la cual un legislativo
más activo debería resultar en “mejores” políticas. Como lo demuestra
la experiencia comparada, una participación más activa del Poder Le-
gislativo en la política comercial podría introducir un sesgo hacia la pro-
tección de intereses particulares, como ocurrió en los Estados Unidos
antes de la aprobación de la Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos
en 1934. En cualquier caso, el papel secundario del Congreso sugiere
que los principales rasgos de la política comercial argentina parecerían
tener menos que ver con aquel que con las dinámicas que se desatan en
el interior mismo del Ejecutivo y en los vínculos que se establecen entre
este y los intereses organizados.
En efecto, la centralización del proceso de formulación e implementa-
ción de la política comercial en el Poder Ejecutivo no es un rasgo exclu-
sivo de la Argentina, aunque entre los sistemas presidencialistas nuestro
país se destaca como un caso de marcado predominio del Ejecutivo. El
Poder Ejecutivo (y en particular el Presidente) no solo es un poderoso
actor de veto, sino que los presidentes argentinos pueden lanzar nue-
vas políticas en forma muy próxima a sus deseos (Leiras y Soltz, 2006).
El resultado es una alta dosis de discrecionalidad en la formulación e
implementación de políticas. En el campo de la política comercial, esa
discrecionalidad se incrementó a través del uso creciente de medidas no
arancelarias (aplicadas por agencias del Poder Ejecutivo), lo que hizo
posible escapar de las limitaciones legales al aumento de los aranceles.
Dentro del Ejecutivo, sin embargo, el proceso de formulación de polí-
ticas muestra graves deficiencias. La centralización de competencias y la
decisiva influencia presidencial no aseguran una coordinación efectiva
del proceso de formulación e implementación de la política comercial
33 Esta legislación, aprobada en 1997, fue vetada por el Poder Ejecutivo, pero el
veto fue anulado por una mayoría legislativa especial.
34 Este episodio de activismo legislativo parece responder más bien a un
grosero error de cálculo del Ejecutivo, que debido a los poderes delegados
con que contaba no necesitaba una ratificación de la medida por parte del
Congreso.
porque la cúpula del Poder Ejecutivo se ocupa de esa política pública

sólo esporádicamente. Como señalan Jordana y Ramió (2002) analizan-
do una muestra de países latinoamericanos, la Argentina aparece como
un caso de alta fragmentación y mediana formalización de la coordina-
ción entre las instituciones que formulan e implementan la política co-
mercial. En los hechos, la fragmentación de responsabilidades funciona-
les y de competencias entre agencias del Ejecutivo ha multiplicado los
actores con capacidad de intervención en una misma área de política.
Para funcionar adecuadamente, la distribución funcional de responsabi-
lidades dentro de un mismo ámbito de política requiere procedimientos
formales o tradiciones bien asentadas de cooperación y coordinación.
En lo que respecta a los primeros, en el campo de la política comer-
cial (incluido el ámbito de las negociaciones internacionales) el des-
empeño deja mucho que desear. En efecto, los escasos mecanismos de
coordinación formal que se establecieron tuvieron duración y eficacia
muy limitadas. La lista puede hacerse tan larga como se desee, pero al-
gunos ejemplos destacados son la sección nacional del Grupo Mercado
Común del Mercosur (que sólo en sus etapas iniciales operó como un
ámbito efectivo de coordinación), la Comisión Interministerial de Co-
mercio Internacional creada en el año 2000 y la Oficina del Represen-
tante Comercial establecida en el 2001. Otros rasgos del sector público
argentino (como la debilidad de la burocracia estable) tampoco ayu-
daron a la emergencia de rutinas de cooperación y coordinación que
reemplazaran los procedimientos y mecanismos formales. En la medida
en que existieron, dichas rutinas estuvieron limitadas a las cúpulas y su
eficacia fue muy dependiente de la iniciativa y las inclinaciones perso-
nales de esos funcionarios.
Las frecuentes reformas en la organización institucional del sector
tampoco contribuyeron a la creación de rutinas de coordinación. En un
período de tres décadas, las responsabilidades sobre la formulación e
implementación de la política comercial cambiaron varias veces de agen-
cia, con frecuencia por razones no vinculadas con consideraciones de
orden técnico, sino por la ampliación o reducción del ámbito de com-
petencia de un área o funcionario, generalmente en el marco de pugnas
personales o interburocráticas. Hasta comienzos de los años noventa, la
mayoría de las prerrogativas de política comercial de que disponía el Eje-
cutivo estaba concentrada en agencias del Ministerio de Economía. La
Ley 24290/92 distribuyó esas competencias entre el Ministerio de Econo-
mía y el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (que pasó a llamarse
Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto).
Mientras que el primero conservó su autoridad sobre la implementación

de la política arancelaria, los impuestos a la exportación, las licencias y
los regímenes especiales de importación, el régimen aduanero, los reem-
bolsos y reintegros a la exportación y la aplicación de la legislación de ali-
vio comercial, el segundo se hizo cargo de las competencias relativas a las
negociaciones comerciales internacionales y la promoción comercial en
el exterior. Esta distribución de competencias se mantuvo inalterada por
más de una década, aunque hubo frecuentes cambios en la organización
funcional dentro de cada ministerio, especialmente en el de Economía
(Bouzas y Cabello, 2007).
El Decreto 2025 de 2008 modificó el texto ordenado de la Ley de Mi-
nisterios de 1992 y creó el Ministerio de Producción, redistribuyendo
las competencias entre este y el de Economía y Finanzas Públicas. En su
Artículo 4, el mencionado decreto otorgó competencias al nuevo minis-
terio para la elaboración de las estructuras arancelarias, la elaboración
y ejecución de la política de reembolsos y reintegros a la exportación,
la definición de la política comercial externa, la implementación de los
regímenes de precios índices y de los mecanismos antidumping y otros
instrumentos de regulación del comercio exterior, y el fomento de la
producción y el comercio exterior. En una evidente superposición de
funciones, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas conservó la
competencia de entender en la elaboración, aplicación y fiscalización
del régimen impositivo y aduanero. Poco después, el Decreto 1366/09
desdobló el Ministerio de Producción en un Ministerio de Industria y
otro de Agricultura, y transfirió al primero la gran mayoría de las compe-
tencias en materia de política comercial (particularmente a través de la
Secretaría de Industria, Comercio y de la Pequeña y Mediana Empresa).
Las competencias del Ministerio de Agricultura no incluyeron cuestiones
referidas a aranceles o a la política comercial externa, aunque la Oficina
Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA) ya había des-
empeñado un papel clave en la asignación de cuotas de exportación para
productos agropecuarios.35
A fines de 2011, casi veinte años después de la modificación de la Ley
de Ministerios, el Decreto 2082/11 volvió a concentrar las competencias
sobre la política comercial en el Ministerio de Economía y Finanzas, don-
35 La ONCCA fue creada como un organismo descentralizado de la Secretaría

de Agricultura y, a partir de 2009, continuó en la órbita del Ministerio de
Agricultura hasta su disolución.
de se creó una Secretaría de Comercio Exterior. Esta nueva dependen-

cia absorbió funciones antes dispersas entre el Ministerio de Industria
y el de Relaciones Exteriores. Entre las competencias que hasta 2011 se
encontraban en la órbita de la Cancillería y pasaron nuevamente a Eco-
nomía estaban participar en la ejecución de la política comercial en el
exterior, incluidas la promoción y las negociaciones internacionales de
naturaleza económica y comercial, así como la conducción del servicio
económico y comercial externo y la formulación y definición de la políti-
ca comercial externa, además de entender en las relaciones con los orga-
nismos económicos y comerciales internacionales. La Cancillería, ahora
rebautizada con la vieja denominación de Ministerio de Relaciones Exte-
riores y Culto, conservó algunas funciones referidas a las negociaciones
internacionales y a la promoción comercial.
Si bien la creación de la Secretaría de Comercio Exterior tuvo como
propósito centralizar la gestión de la política comercial externa, otras
áreas del Ejecutivo siguieron teniendo un papel relevante en la imple-
mentación de esa política, y en algunos casos la incrementaron. Un
ejemplo destacado fue el de la Secretaría de Comercio Interior, que ade-
más de organizar misiones comerciales al exterior, participó a través de
la Dirección de Lealtad Comercial de la política de administración de las
importaciones. En efecto, esa dirección fue la encargada de emitir los
certificados de adaptación al mercado interno para muchos productos
afectados por licencias no automáticas de importación. La Secretaría de
Comercio Interior también adhirió al régimen de DJAI que implementó
la AFIP, bajo de argumento de que necesitaba contar con información
sobre planes de importaciones para impedir que estas afectasen negativa-
mente el mercado interno, para hacer evaluaciones de competitividad y
para “tipificar” las estructuras de costos.36 La creciente utilización de me-
didas no arancelarias y de prácticas no documentadas facilitó la discre-
cionalidad y diluyó las fronteras de las responsabilidades administrativas.
La alta concentración de competencias en el Ejecutivo alentó un tipo
de vínculo informal y elitista entre funcionarios y actores privados, que
fue instrumental para ambos. Esta dinámica resultó atractiva para los
funcionarios públicos porque les permitió evitar las complicaciones de
los canales formales y más transparentes, lo cual facilitó la interacción
con los interlocutores relevantes en un contexto de formulación de po-
líticas poco estructurado. Los actores privados, por su parte, se preserva-
36 Resolución 1/2012 de la Secretaría de Comercio Interior.

ron del escrutinio público y lograron acceso directo a quienes tomaban

las decisiones. Para los actores más influyentes con acceso a los niveles
superiores de la administración pública (incluidos los ministros), este
camino fue una vía práctica para obtener concesiones puntuales y res-
puestas a demandas particulares. Este modelo de formulación de política
tiene rasgos fuertemente “clientelares” y graves debilidades e inconsis-
tencias desde una perspectiva agregada.
Finalmente, un rasgo de las agencias públicas encargadas de la política
comercial es el subdesarrollo de una burocracia técnica permanente y
calificada (una excepción muy relativa ha sido la Cancillería). La presen-
cia de una elevada proporción de funcionarios temporarios en niveles
jerárquicos y técnicos ha coexistido con estructuras permanentes frági-
les, que con frecuencia se esgrimieron como un justificativo del ensan-
chamiento de las plantas transitorias a través de un manejo de recursos
presupuestarios que dio flexibilidad a expensas del aprendizaje institu-
cional. En efecto, el desequilibrio entre los funcionarios temporarios y
“políticos” y la burocracia técnico-administrativa facilitó la volatilidad de
las políticas y obstaculizó el “aprendizaje institucional”, ya que cada cam-
bio de equipo ejecutivo se suele acompañar con la renovación de buena
parte de los cuadros jerárquicos y técnicos. En este marco, la “burocracia
permanente” se convirtió en buena medida en una “espectadora” del
proceso de formulación de políticas.
La desvinculación entre los cargos decisorios de carácter político y
técnico, por una parte, y los cuadros burocráticos intermedios, por la
otra, tuvo otra consecuencia negativa, como fue la emergencia de una
brecha entre la capacidad para lanzar nuevas iniciativas y la eficacia con
que estas se implementaban. El resultado fue un “activismo impotente” y
pocos contrapesos burocráticos frente a las preferencias de los funciona-
rios electos o designados. Esas preferencias, no obstante, se expresan de
manera más efectiva en lo que respecta a la formulación y el lanzamiento
de nuevas iniciativas que en su capacidad de implementación sostenida
en el tiempo.
La debilidad de la burocracia permanente tiene un componente que
se retroalimenta: dado que los actores políticos y sociales perciben esta
debilidad, la gestión de intereses se canaliza hacia aquellos actores de
la “burocracia paralela” que cuentan con mayor poder de decisión. La
burocracia permanente adquirió alguna relevancia en aquellos ámbitos,
como las negociaciones internacionales, donde los interlocutores son
cuerpos técnicos altamente profesionalizados. Sin embargo, cuando las
negociaciones requirieron de mayor poder de decisión política, esta bu-
rocracia fue reemplazada por el cuerpo “paralelo”. Como efecto lateral,

muchas negociaciones se “politizaron” como un modo de desplazar las
burocracias estables del centro de la escena. La coexistencia de una fuer-
te centralización de competencias en el Ejecutivo y de una alta fragmen-
tación y debilidad burocráticas favorecieron un precario aislamiento y
una baja estabilidad de las políticas. Como resultado, justamente cuando
la coordinación resultó más necesaria (por ejemplo, cuando coexistie-
ron distintas visiones), las respuestas fueron políticas paralelas e incluso
inconsistentes. Ya se mencionaron como ejemplo las políticas duales y
los cambios recurrentes de orientación en la posición negociadora de la
Argentina en relación con el Mercosur o a la propuesta del ALCA en dis-
tintos momentos de la década de 1990. La existencia de distintas visiones
e intereses dentro del propio Poder Ejecutivo –algo que podría mejorar
la capacidad de negociación– rara vez pudo capitalizarse. Por el contra-
rio, erosionó la credibilidad de los negociadores argentinos y debilitó su
capacidad para obtener concesiones.
Este modelo de interacción contribuyó a que las políticas públicas sean
el resultado de una sumatoria de demandas particulares a expensas de
la consistencia. También hizo posible que la satisfacción de intereses
particulares se transformase en un instrumento para obtener el apoyo a
políticas que de otro modo resultarían insostenibles. Una burocracia frag-
mentada y débil tampoco pudo ser un freno para las demandas del sector
privado ni para la discrecionalidad de los funcionarios electos. Este pro-
ceso de formulación e implementación de políticas funciona “en equili-
brio” consolidando el statu quo porque la mayoría de los actores relevan-
tes consigue satisfacer buena parte de sus objetivos individuales a través
de un mecanismo informal que, además, los aísla del escrutinio público.
En parte por las mismas razones, la justicia no ha sido un ámbito en el
que se hayan dirimido controversias vinculadas a la aplicación de la polí-
tica comercial. A diferencia de otros campos en los que la judicialización
ha sido muy extendida (como en el sistema de seguridad social), los in-
tercambios permitidos y estimulados por los mecanismos institucionales
prevalecientes ha relegado este poder público a un lugar poco relevante.
la política comercial y el papel de las ideas
Los intereses y los recursos son los insumos básicos de los enfoques plura-
listas que intentan explicar los fundamentos detrás de la política comer-
cial. La principal contribución de los enfoques institucionalistas es inda-

gar acerca de cómo distintos arreglos institucionales transforman esos
intereses y recursos en políticas. Sin embargo, en ninguno de estos casos
aparecen las ideas como un factor explicativo relevante. La subjetividad
en la identificación de los intereses o las diferencias en las interpretacio-
nes acerca de “cómo el mundo funciona” no ocupan un lugar destacado.
De todos modos, algunos rasgos de la política comercial argentina pare-
cen exacerbados por las ideas y la influencia que estas tienen sobre las
diversas interpretaciones de la realidad.
Aun así, la influencia sobre las preferencias de atributos diferentes a
la propiedad de factores de producción o a la posición en el mercado de
trabajo ya comenzó a recibir alguna atención en los enfoques pluralistas
sobre los determinantes de la política comercial. Por ejemplo, trabajan-
do con encuestas, Blonigen (2011) encontró que en el caso de los Esta-
dos Unidos la relación entre los atributos que caracterizan la inserción
de los agentes en el mercado de trabajo y las preferencias de política co-
mercial no era robusta, excepto por lo que tocaba al nivel de educación.
Según su evidencia, otras variables como el género, el nivel de ingresos o
la ideología mostraban correlaciones más significativas y robustas con las
preferencias de política comercial.
En un plano más fundamental, Rodrik (2013), en coincidencia con lo
planteado por Acuña y Chudnovsky (2013) al referirse a la “ideología”,
señala que
cualquier modelo de economía política en el que los intereses

organizados no ocupen un lugar prominente probablemente
será vacuo e incompleto. Pero de esto no se sigue que los inte-
reses sean los determinantes últimos de los resultados políticos.
[Que exista] un trayecto bien definido que va de los “intereses”
a los resultados […] depende de muchos supuestos implícitos
sobre las ideas que los agentes políticos tienen acerca de: a) la
naturaleza de lo que desean maximizar, b) la forma en que el
mundo funciona y c) el conjunto de instrumentos que esos
agentes tienen a disposición para promover sus intereses.
Yendo un paso más allá, los enfoques que asignan a las decisiones es-
tatales cierto grado de autonomía y que conciben las políticas públicas
como algo más que el simple resultado de la interacción de intereses
particulares en un contexto institucional determinado asignan una in-
fluencia más relevante a las ideas, especialmente las de los formuladores
de política. Si la política comercial se concibe, por ejemplo, como un ins-

trumento de fortalecimiento del poder estatal (reminiscente del rationale
mercantilista), las percepciones de los políticos y de los formuladores de
política sobre su contribución a ese objetivo no pueden dejar de conside-
rarse como un elemento central.37
Esta última consideración es particularmente relevante en el caso de
los países en desarrollo, donde la política comercial fue tradicionalmen-
te considerada un instrumento clave (y con frecuencia dominante) en el
arsenal de políticas para la promoción del desarrollo. Esta centralidad
estuvo probablemente basada en las “ventajas” que ofrece la política co-
mercial en relación con otros instrumentos de política (como su mayor
opacidad y su menor complejidad administrativa), que la hacen más ac-
cesible y aumentan su atractivo en el “tablero de control” de los formu-
ladores de política. Esta centralidad probablemente haya contribuido a
sobredimensionar la percepción del poder y la capacidad de la política
comercial para influir en el desempeño económico de largo plazo, eclip-
sando otras áreas de política más aptas pero también más complejas de
administrar. Adicionalmente, esta jerarquización (sobredimensionada)
del rol de la política comercial como política de desarrollo se dio en
un contexto de un intenso debate de ideas normativas. En efecto, como
señala Irwin (2002: 228), la política comercial ha sido tradicionalmente
una de las áreas más contenciosas de la política económica y objeto de
un viejo y recurrente debate.
Krugman (1995) ya hizo referencia al carácter cíclico y sucesivo de
distintas “modas” en la discusión sobre políticas de desarrollo, incluida la
política comercial. Estas ondas sucesivas de “sentido común” dominante
influyeron en la visión de las élites políticas y sirvieron como fuente de
inspiración y legitimación de sus elecciones. En un estudio clásico, Sik-
kink (1991) destaca el papel de las ideas en la consolidación del paradig-
ma “desarrollista” desde la década de 1950, tanto en la Argentina como
en Brasil. Un impacto similar tuvo la “revolución de mercado” inspirada
en las visiones de la llamada “Escuela de Chicago” en la década de 1970,
que se transformó en fuente de inspiración para las reformas liberaliza-
doras que se pusieron en marcha en ese período no sólo en la Argentina
y América Latina, sino también en algunos países desarrollados como
37 Estos enfoques centrados en el Estado (antes que en los intereses de los indi-
viduos) se emparentan con la tradición realista en el campo de las relaciones
internacionales.
los Estados Unidos y el Reino Unido. Después del retroceso “obligado”

desatado por la crisis de la deuda, el paradigma reformista se reeditó
bajo la forma del denominado “Consenso de Washington”, cuyo diagnós-
tico y recomendaciones orientaron muchas áreas de la política pública
(incluida la política comercial) desde fines de la década de 1980, hasta
convertirse en el enfoque dominante durante los años noventa (Bouzas
y Keifman, 2003). A comienzos del siglo XXI, un nuevo cambio de marea
puso en el centro de la escena un conjunto de visiones más escépticas
o críticas de la globalización. En América Latina esta nueva transición
alentó el giro a un populismo de centro-izquierda que Castañeda (2006)
justificó en base a su atractivo para sociedades donde la pobreza, la in-
equidad y la concentración de la riqueza, el poder y las oportunidades
eran todavía muy altos.
En el caso particular de la Argentina, estas ondas sucesivas de para-
digmas ideológicos alternativos tomó la forma de un contrapunto entre
proteccionismo y librecambio a lo largo de toda la historia económica
del país desde el siglo XIX. Cuando se recorren los grandes debates en
torno a la política comercial y de desarrollo de las tres últimas décadas
(proteccionismo versus librecambio, inserción en la economía global
versus “desarrollo nacional”, ALCA versus Mercosur, agro versus indus-
tria) se advierte una recreación permanente de esa polarización, siempre
con nuevos ingredientes pero con una fuerte carga histórica. Esta visión,
según la cual hay una competencia permanente entre dos modelos al-
ternativos de desarrollo e inserción en la economía global con sus res-
pectivos actores dominantes, ha estimulado y se ha acompañado de una
lógica política de intenso faccionalismo y conflicto. En un juego de suma
cero, el sector manufacturero se concibe como tributario del primario o
viceversa (Gerchunoff y Llach, 1998).
Esta noción ha servido a su vez como fundamento y justificación para
políticas cuyo propósito fue conseguir la “victoria” de un modelo sobre
otro y así debilitar estructuralmente la coalición opuesta y sus actores
sociales clave. Por eso no es casual que todos los episodios (o intentos)
de reforma del régimen de política comercial durante el período demo-
crático hayan estado acompañados de una retórica fundacional o res-
tauradora, lo cual ocurrió tanto con las reformas liberalizadoras de la
década de 1990 como con la restauración proteccionista que se inició
con el nuevo siglo. Esta tradición de polarización en el diagnóstico y en
las recomendaciones de política tiene una larga historia de la que han
participado destacados intelectuales combinando componentes técnicos
e ideológicos en proporciones diferentes.
El “relato” de la historia económica argentina como la sucesión de un

período exitoso de consenso político, crecimiento e integración a la eco-
nomía mundial y otro de conflicto, retroceso y desempeño económico
pobre ha consolidado una visión de dos modelos en pugna permanente.
En este proceso, las ideas jugaron un papel decisivo aportando argumen-
tos que modelaron la visión del mundo y la interpretación de los hechos
que hicieron las élites políticas, los grupos de interés y los actores sociales.
Para los formuladores de políticas públicas, esas ideas proveyeron hojas
de ruta que balizaron y legitimaron determinados rumbos de acción. En
contextos de crisis, cuando los viejos paradigmas se vuelven incapaces de
resolver los problemas e incluso aparecen como responsables de los mis-
mos, las ideas alternativas ganan peso como inductoras del cambio. En la
medida que las ideas y las percepciones ejercen un papel en la construc-
ción de la visión del mundo que tienen los actores, también influyen en
su diagnóstico, sus acciones y sus expectativas sobre las consecuencias de
las elecciones o inclinaciones de sus contrapartes. En el caso particular
de la Argentina, la tradición de faccionalismo y conflicto recurrente tuvo
un impacto de desestructuración sobre la política comercial, en la que
abundaron iniciativas refundacionales en detrimento de una trayecto-
ria incremental que pudiera basarse más en un proceso de aprendizaje
y evaluación de resultados. En un contexto institucional de decisiones
centralizadas, el peso de las ideas se hizo sentir con particular intensidad.
a modo de conclusión
El propósito de este trabajo fue vincular la evolución y los rasgos salientes

de la política comercial argentina de las últimas tres décadas con algunos
de sus determinantes estructurales e institucionales. Dada la compleji-
dad y las múltiples variables intervinientes, el propósito no fue desarro-
llar una explicación causal, sino proponer una lectura que vincule inte-
reses, recursos e ideas con el contexto institucional en que se elaboró e
implementó dicha política.
En el trabajo argumentamos que, si bien los condicionantes externos
crearon nuevas oportunidades y restricciones para el diseño e implemen-
tación de la política comercial, los determinantes internos desempeña-
ron un papel decisivo. Las transformaciones de la economía modificaron
los alineamientos y el peso relativo de intereses que se movilizan alre-
dedor de la política comercial y pueden explicar algunas tendencias de
largo plazo (como la reducción en la protección arancelaria nominal).

Sin embargo, no dan cuenta de otros comportamientos (como el uso
creciente de medidas no arancelarias o la estabilidad de la protección in-
tersectorial) que requieren incorporar variables como la heterogeneidad
en los recursos para organizar la acción colectiva y las capacidades para
transformar esos intereses en políticas.
Los intereses y recursos operaron en un contexto institucional caracte-
rizado por la concentración de la capacidad de decisión en el Ejecutivo,
lo que potenció la acción de los grupos de interés. La discrecionalidad
en el uso de instrumentos que hizo posible el amplio arsenal de instru-
mentos no arancelarios escasamente regulados a disposición de los for-
muladores de política también alimentó el vínculo entre los tomadores
de decisión y los grupos de interés con capacidad de influencia. Las ca-
racterísticas estructurales del sector público (en particular la debilidad
de la burocracia) conspiraron contra la estabilidad de las políticas, su
solvencia (y el aprendizaje) y un horizonte de largo plazo. Los efectos
combinados de la volatilidad del contexto y las debilidades instituciona-
les del sector público se mostraron con especial intensidad en el campo
de la promoción de exportaciones, cuya efectividad (a pesar de la diver-
sidad de instrumentos utilizados) fue muy baja.
Pero resulta difícil comprender las vicisitudes de la política comercial
sin hacer referencia al papel que jugaron las ideas, que no sólo operaron
como moldeadoras de las interpretaciones del mundo de los actores pri-
vados, sino también, y tal vez más importante, como proveedoras de hojas
de ruta y fuente de legitimación de las acciones de los actores públicos. En
el contexto de un conflicto secular entre visiones alternativas, el espacio
para la evaluación de resultados y el aprendizaje ha sido muy reducido.
En el marco de este diagnóstico las recomendaciones instrumentales
parecen ser de utilidad limitada. En la medida que prevalezca un con-
texto de volatilidad macroeconómica que reduzca el “espacio” de la po-
lítica comercial y subordine esta última a las urgencias de la coyuntura,
será extremadamente difícil (tanto en la crisis como en el auge) darle
consistencia y orientación de largo plazo, invirtiendo en el desarrollo de
instrumentos y capacidades basadas en el aprendizaje y la mejora incre-
mental. Sin embargo, sería un error concluir que un contexto económi-
co de menor volatilidad sería una condición suficiente para el diseño y la
implementación de una política comercial más eficaz.
La “mejora” en la calidad de la política comercial exigirá también
cambios organizacionales y operativos en la forma en que esta se diseña
e implementa. Cambios necesarios parecen ser la mejoría en la coor-
dinación entre las agencias públicas que participan de ese proceso; la

eliminación de la duplicación de esfuerzos y recursos, especialmente en
el ámbito de la promoción de exportaciones; y el fortalecimiento de la
calidad del apoyo técnico tanto del sector público como del privado.
La experiencia internacional indica que una mayor coordinación
puede alcanzarse a través de mecanismos que incluyan dosis mayores o
menores de centralización. Pero dada la complejidad creciente de este
campo de política pública (especialmente en el plano de las negociacio-
nes internacionales), sería importante desarrollar un punto focal que
tenga la responsabilidad y cuente con la capacidad para coordinar y dar
una dirección estratégica a esa política. La eficacia de este punto focal
estará en relación directa con su posición en la estructura jerárquica del
sector público, su competencia técnica y su capacidad para desarrollar
el diálogo y promover una participación estructurada del sector privado.
La eliminación de la duplicación de esfuerzos y recursos está íntima-
mente vinculada con la eficacia que pueda adquirir este punto focal. El
cumplimiento de este objetivo también demandará una significativa sim-
plificación de los instrumentos de política vigentes. Para ello será nece-
sario aumentar la transparencia del proceso de formulación de política y
de las políticas mismas, de modo de hacer posible un debate más estruc-
turado y un proceso de toma de decisiones más eficaz. El aumento de la
transparencia requerirá una simplificación significativa de las regulacio-
nes del régimen de comercio exterior y, especialmente, una reducción
de la discrecionalidad propia de un régimen de comercio administrado.
El fortalecimiento del apoyo técnico en el sector público implicará
mejorar las plantas técnicas permanentes y así poner fin a la elevada
rotación de personal que subordina la opinión técnica y profesional a
designaciones políticas transitorias. Aun cuando la política comercial
no constituye un asunto pasible de tratamiento puramente tecnocrático
porque la decisión política (en tanto involucra la transferencia de recur-
sos) estará siempre presente, las decisiones deben basarse o contrastarse
con fundamentos técnicos que permitan una evaluación adecuada de
costos y beneficios. El fortalecimiento de la provisión de apoyo técnico,
sin embargo, no es sólo un problema del sector público: en efecto, la
provisión de análisis técnicos especializados por parte del sector privado
también ha sido modesta, ya que los recursos y la forma de organizar la
acción colectiva ha estado más orientada a la obtención de beneficios
particulares.
Estas transformaciones requerirán, además, una modificación de las
ideas dominantes acerca de lo que la política comercial puede hacer en
el proceso de desarrollo y de la necesaria complementariedad que debe

procurar con otros instrumentos de política. La dinámica preexistente
ha favorecido el statu quo, discriminando contra el riesgo y la innovación
y generando estímulos para comportamientos defensivos y conservado-
res. Si bien el conflicto distributivo estará siempre en su base, un desafío
principal para desarrollar una política comercial más eficiente es el de
romper la lógica de faccionalismo que impone la eliminación recíproca
del “modelo alternativo” y de sus actores sociales más representativos.
3. Política y economía de la política
fiscal
Oscar Cetrángolo*
introducción
Desde mediados del siglo XIX el Estado argentino ha mostra-

do una historia de aumento de tamaño y ampliación de funciones. Mu-
chas veces, los cambios han obedecido a las necesidades del desarrollo
económico y social (incluido el impacto del cambio técnico sobre las
áreas de intervención pública); otras fueron la respuesta a dificultades
específicas.
Puede afirmarse que, durante las últimas décadas, las reformas han
seguido la necesidad de adaptación a crisis de distinto tipo, fundamen-
talmente asociadas a un escenario macroeconómico de elevada volatili-
dad. Pese al crecimiento del gasto público, han sido pocos los conflictos
distributivos y problemas de coordinación que han encontrado una so-
lución sostenible. Una parte importante de las deficiencias estructurales
del sector público argentino es el resultado de no haber podido resolver
problemas fiscales que, en muchos casos, son de larga data y cuando se
los enfrentó las soluciones no fueron tales (Anlló y Cetrángolo, 2008). El
bajo nivel de carga tributaria y la magnitud de la restricción presupues-
taria impuesta desde la crisis de la deuda han sido razones usualmente
esgrimidas para explicar la sucesión de medidas de emergencia. Hoy,
luego de un crecimiento excepcional de los recursos fiscales y el default
de la deuda pública, parece un buen momento para evaluar la existencia
de una nueva construcción institucional para mejorar las políticas públi-
cas en la Argentina.
Las reflexiones que aquí se presentan tratarán de evitar caer en dos
tipos de simplificaciones que suelen inducir errores de apreciación. En
* IIEP/UBA - Untref. El autor agradece los comentarios y sugerencias de Car-

los H. Acuña, Guillermo Anlló, Roberto Bisang, Federico Cetrángolo, Ariela
Goldschmit, José Luis Machinea, Juan V. Sourrouille y Daniel Vega.
primer lugar, no existe una forma clara, evidente y universal de “hacer

las cosas bien”. Precisamente, la idea de poner en el centro del análisis la
organización institucional y el comportamiento de los actores relevantes
remite a cuestiones que no son fáciles de modelar y a las restricciones
impuestas por la propia historia de cada sociedad. Más aún, si hay algo
que define el comportamiento de las instituciones, es la posibilidad de
rupturas y las dificultades en reconocer variables que permitan su mode-
lización. Se requerirá, entonces, un estudio de las circunstancias históri-
cas que han determinado el desarrollo de particulares instituciones en
respuesta a los diferentes desafíos de las políticas públicas. En segundo
lugar, la cabal comprensión de sus condicionantes históricos no debe
confundirse con una justificación de cada forma institucional. Entender
por qué algo se desarrolló de una determinada manera no implica evitar
un juicio de valor. En general, este se construye a partir de los argumen-
tos que definen la necesidad y los alcances de cada tipo de intervención.
La hipótesis central de este capítulo es que la institucionalidad pública
en la Argentina se caracteriza hoy por ser el resultado de una sucesión de
medidas de emergencia que muchas veces se han convertido en perma-
nentes. En tanto medidas dominadas por la emergencia, han resultado
inadecuadas para enfrentar los desafíos planteados. Si entendemos por
“capacidad institucional” la habilidad para incentivar comportamientos
y generar horizontes que trasciendan el corto plazo, mediante la reso-
lución de problemas de coordinación y la estructuración, absorción y
regulación de conflictos (Acuña y Chudnovsky, 2013), la baja capacidad
institucional del país se nota en las dificultades para resolver problemas
estructurales y anticiparse a los conflictos (característica de un “buen
gobierno”). Pareciera ser que la persistencia de comportamientos cor-
toplacistas y de recetas rápidas y provisorias ha permeado de manera
irreversible la construcción de instituciones públicas.
A modo de ilustración introductoria, cito algunos ejemplos que serán
desarrollados en las secciones de este capítulo y resultan claros al respec-
to. Hace un cuarto de siglo que las relaciones financieras entre la Nación
y las provincias están reguladas por una legislación que fue sancionada
para durar dos años. El gobierno nacional cobra impuestos a las ganan-
cias pese a que la Constitución establece que es un impuesto provincial y
las reformas constitucionales nunca han intentado modificar esa norma
incumplible. Las moratorias son la modalidad permanentemente transi-
toria de resolver la previsión de largo plazo de la población adulta mayor.
Se verá que estos casos no son excepciones sino muestras de un compor-
tamiento institucional de orden más general.
política y economía de la política fiscal 107
En concreto, en este capítulo se revisará el funcionamiento de las insti-

tuciones fiscales en relación con algunos ámbitos específicos de políticas
públicas. El estudio de casos concretos permitirá evitar conclusiones ge-
nerales prejuiciadas y sin sustento empírico y, a la vez, testear la hipótesis
aquí planteada. De manera especial, serán tratados, en primer lugar, el
marco macro fiscal y, luego, la tributación, el federalismo y la descen-
tralización, la previsión social y la salud.1 El lector no debe esperar de
este capítulo un análisis de la política fiscal diferente del usual por la in-
corporación de aspectos institucionales. Esto no debe ser tomado como
novedoso, ya que es un rasgo inherente a todo estudio fiscal. Aquí se
entiende que, así como no existe un estudio de la economía que no sea
política, tampoco puede pensarse en un apropiado análisis de la política
fiscal que no tome en cuenta las instituciones y los actores relevantes.
la volatilidad macro, la debilidad institucional

y la política fiscal
Durante buena parte de los últimas tres décadas, la definición de la polí-

tica fiscal debió tener en cuenta la existencia de un contexto macroeco-
nómico de elevada volatilidad, con fuertes cambios en el nivel de activi-
dad, generalmente relacionados con la ocurrencia de shocks externos.
Más allá de la conocida prociclicidad de la política fiscal, en Albrieu y
Cetrángolo (2011b) se presenta evidencia sobre su comportamiento de
sestabilizador ante eventos extremos de colapsos del nivel de actividad,
haciendo que los parámetros de la política fiscal hayan sido condiciona-
les a la magnitud y el tipo de shock enfrentado por la economía. Es así que
debe considerarse que a lo largo de la historia argentina se puede obser-
var una elevada tensión entre los diversos objetivos de la política fiscal
(fundamentalmente, la estabilización macroeconómica, la sostenibilidad
de la deuda, la distribución del ingreso y la eficiencia).
De manera especial, la vuelta a la democracia (a fines de 1983) coinci-
dió con la emergencia de eventos extremos de sudden stop, con explosio-
1 Los argumentos aquí presentados son, en muchos casos, tomados de estudios

sectoriales realizados en colaboración con otros autores, a quienes se agrade-
ce su generosa ayuda, aunque la selección de esos argumentos para la cons-
trucción del desarrollo de este capítulo es sola responsabilidad del autor. Los
documentos y sus autores son citados en las diferentes secciones del capítulo.
nes de la deuda pública y colapsos del sistema financiero que obligaron

a poner serias restricciones a los márgenes de maniobra, de por sí estre-
chos, de la política fiscal. En consecuencia, debieron ser relegados otros
objetivos de la política fiscal, sobre los que existían elevadas expectativas
al asumir gobiernos democráticos. Finalmente, aquellos márgenes de
maniobra lograron cierta recomposición.
La situación de solvencia fiscal alcanzada en la salida de la crisis de
2001-2002, si bien extraordinaria, debe ser entendida como la culmina-
ción de un largo y persistente proceso de mejora en el resultado fiscal
consolidado. Ese proceso, que se había iniciado en 1984, puede obser-
varse a través de la evolución de aquel resultado. Siguió las fluctuaciones
del entorno macroeconómico, pero mostrando una clara tendencia po-
sitiva hasta lograr la consolidación de equilibrios primarios durante los
años noventa y superávit globales luego de la crisis. Es así que una prime-
ra mirada de largo plazo de las cuentas públicas argentinas (gráfico 3.1)
permite destacar cuatro rasgos distintivos:
1. Durante un largo período, el sector público consolidado ha

mostrado un persistente desequilibrio tanto financiero como
primario.
2. Pese a la permanencia de resultados financieros negativos
durante casi todos los años del último medio siglo, es notable
la tendencia a la recuperación desde los años ochenta.
3. La evolución de las cuentas públicas consolidadas ha estado
casi exclusivamente determinada por la trayectoria de las
cuentas de la Nación. La situación de las provincias, pese a lo
que suele decirse, tiene poco que explicar del resultado fiscal
consolidado y relativa importancia en la evaluación de los
equilibrios macroeconómicos. No obstante, ha estado vincu-
lada con importantes turbulencias políticas y complicaciones
de diferente tipo en cada una de las jurisdicciones.
4. En los últimos años, luego de un período de excepcionales
resultados positivos, se observa una reemergencia de resul-
tados negativos de niveles similares (como porcentaje del
PBI) a los del período previo a la crisis de 2001, aunque bajo
condiciones económicas y políticas muy diferentes.
En porcentajes del PBI En porcentajes del PBI En porcentajes del PBI
0.0
5.0
10.0
0.0
5.0
10.0
0.0
5.0
10.0
(15.0)
(10.0)
(5.0)
(5.0)
(15.0)
(10.0)
(5.0)
(15.0)
(10.0)
1961 1961 1961
1963 1963 1963
1965 1965 1965
1967 1967 1967
1969 1969 1969
1971 1971 1971
Sector público nacional

1973 1973 1973
Sector público provincial

Sector público consolidado
1975 1975 1975
1977 1977 1977
1979 1979 1979
1981 1981 1981
1983 1983 1983
Total
Total
Total
1985 1985 1985
1987 1987
1987
1989 1989
1989
1991 1991
1991
1993
Primario
Primario
1993
Primario
1993
1995 1995
1995
1997 1997
1997
1999 1999
1999
2001 2001
2001
2003 2003
2003
2005 2005
2005
2007
2007 2007
2009
2009 2009
2012
2012 2012
Grafico 3.1. Resultado financiero por nivel de gobierno
Fuente: Elaborado sobre la base de datos de la Secretaría de Hacienda.

¿Cómo se financiaron desequilibrios tan importantes y persistentes du-

rante tanto tiempo? Resulta difícil explicar estos desequilibrios sin consi-
derar la existencia de financiamiento monetario del déficit fiscal.2 Hasta
principios de los años noventa, la emisión monetaria fue una modalidad
muy importante de financiamiento del sector público. En el gráfico 3.2
se puede comparar la evolución de largo plazo del resultado fiscal conso-
lidado en su versión convencional con el mismo dato neto del financia-
miento monetario del déficit. Allí se observa la importancia creciente de
ese financiamiento hasta cubrir buena parte de la brecha fiscal, salvo en
el período de convertibilidad.
En síntesis, la nueva democracia que surgió a partir de fines de 1983
debió enfrentar serias restricciones financieras para atender reclamos y
satisfacer expectativas que la propia vuelta a la democracia había gene-
rado. En efecto, la crisis de la deuda desatada a principios de los años
ochenta sumó conflictos de difícil resolución a las dificultades políticas
que había heredado de los gobiernos de facto que los precedieron.3
El financiamiento monetario no es la única fuente no tributaria de
financiamiento público. A lo largo de la historia argentina, el sector pú-
blico también se financió con ingresos aduaneros, excedente del sistema
previsional, endeudamiento y privatizaciones. La existencia de estos re-
cursos había permitido la importante expansión del Estado argentino
pese a no tener una elevada presión tributaria.4 Como se verá, en los
años posteriores a la crisis, la recaudación impositiva alcanzó niveles nun-
2 De manera vulgar, se suele denominar a este financiamiento “impuesto in-

flacionario”, aunque no tiene las características de un impuesto. Más allá de
esta aclaración imprescindible, calculándolo sobre la base monetaria, entre
1970 y 1990 los ingresos por el cobro de este pseudoimpuesto promediaron
4,9% del PBI al año (aproximadamente un 40% de la recaudación total de la
AFIP y superior a los ingresos por imposiciones a las ventas y las ganancias).
Los picos de recaudación se dieron en 1975 y 1989, en coincidencia con dos
“explosiones” nominales: el “Rodrigazo” y la hiperinflación. Por supuesto, en
la segunda la tasa de inflación (y, por lo tanto, la alícuota del “impuesto infla-
cionario”) fue sensiblemente superior: la base imponible se había reducido a
mínimos históricos después de quince años de inflación alta.
3 Una de las áreas poco estudiadas que acompañó el profundo cambio institu-
cional que implicó la vuelta a gobiernos democráticos en los años ochenta se
refiere al gasto militar. El gasto en defensa y seguridad del gobierno nacional
pasó de 2,4% del PBI en 1981 a 1,4% del PBI en 1985. En un estudio más
abarcador, Acuña y Smith (1984) estimaron que los gastos militares pasaron
de 4,7% del PBI en 1981 a 2,8% en 1985.
4 Esta característica es compartida con otros países latinoamericanos, aunque
el caso de la Argentina (al igual que Brasil y Uruguay) no presenta una parti-
cipación significativa de ingresos provenientes de recursos no renovables.
Gráfico 3.2. Resultado fiscal consolidado y financiamiento

monetario
Resultados en % del PBI (eje izquierdo) y tasa de inflación
en % (eje derecho)
688% 4924% 1344%

45 450
40 400
35 350
30 300
En porcentaje del PBI
25 250
20 200
15 150
10 100
5 50
0 0
(5) -50
(10) -100
(15) -150
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
Resultado Resultado neto de Tasa de inflación,
global financiamiento monetario prom. anual
Fuente: Elaborado sobre la base de datos de la Secretaría de Hacienda,

Indec, BCRA y Albrieu y Cetrángolo (2011b).
ca antes conocidos en la historia argentina. Coincidentemente, durante

estos años también ha sido récord en nivel de erogaciones públicas.
Durante el período dominado por las restricciones financieras im-
puestas por la deuda y la necesidad de hacer frente a contextos macro-
económicos de elevada volatilidad, las reformas difícilmente siguieron
una lógica de mediano plazo ni aportaron soluciones a problemas estruc-
turales. En cambio, han sido habituales los intentos de modificaciones
institucionales para hacer frente a problemas de corto plazo. Así, se ha
sancionado legislación que contiene reglas macrofiscales con el solo ob-
jeto de dar señales en el corto plazo sobre una muy improbable (o impo-
sible) evolución fiscal de mediano plazo; compromisos de reforma en el
régimen de distribución de recursos que no se van a poder implementar;
reformas en los sistemas de pensiones para dar señales de corto plazo,
aun a costa de mayores desequilibrios fiscales; cambios en el reparto de
funciones de gobierno entre sus diferentes niveles con el solo objetivo de

mejorar la situación fiscal de la Nación en el corto plazo; cambios en el
financiamiento de la seguridad social con el objeto de corregir proble-
mas de precios relativos, entre otros ejemplos de este tipo de anomalía.
Además, la historia argentina del último medio siglo exhibe pocos
ejemplos de presupuestos sancionados mediante los procedimientos
usualmente aconsejados. En adición a los años de gobiernos de facto,
las dificultades de presupuestar en períodos de tasas de inflación altas
e inciertas, la superposición con negociaciones de la deuda, la rigidez
de una parte sustantiva de las erogaciones y el predominio absoluto de
un partido político en el parlamento han sido factores, a lo largo del
último medio siglo, que han dificultado el accionar de esta institución
fiscal clave.5 6
Ese comportamiento cortoplacista tuvo cierta justificación en momen-
tos de extrema dificultad macroeconómica, cuando los márgenes de ma-
niobra de las políticas públicas, y económicas en general, eran sumamen-
te estrechos. No obstante, la persistencia de esta modalidad en reformas
estructurales de los últimos años, bajo condiciones macrofiscales mucho
más desahogadas, llama la atención sobre un rasgo que se ha arraigado
en la cultura del país y afecta seriamente la credibilidad de las institucio-
nes públicas. El descuido en la atención de los efectos de mediano plazo
de cada reforma parece haber encontrado su justificación en la atención
de intereses particulares asociados al mantenimiento de situaciones de
poder. Iniciando la mirada sobre algunos aspectos seleccionados de la
política fiscal, revisaremos a continuación los cambios en la tributación y
el financiamiento del Estado, ya que ello ha introducido una importante
modificación en el entorno para debatir reformas futuras en la modali-
dad de intervención.
5 Ese comportamiento cortoplacista para enfrentar problemas estructurales

también invadió las negociaciones de programas de estabilización con el
FMI, donde se incorporaron compromisos vinculados con varias de las refor-
mas citadas en el texto.
6 Cuando el balance de fuerzas se lo permitió, el Poder Ejecutivo también
forzó la aprobación de presupuestos bajo supuestos no realistas con el objeto
de conseguir apoyo político adicional (con presupuestos excesivamente op-
timistas) o forzar programas de ajuste o quedarse con margen de maniobra
discrecional (con presupuestos pesimistas).
la tributación y el financiamiento del estado
En la literatura sobre los cambios institucionales y las políticas públicas,

tal vez el tema más estudiado haya sido el de la tributación. Son conoci-
dos los estudios que vinculan el desarrollo de la democracia moderna y
la necesidad de recaudar impuestos por parte de los gobiernos (Gómez
Sabaini y O’Farrell, 2009). En el caso argentino, encontramos aquí nue-
vos ejemplos acerca de definiciones institucionales transitorias que per-
duran en el tiempo y otras que intentan ser permanentes pero que por
diferentes razones han perdido vigencia. En consecuencia, la volatilidad
institucional ha caracterizado el financiamiento del Estado argentino y,
sin duda, las pujas alrededor del reparto de sus ingresos (que será trata-
do en la sección siguiente) es el aspecto de mayor interés en este sentido.
fortalecimiento del estado con baja tributación

Un hecho que resalta en la historia económica argentina en relación con
la tributación es el contraste entre la baja presión tributaria y el fuerte y
temprano desarrollo de un aparato público de importantes dimensiones.
Seguramente, la conformación institucional del país ha tenido relación
con una expansión estatal basada en recursos que no requirieron un fuer-
te consenso de la población, como se señaló en la sección precedente.
Hasta los años ochenta, la carga tributaria se mantuvo en el entorno
del 15% del PBI; recién con la recuperación de la democracia y la nece-
sidad de afrontar la restricción de financiamiento los gobiernos inten-
taron incrementar la carga tributaria en un escenario macroeconómico
sumamente volátil. Los resultados fueron positivos durante los breves pe-
ríodos de estabilidad de precios7 y crecimiento de los años ochenta hasta
que, durante la vigencia del programa de convertibilidad, la presión total
logró superar el 20% del PBI.8 Durante este período, el gobierno logró
7 Aunque para muchos sea un tema olvidado, conviene refrescar la idea de

que, así como la inflación involucra pérdidas en la recaudación real por la
existencia de rezagos en la recolección de los tributos, que crecen cuando
se acelera el proceso inflacionario, todo programa de estabilización genera
incrementos por única vez en la recaudación real por caída de la tasa de
inflación (Tanzi, 1977; Cetrángolo, 1984).
8 Durante ese período, se destacan la expansión de la base y alícuota del IVA;
la eliminación de gravámenes sobre las exportaciones, la modificación del
impuesto a los combustibles acompañando la desregulación del sector y la
eliminación de impuestos menores.
compensar los efectos del ciclo mediante modificaciones discrecionales

asociadas a variaciones de bases y alícuotas de tributos tradicionales y la
introducción de impuestos de emergencia. Recién después de la crisis de
principios de siglo, cambios importantes en el entorno macro y la intro-
ducción de recursos heterodoxos permitieron alcanzar un nivel de carga
superior a 30% del PBI. Finalmente, la incorporación de importantes
cargas sobre la nómina salarial (acompañando reformas en la seguridad
social) y el mantenimiento de tributos de emergencia luego de superada
la crisis (sobre los débitos y créditos bancarios, ganancia mínima presun-
ta, entre otros) permitió alcanzar niveles cercanos a 35% del PBI9 (entre
los dos niveles más elevados de la región, junto con Brasil).10
El cuadro 3.1 ofrece la evolución de la presión por tipo de impuestos
y por promedios decenales desde 1932, e incorpora los impuestos cobra-
dos por las provincias desde 1945.11 Allí se observa la tendencia creciente
desde los años ochenta hasta alcanzar, en una presión total de 34,1% del
PBI en los años 2010-2011, lo que remite a los logros de haber persistido
en este objetivo a lo largo de los años. No obstante, y con el objeto de
resaltar la importancia de condiciones macroeconómicas, debe tenerse
en cuenta que los cambios en los ingresos fiscales se dieron a saltos bien
definidos: uno a principios de la década de 1990 y otro hacia 2002-2003.
El primer caso sin duda fue motivado por la dramática caída del finan-
ciamiento monetario, que significó el régimen de convertibilidad, y la
necesidad de reemplazarlo con recursos tributarios. En segundo lugar, el
crecimiento registrado luego de la crisis de 2001, ya comentado.12
9 Desafortunadamente, las dudas que se ciernen sobre la medición del pro-

ducto nominal a cargo del Indec no permiten tener certeza sobre el nivel
de carga tributaria. No obstante, no existen dudas acerca de su carácter de
máximo histórico.
10 Pese a haber experimentado un importante crecimiento durante los últimos
años en muchos países de la región, la carga tributaria promedio de América
Latina apenas supera la mitad del nivel de la Argentina o Brasil. Aquel pro-
medio es del 18,3% del PBI.
11 Lamentablemente, no se disponen datos anteriores para los tributos cobra-
dos por el consolidado de provincias.
12 De acuerdo con Cetrángolo y Gómez Sabaini (2012), las principales tenden-
cias que caracterizaron ese cambio fueron: el fortalecimiento del Impuesto a
las Ganancias, la renovada importancia de las cargas sobre la nómina salarial
destinadas al financiamiento de la seguridad social, el sostenido crecimien-
to de la tributación sobre los consumos, el resurgimiento de los impuestos
sobre el comercio internacional por la reintroducción de los Derechos de Ex-
portación a partir del año 2002 y la incorporación de tributos heterodoxos.
Cuadro 3.1. Evolución de la presión tributaria consolidada

1932-2012 (en porcentajes del PBI)
1932- 1945- 1950- 1960- 1970- 1980- 1990- 2000- 2010-

Concepto
1944 1949 1959 1969 1979 1989 1999 2009 2012
Renta, ut. y
ganancia de 1,2 3,0 3,5 2,4 1,5 1,1 2,1 4,5 5,9
capital
Sobre la
0,3 0,2 0,5 0,5 0,6 0,6 0,4 0,5 0,4
propiedad
Internos
sobre bienes y 3,6 3,5 4,8 4,7 5,4 6,3 6,6 10,3 12,3
servicios
Comercio
2,6 1,1 0,4 1,6 1,9 1,7 1,0 2,7 3,8
trans. intera.
Contribución
al Seguro 1,4 3,9 5,1 4,1 4,5 3,0 4,5 3,9 7,6
Social
Otros
0,0 0,1 0,1 0,1 0,2 0,3 0,3 0,2 0,2
tributarios
Recaudación
9,0 11,6 14,4 13,4 14,2 12,9 16,9 22,0 30,2
nacional
Recursos
s.d. 1,8 1,8 2,3 2,2 2,4 3,5 4,0 5,1
provinciales
Recaudación
s.d. 13,4 16,1 15,7 16,3 16, 3 20,4 26,1 35,4
consolidada
Fuente: Elaborado sobre la base de datos de la Secretaría de Hacienda,

BCRA y Cepal.
En resumen, los rasgos más importantes que definen la trayectoria tribu-

taria de la Argentina de largo plazo han sido:13
• un sostenido crecimiento de la tributación sobre los consu-

mos de bienes y servicios: a partir de la introducción del IVA
(en los años setenta) y su generalización y aumento de alícuo-
ta (en los años noventa) este tipo de impuestos se convirtió
en el centro del esquema tributario argentino, hasta repre-
13 Este tema se desarrolla en Cetrángolo y Gómez Sabaini (2009).

sentar hoy, con una recaudación que supera 7% del PBI, el

28% del total de impuestos recaudados por la Nación. Dentro
de la tributación provincial, el impuesto sobre los ingresos
brutos es el más importante;
• una paulatina pérdida de recursos provenientes de los dere-
chos de importación, a medida que avanzó la apertura de la
economía, en una tendencia de largo plazo;
• una presencia intermitente pero importante de los derechos
de exportación: dependiendo de la particular situación ma-
croeconómica, en especial el nivel de tipo de cambio real, en
algunos períodos han sido un recurso muy significativo, en
especial para el gobierno nacional, ya que no se coparticipan;
• poca significación de la tributación sobre las rentas: este
rasgo define las dificultades para lograr un sistema tributa-
rio con mayor peso redistributivo, en especial por la poca
importancia de la tributación sobre rentas de personas físicas.
Este rasgo fue particularmente relevante desde fines de los
años cincuenta hasta mediados de los noventa, lo que estaría
indicando la dificultad de cobrar este tipo de tributación con
altas tasas de inflación. Estudios recientes ubican la evasión
de este tributo en el entorno del 50% de la recaudación teóri-
ca (Cetrángolo y Gómez Sabaini, 2009);
• poca relevancia de la imposición sobre los patrimonios: ori-
ginalmente de potestad provincial pero con la participación
de algunos tributos nacionales, no representan una porción
importante de los recursos. Por ejemplo, el impuesto inmobi-
liario del consolidado de provincias brinda recursos cercanos
a 0,6% del PBI;
• una variada importancia de las cargas sobre la nómina salarial:
este componente ha variado con la evolución de los esquemas
prestacionales que se financian con estos impuestos, en espe-
cial el sistema de pensiones, y ha estado sujeto, como el resto, a
la evolución de los precios relativos de la economía;
• el uso de impuestos extraordinarios y de emergencia: las
deficiencias en materia de solvencia fiscal derivadas de la
insuficiente recaudación de impuestos tradicionales ha obli-
gado, en muchos períodos, al cobro de variados recursos de
emergencia a través de fuentes tributarias no tradicionales;
• una importancia relativa y modalidad discutible de situacio-
nes de excepción (los denominados “gastos tributarios”). No
sólo el monto de los beneficios otorgados puede ser conside-

rado como significativo en términos de la carga tributaria del
país, sino que los mecanismos utilizados para la aprobación
de proyectos particulares, el sistema de diferimientos imposi-
tivos y la inclusión del IVA dentro del conjunto de las herra-
mientas tributarias incorporadas han tornado al sistema en
altamente proclive a la evasión y corrupción.14
crecimiento con alta carga tributaria

Durante los últimos quince años, se produjo un excepcional incremento
de recaudación tributaria que ha derivado en una modificación signifi-
cativa en la restricción presupuestaria y en la capacidad de financiar po-
líticas públicas. Entre 199815 y 2012, la carga tributaria total (Nación más
provincias) se incrementó más de 16 puntos del PBI (de 21,0 a 37,4), y se
registraron los mayores incrementos en la tributación sobre los salarios,
ganancias y derechos de exportación.
Sin llegar a niveles acordes con las posibilidades del tributo, las bajas
tasas de inflación y las mejoras administrativas permitieron el paulatino
incremento de imposición sobre las ganancias. No obstante, su impacto
redistributivo fue limitado porque predomina el componente que recae
sobre las empresas (que en muchos casos se puede trasladar a los pre-
cios) y las rentas salariales de las personas físicas, y así quedan fuera del
alcance del tributo las rentas financieras y de capital.
En consecuencia, teniendo en cuenta que el impuesto a las ganancias
de personas físicas recae casi totalmente sobre las rentas salariales, los
tributos sobre los salarios mostraron un incremento que podría equi-
valer a 6,1% del PBI (38% del total);16 algo menos es explicado por los
impuestos sobre las ganancias de empresas y derechos de exportación
(4,5% del PBI), mientras que un tercio restante es debido al comporta-
14 Según las estimaciones oficiales (Dirección Nacional de Investigación y Aná-

lisis Fiscal, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas), el nivel de gastos
tributarios se ha mantenido en torno a un valor de 2% del PBI desde 2004.
La última estimación disponible, para el año 2012, los ubica en 2,35% del
PBI.
15 Se ha tomado como base de comparación el año 1998 para evitar la referen-
cia a un año de crisis.
16 Esa cifra surge de sumar el incremento de las contribuciones sobre los sala-
rios y el impuesto sobre las ganancias de personas físicas.
miento de tributos sobre los consumos de bienes y servicios, cheques y

otros (cuadro 3.2).17
Cuadro 3.2. Variación de la recaudación tributaria 1998-2012
Recaudación total Participación provincias

