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Tratado Del Proceso Contencioso Administrativo - Ramn A. Huapaya Tapia
Tratado Del Proceso Contencioso Administrativo - Ramn A. Huapaya Tapia
INDICE
Prlogo
ESTUDIO PRELIMINAR: El actual proceso contenciosoadministrativo peruano y los importantes aportes que
nos proporciona el trabajo de Ramn Huapaya al
respecto
Nota preliminar del autor
Introduccin
PARTE 1 : EL SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA AL ORDENAMIENTO JURDICO y SU CONTROL
MEDIANTE EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Y LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES
CAPTULO I: El Proceso Contencioso-administrativo
corno medio de Control Jurisdiccional de la
Administracin Pblica
PARTE II
LA EVOLUCION JURDICA DEL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO EN EL DERECHO COMPARADO: LAS
EXPERIENCIAS FRANCESA Y ALEMANA
CAPTULO II: FRANCIA: LOS ORGENES DEL PROCESO
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO ESPLENDOR,
DECADENCIA Y RENACIMIENTO
CAPTULO VI: EL OBJETO DEL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATNO EN LA LEY 27584 (Sus PRINCIPALES
IMPLICANCIAS
JURDICAS
EN
LA
TUTELA
Prlogo
Es para m muy grato prologar la presente obra que
desarrolla los aspectos centrales del rgimen del proceso
contencioso administrativo en el Per.
Por mandato de la Constitucin corresponde al referido
proceso un doble cometido: garantizar el sometimiento
pleno a la ley y el derecho de las entidades que conforman
el complejo conjunto conocido como Administracin Pblica,
y la tutela de los derechos e intereses legtimos de los
ciudadanos.
En nuestro pas la regulacin legal vigente del proceso
contencioso administrativo lo ha configurado como un
proceso de plena jurisdiccin destinado directamente a la
satisfaccin
de
las
pretensiones
de
las
partes,
de
carga
consecuencia
de
constitucionales,
administrativo, consistente en la
procesal
la
re
necesita
que
si
se
dualidad
generar
producir
de
una
los
como
procesos
especializacin
cumpliendo
satisfactoriamente
los
cometidos
que
le
encarga la Constitucin.
Considero que tambin es necesario generar mecanismos
para asegurar la publicidad de las resoluciones dictadas en
los procesos contencioso administrativos, para que de
manera semejante a lo que sucede con las sentencias de
los procesos constitucionales, se publiquen oportunamente
ya sea en el Diario Oficial o en pginas electrnicas del
Poder
Judicial
de
modo
que
permitan
promover
el
doctrina
es
indispensable
para
la
formacin
del
disciplina
del
indispensable
Derecho
Administrativo
reconducir
la
enorme
en
la
que
cantidad
es
de
10
emocionalmente
avocado,
por
la
necesidad
quedndose
an
muchas
ideas,
11
12
del
comnmente
poder
poltico
denominamos
bajo
Estado,
la
forma,
ha
la
sido
la
cual
del
las
aqui
diferentes
como
el
Administraciones
conjunto
de
Pblicas,
personas,
13
poner
en
principio
el
rol
atribuciones
reconocidas
la
rganos
administrativos
algn
margen
de
el
desarrollo
de
sus
relaciones
con
los
14
(apuntalada
-como
no
poda,
por
en
la
de
muchos
estados
iberoamericanos,
la
en
varias
ocasiones
para
desafortunadamente
en
la
capacidad,
manejo
tcnico
15
de
control
jurisdiccional
admisible
desde
la
fcilmente
podemos
entender
cmo
la
precisamente
como
producto
de
una
decisin
realmente
poco
proclive
admitir
una
Constituciones
peruanas
acogeran
algunas
como
contraproducente
una,
y
en
nuestra
peligrosa
modesta
consagracin
opinin,
a
nivel
16
procesos
ordinarios.
Por
otro
lado,
alguna
de
ciertas
Administracin
se
controversias
resuelvan
con
mediante
ante
arbitraje
la
la
la
suma
de
todo
lo
expuesto
apuntaba
la
configuracin
del
Proceso
Contencioso
17
El
tema
desarrollado
con
ms
detalle
en
el
lo
recientemente
expuesto
gener
mltiples
18
tuitiva,
para
despus
encontrarse
con
una
actuacin
cargo
con
rganos
con
ltimo
recurso
contencioso-administrativo,
alternativa
si
en
rigor
garantista.
exista
Un
alguno,
19
II.
EL
ACTUAL
ESTADO
DE
LA
CUESTIN,
LA
netamente
veces,
honesto
semntico)
de
es
decido,
una
en
cierta
un
plano
configuracin
oportuno
es
acotarlo,
en
un
esfuerzo
por
labor
de
promocin
proteccin
de
ciertas
inversiones).
20
siendo
el
escenario
de
control
por
21
conjugar
adecuadamente
al
mismo
tiempo
los
la
tutela
de
los
diversos
Derechos
22
Fundamentalesll.
con
anterioridad
estos
ltimos
cabe
resaltar
como
en
el
Cdigo
Procesal
lo
menos
acabamos
de
teoricamente,
resear
nos
todas
llevaran
las
a
medidas
un
que
escenario
23
este
plausible
deseo
no
se
ha
el
de
una
tendenciosa
interesada
de
algunas
necesarias
previsiones.
hemos
abordado
inclusive
en
trabajos
24
y,
sobre
todo,
independientemente
de
el
del
las
Amparo.
buenas
es
que,
intenciones
que
pendientes
debe
hablarse,
el
Amparo
olvidemos
entonces
que
temas
como
el
de
la
25
preocupacin
de
los
promotores
del
Cdigo
al
Amparo
por
capricho,
sino
porque
26
hasta
ahora
que
existen
criterios
para
27
28
en
particular
(pues
en
rigor
resulta
imposible
los
procesos
contencioso-administrativos
l6s
como
laborales
son
los
contencioso-administrativos
asumidos
como
las
vas
los
"igualmente
29
la
finalidad,
cules
los
principios
inspiradores,
Sin
embargo,
hay
tambin
varios
otros
sujeto
(a
administrativo
eso
apela
subjetivo)
el
nombre
de
Administracin
contenciosopblica
con
30
la
actividad
administrativo
las
probatoria
en
actuaciones
un
contencioso-
recogidas
en
el
requisitos
expresamente
aplicables
cada
caso,
impugnables
en
este
proceso
las
siguientes
actuaciones administrativas:
1.
administrativa.
31
2.
administrativo.
4.
La
actuacin
material
de
ejecucin
de
actos
pblica
respecto
de
la
validev
ificacia,
ejecucin
32
la
exclusividad
del
proceso
contencioso-
vigente
exime
parece
eximir
ciertas
33
existiendo
adems
diversos
criterios
para
34
territorial
controvertidos,
la
hay
aspectos
controversia
tiene
sin
duda
tanta
muy
mayor
vigente
sobre
el
particular,
rpidamente
35
razonamiento
que
impulsa
esta
distincin
es
para
conocer
todo
proceso
contencioso
habra
que
evaluar
la
pertinencia
de
la
36
37
para
el
mejor
esclarecimiento
de
la
dir
adems
que
si
mediante
una
actuacin
impuesta
corresponder
la
entidad
38
pronto
la
reforma
legislativa
un
quehacer
39
contencioso-administrativo,
posibilidades
de
accin
con
las
son
que
mltiples
cuenta
las
aquella
que
se
reclama
de
plena
sentencia
que
no
se
cia
exactamente
lo
40
La
nulidad
total
parcia4
inificacia
del
acto
del
contencioso-administrativo
asuntos
hoy
por
ejemplo,
restablecimiento
jurdica,
aun
si
lo
que
est
reconocimiento
cuando
esas
en
de
medidas
juego
dicha
no
es
el
situacin
hayan
sido
41
en
nuestra
opinin,
contencioso-administrativo
aquella
actuacin
el
puede
material
no
juzgador
ordenar
(a)
el
sustentada
de
un
cese
de
en
acto
42
para
atender
debidamente
este
tipo
de
43
embargo,
esa
posicin
ha
sido
tradicionalmente
la
norma
que
regula
el
proceso
contencioso-
pauta
ahora
vigente
para
la
ejecucin
de
las
el
contenido
los
fundamentos
de
esos
44
que
claramente
impiden
esa
posibilidad
de
jurisprudencialmente
debe
ser
superada
cuanto antes.
No son pocos pues los cambios a introducir entonces al
tratamiento del proceso contencioso-administrativo en el
Per. Es ms el abordar debidamente que es lo que debe
hacerse al respecto no es tarea fcil, pues no solamente
implica tener en claro por dnde van los requerimientos de
nuestra realidad, sino tambin el contar con conocimiento
de una serie de categoras e instituciones vinculadas a
diferentes
reas
del
Derecho
como
son
el
Derecho
45
Constitucional
sin
una
Administracin
Pblica
46
viene
acompaado
de
otro
no
menos
47
cules
por
Proceso
Contencioso-
iniciando entonces su
48
tan
relevantes
como
las
desarrolladas
tan
_______________________________________________
Profesor Titular Ordinario de Pre y Post Grado en Derecho Administrativo y
Derecho Constitucional de las Universidades Pontificia Catlica del Per,
Nacional Mayor de San Marcos, de Lima, de Piura y Garcilaso de la Vega.
Profesor Principal y Ex - Director General de la Academia de la Magistratura.
Miembro de las Juntas Directivas de las Asociaciones Peruanas de Derecho
Administrativo,
Constitucional
Procesal,
as
como
del
Instituto
49
conveniente,
tarea
la
cual
deba
avocarse
50
tambin
aqu
puede
incluirse
algunas
actuaciones
51
Esta
lnea
de
pensamiento
se
contenido,
los
lmites
la
titularidad
de
los
derechos
fundamentales.
11 Tema abordado en el ya mencionado caso Anicama, proceso en el
cual uno de sus temas centrales era el de la relacin entre los
procesos de Amparo y los contencioso-administrativos, ]Jero tambin
desarrollado
(Expediente
en
casos
como
0168-2005-AC/TC,
m~i'e~;kl~=!:esos.
"Maximiliano
proceso
contericiosa
en
VillanuevaValverde"
el
cual
se
Administrativos
plantea
y~los-
52
Una
detallada
narracin
de
la
implicanc1as
"Fernando
Cantuarias
Salaverry"
(Expediente
6167-200S-
una
interesada
tendenciosa
judicializacin
del
53
respecto,
la
consignamos
en
"Y
despus
del
Procedimiento
el
Segundo
Congreso~Nacional
(Peruano)
de
Derecho
otro
recurso
efectivo
antes
los
jueces
o tribunales
54
as
como
por
haberme
formulado
interesantes
sustancialmente
ampliada
reelaborada
en
Alfredo
Bryce,
escribir
es
un
acto
solitario
los
sentimientos
que
considero
imperecederas.
56
mis
hermanos,
con
amor,
Orlando,
Mara
Encarnacin
de Huapaya y Orlando
la
enorme
consideracin
de
acogerme
en
57
la
de
mxima
autoridad
nuestro
pas.
en
el
Le
Derecho
agradezco
adems
por
haberme
ofrecido
la
gran
58
amistad
reconocimiento,
los
doctores
Jos
profesional
en
esta
Institucin
pblica,
59
el
coaccionado
estudio,
esta
ha
comandado,
investigacin
para
fustigado,
llevarla
buen
me
ofreci
su
amor,
confianza
cario
en
el
Per".
En:
AAVV
Derecho
60
bsicas
de
Derecho
Administrativo,
con
una
contencioso-administrativo
peruano.
Una
descripcin
61
sido
mantener
la
exigencia
del
agotamiento
de
la
va
62
Introduccin
"(. . .)EI Derecho Administrativo oficial no gusta de
aventuras exteriores y prifiere quedarse en casa sobando y
resobando
ad
nauseam
las
cuestiones
de
siempre,
(de
dogmtica
Autnomas
los
derechos
sobreabundante),
(trasunto
poltico
individuales
las
mt9
poco
(efectivos
para
(huerto
frtil
de
leguleyos,
63
judicial"
administrativa?
El
paralizante
juez
debe
de
limitarse
la
a
actuacin
revisar
la
jurisdiccional
del
ciudadano
frente
la
Administracin Pblica.
Como respuesta a estas interrogantes, la Ley N 27584 (en
adelante, LPCA), ha supuesto una transformacin de la
regulacin jurdica del proceso contencioso-administrativo
en el pas, entendido como aquel proceso judicial mediante
el
cual
un
particular
(excepcionalmente
la
propia
64
omisin
de
este
proceso
jurisdiccional,
parte
del
65
Pblica
sometidas
al
Derecho
Administrativo.
En tal sentido, resulta fundamental entender la idea segn
la cual la Administracin Pblica ejerce sus funciones (as
como las potestades asignadas para ejercer las mismas)
sometida por completo a la Ley y al Derecho, es decir, con
sometimiento
pleno
al
ordenamiento
jurdico
en
su
de
la
ley,
esto
es,
las
entidades
de
la
sometimiento
la
legalidad
por
parte
de
la
que
la
Administracin
en
su
conjunto
se
66
configuracin
una
ardua
batalla
por
su
su
aspecto
subjetivo,
el
de
su
67
68
de
los
administrados
frente
la
Administracin Pblica.
2.
Administrativo.
Tal vez una de las primeras preguntas que podra asaltar al
lector sera la de inquirir por el origen y fundamento de esta
obra. Hasta podra decirse por qu otro libro de Derecho
Administrativo? Inclusive en un entorno donde se est
comenzando a producir importantes obras jurdicas en
materia del control jurisdiccional de la Administracin
Pblica, tales como los escritos de los profesores Jorge
DANOS ORDOEZ, Eloy ESPINOSASALDAA, o el completo
trabajo sistemtico sobre la LPCA efectuado por el profesor
Giovanni PRIORP.
Sin embargo, consideramos que un Tratado como el que
ahora se ofrece al lector tiene una intencin bastante clara:
buscar encontrar los fundamentos tericos y dogmticos
del
proceso
contencioso-administrativo
desde
la
69
aliento
de
recopilar
fuentes
bibliogrficas
pero
en
este
caso,
la
del
proceso
contencioso-administrativo
aos
administrativo",
se
es,
denomm
hoy
por
"proceso
hoy,
contenciosoun
"proceso
aconseja
usar
hoy
este
nuevo
trmino
70
del
proceso
contencioso
administrativo
71
la
ha
configuracin
tenido
que
de
ir
este
sistema
sufriendo
de
distintas
administrado
frente
las
actuaciones
de
la
72
como
un
legtimo
acabado
proceso
revisor
de
la
jurisdiccin
contencioso
Pblica
como
una
potentior
persona
ha
constituido
desde
siempre,
el
principal
superacin
exclusivamente
de
gracias
dicho
la
principio,
vigencia
del
nica
derecho
frente
los
procesos
73
proceso
contencioso-administrativo,
demuestran
sido
escasamente
efectivas
para
satisfacer
la
74
de
la
Administracin
Pblica
es
el
acto
(en
adelante,
LPCA),
nos
muestra
un
75
al
desarrollo
del
proceso
contencioso
administrativa"
mediante
el
cumplimiento
del
del
empleo
del
proceso
contencioso
76
as
como
en
la
sede
del
Tribunal
como
un
medio
de
tutela
tutelar
al
ciudadano
frente
la
actuacin
administrativa.
77
la
configuracin
en
sede
nacional
del
proceso
revisor"
de
la
jurisdiccin
contencioso
moderna
del
proceso
contencioso
del
objeto
del
proceso
contencioso
variables
histricas,
dogmticas,
doctrinarias
78
actuacin
de
la
administracin
pblica
(aspecto
trasnochadas
del
proceso
contencioso-
79
intereses
generales.
La
verdad
es
cierta,
la
la
Administracin
Pblica
debe
actuar
nica
como
integrante
del
debido
procesol6,
80
es
un
Administrativo
imperativo
sostener
que
categrico
las
del
Derecho
entidades
de
la
por
ley
para
cumplir
con
sus
funciones
tcnico
preciso:
la
legalidad
atribuye
81
previamente
de
potestades.
Luego,
tenemos
que
la
globales
en
el
seno
de
las
organizaciones
entes,
administrativos,
el
principio
82
puede
garantizar
al
ciudadano
una
de
estimacin
subjetiva
decisoria
en
un
agudo
trabajo,
"(..)
exigir
la
83
de
forma
ms
serena
objetiva
las
ventajas
propio
del
Estado
Constitucional,
resulta
84
inadmisible
la
existencia
de
zonas
de
actuacin
bases
constitucionales
del
proceso
contencioso-
85
la
base
constitucional
del
proceso
contencioso-
tal como
se encuentra redactada,
conforme a una
interpretacin literal del texto constitucional, esta norma
fundamenta las bases de un sistema revisor de la
jurisdiccin contencioso-administrativa. De esta lectura
literal, se podra afirmar que el proceso contenciosoadministrativo
nicamente
en
a
la
nuestro
pas,
revisin
judicial
debera
de
limitarse
los
actos
administrativos.
Sin embargo, una lectura sistemtica de la Constitucin,
permite afirmar que, siendo que el proceso contenciosoadministrativo
es
un
proceso
jurisdiccional
ordinario
86
debe
encontrar
sus
fundamentos
jurisdiccional
del
ciudadano
frente
las
cuando
declaraciones
se
trate
de
impugnacin
administrativas,
debe
de
agotarse
actos
la
o
va
87
reglas
del
especificidades
proceso
propias
civil,
del
con
relacin
proceso
las
contencioso-
objeto,
vas
ltimo,
es
necesario
hacer
mencin
dos
88
la
entrada
en
vigencia
del
Cdigo
Procesal
constitucionales
procedimentales
espec!fica~
cuando
"Existan
igualmente
vas
satisfactorias,
una
nueva
visin
del
proceso
contencioso-
favor
de
las
posiciones
jurdicas
del
administrado.
Por ltimo, no cabe olvidar que la regla es sencilla y tantas
veces afirmado: en un Estado de Derecho, en principio, no
existen resquicios de actividad administrativa que estn
exentos del control jurisdiccionaP.
89
constitucionalmente
complementarias24,
lo
cual
expresa
distintas
dos
postulados
no
los
puede
llevar
sustituir
la
90
sostenida
en
el
derecho
administrativo
criterios
fundamentales
de
esta
disciplina
las
temtica
del
juez
contencioso-administrativo
es
resolucin
justa
de
los
procesos
contencioso-
91
le
incumbe
determinar
los
aspectos
ms
significativoi'25 .
De esta manera, explicamos nuestra opcin por haber
comenzado por un estudio comparativo del derecho francs
y
del
derecho
alemn
sobre
el
tema
del
proceso
necesarios
para
internalizar
las
grandes
92
93
CaPtulo 1.
Mediante el presente Captulo, buscamos responder las
primeras
interrogantes
particular,
que
nos
motivan
nuestra
centraremos
en
investigacin.
reconocer
que
En
como
en
orden
garantizar
la
posicin
"justicia
administrativa",
especialidad
Administracin
Pblica
mediante
la
tUtela
de
las
lado,
tiene
como
finalidad
mediata,
lograr
el
94
jurdico
en
general,
por
parte
de
la
en
nuestro
ordenamiento
(amparo
Constitucional,
la
misma
que
es
analizada
Captulo II
Como primer elemento para lograr establecer las bases
dogmticas que servirn de apoyo a nuestro trabajo
pretendemos dilucidar los orgenes y las vicisitudes del
denominado "contencioso-administrativo". Para ello, es
necesario determinar las caractersticas peculiares del
95
interpretacin
peculiar
de
las
enseanzas
de
mxima
o/u:?gar
la
administracin
es
tambin
administrativo
surge
toma
carta
de
francs
de
la
denominada
"jurisdiccin
administrativa".
El principal paradigma que configur el desarrollo del
proceso
contencioso-administrativo
en
la
experiencia
96
principio
de
"decisin
previa",
as
como
figuras
derivados
del
recurso
contencioso-
origen
del
"principio
revisor"
que
97
Captulo III.
Estimamos necesario estudiar, el sistema alemn del
proceso contencioso-administrativo, como paradigma que
hizo frente y super exitosamente al sistema francs. Para
ello, es necoesario ubicarnos en un marco histrico y legal
concreto: el sistema contencioso-administrativo alemn
(como la gran mayora de los sistemas europeos), se forj a
imagen y semejanza del sistema francs. Sin embargo, esta
situacin sufri un traumtico cambio luego de la Segunda
Guerra Mundial: en los territorios bajo la ocupacin de los
sectores norteamericano e ingls, se concibi una oleada
de cambios destinados a alejar el fantasma del totalitarismo
y del fanatismo que marcaron al derecho fascista, lo cual
conllev a eliminar todas las normas que implicaban
98
frente
al
Estado.
Uno
de
tales
cambios
es
conocer
de
las
pretensiones
procesales
proteccin
al
administrado.
Por
tal
motivo,
todo
caso,
administrativo
el
estudio
alemn
del
sistema
constituye
un
contenciosoreferente
99
Captulo IV
En el presente Captulo, intentamos realizar la evaluacin
del
desarrollo
del
contencioso
administrativo
como
de
impugnacin
de
acto
resolucin
sistema
del
proceso
contencioso-administrativo
100
judicialista,
carente
de
un
marco
legal
unitario,
Captulo V
En este captulo, intentamos desarrollar la incidencia
que tiene la vi
gencia del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva
en
la
re
configuracin
del
proceso
contencioso
procesal
peruano.
Particularmente,
nos
ha
101
Captulo VI
En este captulo desarrollamos el aporte de nuestra
investigacin: rea
lizar
un
estudio
completo
del
objeto
del
proceso
impugnables
(enjuiciables)
pretensiones
102
la
administracin
no
pueden
ser
equiparadas
que
actuaciones,
le
brinda
efectuadas
administrativa,
un
acto
administrativo.
ciertamente
merecen
ser
por
sometidas
Tales
una
entidad
al
control
garantizar
tal
sometimiento
jurdico
de
la
Administracin.
De esta manera, adems, pasaremos revista a la nueva
concepcin del contencioso-administrativo que se deriva de
la incidencia del derecho a la tutela judicial efectiva
existente para el ciudadano. Posteriormente, se analizar la
formulacin del objeto del proceso en la Ley N 27584, para
luego concluir en un completo anlisis de las pretensiones
formulables
en
el
marco
del
proceso
contencioso-
103
Anexos
Incluimos como Anexo de la presente Investigacin el texto
actualizado a marzo de 2006 de la Ley 27584, as como
toda la legislacin
modificatoria y/o complementaria a la misma.
ley)
relativos
la
Ley
27584
sus
normas
104
el
desarrollo
del
proceso
contencioso-
siempre
con
la
invocacin
divina,
poder
105
7. Reflexin final
Finalmente, y hacemos un punto y aparte para explicar la
razn de haber escogido el epteto del conocido profesor
espaol Alejandro NIETO. Es comn el lenguaje castico y
hasta cnico que emplea NIETO para expresar sus opiniones,
y por ello hemos escogido esta cita de inicio, para satirizar
un poco el hecho de haber escogido un tema de estudio
relativo a la jurisdiccin contencioso-administrativa, como
dice el autor, un "huerto frtil de leguleyos".
_______________________________________________
106
PARTE 1
EL SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA AL
ORDENAMIENTO JURDICO y SU CONTROL MEDIANTE EL
PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Y LOS
PROCESOS CONSTITUCIONALES
la
idea
esencial
que
trasunta
nuestra
mbitos
Admirustracion
de
pblica
"inmurudad
en
los
Juridica
sistemas
para
la
jurdicos
107
LPCA,
existirn
administrativo
como
tanto,
el
el
proceso
medio
ordinario
contenciosode
contralor
Pblica
la
Ley
(entindase,
al
modernamente
como
en
principio
de
108
ordenamiento
murmullos,
jurdico
de
Administracin
las
es
leyes.
tambin
meramente
Debemos
o/emtora}
recordar
contribuye
que
formar
sin
la
el
el
reconocimiento
de
zonas
de
actuacin
As
se
estudian
tanto
las
formas
no
109
frente
al
proceso
contencioso-
entr
en
vigencia
el
Cdigo
Procesal
de
manera
velada
entre
el
proceso
de
la
entrada
Constitucional
en
en
vigencia
el
ao
del
2004,
Cdigo
as
como
Procesal
con
la
establece
del
la
Cdigo
Procesal
improcedencia
Constitucional
de
los
(que
procesos
del
derecho
constitucional
invocado),
ha
de
amparo
frente
al
proceso
contencioso-
110
se
entiende
constitucionales
por
residualidad
frente
al
de
proceso
los
procesos
contencioso-
vigente,
es
decir,
el
escenario
de
la
(o
su
contenido
constitucionalmente
ordinarias,
podr
recurrirse
los
procesos
111
la
residualidad.
Estudiamos
tambin
los
mandamus
especfico
establecido
en
un
acto
112
del
proceso
de
habeas
contenciosoadministrativo
data
en
con
materia
el
del
proceso
derecho
de
de
solucin
de
controversias
con
la
alternativos
al
control
jurisdiccional
de
la
En
esta
ltima
lnea
de
el
arbitraje
"administrativo"
de
"Derecho
marcos
sectoriales
(como
obras
pblicas
de
de
los
medios
de
terminacin
sectoriales
continuaremos
con
en
el
nuestro
estudio
de
pas.
las
Asimismo,
formas
no
113
primera
parte,
es
estudiar
la
aplicacin
del
tanto
los no
de
administrativo)
control
y
jurisdiccional
los
(el
procesos
contencioso-
constitucionales
como
medios
residual
es
de
control,
frente
actuaciones
omisiones
114
CAPTULO 1
El Proceso Contencioso-administrativo corno medio de
Control Jurisdiccional de la Administracin Pblica
(Sus Bases dogmticas. La problemtica de sus relaciones
con los procesos Constitucionales en el ordenamiento
jurdico peruano)
La Administracin Pblica en general ( .. ), en un Estado de
Derecho, debe estar organizada desdey conforme a la lry,y
su finalidad no puede ser otra sino la de procurar la
satisfaccin del inters general dentro de los limites
establecidos por el ordenamiento jurdico y con el debido
respeto de los derechos fundamentales de los ciudadanos
Tribunal Constitucional. STC Exp. N 1035-2001-ACjTC.
Fundamento Jurdico 40 Pocas cosas ya separan a la justicia
administrativa de los modelos procesales de otro carcter
con mtfYor tradicin.
La justicia administrativa, as perfeccionada, convertida en
una
tutela
judicial plenaria
efectiva,
no
coartada,
115
1.
conceptos)
que
constituyen
herramientas
de
como
discurrirn
los
centro
dems
de
gravitacin
preceptos
sobre
el
que
enunciados
que
116
117
fundamentales,
han
sido
definidos,
acertadamente
118
fundamentales
no
solamente
son
poderes
entre
los
seres
humanos
(contenido
institucional)lO.
En este orden de ideas, el denominado "doble carcter" de
los derechos fundamentales del ciudadano, aseguran su
supremaca como objeto de proteccin del Derecho. De esta
manera, el Estado Constitucional (empleando el trmino de
ZAGREBELSKy), se fundamenta sobre la proteccin, tutela y
garanta de los derechos fundamentales, como la garanta
119
esencial
para
el
aseguramiento
de
esta
posicin
que
no
proteja
la
posicin
preeminente
del
120
Los
poderes
pblicos
encuentran
su
fundamento
de
la
Ley
(en
sentido
material).
La
ley,
que
los
poderes
pblicos
se
encuentran
121
122
embargo,
esta
teora
su
concepcin
de
la
123
justamente
su
misin
es
"ejecutar"
la
Ley,
124
125
tal
como
lo
establecen
incluso
algunas
126
principios
que
informan
el
denominado
como
la
norma
fundante
de
un
entero
del
ordenamiento,
la
costumbre,
la
la
Constitucin,
los
Tratados
hasta
la
norma
127
actuacin
adtninistrativa:
nada
puede
hacerse
en
la
Adminitrativo),
que
ha
de
constituir
un
criterio
del
Derecho:
toda
Sil
ar:ividad
es
siempre
mediante
la
emisin
ce
normas
de
tipo
128
administrativa,
siempre
cuando
el
129
130
de
apoderamiento
para
ciertos
aspectos
de
las
mismas.
Sin
embargo,
existen
al
ordenamiento
jurdico
por
parte
de
la
131
2.1.3
Segunda
interrogante:
la
Administracin
est
2.1.3.1.
FUNDAMENTOS
DE
LA
DOCTRINA
DE
LA
132
por
SANTAMARA
PASTOR,
ambas
figuras
133
una
Ley
formal
(inclusive
en
algunos
poder
jurdico,
por
una
atribucin
previa
del
134
la
posicin
que
estimamos
derivada
de
la
una
ley
previa
(precisamente
la
que
debe
ser
jurdico
(mediante
la
potestad
135
concreta
en
el
mbito
de
los
derechos
136
La
primera
opcin
seala
que
la
Administracin
es
(Teora
de
la
vinculacin
positiva
positive
bindungJ3.
Estas opciones sern objeto de estudio en el siguiente
acpite, dedicado al estudio de la vinculacin de la
Administracin al Derecho.
Administracin
con
el
ordenamiento
jurdico,
se
137
encuentra
en
la
denominada
"vinculacin
de
la
Administracin al Derecho".
Este es un concepto que en mucho tiene que ver con la
forma en la cual se ha concebido el principio de juridicidad
o de sometimiento del Esta~o y de los ciudadanos al entero
ordenamiento jurdico, por las tradiciones jurdicas del
Derecho Administrativo. Tal como hemos expuesto en el
acpite anterior, "el principio de juridicidad" puede ser
entendido como la exigencia bsica de todo Estado de
Derecho, en el cual la actuacin de las entidades pblicas y
en general de todo ciudadano se basa en un sometimiento
pleno
al
ordenamiento
jurdico
en
su
totalidad.
Sin
138
legalidad,
por
cuanto
todas
las
acciones
de
la
(especficamente
de
raigambre
En
tal sentido,
tanto
como
el
juez,
la
atribt!}e
potestades
la
Administracin}
jtlndicos.
as
Toda
como
accin
ejercicio
administrativa
de
tm
poder
se
nos
atribuido
una
atribucin
legal
previa
de
potestades
la
139
140
la
vinculacin
positiva
cal
ampliamente
en
las
positiva
negativa
de
vinculacin
de
la
la
caracterizacin
conceptual
de
la
encontraremos
que
concebimos
la
141
la
Administracin
Pblica,
entendiendo
las
pblico
estatal
especficamente
autnomo
del
142
vinculacin
al
Derecho.
La
doctrina
mayoritaria,
Toms-Ramn
FERNNDEZ,
seala
la
respecto,
consideramos
que
ni
el
criterio
de
la
143
Esta
interrogante,
nuestro
parecer
es
resuelta
parmetro
de
atribucin
para
realizar
estas
en
dichos
casos
una
vinculacin
concreta
al
elegir
el
modo
de
vinculacin
de
la
144
armnica
entre
ambas
opciones
(vinculacin
145
la
misma
que
deber
respetar
los
derechos
146
que
disean
un
sistema
de
sujecin
al
de
las
formas
de
vinculacin
de
la
explcitos
puede
sealarse
que:
(i)
la
147
al
Derecho;
()
La
vinculacin
de
la
negativa
vUlculaClon
positiva)
son
de
ordenamiento;
la
sumisin
(iv)
Se
de
hace
la
Administracin
necesario
encontrar
al
una
tal
actividad).
De
otro
lado,
cuando
la
148
Administracin
realice
ordene
actos
favorables
al
3.7
La
tcnica
de
atribucin
de
potestades
como
Pblica
consecuencia
efectiva
al
de
Derecho,
esta
pero
cul
sujecin?
es
la
Nosotros
149
ex
post
correctiva.
Ms
an)
la
de
su
posicin
servicial
de
los
intereses
en
esa
medida)
someter
la
150
srgetos)
eventuales
soportar
efectos
de
sobre
su
derivados
egera
del
juridica
ejercicio
de
los
la
151
De
esta
manera,
es
posible
definir
la
potestad
material.
Estas
potestades
son
atribuidas
por
el
decir,
de
apoderamiento
especficos
la
los
intereses
generales41.
Pero
el
que
para
garantizar
la
efectividad
de
estos
152
ser
el
valor
supremo
de
todo
orden".
Cfr.
Derechos
ampliamente,
GAVARA
DE
CARA,
Juan
Carlos:
de la Constitucin
ha
del
ordenamiento
constitucional,
puede
revisarse
con
del
ordenamiento.
En:
MARTIN-RETORTILLO
BAQUER,
Tecnos.
Coleccin
"Temas
claves
de
la
Constitucin
ampliamente,
GAVARA
DE
CARA,
Juan
Carlos:
154
de la Constitucin
ha
sealado que " ... los derechos fundamentales no son slo derechos
pblicos subjetivos, esto es, libertades que garantizan slo un status
negativus, la preservacin de un mbito de autonoma personal
oponible al Estado. A juicio del Tribunal Constituciona4 al lado de la
idea de los derechos fundamentales como derechos subjetivos,
tambin hqy que reconocer en ellos el establecimiento de verdaderos
valores supremos, es decir, el componente estmctural bsico del
orden constituciona4 "en razn de que son la expresin jurdica de 1m
sistema de valores, que} por decisin del constitl!yente, ha de
infomlar el conjunto de la organizacin jurdica y politica; ( .. .) el
fundamento del orden jurdico y de fa paz social'. Para una referencia
al sistema de valores del ordenamiento constitucional, puede
revisarse con provecho lo escrito por PAREJO ALFONSO, Luciano:
Constitucin y valores del ordenamiento. En: MARTIN-RETORTILLO
BAQUER, Sebastin (Coordinador): Estudios sobre la Constitucin
Espaola. Homenaje al profesor Eduardo Garca de Enterra. Tomo 1.
El ordenamiento jurdico. Editorial Civitas. Madrid, 1991. Pginas 29133; as como tambin: PECES BARBA, Gregorio: Los valores
superiores.
Editorial
Tecnos.
Coleccin
"Temas
claves
de
la
155
12
Apud.
GARCA
DE
ENTERRA,
Eduardo
Toms-Ramn
156
aquello
que
la
Iry
no
prohiba;
segn
la
segunda,
la
de
la
Administracin
al
Derecho.
En:
Revista
de
157
Op.
Cit.
Op.
Cit.
Pgina 20l.
39 SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: Fundamentos
Pgina 202.
al
de
Derecho.
tutela
actuaciones
de
las
Clasificacin
de
dichos
del
Anlisis
de
los
ciudadano
entidades
de
medios
la
de
distintos
frente
las
Administracin.
control:
Controles
denominada
de
la
como
existencia
de
''Administracin
una
organizacin
Pblica",
que
se
muy
somera,
cmo
se
hace
efectivo
este
158
administrativa
por
ende,
debe
dirigirse
al
garanticen
el
control
de
la
referida
actuacin
159
nuestra
Contralora
General
de
la
Repblica)45.
Dentro de la clasificacin de los medios de control de la
Administracin
Pblica,
nosotros
optaremos,
internos
(o
mecanismos
de
autocontrol)
tendramos
mecanismos
tales
como
el
160
tendramos
precisamente
los
medida
que
constituyen
una
especie
de
"auto
161
encauza
legalmente
el
actuar
de
la
Administracin,
a la
doble
naturaleza
del
procedimiento
162
una
garanta
de
los
derechos
de
los
que
establezca
con
los
ciudadanos.
de
ilegalidad.
En
tal
sentido,
"El
recurso
163
jurdico"
49,
constituyendo
pues,
un
para
depurar
las
actuaciones
ilegales,
dentro
de
las
estructuras
de
la
eficiente
para
que
la
ciudadana
ejerza
164
aunque
con
instrumento
ciertas
restricciones
fundamental
que
razonables)
posibilita
el
es
otro
derecho
jurdico
peruano,
existen
diversos
El
Ombudsman
como
rgano
de
control
de
la
de
la
Administracin Pblica.
-
Mecanismos
jurisdiccionales
del
control
Administracin Pblica
165
desarrollaremos
el
rubro
de
los
al
control
"externo"
de
la
actuacin
el
proceso
contencioso
administrativo
como
Al respecto,
la
Contralora General
de la
166
ya
Administracin
ejecutadas
Pblica,
en
desarrolladas
orden
por
verificar
la
su
167
b)
Dentro
de
los
mecanismos
polticos,
es
preciso
168
c)
Otra
forma
de
control
externo
es
el
realizado
tener
gran
influencia
en
el
proceso
de
169
crticas
desacuerdos
con
esta
actuacin
administrativa59.
e) Finalmente, estamos frente al campo especfico a partir
del cual partiremos para realizar nuestra investigacin.
Hablamos
as
de
los
denominados
mecanismos
de
divisin
de
funciones),
poderes
que
se
170
del
poder
pblico
(en
todas
sus
171
(como
el
amparo
el
proceso
de
(Caso
"Manuel
Anicama")60,
en
nuestro
"proceso
contencioso-administrativo",
ex
"garantas
constitucionales",
en
puridad,
172
seran
los
medios
de
control
jurisdiccional
de
la
Medios de Tutela
Procesal
Jurisdiccional
Accin contencioso-
administrativa
(artculo 1480 de la Constitucin)
Medios extraordinarios
Procesos constitucionales
Accin de Amparo
Accin de Cumplimiento
Habeas Data
Accin Popular
de
la
Administracin
Pblica,
como
tal,
finalidad
sometimiento
objetiva,
de
la
cual
es
la
Administracin
de
garantizar
Pblica
hacia
el
la
de
los
ciudadanos
frente
la
Administracin
173
ordinario
de
control
jurisdiccional
de
la
constitucionales,
los
mismos
que,
en
va
garanta
ciudadanos
de
los
frente
derechos
la
fundamentales
actuacin
de
administrativa,
los
y
articular
el
control
jurisdiccional
de
la
omisin,
por
parte
de
cualquier
autoridad,
174
procesal
fundamentales
de
tutela
distintos
de
urgente
la
de
libertad
los
derechos
seguridad
175
de
cantral
jurisdiccianal
cansistente
en
176
177
ordinaria
medios
de
tutela
procesal
la
Constitucin,
mientras
que
al
segundo
grupo
178
medio
de
solucin
de
tales
conflictos
situaciones
especiales,
fundando
tal
179
Pblica,
debi
haber
sido
el
proceso
Garantas
Constitucionales,
como
del
Tribunal
180
regulacin
del
proceso
contencioso-administrativo
amparo,
as
como
los
"nuevos"
procesos
de
entre
los
objetos
contencioso-administrativo
propios
de
del
los
proceso
procesos
las
relaciones
subsidiariedad,
en
entre
la
estos
medida
procesos
que
los
son
de
procesos
para
la
tutela
frente
la
actuacin
181
derogatoria
por
el
denominado
Cdigo
Procesal
los
procesos
constitucionales
se
182
jurdicas
de
los
administrados
frente
contencioso-administrativo
los
procesos
reparadora
del
derecho
del
ciudadano
administrativa.
En
el
proceso
contencioso-
183
contencioso-administrativo
(proceso
ordinario
tal
sentido,
debemos
reafirmar
la
necesidad
de
revalorizar las finalidades propias del proceso contenciosoadministrativo su doble forma, tanto como instrumento de
control de legalidad, como instrumento de tutela subjetiva
del ciudadano. Precisamente esta finalidad explcita del
proceso contencioso-administrativo lo convierte en un
medio ordinario y preferente para el control jurisdiccional
de la Administracin Pblica, tanto por la amplitud de los
poderes de contralor otorgados al juez, por la capacidad de
ste ltimo para apreciar estrictamente la juridicidad de la
184
solucin
esta
problemtica
debe
partir
185
entre
la
pobre,
defectuosa
inorgnica
de
la
riqueza
tutelar
de
nuestro
proceso
de
"proceso
contencioso-constitucional-
186
contencioso-administrativo
antes
de
la
LPCA
estaba
que
en
el
propio
proceso
contencioso-
de
tutela
judicial
del
ciudadano,
en
la
regulacin
del
proceso
contencioso-
medios
jurisdiccional
ordinarios
frente
y
la
extraordinarios
Administracin
de
tutela
Pblica.
