Definicin de administracin pblica:

John M. Pfiffner dice que: la Administracin Pblica consiste en llevar a

cabo el trabajo del gobierno, coordinado con los esfuerzos, de modo que
puedan colaborar unidos en el logro de sus propsitos. Como se puede
observar en esta definicin encontramos al elemento coordinacin, como el
factor o pilar ms valioso de la administracin.
En relacin a lo anteriormente mencionado podemos decir que la
administracin pblica no es ms que un mecanismos para llevar acabo
objetivos planteados a la satisfaccin de las necesidades de la colectividad y
as de manera ordenada se de una justa distribucin de las riquezas de la
nacin

Desarrollo Histrico:
Crdova (2006) diferencia tres modelos de administracin pblica en
Venezuela a partir de 1958, con la cada de la dictadura de Prez Jimnez y la
instauracin de la democracia. A esos tres modelos los denomina: de
administracin burocrtica populista centralizada, de administracin
descentralizada, y de administracin burocrtica populista centralizada.
Utilizaremos esta estructura para describir el caso venezolano, describiendo el
contexto donde se desarrolla cada modelo de administracin pblica y
desarrollando una breve evaluacin de cada uno de ellos.
1. Administracin Pblica Centralizada
Desde el ao 1958 hasta 1990 predomin en Venezuela un modelo de
administracin centralizada y burocrtica, a partir del desarrollo de la
democracia representativa planteada en la Constitucin de 1961 y que estuvo
vigente hasta 1999. En este modelo, la administracin pblica estaba alineada
al desarrollo del Estado del Bienestar a travs del gasto pblico financiado con
la renta petrolera, no con impuestos internos, lo cual hace una diferencia
notable no solamente en trminos econmicos, sino tambin en trminos socioculturales, pues el Estado es percibido por la sociedad como un benefactor.
En este perodo se crea a Comisin de la Administracin Pblica, que
buscaba modernizar el manejo operativo de la administracin pblica, y que
termin redactando un proyecto de Ley de Carrera Administrativa, aprobada en
1970 (Gaceta N 1.428 Extraordinario del 4 de septiembre de 1970) y luego
reformada en 1975 a travs de Decreto-Ley (Gaceta N 1.475 Extraordinario
del 23 de mayo de 1975), donde se incorporaron cambios que le permitan a

los tcnicos asumir posiciones de decisin en las empresas pblicas (Ochoa,

1997). Esta Ley estuvo muy influida por el sistema francs, creando entre otras
figuras, una Oficina Central de Personal, adscrita directamente a la Presidencia
de la Repblica (De Pedro, 2005)
Durante este perodo el empleo del sector pblico tuvo un crecimiento
considerable, producto en primer lugar de la estructuracin del funcionariado
pblico y en segundo lugar de la creacin de nuevas instituciones y empresas
pblicas que buscaban el desarrollo de la produccin nacional, en el marco del
modelo de sustitucin de importaciones planteado por la Comisin Econmica
para Amrica Latina (CEPAL)
2. Administracin Pblica Descentralizada
A partir del ao 1990 la administracin pblica implement un modelo
descentralizado, con miras a la consecucin de los llamados planes regionales
y programas sectoriales de desarrollo, buscando acercar la accin de gobierno
a los ciudadanos con miras a fortalecer el sistema democrtico. Para ello se
aprob en 1989 la eleccin de gobernadores y alcaldes a travs del sufragio.
Las discusiones previas a la aprobacin de la eleccin de gobernadores
y alcaldes estaba centrada en si el proceso de descentralizacin deba
concentrarse en los estados o en los municipios, no slo porque ya stos
ltimos de alguna manera ya tenan algunas competencias fiscales, sino
porque el Municipio es una herencia de la poca colonial espaola, que ya para
esa poca, en la Ordenanzas Reales y los Cdigos de Leyes de Indias, a los
ayuntamientos se le asignaban funciones muy cercanas a los ciudadanos, que
luego fueron recogidas en la Constitucin Federal de Venezuela de 1811 bajo
la figura de las Municipalidades (Becerra, 2009)
En 1984 se cre la Comisin Presidencial Para la Reforma del Estado
(COPRE), conformada por dirigentes de los principales partidos polticos y por
independientes. En el marco de esa comisin, algunos dirigentes, como el
Presidente Lusinchi, se pronunciaron por la eleccin de gobernadores, mientras
que el secretario general de su partido (Accin Democrtica), el sindicalista
Manuel Pealver consideraba que se deba rescatar el Municipio como la
instancia donde los ciudadanos ejercen sus derechos democrticos, lo que de
alguna manera da muestra de la discusin interna acerca del modelo a seguir
(Mascareo, 2004)
Durante este perodo se aplicaron un conjunto de medidas de carcter