Impuestos
% PBI % total % PBI % total
Ganancias 3,3 19,9 1,1 32,3
Empresas 1,7 10,6 0,6 32,3
Personas físicas 1,5 9,3 0,5 0,0
Contribuciones sobre salarios 4,6 28,3 0,0 15,0
Crédito y débito en cuenta corriente 2,0 12,4 0,3 41,2
IVA 1,8 11,2 0,8 100,0
Ingresos brutos 2,0 12,2 2,0 0,0
Derechos de exportación 2,8 17,3 0,0 50,0
Otros -0,2 -1,3 -0,1 24,5
Total 16,3 100,0 4,0
Fuente: Elaboración propia basada en datos de Dirección Nacional de Inves-

tigaciones y Análisis Fiscal, Secretaría de Hacienda.
A los efectos de la argumentación aquí propuesta, resulta de especial

interés el análisis de los tributos considerados “heterodoxos”. La aplica-
ción de los Derechos de Exportación, que aporta actualmente ingresos
tributarios por un monto cercano al 3% del PBI, ha cumplido un rol
redistributivo importante a lo largo de la historia argentina al evitar que
aumenten los precios domésticos como resultado de una devaluación
del tipo de cambio y, al mismo tiempo, gravar a sectores de la pobla-
ción que se encuentran en los deciles superiores de ingreso, en especial
con rentas agropecuarias.18
Sin embargo, conviene hacer algunos comentarios adicionales en rela-
ción con su uso durante la última década.19 En primer lugar, subsistiendo
los problemas que detenta la administración tributaria para controlar
17 Allí también se presenta la porción de esos incrementos que recibieron los

gobiernos provinciales, que será objeto de análisis en la sección siguiente.
18 Aplicadas sobre otros sectores, por ejemplo el petróleo, los efectos serán
diferentes. Aquí nos concentraremos en la incidencia de las retenciones
aplicadas sobre el sector agropecuario.
19 En el análisis de esta temática, el autor se ha visto beneficiado por la gene-
rosa contribución de Roberto Bisang, con quien ha discutido los complejos
efectos de esta tributación sobre el sector agropecuario.
las operaciones del sector agropecuario y evitar la evasión impositiva,

este mecanismo, aunque no es el óptimo, sigue siendo de suma utilidad.
No obstante, debe considerarse que la incidencia distributiva del tribu-
to dependerá de la estructura productiva del sector agropecuario y la
modalidad de contratación entre diferentes subsectores que participan
de la cadena productiva. Estas características del sector han mostrado
importantes modificaciones en tiempos recientes que no han sido sufi-
cientemente estudiados y, menos aún, tenidos en cuenta al momento de
definir los alcances del tributo (Bisang, 2008). La falta de consistencia de
la política fiscal respecto del sector parece haber sido la norma seguida.
Estas inconsistencias han quedado en evidencia a partir de los intentos
de reglamentar retenciones a partir del año 2007,20 ante el importante
crecimiento de los precios internacionales.
El sector agropecuario se articula cada vez más sobre la base de múl-
tiples contratos,21 lo cual da lugar a una estructura productiva difícil de
regular mediante instrumentos tradicionales. Si el impuesto recae sobre
una empresa agropecuaria que produce mediante el alquiler de tierras
y compra de insumos en un sector proveedor de corte industrial, con-
centrado y dolarizado, la incidencia de un aumento en los derechos de
exportación difícilmente recaiga en su totalidad, al menos en el corto
plazo, sobre los perceptores de la renta (propietarios de la tierra, empre-
sas proveedoras de insumos con posiciones dominantes o controladores
de las tecnologías críticas). Sólo es posible imaginar que un impuesto
“tradicional” de este tipo trasmitirá correctamente la carga del tributo
si se considera que cada uno de los mercados de insumos funciona en
competencia perfecta y el ciclo de ajuste productivo es simultáneo.22
En segundo lugar, los efectos distributivos eran más claros cuando una
parte sustancial de las exportaciones eran carnes y otros bienes salarios,
20 Esta falta de consistencia tuvo su manifestación más clara y conflictiva con

la sanción y posterior derogación de la Resolución 125/08 del Ministerio
de Economía y Producción, que fuera objeto de un acalorado y mediático
debate parlamentario.
21 Entre dueños de las tierras y empresas de producción, entre contratistas de
servicios y otros proveedores de insumos industriales y las empresas agrope-
cuarias.
22 La realidad indica, por un lado, que el acceso al mercado de tierras y a los de
varios insumos críticos está lejos de operar bajo condiciones de competencia
perfecta; por otro lado, el ciclo productivo agrario supone una secuencia
temporal de toma de decisiones que lleva al menos 180 días, lapso en el cual
pueden variar las condiciones institucionales, regulatorias e incluso climáti-
cas generando ajustes asimétricos.
y la producción agropecuaria estaba en manos de sectores altamente

concentrados. Durante los últimos años, las exportaciones son predo-
minantemente de soja, un bien no significativo dentro de la canasta de
consumo básico en la Argentina.
En tercer lugar, se trata de un tributo que suele ser considerado un
instrumento muy apto para acompañar fuertes devaluaciones de la mo-
neda doméstica. La tributación de rentas generadas por incrementos en
precios internacionales de un bien exportable merece otro tipo de discu-
sión (de acuerdo con su permanencia temporal, origen y magnitud). La
persistencia de este tributo, si bien justificable ante las actuales circuns-
tancias, desnuda la incapacidad que muestra la administración tributaria
para alcanzar debidamente al sector agropecuario, en especial a los pro-
pietarios de tierras y otros medios de producción agrícola también con-
centrados y sujetos a rentas temporales. Mientras esa dificultad persista,
no se podrá adoptar decisiones de fondo para los problemas del sistema
tributario argentino, tal como lo es la ampliación de la base imponible
del impuesto a las ganancias y la reducción de los “gastos tributarios”.
Por último, al competir con instrumentos tributarios coparticipables
o subnacionales, la introducción de retenciones determina un mayor fi-
nanciamiento del gobierno central en detrimento de las jurisdicciones
que tienen a su cargo la mayor proporción del gasto en social y en capital
humano.
La Argentina ha sido pionera en la introducción del Impuesto a los
Créditos y Débitos en Cuenta Corriente. Este fue aplicado por primera
vez en el año 1983, una segunda vez en 1988 y reintroducido una vez
más en la estructura tributaria en el año 2001 para hacer frente a la crisis
fiscal que enfrentaba el país. La recaudación generada por su aplicación
representa hoy en día una porción importante de los ingresos tributarios
totales, que alcanzó en el 2011 un nivel de prácticamente 2 puntos del
PBI y un 6,6% del total recaudado a nivel nacional. Respecto de este ins-
trumento de política tributaria, se han destacado ciertas ventajas como
las facilidades administrativas y sus bajos costos de recolección; no obs-
tante suele recomendarse su utilización de forma exclusivamente tem-
poral, ya que son varias las objeciones en torno a su uso, especialmente
en relación con los efectos negativos que tiene sobre la asignación de
recursos, el grado de bancarización y modernización de la economía, y
los incentivos a la evasión que genera. Además, se cree que impacta re-
gresivamente en la distribución del ingreso porque las empresas suelen
internalizarlo como un costo más y, en consecuencia, es trasladado en su
totalidad a los precios.
Finalmente, y con el antecedente del Impuesto a los Activos durante la

década de 1990, desde 1999 se aplica en el país el Impuesto a la Ganancia
Mínima Presunta (IGMP) como un tributo mínimo sobre el valor de los
bienes de las empresas, el cual interactúa con el Impuesto a las Ganan-
cias de Sociedades (y también con el Impuesto a los Créditos y Débitos
en Cuenta Corriente desde 2001) a través de un complejo esquema de
pagos a cuenta. En este caso, cabe remarcar que, si bien su razón de ser
está más relacionada con los objetivos de control y fiscalización de los
contribuyentes por sobre los fines meramente recaudatorios, se ha obser-
vado que los ingresos obtenidos a partir de la aplicación de este tributo
se han reducido gradualmente durante los últimos años hasta alcanzar
valores poco significativos (0,07% del PBI en 2012).
La aplicación de estos tributos, lejos de implicar un cambio estruc-
tural significativo en el sistema tributario, ha buscado de alguna forma
compensar su debilidad reflejada en las dificultades recaudatorias de los
tributos tradicionales, por lo que con su aplicación se evita una solución
de fondo a las deficiencias y limitaciones del sistema tributario, que se
ven finalmente reflejadas en la incidencia distributiva de la estructura
tributaria.
La evasión constituye un problema recurrente para la política y la ad-
ministración tributaria en el país, donde se debe reconocer el logro de
significativos avances durante las últimas dos décadas, pero donde tam-
bién se advierten serias falencias y queda mucho por mejorar. La evasión
es un obstáculo para el desarrollo, para el crecimiento equilibrado y,
en general, para la justicia en que debiera basarse el sistema tributario,
dado que un alto nivel de incumplimiento atenta contra la incidencia
real de los impuestos sobre los contribuyentes. Asimismo, al disminuir la
cantidad de recursos fiscales recaudados por el Estado, la evasión reduce
el espacio fiscal disponible, por lo que el Estado contará con menores
recursos para cumplir sus habituales funciones por el lado de la política
fiscal: la estabilización, la provisión de bienes públicos y la redistribución
del ingreso.23
23 Para evaluar adecuadamente la efectividad de la administración tributaria

en cuanto al nivel de cumplimiento de los contribuyentes, resulta indis-
pensable realizar estimaciones oficiales de manera periódica, algo que la
Dirección de Estudios de la AFIP llevó a cabo sólo hasta el año 2007 para el
IVA. Así se pudo comprobar que la tasa de evasión en ese tributo se redujo
desde un valor de 34,8% en 2002 hasta un 19,8% en 2007, acompañando el
incremento de la base gravada por el impuesto y derivando en el cuantioso
monto de recursos tributarios que ha venido aportando durante los últimos
En suma, al parecer en la Argentina la evolución de la recaudación en

las últimas tres décadas ha tenido un comportamiento que, en parte, ha
compensado la restricción fiscal impuesta por los cambios en el entor-
no macroeconómico. De esta manera, ha crecido la recaudación ante
la desaparición de fuentes de financiamiento no tributarias. En los últi-
mos años, el Estado volvió a financiarse con emisión monetaria, recursos
provenientes de derechos aduaneros y un nuevo excedente previsional,
como será analizado más adelante. No se vislumbra un debate sobre el
nivel y la estructura tributaria que debiera prevalecer en el mediano pla-
zo, ni sobre el nivel de gobierno que debiera administrar cada tributo.
No obstante, se trata de un área donde el país puede exhibir resultados
exitosos, más allá de la dudosa permanencia de ciertos tributos, el creci-
miento de la recaudación ha sido espectacular. Ello es un aspecto central
en la construcción de una renovada relación fiscal entre el gobierno y la
sociedad. Su consolidación dependerá, en gran medida, en la capacidad
de los gobiernos de mejorar la calidad de las intervenciones, ganando
legitimidad y demostrando a la sociedad la conveniencia de contribuir
al financiamiento del estado mediante el cumplimiento de sus obligacio-
nes impositivas. En lo que resta del presente capítulo, serán abordadas
algunas áreas críticas en ese sentido.
dificultades para consolidar la organización fiscal federal:

conflictos por la distribución de recursos
La cuestión de la distribución de funciones y recursos entre el gobierno

nacional y las provincias es otro problema fiscal irresuelto desde, al me-
nos, el retorno a la democracia. Ha recrudecido a lo largo de los años y,
en especial, durante las crisis. Con entornos macroeconómicos favora-
bles, el crecimiento de la economía y la expansión de los recursos han
permitido una reducción en el grado de conflicto federal. En cambio,
en momentos de crisis o desaceleración de la economía, las provincias
ven desaparecer los recursos adicionales a la coparticipación, el acceso
años. Lamentablemente, no existen estimaciones oficiales de evasión en el

impuesto a las ganancias, como lo hacen con regularidad las administracio-
nes tributarias de otros países de la región (Chile y México, por ejemplo).
Un ejercicio de estimación realizado por Cetrángolo y Gómez Sabaini (2009)
la ubicaba en torno al 50%.
a los mercados se dificulta y crece la presión sobre los ingresos naciona-

les. En cada momento, las modalidades que han utilizado los diferentes
gobiernos para intentar quedar a salvo de las consecuencias más graves
de los procesos de ajuste han sido variadas. Muchas veces han derivado
en importantes rigideces fiscales que terminaron por generar mayores
restricciones al uso del escaso espacio fiscal disponible en cada situa-
ción crítica. Otras veces, resultaron en concesiones políticas a cambio de
transferencias financieras.
Seguramente, las tensiones vinculadas con las relaciones financieras
entre niveles de gobierno han sido las más estudiadas y, más allá de los
rasgos específicos del conflicto durante las últimas tres décadas, en un
país con un sistema federal de gobierno como el argentino, estas tensio-
nes remiten al origen de nuestra Nación, cuando el federalismo era con-
cebido como la mejor manera de amortiguar las tensiones provenientes
de la existencia de estados autónomos con grandes diferencias económi-
cas, culturales, sociales e institucionales.
Sin haber logrado mitigar las fuertes diferencias de capacidades (fi-
nancieras y de otro tipo) entre jurisdicciones, durante el último medio
siglo la Argentina ha encarado un profundo proceso de descentraliza-
ción que ha delegado una parte sustantiva de las políticas públicas en
manos de los gobiernos provinciales y municipales, precisamente, aque-
llas con un mayor componente de gasto salarial. Ese proceso careció de
las motivaciones clásicas de las reformas que tratan de resolver, vía la
descentralización, los problemas de revelación de preferencias median-
te la participación de los ciudadanos en la definición de las políticas,
ni fue precedido por las previsiones en materia de coordinación de las
políticas y compensación tan necesarias en servicios públicos tan impor-
tantes para la equidad distributiva. Al tratarse de un país con una gran
disparidad regional de capacidades tanto económicas como de gestión
de políticas, la descentralización motivada por urgencias fiscales sin la
previa introducción de mecanismos de compensación y coordinación,
antes señalada, muy posiblemente haya agravado los problemas de equi-
dad preexistentes.
Actualmente, como consecuencia de una fuerte concentración de la
recaudación tributaria en manos del gobierno nacional y los procesos de
descentralización del gasto hacia los gobiernos provinciales y municipa-
les, el gobierno nacional administra casi el 80% de los recursos totales
y gasta sólo el 50% del gasto público consolidado (véase gráfico 3.3).
Entonces, el financiamiento de los gobiernos subnacionales se completa
con un complejo, parcialmente discrecional y no siempre claro esquema
Gráfico 3.3. La distribución de los recursos y los gastos en los distintos niveles de gobierno
(en porcentajes)
Recursos Gastos
1961 6.0 24.7 69.3 72.1 21.0 6.8 1961
1970 4.5 28.0 67.4 66.6 27.5 5.8 1970
1984 4.3 27.6 68.1 64.5 30.9 4.5 1984
1993 5.3 19.0 75.7 52.0 37.2 10.8 1993

2000 5.5 18.5 76.0 52.6 37.9 9.5 2000
2002 5.9 19.7 74.4 51.4 38.6 10.0 2002
2006 4.2 17.5 78.3 50.9 39.3 9.8 2006
2009 4.0 15.7 80.3 52.0 40.1 7.9 2009
100% 80% 60% 40% 20% 0% 0% 20 40% 60 80% 100%

Gobierno nacional Provincias Municipios Gobierno nacional Provincias Municipios
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Economía.

de transferencia de recursos desde la Nación hacia las provincias, y de

estas a los municipios. En el caso de las provincias, la recaudación pro-
vincial (que proviene básicamente de cuatro impuestos: inmobiliario,
automotor, a los sellos y a los ingresos brutos), representa el equivalente
a un 40% de sus gastos, y el resto se financia mediante transferencias del
gobierno central y endeudamiento. Este desbalance financiero interju-
risdiccional ha agregado conflictividad a las relaciones entre la Nación y
las provincias.
Durante los últimos quince años, pese al notable incremento de recur-
sos, la conflictividad no pudo resolverse. La modalidad de negociación
salarial docente y la concentración de los nuevos recursos en manos del
gobierno nacional hacen que los gobiernos provinciales dependan cada
vez más de transferencias no automáticas de la Nación. Como se mostró
en el cuadro 3.2, sólo la cuarta parte de los nuevos recursos tributarios
percibidos desde fines de los años noventa se destinan a los gobiernos
provinciales de manera automática, muy lejos de lo establecido por el
régimen de coparticipación de la Ley 23 548. Este había sido sancionado
a fines de 1987 como un esquema transitorio y de emergencia con el
objeto de facilitar el cambio de gobierno, pero aún sigue vigente, aun-
que con múltiples parches. A partir de su sanción, fue haciéndose cre-
cientemente complejo debido a la presión ejercida por las demandas
de financiamiento de la Nación –en especial motivadas por el sistema
previsional–, lo cual derivó en numerosas modificaciones de los mecanis-
mos de distribución, multiplicó los canales por los cuales los recursos son
derivados a sus destinos finales y aumentó la dependencia de la asistencia
nacional por parte de las provincias.
Además, debe mencionarse que, durante el largo período en el cual el
Estado nacional se financiaba con emisión monetaria, existía un mecanis-
mo institucional por el cual parte de esos recursos terminaban financian-
do las arcas provinciales. Las provincias financiaban sus desequilibrios a
través de sus bancos oficiales que luego, a la vez, recibían financiamiento
de la Nación mediante redescuentos del Banco Central. Era una suerte
de coparticipación ad hoc del impuesto inflacionario que funcionó hasta
principios de los años noventa. Este mecanismo, en cambio, no se ha
practicado durante la reemergencia de las tasas de inflación de relativa
importancia por la desaparición de varios bancos oficiales provinciales
que fueron privatizados durante los años noventa y por ausencia de vo-
luntad del gobierno nacional de redistribuir esos fondos.
Un caso especial que ejemplifica la escasa vocación por la consolida-
ción de instituciones que den soluciones efectivas a los problemas son el
debate, el diseño y la instrumentación del Fondo del Conurbano Bonae-

rense. Con la existencia de un acuerdo inicial entre los gobiernos nacio-
nal y de la provincia de Buenos Aires por incrementar el financiamiento
de esta jurisdicción, a principios de los años noventa se comenzó a nego-
ciar la asignación de parte del impuesto a las ganancias, en oportunidad
de una reforma que incluía un incremento de alícuotas.24 Finalmente se
decidió que ese porcentaje era del 10%, compensado con un 4% para el
resto de provincias y un 2% para ser transferidos también a las provincias
por el Ministerio del Interior a través del Fondo de Aportes del Tesoro
Nacional. Un par de años más tarde, cuando las relaciones entre los dos
gobiernos no era tan fluida como antes, se puso un tope nominal a ese
fondo (650 millones de pesos –o dólares– al año); el resto se desvió entre
las otras provincias. La no actualización de ese monto nominal luego de
la crisis y la salida de la convertibilidad, pese a los importantes aumentos
en los índices de precios, terminó erosionando ese fondo que, en 2012,
representó menos del 0,5% de la recaudación de ese impuesto. En con-
secuencia, muchas provincias25 están recibiendo más recursos del Fondo
del Conurbano Bonaerense que la propia provincia de Buenos Aires.
más dificultades para consolidar la organización fiscal

federal: las desigualdades productivas y el financiamiento
del gasto social descentralizado
Indagando en las causas del conflicto federal, debe mencionarse que

la Argentina ha sido siempre un país de grandes disparidades territo-
riales que se han mantenido relativamente estables durante décadas, lo
cual muestra una elevada concentración geográfica de las principales
actividades económicas. No obstante, la dinámica productiva y la políti-
ca y gestión pública provinciales han introducido nuevos elementos de
diferenciación a nivel intrajurisdicción, que refuerzan las desigualdades
24 Originalmente, la asignación iba a provenir de un nuevo impuesto (que

nunca llegó a sancionarse): el Impuesto al Excedente Primario de las
Empresas (IEPE). Se trataba de una iniciativa con rasgos similares al que
actualmente se conoce en México como IETU (Impuesto Empresarial a
Tasa Única).
25 Durante 2012, fue el caso de Córdoba, Chaco, Entre Ríos, Mendoza, Santa
Fe, Santiago del Estero y Tucumán.
entre provincias y amplían las brechas dentro de ellas. Este fenómeno

ha ido sucediendo en el marco de un cambiante contexto político, ins-
titucional, normativo y macroeconómico, donde sobresalen algunos ele-
mentos que califican una situación territorial que no ha alcanzado una
conformación estable y de una organización institucional relativamente
joven. Más del 35% de su población (13 millones de personas) se con-
centra en un territorio de muy reducida dimensión (el Gran Buenos Ai-
res), y dos jurisdicciones (CABA y la provincia de Buenos Aires) aportan
más del 55% del PBI, absorben gran parte de la inversión privada, de los
servicios bancarios y financieros, del manejo del comercio exterior, de
las actividades de servicios técnicos y profesionales complejos.
Las disparidades se repiten en cada provincia argentina. Casi en la
mayoría conviven “lugares” desarrollados y prósperos, receptores de in-
versiones sustantivas y sofisticadas, con “lugares” (o espacios geográficos)
marginales, con inserción productiva débil, de baja productividad, nula
innovación y altos niveles de pobreza. Esta situación de diferenciación
tiene expresiones territoriales concretas y formas de retroalimentación.
La actual desigualdad territorial no sólo se manifiesta en términos de
ingreso per cápita y nivel medio de vida, sino principalmente en materia
de servicios y activos públicos y privados territoriales per cápita, opor-
tunidades de empleos formales y de productividad, capacidad de inno-
vación, alternativas de progreso (Cetrángolo y Gatto, 2002; Steingerg,
Cetrángolo y Gatto, 2011). El gráfico 3.4 ilustra las diferencias hacia el
interior de cada jurisdicción con las tasas de analfabetismo promedio de
cada provincia y las correspondientes a los departamentos con valores
extremos en cada una de las provincias.
Diversos motivos hacen difícil la asignación de potestades tributarias a
los gobiernos subnacionales hasta un nivel que sea suficiente para poder
financiar la creciente provisión por parte de estos gobiernos de bienes
y servicios. Si bien existe un acuerdo teórico sobre la necesidad de que
haya cierta simetría entre las responsabilidades de gasto y las potestades
tributarias, en la práctica son pocos los impuestos que pueden ser des-
centralizados sin una importante pérdida de eficiencia y equidad.
Los límites a la tributación local se relacionan con la administración
tributaria y el desarrollo productivo regional. En el primero de los sen-
tidos, los impuestos que tradicionalmente se reconocen como mejor ad-
ministrables por los gobiernos subnacionales son los patrimoniales, de
manera coincidente con lo establecido por la Constitución Nacional. En
este caso, si bien algunas jurisdicciones podrían incrementar los recursos
provenientes de estos tributos, también es cierto que la Nación ha avan-
Gráfico 3.4. Tasas de analfabetismo (2010)
Promedios provinciales y departamentos, con valores máximo y mínimo por provincia
20,0%
18,0%
16,0%
14,0%
12,0%
10,0%
8,0%
6,0%
4,0%
2,0%
0,0%
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Sa
Promedio provincial Departamento con valor máximo Departamento con valor mínimo
Fuente: Elaboración propia sobre datos del Censo 2010 (Indec).

zado sobre bases tributarias provinciales mediante el cobro de impuestos

sobre la propiedad y otros “directos” (incluso las retenciones a las expor-
taciones) y así ha reducido el margen para tributación provincial.
En segundo lugar, hay que considerar las disparidades territoriales ya
mencionadas. El desarrollo desigual entre las regiones se traduce en di-
ferentes bases imponibles para financiar una determinada provisión de
bienes y servicios a cargo de los sectores públicos subnacionales y dife-
rentes capacidades entre los aparatos de gobierno. La dependencia ex-
trema de los recursos de origen nacional por parte de las jurisdicciones
de menor desarrollo relativo no está motivada por la poca vocación de
grabar sus bases tributarias, sino por la inexistencia de esas bases.
Sumado a ello, el proceso de descentralización del gasto y la concen-
tración de recursos en el gobierno central determinan una fuerte pre-
sión sobre los sistemas de transferencia para atender la provisión ho-
mogénea de bienes públicos al tiempo de cuidar la equidad. Estos datos
hacen desestimar cualquier intento de avanzar decididamente en pro-
yectos de corresponsabilidad fiscal (sin por ello desconocer la necesidad
de transferir algunas potestades tributarias vinculadas con la imposición
a la riqueza hacia las provincias).
Dado que la provisión pública de educación básica, salud, agua y otros
servicios sociales esenciales se encuentran descentralizados, resulta im-
prescindible que cualquier alternativa de política que intente mejorar
la equidad en la Argentina deba incorporar mecanismos que ayuden a
compensar diferencias regionales, en particular, las relacionadas con el
gasto social descentralizado. Un efectivo diseño del sistema de transfe-
rencias, con objetivos explícitos y que genere los incentivos adecuados
puede complementar la habitual deficiencia que tienen los sistemas
tributarios subnacionales para financiar las competencias que se le han
asignado. En principio, sólo el gobierno nacional puede ser el responsa-
ble de acortar la distancia que hoy separa a las provincias “ricas” de las
“pobres” respecto de la disponibilidad de recursos y capacitación para
atender las necesidades en materia de sectores sociales de su población.
Por otra parte, como condición necesaria para aprovechar los beneficios
potenciales de la descentralización, las provincias deberían recibir asis-
tencia en la capacitación de recursos humanos orientados a las activida-
des de planificación y gestión de esos servicios.
En síntesis, pese al sustancial incremento de recursos tributarios, el ni-
vel y las características del conflicto federal en torno a la distribución de
funciones y recursos no se han reducido y siguen siendo muy importan-
tes. Esto pone al descubierto la dificultad para debatir la asignación pre-
supuestaria entre los diferentes sectores. La concentración de ingresos

en manos del gobierno central y la ausencia de reglas claras y explícitas
para la asignación de fondos entre provincias y municipios atenta contra
la construcción de un federalismo estable, eficiente y con instituciones
compensadoras de desequilibrios de desarrollo. Uno de los principales
factores desestabilizadores de las relaciones financieras entre la Nación
y las provincias ha sido el sistema previsional, que será abordado en la
sección siguiente.
Aunque pueda parecer contradictorio, los procesos de descentrali-
zación requieren de fuertes gobiernos centrales, pero esa fortaleza tie-
ne que ser utilizada para asegurar políticas que mejoren la calidad y
la distribución territorial de los servicios descentralizados. Esto es muy
diferente a su utilización para subordinar los gobiernos subnacionales
a los intereses electorales del gobierno central. Un ejemplo de ello se
encuentra en los mecanismos de ajuste salarial docente. A partir de la
descentralización de servicios públicos, el pago de remuneraciones tiene
una importancia significativa en las cuentas provinciales pero de menor
importancia para la Nación. Para los gobiernos provinciales, la política
de empleo y la negociación salarial definen su propio espacio fiscal. El
comportamiento de estos componentes, como es de esperar, resulta al-
tamente procíclico, y debe evaluarse la modalidad adoptada por cada
gobierno y cada sector en materia de ajuste por inflación de los salarios.
El incremento de gasto derivado de la Ley de Financiamiento Educativo
estuvo acompañado de una novedosa modalidad de negociación, donde
el piso de incremento anual de salarios docentes (los más significativos
en cada provincia y con un impacto fuerte sobre el resto de los sectores)
es negociado entre la Nación y los gremios, en ausencia del gobierno
que debe abonarlos. Claramente se trata de una solución institucional
adoptada en función de un objetivo político de corto plazo, en el que ha
predominado la búsqueda de mayor apoyo electoral, pero sin posibilida-
des de ser adoptada como disposición permanente, al menos sin cambiar
otros aspectos del financiamiento provincial.
un sistema previsional escasamente previsible
Difícilmente puedan comprenderse la historia fiscal de la Argentina y

la construcción institucional de su Estado sin estudiar en profundidad
su sistema previsional. Es que, desde una visión de largo plazo, este ha
pasado de ser, en los últimos años, una fuente de generación de espacio

fiscal a uno de sus principales limitantes y nuevamente generador. Su ex-
cedente inicial financió buena parte de la expansión del sector público
durante los años cuarenta, cincuenta y principios de los sesenta; su crisis
condicionó la política macroeconómica y fiscal durante los años setenta,
ochenta y principios de los noventa; la reforma de los años noventa fue
causa central del conflicto federal y la crisis fiscal de fin de siglo; y final-
mente, la vuelta al esquema de reparto volvió a ampliar el espacio fiscal
para la expansión de políticas públicas durante los últimos años. Lo lla-
mativo es que en ninguno de los períodos se logró diseñar e instrumen-
tar (ni siquiera discutir de manera razonable) un esquema de cobertura
a los adultos mayores sostenible y equitativo.
El agotamiento del excedente inicial propio de todo sistema de repar-
to a medida que maduraba el sistema y su utilización para financiar otras
finalidades del gasto público derivaron en un temprano desequilibrio
al que contribuyeron de manera sustantiva los factores demográficos y
macroeconómicos pero, también –mucho más importante para el ar-
gumento aquí sustentado– las propias respuestas dadas por la política
sectorial.26 Sirve para ilustrarlo el hecho de que la tasa de sostenimiento
descendió hasta 1,3 a principios de los años noventa, después de haber
alcanzado un máximo de cargas para financiar al sistema del 26% del
salario, lo que ponía en serias dudas la capacidad de cumplir con una
tasa de reemplazo cercana al 82% de los salarios al momento del retiro.27
En consecuencia, a lo largo de las últimas tres décadas debió recurrirse
a diversos mecanismos de emergencia: el incremento de alícuotas de las
cargas sobre los salarios; el financiamiento de otras fuentes; la modifica-
ción de la tasa de sostenimiento mediante el cambio en la edad de jubi-
lación o no cumplimiento de la legislación. Mucho más llamativo resulta
el hecho de que algo tan arraigado en la sociedad como el derecho a ob-
tener un haber de jubilación equivalente al 82% del salario en actividad
nunca fue debidamente debatido de manera explícita en el Parlamento
Nacional, y su adopción en los años cincuenta, cuando el sistema era
26 A medida que caía la tasa de sostenimiento del sistema (entre 1950 y fines
de los años sesenta pasó de 11,2 a menos de 3), en lugar de modificar los
parámetros del sistema para hacerlo más viable financieramente, se decidió
hacer más flexibles los requisitos para acceder a los beneficios,
27 Para una presentación más exhaustiva de las causas de la crisis se puede
consultar Cetrángolo y Machinea (1992), Feldman, Golbert e Isuani (1986) y
Schulthess y Demarco (1993).
muy joven y generaba grandes excedentes, fue considerado una medida

de emergencia y transitoria hasta el debate de un régimen definitivo, que
nunca se realizó (Bertranou y otros, 2011).
El sistema previsional argentino fue reformado en forma tardía e in-
conveniente en 1994. Aun cuando no se reconoció originalmente, con
el objeto de asegurar la solvencia fiscal de largo plazo (a costa de una
peligrosa reducción de cobertura), al permitir el traslado de los aportes
personales hacia el sistema privado de Administradoras de Fondos de
Jubilaciones y Pensiones (AFJP) se comprometió seriamente la de corto.
La reforma significó una pesada carga financiera sobre las cuentas pú-
blicas que (a diferencia del caso chileno) tenía ya serios problemas de
solvencia. Además, se sumaron dos elementos que agravaron la situación
financiera del sistema. En primer lugar, al haberse realizado esa reforma
bajo el funcionamiento del programa de convertibilidad, la necesidad de
mejorar la competitividad de las empresas mediante la reducción de los
costos laborales convenció a las autoridades económicas del momento
en encarar una paulatina reducción de contribuciones patronales que
financiaban el sistema. En segundo lugar, y en el marco de los conflictos
y las negociaciones entre el gobierno nacional y los gobiernos provin-
ciales, se acordó la transferencia a la Nación de las cajas provinciales de
aquellas jurisdicciones que así lo solicitaran. Como resultado, el sistema
de pensiones llegó a tener un desequilibrio equivalente a 3,3% del PBI
en el año 2000.28
Luego de varias reformas parciales al sistema, finalmente se decidió
incrementar la cobertura mediante una medida excepcional que había
sido adoptada en la Argentina de manera recurrente desde su introduc-
ción por el gobierno de facto del general Onganía a fines de los años
sesenta. Consiste en permitir el ingreso al sistema a personas que no
cumplían los requisitos establecidos por la legislación, otorgando así
beneficios contributivos a quienes no habían contribuido de manera
parcial o aun total. En efecto, la cobertura logró alcanzar a casi toda la
población adulta mayor si bien no se ha asegurado la sostenibilidad en el
largo plazo de ese logro y mucho menos el financiamiento de las presta-
ciones contributivas.
28 De ese total, la pérdida correspondiente a los aportes transferidos al sistema

de capitalización suman 1,5% del PBI; la reducción de contribuciones patro-
nales, 1,3% del PBI; y el déficit de las cajas previsionales explican el restante
0,5% del PBI (Cetrángolo y Grushka, 2004).
Posteriormente, se eliminó el esquema de capitalización para volver al

sistema previo de reparto. De esta manera, el sistema cuenta hoy con el
stock de excedentes generados por los aportes individuales capitalizados y
con un flujo de ingresos que incluyen la recaudación de tributos que no
recaen sobre la nómina salarial. Más allá de estas definiciones, quedan
aún por determinarse aspectos esenciales del sistema en el largo plazo,
lo que dificulta una adecuada proyección acerca de la trayectoria de me-
diano plazo. El aspecto más importante por ser definido se relaciona con
la efectiva tasa de reemplazo que se promete y la cobertura que tendrán
aquellos trabajadores que no alcancen a cumplir con los requisitos exigi-
dos para acceder a los beneficios, de acuerdo con la legislación vigente.
Es difícil que un trabajador argentino pueda tener una idea relativamen-
te cierta de sus ingresos posteriores a su retiro. Existe una indefinición
normativa importante e incomprensible por tratarse de un sistema de
previsión. En el mejor de los casos, le cabe esperar una medida de excep-
ción que asegure sus ingresos futuros y, en ese caso, los incentivos para
aportar al sistema son escasos.
las restricciones institucionales a la construcción

de un sistema de salud equitativo y eficiente
La última área de intervención pública que presentaremos en este capí-

tulo para ejemplificar la debilidad institucional del sector público argen-
tino se refiere a la provisión de servicios para atención de la salud. En la
Argentina, la cobertura del sistema de salud alcanza a la totalidad de la
población. No obstante, presenta serios problemas en materia de eficien-
cia y equidad. En parte, esto se vincula con problemas institucionales re-
lacionados con la falta de integración entre los subsectores público, de la
seguridad social y privado, las dificultades regulatorias que ha presenta-
do la participación de los sindicatos (y sus dirigentes) en la organización
del sector y la perversa organización federal del sector. En consecuencia,
el sistema se caracteriza por ser muy segmentado, heterogéneo y poco
equitativo tanto en relación con la organización y financiamiento como
con el acceso a los servicios.
Todos los habitantes del país tienen derecho a la provisión pública,
con independencia de que sean beneficiarios, adicionalmente, de al-
gún tipo de aseguramiento social o privado. En consecuencia, los sec-
tores de menores recursos y los que no tienen empleo formal depen-
den mayoritariamente de esa cobertura. Por su parte, los trabajadores

privados que se desempeñan en el mercado formal y los del sector pú-
blico nacional, así como sus respectivos grupos familiares, tienen una
cobertura adicional provista por instituciones de seguridad social. De
este segmento no participan los trabajadores que se desempeñan en los
sectores públicos provinciales y sus familias, que están asegurados en
las “obras sociales provinciales”. Los jubilados y pensionados y sus gru-
pos familiares se encuentran cubiertos por los servicios que brinda el
Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados,
más conocido como “PAMI”. Por último, existen seguros voluntarios en
empresas de medicina prepaga del sector privado (Cetrángolo y otros,
2011).
Desde 1970, la Ley 18 610 extendió la cobertura de seguros de salud a
toda la población en relación de dependencia, al hacer obligatoria la afi-
liación de cada trabajador a la obra social del sindicato correspondiente
a su rama de actividad. Bajo un esquema donde predominó el sindicato
único por rama de actividad, esto derivó en la existencia de población
cautiva de la obra social de su sindicato. Los recursos de cada obra social
servían para brindar un nivel de cobertura homogéneo a todos los bene-
ficiarios de cada rama de actividad, aunque existían importantes dispari-
dades entre las obras sociales, básicamente vinculadas con los diferentes
niveles de salario medio y tamaño de los grupos familiares de los trabaja-
dores de cada rama.29 Los datos disponibles muestran que la población
del país cubierta por el subsector se incrementó en forma sustantiva,
desde aproximadamente el 37% en 1967-1968 a 73% en 1985 (Cetrán-
golo y Devoto, 2002). Más adelante, las modificaciones en el mercado
de trabajo derivaron en cambios en esa participación que luego de una
importante caída durante los años noventa habría alcanzado el 68% en
el año 2009. Por su parte, la cobertura de prestaciones médicas para los
jubilados y pensionados fue institucionalizada a partir de la Ley 19 032
de 1971, que creó el INSSJyP. El desarrollo del sector estuvo, desde su
origen, indisolublemente ligado a la organización sindical. Beneficiado
por un acuerdo con el gobierno de facto a fines de los años sesenta, el
sindicalismo logró superar los primeros intentos de derogar la legisla-
ción cuando se recobró la democracia en 1973 (según lo proponía el
29 El Fondo Solidario de Redistribución, financiado con una proporción que

variaba entre el 10 y 15% de los aportes y contribuciones, debía servir para
reducir esas brechas.
Plan Trienal 1974-1977) hasta convertirse en una fuente importante de

financiamiento sindical y de las estrategias de sus dirigentes.
Desde 1993, existe la posibilidad de elección de la institución de la
seguridad social donde asociarse, pero sólo para los trabajadores que
son beneficiarios del sistema de obras sociales nacionales y PAMI (des-
de 1997). En consecuencia, es muy habitual la existencia de múltiple
cobertura que resulta no sólo de la duplicación de cobertura entre el
sector público y los diferentes tipos de seguros, sino también de la triple
cobertura (o más) si los diferentes miembros de un grupo familiar tie-
nen derecho a diferentes tipos de instituciones y, aún peor, cuando se
agrega la afiliación voluntaria a seguros privados ante la insatisfacción
con los servicios recibidos por el sector salud público y seguridad social.
Ello se da aun cuando el Decreto 576/1993 plantea la cobertura única y
el Decreto 292/1995 establece la eliminación de múltiples coberturas y
la unificación de aportes para Obras Sociales.
A diferencia de casi todos los países que cuentan con seguros sociales
en salud, en el caso argentino no existe una cobertura uniforme para
todos los beneficiarios de obras sociales. Por el contrario, desde 1993
depende del nivel salarial del trabajador. Cada uno de ellos decide a qué
obra social dirige su aporte. Esta, a su vez, puede brindar una cobertu-
ra diferente de acuerdo con el nivel del aporte correspondiente a cada
afiliado, ya que sólo está obligada a brindar la cobertura del Programa
Médico Obligatorio (subsidiado por el Estado) a los afiliados con esca-
sos aportes y, en el otro extremo, los trabajadores con mayores recursos
pueden utilizar su aporte como parte de pago de una cobertura privada,
lo cual contradice los principios básicos de la seguridad social. En conse-
cuencia, si bien existe un mecanismo por el que se asegura un conjunto
de prestaciones básicas a todos los beneficiarios del sistema, este tiende a
la consolidación de un sistema con menor grado de solidaridad.
Entonces, aun cuando no figura de manera expresa en ninguna nor-
ma constitucional, la Argentina se ha preocupado desde la primera mi-
tad del siglo pasado por lograr un sistema de cobertura universal, enten-
dida como el acceso efectivo a los servicios en tiempo y forma (incluida la
protección financiera de los riesgos). Las dificultades encontradas para
lograr un sistema eficiente para cubrir las necesidades de toda la pobla-
ción han tenido más que ver con la multiplicidad de construcciones ins-
titucionales simultáneas y, al menos en parte, contradictorias, que con la
ausencia de estas. En algunos momentos, la salud pública fue el eje de las
políticas; en otros, la seguridad social; en algunos, incluso, se confió más
en la oferta privada, y muchas veces, en los tres de manera simultánea. Es
así que hoy la sociedad argentina destina una proporción importante de

sus ingresos al cuidado de la salud, y los resultados no son los esperables
dado ese nivel de gasto. En resumen, no puede decirse que haya una
falta de instituciones, sino una ausencia de coherencia de la instituciona-
lidad existente en función del objetivo buscado.
Como consecuencia de la superposición de coberturas y la ineficiencia
del sistema, los recursos que la Argentina destina al sector salud resultan
elevados en comparación internacional. Estos ascendían a un total de
9,4% del PBI en 2009, y así se ubicaban considerablemente por encima
del promedio de América Latina y en un nivel similar al de países de
sarrollados con cobertura universal y equitativa (Reino Unido, Canadá,
por ejemplo). Un 33,6% del total (3,2% del PBI) es financiado por las
propias familias a través de gastos de bolsillo directos o pagos de seguros
privados, lo que conforma una fuente importante de inequidad. La par-
ticipación del sector público alcanza el 2,6% del PBI (27,3% del total),
con una clara preponderancia del gasto provincial, y el restante 3,6% del
PBI (38% del total) queda a cargo de obras sociales y otras instituciones
de la seguridad social.
Con relación a la provisión pública, el proceso de descentralización
(comentado en secciones previas) ha contribuido a una mayor fragmen-
tación del sistema de salud, multiplicando al menos por 24 la cantidad
de sistemas de salud con significativas diferencias entre ellos y donde se
combinan diferentes grados de autonomía hospitalaria, niveles de inte-
gración de las redes de atención y recursos disponibles. Esta diversidad
determina la ausencia de un nivel único básico de cobertura asegurada
por la atención pública de la salud a todos los habitantes del país. Adicio-
nalmente, la localización de cada individuo dentro de cada jurisdicción
lo coloca en una posición diferencial frente al acceso a cada unidad pú-
blica proveedora de servicios de salud.
La expansión del sector privado tuvo un primer impulso como pro-
veedor de la seguridad social y luego se convirtió en prestador directo
de planes prepagos pagados por los sectores con mayor capacidad finan-
ciera. Desde los años noventa, la relación con las obras sociales tomó un
giro importante al desarrollarse un nuevo sector intermediario entre la
demanda de la seguridad social y redes de atención, con una importan-
te diferenciación de la demanda. Paulatinamente, dirigentes sindicales
comenzaron a tomar importante participación en la confección de esas
redes y a atender tanto a sus obras sociales como a púbico general. El de
sarrollo de nuevas formas de intermediación en un sector caracterizado
por fuertes asimetrías informativas, rentas innovativas y debilidades regu-
latorias no es patrimonio exclusivo del sector de la salud, pero tratándo-

se de un gasto con sumo impacto sobre la formación de capital humano
y la equidad cobra especial interés.
En síntesis, se ha visto que la cobertura universal es realmente efecti-
va, aunque restringida. Brinda protección contra los riesgos financieros
para toda la población, pero de manera sumamente desigual debido a
la fragmentación de derechos derivada de su particular organización.
Lamentablemente, si bien se reconocen algunas políticas de importante
impacto en el segmento de la salud pública, no se ha logrado encarar un
debate y desarrollo necesario del sendero de reformas que requiere la
construcción de un sector que asegure cobertura universal, equitativa y
acorde a los recursos disponibles. La complejidad institucional del sector
y la abundante cantidad de actores con capacidad de veto hacen difícil
esa construcción. Necesariamente, cualquier intento de reforma será
conflictivo, afectará los derechos adquiridos y demandará importantes
cambios institucionales.
reflexiones finales
En la introducción de este capítulo se había planteado la hipótesis de

que la institucionalidad pública en la Argentina se caracteriza por ser el
resultado de una sucesión de medidas de emergencia que muchas veces
han devenido en permanentes. Como toda hipótesis general, requiere
ser evaluada a la luz de lo sucedido en situaciones particulares. Precisa-
mente aquí se ha tratado de discutir el tipo de instituciones fiscales que
han predominado bajo distintas circunstancias y en relación con diferen-
tes modalidades de intervención pública. Se ha sostenido que la incor-
poración de la dinámica institucional no puede ser considerada una ma-
nera especial de analizar la política fiscal. Los ejemplos aquí presentados
han intentado dar cuenta de la necesidad de considerar ambos aspectos
de manera indisoluble.
Ciertamente, las dos primeras décadas de la nueva democracia han es-
tado caracterizadas por la necesidad de enfrentar un entorno macroeco-
nómico sumamente complejo. Bajo estas circunstancias, los diferentes go-
biernos han tratado de incrementar sus márgenes de acción para políticas
públicas diseñadas e instrumentadas bajo una gran presión. En general,
han sido medidas de corto alcance temporal que han sido ejecutadas con
diferente suerte, hasta el estallido de la crisis de principios de este siglo.
Si se quiere encontrar un cambio significativo en la política fiscal des-

de los años ochenta debe buscarse en la excepcional capacidad de los
gobiernos democráticos para incrementar la recaudación tributaria, sólo
comparable con lo ocurrido en Brasil, bajo circunstancias muy parecidas.
Hasta los años ochenta del último siglo, la carga tributaria se había man-
tenido en torno al 15% del PBI; hoy alcanza niveles cercanos al 35% del
PBI. Durante los años ochenta y noventa, el incremento de la recauda-
ción fue posible merced a los efectos de los programas de estabilización
(cuando fueron exitosos) y la introducción de impuestos heterodoxos
en momentos de crisis.
Durante la década posterior a la crisis de 2001, se han podido lograr
niveles extraordinarios de recaudación al mantenerse la imposición “he-
terodoxa” luego de haber sido superada la emergencia, y gozar de una
coyuntura internacional que permitió el cobro de niveles elevados de
imposición sobre el comercio exterior. No obstante, pese a haberse su-
perado la situación de emergencia y disponerse de grandes volúmenes
de recursos adicionales, no parece haberse modificado la modalidad de
diseño y ejecución de las políticas públicas.
Se ha mostrado aquí que buena parte de las instituciones fiscales en la
Argentina son el resultado de una sucesión de medidas de emergencia
que, o bien por imperio de circunstancias económicas extremas, o bien
por la adopción de soluciones de rédito político de corto plazo, no han
encontrado (muchas veces ni siquiera buscado) soluciones consistentes
a problemas estructurales. A pesar del “gran cambio” que significó el
mayor espacio fiscal para reformas, de la mano de modificaciones sus-
tantivas en el nivel y la estructura impositiva, no se vio afectada la “gran
continuidad” que, a lo largo de décadas, se ha mostrado como la ausen-
cia de visión de largo plazo.
Esa falencia ha sido testeada con reformas en varias áreas de las políti-
cas públicas. Luego de una necesaria introducción sobre la política fiscal
en un entorno macroeconómico de suma volatilidad, se han revisado las
alternativas de algunas políticas sectoriales que han servido para ilustrar el
argumento del capítulo. También podrían encontrarse ejemplos de fragi-
lidad institucional en las políticas que no han sido objeto de comentarios
específicos. La descentralización de la educación con el objetivo de me-
jorar la situación financiera de la Nación sin el menor resguardo sobre
la calidad de los servicios y la tardía e insuficiente regulación del sector
podrían ser parte de este argumento. Lo mismo sucede con el fracaso de
las instancias de desarrollo productivo regional, de infraestructura y la po-
lítica de seguridad interior, por citar algunos ejemplos adicionales.
En tiempos en que los gobiernos democráticos (y también de los

otros) eran interrumpidos por golpes de Estado, se elaboraban planes
de desarrollo de mediano plazo. Más allá de esas interrupciones, había
entonces importantes debates y preocupación sobre el futuro del país.
Lamentablemente, el cambio institucional más importante del último
medio siglo –la recuperación de la democracia como forma de elección
de los gobiernos– no ha podido revitalizar aquellos debates. Si bien pare-
ce difícil hoy replicar ese esfuerzo que significó la confección de aquellos
planes, es imprescindible recuperar la necesidad de reinstalar la preocu-
pación por el mediano y largo plazo en el diseño de políticas públicas y
sus instituciones. Sólo así podrán ser incorporadas iniciativas de reforma
que den respuesta a problemas estructurales mediante reglas que sean
explícitas, consistentes (tanto internamente como en relación con otras
reglas), flexibles y sostenibles en el tiempo (Acuña y Chudnovsky, 2013).
La dificultad para acordar reglas de funcionamiento estables, que se
anticipen a las emergencias y no sean el resultado de necesidades de
corto plazo, define la precariedad institucional del Estado argentino. El
“buen Estado” no es el que encuentra soluciones de emergencia una vez
que los problemas son inevitables, sino el que se anticipa a ellos. Como si
esas debilidades institucionales fueran insuficientes para definir este Es-
tado dominado por la provisoriedad, la manipulación de indicadores y el
poco aprecio por diagnósticos precisos se han convertido históricamente
en moneda corriente.
A diferencia de lo que muchas veces se pensó, no creemos que se re-
quieran reformas drásticas ni cambios institucionales que pretendan so-
luciones instantáneas. Se trata, en cambio, de un largo proceso donde
secuencias de reformas en cada sector van conformando instituciones
fiscales que logran consolidar un sector público sólido pero no rígido,
posible de adaptarse a cambios en las circunstancias pero manteniendo
la mirada sobre la solución de problemas estructurales y construyendo
capacidad para anticiparse a los problemas. La creciente complejidad de
las economías hace que la intervención pública deba ser creciente en vo-
lumen y sofisticación. No obstante, la debilidad de las políticas públicas
en la Argentina para dar solución a viejos y nuevos problemas ha deriva-
do en demandas de menor en lugar de mejor intervención.30 Bajo estas
30 Las demandas de Estado mínimo en lugar de un mejor Estado son recu-

rrentes cuando las políticas públicas son diseñadas de manera defectuosa.
Véanse, por ejemplo, Chang, H. (2007) y Toye (2007).
circunstancias, el logro de consensos básicos sobre las prioridades de la

política fiscal de mediano plazo es un requisito indispensable.
Existe una restricción adicional que no ha sido objeto de análisis aquí.
El fortalecimiento de capacidades institucionales requiere la urgente re-
construcción de un servicio civil profesional que permita ampliar los már-
genes de acción de los gobiernos y mejorar la representación de aquellos
sectores de la sociedad con menor capacidad de influir en las políticas.
La paulatina –es un proceso complejo y no instantáneo– reconstrucción
de una carrera profesional dentro del sector público, con funcionarios
con capacidades técnicas que superen la simpatía política del gobierno
de turno, resulta indispensable para la consolidación de políticas e ins-
tituciones públicas de calidad. Como se trata de consolidar un sector
público que se anticipe a los problemas, que aprenda de sus errores y
elabore políticas públicas preventivas y no curativas, es necesario recupe-
rar la capacidad de hacer diagnósticos acertados y evaluar los impactos
de alternativas de reforma. Parece ocioso pero indispensable recordar
que la construcción de un sistema estadístico sólido técnicamente resulta
esencial para permitir un buen diseño de políticas. Su desprestigio no
puede ser nunca razón para negar su valor sino para valorar la necesaria
y urgente construcción de un sistema estadístico eficiente y confiable.
4. La lógica político-institucional de la
política energética
Nicolás Gadano*
introducción
En este trabajo haremos foco en el impacto de la política pú-

blica sobre el sector energético a partir de la llegada de Néstor Kirchner
a la presidencia en mayo de 2003. A Néstor y Cristina Kirchner y su grupo
de colaboradores las cuestiones centrales de la política energética no
les resultaban ajenas. Originarios de Santa Cruz, una provincia rica en
recursos hidrocarburíferos, participaron desde el gobierno de la provin-
cia de las principales discusiones y reformas implementadas en el sector
durante la década anterior, como la privatización de YPF, entre otras.
Apenas llegado a la presidencia, Kirchner designó como ministro de
Planificación al arquitecto Julio De Vido, y como secretario de Energía a
Daniel Cameron. Ambos funcionarios, máximos responsables de la polí-
tica energética, lo habían acompañado en su gestión al frente de la pro-
vincia de Santa Cruz y, en lo que probablemente sea un récord histórico
de continuidad, han permanecido al frente de sus cargos en el gobierno
nacional en forma ininterrumpida durante las tres etapas del kirchneris-
mo: la presidencia de Néstor Kirchner (2003-2007), la primera gestión
de Cristina Fernández de Kirchner (2007-2011) y los años transcurridos
hasta hoy de su segundo mandato.1
La experiencia de los Kirchner en una provincia petrolera les permitió
no solamente estar en contacto con la agenda de la política sectorial,
sino también conocer los matices de un marco institucional en el que
los principales actores, la Nación y las provincias –particularmente las
productoras de petróleo y gas– han jugado a lo largo de la historia un rol
central, muchas veces de rivalidad y conflicto.
* CIPPEC.
1 En los años noventa, Daniel Cameron fue miembro del Directorio de YPF
en representación de las provincias productoras y secretario general de la
Organización Federal de Estados Productores de Hidrocarburos.
En la Argentina y en el mundo, acostumbrados a ir allí donde se en-

cuentren los recursos, los empresarios petroleros no han dudado en lan-
zarse a explorar y explotar recursos en regiones y países con entornos
institucionales de todo tipo. Repasando la historia petrolera mundial,
podemos encontrar importantes contratos de empresas petroleras pri-
vadas con gobiernos democráticos, monarquías, dictaduras, regímenes
comunistas y estados teocráticos.2
En todos los casos, sin embargo, los empresarios han procurado en-
contrar un horizonte de relativa certidumbre para las condiciones que
regirán sus inversiones. La industria petrolera involucra fuertes gastos de
capital que muchas veces maduran en plazos muy largos y que, además,
cuentan con un riesgo intrínseco a la actividad: el riesgo de hundir mi-
llones de dólares en tareas de exploración para finalmente no encontrar
hidrocarburos en condiciones técnicas y económicas de ser explotados.
En ese contexto, los petroleros requieren ciertas garantías sobre las
condiciones técnicas y económicas en las que se desarrollará su actividad.
Estas pueden ser proporcionadas por el marco regulatorio y contractual
en el contexto del funcionamiento fluido de las instituciones formales
en una democracia republicana madura o, en el otro extremo, por un
monarca o dictador que concentra todo el poder y puede resolver casi
personalmente las condiciones contractuales de un proyecto petrolero-
gasífero. En este último caso, la continuidad del proyecto estará atada a
la suerte personal del poderoso de turno, los riesgos serán más elevados
con el tiempo y las tasas de retorno exigidas a la inversión serán mayores.
En la Argentina, la industria de la energía creció y se consolidó du-
rante el siglo XX con un marco legal-institucional no siempre acorde a
las necesidades del sector y de sus empresas. De hecho, el origen de la
industria petrolera local y de su empresa principal, YPF, estuvo signado
por una debilidad jurídica que se prolongó durante más de dos décadas.
La ley minera vigente en esos primeros años prohibía la explotación es-
tatal y establecía la jurisdicción provincial sobre el subsuelo, por lo que el
gobierno federal debió apelar a la Ley de Tierras para reservar para el Es-
tado los yacimientos descubiertos inicialmente en Comodoro Rivadavia
y Neuquén, y luego en otras zonas del país. Durante los primeros veinti-
cinco años de su existencia, la industria petrolera argentina se desarrolló
2 Véase Yergin (1992) para una descripción de la historia de la industria petro-

lera mundial.
la lógica político-institucional de la política energética 143
sin una legislación específica, y la empresa estatal YPF pasó un período

similar sin una ley orgánica que diera respaldo a sus operaciones.
En etapas más recientes, los problemas asociados a iniciativas de polí-
tica energética que no cuentan con un marco regulatorio y legal consis-
tente reaparecieron con mayor dramatismo. Los tres intentos de incor-
poración de capital privado a la industria petrolera argentina, llevados
adelante con distinta suerte durante las presidencias de Juan Domingo
Perón (1954-1955), Arturo Frondizi (1958-1962) y Carlos Menem (1989-
1999) muestran un mismo patrón de fragilidad institucional, en un es-
cenario en el que las iniciativas y políticas de reforma sectorial se imple-
mentaron en un contexto de urgencia, en contraste con las promesas
previas de los entonces candidatos presidenciales y alejándose de normas
legales e incluso constitucionales.3
La debilidad institucional no ha sido gratuita para el desarrollo del
sector energético argentino. Junto a otras razones, este déficit institucio-
nal explica la escasa sustentabilidad de las políticas en el tiempo, que se
ha traducido en una enorme volatilidad de estas. Nuestra historia petro-
lera parece mostrar que, cuando se introducen nuevas reglas de juego
sin un anclaje profundo en el sistema político-institucional, incluyendo
a todos los actores de relevancia en el sector, la durabilidad en el tiem-
po de esas nuevas reglas tiende a disminuir. En ese contexto de reglas
volátiles, el sector no se ha desarrollado de acuerdo con el potencial de
reservas y recursos, y el país lo ha pagado con largos períodos de déficit
energético, crisis de abastecimiento y amplios sectores de la población
con energía cara e ineficiente.
Néstor Kirchner llegó a la presidencia en las postrimerías de una de las
peores crisis de orden económico, social y político que vivió la Argentina
en la era moderna. Estableció un punto de ruptura con la gestión de los
años previos y se propuso instrumentar un “modelo” diferente. En este
capítulo, analizaremos la lógica político-económica de este proceso y sus
resultados en el sector energético argentino.
3 En el caso de Perón y el famoso contrato con la Standard Oil of California

de 1954, la Constitución reformada por el mismo peronismo algunos años
antes estaba orientada claramente en su art. 40 al monopolio estatal de los
recursos energéticos. Frondizi aprobó numerosos contratos con empresas
privadas mientras que la ley petrolera que él mismo impulsó en 1958 fijaba
condiciones similares a las de la Constitución peronista. En el período presi-
dencial de Menem, nunca se modificó la legislación de 1967, y gran parte de
las reformas implementadas debieron basarse en tres decretos presidenciales.
Véase Gadano (2010).
El trabajo se ha organizado de la siguiente forma: luego de una sec-

ción que repasa los antecedentes históricos de la industria, con especial
énfasis en las reformas implementadas en los años noventa y en el impac-
to de la crisis de 2001, se analiza con particular atención el proceso de la
década posterior a la crisis de 2001-2002, tanto en lo que hace a la evo-
lución de los principales indicadores del sector, como también en la se-
cuencia de las políticas implementadas. En la cuarta sección se analizan
las iniciativas más recientes y se finaliza con una sección de conclusiones.
la energía en la argentina: antecedentes históricos
El sector de la energía en la Argentina comenzó el siglo XXI con una

matriz primaria fuertemente sesgada a los hidrocarburos, en particular
el gas natural. Como se observa en el gráfico 4.1, en el año 2011 el gas
natural explicó el 52% del consumo de energía primaria, y el petróleo
un 33% adicional. Con incidencias relativamente menores aparecen la
hidroelectricidad (4,2%) y la energía nuclear (3,5%).4 Pese a los esfuer-
zos de diversificación, somos un país dependiente de los combustibles
fósiles.
Gráfico 4.1. Consumo de energía primaria en 2011

Hidro Otros
Nuclear 4% 6%
4%
Carbón
1%
Petróleo
33%
Gas natural
52%
Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría de Energía.
4 La matriz energética primaria mundial muestra una incidencia menor del

gas natural (24%) y similar en el caso del petróleo (34,8%). Datos del año
2009, BP Energy Outlook.
La industria argentina del petróleo y el gas tiene una historia centenaria.