187
el principio
denominado
de exclusividad del
proceso
constitucionales,
constituiran
los
medios
constitucional,
asumiendo
un
rol
de
comenzaran
consecuencias
que
motiv
paliarse
la
las
inexistente
perniciosas
regulacin
188
pas,
sobre
todo,
se
evitara
la
denominada
el
Cdigo
Procesal
Constitucional
ha
Existan
vas
procedimentales
especijicas)
es
un
"proceso
alternativo"
los
procesos
189
bien,
la
tesis
del
amparo
residual,
proviene
BARRA77,
LUQUF8,
ms
recientemente,
para
satisfacer
la
necesidad
de
tutela
del
amparista.
Es preciso indicar que, en principio, la misma interpretacin
ser de aplicacin para el mbito del proceso constitucional
de cumplimiento, el mismo que a partir del Cdigo Procesal
Constitucional deber ser considerado como un medio
extraordinario de tutela, frente al proceso contenciosoadministrativo, aunque con los matices propios de este tipo
de proceso "constitucionalizado", conforme a los alcances
190
191
control
jurisdiccional
Administracin
Pblica,
de
las
siendo
actuaciones
ahora
de
la
debidamente
numeral
2)
del
artculo
del
Cdigo
Procesal
192
caracterizacin
del
proceso
contencioso-administrativo
vas
ordinarias
verbigracia,
el
contencioso-
contencioso-administrativo
(mediante
las
de
cumplimiento
el
proceso
contencioso-
193
seala
la
doctrina
comparada
sobre
el
tema,
del
contencioso
cauce
procesal
administrativo)
ordinario
para
la
(el
proceso-
defensa
de
sus
de
sus
situaciones
jurdicas
frente
la
Administracin Pblica.
As, en orden a dar respuesta a las interrogante s y
cuestiones planteadas, conviene citar a un destacado autor
argentino
(patricio
SAMMARTINO),
el
mismo
que
ha
194
de
Constitucin,
un
es
bien
decir,
jurdico
el
mbito
establecido
en
la
constitucionalmente
un
proceso
constitucional
urgente,
concebido
respuesta
til -an
con
el
dictado
de
medidas
195
2)
del
artculo
del
Cdigo
Procesal
amparo
como
una
expresin
de
tutela
procesal
196
que
pretende
tutela
para
el
contenido
otorgrsele
la
tutela
extraordinaria,
sumaria,
inmediata
de
tutela
jurisdiccional
para
197
posibilitar
la
restitucin,
reestablecimiento
enfrentar
las
controversias
jurdicas
que
198
que
est
relacionada
con
ios
aspectos
derecho
constitucionalmente
protegidos
de
un
fundamental,
adems,
logre
demostrar
que
se
la
el
Cdigo
Procesal
Constitucional
la
199
marco.
El
problema
se
suscita
cuando
existan
200
en
la
teora
procesal,
tales
como
los
en
la
necesidad
de
tutela
urgente
de
los
derechos
mC[jor
valiosidad
201
_______________________________________________
42 DIEZ, Manuel Mara: Manual de Derecho Administrativo. Tomo n.
Segunda edicin. Con la colaboracin de Toms HUTCHINSON.
Editorial Plus Ultra. Buenos Aires 1981. Pgina 471.
43 Sobre el particular tambin puede verse: GORDILLO, Agustn:
Problemas del control de la Administracin Pblica en Amrica Latina.
Editorial Civitas. Madrid, 1981.
" ARAGN, Manuel: Constitucin y control del poder. Ediciones Ciudad
Argentina, Buenos Aires, 1995. Pginas 91 y ss.
4) DIEZ, Manuel Maa: Manual... Volumen n. Op. Cit. Pginas 471-478.
46 ROYO VILLANOVA, Segismundo: El Procedimiento Administrativo
como garanta jurdica. En: Revista de Estudios Polticos. Volumen
XXVIII. Nmero 48. Noviembre-diciembre 1949. Instituto de Estudios
Polticos. Madrid, 1949. Pginas 55-118.
mios que se observan en el procedimiento judiciaL
Para el cumplimiento de sus fines, dichas comisiones pueden acceder
a cualquier informacin, la cual puede implicar el levantamiento del
secreto bancario y el de la reserva tributaria; excepto la informacin
que aficte la intimidad personal. Sus conclusiones no obligan a los
rganos jurisdiccionald' .
53
Vase
al
respecto,
MIRO
QUESADA
RADA,
Francisco:
La
Humanos.
(ponencias
peruanas
al
VII
Congreso
202
constitucionales
no
son
reparables
por
tambin
ser
activada
cuando
se
demuestre
del
dao
cierto,
grave
irreparable
que
que
admisibilidad
se
del
pretende
tutelar.
amparo
est
De
all
que
la
constitucionalmente
204
que
impedira
el
restablecimiento
de
los
derechos
resultase
exitosa)
ello
fatalmente
traer
con
esta
problemtica,
en
los
trminos
205
pero
resultan
inadecuados
para
resolver
sistema
procesal
general.
Corrige
sus
posibles
206
el
amparo
"administrativo",
proceder
207
causal
antedicha
por
ende
no
quedar
tales
como:
el
justiciable
s{stenta
al
proceso
contencioso-administrativo?,
entre
tantas
otras.
Lo
decimos
porque
la
Procesal
Constitucional).
discrecionalidad
judicial
determinar
existe
si
existente
una
va
Por
en
la
procesal
tanto,
la
facultad
de
igualmente
208
contencioso-administrativo.
Pero
cuando
se
del
justiciable,
postergndose
entonces,
de
de
tutela
(v.gr.
el
proceso
contencioso-
administrativo) .
Ahora
bien,
conviene
entonces
resumir
las
reglas
juzgadores
debern
observar
fin
de
canalizar
209
interpretacin
caprichosa,
arbiraria
del
administrado.
Para
las
situaciones
de
urgencia,
procedern
los
procesos
constitucionales.
Insistimos, esto no es una suerte de fruto de nuestra
investigacin jurdica, o por ltimo un capricho de nuestro
discurso explicativo: es derecho positivo, recogido inclusive
por el propio Tribunal Constitucional. Baste comprobar que
el supremo intrprete de la Constitucin ha sealado que
''Que tanto lo qtle estableci en su momento la Ley N
23506
lo
que
prescribe
hoy
el
Cdigo
Procesal
[este]
ha
sido
concebido
para
atender
de
la
temtica
propuesta
por
el
210
Exp.
0206-2005-AA/TC,
la
misma
que
es
existan
vas
procedimentales
especficas,
primer
nivel
de
proteccin
de
los
derechos
el
Jnico
medio
para
salvaguardar
los
derechos
211
de
Derechos
Humanos;
ms
alJn)
la
contenido
constitucionalmente
protegido)
por
una
procesal
posible
para
evitar
el
dao
cierto
212
valiosos
constitucional,
proteccin
para
procedern
jurisdiccional
Administracin
constitucionales
el
Pblica,
de
ordenamiento
las
del
a
vas
extraordinarias
particular
travs
amparo
jurdico
frente
de
la
de
los
procesos
de
cumplimiento.
213
la
amplia
tutela
cautelar,
diversos
cierto
que
al
encarar
un
proceso
contencioso-
necesario
atender
estas
reglas
concretas,
ya
a)
Invocar
la
proteccin
de
un
derecho
de
proteccin
que
tiene
el
proceso
proteccin
requerida,
proceder
el
amparo
el
214
expedita,
procedern
los
procesos
pese
que
el
contencioso-administrativo
tiene
215
procesal
de
primer
orden
estar
expeditivo
restitutivo
de
los
derechos
A lo
sumo
se puede
aportar
prueba
216
constituir
del
una
Cdigo
herramienta
adecuadamente
constitucionales
Procesal
los
y
de
eficaz
campos
los
Constitucional
de
procesos
puede
para
dilucidar
los
procesos
ordinarios,
muy
vas
ordinarias
[procesales]
no
sean
idneas)
217
establecidos
en
el
Cdigo
Procesal
de
cumplimiento,
con
respecto
al
proceso
218
219
Tal como es sabido, durante la vigencia de la Ley N 23598 Ley de Habeas Corpus y Amparo, los justiciables frente a
decisiones de autoridades pblicas en materia pensionaria
(sea la Oficina de Normalizacin Previsional o las entidades
pblicas que correspondan conforme a la legislacin
provisional), acudan incesantemente a la va del proceso
constitucional de amparo para obtener tutela jurisdiccional
con respecto a sus pretensiones. Esto motiv que los
"amparos previsionalel' colmen los juzgados encargados de
conocer los procesos de amparo, los mismos que no se
daban abasto para atender esta clase de procesos,
sabiendo que an en muchos casos se trataba de litigios
que
no
deban
ser
sustanciados
mediante
la
va
directamente
vinculados
con
el
contenido
220
susciten
con
relacin
aspectos
que
no
estn
haya
precisado
varios
criterios
que
221
222
d)
Ser
procedente
el
amparo
cuando
habiendo
el
parte
del
contenido
esencial
del
derecho
(edad
requerida
determinados
aos
de
del
derecho
fundamental
la
pensin,
las
223
obtencin
del derecho
a la pensin.
(Literal b)
del
Fundamento N 37)118
Cuando se pretenda ventilar en sede constitucional, litigios
con respecto no al reconocimiento de una pensin, sino a
su especfico monto, el TC establece que ello ser
procedente, slo cuando se encuentre comprometido el
derecho al mnimo vital pensionario. En tal sentido,
tomando
como
referente
el
monto
ms
alto
de
la
la
va
judicial
ordinariall9o
(Literal
c)
del
Fundamento N 37)120.
- An cuando, a primera vista, las pensiones de viudez,
orfandad, y ascendientes, no son parte del contenido
esencial del derecho fundamental a la pensin, en la
medida que el acceso a las prestaciones pensionarias s lo
es, son susceptibles de proteccin a travs del amparo los
supuestos en los que se deniegue el otorgamiento de una
pensin de sobrevivencia, a pesar de cumplir con los
requisitos
legales
para
obtenerla.
(Literal
d)
del
Fundamento N 37).
- Cuando se afecte el derecho fundamental a la igualdad
como consecuencia del distinto tratamiento que el sistema
pensionario dispense a personas que se encuentran en
situacin
idntica
sustancialmente
anloga,
tales
224
en
la
Sentencia
bajo
anlisis,
se
encuentra
en
los
225
procesal
de
tutela
"urgente"
por
tanto
tal
como
lo
es
el
proceso
con
tencioso-
administrativo.
- Se enfatiza que la finalidad del proceso de amparo - como
la de todo proceso constitucional de la libertad - es la de
tutelar
derechos
contenido
esencial
fundamentales,
o
especficamente
constitucionalmente
su
protegido.
el
contenido
esencial
de
los
derechos
226
"La
pensionarios
va
que
idnea
no
para
versen
dilucidar
sobre
los
el
asuntos
contenido
227
genere
constitucionalmente
la
afectacin
protegido
por
del
un
contenido
derecho
228
ms
adelante).
Esta
consecuencia
estar
dirigido
a la proteccin
de derechos
229
para
proteger
determinados
derechos
tanto,
preferente,
ser
el
proceso
contencioso-
administrativo.
La importancia de este fallo, es tal, que ha trascendido a
varios mbitos para delimitar el mbito de aplicacin de las
tutelas entre los procesos constitucionales de la libertad y
el proceso contencioso-administrativo. As pues, se han
establecido las . diferencias entre el proceso de amparo y el
proceso contencioso-administrativo para el caso de invocar
la proteccin constitucional de la libertad de empresa en el
caso
concreto
de
licencias
de
funcionamiento
(Caso
230
establecidos
legislativamente.
Ante
esta
sera
la
va
del
proceso
contencioso-
administrativo.
De otro lado, la trascendencia del caso Anicama tambin ha
trascendido al mbito de las relaciones entre el proceso
constitucional de cumplimiento y el proceso contenciosoadministrativo, sobre todo a travs de las consideraciones
de orden procesal establecidas a travs de la Sentencia
recada en el Exp. N 0168-2005-PCjTC, caso "Maximiliano
Villanueva
Valverde",
sobre
la
cual
volveremos
ms
adelante.
g)
Por
ltimo,
es
necesario
sealar
la
enorme
231
entendindose
otorgados
tales
permisos
232
de funcionamiento
jurisdiccin.
En
ambos
casos,
cuando
el
de su
municipio
233
amparo
en
las
cuales
se
les
otorgaba
la
licencia
para
actuar
al
margen
de
la
intervencin
234
al
rectlrrente,
la
demanda
ser
declarada
235
locales
al
momento
del
otorgamiento
236
de
constitucional
1m
derecho
directo
que
que
no
carece
est
de
sustento
referido
los
237
de
proteccin
constitucional
directa}
no
son
para
constitucionales.
Slo
hacer
esta
valer
va
ser
sus
la
derechos
idnea
para
que
amerita
la
proteccin
de
derechos
dicho
derecho
(mediante
la
licencia
de
238
de su
derecho
discutiendo
en
sede
los
aspectos
relativos
al
caso,
ha
establecido
jurisprudencia
an
ms
la
libertad
de
empresa
conforme
al
239
para
por
mandato
regular
constituciona~
actividades y
son
servicios en
240
transporte
colectivo,
cirmlacin
trnsito,
autorizacin
autorizacin,
l7lt/nicipa~
certificado
sea
malquier
esta
otro
licencia,
instrumento
de
autorizacin
de
apertura
de
licencia
concesin
de
ruta
para
el
241
licencia
de
funcionamiento,
sern
declarados
242
tales
"amparos
municipales"
las
reglas
residual
del
Amparo
para
las
presuntas
reafirma
algunas
de
las
posiciones
243
deducir
que
se
trataba
de
asuntos
que
se
interpretacin
trataba
y
de
aplicacin
cuestiones
de
relativas
normas
legales.
la
En
El
proceso
constitucional de
amparo,
carece
de
244
afronta
uno
de
los
supuestos
ms
245
el
proceso
contencioso-administrativo),
Autnomos
la
Pblicos Descentralizados en
mayora
de
el Gobierno
246
No
solamente
basa
las
constitucionalmente
protegido,
por
as
la
tutela
de
los
derechos
del
demandante
247
aquellas
demandas
de
amparo
fundadas
en
las
procedimental
igualmente
satisfactoria
para
la
eJJJjJleador
en
las
diversas
entidades
de
la
dispone
que
las
actuaciones
las
pretensiones
individuales
por
coriflictos
248
individuales
respecto
las
actuaciones
por
la
Iry,
tales
como
nombramientos,
procesos
administrativos
disciplinarios,
sanciones
rehabilitaciones,
compensacin
por
249
administrativa.
Slo
en
defecto
de
tal
judiciales
ordinarios
como
el
laboral
el
los
del
rgimen
laboral
del
empleo
pblico)
250
en
la
va
del
proceso
contencioso-
251
que
la
va
del
proceso
contencioso-
en
el
caso
de
las
mtgeres
por
su
Queda
claro
entonces
que
el
TC
ha
establecido
de
empleo
pblico.
Por
otro
lado,
252
N 24 de la Sentencia,
y que
que
conocera}
encausndose
la
va
253
de
a"paro
sobre
materia
laboral
que
en
debern
seguir
las
reglas
procesales
las
reglas
procesales
establecidas
en
los
254
se
producen
maternidad,
afectaciones
derechos
sindicales
los
o
derechos
derechos
de
de
de
Subsidiariedad
entre
los
Procesos
no
es
constitucional de
sino
un
"proceso
una
administrativo,
modalidad
pero
que
del
proceso
fue
elevado
contenciosoa
un
rango
255
de
it!Jlmeao),
colombiana
(mediante
la
por
administrativo
Administracin
intermedio
de
del
superacin
Pblical
26.
proceso
contencioso-
de
inactividad
Sin
embargo,
de
la
nuestra
un
acto
administrativo,
sin
perjuicio
de
las
256
administrativo firme; o
2)
Se
pronuncie
expresamente
CItando
las
normas
por
el
Cdigo
Procesal
Constitucional,
el
(inactividad
procedimental
derivada
del
emitiendo
y
para
la
una
decisin
inactividad
material
acto
de
la
257
en
la
teora,
pero
en
la
prctica,
la
ser
el
proceso
contencioso-administrativo,
258
como
procedencia
de
precedente
los
procesos
vinculan
de
te
para
cumplimiento,
la
los
sean
exigibles
travs
del
proceso
de
contar
con
los
siguientes
requisitos
mnimos
comlmes:
a)
b)
indubitablemente
de
la
norma
legal
controversia
del
acto
administrativo.
c)
No
estar
slyeto
conJjJlqa
ni
interpretaciones dispares.
d)
259
e)
Ser incondicional.
Excepcionalmente,
podr
tratarse
de
un
mandato
generales
como
mandatos
no
tienen
las
260
cotiforme
Cumplimiento,
las
pautas
corresponder
descritas,
de
anparar
la
demanda'
De esta manera, se tiene en claro que, a partir del
precedente establecido en el caso "Villanueva", en lo que
respecta para el proceso constitucional de cumplimiento,
para el Tribunal Constitucional, se distingue efectivamente
entre los mbitos de este proceso y el proceso contenciosoadministrativo. La temtica central siempre ser el tema de
la inactividad de la Administracin (sea esta formal o
material). Sin embargo, difiere el tema en lo que se refiere
a la solucin procesal que se adopte.
En esta lnea de razonamiento, el Tribunal Constitucional
seala que el proceso de cumplimiento es una suerte de
proceso "constitucional" pero de carcter "ejecutivo" donde
se exige la existencia de un mandato contenido en una
norma legal o un acto administrativo firme, mandato que
deber ser "( ... ) de obligatorio cumplimiento, que sea
incondicional y tratndose de los condicionales que se
261
hcrya
acreditado
haber
satisfecho
las
condiciones;
de
indubitablemente
inactividad
la
existencia
administrativa
de
una
derivada
del
una
norma
legal
un
acto
administrativo
130.
ciertos
expresos
que
obliguen
la
Administracin Pblica.
En caso contrario, es decir, cuando se discuta la existencia
de una situacin de inactividad de la Administracin,
cuando se pretenda que se interprete en va jurisdiccional
una situacin de aparente inactividad, o cuando se efecte
una discusin sobre el cumplimiento de una conducta
basada en una potestad administrativa discrecional de la
Administracin Pblica, la va del proceso de cumplimiento,
no ser la idnea, conforme lo interpreta el Tribunal
Constitucional. En este caso, proceder que se siga el
procedimiento establecido en los Fundamentos Jurdicos N
53 a 58 y el 60 del caso "Manuel Anicama" (STC Exp. N
262
contencioso-administrativo
(mediante
el
tal
sentido,
pues,
el
Tribunal
Constitucional
ha
administrativa
rigindose
por
un
criterio
se
trata
de
un
mandato
cierto
expreso,
contencioso-administrativo
para
pretender
la
263
no
ser
procedente,
de
acuerdo
lo
264
de
va
excepcional,
sumaria
expedita,
basta
que
sta
se
demuestre
el
proceso
contencioso-administrativo
de
donde
deber
acreditarse
nicamente
la
265
contrastar
cualquier
tipo
de
inactividad
Es
preciso
tomar
en
cuenta
que
e!
Tribunal
5715-2005-PA/TC,
caso
"Carlos
Francisco
Quispe
266
(para
relaciones
laborales
para
reclamar
sea
reposiciones,
pago
de
267
contencioso-administrativo
puesto
que
la
esta
tesis
ha
sido
recogida
en
varios
Exp.
0191-2003-AC/TC.
Sin
embargo,
es
preciso
268
legislativos"
la
"legalidad
de
los
actos
0168-200S-PC/TC
que
establece
un
precedente
para
la
interpretacin
de
los
precedentes
una
administrativo,
perspectiva
estrictamente
consideramos
que
e!
de
derecho
proceso
de
materia
de
orden
legal,
que
versa
sobre
el
269
en
la
Constitucional,
Constitucin
es
menester
en
el
Cdigo
encontrar
Procesal
sentido
la
diferenciacin entre dicho proceso y el proceso contenciosoadministrativo. A nuestro entender, dicha distincin residir
estrictamente en un mbito especfico: la certeza de la
omisin o inactividad de la Administracin.
126 Para esta perspectiva comparada puede verse: UROSA
MAGGI, Daniela: Tutela judicial frente a la inactividad
administrativa en el derecho espaol y venezolano. Prlogo
de Jess GONZALEZ PEREZ. Fundacin Estudios de Derecho
Administrativo - FUNEDA. Caracas, 2003.
127 En la STC Exp. N 0191-2003-AC/TC. Bajo dicha misma
perspectiva, inclusive revisar la STC del Exp. N 30SS-200SPC/TC, recada en el caso "Jos Alberto Franco Vilela",
especficamente fundamento jurdico 2.
128
En
el
captulo
sexto
de
esta
obra
efectuamos
contencioso-administrativo,
subsidiariamente
la
obligacin
incumplida
por
una
entidad
270
271
As, por ejemplo, las STC recadas en los Exp. N 0734-200SPC/TC (caso Dominguita Mercedes Chvez Muoz y otros),
N S468-200S-PC/TC (caso Francisco Fredy Ticona Rodriga),
N 0006200S-PC/TC (caso Fredy Abdon Rodrguez Nez).
134 En el Fundamento Jurdico N 17 de la Sentencia
''Villanueva'', el Tribunal Constitucional ha sealado que:
"17. De no ser as, el proceso de Cumplimiento terminaria
convirtindose
en
un
proceso
declarativo,
de
proceso
contencioso-administrativo:
la
necesaria
272
creacin
de
una
especializacin
jurisdiccional
en
10
establecido
razones
dogmticas
razones
constitucional
de
los
alcances
de
lo
un
parn
la
reforma
contencioso-
establecida
por
el
Cdigo
Procesal
273
la
competencia
jurisdiccional
en
lo
contencioso-
que
conocern
los
asuntos
contencioso-
(enorme)
afirmacin
de
carga
la
procesal
que
residualidad
se
de
deriva
los
de
la
procesos
jurisdiccional
en
lo
contencioso-
concentran
el
grueso
de
demandas
contencioso-
administrativas del pas) slo tiene 4 juzgados contenciosoadministrativos, y una Sala Superior especializada en
materia contencioso-administrativa. En la prctica, unos
pocos magistrados especializados conocen la mayora de
los asuntos contencioso-administrativos del pas137. Esta
es una situacin francamente insostenible, humana y
materialmente.
274
una
Comisin
integrada
por
destacados
lo
contencioso-administrativo
en
Lima,
como
el
275
juzgados
Especializados
en
10
Contencioso
Administrativo.
-
La
Tercera
Sala
Transitoria
Especializada
en
10
Resolucin
064-2006-CE/PJ.
Ha
sido
276
de
magistrados
reforma.
que
jurisdiccional
Tambin
integren
estn
esta
se
requiere
nueva
que
los
especializacin
especializados
en
derecho
jurisdiccional
en
lo
contencioso
con
los
fatuos
cuestionamientos
de
los
detractores de la solucin jurisdiccional en lo contenciosoadministrativo para nuestro pas. Aquellos que denuncian
que la aprobacin de la LPCA es un "peligro" para nuestro
ordenamiento jurdico, y que simultneamente desconocen
que los sistemas jurdicos anglosajones que tanto ponderan,
basan su derecho administrativo esencialmente en la
importante labor de los jueces y cortes judiciales140. O de
aquellos que, (creemos con buena fe)
proponen la creacin de un "Consejo de Estado" al estilo
francs en el Per, o hasta los que proponen que los
"tribunales
administrativos"
administrativos
cuenten
de
con
ciertos
rango
organismos
proteccin
judicial.
Consideramos
que
tales
planteamientos,
277
un
sistema
judicialista
de
control
contencioso-
antes
que
buscar
soluciones
exticas
esta
reforma
en
la
especializacin
mercantil
278
por
la
especializacin
jurisdiccional
en
lo
especializados
en
el
derecho
podr
normativa)
sino
asegurarse
que
podr
el
xito
de
brindarse
la
reforma
una
funcin
279
de
la
judicatura
en
lo
contencioso-
Para
planteamientos
actuales
sobre
el
terna,
la
planta
de
la
jurisdiccin
contencioso-
especializados
en
lo
contencioso-
280
magistratura
especializada
en
lo
contencioso-
judicial
especializado
en
lo
contencioso-
Buenos
Aires,
1993);
Alberto
BIANCHI
(en
en
Norteamrica.
Cfr.
La
regulacin
281
mencin
norteamericana
al
sobre
ntegro
el
de
la
proceso
bibliografa
contencioso-
gran
conocedor
de
la
materia
(no
282
con
lo
cual
el
control
judicial
en
materias
un
aggiornamento
de
la
organizacin
283
13. Otras
vas
de
solucin:
junto
al
potenciamiento
de
una
especializacin
jurisdiccional
en
lo
de
los
medios
alternativos
de
solucin
de
pas
son
resueltos
por
vas
alternativas
al
284
contencioso-administrativo.
guisa
de
ejemplo,
las
bien,
ello
es
as
porque
en
nuestro
pas,
de
arbitrajes
donde
la
cuestin
litigiosa
285
una
enorme
importancia
en
Europa
de
esta
figura,
permite
sealar
que
la
286
el
tributario,
el
medio
ambiental,
la
libre
con
la
eficacia
requerida
en
el
actual
alternativos
de
solucin
extrajudicial
de
Sin
duda,
dicha
solucin
ser
de
enorme
como
ordinario
preferente
medio
del
de
control
jurisdiccional
sometimiento
de
la
287
generales,
sometida
ntegramente
en
su
forma,
Administracin
tambin
se
Pblica
tiene
por
sentado
se
encuentra
que
la
vinculada
288
destinados
garantizar
efectivizar
su
embargo,
permanece
la
interrogante
por
qu
de
un
esquema
de
los
medios
de
control
tipo
oljetivo,
que
tiende
contencioso-administrativo
contralor
de
la
como
legalidad
de
emplear
un
la
el
proceso
instrumento
actuacin
de
de
la
289
contenciosoadministrativo
tiene
un
rol
de
proceso
procesal
administrativo
ordinaria
con
la
del
proceso
extraordinaria
de
contenciosolos
procesos
2)
del
artculo
del
Cdigo
Procesal
Constitucional.
As las cosas, en 10 que respecta a las relaciones entre el
proceso
contencioso-administrativo
los
procesos
Pblica
en
ejercicio
de
sus
funciones
290
Garca",
''Bayln
Flores",
"Engelhard"
omisin
administrativa,
no
podrn
ser
291
proceso
efectivamente
contencioso-administrativo
una
serie
de
instrumentos
contiene
procesales
deben
ser
preferidos
los
medios
jurdicos
de
las
bondades
del
proceso
292
jurisdiccional
a
nivel
en
nacional.
lo
contencioso-
Consideramos
que
Asimismo,
sobre
esta
figura,
tan
importante
Convenios
contratos
administrativos:
293
Segunda
2004;
edicin.
TRAYTER
extrajudicial
Editorial
jIMENEZ,joan
de
conflictos".
Aranzadi.
Manuel:
En:
Voz
MUOZ
1999;
TORNOS
MAS,
Joaqun:
Medios
136.
Constitucionales.
Centro
Madrid,
de
Estudios
1995;
TORNOS
Polticos
MAS,joaqun:
WAGNER,
Francisco
(Coordinador):
El
Derecho
294
lo
Roberto:
Blanch.
Valencia,
Convenios
2000;
BUSTILLO
contratos
BOLADO,
administrativos:
Segunda
edicin.
Editorial
Aranzadi.
terminacin
convencional
del
procedimiento
Madrid,
1995.
HUERGO
LORA,
Alejandro:
Voz
295
PARTE II
LA EVOLUCION JURDICA DEL PROCESO
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO EN EL DERECHO
COMPARADO:
LAS EXPERIENCIAS FRANCESA Y ALEMANA
Un estudio que pretenda estudiar la materia propia del
proceso contencioso-administrativo no puede estar exento
de
recurrir
las
experiencias
propias
del
derecho
mundial:
la
((normalizacin"
del
proceso
296
"ius
commune"
en
materia
contencioso-
la
experiencia
alemana
en
materia
de
justicia
297
de
la
proteccin
procesal
subjetiva
del
Proceso
Repblica
de
de
los
Tribunales
Portugal
(2002),
Administrativos
norma
que
de
la
puede
de
autoridades
administrativas
PEREZ
ha
denominado
una
"monstruosa
encargados
de
juzgar
la
propia
podra
parecer
repudiable
al
principio
de
298
la
construccin
de
sus
"recursos"
contencioso-
como
un sistema
peculiar,
fundado
en
una
299
la
legislacin
contenciosoadministrativa
ms
del
proceso
contencioso-administrativo,
300
se
encuentran
particularmente,
en
la
en
el
derecho
construccin
administrativo
continental,
que
jurisdiccional
contencioso-administrativo
extranjero,
del
consagra
derecho
el
como
orden
el
orden
en cuanto
al estudio
del contencioso-
301
Pginas
fundamentos
181-254;
BIANCHI,
constitucionales
e!
Alberto:
Tiene
agotamiento
de
la
(inclusive
de!
proceso
contencioso-
reflexiones
crticas
sobre
la
peligrosidad
Pedro
Su
Jos
Jorge:
aplicacin
Qu
nuestro
es
la
jurisdiccin
ordenamiento
(a
denominado
"El
caso
nge!
Estrada".
sistema
anglosajn?
En:
CASSAGNE,
Juan
Carlos
302
Econmico.
Facultad
de
Derecho.
anteceden
sendos
prlogos
del
profesor
derecho
comparado
la
mirada
al
derecho
CASSAGNE,
Administrativo.
Juan
Libro
Carlos
(Coordinador).
Homenaje
Miguel
Derecho
Santiago
303
de
Legislativo
la
y
Administracin
Judicial.
Pblica.
Jornadas
Administrativo,
Organizadas
por
la
CAPTULO II
FRANCIA: LOS ORGENES DEL PROCESO
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO ESPLENDOR,
DECADENCIA Y RENACIMIENTO
304
1.
Introduccin
de
la
institucin
del
proceso
contencioso-
todas
sus
implicancia
caractersticas
305
comunitario
viene
haciendo
en
dicho
interesantsimo:
por
obra
de
la
influencia
del
Derecho"
y,
precisamente,
esta
rgimen
francs
de
justicia
administrativa,
306
Francia
antes
de
la
Revolucin
de
1789:
Los
determinacin
del
sistema
de
"Jurisdiccin
Administrativa".
Antes del ao 1789, en Francia se observaba la existencia
de un gobierno ejercido por una monarqua de corte
absolutista. Los principios bsicos del Estado como una
sociedad jurdicamente organizada en base a la proteccin
de los derechos y libertades ciudadanas, tal como son
concebidos en la actualidad, no asentaba sus bases an en
dicha parte del mundo, y especficamente en casi toda la
Europa continental.
Los asuntos polticos y de gobierno en el Estado absoluto,
eran dirigidos por el Rey, la nobleza, el clero y la alta
milicia. El Pueblo o Tercer Estado como era denominado, no
tena participacin alguna en los asuntos pblicos. No
exista
una
idea
de
representacin
popular,
de
307
las
funciones
ejecutivas,
de
gobierno,
voluntad
albedro
los
que
constituan
los
308
Propiamente,
no
eran
Tribunales
de
justicia
administrativa,
los
cuerpos
judiciales
Parfements,
existencia,
fueron
conforme
sucesivamente
los
aumentando
pasaba
reyes
el
fueron
su
tiempo,
nmero
puesto
delegando
que
funciones
de
los
ttulos
judiciales.
La
caracterstica
309
inexpugnables
muchos
titulares
de
privilegios
solvente9
de
su
pertenencia
esa
el
fortalecimiento
del
estamento
judicial,
regias,
necesario
para
su
aplicacin
310
del
Consejo
Real
tenan
la
obligacin
de
representaban
los
intereses
de
las
clases
terratenientes)
comenzaron
poner
sus
perspicaces
obediente
sucesores
como
su
de
los
en
el
textos
reino
antecesor,
legales13.
Sin
no
fueron
tan
devolvieron
311
la
cual
se
entiende
pura
simplemente
del
rey
gracias
la
formalidad
de
la
312
cabo
administracin
en
Francia
moderna.
el
El
establecimiento
antigtlo
de
sistema
de
una
los
frecuentemente
terminaron
por
detentadores
de
triunfar
libera~
y}
privilegios}
los
Parlamentos
coaligados
lograron
con
impedir
otros
toda
rejormaJJl5o
313
en
que
el
Estado
francs
se
encontraba
registro
de
permanentemente
los
las
reglamentos,
polticas
obstaculizaron
fiscales
de
aquel
que
deriv
de esta oposicin
fue
que
los
314
(VOLTAIRE,
DIDEROT
hasta
el
mismo
315
constituyeron
una
base
de
freno
al
las
autoridades
administrativas
judiciales.
Ms
fundamental
para
el
desarrollo
del
proceso
La
incidencia
de
la
Revolucin
Francesa
en
la
316
"interpretacin
francesa
del
principio
de
separacin de poderes".
a.
El Principio de Legalidad:
317
318
derechos.
Estos
lmites
no
pueden
ser
319
la
ley
obedeciendo
sus
mandatos,
separacin de poderes24:
Hemos afirmado ya que la legalidad se constituy como un
lmite necesario y suficiente para legitimar y controlar al
poder, creado por el revolucionario francs a lo largo de la
consolidacin de su peculiar forma de gobierno. Pero esta
exigencia de legalidad y de interdiccin de la arbitrariedad
en los actos de gobierno, deba tener un correlato de
coercibilidad en caso tales principios fueran contrariados
por los agentes pblicos. Como hemos afirmado, los
revolucionarios, al sentar las bases del nuevo sistema,
desterraron la idea del gobierno en funcin de la voluntad
320
repudiando
la
concentracin
de
las
propugnando
el
ejercicio
de funciones
por
lo
cual
era
necesario
configurar
una
nueva
321
de
administrar
justicia
las
contiendas
histricamente
relegado
continuamente
que los
los
Parlements
econmicas
administracin
del
obstruyeron
necesarias
Antiguo
muchas
para
Rgimen,
la
de
las
buena
dedujeron
una
322
que
los
jueces
ocuparan
dicho
papel
de
al
gobierno
revolucionario,
la
facultad
de
323
(Juger
l'Administration
st
encore
judicial inmiscuirse en
los asuntos de la
administrativa.
El
principio
"juzgar
la
324
des
Esta
disposicin
fue
posteriormente
las
funciones
administrativas,
ni
citar
los
325
de
las
administracin.
actuaciones
Esta
de
los
agentes
separacin
de
de
la
funciones
influirse
recprocamente.
Al
incorporarse
al
sustraccin
del
conocimiento
de
los
asuntos
jurdico
inherente
al
ejercicio
de
su
poder.
autnomo,
autosuficiente.
Es
el
momento
de
Administrativo,
el
derecho
aplicable
las
de
Administracin
las
no
causas
en
signific
las
una
que
interviniera
exencin
del
la
control
326
principio
fue
lograr
la
independencia
de
la
indicar
que
la
separacin
de
funciones
francs
Tribunales
rechaz
Administrativos
un
que
proyecto
de
constituir
constituyeran
rganos
encargados del conocimiento de los procesos contenciosoadministrativos, al tiempo que adoptaba la Ley de 16-24 de
agosto de 179032o Es por ello que se le encarga a la propia
Administracin la tarea de juzgar los litigios que la
enfrenten a los administrados33. Este sera el sistema del
Ministro-Juez o de la "jurisdiccin retenida", que llev a la
constitucin
de
un
principio
de
auto
control
respecto
de
los
procesos
contencioso
327
_______________________________________________
En realidad, nosotros nos afJliamos a la posicin de GARCIA DE ENTERRIA,
quien seala que e! concreto Derecho Pblico se forma a partir de los
postulados de la Revolucin Francesa (libertad, igualdad ante la ley y
fraternidad) y no antes a sta. Cfr. Su capital estudio: Revolucin Francesa y
Administracin Contempornea. Reimpresin. Editorial Taurus. Madrid, 1981.
Asimismo, su obra posterior:
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo: La lengua de los derechos. La formacin de!
derecho pblico europeo tras la Revolucin francesa. Alianza Editorial.
Madrid, 1994 (Hay una segunda edicin posterior por Editorial Civitas,
Madrid, 2001). Sin embargo, existen voces disidentes a esta postura, como
las de los profesores VILLAR PALASI, NIETO, Y GALLEGO ANABITARTE,
quienes sostienen con fundamentos slidos tambin, que e! Derecho Pblico
existe desde antes de la Revolucin Francesa, a partir de la organizacin de
los Reyes y Prncipes, as como el conjunto de normas aplicables al Fisco y a
la Administracin de los incipientes estados, las mismas que eran distintas
al ius commune. Cfr. NIETO, Alejandro:
Estudios histricos sobre Administracin y Derecho Administrativo. INAP.
Madrid, 1986; y, GALLEGO ANABITARTE, Alfredo: Administracin y Jueces:
Gubernativo y contencioso. Reflexiones sobre e! Antiguo Rgimen y e!
Estado constitucional, y los fundamentos del Derecho Administrativo
Espaol. lEA. Madrid, 1971.
Vanse los escritos formulados por Eduardo GARCIA DE ENTERRIA en su
libro: Hacia una nueva justicia administrativa. Segunda edicin ampliada.
Editorial Civitas. Madrid, 1992, as corno el trabajo de Toms-Ramn
FERNANDEZ: Una revolucin de terciopelo que pone fin a un anacronismo
(La Ley de 8 de febrero de 1995 y las nuevas reformas del contencioso
francs). En: CIVITAS. Revista Espaola de Derecho Administrativo. N 91.
Julio-septiembre 1996. Editorial Civitas. Madrid, 1996. Pginas 385-402.
Cfr. FROMONT, Michel: La convergencia de los sistemas de justicia
administrativa en Europa. En: Pensamiento Constitucional. Ao IX. N 9.
Fondo Editorial de la PUCP. Lima, 2003. Pginas 243-264. De otro lado, no
puede perderse de vista el puntual y brillante anlisis del profesor Eduardo
GARCIA DE ENTERRIA:
328
329
330
el ideal del gobierno por y m virtud de las leyeS'. Cfr. Revolucin francesa y
Administracin Contempornea .... Op. cit. Pgina 14.
21 Cfr. GARCA DE ENTERRA, Eduardo y Toms-Ramn FERNNDEZ: Curso
de Derecho Administrativo. Volumen n. Reimpresin de la Sptima edicin.
Editorial Civitas. Madrid, 2001. Pgina 555.
22 Cfr. GARCA DE ENTERRA, Eduardo y Toms-Ramn FERNANDEZ:
Curso ... vol. n. Op. cit. Pgina 556.
23 Nuevamente el arculo 7 de la Declaracin de 1789: "Los que soliciten,
expidan,
ejeCJIten
hagan
ejeCJItar
rdenes
arbitrarias
deben
ser
castigados".
24 Cfr. GONZLEZ PREZ, Jess: Derecho Procesal Administrativo. Volumen
n.
Instituto de Estudios Polticos. Madrid, 1955. Pgina 273.
25 Artculo 6 de la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de
1789:
La leyes la expresin de la voluntad general. Todos los ciudadanos tienen
derecho a participar, personalmente o por sus representantes en su
elaboracin. La ley debe ser la misma para todos, tanto cuando protege
como cuando castiga. Como todos los ciudadanos son iguales a sus ojos,
todos son igualmente admisibles a las dignidades, puestos y empleos
pblicos, segn su capacidad, y sin ms distincin que la de sus virtudes y
sus talentos.
26 VED EL, Georges: Derecho ... Op. Cit. Pgina 56.
27 En dicho contexto, y tal como seala Santiago MUOZ MACHADO " .. .la
separacin de poderes llevada a trmino en ejecucin de los principios
triunfantes de la Revolucin Francesa exigi que el ejercicio de la funcin
jurisdiccional se encomendara a jueces independientes y, ( ... ) que se
declarara que el "Poder Judicial
no puede, en ningn caso, ser ejercido por el Cuerpo Legislativo ni por el
Rey". Sin embargo, esta regla general de la independencia y separacin de
los jueces, no se aplic al control de la actividad de la Administracin. Tal
funcin ni fue considerada propiamente jurisdiccional ni fue ejercida por
jueces independientes, sino por rganos administrativos sometidos a
vinculaciones gubernativas de diferente alcance". Cfr. La reserva de
jurisdiccin. Op. Cit. Pgina 83.
