BASES para El Desarrollo de La Provincia de Buenos Aires

ndice
Introduccin. Sumate a la construccin del futuro de la Provincia
Parte IV. Territorio, infraestructura y ambiente
191
Captulo 13. Regin metropolitana: hbitat, desarrollo y espacio pblico
191
Parte I. Desarrollo humano
Captulo 14. Vivienda: hacia una solucin integral del dficit habitacional
207
Captulo 1. Primera infancia: presente y futuro de la inclusin
Captulo 15. Transporte: desarrollo productivo y calidad de vida
221
Captulo 2. Educacin: construyendo ciudadana
25
Captulo 16. Ambiente: recursos naturales y desarrollo sustentable
235
Captulo 3. Salud: prevencin y promocin integral
41
Captulo 4. Asentamientos urbanos: por un acceso justo al hbitat
59
Parte V. Instituciones para el desarrollo
Captulo 17. Estado y sociedad civil: participacin para la mejora de la gestin estatal
PARTE II. Desarrollo productivo
75
Captulo 18. Finanzas pblicas: optimizando los recursos para el desarrollo
Captulo 5. Industria: crecimiento, empleo e inclusin social
75
Captulo 19. Deuda pblica y financiamiento: manejo responsable y prudente en el largo

283
plazo
Captulo 6. Campo: diversificacin de la produccin y calidad del empleo
89
Captulo 20. Descentralizacin y regionalizacin: municipios protagonistas, gobierno en territorio
Captulo 7. Turismo: nuevos destinos, infraestructura y generacin de empleo
107
Captulo 8. Formacin para el empleo: inclusin y oportunidades para las juventudes 119

Parte III. Seguridad y justicia
135
Captulo 9. Seguridad ciudadana: presencia territorial, profesionalizacin y prevencin del delito
135
Captulo 10: Justicia. accesibilidad y rapidez para una efectiva poltica de seguridad
149
Captulo 11. Sistema penitenciario: reinsercin social y respeto de los derechos humanos
163
Captulo 12. Combate al narcotrfico: prevencin y erradicacin de organizaciones criminales
179
251
251
267
301
INTRODUCCIN
Sumate a la construccin del futuro de la Provincia

La provincia de Buenos Aires es tan grande como un pas. Tiene una cantidad enorme de recursos y a ms recursos, ms desafos, porque es mucho el potencial.
En esta dcada se hizo mucho, como nunca antes. Hubo un progreso importantsimo con las transformaciones que impulsaron primero Nstor, y ahora
Cristina. Pero an falta.
En este documento que hoy compartimos con vos, buscamos hacer un diagnstico profundo y establecer las BASES para el trabajo futuro en la Provincia.
Este trabajo lo llevamos a cabo junto a un grupo de compaeras y compaeros,
entre los que se encuentran los mejores tcnicos y cuadros en cada rea.
Lo hacemos desde el peronismo pero con la amplitud de miradas y aportes que
necesitan los desafos del futuro.
Tenemos que garantizar el cuidado y una educacin de calidad para todas las
nias y nios, ms y mejores viviendas, ms seguridad ciudadana y ms oportunidades de formacin y de empleo a los jvenes porque es estratgico. Necesitamos una industria ms inteligente y ms moderna. Un campo que agregue
mayor valor a sus productos. Ms infraestructura para mejorar la calidad de vida
de los vecinos y la produccin.
En la Provincia la inteligencia est, solo hay que direccionarla. Es un desafo enorme que con decisin poltica y estrategia es posible realizar. Es mucho lo que
pods sumar para construir una visin de la provincia de Buenos Aires, sumate.
Diego Bossio
PARTE I Desarrollo Humano

PARTE
/ 1. IPRIMERA
DesarrolloINFANCIA
Humano
CAPTULO 1
PRIMERA
INFANCIA:
presente y futuro
de la inclusin
La primera infancia es una etapa de la vida fundamental para el desarrollo
armnico y el bienestar de las personas. Las nias y los nios, as como
las mujeres embarazadas, deben recibir una buena nutricin, atencin de
la salud, educacin y proteccin. Esta es la base para un adecuado desarrollo biolgico, psicolgico, social y cultural de las futuras generaciones.
Es indispensable una poltica pblica provincial de desarrollo infantil que
universalice servicios de primera infancia de manera integral.
PARTE I Desarrollo Humano / 1. PRIMERA INFANCIA
Introduccin
La primera infancia (desde los 0 hasta los 5 aos de edad) es la fase ms decisiva e importante para el desarrollo armnico y el bienestar de una persona,
sobre lo cual existe amplio consenso1. Los primeros aos de vida, desde la gestacin, son la base para el desarrollo biolgico, psicolgico, social y cultural, por
lo tanto, requieren de una especial atencin y cuidado. La familia, la comunidad
y el Estado son actores decisivos en esta instancia.
Una nutricin adecuada, el acceso y los cuidados de la salud, la estimulacin
temprana; el cario y los vnculos que se establecen con la familia, con otros
nios y adultos, marcan fuertemente el presente y el futuro de los nios y nias. Segn UNICEF, la manera en que se transita la infancia prepara el terreno
para el ulterior xito en la escuela e influye en el carcter de la adolescencia y
la edad adulta2.
Hacer hincapi en los recin nacidos y en los nios significa atender tambin
a las mujeres durante y luego del embarazo, cuyo estado fsico y emocional es
central en el desarrollo de sus hijos.
1
A modo de ejemplo, podemos citar los informes anuales de UNICEF denominados Estado Mundial de la Infancia, de los aos 2002, 2008 y 2009; tambin la conferencia del Premio Nobel Amartya Sen en 1999, denominada Romper el Ciclo
de la Pobreza: Invertir en la Infancia.
2
Las bases de la salud y el bienestar de una persona se establecen durante los primeros aos de vida, la primera infancia es el momento ms oportuno para quebrar el ciclo de la pobreza. De este modo, la financiacin del desarrollo debe
encaminarse a que los nios y las nias tengan un comienzo saludable en la vida. Estado Mundial de la Infancia, UNICEF (2002), p.5.
En este marco, imaginar un mundo apropiado para nuestros nios y nias es

avanzar en la construccin de una base para su vida futura, al garantizar de forma integral el desarrollo pleno de sus capacidades e identidad. La proteccin
social y el apoyo a las familias en este momento decisivo de la vida es fundamental para favorecer su crianza.
Los consensos establecidos por la Convencin Internacional de los Derechos
del Nio y las nuevas leyes3 a su favor, creadas en la Argentina, configuran el
necesario marco tico y legal al que debe atender la formulacin e implementacin de polticas integrales de niez.
Las polticas pblicas de infancia implican tomas de postura por parte del Estado a favor de la garanta y promocin de los derechos de
los nios. Adems, son parte de un accionar estatal en pos de una
mayor justicia distributiva.
3
En el ao 2005, y luego de 16 aos de incorporarse la Convencin Internacional de los Derechos del Nio a nuestra Constitucin Nacional, se sancion la Ley Nacional 26.061 de Proteccin Integral de los Derechos del Nio, Nias y Adolescentes. Su sancin implic la derogacin de la Ley de Patronato, de 1919, y signific el abandono de una visin arcaica que conceba a los nios como objetos de tutela.
10
DIAGNSTICO
Polticas pblicas a favor de la niez

Para pensar un diagnstico de la situacin de la niez en la provincia de Buenos
Aires es indispensable sealar algunas de las polticas a su favor implementadas
en Argentina en la ltima dcada:
- Asignacin Universal por Hijo, implementada en el ao 2009, es una poltica
de reconocimiento de derechos destinada a los trabajadores informales y desocupados que concretiza la ampliacin del Sistema de Seguridad Social argentino.
Se trata de una prestacin monetaria mensual, que funciona como complemento
de los ingresos del hogar y tiene como objetivo la proteccin de la infancia. Dado
que la educacin y la salud de los chicos son una prioridad, esta Asignacin requiere la acreditacin de escolarizacin y controles de salud de los hijos por los
que se percibe la prestacin; por eso, mensualmente se cobra el 80% del monto
total y el 20% restante se acumula hasta la acreditacin del cumplimiento de
estos requisitos. La Asignacin Universal por Hijo ha tenido impactos muy positivos al garantizar justicia distributiva en la niez, tras hacer efectivo el derecho a la
Seguridad Social y promover la igualdad de oportunidades.
- Asignacin por Embarazo, implementada en el 2011, es una prestacin monetaria mensual destinada a la proteccin de las mujeres embarazadas desocupadas, trabajadoras en la economa informal con ingresos iguales o inferiores al
Salario Mnimo, Vital y Mvil, monotributistas sociales, trabajadoras del servicio
domstico y trabajadoras por temporada en el periodo de reserva del puesto de
trabajo. La ANSES abona esta Asignacin desde la 12 semana de gestacin
hasta el nacimiento o interrupcin del embarazo. Dado que la salud de madres y
bebs es una prioridad, esta prestacin se encuentra supeditada a la inscripcin
en el Programa SUMAR y el cumplimiento de los controles mdicos all establecidos. Las mujeres perciben el 80% del monto total mensualmente, y al acredi-
12
tar la realizacin de los controles mdicos durante el embarazo cuando nace su

beb, acceden al 20% acumulado.

- Programa SUMAR: es la continuacin y ampliacin del Plan NACER, ambos
implementados por el Ministerio de Salud. Estos Programas apuntan a fortalecer
el sistema de atencin primaria de la salud con transferencias nacionales condicionadas a resultados sanitarios.
- Programa Remediar: est enmarcado en la Poltica Nacional de Medicamentos
y define sus acciones sobre cuatro fases: 1) seleccin, 2) aprovisionamiento, 3)
distribucin y 4) uso de los medicamentos, con el fin de asegurar el acceso en
el Sistema Pblico de Salud. Los objetivos del Programa son: A) Fortalecer la
capacidad resolutiva del Primer Nivel de Atencin, promoviendo la Estrategia de
Atencin Primaria de la Salud y el Uso Racional de Medicamentos. B) Consolidar
un sistema federal de abastecimiento. C) Brindar cobertura farmacolgica directa
y gratuita a ms de 15 millones de argentinos en todo el territorio nacional.
- Ampliacin de Vacunas Obligatorias y Gratuitas: Argentina logr la incorporacin de 13 nuevas vacunas al Calendario Nacional de Vacunacin que es uno de
los ms completos del mundo. Desde 2003, el Calendario Nacional pas de tener
6 vacunas a contar con 19 vacunas gratuitas y obligatorias en el 2014.
A estas polticas de alcance nacional se suman los programas con los que cuenta
la provincia de Buenos Aires:
- Plan Ms Vida, que alcanza a casi un milln de nios en la primera infancia
y a embarazadas, y busca mejorar las condiciones de nutricin, crecimiento y
desarrollo de madres y nios, a fin de promover las capacidades de las familias y
consolidar redes sociales que contribuyan a mejorar la alimentacin y la salud, y
fortalecer la organizacin comunitaria.
rar los programas hoy vigentes, a fin de potenciar sus impactos positivos a nivel local.
- Unidades de Desarrollo Infantil, que llegan a poco ms de 100 mil nios de

hasta 14 aos. Este Programa brinda atencin alimentaria, estimulacin y apoyo al
proceso de enseanza-aprendizaje y est destinado a nios de 0 a 14 aos. Busca
complementar las acciones de la familia y la escuela en instituciones provinciales,
municipales y no gubernamentales. Las Unidades de Desarrollo Infantil se conforman de aproximadamente 1.400 casas del nio, jardines maternales y comunitarios, y de comedores infantiles, de los cuales casi la mitad son municipales.
Asimismo, requiere revisar los recursos invertidos en las estrategias de apoyo

a la niez e instrumentar nuevas acciones, de acuerdo a las prioridades e intereses de un proyecto poltico de inclusin social que priorice la infancia como
base del desarrollo humano.
Ambas iniciativas tienen una fuerte raigambre en las comunidades y se orientan

hacia la primera infancia. Sin embargo, las bases del Plan Ms vida han sido
establecidas en otro momento histrico, poltico y social4; y, por su parte, las
Unidades de Desarrollo Infantil, creadas en la dcada de 1980, an pueden fortalecerse para ampliar su alcance y atender de manera integral las necesidades de
los nios de la provincia de Buenos Aires.
Las polticas implementadas en Argentina, a partir de 2003, a favor de

las familias con nios y nias han significado un quiebre en la historia
reciente del pas y han sido reconocidas por organismos internacionales
como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)5, la
Organizacin Mundial de la Salud (OMS)6 y la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)7, en informes y congresos de amplia repercusin
mundial. Estas polticas volvieron a hacer patente el principio peronista
que afirma que donde existe una necesidad, nace un derecho.
En este sentido, una poltica integral de cuidado de la infancia implica actualizar y mejo-
Donde existe una necesidad, nace un derecho
4
El Plan Vida comenz a implementarse en el ao 1994, extendiendo y consolidando una red de mujeres voluntarias, denominadas manzaneras. Estas mujeres se ocupaban principalmente de la distribucin de leche y mercadera en los hogares
ms pobres y hacan un seguimiento de la salud y la nutricin de las mujeres y nios/as destinatarios. Si bien el objetivo del Plan Vida se vincula con el apoyo a la primera infancia y se orienta al fortalecimiento de la organizacin social y comunitaria mediante la conformacin de una red de trabajadoras vecinales (las manzaneras), el contexto histrico en el que fue creado est marcado por el auge del modelo neoliberal, caracterizado en materia de polticas sociales por la focalizacin
y el asistencialismo de los programas implementados para atender los problemas sociales. Lejos de fortalecer la participacin social y poltica, el neoliberalismo se ocup de desarticular las estrategias de organizacin colectiva y desvalorizar la
poltica como una herramienta central de la vida social.
5
El Informe sobre Desarrollo Humano 2014 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo pone como ejemplo a las polticas de nuestro pas y afirma: En Argentina, la Asignacin Universal por Hijo, introducida en 2009 y con una
cobertura del 85%, redujo la pobreza un 22% y la extrema pobreza un 42%, p. 89.
6
La Organizacin Mundial de la Salud elogi en el ao 2012 al calendario de vacunacin de Argentina por tratarse de uno de los ms completos y avanzados de Amrica, lo cual garantiza la prevencin de numerosas muertes y el ahorro de
cifras millonarias en atencin sanitaria.
7
La OIT, en su Informe Mundial de Proteccin Social Mundial 2014-2015, afirma: Mientras que la cobertura universal o casi universal de todos los nios se logra principalmente en pases de altos ingresos, algunos pases de ingresos medios
han hecho grandes pasos hacia la cobertura universal: por ejemplo, Argentina con la Asignacin Universal por Hijo introducida en 2009 (disponible solo en ingls, la traduccin es nuestra, p. 21.)
13
Incidencia de la pobreza en la primera infancia
ingresos; mientras que solo 1 de cada 10 pertenece al 20% de hogares de

mayores ingresos.
En la provincia de Buenos Aires, la pobreza y la desigualdad afectan ms a la

infancia que a la poblacin adulta. En otros trminos, 6 de cada 10 nios de
hasta 6 aos pertenecen a los hogares que forman parte del 40% de menores
La desigualdad y la pobreza afectan ms a la infancia

Nios y nias hasta 5 aos
Total Provincia de Bs. As.
1,5 millones
16,3 millones
9,20%
6,6%
57%
40%
Sin cobertura de salud
40,10%
34,2%
Viven en hogares con hacinamiento
13,90%
7,8%
Poblacin Total
Con necesidades bsicas
insatisfechas
Pertenecen al 40% de los
hogares de menores ingresos
Fuente: Encuesta Permanente de Hogares, 4 trimestre 2013.
En el seno de las familias con menor nivel socioeconmico, la acumulacin de

capital fsico, humano y social de la infancia se encuentra disminuido, hecho
que incide no solo en su condicin presente sino tambin en el futuro de los
nios y nias.
El nivel educativo de los padres, el acceso a una vivienda y a un saneamiento
adecuado; el nivel de ingresos familiares (fuertemente vinculados a la situacin
laboral del jefe o jefa de hogar); la participacin de los miembros de la familia en
el mercado de trabajo, y el acceso a apoyos estatales condicionan el desarrollo
y cuidado de la infancia, a la vez que determinan su bienestar social.
Natalidad y mortalidad infantil

Entre 2003 y 2012, la tasa de mortalidad infantil8 en la provincia de Buenos
Aires se ha reducido sustancialmente, pasando del 16,3 en 2003, a 11,4
en 2012. Por su parte, la tasa de natalidad ha crecido levemente en los ltimos
aos: de 17,3 a 18,1.
8
La mortalidad infantil comprende la mortalidad de menores de un ao. Para su estudio es importante considerar el conjunto de factores biolgicos, demogrficos, socio-econmicos, culturales, ambientales, de atencin de la salud y geogrficos
que inciden en sus niveles (Direccin de Estadsticas e Informacin en Salud, Ministerio de Salud).
14
Nutricin y alimentacin en la niez
Demografa y Salud
Tasa de mortalidad
Nacimientos anuales (2012)
Tasa de natalidad
Infantil
282.031
2003
2012
2003
2012
17.3
18.1
16.3
11.4
Fuente: Estadsticas Vitales, Ministerio de Salud de la Nacin (2003 y 2012).
En la provincia de Buenos Aires, ms de 1 de cada 10 bonaerenses tiene hasta 6 aos, es decir, ms de 1,8 millones de nios se
encuentran en la primera infancia. Nacen 282.031 nios por ao,
lo que equivale al 38% de los nacimientos de la Argentina (DEIS,
Salud, 2012).
Un elemento central a considerar en esta materia es la seguridad alimentaria,

esto es el derecho a acceder a una alimentacin de calidad y culturalmente
aceptable, derecho fundamental sin el cual no podra asegurarse ni la vida ni la
dignidad humana, mucho menos an el goce de otros derechos.
Una alimentacin inadecuada en los primeros aos de vida genera muchas veces daos irreversibles, como un menor crecimiento y un desarrollo intelectual deficiente.
Por ello, existe un consenso generalizado entre los expertos sobre la ventana
de oportunidad que implican las intervenciones tempranas en los 3 primeros
aos de vida, incluyendo los cuidados durante el periodo de gestacin.
Como se ha mencionado, las polticas de proteccin destinadas a mujeres embarazadas9 que existen en Argentina a nivel nacional y su articulacin con diversos programas de salud ofrecen una base de cuidados adecuada para esta
etapa, y su alcance en la provincia de Buenos Aires es amplio.
En cuanto a la alimentacin en la primera infancia, la lactancia materna constituye un elemento primordial. La Organizacin Mundial de la Salud10 recomienda
su exclusividad durante seis meses, la introduccin de alimentos apropiados
9
Las principales polticas de proteccin social destinadas a las mujeres embarazadas son las asignaciones familiares para trabajadoras en relacin de dependencia y la Asignacin por Embarazo para Proteccin Social, para aquellas que se desempean en la economa informal, el servicio domstico, son monotributistas sociales o se encuentran desempleadas.
10
La Organizacin Mundial de la Salud es la autoridad directiva y coordinadora de la accin sanitaria de las Naciones Unidas. Es el organismo internacional que desempea una funcin de liderazgo en los asuntos sanitarios mundiales y est
encargado de configurar la agenda de investigacin en salud, establecer normas, brindar apoyo tcnico a los pases y vigilar las tendencias sanitarias mundiales.
15
para la edad y el mantenimiento de la lactancia hasta los 2 aos o ms.

Si bien la lactancia11 en nuestro pas es iniciada en una proporcin elevada (mayor al 90%) y 1 de cada 2 nios y nias fue amamantado hasta el ao de vida,
se observa una disminucin progresiva hacia el segundo ao.
Una de las dificultades histricas de la provincia de Buenos Aires son los dbiles
conocimientos sobre las necesidades de nutricin en cada etapa de la niez. Esto
puede llevar a un dficit de alimentacin en la primera infancia que tenga consecuencias graves como la desnutricin oculta o su contracara, el sobrepeso y la obesidad12.
Tasa de escolarizacin en nios/as de 4 y 5 aos

segn condicin socioeconmica. Provincia de Buenos Aires 2013
100
20 % ms pobre
(1 quintil)
20 % ms rico
(5 Quintil)
86.2%
90
80
87.1%
89.0%
71.6%
70
60
50
40
30
Educacin en la primera infancia
20
10
0
La educacin, de la mano del afecto y la contencin familiar, es un elemento

central en el desarrollo de toda persona. Al respecto, una de las primeras necesidades del beb es la estimulacin temprana13.
En esto, la madre y la familia juegan un rol fundamental al que el Estado debe
contribuir mediante una red de cuidados que garantice el acompaamiento y la
enseanza de aspectos clave vinculados con la estimulacin de su hijo/a, como
tambin su complemento desde el sistema de salud y el educativo.
4 aos
5 aos
Fuente: Elaboracin propia en base a Encuesta Permanente de Hogares, 4 trimestre 2013 (INDEC).
Total Aglomerados Urbanos de la Provincia de Buenos Aires.
Qu es quintil? Es el nombre dado a los 5 grupos que clasifican a la

poblacin por niveles de ingresos: el 1 quintil corresponde al 20%
de la poblacin con menores ingresos y el 5 quintil al 20% de mayores ingresos.
11
Entre los 6 y 8 meses, el 70% de los nios recibe leche materna, valor que desciende a aproximadamente un 50% entre los 12 y 14 meses, y llega a al 24% en el grupo de nios de 21 a 23 meses. A partir de los seis meses de vida, cuando
los nios ya pueden recibir otros alimentos, usualmente la introduccin de los mismos resulta precoz, y en general, inadecuada.
12
La Primera Encuesta Nacional de Nutricin y Salud mostraba que en el ao 2005 la anemia constitua una de las principales deficiencias nutricionales, desde el punto de vista bioqumico, en nios y nias de 6 meses a 5 aos de edad, y an
ms prevalente en los menores de 2 aos, involucrando al 34% de los nios y nias. Segn esa Encuesta, la baja talla y la obesidad eran problemticas que afectaban al 7,5% de los nios y nias.
13
Los primeros 6 aos de vida del nio se caracterizan por un alto grado de plasticidad neuronal que permite la adquisicin de funciones bsicas como el control postural, la marcha o el lenguaje. Los programas de estimulacin temprana utilizan
tcnicas para el desarrollo de distintas habilidades de adaptacin al entorno, disposicin para el aprendizaje, desarrollo emocional, etc.
16
La Ley 13.688 de Educacin Provincial establece la obligatoriedad de la educacin inicial para nios de 4 y 5 aos. Sin embargo, el 86,7%14 de los nios de
4 aos accede y, aunque la cobertura es muy alta en los de 5 aos, an resta
lograr la plena universalidad.
Las posibilidades de acceso estn condicionadas por la situacin socioeconmica de las familias y, en este sentido, las brechas en la provincia de Buenos
Aires son amplias.
Asimismo, es importante remarcar la importancia de la oferta educativa pblica,
de calidad y gratuita para que todos los nios y nias tengan las mismas oportunidades de estudiar y formarse desde la infancia.
La imposibilidad de los hogares de menores ingresos de afrontar el pago de
un colegio privado, en el caso de no conseguir vacantes en la escuela pblica,
incrementa las desigualdades de acceso a la educacin y la consiguiente desigualdad de oportunidades futuras para los nios de estos hogares.
Lograr la universalizacin efectiva de la educacin inicial pblica, de calidad y
gratuita es, entonces, un desafo pendiente de gran magnitud en la Provincia; en un contexto donde, segn la UNESCO y lo establecido en la Cumbre
Iberoamericana de los Derecho del Nio, debera estar garantizada desde el
nacimiento.
14
El dato corresponde a la Direccin de Informacin y Estadstica, DGCyE RA2011.
17
Mujeres, familia y cuidado

En las ltimas dcadas, la familia ha sufrido diversas transformaciones referidas
a su composicin, el valor simblico y las necesidades a las que est llamada
a atender. Ms all de las diversas configuraciones que adquiera y de las funciones que efectivamente cumpla, es indudable que la familia es un mbito de
fuerte incidencia en el desarrollo de los nios y nias.
En este contexto, las mujeres tienen un rol central tanto en lo que refiere a la
organizacin domstica como al cuidado y la crianza de los hijos/as. En general,
esta situacin implica una sobrecarga para la mujer -principalmente para aquellas que no pueden acceder a los servicios provistos por el mercado-, que merece ser tenida en cuenta para la planificacin de una poltica integral de cuidado.
Actualmente, un tercio de los hogares de la provincia de Buenos Aires tiene
una jefatura femenina y gran parte de las mujeres trabaja15. Sumado a esto,
son ellas quienes, mayormente, tienen a su cargo el trabajo reproductivo y no
remunerado16 que se realiza en el hogar.
Al respecto, un estudio realizado por el Equipo Latinoamericano de Justicia y
Gnero destac que en el rea Metropolitana de Buenos Aires, el 76% de los
entrevistados sostuvo que en sus hogares eran las mujeres las que se encargaban de las tareas de cuidado; y en el 50% de los casos, respondieron que
15
lo hacan de forma exclusiva. Este estudio, realizado en el ao 2011, pone de

relieve el rol central del cuidado en la familia y la sobrecarga de trabajo que sufren las mujeres. Transformar los estereotipos de gnero y una poltica pblica
de cuidado adecuada contribuir a promover mayores niveles de igualdad de
gnero y a crear condiciones adecuadas para el desarrollo de los nios.
La Encuesta de trabajo domstico17 no remunerado, realizada por el INDEC,
permite hacer visible el aporte fundamental de las tareas relacionadas con los
quehaceres domsticos, el apoyo escolar y el cuidado de personas.
Cada familia, segn su nivel socioeconmico, tiene distintas posibilidades de
satisfacer las necesidades de cuidado. La mayor emancipacin que vivencian
las mujeres de mejor situacin econmica, expresada en el retraso de la maternidad, las oportunidades de desarrollo profesional o el acceso a servicios
de cuidado mercantilizados para sus hijos/as (jardines maternales, jardines de
infantes o contratacin de personas que realicen dicha tarea en el hogar), no es
una opcin en las familias ms vulnerables.
Esta situacin evidencia la centralidad de articular la oferta educativa, los programas de ingresos y los servicios estatales con las redes comunitarias para la
resolucin de las necesidades de cuidado.
En 1980, en el Gran Buenos Aires, la participacin femenina en el mercado de trabajo representaba al 32,5% de las mujeres. En la actualidad, esta tasa asciende al 47.7% (EPH 1er. trimestre del 2014, INDEC).
16
Trabajo no remunerado refiere a los quehaceres domsticos (limpieza de la casa, aseo y arreglo de ropa, preparacin y coccin de alimentos, compras para el hogar, reparacin y mantenimiento de bienes de uso domstico) y a las actividades
de cuidado de nios, enfermos o adultos mayores.
17
Esta encuesta seala que para el ao 2013 la tasa de participacin de las mujeres en el trabajo domstico no remunerado era del 88,3% y que dedicaban 6,9 horas promedio por da; mientras que la participacin de los varones era del 59,1%
y la dedicacin diaria de 3,6 horas. Estos valores se incrementan en los hogares con nios de hasta 6 aos de edad: mientras las mujeres aportaban 10 horas promedio de tiempo, en los hombres el aporte se reduca a menos de la mitad.
18
El rol de la mujer y la centralidad de las tareas domsticas y de cuidado es

una preocupacin de larga data. Si bien hoy ya no pensamos a la mujer como
la responsable natural o exclusiva de estas necesidades y obligaciones y
bregamos por promover mayores niveles de igualdad de gnero, vale la pena
recordar el valor que una gran luchadora por los derechos de las mujeres le
daba a esta cuestin.
Eva Pern, en La razn de mi vida (1951), propona bajo el ttulo Una idea,
dotar a las mujeres argentinas de un ingreso con el objetivo de reforzar el
valor del trabajo domstico y de cuidado en la familia:
palabra todas las modalidades que se consideren tiles a fin de que no se

desvirten los propsitos iniciales. Yo solamente lanzo la idea. Ser necesario
darle forma y convertirla, si conviene, en realidad.
Esta propuesta qued trunca con el golpe de Estado de 1955, que derrocara
al gobierno de Juan Domingo Pern. Hoy las diversas Asignaciones Familiares
y la Asignacin Universal por Hijo concretizan estos derechos fundamentales.
Pienso que habra que empezar por sealar para cada mujer que se casa
una asignacin mensual desde el da de su matrimonio. Un sueldo que pague
a las madres de toda la Nacin y que provenga de los ingresos de todos los
que trabajan en el pas, incluidas las mujeres. Nadie dir que no es justo que
paguemos un trabajo que, aunque no se vea, requiere cada da el esfuerzo
de millones y millones de mujeres cuyo tiempo, cuya vida se gasta en esa
montona pero pesada tarea de limpiar la casa, cuidar la ropa, servir la mesa,
criar los hijos, etc. Aquella asignacin podra ser inicialmente la mitad del salario medio nacional y as la mujer ama de casa, seora del hogar, tendra un
ingreso propio ajeno a la voluntad del hombre.
En la misma obra, tambin plantea la posibilidad de asignar otro monto a las
mujeres por cada hijo nacido y otras situaciones:
Luego podran aadirse a ese sueldo bsico los aumentos por cada hijo,
mejoras en caso de viudez, prdida por ingreso a las filas del trabajo, en una
19
PILARES DEL
DESARROLLO
Priorizar la infancia
1. Avanzar en el derecho al cuidado en la primera infancia
Mirar al futuro a partir de los grandes avances que se han producido en nuestro pas en la ltima dcada, implica la necesidad de avanzar hacia una poltica
pblica integral que ample el derecho al cuidado en la primera infancia, en
una lgica de universalizacin de la seguridad social, la salud y la educacin,
desde el nacimiento hasta el nivel pre-inicial e inicial.
Elementos clave en esta direccin son la ampliacin de la oferta y la calidad

de jardines maternales y de infantes, pblicos y comunitarios, a fin de garantizar el derecho a la educacin, el desarrollo infantil, y facilitando a las mujeres
la conciliacin entre la vida familiar y el trabajo.
Partimos de las siguientes premisas:

- Las polticas de cuidado a la primera infancia deben ser parte de las polticas
de redistribucin y ampliacin de derechos.
2. Promover una red de acompaamiento a las mujeres embarazadas y

a las familias
Orientada principalmente al cuidado de la salud, a fin de garantizar la seguridad alimentaria, la lactancia materna, los hbitos alimentarios saludables, el
cuidado de la salud y la educacin en la primera infancia.
- La crianza y el desarrollo de los nios no dependen solo de la voluntad individual de las madres o de las familias ni se resuelven nicamente desde el
mbito privado. Por ello, es el Estado el que debe intervenir al respecto.
3. Promover espacios comunitarios para el encuentro familiar con actividades recreativas, ldicas y de estimulacin temprana
- Atender integralmente la infancia es apostar al futuro de nuestros nios y de

nuestra Provincia. En este sentido, contemplar las necesidades de la mujer durante el periodo de gestacin y el bienestar de las familias implica atender a la
multiplicidad de factores que intervienen en el desarrollo de los nios y nias.
Estos espacios contribuyen al fortalecimiento del rol de la familia en la crianza

de los nios y pueden implementarse mediante la articulacin entre el Estado
y las organizaciones sociales vinculadas a la proteccin, promocin y cuidado
de la infancia.
En esta direccin, los pilares del desarrollo de tal poltica deben orientarse a:
Los destinatarios de las acciones estratgicas planteadas sern las familias

con nios menores de 6 aos; en particular, aquellos que actualmente tienen
mayores dificultades de acceso a los servicios sociales, educativos y de salud. De forma transversal, una estrategia de mediano y largo plazo requerir
de legislaciones que institucionalicen y promuevan esta mirada integral sobre
el cuidado a la primera infancia.
22

PARTE
/ 1. IPRIMERA
DesarrolloINFANCIA
Humano
CAPTULO 2
EDUCACIN:
construyendo
ciudadana
La educacin es el conjunto de prcticas a travs de las cuales una sociedad produce y distribuye los saberes de los que se apropian sus miembros y que permiten la produccin y la reproduccin de esa sociedad. En
este sentido, permite no solo transmitir la cultura, sino pensar una sociedad para el futuro. Por este motivo, la educacin es un elemento central
y articulador para la agenda estratgica de la provincia de Buenos Aires.
Introduccin
En la Nueva Argentina, los nicos privilegiados son los nios.
(Juan Domingo Pern, 20 verdades peronistas)
El derecho a la educacin se inscribe dentro de los derechos sociales1 e implica
no solo el acceso a la escuela, sino que supone la obligacin de respetar, proteger, garantizar y promover el acceso a travs de medidas de largo alcance.
Garantizar el derecho a la educacin es garantizar una educacin laica y gratuita
en todos los niveles, ensear en condiciones dignas de trabajo, equipamiento
e infraestructura, con materiales pedaggicos adecuados y con docentes bien
preparados. Es el derecho a acceder, permanecer y egresar de una escuela que
brinde una educacin de calidad, respetando la diversidad cultural y las necesidades especficas de cada grupo y alumno, sin discriminacin de ningn tipo.
Es el derecho a aprender y a acceder a los saberes, valores y experiencias que
constituyen nuestro patrimonio cultural. El derecho al desarrollo de la personalidad humana y al fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las
libertades fundamentales, promoviendo la participacin democrtica.
El desarrollo del sistema educativo requiere de la participacin activa de todos.
Esto significa invitar al debate sobre la educacin a la ciudadana, a fin de lograr
un compromiso de mejora por parte de los diversos actores que intervienen
en esta problemtica: directivos, personal docente y no docente, sindicatos,
padres y alumnos.
1
Los derechos sociales, entre los que destacamos el derecho a la educacin, generan una obligacin al Estado, que es responsable de proveer los bienes y servicios y garantizar las acciones necesarias para que la poblacin pueda
acceder a ellos.
26
PARTE I Desarrollo Humano / 2. EDUCACIN
DIAGNSTICO
Datos generales del sistema educativo

Unidad
territorial
Provincia de
Buenos Aires
(2013)
Total
alumnos
Total
establecimientos
4.801.676
20.902
Estatal
Privado
Estatal
Privado
3.302.290
1.499.386
14.680
6.222
Relevamiento Anual de la Direccin General de Cultura y Educacin en 2013.
Para elaborar el diagnstico del sistema educativo se analizaron tres dimensiones:

- Rendimiento interno2 del sistema educativo.
- Rendimiento acadmico3.
- Condiciones necesarias4 para el funcionamiento del sistema.
El sistema educativo de la provincia de Buenos Aires comprende 135 distritos
agrupados en 25 regiones educativas. Segn el Relevamiento Anual de la Direccin General de Cultura y Educacin, en 2013 fueron 4.801.676 los alumnos
matriculados en 20.902 unidades educativas estatales y privadas de todos los
niveles, modalidades y servicios.
Rendimiento interno
Para un anlisis del rendimiento interno del sistema educativo, se propone un
recorrido a travs de los niveles educativos, con el fin de identificar alcances y
limitaciones de cada uno.
2
El rendimiento interno es una dimensin que observa el comportamiento de indicadores vinculados a la trayectoria educativa de los alumnos (tasa de repitencia, tasa de abandono interanual, tasa de sobreedad, tasa de graduacin) y al grado
de cobertura del sistema (tasa de escolarizacin).
3
El rendimiento acadmico es el nivel y la calidad de los aprendizajes alcanzados.
Las condiciones necesarias para el funcionamiento del sistema educativo son: infraestructura escolar, equipamiento escolar, inversin presupuestaria y condiciones laborales de los docentes.
28
Nivel Inicial
Tasa de escolarizacin en el nivel inicial
La Ley Provincial de Educacin N 13.6885 establece la obligatoriedad de la

educacin a partir de la sala de 4 aos. La provincia de Buenos Aires es una
de las cinco jurisdicciones6 donde la educacin es obligatoria a partir de los 4
aos, elevando as la exigencia de la Ley de Educacin Nacional N 26.206 que
determina la obligatoriedad desde la sala de 5.
Sala de 5 aos
Sala de 4 aos
2,60%
El nivel inicial, organizado como una unidad pedaggica, est constituido por
jardines maternales para nios desde los 45 das a los 2 aos de edad y jardines
de infantes para nios de 3 a 5 aos.
Sala de 3 aos
13,30%
33%
67%
97,40%
Nios escolarizados
En el ao 2013, 706.764 nios asistan a 5.331 establecimientos educativos de

este nivel.
86,70%
Nios escolarizados
Nios escolarizados
Fuente: Direccin de Informacin y Estadstica, DGCyE RA2011.
Los grficos siguientes reflejan la tasa de escolarizacin7 de las salas de 3, 4 y

5 aos en 2011 (ltimo dato disponible).
Nivel Primario
Se observa un importante avance en trminos de cobertura del nivel inicial, al mismo

tiempo que establecen el desafo de universalizar el acceso a las salas de 4 y 5 aos,
y ampliar la cobertura en la sala de 3, a partir de la creacin de nuevos jardines.
Al nivel primario del sistema educativo de la provincia de Buenos Aires asisten

1.684.715 alumnos distribuidos en 5.915 establecimientos educativos. Del total,
casi el 60% asiste a escuelas de gestin estatal.
5
La Ley 13.688, sancionada en el ao 2007, regula el ejercicio del derecho a ensear y aprender en el territorio de la provincia de Buenos Aires y establece los objetivos y fuentes de financiamiento de la educacin pblica provincial. Define a la
educacin y al conocimiento como bienes pblicos que constituyen derechos personales y sociales, garantizados por el Estado. Por ello, la educacin es una prioridad provincial, en tanto poltica de Estado para la construccin de una sociedad
justa, la reafirmacin de la soberana e identidad nacional, la promocin del ejercicio de la ciudadana democrtica y republicana y el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales.
6
Estas 5 jurisdicciones son las provincias de Jujuy, Crdoba, Mendoza, Buenos Aires y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Este indicador refleja el porcentaje de nios que asisten a la sala a la edad terica correspondiente, en relacin al total de la poblacin de esa edad.
29
Una de las mayores problemticas de la educacin primaria es la alta tasa de repitencia8. En este sentido, vale la pena hacer hincapi en tres aspectos de este fenmeno:
La repitencia, en general, se concentra en los primeros tres aos de la escuela

primaria10, fundamentalmente, en 1 grado.
Los ndices son considerablemente mayores en las escuelas de gestin estatal.
Nivel Secundario
La repitencia tiene una consecuencia directa en otro de los indicadores de rendimiento interno del sistema educativo, que es la tasa de sobreedad9. Mientras mayor es la
tasa de repitencia, mayor es la sobreedad. Al respecto, veamos el siguiente cuadro:
La escuela secundaria de 6 aos ha sido declarada obligatoria en la Ley de

Educacin Nacional N 26.206, sancionada en 2006, y en la Ley de Educacin
Provincial N 13.688, del ao 2007.
Repitencia y sobreedad en el nivel primario, segn tipo de gestin

2011
Indicador
En 2013, 1.290.406 alumnos asistan a 4.021 establecimientos educativos de

nivel secundario. Ms del 63% del total de la matrcula, por entonces, concurra
a escuelas de gestin estatal.
Estatal
Privado
Total
Los principales problemas observados en este nivel son:
Repitencia
4,94%
1,01%
3,56%
Sobreedad
19,33%
2,89%
13,47%
La elevada tasa de repitencia, que en 2011 alcanzaba el 10,21%, valor que se

ubica por encima del promedio nacional.
Fuente: Direccin de Informacin y Estadstica, DGCyE RA 2011.
La significativa tasa de abandono interanual11, que entre 2011- 2012 fue de

8,9%. Sin embargo, el comportamiento de este indicador es bien diferente se-
8
La tasa de repitencia refleja el porcentaje de alumnos en un grado/ao, que se matriculan en el mismo grado/ao de estudio, en el ao de estudio siguiente. En 2011, casi 4 de cada 100 alumnos que asistan a escuelas en la provincia de
Buenos Aires repetan el ao.
9
La tasa de sobreedad muestra en trminos relativos el paso de los alumnos que, estando en el sistema escolar, por distintas circunstancias se encuentran desfasados en uno, dos, tres aos o ms, en relacin a la edad esperada para un
determinado ao de estudio.
10
Los ndices de repitencia de la provincia de Buenos Aires se encuentran por debajo de la media nacional. Las ltimas mediciones realizadas por el Ministerio de Educacin de la Nacin en 2009, arrojaban un promedio de 4,69 repitentes por
cada 100 alumnos en las escuelas primarias del pas; mientras que en la Provincia, ese indicador para el ao 2011 es de 3,56%.
11
La tasa de abandono interanual es un indicador que hace referencia a la proporcin de alumnos matriculados en un ao de estudio que no vuelven a hacerlo al ao siguiente.
30
gn el ao de estudio, como se desprende del siguiente Grfico:

Tasa de abandono interanual por ao de estudio nivel Secundario PBA
20
15
Una de las mayores problemticas de este nivel se vincula con el desgranamiento, esto es, con la prdida de matrcula en el transcurso de una cohorte. Si
bien en los ltimos aos la cantidad de alumnos del nivel superior ha crecido, el
porcentaje que llega al ltimo ao es bajo.
El desafo principal para este nivel apunta a reducir el mencionado desgranamiento de la matrcula, para lo cual sera necesario recabar informacin sobre la
trayectoria educativa de los estudiantes, puesto que no existe una cantidad de
datos disponibles que colaboren en identificar las problemticas a solucionar.
10
5
Rendimiento acadmico
0
1 Ao
2 Ao
3 Ao
4 Ao
5 Ao
6 Ao
Fuente: Direccin de Informacin y Estadstica, DGCyE RA 2011.
La tasa de titulacin12, que en 2011 era de 56,5%. Esto significa que del total
de alumnos que finalizaron 6 ao, un 43,5% no obtuvo el ttulo. La proporcin
de titulados vara segn el tipo de escuela: 45,5% en las de gestin estatal y
65,6 % en las de gestin privada.
Nivel superior
En la provincia de Buenos Aires, 222.155 jvenes y adultos asisten a 583 establecimientos
12
de nivel superior. El 70% de la matrcula concurre a establecimientos de gestin estatal.
Para que un sistema educativo sea bueno, no alcanza con que tenga buenos indicadores de rendimiento interno. Si los jvenes transitan su educacin y egresan con aprendizajes de baja calidad, habiendo adquirido conocimientos que no
son socialmente significativos, el sistema educativo no cumple la funcin social
que debe tener. Por ello, la segunda dimensin para realizar el diagnstico de
un sistema educativo es el rendimiento acadmico.
Para esta dimensin utilizamos los resultados de la provincia de Buenos Aires
en los Operativos Nacionales de Evaluacin13 que ejecuta el Ministerio de Educacin de la Nacin, a travs de la Direccin Nacional de Informacin y Evaluacin de la Calidad Educativa.
La tasa de titulacin es un indicador que mide el porcentaje de alumnos que, al finalizar 6 ao, reciben el ttulo de la escuela secundaria.
13
Estos operativos brindan informacin sobre los aprendizajes de una muestra representativa de cada Jurisdiccin, de los estudiantes de 3 y 6 ao de la Educacin Primaria en las cuatro disciplinas troncales: Matemtica, Lengua, Ciencias
Sociales y Ciencias Naturales. Los ltimos datos disponibles del nivel primario, son del ao 2010 y clasifican los resultados de aprendizaje en tres niveles: bajo, medio y alto.
31
Un breve anlisis de los resultados arroja lo siguiente:
Condiciones necesarias
A excepcin de Ciencias Sociales (6 grado), el porcentaje de estudiantes que

obtuvieron un resultado en nivel alto aument en el ao 2010. El ms significativo se dio en Ciencias Naturales (3 grado), donde el porcentaje pas de
9,4% en 2007 a 16,1% en 2010.
Una tercera dimensin para analizar el sistema educativo de la Provincia est

vinculada a las condiciones necesarias para que la escuela funcione. En este
sentido, son varios los aspectos a considerar.
El porcentaje de estudiantes que obtuvieron un resultado en nivel bajo (con la excepcin de los alumnos de 6 grado de Ciencias Sociales) fue menor en 2010 que en 2007.
Presupuesto 2012: porcentaje por partida

Partida
En todas las reas, los resultados de la provincia de Buenos Aires muestran un

rendimiento muy similar a la media del pas.
En todas las reas, la provincia de Buenos Aires iguala o supera a la media nacional en el nivel de rendimiento alto.
Las reas que presentan resultados por debajo de la media nacional en el nivel
de rendimiento bajo son Ciencias Naturales y Ciencias Sociales, con un 35,4%
y un 31%, respectivamente, de alumnos ubicados en ese nivel.
1. Gastos en Personal (gestin estatal y privada)
95,9
2. Bienes de Consumo Papelera / Libros / Material para Mobilirio

Escolar / Combustible para transporte escolar
0,4
3. Servicios No Personales Servicios bsicos (luz, gas, telfono,

agua, alquileres) / Servicios de Transporte
1,7
4. Bienes de Uso Construcciones / Material didctico y recreativo
0,6
5. Transferencias Corrientes y de Capital Plan de Obras (principalmente)
Ms del 50% de los alumnos alcanza el nivel medio en todas las asignaturas y
entre el 13 y 21% alcanza el nivel alto.
6. Servicios de la Deuda
0,4
TOTAL
100
Fuente: Subdireccin Administrativa, DGCyE, 2012.
32
En Porcentaje (%)
Inversin Presupuestaria
La provincia de Buenos Aires es una de las que mayor porcentaje del presupuesto destina a la educacin. En el ao 2012, el 34,1% del presupuesto provincial estaba destinado a dicho fin.
Del cuadro se desprende que un gran porcentaje del presupuesto educativo es
destinado a los gastos en personal, fundamentalmente, salarios docentes. Esto
deja un estrecho margen para la inversin en infraestructura escolar, transporte,
equipamiento didctico, mobiliario, servicios bsicos (luz, gas, agua, telfono),
entre otros aspectos relevantes vinculados al funcionamiento de las escuelas.
Por otra parte, si bien la mayora del gasto para las escuelas de gestin estatal,
el 13,1% del presupuesto total se destina a personal de gestin privada.
Recursos humanos
Para analizar este aspecto es necesario considerar las gestiones de recursos
humanos, su control y seguimiento, y la capacitacin del personal de la Direccin General de Cultura y Educacin.
Por un lado, es posible encontrar un atraso considerable en la resolucin de los
expedientes que involucran gestiones de recursos humanos. Al mismo tiempo,
en muchos casos existe, por lo menos, una duplicidad de acciones en los diferentes procesos del rea.
Asimismo, se verifica una carencia de informacin inteligente y fidedigna en
tiempo real que permita realizar un control y seguimiento del ausentismo, licencias mdicas, reinspecciones de licencias prolongadas, siniestros laborales,
entre otros.
En cuanto a la capacitacin de personal, se observan deficiencias y falta de
manuales de procedimientos e instructivos que favorezcan la uniformidad de
respuesta ante problemticas similares.
Infraestructura escolar
En el ao 2012, la Direccin General de Cultura y Educacin contaba con 11.196
edificios escolares: 10.212 establecimientos educativos y 984 dependencias
administrativas.
Las necesidades en trminos de infraestructura varan segn el nivel educativo:
en el nivel inicial, 54.054 nios de 4 y 5 aos se encuentran fuera del sistema,
segn datos del Censo de 2010. Esta situacin coloca el desafo de garantizar
la universalidad de las salas de 4 y 5 aos.
En el nivel primario, donde la cobertura es prcticamente del 100%, el principal
desafo est orientado a realizar las obras de infraestructura necesarias para
ampliar la cantidad de escuelas con jornada completa.
En el secundario, la mayor problemtica est relacionada a la saturacin de las
aulas por falta de espacio y por el crecimiento de la matrcula. Asimismo, resta
la exploracin de nuevos sistemas de construccin y el mantenimiento de los
edificios escolares con los que se cuenta.
33
Extensin de la jornada escolar

La extensin de la jornada escolar no implica un agregado de horas que se
planifiquen de manera aislada, sino que requiere de prcticas pedaggicas que
junto a otras prcticas institucionales comprendan a la escuela y a la comunidad
en su conjunto.
La Ley de Educacin Nacional (2006) y la Ley de Financiamiento Educativo (2010)
colocan a la jornada extendida como una de las polticas educativas prioritarias.
En el ao 2012, las escuelas primarias de gestin estatal de la provincia de Buenos Aires que contaban con un modelo de extensin de la jornada eran 296. A
ellas, asistan 38.082 alumnos, que representan el 3,5% de la matrcula total
del nivel primario en el sector estatal.
Los distritos que han alcanzado mayor cobertura (ms del 15% de la matrcula) en la modalidad de jornada extendida se encuentran, principalmente, en el
interior de la Provincia. Algunos casos son: 9 de Julio (22,55%), Chascoms
(28,75%), Exaltacin de la Cruz (22,13%), General Lavalle (17,44%), Las Flores
(17,80%), Rojas (44,63%), San Antonio de Areco (53,35%), entre otros.
En cambio, en los distritos del Conurbano, las escuelas tienen en promedio
una cobertura del 2,74% y, en algunos distritos, los ndices son inferiores al 1%
(por ejemplo, en Florencio Varela, Ituzaing, Lans, Malvinas Argentinas, Merlo,
Quilmes y San Miguel).
Como se puede observar, en los diferentes distritos de la provincia de Buenos
Aires existen hoy importantes desigualdades en esta cuestin.
34
La extensin de la jornada ofrece importantes ventajas, tanto en relacin a la

posibilidad de ampliar o profundizar los contenidos, como en brindar un espacio
de contencin para los nios y adolescentes. Asimismo, en lo que refiere a las
familias, resuelve parte de las necesidades de cuidado, especialmente de los
nios pequeos, que pasan ms tiempo en la escuela. Esto facilita la insercin
en el mercado de trabajo de los padres y, fundamentalmente, de las mujeres,
que son las principales encargadas de esta tarea.
Educacin pblica de gestin privada

La provincia de Buenos Aires atiende a 1.499.386 alumnos en 6.222 unidades educativas en el sector privado14. Esto representa el 31% de la matrcula del sistema educativo.
Al igual que en el resto de las jurisdicciones argentinas y en otros pases del
mundo, en la provincia de Buenos Aires el Estado no solo financia a las escuelas de gestin estatal, sino que tambin transfiere recursos a los establecimientos educativos del sector privado.
En el ao 2012, el 69% de las escuelas de gestin privada reciba algn tipo de
aporte estatal. De ese porcentaje, el 80% obtena entre el 80% y el 100% de
14
la subvencin para su funcionamiento.

El anlisis de la normativa que regula el sistema de aportes al sector privado
permite observar algunos aspectos relevantes:
No existen criterios objetivos para la asignacin de los subsidios. Esto es, no existen
las condiciones para basar el otorgamiento del aporte en un criterio de justicia distributiva15.
Los aportes a las escuelas de gestin privada se realizan de forma permanente sin la existencia de una instancia de revisin y readaptacin de la distribucin
de las transferencias16.
Produccin de informacin
La informacin es un recurso clave para fortalecer las capacidades estratgicas
y adaptativas del Estado. Provee sensores sobre el funcionamiento de las organizaciones y su accin sobre la realidad, lo cual permite intervenir a tiempo para
solucionar problemas y resolver conflictos. Un soporte crucial de los procesos
decisorios es, por lo tanto, la existencia de dispositivos que generen, concen-
Luego de la Ciudad Autnoma, la provincia de Buenos Aires es la jurisdiccin que ms alumnos recibe en establecimientos de gestin privada.
15
El otorgamiento del aporte presupuestario a las escuelas de gestin privada no se hace en funcin de las condiciones socioeconmicas de los alumnos que asisten ni considera la cantidad de matrcula. Tampoco hay una evaluacin desde el
punto de vista pedaggico de las instituciones educativas que reciben subsidios.
16
Actualmente hay una actualizacin automtica y anual del aporte estatal. Se plantea el desafo de disear mecanismos ms eficientes para la asignacin de recursos pblicos.
35
tren y procesen informacin. Una buena gestin educativa requiere polticas

eficaces y un sistema de monitoreo basado en datos e informacin de los que
no se puede prescindir.
En lo que refiere a la produccin de informacin sobre el sistema educativo
encontramos las siguientes dificultades:
- Falta de informacin til para la gestin17.
- Dbil existencia de sistemas informticos18 de produccin y almacenamiento
de datos, situacin que genera.
- Duplicidad de acciones19 administrativas y burocrticas.
En estas condiciones, deviene la dificultad de obtener la informacin necesaria para utilizar como herramienta en la toma de decisiones. Adems, las
tareas vinculadas con la produccin de informacin, almacenamiento y circulacin, insumen mucho tiempo, tanto del personal administrativo como de los
docentes que deben realizar trmites fuera de la escuela, lo cual genera una
alteracin de la rutina escolar que no contribuye a los objetivos pedaggicos
buscados.
17
En el sistema de produccin de informacin existente se observa una carencia de informacin inteligente y en tiempo real que permita realizar un control y seguimiento del ausentismo, licencias mdicas, reinspecciones de licencias prolongadas, siniestros laborales, entre otros. El lento proceso de generacin de la informacin produce problemas para identificar necesidades de intervencin de los niveles intermedios y centrales. De esta manera, la informacin no se comporta
como una herramienta de gestin.
18
El mayor volumen de la informacin que producen las escuelas y las dependencias de la Direccin General de Cultura y Educacin circula a travs del formato papel, lo cual dificulta el almacenamiento y la circulacin de la informacin.
19
En la elaboracin de los datos requeridos a las escuelas y a los docentes se observa una duplicidad de acciones como la doble carga de datos: manual, porque la documentacin se encuentra en papel; y, luego, en los sistemas
informticos que existen.
36
PILARES DEL
DESARROLLO
A partir del diagnstico realizado, es posible pensar en los pilares del desarrollo
educativo de la provincia de Buenos Aires. Los objetivos estratgicos y lneas
de accin que proponemos, se centran en la ampliacin de la jornada extendida, el fortalecimiento de la educacin secundaria, la informatizacin de la gestin educativa y el desarrollo de un plan estratgico de infraestructura escolar.
1. Ampliar la jornada extendida
La ampliacin de la jornada extendida implica la implementacin de un modelo
de jornada de 8 horas (de 8 a 16 hs.) con docentes de tiempo completo. Esto
permitir generar nuevas y mejores condiciones para el logro de aprendizajes
relevantes y significativos para las nias y los nios que cursan la educacin
primaria. Consideramos posible llevar a jornada extendida, en cuatro aos, al
20% de la matrcula de las escuelas primarias de gestin estatal. Este objetivo
estratgico requiere:
Establecer los criterios de seleccin de las escuelas, priorizando las zonas
de poblacin con mayores necesidades socioeconmicas, los indicadores de
rendimiento interno (fundamentalmente, la tasa de repitencia) de las escuelas
y la cobertura actual de la jornada extendida. Todo lo cual nos lleva a definir al
Conurbano bonaerense como el espacio prioritario para ampliar la jornada.
Adecuar la infraestructura y los recursos e incrementar el servicio alimentario.
Establecer un sistema de monitoreo de la implementacin del esquema de
jornada extendida.
38
2. Fortalecer la educacin secundaria