Los primeros antecedentes de explotación petrolera se remontan a fines
del siglo XIX en Mendoza y el norte del país. A partir de 1907, luego del
descubrimiento realizado por un equipo de perforadores del gobierno
federal en Comodoro Rivadavia, el sector creció y se expandió sostenida-
mente, cubriendo los distintos segmentos de la industria (exploración y
producción, refinación, comercialización) y en varios puntos del país.5
La explotación petrolera estatal, consecuencia directa del descubri-
miento de Comodoro y conocida como la Dirección de Yacimientos
Petrolíferos Fiscales (YPF) a partir de 1922, se consolidó rápidamente
como un actor central en la industria de la energía, acompañada desde
la mitad del siglo XX por otras empresas estatales (Gas del Estado, Agua
y Energía, Yacimientos Carboníferos Fiscales) y por empresas privadas
principalmente extranjeras (Exxon, Shell y otras), aunque estas últimas
en general con un rol secundario y subsidiario de las actividades de la
empresa estatal.
El marco regulatorio aplicable a los hidrocarburos se fue transforman-
do a lo largo del tiempo. En el origen de la industria, la explotación de
hidrocarburos no contaba con una legislación específica y estaba alcan-
zada por las disposiciones del Código de Minería de 1886, cuyos rasgos
centrales eran el dominio provincial de los recursos del subsuelo, la pro-
hibición explícita para la explotación minera estatal y un esquema de
otorgamiento de permisos de cateo seguidos de concesiones de explota-
ción a perpetuidad, que no preveían pago alguno de regalías al Estado.
Ya en el siglo XX, en la medida en que el petróleo se fue consolidando
como una mercancía con un valor económico superlativo y un carácter
estratégico en términos geopolíticos, las condiciones del Código de Mi-
nería se revelaron como demasiado generosas para los inversores priva-
dos, lo cual motivó distintos proyectos de legislación nueva y específica
para el sector petrolero.
En los años veinte, el fin de la Primera Guerra Mundial y el boom de los
automóviles produjeron un creciente interés de las grandes petroleras
internacionales por hacerse de reservas alrededor del mundo, incluido
el prometedor upstream (esto es, exploración y producción) argentino.
El desembarco local de la Standard Oil, la Anglo Persian y la Shell, que
adquirieron permisos exploratorios y/o concesiones mediante el pago
5 Véase Gadano (2006) para una descripción detallada de la historia de la

industria petrolera argentina hasta el año 1955.
de importantes sumas de dinero a empresarios locales con activos en

zonas petroleras del país, puso en evidencia la existencia de una impor-
tante renta económica asociada a la explotación de hidrocarburos.6
En la provincia de Salta, la Standard Oil implementó una estrategia
territorial complementaria con su expansión en el sur de Bolivia y firmó
acuerdos con el gobierno local para desarrollar y explotar las reservas
provinciales, y así obtuvo el control de gran parte del territorio salteño
con potencial petrolero.
En ese contexto, el gobierno del presidente Marcelo T. de Alvear en-
vió al Congreso un proyecto de ley para nacionalizar los yacimientos,
incorporar el pago de regalías al Estado (en un rango de entre el 5% y
el 20%) y dar mayor rigurosidad a la tramitación de permisos de cateo
y concesiones de explotación. Alvear consideraba que era el gobierno
nacional quien debía regular la industria petrolera, y si había una ren-
ta de los hidrocarburos, era el Estado el que debía apropiársela, no los
empresarios privados, y menos aún los intermediarios especuladores.7
Sin embargo, la dinámica política del Congreso en los años veinte (fun-
damentalmente las divisiones internas de los radicales y los socialistas)
no permitió la sanción de los proyectos de reforma a la legislación de
los hidrocarburos. Hacia el final de la presidencia de Alvear, el proyecto
de nacionalización se radicalizó e incorporó el monopolio estatal de la
industria. Con el apoyo del yrigoyenismo y de los socialistas independien-
tes, el proyecto consiguió media sanción en la Cámara de Diputados,
pero fue rechazado en el Senado, dominado por representantes conser-
vadores de las provincias.
El golpe de estado del 6 de septiembre de 1930 encontró al sector
petrolero y a YPF huérfanos de una legislación específica que les diera
sustento y con la plena vigencia del Código de Minería del siglo anterior.
La empresa estatal nacional YPF aspiraba a jugar un rol central en la
6 En 1922 la Standard Oil of New Jersey (hoy Exxon) adquirió un área petrole-
ra en la zona de Plaza Huincul de la compañía Challacó, dirigida inicialmen-
te por Leopoldo Sol, quien había estado cargo del yacimiento del Estado en
Comodoro Rivadavia. Los términos económicos del acuerdo (un pago de 2
millones de pesos y una regalía sobre la producción del 10/12,5%) revolu-
cionaron al mercado local. Véase Gadano (2006).
7 Tomas Le Bretón, ministro de Agricultura de Alvear, fue el encargado de
defender el proyecto en el Congreso. En el debate de la Cámara de Diputa-
dos señaló: “Si hay ventajas que sacar, si hay regalías para obtener, que esas
ventajas y regalías sean para el país, y no para determinadas personas que
sirven de intermediarios en esas operaciones”, Diario de Sesiones, Cámara de
Diputados, 1923.
industria, pero el marco legal le otorgaba el dominio del subsuelo a las

provincias y prohibía la actividad minera estatal.
Para evitar la ocupación total de las áreas con interés petrolero por
parte de las empresas privadas, el Poder Ejecutivo continuó echando
mano al establecimiento de las cuestionadas “zonas de reserva”, que al
amparo de la Ley 4167 de Tierras vedaban la solicitud de permisos de
cateo y permitían al Estado desarrollar la explotación a través de YPF.
Las reservas establecidas por Alvear en 1924, por un total de 33 millones
de hectáreas en Neuquén, Chubut, Santa Cruz, La Pampa, Río Negro y
Tierra del Fuego, no se restringieron solamente a terrenos públicos, sino
que también alcanzaron a tierras de particulares, decisión sumamente
cuestionada jurídicamente.8
Durante la presidencia de Agustín P. Justo, el Congreso finalmente
aprobó la ley orgánica de YPF y la primera ley de hidrocarburos argenti-
na. El 13 de diciembre de 1932, el mismo día en que cumplía veinticinco
años de existencia, la explotación estatal recibió por primera vez un res-
paldo formal del Congreso de la Nación. La ley asignó a YPF responsabi-
lidad en exploración, explotación, transporte, refinación y comercializa-
ción de hidrocarburos y derivados. El presidente y los directores debían
ser nombrados por el Ejecutivo con acuerdo del Senado, y se estableció
una contribución mínima obligatoria al Tesoro Nacional del 10% de las
utilidades de la empresa (Ley 11 668).
La primera ley del petróleo fue aprobada en 1935, mantuvo el domi-
nio compartido entre las provincias y la Nación (en función de la loca-
lización de los yacimientos) e incorporó el pago de regalías por la pro-
ducción con un máximo del 12%, incluso para las concesiones otorgadas
con anterioridad. En relación con la explotación, la ley derogó el artícu
lo que prohibía la explotación estatal, dio respaldo a las áreas en explo-
tación existentes (Comodoro y Huincul) y a nuevas reservas a crearse, y
habilitó la posibilidad de empresas estatales o mixtas (Ley 12 161).
Tras la sanción de la ley, un decreto del presidente Justo reservó para
YPF todo el territorio bajo jurisdicción federal, bloqueando en forma
tajante el ingreso de empresas privadas. A lo largo de la década del
8 Horacio Morixe, quien fuera ministro de Agricultura en los años treinta, ca-
lificó al alcance de las reservas sobre tierras privadas como “una monstruosi-
dad jurídica, que evidencia la irritante ilegalidad en que se ha vivido durante
muchos años”. Pero agregó: “Esto no importa desconocer, desde luego, los
altos móviles en que se inspiró el Gobierno de la Nación” (cit. en Gadano,
2006).
treinta, las provincias con recursos petroleros (Mendoza, Salta y Jujuy)

replicaron el comportamiento de la Nación y bloquearon el acceso de
inversores privados mediante el establecimiento de reservas del territo-
rio provincial para luego negociar con YPF convenios de exploración y
explotación. De esta forma, si bien la legislación no era claramente esta-
tista, en los hechos la década del treinta culminó con una clara tendencia
al monopolio estatal de la explotación petrolera y al control federal de
los yacimientos y la renta a través de YPF.
Esta tendencia de nacionalización y estatización de la industria de los
hidrocarburos llegó a su cenit durante el peronismo. La reforma consti-
tucional de 1949 incorporó en el art. 40 de la Carta Magna la “propiedad
inalienable e imprescriptible” del Estado Federal de los yacimientos de
petróleo, gas y carbón. En los hechos, sin embargo, el monopolio estatal
nunca llegó a completarse. La imposibilidad fáctica de alcanzar el autoa-
bastecimiento petrolero y la dependencia del suministro importado con-
dicionaron las decisiones políticas del peronismo, y tanto la Shell como
la Exxon continuaron operando en la Argentina, aunque en posiciones
marginales del segmento de refinación y comercialización.
En los años cincuenta, la creciente necesidad de importar combusti-
bles para resolver el abastecimiento energético, en el contexto de una
escasez generalizada de divisas, llevó a Perón a reformular drásticamente
la política de los hidrocarburos, dejando de lado la estrategia nacionalis-
ta clásica y convocando a las principales petroleras internacionales para
que invirtieran en la Argentina.9
El primer contrato firmado fue con la Standard Oil de California (hoy
Chevron) para explorar un área inicial de 49 800 kilómetros cuadrados
en Santa Cruz durante cuarenta años. El ambicioso y polémico acuerdo
preveía la ratificación del Congreso que nunca llegó. Perón fue derro-
9 Dijo Perón: “Nosotros no producimos más que el 40 o el 50% del petróleo

que necesitamos; las compañías petroleras dicen: ‘nosotros venimos y traba-
jamos para para YPF y vamos a sacar el petróleo que necesitan ustedes para
sus necesidades’. Bueno. Si trabajan para YPF, no perdemos absolutamente
nada. Nosotros no podemos extraer nuestro petróleo porque carecemos
del enorme monto de dinero que se precisa para invertirlo en una empresa
que se ocupe de sacarlo. El petróleo lo tenemos, es cierto, pero ¿de qué nos
sirve que se encuentre a dos, tres, o cuatro mil metros de profundidad en la
tierra? Para sacarlo necesitamos muchos e inmensos capitales, que desgra-
ciadamente, no disponemos por ahora”. “¿Qué ellos sacan su beneficio?
Por supuesto que no van a venir por amor al arte. Ellos sacan su ganancia, y
nosotros la nuestra: es lo justo” (cit. en Gadano, 2006: 646).
cado por un golpe militar en septiembre de 1955 y el acuerdo, atacado

duramente de izquierda a derecha, expiró pocas semanas después.
Arturo Frondizi, uno de los principales opositores al contrato con la
Standard Oil y autor de Petróleo y política –un conocido libro de corte
antiimperialista en materia de política petrolera– fue electo presidente
en las elecciones de 1958, en las que el peronismo fue proscrito. En ma-
teria legal, y ante la derogación de las disposiciones constitucionales del
art. 40 de 1949, el frondicismo impulsó la sanción de una nueva ley pe-
trolera que ratificó la “inalienidad e imprescriptibilidad” de los recursos
del subsuelo, y así mantuvo el dominio en cabeza de la Nación (aunque
participando a las provincias en la renta) y estableció la explotación es-
tatal a través de YPF, Gas del Estado y Yacimientos Carboníferos Fiscales.
El art. 4º de la nueva ley señalaba:
Queda prohibido en todo el territorio nacional el otorgamien-

to de nuevas concesiones que recaigan sobre los yacimientos
de hidrocarburos a que se refiere la presente ley, así como tam-
bién la celebración de cualquier otro contrato, sea cual fuere
su denominación, que contenga cláusulas lesivas de nuestra
independencia económica o que de cualquier modo pudiera
gravitar en la autodeterminación de la Nación.10
En contraste con la retórica nacionalista-estatista de la ley y de sus escritos

y posiciones previas, en los hechos Frondizi llevó adelante un arrollador
programa de incorporación de capital privado a la industria petrolera
argentina, que rápidamente revolucionó al sector. La implementación
del programa, a través de contratos entre YPF y las empresas privadas,
provocó un espectacular incremento de la producción petrolera, que sal-
tó de 5,6 millones de metros cúbicos en 1958 a 15,6 millones en 1962. En
1960, con todos los contratos en pleno desarrollo, la Argentina contaba
con ciento dos equipos de perforación en actividad, cifra sólo superada
en el mundo por los Estados Unidos y Canadá.11
Sin embargo, el marco institucional que dio soporte a la reforma mos-
traba varios puntos débiles. Para no violentar –al menos formalmente–
la legislación estatista que el propio frondicismo había impulsado en el
Congreso, los acuerdos con las empresas privadas fueron implementados
10 Ley 14 773, sancionada en noviembre de 1958.

11 Los resultados fueron menos auspiciosos en los contratos de exploración.
como contratos de servicio con YPF (pese a que se trataba de esquemas

muy similares a las tradicionales concesiones) y no fueron remitidos al
Congreso para su aprobación (como había hecho Perón). En YPF, avan-
zando sobre el directorio y las normas internas de la organización, Fron-
dizi nombró como delegado personal al ingeniero Arturo Sábato (cf.
Gadano, 2010).
La inestabilidad política minó las débiles bases de sustentación de
Frondizi, quien fue derrocado por un nuevo golpe militar en marzo de
1962. Los contratos, motivo de enormes polémicas, fueron declarados
nulos por el nuevo presidente electo en 1963, Arturo H. Illia. Con al-
gunas excepciones, los decretos de anulación provocaron que las áreas
volvieran a ser explotadas por YPF, y las empresas privadas se retiraron y
fueron resarcidas económicamente.
Illia fue derrocado por un golpe militar en junio de 1966, y el gobierno
de facto, encabezado por el general Onganía, decretó una nueva norma-
tiva para la industria de los hidrocarburos, que ha regido hasta nuestros
días. La norma, conocida como la Ley 17 319 pese a que el Congreso se
encontraba cerrado al momento de su puesta en vigencia, debilitó el ca-
rácter nacionalista y estatista de la legislación petrolera previa al habilitar
la participación privada. Se mantuvieron el dominio del Estado nacional
y el pago de regalías del 12% sobre la producción de petróleo y gas.
Comenzó a gestarse alrededor de YPF el universo de lo que luego se
llamaría “la patria contratista”: un grupo creciente de empresas petro-
leras privadas locales trabajando mediante contratos para la empresa
estatal. En ese contexto, se produjeron aumentos moderados en la pro-
ducción de petróleo, y muy importantes en la producción de gas natural,
que creció de un promedio de 16 millones de metros cúbicos diarios a 30
millones de metros cúbicos diarios entre 1966 y 1976.
La inestabilidad política y económica de los años setenta influyó ne-
gativamente en la industria de los hidrocarburos. Dentro del sector se
sumó el shock petrolero de 1973, que elevó los precios del petróleo y sus
derivados a niveles nunca vistos, lo que impactó severamente en econo-
mías importadoras como la argentina.
Durante la última la dictadura, fue aprobada la Ley de Contratos de
Riesgo (Ley 21 778), que provocó inversiones en exploración mediante
contratos con empresas internacionales, algunos de ellos con resultados
de relativa significación.12 La producción de petróleo aumentó un 23%
12 Es el caso de los contratos con Total, Bridas, Deminex en el off shore de Tierra
entre 1976 y 1982, impulsada principalmente por la extracción de los

contratistas. YPF, cuya producción aumentó un 8% en el período men-
cionado, padeció las consecuencias del ruidoso fracaso del intento esta-
bilizador de los militares (la llamada “tablita cambiaria” de Martínez de
Hoz) al ser sometida a un proceso de descapitalización y endeudamiento
en moneda extranjera que, con la fuerte devaluación real de la moneda
local, provocaría un estado de asfixia financiera en la empresa estatal
durante varios años.
En la gestión presidencial de Raúl Alfonsín, con un marco de con-
diciones económicas internacionales muy adversas para la economía
argentina, el elemento más importante de la política petrolera fue el
denominado “Plan Houston”, lanzado en 1985. Luego de sucesivas ron-
das, este plan logró atraer nuevas inversiones exploratorias en el upstream
argentino, aunque los resultados fueron parciales.13 La producción pe-
trolera logró revertir la tendencia declinante y creció un 6% entre 1986 y
1989, pero el sexenio de Alfonsín concluyó con niveles de extracción un
6% inferiores a los registrados en 1983.
Durante los años del gobierno radical se mantuvo el significativo de
sarrollo de la producción de gas, estimulada por la construcción de un
nuevo gasoducto troncal que unía los yacimientos de Neuquén con los
centros de consumo urbano de Buenos Aires. De esta forma la produc-
ción de gas natural creció un 41% entre 1983 y 1989, y permitió mitigar
el impacto de los escasos niveles de crecimiento de la producción y refi-
nación de petróleo.
La Argentina se consolidó como un país “gas-dependiente”, no sola-
mente en el consumo residencial sino en la industria, en la generación
de electricidad y también en el transporte. Entre 1970 y 1990, el gas natu-
ral incrementó su participación en la matriz energética primaria de 23%
a 38%. En la generación eléctrica, la incidencia de gas creció del 18% al
45% en el mismo período (Navajas, 2006).
Hacia fines de los años ochenta, la Argentina producía 26 millones de
metros cúbicos de petróleo a través de YPF y sus contratistas. El crudo se
distribuía entre los refinadores (un 70% de la capacidad de refinación
estaba en cabeza de YPF) con un esquema regulado conocido como “la
mesa de crudos”, y los precios de toda la cadena de valor eran controla-
del Fuego, que permitieron el descubrimientos de nuevos yacimientos de

petróleo y gas en la cuenca austral.
13 El descubrimiento más importante fue en la zona de Rincón de los Sauces,
en la cuenca neuquina.
dos por las autoridades (véase Gerchunoff, 1992). La producción de gas

natural promediaba 66 millones de metros cúbicos diarios, y a través de
las redes de Gas del Estado, abastecía a 4 millones de usuarios en todo
el país.
La quiebra del Estado de fines de la década de 1990, reflejada con
crudeza en el brote hiperinflacionario de mediados de 1989, marcaría
también un punto de inflexión para el esquema regulado del sector hi-
drocarburos y para YPF y las demás empresas estatales de energía.
la reforma de los años noventa

En el marco de un proceso general de desregulación económica, aper-
tura comercial y privatización de las empresas estatales, el sector ener-
gético sufrió una profunda transformación durante la década de 1990.14
Pese a los importantes cambios en el funcionamiento del sector, en
la industria de los hidrocarburos el núcleo básico de la legislación se
mantuvo inalterado. Si bien hubo intentos para aprobar una nueva ley
de hidrocarburos, nunca llegaron a contar con sanción legislativa, y se
mantuvo vigente el Decreto-ley 17 319 de 1967. En ese contexto, el im-
pulso inicial para las reformas se basó en tres decretos firmados por el
presidente Menem en la segunda mitad de 1989, mediante los cuales se
produjo una importante transferencia de áreas de exploración y produc-
ción al sector privado, junto con una serie de medidas que apuntaban a
recomponer condiciones de mercado.15
La transferencia de áreas respondía no solamente a la intención de in-
corporar capital privado al sector, sino también a la necesidad de hacerse
de recursos. Por decisión del Poder Ejecutivo, YPF fue forzada a vender
áreas secundarias y a asociarse en cuatro áreas centrales que producían
en forma conjunta aproximadamente el 10% de la producción total de
crudo.16 La venta de áreas secundarias y de participaciones en áreas cen-
trales produjo ingresos por 1250 millones de dólares. La reconversión de
contratos de servicios con YPF en concesiones de explotación contribuyó
14 Véase Gadano (1999) para una descripción general del proceso de apertu-
ra, privatización y desregulación del sector petrolero durante la década del
noventa.
15 Decretos 1055, 1212 y 1589, de 1989.
16 En Gerchunoff (1992) se analiza la dominancia fiscal en el proceso de priva-
tizaciones, en particular en el sector petrolero.
también a incrementar el volumen de la oferta privada de petróleo, es-

timulada por las nuevas reglas de la apertura y desregulación sectorial.17
Bajo la conducción del ingeniero José Estenssoro, YPF inició en 1990
un proceso de reestructuración que culminó con la apertura al capital
privado y la venta de la mayoría accionaria de la firma tres años después.
El Congreso habilitó la privatización mediante la Ley 21 145 aprobada
en 1992, que fijó en un mínimo de 20% la participación accionaria del
Estado nacional, cuyas acciones tenían derechos especiales de veto.18 En
julio de 1993 se realizó la oferta pública de acciones de YPF en la bolsa,
con un esquema de venta atomizada que impedía la toma de control por
parte de otra empresa petrolera. Las acciones fueron vendidas a 19 dóla-
res, lo que arrojó un valor de 6707 millones de dólares para toda la com-
pañía. Cerca del 59% de las acciones pasaron a control privado; el 11%
fue otorgado a las provincias petroleras en compensación por deudas
previas; el 10%, a los empleados en el marco del Programa de Propiedad
Participada, y el 20% restante quedó en manos del Estado nacional, el
principal accionista de la empresa.19
El nuevo esquema exploratorio, conocido como “Plan Argentina”, fue
también establecido por decreto presidencial (Decreto 2178/1991). El
mapa exploratorio de todo el país, dividido en ciento cuarenta áreas, se
ponía a disposición en su totalidad en licitaciones internacionales en las
cuales las empresas ofrecían montos de inversión y plazos para obtener
un permiso de exploración de tres años (cuatro en el caso de áreas off
shore). En el caso de encontrar hidrocarburos en condiciones de comer-
cialización, se otorgaba una concesión de explotación a veinticinco años,
con un pago de regalías del 12%. La actividad exploratoria, que se había
deprimido en el inicio de la década, se reanimó y llegó a un récord de
ciento sesenta y cinco pozos exploratorios terminados durante 1995.
17 En Gadano y Sturzenegger (1998) se evalúan las ventas de áreas a la luz de su

desempeño productivo posterior.
18 Los derechos de veto del Estado nacional incluían, entre otras operaciones,
aquellas que produjesen un cambio de control en la empresa.
19 El Programa de Propiedad Participada fue aplicado a todas las privatizacio-
nes de empresas estatales y permitía que los propios empleados adquiriesen
acciones a ser pagadas en cuotas con los propios dividendos de las empresas.
En el caso de YPF, los empleados decidieron en bloque vender su 10% en
1997 pocos años después de haberlas recibido. Gran parte de las provincias
productoras también vendieron sus tenencias accionarias con rapidez: en
agosto de 1997, la participación de acciones clase “D” (privados) en la pro-
piedad de YPF había crecido hasta el 75%.
La producción de petróleo creció de 26,7 millones de metros cúbicos

extraídos en 1989, a 49,1 millones de metros cúbicos en 1998, valor que
se convertiría en un récord histórico no superado hasta la fecha. En el
caso del gas natural, la producción aumentó de 66,3 a 105,8 millones de
metros cúbicos diarios en el mismo período. Las reservas de petróleo
aumentaron de 345 millones de metros cúbicos en 1989 a 488,3 millones
de metros cúbicos diez años después. Si bien no hubo grandes descubri-
mientos, la aplicación de técnicas modernas de recuperación secundaria
en yacimientos ya explotados y la intensa exploración en áreas donde ya
estaba probada la existencia de hidrocarburos permitieron la expansión
de las reservas. En el caso del gas natural, durante la década las reser-
vas se mantuvieron estables, en torno a los 740 mil millones de metros
cúbicos.
En contraste con lo sucedido en el sector petrolero, para la privatiza-
ción y reforma de otros segmentos de la industria energética (transporte
y distribución de gas, y electricidad) hubo nuevos marcos regulatorios
sancionados en el Congreso. Los resultados exitosos del Plan de Conver-
tibilidad implementado en 1991 para reducir la tasa de inflación permi-
tieron que estas leyes se discutieran en el Parlamento sin la presión de la
urgencia macroeconómica.
En el caso del gas natural, la Ley 24 076, sancionada en 1992, determi-
nó la privatización de Gas del Estado (dividida en dos empresas transpor-
tadoras, y ocho distribuidoras), estableció un nuevo marco regulatorio
para el transporte y la distribución basado en la existencia de un mer-
cado competitivo en el upstream del gas y constituyó un nuevo ente de
control y regulación, el Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS).
El precio del gas al consumidor quedó definido como la suma de un pre-
cio libre (el precio del gas en boca de pozo), más una tarifa regulada de
transporte y otra de distribución, revisables periódicamente.
El Congreso también sancionó un nuevo marco regulatorio para el
sector eléctrico –la Ley 24 065–, en el que quedaron claramente defi-
nidos tres segmentos de la industria (generación, transporte y distribu-
ción), un esquema de despacho competitivo a partir del costo marginal
de generación y tarifas reguladas con revisiones periódicas para los seg-
mentos de transporte y distribución, bajo la supervisión de un nuevo
ente regulador (el Ente Nacional Regulador de la Electricidad, ENRE).20
20 Véase Romero (2000) para un descripción detallada de la evolución y las

reformas del sector eléctrico.
Las nuevas reglas de juego en los mercados del gas y la electricidad

junto con las mejoras tecnológicas y el abaratamiento de las plantas de
ciclo combinado permitieron una fuerte expansión de ambas indus-
trias. Entre 1992 y 2002 la potencia eléctrica instalada en la Argentina
se duplicó, principalmente sobre la base de la adición de usinas de ciclo
combinado, basadas en el consumo de gas natural. El crecimiento de
la industria del gas y de la generación térmica a base de gas natural se
potenció con las exportaciones a países vecinos, en especial a Chile.21 Se
construyeron y pusieron en funcionamiento cinco gasoductos que unían
las cuencas noroeste, neuquina y austral con consumidores residencia-
les, industriales y eléctricos del vecino país. También se construyeron
tendidos binacionales de transporte eléctrico, asociados a proyectos de
generación térmica instalados en la Argentina, pero con el objetivo de
exportar toda la electricidad generada al mercado chileno.
En este contexto, hacia el final de la década las exportaciones de gas
totalizaban en promedio cerca de 17 millones de metros cúbicos dia-
rios, equivalente al 10% del total producido. La industria del gas en la
Argentina se lanzó a una fuerte expansión en los compromisos internos
y externos de abastecimiento, con una percepción de “abundancia” del
recurso que podía ser razonable un par de décadas atrás, pero que en los
años noventa ya estaba en duda (véase Navajas, 2006). La producción re-
accionó positivamente en el corto plazo, pero la evolución de las reservas
indicaba los riesgos de la fuerte expansión. El Estado, que podía recha-
zar los pedidos de autorización para exportar de los productores ante
un eventual riesgo en el abastecimiento interno, avaló prácticamente sin
restricciones la estrategia expansiva de los productores privados.
la crisis de 2001
A comienzos del nuevo siglo, la inviabilidad del régimen de Convertibi-
lidad en un escenario externo deteriorado provocó en la Argentina una
crisis económica, política y social de alto impacto, con escasos preceden-
tes en el país (véase Levy Yeyati y Valenzuela, 2007). El estallido macro-
económico de fines de 2001 tuvo un efecto significativo en la industria
de los hidrocarburos. La brusca devaluación del peso y la pesificación
21 Chile, un país prácticamente sin yacimientos de gas y petróleo, percibió en

la expansión de la industria de los hidrocarburos en la Argentina una opor-
tunidad para integrarse y ampliar la participación directa e indirecta (en
generación eléctrica) del gas natural en su matriz energética.
forzada de contratos que se encontraban denominados en dólares provo-

caron fuertes cambios en los precios sectoriales (expresados en dólares,
y en términos relativos a otros precios de la economía) y afectaron sig-
nificativamente los ingresos de las empresas. Las tarifas de las empresas
distribuidoras de gas y electricidad, por ejemplo, quedaron congeladas
en los niveles en pesos previos a la crisis, sufriendo una rápida erosión
en términos reales.22
Se crearon comisiones para renegociar los contratos de servicios pú-
blicos, pero sin resultados concretos en materia de precios y tarifas.23 En
el caso del gas natural, la pesificación alcanzó a todos los contratos del
mercado interno (no así a las exportaciones) y el gobierno del entonces
presidente Eduardo Duhalde impidió aumentos de precios que se trasla-
dasen a las distribuidoras y a los consumidores.
La imposición de retenciones a la exportación de hidrocarburos, ori-
ginalmente limitada al petróleo por un período de cinco años y pensada
para financiar el costo de la intervención en los bancos derivada de la cri-
sis cambiaria, fue el primer paso de un proceso en el que los impuestos a
la exportación se extenderían a toda la industria de manera permanente,
con alícuotas que irían en aumento a lo largo del tiempo.24
Las empresas extranjeras, con una participación muy importante en
la inversión sectorial, fueron afectadas también en sus movimientos de
fondos con el exterior por el control de cambios.25 Concretamente, las
empresas se vieron obligadas a liquidar en forma interna y convertir a
pesos todas las divisas provenientes de sus exportaciones. En ese contex-
22 Véanse el art. 11 de la Ley 25 561 y los decretos 214 y 320, de 2002.

23 El Decreto 293/2002 encomendó al Ministerio de Economía la renegocia-
ción de un amplio conjunto de contratos, incluidos el servicio de distribu-
ción y comercialización de energía eléctrica y la provisión de transporte y
distribución de gas. En 2003 la responsabilidad fue transferida a una nueva
entidad, la Unidad de Renegociación y Análisis de Contratos de Servicios
Públicos (UNIREN) en el ámbito de los ministerios de Economía y Planifica-
ción.
24 La Ley 25 561, sancionada el 6 de enero de 2002 como principal respuesta a
la crisis, establecía en su art. 6º las reglas para la reestructuración de deudas
denominadas en dólares en el sistema financiero, con las correspondientes
medidas fiscales compensatorias para los bancos. Para financiar esas medidas,
el art. 6º estableció derechos de exportación para los hidrocarburos por un
período de cinco años.
25 Las empresas argumentaron que estaban amparadas por la regla del 70/30
de los decretos de desregulación, que les permitía mantener el 70% de las di-
visas de exportación en el exterior, pero en algunos casos fueron sumariadas
por el Banco Central. En 2003, el presidente en ejercicio, Eduardo Duhalde,
reinstaló por Decreto de necesidad y urgencia 2703/2002 la regla del 70/30.
to, estas adoptaron actitudes defensivas y la inversión se desplomó. La

actividad exploratoria, que históricamente rondaba los cien pozos explo-
ratorios por año, cayó a sólo treinta y tres pozos en 2001, treinta pozos en
el año 2002 y solo veinticuatro perforaciones en 2003.
La crisis argentina de inicios del nuevo siglo coincidió con un ciclo al-
cista de los precios internacionales del petróleo, que arrastraron a otros
combustibles. El barril de crudo WTI, que había llegado a valores infe-
riores a 15 dólares, creció en forma sostenida para pasar de 25,9 dólares
el barril en promedio en el año 2001 a 41 dólares en el año 2006 y 100
dólares en 2008. El precio del gas natural en los Estados Unidos saltó de
4,07 dólares por millón de BTU en 2001 a 7,14 dólares en 2006.
Frente al doble shock de la devaluación y el aumento de los precios
internacionales, las autoridades resolvieron amortiguar el impacto local
mediante retenciones a la exportación y otros instrumentos informales
de control de precios. Como resultado de esta política, iniciada por Du-
halde y continuada luego por Néstor Kirchner, la evolución de los pre-
cios locales de los combustibles se desenganchó de las tendencias del
mercado internacional. En el año 2003, mientras el barril WTI prome-
diaba los 31 dólares, el crudo en la Argentina se ubicaba en 24 dólares.
Esta brecha, extendida también a los derivados (naftas y gasoil), se pro-
fundizaría a lo largo de la década.
la última década
el desempeño productivo
En la industria de los hidrocarburos, durante los años de la gestión de
Néstor y Cristina Kirchner, la actividad exploratoria registró una signi-
ficativa caída. En el período 2003-2011 se terminaron en promedio cin-
cuenta y cuatro pozos exploratorios anuales (con un piso de apenas vein-
ticuatro pozos terminados en 2003 y un máximo de noventa y siete pozos
en 2012), poco más de la mitad de la referencia de cien pozos explora-
torios anuales de las últimas décadas, e incluso por debajo del promedio
histórico registrado desde el inicio de la actividad petrolera, de sesenta y
cinco pozos anuales. En ese marco de baja inversión exploratoria, las re-
servas cayeron fuertemente. En petróleo, se redujeron de 448,4 millones
de metros cúbicos en 2002 a 394 millones en 2011, una caída del 12%. La
contracción de las reservas resulta más pronunciada en el caso del gas:
de 663 mil millones de metros cúbicos en 2002 (equivalentes a 14,5 años
de producción) a 332,5 miles de millones de metros cúbicos en 2011 (un

horizonte de tan sólo 7,3 años de producción).
La producción de petróleo mantuvo en el período la tendencia des-
cendente iniciada a fines de la década del noventa. Luego del pico de
casi 50 millones de metros cúbicos producidos en 1998, en 2002 la pro-
ducción totalizó 44,1 millones de metros cúbicos, para caer a 33 millones
de metros cúbicos en el año 2012.
Gráfico 4.2. Producción petrolera argentina

900
800
700
Miles de barriles diarios
600
500
400
300
200
100
0
1912 1922 1932 1942 1952 1962 1972 1982 1992 2002 2012
Fuente: Elaboración propia.
La extracción de gas natural registra un máximo en el año 2004 (143

millones de metros cúbicos diarios en promedio anual), que cayó año
tras año hasta llegar a un promedio de 120,9 millones de metros cúbicos
diarios en 2012. Entre 2002 y 2012, la producción de petróleo cayó un
25%, y la de gas natural, un 3,7%.
Gráfico 4.3. Producción argentina de gas natural

160
140
Millones de metros cúbicos diarios
120
100
80
60
40
20
0
1932 1942 1952 1962 1972 1982 1992 2002 2012

En ambos casos –petróleo y gas–, las series históricas que se inician a

comienzos del siglo XX no registran antecedentes de caídas productivas
tan importantes en cuanto a su impacto y duración en el tiempo.
¿Cuáles son los rasgos esenciales que explican el deterioro produc-
tivo en hidrocarburos? Como elemento principal, debemos destacar el
envejecimiento-madurez y la consecuente caída de la productividad de
nuestros yacimientos de petróleo y gas, que no fueron compensados por
el descubrimiento, desarrollo y puesta en producción de nuevas reservas.
Los yacimientos de petróleo y gas que soportaron el boom productivo
en la década del noventa (fundamentalmente en la cuenca neuquina)
fueron descubiertos hace muchos años, han sido explotados por varias
décadas con técnicas de extracción primaria y recuperación secundaria
y, naturalmente, enfrentan un escenario casi irreversible de pérdida de
presión y declinación productiva. La caída de la productividad obliga a
las empresas a invertir cada vez más en materia de instalaciones y tecno-
logía de extracción para obtener cantidades de petróleo y gas en descen-
so. Entre 1998 y 2006, la cantidad de pozos activos en producción de pe-
tróleo aumentó de 13 999 a 18 800 (un incremento del 34,3%), mientras
que la producción petrolera cayó un 6%. Es decir, la producción media
anual de petróleo por pozo cayó un 42% en ese período, de 3510 a 2035
metros cúbicos anuales.26
Loma La Lata (Neuquén), el megayacimiento de gas natural descu-
bierto por YPF en la década del setenta que durante años fue el pulmón
gasífero del sistema energético argentino, registra una marcada caída de
presión, con su consecuente declinación productiva.
Al analizar el comportamiento por cuenca y por empresas, si bien hay
una declinación generalizada, se observan particularidades que vale la
pena destacar. La cuenca neuquina, principal sostén del boom productivo
de los años noventa, es la que más sufre la caída de la productividad de
sus principales yacimientos de petróleo y gas. A nivel empresa, el cuadro
4.1 muestra que entre 2005 y 2012, período en el que la producción
agregada de petróleo y gas caen un 14%, el desempeño productivo de la
principal empresa petrolera (YPF) es peor que la media (con caídas del
28% y 33%), aunque el comportamiento de otros grandes productores,
como Petrobras y Chevron, es también sumamente negativo, con caídas
de la producción petrolera aun superiores a la de YPF.
26 Datos del IAPG.

Cuadro 4.1. Producción de petróleo y gas por empresa
Variación
2005 2012
porcentual
Petróleo Gas Petróleo Gas

Petróleo Gas
(m3) (mm3) (m3) (mm3)
YPF 15 607 022 15 505 287 11 296 158 10 326 666 -27,6% -33,4%
Panamerican 6 128 371 6 740 490 5 814 466 5 275 505 -5,1% -21,7%
Petrobras
3 733 051 4 563 254 2 181 373 3 988 136 -41,6% -12,6%
Argentina
Chevron 3 489 924 861 759 1 724 432 249 270 -50,6% -71,1%
Pluspetrol 846 593 4 719 057 2 189 910 1 268 396 158,7% -73,1%
Tecpetrol 1 896 527 2 477 541 1 285 691 1 456 954 -32,2% -41,2%
Total Fina Elf 1 461 224 12 105 487 712 609 13 262 754 -51,2% 9,6%
Subtotal 33 162 712 46 972 775 25 204 639 35 827 681 -24,0% -23,7%
Total
38 620 962 51 566 791 32 996 884 44 123 601 -14,6% -14,4%
Argentina
En la comparación por empresa, merece una mención Panamerican,

empresa controlada por la firma local Bridas, que a lo largo de los años
logra sostener la producción de petróleo (en 2012 es afectada por una
huelga), a partir del excelente desempeño del yacimiento Cerro Dragón
(en la cuenca del golfo de San Jorge), que se convierte en el principal ya-
cimiento argentino por su aporte a la producción. La filial de la francesa
Total logra aumentar un 9,6% la producción de gas natural entre 2005
y 2012, y así desplaza a YPF en el liderazgo productivo en el principal
combustible de la matriz energética argentina.
Llamativamente, la declinación productiva de la industria argentina
de los hidrocarburos se produce en un período de altos precios interna-
cionales del petróleo, que han fomentado la expansión productiva en
muchos países, entre ellos varios de la región latinoamericana.27 En el
período 2003-2010, sólo México y Venezuela (ambos con modelos fuer-
27 Los precios del crudo WTI saltaron de un promedio de 25,9 dólares el barril
en 2001 a un máximo de 100 dólares en promedio en 2008 (con picos de 150
dólares), y se estabilizaron en torno a los 80 dólares por barril en los últimos
años.
temente estatistas en el sector hidrocarburos) registran, al igual que la

Argentina, tendencias a la baja en la producción petrolera, mientras que
Colombia, Brasil, Perú y Ecuador exhiben importantes incrementos.28
El “espejo brasileño” es sin dudas el más impactante para la Argentina.
Mientras que en 1994 Brasil registraba niveles de producción petrolera
idénticos a los argentinos, en 2012 su producción de crudo casi cuadru-
plica a la de nuestro país. Petrobras, que a fines de los años noventa
tenía una capitalización de mercado similar a la de YPF, alcanzó a fines
de 2012 un valor cercano a los 180 mil millones de dólares; por su parte,
el valor de YPF en bolsa apenas superaba los 5 mil millones de dólares.
En el segmento del downstream (refinación y comercialización de de-
rivados), el panorama productivo es similar al verificado en el upstream
(como se aclaró, exploración y producción). La falta de inversiones hizo
que la capacidad de la industria refinadora no registrara incrementos
significativos durante el período y, en los últimos años, la falta de crudos
livianos de producción local se constituyó como una restricción adicio-
nal. En ese marco, el proces amiento de petróleo crudo en las refinerías
argentinas se estancó y pasó de 30,2 a 30,7 millones de metros cúbicos
entre 2003 y 2012.
Las ventas de combustibles líquidos acompañaron las tendencias de la
actividad económica. Entre 1999 y 2003 hay una caída sistemática de las
ventas de naftas y gasoil, que se revierte a partir de ese año y aumenta
Gráfico 4.4. Ventas de naftas y gasoil
25 500 000
20 500 000
Metros cúbicos
15 500 000
10 500 000
5 500 000
500 000
1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
Naftas Gasoil
Fuente: Elaboración propia con datos de IAPG / IAE.
28 Datos del BP Statistical Review of World Energy 2012.

sostenidamente con la excepción del año 2009, cuando registra una leve
contracción anual. Al consolidar ambos combustibles, entre 1999 y 2003
hay una caída acumulada del 19% que llega a un piso de ventas de 13,6
millones de metros cúbicos, y entre 2003 y 2012 se registra un incremen-
to acumulado del 54% (31% en gasoil y 125% en naftas). En el mismo
período, las ventas de GNC vehicular crecen apenas un 4%, lo que refleja
la escasa disponibilidad de ese combustible.
En el sector eléctrico, el consumo creció de 82 mil Gigawatt/hora en
el año 2003 a 116 mil Gigawatt/hora en 2011, empujado principalmen-
te por los usuarios residenciales. La potencia instalada en el sistema se
expandió un 19% entre 2003 y 2011, y llegó a 30 454 Mw. Como puede
observarse en el gráfico 4.5, entre 2003 y 2007 hubo un estancamiento
en la capacidad instalada, que luego comenzó a crecer gracias al aporte
principal de nuevas centrales térmicas (33% de aumento en el período)
y de un incremento menor (4%) en hidroelectricidad. El aumento de
la potencia instalada en centrales térmicas totalizó poco más de 4 mil
Mw; las obras más importantes del período fueron las centrales de ciclo
combinado San Martín (en Timbúes) y Manuel Belgrano (en Campana),
ambas de 820 Mw de potencia y construidas en el marco del “Fondo para
Inversiones Necesarias que Permitan Incrementar la Oferta de Energía
Gráfico 4.5. Evolución de la potencia eléctrica instalada

35 000
30 000
25 000
20 000
Hidro
Mw
15 000
Nuclear
10 000
Térmica
5 000
0
2001 2003 2005 2007 2009 2011
Fuente: Elaboración propia con datos del Ente Regulador de la Electricidad

(ENRE).
Eléctrica en el Mercado Eléctrico Mayorista” (FONINVEMEM), creado

por las autoridades nacionales a fines de 2004.29
En forma complementaria, la Empresa Nacional de Energía SA
(ENARSA) puso en marcha un programa para incorporar cinco centra-
les térmicas adicionales, por un total aproximado de potencial adicional
para el sistema de 1500 Mw.
La pérdida del autoabastecimiento energético y el aumento de las importaciones

Consolidando todas las fuentes de energía, las cifras del balance energé-
tico muestran que el consumo final de energía creció de 38 millones de
toneladas de petróleo equivalente (TEP) registrados para el año 2002 a
51 millones de TEP en 2011, un aumento promedio del 4% anual. En
términos per cápita, el consumo final de energía secundaria aumentó de
1,06 TEP en 2002 a 1,3 TEP en 2011. La intensidad energética, medida
en unidades del PBI, también creció en el período (Navajas, 2006).
Como se comentó, la producción local de energía –declinante en el
caso de los hidrocarburos– no pudo acompañar el ritmo de crecimiento
de la demanda de consumo. La brecha entre el consumo local y la pro-
ducción fue cubierta de manera creciente con importaciones de ener-
gía. Mientras que en 2002 las importaciones equivalían apenas al 1,5%
de la producción local de energía primaria y el 1,9% en el caso de la
energía secundaria, en 2011 esos porcentajes se elevaron al 11% y 5,7%,
respectivamente.30
El caso del gas natural ilustra con dramatismo la fuerte reversión en
las tendencias del comercio exterior argentino en materia de energía.
El sector de gas natural inició el nuevo siglo con una clara posición ex-
portadora, focalizada esencialmente en las ventas al mercado chileno. A
través de cinco gasoductos construidos durante los años noventa, el gas
argentino comenzó a abastecer el consumo trasandino de generación
térmica, residencial e industrial, y así llegó a exportar casi 20 millones de
metros cúbicos diarios.
29 El FONINVEMEM fue creado por la Secretaría de Energía, invitando a las

empresas generadoras a capitalizar acreencias que poseían por energía
generada no pagadas en los años posteriores a la crisis en la construcción de
nuevas centrales. Se conformaron dos sociedades (una para cada central), en
la que participaron el Estado y empresas privadas. El Banco Industrial y de
Comercio Exterior (BICE) actuó como fiduciante.
30 Datos del Balance Energético Nacional publicado por la Secretaría de Ener-
gía.
Como se observa en el gráfico 4.6, la crisis de abastecimiento de gas en

el mercado argentino ocurrida en el verano del año 2004 se erige como
un punto de inflexión, a partir del cual las exportaciones descienden sis-
temáticamente hasta niveles casi nulos y comienzan a crecer fuertemen-
te las importaciones, primero desde Bolivia a través del viejo gasoducto
existente y luego con embarques de Gas Natural Licuificado (GNL) re-
gasificados a través de plantas móviles en muelles de Bahía Blanca y Esco-
bar. Las importaciones han alcanzado picos diarios de hasta 45 millones
de metros cúbicos día, casi un tercio del consumo doméstico.
Gráfico 4.6. Comercio exterior de gas natural
10 000
9 000
8 000
En MM de metros cúbicos
7 000
6 000
5 000
4 000
3 000
2 000
1 000
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Expos Impos
Fuente: Elaboración propia con datos del IAPG.
En el mercado de los combustibles líquidos, el volumen de importacio-

nes de gasoil ha crecido a lo largo de la década hasta alcanzar un máximo
de 4,5 millones de metros cúbicos durante 2011, equivalentes a un tercio
del total de ventas internas del período, para luego caer a 3,2 millones de
metros cúbicos en 2012, en un contexto de desaceleración económica.31
Recientemente, se han sumado también importaciones de naftas para
complementar la oferta local, condicionada por la capacidad de refina-
ción y la escasez creciente de petróleo crudo en condiciones de refinar.
31 YPF explicó el 61% de las importaciones de gasoil realizadas por empresas

petroleras en el año 2011.
Gráfico 4.7. Importaciones de gasoil

5 000
4 500
En miles de metros cúbicos
4 000
3 500
3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
500
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Hubo también una clara reversión en el comercio exterior de fueloil,

combustible utilizado por las centrales térmicas como sustituto del cada
vez más escaso gas natural.32 Hasta el año 2008 la Argentina era un expor-
tador neto de fueloil pero el aumento del consumo local provocó que
en 2011 las exportaciones cayeran prácticamente a cero, mientras que
las importaciones saltaron por encima del millón de toneladas anuales.
También en el sector eléctrico ha sido necesario recurrir a las importa-
ciones para complementar la oferta local.
La dimensión de la reversión de los flujos del comercio exterior ener-
gético es tan grande que impactó de lleno en la balanza comercial ar-
gentina, lo cual se convirtió en un problema de orden macroeconómico.
Como puede verse en el gráfico 4.8, de aportar un superávit de 6027
millones de dólares en 2006, el sector registró un déficit de 2738 millo-
nes de dólares en 2012, con importaciones que saltaron de 1730 a 9266
millones de dólares en ese período.
32 El gasoil también ha sido utilizado como combustible en las centrales térmi-

cas ante las restricciones del abastecimiento de gas natural.
Gráfico 4.8. Comercio exterior energético
12 000
10 000
8 000
Millones de dólares
6 000
4 000
2 000
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
-2 000
-4 000
Exportaciones Importaciones Saldo
Fuente: Elaboración propia con datos del Indec.
la política energética
Desde los primeros meses de su gestión, el presidente Kirchner se pre-
sentó frente a la sociedad argentina como liderando un gobierno que
representaba un punto histórico de ruptura respecto de las gestiones
anteriores, en particular en relación con las “políticas de los noventa”, es
decir, las reformas estructurales implementadas durante los diez años de
la presidencia de Carlos Menem, entre 1989 y 1999.
Los elementos centrales de las políticas de reforma estatal (privatiza-
ción, desregulación, apertura de los mercados), notoriamente presentes
en los cambios registrados en el sector de la energía en esos años, fueron
criticados severamente por el oficialismo y por referentes académicos
vinculados al sector energético y cercanos al gobierno. Sin embargo, ni
esta impronta de ruptura propia de la gestión kirchnerista con las políti-
cas de las presidencias anteriores (en términos generales, y en particular
en lo que hace a la política para el sector de la energía), ni el desempeño
negativo de los principales indicadores productivos gatillaron iniciativas
dirigidas a modificar estructuralmente el marco regulatorio sectorial
energético.
No hubo en la década cambios de fondo en la legislación del sector
energético (hidrocarburos, electricidad, gas natural). Pese a que el en-
foque general y las políticas específicas para la energía cambiaron, todo

se hizo en el marco de la vigencia de las principales leyes e instituciones
sectoriales prácticamente intactas, incluidas las leyes del gas y la elec-
tricidad sancionadas en la década del noventa. Debe destacarse que se
aprobaron algunas leyes puntuales significativas: la creación de ENAR-
SA, la llamada “Ley Corta” que consolidó el dominio provincial sobre el
subsuelo establecido en la Constitución y la ley de expropiación de YPF;
pero los pilares legales que rigen el funcionamiento del sector (la Ley de
Hidrocarburos, la Ley 24 076 que regula del sector gas y la Ley 24 065
que regula al sector eléctrico) no fueron reemplazados.
En toda su historia, la industria de la energía argentina vivió muchas
veces con un marco legal débil, poco acorde al enfoque de las políticas
implementadas por el Ejecutivo. A modo de ejemplo, como se mencionó
en la segunda sección de este trabajo, la primera ley del petróleo y la ley
orgánica de YPF fueron sancionadas apenas en los primeros años treinta,
y hasta ese momento, la industria en general y la empresa estatal en par-
ticular vivieron en un marco de precariedad legal.
En esos años, sin embargo, el vacío legal fue consecuencia de la dificul-
tad de los gobiernos a cargo del Ejecutivo (el de Alvear, el de Yrigoyen)
para contar con las mayorías en Diputados y el Senado para lograr la
aprobación parlamentaria de sus proyectos de ley para el sector. Entre
2003 y 2013, no hubo nuevas leyes energéticas cuya aprobación se traba-
ra en la discusión parlamentaria, sino que el Poder Ejecutivo, que contó
con amplias mayorías legislativas en gran parte del período considerado,
simplemente no elaboró ni impulsó los proyectos para cambiar las leyes
centrales que rigen la actividad en la industria de la energía.
Si uno tuviera que definir la política energética de la década kirchne-
rista, se encuentra el siguiente patrón: las decisiones parecen haberse
tomado en forma reactiva ante el surgimiento puntual de dificultades
en el funcionamiento sectorial, con el objetivo de asegurar el abasteci-
miento y evitar (o al menos postergar) incrementos en los precios de los
combustibles, sosteniendo con un horizonte de corto plazo el flujo de
energía barata para los consumidores de acuerdo con el siguiente orden
de prioridades: primero los consumidores residenciales y usuarios del
sistema de transporte, luego los comercios y empresas manufactureras, y
finalmente los mercados externos, que fueron los primeros en sufrir el
impacto del deterioro en la capacidad productiva sectorial.
La decisión de evitar o postergar cualquier incremento de precios a los
usuarios provocó un proceso sistemático de descapitalización sectorial,
que a partir de cierto momento debió ser acompañado de un creciente
flujo de subsidios fiscales dirigidos a financiar –al menos parcialmente–

los quebrantos originados en la brecha entre los precios de compra y
de venta de los principales bienes energéticos. Como se observa en el
gráfico 4.9, los subsidios presupuestarios al sector energético fueron cre-
ciendo, hasta alcanzar un máximo de 55 mil millones de pesos en el año
2012.
Gráfico 4.9. Subsidios nacionales a la energía

60 000
50 000
40 000
Millones de pesos
30 000
20 000
10 000
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Fuente: Elaboración propia con datos de ASAP.
Cuando los aumentos de precios se hicieron inevitables, el gobierno

procuró segmentar el universo de consumidores, para aplicar aumentos
diferenciales protegiendo a los consumidores más pequeños. Del lado
de la producción de energía, se intentó inducir nuevas inversiones con
esquemas de remuneración diferenciada al ofrecer mayores precios para
la producción incremental.
A continuación se realiza una breve descripción de las principales ini-
ciativas del gobierno durante el período 2003-2011, que abarca la presi-
dencia de Néstor Kirchner y la primera presidencia de Cristina Fernán-
dez de Kirchner.
Las primeras manifestaciones de la crisis estructural en el upstream

Los primeros síntomas de desequilibrio en el sector energético surgieron
a los pocos meses del inicio de la presidencia de Néstor Kirchner en el
mercado del principal combustible de nuestra matriz: el gas natural. En
el verano 2003-2004, la combinación de la recuperación económica en la
salida de la crisis, junto con condiciones de temperatura e hidraulicidad
desfavorables (altas temperaturas que provocan mayor demanda, y baja

disponibilidad de agua que perjudica la oferta de generación hidroeléc-
trica, lo que pone mayor presión sobre la termoelectricidad) produjeron
un claro desbalance entre la demanda y la oferta de gas en el mercado
local, y esto forzó cortes a los usuarios. A diferencia de lo ocurrido en los
inviernos de años anteriores, cuando los cortes estaban asociados a res-
tricciones en la capacidad de transporte y se encontraban contemplados
en el esquema de funcionamiento normal y eficiente del sistema (afec-
tando con restricciones a los usuarios que habían contratado el abasteci-
miento interrumPBIle), en este caso los cortes mostraban un problema
diferente y más grave: insuficiencia en la producción.
La estructura de precios relativos, sumamente distorsionada como re-
sultado de la crisis, provocó comportamientos particulares de la oferta y
la demanda que agravaron la situación. Los contratos de compraventa
de gas denominados en dólares fueron pesificados, y los precios del gas
a los productores provenientes de ventas en el mercado local sufrieron
una fuerte contracción medidos en dólares. Los precios al mercado de
exportación (fundamentalmente Chile), sin embargo, no fueron alcan-
zados por la pesificación, lo cual provocó que destinos alternativos para
el gas (mercado internos versus exportación) que antes de la crisis resul-
taban económicamente indiferentes mostraran rentabilidades muy dis-
tintas, favorables a la exportación y perjudiciales para el abastecimiento
interno. En el mercado local, los cambios en la estructura de producción
y la existencia de precios relativos de la energía muy bajos indujeron au-
mentos del consumo extraordinarios.33
Las respuestas de la política energética a estos primeros síntomas de
desbalance en el mercado energético fueron diversas, pero las decisio-
nes del gobierno comenzaron a exhibir el patrón que se consolidaría en
los años siguientes: maximizar el abastecimiento de energía barata en
el corto plazo, y así proteger el consumo de los sectores residenciales y
de transporte, en desmedro de otros mercados (exportación, industria,
comercio).
En febrero de 2004, el Ejecutivo emitió dos decretos intentando orde-
nar la situación en el mercado gasífero (Decretos 180 y 181 de 2004). En-
tre otras disposiciones, se creó un Fondo Fiduciario (financiado con un
33 Navajas (2006) analiza los determinantes de la crisis del gas natural y presen-
ta indicadores que revelan un fuerte incremento de la intensidad energética
durante los primeros años de la gestión Kirchner. Kozulj (2005) presenta
una visión alternativa de los determinantes de la crisis de 2004.
cargo tarifario) para sostener inversiones en transporte y distribución, se

modificaron condiciones de funcionamiento para los distintos usuarios
regulados dentro del mercado y se le dio a la Secretaría de Energía facul-
tades para intervenir cuando “el sistema de gas natural pueda entrar en
situaciones de crisis de abastecimiento” (art. 29 del Decreto 180/2004).
Al reconocer que el rezago en la remuneración a los productores de gas
natural era una de las causas de la crisis, se impulsó la “normalización”
del precio del gas, a través de un acuerdo entre la Secretaría de Energía
y los productores. Para diferenciar el impacto de los incrementos, la ca-
tegoría de usuarios residenciales fue dividida en tres, de acuerdo con los
niveles de consumo (Decreto 181/2004).
La negociación de los acuerdos con el sendero para los precios del
gas entre las autoridades y las empresas fue lenta y trabajosa, y se tradujo
en el primer “Acuerdo de Gas” firmado en mayo de 2004, que estable-
ció un cronograma de ajustes en el precio del gas destinado a usuarios
industriales, generadores de electricidad y GNC, sin incluir a los usua-
rios residenciales. Se establecían incrementos a efectivizarse en mayo y
octubre de 2004, y en mayo y julio de 2005, con alícuotas diferenciales
por cuenca. La meta era llegar a un mercado de precios libres a fines de
2006 (Resolución MPF 208/2004). Sin embargo, el objetivo fijado no
pudo cumplirse, y en junio de 2007 se implementó el “Segundo Acuer-
do del Gas”, que incluyó un nuevo ajuste de precios y compromisos de
abastecimiento de todos los productores firmantes, con un cronograma
que finalizaba en el año 2011 (Resolución SE 599/2007). También se
establecían criterios para aplicar cortes y redireccionamientos en el caso
de problemas de abastecimiento, lo cual afectaba en primer lugar a las
exportaciones.
En septiembre de 2008, se firmó un nuevo acuerdo complementario
con los productores mediante el cual se instrumentó un incremento de
precios para determinado grupo de usuarios (industriales, generadores y
GNC, y residenciales), pero dirigido principalmente a financiar un Fon-
do Fiduciario oficial encargado de subsidiar las ventas de GLP en garra-
fas (Resolución SE 1070/2008). Tres meses después se resolvió aplicar
un fuerte aumento en el precio del gas boca de pozo para los usuarios
residenciales de mayor consumo (Resolución SE 1417/2008).
Del lado de los segmentos regulados de la industria del gas (transporte
y distribución), la UNIREN avanzó en la renegociación de los contra-
tos, pero los compromisos de incremento de tarifas se cumplieron en
algunos casos y en otros no. En los hechos, al calor de la inflación y los
aumentos salariales, el grueso de las empresas continuó en un proceso
continuo de caída real de sus ingresos, que impactó negativamente en la

inversión y el mantenimiento de las redes.34
El mercado de los combustibles líquidos