331
de
Cualquier
manera
las
operaciolUs
de
los
cllerpos
332
todas
las
jurisdiccionu
contencioso-administrativo
los
administrativas
rganos
judicialu,
mcomendar
a
los
el
Tribunales
tanto,
ejercer
la
funcin
)jurisdiccional,'
por
consiguiente,
la
del
conocimiento
de
los
litigios
admillistrativos
pero
no
333
5.
Primera
etapa de la
formacin
del contencioso-
rey,
departamentos.
ministros
Este
es
administradores
de
los
el
sistema
denominado
del
activa
pueda
resolver
controversias
334
resolutor
de
los
as
denominados
tomen
las
decisiones
respecto
de
las
contiendas administrativas.
Como bien, indica RAMBAUD, la creacin de estos Consejos
(de Prefectura y el de Estado) marca la transferencia al
menos parcial, de la competencia contenciosa de la
Administracin
Ejecutiva
la
Consultiva39o
As,
los
335
como
rganos
consultivos,
adquirieron
quedar
fijado
simplemente
como
el
haber
su
caractersticas
jurisdiccional
conocimiento,
de
su
fueron
consideracin
especializado,
de
perfIlando
como
esta
un
las
rgano
manera,
su
336
los
rganos
que
integraran
una
"jurisdiccin
de
la
correspondientemente,
"administracin
las
de
la
activa"
"administracin
los
contenciosos
en
los
que
fuera
parte
la
la
de
cabeza
de
un
sistema
jurisdiccional
conocer
el
denominado
"contencioso
337
6.
338
capitales
consecuencias
para
el
desarrollo
del
de
derecho
administrativo,
encargado
de
jurisprudencia
la
que
marcara
su
desaparicin,
339
de
contenciosa,
de
las
manera
el
decisiones
previa
mismo
(actos
por
los
que
conocer
administrativos)
rganos
de
la
340
revisin
de
lo
ya
decidido
previamente
por
la
contencioso
impugnativo
administrativo
planteado
contra
un
como
un
acto
previo
recurso
de
la
Administracin.
_______________________________________________
7.
341
sus
pretensiones.
As,
en
caso
que
la
tal,
se
consecuencias:
forma
el
un
dogma
contencioso
de
incalculables
administrativo
siempre
342
al
acto
administrativo
como
una
"decisin
poder
desarrollarse
un
conflicto,
deber
haber
administracin
activa,
lo
hace
en
va
de
una
343
referido acto. En tal sentido, se concibe al contenciosoadministrativo como un recurso impugnativo de un acto
administrativo previo, en la medida que la Administracin
contenciosa,
revisar
la
decisin
adoptada
por
la
activa,
puesto
que
lo
contrario
sera
este
principio
revisor
pronto
constituir
el
paradigma a la luz del cual se ira formando el contenciosoadministrativo como un proceso limitado en desmedro de la
posicin del administrado y de la tutela subjetiva de sus
derechos
intereses
puesto
que,
de
una
serie
de
344
8.
concepcin
revisora
del
contencioso-administrativo,
dos
tipos
de
recursos
creados
al
hilo
de
la
345
recurrido.
Inicialmente
este
recurso
tuvo
una
sin
interpretaciones
embargo,
referidas
a
a
partir
la
de
sucesivas
legitimacin
para
346
Esta
algunas
particularidad
especificidades
(histrica)
permite
procedimentales
del
recurso.
- Se trata de un recurso de "Derecho comn" en el sentido
de que opera incluso cuando no haya sido previsto
expresamente.
Se trata, finalmente de la garanta principal contra la
ilegalidad, dado que sanciona con la nulidad (retroactiva)
los actos administrativos juzgados ilegales, sea cual fuere
su rango en la jerarqua administrativa.
b)
administrativa
previa.
Exige
una
especial
347
contratacin,
los
recursos
relacionados
con
la
muy
limitada
dentro
del
mbito
de
la
348
da
la
clasificacin
tradicional
de
los
recursos
(recours
de
pleine
juridiction
011
plein
349
La
actual
situacion
del
proceso
Contencioso
Administrativo en Francia:
Desde 1872, en que le fuera encargada al Consejo de
Estado, la jurisdiccin contencioso-administrativa mediante
el sistema de la denominada "justicia delegada", este
famossimo rgano administrativoconsultivo-jurisdiccional,
fue escribiendo el devenir histrico del sistema francs de
lo contencioso-administrativo, a travs de cada una de sus
decisiones,
en
las
cuales
pretorianamente
se
fueron
SANDEVOIR,
VEDEL,
ROMIEU,
AUBY,
DRAGO,
fue
consolidndose
favor
de
este
rgano
350
modelo
administrativa",
construido
francs
aunque
sobre
las
de
la
"jurisdiccin
posteriormente,
bases
el
aparentemente
edificio
slidas
aplastante
de
la
vala
de
los
derechos
contencioso-administrativa",
trajo
como
de
la
Unin
Europea,
se
ha
producido
podra
sealarse
contencioso-administrativa
que
francesa
la
jurisdiccin
se
encuentra
351
contencioso-administrativa
en
Francia,
Decisin
'CV
alidations
legislatives"
del
Consejo
de
jurisdicciones
(ordinaria
contencioso-
Decisin
"Conseil
de
la
Concurrence"
del
Consejo
francs,
declar
esta
vez,
que,
"Las
valor
eonstitlJcionaj'l'JI.
En
funcin
esta
352
la
situacin
mediante
la
consideracin
del
ende,
Constitucional,
partir
de
qued
esta
decisin
suficientemente
del
Consejo
justificada
la
como
pas
se
integr
dentro
del
escenario
353
Comunidades
Europeas,
ahora,
sometido
ante
la
la
situacin
de
la
justicia
administrativa
era
la
sobrecarga
procesal
de
los
rganos
354
de
mandatos
de
hacer
contra
la
administrativa,
sistema
administrativo
de
administrativo
est
enfermo.
Todos
los
los
Tribunales
(interregionales),
Administrativos
con
la
de
asignacin
Apelacin
de
un
rol
Sin
embargo,
tal
como
seala
GARCIA
DE
355
de
Estado
solo
admita
medidas
cautelares
elenco
de
medidas
rdenes
provisionales,
contenciosoadministrativo
cautelares
trasladando
as
las virtualidades
positivas,
al
mbito
propias
del
356
con
GARCIA
DE
ENTERRIA,
constituy
una
357
Toms-Ramn
FERNANDEZ,
una
"revolucin
de
efectivos
de
injonction
los
jueces
de
lo
Administracin
para
hacer
efectivo
aquel
358
reforzado
el
rgimen
relativo
las
medidas
359
de una suerte de
Sentencia
Kress
contre
France
del
Tribunal
de
Estrasburgo.
Un ejemplo reciente de la "normalizacin" del proceso
contencioso-administrativo francs ha venido dado por la
reciente Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos de Estrasburgo (fEDH), en el asunto Kress contre
France, la misma que afecta a un elemento importante del
sistema de justicia administrativa en Francia, cual es la
figura del Commisaire dtl Gotlvernment, o Comisario de
Gobierno, en atencin a que la actuacin de este abogado
en los procesos seguidos ante el Consejo de Estado
representara una suerte de violacin del derecho a la
igualdad de armas como integrante del proceso justo,
derecho reconocido por el artculo 6-1 del Convenio Europeo
360
una
normalizacin
concreta
del
proceso
contencioso-administrativo.
361
de
medidas
cautelares
positivas,
con
hacer
no
hacer
favor
de
un
particular
(pronunciamientos de condena)79.
Esto ltimo va aparejado con un interesante sistema
cautelar, cada vez ms generoso en su configuracin y en
su capacidad de brindar tutela de urgencia frente a la
Administracin (lo cual se demuestra en las importantes
reformas introducidas en esta materia por la Ley de 30 de
junio de 2000).
- La ejecucin de sentencias tiene un fuerte sistema de
medios
para
hacer
efectivo
el
cumplimiento
de
los
362
10. La
incidencia
del
sistema
francs
en
la
actual
del
Estado.
Al
haber
confiado
los
363
en
el
derecho
pblico,
el
contencioso-
contencioso
administrativo
como
un
recurso
perniciosas
pa.ra
la
formacin
del
la
administracin.
Como
correlato
de
esta
364
365
CAPITULO III
ALEMANIA: EL MODELO "SUBJETIVO" DE
JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
366
1.
Introduccin
el
paradigmtico
sistema
alemn
de
justicia
contencioso-administrativa.
Si bien en el captulo anterior, tratamos someramente del
origen del proceso contencioso-administrativo en Francia,
as
como
el
estado
actual
del
orden
contencioso-
particularidad
del
sistema
alemn
de
justicia
367
con
un
pasado
ominoso,
con
una
etapa
opuesto
del
sistema
francs
de
la
justicia
en
los
sistemas
posteriores
de
justicia
administrativa.
Antes de comenzar con nuestro anlisis, debemos hacer
una breve advertencia, con relacin al empleo de la
368
de
la
Repblica
Federal
Alemana
de
otro
lado,
resulta
necesario
dar
cuenta
que,
369
introductorio
al
sistema
del
proceso
contencioso-
Los
fundamentos
del
proceso
contencioso-
administrativo en Alemania.
Tal como lo indica el profesor alemn Martin BULLINGER, el
modelo de justicia administrativa existente en Alemania,
implantado en dicho pas a partir de 1960, constituye una
de bases del sistema jurdico en dicho pas, puesto que
integra
uno
de
los
elementos
que
responden
la
se
han
direccionado
los
esfuerzos
para
refunda
el
sistema
de
jurisdiccin
contencioso-
refimdada
Mundia4
debido
radicalmente
tras
especialmente
la
la
Segunda
presin
Guerra
de
las
370
autoridades
aliadas
de
ocupacin
(sobre
todo
nazi,
fortaleciendo
el
sistema
de
justicia
la
tutela
ciudadanos.
de
Como
los
derechos
reCtlerda
o.
individuales
BACHOF86,
de
es
los
esa
aprobado
para
la
zona
de
oCtlpacin
espectacular
de
la
justicia
contencioso-
371
general;
d)
La
jurisdiccin
la
existencia
de
contencioso-administrativo,
un
orden
diferente
de
jurisdiccional
la
jurisdiccin
en
Alemania
un
modelo
de
"jurisdiccin
372
se
ha
optado
por
separar
los
rdenes
es
preciso
indicar
que,
conjuntamente
con
la
existen
dos
rdenes
jurisdiccionales-
373
Verwaltungsgerichtordnung
Ordenanza
sobre
los
proceso
contencioso-administrativo
en
Alemania,
procesal
contencioso-administrativo
alemn,
del
administrativo
legislador
fueron
en
el
mbito
desmedidamente
contenciosoenfocados
en
en
Alemania
constituye
un
374
alemn,
el
mismo
que
es
aspecto
objetivo
de
contralor
de
legalidad,
es
que
el
mismo
se
basa
en
tres
slidos
375
justiciable
pblico
no
constitucional";
b)
la
impugnables:
El sistema contencioso-administrativo alemn se basa en
una clusula general contenida en el artculo 40 de la
VwGO, norma que seala lo siguiente:
"La jurisdiccin contencioso-administrativa conoce de todos
los asuntos de carcter jurdico-ptblico que no sean de
naturaleza constitucional y en tanto no estn expresamente
atribuidos por ley federal a otro orden jurisdiccional'.
Como puede apreciarse, la nocin de asunto jurdico
pblico, se caracteriza por incluir a todos aquellos litigios en
que se cuestionen las consecuencias o efectos jurdicos que
derivan de la aplicacin del Derecho pblic09l. Seala
SOMMERMANN que "Conforme a la ms
91 SOMMERMANN, Karl Peter: La justicia administrativa ...
Op. Cit. Pgina 66.
reciente formulacin de la teora subjetiva} que es hqy
predominante} tendr carcter jurdico pblico toda norma
376
son
aquellos
que
ataen
una
establecida
entre
una
entidad
estatal
un
de
otros
rdenes
jurisdiccionales
377
elude
as
la
jommlacin
positiva
de
un
asunto
378
los
rganos
de
la
jurisdiccin
contencioso-
administrativa.
La distincin dista de ser balad, y por el contrario,
responde a un criterio muy especfico: las actuaciones
administrativas no son presupuesto de la impugnacin
procesal, sino que basta la existencia de un "asunto jurdico
pblico justiciable", para que se pueda acceder a la tutela
jurdica de los Tribunales frente a la Administracin Pblica.
La tutela pues, se genera en funcin a la existencia de una
relacin jurdicopblica que genere una divergencia o un
conflicto entre la Administracin y un particular. No es el
acto administrativo o una determinada forma jurdicoadministrativa la que determina la existencia de tutela, sino
que por el contrario, es la "necesidad de proteccin jurdica"
del ciudadano la que genera el otorgamiento de una forma
de tutela especfica para solucionar la controversia que se
genere en relacin a un "asunto jurdico-pblico".
379
b)
de
materias
incluidas
en
la
jurisdiccin
(Ley
que
fundamental)
"Toda
persona
alemana,
ct~Os
norma
derechos
que
sean
En
ese
sentido,
el
sistema
alemn
de
lo
380
contencioso-administrativa,
sin
estar
En
caso
no
hubiera
un
orden
competente
381
excitar
la
accin
de
los
rganos
de
la
jurisdiccin
del
aspecto
subjetivo
de
la
proteccin
prevista
en
el
ordenamiento
procesal,
para
cada
que
constituyan
un
"asunto
jurdico
pblico
justiciable").
Es por ello que el legislador alemn de 1960 ha consagrado
un completo sistema o catlogo de acciones, desligado de
unas "actuaciones impugnable s" , y ms bien vistos desde
la ptica de la necesidad de tutela o de proteccin del
particular afectado por una relacin jurdica de contenido
pblico. La peculiaridad del sistema, como ya lo ha anotado
382
como
garantizando
la
subordinacin
de
la
clsica
en
declarativa
condena),
de
formas
de
el
administrativo
alemn
distingue
constitutiva
(Gestaltllngsklage),
tutela
constitutiva,
proceso
contencioso-
entre
de
las
acciones
prestacin
383
aspira
la
clarificacin
de
una
relacin
jurdica96o
Es importante recalcar que en Alemania, existe una
tendencia que relaciona la existencia del cuadro general de
pretensiones,
fvenpaltllng
con
o
la
divisin
existente
''Administracin
de
entre
Eingri.!
limitacin"
la
buscar
impugnatoria
la
dirigida
existencia
a
la
de
una
eliminacin
accin
del
acto
tendr
que
establecer
una
criterio
resulta
ciertamente
artificioso,
"prestacionales"
de
condena
pueden
384
tambin
vlidamente
interponerse
contra
actuaciones
la
accin
declarativa
385
(o
allgemeine
Leistungsklage),
no
se
En
funcin
desarrollaremos
los
en
conceptos
los
descritos
siguientes
anteriormente,
prrafos,
las
386
a)
administrativos):
Esta es quiz la principal especie de Gestltllngsklage
existente en el sistema contencioso-administrativo alemn.
Constituye
el
medio
ordinario
para
la
impugnacin
sirve
la
Anfeehtllngsklage)
para
lograr
la
efecto
(Venvaltungsakt
mit
Doppenvirkung
cuando
varias
personas
concursan
por
una
387
Para
interponer
una
Anfeehtllngsklage,
es
necesario
impugnar
efectivamente
nicamente
la
aqul
vulneracin
de
que
pueda
alegar
sus
derechos.
La
Anfeehtllngsklage
(y
en
general,
todo
el
sistema
que
ostenten
derechos
pblicos-subjetivos
perfectos105,
es decir derechos provenientes de una ley o de una
decisin jurdicopblica establecida entre la Administracin
y un particular.
El problema de la legitimacin en la Arifechtungskalge. La
cuestin de los derechos pblicos subjetivos.
La regulacin contenida en el artculo 42.2 de la VwGO, en
cuan
to a la legitimacin, constituye una de las crticas que se le
realiza al sistema impugnatorio de los actos administrativos
frente a la regulacin del "recours per exces de pouvoirJJ del
contencioso-administrativo francs, puesto que en este
ltimo recurso existe una amplsima legitimacin, casi una
"accin popular", en la medida que se exige un mero
"requisito de seriedad" para acceder a la legitimacin para
impugnar
un
acto
derechos
subjetivos,
administrativo
intereses
que
pueda
legtimos
afectar
inclusive
388
administrativo
ilcito).
De
otro
lado,
la
justicia
las
situaciones
jurdico-subjetivas
distintas
de
los
389
derecho
de
administrativa
terceros
que
atae
afectados
a
otras
por
una
decisin
personas
v.gr.
de
la
VwGO,
ha
quedado
superada
con
la
la
misma
por
los
rganos
jurisdiccionales
que
por
derechos
pblicos-subjetivos
debe
390
embargo,
la
amplsima apertura a
los
intereses
legtimos o de terceros en el mbito de lo contenciosoadministrativo tambin ha tenido sus bemoles, sobre todo
en
la
casi
paralizacin
de
los
procedimientos
de
interpuestos
por
aquellos
posibles
aspectos
de
la
jurisdiccin
contencioso-
administrativa alemana.
Agotamiento de la va administrativa.
Para recurrir a la va de la Aifechtungsklage, es necesario
agotar primero la va administrativa de recurso, esto es, la
Vorveifahren,
travs
del
recurso
administrativo
que
constituye
un
presupuesto
procesal
391
mismo).
administrativa
En
el
estime
supuesto
el
de
recurso,
que
se
la
autoridad
proceder
la
se
exige
para
recurrir
al
proceso
392
393
Administracin
efectos
de
que
dicte
un
acto
administrativo.
Se distinguen dos variantes de estas acciones: a) En primer
lugar,
la
accin
dirigida
contra
la
negativa
de
la
lugar,
existe
la
accin
denominada
394
no
sera
lgico
que
quien
pretenda
que
el
recurso
contencioso-administrativo
de
la
denegacin
omisin
del
acto
395
es
decir
que,
cuando
la
resolucin
del
poder
interponer
la
accin
por
inactividad
VwGO,
la
Leistungsklage),
accin
es
la
declarativa
general
(allgemeine
pertinente
cuando
lo
que
se
396
un
determinado
supuesto
de
hecho
ya
relacin
jurdicoadministrativa,
no
pueden
(recurdese
que
segn
el
del
acto
administrativo
consumado
(se
le
397
denomina
accin
declarativa
de
prosecucin
(FortsetzungsfeststellungsklageJ12.
Subsidiariedad de la accin declarativa:
No es posible deducir la accin declarativa cuando el actor
pueda o haya podido hacer valer sus derechos por medio
de las acciones constitutivas - Gestaltungsklage o de
condena
(Verp.flichtungsklage
la
allgemeine
de
prosecucin
(o
Fortsetiflngsfeststellungsklage) 121 .
Inters en la declaracin (Feststellungsinteresse):
El artculo 43.1 de la VwGO existe una justificacin, un
inters fundado del actor en orden a que se produzca la
declaracin inmediata, en la medida que tiene carcter de
requisito procesal especial el que se evidencie la necesidad
de recurrirl22. Aqu se habla, segn informa SOMMERMANN,
de un inters fundado (berechtigtes Interesse), el mismo
que es ms amplio que el concepto de inters jurdico, de
tal
forma
que
circunstancias,
aqul
los
concepto
intereses
incluye,
fcticos,
segn
econmicos
las
o
398
el
interesado
debe
interponer
recurso
(primero
impugnado
ulteriormente
accin
general
de
prestacin
AIlgemeines
399
pretende
una
prestacin
cualquiera
de
la
suerte
de
pretensin
de
condena
genrica,
administrativo.
La
sentencia
estimatoria,
en
declaracin
jurdica
alguna
(un
acto
400
de
pronunciamientos
declarativo
Festellungsklage130.
As, la pretensin de condena sirve de una suerte de "cajn
de sastre" (Atiffangklage) o de pretensin genrica, que
acoge diversas sub categoras, determinadas en su forma y
contenido por la Jurisprudencia. As, a decir de HUERGO
LORA, se conocen las siguientes especies de allgemeine
Leistungsklage:
La Folgenbeseitigungsanspruch, o pretensin destinada a la
eliminacin de las consecuencias de un acto ilegal, es decir
a la eliminacin "in natura" de los efectos de un acto ilegal
que es impugnado a travs de una Arifechtungsklage.
La Normerlassklage, es decir, la pretensin por la cual se
solicita a los Tribunales dicten una condena a dictar un
Reglamento.
La Unterlassungsklage, o accin mediante la cual se pide el
cese de una actuacin material administrativa ilegal y la
remocin de sus efectos (es decir, el caso de las "vas de
hecho administrativas") 131.
Las vorbeugende Unterlassungsklagen, es decir, aquellas
acciones preventivas, en las que se pide al Tribunal que
condene a la Administracin a no realizar una determinada
actuacin, ya se trate de la aprobacin de un reglamento, el
401
podr
ser
conocida
por
los
Tribunales
impuesto
la
va
administrativa
de
recurso
ni
el
402
debe
impugnar
el
mismo,
mediante
la
403
en
el
futuro
pretende
volver
iniciar
un
la
exigencia
del
vital
requisito
de
la
404
Mediante
aqulla
ha
de
405
procesal
administrativo
reconozca
una
derechos
intereses.
contencioso-administrativo
El
ordenamiento
alemn,
ofrece
un
jurdico
amplio
jurdicos
jurdicas
existentes
o
contra
materiales
las
por
acciones
parte
de
u
la
Administracin.
5. El mbito cautelar: la suspensin de los efectos de los
actos
administrativos y las rdenes provisionales.
406
contencioso
administrativas
regulado
en
el
sistema
contencioso-alemn
conoce
dos
tipos
de
pretensiones
prestacionales
las
407
pretensiones
de
condena,
sean
los
supuestos
de
tienen
como
efecto
inmediato
la
en
sede
administrativa
contencioso-
de
los
actos
administrativos
impugnados
de
cualquier
tipo
de
conductas
gravosas
peligrosa
arma
de
doble
ftlo
en
contra
de
la
408
acciones
prestacionales
(sean
los
supuestos
de
cautelar
con
las
pretensiones
procesales
409
con
las
modalidades
negatoria
son
Administracin
respectivamente:
a
omitir
una
a)
la
condena
actuacin
material
la
de
Leistungsklage),
cuyos
objetos
son,
Administracin
realizar
una
actuacin
material
contencioso-administrativo
alemn,
rico
en
410
contencioso-administrativa
existente
en
cuales no
sedan
fue
tremendo:
por
citar
un
ejemplo
de
las
autorizaciones
de
grandes
411
contencioso-administrativos
obturantes
de
la
presentados
por
aquellos
fundamentales
en
la
actuacin
administrativa
jurisdiccional
de
los
reglamentos,
la
412
por
las
Bescheleunigungsnovelen,
aunque
Alemania,
resulta
fructfero
para
comprender
la
contencioso-administrativos
comparados.
Las
realizadas
en
la
Repblica
413
jurdico
administrativas
(o
"actuaci.ones
As
mismo,
es
necesario
referirse,
cautelares
en
los
procesos
contencioso-
414
de
HUERGO
LORA,
sera
quimrica
tiene
una
serie
de
innovaciones
de
suijetiva,
travs
del
del
ciudadano
en
el
mbito
contencioso-
415
PARTE III
son
los
antecedentes
directos
de
la
actual
416
jurisdiccional
(sobre
todo,
partir
de
las
de
contar
con
una
regulacin
del
proceso
CAPTULO IV
LA EVOLUCIN DEL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO EN EL PER DESDE LAS
CONSTITUCIONES REPUBLICANAS DE INICIO DEL
SIGLO XIX HASTA LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA
LEY N 27584
417
1.
La
formacin
administrativa
en
de
el
la
Per.
jurisdiccin
contencioso
Anlisis
los
de
textos
constitucionales.
La evolucin del contencioso-administrativo en nuestro
pas, ha
sido larga y azarosa, y a la fecha no ha sido lo
suficientemente estudiada en sus orgenes, ni en sus
vicisitudes propias. No es la intencin de esta parte de
nuestro trabajo, estudiar concienzudamente el anlisis
histrico de la evolucin de la jurisdiccin contenciosoadministrativa en nuestro pas, puesto que es un objetivo
418
sobre
requerimos
alcances
el
particular.
efectuar
de
la
un
embargo,
acercamiento
evolucin
contencioso-administrativo
Sin
respecto
legislativa
en
nosotros
del
nuestro
los
proceso
pas,
para
quienes
han
estudiado
los
orgenes
constitucionales y legislativos del proceso contenciosoadministrativo, aunque sea de manera breve, han sido los
profesores DAN OS ORDOEZ y PRIORI POSADA, quienes en
sendos trabajos sobre el particular, han fijado posiciones
con respecto a los orgenes de la regulacin normativa del
proceso contencioso-administrativo en el Per.
Al
respecto,
PRIORI
POSADA!
ha
sealado
que
el
sistema
contencioso-administrativo
no
se
419
de
Cdiz
de
1812,
existan
rganos
en
que
estuvieran
envueltos
las
decisiones
administrativas3.
De otro lado, Jorge DANS ha sealado que el ms claro
antecedente
del
contencioso-administrativo
puede
tribunales
especiales
para
el
comercio
minera. La
420
contrabandos,
de
todos
los
negocios
controversia
entre
la
Administracin
Pblica
particulares).
421
los
actos
administrativos,
no
poda
afirmarse
la
para
conocer
de
los
asuntos
negocios
rganos
administrativos
Administraciones
422
se
trate,
por
cada
tribunal
especializado
en
de
Ley
de
Notariado,
el
del
Cdigo
de
Procedimientos Civiles.
Esto supuso una notable reforma en !a organizacin del
Poder Judicial y en la tramitacin de los procesos civiles,
an cuando en el mbito procesal civil, todava no se
haban recibido los notorios avances de la procesalstica
moderna, especialmente las enseanzas de la prolfica
doctrina italiana.
Lo que nos interesa a efectos de nuestra investigacin, es
que, dentro del texto de la Ley Orgnica del Poder Judicial
de 1912,
se incluy
423
sobre
derechos
que
hubiese
violado
424
(...)
Sin duda alguna, bajo las regulaciones antes descritas,
estbamos ante una situacin singular: el rgano judicial,
conoca de los asuntos administrativos relativos a los
mbitos de minera y de aguas (ramas tradicionalmente
ligadas a la actuacin administrativa gubernamental), as
como los asuntos o negocios contenciosos ligados a dichos
sectores de actuacin administrativa.
Al margen de lo poco sorpresivo de la situacin (puesto que
en dicha poca, el juez no solamente ejerca funcin
propiamente jurisdiccional, sino que de hecho, cumplia
estrictamente
tambin
funciones
administrativas
por
no
exista
un
orden
jurisdiccional
especializado
caracterstico
de
nuestro
sistema
contencioso-
425
para
el
conocimiento
de
las
"acciones
contencioso-administrativas".
El anteproyecto de Constitucin Poltica de la Comisin
Villarn de 1931.
El primer esbozo de una regulacin constitucional especfica
para
el proceso contencioso-administrativo, lo encontramos en el
Anteproyecto para una Constitucin Politica, realizado por la
denominada "Comisin Villarn", en el ao 1931.
3.
La Resolucin Suprema de 7 de agosto de 1931, design
una Comisin de juristas y hombres pblicos?, presidida por
Don Manuel Vicente Villarn, con la finalidad de preparar un
Anteproyecto de Constitucin del Estado para la Repblica
del Per. Esta Comisin, denominada "Villarn" al ser
presidida por el ilustre jurista8, elabor un Anteproyecto de
Constitucin para las azarosas pocas que se vivan en el
pas9, por encargo de la entonces Junta Nacional de
Gobierno, la misma que diriga los destinos del pas antes
de la asuncin al poder de Snchez Cerro, candidato
elegido en las elecciones de mayo de 1931, y quien luego
sera trgicamente asesinado en 1933.
El Anteproyecto Villarn, tal como seala PAREJA PAZ
SOLDAN, "(...) plante con lucidezy con sinceridad los
principales problemas de organizacin constitucional y
poltica del pas) buscando siempre la mqor solucin
426
recogiendo
los
anhelos
nacionales
ms
hondos:
la
en
el
ordenamiento
jurdico
nacional.
Cabe sealar que los integrantes de la Comisin Villarn,
sin duda alguna influidos por el conocimiento de los textos
427
credo
pertinente
reproducir
el
texto
de
administrativos
la
y
legislacin
la
que
desgraciada
norma
los
inclinacin
actos
de
las
algunos
qemplos)
reclama
del
error
ante
las
428
la Corte
Suprema
a las Cortes
administracin
puede
practicar
actos
dictar
ilegalmente
acfjudicaciones
ilegales
monopolios
y
prohibidos}
onerosas
de
hacer
propiedades
429
econmico
comn
que
practiquen
las
centra~
regional
municipal
de
ningn
caso
procede
el
recurso
contencioso-
por
los
particulares
contra
los
actos
430
contencioso-administrativas
que
son
de
la
cualesquiera
otras
corporaciones
pblicas..
Corresponde a la Corte Suprema conocer en nica instancia
de
los
recursos
contencioso-administrativos
que
de
naturaleza
administrativa)
dictados
como
puede
apreciarse,
el
Anteproyecto
Villarn
la
legitimacin
para
recurrir
al
contencioso-
431
el
recurso
contencioso-administrativo
proceder,
contencioso-administrativo13,
tendencia
que
de
la
Asamblea
Constituyente
de
193114,
432
la
regulacin
constitucional
del
proceso
departamental
municipa~
que
constitl!Ja
433
texto
de
la
LOPj
1963
con
relacin
al
proceso
los
Administracin
actos
de
Pblica,
todas
"que
las
entidades
constitl!Ja
de
la
despqjo)
haber
cumplido
con
"agotar
la
va
434
jurisdiccional
con
relacin
los
actos
de
la
Administracin Pblica.
Sin embargo, y pese a la vocacin de generalizacin del
contencioso-administrativo, la regulacin de ste proceso
segua siendo fragmentaria y sectorializada, admitindose
especficamente la existencia de fueros administrativos
especiales (como el de Trabajo), en el cual se resolvan los
conflictos existentes entre particulares y la Administracin
Pblica con relacin a actos administrativos dictados por
sta ltima, con vocacin definitiva y sin susceptibilidad de
revisin judicial algunal5.
Como
consecuencia
continuaba
an
de
la
situacin
inexistente
la
antes
accin
descrita,
contencioso-
435
concreto,
Reglamento
uno
de
de
Normas
los
contenidos
Generales
de
especficos
del
Procedimientos
436
por
tanto)
cautela
igualmente
el
Derecho
de
la
su
resolucin
coriforme
Derecho.
Por
texto
437
Artculo 8 RGNPA.
S e tendr por agotada la va administrativa para los
efectos de lo dispuesto en el Artculo 11 de la Ley Orgnica
del Poder Judicial cuando se hubiera expedido resolucin en
la ltima instancia administrativa) o se diera sta por
expedida de coiformidad con el artculo 90 de este
Reglamento) o cuando se hubiese
declarado la nulidad de resoluciones consentidas a que se
rifiere el Artculo 112.
Sin embargo, la objecin que puede plantearse a esta
norma, es que, por su propio contenido y alcances, no
desarroll a profundidad el tema, aunque merece ser
considerado el aporte dado por la inclusin de un artculo
especfico
que
hiciera
referencia
al
contencioso
de
este
procedimiento
como
siempre
los
rganos
encargados
de
ejercer
la
funcin
jurisdiccional.
6. Los Decretos Leyes 18060 y 18202 del Gobierno Militar
de 1968-1975.
Con fecha 23 de diciembre de 1969, la Junta de Gobierno
Militar presidida por el General Juan Velasco Alvarado, dict
el Decreto Ley N 18060. Esta norma, declaraba en
438
conocer
"los
asuntos
contencioso-
que
reemplazara
la
Sala
Contencioso-
439
de
sus
felices
especficamente
innovaciones
rango
fue
constitucional
el
otorgar
al
proceso
la
existencia
de
las
"acciones
contencioso-
acciones
contra
contencioso-administrativas
cualquier
acto
resolucin
se
de la
Principal
de
Constitucin
de
la
Asamblea
440
10.-
Corresponde
la
jurisdiccin
contencioso-administrativa de la
Corte Suprema conocer los recursos de ilegalida~ exceso
de poder y desviacin de
podelj
que
se
interpongan
contra
las
resoluciones
441
especficamente
doctrinal~
puesto
que
los
contencioso
administrativas
posibles
de
ser
442
(rectius:
"pretensionel'),
de
naturaleza
contencioso-administrativa,
los
cuatro
son
las innovaciones ms
La
afirmacin
de
la
accin
(rectius:
proceso)
La
afirmacin
de
un
sistema
judicialista
de
lo
443
la
ordenacin
de
las
diversas
acciones
contencioso-administrativas.
De estas innovaciones, cabe resaltar la primera y la tercera.
La segunda, referente al requisito de "causar estado" como
presupuesto
de
acceso
al
proceso
contencioso-
contencioso-administrativa,
propuesto
por
el
consideramos
que
merecen
un
comentario
444
de
variada
legislacin
administrativa
que
contra
los
actos
de
1S
.a
existencia
de
un
sistema
judicialista
de
lo
de
aunque
la
sectorializados,
judicatura
ordinaria.
siempre
Por
integrados
ello,
nuestro
445
ltimo,
la
afirmacin
constitucional
del
proceso
de
los
actos
resoluciones
de
la
paso
trascendental
en
la
evolucin
del
proceso
El
panorama,
entonces,
segua
las
vetustas
reglas
del
Cdigo
de
446
del
normal
funcionamiento
de
la
especfica
del
proceso
contencioso-
administrativo. Nos referimos al Decreto Supremo N 03790-TR (publicado en el Diario Oficial El Peruano el da
mircoles 13 de junio de 1990).
La singularidad de esta norma, es que fue un Decreto
Supremo (norma de nivel reglamentario) y especficamente
referida a materia laboral. Era un hecho conocido que en
aquellas pocas la situacin del fuero jurisdiccional laboral
era francamente insostenible, puesto que los rganos
encargados
de
administrativos
resolver
en
los
materia
recursos
laboral,
contencioso-
tenan
francas
para
la
conduccin
de
los
procesos
contenciosoadministrativos.
Ante dicha situacin, el Poder Ejecutivo opta por emitir el
Decreto Supremo bajo anlisis, el mismo que regulara por
vez primera los requisitos procesales especficos para el
trmite de los procesos contencioso-administrativos en
materia del fuero del trabajo y comunidades laborales.
Los considerando s del Decreto bajo anlisis, sealan que la
motivacin que lleva a desarrollar normas especficas del
proceso contencioso-administrativo en materia laboral, se
447
proceso
contencioso-administrativo,
as
como
las
ordenacin
histrica
del
proceso
contencioso-
Se
estableci
que
para
impugnar
las
decisiones
Se
establecieron
los
requisitos
de
la
demanda
contencioso-ad
ministrativa.
- Se estableci el procedimiento especfico para el trmite
del contencioso-administrativo, sealndose la sujecin a
las reglas del denominado "juicio ordinario de puro derecho"
regulado por el Cdigo de Procedimientos Civiles. Esto
ltimo es importante, puesto que al regularse de dicha
manera,
se
admita
que
el
proceso
contencioso-
448
de
la
legalidad
validez
del
acto
administrativo impugnado.
- Se regul el tema de la prueba admisible, sealndose
que slo podran ser utilizados como medios probatorios,
expedientes fenecidos, cuya existencia sea acreditada.
- Se establecieron disposiciones relativas al trmite de las
excepciones, el dictamen fiscal y los informes orales de las
partes.
- Se estableci el rgimen de la competencia procesal as
como de los recursos admisibles en el proceso contenciosoadministrativo.
Con todas las observaciones que podran realizarse a esta
norma, lo cierto es que la primera regulacin "orgnica" del
proceso contencioso-administrativo, aunque sea a nivel
sectorial y a un nivel de norma reglamentaria, puede
encontrarse en la norma glosada. Lo cierto es que, era ya
en aquellos tiempos, un clamor generalizado, la necesidad
de contar con una norma que con naturaleza general,
regulase los aspectos sustantivos y procedimentales del
proceso contencioso-administrativo.
9. La Ley Orgnica del Poder Judicial de 1990 - Decreto
Legislativo 612
En julio de 1990, en las postrimeras del gobierno
aprista, se dict
una nueva Ley Orgnica del Poder Judicial, la misma que
vendra a sustituir al vetusto Decreto Ley 1460523. Esta
449
fue
que
por
normativa
transitoriamente
el
vez
primera,
especfica
rgimen
jurdico
contencioso-administrativas,
propuso
para
de
ejecutando
una
regular
las
acciones
el
mandato
hasta
que
se
cumpliera
es
decir,
los
que
hayan
agotado
la
va
administrativa.
450
de
.la
accin
contenciosoadministrativa.
Sin
451
ORGANICA
DEL
PODER
JUDICIAL
DECRETO
LEGISLATIVO 612
SECCION ULTIMA: DISPOSICIONES FINALES Y TRANSITORIAS
TITULO 11 DISPOSICIONES TRANSITORIAS
CAPITULO I
DE LA ACCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
PRIMERA.- Temporalidad de la Norma.- En tanto se dicta la
Iry de la materia) la accin contencioso-administrativa a
que se rifiere el artculo 2400 de la Constitucin) se rige por
las reglas contenidas en las normas que integran el
presente capitulo.
SEGUNDA.-
Objeto
de
la
Accin.-
La
accin
contencioso-adminis
trativa
se
dirige
contra
actos
resoluciones
de
la
452
Intervencin
de
Terceras
Personas.-
Podr
Las
Resoluciones
que
emanen
de
las
La
Sala
Asambleas
Regionales
SETIMA.-
Competencia
Superior.-
Superior
especializada
453
los
requisitos
exigidos
por
el
Cdigo
de
presente
el
expediente)
los
informes
si
atentara
constitucionalmente
contra
reconocidos)
derechos
o
si
personales
causare
dao
454
accin
se
st!fetara
en
cuanto
su
tramite
al
DECIMO SEGUNDA.- Intervencin del Ministerio Pblico.Durante el proceso y en las etapas que corresponda, deber
darse al Ministerio Pblico la intervencin que prev el
Decreto Legislativo N 52.
DECIMO TERCERA.- Efectos de la Sentencia.- La sentencia
que declare la nulidad o anulacin total o parcial respecto
de un acto o resolucin,
producir efectos entre las partes y respecto de las
personas cifectadas por el mismo. Dicha sentencia, cuando
ella sea procedente, mandara que la autoridad expida
nueva Resolucin conforme a derecho y expresara el
contenido y los trminos sustanciales de la misma.
455
23
administrativa
Constitucin,
LOP]
de
se
1991.-
que
rige,
trata
en
La
accin
el
artculo
cuanto
contencioso240
sus
de
reglas
la
de
456
especfica
en
el
texto
constitucional
de
la
prctica
alguna,
por
lo
que,
en
tales
457
el
Cdigo
Procesal
Civil25.
Esta
norma
ha
En
concreto,
el
proceso
contencioso-
de
tramitacin),
al
proceso
contencioso-
administrativo.
En
primer
lugar27,
cabe
sealar
que
el
proceso
458
establecida
en
los
mbitos
propios
de
lo
de
resultaron
notoriamente
desarrollar
los
la
accin
alcances
administrativo
moderno
contencioso-administrativa,
insuficientes,
de
y
un
para
proceso
conforme
poder
contencioso-
las
modernas
contra
la
inactividad
material
de
la
establecer
un
sistema
contencioso-
459
sistema
completo
de
pretensiones
contencioso-
del
exclusiva
CPC
no
excluyente
constituyeron
del
una
proceso
regulacin
contencioso-
460
es
del
objeto
del
proceso
contencioso-
461
es
su
presuncin
de
validez28
un
sin
sentido,
puesto
que
si
el
acto
462
fue
el
"acto
resolucin
de
la
Administracin". Al res
pecto, tal referencia fue notoriamente equvoca, en la
medida ~
que no es lo mismo "acto de la administracin" que "acto
administrativo". De otro lado, la referencia a la "resolucin
de la Administracin" tambin fue errnea, en la medida
que la Resolucin es simplemente una forma externa, que
puede contener diversos tipos de declaraciones de voluntad
administrativas, y no necesaria y exclusivamente un acto
administrativo, y, as mismo, lo que el justiciable impugna
no es una "resolucin" (es decir un instrumento formal),
sino el contenido de esta resolucin, especficamente, un
acto administrativo.