El fortalecimiento del nivel secundario requiere la elaboracin de estrategias especficas que aborden las principales problemticas de rendimiento
interno: repitencia, abandono escolar y titulacin, y el desarrollo de polticas para la mejora de la calidad de los aprendizajes de los estudiantes secundarios en las reas bsicas: Matemtica, Lengua y Literatura, Ciencias
Sociales y Ciencias Naturales. Este objetivo estratgico requiere:
Fortalecer los cuadros de conduccin del sistema educativo (inspectores y

directores). Se trata de acompaar a los cuadros de conduccin, a travs de
una asistencia tcnica permanente en la planificacin, monitoreo y evaluacin
de los proyectos educativos.
Desarrollar una plataforma de servicios: de gestin docente, educativa, de recursos humanos, de documentos y de activos.
Generar dispositivos de trabajo de abordaje territorial que identifiquen situaciones en riesgo de abandono escolar.
Mejorar las condiciones para la enseanza a travs del fortalecimiento de la
formacin docente, la distribucin de libros y el acompaamiento a la implementacin del Programa Conectar Igualdad.
Fortalecer la educacin tcnicoprofesional, a travs de la creacin de unidades
integrales regionales de educacin tcnico-profesional, en base a criterios de articulacin con los ejes de desarrollo productivo de la provincia de Buenos Aires.
3. Informatizar la gestin educativa
Tal como muestra el diagnstico, es fundamental desarrollar un sistema de gestin de la informacin que contribuya a la administracin, toma de decisiones y
mejora pedaggica de los distintos niveles educativos.
Esto permitir contar con informacin sobre la matrcula e identificar necesidades de recursos, mejorar el seguimiento de las trayectorias escolares de los
alumnos y los procesos crticos de gestin de recursos humanos. Este objetivo
Avanzar en la conectividad de los edificios administrativos y escolares de la

Direccin General de Cultura y Educacin.
Acompaar el desarrollo del sistema de informacin a travs de la capacitacin
del personal y garantizando el mantenimiento de la infraestructura instalada.
4. Desarrollar un plan estratgico de infraestructura escolar
El plan estratgico permitir asegurar las condiciones de espacio, confort y seguridad para la infraestructura de todo el sistema, maximizar el uso de los recursos
existentes y garantizar el mantenimiento de la capacidad instalada. Este objetivo
La construccin de edificios para garantizar la oferta en el nivel inicial, aulas en
escuelas secundarias y obras que posibiliten la extensin de la jornada para el
20% de la matrcula del nivel primario.
Relevar las tierras disponibles en zonas crticas del territorio provincial y planear
la maximizacin de los espacios que son propiedad de la Direccin General de
Cultura y Educacin y / o alquilados.
Disear un sistema inteligente de mantenimiento de la infraestructura escolar.
39
CAPTULO 3
SALUD:
prevencin y
promocin integral
La salud es una preocupacin de todos. La forma de definirla e interpretarla implica supuestos sobre quines y cmo deben ocuparse de esta
problemtica, enfatizando la responsabilidad individual y colectiva. A pesar
de los esfuerzos y logros recientes, las acciones en el campo sanitario
nunca son suficientes, lo que motiva a trabajar en acciones que impliquen
el desarrollo estratgico sanitario en la Provincia.
Introduccin
La salud se define como el resultado de la interaccin de condiciones biolgicas, psquicas, sociales y culturales de los individuos con su entorno y la sociedad. La salud es un recurso que permite a las personas llevar una vida social
y econmicamente productiva, por eso es valorada tanto a nivel individual y
familiar, como social. En este sentido, las polticas pblicas para el sector son
crticas para el desarrollo1.
Entendemos la salud pblica como el conjunto de intervenciones que se implementan para mantener el estado de salud de la poblacin2 y proteger a las
personas de potenciales daos, mediante la promocin, educacin y prevencin. Esto incluye tambin la gestin de los recursos que permiten llevar a cabo
estas acciones y mejorar las estrategias y tecnologas de atencin.
La compleja relacin entre desarrollo econmico, accesibilidad y bienestar en
salud es una cuestin central en la agenda poltica. El abordaje integral de las
problemticas que emergen en el contexto actual demanda fuertes acciones
de gobierno, coordinadas y articuladas, capaces de atender eficazmente los
determinantes sociales de la salud y evitar la fragmentacin de los sistemas
sanitarios.
Si bien existe un componente individual, la salud implica una dimensin colectiva que abarca aspectos vinculados con las representaciones sociales acerca de la salud y la enfermedad y las prcticas sociales asociadas a ellas, la salubridad de los
espacios donde habitan los hogares, las formas de atencin y cuidado, las polticas de vacunacin, higiene, la existencia (o no) de espacios verdes, aire limpio, agua potable, cloacas, el acceso a la informacin, las regulaciones del sector, entre otros.
2
Muchas de estas acciones se vinculan con cuestiones estructurales de la organizacin de la vida social, como el abastecimiento de agua potable, la disposicin de excretas y basura, el control de sanidad animal y vegetal, el control de la polucin
ambiental, la higiene de los mercados y negocios de alimentos, etc.
42
PARTE I Desarrollo Humano / 3. SALUD
DIAGNSTICO
El sistema de salud provincial

En los ltimos 50 aos, el sistema de salud oficial de la provincia de Buenos
Aires fue objeto de dos impulsos de transformacin, que configuraron el sistema que hoy existe: la organizacin del sistema a travs de Regiones Sanitarias
(regionalizacin) y la transferencia de los servicios de baja complejidad y del
primer nivel de atencin a los Municipios (descentralizacin).
La lgica de las Regiones Sanitarias (que se conformaron en el ao 1967 en
cumplimiento de lo establecido por la Ley 7.016) consiste en agrupar en una
misma unidad territorial, una oferta integrada de servicios con capacidad de
atender localmente la totalidad de los problemas de salud.
En este modelo de organizacin, los efectores de salud se ordenan siguiendo criterios de complejidad creciente3, con una extensa base compuesta por servicios
destinados a la promocin y prevencin de la salud y la atencin ambulatoria de
tratamiento y diagnstico. Este esquema de organizacin permite planificar la
disposicin de los recursos humanos y materiales necesarios para abastecer en
forma integral la demanda de servicios sanitarios al interior de cada regin.
Regiones Sanitarias
Si bien la potencialidad de las Regiones Sanitarias est dada por su capacidad
de resolucin descentralizada, su funcionamiento debe estar enmarcado en

la estrategia y en las polticas del Ministerio de Salud provincial, asegurando
as el cumplimiento de los criterios de accesibilidad, calidad, pertinencia y
oportunidad.
Ms all de esta lgica de organizacin, en los hechos, las regiones sanitarias tuvieron poco protagonismo desde su creacin hasta el ao 2006, cuando
mediante el Decreto 3.377, alcanzan un estatus jurdico que las sita jerrquicamente por encima de los hospitales. As, se crea la figura de un Ente Descentralizado4 con capacidad ejecutiva de coordinacin, supervisin, evaluacin
y control de las polticas sanitarias diseadas y aprobadas por el Ministerio de
Salud, con injerencia directa en todos los establecimientos pblicos provinciales ubicados en su zona de cobertura geogrfica.
Esta reforma surgi tambin como consecuencia del progresivo incremento
de la poblacin y la consecuente expansin y complejizacin de la oferta
de salud. De este modo, fue creciendo la necesidad de que las Regiones
Sanitarias asumieran un rol de mayor coordinacin local para lograr la integracin entre los servicios. A esta continua expansin de oferta y demanda,
se suma el creciente peso de los municipios, que fueron incorporando responsabilidad sobre la gestin de un nmero mayor de efectores de salud,
especialmente desde la descentralizacin de servicios impulsada desde fines de la dcada de 1980.
3
El primer nivel de atencin debe estar conectado en redes horizontales y verticales con hospitales o centros de internacin de mediana y alta complejidad hasta llegar a niveles de resolucin de demanda crtica como ciruga cardiovascular,
neurociruga, trasplantes, terapias intensivas neonatolgicas, etc., todos ellos comprendidos dentro de una misma jurisdiccin para garantizar la cobertura integral razonablemente prxima al origen de la demanda.
4
Al frente de cada Ente Descentralizado Regional fue designado un Director Ejecutivo ante el cual deben referenciarse los Directores de los hospitales. Con el propsito de robustecer el funcionamiento integrado de una oferta fragmentada
entre efectores de distinto nivel de complejidad, diversidad de programas verticales y, especialmente, entre sistemas provinciales y municipales, el decreto 3.377/06 concibi la creacin de un Consejo Tcnico Asesor y de un Consejo Sanitario.
44
Regiones Sanitarias
Transferencia a los municipios y financiamiento del sistema de salud
CAPTULO 3 SALUD
A finales de la dcada de 1980, se propicia la separacin entre efectores de

salud provinciales y municipales, lo cual incrementa las necesidades de coordinacin local. Uno de los mayores desafos de este proceso de descentralizacin
es la heterognea capacidad de los municipios de responder a las complejas
necesidades del sector salud. Esta situacin implica importantes diferencias en
la capacidad y estrategias de atencin, as como en la calidad de los servicios
de cada localidad, sobre lo cual el nivel provincial debe actuar.
Regiones Sanitarias
Junto con este proceso de descentralizacin, la Legislatura provincial aprueba

un rgimen de coparticipacin de impuestos5 (hoy vigente) que tiene un duradero efecto en el sector salud. La definicin de este sistema de transferencias
no se gui por prioridades o metas de una estrategia de salud, sino que se concibi como un sistema devolutivo que asigna recursos de acuerdo los costos
sanitarios: a mayores costos, mayores pagos.
La coparticipacin municipal y el sector salud
VII
XII
VI
XI
El rgimen de coparticipacin incentiva que los municipios privilegien la incorporacin de camas y servicios de mayor complejidad para obtener recursos, en
desmedro de la implementacin de una estrategia de atencin primaria, indispensable para mejorar las condiciones de salud de sus habitantes. En trminos
5
La coparticipacin municipal es regulada por la Ley 10.559 (de 1987), la cual establece que el 16,14% del total de los recursos de la Provincia (coparticipables) se transfieren a los municipios (distribucin primaria). De ese total, el
37,13% se distribuyen segn la demanda de servicios de salud. La Ley 10.820 (de 1989) aprueba las variables del sector salud para calcular la distribucin secundaria. Estas variables son: 35% camas disponibles (ajustadas por nivel
de ocupacin y complejidad), 25% consultas en establecimientos con internacin o sin internacin, 10% egresos de establecimientos con internacin, 20% pacientes/da en establecimientos con internacin y 10% establecimientos
sin internacin. Para un anlisis detallado ver Iraussi, M. H. La coparticipacin en la provincia de Buenos Aires y el sector salud, en Gestin Local en Salud: Conceptos y Experiencias. Ed. UNGS. (2008).
45
sanitarios, puede decirse que la Provincia transfiri a los municipios la atencin

primaria ambulatoria, pero incentivo a que internaran.
Segn algunas estimaciones publicadas6, la transferencia que el Estado provincial realiza a sus 135 municipios, cubre en promedio casi el 70% de la inversin
en salud que estos realizan. Sin embargo, este promedio encubre situaciones
muy diversas: mientras algunos municipios, especialmente en el interior de la
Provincia, reciben ms de lo que gastan en salud, la mayor parte de los municipios de la Regin Metropolitana7, no alcanzan a cubrir la mitad de lo que
invierten.
Recursos fsicos
De acuerdo a los datos que provee el Ministerio de Salud de la provincia de Buenos Aires8, en el 2011 la Provincia contaba con 2.362 establecimientos asistenciales oficiales, la mayor parte de ellos de baja complejidad integrados a la red de
atencin primaria y sin internacin. El Gobierno Provincial, a travs del Ministerio
de Salud, administraba 193 establecimientos, 69 de ellos con internacin.
Para el ao 2011, el total de establecimientos provinciales y municipales con
6
internacin contaban con 25.904 camas disponibles. Por su parte, el Estado Nacional aporta 6 establecimientos al Sistema Provincial de Salud, 5 de ellos con
internacin, que aportan en su conjunto cerca de 1.747, con lo cual el sistema
oficial en la Provincia tiene una oferta de 27.660 camas9.
Nacionales
Provinciales
Municipales
Total
69
283
357
1.756
12.350
13.554
27.660
Hospitales (con internacin)

Camas disponibles
Fuente: Anuario Estadstico 2011. Direccin Provincial de Estadstica de la Provincia de Buenos Aires.
De este modo, en el 2011 el sistema de salud oficial de la Provincia contaba con

1,8 camas cada mil habitantes (tomando en cuenta el sistema de salud privado,
se llega a 2,8 camas10), aunque este promedio esconde importantes desigualdades entre los distintos municipios y Regiones Sanitarias. En este caso, es
el Conurbano el espacio que cuenta con un promedio menor de camas que el
resto de la Provincia (1 cama cada mil habitantes11, contra 3,3).
Ver Iraussi, M. H. La coparticipacin en la provincia de Buenos Aires y el sector salud. En Gestin Local en Salud: Conceptos y Experiencias. Ed. UNGS. (2008).
Algunos de los casos ms extremos son el de Tres de Febrero, San Fernando o Ezeiza, en los que el componente sanitario de la coparticipacin apenas alcanza al 20% de lo que ejecuta. Dentro del conurbano, la excepcin son San Miguel y
Malvinas Argentinas, que reciben de la Provincia el 80% de su ejecucin presupuestaria en salud.
Anuario Estadstico 2011. Direccin Provincial de Estadstica de la Provincia de Buenos Aires, disponible en http://www.ec.gba.gov.ar
La oferta total de camas en la provincia de Buenos Aires se completa con un sector privado, que aporta 18.700 camas distribuidas en clnicas o sanatorios.
10
Por supuesto que las comparaciones entre regiones y pases deben realizarse con extremo cuidado. Aun as, y solo como referencia, mencionemos este indicador para pases seleccionados: Argentina = 4,7 Brasil = 2,3 Alemania
= 8,2 Canad= 2,7 Chile = 2,1 Cuba = 5,9 Uruguay = 2,5 Espaa = 3,1 Italia = 3,4 Reino Unido = 2,9 Estados Unidos = 2,9 (Indicadores Mundiales del Desarrollo. Banco Mundial).
11
Dentro del conurbano las desigualdades tambin son importantes: mientras que Hurlingham tiene 0,2 camas y Tres de Febrero 0,8, municipios como Morn o Malvinas Argentinas cuentan con 2,6 y 2,5 respectivamente.
46
Si se analizan el total de camas disponibles por Regin Sanitaria (siempre del sector
oficial), se observa que las regiones V, VI, VII y XII (las que corresponden a la Regin
Metropolitana) tienen una oferta ms baja que la mayora de las regiones del interior.
Camas Disponibles c/1000 h - Sector Pblico por Regiones Sanitarias
necesariamente una mejora en las condiciones de salud de la poblacin, las cuales

dependen de muchos otros factores. Luego de la salida de la crisis del 2001/02,
fueron varios los municipios que adecuaron sus servicios de salud con el objetivo
de maximizar la coparticipacin fiscal, en detrimento de los recursos que reciben
otros municipios que se concentraban quizs en acciones ms efectivas desde el
punto de vista de la salud pblica.
Total Camas por Nivel de Gobierno
6.1
4.8
4.6
Total =
3.3
3.2
3.0
2.6
2.2
26.704
27.660
45,1%
49,0%
47,4%
44,6%
7,6%
6,3%
1.9
1.1
1.0
0.4
II
IX
III
Interior
XI
IV
VII
VIII
VI
XII
Regin Metropolitana
En definitiva, el rgimen de coparticipacin significa un incentivo para que los municipios amplen la cantidad de camas, aumenten la complejidad e incrementen las
consultas, lo cual efectivamente ha sucedido. Sin embargo, todo esto no implica
2002
Nacionales
2011
Provinciales
Municipales
47
Establecimientos Hospitalarios (con internacin),

por dependencia administrativa
Nacional
Total (ao 2011) = 357
Provincial
Municipal
Consultas por dependencia administrativa
68
2007
2011
69
263
283
48
Nacional
640.352
Total (ao 2011) = 57.445.350
622.414
Provincial
Municipal
9.725.476
2007
2011
10.998.235
36.259.166
45.813.701
Equidad territorial en la oferta de servicios de salud
Egresos Hospitalarios, por dependencia administrativa
Total (ao 2011) = 900.034

Nacional
23.302
2007
12.540
Provincial
El sistema de salud pblico, en parte como consecuencia del rgimen de coparticipacin fiscal municipal, presenta hoy diferencias muy significativas entre regiones sanitarias, incluso mayores que las del sistema privado de salud (clnicas y sanatorios).
2011
Equidad territorial en la oferta de servicios de salud
359.374
Camas disponibles cada 100.000 habitantes por Regin Sanitaria
385.643
Hospitales Privados
Hospitales Pblicos
Municipal
437.843
6,1
6,8 4,6
501.941
3,3 3,2 3,0

2,6
II
IX
III
XI
IV
3,3
2,2 1,9
VII VIII
2,1 1,9 1,8

1,7 1,5
1,3 1,3 1,3 1,2 1,0
1,1 1,0
VI
III
IV
XI
IX VIII
II
VII
VI
49
Recursos Humanos
El 80% del presupuesto del Sistema de Salud Provincial se destina a recursos
humanos. Del total de agentes (aproximadamente 42.000), la mitad corresponde a personal del Ministerio de Salud provincial y la otra a los municipios.
En la ltima dcada hubo logros marcados en la gestin sanitaria, como el reordenamiento de la gestin administrativa y una poltica efectiva en la formacin,
capacitacin y jerarquizacin del recurso humano. Desde 2007 se incorporaron
a planta permanente de los hospitales provinciales, a 4.300 enfermeros egresados de la escuela de enfermera Eva Pern, a 4.100 trabajadores de limpieza
y cuidadores hospitalarios y a 7.000 becarios integrados a la planta. Se capacitaron a ms de 3.000 promotores de salud y a ms de 7.000 residentes profesionales. Hoy el desafo es profundizar estos procesos iniciados que impulsan
el cambio de paradigma en salud pblica.
Servicios de Salud y Equidad

La existencia de diferencias prevenibles en salud segn posicin social es una
realidad indiscutible. Existen grandes diferencias en las tasas de morbimortalidad en los distintos grupos sociales. Esta gradiente ha sido observada de
manera consistente e implica establecer estrategias que mejoren la situacin
de salud de manera proporcional a cada grupo afectado. En otras palabras, la
poblacin en su conjunto se ve deteriorada cuando presenta desigualdades sociales e inequidades en salud. Trabajar para reducir las desigualdades en salud
implica trabajar para disminuir las diferencias estructurales en posicin social
50
y para incorporar en el horizonte de tiempo no solo a la poblacin actual sino

tambin la futura.
Avances y desafos actuales

A partir del ao 2003, el Gobierno Nacional profundiz el impulso de una poltica
orientada a fortalecer el primer nivel de atencin, a travs de programas como
el Plan Nacer, Mdicos Comunitarios y, especialmente, el programa Remediar, que provee a todos los centros de atencin primaria medicamentos
esenciales.
La provincia de Buenos Aires no escapa a las realidades marcadas. Con su amplitud geogrfica y su enorme diversidad productiva y capacidad de generacin
de riqueza ha sido y contina siendo un atractor poderoso para la migracin
interna desde otras zonas del pas y de pases vecinos. Estos fenmenos migratorios generan en el territorio provincial una gran y compleja problemtica
respecto a la inclusin social efectiva, ya que constantemente se crean nuevas
necesidades tanto sociales como sanitarias, a las que el Gobierno Provincial
debe dar solucin.
Este impulso favoreci un paulatino trasvasamiento12 de las consultas externas

desde los establecimientos de segundo y tercer nivel, a los centros de atencin
primaria.
La complejidad de la situacin sanitaria suma un factor adicional, dado por la arquitectura institucional, donde buena parte de las responsabilidades sanitarias
corresponde a cada municipio.
Tambin han contribuido diferentes programas como el Seguro Provincial de

Salud, el SUR, y la aplicacin conjunta por provincia y municipios de programas
nacionales como el NACER/SUMAR.
Un gran desafo que la Provincia enfrenta es cmo asegurar equidad de acceso

sanitario desde plataformas territoriales con capacidades territoriales diferentes. La coparticipacin provincial a los municipios para salud pretende ser un
remedio inicial para esta situacin, pero no ha dado resultado desde que fue
implementada a fines de la dcada de 1980.
Ha existido una inversin en infraestructura de salud muy importante, con la

construccin de nuevos hospitales y las nuevas Unidades de Pronta Atencin
UPA 24hs. Solo en 2013 se invirtieron ms de 224 millones de pesos en
equipamientos para los efectores de salud y se incorporaron 64 maternidades
al modelo maternidades seguras y centralizadas en las familias, modelo que
pone el foco en que los equipos de salud respeten el derecho de las familias
ante el nacimiento, se mejoren los indicadores de lactancia materna y se fortalezcan las redes perinatales.
El desafo es mejorar, en una amplia discusin con la participacin de los municipios, su frmula de distribucin para obtener mejor alineamiento con los
ejes de salud pblica que el diagnostico de situacin sanitaria actual requiere.
12
En el ao 1996 se distribuan en 63% y 37%, respectivamente, mientras que en 2004 ya haban alcanzado una relacin de 58/42. Solo en las Regiones Sanitarias V y VI el primer nivel comenz a resolver ms del 50% de las consultas. Sin
embargo, estos programas no impactaron de igual manera en las Regiones del interior, donde las consultas ambulatorias de las unidades sanitarias municipales no alcanzaron 30%.
51
Un poco por encima del crecimiento demogrfico de la provincia de Buenos

Aires, se verificaron las internaciones, que en el mismo perodo se incrementaron en un 22% en el sector pblico en general y, dentro de ste, un 30% en los
establecimientos municipales. Aun as, el porcentaje de ocupacin de camas
entre los hospitales provinciales es cercano al 80%, con un giro de camas superior a 30. Con excepcin de los ubicados en los partidos del Conurbano, los
hospitales municipales rara vez estn utilizados a ms del 50% de su capacidad
instalada.
Otro de los logros alcanzados son las altas y efectivas coberturas de vacunacin, as como la introduccin del formulario de medicamentos genricos,
impulsando la accesibilidad de la poblacin a los medicamentos esenciales. Se
ha mejorado la infraestructura informtica y los sistemas de informacin, que
se encuentran en pleno proceso de mejora con el desarrollo e implementacin
del RESAPRO- Registro Sanitario Provincial. Estas acciones han llevado a logros
sanitarios importantes: la Provincia mostr un incremento de un 75% en la
donacin de rganos. Se ha logrado recuperar la tendencia de disminucin de
la mortalidad materna, que descendi a 2,7 x 100.000; y se contina bajando la
mortalidad infantil, que se encuentra en 11,4 x 1.000.
La importancia de la salud en las acciones de gobierno

El rol de quienes toman las decisiones en cada rea de poltica est, de muchas
y variadas maneras, ligado a la salud y al bienestar de los habitantes de la ciudad, mediante su capacidad para proporcionar la plataforma adecuada que per-
52
La herencia del Dr. Carrillo

Durante la gestin del Dr. Ramn Carrillo, Primer Ministro de Salud
Pblica, el peronismo realiz un extraordinario trabajo en el territorio, impulsando una poltica de salud que buscaba igualar las oportunidades de todos los habitantes del pueblo argentino, fortaleciendo
la atencin primaria de la salud y las polticas sociales para el desarrollo de las comunidades.
Volver a los orgenes de aquellas premisas es una tarea que involucra a todos los decisores polticos, a cada ciudadano y a la comunidad organizada. Es tambin una manera hermosa de reconstruir a
sta ltima, centrndola en su bien ms preciado y bsico: la salud.
mita a la poblacin mejorar sus condiciones sociales y econmicas utilizando y

desarrollando sus propias capacidades.
Este rol incide tambin en una gama de factores relacionados con los servicios
y la gestin de los sistemas de salud. Entre los aspectos clave figuran el acceso
a servicios de atencin primaria de buena calidad, la cobertura sanitaria universal y la preparacin para las epidemias y emergencias de salud pblica.
PILARES DEL
DESARROLLO
Salud Pblica: Compromiso del pueblo con su ideal de salud

El avance en el estado de salud de la poblacin depende tanto del desarrollo
de los sistemas sanitarios como de la reduccin de las desigualdades y diferencias sociales. Ambos factores mejoran la salud y el bienestar de todos y
dependen, en gran parte, de la equidad en trminos de justicia social.
Cmo modificaremos lo efectos

socioambientales y de los estilos de
vida sobre la salud de las personas?
Por otro lado, la prolongacin de la esperanza de vida y la cada vez ms alta

prevalencia de enfermedades crnicas, vinculadas tanto al envejecimiento
como al estilo de vida urbano, representan una carga econmica en constante
aumento para las sociedades.
Esto hace necesario abordar las problemticas de salud desde una perspectiva integral, involucrando prcticamente a todos los sectores en amplios procesos de inclusin social para la promocin de la salud y la prevencin de las
enfermedades.
Se hace necesario asegurar el acceso equitativo y oportuno de toda la poblacin a servicios de recuperacin de la salud efectivos y de calidad.
La interdependencia de las polticas pblicas requiere la formulacin de planes estratgicos capaces de establecer objetivos comunes, respuestas integradas y una mayor rendicin de cuentas en todos los departamentos gubernamentales. Esto requiere una alianza con la sociedad civil y el sector privado,
con un claro liderazgo del Estado.
A pesar de los esfuerzos y los logros, las acciones en el campo sanitario
nunca son suficientes, lo que motiva a trabajar en un futuro inmediato en ac-
54
Salud en todas las Polticas

Esbozada desde la Presidencia de
Finlandia de la UE (2006)
Polticas Pblicas Saludables

Explcita desde la Carta
de Ottawa de PS (1986)
Accin Intersectorial
Desarrolada por el primer Peronismo
Esbozada Internacionalmente desde la
Declaracin de Alma-Ata (1978)
ciones que impliquen el desarrollo estratgico sanitario en la Provincia a partir

de tres objetivos prioritarios:
Procesos sistemticos que tomen en consideracin las interacciones entre

los diferentes sectores.
1. Construir un planteamiento de la salud en todas las polticas13 que potencie el bienestar de toda la poblacin
Mediacin entre los diferentes intereses.
Esto requiere el involucramiento activo y la participacin de cada sector de

la vida productiva y de cada instancia gubernamental de la Provincia, para en
conjunto elevar el nivel de vida de la poblacin. El sector salud tiene una funcin de liderazgo a cumplir, orientando estas acciones colectivas y definiendo
marcos conceptuales y operativos para hacer presente la salud en todas las
polticas, al tiempo que gestiona la mejora continua de la infraestructura asistencial en coordinacin con las Secretaras de Salud de cada municipio, el
IOMA y los integrantes de subsectores de la seguridad social y prestadores
privados de servicios de salud.
El futuro depende de las estrategias y acciones de gobierno pensadas en el
presente. Cumplir con los objetivos sanitarios de la prxima dcada es tarea
de todos los bonaerenses.
La Salud en Todas las Polticas implica:
Rendicin de cuentas, transparencia y procesos de participacin.