Aunque sin la contundencia de los shocks sufridos en el mercado gasífero-
eléctrico, los síntomas del desequilibrio se manifestaron también en el
mercado de los combustibles líquidos, donde la oferta de producción
local mostró cada vez más dificultades para cubrir a una demanda en
crecimiento. Los principales problemas se registraron en el mercado del
gasoil –el producto refinado del petróleo con mayor consumo relativo
en la Argentina–, potenciados luego por la falta de gas natural, que de-
rivó en mayor demanda de líquidos (gasoil y fueloil) para generación
térmica de electricidad.35 La respuesta de las autoridades fue similar a la
observada en el upstream: sostener precios bajos, discriminar consumi-
dores para aplicarles precios diferentes y maximizar el crecimiento con
abastecimiento de energía barata.
En materia de precios, frente al doble shock que presionaba el alza
sobre los precios locales –la fuerte devaluación del peso y el aumento de
las cotizaciones internacionales del crudo y los energéticos–, el gobierno
hizo uso de una herramienta muy utilizada en el pasado: el pago de de-
rechos sobre las exportaciones.
Como fue mencionado anteriormente, en un primer momento las re-
tenciones a la exportación de hidrocarburos se pusieron en vigencia con
el objetivo principal de recaudar fondos para el fisco federal. Con el co-
rrer de los años, sin embargo, el objetivo fiscal fue perdiendo importan-
cia relativa (no sólo porque la situación fiscal mejoraba, sino porque las
exportaciones sectoriales comenzaron a caer y, con ellas, la recaudación
por retenciones), mientras que cobraba relevancia el impacto de los im-
34 La distribuidora GasBAN, la primera en firmar el acuerdo de renegociación

en el marco de la UNIREN en 2005, consiguió en abril de 2006 que el pre-
sidente Kirchner firmara el Decreto 385/2006 convalidando un incremento
del 15% en las tarifas que finalmente se implementó en 2007. La otra gran
distribuidora de gas de la ciudad de Buenos Aires, Metrogas, firmó un acuer-
do transitorio en 2008 que incluía un aumento tarifario promedio del 22%,
pero nunca logró que el incremento se aprobara y se llevara a la práctica.
35 Durante décadas, la Argentina fomentó el consumo de gasoil en lugar de naf-
tas (con alícuotas impositivas diferenciales). Hacia fines de los años noventa,
el consumo de gasoil superaba ampliamente al de naftas.
puestos a la exportación como herramienta para acotar el incremento de

precios locales frente a mayores precios internacionales.
Las retenciones a las exportaciones de petróleo crudo, fijadas en 20%
al inicio del año 2002, fueron creciendo a lo largo del tiempo, acompa-
ñando los incrementos en el precio internacional: aumentaron a 25% de
alícuota en mayo de 2004; una retención variable en función del valor
del barril WTI, con un máximo de 45% en octubre de 2004, y un nuevo
incremento en el esquema variable fijado por la polémica Resolución
394 del año 2007, que establecía retenciones del 100% en el margen,
lo que fijaba un precio máximo a ser recibido por el productor local de
alrededor de 42 dólares por barril (con cierta variabilidad de acuerdo
con la calidad del crudo), con independencia del valor que adoptara el
crudo en el mercado internacional. Es decir, para cualquier precio de
exportación superior a los 42 dólares por barril, el productor se llevaba
los 42 dólares (de los que luego se deducen las regalías para las provin-
cias y el impuesto a las ganancias), y la diferencia la embolsaba el Estado
nacional.36
Una tendencia similar siguieron las exportaciones de gas natural, que
fueron afectadas con impuestos del 20% recién a partir de 2004 (Decreto
645/2004). Desde 2006, se estableció un esquema móvil tomando como
base para el cálculo los precios de las importaciones argentinas de gas
natural con origen boliviano (Resolución ME 534/2006).
En el caso de las exportaciones de derivados (naftas, gasoil, GLP), el
esquema de tributación para las exportaciones sufrió idas y vueltas du-
rante el período, con alícuotas que oscilaron entre el 5% y el 20%.
La inexistencia de un mercado absolutamente competitivo en el cual
la mera imposición de retenciones determinara límites estrictos en el
movimiento de los precios internos (como puede suceder en los mer-
cados de granos) forzó a las autoridades a utilizar otras herramientas
complementarias para lograr que los precios locales de los combustibles
no replicaran las tendencias combinadas de los precios internacionales
y el tipo de cambio. En los hechos, ante la decisión gubernamental de
evitar un control formal de los precios, este objetivo se alcanzó de dis-
tintas formas. Inicialmente, en el año 2003, se indujo a las firmas de
upstream y downstream a aceptar una suerte de acuerdo de estabilización
36 Esta tendencia incremental en la imposición de retenciones se quiebra en

los primeros días de 2013. La Resolución 1/2013 del Ministerio de Economía
incrementa de 42 a 70 dólares por barril el valor de corte del esquema de
retenciones a la exportación.
en el tiempo que fijaba un crudo de referencia a 28,50 dólares el barril,

esquema que rápidamente quedó obsoleto por el continuo aumento de
las cotizaciones internacionales del petróleo.
En la medida en que los precios internacionales aumentaban y la ofer-
ta local se hacía insuficiente –en especial en el mercado del gasoil–, el go-
bierno concentró su presión en las firmas del downstream, para forzarlas
a mantener el abastecimiento fluido de la demanda, aun cuando dichas
acciones implicaran realizar importaciones de combustibles a pérdida.
Comenzó un prolongado período de “regulación sucia”, con problemas
puntuales recurrentes de abastecimiento, en el que las firmas procura-
ron “orientar” la demanda hacia los combustibles de mayor rentabilidad
(naftas y gasoil premium), fijando cupos y restringiendo la oferta en los
segmentos menos rentables.
Las relaciones de las empresas con el Gobierno no fueron todas igua-
les. Mientras que YPF y la Esso desarrollaron una estrategia más concilia-
dora con el gobierno, la Shell mantuvo posiciones más intransigentes, lo
que generó un público hostigamiento por parte del gobierno.
En el caso del gasoil, la estrategia de las empresas más pequeñas forzó
a YPF a asumir porciones cada vez mayores del mercado. El market share
de YPF en las ventas de gasoil creció del 47% en el año 2000, al 59% en
2011. En el mismo período, la Shell redujo su participación del 17% al
13% y la Esso pasó de 15% a 13%.
Para el segmento de transporte público, se instrumentó un sistema de
subsidios al consumo de gasoil por parte de las empresas de transporte
de corta, media y larga distancia que permitió a las firmas registradas
ante la Secretaría de Transporte acceder a un gasoil a precios preferen-
ciales, inferiores a un peso el litro. En los primeros años de funciona-
miento del sistema, se permitió a las empresas petroleras vendedoras
(principalmente a YPF) compensar la diferencia entre el precio de venta
subsidiada y el precio de venta en las estaciones con un crédito a imputar
en el pago de retenciones a las exportaciones. Este mecanismo de sub-
sidio fiscal encubierto empezó a hacer agua cuando las exportaciones
cayeron y, con ellas, los pagos de retenciones de las empresas contra las
cuales recuperar los subsidios otorgados. El esquema de precios bajos se
mantuvo, pero debió reformularse el mecanismo de pago.
Sin inversiones significativas en la infraestructura de refinación, la ca-
pacidad de procesamiento y de producción de derivados del petróleo se
mantuvo prácticamente sin cambios.
La creación de ENARSA
La creación de ENARSA, aprobada por la Ley 25 943 en octubre de 2004,
seguramente fue pensada como una respuesta de orden más estructu-
ral a la crisis energética que se había manifestado a comienzos del año.
ENARSA nació con objetivos muy amplios en materia energética, inclui-
das actividades en todos los segmentos (upstream, transporte, downstream)
y sectores (gas, petróleo, electricidad) de la industria energética, así
como también la facultad de “intervenir en el mercado a efectos de evitar
situaciones de abuso de posición dominante originadas en la conforma-
ción de monopolios u oligopolios”. También asumió roles propios del
regulador, como la responsabilidad de confeccionar una base de datos
con información suministrada por otros permisionarios-concesionarios
(Ley 25 943, art. 4º).
Asimismo, le fue adjudicado el dominio de la totalidad de las áreas off
shore que al momento de la sanción de la ley no se encontraran adjudi-
cadas a través de permisos o concesiones. ENARSA fue diseñada como
una sociedad anónima bajo el control del Estado nacional, y se preveía
que hasta el 12% de las acciones fueran adquiridas por estados provin-
ciales y hasta el 35% permanecieran en manos de accionistas privados
mediante una oferta pública. Hasta la fecha, sin embargo, no hubo
ningún movimiento en la propiedad de la firma y todas las acciones de
ENARSA se mantienen en manos del Estado nacional.
Pese a los amplios objetivos fijados, ENARSA ha quedado instalada en
un rol deslucido dentro del sistema energético. La profundización del
déficit energético provocó que se convierta en una fuerte importadora
de Gas Natural Licuificado (LNG, por sus siglas en inglés), actividad que
por su carácter antieconómico (precios de compra muy superiores a los
de venta) ha exigido un constante flujo de subsidios del Tesoro hacia
la empresa. Entre 2007 y 2012, las transferencias del Tesoro a ENARSA
totalizaron 41 500 millones de pesos. Con la estatización de YPF de mayo
de 2012, el rol de ENARSA quedó aún más desdibujado, porque la cen-
tenaria petrolera volvió a ser la herramienta de gestión e intervención
directa estatal en la industria.
La “Ley Corta”
A fines del año 2006, el Congreso sancionó la Ley 26 197, conocida como
la “Ley Corta” de Hidrocarburos. Esta ley de sólo siete artículos se limitó
a modificar el art. 1º de la Ley de Hidrocarburos 17 319 para poner en
práctica el precepto de la Constitución reformada en 1994, al asignar el

dominio del subsuelo a las jurisdicciones provinciales.37
La promulgación de la “Ley Corta” permitió a las provincias ejercer
plenamente el dominio sobre los yacimientos, por lo que a partir de ese
momento asumieron la potestad para otorgar nuevos permisos de explo-
ración y concesiones, y también para prorrogar concesiones existentes.
En relación con los nuevos permisos, todas las provincias, incluidas
aquellas sin antecedentes de explotación petrolera, se han mostra-
do activas para atraer inversiones. Sin embargo, existen características
que ensombrecen este proceso. Por un lado, la heterogeneidad en las
condiciones otorgadas a los inversores en materia de plazos, regalías y
compromisos de inversión. En segundo lugar, de acuerdo con un infor-
me preparado por el geólogo del Instituto Argentino de Petróleo y Gas
Gualter Chebli, presentado en el Congreso de la Nación en ocasión de
discutirse la ley que diera lugar a la expropiación de YPF, gran parte de
las nuevas áreas de exploración fueron a parar a grupos empresariales
sin experiencia previa en explotación de hidrocarburos y, en general,
con fuertes lazos políticos. Estas dinámicas, en un contexto de tensión
entre los productores privados y las estrategias del gobierno, sumado al
escaso impacto de ENARSA en la resolución de los problemas enfrenta-
dos, obstaculizaron más la posibilidad de contar con políticas nacionales
consistentes, incentivando su cortoplacismo.
El sector eléctrico
Las medidas tomadas como respuesta a la crisis de 2001, principalmente
la pesificación y el congelamiento de los precios y las tarifas, afectaron
a toda la cadena de valor del sector eléctrico. Las dificultades de abas-
tecimiento surgidas tempranamente en la industria del gas natural se
trasladaron enseguida al sector, lo que agregó presión en la debilitada
rentabilidad de los generadores, que debieron enfrentar la recurrente
escasez de gas natural con combustibles alternativos (fueloil y gasoil) más
caros. A estos problemas se sumó la dificultad de las firmas para pagar
sus deudas en el exterior en moneda extranjera, situación que indujo im-
portantes reestructuraciones y dificultó el acceso a nuevo financiamiento
externo. En ese contexto, las inversiones privadas en nueva capacidad
37 Quedaron bajo jurisdicción nacional los yacimientos localizados en la plata-

forma continental.
desaparecieron y el sistema comenzó a operar con márgenes de potencia

disponible muy ajustados, más aún cuando la economía comenzó a recu-
perarse y con ella, la demanda de electricidad.
Hacia fines de 2004 el gobierno creó el FONINVEMEM, un fondo fi-
duciario financiado con ingresos surgidos de la propia operación del
sistema y cargos tarifarios específicamente asignados, cuya finalidad fue
construir dos nuevas centrales térmicas de ciclo combinado para agregar
potencia al sistema.
Entretanto, las autoridades comenzaron a utilizar el Fondo de Esta-
bilización –un fondo creado en la regulación de los años noventa que,
como su nombre lo indica, tenía como objetivo amortiguar la volatilidad
de los precios al consumidor absorbiendo diferencias entre los precios
estacionales pagados por las distribuidoras y los precios spot recibidos por
los generadores de acuerdo con las condiciones puntuales del mercado–
para canalizar subsidios al sector. La permanente fijación de precios por
debajo del precio spot llevó al fondo a un déficit permanente, que fue fi-
nanciado con aportes y préstamos sistemáticos del Tesoro Nacional. Los
fondos del Tesoro también fueron necesarios para cubrir la diferencia
entre el precio spot y los verdaderos costos de generación de las centrales
térmicas, no reconocidos en el precio spot sancionado.38
Dejando de lado el modelo de despacho por costo marginal imple-
mentado durante la década del noventa, CAMMESA comenzó a conver-
tirse en el organizador y planificador central del mercado, asignando la
energía y el transporte disponible a los distintos actores del mercado.
A fines de 2006, la Secretaría de Energía puso en marcha el programa
“Energía Plus” (Resolución SE 1281/06). Como en otros segmentos del
sector energético, el objetivo del programa era incentivar a la oferta con
precios diferenciales más altos para la capacidad adicional de generación
puesta en el sistema. Del lado de la demanda, se protegió a los consumi-
dores más pequeños, obligando a los grandes consumidores a satisfacer
sus necesidades incrementales de energía negociando contratos a pre-
cios libres con los oferentes del esquema “Plus”.
En noviembre de 2010, la Secretaría de Energía firmó un acuerdo con
un conjunto de generadores para establecer bases que permitiesen in-
crementar la capacidad instalada mediante nuevas inversiones privadas.
El acuerdo permitió incrementos para los generadores en concepto de
38 De acuerdo con ASAP; entre 2007 y 2012 las transferencias a CAMMESA

totalizaron más de 83 mil millones de pesos.
remuneración por capacidad, y costos por mantenimiento y uso de com-

bustibles líquidos.
Del lado de la demanda, el gobierno procuró segmentar a los usuarios
para discriminar los incrementos de precios y tarifas, lo que afectó a los
grandes usuarios con tarifas más altas y protegió a los consumidores re-
sidenciales con consumos más bajos (véase Greco y otros, 2011). A fines
de 2008 se establecieron incrementos significativos a los usuarios resi-
denciales de mayor consumo, aunque su implementación práctica sufrió
marchas y contramarchas.39
Pese a todas estas iniciativas, el sector eléctrico ha continuado desca-
pitalizándose en todos sus segmentos, requiriendo de un flujo creciente
de subsidios para asegurar la generación, y con un marcado deterioro de
la red de transmisión y distribución (en particular en el área urbana de
Buenos Aires, que explica casi la mitad del consumo nacional), que se
traduce en cortes en las áreas de mayor densidad poblacional.
De acuerdo con datos de Navajas (2012), la brecha entre el precio me-
dio pagado por la demanda y el de la oferta creció de 71 pesos por Mw/
hora en 2009 a 270 pesos por Mw/hora en la primera mitad de 2012,
producto de un incremento del 35% en el precio medio de la demanda,
largamente superado por un incremento del 160% en los costos medios
de generación, fruto de la mayor incidencia de combustibles líquidos de
importación (Navajas, 2012).
las medidas de política recientes como respuesta a la crisis:

¿un nuevo ciclo de política energética?
En el inicio de la segunda gestión presidencial de Cristina Fernández de

Kirchner en 2011, los desequilibrios del sector energético encendieron
las luces de alarma en el propio gobierno nacional y lo obligaron a ac-
tuar. En un marco de deterioro de los dos pilares del modelo macroeco-
nómico de los primeros años kirchneristas –los superávit gemelos en el
sector externo y en el balance fiscal–, el ritmo vertiginoso de crecimiento
de las importaciones de energía y de los subsidios fiscales dirigidos al
sector forzó intervenciones dirigidas a detener, o al menos desacelerar,
esa trayectoria expansiva.
39 Los aumentos fueron suspendidos en el invierno de 2009.

Hacia fines de 2011, el gobierno nacional ensayó una publicitada “re-

nuncia voluntaria a los subsidios” como primer paso para un incremento
generalizado de tarifas y precios en el sector de servicios públicos. Pese al
enorme esfuerzo publicitario inicial y al involucramiento de las principa-
les figuras del gobierno –al frente de la lista de renunciantes aparecieron
la presidenta Fernández de Kirchner, el ministro Julio De Vido y el vice-
presidente Amado Boudou–, con el paso de los días el esquema comenzó
a desdibujarse. Hubo incrementos de tarifas en algunos barrios de altos
ingresos de la ciudad de Buenos Aires, pero el programa de quita de
subsidios, que nunca fue explicado con claridad por los funcionarios,
quedó en los hechos prácticamente descontinuado. En cuanto a las re-
nuncias voluntarias, en diciembre de 2012, la página web del Ministerio
de Planificación indicaba la adhesión de apenas 21 493 usuarios de gas y
23 629 usuarios de electricidad, menos del 1% del universo de usuarios.40
la expropiación de ypf
Comenzado el año 2012, las principales figuras del oficialismo –incluidos
la presidenta y gobernadores de provincias petroleras– abordaron el de-
bate público sobre los problemas energéticos argentinos, pero colocan-
do el foco en YPF, empresa que –gestionada desde 1999 por la empresa
española Repsol (y en sociedad desde 2008 con el grupo local Eskenazi)–
,41 terminó siendo caracterizada como la principal responsable del pobre
desempeño sectorial.
Durante el primer cuatrimestre del año, el gobierno nacional inició
una ofensiva contra YPF, que incluyó la coordinación con todas las provin-
cias petroleras que, con distinto grado de intensidad, confrontaron con la
empresa y le revocaron concesiones de áreas petroleras y gasíferas.42
40 Véase <www.minplan.gov.ar/subsidios>.
41 En 2008 el grupo Eskenazi adquirió el 15% de YPF (con una opción para
comprar un 10% adicional que ejerció tiempo después) mediante una
operación financiada en gran medida por el vendedor (Repsol). Repsol, que
presentó a su nuevo socio en YPF como un “experto en mercados regulados”,
cedió la presidencia ejecutiva de la empresa y posiciones importantes del
management al nuevo socio minoritario.
42 Mostrando disparidades en las posiciones provinciales de acompañamien-
to de esta estrategia nacional, se observaron actitudes más proactivas y
otras menos: mientras que Chubut fue la provincia más agresiva al revocar
concesiones con niveles importantes de producción, Neuquén y Mendoza
acompañaron la estrategia del gobierno nacional con revocaciones de áreas
de muy bajo impacto productivo.
Finalmente, en un clima de creciente tensión, el Ejecutivo anunció en

abril el envío de un proyecto de ley de expropiación del 51% de las ac-
ciones de YPF en poder de Repsol, y la simultánea e inmediata interven-
ción a la empresa. El proyecto del Ejecutivo fue aprobado sin cambios
y con amplias mayorías (incluidas fuerzas oficialistas y opositoras) en el
Congreso, y la Ley 26 741 entró en vigencia el 4 de mayo. Amén de la
expropiación de YPF, la ley incluyó una declaración de interés público
para todo el sector hidrocarburífero y también la creación de una nueva
institución sectorial, el Consejo Federal de Hidrocarburos.
Al frente de YPF fue designado Miguel Galuccio, un ingeniero argen-
tino con una amplia trayectoria internacional que había trabajado ya en
la empresa bajo la conducción de José Estenssoro, dando una clara señal
de gestión profesional para la nueva etapa. El directorio se completó con
representantes de los distintos “grupos de interés”: sindicatos, goberna-
dores de provincias petroleras, miembros de la línea ejecutiva de Galuc-
cio, académicos y representantes de los funcionarios del Poder Ejecutivo
nacional.
A cien días de asumir el control de la empresa, la nueva conducción
de YPF anunció un plan orientado a revertir el deterioro productivo en
todos los segmentos. En el segmento de Exploración y Producción, el
programa se orientó hacia el rejuvenecimiento de yacimientos maduros
y al desarrollo de reservas no convencionales, el atractivo “shale oil y shale
gas” de la formación Vaca Muerta.
El potencial de los campos argentinos en explotación no convencional
de petróleo y gas natural ha generado un gran interés entre los big players
del mundo petrolero internacional. El disparador fue un informe pu-
blicado por la Energy Information Administration (EIA) de los Estados
Unidos en 2011, que ubicó a la Argentina en el puesto número tres en
un ranking internacional de recursos no convencionales de gas natural
en el mundo, con 774 trillones de pies cúbicos (TCF) de recursos, equi-
valentes a casi cuatrocientos años del consumo actual del país. También
la International Energy Agency (IEA) de la OECD, en su informe de
2012, “Golden Rules for a Golden Age of Gas. World Energy Outlook.
Special Report on Unconventional Gas”, proyecta un fuerte crecimien-
to de la producción de shale gas en la Argentina. Las proyecciones de
la IEA en el escenario base llevan la producción argentina a casi 200
millones de metros cúbicos diarios en 2035, de los cuales la mitad es no
convencional.
Sin embargo, el esfuerzo inversor requerido para movilizar dichos re-
cursos no convencionales es muy significativo y claramente supera cual-
quier posibilidad de YPF. A modo de ejemplo, un ejercicio de simula-

ción realizado para recuperar autoabastecimiento de gas y eliminar las
importaciones de LNG en 2030 supone inversiones acumuladas en el
desarrollo del shale de 65 mil millones de dólares.
Con metas sumamente ambiciosas de perforación de pozos (que im-
plicarían aumentar un 50% la cantidad anual de pozos perforados en
sólo dos años y duplicarlos en cinco años), las proyecciones de YPF pre-
vieron mantener los niveles de producción de petróleo y gas en 2012,
para incrementarlos un 3% en el año 2013 y llegar a un incremento
acumulado del 35% en 2017.
En exploración, YPF proyectó elevar la cantidad de pozos explorato-
rios a cincuenta por año, muy por encima del promedio de diecisiete
pozos perforados en el trienio 2009-2011, mientras que en refinación
y marketing, el efecto combinado de una mayor utilización de las refine-
rías y una ampliación de la capacidad de procesamiento de las mismas
llevaría a un incremento en cinco años del 43% en la producción de
combustibles líquidos.
Los interrogantes en relación con el plan quinquenal de YPF surgen
cuando se advierte que el nivel de inversión requerido es enorme. A par-
tir de 2013 se proyectan 7 mil millones de dólares anuales hasta 2017,
una necesidad de fondos que supera ampliamente el cash flow habitual
de la empresa. ¿YPF podrá mejorar sustancialmente su flujo operativo
con miras a financiar semejante esfuerzo inversor? Para ello debería con-
tar principalmente con precios más elevados para sus productos.
La segunda alternativa, apelar al endeudamiento de la empresa y/o
la búsqueda de socios para explotar el potencial de reservas, enfrentaba
una coyuntura complicada para la Argentina en relación con el mercado
internacional de capitales, que dificultaba significativamente la posibili-
dad de encontrar financiamiento externo en condiciones razonables de
tasa y plazo. En la segunda mitad de 2012, YPF colocó deuda denomi-
nada en pesos en el mercado local por cerca de 10 mil millones de pe-
sos, con plazos relativamente cortos y costos que superan el 15% anual.
Al quedar restringida al mercado local, YPF desplaza financiamiento a
otras empresas y al propio Estado (el ANSES fue un activo protagonista
del financiamiento a la petrolera estatal). En 2013, algunas acciones del
gobierno argentino para resolver cuestiones pendientes en el mercado
internacional de crédito (acuerdos para cancelar las deudas con fallo
firme en el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a In-
versiones, CIADI; el preacuerdo con el gobierno español para cancelar la
expropiación de acciones de YPF) contribuyeron a mejorar la capacidad
de endeudamiento de YPF. Amén de continuar con colocaciones en el

mercado local, hacia finales del año YPF colocó Obligaciones Negocia-
bles por 500 millones de dólares en el mercado internacional a cinco
años, con condiciones de tasa de interés (8,875% anual) que, si bien son
caras para la media del mercado internacional, resultan razonables dada
la situación argentina.
2013: ¿el inicio de un nuevo ciclo de política energética?

Pocos meses después de expropiar YPF, el gobierno decidió avanzar en
el camino de una mayor regulación y un mayor control estatal en el
sector con la emisión del Decreto 1277 del 27 de julio de 2012, regla-
mentario de la Ley 26 741. La norma derogó artículos centrales de los
decretos de desregulación sectorial de fines de los años ochenta: la libre
disponibilidad de los hidrocarburos para los productores, la libertad en
la fijación de precios y la libre importación-exportación de crudo, gas y
derivados.
Se creó la Comisión de Planificación y Coordinación Estratégica del
Plan Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas (CPCEPNIH), presidi-
da por el secretario de Política Económica e integrada también por re-
presentantes de la Secretaría de Energía y de la Secretaría de Comercio
Interior.43 La nueva comisión fue facultada para fijar inversiones, regular
el funcionamiento de las refinerías y controlar la comercialización de
combustibles para “asegurar precios razonables”. Su poder sancionatorio
incluye las previsiones de la Ley de Abastecimiento sancionada en 1974,
y en el caso del upstream llegaría a la posibilidad de revocar concesiones
de explotación, facultad que colisiona con los derechos constitucionales
de dominio de las administraciones provinciales luego de la reforma y la
“Ley Corta”.
Durante la segunda mitad de 2012, la flamante comisión se dedicó
fundamentalmente a recabar información de las empresas petroleras
privadas, en el marco del creado Registro Nacional de Inversiones Hi-
drocarburíferas.44 Más allá de un incremento en el precio al productor
43 Esta composición tripartita de la nueva comisión reflejó las pujas por hacerse
del control de la política petrolera de tres actores dentro del Ejecutivo: el
secretario de Política Económica Axel Kicillof, el ministro de Infraestructura
Julio De Vido y el secretario de Comercio Guillermo Moreno.
44 La Resolución 3/2012 de la comisión, del 17/9/2012, solicitó un gran caudal
de información a las empresas para incorporarlas al registro.
del gas destinado al GNC, no hubo inicialmente decisiones ejecutivas

dirigidas a marcar un nuevo rumbo para el sector, incluyendo al actor
estatal, YPF.
Hacia el final del año, el gobierno dio señales claras de estar impulsan-
do una mejora de precios para los productores, como condición necesa-
ria para recuperar el ritmo inversor y revertir la crisis. En el segmento de
la distribución de gas y electricidad, se dispuso un incremento de tarifas,
bajo la forma de la incorporación de cargos fijos, con montos de entre 4
y 150 pesos para usuarios residenciales y superiores para comercios (en
función del nivel de consumo), a ser cobrados por las empresas distribui-
doras, pero destinados a financiar inversiones.45
En paralelo, el gobierno anunció un precio de 7,5 dólares por millón
de BTU para el gas natural producido a partir de nuevas inversiones,
iniciativa que fue convalidada en febrero de 2013 por la Comisión de
Planificación y Coordinación Estratégica.46 En el marco de un esquema
bautizado como “Programa de Estímulo a la Inyección Excedente de Gas
Natural”, las autoridades ofrecieron el nuevo precio a aquellas empresas
que comprometiesen incrementos de producción y asumiesen además
el riesgo de compensar las brechas en caso de no poder alcanzar los au-
mentos de producción comprometidos. Con el correr del año, las prin-
cipales empresas productoras de gas natural, incluida YPF, recibieron
fondos asociados a este programa.47 En el caso de la petrolera estatal,
el programa oficial permitió un fuerte aumento en el precio medio de
comercialización del gas natural producido, que creció de 1,86 dólares
por millón de BTU en el segundo trimestre de 2012, cuando la empresa
fue expropiada, a 3,91 dólares por millón de BTU en el tercer trimestre
de 2013.
En el mercado de combustibles líquidos, una suerte de esquema de
precios máximos por región establecido por la Secretaría de Comercio
no fue obstáculo para que YPF liderara un importante incremento del
45 En forma contemporánea a este incremento, YPF (y a través de ella el Esta-

do) se hizo del control de la distribuidora Metrogas, al ejercer una opción de
compra sobre las acciones de la inglesa BG en la firma GASA, controlante del
70% de Metrogas.
46 Resolución 1/2013 de la CPYCEPNIH.
47 La resolución establece que el esquema se financia con recursos del Tesoro
Nacional, elemento que introduce dudas respecto de su sustentabilidad
futura. Durante la segunda mitad de 2013, el presupuesto del Ministerio de
Economía recibió 7155 millones de pesos adicionales para el Programa de
Estímulo a la Inyección Excedente de Gas.
precio de las naftas y el gasoil, con un ritmo superior a la inflación. De

acuerdo con los datos del balance de la firma, en el segundo trimestre de
2013 el precio medio de la nafta comercializada ascendió a 740 dólares
por metro cúbico, frente a 676 dólares observados en el mismo período
de 2012. En el caso del gasoil, el precio medio creció de 769 a 802 dóla-
res por metro cubico en el mismo período.
Todos estos incrementos de precios permitieron una mejora impor-
tante del cash flow de las empresas. En el caso de YPF, la utilidad opera-
tiva aumentó un 35% interanual en los primeros nueve meses del año, y
las inversiones se incrementaron un 95% interanual, concentradas en la
exploración y la producción. El primer año de producción de la YPF esta-
tizada arrojó una mejora de 2,7% en la producción de petróleo, mientras
que mantuvo disminuciones en la producción de gas (aunque aminoró
su caída).
En este contexto de relativa mejora, al iniciarse la segunda mitad de
2013 se anunciaron acuerdos con la petrolera norteamericana Chevron
para la explotación conjunta del yacimiento de Vaca Muerta en Neu-
quén. Si bien el acuerdo compromete montos relativamente pequeños
con respecto a la magnitud de las necesidades de inversión, constituye
una señal clara sobre el nuevo rumbo al que apunta YPF y la política de
inversiones externas.
En octubre de 2013 el gobierno enfrentó una importante derrota en
las elecciones legislativas de medio término (al perder a nivel nacional
alrededor de un millón de votos con respecto al 2009 y sufrir la derrota
electoral en la estratégica provincia de Buenos Aires). Si bien esta de-
rrota lo mantuvo como primera minoría a nivel nacional y no puso en
jaque el control oficialista del Congreso, sí constituyó un claro mensaje
sobre la forma en que la falta de acción, cortoplacismo e inconsistencia
de políticas estaban afectando el apoyo electoral con el que el gobierno
había sostenido sus políticas desde 2003.
Este resultado provocó un recambio en el Gabinete que alcanzó a
posiciones importantes en cuanto a la política económica y energética:
fueron reemplazados el jefe de Gabinete de Ministros, el ministro de
Economía, la presidente del Banco Central y el polémico secretario de
Comercio Guillermo Moreno, quien había ejercido un rol de importante
influencia en el sector de la energía. Pese al reconocimiento de la crisis
energética y al incipiente cambio de rumbo, el recambio no incluyó a los
principales responsables de la política energética.
Con el objetivo de recomponer el crédito internacional de la Argenti-
na, abandonado durante años, se anunciaron acuerdos en varios de los
juicios con empresas en el CIADI, se aceleró la negociación con el Club

de París y los holdouts y, finalmente, a fines de noviembre se hizo público
un acuerdo con la española Repsol por la expropiación del 51% de las
acciones de YPF llevada a cabo en abril de 2012 (acuerdo largamente
negociado con la ayuda de actores como el gobierno mexicano, accio-
nista de la propia Repsol y con interés en que PEMEX participase de la
explotación de Vaca Muerta). Aunque no hubo comunicaciones oficiales
al respecto, el acuerdo incluiría un pago con títulos públicos de 5 mil
millones de dólares del gobierno argentino a Repsol.
De esta forma, hacia fines de 2013 la política petrolera mostraba en
el downstream un incremento de precios de los combustibles por sobre
la inflación; en el gas natural, programas de subsidios para aumentos de
producción; mayores inversiones de YPF en exploración y desarrollo, y
el intento del gobierno de mejorar el acceso al financiamiento e inver-
siones internacionales. Por otra parte, la política energética en general
se encaminaba hacia la disminución de subsidios no sólo de los combus-
tibles sino del gas y la electricidad. La política de reducción de subsidios
al consumo de energía, tantas veces anunciada, seguía manteniendo un
alcance muy limitado.
Todo indica que el gobierno se encamina hacia el difícil rumbo de
mejorar las condiciones del sector energético para evitar una crisis ma-
yor y recomponer cierta solidez económica hacia 2015, aun a expensas
de afectar los ingresos de los asalariados y la clase media. A la hora de
completar este análisis, este era todavía un camino de final abierto.
conclusiones
En sus más de cien años de existencia, el sector energético argentino no

ha podido mantenerse ajeno a la inestabilidad y volatilidad que caracte-
rizó a la historia política y económica del país. El sector, dominado por
la industria de los hidrocarburos, ha crecido de la mano de actores mu-
chas veces en pugna entre sí (empresas públicas y privadas, autoridades
nacionales y provinciales), y con un andamiaje institucional no siempre
adecuado y consistente con la orientación de las políticas en curso.
En 2003, al iniciar su presidencia, Néstor Kirchner debió enfrentar el
impacto de la crisis de 2001 en el sector energético. El peso de la “heren-
cia recibida” en esos primeros años le permitió justificar una política de
precios bajos y subsidios que mejoraba la situación social y fomentaba el
crecimiento de corto plazo, a costa de menores inversiones, caídas de la

producción y una descapitalización sectorial creciente. Con el paso del
tiempo, y tras años de gestión, la justificación inicial se había diluido y el
oficialismo debió enfrentar los problemas resultantes de su propio accio-
nar en materia de política energética.
La estrategia de postergar durante un período prolongado cualquier
medida de incremento de precios descapitalizó muchos segmentos de
una industria que habían recibido fuertes inversiones en la década an-
terior y puso a las mismas autoridades ante la difícil encrucijada de im-
pulsar abruptos ajustes económicos (por ejemplo, llevar el precio del gas
a 7,5 dólares por millón de BTU, casi tres veces el precio que recibían
los productores, el aumento de los precios de los combustibles por so-
bre la inflación y la disminución de subsidios al consumo y la produc-
ción) como única forma de revertir el deterioro productivo sectorial. La
presión creciente del desequilibrio sectorial sobre las cuentas fiscales y
externas no dejó margen para eludir la necesidad de realizar ajustes de
precios, aunque estos se volvieran más difíciles en un entorno de infla-
ción elevada (aproximadamente un 20% en 2010, para incrementarse al
24% a partir de 2011 y con estimaciones del 27% para 2013).
El esquema de salida de los precios bajos que ha iniciado el gobierno
muestra rasgos ya vistos en procesos similares. Del lado de la demanda,
un esfuerzo por implementar incrementos de precios y tarifas diferen-
ciales que protejan a los segmentos de menores ingresos y castiguen a los
consumidores más ricos. Del lado de la oferta, un esquema que mantiene
precios bajos para la producción asociada al capital hundido y precios
más elevados y atractivos para la “producción nueva”, asociada a las ma-
yores inversiones.48 Más allá de las buenas intenciones, la experiencia
histórica local e internacional muestra que siempre es difícil administrar
durante períodos prolongados esquemas con precios muy distintos para
un mismo bien.
La orientación del actual gobierno respecto del rol del Estado y del
sector privado en la industria energética ha mostrado vaivenes en los
últimos años. La imposibilidad de sostener niveles de producción que
respondiesen a una creciente demanda doméstica, en un contexto de
elevados precios internacionales y sin que resultase en magnitudes de
48 Esquemas marginales de este tipo ya se usaron en la Argentina (por ejemplo,

para la producción primaria y secundaria de petróleo en los años ochenta) y
también en otros países del mundo, como Brasil y los Estados Unidos.
importación de energía que pusiesen en jaque la estabilidad macroeco-

nómica, así como el fracaso de la estrategia de impulsar incrementos
de inversión y producción a través del ingreso de “capitales nacionales”,
cuyo ejemplo principal fue el arribo de la familia Eskenazi a YPF, pare-
cen haber mudado hacia una estrategia mixta: la estatización del princi-
pal jugador del mercado, para perseguir –bajo su liderazgo– alianzas con
el resto de las empresas. Esta inestabilidad en cuanto a roles no ayudó a
movilizar positivamente las inversiones privadas, en un sector que requie-
re regulaciones medianamente estables durante períodos prolongados.
Pasados ya más de diez años desde la crisis de 2001, las empresas con-
cesionarias de servicios públicos no han logrado recomponer plenamen-
te el funcionamiento de sus contratos. Si bien la UNIREN llegó a firmar
acuerdos de renegociación con las empresas, varios de los compromisos
allí asumidos, especialmente los que implicaban aumentos de precios,
no fueron implementados, o se los implementó parcialmente.49
Durante años, y aún hoy, las señales oficiales respecto del rol que se
espera de las empresas privadas no han sido claras, por lo que varias
empresas petroleras internacionales han decidido retirarse o disminuir
su presencia en la Argentina.50 La creación de la comisión del Decreto
1277/2012 y el discurso de algunos de sus integrantes dieron señales de
una concepción estatista y regulada del sector. Por otro lado, YPF firmó
acuerdos con Chevron, y su presidente y otros funcionarios con roles re-
levantes en las definiciones de la política energética convocan de manera
sistemática a los inversores privados locales e internacionales para que
amplíen su participación en el sector.
En esta década de despliegue de su política energética, la administra-
ción gubernamental ha mostrado cierta indiferencia (o impotencia polí-
tica) respecto de la elaboración y puesta en vigencia de normas, regula-
ciones e instituciones que le den respaldo a la orientación de la política
elegida. En este sentido, el gobierno ha optado por convivir con leyes
anteriores, desactualizadas en muchos casos, y que, como en el caso de
las leyes de la electricidad y el gas, son el reflejo de la política económica
49 A modo de ejemplo, Edenor firmó su acta acuerdo en febrero de 2006; hubo

un incremento de tarifas para usuarios comerciales y residenciales apro-
bado en febrero de 2007. Metrogas firmó en 2008 un acuerdo transitorio
que incluía aumentos de tarifas de alrededor del 22% que no se aplicó, y la
renegociación integral del contrato de licencia nunca se firmó.
50 Es el caso de la Esso (vendió sus activos del downstream), British Gas (vendió
su participación en Metrogas) y Petrobras Argentina (puso en venta activos
del downstream adquiridos durante la década anterior).
implementada en la década del noventa, con una orientación distinta a

la del “modelo” en vigencia.
Gran parte de las decisiones más importantes de la política energéti-
ca –el control de los precios de los combustibles, el control estatal del
despacho de gas natural, entre otros– se llevaron a la práctica forzando
al marco regulatorio existente, o de manera informal. En muchos casos,
las instituciones creadas y pensadas en el marco de la política energética
de la década previa, como el Fondo de Estabilización de la Compañía
Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico SA (CAMMESA) en el
mercado eléctrico, fueron distorsionadas para hacerlas funcionales a la
nueva orientación de la política. Los concesionarios privados de algunos
servicios públicos han debido asumir la responsabilidad formal de obras
de infraestructura que en realidad son prácticamente gestionadas por el
sector público.
¿La debilidad institucional es el reflejo de un descuido de parte de las
autoridades? ¿O se trata de un objetivo buscado? Para un gobierno que
nació signado por el fantasma de la crisis y por una legitimidad limitada
en términos de votos, la existencia de reglas estables para los negocios
energéticos puede haber sido percibida como un elemento de debilidad
en su poder de negociación frente a actores de enorme poder econó-
mico, como las grandes petroleras internacionales, y de enorme poder
político en la Argentina, como las provincias. Por el contrario, en esa
concepción, un poder mayor de los funcionarios públicos para resolver
el devenir de los negocios diarios puede fortalecer la posición del Estado
federal.
El problema es que ese esquema puede funcionar en el corto plazo,
pero resulta perjudicial para fomentar nuevas inversiones que aseguren
la sustentabilidad sectorial en horizontes más largos. Una empresa ya
instalada en la Argentina puede ser obligada a importar gasoil sin renta-
bilidad por algún tiempo, pero difícilmente se la pueda obligar a invertir
varios miles de millones de dólares para construir una nueva refinería
mientras las condiciones económicas no justifiquen dicha inversión.
Con el paso de los años, el ejercicio de un poder insuficientemen-
te institucionalizado orientado a resolver los problemas energéticos de
corto plazo provocó resultados negativos. El “largo plazo” se hizo pre-
sente y la realidad mostró que, pese al conocimiento previo del sector,
el significativo poder político en el Congreso y en las provincias, y la
abundancia de recursos fiscales, luego de diez años el gobierno no pudo
exhibir –como hace en otras áreas de la economía– indicadores positivos
en materia de energía, por lo que se vio obligado a mudar el rumbo. La
energía barata fue puesta al servicio de objetivos de política –crecimiento

económico acelerado, transporte barato, bienestar en los hogares–, sin
contemplar las necesidades del sector que tornasen factible la dirección
distribucionista a lo largo del tiempo.
Frente al vertiginoso e insostenible aumento de importaciones y subsi-
dios, el gobierno se ha visto en la necesidad de actuar para evitar que la
crisis continúe profundizándose. Algunos actores del espacio oficialista
buscaron que el cambio se orientase a revertir por completo el esquema
privado y desregulado de los años noventa, con un modelo basado en
la regulación y el control estatal de las empresas. En esa línea podrían
inscribirse decisiones como la expropiación de YPF, la CPCEPNIH del
Decreto 1277/2012 y la toma de control estatal en Metrogas. Sin embar-
go, se desechó la posibilidad de que, por el camino del mayor control
estatal de la industria, el gobierno pudiese revertir las dificultades de la
coyuntura energética. Así, se reconoció que los montos de inversiones
necesarias para poner en producción los yacimientos envejecidos y las
nuevas reservas del shale y del off shore no pueden ser solventados ni por
YPF, ni por un Estado nacional ya en déficit fiscal y con crecientes difi-
cultades para financiarse. Y aquí es donde “entra” la relevancia de las
variables estructural-económicas: si las ideológicas parecen explicar una
buena parte del proceso de política energética en la última década, su
(hasta ahora) resultado es inexplicable sin incorporar los límites de lo
factible de la estructura socioeconómica argentina.
La designación de Miguel Galuccio al frente de YPF y su permanente
esfuerzo por atraer inversores externos, junto con la defensa de la propia
Cristina Fernández de Kirchner del esquema de la YPF privada de los
primeros años noventa, ya indicaban en 2012 que el gobierno descartaba
el modelo del monopolio estatal pleno y aspiraba a revertir la crisis de
la mano de un shock inversor privado, liderado por YPF y protagonizado
por las principales empresas petroleras del mundo.51
Es probable entonces, que en el contexto del acuerdo con Repsol, se
intensifiquen los esfuerzos por atraer inversores privados, complementa-
rios del esfuerzo estatal. En ese escenario, el gobierno deberá construir
condiciones contractuales que resulten atractivas para esos potenciales
inversores. Una alternativa para alcanzar la necesaria articulación públi-
51 La defensa de la YPF de Estenssoro quedó reflejada en el documento titulado

“Informe Mosconi”, con el que el gobierno justificó la expropiación de las
acciones de YPF a Repsol.
co-privada sería encarar finalmente una revisión y actualización integral

del marco regulatorio, empezando por la Ley de Hidrocarburos y las le-
yes de Electricidad y Gas Natural. Sin embargo, como muestra la historia,
esta revisión institucional demandaría discusiones parlamentarias com-
plejas, que en el caso de la Ley de Hidrocarburos implicarían una intensa
y difícil negociación con las provincias productoras –que gozan de una
posición negociadora de fuerza a partir de la disposición constitucional
que les dio el dominio de los recursos naturales– y no productoras –que,
también con claros intereses en la distribución de la renta petrolera, go-
zan de importantes recursos de poder por la estructura del federalismo
argentino–.
Frente a este panorama, el gobierno podría optar por mantener el
marco legal sin cambios, y así evitar habilitar con un proyecto de ley lo
que podría convertirse en una suerte de “caja de Pandora” parlamenta-
ria, sin garantías sobre el resultado final y, como estrategia alternativa,
construir un conglomerado de reglas informales lo suficientemente creí-
bles para gatillar un proceso de inversión público-privada, de la mano de
la nueva YPF estatal y de disposiciones e iniciativas parciales surgidas de
la nueva comisión y/o de otras áreas del Estado.
Puede parecer un camino más sencillo, pero el riesgo es que, al igual
que en el pasado, la fragilidad institucional y la contradicción entre el
discurso, las normas vigentes y la práctica deslegitimen el proceso in-
versor y nos lleven a repetir las experiencias fallidas que han teñido de
inestabilidad y subdesarrollo al sector energético argentino.
5. Una asignatura pendiente
Estado, instituciones y política
en el sistema de transporte*
José Barbero**
Julián Bertranou***
introducción
El transporte tiene su origen en la necesidad de movimiento

que se deriva de la propia existencia del espacio geográfico: en la medida
en que los fenómenos se localizan en diferentes sitios, el desplazamiento
de bienes y personas se torna imperativo. Salvo algunos casos excepcio-
nales, el transporte no es un fin en sí mismo, sino una actividad que per-
mite la efectiva realización de otras, y su demanda es percibida como una
demanda derivada. Para poder satisfacerla se han desarrollado –a través
del tiempo– diversas opciones tecnológicas, que constituyen la oferta: los
diversos modos de transporte (carretero, ferroviario, aéreo y marítimo,
entre otros). De la interacción entre las necesidades de movimiento (la
demanda) y las opciones para llevarlas a cabo (la oferta) resulta un con-
junto de flujos que constituyen la actividad del sistema de transporte.
La demanda de transporte incluye dos grandes componentes –los pa-
sajeros y las cargas– y una dimensión espacial que puede extenderse en
distintas escalas: movimientos locales o urbanos, movimientos entre pun-
tos dentro de un mismo país (interurbanos) y movimientos que vinculen
distintos países (internacionales), incluidos los tráficos con países relati-
vamente cercanos (regionales) y alejados (de ultramar). Considerando
los dos grandes tipos de demanda y las diversas escalas geográficas de
los flujos, pueden resumirse los distintos segmentos del sistema de trans-
porte y ubicar la actividad que prestan los diversos modos en cada uno
de ellos: urbano de pasajeros, interurbano de cargas y internacional de
cargas, sólo para nombrar algunos. En cada uno de ellos se desempeñan
* Los autores agradecen los comentarios de Carlos H. Acuña, Tomás Bril

Mascarenhas, Sebastián López Auzmendi, Laura Pérez y Rodrigo Rodríguez
Tornquist.
** IT/UNSAM.
*** EPyG-IT/UNSAM.
diversos modos de transporte, incluidos la infraestructura y los servicios

(gráfico 5.1).
Gráfico 5.1. Los segmentos del sistema de transporte
Escala de los flujos
Rural
Urbano Periurbano Intraurbano Regional Global
INFRAESTRUCTURA
SERVICIOS
Automóviles, Aviones, ómnibus,
bicicletas, peatones, barcos, automóviles, Aviones, automóviles,
Tipo de demanda
PERSONAS subterráneos, trenes, ferrocarriles, etc. ómnibus, barcos, etc.

taxis, etc.
Camiones, Barcos, aviones,

Camiones, ferrocarriles, barcos, camiones,
BIENES tuberías, etc. tuberías, aviones, ferrocarriles, tuberías,
cintas, etc. etc.
La infraestructura y los servicios de transporte en algunos casos sirven

flujos en forma exclusiva dentro de uno de estos segmentos; por ejem-
plo, los subterráneos (o metros) en el transporte urbano de pasajeros y
las tuberías en el transporte interurbano o internacional de cargas. En
otros casos –seguramente la mayoría–, sirven flujos de diverso tipo y al-
cance; por ejemplo, los aeropuertos, las vías férreas, las carreteras o los
puertos, que atienden flujos interurbanos e internacionales de pasajeros
y cargas en forma simultánea.
El transporte es una actividad fundamental para diversas dimensiones
del desarrollo económico y social; su relevancia va más allá de su peso
dentro del PBI (del orden del 5%). Incide en la competitividad de la eco-
nomía a través de su impacto sobre la productividad y de las empresas,
y condiciona la accesibilidad de las personas por su peso en la canasta
de consumo de los hogares, en particular de aquellos de menor ingreso
relativo (en la Argentina, el gasto en transporte equivale a un 10% del
ingreso del hogar promedio y supera el 12% para el quintil de la pobla-
ción de más bajos recursos; Barbero y otros, 2011). El transporte también
cumple un rol fundamental en la cohesión del territorio nacional al ar-
ticular distintas regiones entre sí y con países vecinos. Con la reducción
de los costos de movilizar bienes y personas en el espacio, el transporte
una asignatura pendiente 193
integra mercados nacionales y más allá de las fronteras, lo que permite

explotar ventajas comparativas y economías de escala.
Sin embargo, así como contribuye al desarrollo económico y social,
el transporte genera impactos negativos de gran magnitud, como la
congestión, los accidentes, las emisiones contaminantes y de gases de
efecto invernadero, y diversos efectos sobre el medio ambiente (ruidos,
degradación urbana, impactos hidráulicos). Utiliza recursos de manera
intensa, especialmente energéticos; por ejemplo, es responsable de un
15% de la energía y de un 30% de los combustibles que se consumen en
la Argentina. También “consume” espacio, particularmente en el ámbito
urbano, y tiempo: el que deben aportar las personas y los bienes en el
proceso de su movilización.
A pesar de la relevancia del sector y la complejidad del entramado
de normas, entidades y actores que brindan soporte a su funcionamien-
to (que presentaremos más adelante), son muy escasos los trabajos que
analizan en forma integral el sector, en especial desde una perspectiva
institucional, contemplando las reglas de juego existentes y su efecto en
la dinámica de los actores y en los resultados de política pública. Exis-
te una fuerte tendencia a la visualización de los modos de transporte
en forma independiente, perdiendo la perspectiva integral de sistema y
dejando de lado los múltiples vínculos que existen entre ellos (por ejem-
plo, el desempeño del ferrocarril de cargas está estrechamente vinculado
al marco regulatorio de los camiones, o las tarifas del transporte aéreo
son críticas para las de los ómnibus de larga distancia). Además, en los
análisis modales, la atención se concentra en los numerosos y diversos
aspectos de orden técnico y económico, relegando la perspectiva institu-
cional y de proceso de política pública. Y esto sucede a pesar de que es
muy probable que una parte sustancial de los desafíos que hoy enfrenta
el sector en la Argentina –a partir de su evolución después de la crisis de
principio de siglo– se ubique principalmente en el plano institucional
antes que en cualquier otro lugar (Barbero, 2013).
Aun con la mejora general del país en el último decenio, el sector
transporte aparece como una de las áreas de política pública en donde
más se observan falencias e insuficiencias.1
1 El sector tiene en las tragedias ferroviarias, en particular la de la Estación

Once en febrero de 2012, imágenes emblemáticas de la desorganización y el
deterioro.
Este capítulo dará cuenta de esta situación, además de indagar en

las complejas causas que han suscitado este estancamiento o regresión.
Pero algunos anticipos son útiles para apuntalar esta apreciación: no ha
existido una política sectorial, las capacidades estatales están debilitadas,
se ha distorsionado la matriz de carga hacia el transporte automotor,
el transporte colectivo de pasajeros ha perdido relevancia ante el trans-
porte individual,2 se han distorsionado los compromisos contractuales
y se han degradado algunas infraestructuras y servicios. Atendiendo a
la importancia estratégica del sector, es de suma relevancia identificar
los factores que inhiben su pleno desarrollo y emprender acciones que
permitan revertir la tendencia a la desorganización y el estancamiento
vividos en los últimos años.
Los objetivos de este capítulo son múltiples: caracterizar la evolución
reciente del sector transporte; analizar los marcos institucionales, los ac-
tores y la dinámica política que explican los desenlaces observados; y
proponer orientaciones para una futura agenda de cambio. El trabajo
se organizará de la siguiente forma: en el segundo apartado, podrá en-
contrarse un relato sucinto de la evolución del sector transporte en la
Argentina hasta nuestros días; en el tercer apartado, luego de una breve
referencia al marco conceptual utilizado, se hará una descripción de las
instituciones (reglas de juego) que actualmente rigen la prestación de
servicios; en el cuarto apartado, se describirá la principal red de actores
que opera en el sector (el Estado, identificando las capacidades y cuali-
dades de planificación y coordinación de sus organizaciones); en el quin-
to apartado, se describirá a otros actores relevantes, en especial, los sin-
dicatos, las empresas operadoras y los proveedores de bienes y servicios,
revisando sus orientaciones, capacidades y comportamientos. En el sexto
apartado se resumirá lo ocurrido en el último decenio a partir de una
serie de rasgos que han caracterizado la dinámica político-institucional
de producción de las políticas de transporte; y en el séptimo apartado, el
trabajo propondrá una visión sobre el transporte y sus nexos con otros
sectores de política pública, y una serie de acciones para acercarse a esa
visión.
2 El Observatorio de Movilidad Urbana de la Corporación Andina de Fomento

(CAF, 2011) muestra datos del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA)
donde la proporción de los viajes en transporte público se redujo en los años
2000.Véase también la tabla 5.1.
breve reseña de la evolución del sector hasta nuestros días
El sector transporte fue objeto de numerosos cambios en los últimos

veinticinco años. Una revisión de su evolución reciente permite iden-
tificar tres etapas, que reflejan distintas modalidades de organización y
regulación de los servicios:
1. el modelo de organización “tradicional”, aún vigente al final

de los años ochenta;
2. el modelo detrás de las reformas de los años noventa, que
impulsaron la participación privada, la desregulación y la
descentralización; y
3. el modelo que se desprende de los cambios operados a partir
de 2003, hasta 2013.
el modelo tradicional
Hacia finales de los años ochenta, los distintos segmentos del sistema
de transporte se caracterizaban por una fuerte presencia del Estado en
la operación (navegación, transporte aéreo, aeropuertos, ferrocarriles,
puertos), una profusa regulación económica, laboral, técnica y de se-
guridad, y una cierta confusión de roles institucionales en lo referente
a la fijación de políticas, la regulación y la prestación de los servicios. Se
trataba del modelo de organización típico de la posguerra, que tenía al
Estado como un actor central, a cargo de la operación de muchos servi-
cios, de la mayor parte de la inversión y de las innovaciones. Las provin-
cias participaban de la política sectorial sólo en el transporte carretero,
a través de organismos como el Consejo Vial Federal y el Comité Federal
de Transporte; en otros modos, su participación era mínima (ferroca-
rriles, puertos, transporte aéreo o marítimo). El soporte jurídico de este
modelo eran leyes nacionales organizadas sobre la base de los distintos
modos de transporte: de vialidad (1932), de autotransporte (1936), de
ferrocarriles (fines del siglo XIX) y de navegación y transporte aeroco-
mercial (años sesenta y setenta).
La demanda de transporte tuvo un crecimiento moderado durante los
años setenta y ochenta; no creaba una presión intensa sobre el sistema
que –como se verá más adelante– fue el caso en los años noventa y en la
primera década del dos mil. Como se muestra en el gráfico 5.2, la ma-
triz modal (las participaciones relativas de los modos de transporte) se
fue volcando paulatinamente hacia el transporte automotor, tanto en el
movimiento de cargas como en el de personas. Los niveles de inversión

fueron relativamente bajos, resultantes de las limitaciones de las finanzas
públicas en los años ochenta; hubo escasa innovación y fuertes déficits
financieros.
Gráfico 5.2. Evolución de la matriz modal en el período

1965-1980
Participación modal en el transporte Participación modal en el transporte

nacional interurbano de cargas nacional interurbano de pasajeros
En tons-km En pax-km
100% 100%
90% 90%
80% 80%
70% 70%
60% 60%
50% 50%
40% 40%
30% 30%
20% 20%
10% 10%
0% 0%
1965 1970 1975 1980 1965 1970 1975 1980
Automóvil particular
Tubería (petróleo y derivados)
Aéreo
Cabotaje marítimo y fluvial
Ómnibus - Jurisdicc. Provincial (*)
Transporte carretero
Ómnibus - Jurisdicc. Nacional
Ferrocarril
Ferrocarril
Fuente: Elaboración propia con datos del Plan Nacional de Transporte - Plan
de Corto Plazo. Publicados por la Secretaría de Transporte y Obras Públicas
de la Nación (SETOP, 1978-1982).
La organización institucional fue poco estable durante los años setenta

y ochenta. En general, el sector mostraba una atomización por modo,
ya que el transporte terrestre estaba conducido desde la Secretaría de
Transporte mientras que al marítimo y fluvial los atendía un área espe-
cífica (de marina mercante o intereses marítimos), y el transporte aero-
comercial estaba en su mayor parte bajo el control de la Fuerza Aérea.
La Dirección Nacional de Vialidad dependía de la misma Secretaría (de
Transporte y Obras Públicas). Una característica distintiva de este mode-
lo tradicional es que la acción del Estado estaba orientada básicamente
hacia los transportadores, con escasa consideración hacia los usuarios o
a los impactos indeseados que podría generar la actividad.
Un trabajo de 1984 resumía la situación del sector en estos términos:
un sector público particionado en múltiples jurisdicciones y or-

ganismos, concentrado en el Estado nacional y con escasa parti-
cipación provincial, en el que se desempeña un sector privado
heterogéneo al que el Estado no suele dar un trato equitativo,
ejerciendo sobre ambos una fuerte influencia los proveedores
de equipos e infraestructura (Barbero, 1984).
Hacia fines de los años ochenta, el sector enfrentaba algunos problemas

serios. Un informe de la Secretaría de Transporte de junio de 1987 brin-
da una fotografía de la situación:
la infraestructura básica se estaba deteriorando, con un 63%

de la red vial y un 58% de la red ferroviaria en estado regular
o malo, los puertos limitados por falta de profundidad en los
accesos náuticos y obsolescencia en sus equipos, la inversión
insuficiente y las grandes empresas públicas del sector con un
abultado endeudamiento (particularmente Ferrocarriles Ar-
gentinos y Aerolíneas Argentinas: los intereses representaban
el 40% de los ingresos por ventas) (MOSP-ST, 1987).
las reformas de los años noventa

A pesar de estas debilidades manifiestas, las reformas aplicadas en los
años noventa en el sector transporte no fueron impulsadas por una po-
lítica sectorial propia que intentara revertirlas. Antes bien, obedecieron
a las grandes estrategias nacionales (y tendencias internacionales) de
privatización, desregulación y descentralización, y a las restricciones im-
puestas por la crisis fiscal de fines de los años ochenta y principios de los
años noventa. Si bien hubo lineamientos comunes, estos se vieron refle-
jados luego en un menú diverso de opciones de reforma: privatizaciones
(Aerolíneas Argentinas, AA), concesiones (carreteras, ferrocarriles, vías
navegables), desregulaciones de servicios (transporte carretero de cargas
y de pasajeros), descentralización (puertos) y liquidación de empresas
públicas (navieras, fluviales) (Barbero, 2000). El proceso estuvo acom-
pañado de un profundo reordenamiento institucional, resultado de la
sanción de nuevas normas (fundamentalmente decretos y resoluciones
ministeriales, y leyes en algunos casos) y la creación de diversos organis-
mos regulatorios de distintas características.
La demanda de transporte tuvo, en el primer lustro de la década, com-
portamientos variados en el transporte de pasajeros, con un crecimiento
en los modos “guiados” (ferrocarriles y subterráneos) y cierto estanca-

miento en los autobuses en el AMBA (gráficos 5.3 y 5.4), y un importante
crecimiento en el transporte de cargas (gráfico 5.5). Los efectos del pro-
ceso de reformas al mismo tiempo fueron muy diversos, con algunos re-
sultados netos positivos (como las reformas en puertos, vías navegables y
accesos urbanos a la ciudad de Buenos Aires), grandes fracasos (como en
la privatización de la línea aérea) y resultados intermedios, con facetas
positivas y negativas (como en las carreteras, los ferrocarriles y los aero-
puertos). Se trata de un tema altamente controvertido, cuyo análisis –en
el marco de las reformas generales de la economía y de otros servicios
de infraestructura– excede el alcance de este capítulo. Algunos trabajos
que han tratado este tema en profundidad son el de Heymann y Kosakoff
(2000), Gerchunoff y otros (2003) y los diversos estudios realizados por
Flacso en su Área de Economía y Tecnología. Un aspecto a destacar es
que la recesión y las restricciones fiscales de fines del siglo XX tuvieron
un fuerte impacto negativo en el sector, lo cual obstaculizó la inversión,
tanto pública como privada y produjo una contracción en la demanda en
todos sus servicios. Estas tendencias se agudizaron con la crisis de 2001-
2002, que dislocó los marcos normativos de las concesiones y licencias a
través del congelamiento de tarifas y la concentración de la inversión en
el sector público.
Gráfico 5.3. Evolución de pasajeros pagos en modos guiados

en el AMBA
Pasajeros pagos por año (millones)

500,0
400,0
300,0
200,0
100,0
0,0
19
19
19
20
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
93
94
95
01
96
97
98
99
03
05
00
02
04
06
07
08
09
10
11
Ferrocarriles Subte
Fuente: Barbero (2012).