- El segundo prrafo del artculo 540, peligrosamente,
consagr la posibilidad de que mediante ley ordinaria se
pudieran establecer mbitos de actuacin administrativa
exentos de revisin jurisdiccional. Sin embargo, por la plena
vigencia de la tutela judicial efectiva, lo cierto es que
ninguna ley podra limitar el alcance de la revisin
jurisdiccional
conforme
de
la
establece
actuacin
nuestra
administrativa,
Constitucin
salvo,
actualmente
463
464
Presupuestos procesales:
El artculo 541 del CPC, estableci los presupuestos
procesales necesarios para la admisibilidad del proceso
contencioso-administrativo. Estos fueron tres: a) que la
demanda se refiera a un acto administrativo que haya
causado estado; b) que la demanda se interponga contra un
acto o resolucin que se haya impugnado en la va
administrativa, agotando los recursos pertinentes; y, c) La
demanda se haya interpuesto dentro de los tres meses de
notificada o publicada la resolucin impugnada, con la
salvedad que en el caso de ocurrencia del silencio
administrativo, la demanda podra ser interpuesta en
cualquier momento.
Con relacin al contenido de la expresin "causar estado",
as corno del "agotamiento de la va administrativa", stos
sern
desarrollados
en
el
siguiente
captulo
de
la
465
puede
apreciarse,
es
un
privilegio
para
la
era
fcilmente
birlable
travs
de
normas
466
se
daba
una
coexistencia
de
regmenes
competencia
prescindindose
procesal
inclusive
de
de
cada
norma
rangos
especfica,
normativos
(por
descentralizado,
la competencia la
casos
de
procesos
contencioso-administrativos,
reflexiones
sobre
la
regulacin
del
proceso
contencioso-administrativo en el CPC:
La consagracin de algunas reglas especficas con relacin
al proceso contencioso-administrativo en el CPC 1992, ha
constituido un hecho signicativo con relacin a la evolucin
de
la
regulacin
legal
del
proceso
contencioso-
467
procesos
contencioso-administrativos
(pese
la
contencioso-administrativo,
como
un
proceso
468
medida
que
se
contina
centrando
al
proceso
469
de
tales
propuestas
de
reforma,
consisti
de
la
garanta
jurisdiccional
contencioso-
al
Poder
Judicial
controlar
la
470
los fines que la justifican mediante el proceso contenciosoadministrativo que ser regulado mediante Ley."
Esta propuesta de texto constitucional, tiene la singularidad
de que establece los rasgos caractersticos del proceso
contencioso-administrativo como instrumento de contralor
de la legalidad de la actuacin o de las omisiones de la
Administracin Pblica, mientras que establece una clara
opcin por un sistema judicialista (coherente connuestra
Constitucin histrica) para el contencioso-administrativa.
De otro lado, contiene una relacin con el elemento
teleolgico
del
proceso
contencioso-administrativo
la
justifican
discrecionalidad),
destinada
para
y
la
tcnica
finalmente,
regulacin
de
reduccin
una
reserva
autnoma
del
de
de
la
ley
proceso
contencioso-administrativo.
14. La situacin del Proceso Contencioso Administrativo
antes de la entrada en vigencia de la Ley N 27584.
La situacin hacia el comienzo del nuevo siglo, no se
avizoraba
grata para la existencia formal del proceso contenciosoadministrativo como una garanta plena para satisfacer las
necesidades de tutela subjetiva del ciudadano frente a las
actuaciones de la Administracin Pblica.
Haciendo una suerte de balance del estado de la cuestin
existente hacia el ao 2000, as como un resumen de las
falencias de la regulacin legal del proceso contenciosoadministrativo
en
nuestro
pas,
podemos
sealar
las
471
plazos
para
interponer
el
proceso
contencioso-
472
de
un
proceso
contencioso-administrativo,
lo
cual
para
conocimiento
determinar
de
los
los
asuntos
tribunales
puestos
especializados
en
lo
contencioso administrativo.
As las cosas, se haca necesaria la expedicin de una
norma jurdica que procediera a la reforma integral del
sistema de justicia contencioso-administrativa en nuestro
pas, teniendo como eje los contenidos del derecho a la
tutela
judicial
fundamentales
efectiva,
del
as
rgimen
como
de
la
los
postulados
tutela
subjetiva
del proceso
Resolucin
Ministerial
contencioso
N
administrativo.
174-2000-]US.
La
La
Comisin
473
Como
ya
hemos
indicado,
fue
el
Gobierno
de
Transicin, el que
tom la iniciativa para configurar una propuesta normativa
destinada a la elaboracin de una Ley procesal especifica
para el proceso contencioso-administrativo. As, mediante la
Resolucin Ministerial N174-2000-JUS se design a una
Comisin, presidida por el doctor
Jorge Dans Ordez e integrada por profesionales de
amplia experiencia en los mbitos procesales, as como por
destacados
estudiosos
del
derecho
administrativo
en
nuestro pas34.
Esta Comisin trabaj por un perodo de seis meses,
dedicados
exclusivamente
plasmar
una
propuesta
el
contenido
de
la
propuesta
legal
armnicamente
en
el
Anteproyecto
de
la
Comisin Dans.
474
diferencias
en
algunos
aspectos
donde
el
contenciosoadministrativo,
regulacin
de
la
pretensin
las
referidas
indemnizatoria
la
por
original),
tendr
algunas
deficiencias
aunque en
este caso,
las modificaciones
475
dogmticos
procesales
de
la
nueva
la
Ley
que
regula
el
proceso
contencioso-
contencioso,
nosotros
estimamos
necesario
476
existen
otra
serie
de
innovaciones
no
tan
procesal
existente
en
lo
contencioso-
dirigido
cuestionar
una
actuacin
de
la
exclusividad
de
la
Administracin Pblica.
(ii)
Se
regula
del
principio
de
impugnacin de
las actuaciones administrativas.
(iii) Se ha normado un completo catlogo de "actuaciones
impugnables" y pretensiones procesales administrativas a
fin
de
brindar
la
mayor
cantidad
de
herramientas
477
administrativas.
Introduccin
de
posibilidades
de
Correcta
regulacin
de
la
tutela
cautelar,
encontrarn
solucin
mediante
las
disposiciones
cmo
procesalmente
el
puede
amplio
entenderse
catlogo
de
articular
se
pretensiones
478
establecida
en
el
proceso
contencioso-administrativo
peruano?
La respuesta ser brindada posteriormente en esta misma
investigacin, mediante el estudio del objeto del proceso
contencioso-administrativo y el sistema de pretensiones
procesales administrativas establecidas en la LPCA.
Conviene sealar
retaceada
en
su
entrada
en
vigencia,
mediante
el
que
en
"aras
de
salvaguardar
el
patrimonio
479
impugnable
de
las
pretensiones
cautelar
paulatinamente
otorgado
los
por
operadores
esta
Ley),
jurdicos
pero
fueron
adaptndose a la misma.
Posteriormente, la LPCA fue modificada puntualmente, por
Leyes tales como la Ley N 27709 (que modific el artculo
9 - competencia funcional) y por la Ley N 28531 (que
reform los artculos 9 - competencia funcional, y el 25,
regulando un denominado "procedimiento especial" que
sustituye para todos los efectos legales al "proceso
abreviado"
como
va
el
480
se
trata
de
una
materia
novedosa
que
viene
481
nivel
nacional,
con
reformas
necesarias
para
mejorar
la
regulacin
482
PARTE IV
EL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Y SU
INCIDENCIA EN EL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO
En
los
captulos
elementos
anteriores,
esenciales
de
contencioso-administrativo,
hemos
desbrozado
configuracin
habiendo
del
los
proceso
encontrado
su
jurisdiccionales
extraordinaria
residual,
de
en
naturaleza
concreto,
los
procesal
procesos
483
as
como
el
innovativo
contencioso-administrativa
en
nuestro
agotamiento
presupuesto
de
la
procesal
va
del
administrativa
proceso
como
un
contencioso-
administrativo.
En tal sentido, el objetivo que nos proponemos en la
presente parte de esta obra, es describir los alcances de la
fundamentacin del derecho a la tutela judicial efectiva en
nuestro ordenamiento jurdico, as como establecer su
incidencia en la actual configuracin legal del proceso
contencioso-administrativo
peruano.
Especficamente,
484
del
proceso
contencioso-administrativo,
legalidad
corrigiendo
de
la
efectivamente
la
actuacin
actuacin
contenciosoadministrativo
enmarcando
dicho
potencialidades
acto
dada
hermenutico
alcances
del
artculo
por
la
dentro
139.3
LPCA,
de
de
las
la
485
requisitos
de
acceso
la
jurisdiccin
CAPTULO V
de
gecutarla
de
obtener
las
medidas
486
de
otra
persona
entidad,
bastando
la
invocacin
de
un
derecho
inters
487
de
derecho,
la
existencia
de
un
derecho
488
contencioso-administrativo).
En
dicha
del
Cdigo
Procesal
Constitucional,
norma
que
establece que:
"Se entiende por tutela procesal ifectiva aquella
situacin jurdica de una persona en la que se respetan, de
modo enunciativo, sus derechos de libre acceso al rgano
jurisdicciona4 a probar, de difensa, al contradictorio e
igualdad sustancial en el proceso, a no ser desviado de la
jurisdiccin predeterminada ni sometido a procedimientos
distintos de los previstos por la Iey, a la obtencin de una
resolucin fundada en derecho, a acceder a los medios
impugnatorios regulados, a la imposibilidad de revivir
procesos
fenecidos}
la
actuacin
adeettada
489
es
un
derecho
constitucional
de
naturaleza
acceder
los
rganos
jurisdiccionales)
diversos
mecanismos
(procesos)
qtte
habilita
el
490
Tribunal Constitucional recada en el Exp. N 0OO4-2006PI/TC, caso "Fiscal de la Nacin contra Congreso de la
Repblica" sobre demanda de inconstitucionalidad contra
determinados
extremos
de
la
Ley
28665,
de
"El
derecho
la
tutela
jurisdiccional
efectiva}
confrontadas
con
la
situacin
de
la
jurisdiccin
la
tutela
contencioso-administrativo
se
491
deducidas
frente
una
actuacin
omisin
de
la
era
un
medio
procesal
492
ordenamiento
jurisdiccional
contencioso-
de
acuerdo
una
interpretacin
reconstituido
la
finalidad
subjetiva
del
proceso
quede
exento
del
control
jurisdiccional
493
contencioso-administrativo
en
nuestro
pas,
los
procesos
constitucionales,
un
escenario
de
un
nuevo
sistema
de
jurisdiccin
recurrir
los
particulares
para
obtener
tutela
Pblica
es
el
proceso
contencioso
administrativo.
494
estos
procesos,
"ordinarios"7,
cuando
en
en
cierta
manera
realidad,
estos
los
volvi
mecanismos
de
urgencia"
que
tienen
los
procesos
del
proceso
contencioso-administrativo
en
495
proceso
contencioso-administrativo
como
un
proceso
actuacin
material,
inactividad
formal,
completo
sistema
de
pretensiones,
garantiza
la
las
cosas,
la
regulacin
peruana
del
proceso
al
derecho
la
tutela
judicial
efectiva
8,
el
artculo
1480
de
la
Constitucin
debe
ser
496
de
acceso
al
proceso,
el
tema
de
la
la
tutela
jurisdiccional
contencioso-
497
498
499
500
la
tutela
judicial
efectiva,
como
derecho
de
un
haz
de
derechos
garantas
vez
contiene
un
plexo
de
derechos
garantas
fundamentales en s mismas)!?
d) Se trata de un derecho de prestacin, de configuracin
legal.
En todo caso, la afirmacin del derecho a la tutela
jurisdiccional, permite desbrozar los caminos para fundar y
establecer los elementos y garantas comunes que harn a
todos los procesos jurisdiccionales. Es por ello que si
compartimos
la
idea
segn
contencioso-administrativos
son
la
cual
los
procesos
netamente
procesos
501
fundamental
comunes
todos
configurador
los
del
plexo
procesos
de
de
elementos
corte
ndole
jurisdiccional 18.
Especficamente, los momentos de actuacin del derecho a
la tutela jurisdiccional efectiva, son de aplicacin total a los
procesos
aplicacin
contencioso-administrativos,
implicar
el
siguiente
como
contenido,
tal,
su
ser
jurisdiccionales
procesales
mediante
trabas
la
imposicin
fundadas
en
de
motivos
irrazonables.
Con relacin al primer punto, es necesario que cada pas,
organice
especficamente
el
desarrollo
de
rganos
502
relacin
al
segundo
punto,
se
ha
sealado
de
cada
actor.
El
derecho
de
accin,
503
brindarle
una
sensata
como
razonada
504
la
judicatura
no
asume
la
elemental
demanda,
ni
que,
admitida
trmite,
tenga
505
derecho
de
accin
permite
plantear
la
efectiva
concesin
del
derecho
la
tutela
506
la
de
"invalidez
ineficacia
de
los
actos
(actuaciones
materiales
ilegales,
contencioso-administrativo
articulado
en
un
507
del
proceso
favor
actione25.
Una
se
deduce
si
no
concurren
aquellas
circunstancias"26.
En rigor, podramos encontrar varios tipos de principios o
reglas que deben seguirse a efectos de atenuar o darle la
adecuada cabida a los requisitos de acceso a la jurisdiccin.
Estos sern los siguientes:
- lnadmisibilidadde requisitos procesales que constituyan
formalidades innecesarias para iniciar o sustanciar un
proceso.
- Los requisitos procesales deben estar establecidos en
normas con rango de ley y deben interpretarse en sentido
restrictivo.
- Las normas reguladoras de los requisitos procesales deben
interpretarse siempre en el sentido ms favorable a la
admisin de las pretensiones. procesales.
508
509
nuestro
estudio,
especficamente,
al
proceso
510
de
oficio"31.
En
este
caso,
debe
quedar
por
el
demandante,
debern
propiciar
la
de
imperio
los
conflictos
de
intereses
511
La
doctrina
clsica,
encabezada
por
don
Jess
propuestas
de
solucin.
En:
Escritos
512
por
estudiosos
ligados
al
derecho
BUSTAMANTE
ALARCON,
Reynaldo:
Derechos
administrativos.
Su
viabilidad
las
ambos
reunidos
en
el
libro
"Jurisdiccin
513
normativa
mbitos
de
aplicacin
tambin
efectiva
est
circunscrita
los
procesos
justo
procedimientos
debido
proceso
administrativos,
rige
adems
arbitrales,
los
militares,
514
adems
no
solamente
sirve
para
que
travs
de
reiterada
importante
sino
que
tambin
procedimientos
disciplinarios,
se
los
aplica
los
procedimientos
515
sern
aplicadas
en
los
procesos
jurisdiccional,
administrativos,
en
en
sede
sede
de
de
procedimientos
procedimientos
ante
de
fundamental
los
derechos
denominado
especficamente
modulados
que
integran
"debido
y
el
derecho
proceso",
asignados
al
pero
escenario
516
517
Especficamente,
confrontar
el
Fundamento
das
contados
administrativo.
Esta
partir
de
irregular
la
e
emisin
irracional
del
acto
previsin
518
PEREZ,
Jess:
El
derecho
la
tutela
por
falta
de
precisin
del
marco
legal
exista
519
Otro
aspecto
significativo
es
el
relativo
al
requisito
jurisdiccional
administrativas32.
de
actos
Efectivamente,
o
en
resoluciones
nuestro
520
de
recurrir
la
tutela
jurisdiccional.
decidiendo
acerca
de
su
conformidad
521
de
hacer
uso
de
los
medios
necesarios)
522
ceso.
- Comparecencia de aquellos interesados y/o legitimados en
el
proceso.
- Derecho a la notificacin de actos y piezas procesales que
se
vayan a actuar en el proceso.
- Prohibicin de tener en cuenta pruebas obtenidas con
lesin
de los derechos fundamentales.
- Ejercicio del derecho a la presuncin de inocencia. Derecho a un proceso pblico y sin dilaciones.
No entraremos al detalle del contenido de cada uno de
estos derechos, en la medida en que cada uno de ellos
implicara fcilmente una monografa completa, algo que
ciertamente escapa de los lmites y objetivos del presente
trabajo. Sin embargo, nos permitimos sealar que la
prohibicin constitucional de indefensin constituye el haz
de derechos y garantas necesarios para otorgar a todo
proceso
procedimiento
el
carcter
de
debido.
El
que
precisamente
le
permite
denominarse
523
"proceso". En
otro
lado,
es
necesario
sealar
que
el
Tribunal
defensa
constit'!Ye
un
derecho
fundamental
de
un
princiPio
de
interdiccin
de
ocasionar
se
el
TC
mediante
la
emisin
de
esta
debido
proceso,
sea
en
sede
jurisdiccional
administrativa.
c) El derecho a obtener una resolucin fundada en Derecho
que ponga fin al proceso.
Tal como seala Francisco CHAMORRO BERNAL, "una
vez que se ha tenido acceso a la jurisdiccin y al proceso, la
524
525
debe
pronunciarse
expresamente
sobre
la
medida
en
que
se
producir
necesariamente
El
derecho
que
la
respuesta
de
los
rganos
526
La
respuesta
del
rgano
jurisdiccional
slo
527
ello,
la
resolucin
de
inadmisin
de
no
el
mbito
especfico
del
proceso
contencioso-
528
Se
del
trata,
en
proceso
todo
caso,
mediante
de
impedir
la
pronunciamientos
las
eventuales
deficiencias
formales
que
se
529
teniendo
como
limite
al
principio
dispositivo,
las
con
lo
anteriormente
sealado,
el
congruente
con
las
pretensiones
530
531
jurisdiccional,
debern
siempre
estar
532
al principio
533
tambin
podr
declarar
la
nulidad
del
acto
534
invalidar
sus
situaciones
jurdicas,
los
privados
con
los
privados,
aparece
revestida
de
en
el
numeral
1)
del
artculo
410
del
Anteproyecto de Ley que regula el proceso contenciosoadministrativo, formulado por la Comisin Dans, no
contrariaba en modo alguno el principio de congruencia, al
menos en su formulacin constitucional, en la medida en
que simplemente, se pretendi otorgar al Juez de lo
contencioso-administrativo, el mismo poder invalidante del
535
las
partes,
la
nulidad
total
parcial
del
acto
el Proyecto
de Ley
que regula
el Proceso
motivo
por
el
cual
las
disposiciones
antes
contencioso-administrativo,
decisin
que
536
como
hemos
dicho,
propio
de
los
pases
de
expresamente,
cosa
las
juzgada
mismas
que
as
constituirn
lo
sealen
precedente
537
Cuando
la
decisin
sea
arbitraria,
irrazonada
538
realmente
el
objeto
en
cuestin,
la
en
realidad
no
ser una
decisin
fundada en
Derecho"47.
- El derecho a que la resolucin judicial sea coherente,
lgica, racional y razonable.
Por ltimo, existe una exigencia de logicidad en las
decisiones de los jueces emitidas en el proceso. No
539
el
derecho
del
justiciable.
Una
sentencia
tal
vez
el
elemento
real,
fctico
ms
540
541
Constitucional
ha
tenido
ya
oportunidad
de
una
sentencia
meramente
declarativa;
pero
542
implcitamente
en
el
derecho
la
tutela
de
coriformidad
sobre
con
derechos
los
tratados
humanos
(Cuarta
enero
de
200451,
recada
en
los
Expedientes
543
544
las
medidas
cautelares.
De
hecho,
como
hemos
urgente
de
tutela,
se
dicta
con
fines
el
mbito
especfico
del
proceso
contencioso-
medida
que
se
correspondia
con
la
545
en que consista el objeto del proceso contenciosoadministrativo. En concreto, la tutela cautelar en el mbito
del
proceso
contencioso-administrativo
siempre
era
del
objeto
del
proceso
contencioso-
cautelares
en
el
proceso
contencioso-
creemos
que
el
legislador
peruano,
ante
el
medidas
cautelares
en
el
proceso
contencioso-
aunque
sealando
que
son
procedentes
546
547
para
la
procedencia
contencioso-administrativas:
nos
de
las
referimos
pretensiones
as
la
548
para
el
caso
especfico
del
proceso
en
su
configuracin,
hace
necesaria
la
para
as
otorgarle
una
nueva
ineludible
para
iniciar
cualquier
proceso
549
podr
dirigir
sus
pretensiones
demostrar
la
nueva
funcionalidad
del
nivel
de
nuestro
ordenamiento
550
constituciona158,
por
la
Constitucin
de
1979,
contra
cualquier
acto
resolucin
de la
conocen
en
primera instancia
y la Corte
artculo
ha
sido
bsicamente
repetido
en
la
148.-
Las
resoluciones
administrativas
que
doctrina
nacional,
salvo
honrosas
poqusima~
de
la
va
administrativa.
Este
vaco
criterios
sobre
el
particular,
que
estn
551
552
(o
"recurso")
contencioso-administrativo
en
administrativa,
instaur
un
sistema
de
solucin
adoptada
fue,
de
suyo,
inarmnica
553
en
contra
de
la
administracin),
excluy
suqjetivos
al
demandante
el
carcter
trminos
identificaban
distintos
mbitos
de
554
en
los
que
el
Poder
utilizaba
diferentes
absoluto
un
modelo
de
Estado
liberal:
la
la
separacin
de
poderes,
hicieron
necesaria
la
555
para
los
administrados,
esto
es,
actos
la
posibilidad
de
recurrir
los
actos
de
la
partes:
la
Administracin
el
administrado
presupuesto
procesal
para
acceder
al
556
delimitar
aquellos
casos
557
que
mientras
las
leyes
reglamentos
sealen
indican
la
procedencia
del
contencioso-
administrativo '~8.
Es claro entonces, que el sentido originario y estricto de la
expresin "causar estado", conforme se desprende de las
enseanzas de SANTAMARA DE PAREDES, es predi cable
nicamente
respecto
de
aquellas
resoluciones
558
como
pacfico
en
sede
nacional,
salvo
acertadamente
nuestro
criterio
que,
"...acto
559
En:
Procedimiento
CASSAGNE,
y
proceso
Juan
Carlos
administrativo.
(Director):
Jornadas
Econmico.
Facultad
de
Derecho.
En:
CASSAGNE,
Juan
Carlos
(Director):
560
Procedimiento
proceso
administrativo.
Jornadas
Econmico.
Facultad
de
Derecho.
561
36
CHAMORRO
BERNAL,
Francisco:
La
tutela
judicial
imperativo,
salvo
regulacin
permisiva
en
contrario.
Las formalidades previstas en este Cdigo son imperativas.
Sin embargo, el Juez adecuar su exigencia al logro de los
fines del proceso. Cuando no se seale una formalidad
especfica para la realizacin de un acto procesal, ste se
reputar vlido cualquiera sea la empleada.
38 Cfr. CHAMORRO BERNAL, Francisco: La tutela judicial
efectiva. Op. Cit. Pgina 186.
39 Cdigo Procesal Civil. Ttulo Preliminar.
Artculo n.
La direccin del proceso est a cargo del Juez, quien la
ejerce de acuerdo a lo dispuesto en este Cdigo.
El Juez debe impulsar el proceso por s mismo) siendo
responsable
de
cualquier
demora
ocasionada
por
su
de
motivar
las
sentencias,
consultar,
sus
Tirant
SALAVERRIA,
exigencias
lo
Juan:
Blanch.
La
constitucionales
Valencia,
motivacin
de
2003;
las
legales.
IGARTUA
sentencias,
562
Administrativo
en
el
umbral
del
siglo
XXI.
563
Al
respecto,
puede
verse
GHlRARDI,
Olsen:
El
va
un
proceso
denominado
"contencioso-
564
que
el
proceso
contencioso-administrativo
contenciosoadministrativo
establecido
en
el
artculo
1480
partir
de
de
nuestro
10
texto
fundamental.
Precisamente, el artculo 1480 de la Constitucin establece
que "Las resoluciones administrativas que causan estado
son susceptibles de impugnacin mediante la accin
contencioso-administrativa".
Tal como se encuentra redactado, el texto del precepto
constitucional,
hace
referencia
nicamente
las
565
debe
confundirse
(instrumento
formal
la
que
"resolucin
puede
administrativa"
no,
contener
una
relacin de continente a
necesariamente
esto
es
as,
contenido,
toda
vez
aunque no
que
el
acto
estar
contenido
en
una
carta,
un
oficio,
un
un
aspecto
concretamente
jurdico.
La alusin
supuestos
en
los
cuales
existe
actuacin
566
fundamentalmente)
instrumento
de
tutela
de
sino
sobre
Administracin
Pblica
toda
actuacin
sometida
al
de
la
Derecho
Administrativo72.
De otro lado, el requisito de "causar estado", o ~e agotar la
"va administrativa previa" al ejercicio de las pretensiones
567
procesales
correspondientes
contra
la
actuacin
todo
tipo
de
actuacin
administrativa,
es
permiten
conferir
un
cierto
carcter
de
los
particulares
la
tutela
de
los
rganos
jurisdiccionales.
En funcin a lo expuesto, el requisito de causar estado o de
"agotar la va adnnistrativa", debe ser necesariamente reinterpretado a la luz del derecho a la tutela judicial efectiva
y a su concreta manifestacin, cual es el acceso irrestricto a
la
jurisdiccin.
Para
lograr
esta
reconfiguracin,
es
568
actualmente
se
encuentra
en
franca
discusin en doctrina73.
De un inicio en el cual la va administrativa de recurso fuera
catalogada como una suerte de garanta a favor del
administrado (al drsele la oportunidad de una eventual
revisin de lo actuado en sede
administrativa sin necesidad de recurrir a los costos y al
tiempo de un proceso), actualmente la doctrina discute
intensamente
con
respecto
su
permanencia
como
que
administrativa,
el
administrado
interponiendo
un
debe
agotar
recurso
de
la
va
manera
569
los
recursos
administrativos
en
el
marco
de
los
recursos
administrativos
no
necesariamente
570
relacin
jurdica.
Ciertamente,
aqu
la
va
la
interposicin
de
los
recursos
en
va
los
efectos
del
acto,
salvo
medida
cautelar
de
571
los profesores Eduardo GARCIA DE ENTERRIA Y TomsRamn FERNANDEZ, quienes' desde su Curso de Derecho
Administrativo79 sostienen la escasa utilidad de la va
administrativa, y hasta inclusive postulan su supresin,
basados sobre la base del principio de remocin de trabas
de acceso al derecho a la tutela judicial efectiva. En todo
caso, sealan los autores propuestos, urge realizar una
revisin radical del sistema de recursos, postulndose una
suerte de carcter facultativo para sta, otorgndosele al
particular la facultad o potestad de elegir si opta por
recurrir a una va administrativa, o simplemente, concurrir
directamente al rgano jurisdiccional. Esta posicin, que
sigue los postulados de la prctica jurisprudencial francesa
(en
donde
tradicionalmente
administrativa
de
recurso
es
el
trnsito
por
facultativa)80,
la
va
por
su
contencioso-administrativas
que
de
largo
572
Administracin
Pblica,
en
funcin
los
siguientes
que
la
mayor
cantidad
posible
alcance
de
los
jueces
en
el
procedimiento
administrativo.
t) Facilita la tarea judicial al poner a disposicin de los
Tribunales
el beneficio de la experiencia y pericia del organismo
adminis
573
mejoramiento
de
los
argumentos
de
los
actos
Impide
que
la
Administracin
resulte
enjuiciada
sorpresiva
mente.
En buena cuenta, el trnsito por la va administrativa de
recurso, constituye antes que nada una garanta, tal vez la
nica85, que tiene el administrado ante la eventualidad de
un conflicto suscitado con la Administracin en relacin a
un acto administrativo. Sin embargo, un sector de la
doctrina y la jurisprudencia considera que el recorrido por
dicha va administrativa de recurso puede ser considerada
una carga en detrimento exclusivo del particular y en
beneficio excluyente para la Administracin. Nosotros
disentimos de dicha interpretacin, en la medida que para
el particular, muchas veces, el recurrir directamente ante
los rganos judiciales supondra un costo de tiempo y
dinero que no todos tendran oportunidad de realizar. En
funcin a lo sealado, parece pertinente sealar que en
prinClplO, son mayores las ventajas que los perjuicios que
parece otorgar la existencia de la va administrativa de
recurso.
Pero una cosa es la existencia, y otra distinta, la utilidad
que podra tener la va administrativa de recurso. Al
574
para
el
caso
especfico
de
nuestro
pretensiones
contencioso-administrativas,
se
haya
utilidad
para
el
administrado,
en
575
flictos
entre
administrados
la
Administracin
sin
administrativas
en
la
Ley
del
Procedimiento
19.
Incumplimiento
de
sentencias
por
parte
de
la
An
cuando
el
Tribunal
Constitucional
hizo
una
distincin
576
577
Lex
SAGGESSE,
Nova.
Mariano:
Valladolid,
La
nueva
2001.
tutela
Pginas
583-640;
cautelar
en
el
BACIGALUPO
contencioso-
como
ha sido demostrado
eficientemente,
entre
otros,
por
578
contenciosoadministrativa,
el
haber
transitado
por
la
"va
Cfr.,
p.e.
MARTIN
TIRADO,
Richard:
El
agotamiento
de
la
va
DANS
ORDEZ,
Jorge:
Las
resoluciones
que
ponen
fin
al
en
Espaa
ejercida
al
modo
de
"justicia
Centro
de
Estudios
Constitucionales.
Madrid,
1992.
579
Represe
administrativos
administrativos
en
que
la
estaba
decisorios
impugnacin
reservada
o
que
"jurisdiccional"
nicamente
pusieran
fin
a
al
de
los
aquellos
actos
actos
procedimiento,
580
581
de
la
diferencia
entre
actos
administrativos
de
efectos
administrativa"
sino,
fundamentalmente
por
el
Mxico
D.F.,
12-15
de
febrero
de
2002).
Instituto
DANS
ORDEZ,
Jorge:
Las
resoluciones
que
ponen
fin
al
582
583
CASSAGNE,
Juan
Carlos
(Director):
Procedimiento
proceso
Cfr.
GONZALEZ
PEREZ,Jess
Francisco
GONZALEZ
NAVARRO:
Comentarios a la Ley de Rgimen Jurdico... Vol. 11. Op. Cit. Pgina 2283.
76 Cfr. SARMIENTO ACOSTA, Manuel: Los recursos administrativos en el
marco de la justicia administrativa. Editorial Civitas. Madrid, 1996. Pginas
401-402.
77 Cfr. FERNANDEZ PASTRANA, Jos Mara: Orientacin antiformalista de la
jurisprudencia en el agotamiento de la va administrativa previa. En:
Revista de Administracin Pblica. N 121. Enero-abril 1990. Pginas 259 y
ss.
78 Cfr. Los alcances del artculo 2160 de la Ley del Procedimiento
Administrativo
General.
584
585
se
encuentra
regulado
en
dos
normas,
procesal
especfico
para
determinadas
586
ser
exigible
el
agotamiento
de
la
va
el
haber
transitado
587
por
su
contravencin
normas
proceso
contenciosoadministrativo,
sino
que
588
de
autoridades
que
operan
como
tercera
otros
actos
administrativos;
y,
e)
actos
589
590
recursos
administrativos
contra
actuaciones
negativo
administrado
la
tiene
por
interposicin
efecto
de
habilitar
los
al
recursos
591
un
supuesto
de
"agotamiento
de
la
va
aparezca
impugnando
una
situacin
que
592
al
agotamiento
de
la
va
administrativa:
la
593
Para
que
stos
sean
vlidos}
como
se
ha
por
el
ordenamiento}
aquellos
requisitos
594
obstaculicen
disuadan}
irrazonable
comporta
obtener
una
decisin
acorde
con
las
requisitos
procesales}~
no
todos
los
requisitos
de
las
vas
administrativas,
como
un
verificado
el
cumplimiento
de
los
presupuestos
595
el
acceso
consiguientemente,
con
la
tutela
exclusin
jurisdiccional
de
toda
y,
opcin
manera
gil
rpida
los
eventuales
conflictos
596
siguiendo
estrictamente
lo
procesal
del
agotamiento
de
las
vas
administrativas.
configuracin
del
acceso
la
tutela
del
orden
597
para
un
administrativa
de recurso
aggiornamento
como
de
presupuesto
la
va
procesal
598
quedara
administrativa
expeditivamente
en
orden
agotada
incoar
las
la
va
pretensiones
impulso
de
la
existencia
de
Tribunales
especializados
en
el
conocimiento
de
599
mientras
que
en
nuestro
pas,
se
prohbe
de
la
pretensin
contencioso-administrativa
implica
con
el
sistema
actualmente
configurado,
no
suspensin
es
saludable,
aunque
debe
600
PARTE V
EL CONTENIDO DE LA TUTELA JURISDICCIONAL DE LAS
POSICIONES JURIDICAS DEL PARTICULAR FRENTE A LA
ADMINISTRACIN
PBLICA:
EL
OBJETO
DEL
PROCESO
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
A lo largo de la presente investigacin, hemos desarrollado
los fundamentos dogmticos relativos a la formacin del
sistema de justicia contencioso-administrativa tanto en sus
bases histricas como en los modelos ms avanzados a
nivel comparado.
En primer lugar, analizamos los mbitos propios de la
ubicacin constitucional de los sistemas de control de la
Administracin Pblica a la legalidad, y determinamos que
el
mbito
conceptual
del
proceso
contencioso-
de
control
jurisdiccional
de
la
actuacin
601
En
el
segundo
histricos
captulo,
del
determinamos
proceso
los
orgenes
contencioso-administrativo,
oportunamente
la
peculiaridad
del
sistema
anulacin/plena
jurisdiccin.
Sin
embargo,
al
actual
administrativa,
del
sistema
mostrndose
muy
francs
de
compleja
la
justicia
actual
francs,
se
han
ido
procesal
que
han
abatido
las
anquilosadas
en
el
comparado
Cdigo
tercer
ms
del
captulo,
moderno
Proceso
de
(si
estudiamos
el
excluimos
al
los
Tribunales
602
que
hemos
conocido
al
momento
de
concluir
esta
lo
que
respecta
administrativos,
es
decir,
los
sistemas
contencioso-
el
sistema
alemn.
La
603
recibi
directamente
las
tcnicas
del
proceso
las
trascendental
razones
cambio
para
en
la
el
realizacin
sistema
de
de
este
justicia
administrativa.
Por ltimo, en el quinto captulo, se ha efectuado un sucinto
estudio de las consecuencias que trae la formulacin
constitucional del derecho a la tutela judicial efectiva sobre
el
proceso
contencioso-administrativo.
Este
captulo
604
hablamos
del
objeto
del
proceso
contenciosoadministrativo.
CAPTULO VI
EL OBJETO DEL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATNO EN LA LEY 27584 (Sus PRINCIPALES
IMPLICANCIAS JURDICAS EN LA TUTELA
JURISDICCIONAL DEL ADMINISTRADO)
605
que
los
jueces
puedan
ejercer
sin
606
nuestro
pas
es
parte)
constituyen
parmetros
Pblica
contrarias al
el
particular
de
las
situaciones
ilegtimamente
que
conceba
los
actos
configurado
como
del
proceso
administrativo
607
COMISIN
DESIGNADA
POR
R.M.
174-2000-]US.
608
detenta
nica
exclusivamente
la
funcin
609
de
los
particulares.
Por
dicho
motivo,
la
los
particulares
frente
la
~ctuacin
de
las
Administraciones Pblicas.
610
alguno
para
la
produccin
de
estados
de
los
particulares
frente
la
actuacin
de
la
el
proceso
instrumento
de
contencioso-administrativo
sati,ifaccin
de
pretensiones
es
un
de
los
consagrada
en
nuestro
ordenamiento
611
de
formalidades
de
comprobacin
de
la
de
las
actuaciones
omisiones
de
la
612
Administracin
subjetiva,
Pblica,
destinada
de
otro
constituir
lado,
un
su
finalidad
instrumento
de
contra
una
actuacin
omisin
de
la
De
esta
manera,
el
"contencioso-
del
administrativa
enjuiciamiento
previa
a la
de
una
existencia
actuacin
de un
proceso
jurisdicCional.
La teora general del proceso contencioso-administrativo,
necesariamente deber fundarse en los postulados de la
teora
general
diferencias
de
del
proceso,
grado
puesto
mayores
contencioso-administrativo
el
que
entre
resto
no
existen
el
proceso
de
procesos
de
defensa
contradiccin,
pretensin,
al
proceso
contencioso-administrativo.
Sin
613
Constitucin
proceso
partir
ha
de
este
precepto,
predeterminado
contencioso-administrativo
la
que
la
propia
configuracin
como
un
del
proceso
del
proceso
contencioso-administrativo
lado
la
finalidad
esencial
del
proceso
614
contencioso-administrativo,
no
debe
ser
efectuada
de
revisin
de
legalidad",
una
"instancia
del
expresiones
son
injustificable
en
contencioso-administrativo.
sntomas
el
mbito
de
un
del
anacronismo
proceso
Dichas
ahora
contencioso-
615
antes
de
acudir
la
Jurisdiccin
contencioso-
no
signijica
que
se
hqya
querido
concebir,
la
no
es
una
casacin,
sino,
de
dejar
de
lado
la
visin
del
proceso
616
la
satisfaccin
de
las
pretensiones
de
los
para
la
afIrmacin
del
proceso
contencioso
trabajo,
no
es
una
instancia
casatoria,
617
son
de
tal
entidad
que
Administrado
Administracin
(pretensor)
(pretendida)
618
no
el
proceso
contencioso-administrativo
formulacin,
hasta
la
decisin
final,
que
centro
de
gravitacin
del
proceso
contencioso-
619
un
carcter
eminentemente
tutelar
de
las
la
defensa
de
las
situaciones
jurdicas
de
los
620
para
esta
investigacin,
de
dilucidar
las
jurisdiccional
del
proceso
contencioso-
621
3. La pretensin procesal.
3.1.1 Concepto.
La pretensin segn Jaime GUASP "es una declaracin de
voluntad por la cual una persona reclama de otra ante un
tercero supraordinado a ambas, un bien de la vida,
formulando en torno al mismo una peticin fundada, esto es
acotada o delimitada segn los acontecimientos de hecho
que expresamente se senalan"9.
Especficamente, la pretensin viene a ser el centro del
proceso, la materia que delimita el contenido propio del
proceso. Es por ello que es necesario efectuar algunas
distinciones previas de figuras calificadas como afines al
concepto de objeto del proceso.
En primer lugar, es necesario distinguir el objeto, de la
finalidad del proceso. Conforme a la ms calificada doctrina
que nos informa sobre aspectos procesales en nuestro pas,
la finalidad del proceso se encuentra plasmada en el
artculo III del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Civil,
norma que establece en su primer prrafo que "El Juez
622
un
coiflicto
de
intereses
eliminar
una
un
conflicto
de
intereses
eliminar
una
otro
lado,
la
pretensin
debe
ser
claramente
El
derecho
de
accin,
como
lo
establece
623
para
postular
el
ejercicio
de
la
actividad
624
la
litispendencia,
acumulacin,
la
desacumulacin,
la
la
de
las
la
ejecucin
sentencias,
625
pretensin
se
dirija
siempre
frente
persona
626
de
competencia
establecidas
en
las
leyes
correspondientes.
a.2) Sujeto activo: El sujeto activo de la pretensin o
pretensor, es aqul que dirige la pretensin procesal al Juez
a efectos de que le brinde tutela jurisdiccional efectiva con
relacin a un concreto bien de la vida, derecho o inters
que
no
le
ha
sido
proporcionado
por
otro
sujeto,
627
de
certeza,
una
obligacin,
en
realidad
628
sido pacficamente
procesales:
jurisdiccional,
la
la
capacidad
competencia
procesal
de
del
las
rgano
partes
629
procesal.
As,
en
lo
que
respecta
los
misma
manera,
los
requisitos
de
la
demanda
procesales
se
encuentran
ntimamente
630
631
existencia
de
un
tercer
elemento,
que
sirve
de
632
de
naturaleza
declarativa,
constitutiva
de
aquello
que
la
doctrina
alemana
denomina
633
el
contenido
concreto
de
toda
pretensin
634
el
caso
particular
de
la
prentensin
procesal
por
la
concrecin
de
una
actuacin
635
los
fundamentos
de
hecho
de
la
pretensin
636
LPCA,
el
objeto
del
proceso
contencioso-
el
concepto
de
la
pretensin
procesal
administrativo.