Compromiso de partes interesadas ajenas al gobierno.
Iniciativas intersectoriales prcticas que creen alianzas y confianza.
Se trata de una estrategia horizontal, complementaria a otras estrategias, que
contribuye a la mejora de la salud poblacional con un enfoque colectivo en
la organizacin de la salud pblica, que tiene como objetivo la bsqueda de
sinergias y equidad, evitando impactos negativos sobre la salud.
El enfoque de salud en todas las polticas en el caso de la provincia de Buenos
Aires debe basarse en la intersectorialidad, a fin de obtener mejor informacin y una mayor capacidad operativa en un amplio territorio. Este modelo
se apoya en el desarrollo de municipios saludables que contribuyan al logro
general de la salud de todos los bonaerenses.
Un mandato poltico claro que haga imperativo un gobierno conjunto.
13
La Declaracin de Adelaida sobre la Salud en Todas las Polticas pretendi captar a los lderes e instancias normativas de todos los niveles de gobierno (local, regional, nacional e internacional) y hace hincapi en que la mejor forma de alcanzar
los objetivos de gobierno consiste en que todos los sectores incluyan la salud y el bienestar como componente esencial de la formulacin de polticas. Esto es as porque las causas de la salud y el bienestar estn fuera del mbito del sector
de la salud y tienen una gnesis econmica y social. La Declaracin de Adelaida perfila la necesidad de un nuevo contrato social entre todos los sectores para hacer avanzar el desarrollo humano, la sostenibilidad y la equidad, as como para
mejorar los resultados sanitarios. Esto requiere una nueva forma de gobernanza en la que haya un liderazgo conjunto dentro de los gobiernos, entre todos sus sectores y niveles. La Declaracin destaca la contribucin del sector de la salud a la
resolucin de problemas complejos en todos los niveles de gobierno para lograr el desarrollo social, econmico y medioambiental.
55
2. Promover la equidad en la elaboracin, aplicacin y evaluacin de los

programas y servicios de salud
La existencia de diferencias prevenibles en salud es una realidad indiscutible
y afecta al desarrollo del conjunto de la sociedad. Trabajar para reducir las
desigualdades en salud es disminuir las diferencias entre las distintas localidades e incorporar, en el horizonte de tiempo, no solo a la poblacin actual
sino tambin la futura.
Siguiendo los avances de la ciencia mdica y las recomendaciones de las
experiencias internacionales, se propone garantizar el acceso a prestaciones
sanitarias altamente efectivas en proteger la salud de los ciudadanos en cada
etapa de la vida.
Esta debe ser la base de acceso asegurada a toda nuestra poblacin a los
servicios de salud, para poder lograr una poblacin en buen estado de salud.
A esta base, se suma el fortalecimiento de la atencin sobre los objetivos y
metas sanitarias explcitas a alcanzar en la prxima dcada. Estos objetivos
se expresan de modo distinto a lo largo del ciclo vital de las personas, ya que
se manifiestan y organizan en funcin de las condiciones de vida de las personas, su medio ambiente, las condiciones preexistentes de enfermedades
crnicas, los riesgos especficos frente a lesiones, desastres, epidemias y
emergencias, para que la poblacin tenga cada da mejor calidad de atencin
a travs del fortalecimiento sectorial.
56
3. Disminuir factores de riesgo relacionados con estilo de vida

Es responsabilidad del Estado Provincial liderar las acciones que se deben tomar en distintos mbitos para modificar los estilos de vida hacia patrones ms
saludables. Estas acciones deben abarcar, entre otros, los siguientes objetivos:
Aumentar las personas que realizan actividad fsica
Reducir el consumo de tabaco
Reducir el consumo de riesgo de alcohol
Reducir la prevalencia de sobrepeso y obesidad
Reducir el consumo de sal
Aumentar las personas con conducta sexual segura
Reducir el consumo de drogas ilcitas
Consideramos que la salud pblica es el compromiso del pueblo con su ideal
de salud. Creemos que este ideal es un trabajo de construccin colectiva,
ligado ntimamente al trabajo barrial, territorial y contributivo de y a la comunidad organizada. El sector de los trabajadores de la salud y la comunidad toda
estn convocados a ese desafo, vinculado al ms noble objetivo de construir
en conjunto ms salud, para una vida plena y la felicidad de las personas en
una comunidad cada da ms justa e inclusiva.
57
CAPTULO 4
Asentamientos
urbanos:
por un acceso
justo al hbitat
Las villas y asentamientos informales expresan la desigualdad social y
territorial ms extrema de la Provincia. Para modificar esta situacin es
necesario dar pasos decisivos a favor de la urbanizacin y el acceso al
hbitat para todos. Por ello, es preciso avanzar con un plan integral que
tenga como prioridad intervenciones que posibiliten el acceso al suelo urbanizado, la apropiacin del espacio pblico y la integracin de los barrios
populares al tejido econmico-social y urbano.
Introduccin
Las diversas problemticas que padecen las familias residentes en villas1 o
asentamientos2 precarios, tales como el hacinamiento, la falta de acceso al
agua potable y al servicio de cloaca, la precariedad habitacional y ambiental, la
vulnerabilidad socio-laboral y las deficiencias en salud, educacin, transporte,
iluminacin, entre otras, son consecuencia de diferentes procesos socio-econmicos acontecidos durante dcadas. Frente a esto, el Estado no puede permanecer neutral y debe trabajar de manera articulada con las diferentes reas
implicadas para mejorar la calidad de vida de las personas que se encuentran
en estas condiciones.
El derecho a la ciudad y el acceso justo al hbitat son centrales. Con ello, se
hace referencia a la construccin de ciudades donde todos puedan tener un
lugar para vivir en condiciones saludables, reconocerse como parte de ellas, y
que posibiliten la distribucin equitativa de diferentes recursos como suelo urbanizado, trabajo, salud, educacin, vivienda, entre otros tambin simblicos,
relacionados por ejemplo, con la participacin y el acceso a la informacin.
1
Las villas miseria o de emergencia pueden definirse como ocupaciones irregulares de tierra urbana vacante que: a) producen tramas urbanas muy irregulares; es decir, no son barrios amanzanados, sino organizados a partir de intrincados
pasillos; b) responden a la suma de prcticas individuales y diferidas en el tiempo; c) las viviendas tienen diferentes grados de precariedad; d) poseen una alta densidad poblacional; e) generalmente, cuentan con buena localizacin, en zonas
donde escasea la tierra; g) los pobladores las consideraban, en sus orgenes, un hbitat transitorio hacia un posible y anhelado ascenso social, expectativa que no logr concretarse para la mayora de sus habitantes; h) los pobladores son
trabajadores poco calificados o informales; i) sus habitantes son portadores de adscripciones estigmatizantes por parte de la sociedad y de su entorno. Los habitantes sostuvieron diversas demandas con el objeto de mejorar sus condiciones
urbanas y generar organizaciones barriales y federativas. Cravino, Mara Cristina (2001). La propiedad de la tierra como un proceso. Estudio comparativo de casos en ocupaciones de tierras en el rea Metropolitana de Buenos Aires. Land tenure
issues in Latin America SLAS 2001 Conference Birmingham; abril, pp. 6-8.
2
Los asentamientos se distinguen por: a) sus trazados urbanos tienden a ser regulares y planificados, semejando el amanzanamiento habitual de los loteos comercializados, es decir en forma de cuadrcula; b) por parte de los pobladores, se
los percibe no como una resolucin habitacional transitoria, sino como una mejora a corto y mediano plazo; c) por lo general son decididas y organizadas colectivamente, con una estrategia previa (obtencin de datos catastrales, conformacin
de un grupo que iniciar la toma, bsqueda de apoyo de organizaciones cercanas, etc.); d) en su inmensa mayora estn ubicados sobre tierra privada. Se trataba de terrenos que, por lo general, eran basurales, pajonales o inundables, por lo que
los dueos no tenan un inters o posibilidad en explotarlo; e) inmediatamente a la invasin del terreno se busca mediar con el Estado su legitimacin, reivindicando la oportunidad de pagarlo y ser propietarios; f) debido a que la ocupacin de la
tierra implica vivir all, sus viviendas presentan una evolucin desde simples taperas a construcciones firmes a diferencia de las villas, h) la forma resultante facilita su futura regularizacin (objetivo buscado por sus ocupantes), ya que no supone
un reordenamiento urbano profundo, sino un proceso de carcter social, poltico y jurdico que legalice la situacin existente. En el discurso de los pobladores aparece clara y reiteradamente la idea de no hacer una villa, lo que facilitara a su
vez las relaciones con el entorno, obtener un hbitat de mejor calidad que el que tenan y lograr con menores dificultades la titularidad de la tierra. Cravino, Mara Cristina (2001). La propiedad de la tierra como un proceso. Estudio comparativo
de casos en ocupaciones de tierras en el rea Metropolitana de Buenos Aires. Land tenure issues in Latin America SLAS 2001 Conference Birmingham; abril, pp. 6-8.
60
PARTE I Desarrollo Humano / 4. ASENTAMIENTOS URBANOS
Esto implica fundamentalmente proponer una alternativa distinta al desarrollo

urbano basado en la mercantilizacin, privatizacin, deterioro de los vnculos
sociales e incremento de la desigualdad y su relacin con el delito, aspectos
instaurados durante la ltima dictadura militar del ao 1976 y profundizados en
los 90. Supone adems, esfuerzos de planificacin y cambios profundos en los
patrones de produccin, consumo, en las formas de apropiacin del territorio y
de los recursos naturales, as como en las intervenciones directas para mejorar
las condiciones de vida de las familias. En este sentido, se requiere de un conjunto de polticas pblicas inmediatas y de mediano y largo plazo.
61
DIAGNSTICO
El origen de las villas y los asentamientos

La dificultad actual en el acceso al suelo urbanizado guarda relacin con el origen de las villas y asentamientos precarios. Por un lado, estos espacios fueron
conformndose al comps del proceso de urbanizacin, los cambios productivos y las polticas de mercantilizacin, privatizacin de servicios pblicos y
concentracin de la riqueza, implementados a inicios del siglo XX, durante la
dictadura militar de 1976, en los aos 90, llegando al estallido de la crisis en
2001. Asimismo, tambin producto de la mejora y el crecimiento econmico
de la ltima dcada, continuaron su crecimiento ante la especulacin sobre el
precio del suelo, la insuficiente regulacin del Estado y la dificultad de acceso
al crdito para los sectores populares.
Las situaciones que expresan las villas y los asentamientos son bien diferentes.
Mientras que las primeras tuvieron su auge de desarrollo en el marco de una
sociedad que incrementaba sus ndices de crecimiento, los asentamientos se
conformaron frente a procesos socioeconmicos excluyentes. Esto ltimo se
puede constatar observando que su desarrollo fue acompaado por la conformacin de countries y barrios cerrados, la privatizacin de los servicios pblicos
esenciales, la valorizacin selecta en el acceso a los beneficios de la ciudad,
entre otros fenmenos similares.
Algunos estudios3 sealan que entre 1981 y 2006 la poblacin en villas y asentamientos creci 220%, frente a un 35% de incremento poblacional del aglomerado metropolitano de Buenos Aires.
Para mayor informacin, ver Cravino, Mara Cristina, et al. (2008). Magnitud y crecimiento de las villas y asentamientos en el rea Metropolitana de Buenos Aires en los ltimos 25 aos, Universidad General Sarmiento.
64
En este contexto, mientras las soluciones abordadas en los aos 20 se resumieron en dotar de habitaciones mnimas a la clase obrera, desde una concepcin higienista y asistencialista, para evitar las pestes y epidemias, en la dcada
de 1950 se concret una serie de intervenciones estatales desarrolladas para
operar sobre los mercados. Entre estas ltimas, se destacan la funcin social
de la propiedad, establecida en la Constitucin de 1949; diversas leyes vinculadas a la legislacin sobre los alquileres, la propiedad horizontal, la venta de
lotes, y la construccin directa de viviendas por parte del Estado. Posteriormente, a partir de 1984 y sobre todo a partir de 1987, con la gobernacin de
Cafiero, se sancionan leyes de expropiacin para transferir el suelo a los hogares ocupantes de los grandes asentamientos. Si bien esta poltica signific la
reivindicacin de un derecho, no pudo acompaarse por polticas en materia de
servicios e infraestructura.
Polticas pblicas a favor de la urbanizacin de villas y asentamientos

precarios
Luego de ms de cuarenta aos, en Argentina y en la provincia de Buenos
Aires se comenz a retomar el desarrollo de acciones sistemticas de reconfiguracin urbana y de la vivienda. Entre las intervenciones desarrolladas por el
Gobierno Nacional se destacan:
La creacin de la Secretara Nacional de Acceso al Hbitat, que se ocupa de
promover la urbanizacin de los barrios informales sobre terrenos fiscales.
El subprograma de Villas del Plan Federal de Construccin de Viviendas4:

implementado desde el ao 2003, ha ejecutado la construccin de viviendas
nuevas y mejoramientos en algunas de las villas ms antiguas de la Provincia,
como Villa Palito, en La Matanza; Villa Tranquila, en Avellaneda (ver recuadro Villa
Tranquila); Villa Las Flores; La Cava; Fiorito; o Baja de Autopista, en La Plata.
Varios de estos procesos fueron considerados como casos exitosos de intervencin.
El Programa de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA): tiene como finalidad mejorar la calidad de vida y contribuir a la inclusin urbana y social y a la
integracin de los hogares que residen en villas y asentamientos irregulares.
Actualmente, se realizan intervenciones en varias villas y asentamientos precarios de distintas localidades de la Provincia como Dock Sud, Berisso, Jos Len
Surez, Almirante Brown y Mar del Plata, entre otras.
El PRO.CRE.AR.: implementado desde el ao 2012, es una poltica que permite el acceso al crdito hipotecario a bajas tasas, garantizando transparencia y
confiabilidad en la elegibilidad de los beneficiarios por su adjudicacin a partir
de sorteos realizados por Lotera Nacional. Adems, incrementa la generacin
de empleo en la construccin, en proveedores de nuevos servicios urbanos,
y ampla la actividad del mercado de la construccin, sumado al significativo
hecho de concretar el sueo de la casa propia.
Entre las iniciativas desarrolladas desde la provincia de Buenos Aires debemos
mencionar:
Sobre el Plan Federal de Construccin de Viviendas, ms informacin en http://www.vivienda.gob.ar/construccion/descripcion.html
65
Villa Tranquila
El proceso de urbanizacin de Villa Tranquila, un histrico asentamiento precario en la localidad de Dock Sud (Partido de Avellaneda),
es considerado un caso exitoso de intervencin combinando todas
las polticas pblicas: regularizacin dominial, viviendas del Plan Federal de Vivienda e infraestructura del PROMEBA.
El Programa de Urbanismo Social5: creado en 2012, articula acciones con los

recursos provistos por el Programa Federal de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios, dispuesto por el Gobierno Nacional, el PROMEBA y otros.
Se llevan a cabo obras de infraestructura para dotar de servicios bsicos a los
barrios informales: luz, agua, y saneamiento. Tambin extiende la superficie pavimentada para garantizar mejores condiciones de accesibilidad a la poblacin
afectada, contribuyendo directamente al objetivo en torno al incremento de las
condiciones de seguridad.
El Proyecto Reconquista6: es una propuesta que impulsa el Ministerio de Infraestructura de la Provincia de Buenos Aires para el desarrollo urbano y social
de la Cuenca del Ro Reconquista precariamente urbanizada, donde residen 4
millones de habitantes de la Regin Metropolitana de Buenos Aires. Consiste
en la construccin de un conjunto de obras viales, redes de infraestructura y espacios pblicos en los bordes del Ro y proximidades al Camino del Buen Ayre,
la remediacin ambiental de zonas afectadas, la extensin de redes de agua y
cloacas, urbanizacin y regularizacin dominial de asentamientos precarios y
equipamientos pblicos.
La Ley de Acceso Justo al Hbitat de la Provincia de Buenos Aires7: sancionada en el ao 2013, esta ley expresa una conquista social de lucha sostenida
por aos por parte de organizaciones sociales y especialistas. Establece linea-
A ello se suman otros programas de inclusin social (niez, jvenes y adolescentes ENVIN-, desarrollo local, economa social, fortalecimiento a organizaciones e instituciones, pensiones, de gnero).
La propuesta viene siendo impulsada desde hace ms de 10 aos y se inici la ejecucin al aprobarse un crdito BID para financiar parte de sus acciones. Esta Cuenca, a diferencia de otras que en la Provincia son de extensin interjurisdiccional,
se encuentra ntegramente comprendida dentro de la jurisdiccin del gobierno de la provincia de Buenos Aires.
7
La Ley de Acceso Justo al Hbitat de la Provincia de Buenos Aires promueve, adems, la pluralidad en la oferta de soluciones habitacionales, la promocin de la participacin de la poblacin beneficiaria en los procesos de re-urbanizacin, as
como la produccin social del hbitat a travs de procesos que cuenten con modalidades de autogestin y/o autoconstruccin individual o colectiva y la integracin sociourbana de villas y asentamientos precarios. Se esperan grandes retos al
respecto, tras su reciente reglamentacin.
66
mientos para el fortalecimiento de la regulacin pblica sobre el suelo urbano

ocioso con la finalidad de desalentar prcticas especulativas, utilizando instrumentos de recuperacin y redistribucin social en la valorizacin de los inmuebles. Tambin impulsa la generacin de un banco de tierra fiscal para futuros
desarrollos urbansticos e incorpora una lgica de desarrollo integral que no
solo contempla las viviendas, sino la integracin socio-urbana de esas unidades
en un loteo que incluye jerarqua vial, dotacin de espacio pblico y ejecucin
de equipamiento sociocomunitario, entre otros puntos.
A estas intervenciones especficas se agregan otras vinculadas a las dificultades de acceso a bienes y servicios urbanos y a la vivienda, en trminos generales. Por ejemplo, en los ltimos aos, el Estado ha retomado el control de
AySA, generando un plan de extensin de redes de agua y saneamiento a zonas
vulnerables. Tambin, en el transporte pblico de trenes ha renovado las flotas
y realizado mejoras del servicio. Se inici as un proceso que contrasta con la
privatizacin y desinversin de servicios pblicos caracterstico de los 90.
Condiciones de vida de los hogares populares

En el Conurbano Bonaerense, se estima que 1 milln de personas viven en 871
villas y/o asentamientos precarios.
Si bien las situaciones ms comprometidas se presentan en esta regin, no se limitan a ella, sino que tambin tienen lugar en otros centros urbanos de la regin,
como Mar del Plata, La Plata y Baha Blanca.
Villas y Asentamientos precarios en el Conurbano Bonaerense
Asimismo, se han desarrollado otras medidas complementarias que inciden en

las condiciones de vida de las familias ms vulnerables, a travs del Programa Argentina Trabaja, el Monotributo Social, el Programa Manos a la Obra, la empresas
recuperadas, la Asignacin Universal por Hijo y para Embarazadas, la ampliacin
de jubilaciones y pensiones no contributivas, jubilacin por Moratoria, el Remediar, el Plan Nacer-Sumar, los planes documentarios, entre otras.
Fuente: Elaboracin propia en base Cravino, Mara Cristina (org.) (2008) Los mil barrios (in)formales UNGS.
67
Por otra parte, segn el Censo Nacional 2010, en la Provincia hay 619.000 personas que viven en casillas y ranchos.
La poblacin residente en asentamientos informales presenta carencias en habitabilidad, trabajo, documentacin, salud, nutricin, educacin y acceso a la participacin
ciudadana y comunitaria. La situacin ms crtica est localizada en los distritos de La
Matanza, Quilmes y General San Martn, seguidos por Lomas de Zamora y Lans.
Dentro del conjunto de urbanizaciones precarias, se identifica como un subuniverso

particular a aquellas que se ubican en las reas inundables asociadas a las cuencas
hidrogrficas8 de la regin, constituyendo sectores del territorio que presentan una
combinacin de problemticas cuya atencin demanda un abordaje multisectorial.
En estas zonas, a los factores previamente mencionados, se agregan las condiciones urbano-ambientales ms crticas. Por ejemplo, la gran cuenca del Reconquista se
encuentra localizada frente al basural del CEAMSE.
Poblacin segn tipo de vivienda. Provincia de Buenos Aires.

Tipo de vivienda
Poblacin en
viviendas
particulares
Casa
Departa
mento
construido
para
habitacin
Vivienda
mvil
Rancho
Casilla
Pieza/s en
inquilinato
Pieza/s en
hotel o
pensin
24 partidos
9.859.658
8.440.752
919.163
14.102
1.007
86.347
345.438
47.897
4.952
Interior
5.622.094
4.938.425
472.988
7.202
2.541
44.872
142.767
11.025
2.274
Provincia de Buenos Aires
15.481.752
13.379.177
1.392.151
21.304
3.548
131.219
488.205
58.922
7.226
Fuente: Indec. Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2010.
En el rea Metropolitana se establecen tres zonas prioritarias, asociadas a las tres principales cuencas hidrulicas: la vera del ro Reconquista, la del Matanza Riachuelo y la del San Francisco Las Piedras.
68
Un relevamiento efectuado entre 2011 y 2013, en 12 barrios populares del Conurbano9, cuya muestra ponderada asciende a 20 mil personas, permite observar
que la poblacin menor a 17 aos adquiere amplias proporciones en estos barrios, comprendiendo entre el 40% y 50% de sus habitantes. Si se consideran
las condiciones de privacin que viven estos hogares, sobresale que los servicios
sociales pblicos (jardines de infantes y salas de desarrollo infantil, salitas de
salud y escuelas) adquieren una importancia destacada para el cuidado y la ampliacin de oportunidades de estas familias.
Por otro lado, gran parte de los jefes/as de hogar son trabajadores informales
y asalariados. Estos desarrollan diversas estrategias de supervivencia y reproduccin econmica enmarcadas en lo que se denomina economa popular10, a
travs de las cuales generan cierta estabilidad especfica, a la vez que realizan un
aporte contributivo al crecimiento agregado del PBI.
Asimismo, la informalidad comprende al 50% de los trabajadores y en la mitad de
los 12 barrios relevados supera el 70%. El trabajo informal implica no solo la falta
de acceso a determinadas prestaciones de la seguridad social, a la salud, a las
vacaciones pagas, al aguinaldo, entre otros derechos, sino que adems supone
la inaccesibilidad a los crditos para la compra de tierras o construccin de casas.
9
En sus datos ponderados, el relevamiento alcanz a ms de 4 mil viviendas y casi 20 mil personas en los partidos de Almirante Brown, Avellaneda, Esteban Echeverra, La Matanza, San Fernando, San Miguel, Florencio Varela y
General San Martin. Fuente: Cabrera, Claudia y Vio, Marcela, comp. (2014). La trama social de la economa popular. Buenos Aires: Espacio Editorial.
10
Para ms informacin, ver: Cabrera, Claudia y Vio, Marcela, comp. (2014). La trama social de la economa popular. Buenos Aires: Espacio Editorial.
69
Acceso al suelo urbanizado

El acceso al suelo urbanizado constituye, actualmente, una de las principales preocupaciones para la Provincia. La falta de acceso a un lote y a una vivienda no
solo se relaciona con la precariedad laboral o ingresos insuficientes, sino que
tiene que ver tambin con el aumento especulativo del precio del suelo, normativas urbansticas desreguladas, polticas urbanas elitistas y excluyentes, y con
un sistema financiero que solo otorga prstamos a sectores especficos. En este
sentido, la solucin del problema del acceso a la vivienda y el suelo no pasa solo
por la mejora econmica y social, sino que requiere de cambios en la regulacin
del mercado inmobiliario.
Asimismo, la retencin especulativa de suelo crea escasez artificial, que se suma
a la escasez fsica y real, lo que genera un mayor aumento del valor del suelo.
Se agrega, adems, que cuando el Estado adquiere un terreno en una zona perifrica para construir conjuntos habitacionales tiene que hacer llegar a la zona en
cuestin, las redes de infraestructura, pavimentos, transporte y dems servicios.
Estos aspectos, entre tantos otros, ponen en evidencia la importancia que la intervencin del Estado tiene en el mercado del suelo. Las polticas de acceso al suelo
urbanizado son un ngulo estratgico para propiciar una mayor igualdad social.
70
PILARES DEL
DESARROLLO
Hacia un plan integral de urbanizacin de villas y asentamientos

precarios
El desafo de la urbanizacin comprende, por un lado, mejorar la regulacin del
valor del suelo, y por el otro, un conjunto de estrategias de construccin de las
ciudades en sus dos planos: el material, asociado a la obra pblica, y el simblico,
que implica el sentido colectivo de pertenencia al espacio urbano.
El objetivo general es avanzar en el marco de los lineamientos para la Regin
Metropolitana11, en la elaboracin de un plan integral de urbanizacin de villas y
asentamientos precarios en los principales centros urbanos de la Provincia (Conurbano, La Plata, Baha Blanca y Mar del Plata). En este contexto, los pilares
para el desarrollo son:
1. Promover procesos integrales de urbanizacin de villas y asentamientos precarios que contemplen el acceso a suelo urbanizado y la integracin socio-urbana y comunitaria
El objetivo es priorizar aquellas zonas que presentan las condiciones urbano-ambientales ms crticas, las cuales se encuentran localizadas en la gran cuenca del
Reconquista y del Ro Matanza- Riachuelo.
tenencia de la propiedad; el mejoramiento ambiental, tras la implementacin de

medidas de mitigacin tendientes a paliar o revertir las situaciones de deficiencia
y degradacin existentes al que estn expuestos los habitantes; la reconstruccin urbana, a partir de la materializacin del proyecto del hbitat barrial (calles,
macizos, etc.), y por ltimo, la concrecin de redes de infraestructura bsicas
(cloacas, redes de agua corriente, desages pluviales, rellenos localizados y, segn estudios, asfalto, veredas, luminarias, forestacin, etc.).
En paralelo es necesario avanzar en el mejoramiento de viviendas orientado en
principio a la construccin y mejora de ncleos hmedos (bao y cocina). Adems, se debe mejorar el acceso a mecanismos de crdito para los sectores populares para la construccin y mejora de viviendas. Estas iniciativas deben estar
articuladas con obras estructurales y de nexo (por ejemplo, en transporte pblico,
rutas, etc.) y con la ampliacin y/o fortalecimiento de la infraestructura edilicia,
equipamiento y recursos humanos de las escuelas, jardines de infantes y centros
de atencin primaria de la salud.
Las intervenciones a desarrollar en estas zonas no solo deben tener en cuenta
las mltiples dimensiones para el desarrollo, sino tambin deben poder plantearse en el marco de una serie de parmetros sobre qu es un buen barrio12.
Las iniciativas a llevar a cabo incluyen la regularizacin dominial que asegure la
11
Ver Captulo 13 de este libro.
12
En este sentido, los parmetros sobre qu es un buen barrio producidos por la Ctedra de Planificacin Urbana del Arq. Alfredo Garay, de la Facultad de Arquitectura Diseo y Urbanismo de la UBA, y que fueran elaborados con
participacin de las comunidades, sientan una base al respecto.
72
2. Impulsar estrategias anticipatorias y de regulacin pblica del suelo

urbano
Orientadas a ejecutar los lineamientos establecidos por la Ley de Acceso al hbitat acerca de la regulacin sobre el suelo urbano ocioso. El objetivo es desalentar
prcticas de tipo especulativo utilizando instrumentos de recuperacin y redistribucin social de la valorizacin de los inmuebles a travs de la generacin del
banco de tierra fiscal para futuros desarrollos urbansticos.
3. Generar experiencias concretas de inclusin social que permitan mejorar sustantivamente la calidad de vida de la poblacin involucrada, favoreciendo a la par la recuperacin del espacio social pblico y el protagonismo de la comunidad
Se propone la consolidacin de mesas de gestin barrial y acuerdo con las comunidades para no seguir expandiendo los barrios; la produccin junto con la comunidad del escenario deseable a 10 aos y la determinacin de las caractersticas
futuras del barrio: definicin del hbitat deseado. Tambin se busca favorecer la
recuperacin del espacio social pblico y el protagonismo de la comunidad a travs del desarrollo de una accin estratgica conjunta (a corto plazo, por ejemplo,
recuperacin del club de barrio) y de procesos participativos para la definicin y
ejecucin del proyecto de urbanizacin (en mediano plazo).
Esto puede lograrse a travs de propuestas integrales y participativas, coordinando acciones del Gobierno Nacional, de todos los ministerios y municipios.
Tambin promoviendo el apoyo de las universidades y mesas de gestin barrial
integradas por representantes de las ONG, de cultos, directoras de escuelas,
promotores de salud, y del Gobierno provincial, nacional y municipal.
73
PARTE II Desarrollo Productivo
CAPTULO 5
INDUSTRIA:
crecimiento, empleo
e inclusin social
La provincia de Buenos Aires es el motor de la industria argentina y el
orgullo nacional tiene un enorme potencial hacia el futuro. Gracias a las
polticas nacionales y provinciales implementadas desde el ao 2003, el
sector logr alcanzar un importante dinamismo y crecimiento. Remover
obstculos que an existen es apostar a un sector industrial moderno,
articulado con el Estado y capaz de ser la base de una economa que
genere empleos de calidad y asegure el bienestar econmico de amplias
mayoras populares.
Introduccin
El desarrollo econmico con inclusin social es un objetivo a largo plazo que
persigue el pas. Diversos estudios1 muestran que el desarrollo industrial y la
generacin de una estructura productiva diversificada es el mejor mecanismo
para promover la integracin social y econmica de todos los habitantes, con
una justa distribucin de la riqueza.
A partir de la segunda mitad del siglo XX, desde las teoras estructuralistas de la
CEPAL2, comenzaron a producirse estudios orientados a vislumbrar las condiciones productivas necesarias para que los pases latinoamericanos puedan lograr
un crecimiento econmico, a la par de mejoras en la distribucin del ingreso.
El punto de partida de este enfoque es analizar los riesgos que tiene la dependencia de la economa de los pases latinoamericanos de exportaciones
concentradas en productos primarios sin industrializacin, principalmente en
trminos de generacin de divisas y resultados del balance de pagos.
Algunas de las premisas de los estudios estructuralistas invitan a pensar qu

desarrollo se quiere para Argentina y cmo se deben encarar los desafos del
sector industrial en la provincia de Buenos Aires:
El conocimiento debe ser el motor del progreso econmico y social y del cambio
en las estructuras productivas, a lo que se podra agregar la innovacin aplicada.
El cambio se vincula con el impulso de una modernizacin y diversificacin3 de
la matriz productiva que favorezca la existencia de un amplio conjunto de encadenamientos industriales con generacin de valor agregado.
Pesamos el sector industrial como motor del desarrollo de la provincia de Buenos Aires esto requiere de una articulacin virtuosa entre el sector industrial, el
Estado y las polticas pblicas, a fin de impulsar un crecimiento econmico con
redistribucin del ingreso e inclusin social.
1
La Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Comercio (UNCTAD) public en 2007, Rethinking Industrial Policy (Repensando la Poltica Industrial). All afirma que contrariamente a la percepcin general -que nace de la influencia actual de la ortodoxia neoliberal la poltica industrial est viva y goza de buena salud. UNCTAD, 2007, p. 2 (traduccin propia).El economista coreano Ha Joon Chang describe detalladamente los fundamentos de por qu es necesaria
y posible una poltica industrial en el siglo XXI en pases de ingresos medios como Argentina. En 2010, luego de su visita al pas, la Revista del Instituto Gestar public una entrevista en donde el economista aborda estos temas. Disponible en:
http://gestar.org.ar/media/revistas-gestar/revg1.pdf
A nivel local, las enseanzas de Marcelo Diamand son una referencia ineludible. En su escrito La estructura productiva desequilibrada argentina y el tipo de cambio, del ao 1972, afirma con enorme lucidez y actualidad la necesidad de incentivar
la produccin industrial de nuestro pas como forma de evitar las recurrentes crisis de balanzas de pago.
2
El estructuralismo latinoamericano implic una serie de estudios sobre el desarrollo econmico de la regin que a partir de la segunda mitad del siglo XX influenciaron a especialistas y responsables de polticas pblicas de toda la zona. Aspectos como el desarrollo endgeno de los pases, contextualizndolos en el orden econmico mundial y la necesidad de promover la industrializacin de las economas latinoamericanas, son claves en este enfoque. La CEPAL ha sido la principal
impulsora de las ideas estructuralistas en la regin y posee diversos estudios que lo describen ampliamente, tal como Rodrguez, O. El estructuralismo Latinoamericano, CEPAL, 2006.
3
Estas transformaciones permitirn ampliar el alcance de las mejoras en el nivel de empleo y el bienestar social de los habitantes. La innovacin en la industria es el principal camino para alcanzar crecimientos sostenidos en la productividad.
76
PARTE II Desarrollo Productivo / 5. INDUSTRIA
DIAGNSTICO
Para realizar un diagnstico de la situacin de la industria en la provincia de