Gráfico 5.4. Evolución de pasajeros pagos en el AMBA (sólo

autobuses de jurisdicción nacional)
Pasajeros AMBA (millones anuales)

3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
500
0
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Ferrocarril Autobuses Subterráneo Total
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Comisión Nacional

de Regulación del Transporte (CNRT).
Gráfico 5.5. Evolución del transporte interurbano de cargas

(por modo)
350
300
250
200
150
100
50
0
93
94
95
96
97
99
98
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Camión Ferrocarril Mercado de cargas
Fuente: Barbero y otros (2011).

la década 2003-2013
A partir del año 2003 se fueron incorporando algunas modificaciones en
el sector, en un contexto de fuerte recuperación de la demanda (gráficos
5.3 a 5.6). Cabe recordar que desde ese año la economía argentina tuvo
un crecimiento sostenido: entre 2003 y 2008 el PBI se expandió a una
tasa promedio anual del 8,5%, impulsado tanto por el comercio exterior
–particularmente las exportaciones de origen agropecuario– como por
el consumo interno, incluido el sector de la construcción. Desde la pers-
pectiva del transporte, ambas actividades son intensivas en la necesidad
de movimiento de cargas. El incremento de la actividad económica y una
mejor distribución del ingreso, por su parte, propiciaron también el cre-
cimiento de la demanda de viajes de pasajeros. Junto con el crecimiento
de la demanda de transporte de personas y cargas se produjo un fuerte
incremento en el parque automotor: la tasa de motorización pasó de
143 vehículos por cada mil habitantes en 2003 a aproximadamente 250
en 2012, tasa impulsada por las mejoras en el ingreso, la expansión del
crédito al consumo, la reducción del precio relativo de los combustibles
y las políticas activas de apoyo a la producción nacional de vehículos. La
mayor motorización se asocia a un incremento en la tasa de generación
de viajes, reduce la utilización del transporte público y produce una fuer-
te presión sobre la infraestructura vial, cuya capacidad crece a un ritmo
menor, y así se incrementa la congestión vehicular (tabla 5.1).
Gráfico 5.6. Evolución de pasajeros interurbanos (sólo

autobuses de jurisdicción nacional)
Pasajeros interurbanos (millones anuales)
70
60
50
40
30
20
10
0
93
94
09
95
96
97
99
98
01
02
03
04
05
07
10
06
08
11
12
00
19
19
20
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Autobuses FFCC Avión
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de CNRT e Indec.

Tabla 5.1. Evolución de la distribución modal en el AMBA

(en %)
Modo 1972 1992 1996 2007 2012

Colectivo 54,3 49,9 42,7 31,3 38,6
Subterráneo 5,4 3,6 4,3 3,7 2,6
Tren 7,0 6,4 6,5 5,1 3,1
Automóvil particular 15,4 24,3 34,1 41,9 37,8
Taxi 6,7 3,2 4,1 4,2 3,8
Otro 11,2 12,7 8,4 13,7 14,1
Total de viajes (en millones) 17,4 18,0 19,3 26,3 29,1
Fuente: Brennan (2013).
Si bien el crecimiento de la demanda agregada en el transporte público

ha sido significativo durante el período reciente, el comportamiento por
modo revela importantes diferencias, producto de la incidencia relativa
de factores mencionados anteriormente, como el crecimiento económi-
co por sectores, la influencia diferenciada de los sindicatos, el incremen-
to del parque automotor, y las orientaciones y perfiles de las políticas
públicas, entre otros. El transporte automotor de cargas experimentó
un fuerte crecimiento, no así el ferrocarril de cargas. El transporte pú-
blico de pasajeros en el AMBA tuvo un crecimiento más moderado y
alcanzó, como mucho, los niveles de los años noventa.3 Los pasajeros aé-
reos también crecieron de manera significativa, pero desde niveles muy
rezagados.
A pesar de la actitud de fuerte crítica hacia las reformas de los años
noventa que caracterizó al nuevo gobierno, sólo algunos de los múltiples
componentes del sector transporte fueron objeto de cambios. Los más
destacados fueron la estatización de la línea aérea de bandera (2008), la
caída de varias concesiones ferroviarias y su reemplazo por operadoras
de emergencia (desde 2005, seguida por el traspaso al estado de una lí-
nea en 2013), el establecimiento de un nuevo marco institucional para el
sector ferroviario basado en un modelo de separación vertical (entre la
operación del servicio y la administración de la infraestructura; 2008) y
3 La estadística registra sólo los pasajeros pagos. En 2012 la cifra de pasajeros

totales fue mayor, pero no se registra debido a la evasión.
la transferencia de la gestión del transporte aerocomercial al ámbito civil

(2007). Las tarifas se mantuvieron en muchos casos en valores muy redu-
cidos (peajes nacionales, ferrocarriles, autotransporte urbano de pasaje-
ros), compensando a los prestadores con subsidios públicos crecientes.
La inversión se concentró en forma casi excluyente en el sector público.
Una evaluación general del desempeño del sector en la década 2003-
2013 pone en evidencia que las políticas nacionales de transporte se ca-
racterizaron por ser el resultado de medidas aisladas, sin una estrategia
que las orientase, constituyéndose en una respuesta insuficiente a los re-
tos que presentó el crecimiento de las necesidades (Barbero, 2013). Las
políticas alentaron la ineficiencia, la degradación de servicios e infraes-
tructuras, y la descoordinación institucional. Sin lugar a dudas, hubo al-
gunos avances y mejoras, como la implementación del Sistema Único de
Boleto Electrónico (SUBE), el incremento de la inversión en carreteras
y el fuerte impulso dado a la seguridad vial.4 Pero se acentuaron algunos
problemas preexistentes, tales como la concentración de la matriz de
cargas en el transporte automotor, y se crearon otros nuevos, como la
implementación de una vasta red de subsidios de fuerte peso fiscal (1%
del PBI) y reducida eficacia social (Bril Mascarenhas y Post, 2012; Castro
y Szenkman, 2012). En términos generales, la gestión pública nacional
del transporte en la última década se ha caracterizado por su falta de res-
puesta estratégica para atender los desafíos que enfrenta el sector ante
un crecimiento sostenido de la demanda. La calidad y la dimensión de
las respuestas no han guardado relación con la creciente necesidad de
desplazamientos de personas y bienes, ni con los retos que plantea el
desarrollo sustentable (en términos económicos, sociales y ambientales).
Si bien durante el año 2012 se produjo un cambio de dirección es-
tratégica en el área de transporte con su paso a la órbita del Ministerio
del Interior y se retomaron las postergadas inversiones en equipamiento
(sobre todo en el ámbito ferroviario: renovación de vías y material ro-
dante), el nuevo perfil político-directivo adolece de dos características ya
presentes anteriormente: a) la ausencia de una visión integral, sistémica
y de mediano y largo plazo, aun en un marco de crecientes inversiones,
y b) un proceso de toma de decisiones activado sólo a partir del colapso
4 Según datos oficiales del Observatorio de Seguridad Vial de la Agencia Na-

cional de Seguridad Vial (ANSV), las víctimas en el lugar del hecho disminu-
yeron cerca de un 11% entre 2008 y 2011. Según el organismo internacional
IRTAD, en el mismo período las víctimas totales cayeron un 12,5%, y la tasa
de víctimas en relación con el parque automotor registrado, un 29,4%.
de los servicios existentes (cuya expresión más cabal son las tragedias
ferroviarias), lo cual tiene costos de recuperación muy altos en términos
económicos y sociales.
La tabla 5.2 resume las principales características de los modelos de
organización que tuvieron los diversos subsectores que conforman la ac-
tividad del transporte en las tres etapas arriba descriptas. Este rápido
recorrido por la evolución del sector transporte en la Argentina nos ha-
bilita ahora a realizar una aproximación mayor a la dinámica de produc-
ción de políticas durante el decenio 2003-2013, considerando de manera
principal la existencia o no de contrapuntos en relación con las reformas
de la década anterior. En los siguientes cuatro apartados, analizaremos
con más detalle este último decenio, abordando sucesivamente las insti-
tuciones o reglas de juego imperantes en los distintos subsectores, las ca-
racterísticas del Estado en este sector, la presencia y el comportamiento
de los actores no estatales, y los rasgos principales de la dinámica político
institucional de las políticas de transporte.
Tabla 5.2. Reseña de la evolución en la organización de los

subsectores del transporte
El modelo Reformas de los

Subsector La década 2003-2013
tradicional años noventa
Red vial nacional Gestión pública Concesión por peaje Ajustes en el modelo.
de la vialidad, de de tramos principa- Peajes bajos. Obras
las inversiones y la les, con manteni- a cargo del Estado.
conservación. miento y rehabilita- Expansión de la
ción. Tercerización tercerización.
del mantenimiento.
Accesos viales al Gestión pública. Concesión por peaje Se mantuvo con po-
AMBA con fuerte amplia- cos cambios; escasa
ción de capacidad. expansión.
Terminales Empresa portuaria Concesión de las ter- Se mantuvo con
portuarias nacional. Opera- minales de contene- pocos cambios.
dores de servicios dores. Desregulación Inversión en puertos
privados. de puertos privados. patagónicos.
Vías navegables Entidad de dragado Concesiones de Se expandió la con-
estatal. dragado con pago de cesión sin subsidios.
subsidio.
Navegación flu- Tráficos regulados. Desregulación de los Se mantuvo con
vial y marítima Reservas de cargas. tráficos. Importación pocos cambios.
Empresas públicas de buques. Cese de
marítima y fluvial. reservas de carga.
Liquidación de em-
presas públicas.
El modelo Reformas de los

Subsector La década 2003-2013
tradicional años noventa
Ferrocarriles de Empresa ferroviaria Concesión de la red. Se mantuvo en tres
carga nacional integrada. Excepción: FFCC redes. Se estatizaron
Belgrano (concesio- dos redes. Inten-
nado al sindicato). tos, sin éxito, de
concesionar el FFCC
Belgrano.
Ferrocarriles Empresa ferroviaria Transferencia de los Intentos de nuevos
interurbanos de nacional integrada. servicios a las provin- servicios con escaso
pasajeros cias, cancelados en la resultado. Propues-
mayoría de los casos. ta de tren de alta
velocidad.
Ferrocarriles Empresa ferroviaria Concesiones parcial- Escasas inversiones.
metropolitanos nacional integrada. mente subsidiadas Fuertes subsidios.
con planes de inver- Reemplazo de conce-
sión financiados por siones por operado-
el Estado. res de emergencia.
Transporte Empresa pública Desregulación del Estatización de la
aerocomercial nacional y otros transporte de cabo- línea aérea. Poca
operadores menores. taje. Fuerte apertura competencia interna.
Acuerdos bilaterales. en el transporte Alta participación
Alta participación internacional. de otras banderas
militar. en el internacional.
Transferencia al
ámbito civil.
Aeropuertos Gestión pública Concesión de Se mantuvo con
(Fuerza Aérea). los principales pocos cambios.
aeropuertos.
Autotranspor- Rutas, frecuencias y Mantenimiento Marco regulatorio
te urbano de tarifas establecidas del marco regula- similar. Tarifas
pasajeros por el Estado. torio con cambios bajas. Altos subsidios
menores. operativos. Fuerte
concentración.
Autotransporte Rutas, frecuencias y Desregulación par- Se mantuvo con po-
de pasajeros de tarifas establecidas cial (tráfico libre) y cos cambios. Fuerte
larga distancia por el Estado. liberalizando las acti- concentración.
vidades de turismo.
Autotransporte Transporte interno Desregulación Se mantuvo con
de cargas poco regulado (más del transporte pocos cambios.
en las provincias). internacional.
Transporte interna- Completamiento
cional con cuotas. de la desregulación
de los servicios
provinciales.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Barbero (2000).

instituciones y transporte
el sentido de las instituciones

En contraposición al período de los años noventa, donde la intervención
pública sobre el sector transporte, si bien distante de sus necesidades
endógenas, tuvo una lógica general relativamente homogénea (aunque,
como vimos, se materializó instrumentalmente de manera diferenciada
según los modos), los años posteriores a la crisis de 2001-2002 muestran
que el tratamiento de los problemas no siguió lineamientos únicos, sino
diferenciados, al implementar normas y patrones de gestión diversos,
muchos de los cuales reforzaron los vigentes.
La variedad de marcos regulatorios e institucionales aplicables al sec-
tor transporte se explica entre otras razones por:
1. las trayectorias organizacionales previas de cada subsector;

2. el impacto que tuvieron los marcos regulatorios instaurados
en los años noventa sobre la prestación de los servicios y la
organización de los proveedores; y
3. la vinculación que se ha establecido entre los actores del
sistema (y sus capacidades) y las reglas que rigen su accionar,
que al mismo tiempo son modificadas a instancias de estos
mismos actores.
En ese sentido, los años posteriores a la crisis muestran dos planos en

términos normativos y de política pública del sector. Por un lado, rasgos
de cierta uniformidad, la mayor parte de los cuales tuvo efectos negativos,
como es el caso de la ausencia de una política integral de transporte, el
debilitamiento de las capacidades estatales y la frecuente captura de las
instituciones estatales por parte de actores vinculados al transporte. Por
otro lado, rasgos de diferenciación normativa, producto de procesos y di-
námicas mencionadas en los párrafos anteriores.
En los siguientes apartados, pondremos el foco en las características
institucionales y políticas del sector transporte tal y como se han ido
construyendo en los últimos diez años. En especial, y en función del mar-
co conceptual ofrecido por Acuña y Chudnovsky (2013) en el primer
volumen de esta serie, identificaremos las reglas de juego (instituciones)
del sector y de los diferentes subsectores, y sus principales actores y sus
capacidades, buscando explicar los resultados de política pública a partir
de la influencia de estos dos grandes componentes, así como explicar la
incidencia mutua que existe entre los marcos institucionales y el compor-
tamiento y las capacidades de los distintos actores del sector. Adicional-

mente, el trabajo intentará identificar los patrones de producción de po-
líticas en el sector transporte en estos últimos años, que son el resultado
de la interacción dinámica entre normas, actores y sus capacidades, y que
han dado lugar a un desempeño que mantienen al sector sumido en un
deterioro ostensible y que pone trabas serias a los intentos de mejorar la
competitividad de la economía y de brindar servicios públicos de calidad
que integren ciudadanos y territorios.
El capítulo introductorio del primen volumen de esta serie define a las
instituciones como “el conjunto de reglas que apuntan a resolver proble-
mas de coordinación y conflictos distributivos en una sociedad” (Acuña y
Chudnovsky, 2013: 49). Para los autores mencionados, “las instituciones
distribuyen poder y recursos y son, a su vez, el producto de la lucha entre
sectores desiguales (consecuencia de previas distribuciones de poder y
capacidades/recursos)” (2013: 49). Las instituciones (que denominare-
mos también “reglas”, “normas” o “regulaciones”) “tienden a solucionar
problemas de coordinación estabilizando expectativas sociales por me-
dio de la provisión de información y sanciones, estructurando comporta-
mientos en una dirección que apunta a equilibrios” (2013: 51). Al mismo
tiempo, constituyen un marco de referencia dentro del cual los actores
(jugadores) despliegan sus estrategias de acción tendientes a alcanzar
sus propios objetivos. Al estabilizar expectativas y generar incentivos, las
instituciones (reglas de juego) condicionan los comportamientos de los
actores, por lo que se constituyen en una llave maestra para entender
por qué las políticas públicas son como son. Las reglas condicionan el
comportamiento de todos los actores intervinientes (organizaciones pú-
blicas, empresas, usuarios) y de esa manera afectan los patrones de po-
lítica pública en el sector y, en consecuencia, los resultados en términos
de indicadores de eficacia, calidad, eficiencia, igualdad e integralidad,
entre otros criterios de evaluación.
cambios y continuidades en los años recientes

En los últimos diez años, según los distintos modos de transporte exis-
tentes, se han producido tanto continuidades como cambios en las reglas
de juego. En el apartado anterior, anticipamos que, por un lado, existe
un grupo de modos cuyas reglas no variaron significativamente desde los
años noventa y, por el otro, hay un grupo de modos cuyas instituciones
han experimentado algunos cambios más significativos aunque no nece-
sariamente coincidentes entre sí.
El primer grupo está integrado principalmente por las carreteras, el

autotransporte interurbano de pasajeros y de cargas, y el transporte fe-
rroviario y fluvial de cargas.
• En materia de carreteras (de jurisdicción nacional), se rene-

gociaron los contratos de concesión vial, manteniendo una
política de peajes bajos. La inversión nacional en la red vial
fue muy importante (cerca de 70% de la inversión pública
total) pero sus efectos fueron parcialmente menguados por
costos crecientes de construcción.
• En materia de tránsito y seguridad vial, se sancionó en 2008 un
nuevo marco institucional y se creó la ANSV con el objeto de
mejorar el desempeño del sector público en la disminución
de la siniestralidad vial. Ha habido avances importantes pero,
hasta el momento, los alcances de los nuevos convenios inter-
jurisdiccionales con las provincias son muy acotados (Bertra-
nou, 2013a).
• El autotransporte de cargas, un sector heterogéneo y de disímil
regulación, no tuvo mayores cambios. Se aplicó el Registro
Unificado del Transporte Automotor de Cargas (RUTA), un
registro que contribuyó a reducir la informalidad. Es una acti-
vidad que incluye segmentos más dinámicos y rentables (ope-
radores logísticos, transportistas de cargas peligrosas, servicios
internacionales) y otros donde predominan los pequeños
operadores, atomizados, con bajo rendimiento y competencia
predatoria. La regulación económica del sector es baja, con
tarifas libres y facilidad de entrada. En la regulación técnica
se destaca la postergación, desde el año 2000, de los topes en
la relación potencia/peso de los camiones (con su incidencia
negativa en la seguridad vial, el consumo de combustibles
y la generación de emisiones) y el escaso control de pesos y
dimensiones.
• En cuanto al autotransporte de pasajeros de larga distancia, a
principios de la década la regulación de los servicios estaba
en proceso de cambio, pasando de un esquema de competen-
cia en el mercado a otro de restricción a la competencia, limi-
tando la ampliación de la oferta y permitiendo la libre adqui-
sición de empresas. El marco regulatorio se mantuvo durante
los últimos diez años y se enfocó en la tarifa mediante bandas
en la regulación económica, y en las diversas regulaciones téc-
nicas. Las tarifas tuvieron un aumento considerable, lo cual

reflejaba los incrementos de costos de los insumos y la falta
de subsidios en la cuantía que los recibían otros modos en
competencia (como el transporte aéreo o el ferrocarril). El
proceso de concentración ha sido notable: los tres principales
operadores pasaron de representar el 27% de la flota en 1998
al 60% en 2012 (Brennan, 2013)
• El ferrocarril de carga ha crecido ligeramente en su actividad en
los últimos años, pero ha reducido su participación relativa.
El marco regulatorio no promueve la competencia, y la incer-
tidumbre regulatoria durante largos períodos no contribuyó
al desarrollo de inversiones privadas. La renegociación de va-
rios de los contratos intentó avanzar en el sentido de mejorar
el marco competitivo, pero sus resultados fueron mínimos.
A estos datos debe agregarse la competencia desigual con el
transporte automotor (subsidios a peajes, incumplimiento de
cargas máximas y condiciones técnicas de los vehículos), la
falta de inversión privada, y los desatinos institucionales y or-
ganizacionales que generaron el colapso del Ferrocarril Bel-
grano Cargas, que culminó en el año 2013 con su estatización
en la forma de la nueva empresa de capital estatal, Belgrano
Cargas y Logística SA. En la actualidad, con la estatización de
las redes operadas por América Latina Logística SA (ALL), la
mitad de la red ferroviaria de cargas se encuentra actualmen-
te en la órbita estatal.
• En el caso de los puertos, se mantuvo el mismo modelo im-
plantado en los años noventa y se modificó el alcance de la
Administración General de Puertos respecto de las terminales
de Buenos Aires. Hubo una inversión pública considerable
en puertos patagónicos y en el de Quequén; el régimen de
puertos privados permitió la expansión de las terminales en
el litoral fluvial.
• En materia de dragado, se continuó con el modelo de con-
cesionamiento de la principal vía fluvial (Río de la Plata y
Paraná Inferior), se quitaron los subsidios que inicialmente
tenía este servicio y se expandió el alcance de la concesión al
tramo medio del Río Paraná (hasta Confluencia).
Otro grupo de subsectores del transporte ha sufrido algunos cambios

mayores en sus marcos de reglas de juego, sea porque se crearon nue-
vas organizaciones con sus competencias (transporte aerocomercial,

ferrocarriles), porque hubo modificaciones en la responsabilidad de la
operación (estatizaciones), o porque se introdujeron factores que altera-
ron marcadamente los incentivos (subsidios). Entre ellos, encontramos
el autotransporte urbano en el AMBA y en otras ciudades, el sistema
ferroviario y el ferrocarril metropolitano en particular, y el transporte
aerocomercial.
• En el ámbito del AMBA, la falta de coordinación e inte-

gración interjurisdiccional es un dato permanente, en un
marco de brechas tarifarias crecientes. Para continuar con
los servicios se instrumentaron mecanismos de subsidio a la
oferta y se transfirieron recursos a modo de compensación
tarifaria como una forma indirecta de ayudar a los usuarios.
En el año 2012 los subsidios al transporte urbano del AMBA
alcanzaron los 16 300 millones de pesos, equivalente al 0,8%
del PBI (70% destinado al transporte automotor, 28% a los
trenes y 2% a los subtes; tabla 5.3). El alto nivel de subsidio a
los operadores (que representa más del 70% de sus ingresos)
desnaturalizó los marcos regulatorios y eliminó los incentivos
para mejorar el servicio. Si bien se produjeron algunas nove-
dades con gran potencialidad, como la implementación de
la tarjeta SUBE y el establecimiento de ciertos incentivos a la
movilidad no motorizada, la ausencia de visión conjunta es la
Tabla 5.3. Subsidios al transporte público de pasajeros en el

año 2012
Subsidio
Pasajeros anuales Compensación
anual 2012
Área 2010 equivalente
(millones
(millones) (pesos/pasajero)
de pesos)
Autobús CABA 1172 354 3,31
Autobús resto del AMBA 10 192 2 752 3,70
Autobús resto del país 4543 1 826 2,49
Ferrocarril (AMBA) 4582 344 13,31
Subte 360 310 1,16
Ferrocarril (interior) 47,5
Total 20 896,5
Fuente: Brennan (2013) sobre la base de datos del Ministerio del Interior.
norma, y más aún cuando se incluye la resolución del trans-

porte de cargas en el AMBA, donde existen serios problemas
de integración ciudad/puerto y una marcada ausencia de
regulaciones integrales.
• El autotransporte de pasajeros en el AMBA mostró, a partir de la
sanción del Decreto 678/06, niveles de inversión y renova-
ción de flotas muy significativas en un contexto de marcos
regulatorios rígidos, subsidios crecientes y una mayor concen-
tración empresarial. En lo últimos años, la antigüedad prome-
dio del parque automotor pasó de 8,3 a 5,9 años, aunque
todavía está por encima de la del año 1999.5 El cambio más
significativo en este sector es la creciente incidencia de los
subsidios, aunque contrariamente a lo observado en los fe-
rrocarriles metropolitanos, los niveles de eficiencia no fueron
comprometidos. En otro orden de cosas, en la actualidad se
registran 64 grupos empresarios (6 de los cuales concentran
más del 40% del parque) frente a los 120 del año 1987. El
marco regulatorio debe ser actualizado: los permisos están
vencidos en promedio hace cinco años.6 Existe una enorme
rigidez para modificar los parámetros operativos del servi-
cio (recorridos, parque móvil, etc.): los trámites son largos
y complejos, y requieren la autorización de la Secretaría de
Transporte. En términos generales, no se han autorizado
modificaciones hace más de seis años, aunque muchas se
han efectuado sin autorización. La asignación del subsidio es
regresiva y beneficia a las empresas con mayor recaudación
y volumen de pasajeros, lo cual acentúa la concentración
empresarial. Los niveles de concentración también son
importantes en otras ciudades, pero con niveles de inversión
menores debido a un cuadro de subsidios menos generoso
(en promedio, un 35% menores a los del AMBA; Brennan,
2013).
5 Cabe mencionar que durante los primeros años de la gestión del presidente
Néstor Kirchner, y con el objeto de morigerar los impactos de los costos
crecientes en las tarifas congeladas, la Secretaría de Transporte flexibilizó los
requerimientos de renovación de unidades (Resoluciones 424/03, 867/04 y
1025/05).
6 Se ha cumplido sobradamente el plazo de diez años de los permisos otorga-
dos a partir del Decreto 656/94.
• Los ferrocarriles metropolitanos representan la imagen más di-

vulgada del deterioro del transporte en el país. La década de
2000 ha mostrado un modelo de gestión apoyado en subsi-
dios operativos masivos bajo reglas poco transparentes, que
no promovieron el mejor servicio ni la eficiencia en la pres-
tación y que absorbieron cuantiosos recursos que podrían
haberse direccionado a inversiones para rehabilitar y mejorar
los sistemas. La inversión pública estuvo claramente por deba-
jo de los requerimientos de reposición del capital y el marco
regulatorio de las concesiones fue desnaturalizado a partir
de la creación de las Unidades de Gestión Operativa (UGO)
que suplantaron a las concesiones caídas con ayuda de los
concesionarios que continuaban vigentes. De contratos de
concesión se pasó a contratos de gestión en cinco de las siete
líneas, con escasos incentivos para la mejora de los servicios y
el aumento de la recaudación.7 La Ley de reordenamiento fe-
rroviario de 2008, con la creación de dos nuevas entidades de
administración de infraestructuras y de operación ferroviarias
(Administración de Infraestructuras Ferroviarias SE, ADIF, y
SOF, respectivamente) no ha sido implementada de manera
completa, por lo que subsisten ambigüedades importantes
en cuanto a regulaciones y organismos competentes (ITF/
UNSAM, 2012).
• Finalmente, el transporte aerocomercial es otro de los modos en
que se produjeron algunos cambios significativos, pero cuyo
desenlace ha sido desalentador. Por un lado, la creación de
la Administración Nacional de Aviación Civil (ANAC) para el
ejercicio del poder de policía en el transporte aerocomercial
ha sido un dato positivo en la medida en que se apartó a la
Fuerza Aérea de esa actividad, pero las disputas burocráti-
cas con el Organismo Regulador del Sistema Nacional de
Aeropuertos (ORSNA) por la infraestructura aeroportuaria
y el retorno de los controladores aéreos al ámbito militar
debilitaron su alcance normalizador. Sería necesario agregar
que también se producen disputas por la responsabilidad
7 En octubre de 2013, y tras dos nuevos accidentes ferroviarios en la Línea

Sarmiento, el Estado nacional canceló el contrato de gestión, reestatizó la
operación de esa línea y la puso bajo responsabilidad de la Sociedad Opera-
dora Ferroviaria SE (SOF).
de regulación operativa y de servicios entre la Subsecretaría

de Transporte Aerocomercial (SSTAe) y la ANAC. Por otro
lado, se produjo la reestatización de AA y Austral, luego del
traumático derrotero de la empresa a lo largo de los distin-
tos momentos de la privatización. Sin embargo, el modelo
de gestión de la nueva empresa pública no fue acompañado
por ningún tipo de acuerdo, programa o instrumento similar
que estableciera metas de desempeño, ni existe un proce-
so formal de rendición de cuentas. Adicionalmente, se ha
producido un bloqueo a la entrada de nuevos operadores de
cabotaje. Aerolíneas ejerce un cuasi monopolio en el merca-
do interno (70% de los pasajeros) y, en la medida en que no
se celebran audiencias públicas para la aprobación de nuevos
servicios desde 2005, ningún operador nuevo puede ingre-
sar, ni tampoco se expanden los servicios de los operadores
existentes (tal el caso de Líneas Aéreas Nacionales de Chile,
LAN). Más allá de esto, el sector está afectado también por
un desarrollo limitado de la infraestructura aeroportuaria
(centrada más en el área de tierra que en el de aire) y por
una escasa modernización del equipamiento de apoyo a la
navegación aérea. Estos aspectos institucionales, regulatorios
y de gestión empresarial han incidido en el bajo desempeño
del sector comparado con sus pares de la región.8
En resumen, se observan los siguientes fenómenos.
• No se estableció en este período un marco normativo nue-

vo y homogéneo para el sector. Este aspecto no representa
en sí mismo un problema: cada uno de los modos tiene sus
condiciones particulares de producción, que dependen de
factores tecnológicos, de mercado, de organización empresa-
rial y de competencia intra e intermodal, entre otros. Si bien
estas particularidades necesitan ser integradas en un marco
global de políticas para el sector, la regulación específica de
cada modo debe hacerse de manera particularizada y puede
8 La comparación con Chile es un buen ejemplo. Entre 2002 y 2012, la

cantidad de pasajeros anuales de cabotaje en la Argentina pasó de 4,4 a 7,5
millones. En Chile, con menos de la mitad de la población argentina, pasó
de 2,9 a 8,3 millones (datos de Indec y de Junta de Aeronáutica Civil - Chile).
mostrar tratamientos diferentes pero justificables en función

de la contribución que ese modo debe hacer al plan integral:
pensar el sistema en forma integrada, regularlo modo por modo.
• Los tratamientos particulares de los modos no han obedecido
a análisis proactivos y de carácter integrador, sino que en mu-
chos casos reflejan respuestas parciales y reactivas, que se van
sucediendo unas a otras constituyendo un complejo entrama-
do de instituciones y reglas operativas.
• Si bien no hay un tratamiento uniforme, existen iniciativas
que se aplican de manera consistente. Una de ellas es la
extensión del subsidio a las empresas para neutralizar los
aumentos tarifarios y su impacto en la población. En sus
comienzos durante la crisis del año 2002, la medida fue muy
positiva para no trasladar a los usuarios el costo creciente de
los servicios. Sin embargo, el temor a la reacción popular por
los posibles aumentos de las tarifas ha generado un volumen
de recursos sin precedentes, que hace cada vez más costosa
políticamente su reducción (Bril Mascarenhas y Post, 2012).9
• Existen modos en los que hubo cambios menores respecto de
las reglas establecidas en los años noventa, y otros en los que
los cambios fueron más significativos, donde los ejes fueron
las estatizaciones, la desnaturalización de los contratos de
servicios y el cambio de la estructura de financiamiento a raíz
de los crecientes subsidios.
el estado y sus capacidades
Analizar el derrotero reciente del transporte obliga a estudiar el rol que

ha cumplido el Estado y sus distintas organizaciones, sobre todo en el
nivel nacional. El Estado, siguiendo una definición clásica de tinte we-
beriano, es un complejo entramado de organizaciones e instituciones
9 El trabajo de Bril Mascarenhas y Post (2012) encuadra la situación de los ser-

vicios públicos subsidiados (en particular, el gas y el autotransporte urbano
en el AMBA, objetos de su análisis) dentro del término policy traps, que des-
cribe una situación en que se consolidan políticas de las cuales no se puede
“salir” sin un costo político considerable, lo cual posterga una resolución
estructural del problema.
que reclaman el control de un territorio para desplegar acciones y cum-

plir finalidades que no son simples reflejos de las demandas sociales. El
Estado puede ser considerado una estructura o una arena desde la que
actores individuales y colectivos (agencias, organizaciones) desarrollan
estrategias públicas (políticas públicas) o, en sí, un actor colectivo de
gran escala, dotado de capacidades y recursos, y relacionado de distintas
formas con los actores no estatales (Skocpol, 1985; Acuña y Chudnovsky,
2013: 33). Esta arena de actores o este actor está a su vez integrado por
dotaciones de funcionarios que integran el gobierno (ápice político es-
tratégico), y por funcionarios y agentes que conforman las burocracias
relativamente permanentes.10
Para abordar de manera más detallada el papel del Estado en el ni-
vel nacional, desagregaremos su estudio siguiendo dimensiones que lo
caracterizan: el complejo estructural de las organizaciones que lo com-
ponen y los niveles de coordinación, las intenciones de política de su
ápice político, su relación con actores no estatales (autonomía), sus ca-
pacidades y recursos, y el tipo de coordinación interjurisdiccional con
gobiernos subnacionales.
la organización del estado en el transporte

y la coordinación interorganizacional
El Estado nacional actúa a través de una estructura en la Administración
Central y de una compleja gama de organismos descentralizados y em-
presas con capital estatal mayoritario. En el nivel central, la Secretaría
de Transporte de la Nación (ST; que ahora depende del Ministerio del
Interior y Transporte, pero que durante casi toda la década 2003-2013
estuvo en la órbita del Ministerio de Planificación Federal) está organi-
zada en subsecretarías que responden a los distintos modos: Transporte
Automotor, Transporte Ferroviario, Transporte Aerocomercial y Puertos
y Vías Navegables. A partir de su incorporación al Ministerio del Inte-
rior, se crearon dos nuevas subsecretarías transversales: la de Regulación
Normativa del Transporte y la de Gestión Administrativa del Transporte
(Decreto 1438/2012), con el objeto mitigar el funcionamiento fragmen-
tado de las subsecretarías modales. A su vez, la ST ejerce la superinten-
dencia de organismos descentralizados como la ANAC, el ORSNA, la Ad-
10 Véase el análisis del Poder Ejecutivo y sus organizaciones que Martínez No-
gueira (2013) preparó para el primer volumen de esta serie.
ministración General de Puertos (AGP) y la CNRT. Con la Ley 26 352 de

Reordenamiento Ferroviario, la ADIF y la SOF quedaron también bajo
su influencia, a lo que se suma la supervisión de las empresas de cuyo
capital social el Estado nacional es accionario, como es el caso de Ferro-
carril General Belgrano SA, Intercargo SAC y Líneas Aéreas Federales SA
(LAFSA), entre otras.
Las funciones que el Estado debe cumplir en este campo son amplias,
pero precisas: planificación, diseño de políticas, regulación, operación,
fiscalización y control, para lo cual la ST dispone de los organismos cen-
tralizados y descentralizados mencionados más arriba. Sin embargo, la
asignación (y asunción) de funciones no es clara observándose significa-
tivas superposiciones tanto en la planificación (entre la Subsecretaría de
Transporte Ferroviario, SSTF, y la ADIF, o entre la SSTA y la ANAC), la
regulación (entre la CNRT; la Subsecretaría de Gestión Administrativa
del Transporte, SSGAT; y la Subsecretaría de Regulación Normativa del
Transporte, SSRNT; o entre la ANAC y el ORSNA) y el control (entre la
CNRT y la ADIF), para citar sólo algunos ejemplos. Adicionalmente, la
creación reciente de la Agencia de Administración de Bienes del Estado
(Decreto de Necesidad y Urgencia, DNU, 1382/2012) le resta competen-
cias a la ADIF en materia de infraestructura ferroviaria, así como existen
obras ferroviarias administradas por otros organismos (Agua y Sanea-
mientos Argentinos SA, AySA, por ejemplo, en vez de ADIF).
Los marcos de funciones y competencias de todas estas organizacio-
nes consolidan superposiciones que luego no son revertidas en la activi-
dad cotidiana, por razones no sólo de autorreferencia burocrática sino
de rivalidad política. La falta de coherencia y coordinación dentro del
sector transporte y entre este sector y otros (energía, medio ambiente,
desarrollo territorial, desarrollo social), cualidades esenciales que deben
estar presentes en un Estado moderno (Martínez Nogueira, 2010) repre-
sentan una característica que se ha agudizado. A este rasgo es necesario
agregar que hay funciones que no se cumplen (planificación, diseño de
políticas) o se cumplen de manera imperfecta o ineficiente, como la ope-
ración de los servicios (SOF, AA). Retomaremos este tema a partir de un
análisis más amplio de los actores.
las motivaciones de los gobernantes

Los analistas del desempeño público reconocen la importancia de las
orientaciones que imprimen los líderes políticos en el vértice estratégico
del Estado. Desentrañar estas orientaciones (a veces poco explícitas) ayu-
da a entender el desarrollo institucional de un sector, los niveles de coor-

dinación, la capacidad de intervención estatal y los resultados esperados
de las políticas públicas. En el sector transporte es posible identificar,
para el período estudiado, distintas motivaciones de acción, no todas de
la misma intensidad y profundidad, y donde pueden encontrarse tanto
compatibilidades como tensiones.11 Podemos identificar tentativamente
cuatro de estas motivaciones:
a) Una motivación “estatista”, expresión de las aspiraciones (ge-

nuinas o ingenuas) de la nueva élite gobernante que busca
recuperar para el Estado un rol más protagónico en contra-
posición con los años noventa y así mejorar el acceso de los
ciudadanos y territorios a los servicios. Tuvo sus expresiones
con la estatización de AA y las tiene en relación con el ferro-
carril y la marina mercante.
b) Una motivación “hipermodernizante”, expresión de los de-
seos de dar grandes saltos de calidad tecnológica que pongan
a la Argentina en un plano de mayor relieve mundial. Una
manifestación de estas aspiraciones (frecuentemente carentes
de sustento técnico y económico) es el “tren bala” a Rosario,
así como otros proyectos de trenes interurbanos de pasajeros
de altas prestaciones.
c) Una motivación de “gobernabilidad”, expresión de la ne-
cesidad de utilizar el sector transporte como instrumento
para contribuir a la gobernabilidad de una presidencia que
comenzó en un contexto de debilidad política y de confronta-
ción social posterior a la crisis de 2001-2002. Esta orientación
se ha manifestado recurrentemente; por ejemplo, a través de
la ocupación de cargos por parte de representantes sindica-
les, cuestión que mencionaremos más adelante, o a través de
las demandas por nuevos servicios de los gobernadores de
provincia.
11 Estas motivaciones se basan en lo que Acuña y Chudnovsky (2013) denomi-

nan “ideologías”. Para los autores, la ideología de un actor es el “mapa cogni-
tivo, normativo e identitario que le dice al sujeto cómo funcionan y deberían
funcionar las relaciones sociales, lo cual incluye los modelos causales con los
que piensa el actor, así como sus valores e identidades y las normas que inter-
nalizó como pautas de comportamiento” (Acuña y Chudnovsky, 2013: 45).
d) Una motivación de “acumulación político-partidaria”, de

difícil constatación, que expresa la decisión de utilizar los dis-
tintos medios de interrelación público-privada para apuntalar
el financiamiento de la maquinaria electoral del gobierno.
Las denuncias que pesan sobre el ex secretario de Transporte
Ricardo Jaime, tanto de negligencia, ocultamiento de prue-
bas y dádivas como de negociaciones incompatibles con la
función pública, ponen de manifiesto esta posible estrategia.
Otra línea que respaldaría esta estrategia es la existencia de
colusión de intereses y sobrecostos en las grandes obras de
vialidad, que son también objeto de investigación judicial.
Estas orientaciones de política se han manifestado en diversos momentos

y muchas veces a través de diferentes actores. El resultado fue la ausencia
de una estrategia clara, sustentable e integrada que apuntase a la mejora
de los servicios de transporte.
la autonomía u ocupación del estado

La última década ha sido testigo de modalidades preocupantes de ocu-
pación de los cargos de conducción estratégica en el Estado que han de-
rivado en un debilitamiento de su autonomía y de sus capacidades. Estas
modalidades reflejan un aspecto común: la captura del Estado por parte
de representantes de intereses que tienden a limitar la visión estratégi-
ca y de servicio que debe contener una política de transporte. El papel
de los principales actores del sector –organizaciones estatales naciona-
les y subnacionales, operadores empresarios y sus encadenamientos de
provisión, sindicatos de trabajadores y sus alianzas– no ha sido siempre
claro, ya que sus roles y funciones se entremezclan. Además, la principal
organización de fiscalización y control del sector en el nivel nacional,
la CNRT, ha estado intervenida por más de diez años, lo que afectó se-
riamente su autonomía en relación con las autoridades políticas de la
Secretaría de Transporte.
La discusión sobre la autonomía del Estado vis a vis los actores no
estatales y en especial, los poderes económicos, es de muy larga data,
pero recobró fuerza a partir del despliegue de la bibliografía sobre Esta-
dos Desarrollistas de los últimos veinte años (Skocpol, 1985; Evans, 1996;
Chibber, 2002; Wade; 2008; Kohli, 2009). La existencia de un Estado
autónomo (aunque no aislado) de los actores no estatales, representado
entre otros por una burocracia profesional estable, ha facilitado el des-
pliegue de estrategias desarrollistas que han aspirado a finalidades pú-

blicas más integradas y social y económicamente más efectivas. También
para la teoría democrática, la existencia de un Estado no capturado por
intereses de poderes fácticos facilita la vigencia de la efectividad de la ley
pública en todo el territorio (O’Donnell, 2010).
Las modalidades de captura estatal que se han experimentado en el
sector transporte son de dos tipos. Una primera modalidad, que llama-
remos “dura”, ha sido la captura empresarial. Numerosas investigacio-
nes periodísticas y judiciales han asociado el accionar de la Secretaría
de Transporte con la función de recaudar fondos para sostener las ne-
cesidades de reproducción político-partidaria del gobierno nacional.12
Lo concreto es que esta confusión de roles, la falta de planificación y
regulación y la falta de aplicación de normas y sanciones por parte de la
Secretaría de Transporte ante los muy graves incumplimientos por parte
de los concesionarios lleva inexorablemente a la conclusión de que el
sector privado ejercía un fuerte condicionamiento del Estado.
La otra modalidad, que llamaremos “blanda”, es la de captura o pe-
netración sindical. Ese modelo de funcionamiento estuvo asociado a la
designación, a partir de 2003, de representantes sindicales como titula-
res en cada una de las subsecretarías modales, resultado de las negocia-
ciones que el gobierno entrante realizó para obtener mayores niveles
de gobernabilidad política. Los responsables percibían a sus áreas de
gobierno como un espacio ganado en una transacción, lo que les daba
independencia en su gestión. Además de las propias limitaciones norma-
tivas, este tipo de ocupación estatal acentuó la falta de coordinación en-
tre las subsecretarías y entre la Secretaría de Transporte y los organismos
descentralizados; en ese contexto de funcionamiento institucional no
pudo aspirarse a formular y ejecutar una política sectorial consistente.
Otra expresión de esta captura sindical (consentida) tiene que ver con
la integración original de las sociedades del Estado creadas con la Ley
12 El trabajo periodístico más conocido es el de Omar Lavieri (2011), referido

al accionar del ex secretario de Transporte Ricardo Jaime. Actualmente,
Jaime tiene una veintena de causas en su contra. Al momento en que se es-
criben estas líneas, ha sido condenado por ocultamiento de pruebas en una
causa iniciada por la justicia de Córdoba y estaría pronto a comparecer en
el juicio oral por la tragedia ferroviaria de la Estación Once de 2012, trámite
que acaba de ser confirmado por la Cámara de Casación. Cabe recordar
también la difusión pública de miles de mensajes electrónicos de su secre-
tario, que ofrecen amplia evidencia (discutida judicialmente) de relaciones
espurias con el sector privado.
de Reordenamiento Ferroviario: la ADIF fue asignada a La Fraternidad

(LF) y la SOF a la Unión Ferroviaria (UF), y ambas sociedades en la
actualidad son socias de la nueva empresa ferroviaria Belgrano Cargas y
Logística SA.13 Otro caso interesante que abordaremos luego es el de la
integración del Sindicato de Obreros Marítimos Unidos (SOMU) y otros
sindicatos marítimos y fluviales a la gestión (y propiedad) de la naviera
nacional Maruba. En el caso de AA y Austral, si bien la pluralidad de sin-
dicatos no ha gobernado directamente la empresa, su injerencia ha sido
muy alta, y eso afectó en muchas oportunidades la eficiencia y la calidad
de los servicios.
No es intención de este trabajo equiparar estas dos modalidades. En
numerosos casos, los sindicatos han realizado aportes muy significativos
al diseño y la puesta en marcha de un servicio público en función de in-
tereses estratégicos. No obstante, en el período bajo estudio, el rol de los
sindicatos contribuyó, al menos en varios casos, a la ausencia de políticas
estratégicas y al deterioro de los servicios.
capacidades estatales
La posibilidad de que el Estado ejerza plenamente su rol como actor
estratégico y refuerce su autonomía de los poderes no estatales depende
del desarrollo de capacidades y del acceso a distintos recursos (Acuña y
Chudnosvky, 2013; Bertranou, 2013b). El Estado en el sector transporte
se ha debilitado considerablemente por distintos factores, que se suman
a lo ya mencionado acerca de la pérdida de autonomía: sus cuadros pro-
fesionales han sido raleados o están marginados en el proceso de toma de
decisiones, no se han desarrollado sistemas de información, los estudios
técnicos y el diseño de alternativas de gestión son muy escasos y la prác-
tica de la planificación estratégica y sectorial es inexistente. Si bien los
recursos públicos han sido cuantiosos, no han sido orientados siguiendo
una estrategia integral de desarrollo del sector, sino que han sido aplica-
dos para sostener una gestión operativa crecientemente ineficiente. Es
decir, el recurso financiero no se transformó en capacidad estatal estra-
tégica. Podemos ofrecer algunos ejemplos de este debilitamiento.
13 La UF fue la concesionaria fallida del Ferrocarril Belgrano Cargas durante el

período bajo análisis.
• Las subsecretarías por modo de transporte, así como la pro-

pia Secretaría, fueron vaciándose de profesionales y técnicos,
y sus funciones de planificación y regulación se debilitaron.
A principios de los años ochenta, la Secretaría contaba con
más de 100 técnicos (muchos formados en el marco de un
Plan Nacional de Transporte). Esta dotación fue cayendo
en los años noventa con las privatizaciones, las concesiones
y los retiros voluntarios. Pero el proceso continuó luego de
2003. Un caso emblemático es el de la SSTF, que contaba con
8 profesionales ese año, y que actualmente carece de apoyo
técnico. Similar caso de vaciamiento ha sido el de la Subse-
cretaría de Transporte Automotor (SSTAut) con la gestión
asociada al Sindicato de Camioneros. La escasez de profe-
sionales idóneos también ha incidido en la ausencia total de
planificación en el sector.
• Otro ejemplo es el de la CNRT. El Estado nacional a través de
este ente (intervenido desde 2001) ha tenido plena facultad
para fiscalizar la calidad del servicio y las condiciones de los
activos cedidos en concesión, independientemente de que
los ingresos de los concesionarios hayan sido generados por
tarifas o por subsidios y del uso que les dieron. Las conce-
sionarias tienen obligaciones contractuales en materia de
servicios y mantenimiento; si no las cumplen, el Estado cuen-
ta con atribuciones como para cancelar la concesión, como
ocurrió con tres líneas ferroviarias metropolitanas en 2005 y
2007. Sin embargo, ante el deterioro acumulado en las líneas
Mitre y Sarmiento no hubo acciones oportunas y contunden-
tes de parte del poder público, lo cual aviva la discusión no
sólo sobre las capacidades operativas para la fiscalización,
sino también sobre la autonomía de la CNRT para aplicar las
sanciones y los remedios correspondientes. Las principales
fortalezas de la CNRT como órgano fiscalizador están en la
aceptable calidad y experiencia de sus técnicos y profesiona-
les. Las principales debilidades pueden observarse en la insu-
ficiencia de tecnologías de apoyo para la función de control,
la falta de independencia institucional y cierta desestructura-
ción en materia de asignación de misiones y funciones entre
sus gerencias.
Los problemas de capacidad estatal también pueden observarse en la

improvisación y en la falta de sustentos técnicos en la aprobación de
nuevos proyectos. Un ejemplo de proyecto improvisado es el tren de alta
velocidad (tren bala), que más allá de la conveniencia o no de llevarlo
a cabo, se lanzó sin los estudios básicos o la estructuración financiera
imprescindible para emprendimientos de esa envergadura. Otro ejem-
plo de ausencia de estudios de ingeniería adecuados es el proyecto del
soterramiento del Ferrocarril Sarmiento.
Como ya mencionamos, la inversión pública creció fuertemente du-
rante esta década y el transporte fue paradójicamente “la estrella” de
este incremento. Pero la gran mayoría de los recursos asignados al sector
(81,4%) fueron direccionados a la inversión en carreteras, lo que per-
mitió completar algunas obras importantes e iniciar otras nuevas (Bar-
bero y otros, 2011). La inversión provincial ha sido muy limitada, y la
inversión privada en infraestructura se redujo al mínimo, concentrada
en terminales portuarias y aeropuertos. El proceso de inversión vial no
parece responder a una planificación (se concentra en forma notable en
algunas jurisdicciones: el 22% en Santa Cruz) y muestra problemas en
su programación: se inician numerosas obras que no tienen el financia-
miento asegurado, lo que lleva a paralizar su ejecución e incrementar los
costos. Cabe destacar que, a pesar de su crecimiento, la inversión en in-
fraestructura de transporte en la Argentina (0,7% del PBI) sigue siendo
menor que la media de América Latina (0,9%) y que el promedio de un
conjunto de países analizados por Cepal (1,3%) (CAF, 2012).
los estados subnacionales y la coordinación interjurisdiccional

Otras dos dimensiones de estatalidad son especialmente relevantes: el rol
que cumplen los estados subnacionales y la necesaria coordinación inter-
jurisdiccional. Las provincias (y muchos municipios) tienen competen-
cia directa sobre el autotransporte de pasajeros (urbano e interurbano) y
de cargas, sobre la red vial, sobre los puertos y sobre otros componentes
del sistema de transporte (por ejemplo, algunos aeropuertos o servicios
ferroviarios). Estas dimensiones adquieren una relevancia especial cuan-
do se trata del AMBA, que constituye un caso emblemático de falta de
cooperación, y donde tanto la Nación como la provincia de Buenos Aires
(PBA) y los municipios prestan servicios que deberían planificarse y ope-
rarse de manera integrada en función de las necesidades de una misma
población. Tampoco ha habido mayor coordinación federal (por ejem-
plo, a través del Comité Federal de Transporte), ni coordinación entre el
transporte y otras políticas nacionales, lo que constituye una notable des-

ventaja: en el mundo, la política de transporte tiende a ser multimodal
(abarca los diferentes modos de transporte y su integración) y procura
cada vez más vincularse con otras políticas públicas, particularmente la
ambiental, la energética y la de ordenamiento urbano y territorial.
Luego del accidente ferroviario ocurrido en la Estación Once en Bue-
nos Aires, hubo un intento de reinstaurar un proceso de coordinación
interjurisdiccional en el AMBA a través de la creación efectiva de la Auto-
ridad Metropolitana de Transporte (AMT). Los comportamientos opor-
tunistas de los eventuales integrantes (Nación; PBA; Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, CABA) y las divergencias sobre los roles que debería
cumplir esta agencia han postergado su lanzamiento formal, impidiendo
la coordinación en la planificación de la movilidad urbana. La gestión
de los servicios de transporte en esta región ha sido objeto de luchas
mezquinas (como en el caso de la transferencia de los subterráneos a la
CABA) y de tratamientos unilaterales (fijación de tarifas) que perjudican
la visión conjunta, integrada y cooperativa de los servicios.
el complejo entramado de actores no estatales
El Estado es un actor (o un conjunto de actores en función de sus dis-

tintas manifestaciones) relevante e imprescindible en la formulación de
políticas públicas de transporte. No obstante, una multiplicidad de otros
actores conforma el espacio de interacción en el marco de las reglas de
juego existentes. Estos deben ser analizados de acuerdo con su integra-
ción, intereses y expectativas vinculados al ejercicio de su actividad, los
recursos disponibles y los incentivos que tienen para cumplir (o no) el
marco institucional y para promover cambios institucionales que mejo-
ren su posición relativa.
En el caso de las políticas de transporte, es posible identificar y anali-
zar estos actores como parte de una compleja trama donde se producen
múltiples interacciones e interdependencias, y que conforma una ‘cade-
na de valor’ donde los aportes se suministran de maneras más o menos
efectivas en función de la provisión de un servicio final de transporte a
un ciudadano o a un generador de carga. En el gráfico 5.7 se muestra
esta cadena de valor y sus distintos componentes.
Gráfico 5.7. Cadena de valor en el sector transporte