Criterio
que
inclusive
se
637
[contencioso-administrativa
actuacin
realizada
se
en
entiende]
o/ercicio
contra
de
toda
potestades
administrativas.
De esta manera, la pretensin procesal administrativa se
singulariza como aquella peticin concreta de tutela jurdica
dirigida por un particular (excepcionalmente por una
entidad de la Administracin Pblica) contra una actuacin
de
la
Administracin
Pblica
sujeta
al
Derecho
los
rganos
jurisdiccionales
de
rdenes
638
slo
pueden
admitirse
peticiones
jurdicas
como
objeto
del
proceso
contencioso
administrativo.
Sin embargo, si es que se define como objeto del proceso a
la pretensin, por qu es que la LPCA, regula dentro del
proceso a las "actuaciones impugnable s"? Es que acaso
hemos pasado de un proceso "revisor de un acto", a un
proceso "revisor de actuaciones?24 Cul es la lgica de
estos preceptos? Estas son algunas de las preguntas que se
639
"actuaciones
impugnables"
dentro
del
de
actuacin
administrativo,
contrato
administrativa"
aase
administrativo,
acto
silencio
puede
que
estas
relaciones
jurdico-
640
relevancia
de
la
fijacin
de
las
actuaciones
con
la
existencia
de
una
actuacin
641
"impugnable".
Dicho
motivo,
ha
generado
que
las
embargo,
esta
regulacin
de
las
"actuaciones
defensas
se
formulan
en
relacin
un
acto
Con
lo
cual,
se
reconoce
que
la
642
impugnable,
la
misma
que
es
la
base
material
de
las
actuaciones
impugnable
643
acto
administrativo
como
elemento
central
644
Pblica
se
han
diversificado,
sino
tambin
prestacional
administrativa
al
acto
administrativo,
en
la
de
otro
modo,
la
incidencia
de
la
actuacin
administrativas
la
Administracin
declara,
de
actuacin
administrativa,
en
cuanto
la
645
dificultosa
la
conceptualizacin
de
las
"formas"
de
actuacin administrativa.
Sin embargo, conviene no dejar de lado la problemtica
suscitada por la morosidad u omisin administrativa. En
este ltimo campo, hemos pasado de un esquema en el
cual el silencio administrativo era la nica "tcnica de
garanta" del particular frente a la Administracin, a otro en
el cual se han articulado modernas tcnicas procesales
destinadas a contrarrestar los nocivos efectos de la
inactividad administrativa. Hoy por hoy, no se admite ni
puede
tolerarse
administrativa",
la
existencia
motivo
por
el
de
cual
una
el
"inactividad
ordenamiento
estado
de
morosidad.
Por
ende,
es
necesario
646
el
aspecto
del
ejercicio
objetivo
de
potestades
administrativa
sometida
al
Derecho
normas
de
otras
ramas
del
Derecho
0a
actos
administrativos
las
actuaciones
escrito.
Constituyen
en
realidad,
declaraciones
647
actos
pueden
darse:
(i)
en
el
seno
de
un
los
que
ponen
fin
dicho
procedimiento
modificacin
de
situaciones
jurdicas
la
648
se
producen
administracin
actos
concurre
administrativos,
como
un
sino
particular
que
la
ms,
especfica
cuando
estos
actos
de
la
puede
hacerse
contencioso-administrativa
de
ante
modo
la
jurisdiccin
separado
de
la
649
En
funcin
los
diferentes
aspectos
planos
meramente mate
riales, donde hace su accin la Administracin Pblica, se
ha esbozado una clasificacin, tributaria, en mucho, de la
formulada por Luis ]ORDANA DE POZAS, hace ms de medio
siglo. El referido autor, siguiendo las ideas de ZANOBINI y
RANELLETTI, seala que las tres formas principales de
actuacin de la Administracin, con relacin a la incidencia
de la potestad administrativa en la esfera jurdica del
particular, son las de polica (ordenacin, intervencin y
limitacin), de fomento (incentivo y reconocimiento) y de
servicio pblico (prestacin)3. Posteriormente, gracias a
los aportes de autores como GARRIDO FALLA, PARADA y
ARIO ORTIZ, esta clasificacin ha ido incrementando,
aunque las fronteras entre cada una de ellas cada vez se
encuentra
ms
materialmente
lo
difuminada,
mismo:
al
concretar
todas
el
perseguir
imperativo
de
de
las
potestades
administrativas
hacia
la
650
651
Actividad
de
gestin
econmica
actividad
de
de
actividad
"empresarial"
de
la
que
integran
el
ordenamiento
jurdico
652
Administracin,
jurisdiccional
al
ejercen
resolver
materialmente
controversias
funcin
entre
los
realizan
los
Tribunales
Administrativos
decide
controversias
administrados
administrativos"38.
sobre
conflictos
derechos
Ciertamente
ello
entre
los
privados
nos
remite
o
a
la
653
eficacia
externa/interna
de
la
actuacin
administrativa consti
tuye un criterio diferenciador de la actividad administrativa,
tal como lo seala el artculo 10 de la LPAG, al establecer
una
diferencia
entre
y los
en
el
mbito
de
las
denominadas
654
medios
econmico-financieros,
intendencia
para
el
mejor
ejercicio
de
las
655
la
relacin
jurdico-administrativa
clsica
Las
actuaciones
administrativas
"patolgicas":
La
constituye
administrativa44.
Por
una
patologa
ende,
sera
de
un
la
actividad
contrasentido
ilegalidad
manifiesta,
que
debe
ser
combatida
para
superar
dicha
inactividad
656
material
administrativo,
no
se
sustenta
trasgrede
el
en
un
ordenamiento
acto
jurdico
material
radicalmente
ilegtima
de
la
Administracin Pblica.
E) La formulacin de un criterio til para el mbito del
proceso contencioso-administrativo peruano: la distincin
entre
las
actuaciones
administrativas
impugnables
impugnable
afectadas
por
vicios
patologas en su constitucin:
Si bien es cierto hemos sealado algunos criterios
adoptados por
la doctrina extranjera para estudiar el rgimen de las
actuaciones
impugnables
en
el
mbito
del
proceso
657
hemos
complementado
tales
criterios
Las
actuaciones
administrativas
amparadas
por
los
alcances
de
distinguir
entre
las
actuaciones
las
actuaciones
administrativas
amparadas
por
658
de
vas
de
hecho
administrativas,
Cuadro
General
de
las
Formas
de
Actuacin
659
4.3
Cuestiones
posibilidad
de
terminolgicas.
enjuiciamiento
La
de
"procesabilidad"
las
actuaciones
administrativas.
El artculo 4 de la LPCA hace referencia a la existencia
de
actuaciones administrativas "impugnable s " , trmino este
ltimo que hace referencia a un esquema revisor, es decir,
nos traslada a la idea de una "actuacin previa" objeto de
"impugnacin"
mediante
el
proceso
contencioso-
contencioso-administrativo,
la
denominada
660
administrativa
el
establecimiento
de
las
sin
carcter
taxativo,
las
actuaciones
661
de
la
procedencia
del
proceso
contencioso-
administrativo'>l7.
Al respecto) es necesario enfatizar que legislador peruano)
antes de desarrollar el contenido de las actuaciones
impugnable s) tena la posibilidad de escoger entre un
sistema de lista rgida (como la Ley de la Jurisdiccin
Contencioso Administrativa de Espaa) un sistema de lista
flexible)
(como
por
ejemplo
el
Cdigo
del
Proceso
novsimo
Cdigo
de Proceso
de los Tribunales
vis
atractiva
favor
del
proceso
contencioso-
el
defecto
de
establecer
taxativamente
las
662
actuaciones
impugnables
que
no
encajen
el
moderno
Cdigo
de Proceso
de los Tribunales
Administrativos de Portugal).
La lista contenida en el artculo 40 de la LPCA, establece
que
son
impugnable
en
el
proceso
contencioso-
663
d)
La
actuacin
material
de
ejecucin
de
actos
Las
actuaciones
administrativas
sobre
el
personal
dependiente
al servicio de la Administracin Pblica.
An cuando este sistema de lista es muy completo, existen
otros sistemas de lista mucho ms detallados y complejos,
como el establecido en el artculo 3 del Cdigo de Proceso
de los Tribunales Administrativos de la Repblica del
Portugal, tal vez el ms completo y detallado catlogo de
actuaciones administrativas impugnables existente en el
derecho
comparado.
Sin
embargo,
consideramos
que
que
constituyen
el
objeto
del
proceso
contencioso-administrativo.
664
"enjuiciables",
susceptibles
de
ser
665
impugnatoria
revisora
del
contencioso
de
una
decisin
previa
emitida
por
la
manera,
de
la
original
concepcin
del
acto
666
impugnatorio
que
ha
impregnado
dicho
denominado
administrativo
contenido
como
nota
"regulador"
caracterstica
del
del
acto
referido
concepto.
4.5.2 Los diversos orgenes doctrinales de la nocin de acto
administrativo:
a) Concepcin procesalista:
Esta concepcin encuentra su origen en la experiencia
francesa post-revolucionaria. Como consecuencia de la Ley
de 16-24 de agosto de 1790, que estableci el principio de
667
de
hecho
singular53.
En
dicho
sentido,
el
668
efectos
de
conceptualizar
al
acto
669
de
la
actividad
jurdica
(formal)
de
la
de
voluntad
efectuadas
por
una
decisi6n
jurisdiccional.
Sin
necesariamente
administrativa
embargo,
pierde
de
fuera
dicha
vista
del
control
concepcin
amplia,
el
decisivo
carcter
de
los
administrados,
que
tiene
el
acto
administrativo.
4.5.3. La concepcin dominante del acto administrativo. El
acto
administrativo
como
declaracin
de
voluntad
670
fortuna,
la
postura
que,
siguiendo
la
propuesta
de
de
un
concepto
administrativo
de
una
potestad
poder
administrativo,
671
sostiene
que
contienen
los
actos
declaraciones
administrativos
de
voluntad
no
o
672
En
funcin
de
lo
anteriormente
expuesto,
en
las
una
declaracin
de
juicio,
la
Administracin
de
juicio,
en
el
mbito
del
acto
consultivas,
calificaciones,
evaluaciones,
673
conductas
actitudes
en
otros
sujetos64.
eleva
para
su
consideracin
al
rgano
se
distingue
entre
las
declaraciones
de
674
la
medida
que
se
entiende
que
la
potestad
puede
mediante
declaraciones
de
deseo,
de
675
la
reglamentaria),
administracin
emite
se
pierde
de
vista
declaraciones
de
que
la
voluntad
potestad
administrativa
implica
la
modificacin
que
dicho
apoderamiento
est
previsto
no
constituyen,
modifican
extinguen
676
estricto,
concreto
vinculante
del
acto
hecha
de
los
actos
de
trmite
cuando
677
plena
de
las
enteras
formas
de
el
acto
administrativo,
no
logra
678
poderes
abstractos
que
la
norma
corifiere
la
de
derecho
administrativo,
para
un
caso
entabladas
entre
la
administracin
los
administrados.
679
institucional,
puesto
que
constituye
una
funcin
estabilizadora
de
las
relaciones
jurdicas
680
delimitar
el
objeto
la
materia
susceptible
de
administrativo
deben
disponer
de
un
carcter
ser
adoptada
en
ejercicio
de
una
potestad
se
pretende
administrativos
deben
sealar
dirigirse
que
los
precisamente
actos
a
"la
681
entre
"manifestacin"
"declaracin"
de
rgano
que
produce
un
acto
administrativo}
se
trata
de
describir
la
actividad
de
la
682
Las
certificaciones
otras
manifestaciones
de
Sin
embargo} este
tipo
de declaraciones}
futuro,
esto
es
cuando
tienen
ifectos
de
efectos
reguladores.
Definitivamente,
las
683
objetivo
tenga
slo
ese
carcter
material77.
de
instruccin
en
tales
procesos.
Dichas
684
puesto
que
contienen
actos
preparatorios,
en
sede
administrativa
jurisdiccional
determina
la
paralizacin
de
un
efectos
procesales
como
actos
de
los
particulares,
aunque
como
hemos
de
carcter
regulador
debe,
adems,
685
producidas
en
el
interior
de
un
procedimiento.
Esta caracterstica de los actos administrativos permite
distinguir,
segn
refiere
BOCANEGRA,
de
los
actos
externos,
determinadas
actuaciones
686
unilateral
del
acto
administrativo.
Para
la
consensual
de
la
administracin,
lo
que
687
puesto
que
contienen
actos
preparatorios,
en
sede
administrativa
jurisdiccional
determina
la
paralizacin
de
un
efectos
procesales
como
actos
de
los
particulares,
aunque
como
hemos
de
carcter
regulador
debe,
adems,
688
producidas
en
el
interior
de
un
procedimiento.
Esta caracterstica de los actos administrativos permite
distinguir,
segn
refiere
BOCANEGRA,
de
los
actos
externos,
determinadas
actuaciones
689
unilateral
del
acto
administrativo.
Para
la
consensual
de
la
administracin,
lo
que
Finalmente,
los
actos
administrativos
deben
ser
reglamentaria:
Aqu
pretende
subrayarse
el
690
est
dirigido
la
regulacin
de
una
el
acto
administrativo
siempre
tiene
efectos
en
el
distinta
o/ercicio
de
la
de
una
potestad
reglamentaria'f',I.
Este
691
de
dicho
acercamiento
contacto
de
la
nuestro
entender,
esta
concepcin,
de
cariz
"toda
forma
de
declaracin
de
voluntad
692
693
entidac4
con
sujecin
las
disposiciones
del
Ttulo
concretamente
Procedimiento
en
la
Administrativo
Ley
Federal
de
de
1976,
en
el
exterior'84.
Esta
posicin
adems
las
disposiciones
de
la
Ley
Federal
de
en
la
experiencia
alemana.
Es
posible
694
de
la
concepcin
"reguladora"
del
acto
695
relacin
jurdico
administrativa.
Necesariamente
debe
administrativa correspondiente.
Esta
En
el
marco
Necesariamente,
en
de
la
normas
de
medida
que
derecho
se
pblico:
trata
de
la
696
obligaciones
de
los
administrados:
Aqu
con
actividades
servicios.
la
finalidad
Sin
de
organizar
embargo,
sus
efectos
fuera
de
la
esfera
domstica
de
la
tiene
siempre
efectos
concretos
697
de
que
el
acto
administrativo
regula
ordenamiento
jurdico,
puesto
que
la
propia
carcter
"regulador"
de
los
actos
administrativos.
Es por ello que, a continuacin desarrollamos una amplia
clasifIcacin de los actos administrativos, segn sea su
contenido materia, formal o procedimental, en la medida
que a partir de una taxonoma razonable y sucinta de las
diferentes formas en las que puede manifestarse la
existencia de un acto administrativo, se podr verifIcar la
presencia o no de efectos reguladores en las declaraciones
de voluntad que constituyen necesariamente los actos
administrativos.
4.5.8. La clasificacin de los actos administrativos:
698
efectos
prcticos
hemos
dividido
el
esquema
de
clasifIcacin de
las modalidades del acto administrativo, en una tipologa
amplia que seala la existencia de clasifIcaciones de orden
material, clasifIcaciones en cuanto a su contenido, y
fInalmente, clasifIcaciones de ndole procesal.
4.5.8.1. Clasificaciones de orden material:
A) Clasificaciones por razn de los sujetos:
a) Actos simples y actos complejos: En funcin del nmero
de entes u rganos que actan en su emisin. Los actos
simples son emitidos por un solo ente u rgano, siendo la
regla general, mientras que los actos complejos, emanan de
dos o ms rganos o entes, en ejercicio de competencias
compartidas.
b) En funcin a los destinatarios del acto, se distingue entre
actos
administrativos
administrativos
de
de
efectos
efectos
singulares
generales:
Esta
actos
distincin,
por
personas,
destinatarios
identificadas
pertenencia
un
especfIcos
una
nominativamente
colectivo
delimitable
varias
por
objetiva
su
e
una
pluralidad
indeterminada
de
personas89.
c) En funcin del nmero de voluntades necesarias para la
perfeccin del acto, se habla de actos unilaterales puros y
699
unilaterales
necesitados
de
aceptacin.
Los
primeros
resto
no
tienen
una
incidencia
decisoria
de
una
distincin
entre
actos
administrativos
jurdico
vigente,
bien
se
niega
la
700
en
institutos
como
la
eficacia
de
los
actos
SIERRA.
Segn
la
misma,
los
actos
701
administrativos
con
efectos
frente
terceros
mixtos
(Mischwirkung),
que
producen
efectos
que
la
eficacia
del
mismo
trasciende
la
eventual
revisin
de
los
mismos,
es
702
llamados
caractersticas
reales,
de
una
depende
cosa,
nicamente
siendo
de
las
completamente
no
autorizacin
se
encuentra
discrecional
permitida,
de
la
se
somete
Administracin94.
703
actos
reales
y personales,
es decir,
relativos
a las
ejecucin
actos
administrativos
con
efectos
su
ejecucin.
administrativos
de
Por
efectos
el
contrario,
prolongados,
los
actos
(actos
con
(Kettenverwaltungsak~,
que
son
actos
que
al
Administracin
terminar
puede
el
dictar
plazo
otro
de
acto
su
eficacia,
la
administrativo
704
operacin
de
constatacin
de
cumplimiento
de
los
los
actos
administrativos
discrecionales
la
de
los
principios
generales
del
Derecho
confirmatorios.
Adicionalmente,
siguiendo
705
esto
es,
fin
a un
706
de
trmite
(esto
es
de
los
que
no
determinan
la
imposibilidad de continuar el
procedimiento o no producen indefensin) deber alegarse
por los interesados para su consideracin en el acto que
ponga fin al procedimiento y podrn impugnarse con el
recurso administrativo que} en su caso} se interponga
contra el acto drjinitivo".
b) Actos que ponen fin a la va administrativa o causan
estado: La distincin entre actos administrativos que ponen
fin a la va administrativo o actos que causan estado y
actos que no lo hacen es relevante en cuanto a la
posibilidad o no de interponer directamente el proceso
contencioso-administrativo contra los mismos, el mismo
que es deducible nicamente respecto de los actos que
causan estado o agotan la va administrativa. Con respecto
a los actos que no causan estado, se trata de actos contra
los que el particular, necesariamente debe interponer los
recursos administrativos que le franquea la ley para poder
acceder al requisito de agotar la va administrativa en vas
de una eventual impugnacin del acto, o su consentimiento
para considerar estables sus efectos.
La LPAG, en su artculo 218, acoge esta distincin, al
sealar los supuestos en los que los actos administrativos
agotan la va administrativa, estableciendo lo siguiente:
".A..rtculo 218.- Agotamiento de la va administrativa:
218. 1 Los actos administrativos que agotan la va
administrativa podrn ser
707
708
idntico
al
considerado
como
firme,
recursos
en
sede
administrativa
la
eventual
que
hqyan
quedado
firmes
ni
la
de
los
bien
porque
su
contenido
haya
sido
709
fin
al
esto
es,
la
concepcin
que
ha
ido
efectivalo4.
Dicha
conceptualizacin
del
acto
710
Pblica
que
pongan
fin
la
va
determinan
la
imposibilidad
de
continuar
el
para
escapar
de
este
cors,
evitar
711
se
ha
indicado,
esta
concepcin
del
acto
al
espaol,
gracias
la
definicin
de
acto
712
administrativos
no
decisorios,
no
implica
que
713
Pblica
con
contenido
regulador
de
714
de
usar
conceptos,
ambas
dicho
toda
vez
figuras,
criterio
que
la
ni
para
mucho
menos
separar
ambos
diferencia
entre
acto
modificar
al
Derecho
extinguir
situaciones
Administrativo,
jurdicas
conforme
lo
715
hemos
adoptado
como
definicin
del
acto
administrativo la siguiente:
"Acto
administrativo
es
toda
decisin
resolucin
de
un
concepto
estricto,
del
acto
dice
mucho,
si
es
que
no
se
le
concatena
716
pblico,
entre
otros)
el
acto
administrativo
as
creadas
(autorizaciones,
subvenciones,
garanta
del
particular
frente
la
actuacin
la
declaracin
de
voluntad
administrativa,
717
impugnabilidad
del
acto
administrativo,
del
en
que
administrativo,
toda
acto
actuacin
de
trmite,
administrativa
contratos,
(acto
omisiones
administrativa
jurisdiccional.
Por
loable
quede
que
fuera
sea esta
del
control
intencin,
es
718
contencioso-administrativa,
puesto
que
el
mediante
el
proceso
contencioso
si
estamos
al
anlisis
del
numeral
silencio
administrativo,
(puesto
que
en
aulas
719
del
silencio
administrativo
como
una
francesa
"dogma
remota,
revisor"
en
de
la
la
plenitud
del
jurisdiccin
con
tencioso-administrativa.
El
silencio
administrativo
precisamente,
surge
720
podra
concurrir
administrativa
los
rganos
efectos
de
de
la
impugnar
jurisdiccin
la
referida
administrativo,
entendido
como
un
"remedio
de
la
Administracin,
tal
como
lo
corresponde
sealar
que
el
silencio
PEREZlO6,
Ernesto
GARCIA-TREVI]ANO
MORILLO-VELARDE
PREZI09,
Marcos
GOMEZ
una
"no-garanta",
una
garanta
vergonzante
721
de
que
en
sede
judicial
el
administrado
722
de
la
inactividad
administrativa
tiene
una
la
consideracin
de
la
inercia
pasividad
administrativas.
La problemtica descrita, nos conduce entonces, a tratar el
tema de la denominada inactividad de la Administracin
Pblica. Si ya hemos definido que son enjuiciables dentro de
un proceso contenciosoadministrativo, tanto los actos
administrativos y cualquier otra declaracin de voluntad
723
el
como
patologa
de
la
actuacin
administrativa.
En funcin a ello, trataremos de encontrar la consistencia
necesaria a la amplia regulacin que la LPCA contiene en
orden
superar
jurdicamente
las
perniciosas
la
tipologa
de
las
formas
de
inactividad
724
planteadas
en
sede
administrativa.
725
de
la
inactividad
administrativa
tiene
una
la
consideracin
de
la
inercia
pasividad
administrativas.
La problemtica descrita, nos conduce entonces, a tratar el
tema de la denominada inactividad de la Administracin
Pblica. Si ya hemos definido que son enjuiciables dentro de
un proceso contenciosoadministrativo, tanto los actos
administrativos y cualquier otra declaracin de voluntad
emitida en uso de potestades administrativas, ascomo las
actuaciones materiales ilegtimas de la Administracin
726
Pblica,
el
como
patologa
de
la
actuacin
administrativa.
En funcin a ello, trataremos de encontrar la consistencia
necesaria a la amplia regulacin que la LPCA contiene en
orden
superar
jurdicamente
las
perniciosas
como
la
tipologa
de
las
formas
de
inactividad
727
planteadas
en
sede
administrativa.
en
orden
posibilitar
el
acceso
del
eficaz
institucin
del
silencio
administrativo,
encontrar
el
fundamento
necesario
para
la
728
el
mismo
que
constituye
una
provenientes
de
la
inactividad
de
la
Administracin.
Precisamente, este autor al tratar de centrar el objeto de su
estu
dio efecta un acercamiento al fundamento de la
atribucin de efectos
,
jurdicos a la inactividad administrativa. El autor parte de
sealar que la consecuencia capital de la formulacin de la
teora del Estado Social de Derecho, es la configuracin de
una Administracin Pblica, destinada a dinamizar en
concretas prestaciones jurdicas y materiales los postulados
de la accin estatal destinada a satisfacer los intereses
729
instrumental,
destinada
satisfacer
los
sentido,
la
inactividad
constituye
una
expresin
refirindose
que
en
dicho
concepto"...
de
consonancia
la
inactividad
con
el
administrativa
concepto
encuentra
anglosajn
de
730
significaciones
legales.
Por
ello,
prefiere
dicho
concepto,
determinar
la
ubicacin
de
la
"mala
administracin"
constituye
toda
que
jurdica
contradiga
de
la
la
esencia
Administracin
de
la
Pblica:
otro
lado,
administracin"
el
surge
concepto
en
la
originario
experiencia
de
"mala
anglosajona,
731
definindola
en
todo
caso
como
la
732
de
la
actuacin
al
estndar
determinado
legalmente.
- Toda omisin de actividad, jurdica o material, legalmente
debida por la Administracin. Precisamente, el autor seala
que esta es la inactividad administrativa, la misma que
constituir una especie de la "mala administracin".
En buena cuenta, GOMEZ PUENTE, asienta el problema de
la
inactividad
desde
la
perspectiva
de
la
"mala
menos
en
nuestro
sistema
jurdico
no
goza
de
forjada
en
la
experiencia
de
sus
de
sociolgico
de
politolgico,
antes
que
desde
un
concepto
tan
amplio
de
733
734
la
LV'
el
Derecho.
Pues
bien,
nuestro
Sin
embargo,
su
connotacin
Pblica
constituye
el
sustento
de
la
735
existencia
elemento
de
la
inactividad
configurador
de
un
administrativa
proceso
con
como
tencioso-
administrativo.
c) La inactividad como incumplimiento de un deber de
actuacin previamente establecido por una norma jurdica.
Esta posicin es notoriamente sostenida por la mayora de
la doctrina espaola, a travs de los trabajos de Alejandro
NIETO GARCA 125, Luciano PAREJO ALFONSOI26, Vicenc
AGUADO i CUDOLAI27, Rafael ENTRENA CUESTAI28, as
como
por
la
completa
investigacin
de
Mara
Jess
MONTORO CHINERI29.
Esta
postura
parte
de
la
premisa
que
la
actividad
736
si
convenimos
necesariamente
en
lo
afirmado,
de
potestades
poderes
administrativos.
de
las
potestades
administrativas.
(la
(Legalidad
como
imposicin
de
deberes
vinculantes a la Administracin).
Ahora bien, si bien es cierto que hemos mostrado nuestras
reservas a la admisin explicita de un principio de
vinculacin positiva de la Administracin a la Ley en sentido
formal131,
no
es
menos
cierto
que
la
actividad
737
sometimiento
(principio
de
genrico
juridicidad),
al
de
ordenamiento
tal
forma
jurdico
que
este
es
susceptible
de
ser
controlable
bien,
el
principio
de
legalidad
supone
una
738
necesario
hallar
un
punto
de
complemento,
externo,
formal
jerrquico
la
actuacin
consecuencia,
fundamentalmente
es
la
actuacin
una
actuacin
administrativa
dedicada
la
del
legislador
travs
de
su
actuacin
739
complemente
El mandato
stos
deberes
no
se
cumplen
(o
se
realizan
necesariamente
tendr
consecuencias
740
que
recae
sobre
la
Administracin,
(ii)
d) Nuestra posicin:
Consideramos
que
el
fundamento
de
toda
actividad
resulte
del
incumplimiento
de
una
741
de
potestades
la
Administracin
es
la
razonamiento:
el
ordenamiento
establece
una
ilegalidad
por
omisin,
la
misma
que
742
se
generar
administrativa
un
ante
mecanismo
de
la
de
omisin
de
buen
gobierno
buena
administracin,
humanos
(entindase:
fundamentales)
743
magistratura
administrativo
especializada
(eventualmente
en
en
lo
forma
contenciosoresidual
un
mecanismo
de
responsabilidad
en
la
del
concepto
jurdico
de
inactividad
744
745
podr
imputrsele
vlidamente
una
CUDOLA,
"...la
relevancia
jurdica
de
la
recordar
que
la
Administracin,
goza
de
746
la
forma
de
ejercicio
de
las
potestades
Actividad
jurdica,
declarativa
formalizada:
La
declarativa
formal
puede
ser
normativa,
convencional o singular144.
La actividad normativa se encuentra integrada por toda
declaracin unilateral de voluntad destinada a innovar el
ordenamiento jurdico, en ejercicio de la denominada
"potestad reglamentaria" de la Administracin.
La actividad convencional tiene lugar cuando junto con una
declaracin de voluntad de la Administracin concurre la de
otro u otros sujetos, pblicos o privados, todas dirigidas a la
consecucin de un determinado efecto jurdico. Se trata as
de la denominada actividad contractual o convencional de
la Administracin Pblica.
La ltima forma de actividad, denominada singular por
GOMEZ
PUENTE,
consiste
en
realizar
declaraciones
747
748
distintos
actuaciones
de
la
materiales
Administracin
sern
Pblica,
relevantes
para
las
el
que
en
principio
es
irrelevante,
adquiere
749
una
actividad
jurdica
material
de
la
administracin.
b) La existencia de un deber legal de actuar.
750
una
contravencin
conducta
de
un
ilcita
deber
de
antijurdica
actuar
por
deducido
del
de
poder
que
desempea
la
Administracin
tambin
asume
deberes
de
especfico
reglamentarias,
convenciones
situaciones
en
actos
administrativas),
la
propia
esto
administrativos,
es,
Administracin
de
se
aquellas
obliga
751
autoimpone
deberes
de
obligatorio
cumplimiento,
en
los
del
marco
normativo
aplicable
al
control
encontrar
un
fundamento
especfico
752
los
asuntos
jurdico-pblicos
de
naturaleza
no
de
contenido
concreto.
Esta
relacin
jurdica
de
los
sujetos:
la
Administracin
el
753
(actuaciones
materiales,
declaraciones,
jurdicas
de
la
Administracin
de
los
de
una
obligacin
un
deber
de
la
754
de un
deber
legal de
actuar,
omisin
que
755
el
deber
legal
de
actuar
debe
ser
materiales
Administracin
se
(dinero,
rige
por
bienes,
el
servicios),
principio
de
la
legalidad
previstos
para
cada
ao
se
encuentren
que
inclusive
va
acompaada
de
previsiones
no
coordina
con
las
entidades
de
la
756
que
suponen
mayores
gastos
para
la
tener
recursos
escasos
ciertamente
mayores
primar
siempre
el
principio
de
legalidad
en
los
Presupuestos
institucionales
de
las
entidades.
A efectos de concluir con nuestro anlisis, no puede
emerger otra conclusin que la siguiente: si existe una
actividad jurdica o material de cargo de la Administracin,
impuesta por un deber jurdico especfico de actuacin, y
que adems sea fsica y jurdicamente posible, y an
cuando concurran estos supuestos la misma no es realizada
o es realizada difectuosamente por la Administracin,
757
frente
al
ciudadano
cuando
le
es
posible
atenderlo.
En todo caso, la inactividad, tal como se ha advertido,
necesariamente deber configurarse a travs de la idea de
actividad Gurdica o material), de tal suerte que en caso se
omita la realizacin de una actividad debida, de acuerdo a
las reglas expuestas, estaremos frente a un supuesto de
inactividad administrativa, posible de ser juzgada a travs
de las reglas de la LPCA.
4.6.3.
Tipologa
de
las
formas
de
la
inactividad
administrativa.
758
la
Administracin
el
recurso
contencioso-
dos
formas
de
inactividad
administrativa:
a)
la
en
el
marco
de
sus
competencias
759
negativo),
existencia
verdaderas
de
encubra
muchas
omisiones
del
veces
la
ejercicio
de
para
que
precisamente,
los
supuestos
en
los
casos
la
nica
va
de
de
que
inactividad
inactividad
quedaba
formal,
material,
para
el
760
realizado
por
el
mismo
autor,
titulado
"La
En
dicho
trabajo,
el
autor
efecta
una
761
administrativa
perjudicado
implicado
administrativa
bilateral,
repercute
no
en
una
sino
tambin
slo
relacin
sobre
sobre
un
jurdicoterceros
interesadosl56.
Por ltimo, infatigable en la investigacin jurdica, NIETO
GARCIA, con ocasin de la entrada en vigor de la Ley de la
Jurisdiccin Contencioso Administrativa espaola de 1998,
escribi un posterior trabajo en el que fija de manera
definitiva sus tesis especficas con respecto al control
jurisdiccional de la inactividad administrativa157. En dicho
trabajo, el autor propone una nueva distincin entre los
siguientes tipos de inactividad:
(i) Inactividad silencial: Es de carcter procedimental o
burocrtico y aparece cuando no se produce el acto
administrativo dentro del plazo exigible, si bien arrastra
762
combatir
las
perniciosas
consecuencias
Inactividad
de
la
Administracin",
propuso
una
763
omisiva
Administracin
puede
de
haber
la
Administracin.
realizado
una
La
conducta
reclamaciones
del
particular
(inactividad
inexistencia
de
acto
administrativo
formal"
la
764
jurdica,
legalmente
debida,
pudindose
conocimiento
deseo
que
resulta
legalmente
resolucin
de
un
procedimiento
765
para
una
situacin
jurdica
singular
autor
cataln,
profesor
titular
de
Derecho
la
inactividad
administrativa,
seala
algunas
aunque
el
concepto
mismo
del
procedimiento
766
pblico).
Desde
la
re
evaluacin
de
dicha
una
nueva
tipologa
de
la
inactividad
La
inactividad
administrativa
desde
el
elemento
767
jurdico
Administracin
para
puesto
conseguir
a
la
disposicin
finalidad
que
de
la
tiene
la
perspectiva
de
las
formas
de
actuacin
768
actividad
administrativa
puede
estar
destinada
769
b)
Inactividad
jurdico-formal
inactividad
jurdico-
sustancial: La
inactividad jurdico-formal se refiere a situaciones de
pasividad administrativa que tienen como consecuencia
jurdica
fundamental
la
produccin
de
efectos
cabo
ulteriormente
travs
de
otro
la
inactividad
jurdico-sustancial
hace
propone
una
tipologa
de
la
inactividad
autor,
sostiene
que
toda
la
actividad
de
la
770
relacionada
con
el
reconocimiento
de
una
genere
en
ella
una
obligacin)
habitualmente
771
de
la
Administracin
en
nuestro
pas
772
las
implicancia
que
derivan
de
la
regulacin
"el
mecanismo
del
silencio
administrativo
Omisin
total:
Presupone
la
existencia
de
varias
obligaciones
impuestas por una norma legal o un acto administrativo, y
que ninguna de ellas haya sido cumplida.
b) Omisin parcial: Las omisiones parciales suponen el
cumplimiento de algunas de las obligaciones impuestas,
pero que no alcanzan la totalidad.
() Por el modo de afectacin:
773
se estaba
obligado
realizar
una o
varias
prestaciones.
b) Omisin relativa: Se presenta cada vez que realizndose
una actuacin administrativa ordenada sin embargo, con su
prestacin se excluye un mbito de lo debido o se
discrimina de su beneficio a un sector de la totalidad de
beneficiarios
la
que
estaba
dirigido
la
actuacin
al
funcionario
un
margen
de
libertad
en
la
concretizacin de lo previsto.
b) Omisiones de obligatorio cumplimiento: Est constituida
por aquella inactividad en la que, a diferencia de la anterior,
la Ley o el acto administrativo imponen un deber de actuar
cierto y concreto sin dejar un marco de libertad en el que
puedan desenvolverse.
(iv) Por la condicionalidad o no del mandato.
a) Omisiones derivadas de un mandato condicional: Son
aquellas
que
se
producen
cuando
las
obligaciones
774
Omisiones
derivadas
de
mandato
formulado
Omisiones
derivadas
de
mandatos
de
instrumentalizacin com
pleja: La distincin de esta clase de eventuales omisiones
de actuacin administrativa, refiere el autor citado, est
vinculada directamente cn la complejidad del mandato
contenido en la ley o un acto administrativo impuesto al
rgano de la Administracin. As, una carencia de actuacin
administrativa,
bien
no
puede
deberse
razones
en
su
implementacin
(infraestructura,
Omisiones
derivadas
de
mandatos
de
administrativa
frente
un
deber
legal
775
Por
la
conservacin
no
de
la
inactividad
administrativa.
a) Inactividad administrativa subsistente: Se trata de
inactividad administrativa subsistente en la medida en que
se mantiene el incumplimiento de lo exigido, y de otro, se
mantiene la vigencia de la norma o acto de la que se deriva
el mandato.
b) Inactividad administrativa insubsistente: Por el contrario,
si la obligacin de cumplir con lo dispuesto en la ley o en el
acto administrativo ha desaparecido, bien sea por haberse
realizado la prestacin total de lo exigido, o bien porque la
ley o el acto administrativo que prevea la obligacin ha
sido derogado o cesado en su vigencia, se estar al frente
de una inactividad subsistente.
(vii) Segn la evidencia de la lesin:
a)
Arbitrariedad
manifiesta
de
la
inactividad
776
Normas
Regionales
de
carcter
general,
En
tanto
que
la
actividad
de
la
existencia
no
de
inactividad
material
de
la
777
g) Nuestra posicin.
Hemos analizado distintas propuestas tipolgicas relativas a
clasificar las formas en las que se puede presentar la
inactividad administrativa. Desde el histrico trabajo de
NIETO del ao 1962, muchas investigaciones posteriores
han tratado de dilucidar una adecuada tipologa de la
inactividad administrativa en orden a dejar sin resquicio
alguno la existencia de posibilidades de exencin del
control jurisdiccional de las omisiones administrativas.
Al respecto, nosotros, luego de evaluar las diferentes
posiciones
por
las
que
ha
transcurrido
la
doctrina
778
clasificacin
tipologa
de
la
inactividad
administrativa:
(i) Inactividad formal, o inactividad en la produccin de una
declaracin de voluntad administrativa: Estos supuestos
nos refieren a la existencia de un deber jurdico de emisin
de una declaracin de voluntad vinculante de cargo de la
Administracin, el mismo que es omitido deliberadamente
por la Administracin. Efectivamente, estos supuestos de
inactividad
estn
referidos
la
inexistencia
de
una
puede
ser
normativa
(emisin
de
una
norma
convenios
otras
formas
de
colaboracin
Inactividad
normativa:
Constituye
la
omisin
de
779
otras
formas
de
concierto
administrativo
con
particulares.
c) Inactividad en la produccin de un acto administrativo:
Acontece
cuando
la
administracin
no
emite
una
780
una
norma
reglamentaria.
jurdica,
sea
constitucional,
Especficamente,
se
legal
trata
o
del
de
ordenamiento,
un
deber
vale
que
decir
un
viene
impuesto
mandamus
por
el
mandato
781
consideraremos
que
estamos
frente
una
782
en
sede
judicial,
sin
perjuicio
de
las
proveniente
de
la
inejecucin
de
emitido
vlidamente por
la Administracin
la
propia
Administracin,
puesto
que
al
783
ordenado
por
sus
propias
disposiciones
jurdicas
especficamente
en
los
mbitos
de
la
jurisdiccin contencioso-administrativa.
d) Inactividad material proveniente de la inejecucin de
prestaciones previstas en convenios o de actividades
jurdicas de concertacin de la Administracin Pblica:
Finalmente, nos encontramos frente a otros supuestos de
inactividad
material
obligaciones
derivados
adquiridas
de
mediante
la
una
inejecucin
convencin
de
o
supuestos
de
inactividad
administrativa
784
Los
supuestos
especfico,
el
de
carcter
inactividad
debido
reglamentaria.
de
la
En
potestad
reglamentaria177.
Dentro del esquema de las formas de la inactividad
administrativa
planteado a efectos de la presente investigacin, es
menester comenzar con el tema relativo a la denominada
potestad reglamentaria de la Administracin Pblica. Al
respecto, los profesores espaoles Eduardo GARCA DE
ENTERRA Y Toms-Ramn FERNNDEZ, han sealado que
sta es el poder en virtud del cual la Administracin dicta
Reglamentos, por lo que constituye quiz, su potestad ms
intensa y grave, puesto que implica participar en la
formacin del ordenamiento jurdico. De esta manera, la
Administracin Pblica no sera ya solo un mero sujeto de
Derecho sometido como los dems a un ordenamiento que
le viene impuesto, sino que adems de ello el propio
ordenamiento le atribuye la capacidad de emitir normas
que se incorporan al ordenamiento y que pueden ser
impuestas a los dems sujetos de Derech0178. Es por ello
que se justifica su existencia en un Estado de Derecho, toda
vez que reconociendo el carcter de potentior persona que
tiene la Administracin Pblica, sta puede dictar normas
jurdicas escritas que vincularn
la conducta de los
administrados.
785
creador
de
normas
jurdicas
generales
ni
formalizacin.
los
De
instrumentos
necesarios
ordinario,
reconoce
se
para
al
su
Decreto
786
normas
reglamentarias,
sino
que
tambin
diseminado,
sin
lmites
formales
ni
787
Siguiendo
las
doctrinas
francesas
antiguas
FALLA
SO
MARIENHOFpSI
han
venido
generales
(Reglamento).