Buenos Aires, es indispensable considerar el contexto nacional y la orientacin
de la estrategia de desarrollo del pas en su conjunto.
La industria provincial est marcada por las posibilidades de la poltica econmica y depende de la coordinacin entre Nacin y Provincia4 para su desarrollo. En
otras palabras, no obstante las facultades del gobierno provincial para promover
regionalmente la industria, el marco socioeconmico nacional juega un rol clave
en la capacidad y potencialidad de desarrollo del sector.
A partir del ao 2003, comenz una nueva etapa en la economa nacional que
otorg un gran dinamismo al sector industrial y puso en el centro la cuestin
del trabajo.
Este cambio estuvo impulsado por un conjunto de polticas econmicas y sociales5 que permitieron la decidida recuperacin de un sector golpeado, luego
de dcadas de abandono.
Asimismo, la estrategia socioeconmica del Gobierno Nacional estuvo acompaada de polticas activas de apoyo y promocin especficas de la industria. Las
de mayor impacto fueron:
versin productiva en condiciones ventajosas para las empresas, en cuanto a

monto a financiar, tasas y plazos.
- Parques Industriales: Busca impulsar la creacin y desarrollo de parques industriales mediante la financiacin de obras intra-muros y de infraestructura. Se
trata de una buena opcin para las pequeas y medianas empresas (PYMES)
por el aporte que hacen a la infraestructura necesaria para el funcionamiento de
las empresas. A su vez, permiten integraciones verticales y horizontales y en el
agregado de valor. Desde el 2003, en la provincia de Buenos Aires se duplic la
cantidad de parques industriales, pasando de 18 a 35 parques en 2014.
- Sistemas Productivos Locales: Se propone brindar asistencia tcnica a grupos asociativos de PYMES y a cooperativas para implementar, desarrollar y/o
fortalecer proyectos productivos que beneficien a todas las empresas participantes y a la comunidad a la que pertenecen.
- Rgimen de Promocin a la Industria del Software y Servicios Informticos
(Leyes N 25.922 y 26.692): Propone mejorar la competividad del sector brindndole estabilidad e incentivos fiscales para fomentar la inversin, la investigacin y el desarrollo.
- Programa de Crdito del Bicentenario: Tiene como objetivo financiar la in-
Un buen ejemplo al respecto fue la realizacin del Plan Estratgico Productivo Buenos Aires 2020, el cual traduce y ampla las polticas nacionales expuestas en el Plan Estratgico Industrial 2020.
En la Revista del Instituto Gestar N 8 se detallan y analizan las polticas econmicas implementadas a partir de 2003, as como los principales resultados alcanzados. Disponible en: http://gestar.org.ar/descargas/ver/revista-9_67
78
Buenos Aires: el motor industrial de la economa argentina
Software entre 2003 y 2013
Entre 2003 y 2013, la industria a nivel provincial creci un 109%, proceso enmarcado en un contexto econmico favorable a nivel nacional:
- El Producto Bruto Interno (PBI) del pas se increment el 88,9%, a una tasa
promedio anual del 6,6%.
+ 313%
+ 414%
+ 266%
- El Producto Bruto Geogrfico6 (PBG) bonaerense se expandi 106%, a una tasa

promedio del 7,5 %.
VENTAS
EXPORTACIONES
EMPLEO
- FON.D.E.AR.: El Fondo para el Desarrollo Econmico Argentino se cre con el

objetivo de facilitar el acceso al financiamiento para proyectos que promuevan
la inversin en sectores estratgicos para el desarrollo econmico y social del
pas, la puesta en marcha de actividades con elevado contenido tecnolgico y la
generacin de mayor valor agregado en las economas regionales.
El efecto positivo de este nuevo escenario econmico junto con las polticas
especficas para el sector permitieron alcanzar parte del dinamismo perdido en
las dcadas previas.
La Industria Nacional se encuentra radicada principalmente en la provincia de

Buenos Aires, en particular en los Partidos del rea Metropolitana (que rene el
70% de las empresas industriales registradas de la Provincia). Respecto a todo el
pas, la industra de la Provincia concentra el:
- 42% del empleo industrial registrado.
- 56% del valor agregado industrial.
- 49% de las exportaciones de origen industrial.
- 50% de la produccin de automviles.
- 64% de la elaboracin de productos qumicos.
- 35% de la produccin de alimentos y bebidas del pas.
La industria manufacturera tiene un rol decisivo en la economa provincial y es la rama de
actividad que ms contribuye al PBG de la Provincia. La misma alcanza el 27,9%, 10 puntos porcentuales ms que el sector transporte, el segundo de mayor peso, con el 17,2%.
6
El Producto Bruto Geogrfico (PBG) es el equivalente al Producto Bruto Interno (PBI) pero aplicado a una provincia. Mide el valor de la produccin (a precios de mercado) de todos los bienes y servicios finales producidos, atribuibles
a factores de produccin fsicamente ubicados en la provincia, o sea, factores suministrados por sus residentes. El ltimo dato publicado para la provincia de Buenos Aires es de 2011.
79
Estructura del PBG - Provincia de Buenos Aires (2012)
Servicios
Inmobiliarios
12,6%
Comercio
12,2%
En este contexto, los sectores industriales con mayor participacin, dinamismo y

aporte a la produccin nacional son:
- La industria automotriz.
- La industria siderrgica.
Administracin
Pblica 3,0%
Enseanza 2,7%
4,94%
19,33%
Servicios
Comunitarios
3,7%
Otros
10,0%
Transporte
17,8%
- La industria alimenticia.
- La industria de productos qumicos.
En cuanto al tamao de las empresas, las PYMES representan el 94% del total
de establecimientos del sector.
Por otro lado, ms de un cuarto del empleo registrado de la Provincia (27%) se encuentra en la industria. Esto significa que ms de 500.000 familias bonaerenses tienen un
Agricultura
4,4%
Empleo industrial por tamao de empresa y regin

Construccin
5,6%
Fuente: Direccin Provincial de Estadstica, Provincia de Buenos Aires.
Industria
27,9%
Partidos
de GBA
Resto de
Buenos Aires
Total
Provincia
Participacin por
tamao de empresa
Industria
357.572
177.803
535.375
n/c
Grandes
173.37
108.826
282.196
52,70%
Medianas
87.921
34.49
122.410
22,90%
Pequeas
74.871
24.601
99.472
18,60%
Microempresas
21.41
9.887
31.297
5,80%
Fuente: Observatorio de Empleo y Dinmica Empresarial (OEDE), Ministerio de Trabajo de la Nacin.
80
empleo registrado en un establecimiento industrial. En este aspecto, se destaca la

rama de la alimentacin, que emplea al 6% del total de asalariados registrados.
En trminos de cantidad de establecimientos productivos, predominan los micro, pequeos y medianos; sin embargo, son las grandes firmas las que concentran la mayor
proporcin de empleo.
Composicin de las exportaciones de la provincia de Buenos Aires
22%
Productos
Primarios
4%
55%
19%
Combustibles
y Energa
Manufacturas de Origen
Agropecuaria
Manufacturas
de Origen Industrial
Asimismo, la industria realiza un aporte vital al comercio exterior de la Provincia:

en el ao 2013, las exportaciones bonaerenses alcanzaron los 25.669 millones
de dlares, lo que representa el 30,9% de las exportaciones del pas. De esa
cifra, el 74% correspondi a productos manufacturados.
Desafos para la sostenibilidad y el desarrollo industrial bonaerense

La profundizacin del proceso de industrializacin iniciado en el ao 2003 requiere del sostenimiento y optimizacin de condiciones favorables para alcanzar el crecimiento econmico con inclusin social. Para ello, el sector industrial
debe enfrentar algunos desafos, entre los que se destacan:
- La necesidad de incorporar los avances en ciencia y tecnologa, principalmente de desarrollo local, a las distintas ramas de la actividad, de manera tal que la
posicione como una industria moderna y competitiva7.
- Contar con sectores industriales no vinculados a los recursos naturales que
complementen y potencien eslabonamientos productivos8.
- Fortalecer la orientacin del sector financiero hacia las lneas de financiamiento
productivo9, a fin de facilitar que las empresas industriales PYMES puedan ser
sujetos de crdito y mejorar la competitividad de las empresas de la Provincia.
Esto permite avanzar sobre los vectores que implican un mayor valor agregado, dentro de los productos que se fabrican localmente.
Es imperativo avanzar en la reconstruccin de algunos eslabones de la cadena de valor que fueron totalmente desmantelados, durante dcadas, a la par de utilizar las capacidades desarrolladas por el sistema educativo y el de ciencia
y tecnologa para aplicarlo a sectores de vanguardia.
9
Segn la Fundacin Observatorio PYME, aproximadamente el 60% de las mismas, en Argentina, financian sus proyectos de inversin sin acudir al crdito bancario.
81
Adems de los desafos originados por la propia dinmica del sector y por el entorno macroeconmico, existen otros desafos mayores que son considerados
en otras partes del libro, como ser:
10
- Infraestructura aplicada a la produccin10.

- Informalidad en el sector PYME11.
- Inversin en ciencia y tecnologa orientada a la innovacin productiva12.
La infraestructura de la Provincia en materia de transporte (vial, ferroviario y portuario) y de energa debe acompaar la expansin del PBG. Este tema es tratado en profundidad en otros captulos del libro.
11
Las PYMES, que constituyen el 94% de las empresas industriales y el 47% del empleo industrial registrado, todava presentan informalidad laboral y fiscal relevante, lo cual repercute sobre la calidad del empleo, disminuye los recursos pblicos
y dificulta el acceso de estas empresas al crdito bancario. De acuerdo a las cifras de la Encuesta Permanente de Hogares, la informalidad laboral en el Gran Buenos Aires alcanz el 32,5% de la PEA durante el primer trimestre del 2014. En el
interior de la Provincia, tambin se registran cifras elevadas de empleo informal: 33,1% en Mar del Plata; 29,4% en el Gran La Plata, y 24,9% en Baha Blanca.
12
A pesar de los avances de los ltimos aos en materia de inversin en ciencia y tecnologa, la Provincia tiene un sendero importante que recorrer en trminos de innovacin productiva. La provincia de Buenos Aires es la que realiza
el mayor gasto en ciencia y tecnologa en trminos absolutos (aproximadamente $4.470 millones en 2011), aunque su gasto per cpita evidencia un rezago en relacin a otras provincias del pas, ocupando el lugar nmero 15, entre
las 24 jurisdicciones.
82
PILARES DEL
DESARROLLO
Modernizacin de la industria bonaerense para el crecimiento con generacin de empleo e inclusin social
La poltica industrial a nivel provincial es central para garantizar el desarrollo econmico con inclusin social. Por poltica industrial entendemos a todas aquellas
polticas pblicas que afectan en forma directa o indirecta a la produccin industrial. Algunas estn fuertemente vinculadas con reas de trabajo que se tratan en
este libro13, mientras que otras son resorte exclusivo del nivel nacional.
Tal como se mencion, la poltica de promocin de la industria en la provincia de
Buenos Aires no puede ser pensada sin explicitar la necesaria vinculacin con la
estrategia socioeconmica de desarrollo nacional y la profundizacin de un modelo que pone en el centro al trabajo digno.
En este contexto, los pilares del desarrollo industrial que proponemos tienen
como horizonte la calidad de los productos y la competitividad de las empresas,
en convergencia con el pleno empleo industrial y de calidad.
Si bien el desarrollo de la industria de la Provincia tiene como condicin crtica el
acompaamiento y coordinacin con polticas nacionales orientadas en la misma
direccin, existe un amplio espacio de actuacin en donde el Estado Provincial
puede promover programas especficos para incidir en los objetivos y resultados
que se alcancen a nivel local.
13
Ver captulos 15. Transporte, 2. Educacin y 18. Finanzas Pblicas.
84
En tal sentido, estos pilares son:

1. Alcanzar una industria moderna, competitiva y con productos de calidad
El elemento central es lograr una fluida vinculacin entre los desarrollos cientficos y sus aplicaciones prcticas, lo cual permitir contar con una industria inserta
en el mundo. Deben ponerse al alcance de cada industria y/o emprendedor las
novedades y desarrollos tecnolgicos creados en el pas y acompaarlos en su
incorporacin a los procesos productivos y/o desarrollos de producto. Esto implica fomentar el potencial de asociativismo en algunos sectores, como el del
software y los servicios informticos, electrnica y maquinaria agropecuaria, a fin
de generar canales de difusin de las innovaciones existentes. Asimismo, supone desarrollar un canal de recoleccin de demandas de innovacin que permita
unificar criterios y generar protocolos de trabajo destinados a utilizar de manera
eficiente los recursos disponibles.
2. Contar con sectores industriales no vinculados a los recursos naturales
que complementen y potencien eslabonamientos productivos
La restriccin externa y el desmantelamiento del entramado industrial sufrido
en dcadas anteriores representan una fuerte limitacin al desarrollo industrial.
La reduccin de tal dependencia es un objetivo prioritario para la mejora de las
posibilidades de desarrollo con inclusin social e independencia.
En este sentido, pueden identificarse los productos e insumos importados con

posibilidades inmediatas, de mediano y largo plazo de sustitucin.
Estos productos e insumos pueden vincularse con las distintas leyes de promocin sectorial vigentes (software, biotecnologa, nanotecnologa, biocombustibles) y con los distintos programas del gobierno nacional de estmulo a la
produccin. As, es posible definir un proceso de sustitucin de importaciones,
identificando las demandas de recursos humanos profesionales y tcnicos15 de
la industria provincial.
3. Alcanzar niveles de financiamiento de la inversin productiva para las
empresas industriales y en especial para las PYMES, que permitan mejorar sus condiciones de competitividad
Una adecuada poltica industrial requiere atender las necesidades de recursos
financieros. Esto puede fortalecerse mediante fuentes de financiamiento propias
y generando la capacidad de orientar recursos hacia el cumplimiento de los objetivos de desarrollo industrial de la Provincia.
La Provincia cuenta con el Banco Provincia, el banco pblico ms antiguo del pas
y con una gran presencia en todo el territorio provincial. De acuerdo a los datos
del Banco Central de la Repblica Argentina (BCRA), la entidad es segunda del
pas en relacin al total de depsitos y composicin del activo. Asimismo, ocupa
el sexto lugar en relacin con su patrimonio neto.
15
Esto debe acompaarse del desarrollo de un programa de capacitacin y formacin de profesionales y tcnicos orientados a la demanda identificada.
85
4. Profundizar el trabajo articulado con el sector pblico nacional y el sector privado en el diseo e implementacin de acciones de promocin industrial y generacin de empleo16
Es imprescindible la articulacin entre los estados provincial y municipal y el sector privado para apoyar a las Pequeas y Medianas Empresas. Algunas lneas de
trabajo posible en este sentido son:
La identificacin de oportunidades de negocios, generacin de vnculos y bases
de datos de servicios empresariales que faciliten el crecimiento de empresas
locales y la creacin de empleo industrial.
La promocin de las exportaciones, mediante la organizacin y participacin
en misiones comerciales, rondas de negocios, ferias internacionales, entre otras
actividades orientadas a ese fin.
La asistencia tcnica y la capacitacin, con nfasis en la innovacin productiva
y la transferencia tecnolgica.
16
Este objetivo se anuda con las polticas de promocin del capital humano y la consolidacin de industrias intensivas en mano de obra calificada, con empleo de calidad.
86
CAPTULO 6
CAMPO:
diversificacin de la
produccin y calidad
del empleo
Hoy nos encontramos con un campo que ha cambiado, con nuevos procesos de produccin en un contexto internacional diferente y con la capacidad de generar alimentos para los argentinos y el mundo. El campo se ha
modernizado y con la participacin activa del Estado y la investigacin se
puede continuar profundizando la diversificacin de la produccin y mejorar las condiciones laborales de los trabajadores rurales.
Introduccin
El sector agropecuario es uno de los ejes principales de desarrollo de la Argentina. Las condiciones naturales de la provincia de Buenos Aires extensin del
territorio, caractersticas del suelo y clima, le otorgan una ventaja nica para
ser la principal productora agrcola y ganadera del pas.
Los beneficios de la explotacin de los sectores primarios como medio para
alcanzar el desarrollo econmico de los pases latinoamericanos1 fueron ampliamente expresados en la literatura acadmica. En la actualidad, estos pases
se volcaron hacia lo que puede identificarse como un nuevo desarrollismo2,
que considera al campo3 como un sector central para el desarrollo econmico
y la integracin con procesos industriales. En este esquema, la participacin
activa del Estado es esencial tanto para asegurar los niveles de produccin y
exportaciones como para ejercer el control de la utilizacin sustentable de los
recursos naturales.
Este captulo parte de la nueva visin desarrollista para pensar el diagnstico de
la situacin y los desafos futuros de este sector estratgico.
Luego de la Segunda Guerra Mundial, surgieron teoras desarrollistas desde la CEPAL que tomaron como punto de partida la dependencia de las economas de los pases latinoamericanos de la produccin de commodities que en ese entonces, atravesaban un persistente perodo de cada en los precios internacionales, y fomentaron la industrializacin para disminuir la dependencia de las importaciones de productos manufacturados. Las teoras de la CEPAL han ido evolucionando
hasta lo que hoy suele denominarse nuevo desarrollismo.
Las caractersticas de este nuevo desarrollismo se encuentran enunciadas en: Agricultura y Desarrollo en Amrica Latina: Gobernanza y Polticas Pblicas, PIADAL, 2013, p. 29.
En este documento utilizaremos tanto sector agropecuario como la expresin campo para hacer referencia a las producciones agrcolas (maz, soja, trigo, girasol, principalmente) y ganaderas (bovinos, porcinos, etc.).
90
PARTE II Desarrollo Productivo / 6. CAMPO
DIAGNSTICO
El sector agropecuario bonaerense hoy

Los cambios en la poltica socioeconmica iniciados en el ao 2003, dieron comienzo a una nueva etapa en la actividad agropecuaria del pas. En ese entonces,
los productores del campo se encontraban fuertemente endeudados4 y la convertibilidad del peso con el dlar norteamericano los haba dejado fuera de competencia. Ambos factores produjeron un deterioro en los niveles de produccin.
Frente a esta crisis, el Gobierno Nacional tom la decisin de implementar
polticas que pudieran revertir esa situacin. En este sentido, se administr un
tipo de cambio competitivo tanto para el sector productor como para la industrializacin de estos productos en etapas posteriores y se otorgaron subsidios
al uso de combustible y energa, medidas que modificaron positivamente la
ecuacin de ingresos y costos del sector.
Participacin de la provincia de Buenos Aires en la produccin nacional Principales cultivos

100%
90%
80%
50%
70%
54%
36%
50%
30%
46%
60%
50%
Como resultado de estas transformaciones impulsadas por el Estado, sumadas al

impacto de una coyuntura internacional favorable y a un conjunto de innovaciones
tecnolgicas y organizacionales, el campo se convirti en un actor central del crecimiento productivo del pas: competitivo internacionalmente, generador de divisas
y proveedor de la mayor cantidad de los alimentos demandados por los argentinos.
40%
En este marco, la provincia de Buenos Aires se presenta como el distrito agrcola ms

importante de la Argentina. Su produccin se centra, principalmente, en cereales (trigo,
maz) y oleaginosas (soja, girasol), cultivos en los cuales la Provincia tiene una alta
participacin en la superficie sembrada y en la produccin total a nivel nacional.
10%
64%
70%
30%
20%
Resto del pas

Provincia de
Buenos Aires
0%
Soja
Girasol
Maz
Trigo
Fuente: Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca de la Nacin.
Entre el Censo Agropecuario de 1988 y el del ao 2002 desaparecieron unas 200.000 explotaciones, fenmeno cuya contracara fue la sensible concentracin del uso de la tierra. Muchos de aquellos productores endeudados en los aos 90
vieron rematados sus campos. Pierri, J. y Abramovsky, M. El complejo sojero una economa de enclave sui generis del siglo XXI?, en Realidad Econmica, N 259, 1 de abril/15 de mayo de 2011.
92
Rendimiento de cultivos en la provincia de Buenos Aires comparado

con el promedio nacional (en miles de kgs./Ha.)
9000
8.010
8000
7000
6.604
6000
5000
4000
3.096
3000
2000
1.916
2.539
2.277
2.689
2.659
1000
0
Total del
pas
Buenos Total del Buenos Total del Buenos Total del Buenos
Aires
pas
Aires
pas
Aires
pas
Aires
Girasol
Maz
Soja
Trigo
93
Es muy notorio cmo ha ido ganando relevancia el cultivo de la soja, que ocupa la
mitad del rea sembrada total, el doble que la que tena en 2002.
94
La produccin de granos de la Provincia ha crecido de 24,9 millones de toneladas

en la campaa 2003/04 a ms de 38,7 millones en 2012/13, un crecimiento del
55%. La soja represent en el ltimo periodo, el 46% del total de granos producidos en territorio bonaerense.
Evolucin de la produccin (toneladas) y distribucin entre cultivos,
provincia de Buenos Aires
Campaa 2003/04
1.438.379
6%
Campaa 2012-13
1.646.429
7%
5.775.753
15%
4.998.610
20%
9.033.010
36%
1.548.130
4%
3.664.847
10%
GIRASOL
9.790.376
25%
Entre los principales factores que explican el aumento de la produccin agrcola5

se encuentran:
- La implementacin de un paquete tecnolgico que incluye avances como la
siembra directa;
- El uso de semillas transgnicas y la introduccin de fertilizantes;
- Las innovaciones institucionales, que permitieron incrementar las economas de
escala y la expansin de la figura del contratista6;
- El crecimiento de la demanda internacional de commodities agrcolas, traccionado fundamentalmente por el crecimiento de China, que ha presionado al alza
los precios; y
- Las polticas gubernamentales que acompaaron al sector desde 2003.
MAIZ
7.852.000
31%
SOJA
TRIGO
17.812.808
46%
RESTO
La produccin agrcola nacional pas de 69 millones en el 2003/2004 a 105 millones de toneladas en la campaa 2012/2013.
El esquema tradicional del dueo del campo asumiendo el riego empresario de la explotacin del mismo y administracin del negocio, fue reemplazo por el de empresarios/emprendedores que arriendan campos a sus propietarios
y gestionan su produccin (el dueo del campo pas entonces a ser un rentista).
95
En cuanto a la ganadera, la provincia de Buenos Aires tiene una posicin muy

destacada al concentrar en su territorio un tercio del total de cabezas vacunas a
nivel nacional.
Este sector tambin atraves cambios importantes en los ltimos aos. Uno de
ellos, vinculado a la alta rentabilidad de la soja, que tuvo como consecuencia una
disminucin leve del stock ganadero, debido a la utilizacin de mayor cantidad de
campos para la produccin de soja.
Existencias bovinas, peso de la provincia de Buenos Aires sobre

el total nacional, ao 2013
Existencias ganado bovino

(2003-2013; total pas)
70
16.612.689
33%
60
PROVINCIA DE BUENOS AIRES

RESTO DEL PAS
56.8
57.0
58.3
58.7
57.6
54.4
50
millones
34.383.708
67%
55.9
51.0
48.9
48.0
49.9
2010
2011
2012
40
30
20
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de SIGSA - Direccin de Control de Gestin y Programas
Especiales - Direccin Nacional de Sanidad Animal - SENASA.
10
0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fuente: elaboracin propia en base a datos del Observatorio Bovino y Senasa.
96
2013
Esta situacin produjo el desplazamiento de las zonas de engorde hacia tierras de

menor utilidad para la agricultura, incluso fuera de la provincia de Buenos Aires.
A su vez, gener modificaciones en los procesos de crianza del ganado, en particular a partir de la utilizacin del feedlot7.
En la actualidad, el campo representa casi el 10% del PBG de la Provincia, aunque su relevancia productiva es mayor si se considera su articulacin como proveedor de materias primas de la industria de la alimentacin y bebidas, as como
un sector que demanda productos y servicios de muchos otros sectores, como
productos qumicos (fertilizantes), maquinaria agrcola, material de transporte,
entre otros.
En trminos de empleo, el uso de modernas maquinarias ha ido desplazando la
mano de obra, y hoy el sector representa solo el 4% del empleo registrado de la
Provincia.
Es un mtodo de engorde del ganado realizado en corral, basado en uso de forrajes secos y granos, en detrimento del consumo de pasturas naturales.
97
Por otro lado, un aspecto en el que se destaca el campo es en su rol de principal

proveedor de divisas para el pas. Las exportaciones de productos primarios y
manufacturas de origen agropecuario de la Provincia, alcanzaron en 2013 el 27%
y el 17% del total de exportaciones nacionales, respectivamente.
Empleo por sector, Provincia de Buenos Aires