PROVEEDORES DE EJEMPLOS
BIENES Y SERVICIOS
• Constructores y
operadores de carreteras
Proveedores de • Constructores-reparadores
infraestructura de infraestructura ferroviaria
• Constructores de puertos y
aeropuertos
• Industria automotriz
y autopartes
Proveedores de • Industria ferroviaria
vehículos y equipos • Astilleros, grúas
• TIC, control de tráfico
CLIENTE
• Pasajero OPERADOR DE Proveedores de • Derivados del petróleo
• Generador TRANSPORTE energía y • Comercializadores de gas
de carga combustibles • Distribuidores eléctricos
• Operarios y personal de
Trabajadores y dirección
servicios • Profesionales, consultores
profesionales • ONG
• Agentes, intermediarios
• Banca multilateral
• Fondos de inversión
Financieros • Banca comercial, sistema
de pago
• Banca pública
En el gráfico se muestra la compleja red de provisión de bienes y servi-

cios que se orientan hacia los operadores del servicio de transporte, los
cuales, en principio, responden a las necesidades de los usuarios fina-
les, pasajeros o generadores de carga. El análisis de esta cadena de valor
general requiere luego desagregaciones por modo de transporte para
poder identificar las tramas de relaciones entre las distintas empresas y
organizaciones. De todas maneras, algunos comentarios más generales
son importantes para comprender su funcionamiento:
1. Los operadores de transporte tienden a actuar con márge-

nes de rentabilidad relativamente más bajos que las em-
presas proveedoras y están sujetos a eventuales cambios de
demanda.
2. En función de ello, en el campo de los operadores se va pro-
duciendo un proceso de concentración creciente de empre-
sas, para aprovechar economías de escala. Por otro lado, estos
operadores integran empresas de provisión de insumos para
reducir riesgos y fortalecer su posición (integración vertical).
3. En el mercado de la provisión de bienes y servicios (equi-
pos, infraestructura, tecnologías), las empresas proveedoras
ejercen una presión muy fuerte sobre los operadores y sobre

el Estado para la aprobación de estándares de operación y la
ejecución de obras compatibles con sus intereses.
4. En la relación de los operadores con sus clientes, el Estado
cumple un rol central en el establecimiento de regulaciones y
en su fiscalización.
En el análisis del comportamiento de este entramado de actores, se pon-

drá especial atención en los operadores y en algunos de sus nexos con la
provisión de insumos, y paralelamente en actores como las asociaciones
sindicales del sector (ya que su desempeño debe ser leído también en
clave política) y los usuarios de los servicios.
las empresas
El mundo empresarial vinculado a la operación de servicios de transpor-
te y a la provisión de bienes y servicios del sector sufrió cambios en los
años recientes. Los cambios tuvieron que ver con modificaciones tanto
en las reglas de juego como en los operadores internacionales y las ten-
dencias de organización empresarial en el nivel local. Estos cambios es-
taban relacionados con procesos de concentración intra e intermodal de
empresas, con la integración de la provisión de bienes y servicios, y con
la introducción de operadores internacionales.
Fue notoria la concentración en la oferta del autotransporte de larga
distancia: los tres mayores operadores ya dan cuenta del 60% de la flota
(en el año 1998 representaban el 27%). El poder de mercado de los prin-
cipales operadores –muy acentuado en algunos corredores– probable-
mente incidió en la calidad de los servicios y los precios, aunque no hay
estudios que lo confirmen. El proceso de concentración en las empresas
de jurisdicción nacional probablemente haya generado una evolución
similar en las jurisdicciones provinciales.
En los servicios urbanos del AMBA el proceso de concentración viene
produciéndose desde 1994 por los nuevos requisitos para los permisos,
por los cambios en el perfil empresarial (antiguos dueños venden) y por
las nuevas escalas requeridas para la gestión de los servicios, más allá de
que no existen problemas estructurales de rentabilidad. La concentra-
ción empresarial se da también en el interior de los paquetes accionarios
de las empresas.
En materia ferroviaria, la caída de las concesiones metropolitanas, pri-
mero de la empresa Metropolitano (2005 y 2007) y luego de Trenes de
Buenos Aires SA (TBA; 2012), fue concentrando la gestión en los dos

concesionarios remanentes: el grupo EMEPA (Ferrovías) y el grupo Rog-
gio (Metrovías), que además de sus respectivos servicios concesionados
asumieron la gestión de las UGO (Unidad de Gestión Operativa Ferrovia-
ria de Emergencia, UGOFE, y Unidad de Gestión Operativa del Ferroca-
rril Mitre y Sarmiento, UGOMS) para las cinco concesiones caídas. Uno
de los aspectos salientes del período en este ámbito tiene que ver con la
integración vertical en la provisión de bienes y servicios intermedios: los
operadores compensan las posibles bajas en la rentabilidad del servicio a
través de una participación privilegiada en la provisión de bienes y servi-
cios (reparaciones, mantenimiento, refacciones y otros). Esta práctica ha
generado problemas de transparencia en toda la cadena de suministros
y ha restado la atención debido a la prestación básica del servicio, lo que
ha sido acompañado por la pasividad de los controles públicos.
En los servicios ferroviarios de carga, el marco regulatorio vigente mi-
nimiza la competencia intramodal, ya que cada concesión tiene un área
exclusiva de actuación; sólo en condiciones excepcionales un operador
entra en territorio de otro. Se destacan algunos casos de integración ver-
tical entre prestadores de servicio y generadores de carga que pueden
implicar un trato discriminatorio con los clientes y favorecer la carga
propia en detrimento de otros generadores de carga que compitan en el
mismo mercado. Cabe destacar que aproximadamente la mitad de la red
ferroviaria nacional es ahora gestionada por una empresa propiedad del
Estado (Belgrano Cargas y Logística SA), responsable por el sistema de
trocha angosta y por dos redes concesionadas que volvieron a la órbita
pública por incumplimientos de los operadores.
La actividad portuaria se caracteriza por la presencia de grandes ope-
radores internacionales. Los puertos de exportación de agrograneles son
generalmente propiedad de exportadores, que incluye traders de alcance
global, algunas empresas nacionales y cooperativas de productores. Las
terminales de contenedores, por su parte, son operadas por firmas de
alcance global, basadas en Dubai, Hong Kong, Singapur, Filipinas y paí-
ses europeos, en algunos casos asociadas con operadores nacionales.14
Esta tendencia a la globalización de las terminales de contenedores es
general, no exclusiva de la Argentina; continúan –no obstante– algunas
desarrolladas y gestionadas por empresas nacionales (por ejemplo, la
14 Los depósitos fiscales, que actúan como virtuales extensiones de las termina-
les portuarias, presentan una propiedad más distribuida.
Terminal Zárate). El Estado (nacional y de provincias) mantiene un rol

rector y regulatorio, y gestiona e invierte en algunos puertos.
Las terminales aeroportuarias han sido cedidas en concesión en for-
ma agrupada, de manera de consolidar algunas de alto movimiento y
resultado comercial positivo (Ezeiza, Aeroparque) con otras que tienen
un movimiento sustancialmente menor y que no serían comercialmente
viables en forma aislada. Ello lleva a concentrar la operación en una fir-
ma (nacional, hoy expandida internacionalmente) que el Estado regula
a través de un ente (ORSNA) que fundamentalmente regula a esa em-
presa (lo que puede facilitar su captura). Otro concesionario, de origen
internacional, opera unos pocos centros turísticos (Calafate, Ushuaia).
Los servicios de rampa han quedado mayoritariamente a cargo de una
empresa pública.
El autotransporte de cargas presenta una estructura empresarial muy
heterogénea, en el que en general existe una fuerte competencia. Sólo
en algunos segmentos muy especializados puede verificarse alguna con-
centración. Es un sector donde suele hacerse referencia a la existencia
de competencia predatoria, debido a que existen numerosos operadores
pequeños (uno o dos camiones), que presentan una posición débil fren-
te a sus clientes y que suelen establecer precios por debajo de los costos
totales, lo que los lleva a presionar ante el Estado por tarifas mínimas,
o tarifas de referencia al menos, que tienen escaso cumplimiento. Este
tipo de comportamiento es típico en transportadores de agrograneles y
productos de la construcción, donde predominan pequeños operadores.
En otros segmentos ha habido un desarrollo empresario notable, con
empresas de alta eficiencia (transporte internacional, logística, cargas
peligrosas).
Probablemente el sector empresario más importante en el ámbito
del transporte y la movilidad sea el vinculado a la construcción vial; las
empresas que desarrollan esa actividad suelen compartirla con otros
trabajos de construcción pública y privada. Se trata en gran medida de
empresas nacionales, aunque participan también importantes actores
internacionales que se han globalizado (por ejemplo, firmas brasileñas
o españolas). Es un sector en el que el poder del Estado es determinan-
te, ya que el grueso de los trabajos resulta de contrataciones públicas,
concentradas en el nivel nacional. En este sector la captura del Estado
y la corrupción pueden alcanzar los mayores niveles; un análisis compa-
rativo realizado por Transparencia Internacional (Bribe Payers Index) en
un nivel mundial ubica a los contratos de obras públicas y al sector de la
construcción como el área de actividad más proclive al pago de sobor-
nos, más que los de defensa, petróleo o gas. En la Argentina la actividad

de la construcción vial se ha concentrado, lo que facilita el desarrollo de
prácticas de cartelización.
los sindicatos
Los sindicatos vinculados al transporte tuvieron una fuerte gravitación
en las políticas públicas, en especial durante el modelo de gestión tradi-
cional. Se constituyeron en espacios de formación de técnicos y profesio-
nales que alimentaron las distintas empresas públicas. Con las reformas
de los años noventa, su rol declinó parcialmente por su relación con-
flictiva (aunque ambivalente) con el gobierno y por cierto deterioro de
las bases mismas de la representación. A partir de 2003, nuevamente se
llama al movimiento sindical a desempeñar un rol más significativo ofre-
ciendo apoyo político a un gobierno asumido con un menguado apoyo
electoral.15 La Secretaría de Transporte y las actividades reguladas por
ella fueron uno de los escenarios donde ese apoyo se vio recompensa-
do con la posibilidad de acceder a decisiones públicas relevantes. Como
ya fue mencionado, las subsecretarías por modo de transporte fueron
asignadas a cuadros de los gremios más representativos de cada sector,
y se abrieron disputas y preferencias allí donde la representación estaba
compartida. No obstante, el apoyo sindical al nuevo gobierno se consoli-
dó en los primeros años en el marco de la Confederación Argentina de
Trabajadores del Transporte (CATT). La unidad del apoyo gremial se
vio luego debilitada por dos factores: la aparición de acciones gremiales
independientes de la mano de delegados y el resquebrajamiento de la
Confederación General del Trabajo (CGT), que afectó a la mayoría de
los gremios del transporte.
Más allá de esta impronta de apoyo político, algunos rasgos caracteri-
zan también la dinámica sindical durante este período:
1. la ausencia de una demanda conjunta y articulada de los gre-

mios en pos de una política integrada de transporte, lo que
derivó en una competencia por la preeminencia modal y en
la ausencia de crítica a la gestión;
15 Para una visión coincidente, aunque más abarcativa de la relación gobierno-

sindicatos, véase Etchemendy (2013), en el primer volumen de esta serie.
2. un mecanismo de subsidios que permitió obtener aumentos

salariales comparativamente superiores y ampliar las bases de
afiliados; y
3. el involucramiento sindical en funciones empresariales.
La ausencia de visión y demanda conjunta abrió la puerta a la disputa

intermodal por beneficios y nuevos posicionamientos. Un ejemplo ge-
neralmente difundido es el alto poder relativo del gremio del autotrans-
porte de cargas, que reforzó una matriz de cargas volcada al camión; aun
cuando hay casos que claramente sugieren acciones en este sentido,16
el rezago del ferrocarril obedece a una abanico de causas muy amplio,
más propias de la política ferroviaria que de las presiones externas (ITF/
UNSAM, 2012).
El segundo rasgo destacable del período ha sido la funcionalidad sin-
dical a la ampliación de los subsidios al transporte, en especial en el
AMBA. El temor gubernamental a las sanciones políticas por el aumento
de tarifas amplió de manera notable el volumen de subsidios operativos
a las empresas y esta respuesta encontró eco en los sindicatos más fuer-
tes del sector (Unión Tranviarios Automotor, UTA; UF; LF), que vieron
también en ese mecanismo una posibilidad de financiar aumentos sala-
riales y de los planteles, por sobre los observados en el promedio de la
economía. Al representar el componente salarial más del 50% de los cos-
tos operativos, los subsidios se destinaron principalmente a financiarlo.
Las negociaciones salariales se desarrollaron directamente con la Secre-
taria de Transporte, excluyendo en los hechos a los propios concesiona-
rios privados. El círculo vicioso subsidio creciente-temor ante el costo político de
su eliminación-subsidio creciente alimentó (y fue alimentado por) aumentos
salariales significativos. Más allá de los subsidios, en el sector autotrans-
porte se mantuvieron niveles de eficiencia a cuanto a tasas de personal
ocupado, siendo el sector ferroviario metropolitano el caso contrario.
Finalmente, el rol de los sindicatos se extendió también a la gestión
empresarial de servicios de transporte, con resultados poco favorables.
El caso del servicio de cargas del Ferrocarril Belgrano es una de las ex-
periencias más ilustrativas. El servicio fue dado en concesión a la Unión
Ferroviaria en 1999, pero la inexperiencia de la concesionaria y la crisis
16 Por ejemplo, el transporte de metanol de Plaza Huincul a Ensenada, que no

puede realizarse por ferrocarril debido a medidas cautelares (recientemente
caducas por disposición de la Corte Suprema), que involucra el despacho de
entre 20 y 30 camiones diarios.
fiscal que impidió efectivizar los subsidios prometidos redujeron la carga

transportada a mínimos históricos. Un derrotero de medidas transitorias
y licitaciones fallidas desembocó en la constitución de la Sociedad Ope-
radora de Emergencia SA (SOESA), integrada por la UF, LF, Camione-
ros y una empresa china, entre otros, para la explotación temporaria de
los servicios concesionados. Ante recurrentes falencias en el servicio, se
intervino administrativamente la SOE en el año 2012 y luego se estable-
ció la conclusión del contrato de gerenciamiento, y el Estado asumió la
creación de una nueva empresa para gestionar el servicio. En el universo
ferroviario metropolitano se observó también una participación sindical
en la tercerización de servicios por parte de los concesionarios, donde
los sindicatos se vieron involucrados en la represión de los reclamos de
los trabajadores tercerizados.17
Otro caso destacado es el de la naviera Maruba, empresa de capitales
nacionales dedicada principalmente al transporte de contenedores que
estaba al borde de la quiebra luego de la crisis de la actividad marítima
en un nivel mundial en 2008-2009. Con fuerte apoyo gubernamental, los
sindicatos asociados a la Federación Marítimo Portuaria y de la Industria
Naviera de la República Argentina (FEMPINRA), liderados por el Secre-
tario General de SOMU, accedieron al directorio de la nueva empresa
con la promesa de mejorar la situación económico-financiera y con la ex-
pectativa de contribuir a reconstruir una marina mercante nacional. La
participación del SOMU, de la mano del apoyo gubernamental, produjo
algunos cambios en la operatoria de la empresa: se orientó al transporte
marítimo de graneles en vez de contenedores mediante contratos espe-
ciales con la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico
SA (CAMMESA) para el transporte de hidrocarburos18 y una reserva de
carga para el transporte de mineral.19 La imbricación SOMU-Maruba se
17 El ex secretario general de la UF José Pedraza fue condenado por el homici-

dio del militante del Partido Obrero Mariano Ferreyra.
18 Con respecto a los buques necesarios para tal actividad, Maruba logró la
posibilidad de ingresar buques cisterna bajo importación temporaria con
un leasing con opción a compra (prohibido por la Aduana según la circular
512/91). Lo hizo al amparo del Decreto 1010/04, norma que condiciona
el tratamiento de bandera nacional a un buque extranjero si cumple con el
régimen de importación temporaria (art. 8 del decreto). Diario La Nación, 31
de mayo de 2011.
19 Resolución 12/12, Secretaría de Minería, que dice que “las empresas titula-
res de proyectos mineros aprobados por la Secretaría de Minería deberán
contratar sus fletes (marítimos, fluviales, aéreos y terrestres) de exportación
de minerales y subproductos con empresas argentinas, salvo que estas no
manifestó también en acciones sindicales de denegación de servicios de

remolque a empresas competidoras. Los resultados finales no han sido
convincentes, razón por la cual la alianza de los empresarios con el sindi-
cato podría verse afectada.
Finalmente, cabe destacar en este recorrido la gravitación que tiene la
UTA en los procesos de transferencia de licencias a empresas de auto-
transporte de pasajeros cuando se producen quiebras en el sector. Los
dirigentes se comportan como empresarios en las sombras que inciden
en la conformación del parque de operadores.
Los usuarios
Atento a la amplitud del sector transporte, existen muy diversos grupos
de usuarios. En términos generales, los pasajeros son usuarios atomiza-
dos, a quienes en la práctica les resulta muy difícil organizarse para de-
fender sus intereses. Dependen fundamentalmente de la regulación y
el control que haga el sector público. Es el caso típico de los usuarios
del autotransporte, el transporte aerocomercial y los ferrocarriles. En el
caso de las cargas, el escenario es diverso, pero con frecuencia el usuario
(quien produce o comercializa la mercadería) tiene una dimensión em-
presarial mayor que el transportista; por ejemplo, exportadores de gra-
nos, grandes industrias y supermercados. Incluso en la navegación marí-
tima y fluvial, los usuarios son buques propiedad de navieras de grandes
dimensiones, mucho mayores que las firmas responsables del dragado y
balizamiento. Los generadores de carga, en particular los del comercio
exterior, han formado asociaciones para defender sus intereses ante los
transportistas, que han tenido un accionar débil en los últimos años.
la dinámica político-institucional
de las políticas de transporte
La política de transporte del último decenio muestra que el compor-

tamiento de los principales actores se explica por las estipulaciones y
puedan efectuarlo, ya sea por insuficiencia de bodega o por no contar con

buque, vehículo o aeronave en posición. También quedan exceptuados de
esta obligación las cargas que se contraten conforme los acuerdos de cargas,
ya sean bilaterales o multilaterales”.
oportunidades que se desprenden del marco de reglas de juego, por las

propias visiones y expectativas que cada uno de los actores tiene y que
puede vehiculizar apelando a sus capacidades, y por la naturaleza de la
interacción que se da entre ellos. Los actores pueden reforzar los marcos
vigentes, así como promover reglas nuevas que los favorezcan. Así, reglas,
actores, estrategias, capacidades y nuevas reglas se van encadenando en
un proceso social muy dinámico.
Algunos aspectos comentados en las secciones anteriores permiten
ilustrar este punto en términos de interconexiones. Visiones acotadas y
el uso político del sector promueven tratamientos fragmentados y casuís-
ticos, y coadyuvan al debilitamiento de las capacidades de acción. Visio-
nes cortoplacistas desalientan el planeamiento estratégico y promueven
evaluaciones políticas inmediatistas, como en el caso del aumento del
costo social de los subsidios al transporte, sobre todo en el AMBA. El
incremento de los subsidios modifica las reglas de juego de los conce-
sionarios, lo cual genera comportamientos adaptativos ineficientes (y
eventualmente irresponsables) al debilitarse los incentivos para mejorar
o incluso mantener los servicios actuales. Los subsidios desproporciona-
dos redefinen las reglas y los actores de la negociación salarial, produ-
ciéndose un refuerzo del descompromiso empresarial y de la escalada de
los costos para el Estado y la sociedad.
El debilitamiento de la capacidad estatal, producido también por la
captura del Estado en el marco de requerimientos de apoyo político,
inhibe luego al propio Estado para asumir la gestión de servicios degra-
dados e ineficientes, como lo demuestra la falta de respuesta de la SOF.
Este debilitamiento y captura habilitan la entrada de actores que, en fun-
ción de visiones restringidas, afectan los marcos regulatorios y hasta las
mismas empresas que prestan servicios, como lo demuestran los casos
del Belgrano Cargas, Maruba y AA. La falta de visión integral para el de-
sarrollo del sector habilita el comportamiento oportunista de empresas
y sindicatos, lo que profundiza las asimetrías y los desajustes de la matriz
actual de transporte, por ejemplo, a favor del autotransporte. Una visión
fragmentada de las políticas fomenta la descoordinación en el nivel na-
cional y en el nivel interjurisdiccional, con especial impacto en el AMBA,
lo cual promueve acciones unilaterales sobre tarifas y servicios que afec-
tan la matriz de oferta.
Las interconexiones que hemos efectuado en el párrafo anterior re-
presentan una parte importante de lo acontecido durante este último
decenio en materia de transporte. A partir de lo analizado hasta aquí, y
considerando también estas interconexiones, nos parece oportuno iden-
tificar los rasgos más significativos que caracterizan este período y que
resultan de un patrón de producción de políticas en el que se destacan
marcos regulatorios heredados y redefinidos, perfiles de accionar públi-
co y comportamientos adaptativos de actores estatales y no estatales. Los
principales rasgos identificados son: el debilitamiento del rol estratégico
e integrador del Estado nacional, el incremento del financiamiento pú-
blico (caracterizado por la ineficiencia, la inequidad y el sesgo modal), la
ambivalencia en la regulación de los prestadores privados y la distorsión
de los contratos, la orientación al operador o sus proveedores, y la falta
de coordinación en todos los niveles. A continuación, desarrollaremos
de manera sucinta estos rasgos.
el debilitamiento del rol estratégico e integrador del estado

nacional
Uno de los aspectos más distintivos del sector en el período 2003-2013
fue el mecanismo de toma de decisiones por parte de las autoridades
nacionales. En términos generales, las acciones llevadas a cabo resul-
taron de iniciativas aisladas, reactivas, que no han respondido a una
estrategia general; incluso en el último año del período, cuando se
revirtió la tendencia a la desinversión. En diez años no se ha dado a
conocer ningún documento que proponga una política integral para el
sector; tan sólo se han estructurado algunos programas sectoriales. Se
han sucedido numerosos anuncios, que en muchos casos no han tenido
ejecución real (los servicios ferroviarios interurbanos son el ejemplo
más claro). Algunas iniciativas privadas parecen haber venido a reem-
plazar la iniciativa que debería haber tenido el Estado (pasos de fronte-
ra, puertos). Las decisiones han respondido a iniciativas improvisadas,
que no parecen haber seguido un proceso de análisis y consulta propio
de este tipo de desafíos. Ello se verifica tanto en las políticas como en
los proyectos.
El debilitamiento de la capacidad estatal tiene razones muy claras:
la captura de muchos de sus puestos y decisiones por parte de actores
claramente vinculados a intereses sectoriales, sean estos empresariales
o sindicales; el vaciamiento técnico y profesional de sus estructuras de
gestión; el abandono de sus responsabilidades de planificación y el debi-
litamiento de las prácticas de fiscalización y control; y la desactualización
tecnológica y de sistemas de información.
el incremento de la inversión y el gasto públicos, caracterizados

por la ineficiencia, la inequidad y el sesgo modal
Durante este período, el país experimentó una de sus etapas de mayor
crecimiento y esto se vio luego reflejado en el incremento del gasto pú-
blico en general y de la inversión en particular. Aunque resulte sorpren-
dente, el incremento de la inversión pública tuvo al sector transporte
en general como un destinatario privilegiado, y el gasto público incluyó
también cuantiosos recursos en la forma de subsidios a los operadores
privados con el fin de mantener los servicios ante el congelamiento de las
tarifas. Sin embargo, este volumen sin precedentes de recursos no se tra-
dujo en un cambio significativo favorable en el sector. Incluso, como lo
mencionamos en el trabajo, hay subsectores sumamente sensibles, como
el ferroviario, que experimentaron un nuevo capítulo de degradación
de la infraestructura y de los servicios. ¿Cuál fue la lógica del uso de los
recursos públicos y qué efectos produjo? Es posible caracterizarlo a partir
de los siguientes rasgos:
• La inversión pública estuvo dirigida fundamentalmente al

sector carretero y se caracterizó por los elevados costos. Las
inversiones ferroviarias fueron insuficientes para contra-
rrestar la depreciación del capital. La inversión privada se
concentró en los puertos y aeropuertos.
• La inversión pública reforzó el sesgo proautomotor de la
matriz modal.
• Los altos subsidios a la operación de los servicios promo-
vieron la ineficiencia al quitar incentivos a los operadores y
promover el incremento no justificado de los planteles.
• Los altos subsidios al transporte son socialmente regresivos al
aplicarse de manera universal y sobre servicios proporcional-
mente concentrados en áreas más urbanizadas (elevado error
de inclusión). Al mismo tiempo, la política de subsidios es
inequitativa desde el punto de vista regional, y su aplicación
se concentró en el AMBA.
la ambivalencia en la regulación de los prestadores

privados y la distorsión de los contratos
La relación del gobierno nacional con el sector privado ha sido cuanto
menos ambivalente. En esta relación (o relaciones) han incidido las dis-
tintas motivaciones mencionadas anteriormente, que han tenido como

efecto actitudes de connivencia o cooptación, de destrato o de indife-
rencia. No parece haber sido la regla aquella relación con un prestador
privado basada en un contrato explícito con obligaciones para las dos
partes y con la voluntad explícita de no contaminar estas obligaciones
de fiscalización por parte del sector público con motivos espurios. En
cambio, es común ver claudicaciones al deber de controlar (ferrocarri-
les, autotransporte), trabas al marco regulatorio competitivo (aviación
comercial, marina mercante), incumplimientos de compromisos con-
tractuales (ferrocarril de cargas) o carencia de respuestas (terminales
portuarias del AMBA).
Los subsidios al transporte ferroviario suburbano y las prácticas ha-
cia los prestadores privados han distorsionado de manera completa los
contratos originarios y los incentivos de los distintos actores involucra-
dos. En los nuevos contratos de gestión con los concesionarios rema-
nentes en el marco de las UGO, estos no controlan el acceso y pago de
los usuarios, no persiguen la eficiencia operativa, no ejercen políticas
claras de recursos humanos, habilitan directivas contradictorias, facilitan
el debilitamiento de la disciplina de gestión, postergan actividades de
mantenimiento operativo y promueven la diversificación de sus intereses
a través de la integración de los suministros. El Estado, que no ha podido
desarrollar una capacidad de gestión independiente y propia, es rehén
de los concesionarios para prestar servicios y carece de la capacidad para
aplicar sanciones, lo cual refuerza la ineficiencia y la degradación de los
servicios.
la orientación al operador y a sus proveedores, no al usuario

Las áreas de política pública que atienden al transporte deberían centrar
su atención en el cumplimiento de la función, considerando tanto la
perspectiva de los usuarios (pasajeros, generadores de carga) como la de
los prestadores de los servicios. La carencia de organizaciones de usua-
rios indica un cierto sesgo institucional (común en países en desarrollo),
por el que la atención se inclina claramente hacia los prestadores de
los servicios y al conjunto de actores detrás de ellos que se presentan en
el gráfico 5.7. Los mecanismos de participación de los usuarios no han
tenido mayor desarrollo; cabe destacar que en el caso de las cargas hubo
experiencias anteriores de consejos de usuarios en el país que hoy no
están activos. En otros países se está avanzando en la creación de conse-
jos logísticos nacionales como ámbitos para articular los actores, tanto
usuarios como prestadores de servicios, incluyendo el sector público y el

sector privado.
la falta de integración y de coordinación

interorganizacional e interjurisdiccional
Las políticas de transporte deben responder a diversos requerimientos
públicos; no sólo deben asegurar la movilidad de personas y bienes, sino
también atender a los diversos impactos –positivos y negativos– que gene-
ra el sector. Los ejemplos más salientes son la política energética (atento
al consumo de combustibles del sector), la política ambiental (por la
contaminación y las emisiones de gases de efecto invernadero), la po-
lítica de empleo, la política industrial (por la integración nacional de
equipos e instalaciones), la política social (por los efectos de la movilidad
sobre la inclusión) y la política territorial, tanto en lo referente a la cohe-
sión del territorio como a la integración regional. Esto implica la necesi-
dad de vínculos institucionales entre diversas áreas de política, lo que es
difícil en estructuras de gobiernos caracterizadas por una organización
y una cultura de silos. Si bien esta dificultad se presenta en general en
numerosos países, en la Argentina se ha visto exacerbada: las áreas del
transporte se manejan en forma autónoma, con una mínima vinculación
con otras áreas de política.
Otra perspectiva igualmente importante es la de la coordinación inter-
jurisdiccional. El régimen federal de la Argentina implica que funciones
importantes del sector son prestadas por entidades subnacionales (pro-
vincias y municipios). Las entidades de coordinación federal han tenido
muy escaso desarrollo; tal es el caso del Comité Federal de Transporte
o del Consejo Portuario Nacional. El Consejo Vial Federal es probable-
mente el único caso que muestra alguna vitalidad. La falta de coordi-
nación en el AMBA constituye probablemente el mejor ejemplo de la
debilidad en la coordinación interjurisdiccional; a pesar del consenso
generalizado respecto de la necesidad de integrar una entidad tripartita
para coordinar las políticas de movilidad de la región, los avances han
sido mínimos. Finalmente, la falta de coordinación también fue un sín-
toma en el propio nivel nacional, donde –como se analizó anteriormen-
te– las funciones de planificación, regulación, fiscalización y ejecución
se encuentran débilmente articuladas entre los distintos organismos in-
tervinientes, lo que también repercute en la falta de integración modal.
las necesidades: una visión del transporte

y una agenda para el cambio
los requerimientos futuros del sector

Una visión de los requerimientos que tendrá el transporte en la Argenti-
na, proponiendo pautas de política sectorial, excedería el alcance de este
capítulo. No obstante, a efectos de prever el funcionamiento institucio-
nal que pueda requerir el sector en el futuro, se anticipan algunos de los
desafíos que deberá enfrentar próximamente:20
• Un sistema de transporte que responda a múltiples demandas. Las

sociedades tienen requerimientos de transporte que trascien-
den la movilidad de cargas y personas y se vinculan con obje-
tivos de inclusión y cohesión social, integración del territorio,
desarrollo sustentable y competitividad. El sector transporte
debe procurar responder a un amplio espectro de demandas
de manera eficiente.
• Hacia una matriz productiva más diversificada, balanceada territo-
rialmente y con mayor valor agregado. Una mirada hacia el futuro
muestra que el país va a procurar un crecimiento sostenido
de su economía, que contemple tanto el incremento de la
producción de productos agropecuarios como la diversifi-
cación de su matriz productiva, incorporando mayor valor
agregado en sus exportaciones de bienes y servicios y buscan-
do un mayor equilibrio en su organización territorial en el
contexto del desarrollo sostenible.
• El desafío de la logística para las exportaciones de graneles. El
incremento de las exportaciones de graneles –expresado en
las metas del Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindus-
trial de 160 millones de toneladas en el año 2020– implica
un enorme desafío logístico para la exportación de granos,
oleaginosas y sus derivados. Es imperioso definir una estra-
tegia que haga viable el movimiento de volúmenes de esa
magnitud a través de nuestras redes terrestres, puertos y vías
navegables, en forma eficiente, minimizando las externalida-
des negativas que puedan generar y reduciendo los riesgos y
la vulnerabilidad de la cadena logística.
20 Basado en Barbero y otros (2011) y Barbero y Castro (2013).

• La necesidad de asegurar un servicio de transporte de cargas de

calidad y desarrollar logísticas especializadas. La diversificación de
la matriz productiva, por su parte, va a requerir de la mejora
en las logísticas especializadas, por ejemplo las de la minería
y las cadenas de frío, y de asegurar la capacidad y calidad
de servicio en todos los eslabones del movimiento de cargas
generales, tanto en la distribución interna como en los flujos
del comercio exterior.
• Adecuar la red vial y los pasos de frontera para afrontar un mayor
comercio físico con la región y mercados no tradicionales. El direc-
cionamiento del comercio exterior será, en parte, hacia los
mercados tradicionales y a los de Asia y, en parte, hacia la
región, lo que significa un crecimiento en el intercambio físi-
co con los países vecinos que pondrá mayor presión sobre la
red vial y los pasos de frontera, que ya se encuentran compro-
metidos en varios nodos y tramos. Su adecuación, en cuanto
a capacidad y calidad de servicio, será otro de los grandes
desafíos.
• Mayores demandas de movilidad urbana en el AMBA. Es de
esperar un avance sostenido hacia una mayor equidad en la
sociedad, lo que implica mayores demandas de movilidad
de personas de alcance urbano e interurbano. En el ámbito
urbano, el país enfrentará el enorme desafío de asegurar la
movilidad en la región metropolitana de Buenos Aires, como
condición necesaria para la inclusión social y la eliminación
de la pobreza.
• La importancia de una mayor coordinación interjurisdiccional en el
AMBA. La dimensión de la región urbana implicará gran-
des desafíos, no sólo en cuanto a inversiones en sistemas de
transporte masivo, transporte no motorizado, logística urbana
y circulación general, sino también en cuanto a la capaci-
dad institucional para coordinar el accionar de las diversas
jurisdicciones intervinientes y elaborar planes de movilidad
vinculados al desarrollo urbano.
• Incorporación de sistemas de transporte masivo en centros urbanos
de menor tamaño y aseguramiento de la conectividad interurbana.
Otras grandes ciudades del país deberán incorporar también
sistemas de transporte masivo; las ciudades medianas y chicas,
de crecimiento poblacional más que proporcional, requeri-
rán una atención que no han merecido hasta el presente, al
igual que el transporte de personas en áreas rurales. En el

ámbito interurbano, las mayores demandas deberán asegurar
competencia y regulación en los servicios para garantizar la
conectividad. El incremento del turismo generará demandas
especiales en materia de servicios de transporte internacional
e interno de calidad.
• Hacia un sistema nacional de transporte medioambientalmente
sustentable. El contexto local e internacional tendrá sin dudas
incidencia en una visión del futuro transporte en la Argenti-
na. Es de esperar que los aspectos energéticos y ambientales
tengan un rol destacado. En el primero, tendrá que impulsar
una mayor eficiencia, atendiendo a que el transporte es el
principal consumidor de combustibles. En el segundo, de-
berá acompañar responsablemente a la comunidad mundial
en el esfuerzo por mitigar las emisiones de gases de efecto
invernadero.
Otros retos a considerar son la creciente relevancia social de la seguridad

vial, una mayor participación de la sociedad en la definición de políticas
y proyectos, la consideración creciente de los aspectos ambientales desde
el inicio de las definiciones de políticas y proyectos, la adaptación al cam-
bio climático, la política de desarrollo urbano y los planes de vivienda.
Las iniciativas de mejora del transporte público deberán considerar
los aspectos institucionales, así como las variantes tecnológicas, econó-
micas y sociales, y en todos los casos, deberían contemplar las buenas
prácticas internacionales.
la mejor institucionalidad como un requisito

La revisión de los grandes retos que enfrenta el transporte en la Argen-
tina y el reconocimiento de algunos ejemplos internacionales (que se
resumen en el Apéndice) indican que el sector transporte requiere una
atención, en términos de políticas públicas, que no ha recibido en los
últimos años y que le permita armonizar los diversos objetivos a cumplir,
que van más allá de asegurar la buena movilidad. Una política nacional
de transporte debe articularse con otras políticas nacionales, con otras
jurisdicciones y con el sector privado. Y para elaborarla e implementarla,
las instituciones aparecen como un requisito imprescindible, actuando,
entre otros, sobre el Estado de manera de fortalecer sus capacidades. Sin
ello, se torna difícil resolver los desafíos que presenta el sector atendien-
do al bien común y desligándose del complejo entramado de intereses a

que se hacía referencia en secciones anteriores. Ello implica fortalecer
las capacidades del Estado en la planificación, la regulación, el control
y la eventual operación, mediante la reconstrucción de equipos de ges-
tión autónomos, el desarrollo de nuevos procedimientos y sistemas de
información, la profesionalización de la gestión pública y la inversión
en nuevas tecnologías. Implica también el diseño de reglas de juego que
hagan posible mejorar la calidad, la equidad y la eficiencia en un marco
de crecientes inversiones públicas y privadas.
Dada la magnitud de esta construcción institucional –construcción
que por lo argumentado trasciende los límites del sector transporte
para incluir instancias de coordinación e integralidad con otras políticas
públicas tanto en el nivel nacional como subnacional– el otro requisito
ineludible es la presencia de actores gubernamentales que reconozcan
la necesidad de esta institucionalidad y estén decididos a sostener el es-
fuerzo de su construcción en el tiempo. En las políticas de transporte,
al igual que en el resto de las políticas públicas, la institucionalidad jue-
ga en diálogo y tensión con diversos actores, intereses e ideologías que
conviven en el dominio sobre el que las reglas operan. El éxito de la
institucionalidad o de las reglas en ordenar este dominio depende de
la capacidad pública tanto para arribar a consensos como para neutra-
lizar oposiciones oportunistas, disruptivas de un accionar colectivo más
eficiente, eficaz y funcional a las necesidades sociales. Y sin la decisión
y el compromiso de un actor nacional del más alto rango (presidencia,
jefatura de Gabinete, Ministerio), es muy posible que esta construcción
institucional esté condenada a mantenerse como una ilusión.
Apéndice
Enseñanzas de las buenas prácticas
internacionales
La revisión de qué hacen otros países para establecer la agen-

da del sector permite reconocer algunas buenas prácticas. Es muy difícil
encontrar un ejemplo que pueda ser replicado, ya que todos obedecen
a contextos diferentes; pero sí es posible identificar algunas prácticas
que resultan de utilidad a la hora de establecer una agenda que pueda
inspirar la acción. En este apéndice se analizan tres casos: la Unión Eu-
ropea, que ha elaborado una estrategia de tipo regional para el transpor-
te; Australia, con su nuevo plan; y Brasil, que impulsa un plan logístico
nacional.21
la unión europea y su estrategia de desarrollo

de infraestructura de transporte
En 2011, la Unión Europea publicó un Libro Blanco que presenta su

estrategia para el sector transporte al horizonte 2050. El documento co-
mienza con un diagnóstico crudo: el sistema europeo de transporte ha
permitido un período de gran crecimiento económico y de mejora de
accesibilidad y seguridad en el transporte, pero está llegando a sus lími-
tes. Las proyecciones para 2030 muestran aumentos en costos y deterio-
ros en los niveles de accesibilidad que plantearán un grave problema de
competitividad y de bienestar a los europeos. El documento señala que
la prosperidad futura de nuestro continente dependerá de la

capacidad de todas sus regiones de integrarse plenamente a la
economía mundial. Las conexiones eficientes de transporte se-
21 Las buenas prácticas han sido tomadas de CAF (2012).

rán vitales para cumplir estos objetivos; limitar la movilidad no

es una opción.22
Estos desafíos abren una gran oportunidad para 2050: se proponen

cambios estructurales en el sistema de transporte que permitan al mis-
mo tiempo mejorar la calidad de vida y la calidad ambiental, preservar
la libertad de los individuos para moverse y fortalecer la competitividad
de la industria europea. El Libro Blanco propone una visión para 2050
denominada “Un sistema de movilidad integrado, sostenible y eficiente”.
Esta visión se expresa en cuatro áreas estratégicas:
1. un sistema de movilidad integrado y eficiente;

2. una política europea de investigación e innovación en el
transporte;
3. una infraestructura moderna y un financiamiento “inteligen-
te”; y
4. la dimensión internacional (incluida la promoción de las
tecnologías europeas de movilidad).
australia y su estrategia de transporte

como “un nuevo comienzo”
A partir de 2008, el gobierno australiano organizó el Grupo de Trabajo

Interestatal e Interministerial para asegurar que el transporte, definido
como la “sala de máquinas” de la economía, permitiera asegurar el ob-
jetivo de mantener al país “en movimiento”. Ante las crecientes deman-
das de transporte ligadas al rápido crecimiento del país, se reconoció
la necesidad de encarar una nueva etapa de reformas basadas en una
visión integrada de la red de transportes y nuevas formas de liderazgo,
participación y un nuevo paradigma para el diseño de políticas. En ese
contexto, se definieron diez áreas de prioridad que abarcan temas tan
diversos como las regulaciones en los mercados de transporte, el planea-
miento de infraestructura y la inversión, el medio ambiente y la energía,
la inclusión social, y el planeamiento de recursos humanos y formación
de los trabajadores. Para cada una de estas diez áreas se realizó un diag-
22 European Commission (2011: 5).

nóstico de los desafíos que enfrenta el país y se definieron los resultados

buscados. A modo de ejemplo, la estrategia procura proveer un sistema
de transporte seguro que contribuya con los objetivos nacionales de mo-
vilidad sin generar muertes o accidentar a sus usuarios, que promueva
la inclusión social a través de la conexión de las comunidades remotas
o desaventajadas y que mejore el acceso a la red de transporte para ase-
gurar el disfrute equitativo de los recursos por parte de la comunidad.
Igualmente, la estrategia busca proteger el medio ambiente y mejorar la
salud con inversión en un sistema de transporte que minimice las emi-
siones y el consumo de recursos y energía, y que asegure la mayor trans-
parencia en el fondeo y la tarificación de los servicios de transporte. Para
avanzar en la implementación de esta nueva estrategia, se asegura su co-
herencia con la Visión Nacional de Australia y se fortalecen los aspectos
institucionales a través de un marco unificado de políticas, un acuerdo
entre todos los estados que constituyen la Nación, y grupos de trabajo
interestaduales e interministeriales para avanzar en la implementación
de la visión.
brasil y su plan nacional de logística y transporte
El Plan Nacional de Logística y Transporte (PNLT) fue desarrollado

para formalizar y perpetuar los instrumentos de análisis desde la pers-
pectiva de la logística, para apoyar la planificación de las intervenciones
públicas y privadas en infraestructura y la organización de los servicios
de transporte. Procura que el sector contribuya de manera efectiva a la
consecución de los objetivos económicos, sociales y ambientales del país
en horizontes de mediano y largo plazo, con miras al desarrollo sosteni-
ble. Es un plan indicativo, sujeto a un proceso de revisión periódica, que
orientará el desarrollo del sector de acuerdo con las demandas futuras
como resultado de la evolución de la economía nacional y su inserción
en el mundo globalizado. El PNLT surgió de la decisión de reanudar el
proceso de planificación (el último esfuerzo integrado en este sentido se
remonta a 1985). El PNLT se apoya en un enfoque territorial y procura
reducir las desigualdades regionales, propiciar la integración de Amé-
rica del Sur, favorecer la ocupación del territorio y facilitar la defensa
de la franja fronteriza. Su confección adopta un proceso participativo,
con la participación activa de los sectores involucrados e interesados en
el tema mediante talleres periódicos y reuniones regionales. Su versión
actualizada propone inversiones que se destinarán en un 45% al sistema

ferroviario, un 31% al transporte carretero, un 13% a la infraestructura
portuaria, un 5% a la navegación fluvial, un 5% a la infraestructura aero-
portuaria y un 1% a las tuberías.23
23 Plano Nacional de Logística e Transportes - Edição 2011.

6. Instituciones y actores de la política
exterior como política pública
Juan Gabriel Tokatlian*
Federico Merke**
introducción
El objetivo de este trabajo1 es analizar la política exterior de la

Argentina en tanto política pública.2 Para ello articula las herramientas
analíticas de dos campos, el del análisis de política exterior y el del análi-
sis de la política pública, e indaga acerca de los factores internacionales e
internos que influyen en la orientación externa del país. En resumen, an-
tes que observar y explicar algunos componentes de la política exterior
(trayectoria, alianzas, posiciones, etc.) se busca identificar y discernir
aquellos elementos del ambiente internacional y del interno que inciden
en el diseño y la implementación de la política exterior.
Los estudiosos de las políticas públicas y de la política exterior rara
vez han dialogado entre sí. Por una parte, y en general, los especialistas
en políticas públicas en el país no han considerado a la política exterior
como un objeto de estudio relevante, lo cual ha conducido a colocar el
acento en las políticas sociales, educativas, económicas y de otra índole.
Por otra parte, y también de modo usual, los especialistas en relacio-
* Universidad Torcuato Di Tella.

** Universidad de San Andrés.
1 Para este trabajo se contó con la asistencia de Andrea Vilán. Asimismo, de
seamos agradecer las observaciones, los comentarios y las críticas formulados
por Carlos H. Acuña a las versiones preliminares del texto.
2 Cabe aclarar que este trabajo no se ocupa ni de la política de defensa ni de
la política comercial, dos ámbitos típicamente conectados con la inserción
internacional de la Argentina. Sin embargo, vale la pena destacar que la
política de defensa, al menos desde el advenimiento de la democracia en
1983, ha tenido ciertas continuidades, producto de un consenso político: la
estricta separación entre defensa externa y seguridad interna; control políti-
co y civil de las fuerzas armadas; bajos presupuestos militares y búsqueda de
la cooperación regional. Al contrario, la política comercial muestra en este
mismo período ciertas discontinuidades que han oscilado entre una apertura
plena y un proteccionismo limitado; entre ‘venderle al mundo’ y ‘vivir con lo
nuestro’ y entre sujetarse a las reglas de juego global y tratar de reformarlas.
nes internacionales no han considerado a la política exterior como una

política pública sujeta a instituciones, reglas y actores domésticos que
ordenan y condicionan dicha política. Por estas razones, la literatura so-
bre política exterior argentina ha estado más dirigida al análisis de su
agenda, su contenido, sus motivaciones y resultados que a la evaluación
del conjunto de factores internacionales e internos que moldea a la polí-
tica externa, tanto en cuanto incentivo como en términos de restricción.
El punto de partida para articular ambos campos implica una aproxi-
mación estratégico-relacional. La dimensión estratégica alude al hecho
de que los actores internos procuran ciertos objetivos y que, para alcan-
zarlos, deben tomar en consideración las estrategias de otros jugadores.
La dimensión relacional implica que el contexto –tanto interno como
externo– es clave. Asimismo, el contexto remite al papel de los factores
tangibles (por ejemplo, recursos de poder de los actores) así como el de
los intangibles (como las ideas/ideologías). En esa dirección y en dicho
contexto interno, el peso específico de las instituciones, así como el com-
portamiento concreto de los actores,3 son relevantes.
Cabe reiterar, entonces, que no es un objeto central de este escrito el
análisis de la política exterior del país en su dimensión sustantiva sobre,
por ejemplo, la naturaleza de la relación con los Estados Unidos o el
lugar del Mercosur en la política externa argentina. Se hará referencia
a estos y otros asuntos. Sin embargo, el principal objetivo es pensar y
ponderar la política exterior como una política pública de características
particulares, sujeta a los cambiantes retos y oportunidades del ambien-
te internacional, así como a las alternativas y limitaciones derivadas del
entramado institucional, las pujas domésticas y la matriz de ideas y per-
cepciones que afectan el armado y el despliegue de la política exterior.
En este sentido, el trabajo presenta una foto de estos rasgos, iluminando
algunos aspectos más que otros, pero siempre apuntando a presentar
una mirada integral sobre el tema en cuestión. Además, el presente tra-
bajo se concentra en las lógicas políticas que inciden en el diseño y la
implementación de la política exterior, esencialmente en su dimensión
política y diplomática, y deja de lado el rol de ciertos actores como las
organizaciones empresariales.
Buena parte de la literatura sobre política exterior supone, en general,
que la estructura determina la agencia y que, en consecuencia, los países
3 Sobre el papel de las instituciones y los actores, véase el capítulo que introdu-
ce esta serie de volúmenes (Acuña y Chudnovsky, 2013).
instituciones y actores de la política exterior... 247
pequeños e intermedios (en esta última categoría se ubica la Argenti-

na) están fuertemente restringidos por factores y fuerzas internaciona-
les. Este trabajo parte de una premisa expresada por Peter Gourevitch:
las relaciones internacionales y la política doméstica tienen un “carácter
interpenetrado”, por lo que “las presiones (externas) no suelen ser to-
talmente determinantes” (Gourevitch, 1996: 67). En pocas palabras, las
variables domésticas son cruciales para comprender las opciones y los
límites de la política exterior. Ello, a su vez, se vincula a la necesidad de
contemplar un análisis dialéctico en el que lo global y lo local se interre-
lacionan. Ahora bien, se da prioridad introductoria a los procesos inter-
nacionales con el propósito de observar de qué manera el Estado orienta
su política exterior a partir de acciones propositivas o reactivas, ofensivas
o defensivas, activas o pasivas, ante los cambiantes patrones del ambiente
internacional, ya sea en su dimensión mundial o regional. Estos patrones
generan restricciones y ventajas para hacer política exterior.
El ambiente internacional, sin embargo, no está sujeto a una lógica
sino a varias. En ese sentido, cabe remarcar cuatro dinámicas básicas.
Respecto a las relaciones interestatales propiamente dichas corresponde
subrayar tres notas: el aceleramiento de la redistribución de poder en
el nivel internacional; la progresiva consolidación de Brasil como prin-
cipal potencia regional y la relativa pérdida de centralidad de los Esta-
dos Unidos para el Cono Sur. A los fines del diseño y la práctica de la
política exterior, es crucial que los tomadores de decisión cuenten con
un diagnóstico riguroso (pues un país debe operar con las cambiantes
situaciones derivadas del entorno geopolítico global, regional y vecinal)
y una estrategia acorde (pues resulta esencial preservar y acumular po-
der interno para trasladarlo al campo externo). Respecto de la política
mundial en un sentido amplio –esto es, incorporando el papel de los
actores no estatales y las fuerzas transnacionales–, el dato principal es el
estado de la globalización. Esta –que encierra fenómenos económicos,
sociales, tecnológicos, culturales y políticos que generan expansión y des-
trucción, inclusión y desintegración, homogeneización y concentración,
igualación y diferenciación– atraviesa una fase de fuerte volatilidad eco-
nómica y activa impugnación social. Ante tal condición, el despliegue de
una política exterior se torna más exigente: se debe contar con una di-
plomacia apta y adaptable, buenos recursos tangibles e intangibles, una
atención mayor a lo regional y un elemental consenso doméstico ante la
envergadura de los desafíos actuales y por venir.
Respecto del terreno de las organizaciones y los compromisos inter-
nacionales, son clave la legalización de la política mundial y la construc-
ción de regímenes que procuran regular el comportamiento de los ac-

tores. La evolución y la extensión de intrincadas estructuras normativas
constituyen un dato crucial para los estados; en particular, el derecho
internacional es un elemento central en la política exterior de estados
con menor poder relativo. En el presente, si bien hay múltiples áreas de
acción global que son reguladas por alguna convención, tratado o juris-
prudencia, también es notorio el peligro de la desinstitucionalización,
ya que se advierten signos de parálisis y modalidades de retroceso en
materia de regímenes internacionales. En ese marco, una política exte-
rior debería ser lo suficientemente flexible, innovadora y activa para sal-
vaguardar más y mejor los intereses nacionales, al tiempo que el espacio
multilateral se convierte, para los estados medios, en el lugar privilegiado
para hacerlos avanzar y protegerlos al mismo tiempo.
Por último, y respecto del doble proceso histórico de democratización
interna e internacional, las señales son ambiguas y preocupantes. Por un
lado, nuevas prácticas de articulación de la sociedad civil internacional
y formas de ampliación de derechos a nivel interno expresan un movi-
miento global que procura más democracia. Por el otro, una combina-
ción de regresiones democráticas, avance de plutocracias, persistencia
de autocracias, junto a la ausencia de democratización de organismos y
ámbitos mundiales, produce crecientes tensiones intra e interestatales.
El efecto de lo anterior sobre la política exterior es notorio: ello incide
en la constitución de la propia identidad, genera tensiones naturales en-
tre el principismo (por ejemplo, la defensa de los derechos humanos) y
el pragmatismo (por ejemplo, la salvaguardia de la soberanía) y deman-
da aprovechar las oportunidades y prevenir riesgos.
Como consecuencia de lo señalado, y en el caso específico de la Argen-
tina, es posible hacer las siguientes seis precisiones:
• La redistribución de poder a nivel global, factor que produ-

ce nuevos beneficios y potenciales perjuicios, otorga nuevas
alternativas de inserción internacional.
• El ascenso relativo de Brasil, principal potencia regional con
posibilidades de proyección global, plantea el desafío y la
necesidad de establecer un nuevo marco de acción (tanto
conjunta como individual) con el país vecino.
• La pérdida de centralidad de los Estados Unidos para los paí-
ses del Cono Sur, factor que por definición tiende a ampliar la
autonomía relativa del Estado, puede contribuir a potenciar –si
es bien aprovechado– un mayor margen de maniobra externo.
• El turbulento momento que atraviesa la globalización coloca

enormes presiones sobre las estructuras (productivas, socia-
les, institucionales) domésticas, a la vez que aumenta la cen-
tralidad del Poder Ejecutivo y fomenta la aparición de nuevos
actores interesados en los asuntos internacionales.
• La contradictoria legalización de la política mundial, con sus
marchas y contramarchas, “atan” significativamente el accio-
nar internacional del país, al tiempo que lo obligan a tener
un perfil más consistente.
• El delicado proceso de democratización y promoción de los
derechos humanos genera dilemas importantes entre intere-
ses materiales e imperativos éticos, e incide sobre la visibili-
dad, reputación y proyección internacionales.
Ahora bien, la política exterior argentina no es el resultado de un aco-

modamiento racional y consistente a los factores arriba mencionados. El
Estado no es una correa de transmisión eficiente entre las oportunidades
externas y las demandas internas y, en consecuencia, resulta imprescindi-
ble analizar los condicionantes domésticos. Este será el foco del presente
capítulo.4
la influencia del ambiente interno
El estudio del ambiente interno es fundamental para comprender de

qué manera los estados hacen política exterior. El punto de partida es
que los estados no toman decisiones. Las decisiones las toman los líde-
res del gobierno en el contexto de restricciones y ventajas del ambien-
te internacional pero también en un contexto doméstico poblado por
instituciones, actores e ideas que dan forma a las decisiones de política
exterior. El objetivo de esta sección es identificar algunos actores que
4 En los últimos años, la literatura de RRII viene explorando con mayor

intensidad el modo en que los estados procesan el ambiente internacional
y responden a él a partir de las restricciones domésticas. Tanto el realismo
(en particular el llamado “realismo neoclásico”) como el liberalismo (en
particular los enfoques de formación doméstica de las preferencias) lideran
esta indagación. Véanse, entre otros, Moravcsik (1997) y Rose (1998).
influyen en el diseño e implementación de la política exterior.5 Específi-

camente: (a) el Ejecutivo; (b) gabinetes y burocracias; (c) las provincias;
(d) el Legislativo y los partidos políticos; y (e) elites, opinión pública y
minorías.6
Ahora bien, antes de comenzar con un análisis desagregado de los fac-
tores domésticos, es importante observar que la política exterior ha esta-
do influida por los modelos de desarrollo, implícitos o explícitos, que los
distintos gobiernos pusieron en marcha. La literatura sobre este punto
5 Resulta clave introducir algunas observaciones generales sobre las políticas

públicas en la Argentina y ver hasta qué punto la política exterior comparte
similitudes y manifiesta diferencias en relación con la política pública en
su sentido más amplio. En esa dirección, autores como Spiller y Tommasi
(2010) analizan cómo se llevan a cabo las políticas públicas. Ellos parten de
una suerte de “equilibrio” institucional (aunque con valores negativos) que
explica los elementos que condicionan el diseño y la implementación de
la política pública. Así, al evaluarla, resulta útil comenzar por el equilibrio
institucional y después inferir resultados particulares para cada una de las
políticas. Aunque los hallazgos presentados por Spiller y Tommasi resultan
valiosos para comprender las dinámicas profundas de la política pública en la
Argentina, cabe advertir acerca de los límites relativos de este enfoque para
comprender cómo se hace política exterior. El punto de partida de estos
autores es que el problema de las políticas públicas argentinas no necesaria-
mente es el contenido de ellas sino sus características (Spiller y Tommasi, 2010:
76). Las políticas argentinas son “inestables”, “pobremente coordinadas”
y carecen de las “capacidades necesarias para producir políticas efectivas”
(2010: 76). Para los autores, el dato central de las políticas públicas “es la
volatilidad” (2010: 77). Ellos presentan un conjunto de observaciones sobre
el proceso de formulación de políticas públicas que se derivan del marco
que desarrollaron. Del total de observaciones, interesa destacar aquellas que
son relevantes para comprender la formulación de la política exterior. Se
trata de cuatro puntos. Primero, que el “Ejecutivo tiene, a menudo, excesiva
discrecionalidad para llevar a cabo acciones políticas en forma unilateral”.
Segundo, que el Legislativo “no es un escenario importante en el proceso
de formulación de políticas públicas”. Tercero, que la burocracia “no es un
cuerpo efectivo al cual delegar la implementación técnica de los acuerdos
políticos”. Y cuarto, que los actores no gubernamentales, “al carecer de una
arena suficientemente institucionalizada para realizar intercambios políticos,
tienden a seguir estrategias que intentan maximizar los beneficios de corto
plazo” (2010: 85). En resumen, se buscará evaluar hasta qué punto estas pro-
posiciones generales sobre las políticas públicas en el país son consistentes
con las que hacen específicamente a la política exterior.
6 Como se mencionó al comienzo, dadas las restricciones de espacio, el análisis
está puesto en la lógica política doméstica de la política exterior y, por lo tan-
to, deja de lado a los grupos económicos y las organizaciones de la sociedad
civil. Aunque se reconoce la creciente importancia de estas dos familias de
actores no estatales, también cabe subrayar la baja cuantía de trabajos que
analizan el rol de estos en la política exterior argentina.
es más abundante que acerca de otros temas más adelante analizados.7