Sin
embargo,
actan
dentro
de
su
competencia
normativa,
788
reglamentaria
con
actividad
administrativa
descartado
reglamentaria
con
la
la
equivalencia
actividad
de
la
actividad
administrativa
resulta
789
ordinamentalista:
el
Reglamento
forma
parte
del
790
Los
reglamentos
pueden
ser
derogados
total
Los
reglamentos
tienen
un
rgimen
de
control
(como
jurisdiccional
Espaa
de
los
Argentina)
actos
donde
administrativos
el control
y
de
los
791
general
el
acto
administrativo,
contiene
de
origen
constitucional
que
slo
puede
ser
entre
Reglamentos
ejecutivos
(o
secundum
792
propias,
para
asegurar
facilitar
la
indica
CASSAGNE,
se
trata
de
una
actividad
al
Poder
Ejecutivo
dictar
las
normas
793
de
reglamentar
las
leyes
no
significa
que
794
por
el
estudioso
argentino
Miguel
795
el
ns.
154-2001-EF,
que
aprueba
el
796
denominados
normativos)
&glamentos
797
legal
se
mueve
en
mrgenes
ms
estrechos197.
Aplicando estos conceptos al caso peruano, se tiene que la
concepcin
de
los
denominados
reglamentos
en
el
artculo
VII
de
su
Ttulo
Preliminar,
Servici0198.
Al
respecto,
dicha
norma
seala
lo
siguiente:
Artculo VII.- Funcin de las disposiciones generales
1. Las autoridades superiores pueden dirigir u orientar con
carcter general la actividad de los subordinados a ellas
mediante circulares, instrucciones y otros anlogos los que
sin embargo, no pueden crear obligaciones nuevas a los
administrados
798
2.
Dichas
disposiciones
deben
ser
stificientemente
difundidas, colocadas en
lugar visible de la entidad si su alcance fuera
meramente institucional, o
publicarse si fuera de ndole externa.
3. Los administrados pueden invocar a su favor estas
disposiciones, en cuanto establezcan obligaciones a los
rganos
administrativos
en
su
relacin
con
los
administrados".
Sobre el particular, no debe pues confundirse los alcances
de las denominadas "disposiciones generales" con los
reglamentos en sentidos estricto, toda vez que tales
disposiciones no constituyen normas jurdicas, ya que no
actan en la esfera jurdica de los administrados o
particulares, creando, modificando o extinguiendo derechos
u obligaciones, como si lo hacen los reglamentos jurdicos o
normativos. Tal como hemos afirmado, estas "disposiciones
generales" son perfectamente equiparables al concepto de
reglamento "administrativo" u de organizacin. Como tales,
estas disposiciones surten efectos al interior de relaciones
especiales de sujecin o subordinacin, tal como ocurre en
las relaciones laborales de empleo pblico. As por ejemplo,
una disposicin que ordene el uso de uniforme por parte de
los servidores de una entidad pblica, u otra disposicin
que seale el horario de trabajo o de atencin al pblico,
son
ejemplos
tpicos
que
desarrollan
un
reglamento
799
en
cuanto
establezcan
obligaciones
de
aunque
el
concepto
de
"reglamento
800
del
dictado
predicable
de
un
Reglamento,
respecto
de
los
denominados
"ejecutivos",
Reglamentos
"autnomos",
mientras
existe
una
que
es
Reglamentos
para
plena
los
libre
de
la
actividad
reglamentaria,
trae
801
el
administrativo
proceso
constitucional
correspondiente,
en
la
contencioso-
medida que la
802
autoridad
administrativa
no
emite
la
norma
ordene
la
Administracin
Pblica
emitir
el
Reglamento correspondiente.
(ill) Cuando la ley fije un plazo genrico para la emisin del
Regla
mento:
En otros casos, las leyes establecen plazos genricos o
abiertos para la emisin de las normas reglamentarias
pertinentes. Algunas leyes sealan que "el Poder Ejecutivo
mediante
Decreto
Supremo
emitir
las
normas
803
el
administrativo
proceso
constitucional
correspondiente,
en
la
contencioso-
medida que la
804
autoridad
administrativa
no
emite
la
norma
ordene
la
Administracin
Pblica
emitir
el
Reglamento correspondiente.
(iii) Cuando la ley fije un plazo genrico para la emisin del
Reglamento:
805
Decreto
Supremo
emitir
las
normas
el
particular,
nosotros
consideramos
que
esta
806
de
obligacin
legal
de
emitir
un
Reglamento,
807
existe
un
carcter
debido
de
la
potestad
para
el
cumplimiento
de
la
obligacin
808
plenamente
travs
del
proceso
de
cumplimiento.
De otro lado) en el segundo caso) cuando la Ley no fIja
plazo alguno para ejercer la actividad reglamentaria)
estamos frente a un problema) en la medida en que la
actividad judicial no podra reemplazar este especifIco
aspecto
de
la
denominada
Administracin"22)
puesto
"zona
que
la
de
Ley
reserva
difIere
de
la
la
809
Es
necesario
sealar
que
en
otras
experiencias
del
cual
puede
superarse
cualquier
omisin
proceso
de
1993
constitucional
para
diseado
configurar
un
en
la
medio
de
810
podra
controlarse
jurisdiccionalmente
la
inactividad reglamentaria a travs del proceso contenciosoadministrativo. En tal sentido, en uso de sus poderes de
plena jurisdiccin, el juez administrativo podra establecer
injonctions u rdenes compulsorias a la Administracin,
dirigidas
la
emisin
de
los
Reglamentos
que
correspondiente.
Sin
embargo
existe
un
un
superacin
proceso
de
la
contencioso-administrativo
inactividad
reglamentaria.
para
la
Debemos
podra
afirmarse
que
en
una
interpretacin
procesal
administrativo
permitira
las
811
administrativos
de
seleccin
de
contratistas, al amparo de las normas del ns. N 083-2004PCM (T.u.o. de la Ley N 26850, Ley de Contrataciones y
Adquisiciones
del
Estado),
su
Reglamento
normas
812
Directa
Pblica
Selectiva),
siempre
contratista.
Luego
de
este
acto
de
por
parte
de
la
Administracin,
lo
que
supone
especficamente
un
supuesto
de
la
Administracin
relativos
la
suscripcin
813
cancelar
unilateralmente
un
procedimiento
de
contratacin.
- Inactividad en la produccin de declaraciones de voluntad
inmersas en la ejecucin de contratos o convenios de
derecho pblico: Este es un supuesto especial, puesto que
entendemos que en la ejecucin de contratos o convenios
pblicos pueden darse determinados supuestos en los que
las prestaciones consistan efectivamente en declaraciones
de voluntad. En caso la Administracin incumpla los
deberes efectivos que surgen del contrato o convenio en
cuanto
la
emisin
de
declaraciones
de
voluntad,
814
vlidamente
contemplada
como
un
supuesto
de
815
el
mismo
se
encuentra
totalmente
mientras
no
se
notifique
la
entidad
negativo"
ante
una
autoridad
jurisdiccional
816
al
dictado
de
un
acto
administrativo
del
"silencio
administrativo"
de
una
817
clasificacin
de
la
topologa
de
la
inactividad
como
sealamos
existen
ciertas
prestaciones
especfico
(un
acto
administrativo,
un
se
establece
un
mandato
de
realizacin
de
818
prestaciones
materiales
tcnicas
por
parte
de
la
Administracin.
En tales casos, puede verificarse la existencia de un deber
de prestacin especfico a cargo de la Administracin
Pblica, la misma que se encuentra obligada a la realizacin
de una prestacin material o tcnica especfica a favor del
ciudadano, por as ordenado un mandamus expreso, un
mandato especfico de actuacin administrativa en dicho
sentido.
Estos casos, en la mayora de veces se superpondrn con
supuestos de inactividad formal en sentido estricto (en la
medida que implicarn necesariamente el trnsito por una
etapa de procedimiento administrativo formal para la
obtencin de lo requerido). Sin embargo, en otras veces, no
se requerir de un trnsito previo por una etapa
procedimental, por lo cual estaremos frente a supuestos de
inactividad material pura en los cuales se aprecia la
evidencia del incumplimiento de un deber de actuacin
material o prestacional determinado por una norma jurdica.
Por ejemplo, una norma legal que establezca el pago de un
aguinaldo navideo de SI. 200.00 para todos los jubilados
del Rgimen Pensionario de la Ley N 19990, el mismo que
ser cobrado el da 15 de diciembre del presente ao. En
este caso, ya la obligacin legal se estableci para que los
sectores
correspondientes
establezcan
el
pago
819
material,
el
mismo
que
ameritara
la
ende,
es
necesario
entender
que
este
tipo
de
prestaciones
materiales
determinadas
un
mandato
incondicional
perfecto
superar
la
inactividad
administrativa
820
por
Alejandro
NIETO
como
"inactividad
obligaciones
(generalmente
de
indemnizaciones,
contenido
pagos
pecuniario
debidos,
entre
otros).
El tema bajo anlisis dista de ser balad o simple, en la
medida en que se trata de la tensin entre el derecho a la
tutela judicial efectiva (en su. faz del derecho a la
efectividad de las sentencias), y el principio de legalidad
presupuestaria, el mismo que por mandato constitucional
rige el marco de actuacin administrativa con relacin a los
egresos
de
la
misma207.
Actualmente,
en
nuestro
presupuestaria,
an
cuando
ya
el
Tribunal
821
derivados
de
actuaciones
administrativas
un
proceso
ejecucin
respectivo
Administracin
renuente
impuestas
multas
las
(donde,
al
por
cierto,
cumplimiento,
coercitivas
le
dems
la
sern
medios
822
derechos,
por
el
contrario,
constituir
un
acto
de
reconocer
(ampliar,
declarar,
constituir,
la
ptica del
beneficiario
del
acto
administrativo.
Efectivamente, aunque parezca de perogrullo sealado, es
necesario distinguir las distintas situaciones en las que
puede encontrarse el beneficiario con el acto administrativo
de "contenido favorable": de un lado, puede que el
823
una
prestacin
material
al
particular
esta
distincin
es
capital:
en
caso
la
la
misma
que
se
generar
por
el
administrativo).
necesario
que
procedimiento
el
En
caso
administrado
administrativo:
esto
suceda,
recurra
su
derecho
no
iniciar
ya
ser
un
est
824
contenciosoadministrativo
pretensin
condene
prestacional
a
prestacin
la
en
el
especfica
Administracin
debida
cual
al
se
plantee
dirigida
que
se
de
la
cumplimiento
determinada
ya
por
una
el
acto
administrativo favorable.
Por
ende,
el
acto
administrativo
puede
establecer
contenga
el
establecimiento
de
prestaciones
material
tcnica
contenida
en
el
acto
el
administrado
perjudicado
por
la
morosidad
825
material
obligaciones
derivados
adquiridas
de
mediante
la
inejecucin
una
convencin
de
o
actividades
jurdicas
de
concertacin
En
estos
casos,
verificadas
las
condiciones
en
cuanto
al
cumplimiento
de
las
correspondiente
en
orden
superar
la
826
morosidad
administrativa
por
medio
del
proceso
contencioso-administrativo correspondiente.
ha
sido
la
doctrina
del
llamado
silencio
administrativo.
Esta doctrina tiene su origen ms preciso en Francia, como
una derivacin de la doctrina del acto administrativo, y
concretamente del principio revisor. Requisito para la
interposicin de los recursos contencioso-administrativos
que habilitaba el ordenamiento francs, era la existencia de
un acto administrativo objeto de impugnacin21O. En esa
medida, cuando no exista un acto administrativo expreso
por parte de la Administracin (privilegio del pralable o de
la decisin previa), el particular quedaba en un estado de
indefensin, puesto que no poda acceder a la jurisdiccin
827
acu
la denominada
la
falta
de
manifestacin
de
voluntad
inicial,
el
silencio
administrativo
fue
contencioso-administrativo
de
los
particulares
828
normativas
que
garantizan
que
la
829
certeza
en
las
relaciones
jurdicas.
El
silencio
puesto
que
problemtica
relativa
el
los
mismo
desarrolla
"efectos
del
la
silencio
verdaderamente
en
realidad
de
actividades
830
administrado,
tal
como
si
existiera
un
acto
Administracin
no
puede
negarse
conceder
Administrativo
General),
"negativo"
su
solicitud,
puede
optar
por
considerar
831
Pblica
emita
respuesta
expresa
con
832
distintos
del
peticionario,
mediante
la
833
permanece
el
sempiterno
problema
de
la
834
en
la
prefiere
medida
esperar
que
a
la
comnmente
emisin
de
el
una
ha
optado
por
una
regla
general
de
silencio
que
queda
reducido
una
situacin
de
ende,
resulta
necesario
modificar
las
reglas
de
835
836
de
resolver,
aplicando
forzosamente
la
relacin
los
procedimientos
incoados
por
los
837
positivo
quedarn
automticamente
no
hubiera
comunicado
al
administrado
el
pronunciamiento.
188.2 El silencio administrativo tiene para todos los ifectos
el carcter de resolucin que pone fin al procedimiento) sin
perjuicio de la potestad de nulidad de oficio prevista en el
artculo 202 de la presente Ley.
188.3 El silencio administrativo negativo tiene por ifecto
habilitar al administrado la interposicin de los recursos
administrativos y acciones judiciales pertinentes.
188.4 Aun cuando opere el silencio administrativo negativo)
la administracin mantiene la obligacin de resolver; bqjo
responsabilida~ hasta que se le notifique que el asunto ha
sido
sometido
conocimiento
de
una
autoridad
838
839
silencio
administrativo
en
los
procedimientos
administrativos.
Sin embargo, antes de concluir con el anlisis del tema del
silencio administrativo, conviene referirse al conflicto entre
lo establecido en los artculos 188.5 de la LPAG y el numeral
3) del artculo 17 de la LPCA. Precisamente, porque entre
ambas normas existe una contradiccin in terminis. De un
lado,
la
legislacin
en
materia
de
procedimiento
plazos
inactividad
para
formal
impugnar
en
sede
administrativa.
Ello
jurisdiccional
es
as
la
porque
840
dogmtica
del
silencio
administrativo
al
proceso
contenciosoadministrativo22o.
Por
1003-1998-AA/TC).
Los
trminos
de
dicha
841
Por
tanto,
en
funcin
los
argumentos
parmetros
de
actuacin
de
la
Administracin
administrativo
como
pretendida
garanta
de
842
los
medios
Administracin
materiales
Pblica
en
orden
humanos
que
se
de
la
cumpla
constituye
un
parmetro
insoslayable
para
la
para
encontrar
el
acceso
al
proceso
positivo
automtica
con
por
fuerte
procedimientos
incidencia
de
de
aprobacin
la
fiscalizacin
843
para
administrativo
un
"reconocimiento"
positivo).
del
Posteriormente,
silencio
cuando
resulta
de
aplicacin
la
regla
del
silencio
mecanismos
administrativos
disciplinarios
844
medida,
implementacin
nosotros
de
nos
inclinaramos
mecanismos
draconiano
por
la
de
El
control
jurisdiccional
de
la
inactividad
845
Constitucional,
de
hasta
un
tres
problema
medios
tangible
en
jurisdiccionales
la
de
procesal),
se ha
afirmado
un
principio
contencioso-administrativo.
Esto
ha
quedado
846
sealando
proceder
para
que
el
superar
proceso
de
aquellas
cumplimiento
inactividades
explcito
que
ha
sido
incumplido
por
la
especficamente
por
la
va
847
848
realidad
pre-existente,
requieren
de
actuaciones
realidad
lo
expresado
querido
por
la
el
plano
meramente
fctico
lo
que
se
expres
hacia
los
hechos
la
actividad
formal
de
la
declarativa
de
la
Administracin
(aqul
poder
decir,
un
escenario
donde
se
desarrollar
la
849
intereses
particulares.
En
tal
sentido,
una
potestad
administrativa,
esto
es,
la
850
que,
en
la
prctica,
un
acto
administrativo
851
etc.)
negativas
(imponiendo
mandatos,
contienen
mandatos
rdenes
de
obligatorio
ser
su
qecutividad,
esto
es
su
bien,
del
concepto
de
ejecutividad,
debe
vez
comprendido,
cual
es
el
concepto
de
actos
administrativos
sean
susceptibles
de
los
actos
administrativos
actan
bien
852
imponiendo
rdenes,
limitaciones
mandatos.
en
puridad,
impone
una
obligacin
al
Ante
esta
imposicin
unilateral,
el
con
administrativo,
el
o
mandato
bien
contenido
resistiendo
en
dicho
el
acto
mandato,
de
emplear
la
coaccin
fin
de
realizar
853
ejecutorias,
en
la
medida
que
impongan
una
deber
tenerse
en
cuenta
que
los
Fundamentos
Jurdicos N 44 Y 45 de la STC Exp. N 0OO15-2005-PI/TC,
recientemente emitida y que respalda la constitucionalidad
de varios preceptos de la Ley del Procedimiento de
854
ejecutividad
ejecutoriedad
de
los
actos
precisamente
ser
realizada
travs
de
tales
Precisamente,
dicho
acto
administrativo
(obligado),
con
la
finalidad
de
otorgarle
855
"en
lnea
directa
de
continuacin"
del
acto
medidas
de
sancin
administrativa,
precisamente
856
actos
administrativos,
en
tanto
decisiones
ejecutivas, gozan
de una presuncin de validez especfica, amparada en los
trminos del artculo 9 de la LPAG. Esta apariencia legal de
validez de los actos, tiene como efecto correlativo motivar
la eficacia inmediata del acto, eficacia que se supedita
nicamente a la realizacin del acto de notificacin del
contenido del acto al administrado (art. 16 LPAG). Ahora
bien,
esta
eficacia
inmediata
tiene
su
complemento
en
contra
del
acto
857
por
la
declaracin
de
nulidad
administrativa
858
afirmar,
la
existencia
de
una
prestacin
alguno
lo
ya
establecido
por
el
mandato
859
sus
decisiones,
toda
vez
que
no
cuentan
tal
que,
aquellas
obligaciones
que
surjan
de
860
de
ejecucin
forzosa,
Administracin
deber
sino
que
recurrir
en
dichos
como
un
casos
la
particular
intimarse
al
administrado,
compeledo
espontneo
de
la
prestacin.
La
que
la
referida
comunicacin
debe
indicar
861
por
parte
de
los
propios
rganos
de
la
del
acto
administrativo
travs
de
la
espontneo
de
tales
obligaciones,
Que
el
acto
administrativo
no
haya
perdido
ejecutoriedad:
Especficamente, el acto que ser materia de ejecucin,
deber constituir un ttulo ejecutivo vigente, esto es, no
deber estar afectado por alguna de las causales de
prdida de ejecutividad y ejecutoriedad contenidas en el
artculo 193 de la LPAG. Dicha norma refiere que salvo
norma expresa en contrario, los actos administrativos
862
pierden
efectividad
(eficacia)
ejecutoriedad
en
los
siguientes casos:
a) Por suspensin provisional conforme a ley: Pese a la regla
general de estabilidad de la eficacia inmediata del acto
administrativo, cabe que en virtud de una orden provisional
de suspensin de sus efectos emitida conforme a ley (arts.
146 y 216.2de la LPAG,
administrativo
pierda
ejecutivo,
863
Que
la
decisin
que
autorice
la
ejecucin
forzosa.
Precisamente,
la
decisin
que
medios
de
ejecucin
forzosa
aplicables
por
las
864
de
ejecucin
forzosa.
La
razonabilidad
(o
865
decir
la
compulsin
sobre
las
personas),
afecta
debidamente
ponderada
por
la
autoridad
866
fundamentales,
dado
el
grado
de
valores
medios de ejecucin
forzosa,
debe
867
contraviniendo
principios
constitucionales
(artculo
LPCA).
En consecuencia, conforme a lo establecido por el artculo
196 de la LPAG, sern cuatro los medios de ejecucin
forzosa admitidos por nuestro ordenamiento jurdico, a
saber:
a) Ejecucin coactiva: La LPAG refiere que el primer
mecanismo de ejecucin forzosa ser la ejecucin coactiva.
As, establece en su artculo 197 que, "Si la entidad
hubiera de procurarse
la qecucin de una obligacin de dalj hacer o no hacelj se
seguir el
procedimiento previsto en las lryes de la materiaJJ2.50.
Tal como sealan DAN OS y ZEGARRA, el procedimiento de
ejecucin
coactiva
encuentra
su
fundamento
en
la
su
favor251,
obligaciones,
claro
est
868
Especficamente,
existen
dos
regmenes
de
ejecucin
869
antes
de la o/ecucin,
reservarse
a la
liquidacin difinitiva:
Doctrinariamente, se seala que la ejecucin subsidiaria
consiste en la realizacin de lo ordenado en el acto
administrativo previo por persona distinta del obligado al
cumplimiento del mismo y por cuenta de ste253.
Al respecto, cabe sealar que dicho medio de ejecucin
nicamente procede sobre obligaciones no personalsimas,
es decir, prestaciones fungibles, tales como realizacin de
obras, derribo de construcciones. Sin embargo, debe
recordarse que ante todo, la ejecucin subsidiaria es un
medio de ejecucin forzosa, y no constituye una sancin ni
un instrumento de apercibimiento sobre los particulares.
Tampoco puede predicarse que los mecanismos de la
ejecucin
subsidiaria
puedan
ser
empleados
en
el
la
ejecucin
subsidiaria,
responde
lograr
el
870
daos
perjuicios
que
eventualmente
puedan
distinguindose
ntidamente
entre
coaccin
de
las
denominadas
multas
coercitivaJ255,
871
en
la
imposicin
de
sanciones
econmicas
multas
coercitivas,
reiteradas
por
periodos
Actos
en
que,
procediendo
la
compulsin)
la
administracin no la estimare
conveniente.
c) Actos c1!Ya o/ecucin pueda el obligado encargar a otra
persona.
872
en
algo
con
los
denominados
"medios
873
de
la
prestacin
objeto
del
acto
contrario
al
principio
de
proporcionalidad
se
tratara
de
obligaciones
con
prestaciones
874
de
no
hacer
soportar,
podrn
ser
875
empleado
nicamente en
objetivo:
Slo
pueden
ejecutarse
mediante
la
876
privarla
momentneamente
de
libertad,
para
aspecto
considerar
en
la
regulacin
de
la
877
impuesta
por
un
acto
administrativo:
la
podra
sub
sumirse
la
denominada
que
carece
de
un
ttulo
formal
para
su
878
de
la
legalidad
encomendada
una
actuacin
temporal,
forzada
por
oportunidad
distingui
entre
coaccin
mediata
879
880
881
882
esto
es,
deben
sustentarse
en
un
acto
883
respecto
de
las
actuaciones
materiales
administrativas
no
ha
encontrado
mucho
eco
884
de
ejecucin
forzosa
de
coaccin
directa),
mediante
el
proceso
contencioso-
885
de
control
jurisdiccional
de
la
actividad
de
"derecho",
esto
es,
cuando
la
actuacin
"a
derecho"
de
la
administracin
pblica,
886
(en
apariencia,
al
menos)
emitida
conforme
al
apreciaba
manifiestamente
manifiestamente
ilegal
(agente
un
vicio
grosero
incompetente,
objeto
juzgar
la
Administracin
como
un
sujeto
887
indemnizacin
consecuencia
administrativo.
de
de
dicho
Sin
daos
acto,
embargo,
pe1juicios
debe
en
dirigirse
ciertos
como
al
juez
casos,
la
acto
ha
perdido
incluso
su
carcter
de
acto
trminos,
actuaba
de
hecho,
careciendo
por
888
"acto
manifiestamente
vincularse.
aplicacin
la
de
insusceptible
un
texto
legal
de
o
como
"la
accin
manifiestamente
889
reglamentario
que
habilitara
la
actuacin
890
el
mismo
que
solamente
confiere
la
sus
propios
actos
mediando
circunstancias
los
actos
de
ejecucin
de
las
decisiones
891
de
impugnar
actuaciones
materiales
de
la
directa
ante
los
rganos
de
la
jurisdiccin
892
por
agente
incompetente
las
que
fueran
de
1998
LJ
CA
'98)
la
893
interesado,
la
resolucin
que
autorice
la
actuacin administrativa.
Artculo 103 LPA 58:
No se admitirn interdictos contra las actuaciones de los
rganos administrativos realizadas en
materia de su
de
la
ejecucin
forzosa
de
los
actos
894
(esto
es,
contrarias
la
ejecucin
de
actos
vez
definidas
las
actuaciones
que
seran
895
en
dicho
ordenamiento
la
peculiar
situacin
de
la
Como
tal,
la
adopcin
de
la
tcnica
siglo
pasado,
se
mantuvo
como
un
dogma
896
doctrinal,
esbozado
de
lege
lata
sin
encontrar
Pblica.
Sin
embargo,
el
aparentemente
pacfico,
se
quebrant
panorama
partir
del
897
GONZALEZ-VARAS
IBAEZ),
se
denuncia
la
La
doctrina
moderna
del
Derecho
de
la
regulacin
de
las
vas
de
hecho
administrativas. Simplemente, el artculo 1010 de la LRJAPPAC repiti literalmente el artculo 1030 de la LPA, y por
ende la situacin qued prcticamente de la misma manera
que bajo la regulacin anterior.
Sin embargo, tal como hemos indicado, la doctrina vena
insistiendo, en vista de la amplitud del concepto de va de
hecho administrativa, en la configuracin de una va
procesal especfica para el juzgamiento de las vas de
898
899
identifican
el
procedimiento
de
que
se
trate;
900
del
requerimiento,
podr
deducir
en
cuanto
la
doctrina
general
contina
901
enteramente
jurisprudencial
doctrinaria
902
903
se
ha
centrado
el
esquema
del
control
constitucional
existente
contra
las
904
realizadas
sin
un
ttulo
jurdico
(acto
la
regulacin
procesal
905
base
especfica:
son
impugnable
por
medio
del
analizaremos
el
marco
general
de
dicha
hecho,
luego
de
comparar
su
evolucin
en
los
materiales
legitimador
para
su
realizadas:
realizacin
a)
sin
un
(carencia
de
ttulo
acto
906
de
la
LPAG,
as
como
del
deber
negativo
buena
cuenta,
las
actuaciones
materiales
de
la
una
decisin
administrativa
de
Lgicamente,
ser
establecido
realizados
a
tales
dichos
actos
respetando
efectos
el
por
de
ejecucin
procedimiento
las
normas
907
necesariamente
normas
se
del
generar
ordenamiento
una
va
jurdico,
de
hecho
actuacin
acto
material,
debe
tener
como
908
de
una
decisin
administrativa
previa
que
909
principios
normas
del
ordenamiento
jurdico.
Al respecto, es preciso indicar que este supuesto implica
una suerte de clusula abierta o amplia en la medida que
busca abarcar el universo de actuaciones materiales que
resultan de la ejecucin de un acto administrativo. A
nuestro entender, dentro del esquema de la ejecucin
forzosa que ya hemos desarrollado, una vez que la
Administracin toma la decisin de iniciar un procedimiento
de
ejecucin
forzosa
de
los
actos
administrativos
910
multa
coercitiva,
compulsin
sobre
las
efectos),
realizarlas
actuaciones
materiales
911
de
cobertura
la
realizacin
de
los
hechos
una
va
de
hecho,
en
los
trminos
de
un
acto
administrativo)
es
tan
su
principios
realizacin)
normas
del
que
resulta
transgrediendo
ordenamiento
jurdico.
Nos
su
realizacin.
En
principio,
estas
actuaciones
912
913
Infracciones
al
derecho
de
inviolabilidad
de
domicilio295:
Constituye un patente ejemplo de cmo las actuaciones
materiales pueden afectar derechos fundamentales, el caso
de la afectacin del derecho a la inviolabilidad del domicilio.
Al respecto, el artculo 196.3 de la LPAG establece que en
caso de realizacin de una operacin de ejecucin forzosa,
fuera necesario ingresar al domicilio o a la propiedad del
afectado, deber seguirse lo previsto en el inciso 9) del
artculo 2 de la Constitucin Poltica del Per. Esta ltima
norma seala lo siguiente:
"Artculo 2.- Toda persona tiene derecho:
9. A la inviolabilidad del domicilio. Nadie puede ingresar en
l ni ifectuar
914
CIVIL
Artculo
35.-
la
persona
que
vive
fundamental
aplicable
exclusivamente
las
915
deber
tratarse
del
propietario
del
916
que
lesione
la
dignidad
humana
(trato
de
la
actuacin
material
que
se
ha
917
918
el
descerrcije
en
el
caso
de
locales
que
alcances
de
esta
disposicin
ha
sido
criticados
claros
ejemplos
inconstitucionales,
de
por
disposiciones
los
siguientes
aspectos:
- N o se hace mencin a que la facultad de tomar
declaraciones a las personas que en esos locales se
encuentren, debe respetar los derechos fundamentales al
derecho de defensa, a ser asistidos por letrado, el derecho
a la intimidad y a guardar el secreto profesional.
- Es inconstitucional que dichos organismos cuenten con
apoyo de la fuerza pblica en cuanto no cuenten con
autorizacin judicial.
Es inconstitucional el tomar copia o registro de archivos y
documentos privados sin mandato judicial previo, por lo que
en todo caso, el derecho a "tomar copia de cualquier
documento" establecido a favor de tales organismos debe
919
de
comprobacin
constatacin
del
esto
es,
incluidas
muy
especialmente
las
tanto
actividad
administrativa,
la
realizacin
de
920
necesariamente
sern
calificadas
como
debern
ser
jurdicas.
realizadas
Dichas
en
actuaciones
respeto
de
los
materiales
derechos
921
paradigmtico
para
reconocer
que
aquellas
autorizacin
judicial),
las
actuaciones
materiales
En
caso
estaremos
contrario
frente
los
vas
supuestos
de
hecho
922
comunicaciones,
instrumentos
slo
telecomunicaciones
pueden
ser
abiertos,
sus
incautados,
libros,
comprobantes
documentos
contables
es
necesario
que
los
comportamientos
923
de
la
articulacin
de
las
pretensiones
de
declarada
seguridad
por
lry}
nacional
y
previo
necesidad
pago
en
pblica}
efectivo
de
924
acciones
de
ejecucin
forzosa,
debern
ser
de
ejecucin
fundamentalmente
forzosa
incidir
sobre
estn
el
determinadas
patrimonio
del
materiales
que
incidan
sobre
el
coactiva
la
Administracin
deber
respetar
925
expropiatoria
que
constituye
un
supuesto
que
el
expropiatorio
exceso
totalmente
ser
considerado
ilcito,
un
que
acto
constituir
forzosa
subsidiaria,
como
el
caso
de
materiales
administrativos,
debern
derivadas
respetar
de
los
actos
estrictamente
la
926
(ii)
Infracciones
las
normas
de
procedimiento
administrativo.
La realizacin material de los medios de ejecucin forzosa
necesariamente conllevar el respeto a un procedimiento
previamente establecido en las normas pertinentes que a
tal efecto existan en el ordenamiento o que en todo caso,
regulen el ejercicio de una potestad tan intensa como lo
constituye la ejecucin forzosa.
A nuestro criterio, el nico medio de ejecucin forzosa que
cuenta con una legislacin especial de desarrollo es el de la
ejecucin coactiva, el mismo que bsicamente es regulado
por dos normas, segn se trate de obligaciones tributarias
administradas por el Gobierno Nacional, o las obligaciones
tributarias reguladas para los gobiernos municipales y
regionales, as como para la ejecucin
927
dispone
la
captura
de
vehculos
motorizados,
la
actuacin
material
sustentada
en
acto
928
eventual
impugnacin
de
las
actuaciones
de
rjecucin
de
actos
administrativos
que
ser
catalogada
como
una
va
de
hecho
ello,
dentro
jurisdiccin,
de un
basado
esquema
en
la
procesal de
tutela
subjetiva
plena
del
su
realizacin,
podrn
ser
consideradas
como
929
Infracciones
los
principios
que
informan
el
ordenamiento jurdico.
Los principios son las bases donde las que reposa el
entero sistema jurdico. En concreto, el ordenamiento
juridico administrativo reconoce la vigencia de ciertos
principios especificas, algunos de ellos derivados del
articulo IV del Titulo Preliminar de la LPAG, otros derivados
de la propia Constitucin Poltica del -Estado 306.
En particular, y con respecto al mbito de la relacin
existente entre principios del ordenamiento y actuaciones
materiales, quiz los principios fundamentales que rigen
para el desarrollo de las actuaciones materiales sean los de
razonabilidad307 (o proporcionalidad), y el de interdiccin
de la arbitrariedad de los poderes pblicos (derivacin
constitucional del principio de igualdad ante la ley).
La razonabilidad (o proporcionalidad) implica la idea de una
proporcin, de una adecuada correlacin entre medios
desplegados con las finalidades que se pretende obtener.
De esta manera, el propio legislador ha establecido que
930
destrozando
puertas,
rejas
medios
de
toda
actuacin
administrativa
deber
ser
931
no
solamente
las
actuaciones
materiales
estn
932
mismas
que,
pasadas
al
mbito
del
derecho
derecho
administrativo,
ha
sido
la
del
contrato
933
que,
construccin
en
Francia
de
las
dentro
de
instituciones
una
del
lgica
de
Derecho
pblico,
se
estableci
que
habra
contrato
la
condicin
de
la
Administracin
Pblica
como
acrtica
de
la
categora
del
contrato
934
de
los
denominados
"contratos
de
la
satisface
sus
necesidades
de
realizar
francs
de
la
doctrina
de
los
contratos
935
una
aparente
diferencia
entre
los
contratos
de
los
contratos
pblicos
en
nuestro
recepcin
doctrinaria
efectuada
tanto
por
la
936
embargo,
importa
ahora,
determinar
cul
es
la
primer
lugar,
debemos dejar
en
claro
que esta
la
pretensin
que
nosotros
denominamos
sobre
la
base
de
un
procedimiento
937
las
diferencias
derivadas
de
la
ejecucin
surjan
con
respecto
su
validez,
eficacia,
de
En
lo
segundo
contencioso-administrativo
lugar,
esta
actuacin
938
939
nosotros
entenderemos
que
el
en
la
sede
de
proceso
contencioso-
940
el
hecho
de
que
el
proceso
(o
falta
administrativa.
actuaciones
de
Ello
de
no
rjercicio)
ocurrir
entidades
de
cuando
una
se
administrativas
potestad
trate
de
sujetas
al
941
actuaciones
de
las
entidades
administrativas
entender
regula
el
cauce
procesal
para
las
942
Incidencia
del
derecho
al
debido
proceso
en
la
es
el
desarrollo
de
un
amplio
catlogo
de
objeto
nuestro
del
proceso
ordenamiento,
contencioso-administrativo
se
ha
logrado
una
en
efectiva
943
legal
en
la
regulacin
del
proceso
944
es
un
legtimo
acabado
jurisdiccional
del
ciudadano
frente
las
945
contencioso-administrativ0322,
se
nota
en
los
tres
cuando
declaraciones
se
trate
de
impugnacin
administrativas,
debe
de
agotarse
actos
la
o
va
946
propias
del
proceso
contencioso-
instituciones
del
proceso
(finalidad,
objeto,
vas
particular
de
la
tutela
judicial
efectiva,
947
la
Administracin
Pblica
sujeta
al
Derecho
Administrativo.
6. La tutela procesal de las situaciones jurdicas como
integrante del derecho al debido proceso. Examen de las
pretensiones reguladas en el articulo 5 de la LPCA.
El mbito de la "tutela procesal de los derechos" es el
que nos interesa estudiar en este concreto acpite de
nuestra investigacin. La problemtica de la extensin de
esta tutela as como de sus contenidos es necesaria para
comprender posteriormente como se engarza el sistema de
lo
"contencioso-administrativo",
en
el
mbito
de
las
alumbradas
por
la
genial
procesalstica
de
mbito
de
sus
relaciones
jurdico-administrativas
948
el
mbito
del
proceso
contencioso-administrativo
su
parte,
las
denominadas
pretensiones
de
949
nombre,
modificando
es
o
decir,
que
se
declare
creando
una
situacin
el
derecho,
jurdica
nueva
950
la
misma
se
pretende
la
satisfaccin
de
pretensiones
presentadas ante el juez para que ste juzgue acerca de la
existencia del derecho o pretensin que el demandante
alega y de las obligaciones que reclama a cargo del
demandado. En la misma se comprenden las formas de
tutela: mere declarativa, de condena y constitutiva.
a) Tutela mere declarativa o declarativa pura: Con este tipo
de tutela se persigue iniciar un proceso simplemente
declarativo. En esta clase de procesos incoados bajo esta
forma peculiar de tutela, se busca la declaracin o
comprobacin de la existencia de una relacin o de un
derecho, exclusivamente siendo en el primer caso positiva,
y
en
el
ECHANDIA,
segundo
en
esta
negativa329.
clase
de
Como
seala
procesos
se
DEVIS
persigue
951
declara
que
el
derecho
asiste
al
actor
y)
entender
caracteriza
de
por
DEVIS
dos
ECHANDIA,
requisitos
este
principales:
proceso
se
porque
se
952
persigue
la
imposicin
otro
de
una
prestacin
de
una
tutela
de
tipo
constitutiva,
se
como
la
modificacin
de
las
relaciones
953
decir
de
DEVIS
ECHANDA,
es
mejor
estimacin
ordenamiento
jurdica
(caso
de
particular
los
otorgada
denominados
por
el
"procesos
del
rgano
jurisdiccional
para
lograr
el
954
efectiva340,
se
encuentra
ntimamente
de
conocimiento
no
ha
sido
acatada
equivalente
aaudo
arbitral,
transacciones
las
medidas
coercitivas.
Seala
MONROY
955
sustitutivo
del
rgano
jurisdiccional
956
procesal (tanto
italiana
como
brasilea),
ha
957
b)
formas
de
tutela
por
el
contenido
verificar
si
alguna
de
sus
soluciones
ha
sido
958
tutela satisface a las partes, habida cuenta que una vez que
la sentencia ha adquirido firmeza y ha sido debidamente
actuada,
elimina
del
plano
jurdico
material
la
959
es siempre
un
instrumento
al servicio
de la
tutela
de
mera
declaracin
las
constitutivas
960
calidad
de
cosa
juzgada,
se
realiza
la
satisfaccin
slo
restan
actos
de
mero
trmite
para
la
encuentre
un
referente
legal
expreso.
La
tutela
961
de tutela
satisfactiva
y de la
tutela asegurativa350
el
procedimiento
anticipado,
tutela
monitorio,
anticipada,
el
actuacin
Sin
embargo,
conforme
lo
reconoce
MONROY
satisfactiva
asegurativa.
De
un
lado,
la
962
siguiendo
simultneamente
las
dos
formas
antedichas352.
Finalmente, la denominada sumarizacin procedimental
responde a la reduccin de los plazos procesales as como
la concentracin de ciertas actividades al interior del
proceso. Ejemplo de ello es la existencia de procesos
cognitivos "abreviados" o "sumarsimo s" dentro del Cdigo
Procesal Civil peruano, o por ejemplo la existencia de
audiencias que concentran determinados actos procesales
(p.e. las audiencias de los procedimientos abreviado y
sumarsimo del Cdigo Procesal Civil).
b) Formas de tutela por el contenido especfico de la tutela
procesal respecto del reconocimiento de la situacin
jurdi
ca reconocida en la sentencia:
Tutela especfica:
963
con
las
reglas
jurdicas
del
ordenamiento"354.
De este modo, seala el autor que "...cuando el margen
diferencial slo se ve reflejado en el necesario desarrollo
temporal del proecso, es decir, cuando la sentencia otorga
exactamente lo mismo (en el plano jurdico y en el plano
material) a lo que el actor "tema de derecho" (Chiovenda)
podemos
sealar
que
estamos
frente
una
tutela
especifica"355.
En los casos donde opera la tutela especfica, se trata de
una suerte de cumplimiento especifico: una persona deba
1 00 soles y cuando termin el proceso se estableci una
condena a pagar 1 00 soles ms los intereses legales
correspondientes.
