LOS CONFLICTOS SOCIALES Y POLTICOS EN EL

PER
Rolando Luque
Unidad de Conflictos
Defensora del Pueblo
Suelen decir los historiadores que el siglo XX fue un siglo de una gran
crueldad. Las guerras mundiales y la limpieza tnica son ejemplos al
parecer inapelables de cmo la especie humana descendi a los niveles ms
bajos del horror.
Sin embargo en estos seis aos del siglo XXI no ha habido un solo da de
tregua. Hay, alrededor del mundo, treinta conflictos armados de distinta
intensidad pero de una misma aterradora coincidencia: la mayora de los
muertos los pone la poblacin civil indefensa.
Y no es que la civilizacin se haya quedado corta en declaraciones, pactos,
convenciones, sistemas supranacionales, etc. sino que an no logramos
implementar formas de organizacin que no vean en las diferencias una
inevitable confrontacin, que se logre traducir las normas en acciones
prcticas y que se acorte la distancia entre la tica y la poltica, entre lo
privado y lo pblico.
En el Per tambin la velocidad en el papel es mucho mayor que en el
terreno. Tenemos un Acuerdo Nacional con cuatro polticas explcitas
sobre la construccin de la paz, un Plan Nacional de Derechos Humanos,
un extraordinario Informe de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin y,
sin embargo, no cuaja an el ideal democrtico hecho de dilogo, respeto
mutuo y construccin de consensos.
A ese ideal y en medio de una transicin incompleta, la Defensora del
Pueblo quiere contribuir desde la defensa de los derechos y la supervisin
de la administracin del Estado. Una buena manera de ejercer esa defensa
es entendiendo los conflictos sociales en el Per e interviniendo
constructivamente en ellos.
Antes de mencionar algunas cifras estadsticas permtanme decir algunas
generalidades sobre los conflictos:
Primero, los conflictos no deben ser ni glorificados ni demonizados.
Hay quienes creen que el conflicto es la nica va eficaz para lograr

el cambio y por ende lo adoptan como metodologa de accin social;

y hay quienes consideran al conflicto como una manifestacin
negativa que hay que aplacar cuanto antes por los costos econmicos
y sociales que acarrea. Esta es una percepcin maniquea en la que no
hay que caer.
El conflicto es un proceso natural de la sociedad y un fenmeno
necesario para la vida humana, pudiendo ser un factor positivo para
el cambio o un factor negativo de destruccin, segn la forma cmo
se le maneje o regule.
Segundo, todos somos competentes en materia de conflictos.
Queramos o no, de pronto nos podemos ver incursos en un conflicto
porque en el desenvolvimiento social de la vida humana entramos,
por diversos motivos, en sucesivas colisiones que pueden ser
ignoradas, negociadas directamente, asistidas legal o extralegalmente
o confrontadas a travs de la violencia. De ah la necesidad de
educarnos para el conflicto y de que los conflictos sean tratados
profesionalmente.
Tercero, los conflictos ms que solucionarse, se transforman. Es
cierto que debemos apuntar a la construccin colectiva de una
solucin a las demandas centrales del conflicto pero la idea de
solucin es esttica y definitiva. En la realidad los conflictos
pueden ser transformados en situaciones nuevas en las que nada
asegura que no aparecern nuevos conflictos. Lo importante es que
stos sean positivamente transformados transfiriendo a las partes la
capacidad de manejar sus propios conflictos sin daar las relaciones
humanas.
Cuarto, el conflicto es una forma de relacionamiento de poder. En los
conflictos residen muchas de las claves de comprensin de la vida
humana individual y colectiva. Cada conflicto puede ser un
estupendo laboratorio de anlisis de nuestra evolucin histrica, de
los imaginarios populares, de las fracturas sociales, de las
minusvalas polticas.

En el conflicto una de las partes busca pasar de un estado de

humillacin a un estado de reconocimiento. La lucha por el
reconocimiento se convierte entonces en una fuerza moral que busca
dejar atrs las experiencias de menosprecio. Este es un elemento
movilizador que cohesiona al grupo social, que le da identidad y por
consiguiente autoafirma a sus miembros y los define frente a los
dems.