En ese sentido, la trayectoria de la política exterior argentina muestra
que su lógica de despliegue ha estado íntimamente vinculada con las
orientaciones económicas aplicadas por distintas coaliciones sociopolí-
ticas y en diversos momentos históricos. No es posible comprender, por
ejemplo, la Argentina abierta y aliada a Europa de fines del siglo XIX sin
introducirla en el marco más general del modelo agroexportador. Los
dos elementos centrales del programa liberal (inmigración y comercio)
fueron la quintaesencia de la política exterior argentina hasta comienzos
del siglo XX. El regreso del liberalismo se dio en otros contextos domés-
ticos e internacionales, pero las líneas dominantes continuaron siendo
similares: Estado pequeño, indiferencias hacia la inclusión social, escaso
acento sobre la producción industrial, apertura comercial y alineamien-
to con la potencia hegemónica.
Más adelante, las distintas tentativas –obviamente con diferentes ma-
tices e intensidades– de construir una política exterior de carácter más
independiente (fuera con Perón, Frondizi o Illia) estuvieron ligadas con
los diversos intentos de implementar o reforzar un proceso de indus-
trialización por sustitución de importaciones que disminuyera la depen-
dencia argentina de los centros de poder mundial. El desarrollismo, por
ejemplo, pensó la identidad de la Argentina a través de las categorías de
(sub)desarrollo económico y, por lo tanto, su ideal fue construir una
nación industrial. Las consecuencias en política exterior fueron claras:
esta debía ser un instrumento para el desarrollo económico, lo cual posi-
bilitaría una mayor industrialización del país y la integración económica
y social entre sus diversas regiones.
Desde el desplazamiento de Frondizi hasta la presidencia de Raúl Al-
fonsín, “la vida del país estuvo fuertemente condicionada por la puja
entre dos sistemas de ideas: desarrollismo estructuralista/política exte-
rior independiente versus ortodoxia económica/alineamiento proocci-
dental” (Paradiso, 2007: 22). Alfonsín tuvo que lidiar entre un modelo
económico cerrado y agotado y un modelo de apertura no querido. Este
dilema trabajó en paralelo con una orientación internacional que privi-
legió cierta autonomía buscando mantener una distancia prudente de
los Estados Unidos, acercarse a Europa, mirar más a América Latina y
trabajar activamente dentro del Movimiento de No Alineados, asumien-
do que la Argentina era, al decir del canciller Dante Caputo, “un país
7 Véanse, entre otros, Paradiso (1993; 2007) y Rapoport y Spiguel (2006).

occidental, no alineado y en vías de desarrollo, tres elementos básicos de

nuestra realidad nacional a partir de la cual construimos nuestra vincula-
ción con el mundo” (cit. en Lechini, 2006: 55).
Más próximo en el tiempo, la política exterior de Carlos Menem fue
un instrumento fundamental para justificar y anclar las reformas domés-
ticas.8 Menem construyó un mito, el “regreso” al Primer Mundo, que
sirvió como principio de legitimidad de las transformaciones internas
y externas. La política exterior se plegó estratégicamente a los Estados
Unidos, se apoyó económicamente en el Mercosur, se alejó del Tercer
Mundo y se involucró más activamente en misiones de paz bajo el para-
guas de Naciones Unidas. El peronismo de Menem abandonó las ban-
deras tradicionales de independencia económica y soberanía política,
abrazó las best practices del Consenso de Washington e intentó proyectar
la imagen de un país “normal” o de un buen ciudadano de la sociedad
internacional.9
La renuncia de Fernando de la Rúa, el posterior default sobre la deuda
y el abandono de la convertibilidad terminaron definitivamente con el
mito del retorno al Primer Mundo. Después de la transición adminis-
trada por Eduardo Duhalde, Néstor Kirchner buscó articular un nuevo
esquema que enfatizó la soberanía política, la revalorización del papel
del Estado en la economía, la integración latinoamericana y el distancia-
miento respecto de organismos como el Fondo Monetario Internacional
(FMI). Junto a un Estado más intervencionista, volvió a asomar un mo-
delo más desarrollista en lo económico y un proyecto más autonomista
8 En 1995, el canciller Guido Di Tella pronosticó lo siguiente: “Yo creo que las
reglas que seguimos en política exterior y las reglas que seguimos en política
económica no van a ser objeto de discusión, no son objeto de discusión en
otros países. Hay matices, nadie va a decir de vuelta que queremos reestatizar
las empresas públicas, nadie va a decir que queremos apartarnos de las leyes
del mercado, nadie va a decir que tenemos que pelearnos con Chile o Brasil,
con Estados Unidos ni con nadie […] va a ser el tipo de discusión que hay en
España, o dentro de Francia o dentro de Italia, en el tipo de países en el cual
hemos terminado, no es nada raro que, después de todas estas vueltas haya-
mos terminado habiendo construido un país del nivel europeo” (Di Tella,
1995). Y sin embargo, casi diez años después, el canciller Rafael Bielsa afir-
maría: “Hemos cambiado la matriz sobre la cual articulamos nuestra política
exterior. No adscribimos a concepciones providencialistas del relacionamien-
to externo y sus consiguientes ilusiones de poder aparente” (Bielsa, 2004).
9 Basta con mencionar, a título ilustrativo, el envío de naves al Golfo, el
cambio de voto en Naciones Unidas, la intervención humanitaria en Haití,
la salida del Movimiento de países No Alineados, la ratificación de Tratado
de Tlatelolco y el Tratado de No Priliferación Nuclear, la condena a Cuba en
Naciones Unidas y la cancelación del proyecto misilístico Cóndor.
en política externa. Sin embargo, ni el Estado tiene la fortaleza (recursos

clave a su disposición, capacidades burocráticas, etc.) del pasado, ni la
economía posee la estructura diversificada de otros tiempos (su mayor
dinámica aún gira alrededor de productos primarios como la soja), ni
el entorno internacional está supeditado a parámetros (ideológicos, por
ejemplo) típicos de la Guerra Fría ni de la inmediata Posguerra Fría. En
todo caso, no se trata de la ortodoxia neoliberal de los años noventa ni
de un neodesarrollismo pleno. En ese contexto, asuntos presuntamente
tan disímiles como los acuerdos de 2004 con Venezuela para reparar y
construir barcos de ese país en astilleros argentinos, el plan de reactiva-
ción nuclear de 2006, la Resolución 125 de 2008 sobre retenciones mó-
viles, el lanzamiento del cuarto satélite argentino (SAC-D Aquarius) en
2011 y la delicada situación de la matriz energética nacional, entre varios
otros, expresan las opciones, tensiones, dinámicas y ambigüedades del
modelo en ciernes en este comienzo del siglo XXI.
En síntesis, la política exterior argentina ha estado influenciada por
los modelos de desarrollo. Aunque, como se verá, hay otros factores que
contribuyen a precisar la orientación internacional del país, las oscilacio-
nes y contradicciones entre más Estado o más mercado, entre estructura
productiva y tipo de inserción, entre industria y agro, entre mayor protec-
cionismo o mayor aperturismo, entre el acento social y el énfasis en la efi-
ciencia, entre la complementación o segmentación entre manufacturas y
bienes primarios, no sólo han marcado la política interna sino que han
tenido notable influencia en la política exterior. En este último sentido,
aspectos tan dispares como las preferencias por el tipo de socios externos,
la satisfacción de unos intereses por sobre otros, el alcance de la influen-
cia de agentes externos en la esfera doméstica, el manejo de la agenda
mundial, la aptitud para resistir presiones internacionales, entre otros,
se entrelazan y moldean la “política” de la política exterior. En esa direc-
ción, retomamos la cuestión de los actores específicos que inciden en ella.
el poder ejecutivo
Según la literatura especializada, el análisis de política exterior supone,

por definición, la centralidad que ocupa el Poder Ejecutivo en su diseño
e implementación. Los presidentes son, en esencia, las unidades últimas
de decisión. En la Argentina, el régimen político hace del presidente un
actor fundamental en el proceso de formulación de políticas, y la política
exterior no es una excepción. El poder presidencial argentino depende

de los atributos consagrados constitucionalmente, ya sean de carácter le-
gislativo (como el veto o los decretos de necesidad y urgencia) o no legis-
lativos (como el control del Gabinete o los jueces), así como de poderes
partidarios, expresados en el tamaño que su partido tiene en el Congreso
y los niveles de disciplina que su grupo manifiesta (Scartascini, 2010: 37).
En términos constitucionales, el presidente es quien está a cargo de la
política exterior, asunto que fue delegado por las provincias al gobierno
federal.10 Es él quien puede firmar acuerdos internacionales (art. 11),
comandar a las fuerzas armadas (art. 12), declarar la guerra con aproba-
ción del congreso (art. 15) y declarar el estado de sitio en caso de ataque
exterior (art. 16).11
En términos políticos, el presidente goza de un amplio margen para
fijar la orientación internacional del país. Es por eso que muchos aná-
lisis de política exterior se concentran en conocer las características de
los líderes, desde sus preferencias hasta su personalidad, pasando por
las concepciones y percepciones que tienen del ambiente internacional.
Más aún, dado que las reglas electorales argentinas no incentivan las
coaliciones en primera vuelta, el presidente electo es libre de tener que
acordar una política exterior con sus pares de la coalición. Finalmente,
ni los gobernadores ni los legisladores han hecho de la política exterior
un asunto prioritario o una moneda de intercambio para demandar ac-
ciones en otras áreas de la política pública.
La teoría de los juegos (Fudenberg y Tirole, 1991) señala que en una
estructura de pagos constante un aumento en los jugadores trabajará a
favor de equilibrios menos cooperativos. Dicho de otro modo, cuanto
más grande sea el número de jugadores, más difícil será cooperar (Scar-
tascini y otros, 2010: 18). No sólo los recursos se dividen entre más juga-
dores sino que también afloran problemas de coordinación y distribu-
ción de la información, lo cual aumenta la incertidumbre. ¿Qué sucede
10 Curiosamente, la política exterior tiene un mandato concreto de rango cons-

titucional que se relaciona con el Artículo transitorio sobre las Islas Malvinas
y la necesidad de que su recuperación sea una prioridad para cada gobierno.
Desde ya que este artículo no indica el camino a seguir, pero sí establece un
horizonte donde Malvinas se convierte en un asunto ineludible para cual-
quier presidente.
11 Más allá de estos atributos, vale aclarar que la reforma de la Constitución
de 1994 ligó internacionalmente al país en materia de derechos humanos al
reconocer la jerarquía constitucional de los tratados internacionales sobre
esta materia firmados por la Argentina (art. 75, inc. 22).
con la política exterior en la Argentina? Más allá del presidente, la políti-

ca exterior se formula en diálogo con el ministro de Relaciones Exterio-
res. A este dúo suele sumarse el ministro de Economía y, eventualmente,
áreas afines a las relaciones económicas. Además, el ministro de Defensa
aparece cuando se trata de discutir el instrumento militar que acompañe
a la política exterior. No ha sido usual en la Argentina –como sí lo es
en países como los Estados Unidos, China, Rusia, India y Francia, entre
varios otros– una interacción estrecha entre la presidencia, Cancillería
y Defensa en el diseño de una gran estrategia internacional.12 Si bien es
posible mencionar otros jugadores adicionales13 complementarios (de
acuerdo con algún tema específico),14 el punto a realizar es que el nú-
mero de funcionarios involucrados en el diseño y la formulación de la
política exterior es relativamente bajo.
Aquellos que ocupan los cargos más altos en la estructura de gobierno
suelen tener en su poder los recursos del Estado. Dado que la política
exterior es una política pública que requiere escasa legislación, resulta
más accesible a quienes están al frente de su conducción contar con un
marco decisorio más desestructurado y relativamente pequeño. Esta si-
tuación permite que los funcionarios puedan trabajar lejos de la mirada
ciudadana, ejerciendo liderazgo en política exterior e incluso personi-
ficando al Estado en sus acciones externas (Hill, 2003: 56). En general,
los funcionarios oficiales a cargo de la política exterior detentan cuatro
“cartas en la manga” relevantes:
1. poseen el poder de iniciativa;

2. ostentan la capacidad para definir el ambiente internacional
y las amenazas externas;
12 Se entiende que una grand strategy procura “identificar las amenazas proba-
bles a la seguridad del Estado y planear los antídotos políticos, económicos,
militares y de otra índole para afrontar dichas amenazas” (Posen, 1984: 13).
En ese contexto, la dimensión externa de una gran estrategia se entiende
como “los estímulos internacionales que proporcionan incentivos o requie-
ren que un Estado haga algo y los constreñimientos internacionales que inhi-
ben o previenen que un Estado haga algo” (Rosencrance y Stein, 1993: 17).
13 Por ejemplo, ante una crisis financiera de envergadura, el Banco Central
pasaría a tener un rol mayor.
14 Por ejemplo, el auge del precio de los productos primarios convierte al
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca en un jugador importante.
En otro ámbito, las trabas comerciales entre la Argentina y Brasil hacen del
Ministerio de Industria una voz autorizada en el manejo de los conflictos con
el país vecino.
3. tienen el control sobre la información y la propaganda; y

4. retienen el poder último del Estado para ejercer la coerción
externa.15
Además de estos rasgos de la política exterior típicos de una democra-

cia, hay cinco elementos del caso argentino que conviene destacar. En
primer lugar, es posible afirmar que el sistema presidencial, las particu-
laridades del federalismo argentino (véase Leiras, 2013) y el personalis-
mo que atraviesa la política nacional han contribuido a robustecer el rol
de los individuos (en especial de los presidentes) en la formulación y
práctica de las relaciones internacionales. La pregunta fundamental es,
¿cuándo se agiganta este papel? Byman y Pollack (2001) formulan ese
interrogante y encuentran dos respuestas: cuando los individuos logran
una alta concentración de poder y en circunstancias fluidas (por ejem-
plo, grandes crisis o cambios). Nuevamente, quizás eso ayude a entender
por qué Kirchner (al igual que Menem en su momento) supo gravitar
tanto en la política exterior y volver al canciller y la Cancillería un ins-
trumento de su visión del mundo. En pocas palabras, si se suma una
crisis de envergadura (por ejemplo, la de 2001-2002)16 a los elementos ya
15 Christopher Hill (2003) señala al menos tres motivos por los cuales la políti-
ca exterior es un área de acción altamente susceptible de ser manejada por
un Ejecutivo relativamente pequeño. Primero, por lo general los políticos
están más interesados en los asuntos domésticos que en los asuntos externos.
La explicación más sencilla consiste en observar que “la paga” o la “ganancia
política” es mayor en el frente interno que en el externo. Dedicar tiempo,
interés y recursos en estrechar lazos con estados y grupos del exterior puede
ser una actividad intelectual y socialmente reconfortante, pero difícilmente
aumente la cantidad de votos en la siguiente elección. Segundo, es común
observar que la curva de aprendizaje para los políticos que se involucran en
los asuntos externos es alta y costosa. Aprender a manejar los asuntos exter-
nos implica conocer la composición, las reglas, la agenda y los intereses de
un sinnúmero de siglas (ONU, OEA, OMC, OCDE, FMI, OTAN, UE, etc.).
Implica tener que adaptarse y prepararse a una agenda internacional que
rara vez es manejada por países en desarrollo, con tiempos y dinámicas muy
distintas de las que funcionan en el ambiente interno. Y tercero, la política
exterior es una actividad que está siempre abierta a imprevistos, a altercados
con vecinos, a la turbulencia producto de guerras, conflictos o incluso de
huracanes. Esto significa que, aunque la política exterior no se conduce todo
el tiempo en situaciones de crisis, su dinámica requiere tomar decisiones en
tiempos siempre limitados. Esto, sin duda, favorece a aquellos que tienen po-
der de respuesta y que se constituyen en las “unidades últimas de decisión”.
16 Algunos análisis (Charap, 2007) sobre el caso de Rusia, por ejemplo, han
señalado los méritos de la fortaleza del Ejecutivo en política exterior, en
particular después de procesos de desestatización, inestabilidad y retraimien-
mencionados (presidencialismo, personalismo y federalismo) y a los que

caracterizan a la institucionalidad argentina (siguiendo a Spiller y Tom-
masi, 2010), entonces es de suponer que la figura del ejecutivo, su estilo,
sus creencias y su mirada internacional son fundamentales tanto para la
práctica de la política exterior como para el eventual mejoramiento, o
no, de las instituciones.
En segundo lugar, algunos autores (Acuña y Chudnovsky, 2013; Young
y Schafer, 1998) han remitido al mapa cognitivo de los líderes como un
componente clave al momento de evaluar el peso específico y la orien-
tación que el Ejecutivo otorga a la política exterior. Obviamente, hay
una interacción entre tal mapa y la coyuntura concreta de una adminis-
tración. No existe un determinismo de aquel mapa sobre la conducta
específica de la política exterior. A los fines de este análisis, se asume
una confluencia de factores personales, estructurales y coyunturales
que interactúan en la adopción de una estrategia internacional. Así, por
ejemplo, se ha señalado que la “lección” que extrajo Carlos Menem de
las experiencias del peronismo era que no había que antagonizar con la
elite empresarial, con la Iglesia Católica, con los Estados Unidos ni con
los militares. Si su propósito era permanecer y perpetuar su poder, re-
sultaba crucial contar con el apoyo de esos actores y no diseñar políticas
refractarias o antagónicas frente a ellos. En cambio, el recorrido de Nés-
tor Kirchner fue otro. Heredero de otra experiencia –los años setenta–,
su mirada sobre aquellos mismos actores fue distinta. Allí donde Menem
buscó conciliar y unificar, Kirchner buscó distanciar y fragmentar. Con
propuestas distintas, Menem y Kirchner asumieron el reto del unipola-
rismo y la globalización. Cada uno, sin embargo, los leyó y procesó de
modo diferente.
En tercer lugar, y vinculado con lo anterior, los mapas cognitivos están
estrechamente relacionados con las identidades políticas que los presi-
dentes traen consigo pero que, al mismo tiempo, buscan reconstruir.
A diferencia de algunos enfoques institucionalistas de políticas públicas
que consideran las ideas e ideologías un asunto menor –porque lo que
influye es la estructura de incentivos–, el análisis de la política exterior
pone en el centro de la discusión las ideas e identidades que circulan por
el Ejecutivo.17 Es cierto que las identidades resultan de procesos sociales
to. Ese robustecimiento del Ejecutivo posterior a una crisis otorgaría más
estabilidad y consistencia a la política exterior.
17 Precisamente, el texto de Acuña y Chudnovsky (2013) recupera el valor
analítico de estudiar las ideologías y su influencia en las políticas públicas.
domésticos, pero también son el resultado de la interacción con otras

contrapartes ubicadas en el exterior. La identidad expresa un hecho his-
tórico, con elementos de continuidad y cambio, un contexto que exige
discernir el marco institucional en que se expresa y una realidad relacio-
nal que surge de los modos de contacto con diversos actores externos. La
identidad propia es, por lo tanto, el producto de múltiples factores geo-
gráficos, demográficos, políticos, étnicos, culturales, tecnológicos y eco-
nómicos, y está influenciada por un amplio conjunto de fuerzas y fenó-
menos exógenos. Así, la identidad incide sobre la definición y el alcance
de los intereses nacionales y, por tanto, en el esbozo, la implementación
y el perfil de la política exterior. Esta observación cobra relevancia en el
caso argentino: el presidencialismo, la desnacionalización de los partidos
políticos (véase Mustapic, 2013), la naturaleza del federalismo y las defi-
ciencias del Congreso trabajan a favor de que el presidente no sólo tenga
un mayor margen de acción político-institucional sino también una ma-
yor capacidad política y discursiva para (re)construir identidades en el
terreno externo. El discurso recurrente de la “reinserción internacional”
expresa de alguna manera esta aspiración de todo mandatario que llega
al gobierno para comenzar todo de nuevo, en especial en materia de
política exterior.18
En cuarto lugar, el estudio de la política exterior argentina aún no ha
ofrecido explicaciones en profundidad sobre la relación entre la crisis
política y la política exterior. Si tenemos en cuenta que entre 1930 y 2007
sólo una transferencia del poder entre presidentes siguió lo establecido
por la Constitución y que, entre 1930 y 1982, 12 presidentes fueron re-
movidos del poder por medio de acciones violentas, la inestabilidad y/o
crisis política merece ser tomada más en serio a la hora de explicar la
política exterior. La hipótesis tentativa es que una crisis de proporcio-
nes tiende a generar una concepción exaltada del poder presidencial,
lo que Arthur Schlesinger (1973) denominó una “presidencia imperial”,
entendida como un “agrandamiento extremo” del poder del Ejecutivo.
Salvando las distancias y las analogías, Néstor Kirchner –más que Cristina
Fernández de Kirchner– desplegó algo así como un estilo típico de una
presidencia imperial, pero derivada de una debilidad de origen (la crisis
del 2001-2002 y su votación a la presidencia) antes que de una fenome-
18 Estas aspiraciones, sin embargo, han estado matizadas por restricciones

materiales (poder militar y económico, entre otros), institucionales (normas,
hábitos, memoria institucional de la Cancillería, etc.) y sociales (opinión
pública, grupos de presión, etc.).
nal acumulación de atributos de poder. No al azar, en ese contexto él se

proclamó “dueño” de las relaciones exteriores más importantes (Brasil y
los Estados Unidos) y dejó a Cancillería el “resto” (Russell, 2010). Esto,
a su vez, incrementó el grado de discrecionalidad en el manejo de los
asuntos externos, lo cual lo sometió a vaivenes inesperados, personales
y/o coyunturales.19 Finalmente, ser “dueño” de las relaciones exteriores
le dio un amplio margen de centralización en el proceso de toma de
decisiones, algo que fue positivo en el caso de la negociación de la deu-
da con el FMI y negativo en el manejo del conflicto con Uruguay por la
instalación de la planta Botnia en Fray Bentos.20
Y en quinto lugar, y siguiendo a Durant y Diehl (1989), quienes recu-
rren al trabajo de Kingdom sobre agenda setting (usualmente utilizado
para el frente interno) para analizar la política exterior, el ejemplo de la
Argentina muestra que el Ejecutivo posee una alta capacidad de “crea-
ción de agenda”. Si bien en el terreno de la política internacional el
agenda setting está seriamente restringido por el papel y las medidas de
actores externos, en lo que hace a la dimensión doméstica es relevante
el poderío relativo de la presidencia. Ello se ha facilitado pues: a) existe
un esquema decisional más segmentado y jerárquico (que el de la polí-
tica interna); b) hay más participación y control del mandatario en el
proceso de toma de decisiones; y c) prevalece un partidismo más silen-
ciado; entre otras razones. En general, las constituciones asignan un rol
primario y único al Ejecutivo en el manejo de la política exterior. A ello
se agregan, en el caso argentino, tradiciones y hábitos que han reforzado
lo anterior. A su vez, tal concentración en el Ejecutivo tiende a reducir
el rango de actores y organizaciones domésticas en la identificación de
19 Por ejemplo, cuando hizo presión para que Carlos “Chacho” Álvarez, y no
José Luis Machinea (como fue luego el caso), fuera el director ejecutivo de la
Cepal, lo cual lo llevó a quitarle por un tiempo el saludo al secretario general
de la ONU, Kofi Annan. Algo similar ocurrió cuando decidió no asistir a la
gestación de la Comunidad Sudamericana de Naciones (previa a su transfor-
mación en la Unión de Naciones Suramericanas) en 2004 por considerar que
se trataba de un instrumento creado por Brasil para proyectar y garantizar su
propio poder. Años después, el entonces ex presidente Kirchner alcanzó la
secretaría general de Unasur y desde allí jugó un rol central en la distensión
entre Colombia y Venezuela y la pronta reacción del área ante la intentona
golpista en Ecuador.
20 Este último ejemplo es congruente con la llamada “tesis de los dos presiden-
tes” (Lindsey y Ripley, 1992) que supone contar, al mismo tiempo, con un
presidente muy fuerte a la hora de decidir sobre asuntos clave de política
exterior y con un presidente más restringido por las provincias y el Congreso
a la hora de decidir sobre asuntos trascendentes de política interna.
problemas (de política exterior) y la selección de cursos alternativos de

acción. La decisión de la participación argentina en la Misión de Nacio-
nes Unidas para Haití en 2004 fue un buen ejemplo en ese sentido.
En síntesis, tanto los atributos presidenciales en materia de política
exterior (estructura) como el estilo de liderazgo (agente), así como los
factores tangibles (recursos a disposición del Ejecutivo) e intangibles (la
cosmovisión del mandatario) son componentes importantes que influ-
yen en cómo se hace política exterior en la Argentina.
gabinetes y burocracias
Quienes estudian políticas públicas se preocupan por analizar, entre

otras cosas, el proceso de formación de los gabinetes y su estabilidad de
(Scartascini, 2010: 42). Lo primero es importante pues tiene que ver con
el margen de maniobra que tiene el partido del presidente para nom-
brar a los ministros. Este proceso está influido, a su vez, por las reglas
electorales. En este caso, muestra que el mandatario ha tenido amplia
capacidad para nombrar ministros de Relaciones Exteriores de su ente-
ra confianza. En cuanto a la estabilidad de los gabinetes, esta se perci-
be como fundamental para garantizar políticas públicas de largo plazo.
“Una alta inestabilidad del gabinete”, afirma Scartascini, conduce en úl-
tima instancia “a una alta inestabilidad en las políticas, baja acumulación
de la experiencia y, al mismo tiempo, a políticas de baja calidad y menos
adaptables” (2010: 43). En otras palabras, a mayor rotación de ministros,
menos son los incentivos para invertir en capacidades y políticas de lar-
go plazo. El caso argentino muestra un importante grado de estabilidad
relativa del ministro de Relaciones Exteriores si se lo compara con otras
carteras. Desde 1983 a 2013, la Argentina contó con diez ministros de
Relaciones Exteriores. En el mismo período, por Economía pasaron 22
ministros; por Interior, 16; y por Defensa, 15. La diferencia de duración
es elocuente. Esta diferencia aumenta si se considera que en ese mismo
período sólo tres ministros de Relaciones Exteriores (Dante Caputo, Gui-
do Di Tella y Jorge Taiana) concentraron el 63% del tiempo total. Para
alcanzar el mismo porcentaje en el ministerio de Economía es preciso
contar 8 ministros. La Cancillería ha sido, en efecto, uno de los minis-
terios menos afectados por la alta rotación de funcionarios. Hay varios
factores que explican esto.
Primero, rara vez la política exterior es un “fusible” que necesita ser

cambiado frente a situaciones críticas domésticas, tal como suele suceder
con el ministro de Economía o del Interior. Segundo, desde el regreso
a la democracia, la tendencia general ha sido contar con ministros bas-
tante capacitados para manejar los asuntos internacionales del país y, en
consecuencia, la Cancillería no ha funcionado como un destino político
“de paso” hacia otra instancia del gobierno o del partido. Tercero, la
Cancillería argentina gasta poco. Su presupuesto de 2010 representó el
0,7% de la distribución jurisdiccional del gasto, porcentaje que contras-
ta con el 38% destinado al ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social, con el 14% asignado al Ministerio de Planificación Federal, con
el 5,2% asignado al Ministerio de Desarrollo Social y con el casi 5% desti-
nado al (ex) Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos.21 En
parte, esta menor disposición de recursos implica una menor capacidad
de acción política autónoma en las “internas” gubernamentales.
En cuanto a las burocracias, el análisis de políticas públicas apunta
a comprender el grado de autonomía que tienen y las aptitudes técni-
cas con que cuentan los empleados públicos (Iacovello y Zuvanic, 2010;
Scartascini, 2010: 70).22 Cruzando estas dos dimensiones, Scartascini
(2010: 70) señala que puede haber burocracias autónomas y capacitadas
(meritocráticas), burocracias autónomas pero poco capacitadas (admi-
nistrativas), burocracias capacitadas pero no autónomas (paralelas) y bu-
rocracias poco capacitadas y poco autónomas (clientelares).
La calidad de una burocracia, por su independencia y su aptitud, hace
a la calidad de una política pública. Spiller y Tommasi afirman que una
forma de “instrumentar acuerdos políticos intertemporales es delegar la
implementación de las políticas a una administración pública técnica-
mente calificada y relativamente independiente. Argentina, sin embar-
go, no tiene tal burocracia” (Spiller y Tommasi, 2010: 107). El argumen-
to de estos autores es que en la Argentina, tanto el mandatario como los
congresistas trabajan con horizontes temporales de corto plazo y, en con-
21 Estos datos fueron extraídos del Presupuesto Nacional, Presidencia de la

Nación, disponibles en <www.mecon.gov.ar/onp/html/presupresumen/
resum10.pdf> (accedido el 22 de marzo de 2011).
22 El grado de autonomía, en particular, hace referencia a la capacidad que
tiene una burocracia de conducir sus asuntos con profesionalismo y fuera del
alcance de ciertas arbitrariedades políticas. Las competencias técnicas hacen
referencia no sólo a la preparación del funcionario, sino también a qué tipo
de reconocimiento institucional recibe mediante sistemas de evaluación y
ascensos, además de los ajustes salariales correspondientes.
secuencia, no están dispuestos a invertir en burocracias que aumenten la

calidad de las políticas públicas. Para resolver esto de un modo rápido, la
solución típica consiste en crear burocracias paralelas, que bien pueden
ser altamente capaces pero que desaparecerán una vez que el presidente,
o incluso el jefe inmediato, abandonen el cargo. El resultado son medi-
das de corto plazo, heterogéneas y sin memoria institucional.
¿En qué medida estas observaciones se aplican a la Cancillería y los
diplomáticos? ¿Qué tipo de burocracia son los funcionarios del servicio
exterior de la nación? Estas preguntas exigen detenerse, primero, en la
naturaleza del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y, segundo, en
las características del Servicio Exterior de la Nación.
La Cancillería argentina es la principal encargada de asistir al presi-
dente en el diseño e implementación de política exterior. En particular,
la Cancillería (conocida como “la casa” entre los cercanos a ella) lleva
adelante tres funciones. Primero, reúne información. Una red de diplo-
máticos dentro y fuera del país hace circular información relativa a los in-
tereses de la Argentina en el mundo. Por encima de otras fuentes, como
la periodística o de instituciones de investigación, la información que los
diplomáticos destinados recogen de primera mano en cada uno de los
países contiene un valor agregado que sigue siendo inigualado a la hora
analizar los intereses del país. Segundo, aunque generalmente son los
políticos quienes deciden la orientación internacional del país, la Canci-
llería asiste y pone en marcha la maquinaria diplomática necesaria para
comunicar, representar y negociar los intereses argentinos en el mundo.
La relación entre la Cancillería y la presidencia ha variado con el tiempo,
desde ministros subordinados por completo al mandatario hasta minis-
tros con juego propio, capaces de hacer llegar ideas al presidente para
que este las adopte con cierta facilidad en función de mutuas ganancias.
Aunque la Constitución establezca que el diseño de la política exterior
compete al presidente, en la práctica los ministros de Relaciones Exterio-
res han trabajado para dotar de contenido a la política exterior, mucho
más cuando el presidente electo no resulta un conocedor de los asuntos
internacionales. Por último, la Cancillería hace también de memoria ins-
titucional de la política exterior. Esto implica que quienes arriban a ella
con un nuevo gobierno deben descansar necesariamente en la memoria
de sus funcionarios y sus archivos.
Como política pública, la política exterior no está sujeta sólo a compro-
misos domésticos sino también a compromisos internacionales que casi
siempre son compromisos de Estado. Como se mencionó en la primera
parte de este trabajo, las normas del derecho internacional limitan de
manera sustantiva los cambios bruscos en muchas áreas de la política ex-

terior, además de que demandan un importante grado de conocimiento
de cada vez más regímenes internacionales. Así, un nuevo funcionario
político debe lidiar con una miríada de protocolos, tratados, arreglos in-
formales, hábitos, alianzas no escritas o entendidos históricos que, sin la
ayuda de un cuerpo profesional, no podrían entender y, mucho menos,
hacer funcionar.
Ahora bien, cuando las memorias institucionales son fuertes, producen
un sesgo hacia el statu quo. El punto a señalar, en todo caso, es de qué ma-
nera las nuevas autoridades y sus respectivas bases políticas buscan sacar
el mejor provecho de esa memoria o jugar en los márgenes intentando
readecuaciones generales y posiciones particulares muy dependientes de
la trayectoria. Esta característica particular de la política exterior –estar
atada a una trayectoria y a compromisos normativos internacionales– ha
servido en la Argentina como un anclaje que evitó torcer el rumbo brus-
camente en aspectos puntuales de su política exterior. Es más, en distin-
tas ocasiones, los presidentes han buscado comprometer a la Argentina
en acuerdos bilaterales (por ejemplo, los acuerdos de cooperación entre
Raúl Alfonsín y José Sarney) o multilaterales (el ingreso de la Argentina
al Tratado de No Proliferación) precisamente para evitar que facciones
domésticas en las antípodas impusieran sus preferencias en otro período
presidencial. También es evidente que en algunas ocasiones la Cancille-
ría opera como una suerte de “disco duro” con capacidad de reubicar en
un sendero convencional algún aspecto de la política exterior del país.23
Aunque el foco político y administrativo de la política exterior resi-
da en la Cancillería, el cuadro doméstico es más complejo. Primero, los
ministerios de Relaciones Exteriores no suelen demandar mucho pre-
supuesto nacional. Como política pública es quizás de las más económi-
cas. Mantener diplomáticos y embajadas, organizar ferias comerciales,
23 Por ejemplo, al comienzo del primer mandato de Menem, el canciller Guido

Di Tella determinó que la Argentina cambiara su pauta de votación en
Naciones Unidas en una línea de mayor consonancia con los Estados Unidos
(véase el cuadro 6.1 en el Anexo) y de menor identificación con el mundo
en desarrollo. Por unos pocos años, eso fue posible, pero otros temas de la
agenda externa (entre otros, preservar el respaldo de la periferia a la de-
manda en favor de una solución negociada en el caso Malvinas) condujeron
a readecuar los votos del país en la ONU. Este ejemplo ilustra una tensión
recurrente entre preferencias, sostenidas en mapas cognitivos, ideologías o
identidades políticas, e intereses materiales, sean estos económicos, territo-
riales o de seguridad.
otorgar ayuda económica o pagar cuotas de organismos internacionales

pueden ser gastos importantes, pero no se comparan con los ministerios
a cargo de la salud, la educación o el desarrollo social.
Segundo, dado que la política exterior no requiere mucha legislación,
los funcionaros de la Cancillería suelen quedar afuera del regateo do-
méstico entre agencias y legisladores que intercambian votos y recursos.
Esta característica hace que muchas veces los funcionarios queden aisla-
dos del juego político interno pues no tienen qué ofrecer internamente
para conseguir apoyos en materia externa.
Tercero, la difusión de “minicancillerías” en los distintos ministerios
complejiza aún más la inserción internacional del país. Hoy cada minis-
terio o secretaría tiene de jure o de facto un área reservada a los asuntos
mundiales que le competen por su área de acción, sea medio ambiente,
energía, agricultura, industria o ciencia y tecnología.24
Cuarto, otro desafío creciente son las dificultades de contar con fun-
cionarios técnicamente preparados en los más diversos temas de alta
complejidad de la agenda internacional, así como también funcionarios
con dominio de varios idiomas. Por ejemplo, la legalización y democrati-
zación exigen contar con un cuerpo de funcionarios altamente dotados
e instrucciones muy precisas. Aunque la Cancillería cuenta con funcio-
narios altamente calificados, es evidente que sigue pendiente una mo-
dernización a profundidad de “la casa”.
Quinto, están las agencias que han rivalizado con la Cancillería por el
manejo de los asuntos internacionales. En la Argentina, los rivales han
sido las Fuerzas Armadas y los ministros de Economía. Históricamen-
te, las Fuerzas Armadas se representaron como las mejores intérpretes
del interés nacional y por mucho tiempo mantuvieron el monopolio
de la definición de las amenazas. El regreso de la democracia implicó
un proceso tendiente a limitar el poder de los militares y a dotar al
sistema de un fuerte control político. En la práctica, las Fuerzas Arma-
das están hoy subordinadas a las definiciones que establecen tanto la
Cancillería como el Ministerio de Defensa: desde ambos ministerios el
lugar decisivo de la estrategia en materia de derechos humanos se ha
ido convirtiendo en lo más próximo a una política de Estado. A su vez,
el Ministerio de Economía aún goza de un considerable margen de
24 En palabras del embajador Julio Miller: “Antes las cancillerías tenían, por
decirlo de un modo extremo, el monopolio en el relacionamiento exterior;
eso se acabó” (Miller, 2010: 38).
maniobra que aumenta o decae según las características del ministro

en cuestión, de los vaivenes por los que atraviese la situación argentina,
de la atención del presidente a temas como el comercio y las finanzas,
y del contexto internacional.
Este escenario implica distinguir entre política exterior y política co-
mercial. Aunque la segunda se supone que cae dentro de la órbita de la
Cancillería, en la práctica ha estado más sujeta a la naturaleza cambiante
del modelo económico doméstico y las externalidades negativas que sus
crisis y giros han tenido en la inserción internacional del país. Desde
2003 en adelante, por ejemplo, la presidencia ha consolidado una mayor
supervisión, influencia y control sobre diferentes agendas externas en las
que intervienen, con o sin coordinación, la diplomacia y la economía, lo
cual ha generado una tensa interacción entre la Cancillería, la Secretaría
de Comercio Interior y el Ministerio de Industria. La decisión adoptada
por la presidenta en diciembre de 2011 resulta inquietante. El hecho de
que la Cancillería haya perdido un tercio de su denominación –de ser
el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercial Internacional y Culto
pasó a ser, en la inauguración del segundo mandato de Cristina Fer-
nández, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto– no es un buen
indicador. No es un dato menor que la Cancillería pierda una “pata”
clave de los asuntos exteriores que le da sentido a una diplomacia de los
negocios. En consecuencia, sería esperable que el comercio exterior se
subordine al comercio interno. Ello, a su turno, hará más complejo el
manejo de la estrategia económica internacional del país ya que se afecta
la estructura organizativa de la Cancillería, que era, desde los años no-
venta, la responsable de la inserción económica externa de la Argentina.
En síntesis, podemos hablar de una creciente incidencia en los asun-
tos externos del país por parte de otros ministerios y agencias. Esto res-
ponde a dos procesos, uno internacional y otro doméstico. En el plano
internacional, existe una agenda cada vez más diversificada en sus temas
que demanda mayor conocimiento técnico, lo cual involucra a distintos
funcionarios de diversas entidades. En el plano doméstico, influye la cer-
canía de distintos funcionarios en torno a presidencia, conformando un
círculo de confianza que abarca y gestiona no sólo los asuntos domésti-
cos sino también los internacionales. ¿Quién gana más poder a partir de
esta dispersión? Evidentemente, es el jefe o la jefa de gobierno. Dicho de
otro modo, la declinación relativa del ministro de Relaciones Exteriores
termina fortaleciendo aún más el perfil del mandatario de turno en po-
lítica exterior. Este proceso se ve reforzado por otra tendencia regional
y global: el intenso proceso de cumbres presidenciales que tienen lugar
cada año. En la práctica, esta intensificación de lo que se llama la “diplo-

macia presidencial” no hace otra cosa que reforzar el poder del Ejecuti-
vo. Los compromisos asumidos en distintas cumbres internacionales, la
resolución de tensiones en la región (en la vecindad próxima) y el papel
de los mandatarios en momentos críticos (por ejemplo, en las relaciones
de la Argentina con países clave de América Latina, en temas tanto polí-
ticos como económicos) apuntan en esa dirección.
Ahora bien, una particularidad de la diplomacia es la existencia de
funcionarios destinados al servicio exterior. Pocas áreas de la adminis-
tración pública argentina tienen un cuerpo profesional como el de los
diplomáticos. Desde 1963 el Instituto del Servicio Exterior de la Nación
(ISEN) es la agencia encargada de reclutar y formar a los futuros diplo-
máticos. La Cancillería es el único órgano del Ejecutivo que incorpora
a su personal, al menos una parte, a través de un concurso basado en el
mérito. Aunque existan otros concursos por cargos dentro del Estado, el
de la diplomacia se hace de modo institucional, sostenido y estructurado
en una carrera, con plazos, rangos y normas específicas, como la Ley
20 957 del Servicio Exterior de 1975. Esta ley regula el funcionamiento
de la diplomacia, los escalafones, las evaluaciones, los traslados, los mo-
dos de ascenso, los haberes y las licencias, entre otras cosas. A su vez, los
diplomáticos cuentan con una asociación profesional,25 creada en 1985 y
con personería gremial desde 1989, cuyo objetivo central es defender los
intereses del cuerpo diplomático, asegurar su estabilidad y profesionalis-
mo, velar por el cumplimiento de la ley orgánica del servicio exterior y
ser parte interesada en toda reforma legislativa vinculada al servicio exte-
rior. Esto hace del diplomático una rara avis dentro de la administración
pública.26
El diplomático argentino es un funcionario cuya continuidad dentro
de la burocracia está mucho más asegurada que la de otros funcionarios.
La base es una carrera profesional estructurada por una jerarquía de as-
censos y promociones. Esta estructura jerárquica genera un funcionario
público con importantes incentivos para permanecer en la carrera bajo
la promesa del ascenso. Trabaja, además, a favor de funcionarios con
25 Se trata de la Asociación Profesional del Cuerpo Permanente del Servicio

Exterior de la Nación, APSEN. Véase su sitio web <www.apcpsen.org.ar>.
26 Como bien expresa Hernán Santivañez Vieyra, “la política exterior no es
un gasto, es una inversión: Pocas áreas del Estado nacional, con tan poco
presupuesto, han contribuido tanto a la construcción argentina” (Santivañez
Vieyra, 2008: 113).
horizontes temporales extensos. A medida que un diplomático perdura

en el tiempo y asciende en la jerarquía, aumenta su tendencia a pen-
sar en políticas de Estado o a representarse como el mejor intérprete
del interés nacional. En el imaginario social y político, el diplomático
es visto como un funcionario leal al Estado y a quien ocupa su conduc-
ción, desprovisto de ideología y experto en el contenido y las formas de
las relaciones internacionales. Dado que se presume que no representa
intereses particulares, el diplomático expresa, en este imaginario, los in-
tereses nacionales. El resultado es que la preferencia de este tipo de fun-
cionario consiste en cumplir su trabajo de manera autónoma, para así
evitar que “el juego político” irrumpa y lo desvíe de su labor. En teoría,
el diplomático argentino es el que más se acerca al ideal weberiano de
una burocracia autónoma y preparada. En la práctica, el cuadro es más
complejo y contradictorio.
Los diplomáticos podrán preferir menor interferencia de los polí-
ticos pero al mismo tiempo dependen de ellos para ser promovidos a
cargos y/o destinos. El resultado es una tensión permanente entre el
diplomático y los políticos que típicamente ocupan la punta de la pi-
rámide de la Cancillería. Mientras los primeros demandan autonomía,
los segundos demandan lealtad. Mientras los primeros poseen horizon-
tes temporales largos, los segundos tienden a descontar el futuro en
mayor medida que los primeros. En términos de la teoría principal-
agente, se puede decir que existe un jugador llamado “principal” (en
nuestro caso el político a cargo del ministerio) y uno o más jugadores
llamados “agentes” (los diplomáticos), con funciones de utilidad (as-
censo) que son diferentes de las del principal (poder). Como señala
Carlos Scartascini, “el principal puede actuar más efectivamente a tra-
vés de los agentes que directamente pero, para que los agentes tengan
el comportamiento esperado, debe construir un esquema de incentivos
adecuado” (Scartascini, 2010: 50). En breve, existe el temor por parte
del principal de que los agentes persigan otros intereses. Esta proble-
mática mandato-independencia o principal-agente no es únicamente
argentina sino que emerge en el contexto típico de asimetría de infor-
mación y delegación de tareas. La diferencia empírica reside, en todo
caso, en el grado de institucionalización que ostente la Cancillería y el
grado de autonomía del campo diplomático existente en el interior del
subsistema de política exterior.
Tanto la institucionalización de la Cancillería como la autonomía del
campo diplomático descansan en reglas y procedimientos escritos y no
escritos. La existencia del ISEN y la limitación legal de nombramien-
tos políticos para el cargo de embajador, por ejemplo, disminuyen la

injerencia política en el campo diplomático.27 Aunque el diplomático
debe ser responsable y leal a los políticos electos, en la práctica tiene en
sus manos el conocimiento de lo internacional y la memoria institucio-
nal. Esos elementos inclinan la balanza a su favor. Pero en la Argentina
(como en tantos otros casos), toda política pública es política y la política
exterior no escapa a esta dinámica. Tanto el presidente como el canci-
ller continúan gozando de un amplio margen para definir la orientación
internacional del país.
De algún modo, el juego termina más o menos empatado o quizás
funciona en dos niveles. En un primer nivel, el mandatario decide so-
bre los temas que considera más importantes y encara personalmente la
relación con aquellos países que son definidos como estratégicos en la
inserción del país.28 En este caso, el peso de la Cancillería queda supe-
ditado al espacio que el gobierno de turno, incluido el canciller, decida
darle. En un segundo nivel, los diplomáticos manejan un conjunto de
temas que no son considerados prioritarios por parte del gobierno y, por
lo tanto, gozan de mayor autonomía relativa para decidir una postura
oficial o un voto en algún organismo. El Canciller juega, en todo caso, en
los dos niveles, al encauzar las decisiones del presidente “hacia abajo” e
impulsar “hacia arriba” las decisiones diplomáticas que vienen desde las
bases cuando están en línea con sus propias preferencias.
Finalmente, las presiones derivadas de la distribución de poder, las
transformaciones hemisféricas (ascenso de Brasil, menor centralidad de
27 El artículo 5 de la Ley del Servicio Exterior establece la posibilidad de de

signar embajadores a personas que no forman parte del Servicio Exterior.
El límite establecido por la normativa es de 25 embajadores políticos. Esta
norma, sin embargo, hoy parece estar en retroceso si se observa que todos
los países de América Latina, los Estados Unidos, Alemania, España, Italia,
Naciones Unidas, OEA, Reino Unido y Unión Europea, entre otros, están en
manos de embajadores “artículo 5”. Tomando como base las 40 embajadas
más importantes del país, entre 2007 y 2012, el 65% de los nombramientos
de Cristina Fernández de Kirchner fueron nombramientos “artículo 5” (Bo-
nardi, 2013).
28 Es acá donde entra a jugar la posibilidad del presidente de hacer nombra-
mientos políticos al cargo de embajador, posibilidad legal que tanto Néstor
Kichner como Cristina Fernández de Kirchner aprovecharon al máximo.
Basta con señalar, por ejemplo, que los embajadores en Bolivia, Brasil,
Colombia, Cuba, Chile, México, Uruguay, Paraguay y Venezuela (los países
más importantes de América Latina en materia de política exterior) son
todos políticos. Más aún, también lo son los embajadores en España, Italia y
Francia, tres de los países más importantes en nuestra relación con Europa,
además del embajador ante la Unión Europea.
los Estados Unidos), la globalización, la legalización y la democratiza-

ción –con una agenda temática internacional más compleja y con falta
de recursos internos para abordar dicha complejidad– desembocan en
la existencia de burocracias administrativas que conservan el control de
los asuntos pero que carecen del expertise o la masa crítica necesaria para
encarar negociaciones internacionales complicadas o representar con
eficiencia los intereses argentinos en el exterior. Dicho de otro modo,
el servicio exterior argentino fue diseñado para funcionar como una bu-
rocracia meritocrática y aún conserva los contornos principales de este
tipo de empleado público; sin embargo, la evolución del sistema político
e institucional la lleva, en ocasiones y según los asuntos en cuestión, a
comportarse más como una burocracia paralela (cuando quedan muy
dependientes del poder político) o como una burocracia administrativa
(cuando quedan escasos de recursos humanos y financieros para hacer
más eficiente y moderna la gestión).
En síntesis, es posible afirmar lo siguiente: la burocracia argentina des-
tinada a los asuntos internacionales es quizás de las más autónomas y
preparadas de la administración pública. Esto debería acercarla al tipo
de burocracia meritocrática. Pero se trata de una burocracia que mues-
tra varias y persistentes limitaciones. Dado el presidencialismo, las reglas
electorales, la declinación relativa de la Cancillería y la competencia con
otros ministerios, los diplomáticos pueden quedar relegados a un segun-
do plano, conservando las capacidades pero perdiendo autonomía, lo
cual irónicamente lo acerca al tipo de burocracia paralela. Así, uno de
los problemas y desafíos centrales tiene que ver con la coordinación ne-
cesaria entre las agencias vinculadas con el frente externo. La experien-
cia señala que cuando esta coordinación es positiva la política exterior
puede arrojar resultados notables (como en la política nuclear o espa-
cial), pero cuando la falta de coordinación domina la escena afloran las
contradicciones (como en el plano comercial o ambiental).
las provincias
Diversos autores (Hill, 2003; Michelmann, 2009) señalan las dificultades

para encontrar un patrón específico que explique de qué manera el fede-
ralismo influye en la política exterior. Entre las variables más trabajadas
a la hora de evaluar distintas trayectorias aparece la ubicación geográfica
de la federación, su nivel de desarrollo económico, su tipo de régimen
político y los arreglos constitucionales que fijan las reglas de juego entre
la Nación y las provincias. Según cómo se articulen estas dimensiones, es
posible encontrar federaciones con ejecutivos más restringidos en su po-
lítica exterior a raíz del poder de las unidades y de sus representantes en
el Congreso (como es el caso de los Estados Unidos) o federaciones con
un patrón más convencional donde el Ejecutivo domina ampliamente la
política exterior (como son los casos de Brasil y Nigeria).
La literatura especializada (Leiras, 2013; Ardanaz y otros, 2010) señala
que la Argentina presenta un caso de federalismo robusto. Los gober-
nadores son actores centrales en la política nacional y no es posible en-
tender lo que sucede a nivel nacional sin comprender la dinámica entre
las provincias y la Nación. Luego de la presidencia nacional, el segundo
locus de poder son las provincias. Ardanaz y otros (2010) afirman que
gran parte del proceso de formulación de políticas públicas tiene que ver
con la relación entre la Nación y las provincias. De manera resumida, tres
características definen este proceso (Ardanaz y otros, 2010: 6). Prime-
ro, consiste en intercambios entre el presidente y los gobernadores. Se-
gundo, estos intercambios se expresan típicamente en apoyo a políticas
nacionales a cambio de transferencias fiscales. Tercero, el lugar de esta
transacción no es el Congreso sino un conjunto de espacios informales.
¿De qué modo estas características generales del proceso de formula-
ción de políticas públicas explican también la política exterior? La res-
puesta más general apunta a señalar que la política exterior, a diferencia
de otras políticas nacionales, no es un asunto negociado entre el Ejecu-
tivo y los gobernadores. Esta respuesta, sin embargo, debe ser matizada
por dos observaciones de carácter más particular. Primero, aunque la
política exterior no es materia de regateo entre la Nación y las provin-
cias, ello no debe entenderse como el hecho de que el federalismo no
presente problemas de coordinación que afecten la inserción internacio-
nal argentina. Segundo, algunas provincias han mostrado un creciente
interés en los asuntos internacionales, en especial, los referidos a comer-
cio e integración regional.29 De este modo, el impacto del federalismo en
29 Para el caso argentino, Talin Terzakyan (2006) concluye que para compren-
der el activismo internacional de las provincias en materia económica es im-
portante conocer el empuje del empresariado local, la disponibilidad fiscal
de la provincia y su competitividad. Entre los elementos políticos, Tersakyan
observa que es importante conocer el alineamiento (o no) del gobernador
respecto del Ejecutivo nacional y las aspiraciones del gobernador a ocupar
cargos nacionales. Ambos datos explican también en parte el activismo inter-
nacional de las provincias.
la política exterior de la Argentina puede ser analizado de dos maneras.