Es decir, la tutela especfica implica que la existencia de un
minus en el margen diferencial, precisamente logra que la
persona obtenga el derecho que tema ya previsto por el
ordenamiento,
pero
que
en
virtud
de
la
crisis
de
ese
"algo",
pero
conforme
lo
solicitado
964
existen
muchos
embargo,
tal
como
indica
el
profesor
MONROY
965
MONROY
PALACIOS,
seala
que
se
refiere
"oportunidad"
seala el momento en el cual es activado el recurso al
proceso para la proteccin efectiva de los derechos, es
decir, cuando el ordenamiento articula una proteccin antes
de que ocurra una violacin al derecho (una tutela
preventiva o ex ante), o cuando se articula una proteccin
defensiva o para actuarse luego de sufrido un efectivo dao
o perjuicio a sus situaciones jurdicas subjetivas (tutela
represiva o ex pos!).
Tutela represiva:
En los casos en que la tutela procesal es requerida luego de
producida la afectacin respecto de la situacin jurdica del
actor,
estamos
frente
una
tutela
represiva,
adecuada
es,
en
trminos
de
una
tutela
966
tambin
para
prevenir
futuras
afectaciones
con
relevancia jurdica"36O.
En tal sentido, esta equiparacin de las tutelas antes
sealadas, tiene por objeto determinar que el juzgador
tenga la aptitud tanto para otorgar tutela preventiva como
tutela represiva por igual, que prefiera la atipicidad de las
tutelas antes que la tipicidad (como ocurre en la aplicacin
de las medidas cautelares), y que en suma estructure un
967
que
la
determinacin
de
una
pauprrima
tutela
plenaria
de
los
intereses,
sea
968
proceso
aplicacin
civil,
de
an
los
cuando
podra
proponerse
proceso
la
mismos
al
contencioso-
nuestro
contencioso-administrativo
administrativo.
En
el
mbito
de
de
tutela
procesal
para
las
situaciones
De
otro
lado,
se
aprecia
una
tmida
la
eficiencia
en
la
tutela
brindada
los
969
de
condena
para
luego,
en
caso
la
(una
obligacin
contenida
en
un
acto
transitar
posteriormente
necesaria362.
por
un
obtener
Por
ende,
proceso
la
de
condena,
tutela
de
consideramos
analizarse a profundidad la
para
ejecucin
que
debera
pertinencia de introducir
del
proceso
contenciosoadministrativo,
en
un
contencioso-administrativo,
de
la
superacin
de
especficamente
las
vas
de
en
hecho
deben
soportar
el
trnsito
por
procesos
evidentes
de
abuso
por
parte
de
la
970
as
los
afectados
por
tales
medidas
administrativas ilegtimas.
Otro tanto puede afirmarse de la necesidad de contar con
cauces de tutela preventiva en el mbito del proceso
contencioso-administrativo. Pinsese por ejemplo en la
necesidad de proteger reas naturales protegidas, espacios
naturales u otros paisajes, de la mano depredadora del
hombre, quien muchas veces pretende neutralizar en los
estrado s judiciales a aquellos que accionan en la defensa
del medio ambiente. En tales casos, la doctrina actual es
conforme en sealar que en tutela de bienes de naturaleza
colectiva (medio ambiente, patrimonio histrico, etc.), ser
posible activar mecanismos de tutela preventiva, a fin de
los jueces eviten que las amenazas que se ciernen sobre
tales bienes jurdicos lleguen a concretarse, por ejemplo,
mediante la denominada "tutela anticipatoria".
971
puede
brindar
ciertas
introduccin
diferenciada
en
agresiva
el
de
mbito
mecanismos
del
proceso
de
tutela
contencioso-
binario
de
pretensiones
en
el
proceso
contencioso administrativo:
La
herencia
del
sistema
procesal
administrativo
972
"recurso
de
anulacin",
as
se
forma
como
la
de
la
legalidad
por
sobre
la
actuacin
administrativa.
Actualmente, se considera que la pretensin de nulidad
tiene por objeto, precisamente, se logre la declaracin
jurisdiccional de nulidad de un acto administrativo, en
funcin a la existencia de causales que motivan su
973
invalidacin.
En
el caso peruano,
estas causales se
asociada
tambin
al
origen
francs
del
974
una
"cuestin
de
legalidad"
planteada
por
un
975
los
derechos
intereses
concretos
de
los
de
plena
jurisdiccin.
Aqu,
precisamente,
funcionalidad,
rgimen
del
Derecho
adaptada
la
Administrativo
singularidad
francs,
del
aunque
un
perjuicio
un
derecho
subjetivo,
976
ordenamiento
(efecto
anulatorio),
as
como
el
sido
instrumentado
el
sistema
contencioso-
que
han
recibido
las
experiencias
En
esa
medida,
el
proceso
contencioso-
977
incertidumbres
motivadas
en
una
actuacin
con
de
relevancia
una
entidad
juridica
de
la
Administracin Pblica.
En funcin de lo antes expuesto, el binomio anulacin-plena
jurisdiccin ha quedado arrumbado por las exigencias
constitucionales del derecho a la tutela jurisdiccional
efectiva. Por tal motivo es que, resulta necesario mirar
hacia otros modelos de justicia administrativa distintos del
francs, especficamente, las regulaciones propias del
derecho alemn. Tal como lo seala, acertadamente a
nuestro criterio, el profesor Martin BULLINGER, la opcin
est entre optar por construir un sistema de justicia
administrativa desde la perspectiva de un "Estado de
Derecho perfecto" u optar por mantenernos dentro de las
anquilosadas estructuras del contencioso-administrativo
francs370 (an cuando hasta este ltimo sistema jurdico
tradicional ha sucumbido en sus bases al acendrado
proceso
de
"normalizacin"
del
proceso
contencioso-
978
de
"impugnacin
de
acto
resolucin
desligadas
de
la
concreta
actuacin
979
administrativo,
esto
es,
las
pretensiones
procesales
administrativas.
del
proceso
administrativo
como
proceso
jurisdiccional ordinario.
En nuestra investigacin proponemos una superacin
del binomio anulacin-plena jurisdiccin, a efectos de
desentraar la esencia que subyace a la regulacin procesal
de las pretensiones contenciosoadministrativas. El esquema
necesariamente abandonar el modelo clsico de las
pretensiones del contencioso, para pasar a adoptar un
esquema basado en las categoras procesales basadas en
las formas de tutela propias de la teora general del proceso
(tutela constitutiva, declarativa y de condena).
En tal sentido, es necesario dejar de lado el esquema de
binomio que clsicamente ha regido en el mbito propio del
proceso contencioso-administrativo (como herencia de su
formulacin
clsica
en
la
jurisprudencia
francesa),
como
un
proceso
ordinario,
de
corte
980
de
pretensiones
deducidas
ordinariamente
con
no
existen
diferencias
sustantivas
entre
las
guardan
la
misma
compatibilidad
como
la
teora
sustantivamente
general
del
aplicaremos
proceso,
las
normas
an
cuando
propias
del
al
contenido
de
cada
pretensin.
Nuestra
981
6.
Anlisis
del
Sistema
de
Pretensiones
Procesales
del
proceso
contencioso-administrativo
en
nuestro pas.
la
misma
que
es
dirigida
por
la
propia
de
un
acto
administrativo
decualquier
otra
982
lneas
arriba
cuando
hacemos
mencin
al
administrativos
por
ende
la
impugnacin
la
existencia
de
un
concepto
de
"acto
983
estabilizadora
de
relaciones
jurdicas
establecen
entre
la
Administracin
Pblica
los
ciudadanos.
An as, es necesario precisar que slo algunos actos
administrativos son impugnables directamente en la va
administrativa, y por ende son directamente impugnable s
en el proceso contencioso-administrativo, los siguientes
actos administrativos:
- Los actos administrativos que ponen fin al procedimiento
mediante
un
pronunciamiento
sobre
la
peticin
administrado.
En
este
para
la
impugnacin
jurisdiccional,
es
necesario
caso,
haber
agotado
la
del
va
de
continuar
el
procedimiento,
o,
b)
produzcan indefensin.
. De otro lado, es necesario tener presente que algunos
actos que aparentemente seran definitivos, tampoco sern
impugnable s: es preciso atender a la regla contenida en el
artculo 206.3 de la LPAG, norma que establece que "No
cabe la impugnacin de actos que sean reproduccin de
otros anteriores que hqyan quedado firmes) ni la de los
corifirmatorios de actos consentidos por no haber sido
984
en
va
jurisdiccional),
administrativa
una
otra
0J
vez
menos
para
en
sede
impugnar
actos
tiempo
plazos
establecidos
para
la
referida
impugnacin.
Una cuestin final es establecer a qu se ha hecho
referencia cuando se seala que son impugnables los actos
administrativos y cualquier otra declaracin administrativa.
Tal como hemos estudiado el artculo 10 de la LPAG
distingue entre lo que son los actos administrativos, los
actos
de
administracin
actuaciones
materiales.
administrativos
los
interna
De
actos
un
de
las
denominadas
lado,
los
actos
administracin
son
son
hechos
administrativos:
aqu
no
hay
la
LPCA
hace
referencia
"cualquier
otra
985
declaracin
administrativa",
denominados
de
se
"administracin
refiere
interna"?
los
A
actos
primera
de
la
propia
Administracin.
El
"acto
de
986
987
interna"
no
son
impugnables
en
modo
alguno,
contenciosoadministrativo,
sea
mediante
la
de
las
formas
que
puede
adoptar
un
acto
cuando
lo
aconsejable
sera
que
los
actos
del
acto
encuentre
contenido
administrativo
en
una
que
carta,
el
un
mismo
se
oficio,
un
Lo
que
hace
la
esencia
del
acto
988
Oijetivamente
entonces,
el
pretensor
deber
necesario
fundamentar
cmo
regula
nuestro
989
aquejados
de
vicios
insubsanables
en
su
configuracin.
Entonces, mediante la pretensin de nulidad, se busca que
el juzgador ejerza un control jurdico especfico sobre la
validez del acto administrativo que se impugna, y que
ulteriormente se pronuncie, o confirmando el mismo, o
declarando su nulidad.
En tal sentido, es necesario efectuar un profundo anlisis
sobre los conceptos jurdico-administrativos de la validez, la
eficacia, la ilegalidad, la invalidez, la conservacin y la
nulidad de los actos administrativos, antes de entrar de
lleno al tema de la primera pretensin regulada en el
artculo 5 de la LPCA:
(i) Validez y eficacia de los actos administrativos:
Hemos
estudiado
ya
el
aspecto
relativo
la
990
unilateral
con
los
administrados.
As,
el
acto
relaciones
jurdicas
que
establece
la
las
ideas
de
invalidez,
ineficacia,
nulidad,
cumpla
con
los
requisitos
previstos
991
y/o
afectados,
la
emisin
de
un
acto
administrativo.
Sin embargo, modernamente373, se entiende que la
validez, implica algo ms que la adaptacin del acto
administrativo as emitido a la legalidad. El simple hecho de
que un rgano competente emita una declaracin de
voluntad dirigida a la consecucin de un fin pblico, que
cuente con la debida motivacin y realizada conforme a un
procedimiento regular, implica nicamente que se ha
cumplido con la legalidad mnima necesaria para la emisin
de un acto administrativo, esto es, se cumple con un juicio
de legalidad. Sin embargo, la validez, implica ms que el
cumplimiento de la legalidad. Un acto es vlido en la
medida que el ordenamiento valore su emisin como
adecuada al ordenamiento jurdico en su conjunto. No basta
pues, que la declaracin de voluntad administrativa sea
emitida en concordancia con las normas que sustentan su
emisin, sino que adems dicha declaracin debe haber
992
su
conservacin)
en
la
medida
que
el
al
ordenamiento
jurdico,
obedeciendo
el
993
establecido
en
la
norma
administrativa,
puede
apreciarse,
validez
eficacia
son
dos
del
acto
siempre
estar
de
alguna
manera
994
conforme
considerada
al
vlida
ordenamiento
y
adems
jurdico
debe
para
haber
ser
sido
desobediencia
incumplimiento
de
sus
presuncin,
verdadero
poder
exorbitante
de
la
995
todo
acto
administrativo,
ser
vlido
administrativo
notificado
pretendida
se
considera
correctamente)
nulidad
no
surte
sea
vlido
(y
ifectos)
declarada
en
por
una
vez
tanto
su
autoridad
hasta
que
no
se
demuestre
lo
contrario.
996
precisamente
el
acto
administrativo
tiene
como
la
validez
la
obligatoriedad
del
acto
impugnar
judicialmente
el
acto
997
existe
distincin
entonces
entre
los
actos
del
ordenamiento
jurdico.
En
virtud
la
recae
entonces
contrario,
mediante
la
la
carga
impugnacin
de
demostrar
lo
administrativa
998
999
el
ordenamiento
sern
fcilmente
corregibles
1000
apoyo
alguno
del
ordenamiento,
ni
puede
extraerse
ser
la
declaracin
de
ilegalidad
relevante
1001
De
otro
lado,
contemplado
desde
su
cuando
la
relacin
jurdica,
idneamente
como
una
1002
esa
relacin
idneamente,
sta
deja
de
1003
(as
como
los
existentes
entre
invalidez
la
presuncin
de
validez
propia
de
los
actos
1004
acto
administrativo
haya
sido
emitido
conforme
al
vicios
incurridos
en
la
ejecucin
de
un
acto
1005
un
soporte
necesario
del
programa
de
1006
de
nulidad
total
parcial
del
acto
no
hace
mucho,
la
invalidez
de
los
actos
1007
intensos
poderes
de
invalidacin
otorgados
la
haba
sido
relegado
al
olvido
en
nuestro
1008
1009
de
motivacin
en
su
adopcin),
parcial
incompleto
todas
luces,
puesto
que
con
carcter
previo
su
eventual
de
conservacin
para
las
ilegalidades
presentadas.
En caso exista norma jurdica que lo ampare o un inters
jurdico que proteger, los actos administrativos debern ser
preservados, puesto que el propio Derecho establece su
1010
intencin
prescripcin
categrica
de
que
el
acto
en
los
que
el
ordenamiento
desea
que
otro
lado,
declarar
su
ilegalidad
ordenar
su
estas
reglas,
siguiendo
el
camino
trazado
por
1011
BELADIEZ,
constituyen
una
suerte
de
"test
de
acto
capaz
de
cumplir
su
finalidad
prctica
derivan
muchos
otros
efectos:
la
posibilidad
de
hubiere
permanecido
igual
de
no
haberse
1012
1013
1014
real
concreta
del
acto
administrativo
1015
entonces
proceder
la
eliminacin
del
de
enmienda
de
los
actos
administrativos
1016
sistema
jurdico,
la LPAG
ha establecido
cercana
hasta
emparentada
con
sta:
la
la
existencia
de
vicios
menores
del
acto
1017
nulidad)
ser
la
excepcin
tasada
configurada
la
anulabilidad
(nulidad
enmienda,
1018
parecer
la
consecuencia
lgica
del
carcter
1019
proteccin.
Por
consiguiente,
para
determinar
la
1020
deber
analizar,
primero
si
existe
una
protegidos
especficamente
por
el
ordenamiento,
corresponde
declarar
su
invalidacin,
1021
verse
sobre
sus
elementos
objetivo,
1022
(por
ejemplo,
la
celebracin
de
audiencias
1023
los
supuestos
excepcionales
contenidos
en
las
Y habiendo
administrativos
en
funcin
del
principio
de
incurrir
un
acto
administrativo,
en
orden
1024
en
algunos
casos
especficos,
determinados
administrativos.
Como
tales,
la
nulidad
la
predicarse
del
acto
administrativo,
sino
que
1025
que
ameritarn
la
invalidez
del
acto
Vicios
que
ocasionan
la
invalidez,
pero
que
son
en
los
actos
administrativos.
Nuestro
1026
esquema
gradativo,
obedece
la
siguiente
permitiendo
la
conservacin
de
los
actos
En
el
tercer
caso,
(C),
estaremos
frente
1027
irregularidades
administrativo
invalidantes
de
que
manera
tal
vician
que
al
acto
proscriben
la
una
suerte
de
ilegalidades
permitidas
Irregularidades
invalidantes
pero
susceptibles
de
enmienda:
Es el caso al cual se refiere el artculo 14 de la LPAG413.
En estos supuestos, habr irregularidades (ilegalidad es)
vinculadas
los
elementos
de
validez
del
acto
1028
trascendentes
ordenamiento,
de
expresamente
tal
suerte
por
que
en
el
los
propio
supuestos
no
esenciales
del
procedimiento,
1029
cuenta
traduce
una
intencin
de
permitir
la
que
no
se
integra
la
anulabilidad
del
acto
que
nicamente
se
seala
que
los
actos
1030
actos
administrativos
aquejados
por
vicios
no
1031
acto
administrativo
invlido,
requisito
que
opera
en
los
casos
de
aquellos
actos
1032
administrativos.
La
nulidad
es
una
sancin
Los
especficamente,
vicios
mientras
de
nulidad
que
los
de
son
tasados
enmienda
son
un
reciente
acometido
el
valioso
estudio
trabajo,
de
el
Jorge
catlogo
DANS,
ha
vicios
no
de
de
cada
uno
de
los
probables
vicios
no
de
un
vicio
de
invalidez
en
un
acto
1033
del
objeto
del
acto
administrativo
es
ser
considerada
como
un
vicio
no
1034
proceder
realizar
la
enmienda
la
decisin
especfica
que
contiene
el
acto
que
la
desviacin
existente
entre
las
menor
parcial,
que
al
menos
brinde
de
este
vicio,
deber
sopesar
ponderar
1035
las
razones
de
hecho
de
derecho
que
bien,
considerada
la
motivacin
como
un
tradicionalmente
mero
elemento
ha
formal
sido
o
considerada
como
un
elemento
sustancial
1036
elemento
indispensable
de
validez
del
acto
empleo
de
frmulas
generales
vacas
de
esclarecedoras
para
la
motivacin
del
acto
embargo,
cuando
estemos
en
un
supuesto
de
del
mismo
efectos
de
lograr
su
1037
relacin
al
contenido
objeto
de
la
decisin
1038
adecuadamente
el
contenido
del
acto
con
el
tema
de
las
notificaciones,
el
bien,
es necesario
distinguir
la
existencia de
Las
formalidades
esenciales
del
1039
administrativa
realizada
posteriori,
sera
1040
implicara
administrativa
la
atentando
duplicacin
de
la
innecesariamente
actividad
contra
la
economa procesal'>t25.
En buena cuenta, hay que analizar la existencia de vicios
formales en funcin al principio de economa procesal
(principio
general
procesal),
en
el
mbito
del
1041
ltimo,
existen
actos
administrativos
que
estn
no
esencial
para
el
desarrollo
del
en
el
mbito
de
los
procedimientos
de
1042
del
acto
administrativo,
esto
es,
las
1043
1044
el
arto
14
LPAG)
los
supuestos
tasados
es
el
siguiente:
Todos
los
actos
Administrativo
General).
Los
actos
que
1045
el
administrativo.
mximo
grado
Precisamente
de
invalidez
porque
del
acto
contiene
una
1046
orden,
demostrado,
en
en
administrativos,
la
medida
principio
son
las
que,
tal
como
potestades
asignados
se
ha
poderes
predeterminados
1047
todos
los
aspectos
de
la
actuacin
operarn
las
potestades
denominadas
como
especficamente
administrativa.
espacios
por
En
el
de
Derecho,
este
ltimo
libertad
asignados
para
actuacin
caso,
las
la
autoridades
discrecionalidad,
implementar
mecanismos
1048
ordenado
(Constitucin,
principios
estructuracin
por
leyes,
valores.
jurdica
Es
de
reglamentos...),
el
una
resultado
de
ordenacin
por
una
social
slo
est
para
ejecutar
el
programa
un
mero
sistema
de
normas
prescriptivas
1049
concreto,
esta
causal
de
nulidad
se
relaciona
1050
de
nominatividad
de
los
actos
derecho
privado,
Administrativo,
todos
en
los
el
mbito
actos
del
Derecho
administrativos
sern
en
estos
concretos
casos,
utilizar
actos
los
negocios
jurdicos
que
satisfagan
sus
1051
entendiendo
tipicidad
como
adecuacin
los
existen
ilegalidades
"no
trascendentes"
1052
recurrir
un
criterio
especfico
para
las
reglas
de
la
lgica
los
principios
1053
Finalmente,
la
tercera
cuestin
plantearse
este
criterio
de
las
autovinculaciones
de
la
el
Ministro
no
puede
desconocer
el
1054
Este
vicio
es
particularmente
grave
porque
1055
los
elementos
de
validez
que
dispone
1056
que
aquejaran
de
invalidez
los
elementos
De
de
otro
lado,
asignacin
es
de
preciso
distinguir
competencia
los
rganos
potestades
otorgadas
por
el
ordenamiento
la
rgano
transgrediendo
establecidos
funcionario
con
entre
ello,
el
de
la
reparto
territorios
de
(p.e.
Administracin,
competencias
invasin
de
1057
Incompetencia
competencia
en
razn
asignada
est
del
tiempo:
sujeta
Cuando
la
la
actuacin
rganos
de
los
rganos
unipersonales,
existen
actuaciones
(p.e.
qurum,
sesin
vlidamente
1058
es
necesario
precisar
la
existencia
de
son
nulos,
puesto
que,
se
trata
de
una
objeto
contenido
del
acto
administrativo,
1059
debe
ser
lcito,
preciso,
posible
fsica
al
principio
de
definitividad
de
las
1060
jurdica
est
referida
que,
para
el
1061
esencial
del
mismo.
La
LPAG
ha
tomado
un
parmetro
insoslayable
para
la
un
discurso
justificativo
de
las
decisiones
administrativas adoptadas.
Por tanto, todo acto administrativo debe estar motivado, en
la medida que slo as puede afirmarse la verdadera
juridificacin del actuar administrativo.
1062
que
se
basa
en
un
criterio
jurdico
de
los
hechos
(ilegalidad
relativa
los
fundamentos de hecho) .
- El acto administrativo que ha sido emitido sin cumplir con
el deber de fundamentar y/o motivar las resoluciones
- La emisin de una resolucin en la que se emplee
abusivamente la potestad discrecional o falta de prudencia
en su empleo Ahora bien, la lectura de las causales de
nulidad relacionadas con la motivacin debe ser realizada
de manera conjunta con las disposiciones de enmienda
contenidas en el artculo 14 de la LPAG. Al respecto, es
necesario dejar claramente establecido que en los casos en
los que haya motivacin parcial o defectuosa, no podr
alegarse la nulidad del acto, puesto que dichos defectos son
subsanables mediante
enmienda. Sin embargo, en caso se trate de frmulas
vagas, imprecisas, . falsas, o se trate de supuestos en los
que no existe motivacin, si habr vicios de nulidad, y por
ende,
debern
ser
declarados
por
la
autoridad
correspondiente.
1063
1064
manifestar
que,
siguiendo
MORaN,
la
por
el
cual,
en
algunos
casos,
cuando
el
tendencias
antiguas
del
derecho
administrativo
1065
compulsa
cualquier
obra
manual
de
derecho
en
su
oportunidad
MARIENHOFF,
el
derecho
como
un
elemento
formal
de
las
decisiones
1066
administrativo,
las
entidades
sus
administrativas.
procedimiento,
los
Justamente,
administrados
pueden
gracias
al
ejercer
un
en
el
Cabe
ejercicio
de
resaltar
que
las
potestades
las
normas
1067
central
en
la
adopcin
de
decisiones
de
modo
idneo,
puesto
que
"a
buen
que
la
finalidad
del
procedimiento
marco
de
un
Estado
Precisamente
se
administrativo
garantista,
democrtico
apuesta
por
que
un
de
Derecho.
procedimiento
posibilite
un
escenario
consigna
de
conseguir
mejores
decisiones
1068
correctamente
las
reglas
procedimentales
como
esquema
ordenador.
Los
1069
(...)
- El procedimiento administrativo actual no se centra slo ni
exclusivamente en posibilitar el control posterior, ante una
segunda instancia, de las decisiones administrativas una
vez adoptadas. S e trata, ms bien, de condicionar a priori
el modo en que se toman las decisiones administrativas. Lo
que se intenta es que la Administracin prepare con
cuidado
sus
decisiones.
Los
destinatarios
de
las
tambin
con
deberes
de
colaboracin
de
los
de
una
"tutela
administrativa
efectiva"
al
1070
en
la
lgica
del
debido
procedimiento
para
la
formacin
administrativa,
sino,
frente
de
la
voluntad
verdaderas
garantas
su
necesario
sometimiento
al
establecido
una
regulacin
del
procedimiento
Pblica
los
ciudadanos
basada
1071
administrativo,
radica
en
identificar
cuando
nos
cuando
estamos
frente
supuestos
de
1072
2.3)
Los
actos
expresos
los
que
resulten
como
necesario
efectuar
algunas
precisiones
antes
de
1073
puesto
que
se
traslada
un
mbito
de
de
esta
causal,
inadvertidamente
introduce
la
1074
nulos
en
caso
sean
emitidos
contraviniendo
el
actos
administrativos,
utilizando
el
mecanismo
1075
administrativos
que
pueden
ser
declarados
nulos.
El
resulten
por
aprobacin
automtica
silencio
automtica
por
silencio
administrativo
propiamente
no
hay
necesidad
de
un
comunicadas
la
Administracin,
pero
1076
potestad
de
fiscalizacin
posterior
asignada
la
procedimiento
de
aprobacin
automtica"?
Pues
de
una
simple
comunicacin
realizada
por
el
realizada
ordenamiento
jurdico,
por
o
ha
ste,
sido
es
contraria
adquirida
al
faltando
comunicadas
la
Administracin,
los
de
incumplimiento
polica,
de
stos
de
tal
suerte
requerimientos
que
ante
el
mnimos,
la
1077
podr
aplicar
las
sanciones
supuesto
lo
constituye
el
caso
del
silencio
de
la
Administracin
procedimientos
aquellos
denominados
donde
la
en
de
el
mbito
evaluacin
Administracin
debe
de
los
previa,
realizar
una
positivo,
ste
constituye
un
acto
presunto,
en
un
plazo
especfico
por
parte
de
la
1078
Administracin.
Sin
embargo,
existe
un
lmite
la
requisitos,
esenciales
trmites
para
su
documentacin
correcta
configuracin
que
sean
como
una
automticamente
se
considera
que
se
ha
en
contrario
del
silencio
administrativo,
as
mediante
el
silencio.
2)
Slo
en
caso,
la
ha
adquirido
facultades
derechos
1079
1080
la
concreta
causal
bajo
anlisis
es
determinar
sin
que
concurran
los
requisitos,
que
los
derechos
facultades
slo
pueden
1081
de
derechos
contrarios
al
ordenamiento
estntimamente
peticin
relacionada
realizada
por
el
facultades
jurdico.
con
el
que
Esta
contenido
ciudadano.
resultan
causal
de
la
Lgicamente,
establecidos
en
las
Bases
aplicables
al
1082
en
contravencin
del
ordenamiento,
no
1083
sino
que
deba
concurrir
al
procedimiento
al
ordenamiento
jurdico.
Como
puede
que
la
facultad
derecho
adquirido
son
1084
de
irrevocabilidad
de
los
actos
presuntos
1085
espaola
de
procedimiento
administrativo,
Administrativo
Comn
(Ley
30/1992,
relacin
la
posibilidad
de
que
los
actos
1086
resultar
penado
temporalmente,
por
la
Ley.
En
primero
se
produce
consecuencia,
el
acto
con
smosis
(en
palabras
de
TRAYTER),
un
mismo
1087
ilicitas
que
lo
han
viciado
de
forma
aprobados a
resultas de la
1088
determinad0457.
cuestin
Como
citada,
presentacin
de
un
ejemplo
especfico
de
la
podemos
plantear
el
de
la
documentos
pblicos
caso
falsos
como
en
caso
la
Administracin
detecte
la
1089
del
plazo
de
un
ao
otorgado
las
es
pronunciamiento
preciso
definitivo
obtener
e
previamente
inapelable
del
un
rgano
1090
en
funcin
al
petitorio
formulado
por
el
bien,
dicho
control
jurdico,
tiene
por
objeto
de
las
actuaciones
administrativas.
As,
1091
ser
efectuado,'
observando
un
criterio
de
los
argumentos
vertidos
por
el
inadecuada
constitucin
de
la
referida
decisin
administrativa.
6.1.4 Impertinencia de haber regulado la pretensin de
"ineficacia" del acto administrativo. El petitorio de nulidad
total o parcial del acto administrativo.
1092
en
la
cual
un
acto
administrativo
se
ve
administrativo.
De
ordinario,
en
el
derecho
1093
su
invalidez
no
sea
declarada
judicial
declare
la
nulidad
del
mismo
por
autoridad
administrativa o jurisdiccional.
Por ende, si la nica forma de privar de eficacia a un acto
administrativo, es cuando el mismo es declarado nulo,
entonces resulta total y absolutamente irrelevante e
impertinente, haber regulado una pretensin de "ineficacia"
de los actos administrativos. La ineficacia en el derecho
administrativo, y espedficamente para el mbito de los
actos administrativos, es un dato irrelevante, puesto que el
acto dejar de surtir efectos nicamente cuando sea
declarada su nulidad. Mientras ello no suceda, el acto
seguir siendo eficaz, y ms an, lgicamente, si la causal
invocada para declarar la nulidad no prospera, el acto
seguir surtiendo efectos, es decir, ser plenamente
eficaz458.
De las normas antes expuestas, y del razonamiento que se
infiere de ellas, el petitorio de ineficacia es irrelevante, y no
ha debido de ser contemplado en la regulacin de la
pretensin nulificante de la LPCA. Es de justicia sealar, que
la pretensin de "ineficacia" no estaba incluida en el
1094
solicitarse
al
rgano
jurisdiccional
que,
cautelares
aplicables
los
procesos
de
pareciera
que
el
administrado
que
pretenda
1095
inexistente
en
nuestro
ordenamiento
jurdico
petitorios
de
"nulidad
ineficacia",
sino
solo
hecho
comentarios,
nos
aunque
relevara
de
consideramos
realizar
necesario
mayores
anotar
1096
partir
desde
que
se
notific
el
acto
1097
quien
debe
analizar
cuidadosamente
el
1098
plazo
para
declarar
la
nulidad
de
un
acto
va
procedimental
aplicable
para
la
pretensin
nulificante, con
forme al artculo 25 de la LPCA, es el procedimiento
especial, conforme a las normas especficas de la LPCA,
especficamente de acuerdo a la modificatoria efectuada en
dicho artculo por la Ley N 28531.<*>
6.1.8. Efectos de la sentencia.
El artculo 38 de la LPCA regula el efecto de las sentencias
estimatorias, o de las sentencias que declaran fundadas las
pretensiones de las partes. As, conforme a lo pedido por el
pretensor, las sentencias estimatorias con respecto a las
pretensiones nulificantes, debern pronunciarse declarando
la nulidad de los actos administrativos impugnados.
1099
de
congruencia
entre
las
pretensiones
la
las
mismas
que
pueden
decidir
1100
en
funcin
la
distinta
examinar
las
nulidades
plantedas
sobre
el
acto
1101
inters
pblico.
Sin
embargo,
slo
las
tendencias
pretensin
nulificante,
son
generalmente
las
impugnado
sea
uno
de
contenido
desfavorable o de gravamen.
Sin embargo, tambin puede suceder que se impugne un
acto administrativo de contenido favorable (imaginamos un
supuesto en el cual no se ha concedido el ntegro de las
prestaciones solicitadas por el administrado, y el acto est
aquejado
de
nulidad),
motivo
por
el
cual
tambin
1102
6.2.
Segunda
restablecimiento
pretensin:
del
derecho
El
o
reconocimiento
inters
jurdicamente
1103
por
y
la
en
actuacin
segundo
administrativa
lugar,
se
(efecto
condena
la
nuestro
entender,
al
estilo
de
la
Allgemeine
junto
necesariamente
la
pretensin
supeditarse
nulificante,
su
pero
contenido.
sin
Esta
1104
autntica
arbitrariedad,
bajo
los
moldes
de
la
Cmo
puede
proteger
sus
derechos
aqul
jurdicas
frente
la
Administracin?
1105
incoables
en
un
proceso
de
amparo
afectado
por
cualquier
tipo
de
actuacin
1106
brindar
jurdicamente
tutela
tutelados,
los
derechos
frente
una
intereses
actuacin
administrativa.
6.2.1 Actuaciones impugnable s contra las que procede.
La pretensin tutelar tiene un amplio contenido. No es
posible
relacionada con un contenido especfico de actuaciones
administrativas, ni ligada exclusivamente a alguna de las
descritas en el artculo 4de la LPCA. En consecuencia,
corresponder
en
ltimo
caso
la
jurisprudencia,
Leistungsklage,
ha
sido
generada
por
la
jurisprudencia.
Sin embargo, nosotros consideramos que las siguientes
actuaciones impugnable s podrn servir de ejemplo para
ser consideradas dentro del mbito de accin de la
pretensin tutelar:
Como complemento de las pretensiones impugnatorias de
actos administrativos cualesquiera sea su naturaleza.
En este caso, la pretensin tutelar opera como un
complemento
1107
necesario
de
la
pretensin
nulificante
de
actos
constituir
adems
administrativo
de
un
complemento
lograr
desfavorable,
el
la
del
nulidad
del
administrado
efecto
acto
tiene
la
por
el
acto
administrativo
daoso
1108
administrativo
constituye
un
verdadero
acto
embargo,
ya
hace
casi
20
aos,
Juan
Alfonso
acto
administrativo,
administrativo
en
presunto"459.
concreto,
las
del
"acto
Seala
el
destacado
no),
como
por
su
incorrecta
configuracin
dogmtica y jurisprudencial.
De otro lado, para la profesora Mara CALVO CHARRO,
siguiendo a la mayora de la doctrina espaola, el silencio
administrativo positivo, lejos de constituir una "garanta",
resulta manifiestamente insuficiente, en concreto, por los
1109
se hallar en
la
actividad
amparada
en
la
"supuesta"
lo
que
provocar
una
situacin
de
1110
cual se
encuentra aquel
"titular"
de
derechos o
que
esta
actuacin
material
supone
la
contenido
en
un
acto
administrativo,
1111
aspectos
derivados
al
denominado
"contencioso
de
acuerdos
de
voluntades
denominados
las
actuaciones
contractuales
de
la
"...fas
actuaciones
omisiones
de
la
interpretacin
de
los
contratos
de
la
1112
arbitraje,
es
administrativo
(y
pretensin
travs
del
proceso
especficamente
tutelar),
que
se
por
contenciosomedio
podrn
de
solucionar
la
las
sus
derechos
por
una
actuacin
jurisdiccin
otorguen
para
beneficios
solicitar
reposiciones,
injustamente
negados,
que
se
que
se
jurdica
alguna
por
parte
de
la
Administracin.
.
6.2.2 Contenido de la pretensin.
La pretensin tiene componentes declarativo s y de
condena. Es declarativa en la medida en que dispone que
se pueda ordenar un reconocimiento de la situacin jurdica
individualizada. De otro lado, es de condena, porque se
puede
ordenar
el
restablecimiento
de
una
situacin
1113
por
la
actuacin
administrativa,
sea
positiva
en
nuestro
ordenamiento.
Tales
contenidos,
Administrativo,
segn
las
concretas
que
se
ha
cumplido
con
los
requisitos
1114
jurdica
invocada
fundamentada
por
el
de
la
situacin
jurdica
(por
ejemplo,
el
bastar
su
mero
reconocimiento.
Sino
que
ser
el
acto
administrativo
impuso
unas
limitaciones
un
determinado
puesto,
no
bastar
el
1115
seale
esto,
puesto
que
se
podr
pretender
Pblica
encauce
su
actuacin
jurdica
1116
tutelar
se
encuentra
fundamentalmente
en
los
plazo
es
actuaciones
aplicable
materiales
para
que
actos
administrativos,
contravienen
normas
complementaria.
Ello
no
obsta
que
1117
las
actuaciones
administrativas
ilegtimas
antes
sealadas.
6.2.6 Efectos de la sentencia.
La sentencia en el mbito de la pretensin tutelar es la
expresin
plena y pura del juez ordinario plenipotenciario destinado a
tutelar los mbitos propios de los derechos e intereses
puestos a su proteccin por parte del administrado. En este
caso, estamos a lo dispuesto por el numeral 2) del artculo
38 de la LPCA, norma que establece lo siguiente: "La
sentencia que declare fundada la demanda podr decidir en
funcin de la pretensin planteada lo siguiente: (...) 2) El
1118
situacin
nos
lleva
analizar
el
tema
de
la
1119
pueden
ser
reglados
(estn
completamente
Por
tanto,
la
Administracin
tiene
potestades
Existen
medios
jurdicos
para
el
control
de
la
1120
discrecional,
b)
el
control
por
los
hechos
podr
controlar
el
correcto
rjercicio
de
la
su
actuar
discrecional
conforme
al
1121
sus
decisiones,
cuando
se
trate
de
potestades
discrecionales.
- Por ltimo, cuando se trate de potestades regladas, el juez
podr efectuar labores especficas de sustitucin, de
condena a la emisin de un acto administrativo, o podr
disponer
el
otorgamiento
de
un
acto
administrativo
1122
de
doblegar
su
resistencia
al
cumplimiento.
un
status
alterado
por
la
actuacin
1123
de
las
especialmente
tanto
pretensiones
las
tutelares,
medidas
proceden
cautelares
positivas
la
existencia
de
las
vas
de
hecho
1124
la
"actuacin
material
de
o/ecucin
de
actos
administrativas".
Sin
embargo,
se
plantea
la
la
diferencia
del
contenido
de
las
actuaciones
impugnables.
Es preciso indicar que, en el caso de la aduacin
impugnable denominada
"actuacin
material
que
no
se
sustenta
en
acto
1125
actuacin
material
que
el
juez
condene
la
de
una
pretensin
estrictamente
defensiva:
el
en
que
la
Administracin
no
tiene
acto
que
se
basa
en
la
falta
de
sustento
1126
cuenta
con
un
ttulo
ejecutivo
perfecto
(un
acto
la
ejecucin
del
acto,
lo
haga
respetando
el
restablecimiento
del
derecho
inters
1127
material
que
no
se
sustenta
en
acto
administrativo.
1128
travs
de
sus
agentes
habilitados
por
escrito,
aunque
por
la
naturaleza
otra
forma,
siempre
que
se
permita
tener
constancia de su existencia.
En los casos de coaccin administrativa directa, entonces,
no hay ausencia de ttulo justificante: la decisin del agente
de la Administracin habilitado a tales efectos, es el acto
administrativo no procedimentalizado que sirve de ttulo
1129
podr
ser
impugnada
en
lo
contencioso-
administrativo
producido
al
interior
de
un
1130
conculcado
por
la
referida
va
de
hecho
solamente
admite
el
recurso
contra
actos
1131
la
impugnacin
va
administrativa
de
actuaciones
en
los
materiales,
supuestos
por
lo
de
que
1132
6.3.5 Va procedimental:
De acuerdo con el numeral 1) del artculo 24 de la LPCA, la
va procedimental para canalizar los procesos dirigidos a la
impugnacin de una actuacin material que no se sustenta
en acto administrativo, es la va del proceso sumarsimo,
conforme
las
disposiciones
pertinentes
del
Cdigo
Procesal Civil.
Este ltimo aspecto es muy importante, dada la condicin
de proteccin interdictal que en el Derecho comparado se
ha dado a la tutela contra las vas de hecho administrativas.
En este caso, estamos frente a una tutela diferenciada, en
razn a la urgencia que demuestra efectivamente el
particular, en la medida en que a travs de una actuacin
material total y absolutamente ilegtima, se pretende
conculcar sus derechos o intereses. Por tal motivo, se
encuentra absolutamente justificado el hecho de que la
LPCA haya optado por aplicar la moderna tcnica de la
tutela diferenciada para lograr la ms rpida y pertinente
proteccin contra las vas de hecho administrativas.
6.3.6 Efectos de la sentencia:
De acuerdo con el numeral 3) del artculo 38 de la LPCA, la
1133
en
conocimiento
del
incumplimiento
para
el
correspondiente
determinacin
la
inicio
Ministerio
del
Pblico
proceso
de
los
el
penal
daos
todo
tipo
de
medidas para
restablecer
los
1134
derechos
intereses
del
particular
que
hayan
sido
1135
una
pretendida
"tcnica
de
garanta"
para
el
acceder
una
instancia
superior
en
la
1136
de
efectos
pretensiones
procesales",
procesales
para
que
posibilita
superar
la
incoar
pasividad
administrativa).