(Cuarto trimestre 2012)
Agricultura,
ganadera y pesca
4,1%
Minera y petrleo
0,3%
Exportaciones segn Grandes Rubros Provincia de Buenos AIres

y Total Pas. Ao 2013
Industria
26,6%
Grandes Rubros
Servicios
43,8%
Electricidad,
gas y agua
0,9%
En Millones de u$s
Construccin
6,1%
Fuente: Elaboracin propia, en base a datos de Observatorio de Empleo y Dinmica Empresarial (OEDE),
MTEySS.
98
Participacin
Buenos Aires
en total Pas
Productos Primarios
5.113
18.655
20.2%
24.1%
27.4%
Manufacturas de Origen Agropecuario
4.991
28.938
19.7%
33.8%
17.2%
Manufacturas de Origen Industrial
4,94%
14.205
28.408
56.0%
34.1%
50.0%
Combustible y Energa
19,33%
1.056
5.659
4.2%
8.0%
18.7%
Total
25.365
81.660
100.0%
100.0%
31.1%
Fuente: Direccin Provincial de Estadstica, Provincia de Buenos Aires.
Comercio
18,3%
Total Pas
Estructura
Buenos Aires Total Pas Buenos Aires
Desafos para un desarrollo agropecuario sustentable y con empleo de

calidad
Si bien en los ltimos 10 aos el campo logr un importante dinamismo y se
constituy en un eje central para el desarrollo del pas, la profundizacin del proceso de desarrollo y su sustentabilidad plantean algunos desafos. Los ms relevantes son:
Agregado de valor industrial a las materias primas. La provincia de Buenos
Aires posee enormes oportunidades para avanzar en la industrializacin de las
materias primas alimenticias que produce. Aunque la produccin agropecuaria
presenta encadenamientos productivos hacia adelante, como es el caso del trigo, en otros sectores se agrega muy poco valor.
Estructura de valor agregado de la cadena de la soja
5%
5%
1%
14%
Transversal
71%
70%
Hacia delante
Madre
El caso ms paradigmtico es el de la soja, el producto agrcola ms importante de la Provincia. Las exportaciones del complejo sojero bonaerense consisten
fundamentalmente en porotos de soja, a diferencia de Crdoba y Santa Fe que
concentran la produccin de aceites y biocombustibles.
De acuerdo a un estudio reciente del Banco de la Provincia de Buenos Aires, de
cada $100 de valor agregado generado por la cadena sojera bonaerense, solo
$5 corresponden a procesos de industrializacin. En cambio, a nivel nacional, el
agregado industrial en esta cadena casi triplica al de la Provincia, llegando al 15%
(siendo igualmente un nivel bajo).
Hacia atrs
19%
15%
PBA
Pas
Fuente: Banco de la Provincia de Buenos Aires (2013: 29).
Diferenciacin y especializacin en la produccin de las materias primas

y alimentos. En todo el pas, y en especial en la provincia de Buenos Aires, hay
un enorme potencial, an no suficientemente desarrollado, para diferenciar los
99
productos primarios. Un ejemplo es el caso del trigo, que puede ser subdividido
hasta en 7 clases. Gracias a esta especializacin, pases como Canad y Australia
pueden acceder a mercados ms exigentes y aumentar el ingreso de divisas8.
Asimismo, existen importantes oportunidades de diferenciacin en la produccin
de alimentos, mediante certificaciones que destaquen y garanticen determinados atributos de los mismos, ya sea por su origen o por su forma de produccin.
en el mediano y largo plazo: 1) encadenamientos productivos con la industria; 2)

especializacin y diversificacin de la produccin, y 3) registracin, proteccin y
mejora de las condiciones de trabajo rurales.
Informalidad de la fuerza laboral: un problema histrico del sector agropecuario es el alto grado de informalidad de la fuerza de trabajo. Esto se vincula, entre
otros factores, con la amplia dispersin geogrfica de la actividad y la baja tasa
de sindicalizacin. A ello se suma el impacto de nuevas formas de produccin, a
travs de pools de siembra, que facilitan la tercerizacin y eventualizacin de los
puestos laborales. Como resultado, los trabajadores quedan excluidos de la seguridad social y rezagados en la distribucin de los ingresos de una paradjicamente muy rentable actividad. En este sentido, aun cuando el sector agropecuario
ha crecido fuertemente en los ltimos aos, estudios difundidos por Ministerio
de Trabajo de la Nacin dan cuenta de que la mitad de los trabajadores rurales no
se encuentran registrados9.
En sntesis, el diagnstico realizado permite observar, por un lado, la evolucin
positiva y el posicionamiento del campo como uno de los principales sectores
capaces de impulsar el desarrollo econmico de la Argentina. Por el otro, muestra
3 frentes en los que se pueden implementar mejoras con miras a una estrategia
8
Lavarello, P. y Goldstein, E. Diferenciacin de trigo segn calidad: la necesidad de una Agencia Nacional de Comercializacin de Trigo, en Realidad Econmica, N 252, 16 de mayo al 30 de junio de 2010, sealan que la ausencia de esquemas
de governance pblicos o mixtos, con participacin activa de los productores, impide que el pas se posicione como proveedor de materias primas diferenciadas.
9
Segn datos del Ministerio de Trabajo sobre el empleo irregular, el 49,8% de los trabajadores del campo no est registrado. De la otra mitad, el 92% est anotado y cobra el salario mnimo del pen rural, que es el ms bajo de todos los
sectores productivos.
100
PARTE II Desarrollo
PARTE IIProductivo
Desarrollo /Productivo
6. CAMPO
PILARES DEL
DESARROLLO
Polticas pblicas para el campo: diversificacin, empleo y redistribucin

La estrategia para el sector agropecuario que presentamos toma como marco de
referencia y se apoya en la poltica econmica que se ha puesto en marcha en
2003 y concibe un proceso de desarrollo de mediano y largo plazo. Asimismo,
deja de lado viejos debates antinmicos que oponen campo vs. industria, para
pensar en trminos de polticas pblicas para ambos sectores.
1. Impulsar un campo partcipe de encadenamientos productivos que, en

etapas de industrializacin posteriores, le otorguen mayor valor agregado
a sus productos
La provincia de Buenos Aires posee regiones productivas diferenciadas10 que habilitan la posibilidad de promover la asociatividad entre las empresas, el Estado y
las universidades para generar las mejores condiciones de desarrollo de la zona.
En segundo trmino, parte de entender el rol fundamental del Estado en la economa y el desarrollo productivo. Esto significa la bsqueda del ms dinmico y
competitivo despliegue de los factores de produccin, de la mano de procesos de
redistribucin de los excedentes de ingresos hacia los sectores ms vulnerables.
El Ministerio de Produccin de la Provincia de Buenos Aires ha elaborado el Plan

Estratgico Productivo 2020, en el que se definieron 8 espacios productivos diferenciados que combinan las actividades agrcolas y ganaderas preponderantes
de cada regin11.
Finalmente, nuestra tercera premisa es la puesta en valor y el sostenimiento en

cantidad y calidad de los recursos naturales en el presente y para las generaciones futuras.
La visin conjunta en trminos de cadenas productivas acta como un aliciente

para dar valor agregado en el origen a los productos del campo. Esta institucionalidad supone distintos roles para cada actor:
En este marco, buscamos construir un escenario que tenga al campo de la provincia de Buenos Aires como un sector diversificado, primordial para la integracin comercial y el desarrollo econmico de nuestro pas. Se trata de una propuesta que interrelaciona la produccin agropecuaria con la provisin de materia
prima para la industria y el trabajo de calidad, con proteccin social para todas las
familias que de l dependan.
El Estado Provincial garantiza las regulaciones del sector (uso de fertilizantes,

rotacin de cultivos) y el sostenimiento de la visin de desarrollo productivo a
largo plazo.
La estrategia que surge del diagnstico realizado plantea 3 ejes centrales:
Las universidades y centros de tecnologa agropecuaria aportan la visin innova-
10
Ver en: http://www.mp.gba.gov.ar/jefaturadegabinete/pepba/download/DTP_PEPBA2020.pdf
102
Los productores asociados en cooperativas (sobre todos las PYMES) generan

condiciones de estabilidad en el empleo y los precios del sector.
Espacios productivos Provincia de buenos Aires, Plan Estratgico 2020

MINISTERIO DE LA PRODUCCIN, CIENCIA Y TECNOLOGA
Sub-Espacio Sur
Sub-Espacio Sudoeste
Sub-Espacio Noroeste
Sub-Espacio Noreste
dora y ejecutan los ensayos para otorgar mayor diversidad y valor a los productos.
A partir de este marco institucional, una estrategia de desarrollo sustentable requiere atraer inversiones que amplen los eslabonamientos de la cadena de valor
de los productos del campo.
Las perspectivas econmicas para los prximos aos muestran que el mundo
continuar demandando fuertemente alimentos11. La localizacin de empresas
que otorguen valor agregado a las materias primas, en la provincia de Buenos
Aires, redundar en ms produccin y empleo para poder abastecer la demanda
creciente. En este sentido, es posible aprovechar las ventajas de los Parques
Industriales y otorgar beneficios impositivos para la instalacin de nuevos establecimientos productivos (por ejemplo, empresas que produzcan aceite de soja
que hoy la mayora est localizada en la zona de Rosario, en la provincia de Santa
Fe) y la produccin de biocombustibles.
2. Promover la diversificacin de los productos del campo
Sub-Espacio Capital
Sub-Espacio Costero
Sub-Espacio Centro
Sub-Espacio Sur G.B.A
La diversificacin de la produccin agropecuaria implica alentar la certificacin de

productos. La obtencin de certificaciones, permite destacar la regin geogrfica
en la que los productos son realizados. Uno de sus principales beneficios es que
otorga seguridad al consumidor sobre la calidad y procedencia de los productos,
como as tambin sobre los procedimientos y controles que se utilizaron para
obtenerlos.
Fuente: Plan Estratgico Buenos Aires 2020.
11
Segn el reporte de la OECD y FAO: Perspectivas de la Agricultura 2010-2019, para el 2050 se espera un 70% de aumento en la produccin mundial de alimentos.
103
Las certificaciones ms conocidas son las de Indicacin Geogrfica12 y Denominacin de Origen13. Los vinos con la etiqueta D.O.C. o la estampa que identifica a
los productos embutidos de Tandil, son claros ejemplos de esta estrategia.
En esta lnea, es central aprovechar los avances de la investigacin tecnolgica
para la clasificacin de materias primas. A travs de la innovacin cientfica y
tecnolgica es posible otorgar mayor diferenciacin a los productos de la Provincia. Un ejemplo de ello son las acciones que lleva adelante el INTA mediante el
Programa Nacional de Carnes. El mismo ha desarrollado investigaciones14 que
demuestran que el ganado bovino pampeano alimentado con pasturas naturales
tiene mejor composicin en relacin al colesterol, cidos grasos y antioxidantes que aquellos que lo hacen a travs de procesos de engorde en corral o
feedlot. Otro ejemplo es el girasol, el cual puede clasificarse en girasol alto oleico
o girasol confitero. Estos procesos alientan la descomoditizacin de las materias
primas y favorecen su potencial para la comercializacin futura.
12
Indicacin Geogrfica se denomina a aquella que identifica un producto como originario, del territorio de un pas o de una regin o localidad de ese territorio, cuando determinada calidad u otras caractersticas del producto sean
atribuibles fundamentalmente a su origen geogrfico. (Ley 25.380 y modificatoria 25.966 Decreto Reglamentario 556/09).
13
Denominacin de Origen es el nombre de una regin, provincia, departamento, distrito, localidad o de un rea del territorio nacional debidamente registrada que sirve para designar un producto originario de ellos y cuyas cualidades o caractersticas se deban exclusiva o esencialmente al medio geogrfico, comprendidos los factores naturales y los factores humanos. (Ley 25.380 y modificatoria 25.966 - Decreto Reglamentario 556/09).
14
Nanni et al. Valorizacin de la carne vacuna argentina, parmetros funcionales de incorporacin de vitaminas naturales, Documentos INTA, 2012, p.1. afirman que el engorde del ganado bovino mediante pasturas naturales permite
obtener una carne saludable, a diferencia de la producida mediante sistemas de engorde intensivo. As, sostienen que: los rodeos bovinos alimentados a pasto, la mayora en nuestro pas, producen una carne con bajos niveles de
colesterol, con mayor contenido de antioxidantes naturales y un apropiado balance entre los cidos grasos Omega6/Omega 3, en comparacin con los bovinos alimentados con granos en corrales o feedlots del modelo ganadero norteamericano. Alvarez et al. Produccin de girasol con calidades especiales, Documento INTA, 2012, p. 1, sealan como desafo para la cadena de valor del girasol, incrementar la participacin del girasol alto oleico y el girasol confitero,
variedades consideradas como especialities, con mayor valor.
104
3. Asegurar a los trabajadores rurales acceso al empleo registrado y de

calidad, mediante el incremento de los controles laborales
Como sealamos en el diagnstico, diversos factores contribuyen a la existencia
de altos niveles de informalidad laboral en el sector rural. En la actualidad, el poder de polica para la inspeccin laboral se encuentra en los Ministerios de Trabajo
de las provincias. No obstante, a travs de convenios se podran descentralizar
algunas funciones en los municipios bonaerenses, que son quienes tienen mayor
conocimiento sobre la actividad agropecuaria en su localidad.
Asimismo, si bien en los ltimos aos se han generado polticas de seguridad
social que han ampliado el acceso a derechos por parte de los trabajadores informales y sus familias (tales como la Asignacin Universal por Hijo y el Plan de
Inclusin Previsional), es necesario seguir promoviendo acciones para aumentar
la formalidad del empleo en el sector y la mejora de las condiciones de trabajo de
los pequeos productores y trabajadores asociados en cooperativas.
105
CAPTULO 7
turismo:
nuevos destinos,
infraestructura y
generacin de empleo
El turismo ha logrado gran dinamismo en los ltimos aos. An con un
fuerte sesgo histrico hacia el turismo estacional de playa, la provincia de
Buenos Aires tiene un amplio potencial para extender la oferta turstica y
diversificar las actividades a nivel local. Esto permitir generar ms empleos para los jvenes e incidir de manera positiva en la distribucin del
ingreso.
Introduccin
La provincia de Buenos Aires posee condiciones geogrficas que se traducen
en variadas opciones para sus visitantes, y sitan al turismo como un sector
econmico relevante para el desarrollo. As, ofrece playas, sierras, campos y
lagunas, lo cual genera una actividad que involucra a miles de trabajadores en la
prestacin de servicios. Adems, junto a la dinmica propia de las actividades
tursticas se dan a conocer aspectos histricos y culturales que constituyen la
identidad de cada uno de los lugares de la Provincia y de quienes la habitan.
modo, el turismo debe entenderse en su concepcin ms amplia. Asimismo,

las premisas generadas por las Naciones Unidas a partir de la sancin del Cdigo tico mundial para el turismo2, constituyen un marco de referencia central.
El turismo como disciplina particular de estudio y su vinculacin con el desarrollo han ido ganando relevancia en los ltimos 50 aos. Sin embargo, estas
consideraciones se transformaron con el transcurso del tiempo. Luego de la
Segunda Guerra Mundial, el turismo era entendido como un rea potencial de
los pases en vas de desarrollo para atraer turistas de manera masiva y con
ellos, sus divisas.
A partir de fines de siglo XX, esta mirada ha cambiado hacia un entendimiento
holstico de la actividad1, que considera tanto los aspectos econmicos como
aquellos vinculados con la sustentabilidad en trminos de cuidado del ambiente, conservacin del patrimonio histrico y respeto por los aspectos socioculturales de los sitios tursticos y las formas de vida de sus habitantes. De este
El turismo ha ido modificando su rea de implicancia en forma paralela a las transformaciones de la conceptualizacin de desarrollo. Se distinguen as tres etapas claramente diferenciadas. Con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, se
entendi al desarrollo (y al turismo) como modernizador (sobre todo a travs de la difusin de las ideas de la CEPAL). Esto implic la promocin de un turismo masivo, orientado especialmente al sol y la playa y generador de divisas para los
pases. Luego, en una segunda etapa, y coincidente con visiones de desarrollo de dependencia, comenzaron a difundirse crticas al turismo masivo sobre todo en relacin a las consecuencias que traa aparejada a la masividad en la conservacin
de los recursos. Finalmente, hacia fines del siglo XX las crticas al turismo de las etapas previas coincidieron con procesos de desarrollo ms endgenos y caracterizados por la influencia de la dimensin local y la sustentabilidad de los recursos.
Esta ltima perspectiva da cuenta de una visin del turismo holstica, que tiene en cuenta a los gobiernos locales, al ambiente y a la accin responsable de los turistas. Barbini et al, Modelos de desarrollo e implicancias en el turismo: un anlisis
histrico, en Registros, N 9, ao 8, Mar del Plata, Diciembre 2012, p. 117-129.
El Cdigo tico mundial para el turismo, sancionado por la Organizacin Mundial del Turismo de la Naciones Unidas en 1999, establece los principios que orientan el desarrollo del sector. Est dirigido a gobiernos, empresas, comunidades y
turistas y su objetivo es ayudar a maximizar los beneficios de la actividad, minimizando sus posibles consecuencias negativas para el ambiente, el patrimonio cultural y las sociedades del mundo.
108
PARTE II Desarrollo Productivo / 7. TURISMO
DIAGNSTICO
El sector turismo hoy

En la ltima dcada, el turismo ha experimentado un fuerte crecimiento en nuestro pas, tanto en relacin a la actividad interna como a la internacional. Segn las
estadsticas publicadas por el Ministerio de Turismo de la Nacin3, entre 2003 y
2013 el movimiento interno de turistas creci 56%, al pasar de 28 a 45 millones
de personas. En cuanto al turismo internacional, en el mismo perodo la llegada
de turistas creci 86%, superando los 5,5 millones de personas.
En lo referente a la oferta turstica, entre 2004 y 2012 el nmero de plazas se
expandi desde 430 a 610 mil, es decir, un 40%. Por su parte, en el mismo perodo, el empleo en la rama se increment 25% hasta alcanzar 1,1 millones de
personas.
Ello fue producto de un conjunto de condiciones favorables, como el crecimiento
de la actividad econmica, el aumento del salario real que expandi las posibilidades de consumo de vastos sectores de la poblacin y un tipo de cambio
administrado, que ayud al crecimiento del turismo extranjero como tambin a
una mayor promocin de la oferta turstica del pas.
En este marco, la provincia de Buenos Aires experiment un fuerte crecimiento
del sector, hasta llegar a ser, en la actualidad, el primer destino turstico de la
Argentina. De acuerdo a datos del Anuario Estadstico de Turismo, en 2012 la

Provincia recibi 12 millones de personas y concentr un tercio (33%) del turismo
receptivo nacional.
Buenos Aires tambin es la principal emisora de turistas. Representa el 35% del
turismo emisivo nacional y aporta el 37% del valor agregado por el sector en el
total del pas. Una caracterstica que distingue a la actividad en la Provincia es que
la mayor parte del turismo es interno; es decir, corresponde a residentes del pas.
De hecho, segn un estudio publicado en el ao 2012, solo el 4% de los turistas
extranjeros eligieron la Provincia como parte de su viaje por Argentina entre 2007
y 2009.
Por otro lado, la actividad turstica tiene un peso considerable en la economa
provincial. De acuerdo a estimaciones de la Direccin Provincial de Estudios y
Proyecciones Econmicas de la Provincia, representa 7,8% del Producto Bruto
Geogrfico (PBG) y el 9,4% del empleo bonaerense.
En este sentido, el turismo comprende un conjunto heterogneo de actividades.
Entre las ms importantes se destacan los servicios de alojamiento, los restaurantes y los servicios de transporte de pasajeros, todas ellas actividades con
elevada presencia de pequeas y medianas empresas.
Esta y otras estadsticas se pueden consultar en: Mongan, J. et.al. El sector turismo en la provincia de Buenos Aires, Documento de Trabajo DPEPE N02, Ministerio de Economa, Direccin Provincial de Estudios y Proyecciones Econmicas,
Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, junio de 2012.
110
Productos y actividades caractersticas del turismo

Productos caractersticos
- Hoteles y otros servicios de alojamiento
- Servicios de segundas viviendas por
cuenta propia o gratuitos
- Servicios de provisin de alimentacin
y bebidas
- Servicios de transporte de pasajeros
- Servicios de transporte interurbano
por ferrocarril
- Servicios de transporte por carretera
- Servicios de transporte martimo
- Servicios de transporte areo
- Servicios conexos al transporte
de pasajeros
- Alquiler de bienes de equipo para
el transporte de pasajeros
- Servicios de mantenimiento y
reparacin de bienes de equipo
para el transporte de pasajeros
- Servicios de agencias de viajes, tour
operadores y guas de turismo
- Servicios de informacin turstica
y de guas de turismo
- Representaciones artsticas
- Museos y otros servicios culturales
- Servicios recreativos y otros servicios
de esparcimiento
- Servicios tursticos diversos
- Servicios financieros y de seguros
- Otros servicios de alquiler de bienes
- Otros servicios tursticos
Actividades caractersticas
1. Hoteles y otros
2. Segundas viviendas en propiedad
(imputada)
Otras dos particularidades del turismo en la provincia de Buenos Aires son la

estacionalidad y la fuerte concentracin geogrfica. La tasa de actividad hotelera
presenta mayores variaciones estacionales en la Costa Atlntica, el principal centro vacacional del pas. Esta regin rene el 59% de los servicios de alojamiento
y el 79% de la capacidad hotelera. Las ciudades de Mar del Plata, Villa Gesell,
Necochea y Pinamar concentran ms de la mitad de las plazas de alojamiento
disponibles en la Provincia. En cuanto a la calidad de estos servicios, el 60% de
los hoteles es de 1 a 3 estrellas, lo que representa una tendencia media a baja.
3. Restaurantes y similares
4. Servicios de transporte de
pasajeros por ferrocarril
5. Servicios de transporte
de pasajeros por carretera
6. Servicios de transporte martimo
de pasajeros
7. Servicios de transporte
areo de pasajeros
8. Servicios anexos al transporte
de pasajeros
9. Alquiler de bienes de equipo
de transporte de pasajeros
10. Servicios culturales
11. Servicios deportivos y otros
servicios de esparcimiento
Fuente: Direccin provincial de Estadstica, Provincia de Buenos Aires.
111
Principales desafos
Si bien se han tomado medidas para adecuar los servicios de turismo de la provincia de Buenos Aires a la mayor afluencia de visitantes de los ltimos aos, el
desarrollo y ampliacin del sector an plantea desafos:
La actividad turstica est fuertemente concentrada en la Costa Atlntica. Un
importante desafo para el sector es el desarrollo de las dems regiones de la
Provincia: sierras, delta, pampas y ciudades, no solo a travs del turismo de
ocio y recreacin sino tambin, a travs de otros productos como el turismo de
reuniones y educativo, deportivo y cultural.
El sector de turismo de playa es el ms importante en la Provincia y presenta
importantes variaciones estacionales, con una concentracin de la actividad
entre los meses de noviembre y febrero. El incremento del nivel de actividad
durante el resto del ao se presenta como una oportunidad tanto para acrecentar los niveles de ingreso y empleo, como para expandir la infraestructura
relacionada con el turismo.
La Provincia no es un destino atractivo para los visitantes extranjeros que llegan
a nuestro pas. La posibilidad de atraer a este pblico permitira acceder a un
mercado relevante para la generacin de divisas, a la vez que permitira desarrollar actividades ms lucrativas vinculadas al mayor poder adquisitivo de este
segmento.
Existe una dbil articulacin entre los actores de la industria. Los hoteles, restaurantes, agencias de viaje y autoridades de gobiernos locales y provinciales
pueden generar respuestas ms eficaces a los desafos comunes si actan en
112
conjunto. El incremento de la oferta turstica implica la necesidad de coordinar

la promocin de actividades a nivel local y la definicin de estrategias colectivas
para elevar la calidad de la infraestructura.
A pesar de contar con una importante red vial, todava existen dficits en materia de transporte y accesibilidad que obstaculizan el desarrollo de algunos
centros tursticos. Se destaca que la Provincia cuenta solo con 4 aeropuertos
que prestan servicios de pasajeros de manera regular, para cubrir una superficie de 307.571 km.
PILARES DEL
DESARROLLO
Diversificacin de la oferta de turismo, coordinacin y mejoras de infraestructura.
la provincia de Buenos Aires, es posible el establecimiento de mesas de dilogo

con la participacin de actores pblicos y privados.
El trabajo estratgico en el rea de turismo de la provincia de Buenos Aires debe

basarse en los siguientes pilares:
Los programas tursticos de la Nacin deben interactuar con las acciones de la

Provincia y con el inters de promocin regional de los municipios. Existen experiencias positivas en este sentido, como el caso de las agencias de turismo de
las provincias de Crdoba y de La Rioja. Asimismo, en 2010 se sancion la Ley de
Turismo5 de la provincia de Buenos Aires, que representa un importante avance
en pos de desarrollar el sector y vincular a todos los actores y regiones.
1. Fortalecer la coordinacin de actividades y el desarrollo de infraestructura del sector

Para incrementar la conectividad desde y hacia los puntos de inters turstico es
necesario aumentar la inversin pblica En este sentido, para aumentar el flujo
de turistas (internos y extranjeros) y descentralizar las actividades es fundamental mejorar las rutas provinciales. Esto habilita la posibilidad de que los turistas
puedan trasladarse desde los principales aeropuertos al interior, y desde los destinos ms masivos, como Mar del Plata o Villa Gesell, hacia las localidades ms
pequeas de la zona. Por ejemplo, en verano, los turistas que se encuentren en
las playas de Pinamar o Villa Gesell pueden aprovechar la cercana y ofertas del turismo gauchesco de General Madariaga. Este esquema es replicable a cualquier
otro centro turstico.
Asimismo, este objetivo implica el fortalecimiento de la articulacin con los municipios y actores del sector para la definicin de las actividades en los corredores
tursticos. En estudios sobre la industria del turismo, existe cierto consenso en la
promocin de acciones de planificacin con intervencin de los municipios4. En
4
Manuel Figuerola plantea que hay algunas acciones en el sector turismo que deben ser elaboradas en forma conjunta por las distintas jurisdicciones, entre ellas, promocin y publicidad, planificacin regional desde los municipios
obras de mejoramiento de acceso a instalaciones tursticas privadas e investigacin. Asimismo, y para el caso Espaol, el autor desagrega estas actividades.
5
En 2010 se promulg la ley provincial 14.209 que estableci en su artculo 6 la creacin de un Consejo Provincial de Turismo formado por representantes del sector pblico, privado y de entidades educativas. Luego, el Decreto N13
de enero de 2014 reglament las facultades del presidente de este Consejo.
114
2. Consolidar una oferta turstica diversificada