Por una parte, tiene que ver con el alcance y el sentido de la participa-
ción de los gobernadores en la política exterior. Por la otra, remite al
activismo internacional que tienen las provincias. Lo que sigue es un
conjunto de observaciones sobre estos dos aspectos.30
La falta de estudios empíricos sobre el rol de los gobernadores en la
política exterior de la Argentina no permite presentar hallazgos definiti-
vos. Esta ausencia bien puede señalar el impacto relativamente bajo que
los gobernadores han tenido en la política exterior. Una vez que la Ar-
gentina consolidó su sistema político y el Estado terminó por centralizar
las funciones que le competían constitucionalmente, las elites locales se
mostraron poco interesadas en la política exterior. Este interés escaso
también tuvo que ver con la naturaleza de los temas que la Argentina
encaró en su inserción internacional; esto es, por un lado, asuntos vincu-
lados con la diplomacia y el derecho internacional, y por el otro, asuntos
vinculados con definiciones territoriales y de seguridad internacional,
temas en que los gobernadores no percibieron un interés concreto ni
costos distributivos sustantivos.
Sin embargo, este cuadro se ha venido modificando desde la década
de 1980 a partir del regreso a la democracia, del inicio de un proceso de
integración regional y del aumento de transacciones internacionales a
escala global. Así, el paso de los asuntos de “alta política” a temas liga-
dos con el turismo, el comercio y la cooperación internacional –entre
muchos otros– ha elevado los costos distributivos de las posturas que la
Argentina ha ido tomando en materia de política exterior. Claro que el
impacto de esta tendencia ha sido muy desigual. Si se parte del hecho
que la Ciudad de Buenos Aires, junto con las provincias de Buenos
Aires, Córdoba, Mendoza y Santa Fe concentran cerca del 85% del pro-
ducto bruto geográfico, se entiende por qué estas unidades han sido
las más activas, por ejemplo, a la hora de discutir cuestiones vinculadas
con el comercio internacional.
Cabe resaltar que estas transformaciones se encuentran estrechamen-
te vinculadas con el paso de los asuntos comerciales del área de Econo-
mía a la Cancillería que tuvo lugar en 1992. Esta decisión administrativa
implicó en la práctica un cada vez mayor acercamiento entre la Cancille-
30 La literatura sobre el federalismo y la política exterior en la Argentina ha

crecido en los últimos años, acompañando el proceso de internacionaliza-
ción de las provincias. Véanse, por ejemplo, Iglesias y otros (2008) e Iglesias y
otros (2009).
ría y los gobiernos provinciales.31 Sin embargo, más allá de estos avances,
el lugar de los gobiernos provinciales en las negociaciones comerciales
que la Argentina realizó y realiza ha sido bastante reducido. Por ejemplo,
ningún representante provincial ha participado en las negociaciones de
la Ronda Doha de comercio. En todo caso, el rol de las principales pro-
vincias consistió en acercar al gobierno federal listas de productos sus-
ceptibles de ser liberalizados. Con la excepción de Córdoba, Santa Fe y
Mendoza –provincias que han demostrado mayor interés en las políticas
comerciales–, las provincias se han limitado a acompañar las gestiones
de la Cancillería. Puesto de otro modo, las demandas de participación
de los gobernadores han tenido una lógica más defensiva y reactiva que
ofensiva y propositiva.
Si las provincias más desarrolladas han intentado acercar su visión al
gobierno central en materia comercial, las provincias limítrofes con los
países vecinos han buscado acercarse a la Cancillería para discutir te-
mas vinculados con integración física, recursos naturales compartidos,
migraciones y seguridad en las fronteras; cuatro temas de política exte-
rior donde se han visto afectadas.32 El caso de los recursos naturales es
31 Los resultados fueron varios. Primero, la Cancillería estableció una Dirección

de Asuntos Federales, que sirve como canal de comunicación con las pro-
vincias en temas de común interés. Segundo, implementó programas como
“Cancillería en el Interior” (2004), “Interior: Prioridad para Exteriores”
(2004) y el “Programa de Federalización de Comercio Exterior” (2006), con
el objetivo de acercar a las provincias la agenda comercial del país y asesorar
en cuanto a las oportunidades de comercio e inversión. Tercero, se pusieron
en marcha canales de asesoramiento y consulta sobre comercio exterior, arti-
culados a través de la Fundación Exportar, y sobre inversiones, articulados a
través del Consejo Federal de Inversiones (CFI).
32 Un aspecto que merece ser destacado tienen que ver con el art. 124 de la
Constitución nacional, incorporado en la reforma de 1994. Dicho artícu
lo autoriza a las provincias a celebrar convenios internacionales en tanto
no contradigan la política exterior del país ni comprometan los recursos
financieros del Estado. El artículo establece que la celebración de dichos
convenios se hará “con conocimiento” del Congreso. No está claro qué
significa “con conocimiento” y este asunto divide aguas entre aquellos que
creen que el Congreso debería autorizar estos convenios y quienes creen
que “conocimiento” implica sencillamente informar al Congreso una vez
que el convenio ha sido celebrado. Este debate cobra singular importancia al
observar que el propio art. 124 otorga a las provincias el dominio originario
de los recursos naturales en su territorio. Esto plantea un importante desafío
de coordinación de políticas entre la Nación y las provincias. El reciente
caso del acuerdo entre la provincia de Río Negro y la empresa estatal china
Beidahuang Group por la utilización inicial de 3 mil hectáreas para una expe-
riencia agrícola piloto ilustra el problema aquí señalado. Más aún cuando se
estima que, de ser exitosa esta experiencia, las hectáreas utilizadas podrían
de especial interés. Constitucionalmente, las provincias argentinas gozan

del control de dichos recursos (art. 124) y, por lo tanto, han sido parte
de negociaciones internacionales de la Argentina en materia de recursos
naturales, en ámbitos multilaterales, en general, y con los países vecinos,
en particular.33
Evidentemente, las provincias son importantes porque una buena
parte de los compromisos internacionales que asume la Argentina de
manera bilateral o multilateral necesita de la cooperación de ellas para
implementar dichos acuerdos. Esto significa que las provincias deben
receptarlos en sus ordenamientos jurídicos, hecho que no siempre es
lineal (de la comunidad internacional a la nación, de la nación a las
provincias) o consistente (que lo que firme la Nación sea lo mismo que
lo que tipifiquen las provincias).
En resumen, los gobernadores tienen pocos incentivos para partici-
par de la discusión más general sobre la política exterior, asunto dele-
gado a la Nación. Dado que la política exterior no requiere de mucha
legislación y no demanda mucho gasto, las provincias no se ven atraí-
das a negociar posicionamientos internacionales que no exigen leyes
ni comprometen recursos. Tampoco está claro que dedicando tiempo
a los asuntos internacionales un gobernador extienda su período de
gobierno. En materia de preferencias y política exterior, los gobernado-
ascender a 250 mil. Más allá del art. 124, cabe destacar los arts. 125 (que
afirma que las provincias pueden promover la inmigración y la importación
de capitales extranjeros) y 126 (que establece que las provincias no ejercen
el poder delegado de la Nación; tampoco pueden celebrar tratados parciales
de carácter político; ni expedir leyes sobre comercio o navegación interior o
exterior, ni dictar leyes sobre ciudadanía y naturalización; ni armar buques
de guerra o levantar ejércitos, salvo en caso de invasión exterior; ni nombrar
o recibir agentes extranjeros).
33 Un ejemplo significativo es el proyecto minero argentino-chileno de Pascua
Lama, en cuya iniciativa y negociaciones bilaterales con Chile estuvo invo-
lucrada la provincia de San Juan directamente. Otro ejemplo es el proyecto
de la hidroeléctrica Garabí, ubicada entre la Argentina y Brasil, en el que
las provincias de Misiones y Corrientes, por el lado argentino, y el Estado de
Rio Grande do Sul, por el lado brasileño, están teniendo un rol central en la
evaluación y negociación de cuestiones relativas al impacto ambiental. Por úl-
timo, uno de los casos más notables de involucramiento internacional de una
provincia ha sido el conflicto entre la Argentina y Uruguay por la instalación
de una planta de celulosa en Fray Bentos, sobre el margen del río Uruguay.
En esta ocasión, el rol de la provincia de Entre Ríos no fue gestionar el diálo-
go y la negociación, sino presionar a la Cancillería para endurecer la relación
con Uruguay. El punto a destacar es cómo en ese caso un interés provincial
fue luego transformado en interés nacional, al hacer del “no a las papeleras”
la postura oficial argentina.
res tienen poco que decir. El cuadro se altera, sin embargo, cuando la
acción internacional pasa de las preferencias a los intereses materiales.
Cuando las provincias perciben que sus intereses materiales pueden ver-
se afectados por asuntos externos es cuando deciden tener más voz en
la política exterior.
Entonces, tres asuntos comprometen a las provincias en materia in-
ternacional. El primero tiene que ver con el manejo de los recursos na-
turales, en particular cuando estos se comparten con países vecinos e
involucran obras de infraestructura binacional. El segundo se relaciona
con los costos distributivos de las decisiones adoptadas por la Nación en
materia comercial y de inversiones. Por último, está el flujo de personas
entre la Argentina y los países vecinos que afecta a las provincias fronte-
rizas en materia de narcotráfico, crimen organizado y acceso al empleo
y al sistema de salud.34
En síntesis, las provincias no participan del diseño estratégico de la
política exterior, pero pueden ser actores gravitantes cuando se trata de
la relación con los países vecinos que involucran intereses materiales.
El peso específico de los gobernadores, por un lado, y la concentración
de la política exterior en pocos jugadores, por el otro, convierten a la
relación Nación-provincias en un ejemplo de tensión entre centralismo
y descentralización. Si dicha tensión se maneja con recelo y obstrucción
recíproca, la política exterior se puede tornar ineficaz. Si, por el contra-
rio, se manifiesta una complementariedad, la política exterior tiende a
ser más eficaz. En los últimos años se puede observar –y esto requiere
más trabajos empíricos– una relación Nación-provincia en materia inter-
nacional (en especial, en cuanto a los países vecinos) algo más fluida y
con menos entorpecimiento recíproco.
34 Resulta curioso advertir que el proceso de internacionalización de las

provincias es muchas veces reproducido a su vez en los niveles municipales.
Distintos municipios, desde Pergamino a Rosario, han ensayado formas de
tener vinculaciones internacionales propias, típicamente referidas al turismo,
el comercio, la inversión o la cooperación en ciencia y tecnología. El caso
más reciente, sólo como ejemplo, es el del partido de San Martín y su apertu-
ra, en Lituania, de una Oficina de Promoción de San Martín en Europa. El
hecho de que la oficina se haya abierto en Lituania no es casualidad y tiene
que ver con el origen del propio intendente de San Martín, Ricardo Ivoskus,
de familia proveniente de ese país.
el poder legislativo y los partidos políticos
Pocos trabajos en la Argentina y la región han reflexionado sobre el rol

de los políticos, ya sea como legisladores o como líderes de partidos, en
la formulación e implementación de la política exterior. Lo que sigue
es un conjunto de observaciones iniciales sobre un aspecto que merece
mucho mayor estudio empírico que con el que se cuenta.
El Poder Legislativo constituye un espacio fundamental en la división
de poderes dentro de una democracia, tanto para producir leyes como
para controlar al Poder Ejecutivo. La literatura de políticas públicas ha
estudiado importantes aspectos del Poder Legislativo,35 entre ellos, las
reglas electorales (por ejemplo, sistemas uninominales o multinomina-
les), la estructura legislativa (unicameral o bicameral), el modo en que
se organizan (comisiones y mecanismos de agenda) y el tiempo de per-
manencia de los legisladores.
La literatura sobre el rol del Congreso en América Latina señala tres
factores que explican su baja participación en la formulación de la po-
lítica exterior (Lima y Santos, 2001; Diniz y Ribeiro 2008). Primero, la
concentración del proceso de formulación de política exterior en po-
cas manos, comenzando por el presidente, el canciller, otros ministros
y asesores de confianza. Segundo, la falta de articulación institucional
y la escasez de recursos técnicos y humanos para convertir al Congreso
en un espacio de discusión y legislación en materia de política exterior.
Tercero, el bajo rendimiento electoral que trae discutir la agenda inter-
nacional del país (Onuki y otros, 2009: 139).
Lo descrito explica también, y a grandes rasgos, el papel del Congreso
en la política exterior argentina. Así, la observación más general que se
presenta en este trabajo es que la formulación de políticas vinculadas
con la política exterior no tiene lugar en el Congreso. Los legisladores
que ocupan las respectivas comisiones de Relaciones Exteriores, o de
Defensa o del Mercosur encuentran serias limitaciones para hacer que
trabajen de un modo efectivo e impacten en el debate y la formulación
de la política exterior. Primero, no todos los legisladores que integran
estas comisiones muestran un interés o conocimiento sostenido por los
asuntos internacionales. Segundo, quienes sí lo muestran no tienen a
su disposición recursos legislativos importantes para influir en la políti-
35 Para un desarrollo en profundidad sobre este tema, véase el trabajo de Ernes-

to Calvo (2013).
ca exterior. Dado que la política exterior necesita poca legislación, más

allá de pedir informes o emitir declaraciones o resoluciones, es escaso lo
que se puede hacer desde la Comisión de Relaciones Exteriores. Aunque
el Congreso tiene atributos en materia de relaciones exteriores (como
aprobar una declaración de guerra, la salida de tropas argentinas o aran-
celes comerciales), en realidad el grueso de estas decisiones se toman
dentro del Ejecutivo y el Legislativo dicta su consentimiento. En este
sentido, funciona más de manera pasiva que activa.36 Pero esto no quita
que el Congreso haya jugado un papel importante, y con amplios niveles
de consenso entre partidos, ante diversos acuerdos internacionales que
despertaron el debate político, por ejemplo los tratados limítrofes con
Chile, la creación del Mercosur o el ingreso de la Argentina al régimen
de no proliferación. La reciente discusión en el Congreso para aprobar
el Memorándum de entendimiento firmado por la Argentina e Irán en
enero de 2013, sin embargo, atestigua un hecho bastante inédito: el bajo
consenso interpartidario con que se aprobó el acuerdo.
Estas observaciones llevan a considerar el lugar de los partidos polí-
ticos en la política nacional, en particular la política exterior. Sobre la
cuestión, hay tres elementos importantes a tener en cuenta. En primer
lugar, el grado de fragmentación de partidos, que tiene que ver con el
número de partidos (y sus facciones internas) que participa de un modo
significativo en la vida política del país (véase Mustapic, 2013). Cuanto
mayor es este número, más dificultades existen para acordar políticas y
hacerlas adaptables en el tiempo. James Fearon (1997) argumenta que
la existencia de un partido atomizado o dividido en facciones contribuye
a la discontinuidad en la política exterior y que, a su vez, un mayor per-
sonalismo con fragmentación política conduce a la discontinuidad en la
política externa entre una administración y otra. Esto explicaría cómo
un peronismo (el de Carlos Menem) buscó alinearse con los Estados
36 Es importante mencionar las atribuciones del Congreso en materia interna-

cional que en la práctica se ejercen con notables limitaciones. Nos referimos
al art. 75, inc. 1 (establecer los derechos de importación y exportación),
inc. 4 (contraer empréstitos), inc. 7 (arreglar el pago de la deuda interior y
exterior de la Nación), inc. 13 (reglar el comercio con las naciones extranje-
ras), inc. 15 (arreglar definitivamente los límites del territorio de la Nación),
inc. 18 (proveer lo conducente a la prosperidad del país […] promoviendo
[…] la inmigración […], la importación de capitales extranjeros), inc. 22
(aprobar o desechar tratados), inc. 24 (aprobar tratados de integración que
deleguen competencia y jurisdicción a organizaciones supraestatales), inc. 25
(autorizar al Poder Ejecutivo para declarar la guerra o hacer la paz) e inc. 28
(permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Nación).
Unidos y abrirse a los capitales y organismos financieros internacionales,

y cómo otro peronismo (el de Néstor Kirchner) se orientó en la direc-
ción contraria. Inversamente, el predominio de una misma facción –si se
acepta el argumento anterior– en el tránsito de Néstor Kirchner a Cris-
tina Fernández de Kirchner (CFK) le brindaron más continuidad. En
efecto, las expresiones electorales de CFK en 2007, que anunciaba una
etapa de mejor o mayor institucionalidad, eran en parte resultado de la
posibilidad de persistir con la reorientación de Néstor Kirchner.
En segundo lugar, cabe destacar el grado de polarización ideológica
presente en los partidos más significativos del campo político. Nueva-
mente, cuanto mayor es el grado de polarización, más dificultades exis-
ten para arribar a diagnósticos compartidos sobre el país, el mundo y los
modos de acción.
Por último, el grado de nacionalización de los partidos (consisten-
cia en los resultados electorales a lo largo del país) también es un dato
importante. Menos nacionalización implica más jugadores locales con
poder de veto a políticas nacionales y más dificultades para armados po-
líticos nacionales.
El argumento, entonces, es que un sistema de partidos poco institu-
cionalizado, fragmentado, polarizado y poco nacionalizado es un siste-
ma que dificulta arribar a una definición del interés nacional de cara
a la política exterior. Esta afirmación se puede desagregar en dos ob-
servaciones. Por un lado, la polarización trabaja en contra de que las
orientaciones internacionales del país se mantengan en el tiempo, de un
gobierno a otro, generando una dinámica de “reinserción internacional”
permanente.37
Por otro lado (tal como destaca Mustapic, 2013), una alta fragmen-
tación y una baja nacionalización trabajan a favor de miradas muy en-
simismadas en las dinámicas internas del país y, por lo tanto, con poca
capacidad para pensar más ampliamente los intereses clave del país en
la interacción con un mundo complejo y contradictorio. Inversamente,
un sistema de partidos institucionalizado, poco fragmentado, poco po-
larizado y nacionalizado trabajará a favor de definiciones consensuadas
sobre el interés nacional del país en política exterior y sostendrá esos
consensos en el tiempo.
37 Esto pasó cuando Carlos Menem asumió la presidencia en 1989 y cuando

Néstor Kirchner hizo lo propio en 2003. No es casualidad que estas presi-
dencias hayan reorientado la política exterior en función de percepciones y
preferencias distintas acerca del lugar de la Argentina en el mundo.
El paso de las hipótesis al análisis empírico es más difícil aún. No hay

en la Argentina estudios empíricos recientes sobre, por ejemplo, el com-
portamiento de los movimientos y/o de los partidos políticos en materia
de política exterior. Aunque en los orígenes de los dos partidos mayo-
ritarios argentinos es posible identificar orientaciones internacionales
(el principismo radical o la tercera posición peronista), el regreso de la
democracia alteró estas líneas de modo significativo. La política exterior
de Perón (y acá ya hay variaciones según qué período se tome) fue muy
distinta de la de Carlos Menem, que a su vez tuvo importantes diferencias
con la de Néstor Kirchner y CFK. Asimismo, la política exterior de Fer-
nando de la Rúa mostró diferencias importantes con la política exterior
de Raúl Alfonsín. Hay, en ese sentido, cinco observaciones a realizar.
Primero, que los contenidos de política exterior, como se observó al
comienzo de este capítulo, tienen mucho que ver con las dinámicas in-
ternacionales y por lo tanto no es posible comparar, por ejemplo, a Raúl
Alfonsín con Fernando de la Rúa sin tener en cuenta los cambios inter-
nacionales y regionales que operaron de un momento a otro. Segundo,
que para comprender los contenidos de la política exterior también es
importante considerar, como ya se mencionó, el modelo económico que
el gobierno intenta poner en marcha, para luego considerar cómo la
política exterior deviene en la manifestación externa de dicho modelo.
Tercero, que es posible identificar distintas miradas internacionales den-
tro de los partidos políticos mayoritarios y reflejar, al mismo tiempo, las
diferentes líneas ideológicas que existen en el interior de estos dos gran-
des partidos. Así, aun cuando los partidos políticos tienen plataformas
electorales, lo que conviene observar son las ideas y creencias que existen
en las diversas facciones que componen el partido y que terminan arri-
bando al poder. Quinto, que hoy los partidos políticos han abdicado de
su responsabilidad de contar con cuadros preparados en política inter-
nacional encargados de pensar, diseñar y discutir públicamente la políti-
ca exterior argentina, además de plasmarla en plataformas electorales. Y
sexto, que es errático el patrón de búsqueda de acompañamiento “extra-
partidista” en cuestiones clave de la política exterior. El actual gobierno
fue, en varios momentos y temas, refractario a incluir a miembros de la
oposición en la agenda internacional del país. Sin embargo, la existen-
cia de asuntos vitales conduce, más temprano que tarde, a procurar una
convergencia elemental.38
38 Un ejemplo es la reciente sesión del Comité Especial de Descolonización de

En síntesis, el análisis de lo “micro” (la política exterior en el Con-

greso) no podría haber sido muy distinto al análisis de lo “macro” (la
política “política” en el Congreso). Es muy difícil pensar en un alto ac-
tivismo legislativo en materia de política exterior cuando la estructura
de incentivos (cosas en juego, duración en el Congreso) y las lógicas de
principal-agente (gobernador-legislador) hacen menos visibles los asun-
tos de política exterior. Finalmente, la declinación relativa de la Argen-
tina sumada a la provincialización y fragmentación del sistema partidista
no estimulan a los políticos a discutir asuntos internacionales ni a pensar
en términos de intereses nacionales.
las elites, la opinión pública y las minorías
Los primeros estudios de opinión pública y política exterior desarrollados

en los Estados Unidos concluyeron que el público era indiferente a los
temas internacionales, sus opiniones eran volátiles, incoherentes y, por
lo tanto, de muy poca influencia en la política exterior (Foyle y Van Be-
lle, 2010). Más adelante, a partir de los años setenta, los estudios arro-
jaron una mayor comprensión e interés por parte de la opinión pública
y un conjunto de preferencias relativamente estable entre la población.
Aunque este es el consenso dominante, aún continúa el debate acerca
de la influencia de la opinión pública en la toma de decisiones de po-
lítica exterior. La literatura divide aguas entre quienes consideran que
las preferencias del público son independientes de las elites políticas y
que, por ende, pueden influir sobre ellas, y quienes consideran, más en
clave realista, que las preferencias del público son un reflejo de las prefe-
rencias de los grupos dominantes en política exterior (Robinson, 2008).
Por último, otros estudios consideran que la influencia de la opinión
pública en la política exterior está sujeta a otras variables intervinientes
y, en consecuencia, aunque la opinión pública permanece relativamente
poco influyente, en determinados momentos puede convertirse en un
asunto crucial que los gobiernos no pueden dejar de lado (Powlick y
Katz, 1998).
Naciones Unidas. En una nueva coyuntura ríspida con Gran Bretaña, el can-
ciller Héctor Timerman hizo su alocución acompañado de un cuadro plural
de legisladores: Ruperto Godoy (Frente para la Victoria), Federico Pinedo
(PRO), Julio Martínez (UCR) y Rubén Giustiniani (Partido Socialista).
En la Argentina, al igual que en el resto de América Latina, también

en este aspecto son pocos los estudios sistemáticos que se han llevado
a cabo para comprender las creencias, por un lado, y la influencia, por
el otro, de la opinión pública en la política exterior. Sin embargo, una
herramienta importante para introducir un conjunto de observaciones
iniciales es la Encuesta de Política Exterior y Defensa que el Consejo Argenti-
no para las Relaciones Internacionales (CARI) realiza cada cuatro años
desde 1998.39 En las cuatro ediciones (1998, 2002, 2006 y 2010) el CARI
ha repetido un conjunto de preguntas e introducido nuevas a los efectos
de seguir la agenda internacional y regional. Lo interesante del cuestio-
nario es que no sólo es posible observar variaciones en las respuestas a lo
largo de los años sino también comparar la respuesta que da la opinión
pública en general con la respuesta que brindan las elites.
En la edición de 2006, el informe realizó un conjunto de observaciones
deducidas de un análisis de las primeras tres ediciones. Esencialmente,
los hallazgos fueron cuatro. Primero, la evidencia empírica encontrada
en los informes de 1998, 2002 y 2006 sirve para confirmar que la opinión
de las elites y de la población general, salvo excepciones, suele coincidir,
a veces variando el porcentaje, pero con variaciones dentro de una mis-
ma selección de respuestas.
Segundo, tanto los líderes como la población general muestran un
conjunto relativamente estable de preferencias de largo plazo. Aunque
se observan variaciones en temas de coyuntura, existen cuestiones so-
bre las cuales el acuerdo predomina no sólo entre elites y población
sino también a lo largo de los tres períodos observados. Principalmen-
te, ambos grupos coinciden, por ejemplo, en la importancia que tiene
el Mercosur para la Argentina, el apoyo a una estrecha relación con
Brasil, el respaldo al desarrollo nuclear con fines pacíficos, la necesi-
dad de hacer del comercio internacional una de las prioridades de la
39 Se trata de una encuesta de alcance nacional. El muestreo es probabilístico

por área y el tipo de selección es polietápico, con cuotas de edad, sexo y
relevamiento de las características de instrucción y nivel socioeconómico.
La adecuación muestral se elabora sobre la base de niveles demográficos de
grandes, medianas y pequeñas ciudades de todo el país. La encuesta de 1998
se hizo con 2784 casos para población general y 233 casos para líderes de
opinión. La edición de 2002 se llevó a cabo con 2408 casos para población
general y 192 para líderes de opinión. La versión de 2006 contó con 1616
muestras válidas para la población general y 175 entrevistas a líderes de
opinión. La edición de 2010 se llevó adelante con 1603 casos para población
general y 170 entrevistas a líderes de opinión.
política exterior, la participación del país en operaciones de paz de

Naciones Unidas y la importancia de mantener un equilibro de poder
en la región.
De lo anterior se puede derivar un punto de importancia. A pesar de
las dificultades en encontrar soluciones duraderas, el Mercosur sigue go-
zando de alta legitimidad entre los líderes y la población. Esta afirmación
se sostiene incluso tras constatar que, para la mayoría de los argentinos,
Brasil es el país que más se benefició con el Mercosur.
¿De qué modo varían esas conclusiones de 2006 si se observan los
resultados de la última edición de 2010? La respuesta es que, en tér-
minos generales, muy poco. De 28 asuntos identificados, la opinión
pública y las elites coinciden en 19 y muestran diferencias en 9. Sin
embargo, un punto a destacar es el acercamiento que muestra la elite
hacia Brasil y el alejamiento de los Estados Unidos. En 2003, el 38%
de la elite consideraba que la relación más estrecha debía ser con los
Estados Unidos. En 2006 este porcentaje bajó a 19% y en 2010 a sólo
6%, lo cual cedió terreno a quienes creen, en un 42%, que la relación
más estrecha debería ser con Brasil. Otro dato importante es la cam-
biante percepción acerca de la relación con los Estados Unidos. En
la edición de 1998, el 66% de las elites consultadas consideraba que
la relación beneficiaba al país. Este porcentaje desciende en 2010 al
25% y da lugar a quienes creen (55%) que la relación con los Estados
Unidos ni beneficia ni perjudica al país. Este dato muestra que la elite
percibe que hoy el margen de maniobra es mayor, que el nivel de di-
versificación es alto y que la relación con los Estados Unidos no es el
punto central desde donde diseñar una política exterior. Junto al tema
de la percepción sobre Brasil y los Estados Unidos, la edición de 2010
incorpora otros datos relativos, por ejemplo, al mejor orden interna-
cional para la Argentina, el lugar de la Unasur o la percepción positiva
de los líderes de la región.
Resumiendo los resultados de la edición de 2010, la foto de las prefe-
rencias de la elite argentina en materia de política exterior es la siguiente:
1. la pobreza es el problema global central;

2. la globalización trae beneficios al país;
3. el multipolarismo es el mejor esquema de orden
internacional;
4. la Unasur es algo muy positivo;
5. Lula y Mujica son los líderes de mayor prestigio en la
región;
6. la región está hoy más integrada;

7. el Mercosur es importante;
8. la Argentina es más importante hoy que hace diez años;
9. el comercio y la integración regional son prioridades de polí-
tica exterior;
10. la Argentina debe seguir participando en las operaciones de
paz de Naciones Unidas;
11. la Argentina debe continuar con su programa nuclear;
12. Brasil tiene que ser el principal socio; y
13. la relación con los Estados Unidos no beneficia ni perjudica
al país.
En síntesis, cabe subrayar dos consideraciones. Primero, que es difícil

hablar de una polarización política en términos de orientaciones inter-
nacionales en el interior de la elite. Los porcentajes que sostienen estos
13 puntos muestran, por el contrario, un importante grado de consenso
dentro de la elite. Segundo, que es posible hablar de un stock consoli-
dado de posiciones que tiene que ver con el contenido de la agenda
internacional, el lugar asignado a Sudamérica, el Mercosur, Brasil, el co-
mercio y la integración, el desarrollo nuclear y las operaciones de paz,
entre otros temas. Aunque los porcentajes varíen de edición a edición,
las continuidades son más importantes que los cambios. A contrapelo de
lo que sugieren algunos observadores y medios de comunicación, habría
un suelo relativamente firme desde donde desarrollar mayores consen-
sos en el frente internacional.
Finalmente, vale la pena considerar un asunto que ha estado lejos de
las investigaciones de política exterior en la Argentina y que representa
un desafío por delante. Se trata del rol que tuvieron y tienen las organi-
zaciones que nuclean a las colectividades de inmigrantes, en particular
aquellas de menor cuantía, como el caso de los armenios, los judíos o
los árabes. La experiencia argentina muestra una muy intensa actividad,
por ejemplo, de la colectividad armenia para el reconocimiento del ge-
nocidio turco. También es conocido el cabildeo judío por las cuestiones
vinculadas con el Medio Oriente o con el esclarecimiento de los atenta-
dos que tuvieron lugar en Buenos Aires en la Embajada de Israel y en
la AMIA. Por último, queda mucho por conocer acerca del peso de la
colectividad de origen árabe, que ha llevado a una mayor visibilidad de
la Argentina en la cuestión de Palestina. Estos y otros casos ilustran una
relación fluida entre las minorías y la política exterior que aún perma-
nece poco explorada por la literatura y que constituye una dimensión
importante a la hora de explicar posturas internacionales sobre aspectos

puntuales de la política exterior.
conclusión
El principal objetivo de este trabajo ha sido presentar y evaluar la política

exterior de la Argentina como una política pública de características dis-
tintivas, moldeada por los desafíos y las alternativas del ambiente inter-
nacional, así como por las disyuntivas y las peculiaridades derivadas del
entramado institucional, las pujas internas y la matriz de ideas y percep-
ciones que inciden en el trazado y la ejecución de la política internacio-
nal del país. Las sucesivas fotos de estos rasgos contribuyeron a entender
la compleja y contradictoria película que ha constituido la formulación y
la praxis de la inserción externa de la Argentina. A lo largo del texto, se
ha podido observar la significación, el impacto y el entrecruzamiento del
ámbito internacional y el interno.
Al ver la política exterior argentina en el contexto de otras políti-
cas públicas, existen varios puntos de contacto. Primero, el poder del
Ejecutivo –y dentro del mismo, centralmente el de la presidencia– es
clave para comprender cómo se hace e implementa la política exterior.
Segundo, el Congreso no aparece como un actor significativo para di-
señar o discutir la política exterior. Tercero, la provincialización y la
fragmentación partidaria no trabajan a favor de pensar en términos
de intereses agregados a nivel nacional. Cuarto, la disputa entre las
burocracias (que es natural) y la falta de coordinación (que se podría
mejorar) dificulta muchas veces la implementación de una acción in-
ternacional coherente.
Dicho esto, sin embargo, este trabajo sostiene que la política exte-
rior argentina tiene seis características que la distinguen del resto de
las políticas públicas. En primer lugar, la política exterior argentina no
muestra los grados de volatilidad de otras políticas públicas. Aunque no
se pueden negar las diferencias entre la orientación internacional de
Alfonsín, Menem y Kirchner, tampoco se puede obviar que respondían
a tres contextos mundiales notablemente distintos. Una política pública
no es buena sólo por ser estable sino también por ser adaptable a los
contextos externos e internos. Al final del día, las tres administraciones,
aunque con retóricas y caminos diferentes, trabajaron por la integración
regional, se apoyaron en el derecho internacional, aportaron a la segu-
ridad internacional y regional, trabajaron en el fortalecimiento del mul-

tilateralismo y defendieron la democracia y los derechos humanos. En
síntesis, podría decirse que la política exterior argentina ha mostrado
continuidad y adaptabilidad en un grado relativamente mayor a otras
políticas domésticas.40
En segundo lugar, y vinculado con lo anterior, la política exterior de
la Argentina democrática tiene un “acumulado” de posiciones que repre-
sentan ya una tradición internacional del país. Esto tiene que ver con la
búsqueda recurrente de la integración regional, la apertura permanen-
te de nuevos mercados para aumentar y diversificar la exportación, el
apoyo constante en el derecho internacional, el auspicio de instancias
multilaterales de diálogo, la continuidad del programa nuclear para usos
pacíficos, la participación activa en los mecanismos de seguridad colec-
tiva de Naciones Unidas, la defensa de la democracia como principio de
legitimidad internacional y el fortalecimiento de los derechos humanos.
Decir esto no significa afirmar que la Argentina haya sido coherente,
consistente y eficiente para alcanzar estas metas. Como se observó más
arriba, la orientación presidencial, los compromisos internacionales, la
memoria diplomática y las divisiones entre agencias no siempre han tra-
bajado en la misma dirección.
En tercer lugar, a diferencia de otras políticas públicas, la política ex-
terior argentina está muy supeditada a los compromisos internacionales
asumidos en distintos foros y frente a distintos actores. La diplomacia y
el derecho internacional son los dos instrumentos privilegiados por la
política exterior argentina y se basan en la confianza que genera un país
al respetar sus acuerdos.41 Si algo ha sido el leit motiv de la política exte-
40 De algún modo, esto ratifica la constatación hecha en su momento por Juan

Carlos Puig (1984), para quien, si bien la política exterior de la Argentina
mostraba cierta “incongruencia epidérmica”, en el fondo se sustentaba en
una determinada “coherencia estructural”.
41 Decir eso, sin embargo, no omite aceptar que la Argentina haya incumplido
en determinadas circunstancias. Como se ejemplificó más arriba, la declara-
ción del cese de pagos de la deuda externa en diciembre de 2001 tuvo como
consecuencia la pérdida de capital simbólico a nivel internacional. Entre
otros costos de política exterior, se puede observar que desde 2001 ningún
mandatario de un país que integra el G7 visitó oficialmente la Argentina.
Recién en 2011 la presidenta argentina fue recibida por Nicholas Sarkozy
en Francia y por Silvio Berlusconi en Italia, aunque no de manera oficial. En
este sentido, la percepción dominante es que un eventual acuerdo con el
Club de París implicaría por fin una normalización de las relaciones argenti-
nas con los organismos internacionales de crédito.
rior brasileña es el acento en el desarrollo; si algo ha sido el leit motiv de

la política internacional argentina es el apego al derecho internacional.
En cuarto lugar, la continuidad y la adaptabilidad relativas de la po-
lítica exterior tienen que ver con tres cuestiones adicionales. Por una
parte, los objetivos e intereses de un país medio de la periferia tienden
a ser constantes en el tiempo: para el caso, la diversificación política y
económica, la búsqueda de mayor autonomía, las condiciones regionales
pacíficas para poder incrementar los atributos materiales de influencia y
el reforzamiento del multilateralismo son propósitos centrales. Por otra
parte, un grado mayor de estabilidad ministerial –los ministros de Rela-
ciones Exteriores duran más que otros– facilitan la relativa persistencia
de metas y prácticas: ello refuerza la consistencia, ya sea gubernamental
o estatal, que da a la política exterior el presidente de turno. Por último,
la existencia de una burocracia –la diplomática– diseñada sobre bases
meritocráticas brinda estabilidad a los actores ligados a la implementa-
ción de la política exterior: los diplomáticos son dueños de la memoria
internacional del país y procuran que los políticos que ocupan el Palacio
San Martín la interpreten adecuadamente. Decir esto no significa que no
existan clivajes en el interior del cuerpo diplomático entre, por ejemplo,
liberales, internacionalistas o nacionalistas, entre “sudamericanistas” y
“latinoamericanistas”, entre ortodoxos y heterodoxos, entre grupos mo-
dernizadores y grupos tradicionalistas. Decir esto no significa que el ser-
vicio exterior no haya sido “perforado” (y esta es una expresión utilizada
por los propios funcionarios) por cargos políticos, sean estos embajado-
res o asesores. Decir esto no significa que el deterioro administrativo del
Estado argentino no se haya extendido a su frente externo. Decir esto
no significa que la Cancillería no necesite un aggiornamiento importante.
Lo que quiere decir es que, en comparación con el resto de las áreas del
Estado, la Cancillería muestra más autonomía relativa y un mayor profe-
sionalismo en términos comparados.
En quinto lugar, a diferencia de las políticas públicas en materia fis-
cal, social, educativa, de seguridad y de justicia, donde las provincias
son importantes jugadores de veto, la política exterior no entra en la
canasta de temas a regatear entre la Nación y las provincias. Pero esto
no implica ignorar el creciente rol que están asumiendo las provincias
en cuestiones internacionales. Lo dicho apunta a separar el papel de las
provincias en asuntos internacionales que tocan de cerca sus intereses
materiales de asuntos internacionales vinculados con la política exterior
y la diplomacia, aún hoy lejanos al menú de asuntos provinciales. Los
procesos de globalización, integración y democratización probablemen-
te empujen, en el futuro, a un activismo provincial mayor que el que

hoy se conoce.
Y en sexto lugar, en materia de política exterior, las elites y la opinión
pública muestran importantes grados de continuidad y coincidencia.
Existen, como en muchos otros países, discontinuidades y divergencias,
pero no son ni abruptas ni extremas. En cierta forma, expresan el plura-
lismo que debe existir en toda sociedad democrática.
las cuentas pendientes

Lo que sigue busca identificar los desafíos actuales que se presentan en
la política exterior. Siempre habrá que reconocer que el tamaño de la
crisis de 2001-2002 fue formidable y sus efectos para el comportamien-
to externo fueron relativamente previsibles. En medio de tal situación,
los componentes básicos de la política exterior argentina –centralismo
y personalismo– se reforzaron. Pero esto no debe interpretarse como
una manifestación de gran fortaleza del Ejecutivo42 ni como signo de
aislacionismo.43
42 El Ejecutivo argentino tiende a ser analizado por los especialistas en dos cla-
ves distintas: como muy poderoso o como bastante impotente, como excesivo
o atenuado, como inepto o eficaz. Cada crisis y cada poscrisis renueva ese
debate. Este ensayo no penetra en ese tema pero asume que el presidencialis-
mo debe ser abordado de manera integral con otras dimensiones del sistema
político-institucional.
43 Varios observadores han indicando, de manera reiterada, que la Argentina se
aisló a partir de la crisis de 2001-2002. Esto habría sucedido como producto
del aislacionismo (estrategia) o el aislamiento (política) del país. Ahora
bien, es importante distinguir entre aislacionismo, aislamiento y aislado. El
aislacionismo es una de las grandes estrategias a disposición de un Estado. Se
basa en el rechazo a compromisos político-militares férreos, por ejemplo, me-
diante un sistema específico de alianzas, pero no rehúsa desplegar una activa
inserción económica internacional. El aislamiento es una política que devie-
ne de decisiones propias y/o ajenas y que puede ser parcial o integral. Así,
por ejemplo, un país que sufre una crisis de envergadura (pierde una guerra,
vive un colapso interno masivo, opta por una ideología refractaria a los lazos
con el exterior) y/o que resulta sancionado por la comunidad internacional
(a raíz del estado deplorable de los derechos humanos, sus prácticas externas
provocadoras o su desacato a las mínimas normas del derecho internacional)
es un caso típico de aislamiento autoinfligido y/o impuesto. El aislamiento
puede ser sólo diplomático o puede abarcar completamente la economía, la
política, lo militar, lo cultural, la ciencia y el turismo. El encontrarse aislado
es una condición que puede tener un origen interno o externo. La Argen-
tina después de 2001-2002, bajo tres mandatos justicialistas con dos matices
diferentes (el duhaldismo y el kirchnerismo), nunca recurrió a una estrategia
aislacionista. A pesar del tamaño de la crisis, y con formatos distintos, Duhal-
Si se entiende la “estructura institucional” en tres niveles,44 el caso de

la Argentina en la primera fase poscrisis muestra la preeminencia de la
presidencia como sitio fundamental para el diseño y la implementación
de la política exterior del país. Tal como anticipa la literatura sobre el
tema, en la Argentina ocurrió lo usual: en momentos de crisis predomi-
na la “dinámica de pequeño grupo”45 en el manejo de los asuntos exter-
nos, así como una acentuada capacidad decisoria localizada en el líder.
La combinación de crisis aguda, dispositivo institucional y tradiciones
sociopolíticas arraigadas se reflejaron, al inicio del mandato de Néstor
Kirchner, en lo que se podría denominar “decisionismo diplomático”.46
Se entiende por ello una práctica gubernamental en política exterior
concentrada en un individuo (o muy pocos individuos), surgida al calor
de una emergencia de envergadura, facilitada por ciertas reglas y cos-
tumbres en el manejo del frente externo, librada de restricciones forma-
les, aceptada tácita o expresamente por la sociedad civil y dirigida a res-
ponder o resolver cuestiones externas clave que están, de algún modo,
entrelazadas con la crisis interna.
de, Kirchner y Fernández han buscado no “caerse del mundo” y reorientar,

con el escaso repertorio a su alcance, la política exterior del país intentando
dejar atrás otro legado justicialista; el de Menem. La Argentina del 2003 y la
de hoy, así como la comunidad internacional, no han procurado prácticas
de aislamiento que sólo ahondarían y degradarían el legado de la crisis de
principios de siglo o generarían un país revanchista o revisionista.
44 En el sentido más estricto, por ejemplo, las normas, los procedimientos y las
regulaciones formales que afectan la toma de decisiones y las políticas públi-
cas; en un sentido más amplio, los patrones y parámetros que inciden sobre
el balance de poderes (Ejecutivo-Legislativo), la capacidad de las burocracias
y los instrumentos de política al alcance de los actores; y en un sentido aún
más genérico, las pautas y reglas que influyen en la relación Estado-sociedad
y sobre la legitimidad (o no) de las políticas alternativas.
45 Valerie Hudson afirma que en situaciones críticas “most high-level foreign policy
decisions are made in small groups, meaning approximately fifteen persons or less”
(Hudson, 2007: 66).
46 En el marco de la política interna Quiroga recurre a la noción de “decisionis-
mo democrático” definida como una praxis gubernamental “que se ubica en
una zona ambigua e incierta, entre los imperativos de la política y la vigencia
del Estado de derecho” (Quiroga, 2005: XX). En cierto modo, el “decisio-
nismo democrático” y el “decisionismo diplomático” están emparentados:
ambos suponen que el decisor último y fundamental opera en un marco en
el que el régimen prevaleciente es la democracia, enfrenta una contingencia
crítica objetiva, se desentiende de determinaciones políticas y normativas, y
dispone de los atributos básicos y respaldos indispensables para establecer e
imponer su decisión.
En la medida en que la crisis fue menguando, en que el país se topó

con un escenario económico favorable y en que la agenda política en
el campo diplomático cobró relevancia, se produjeron dos hechos: por
un lado, se incrementó paulatina y relativamente el margen de acción
regional e internacional de la Argentina y, por el otro, se generó un
progresivo reacomodo interno que contribuyó, por ejemplo, a un mayor
perfil de la Cancillería.47 Ahora bien, una serie de dinámicas de más lar-
ga data también fue incidiendo, con más fuerza, en la política exterior
argentina. Procesos no necesariamente lineales pero sí intensos como la
globalización, la legalización, la integración y la democratización, entre
otros, fueron impactando tanto en la política interna como en la política
exterior. La Argentina no fue ajena a eso: más aún, en algunas de ellas la
participación y el aporte del país fue en ascenso desde el advenimiento
de la democracia y, tiempo después, con el fin de la Guerra Fría.
Así, se pone de manifiesto algo importante: como consecuencia de
factores estructurales (internacionales e internos) y fenómenos coyuntu-
rales (externos y domésticos) surge una intrincada variedad de asuntos,
actores y arenas que inciden –como restricción y oportunidad, simultá-
neamente– en la política exterior del país. Eso exige, como es obvio, una
significativa adaptación política, organizativa y recursiva. En un mundo
y un país en los que tiende a primar lo “interméstico”, aquello que es
“simultánea, profunda e inseparablemente internacional y doméstico”
(Manning, 1977: 309) y avanza lo “postinternacional”, donde la interac-
ción mundial no es sólo entre estados sino que “denota la presencia de
nuevas estructuras y procesos” no estatales (Rosenau, 1990: 6), resulta
fundamental contar con una gran estrategia internacional, una sólida
institucionalidad y políticas públicas consistentes.
Stephen Van Evera (2003) ha remarcado la importancia de que los es-
tados tengan internamente la aptitud para comprender mejor y aprove-
char más el sistema internacional. Para ello es esencial tener la voluntad
y disposición de evaluar el entorno global y el propio. Una buena eva-
luación “genera innovación y cambio”. Sin embargo, la innovación y el
47 Entre 2003 y 2005, el estancamiento del Mercosur y la necesidad de revitali-

zarlo, las negociaciones que finalmente fracasaron en torno al ALCA, el ma-
nejo frente el FMI y ante los bonistas privados, el tratamiento de la deuda en
el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias sobre Inversiones (CIADI)
del Banco Mundial, el auge de la demanda asiática por productos primarios
(mayoritariamente, alimentos) y la venta de bonos nacionales a Venezuela
elevaron el perfil del Ministerio de Economía en relación con el Ministerio
de Relaciones Exteriores.
cambio producen reacciones y resistencias. En efecto, Van Evera indica

que las organizaciones gubernamentales tienden a reprimir la evalua-
ción interna ya que, como resultado de ella, se pueden perder empleos,
influencia, prebendas, contactos y recursos.
Uno de los antídotos frente a este síndrome es estimular, proteger
y premiar social, cultural e institucionalmente la evaluación, tanto de
propios como de ajenos. Uno de los modos de superar, en materia de po-
lítica exterior, el “síndrome Van Evera” es discernir una gran estrategia
internacional. En esa dirección, una grand strategy precisa las amenazas
probables a la seguridad del Estado y a la sociedad, así como los retos
al bienestar y a la autonomía. En consecuencia, se trata de diseñar los
remedios y las respuestas políticas, económicas, militares, tecnológicas,
educativas y de otro tipo para hacer frente a esos peligros y desafíos. Las
mutaciones de orden externo y las transformaciones de orden interno
que vienen produciendo ya una constelación de encrucijadas obligan
a esclarecer la naturaleza y el alcance de dicha gran estrategia. En ese
sentido, y previo a cualquier evaluación, es importante distinguir los ele-
mentos clave para una eventual buena estrategia internacional.
En primer lugar, es esencial asumir que las relaciones externas y la
política interna están –como se dijo– fuerte e inexorablemente entre-
lazadas. Un país puede asumir los estímulos y las restricciones interna-
cionales de un modo distinto en razón de su poder relativo en el plano
exterior y de la capacidad recursiva en el terreno doméstico. En todo
caso, es clave una “inversión” interna en fortalezas estatales.
En segundo lugar, las instituciones son fundamentales en tanto facili-
tan o inhiben distintos fenómenos (acceso a recursos de influencia, mo-
dos de incidir sobre el proceso de toma de decisiones, las alternativas
disponibles de los actores involucrados –estatales y no gubernamenta-
les–, etc.). Pero ello no debe confundirse con “neutralidad”: determi-
nados arreglos institucionales contribuyen a fortalecer los privilegios y
las posiciones de ciertos grupos e individuos. Ante la envergadura de
las transformaciones internacionales, un Estado no tiene otra alternativa
que asumirlas. Una fuerte rigidez institucional hace difícil la adaptación
y, por lo tanto, el cambio interno tiende a posponerse. Por ejemplo, la
permanencia de un Estado copado y maniatado por intereses particula-
res y sin una autonomía elemental lo hace inflexible y, en consecuencia,
con una profunda aversión a la reforma y la renovación.48
48 Cabe subrayar que aunque exista, por ejemplo, una extendida “insatisfacción
En tercer lugar, una gran estrategia debe asimilar el hecho de que hay
que combinar la política exterior y la política de defensa, y que se nece-
sita más complementariedad entre el ámbito estatal y el no estatal. Así,
lo interno y lo externo, lo político y lo militar, lo estatal y lo no estatal
deben verse, analizarse e instrumentarse de manera mancomunada. Eso,
a su vez, demanda una notable capacidad de coordinación burocrática y
un esquema de funcionarios altamente competentes.
En cuarto lugar, la ausencia de una gran estrategia es funesta para los
intereses nacionales. El retraimiento político, la desconexión económica
con el exterior y el ensimismamiento cultural; la fragmentación entre
diplomacia y defensa; y la ausencia de concertación entre los sectores
estatal y no estatal (por ejemplo, sectores productivos, ONG, científicos
y trabajadores, entre otros) son nocivos para un país que aspira a lograr
un bienestar material extendido y una influencia externa reconocida.
Después de 2005-2006, el gobierno tuvo un espacio algo más holgado
para desplegar una política exterior un tanto más activa (es el caso de
Brasil) y propositiva (es el caso de Chile).49 La continuidad en el coman-
do del gobierno en el plano matrimonial, en cuanto al Frente para la
Victoria como fuerza predominante y en relación al doble control po-
lítico del Ejecutivo y el Legislativo en 2007 pudieron haber creado un
conjunto de incentivos para catalizar un debate y procurar modificacio-
nes institucionales. Sin embargo, ello no ocurrió en lo que respecta a la
política exterior de la Argentina. La presidencia no se autolimitó –como
lo hizo con el caso de la designación de la Corte Suprema– en materia in-
ternacional.50 No se produjo una reforma a fondo o significativa del ser-
con un particular conjunto de instituciones, podría ser irracional cambiarlas.

El costo variable de mantener las instituciones existentes puede ser menor
que el costo total de crear y mantener nuevas” (Krasner, 2009: 4). Por lo
tanto, hay que contemplar que aun las malas instituciones tienen una larga
vida y que los intentos de cambio resulten episódicos y limitados.
49 Una política específica que avanzó muy significativamente y en diversos
frentes –el diplomático, el de la defensa, el del comercio y las inversiones,
el de las regiones de frontera– ha sido la que caracteriza la relación entre la
Argentina y Chile en los años recientes. Los niveles de cooperación bilateral
alcanzados son relevantes. La condición de posibilidad de esta se deriva de
la existencia de un sustrato (político, económico, militar y social) histórico
reciente que ha cimentado muchos valores comunes, varios intereses mutuos
y ciertos objetivos compartidos. Ahora bien, la vigencia y la continuidad de
la cooperación binacional suponen no sólo que los países se conciban como
amigos sino que también tengan el anhelo y la disposición de transformarse
en aliados.
50 Por ejemplo, reduciendo drásticamente el número (25) máximo posible de
vicio exterior. No se asignaron de manera sistemática y por años nuevas

y mayores partidas presupuestales para incrementar y mejorar el manejo
del Ministerio de Relaciones Exteriores. No se avanzó en una coordi-
nación interministerial eficiente para hacer frente a múltiples asuntos
temáticos que involucran varias entidades del Ejecutivo. No se elevaron,
por iniciativa de la presidencia o la Cancillería, la cantidad y la calidad
de los debates legislativos en materia de política internacional. Hay sí ya
una decidida internalización en la política exterior del país de la cues-
tión de la defensa y promoción de los derechos humanos.51 Asimismo,
hay más contacto entre la Cancillería y la ciudadanía y el ministerio y las
provincias mediante, entre otros, el Consejo Consultivo de la Sociedad
Civil y la Dirección de Asuntos Federales (de la Subsecretaría de Rela-
ciones Institucionales), respectivamente. Hay una mayor atención y más
labor interburocrática en el terreno de la cooperación Sur-Sur como una
palanca de influencia externa que le otorga al país, en ese campo, una
suerte de soft power. Hay, en general en los últimos años, un incipiente
reconocimiento de la importancia de la “diplomacia pública”, aunque es
poco lo que esta se ha desarrollado.52
Toda política exterior se mueve entre imperativos domésticos y res-
ponsabilidades internacionales. En tiempos de crisis domésticas, los go-
biernos pueden incumplir sus compromisos bajo la idea de que la socie-
dad internacional comprenderá la gravedad de la crisis. Sin embargo,
una vez superada la crisis, alcanzada la estabilidad política y puesto en
marcha el crecimiento, los gobiernos deben equilibrar las demandas do-
mésticas y los compromisos internacionales. La primacía de lo doméstico
no es una buena receta para una política exterior que busca prestigio
normativo, oportunidades económicas y nichos internacionales donde
embajadores políticos y, en consecuencia, incrementando la designación de

embajadores de carrera; en especial, en destinos de alta significación para el
país.
51 Por ejemplo, junto a la habitual realización de foros regionales y encuentros
internacionales en materia de derechos humanos y derecho internacional
humanitario, la Cancillería estableció en 2007 el Premio Internacional de
Derechos Humanos Emilio F. Mignone. Las premiaciones han sido otorgadas
a la Asociación de Familiares de Detenidos, Desaparecidos y Mártires por
la Liberación Nacional de Bolivia (ASOFAMD) en 2007, a la Comisión Co-
lombiana de Juristas (CCJ) en 2008, al Washington Office on Latin America
(WOLA) en 2009 y a la Zimbabwe Lawyers for Human Rights de la República
de Zimbabwe en 2010.
52 El adjetivo “pública” supone que el objetivo de esta diplomacia no son los
gobiernos de otros países sino más bien sus ciudadanos.
hacer una diferencia. Paradójicamente, a pesar de que la Argentina goza

de espacios de mayor autonomía relativa en el frente externo, los impe-
rativos de la política interna (ya sea electoral, política o coyuntural)53 pa-
recen estar muy vigentes y, en consecuencia, debilitan la posibilidad de
introducir cambios institucionales necesarios que el diseño de una gran
estrategia demanda. Un contexto internacional relativamente favorable
y una próxima contienda presidencial en 2015 presentan la oportunidad
para comenzar un debate nacional sobre nuestro modelo de inserción
en el mundo –o quizás lo hacen imperativo–.
53 Los imperativos de la política interna en relación con la política exterior

no son un patrimonio del comportamiento argentino, en general, y de los
últimos dos gobiernos, en particular. La conducta de los Estados Unidos
en una amplia gama de asuntos y la creciente primacía de lo interno en las
políticas externas de los países de la Unión Europea confirman lo señala-
do. Más aún, desde la crisis económico-financiera de 2008 en adelante, la
prevalencia de la “lógica doméstica” en materia internacional caracteriza la
conducta de los principales países desarrollados de Occidente. Sin embargo,
el dato fundamental en el caso de la Argentina es que la crisis de 2001-2002
ocurrió hace más de una década y las tasas de crecimiento económico más
los mejores indicadores sociales y la relativa estabilidad política permitirían
suponer que habría un contexto propicio para elevar la calidad institucional
en la formulación y práctica de la política exterior del país.
Anexo
Tabla 6.1. Porcentaje de coincidencia con los Estados Unidos

de votos en la Asamblea General de la ONU, excluyendo
resoluciones por consenso
Año Argentina
1990 12,5
1991 41,0
1992 44,4
1993 53,8
1994 67,9
1995 68,8
1996 60,7
1997 56,1
1998 50,0
1999 44,4
2000 44,2
2001 32,8
2002 34,2
2003 24,3
2004 25,0
2005 26,9
2006 24,1
2007 15,8
2008 25,6
2009 36,4
2010 39,7
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Índice del primer volumen
1. Cómo entender las instituciones y su relación con la

política: lo bueno, lo malo y lo feo de las instituciones y
los institucionalismos
Carlos H. Acuña y Mariana Chudnovsky
parte i. la institucionalidad y la dinámica

política de las arenas gubernamentales
2. La presidencia y las organizaciones estatales como

constructoras de institucionalidad en la Argentina
Roberto Martínez Nogueira
3. Representación política, política pública y estabilidad

institucional en el Congreso argentino
Ernesto Calvo
4. La lógica político-institucional del Poder Judicial en la

Argentina
Martín Böhmer
5. Las contradicciones aparentes del federalismo argentino
y sus consecuencias políticas y sociales
Marcelo Leiras
parte ii. instituciones, organización y

comportamiento de los actores sociopolíticos
6. Los partidos políticos en la Argentina: condiciones

y oportunidades de su fragmentación
Ana María Mustapic
7. La “doble alianza” gobierno-sindicatos en el

kirchnerismo
(2003-2012): orígenes, evidencia y perspectivas
Sebastián Etchemendy
8. Calidad institucional y sociedad civil en la Argentina

Gabriela Ippolito-O’Donnell
Índice del segundo volumen
1. Políticas sociales: una mirada político-institucional a sus

reformas, desafíos e impactos
Fabián Repetto
2. Política y necesidad en Programas de Transferencias

Condicionadas: la Asignación Universal por Hijo y el
Programa
de Inclusión Social con Trabajo “Argentina Trabaja”
Rodrigo Zarazaga S. J.
3. Políticas laborales: rupturas, continuidades y retos en

contextos cambiantes
Adrián Goldin
4. Políticas de seguridad pública: “surfeando” la ola de

inseguridad
en la poscrisis de 2001
Marcelo Fabián Sain
5. Políticas de comunicación: la Ley de Servicios de

Comunicación Audiovisual
Luis Alberto Quevedo

Acuña - Dilemas Del Estado Argentino - Vol 3 SXXI

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La Fundación OSDE tiene como uno de sus pilares la defensa del

© 2014, Siglo Veintiuno Editores Argentina S.A.

Diseño de cubierta: Eugenia Lardiés

Impreso en Altuna Impresores // Doblas 1968, Buenos Aires

Hecho el depósito que marca la ley 11.723

Prólogo y agradecimientos del compilador 11

Introducción: qué hicimos en estos volúmenes

1. Instituciones y economía política de las políticas

2. Institucionalidad y actores de la política comercial

3. Política y economía de la política fiscal 105

4. La lógica político-institucional de la política energética 141

5. Una asignatura pendiente: Estado, instituciones

6. Instituciones y actores de la política exterior como

Referencias bibliográficas 295

Cuando me inicié como investigador en los años ochenta me

(titánica) tarea de dar consistencia a las citas bibliográficas en el primer

por su potencial de modificar comportamientos (la presencia o ausen-

son las implicancias de esa importancia dependerá de la lógica de pro-

aprendizajes de los productos y debates que atravesaron los dos años de

3 Completada la serie, estos tres volúmenes brindan una comprensión sobre

litólogos, sociólogos, economistas, juristas, historiadores y especialistas

Este capítulo está dedicado a estudiar el víncu­lo entre institu-

tina a partir de 2012 y en la medida en que deficiencias típicas del siglo

limita la aplicabilidad de los hallazgos de esos estudios en la medida en

• Incertidumbre (exógena): desvíos en los resultados esperados

reacción de los agentes ante las medidas de política económi-

4 Sobre el fenómeno de dominancia, véase Togo (2007).

• Fallas de organización dentro del gobierno: aplicación y gestión

Los elementos que inciden sobre el víncu­lo estímulo de política-respues-

observados.5 Las instituciones son reglas de juego generadas por la pro-

5 Sobre los fundamentos de esta hipótesis, véanse Ostrom (2007), Sabatier

presiones de lobby y que la asignación de la inversión en recursos huma-

de de­sequilibrios y crisis es alta y se observan a veces situaciones cercanas

víncu­los entre las instituciones y las políticas económicas

medidas y su oportunidad, la coherencia entre la política económica y

cooperación, reglas de juego y política económica

7 Véase Levitsky y Murillo (2009) para un tratamiento similar.

contratos si los tribunales no existieran. Obviamente, las costumbres y

los procedimientos para hacer cumplir, evaluar y modificar las normas

las etapas del proceso de política económica y las instituciones

Figura 1.1. Formulación, implementación y evaluación de las

8 Por “política” se entiende la actividad cuyo propósito es llegar a decisiones

económicas (PFP) y, en el segundo, los procesos de evaluación de esas po-

social pueden involucrar también intereses, juicios o visiones (véase

9 El feedback existente entre la evaluación y la formulación de nuevas políticas

el espacio de política económica

cas, régimen de políticas públicas y la forma de organización del sector

Figura 1.2. Factores que determinan el espacio de política

Régimen de políticas Instituciones

Otras políticas Política pro crecimiento

El recuadro de estructura socioeconómica indica que esta pone límites al

puede brindar más recursos al sector público, y así ampliar el espacio

fundamental para definir operacionalmente las políticas económicas en

las instituciones políticas y el proceso de formulación

Estudios comparativos recientes han señalado que la capacidad de dis-

nes políticas (Banco Interamericano de Desarrollo, 2006). La eficacia de

miento, tales como la capacidad de enforcement o de cumplir los compro-

El PFP en la Argentina puede caracterizarse, en líneas generales, de la

1. El Congreso Nacional no es una arena importante en la for-

El Congreso argentino presenta capacidades de formulación de políti-

10 Han existido algunas instancias excepcionales de cooperación en algunos

En cualquiera de los casos, estos comportamientos reflejan la ausencia

Este capítulo está dedicado a estudiar el vínculo entre institu-

Los elementos que inciden sobre el vínculo estímulo de política-respues-

de desequilibrios y crisis es alta y se observan a veces situaciones cercanas

vínculos entre las instituciones y las políticas económicas

el desempeño económico y la inestabilidad de las políticas