Precisamente,
cuando
el
particular
ha
optado
por
pretensin
de
superacin
de
la
inactividad
1137
la
pretensin
de
superacin
del
silencio
administrativo
de
resolver
sobre
su
solicitud
una
orden
mandamus
para
que
la
1138
denominada
inactividad
material,
definida
como
una
es
deudora
morosa,
el
particular
con
cumplimiento.
La
el
proceso
subsidiariedad
constitucional
de
este
de
proceso
1139
el
presupuesto
del
conflicto
radica
en
el
debe
ser
entendida
como
una
referencia
al
que
consagran
una
obligacin
material
de
1140
relacin
contenida
en
a
la
la
caracterstica
norma
legal
de
la
cuyo
artculo
jurisdiccional
de
para
la
la
LPCA
permitiran
superacin
de
la
el
control
inactividad
reglamentaria.
Ante esta situacin, tenemos en cuenta que podra
formularse la siguiente interrogante: por qu puede
realizarse
el
control
jurisdiccional
de
la
inactividad
1141
Ello
sera
posible
de
una
interpretacin
proceso
aquellos
contencioso-administrativo
conflictos
derivados
de
para
la
superar
inactividad
para
solicitar
al
juez
una
condena
la
lo
que
es
materia
del
proceso
contencioso-
1142
una
demanda
para
superar
una
inactividad
sustancial
impugnable.
por
Tratndose
una
de
actuacin
este
tipo
administrativa
de
inactividad
inactividad
pasividad
reglamentaria.
Consiguientemente, la va contenciosoadministrativa no
ser til para pretender superar la pasividad normativa de
la Administracin Pblica.
En segundo lugar, con referencia a la pretensin de
superacin de la inactividad material derivada de mandatos
contenidos en actos administrativos firmes, lgicamente
1143
debe
tratarse
de
actos
administrativos
favorables
al
de
los
convenios:
en
caso
acte,
estara
afectados
por
el
mismo,
que
la
contenida
en
la
norma
legal
acto
1144
se
pretende,
lastimosamente
no
se
encuentran
la
necesaria
precisin
que
ya
el
Tribunal
(...)
se
pueda
expedir
una
sentencia
un
acto
administrativo
tenga
determinadas
de
un
mandato
que
sea
de
obligatorio
consecuencia,
tanto
la
obligacin
de
actuacin
firme,
deben
ser,
segn
el
mandato
1145
agregamos
un
dato
que
debe
tomarse
no
ser
posible
articular
una
pretensin
la
inactividad
administrativa,
con
relacin
los
respecto
del
proceso
constitucional
de
Este
ltimo
proceso,
ha
sido
una
1146
hecho,
el
contenido
material
de
la
accin
de
Constitucin),
conforme
lo
establece
la
de
una
inactividad
formal,
derivada
del
un
acto
administrativo
un
reglamento
1147
Constitucional,
el
Tribunal
Constitucional
ha
el
particular
afectado
por
la
morosidad
1148
ir!fonction,
para
establecer
la
condena
la
1149
Requiere
agotamiento
de
la
va
administrativa
la
pretensin pres
tacional? Consideramos que habr
que efectuar
una
Pblica,
consideramos
que
no
podra
obligacin
un
mandato
ya
ha
quedado
consentido
por
el
particular,
cuando
la
1150
la
satisfaccin
concreta
de
la
pretensin
as
incoada477.
En
10
que
respecta
la
inactividad
formal
de
la
haber
optado
por
la
aplicacin
del
silencio
agotamiento
de
la
va
administrativa,
quedando
1151
el
particular
reclama
la
Administracin
el
venza
contine
la
demanda
contencioso-administrativa
1152
correspondiente.
En
consecuencia,
slo
cuando
haya
un
conflicto
administrativo
motivado
en
la
de
la
LPCA
(que,
contrariamente,
establece
la
el
plazo
para
resolver
expresamente
el
1153
plazo.
Sin
embargo,
nosotros
no
encontramos
6.4.5. Va procedimental.
Conforme al numeral 2) del artculo 240 de la LPCA, esta
pretensin se tramita, tanto se trata de un supuesto de
superacin de la inactividad material como de la inactividad
1154
particular
frente
la
omisin
administrativa
(en
determinar
el
plazo
en
el
cual
la
1155
la
obligacin.
Slo
as
se
puede
recadas
cumplimiento),
en
donde
procesos
el
Tribunal
constitucionales
Constitucional,
de
an
que
supuestos
de
directrices
realice
una
apreciacin
pautas
obligacin
discrecional,
jurdicas
contenida en
estableci
necesarias
las
para
el
1156
administrativa,
sin
embargo,
nuestro
ordenamiento
de
un
ejemplo
de
orden
provisional
de
1157
1158
hecho,
esta
Administracin
distinguida
responsabilidad
Pblica,
de
administrativa"
la
de
debe
patrimonial
necesariamente
denominada
los
de
agentes
al
la
ser
"responsabilidad
servicio
de
la
con
la
peor
calidad),
al
problema
de
la
corrientes
jurisprudenciales
que
hayan
1159
centrado
alrededor
de
la
problemtica
de
la
patrimonial
de
la
Administracin,
problema
de
la
definicin
de
la
responsabilidad
1160
de
responsabilidad
patrimonial
de
la
al
orden
jurisdiccional competente
para la
1161
responsabilidad
patrimonial
de
la
Administracin,
era
de
Administracin
responsabilidad
Pblica
patrimonial
derivadas
de
de
la
actuaciones
por
el
rgimen
del
proceso
contencioso-
administrativo.
No obstante, nosotros consideramos que la tendencia ms
aceptada por la doctrina actualmente, es la de optar porque
la
jurisdiccin
contencioso
administrativa
sea
la
que
incoadas
contra
la
administracin
por
patrimonial
de
la
administracin,
1162
texto
vigente
difiere
completamente
del
Proyecto
1163
en
la
va
procesal
contencioso-
administrativa.
Sin embargo, al haberse establecido que la pretensin de
indemnizacin se tramita conforme a las reglas del Cdigo
Procesal Civil y del Cdigo Civil, se establece un criterio de
dualidad de jurisdiccin que repudia las reglas de la
economa procesal, y asimismo, obliga a realizar dos
procesos, uno en el orden civil (para determinar la eventual
responsabilidad patrimonial de la Administracin), mientras
que en el contencioso administrativo, se discutira la
legalidad de la actuacin administrativa calificada como
daosa486.
Qu podemos decir? Nada, sino lamentar profunda y
amargamente que la LPCA haya optado por establecer que
los procesos de responsabilidad de la Administracin se
sigan conforme a las reglas sustantivas del Cdigo Civil, y
adjetivas del Cdigo Procesasl Civil.
Pero resulta un mayor error (gravsimo, a nuestro juicio), al
establecer que la responsabilidad civil de la Administracin
se determinarconforme a las reglas del Cdigo Civil,
cuando
las
normas
de
la
responsabilidad
de
la
1164
esta
intepretacin
sera
una
suerte
de
de
indemnizacin
por
un
dao
sufrido
se
sustancien
pretensiones
1165
que
muchas
declaren
sentencias
la
inadmisibilidad
inhibitorias,
muchos
de
demandas,
"reenvos"
por
lry
para
impugnar
cualquier
actuacin
1166
al
dispositivo
antes
citado,
se
regula
el
(GONZALEZ
PEREZ),
en
la
medida
que
actuacin
administrativa (como
por
ejemplo,
1167
de
la
prdida
imposibilidad
de
que
la
1168
de
fondo
de
forma,
indudablemente
1169
por
objeto
reestablecer
inmediatamente
esa
en
beneftcio
de
la
colectividad,
existiendo
la
la
posibilidad
de
admisin
del
proceso
contencioso
administrativo,
siempre
que
la
1170
competentes
instancia
Tribunales
para
regidos
resolver
administrativa,
no
por
lryes
controversias
pueden
ser
especiales
en
ltima
oijeto
de
1171
judicial
con
la
finalidad
de
expulsar
del
1172
administrativo,
posteriormente
la
Resolucin
autoritativa al Procurador.
De otro lado, la Resolucin de agravio o que declara la
lesividad, es un presupuesto procesal de primer orden,
puesto que centra o determina el fundamento mediante el
cual se solicita la tutela jurisdiccional con la finalidad de
declarar la nulidad del acto considerado lesivo. En tal
sentido, es un presupuesto procesal imprescindible en
orden a constituir adecuadamente la relacin jurdicoprocesal que se manifiesta a travs del proceso de
lesividad.
7.4 Actuaciones impugnables y pretensiones en el proceso
de lesividad.
La pretensin que se puede deducir en los procesos de
lesividad,
es
especficamente
la
de
nulidad
de
los
actos
1173
de
autorizada,
lesividad.
los
Conforme
procesos
de
la
doctrina
lesividad
se
ms
dirigen
pblico497.
Precisamente,
este
es
el
criterio
desfavorable,
de
lesividad,
no
se encuentran
puesto
que
su
sujetos al
caracterstica
1174
bajo
la
aplicacin
de
la
regulacin
1175
plantea
frente
otra
diversas
pretensiones
interacciones
generalmente
entre
existan
las
personas,
procesos
donde
hacen
que
intervienen
1176
1177
reparatorias
de
los
derechos
del
particular
nuestro
criterio,
existiran
dos
grandes
criterios
subjetiva,
implica
la
presencia
de
una
1178
regulado
por
el
artculo
16
de
la
LPCA.
sea
notificada.
De otro
lado,
la
denominada
1179
(en
concreto,
de
su
especie,
la
los
preceptos
correspondientes
del
Cdigo
Procesal Civil.
6.4 Requisitos para la acumulacin:
La LPCA ha regulado los requisitos necesarios para la
procedencia de la acumulacin de pretensiones en su
artculo 6. Esta norma seala lo siguiente:
"Artculo 6.- Acumulacin
La acumulacin de pretensiones procede siempre que se
cumplan los siguientes requisitos:
1.
Sean
de
competencia
del
mismo
rgano
jurisdiccionaL
2. No sean contrarias entre s, salvo que sean propuestas
en forma subordinada o alternativa;
3. Sean tramitables en una misma va procedimental,' y,
4. Exista conexidad entre ellas por referirse al mismo oljeto,
o tengan el mismo ttulo, o tengan elementos comunes en
la causa de pedir".
Estos requisitos pues, son norma especial frente a la
regulacin del Cdigo Procesal Civil sobre el particular, y
1180
Sala
Contencioso
Administrativa,
ste
rgano
que
se
planteen,
la
acumulacin
ser
manifiestamente improcedente.
2) No sean contrarias entre s, salvo que sean propuestas
en forma subordinada o alternativa. De acuerdo al numeral
2) del artculo 6 LPCA, las pretensiones pueden acumularse
en el caso en que las mismas no sean contrarias entre s,
salvo que sean propuestas de forma subordinada o
alternativa.
Que las pretensiones no sean contrarias entre s, implica
que las mismas no se excluyan, que no se genere una
situacin en la cual una pretensin impida o haga ineficaz el
ejercicio de la otra. As, GONZALEZ PEREZ, seala que
"Pues si las pretensiones han de decidirse en un solo
1181
por
pretensiones
propuestas
en
"forma
acumulacin
acumulacin
subordinada,
objetiva
segn
el
alternativa.
CPC,
La
se produce
la
propuesta
como
principal
sea
desestimada",
haberse
regulado
tasadamente
los
supuestos
de
de pretensiones,
sin
1182
(numeral
3)
del
artculo
LPCA),
la
va
consecuencia,
las
pretensiones
reguladas
en
los
1183
maIlifiestamente
incompatibles
entre
Ili
mucho
menos
la
pretensin
de
impugnada).
Sin
embargo,
lo
que
si
es
1184
entre
determinar
existencia
la
otros
aspectos
de
que
conexidad
permiten
entre
varias
pretensiones512.
As, la conexidad para la LPCA existe en funcin de tres
elementos: (i) las pretensiones estn referidas al mismo
objeto (es decir al concreto bien de la vida - en trminos de
GUASP - en que consiste el objeto de la pretensin, es decir,
un derecho, un inters legtimo, un bien, un intangible,
etc.); (ii) las pretensiones tengan el mismo ttulo: (es decir
las pretensiones se deduzcan contra un mismo ttulo o
actuacin
impugnable:
un
acto
administrativo,
una
etc.);
y,
(iii)
las
pretensiones
deben
tener
todo,
existe
pues,
necesidad
de
estudiar
1185
breves
pautas
con
relacin
cmo
debe
al
interior
del
proceso
contencioso-
administrativo.
1186
para
el
adecuado
cumplimiento
del
citado
la
asignacin
presupuestal
disponible
del
Pliego
Presupuestal.
Artculo 2.- Limite para la Atencin de las Obligaciones de
Pago
El Pliego Presupuestal slo podr disponer hasta un 3% de
la asignacin presupuestal
anual, con cargo a la Categora del Gasto 5 Gastos
Corrientes, en el Grupo Genrico 3, Bienes y Servicios, de la
fuente de financiamiento de Recursos Ordinarios, para dar
cumplimiento a lo dispuesto en el Numeral 42.3 del Artculo
42 de la Ley N 27584.
1187
27584,
financiamiento
que
en
no
el
cuenten
Ejercicio
con
posibilidad
Presupuestal,
de
sern
1188
1189
el
trmite
del
pago,
el
Pliego
presupuestal
previstos
segn
lo
sealado
en
la
Primera
LEY N 27709
1190
Publicada el 26-04-2002.
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
POR CUANTO:
El Congreso de la Repblica
Ha dado la Ley siguiente:
EL CONGRESO DE LA REPBLICA; Ha dado la Ley siguiente:
LEY QUE MODIFICA EL ARTCULO 9 DE LA LEY NQ 27584.
LEY
QUE
REGULA
EL
PROCESO
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
Artculo nico.- Modifica el Artculo 9 de la Ley N
27584, Ley que regula el
Proceso Contencioso Administrativo
Modifcase el Arculo 9 de la Ley N 27584, Ley que
regula el Proceso Contencioso
Administrativo, en los trminos siguientes:
'~rculo 9.- Competencia funcional
Es competente para conocer el proceso contencioso
administrativo en primera ins
tancia,
el
Juez
Especializado
en
lo
Contencioso
Administrativo.
Cuando se trata de impugnacin a resoluciones expedidas
por el Banco Central de Reserva, Superintendencia de
Banca y Seguros, Tribunal Fiscal, Tribunal del INDECOPI,
Tribunal de CONSUCODE. Consejo de Minera, Tribunal
Registral
Tribunal
de
Organismos
Reguladores,
es
1191
elJuez
Mixto
en
su
caso,
la
Sala
Civil
correspondiente."
Comunquese al seor Presidente de la Repblica para su
promulgacin. En Lima, a los veinticinco das del mes de
abril de dos mil dos.
CARLOSFERRERO
Presidente del Congreso de la Repblica
HENRY PEASE GARCA Primer Vicepresidente del Congreso
de la Repblica
AL SEOR PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPBLICA
POR TANTO:
Mando se publique y cumpla.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veinticinco das
del mes de abril del ao dos mil dos.
ALEJANDRO TOLEDO
Presidente Constitucional de la Repblica
ROBERTO DAINO ZAPATA Presidente del Consejo de
Ministros
FERNANDO OLlVERA VEGA Ministro.de Justicia
1192
LEY N 28531
Publicada el 26-05-2005.
el
Juez
Especializado
en
lo
Contencioso
Administrativo.
Cuando se trata de impugnacin a resoluciones expedidas
por el Banco Central de Reserva, Superintendencia de
Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de
Pensiones, Tribunal Fiscal, Tribunal del IND ECO PI, Tribunal
Administrativo, Directorio o Comisin de Proteccin al
Accionista
Minoritario
de
CONASEV,
Tribunal
de
Suprema
resuelve
en
apelacin
la
Sala
1193
tramitan
conforme
al
presente
procedimiento
las
pretensiones no previstas en el
artculo 24 de la presente Ley, con sujecin a las
disposiciones siguientes:
25.1 Reglas tkl procedimiento Especial
En esta va no procede reconvencin.
Transcurrido el plazo para contestar la demanda, el Juez
expecijr resolucin decla
rando la existencia de una relacin juridica procesal vlida;
o la nulidad y la consiguiente conclusin del proceso por
invalidez insubsanable de la relacin, precisando sus
defectos; o, si fuere el caso, la concesin de un plazo, si los
defectos de la relacin fuesen subsanables.
Subsanados los defectos, el Juez declarar saneado el
proceso por existir una relacin jurdica procesal vlida. En
caso contraro, lo declarar nulo y consiguientemente
concluido.
Cuando se hayan interpuesto excepciones o defensas
previas, la declaracin referida
se har en la resolucin que las resuelva.
Si el proceso es declarado saneado, el Auto de Saneamiento
deber
contener,
adems,
la
fijacin
de
Puntos
1194
1195
EXPOSICIN DE MOTIVOS
1196
"Procesos
Abreviados"
con
el
ttulo
de
1197
cometidos
del
referido
proceso,
en
jurisdiccin,
Administrativo
ms
como
la
moderna
lo
doctrina
de
Derecho
califica
"de
carcter
control
objetivo
de
la
legalidad
de
los
actos
constatar
la
invalidez
nulidad
del
acto
al
precepto
constitucional
que
consagra
el
mismo
mencionando
de
manera
simultnea
los
co.nstitucional
la
"accin
contenciosa
1198
este
punto
conviene
tener
presente
q\le
la
de
restablecimiento
nulidad
del
derecho
"el
o
reconocimiento
inters
jurdicamente
especficos
del
proceso
contencioso
1199
las
especificidades
propias
del
proceso
generales
del
derecho
el
derecho
como
la
descrita
los
jueces
deben
aplicar
El
principio
proyectado
tiene
por
finalidad
1200
hacer
referencia
nueva
Ley
del
administrativo
con
la
correspondiente
de
"favorecimiento
del
proceso"
es
una
1201
vigente
Ley
de
Normas
Generales
de
en
el
captulo
que
regula
los
recursos
1202
Finalmente,
se
recoge
el
denominado
principio
"de
el
Poder
Judicial
los
conflictos
jurdicos
1203
contencioso
administrativo
se
cuestionar
actividad
va
diferentes
las
especializada
como
es
el
sealar
que
son
impugnables
los
actos
1204
todas
las
actuaciones
administrativas,
actuaciones
aportar
administrativas
que
en
ejercicio
de
un
listado
de
se
considera
suficientemente ilustrativo:
En el numeral 1 ) se contempla al acto administrativo
porque se trata de la forma normal como ese expresa la
administracin pblica en sus actuaciones sometidas al
Derecho Administrativo, ya se trate de una declaracin de
voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo, que como
establece el Artculo 1 de la nueva Ley N 27444 del
Proceso Administrativo General "produce efectos jurdicos
sobre
los
intereses,
derechos
obligaciones
de
los
administrados...".
En
el
numeral
administrativo
2)
se
ha
cualesquiera
contemplado
otras
al
omisiones
silencio
de
la
1205
de
incumplimiento
segn
e!
cual
"e!
de
servicios
pblico)
que
resuelven
1206
constituyen
una
modalidad
de
actuacin
administrativas.
En el numeral 7) se permite acceder al proceso contencioso
-administrativo en las controversias que se generen durante
la etapa de ejecucin de los contratos celebrados por la
administracin pblica, siempre que nos se trate de
contratos en los que haya pactado el sometimiento a
arbitraje, que conforme al rgimen vigente de la ley de
contrataciones y adquisiciones, se ha extendido a la mayor
parte
de
contratos,
no
slo
como
producto
de
pblica
y/o
cualquiera
nombramiento,
se
es
el
rgimen
decir,
la
de
carrera
afectados.
La
consagracin
del
proceso
1207
que
constituye
el
objeto
del
proceso
pretensiones
en
materia
contencioso administrativo.
En
trminos
generales
las
al
Poder
Judicial
la
anulacin
del
acto
1208
algunos
sectores
de
los
operadores
del
derecho
1209
disponible par
el legislador la posibilidad de
nuestro
pas
es
parte,
constituyen
parmetros
el
particular
de
las
situaciones
ilegtimamente
durante
denominado
aos
carcter
la
necesidad
meramente
contencioso-administrativo,
que
de
superar
"revisor"del
conceba
el
proceso
los
actos
1210
segunda
instancia
simplemente
revisora
del
1211
carcter
subjetivo
del
proceso
contencioso-
administrativo.
El numeral 3) autoriza exigir por esta va el resarcimiento
de daos y perjuicios contra la administracin pblica que
puede ser formulado como pretensin principal o accesoria.
Es decir, puede ser formulado como una pretensin
accesoria vinculada a la impugnacin de una determinada
actuacin administrativa, pero tambin cabe plantarlo en
va principal. La opcin del Proyecto es que la tarea de
determinar
la
responsabilidad
patrimonial
de
la
Esta
porque
en
opcin
la
ha
nueva
sido
Ley
recientemente
N
27444
del
1212
difuso
de
las
normas
legales
par
conocer
del
proceso
contencioso-
en
el
ordenamiento
vigente
que
genera
confusiones.
Suprimir la posibilidad que las resoluciones de algunas
entidades slo puedan ser impugnadas en primera instancia
ante la Corte Suprema, lo que trae consigo que el alto
tribunal conozca en primera y segunda instancia, lo que
contraviene el principio constitucional de instancia plural.
Por eso en el Articulo Noveno (9) del Proyecto se establece
como regla general que la competencia ha sido otorgada al
juez de primera instancia especializado en lo contenciosoadministrativo. Slo en el caso de actuaciones realizadas
por tribunales o consejos administrativos como es el caso
del Tribunal Fiscal, el Tribunal de Consucode, EL Consejo de
Minera, el Tribunal Registral, el Tribunal de Indecopi, los
tribunales de solucin de controversias de los organismos
1213
1214
exprese
la
causal
de
nulidad
incurrida
por
el
acto
de
inters
pblico
que
justifican
su
e!
caso
de
los
procedimientos
administrativos
1215
que
e!
rgimen
de
los
procedimientos
contencioso-administrativo
e!
Articulo
Catorce
defensa
judicial
de
las
entidades
1216
de actos
de
la
nueva
Ley
27444
de
Procedimiento
conforme
la
naturaleza
del
silencio
1217
de
plazos
administrativo
porque
para
se
le
acudir
al
contencioso-
estara
otorgando
la
Artculo
Dieciocho
(18)
del
Proyecto
remite
su
1218
en
casos
muy
puntuales
verdaderamente
sea
la
propia
administracin
la
que
interponga
por
la
ley
reguladora
del
proceso
de
cumplimiento.
Cuando se trate de terceros ajenos al procedimiento
administrativo que dio lugrt a una actuacin administrativa
que afecta sus derechos o intereses el numeral 3) tampoco
les exige agotar la va administrativa porque les sera
imposible dado que no fueron parte del procedimiento
respectivo. Es tambin el caso del numeral 4) que no
requiere agotar la va administrativa cuando se trata de
cuestionar judicialmente actuaciones materiales carente s
de sustento en un acto administrativo previo.
El Artculo Veintids (22) del Proyecto establece que al
admitir a trmite la demanda los jueces debern ordenar a
la
entidad
administrativa
demandada
que
remite
el
bajo
apercibimiento
de
poner
el
hecho
en
1219
los
jueces
pueden
dictar
medidas
cautelares
suspendiendo su ejecutabilidad.
Va procedimental.
En cuanto a la va procedimentallos Arts. 20 y 21
establecen en qu casos procede
el proceso sumarsimo y el abreviado regulados por el Cpc.
En ese sentido, debe tenerse presente que en aquellos
casos en los cuales la decisin jurisdiccional ha de ser
expedida ms rpidamente o , si se requiere, en aquellos
casos en los cuales el sustento de la pretensin se
1220
encuentra
en
determinadas
circunstancias que
hacen
la
va
procedimental
de
la
pretensin
accesona.
Medios probatorios.
En lo que respecta a las pruebas se regulan con toda
amplitud en los Artculos 27
y
siguientes.
Ms
an
dicho
artculo
expresamente
1221
probatorios
que
obren
en
e!
expediente
1222
pblica
al
proceso
contencioso
restringido
al
expediente
administrativo
se
1223
los
recursos
de
reposicjn,
apelacin,
1224
por
ocales
supremos
de
distintas
trascendencia
de
las
resoluciones
de
la
Sala
1225
con
lo
que,
adicionalmente
la
debida
contencioso
administrativa,
guiada
por
la
1226
jurisdiccional
conceda
un
plazo
para
su
1227
anticipadas sobre
el fondo
y para furura
ejecucin forzada.
Respecto a los requisitos de procedencia de la medida
cautelar, debe tenerse presente que el Proyecto contempla,
adems de los dos requisitos tradicionales de la medida
cautelar (verosimilirud en el derecho y peligro en la
demora) un requisito adicional, cual es la adecuacin de la
medida cautelar solicitada a la pretensin que aquella est
llamada a garantizar. Con ello se pretende que los jueces
realicen una revisin de la pertinencia de la media cautelar
solicitada respecto de la finalidad prctica que se quiere
lograr en el proceso. Cabe en ese sentido precisar que, si el
Juez no considera que la medida cautelar especficamente
solicitada sirve para garantizar la eficacia de la pretensin
puede, conforme al Artculo 38 del Proyecto ordenar se
trabe otra medida cautelar, siempre que sta se adecue a
la finalidad prctica que se quera lograr con la solicitada.
Finalmente, cabe advertir que, en un intento por procurar la
igualdad de las partes en el proceso, en el proceso
1228
de
plena
jurisdiccin
del
contencioso
tipo
de
comportamiento
ilcito
de
la
administracin:
El numeral 1) establece que el juez puede determinar la
nulidad total o parcial del acto administrativo impugnado.
En caso se haya formulado como pretensin la nulidad
parcial del mismo se faculta al juez para declarar su nulidad
total, pero en tal caso el Artculo Cuarenta y Dos (42)
dispone que el juez que considere que cabe declarar la
nulidad total de una acto acusado de nulidad slo parcial
deber
poner
en
conocimiento
de
las
partes
dicha
como
pretensin
la
nulidad
de
un
acto
1229
de
condena.
Las
que
se
limitan
al
1230
estimatoria
determinar
la
cuanta
del
actuacin
material,
adems
de
disponer
el
contra
la
inercia
inactividad
de
la
juzgar
hacer
ejecutar
lo
juzgado,
1231
dispone
que
el
personal
al
servicio
de
la
no
acta
en
ejercicio
de
potestades
del
demandante,
sometida
la
potestad
1232
beneficie
indirectamente
al
fuese
necesario
efectuar
modificaciones
al
todas
las
medidas
necesarias
para
e!
1233
afectados
la
Constitucin
una
finalidad
por
estar
pblica
materialmente
tienen
carcter
sobre
la
Administrativa
materia
ms
moderna
la
doctrina
considera
de
que
Derecho
resulta
de
los
actos
disposiciones
administrativas
1234
PROYECTO
DE
LEY
QUE
REGULA
EL
PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
1235
se
denominar
proceso
contencioso
administrativo.
Seor Presidente:
Ha venido para Dictamen el Proyecto de Ley N"1072/2001CR; formulado por la
Comisin
constituida
mediante
Resolucin
Ministerial
esenciales
adicionales
que
del
estatuyan
mismo
los
incorporar
nuevos
reglas
cometidos
del
1236
tambin
sustitucin
la
de
una
serie
de
normas
en mencin,
est
estructurado
en
siete
ms
dos
Disposiciones
Derogatorias;
una
para
stos
efectos
"proceso
contencioso
1237
La
incorporacin
del
control
difuso
previsto
se
presente
en
el
proceso
contencioso
1238
impugnable
y,
una
regla
de
competencia
colegiados
administrativos-jurisdiccionales
que
de
un
supuesto
excepcional
en
que
la
1239
1240
la
entidad
si
la
actuacin
administrativa
1241
tiene
como
marco
normativo
supletorio
e!
1242
nulidad
de
los
la
denominada
accin
contencioso-administrativa
en
sede
jurisdiccional
la
actuacin
de
la
1243
de
las
resoluciones
administrativas
de
revise
falle
producido
por
en
un
re!acin
un
funcionario,
acto
o
un
derechos
subjetivos
de
las
personas
(Bernales
1244
condiciones
se
denomina
"contencioso-
como
"proceso
contencioso
administrativo"
con
algunas
normas
contenidas
en
los
1245
Transitoria
Final
del
Texto
Unico
las
caractersticas
propias
moderna y
del
proceso
contencioso administrativo.
Sin perjuicio de lo anterior, debemos indicar que la
normativa antes citada guarda concordancia con otros
dispositivos de alcance ms general, entre los que podemos
mencionar: los Artculos 13 y 123 de la Ley Orgnica del
Poder Judicial aprobada por D.S.N017 -93-JUS; los Artculos
122 a 124 de la Ley Orgnica de Municipalidades (Ley
N23853 y modificatorias) y el Artculo 218 de la nueva
1246
"Los
actos
administrativos
que
agotan
la
va
impugnado
los
sino
derechos
que
e
tambin
intereses
rutele
de
los
como
el
de
integracin,
igualdad
procesal,
1247
Sobre
la
exclusividad
del
proceso
contencioso
pblica,
sin
perjuicio
de
los
procesos
recurrir
para la proteccin
de sus derechos
1248
adoptada
consiste
en
simultneamente
en
frecuentes,
de
mayor
incidencia,
que
hayan
sta
forma,
no
se
restringe
el
derecho
de
los
Sobre
la
regulacin
de
la
pretensin
procesal
sintona
con
las
dos
modalidades
de
pretensin
se
no
recoge
un
solamente
bagaje
la
de
pretensiones
anulacin
del
acto
contencioso
pretensin
la
administrativa.
administrativa
anulacin
A ste
de
objeto,
un
tiene
acto
como
o
nica
resolucin
cabe destacar
que la
1249
en
causal
de
nulidad
en
su
totalidad,
sino
se permite cuestionar
que
no
se
sustente
una actuacin
en
un
acto
constitucional
difuso
en
el
proceso
contencioso
1250
tuvieran
inters
en
el
mantenimiento
del
acto
solicitado
que
cuando
se
impugnen
1251
la
sola
interposicin
de
la
demanda
la
ley
deben
ser
resueltos
ms
rpidamente
1252
una
jurisprudencia
uniforme
con
carcter
jurisdiccionales
inferiores
se
aparten
motivadamente de su alcance.
Un aporte digno de relievar consiste en conceder un plazo
de subsanacin para la admisin de medios impugnatorios
que adolezcan defectos formales como la no presentacin
del recibo de tasa judicial o el pago diminuto de la misma,
con
el
claro
objetivo
de
hacer
primar
los
fines
1253
administrados.
En
ste
sentido,
se
contemplan
el
objeto
especfico
de
la
pretensin
1254
meses
del
mandato
de
pago,
exceptundose
CONCLUSIONES
Por las consideraciones antes expuestas y de conformidad
con lo establecido en el artculo 70 inciso b) del
Reglamento
del
Congreso,
la
Comisin
de
Justicia
1255
Asunto
Proceso de inconstitucionalidad interpuesto por don scar
Luis
Castaeda
Lossio,
en
representacin
de
la
ORLANDINI
BARDELLI
LARTIRIGOYEN
VERGARA
de
los
seores
magistrados
Garca
Toma,
1256
1. ASUNTO
Demanda
de
inconstitucionalidad
interpuesta
por
la
lndice General
PARTE 1
EL SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIN PBUCA AL
ORDENAMIENTO JURDICO Y SU CONTROL MEDIANTE EL
1257
PROCESO
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
LOS
PROCESOS CONSTITUCIONALES
CAPTULO 1
EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO COMO MEDIO
DE CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA
1. La posicin preeminente del ciudadano y de la proteccin
de sus derechos en el Estado Constitucional.............
El sometimiento de los poderes pblicos a la Constitucin y
a las leyes.
E! principio de legalidad
2.1 La Gnesis del Principio de Legalidad
2.1.1 Primera interrogante: Sujecin de la Administracin a
la Ley y al Derecho
2.1.3.1. Fundamentos de la doctrina de la Vinculacin de la
Administracin al Derecho
La vinculacin de la Administracin al Derecho
3.1 La vinculacin positiva al Derecho
3.2. La teora de la vinculacin negativa al Derecho
3.3 Evolucin y posterior crisis de las formas de vinculacin
de la Administracin a la Ley
3.4 Las actuaciones de eficacia ablatoria: vinculacin
positiva ......................
1258
La
tcnica
de
atribucin
de
potestades
como
al
de
Derecho.
tutela
actuaciones
de
las
Clasificacin
de
dichos
del
Anlisis
de
los
ciudadano
entidades
medios
de
la
de
distintos
frente
las
Administracin.
control:
Controles
los
procesos
constitucionales
el
proceso
1259
....
residual
del
Amparo
para
las
presuntas
proceso
creacin
de
contencioso-administrativo:
una
especializacin
la
necesaria
jurisdiccional
en
lo
1260
Otras
vas
de
solucin:
junto
al
potenciamiento
como
ordinario
preferente
medio
de
del
control
jurisdiccional
sometimiento
de
la
Administracin
Administrativo
Pblica
sometida
al
Derecho
219
PARTE 11
LA EVOLUCION JURDICA DEL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO EN EL DERECHO COMPARADO:
LAs EXPERIENCIAS FRANCESA Y ALEMANA
CAPTULO 11
1261
ESPLENDOR,
DECADENCIA
RENACIMIENTO
1.
Introduccin
2.
Francia
antes
de
la
Revolucin
de
1789:
Los
La
incidencia
de
la
Revolucin
Francesa
en
la
Primera
etapa de la
formacin
del contencioso-
1262
La
actual
situacion
del
proceso
Contencioso
Administrativo en Francia
10. La
incidencia
del
sistema
francs
en
la
actual
,.
....
...
...
Ordenanza
sobre
los
las
ordenamiento
pretensiones
incoables
en
el
jurdico
alemn? .................................................................................
........ El mbito cautelar: la suspensin de los efectos de los
actos administrativos y
1263
contencioso-administrativa
existente
en
aceleracin
del
proceso
contencioso-administrativo
"....................
Algunas conclusiones con relacin al presente Captulo .
PARTE
III
LA
EVOLUCION
HISTORICA
DEL
PROCESO
CONfENCIOSO-ADMINISTRATIVO EN EL PER
CAPTULO IV LA EVOLUCIN DEL PROCESO CONfENCIOSO
ADMINISTRATIVO EN EL PER DESDE LAS CONSTITUCIONES
REPUBUCANAS
DE
INICIO
DEL
SIGLO
XIX
HASTA
LA
el
Per.
Anlisis
de
los
textos
constitucionales .....................................................................
.....
La
Ley
Orgnica
del
Poder
Judicial
de
1912....................................................... El anteproyecto de
Constitucin Poltica de la Comisin Villarn de 1931 ... La
Ley Orgnica del Poder Judicial de 1963 - Decreto Ley
14605.................
El Reglamento de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos D.S. 006-67 -SC.
....
1264
Cdigo
Procesal
Civil
de
1992.
El
proceso
denominado "impugnacin de
acto o resolucin administrativa"
12. La Constirucin de 1993
.
.. ..
Ministerial
174-2000-JUS.
La
Comisin
1265
PARTE IV
EL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Y SU
INCIDENCIA
EN
EL
PROCESO
CONTENCIOSO-
ADMINISTRATIVO
CAPITULOV
APORTES DEL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA EN
LA NUEVA REGULACIN DEL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO EN EL PER
1.
efectiva
as
como
sus
manifestaciones:
acceso
a la
403
1266
3.
Anlisis
crtica
del
Artculo
1480
de
la
..........
1267
del
agotamiento
de
las
vas
administrativas ................................................
1.1 1.1
PARTE V
EL CONTENIDO DE LA TUTELA JURISDICCIONAL DE LAS
POSICIONES JURIDICAS DEL PARTICULAR FRENTE A LA
ADMINISTRACIN PBUCA:
EL OBJETO DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
CAPTULO VI EL OBJETO DEL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO EN LA LEY 27584 SUS PRINCIPALES
IMPUCANCIAS JURDICAS EN LA TUTELA JURISDICCIONAL
DEL ADMINISTRADO
1.Incidencia del derecho a la tutela judicial efectiva en la
formulacin del proceso contencioso administrativo. El
proceso administrativo como proceso jurisdiccional.
...
...
la
satisfaccin
de
las
pretensiones
de
los
..........
1268
Diversidad
de
las
formas
de
actUacin
administrativa """'''''''''''''''''''''''
A)
El
criterio
formal
de
la
actividad
eficacia
externa/interna
de
la
actUacin
...,... .""""""'"'''''''''''''''''''''''''''''''''''''''''
'''''''''''''
Las
actuaciones
administrativas
"patolgicas":
La
inactividad ad
ministrativa
la
va
de
hecho
administrativas
presunciones
de
impugnable
legalidad,
s
y
amparadas
las
por
actUaciones
1269
por
vicios
patologas
en
su
Formas
de
ActUacin
Administrativa
Impugnable
,..............................................................
.....
CUADRO GENERAL (DESAGREGADO) DE LAS PRINCIPALES
FORMAS
DE
ACTUACION
OMISION
ADMINISTRATIVAS
MBITO
PROCESO
DEL
IMPUGNABLES
EN
EL
CONTENCIOSOADMINISTRATIVO
(LPCA) '''
4.3
Cuestiones
posibilidad
de
terminolgicas.
enjuiciamiento
La
de
"procesabilidad"
las
actUaciones
administrativas.
4.4 Carcter no taxativo del catlogo de actUaciones
enjuiciables contenidas en la Ley del Proceso Contencioso
Administrativo. La opcin entre un sistema de lista y un
sistema de "clusula general". ..
4.5 Anlisis del sistema de lista de las actUaciones
administrativas enjuiciables establecido por la LPCA:
4.6. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra
omisin de la Administracin Pblica.
1270
la
pblica.
administracin
........................................................................
,................
del
Sistema
de
Pretensiones
Procesales
Administrativas recogido en
la LPCA.
.....................................
1271
de
actos
administrativos. .....................................................................
..........
6.2.
Segunda
pretensin:
El
reconocimiento
inters
mtelado
las
la
adopcin
necesarios
de
jurdicamente
medidas
actos
para
tales
fines. ............................................................................
6.3 Tercera pretensin: La declaracin de contraria a
derecho y el cese de una
actuacin material que no se sustente en acto
administrativo. ................
6.4 Cuarta pretensin: Se ordene a la Administracin
Pblica la realizacin
de una determinada actuacin a la que se encuentre
obligada por mandato de la ley o en virtud de acto
administrativo firme. ...........................
6.5 La pretensin aparentemente no recogida en la Ley y
deficientemente
tratada en la misma: La indemnizacin de daos y
perjuicios. ................ El proceso administrativo de lesividad
-
Un
proceso
contencioso
administrativo
especial. ................................................................................
.............................
7.1
Fundamentos
del
proceso
de
del
proceso
............................................
7.3
de
Presupuestos
1272
...............................................
8.1
La
acumulacin.
Concepto.
8.2
..........................................................................
Fundamento
de
la
acumulacin. ..................................................................
8.3
Clases
de
acumulacin: .........................................................................
........
8.4 Requisitos para la acumulacin:
ANEXOS
1. 2.
Ley
27584.
Ley
que
regula
el
proceso
contencioso-
."
........................
de
dar
sumas
de
dinero
cargo
del
Estado ...............................................................
1273
Ley
que
regula
el
Proceso
Contencioso
Proceso
Contencioso
Administrativo ........................................................
Anteproyecto de Ley que regula el proceso contenciosoadministrativo elaborado por la Comisin designada por la
Resolucin
174-2000-jUS,
del
Ministerio
de
justicia.
contencioso
administrativo .......................................................................
....................................................
9. Dictamen favorable sustitutorio del Proyecto de Ley que
regula el Proceso Contencioso-Administrativo elaborado por
la
Comisin
de
justicia
del
Congreso
de
la
...
1274
atencin
de
las
deudas
de
los
pliegos
presupuestales .............................
12. Dictamen de la Comisin de justicia del Congreso sobre
la Ley 27709.
Dictamen de la Comisin de Justicia recado en los
Proyectos de Ley N 2335/2001-CR y 2425/2001-CR que
propone modificar el artculo 9 de la Ley que regula el
proceso
contencioso
competencia funcional
administrativo
...
relativo
la
,.........
1275
..................................................
1276
1277
1278
1279