La oferta turstica debe satisfacer el requerimiento de turistas con distintas necesidades: ocio, deporte, negocios y/o gastronoma. De esta forma, se pueden
delinear sin desarticular el gran afluente de turismo de playa circuitos que
atraigan a personas de otros pases y durante otras pocas del ao. Por ejemplo, el turismo termal est fuertemente concentrado en la provincia de Entre
Ros (La Paz, Villa Elisa, Coln, entre otros) y en el sur argentino (Copahue); sin
embargo, hay experiencias incipientes en la provincia de Buenos Aires con la
existencia de las Termas de San Clemente del Tuy y las de General Belgrano
que pueden ser profundizadas para satisfacer esta demanda.
Otro atractivo turstico se vincula con la promocin de las fiestas regionales. En
este sentido, es necesario aprovechar la capacidad administrativa y de comunicacin de la Provincia para difundir los eventos del interior. El uso de las TICs
asociadas al turismo permite obtener una amplia gama de informacin sobre
los destinos; y, por otro lado, las aplicaciones para celulares pueden ser utilizadas para realizar reservas (hoteles, restaurantes) o calificar el servicio recibido en los lugares visitados. Los eventos regionales son importantes, tambin,
para difundir el patrimonio cultural de cada localidad.
3. Aumentar la participacin de la Provincia como parte del circuito de
turistas internacionales en el pas
Entre los turistas internacionales existen circuitos pre-definidos que, a travs
de vuelos de cabotaje, permiten conocer diferentes destinos del pas, entre
ellos, la Ruta del Vino en Mendoza; las Cataratas de Iguaz, y los Glaciares,
en Santa Cruz. La provincia de Buenos Aires debe aprovechar su localizacin
115
cercana a los aeropuertos de Ezeiza y Aeroparque y a la Ciudad Autnoma de

Buenos Aires, para participar ms fuertemente en dichos circuitos e incorporar
el turismo de estancia y gauchesco, existente en diversas localidades como
Cauelas, Brandsen, Lujn, Mercedes, Pilar o Manzanares.
Por otro lado, dentro de la oferta orientada al turismo extranjero es posible
promover el ecoturismo, que cuenta con un gran desarrollo en todo el mundo y
sobre todo es muy consumido por europeos que quieren disfrutar del contacto
directo con la naturaleza.
Asimismo, la Provincia puede aprovechar las caractersticas propias de los establecimientos agropecuarios argentinos para ofrecer agroturismo. Esta actividad
permite dar a conocer las tcnicas de engorde del ganado y cosecha de cereales e introducir a los turistas en las tradiciones, cultura y ancdotas de quienes
conviven con la actividad rural.
En el mismo sentido, la promocin del turismo aventura6 permite atraer turistas
extranjeros y promover la visita de localidades con sierras, lagunas y mdanos
que, a su vez, habilitan la posibilidad de hacer actividades deportivas (parapente, pesca, senderos) atractivas especialmente para jvenes en la provincia de
Buenos Aires.
De acuerdo a datos del Adventure Tourism Market Report, el turismo ecolgico y de aventura est aumentando fuertemente, y en Latinoamrica se exploran permanentemente nuevos destinos.
116
117
PARTE II Desarrollo
PARTE IIProductivo
Desarrollo /Productivo
6. CAMPO
CAPTULO 8
Formacin para
el empleo:
inclusin y
oportunidades para
las juventudes
Los jvenes son el presente y el futuro de la provincia de Buenos Aires.
Por ello, tienen que ser respaldados principalmente en dos frentes: justicia econmica e igualdad de oportunidades. Una estrategia de mediano
y largo plazo debe fortalecer proyectos educativos y de formacin para
el trabajo vinculados a los ejes de desarrollo provincial. Acompaar a los
jvenes con una red de tutores puede ser un sostn ms en su recorrido
por la educacin y la insercin en el mundo del trabajo.
Introduccin
La Constitucin de la Provincia de Buenos Aires1 establece que los jvenes tienen derecho al desarrollo de sus aptitudes y a la plena participacin e insercin
laboral, cultural y comunitaria, remarcando as el compromiso asumido por la
Provincia con la juventud.
es la consolidacin de una sociedad ms justa que promueva el protagonismo,

la inclusin y los derechos de las juventudes.
En el contexto actual, avanzar en la formacin para el trabajo de los jvenes

implica desplegar un conjunto de herramientas diversas y de amplio alcance,
que simultneamente acte sobre la innovacin, la competitividad y otros ejes
estratgicos de desarrollo provincial y que, por otro lado, considere la heterogeneidad de situaciones que ataen a las juventudes. Asimismo, es necesario que
se concentre en reducir el desfasaje entre la educacin y el mundo del trabajo,
el desempleo y la precariedad laboral.
Diversos estudios2 remarcan que el nivel educativo y la condicin socioeconmica se encuentran entre los determinantes claves de las condiciones laborales de los jvenes. Ambos tienen una incidencia significativa en las formas
de insercin y el desarrollo de las carreras, y resultan cruciales para el trnsito
entre la educacin y el mundo del trabajo, as como en la formacin continua a
lo largo de la vida. Adems, sus impactos trascienden lo individual y se extienden a la sociedad en su conjunto.
Justicia econmica e igualdad de oportunidades se constituyen as, en dos frentes que deben ser abordados de manera articulada. El horizonte que los unifica
Constitucin de la Provincia de Buenos Aires. Seccin I, artculo 36, inciso 3.
Jacinto, Claudia, coord. (2004).Educar para qu trabajo?: discutiendo rumbos en Amrica Latina, redEtis (IIPE-IDES), MTCyT y MTEySS. La Cruja: Buenos Aires. OIT, Vezza, Evelyn y Bertranou, Fabio (2011). Un nexo por construir: jvenes y
trabajo decente en Argentina: radiografa del mercado de trabajo y las principales intervenciones. Oficina de Pas de la OIT para la Argentina: Buenos Aires. Gojzman, Diego y Mazzola Roxana, comp. (2009). Estrategias de Inclusin Sociolaboral
en el Conurbano de la Provincia de Buenos Aires. Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Buenos Aires. Editorial EUDEBA: Buenos Aires.
120
PARTE II Desarrollo Productivo / 8. FORMACIN PARA EL EMPLEO
DIAGNSTICO
Polticas nacionales y provinciales de inclusin por el trabajo y la formacin

Desde el ao 2003, en Argentina se dio paso a un paradigma de polticas pblicas incluyente, que garantiza derechos y vuelve a posicionar al trabajo como eje
central de la integracin social.
El desarrollo de una estrategia multidimensional incidi positivamente en la
creacin de empleo de calidad y en la reduccin del trabajo no registrado. Estos
resultados se lograron con polticas que no focalizaron de modo exclusivo en
cuestiones estrictamente laborales, sino que se articularon con polticas macroeconmicas, fiscales, de ingresos y de formacin.
Entre los principales programas de inclusin por el trabajo, a nivel nacional se
implementaron:
- PRO.EMPLE.AR: implementado en el ao 2014 desde el Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social, fortalece un conjunto de polticas de proteccin de
los puestos de trabajo, promocin del empleo registrado e insercin laboral. Estas polticas3, en articulacin con PROG.R.ES.AR, facilitarn la insercin laboral
de jvenes en empleos decentes e incrementarn la empleabilidad mediante la
educacin general, la capacitacin y la promocin de experiencias calificantes
en actividades demandadas en el mercado de trabajo local. En este mismo

sentido, la Ley N 26.940 de Promocin del Trabajo Registrado y Prevencin
del Fraude Laboral suma un nuevo mecanismo de proteccin y promocin del
empleo de calidad.
- Programa Jvenes con Ms y Mejor Trabajo: desde el 2008, genera oportunidades de inclusin social y laboral de jvenes que permiten finalizar su escolaridad obligatoria, realizar experiencias de formacin y/o prcticas calificantes
en ambientes de trabajo y, finalmente, insertarse en un empleo o iniciar una
actividad productiva de manera independiente.
- Programa Ingreso Social con Trabajo Argentina Trabaja: crea oportunidades de inclusin que permiten mejorar la calidad de vida de las familias de
los barrios a travs de la generacin de puestos de trabajo, la capacitacin y la
promocin de la organizacin cooperativa para la ejecucin de obras de infraestructura de mediana y baja complejidad. Este Programa cuenta con una lnea de
intervencin, Ellas Hacen, destinada a 100.000 mujeres que residen en villas
y barrios emergentes, priorizando aquellas que se encuentran en situacin de
mayor vulnerabilidad social.
- Nuevas legislaciones a favor de la formacin profesional y el empleo
juvenil: en los ltimos aos se sancion una nueva ley educativa nacional (N
3
Entre ellas: el Programa de Recuperacin Productiva (REPRO), una herramienta creada para contribuir al sostenimiento y promocin del empleo genuino, apoyando la recuperacin de sectores en crisis; los Servicios y Oficinas de Promocin
del Empleo; el Programa de Insercin Laboral, y las Acciones de Entrenamiento para el Trabajo en Empresas.
122
26.206) que establece la obligatoriedad del secundario; la ley de educacin

tcnica profesional N 26.058; la ley de pasantas educativas N26.4274 y su
reglamentacin, el decreto N 1.3745, que regula las pasantas no remuneradas
para alumnos de escuela secundaria. Tambin sobresale la nueva ley de prohibicin del trabajo infantil y proteccin del trabajo adolescente N 26.8476, que
coloc a nuestro pas a la vanguardia en materia de edad mnima de acceso al
trabajo, al elevarla hasta los 16 aos, adems de regular el trabajo adolescente
(entre los 16 y los 18 aos).
De igual forma, la provincia de Buenos Aires cuenta con herramientas de apoyo

al empleo y la formacin de los jvenes. Algunas de ellas son:
Entre los programas de apoyo a la finalizacin de los estudios y la formacin

de los jvenes se destaca el PROG.R.ES.AR7. Este programa, creado en el ao
2014, incentiva y apoya la finalizacin de los estudios de todos los niveles y la
formacin tcnica y en oficios de jvenes entre 18 a 24 aos. Se articula con
los programas de inclusin por el trabajo antes mencionados, especialmente
con PRO.EMPLE.AR que encuentra entre sus objetivos la potenciacin de los
alcances del PROG.R.ES.AR.
- Centros de Formacin Profesional: comienzan a crearse a fines de 1974 y

apuntan al fortalecimiento de las relaciones entre la educacin y el trabajo a
travs del desarrollo de cursos de capacitacin y formacin profesional y en
oficios. Al ao 2010 se contaba con 256 centros en la Provincia, 11 mil cursos,
y la matrcula era de 170 mil alumnos y 145 mil egresados.
- Programa Envin: implementado en el 2009, dispone de 259 sedes que

atienden a 40 mil chicos de entre 12 y 21 aos a los que les proporcionan, a
contra turno de la escuela, apoyo escolar, bsqueda de vacantes, alfabetizacin,
talleres de distinto tipo y cursos de capacitacin y prcticas laborales. En el
programa trabajan ms de 3.000 tcnicos y 3.007 tutores.
4
La Ley de pasantas educativas N 26.427 derog la preexistente y redujo el plazo mximo de vigencia de los contratos (de dos a 12 meses, con posibilidad de renovacin mxima de 6 meses). La nueva ley exige mayores prestaciones asociadas (20 horas de carga horaria semanal) y regula las actividades formativas en ambientes de trabajo que desempeen los estudiantes a partir de los 18 aos. Asimismo, establece que la asignacin econmica debe ser proporcional a la carga
horaria, calculada sobre el salario de convenio colectivo aplicable a la empresa. Por otro lado, exige al empleador proveer las mismas prestaciones de salud, accidentes de trabajo y licencias que le corresponden al resto de los trabajadores, y
define cupos mximos de pasantes en funcin del plantel existente, entre otros aspectos.
5
El decreto N 1.374 de 2011 estableci que quienes cursen los ltimos dos aos del secundario y tengan entre 16 y 18 aos pueden acceder a un rgimen de pasantas relacionadas con su educacin y formacin en empresas pblicas o
privadas, durante un mximo de 6 meses, con carga semanal de hasta 20 horas y que deben durar como mnimo 100 horas, periodo durante el cual deben mantener su condicin de alumnos regulares.
6
La Ley 26.847 sanciona con prisin de uno a cuatro aos a todo aquel que aprovechare econmicamente el trabajo de un nio o nia en violacin de las normas nacionales que prohben el trabajo infantil, siempre que el hecho no importare
un delito ms grave.
7
El Programa de Respaldo a Estudiantes de la Argentina (PROG.R.ES.AR) es un apoyo econmico destinado a jvenes de entre 18 y 24 aos que no trabajan o lo hacen formal o informalmente y su ingreso es inferior al salario mnimo, vital y
mvil y su grupo familiar posee iguales condiciones. El requisito de acceso y permanencia es estudiar o tomar cursos de capacitacin en oficios. La poltica prev guarderas para el cuidado de los hijos y orientacin para la insercin laboral. La
implementacin se encuentra a cargo de la ANSES en articulacin con distintos Ministerios Nacionales.
123
- PRE.BA8: creado en 2008, consiste en una batera de medidas que tienden a

establecer una estrategia conjunta vinculada a la Promocin, Preservacin y
Regularizacin del empleo.
- Nuevas legislaciones provinciales9 tambin se han sancionado en el marco
de las legislaciones nacionales a favor de la formacin profesional, educacin,
prohibicin del trabajo infantil y regulacin del empleo juvenil.
Como puede observarse, tanto a nivel nacional como provincial existen diversos programas orientados en mayor o menor medida a promover la insercin laboral y la formacin para el trabajo de los jvenes. Sin embargo, en la Provincia
an queda pendiente lograr una mayor sinergia entre las diversas acciones, a
fin de ampliar el alcance y potenciar el impacto de estas polticas en el territorio.
Esta amplia proporcin de jvenes da cuenta de lo que se denomina un bono demogrfico, es decir, una situacin en la cual la proporcin de poblacin dedicada a
trabajar es mayor que la dependiente. Esto genera una ventana de oportunidad para
el crecimiento econmico, donde la inversin en la juventud resulta estratgica.
Por otro lado, la magnitud de jvenes relevada implica pensar en desarrollar
polticas de amplio alcance y que, a su vez, contemplen la heterogeneidad de
situaciones socioeconmicas, educativas y vitales que presentan.
En este sentido, es preciso hablar de juventudes ms que de la juventud,
para destacar la multiplicidad de situaciones. Las trayectorias de los jvenes
son bien diferentes segn el nivel socioeconmico y el territorio al que pertenezcan. Por ejemplo, mientras algunos jvenes estudian, otros trabajan y estudian al mismo tiempo, y otros/as son tambin jefes/as de hogar.
Las juventudes en la Provincia

Segn el Censo Nacional 2010, en la Provincia 3,5 millones de personas tienen
entre 16 y 30 aos, es decir, 1 de cada 5 bonaerenses es joven. Del total de
esta poblacin, 514.640 tienen entre 16 y 17 aos y 3.016.919 se encuentran en
el rango de 18 a 30 aos. Adems, el 41% (1,96 millones) de los hogares tienen
jvenes entre 18 a 29 aos.
Jvenes jefes/as de hogar

El 11,3% de los hogares de la Provincia tienen como jefes/as de hogar
a jvenes. En los hogares con necesidades bsicas insatisfechas, la
jefatura de hogar joven asciende al 26,1% (Censo 2010, INDEC).
El PRE.BA se realiza a travs de la ejecucin de los siguientes subprogramas: a) Programa de Inclusin Laboral Incluir, orientado a la generacin de nuevos puestos de trabajo (desocupados entre 16 y 65 aos); b) Programa de Asistencia a la
Promocin Industrial Generar, que tiene como objetivo acompaar y sostener la generacin de nuevos puestos de trabajo a empresas adheridas al Rgimen de Promocin Industrial (Ley n 13.656); c) Programa de Regularizacin del Empleo
No Registrado Registrar, para la regularizacin del empleo no registrado en forma voluntaria; y d) Programa de Igualdad de Oportunidades Laborales en el mbito Pblico Municipal, que promueve el cumplimiento del cupo de 4% de personal con discapacidad en organismos municipales.
9
Se destacan la Ley Provincial de Educacin 13.688, sancionada en 2007, que tuvo lugar en concordancia con la Ley Nacional de Educacin 26.206, y la Ley Nacional de Educacin Tcnico Profesional 26.058. Otra normativa nueva destacable
es la Ley Provincial 13.803 de Prohibicin del trabajo infantil y proteccin del trabajo adolescente, sancionada en 2008, cuyo marco dot de institucionalidad a la Comisin Provincial para la Prevencin y Erradicacin del Trabajo Infantil (COPRETI).
124
Empleo juvenil y trabajo decente

Actualmente, las dificultades de empleo de los jvenes se constituyen en un
fenmeno de preocupacin mundial. Como refieren algunos estudios10, los jvenes son ms sensibles al ciclo econmico y presentan una alta movilidad
e intermitencias entre estados ocupacionales. En periodos de crisis, son los
jvenes los primeros en salir del empleo y los ltimos en volver a ingresar,
una vez que se produce la recuperacin econmica (OIT, 2011)11.
Adems, la informalidad laboral y la desocupacin se amplifican en las juventudes. De acuerdo a los datos de la EPH, en la Provincia el 36,3% de los jvenes
entre 18 y 30 aos trabaja en empleos precarios12 y el 12,8% se encuentra
desocupado, situacin que afecta en mayor medida a las mujeres.
Entre la poblacin joven desempleada, la principal dificultad se encuentra en
sostener el empleo ms que en conseguirlo. Como lo demuestra el informe de
la OIT sealado, gran parte de los jvenes desocupados cuenta con experiencia
laboral previa, siendo baja la proporcin de nuevos ingresantes. Esto indica que
las polticas no deben focalizarse exclusivamente en el primer empleo, sino
atacar el problema de la inestabilidad laboral.
Por otra parte, entre los jvenes ocupados la situacin dista de ser ideal, ya
que expresa un dficit de trabajo decente13. La precariedad laboral comprende
a ms de un tercio de los jvenes, lo que implica inestabilidad y bajos ingresos
que afectan el bienestar econmico, psicolgico y social, y dificultan la planificacin de su vida futura. Gran parte de ellos son asalariados (89%), lo que
remarca el peso que tiene el trabajo en relacin de dependencia para abordar
esta problemtica.
A su vez, la situacin de inactividad ha crecido entre los jvenes, fundamentalmente por una dedicacin exclusiva al estudio, vinculada a la obligatoriedad y
extensin de coberturas del secundario, ya polticas pblicas impulsadas a su
favor. Esta situacin caracteriza especialmente a las mujeres: mientras que,
en 2012 el 29,2% de los jvenes de la Provincia de entre 18 y 29 aos eran
10
Maurizio, Roxana (2011). Trayectorias laborales de los jvenes en Argentina dificultades en el mercado de trabajo o carrera laboral ascendente? Serie Macroeconoma del Desarrollo N 109. CEPAL: Santiago de Chile. Prez Sosto, Guillermo
y Romero, Mariel (2007). La cuestin social de los jvenes. OIT: Buenos Aires.
11
OIT, Vezza, Evelyn y Bertranou, Fabio (2011). Un nexo por construir: jvenes y trabajo decente en Argentina: radiografa del mercado de trabajo y las principales intervenciones. Oficina de Pas de la OIT para la Argentina: Buenos Aires.
12
Son aquellos que presentan alguna de la siguientes situaciones: asalariados subocupados demandantes y/o sin cobertura social, sin descuentos jubilatorios, con remuneraciones no formalizadas; cuentapropistas subocupados demandantes
y/o con ocupaciones inestables, sin medios de produccin suficientes para mantenerse en la actividad; trabajan en el servicio domstico, titulares de programas de empleo o trabajadores sin salario. Se trata de situaciones que carecen de los
atributos que definen a un empleo pleno y protegido.
13
El trabajo decente es un concepto propuesto por la Organizacin Internacional del Trabajo que establece las condiciones que debe reunir una relacin laboral para alcanzar los estndares laborales internacionales, de manera que el trabajo se
realice en forma libre, igualitaria, segura y humanamente digna. Por debajo de tales parmetros, deben considerarse violados los derechos humanos del trabajador afectado.
125
inactivos, en las mujeres esta proporcin ascenda al 42%. Entre los varones, la
inactividad desciende al 18,2%, comportamiento que puede explicarse porque
las mujeres jvenes deben optar por ocuparse de las tareas del hogar, en desmedro de la posibilidad de estudiar o insertarse en el mercado de trabajo. Esto
pone en evidencia la necesidad de polticas de cuidado que faciliten y apoyen
las trayectorias educativas y laborales de las jvenes.
Finalmente, las brechas segn la posicin socioeconmica de los jvenes son
amplias. El informe de OIT antes mencionado seala que la transicin hacia el
trabajo decente prcticamente no es una posibilidad para los jvenes del quintil
de menor ingreso per cpita familiar.
Precariedad ocupacional
36.3%
30.2%
35.8%
35.5%
28.2%
Total Agl. Urb. Prov. de Bs As
En este escenario, es clave involucrarlos en las propuestas, toma de decisiones

y seguimiento de los proyectos que se desarrollen, a fin de revertir la injusticia
social que los afecta en gran medida.
32.6%
Total Agl. Urb. Argentina
Desocupacin
12.8%
8.8%
11.9%
6.4%
7.5%
7.4%
Total Agl. Urb. Prov. de Bs As

PEA
Mujeres
Total Agl. Urb. Argentina

Jvenes entre 18 a 30 aos
Fuente: elaboracin propia en base a EPH, INDEC, 4to trimestre 2013.
126
Quines son los Ni Ni?

Para combatir la estigmatizacin de las juventudes hay que trascender la imagen que etiquet a los jvenes como los Ni Ni14, que no estudian ni trabajan,
correspondiente a un viejo paradigma de la proteccin restringida, predominante en los 90 (Mazzola, 201415) y que lejos est de coincidir con la realidad
de los jvenes bonaerenses.
Segn el Censo 2010, alrededor de 566 mil jvenes de 15 a 29 aos no estudian, ni trabajan, situacin que comprende al 15% de los jvenes de la Provincia. De este total, 303.000 son jvenes de 18 a 24 aos; 204 mil, de 25 a 29
aos, y casi 59.000 son adolescentes de 15 a 17 aos. La mayora pertenece a
los estratos ms pobres y no finalizaron la escuela secundaria. Muchas son mujeres que se dedican a las tareas del hogar y cuidado de sus hijos o integrantes.
La expresin ni-ni obstruye la posibilidad de comprender sus vidas y ver la
heterogeneidad de situaciones, a la vez que contribuye a la construccin de una
representacin de los jvenes como inactivos e improductivos.
14
Esta expresin fue utilizada por primera vez en 1999 en un informe de la Social Exclusion Unit, que es una oficina de apoyo al gabinete del Primer Ministro de Gran Bretaa. Su uso se ha extendido, siendo especialmente atractivo para los
medios de comunicacin. Bajo esta mirada, los jvenes son estigmatizados, siendo visualizados como seres inactivos e improductivos.
15
Mazzola, Roxana (2014). PROGRESAR. Juventudes, bienes pblicos y justicia distributiva en Revista Estado y Polticas Pblicas, dossier N. II La importancia de los Bienes y Servicios Pblicos en una nueva y difcil coyuntura. FLACSO:
Argentina.
127
Desajustes entre la educacin y el mundo laboral

La educacin junto a la posicin social y la situacin econmica de los hogares
de los jvenes tienen una incidencia decisiva en las oportunidades de inclusin
al mundo del trabajo.
El mayor nivel educativo permite acceder a mejores empleos y salarios, ms
protegidos y de calidad, y de modo general contribuye, tambin, al desarrollo y
crecimiento del pas. Una sociedad ms educada tiende a ser ms productiva
y como consecuencia mejora el bienestar de todos. En este sentido, Gallart
(2004)16 recuerda que la nocin de educacin para el trabajo implica la combinacin de una educacin general (educacin formal), una educacin tcnica o
formacin profesional (a veces considerada no formal) y un aprendizaje en el
trabajo (aprender haciendo). En este marco, el problema que se plantea es la
escasa articulacin entre estos niveles.
Sobre este punto, un avance fue la Ley Provincial de Educacin 13.688, sancionada en 2007, la cual tuvo lugar en concordancia con la mencionada Ley Nacional
de Educacin 26.206 y la Ley Nacional de Educacin Tcnico Profesional 26.058.
La Ley Provincial de Educacin, adems de extender la obligatoriedad, incluy
dentro de la modalidad de educacin tcnico-profesional la formacin de los
saberes y prcticas de los procesos agropecuarios, mineros, industriales, tc-
nicos, de servicios e industrias culturales, entre otras orientaciones vinculadas

al desarrollo regional, provincial y nacional. Asimismo, defini una educacin
superior terciaria y universitaria integrada por institutos de educacin superior,
de formacin docente, de formacin tcnica y universitaria e incorpor normativamente dentro del Sistema Educativo Provincial a la Agencia de Acreditacin
de Saberes Laborales (creada por Decreto-Ley 1.525/03) y al Consejo Provincial
de Educacin y Trabajo.
Ms all de estos avances, los desafos en la Provincia son importantes. Como
punto de partida resulta fundamental incentivar la finalizacin de estudios bsicos, mejorar su calidad y promover prcticas calificantes, ya que la educacin
secundaria representa el nivel mnimo de instruccin necesario para desempearse en el mundo actual.
Oportunidades de formacin para el trabajo e inclusin

Las causas de las dificultades de insercin laboral por parte de los jvenes
no se vinculan exclusivamente con una cuestin de calificaciones, sino que
la raz del problema se encuentra, tambin, en el tipo de puestos de trabajo
que se generan en la economa. De all la relevancia de articular estrategias de
promocin del empleo y formacin especficas para las juventudes, con una
poltica econmica general que aborde la heterogeneidad del desarrollo socioproductivo de las distintas localidades de la Provincia17.
16
Gallart, M. A (2004). Las articulaciones entre educacin y trabajo: segmentacin de oportunidades laborales y formacin. Seminario Regional La educacin frente a la crisis del mercado de trabajo y la insercin social en Amrica Latina,
redEtis- MECyT- MTEySS de la Argentina, Buenos Aires, 23-25 de junio.
17
Por ejemplo, la precariedad laboral es mayor en los partidos del Conurbano y en Gran La Plata (especialmente para los jvenes), mientras que la desocupacin es mayor en Mar del Plata-Batn.
128
En este marco, aparece la importancia de considerar los nichos de generacin

de empleo joven y las prioridades para el desarrollo estratgico de la Provincia.
Entre ellos se destacan las oportunidades de formacin para el trabajo en:
Produccin y prestacin de servicios necesarios para la vida urbana (construccin, obras pblicas, servicios de transporte, realizacin de censos o relevamientos, equipamientos comunitarios, etc.).
Provisin de servicios de cuidados. Estos tienen una importancia estratgica
ante la transformacin del rol de las familias debido a la incorporacin de la
mujer al mercado de trabajo.
Turismo. El carcter diverso de actividades que se realizan vinculadas al turismo, y su ejecucin mayoritaria a travs de PYMES, determina que el sector sea
clave para la generacin de empleo, sobre todo teniendo en cuenta la participacin de los de jvenes en el sector.
Tecnologa de la informtica y de la llamada nueva economa (biotecnologa, telecomunicaciones y trasmisin de voz y datos, produccin de software).
En sociedades del conocimiento como las actuales es elemental promover la
formacin al respecto, adems, para su desempeo se requiere de personal
altamente calificado.
Cadenas y complejos estratgicos de la Provincia. A las reas sealadas se
agregan las tradicionales fuentes de empleos y formacin, vinculadas a la produccin de industrias, sea para consumo local o de exportacin.
129
PILARES DEL
DESARROLLO
Poltica provincial de formacin para el trabajo