Veamos ahora s algunas cifras:

1. En el Reporte N 30 de la Defensora del Pueblo, que contiene
informacin al 31 de agosto, se han registrado 91 conflictos, 10
activos, 78 latentes y 3 resueltos. Los conflictos activos han subido
de 3 en abril a 10 en agosto y en lo que va del mes de septiembre ya
se han reportado cinco conflictos nuevos. En abril de este ao los
conflictos activos eran 3, hoy son 15.
2. El 42% de los conflictos tienen que ver con cuestionamientos a
municipios provinciales y distritales; 21% a enfrentamientos entre
poblaciones y empresas extractivas; 18% a enfrentamientos entre
comunidades; 10 % a reivindicaciones laborales o gremiales, etc.
3. El 87 % de los conflictos han ocurrido en lugares donde la mayora
de la poblacin vive bajo la lnea de la pobreza.
4. Entre las causas inmediatas ms importantes estn los
cuestionamientos a decisiones judiciales o administrativas, presuntas
irregularidades en el manejo de recursos econmicos, supuesta
gestin no transparente, riesgo de contaminacin, disputas por
linderos, entre otras.
5. De marzo de 2004 a agosto de 2006 se han registrado 138 conflictos
de los cuales 50 han sido resueltos y, permtanme decirlo, en todos
estos casos la Defensora del Pueblo ha contribuido de distintas
maneras a su solucin.
Estos datos y otros ms contenidos en el reporte mensual y en el libro
Ante Todo el Dilogo publicado en noviembre del ao pasado, nos
permiten hacer una primera caracterizacin de los conflictos en el Per:

1. Son eventos complejos por el nmero de personas que

intervienen, por su conexin con problemas histricos,
por las violaciones a derechos humanos que suelen
producirse, por la simultaneidad con que a veces se
presentan y por su incremento en los ltimos aos.
2. Hay una insuficiente capacidad de respuesta del
Estado para darle un curso racional al conflicto: fallas
en la normatividad, desconocimiento de los problemas
y de sus contextos, y escaso conocimiento de las
tcnicas de manejo de conflictos.
3. Desconfianza en los actores estatales: el Estado juega
en no pocos casos a ignorar el conflicto, a dar largas al

grupo social movilizado, a firmar actas con promesas

incumplibles y a reprimir.
4. Altos niveles de exclusin social, exclusin
econmica, exclusin poltica y exclusin cultural.
5. La violencia es vista como el medio ms eficaz de
alcanzar los objetivos de una reclamacin. En nuestro
pas los mecanismos de dilogo se instalan como
consecuencia de las medidas de fuerza.
6. En algunos casos hay componentes culturales que
dificultan la comunicacin.
7. Hay liderazgos antidemocrticos con agendas ocultas,
a los que les conviene el conflicto como mecanismo
de lanzamiento poltico o de afirmacin de un
proyecto partidario, o de intereses econmicos en
algunos casos asociados a actividades ilcitas.
8. Hay componentes culturales incomprendidos que
dificultan la comunicacin.
9. No hay una tradicin dialogante en las partes fruto de
una herencia autoritaria y de una falta de arraigo de las
prcticas democrticas.
10. Desconocimiento, en muchos casos, de los
procedimientos legales para resolver conflictos. La ley
de control y participacin est subutilizada.
11. Los conflictos no estn nacionalmente articulados; son
bsicamente reinvindicacionistas; las dirigencias
exigen tratamientos diferenciados.
12. Finalmente, en muchos casos los medios de
comunicacin especialmente locales no se limitan a
informar sino que son parte activa en el conflicto.
Frente a una situacin como sta, hace dos aos y medio la Defensora del
Pueblo tom la decisin de enfrentar especializadamente el tema creando
un comit de seguimiento e intervencin en conflictos sociales y polticos,
convertido ahora en una Unidad de Conflictos Sociales adscrita a la
primera adjunta y desde donde se monitorea y analiza los conflictos a
nivel nacional.
El reporte que muchos de ustedes reciben en sus correos electrnicos cada
mes y que se cuelga de nuestra pgina web, se hace con la informacin
recogida por nuestras 36 oficinas, a partir de las quejas y pedidos
admitidos, las observacin directa de las movilizaciones de protesta, las
denuncias formuladas ante otras instituciones y los memoriales y
pronunciamientos difundidos a travs de los medios de comunicacin.

Toda esta informacin es cruzada con otras fuentes, depurada e interpretada

de modo que se pueda obtener un material confiable para la toma de
decisiones.
Al reporte se agrega una cronologa de los conflictos elaborada en base a la
informacin difundida en los medios y que nos sirve para tomarle el pulso a
la realidad diariamente y decidir acciones inmediatas.
A partir de este punto la Defensora del Pueblo puede desarrollar tres tipos
de acciones:
1. Supervisin preventiva, que consiste en realizar actuaciones
defensoriales dirigidas a obtener informacin, esclarecer hechos,
identificar a la autoridad llamada por ley a intervenir, que permitan
que un conflicto pueda tener un curso racional de solucin. Se aplica
principalmente en la fase de latencia de un conflicto y en la de
reclamacin.
Puede tener estas formas:
Colaboracin en el acceso a la informacin: la DP solicita
informacin que considera relevante para avanzar en la solucin
de un conflicto. Dicha informacin de orden pblico puede ser
puesta a disposicin de los interesados. Para esto recurre a
pedidos formales y evala la interposicin de demandas de hbeas
data.
Visitas de inspeccin: se realizan sin requerir aviso previo a fin
de entrevistar in situ a funcionarios o ciudadanos, solicitar
exhibicin de documentos u observar una situacin de hecho, que
contribuya al entendimiento de la situacin conflictiva.
Entrevistas con los actores intervinientes en el conflicto:
mediante ellas la Defensora del Pueblo puede visitar o convocar
a su local a los servidores pblicos o particulares relacionados a
una situacin conflictiva para formularles preguntas tendientes a
su esclarecimiento.
Reuniones conjuntas para exponer las opiniones y percepciones
del conflicto: sirven para avanzar en el conocimiento del
problema, precisar los asuntos centrales, los secundarios,
demarcar los aspectos polticos, econmicos, culturales, sociales,
anmicos que hagan posible su anlisis por separado y sopesar su
grado de incidencia en el problema. Los conflictos suelen tener
agendas ocultas que es indispensable conocer. Estas reuniones no