macroeconmico que buscaban darle ms competitividad a la economa, y que

implicaban ajustes severos a un conjunto de variables econmicas que estaban
rezagadas de la dinmica econmica internacional. Este proceso de
liberalizacin de la economa estuvo acompaado en el sector pblico de un
conjunto de reformas fundamentadas en el New Management, lideradas por
Ministros que no provenan del funcionariado pblico, pero tampoco de la
poltica; se trataba de tecncratas del mundo acadmico, que promovan la
descentralizacin de la administracin de infraestructuras (puertos,
aeropuertos, carreteras, hospitales) con miras a la modernizacin de la
administracin pblica bajo el argumento de que a mayor capacidad para
establecer cambios, mayor es la capacidad de mantener gobernabilidad, como
plantea Crdova (2006), y con el objetivo tambin de reorganizar el gobierno
central y simplificar los procedimientos administrativos, siguiendo el argumento
de Ochoa (1997)
El cambio de la administracin pblica a la gerencia pblica supone una
visin del Estado como oferente de servicios pblicos que adems los produce
de forma eficiente, dndole mayor nfasis a las finanzas pblicas (Snchez,
2007). Supone adems, la participacin ciudadana a travs de las ONGs, que
funcionaran como mecanismos de control ciudadano para garantizar la
eficiencia de la gestin pblica, ms que objetivos poltico-partidistas.
La transferencia de la administracin de mayores gastos para las
regiones, pero ello no estuvo acompaado de una transferencia de fuentes de
ingresos que financiaran tales actividades. En este sentido, los estados
dependan an ms de las transferencias del gobierno central, y ello termin
contribuyendo al debilitamiento de la gobernabilidad y de los actores polticos
de la poca, representados en los partidos polticos tradicionales hasta 1998,
Accin Democrtica (socialdemcrata) y Copei (socialcristiano)
Por otra parte, la administracin pblica consolidada se vio reducida
como consecuencia del proceso de privatizaciones de grandes empresas
pblicas deficitarias, tales como compaas telefnicas, empresas siderrgicas,
lneas areas, entre otras.
Este modelo termina mal, no solamente por el descuido de los aspectos
poltico-institucionales del enfoque del New Management, sino tambin por el
hecho de que su desarrollo coincidi con una cada estrepitosa de los precios
del petrleo (que llegaron a USD 6), lo que genero un choque adverso de
demanda para la industria petrolera venezolana, y en consecuencia la
imposibilidad de financiar las viejas y nuevas estructuras creadas en la

administracin pblica, generando una aceleracin en la acumulacin de

problemas sociales, en reas como la salud, educacin, vivienda, seguridad,
estructuras salariales de los empleados pblicos, etc.

3. Administracin burocrtica populista centralizada

Uno de los fundamentos de este modelo es la participacin ciudadana,

entendida como lo plantea Crdova (2006) como un mecanismo de
profundizacin de la democracia enmarcado en la esfera de lo pblico, pero no
en lo estatal, aunque con el objetivo claro de control poltico de las
comunidades. Para este autor, la expansin del aparato pblico es un objetivo
claro de la administracin del presidente Chvez, que ha significado adems un
retorno al modelo de administracin centralizada, con el argumento de
estimular la participacin ciudadana pero desde el poder central, dejando de
lado las gobernaciones y alcaldas.
Ya en 1996 el candidato Chvez, para ese entonces, haba ofrecido
reformar la Ley Orgnica de la Administracin Central, que la consideraba poco
flexible. No es sino tres aos despus de iniciado su gobierno cuando se
aprueba la Ley Orgnica de la Administracin Pblica (Gaceta Oficial N 37.305
del 17 de octubre de 2001) y la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica en el
ao 2002 (Gaceta Oficial N 37.522 del 6 de septiembre de 2002), que
sustituye la Ley de Carrera Administrativa reformada en el ao 1975. En ese
mismo ao 2002, se crea por decreto la Comisin Presidencial para la
Transformacin de la Administracin Pblica Nacional (Decreto 1.980, Gaceta
Oficial N 37.530 del 18 de septiembre de 2002) y en ao 2008 se publica va
Decreto-Ley la Ley Orgnica de la Administracin Pblica (Gaceta Oficial N
5.890 Extraordinaria del 31 de julio de 2008)
La Ley del Estatuto de la Funcin Pblica establece toda una estructura
de seleccin, ingreso, ascenso y clasificacin de los funcionarios pblicos, y
crea adems un Registro Nacional de Funcionarios Pblicos, a cargo del
Ministerio de Planificacin, y elimina la Oficina Central de Personal, figura
contemplada en la Ley de Carrera Administrativa. Tambin establece
procedimientos sancionatorios para los funcionarios pblicos, a travs del
rgimen disciplinario contemplado en el derecho administrativo (De Pedro,
2005)
En este modelo de administracin se ha realizado una flexibilizacin
laboral del sector pblica encubierta, a travs de la creacin de una

administracin paralela que atiende los mismos problemas que los rganos
tradicionales establecidos en la legislacin, en parte porque el gobierno actual
tiene una visin negativa de la burocracia, porque implica procesos ms largos
para hacer efectivas las decisiones tomadas, pero implica tambin el
cumplimiento de un conjunto de normas de auditora interna o de contralora
que permiten identificar de una mejor manera el manejo indebido de recursos,
cuando fuere el caso. En algunas de estas instituciones, los empleados son
contratados o no estn amparados bajo el rgimen de la administracin pblica
(caso de la Madres Procesadoras de Alimentos)
Todo este esquema de una administracin paralela es posible soportarlo
financieramente por el incremento de la renta petrolera producto del alza de los
precios del petrleo en los mercados internacionales. Es as como se observa
el surgimiento de planes asistenciales (como el Plan Bolvar 2000 o las
Misiones Sociales) que se ejecutaban a travs de fundaciones (como la
Fundacin Propatria) o la creacin de fondos (como el Fondo Miranda) que
tienen bajo su responsabilidad programas de asistencia sanitaria, de viviendas
o alimentacin, pero sin estar adscritas a los respectivos ministerios. Del mismo
modo, Petrleos de Venezuela (PDVSA), la industria petrolera estatal, tiene
bajo su responsabilidad programas de alimentacin y vivienda, y los maneja
mediante la creacin de empresas filiales, como PDVAL (Productora y
Distribuidora Venezolana de Alimentos). Buena parte de estas fundaciones,
fondos y empresas filiales, estn a cargo de profesionales del mundo militar,
bien bajo la condicin de militares en situacin de retiro, o militares activos en
excedencia o comisin de servicio.