dan lugar a pronunciamientos de parte de la Defensora del

Pueblo.
Talleres de trabajo: mediante esta modalidad, se precisa el tema o
los temas que estn detrs del conflicto y se invita a expertos para
que expongan ante los actores intervinientes en el conflicto. En la
medida de lo posible no se hace alusin al caso particular sino que
se aborda acadmicamente el problema.
Alertas tempranas: se hacen advertencias a las entidades pblicas
en caso de haber detectado que hay intereses que tienen un rumbo
de colisin y que en el escenario no se observa voluntad de
solucin expresada en el uso de procedimientos legales o de
dilogo. Pueden hacerse mediante visitas a las autoridades
correspondientes en las que se exponen los riesgos de mantener
un estado de cosas en el que hay elementos que pueden configurar
un conflicto. Se puede igualmente enviar una comunicacin
escrita o hacer una declaracin en los medios de comunicacin,
esto ltimo slo si no hay una reaccin positiva al uso de los dos
formas anteriores.
Amicus curiae: es una opinin debidamente fundamentada sobre
un tema muy preciso que se remite a la autoridad para contribuir a
la comprensin de un problema y a la mejor solucin. En l la
Defensora fija su posicin legal, tcnica y tica.

2. Intermediacin defensorial, que consiste en realizar actuaciones

defensoriales orientadas a facilitar la comprensin del problema e instalar
mecanismos de dilogo. Pueden ser:
Interposicin de buenos oficios: son gestiones muy puntuales que
la Defensora del Pueblo realiza para contribuir al avance de una
negociacin.
Mesas de dilogo: es una modalidad de negociacin en la que
participan representantes de entidades del Estado, representantes
de intereses de particulares y organizaciones de la sociedad civil.
La Defensora del Pueblo puede ser una de las instituciones
convocantes de la Mesa, puede actuar como facilitadora o
participar en su condicin de rgano autnomo encargado de la
defensa de los derechos ciudadanos.
Comisiones de Alto Nivel: es una modalidad de negociacin
directa entre autoridades nacionales o sus representantes y la parte
social del conflicto. La Defensora del Pueblo puede en estos
casos actuar como observadora, sin que esto limite su capacidad
de pronunciarse sobre el tema.

 Intermediacin defensorial
Y el tercer tipo,
3. Transformacin estructural del conflicto, mediante medidas
orientadas a atacar las causas remotas, modificar normas legales, influir en
polticas pblicas, de modo que el ciclo de violencia no se repita y que en
adelante el conflicto discurra por los caminos de la ley y el dilogo.

Finalmente,
los conflictos tienen que ver con la gobernabilidad pero tambin con el
respeto a los derechos fundamentales, con el desarrollo social y la cultura
de dilogo y paz. En estos cuatro campos fundamentales de la vida de todos
es necesario desarrollar lo siguiente:
La institucionalizacin del tratamiento de los conflictos sociales
fortaleciendo las diversas entidades de la administracin pblica de
modo que el manejo y transformacin del conflicto no est en manos
de actores providenciales sino de agentes del Estado que actan con
procedimientos expeditivos; o de espacios de dilogo legitimados en
los que se construya pluralmente las soluciones.
La revisin de aquellos procedimientos legales y conductas
administrativas que bloquean el flujo natural de las reclamaciones y
de las expresiones de descontento originando frustracin colectiva y
desgaste del sistema jurdico-poltico.
Desarrollo de una mayor capacidad preventiva a travs de un trabajo
combinado del Estado y las organizaciones de la sociedad civil de
modo que se pueda disponer de informacin cada vez ms fina y de
estrategias de intervencin validadas.
En este esfuerzo est la Defensora del Pueblo y no hay razn alguna para
que no nos sentemos a la mesa a concebir formas efectivas de encarar los
conflictos sociales de modo que ese slo hecho resulte ya de por s el
primero y principal ejemplo de lo que es capaz de lograr el dilogo.
Gracias.
Rolando Luque Mogrovejo
22 de septiembre del 2006