En el caso del empleo juvenil es necesario tomar medidas especficamente diseadas para atender las necesidades de este sector de la poblacin. No hay
recetas nicas y la situacin de cada pas es diferente, pero existen ejemplos,
en pases como Brasil, Costa Rica, Per, Uruguay y Argentina de experiencias
exitosas e innovadoras que pueden ser consideradas y adaptadas.
En este marco, considerando las experiencias internacionales innovadoras y a
partir de los retos identificados en el diagnstico, se proponen una serie de pilares de desarrollo cuyo objetivo es consolidar proyectos educativos que permitan
ampliar oportunidades, mejorar la formacin y brindar acceso a una experiencia
laboral calificante para los jvenes, a la par, de promover la finalizacin de sus
estudios bsicos y apoyar el sostenimiento de estas trayectorias educativas.
Los pilares son:
1. Mejorar, extender y articular los programas de formacin y capacitacin para
facilitar la transicin de la escuela al trabajo y permitir que los jvenes tengan
mejores cualificaciones, que respondan a las necesidades del mercado laboral.
2. Desarrollar procesos de formacin para el trabajo, brindando acceso a una
experiencia laboral calificante, en articulacin con las empresas y PYMES, sindicatos e instituciones gubernamentales.
3. Potenciar la participacin y protagonismo juvenil en el diseo y desarrollo de
las intervenciones de formacin para el trabajo.
132
4. Respaldar el sostenimiento de las trayectorias formativas de los jvenes en

situacin de vulnerabilidad social.
Las acciones deben ser diferenciadas y priorizar intervenciones a favor de:
- Adolescentes y jvenes de 16 hasta 18 aos, estudiantes de 5 y 6 ao de
instituciones pblicas y privadas (estas ltimas de bajas cuotas).
- Jvenes de 18 hasta 24 aos de mayor vulnerabilidad social, que sean destinatarios de los programas de transferencias de ingresos y que estn estudiando o
quieran retomar sus estudios.
- Mujeres jvenes, cuya situacin requiera especial atencin.
Algunas acciones concretas deben estar orientadas a:
- Promover la finalizacin del secundario de todos los jvenes de la Provincia y
mejorar la calidad y metodologas pedaggicas de enseanza en el secundario y
en los centros de formacin profesional.
- Apuntalar proyectos educativos desde las escuelas que den lugar a una forma
de educacin en accin vinculada con la realidad local. Se trata de fortalecer las
experiencias formativas con orientacin al mercado laboral local, donde las instituciones educativas puedan incorporar a su currcula aspectos relacionados con
las necesidades de las empresas; la conformacin de emprendimientos o industrias de apoyo que sirvan a la cadena productiva; y se vinculen con los ejes de la
estrategia de desarrollo provincial, concitando la atencin de los adolescentes y
jvenes de 16 a 18 aos.
- Generar proyectos educativos que promuevan a las PYMES, empresas, sindicatos, municipios e instituciones a incluir jvenes desocupados de 18 a 24 aos
en los financiamientos que se les realicen para el desarrollo de obras y/o prestaciones de bienes y servicios, a ejecutar en el territorio provincial.
- Articular la oferta de programas existentes en la Provincia, en la educacin media y tcnico-profesional, con la perspectiva estratgica de desarrollo productivo
provincial combinando formaciones tecnolgicas, en oficios, en sectores tradiciones de la economa y considerando los nuevos yacimientos de empleo.
- Facilitar que los jvenes, especialmente las mujeres, tengan posibilidades de
desarrollarse laboralmente y estudiar, ampliando la cobertura de jardines de infantes y el desarrollo infantil en los espacios de estudio y de trabajo.
Dado que la experiencia internacional y nacional demuestra que, ms que intervenciones puntuales, se requiere articular un conjunto de estrategias diversas
que incidan en el empleo y educacin juvenil; complementariamente a estas acciones, deben promoverse otras a favor del trabajo decente y la ampliacin de la
proteccin social en las juventudes. Principalmente, a fin de impulsar la registracin del empleo joven mediante incentivos para la contratacin o simplificacin
de trmites y el fomento a los jvenes emprendedores.
El 40% de los jvenes de la Argentina se concentran en la Provincia. Ellos son
nuestro presente y nuestro futuro. No solo tenemos la obligacin de incidir sobre
las injusticias econmicas, laborales y educativas, sino tambin de ir ms all y
avanzar hacia un nuevo paradigma de protagonismo juvenil19 que los haga ser
y sentir plenos participes de la sociedad.
Asimismo, esta nueva mirada sobre la formacin para el trabajo requiere la consolidacin de una red de tutora sociolaboral18 para el acompaamiento y seguimiento de las jvenes en situacin de vulnerabilidad social, de forma tal que se
estimule el sostenimiento de sus trayectorias educativas y de formacin para el
trabajo.
18
El tutor es un acompaante y no un referente. Entre sus tareas, la escucha es fundamental para contener, reflexionar, mediar y posibilitar el descubrimiento de opciones. Se orienta a potenciar las capacidades que tienen los jvenes, desarrollando su autoestima y autoconfianza, y a establecer lmites a partir de la construccin de acuerdos. Entre las actividades del tutor se destacan las reuniones con el joven, el desarrollo de encuentros peridicos con el grupo de participantes,
las visitas a la empresa donde se desempea, la elaboracin de informes sobre los avances realizados, entre otras.
19
Mazzola, Roxana (2014). PROGRESAR. Juventudes, bienes pblicos y justicia distributiva en Revista Estado y Polticas Pblicas, dossier N. II La importancia de los Bienes y Servicios Pblicos en una nueva y difcil coyuntura. FLACSO:
Argentina.
133
PARTE III Seguridad Pblica
CAPTULO 9
Seguridad
ciudadana:
presencia territorial,
profesionalizacin y
prevencin del delito
La seguridad es una cuestin pblica. Ello significa que el delito es un
problema que debe ser abordado por el Estado a travs de instituciones
eficientes, con presencia territorial y altos niveles de eficacia operativa.
Dentro de esas instituciones, es indispensable contar con una polica profesional, capacitada, dotada de equipamiento y nuevas tecnologas, que
est controlada por el poder civil y cumpla sus funciones con total apego
a la Ley. La prevencin es mucho ms que una funcin policial, es la obligacin del Estado Provincial para que los ciudadanos vivamos en paz y
podamos disfrutar del espacio pblico.
Introduccin
La problemtica delictual representa uno de los desafos ms complejos de las
democracias latinoamericanas. En la regin, los gobiernos han tomado diversas
posturas en materia de seguridad, impulsando cambios institucionales y legales
que oscilaron entre opciones de derecha o centro izquierda, pero ninguna
de esas opciones ha logrado reducir los hechos delictivos graves y la inseguridad con la cual convive la mayora de estas sociedades.
La provincia de Buenos Aires no es ajena a esta problemtica. Se trata de un
territorio de 307.571 km2 de superficie total y ms de 16 millones de habitantes, de los cules ms de 10 millones viven en el Conurbano Bonaerense. Este
representa apenas el 1,02% de la superficie total de la provincia y es donde se
produce la mayora de los delitos denunciados.
sin, debe centrarse en proteger la vida, los derechos y los bienes pblicos y
privados.
Para delinear el diagnstico sobre la seguridad en la Provincia partimos de una
postura superadora de la oposicin entre mano dura1 y garantismo2, orientada a desplegar una poltica integral apegada a las leyes, con la firme conviccin de proteger la vida, los bienes, los derechos y las libertades de todos.
Desde nuestra perspectiva, asumir el compromiso con la seguridad pblica

implica atender dos cuestiones fundamentales: por un lado lo urgente y ms
inmediato, porque muchas veces est en juego la vida humana. Por el otro, aspectos profundos que exigen cambios institucionales y culturales en perodos
ms prolongados; es decir, polticas de mediano y largo plazo. En este sentido
la inclusin y el trabajo digno son la mejor poltica de seguridad. En el tiempo
inmediato, se hace necesario abordar los delitos a travs de un sistema de seguridad fuerte y visible, que genere confianza y respeto. La seguridad pblica
es responsabilidad de los tres poderes del Estado. Una poltica, en esta dimen-
1
La expresin mano dura hace referencia a prcticas de la polica que son abusivas de sus poderes y facultades, en donde su accionar es discrecional y por fuera del marco legal. La prctica de la mano dura se basa en la utilizacin de mtodos
violentos, represivos y degradantes, en donde la tortura y los apremios ilegales son una prctica a veces autorizada por los superiores.
2
El garantismo no es una prctica de la polica, sino de los tribunales judiciales, basada en una corriente de interpretacin de las leyes orientada a la proteccin de los derechos fundamentales del individuo en detrimento de muchas penas
vigentes que consideran como represivas. De todas formas, a menudo esta expresin es utilizada como extremo opuesto de la mano dura.
136
PARTE III Seguridad Pblica / 9. SEGURIDAD CIUDADANA
DIAGNSTICO
A partir de la implantacin del modelo neoliberal, profundizado durante la dcada del 90, los procesos polticos, econmicos y culturales colocaron al delito
y la violencia como uno de los principales problemas de la vida en comunidad.
La estructura social fue severamente daada en trminos socioeconmicos y culturales, y el Estado fue encapsulado y disociado de la sociedad. Este proceso se expres en el crecimiento sostenido del desempleo, la precarizacin laboral y educativa,
el deterioro de las condiciones socioeconmicas de las familias y el incremento de
las desigualdades sociales. Todos estos fenmenos transformaron el tejido social y
contribuyeron al nacimiento de economas delictivas. En el marco de estas modificaciones, el delito y la ilegalidad aumentaron notablemente y, con ello, la violencia.
Lo ilegal no tiene clase social

Cuando hablamos de economas delictivas, hacemos referencia, fundamentalmente, a delitos como el narcotrfico, el lavado de dinero, el trfico de autopartes robadas, la piratera del asfalto, la trata de personas y otros delitos del crimen organizado en el que participan actores pertenecientes a los sectores sociales de alto poder
adquisitivo. Estas organizaciones delictivas aprovechan, muchas veces, el contexto
de vulnerabilidad bajo el cual viven algunas poblaciones; sostienen su economa
ilegal utilizando como mano de obra a jvenes provenientes de estos sectores.
Asimismo, cuando hablamos de ilegalidad es fundamental reconocer que no

existen delitos exclusivos de una clase o grupo social, sino que estos atraviesan
al conjunto social. De all que la cuestin de la seguridad debe considerar tanto
los delitos ms visibles como aquellos llamados de guante blanco, que sin el
uso de la fuerza o la violencia tambin daan a la sociedad.
El delito en nmeros
Tomando los datos publicados por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin, se observa que durante la crisis de 2002 el aumento de
los delitos a nivel nacional fue muy significativo. Histricamente, la tasa de
homicidios dolosos3 asciende en las pocas de mayor crisis socioeconmica
y con mayores ndices de desempleo. Esta relacin se observa en el grfico,
que compara homicidios y desempleo entre 1997 y 2009. All se identifica con
claridad la correlacin existente entre ambas. El punto mximo lo encontramos
en el perodo de estallido social de los aos 2001 2002. Consecuentemente,
las mejoras en las condiciones sociales tienen un impacto en la tasa de delitos.
El Gobierno de la provincia de Buenos Aires viene publicando desde el ao 2009
un informe anual de Estadstica Criminal4. En el grfico Estadsticas criminales se presentan los principales indicadores del ltimo ao publicado (2012).
Debe considerarse que las estadsticas criminales, en todo el mundo, se calculan a partir de los delitos denunciados, es decir la cifra blanca. Segn el tipo de delito, existen un mayor o menor nmero de delitos no denunciados, o cifra
negra. Por este motivo, se usa habitualmente la tasa de homicidios dolosos (cuando el criminal busca intencionalmente la muerte de la vctima) como uno de los indicadores ms rigurosos. En estos casos el nivel de subdeclaracin es
mnimo, ya que las investigaciones son de oficio.
Segn el Gobierno Provincial, estas estadsticas estn construidas en base a los datos contenidos en la base SIMP de la Procuracin General de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, confrontndolos con los emanados
de las distintas bases de informacin del Ministerio de Seguridad (SIRPAD, COP, 911, etc.). Todos los informes pueden ser descargados desde http://www.mseg.gba.gov.ar/mjysseg/libros/EstCriminal.html
138
Estadsticas Criminales
Desempleo y Homicidios Dolosos

25
20
18
Delitos Vinculados a la
Seguridad Ciudada
8,2%
-3,7%
16
20
Robos Agravados por Uso

de Arma de Fuego
14
15
12
253.776
244.283
46.449
50.250
2009
2012
2009
2012
10
10
8
6
Homicidios Dolosos
2
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Homicidios cometidos con

Arma de Fuego
-11,3%
-4,7%
1.348
1.196
2009
2012
836
797
2009
2012
Tasa de Desempleo c/100h. (eje der.)

Tasas de Homicidios Dolosos Registrados c/1000.000 h. (eje izq.)
Fuente: Elaboracin propia con datos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y el INDEC.
Fuente: Estadstica Criminal de la Provincia de Buenos Aires (2012). Direccin Provincial de Poltica de
Prevencin del Delito.
139
De este modo, se observa un incremento significativo (8,2%) de los robos

agravados por el uso de armas respecto de 2009. En esta direccin, el Gobierno de la provincia de Buenos Aires ha implementado una poltica de desarme
de la sociedad buscando desalentar el mercado ilegal de armas. Esta poltica
ha presentado muy buenos resultados pero aun as se estima que el circulante
de armas ilegales sigue siendo muy alto. Por otro lado, se observa una disminucin en los homicidios dolosos (-11,3%) y en los homicidios cometidos con
arma de fuego (-4,7%).
Tambin, debe tenerse en cuenta que segn el informe citado, un 48% del
total de homicidios dolosos provinciales derivan de conflictos interpersonales y
no en contextos de robo. El resto oscila entre ajustes de cuentas, motivacin
indeterminada y otros.
Los robos y hurtos5 constituyen los delitos contra la propiedad de mayor preponderancia social. Durante el ao 2012, se iniciaron un total de 209.352 Investigaciones Penales Preparatorias (IPPs)6 por robos y hurtos (tentativos y consumados). Dentro de estas investigaciones iniciadas, se observa que casi el 40%
de los robos son cometidos utilizando una o ms armas de fuego.
Por otro lado, ms de la mitad de los robos consumados (un 57,6%) se produjo en la va
pblica, seguido de un 23,4% producido en el domicilio particular y un 11% en comercios.
Durante 2012, al igual que en aos anteriores, ha sido constante la cantidad de

robos cometidos entre las 18:00 y las 06:00 horas (ver grfico Porcentaje sobre
el total de denuncias de robos, segn franja horaria Ao 2012): el 73% de los
robos se producen en una franja horaria en donde predomina la nocturnidad.
Por otra parte, y lgicamente, en este recorte horario menos personas circulan
en la va pblica, transporte pblico, etc., lo que provee otra pauta para pensar
la redistribucin policial y nuevas polticas de prevencin.
Otro punto de vista refiere a la tasa de esclarecimiento de los hechos delictivos.
El anlisis de la Procuracin General de la Provincia releva los porcentajes de
Investigacin Penal Preparatoria6 iniciadas por el Departamento Judicial, que
cuentan o no con personas imputadas (posibles culpables identificados). El porcentaje de procesos con imputados (computando los iniciados por toda clase
de delitos) se encuentra en alrededor del 50%. Es decir, la mitad de los delitos
no tiene imputados. En esta materia, fortalecer la investigacin criminal y el
funcionamiento de la justicia es fundamental para hacer cumplir las leyes.
Considerando el nmero de robos segn el objeto sustrado, se advierte una preponderancia del robo de motocicletas (20,3%), seguido por el robo de dinero y de
automotores (en ambos casos 16,9%), el de bienes de uso personal (14%), y en
menor medida, el robo de celulares (3%). Todos estos robos alimentan el negocio de
la reventa ilegal, por ello es necesario profundizar las polticas de erradicacin de los
En el plano de lo jurdico, el robo es un delito especfico pero con la particularidad de que para su comisin se emplea fuerza en las cosas o violencia en las personas. Por su parte, en el caso del hurto, la violencia slo se ejerce sobre las cosas,
pero no sobre la persona directamente.
La Investigacin Penal Preparatoria tendr por finalidad: 1.- Comprobar, mediante las diligencias conducentes al descubrimiento de la verdad, si existe un hecho delictuoso. 2.- Establecer las circunstancias que lo califiquen, agraven, atenen,
justifiquen o incidan en su punibilidad. 3.- Individualizar a los autores y partcipes del hecho investigado.- 4.- Verificar la edad, educacin, costumbres, condiciones de vida, medios de subsistencia y antecedentes del imputado; el estado y desarrollo
de sus facultades mentales, las condiciones en que actu, los motivos que han podido determinarlo a delinquir y las dems circunstancias que revelen su mayor o menor peligrosidad. 5.- Comprobar a los efectos penales, la extensin del dao
causado por el delito. Fuente: Cdigo Procesal Penal de la Provincia de Buenos Aires. Libro II, Investigacin Penal Preparatoria: Ttulo I, Disposiciones Generales.
140
desarmaderos de autos y motos, as como el mercado ilegal de celulares robados.
La Polica de la provincia de Buenos Aires
Ante nuevas modalidades delictuales que se vienen presentando en la Provincia,

el Gobierno dict la Emergencia en Materia de Seguridad Pblica el 4 de abril del
2014, con la firma del Decreto 220/2014. Este dispone un conjunto de medidas
para el fortalecimiento de la Polica y la mejora de su capacidad operativa. Provee
un marco regulatorio para realizar acciones de carcter urgente permitiendo, entre otras cosas, la adquisicin de equipamiento necesario en forma inmediata.
Actualmente, la Polica de la Provincia cuenta con un total estimado de 74.000

agentes con estado policial lo que, no necesariamente implica que estn abocados estrictamente a la prevencin e intervencin sobre el delito.
Porcentaje sobre el total de denuncias de robos,

segn franja horaria Ao 2012
43%
30%
13%
0:00 a 6:00 hs
6:00 a 12:00 hs
Por su parte, segn declaraciones oficiales, hacia principios de 2014 la polica contaba con aproximadamente 8.000 efectivos con licencia mdica, lo que reduca la
disponibilidad de efectivos a tareas preventivas. Este es un aspecto fundamental
en la problemtica institucional, que implica un esfuerzo significativo a la hora de
distribuir los recursos humanos en forma eficiente.
Segn el presupuesto provincial, aproximadamente el 55% de la partida destinada a la Jurisdiccin Seguridad, est asignada al pago de sueldos y gastos de
personal policial. Sin embargo, las condiciones laborales de los policas, sobre
todo de los agentes de calle, todava no son las ptimas. En esta direccin, el
desafo es lograr una mejor distribucin de los recursos, orientndolos a la obtencin de equipamiento tecnolgico y capacitacin policial, liberando a los policas
de las tareas administrativas y capacitando civiles para esa funcin.
14%
12:00 a 18:00 hs
18:00 a 24:00 hs
Fuente: Estadstica Criminal de la Provincia de Buenos Aires (2012). Direccin Provincial de Poltica de
Prevencin del Delito.
141
Evolucin del nmero de efectivos de la Polica Bonaerense
La necesidad de estar en todo el territorio
80000
75000
73.000
70000
64.000
65000
60000
55.000
55000
50.000
56.000
52.000
50000
45000
40000
35000
30000
2009
2010
2011
2012
2013
2014*
* Valor estimado en base a los posibles egresados de las academias y declaraciones

del Poder Ejecutivo Provincial.
Fuente: Elaboracin propia en base a datos publicados en Novedades Institucionales de la web del
Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires.
El Ministerio de Seguridad Provincial es la cartera del Poder Ejecutivo en cuya rbita se

encuentran la Polica y todo su despliegue operativo: las comisaras, los comandos de
patrulla, las reas de investigacin y toda la estructura civil de conduccin y administracin del sistema de seguridad. El Ministro es la mxima autoridad de gobierno del
sistema de seguridad pblica y depende directamente del Gobernador de la Provincia.
Uno de los mayores desafos de una cartera con este nivel de complejidad es generar
equilibrios institucionales con controles mutuos y capacidad operativa.
Por su parte, el despliegue territorial operativo de dependencias, comisaras y
agentes de calle; es decir, todo el dispositivo de control, prevencin e investigacin, est bajo el mando de una cpula policial. A grandes rasgos, este despliegue est distribuido de la siguiente manera:
- 32 Jefaturas Departamentales (con asiento en los distritos de cabecera), de las
que dependen:
142
Distribucin de policas de la Provincia de Buenos Aires
- 78 Jefaturas Policiales de Distrito y;

- 60 Policas Comunales7.
Cada una de estas dependencias puede tener bajo su rbita comisaras, estaciones y subestaciones. En total se estima que son ms de 750 unidades (incluye
comisaras subcomisaras, estaciones y subestaciones), pero a esto debe sumarse una gran cantidad de asientos operativos de las departamentales de investigacin, las brigadas, los grupos especiales y las comisaras de investigacin.
Por otro lado, ante la falta de acuerdo en la Legislatura de la Provincia para la aprobacin de cuerpos policiales locales, el Gobernador cre por Decreto 373/20148
la Superintendencia de Seguridad Local, en el mbito de la Polica provincial. Esta
Superintendencia tiene como principal objetivo fortalecer la prevencin del delito a nivel municipal y potenciar la descentralizacin operativa de la polica (art 2).
A principios de noviembre de 2014, se haban sumado 50 Municipios de la
Provincia para tener su polica local. Se inform9 que a mediados del ao 2015
contar con 15.000 efectivos.
Los ejes problemticos de la seguridad

Para encausar el diagnstico presentado anteriormente se han diferenciado 3
7
Es un tipo de polica preventiva, dependiente de la Polica de la Provincia de Buenos Aires pero en cuya conduccin participa el Intendente Municipal. Fue creada por la Ley 13.210 el ao 2004, aunque la misma fue derogada y reemplazada
por la Ley 13.482 de Unificacin de las Normas de Organizacin de las Policas de la Provincia de Buenos Aires. Aparece comnmente en los distritos que tienen menos de 70.000 habitantes y que no presentan necesidades de contar con una
polica distrital.
Decreto 373/2014. http://www.gob.gba.gov.ar/intranet/digesto/PDF/D0373-14.pdf
Tigre y San Fernando adhirieron a la polica local. 4/11/2014. http://www.mseg.gba.gov.ar/mjysseg/Gacetillas%20Prensa/Gacetillas/Noviembre14/04-11-14.html
143
ejes problemticos. Cada uno de estos ejes representa una problemtica que no
slo debe ser abordada desde el sistema de seguridad sino desde el Estado en
su conjunto. Estos ejes generan condiciones para el delito y son los que deben
ser resueltos a travs de polticas integrales.
Problemtica ambiental: el deterioro del espacio pblico y la urbanizacin deficiente.
Las plazas en mal estado o las zonas oscuras, como tambin la gran cantidad
de terrenos baldos, reflejan la ausencia del Estado. Esto se traduce en que las
personas y familias cambian sus hbitos de vida de forma significativa, dado que
utilizan caminos alternativos, buscan diversos medios de proteccin o se recluyen en sus hogares en determinados horarios, perdiendo el goce pleno del uso
saludable del espacio pblico.
Adems, los habitantes de la mayora de los barrios vulnerables son las principales vctimas de la inseguridad, pues conviven con una subcultura delictiva que
encuentra refugio dentro de las caractersticas habitacionales de estos lugares.
Problemtica social: la desercin escolar, la expulsin temprana del hogar y la
exclusin del mercado laboral.
La expulsin del hogar marca la vida de jvenes y adultos que sufrieron la desestructuracin de la familia resultado de la decadencia de la economa familiar y de
la desproteccin e impotencia de los jefes o jefas de hogar que debieron afrontar,
sin trabajo, la crianza de sus hijos, carentes de oportunidades significativas de
vida. Como hemos sealado, existen tres generaciones que sufrieron la expulsin del mercado de trabajo en una economa que no generaba oportunidades de
empleo ni de seguridad social.
144
Estas condiciones de vulnerabilidad producidas, por el neoliberalismo econmico, generan lo que se denomina una subcultura del delito. Esta refiere la conformacin en el tiempo de un conjunto de valores, sobre todo entre los jvenes
vulnerables, de descreencia en las oportunidades de vida convencionales y de
identificacin en los hbitos del delito, el enfrentamiento con la polica y la bsqueda de caminos cortos para adquirir un estatus de vida y de consumo que
se supone les otorga algn tipo de prestigio en su grupo social.
Problemtica institucional: las insuficiencias del gobierno de la seguridad pblica.
El gobierno y el control civil de todo el conjunto de instituciones de la seguridad
pblica son fundamentales. Una inadecuada atencin a este tema trae aparejado
el desconocimiento parcial, pero importante, del gobierno civil, sobre las actividades de estas instituciones y la disminucin de la participacin ciudadana en el
diseo de polticas de seguridad.
Adems, se abren amplios frentes a la hora de abordar los problemas organizacionales y funcionales de la polica. En esta temtica se incluyen:
- la distribucin de los recursos humanos y su capacitacin, especializacin y evaluacin.
- la administracin eficiente de recursos materiales y econmicos y de control
sobre la distribucin de gastos.
- la apuesta a la tecnologa y modernizacin del sistema de prevencin e investigacin policial.
Estos ejes son los que generan condiciones para el delito y, pese a que el Gobierno Provincial ya ha marcado un camino distinto, se trata de profundizar una
estrategia de mediano y largo plazo.
PILARES DEL
DESARROLLO
A partir del diagnstico expuesto, y considerando que algunas de las problemticas vinculadas con el delito (ambiental y social) son abordadas adems en otros
captulos, podemos plantear los siguientes pilares con miras a brindar seguridad,
en sentido amplio, a todos los ciudadanos:
1. Fortalecer el Gobierno Civil de la seguridad, garantizando la participacin
ciudadana en Foros de Seguridad y contando con una mayor dotacin de civiles en cumplimiento de funciones administrativas (y no personal policial)
La seguridad debe tener un gobierno civil eficaz, mientras que las policas se
ocupan de abordar e investigar el delito desde las calles y las comisaras. Por
otro lado, se deben incorporar ms civiles a la estructura administrativa, sobre
todo de las comisaras, para que puedan tomar denuncias, elaborar expedientes y llevar las labores de administracin y manejo de sistemas informticos.
No es necesario formar policas y comprar equipamiento policial para realizar
estas tareas. Esto libera a los policas de las tareas no policiales. Por ltimo, es
fundamental la participacin ciudadana en los Foros de Seguridad para que la
polica rinda cuentas a la ciudadana.
2. Promover la profesionalizacin y modernizacin de la polica con intervencin de nuevas tecnologas de prevencin y tratamiento del delito
146
La mejor herramienta para abordar delitos es una polica moderna, capacitada y

equipada con tecnologa. Una polica profesional y tecnificada. Sobre este punto
y a partir de las estadsticas criminales, es necesario redistribuir los policas a los
lugares o momentos de mayor riesgo, capacitando en la prevencin/intervencin
de cierto tipo de robo o del combate de grupos organizados.
3. Continuar y profundizar el proceso de creacin de policas locales
Esta nueva polica creada por el Gobernador de la Provincia es fundamental para
aumentar la capacidad de prevencin en la Regin Metropolitana, aumentando
significativamente la presencia del Estado en las zonas peligrosas.
4. Profundizar el proceso de inclusin social y econmica
El abordaje de la problemtica social, mediante polticas educativas, de proteccin social y promocin de empleo, destinadas al conjunto de la poblacin y en
particular a las juventudes, es un pilar fundamental para la construccin de la
seguridad ciudadana. Se trata de una dimensin trasversal que excede la cuestin de la seguridad y ha sido abordada en profundidad en la Parte I Desarrollo
Humano de este libro.
CAPTULO 10
justicia:
accesibilidad
y rapidez para una
efectiva poltica
de seguridad
La justicia no es solo el conjunto de leyes, tambin es un sistema que
debe ser bien gestionado. Para ser dinmico, resolutivo, rpido y accesible
a todos y todas, es necesario modernizarlo, a partir de la descentralizacin, reorganizacin e incorporacin de tecnologa que fortalezca su rol
de investigacin y expedicin rpida y haga transparentes sus procesos
internos de seleccin de personal y trmites judiciales.
Introduccin
Actualmente, el sistema judicial mantiene un dficit estructural que resta eficiencia a las investigaciones y a la persecucin penal en general. Si bien la Ley
define que la Polica Judicial tendr a su cargo la investigacin, el Ministerio
Pblico Fiscal no est dotado de estructuras propias para investigar, por lo que
dicha tarea recae en la Polica de la Provincia. Esta situacin demuestra que los
postulados de la Reforma del ao 1998 y la Ley N 14.442 no se han cumplido
en su totalidad y, como consecuencia de ello, se mantiene la indefinicin legal
sobre quin va a estar a cargo de la investigacin penal.
En este contexto, la falta de autonoma real del Ministerio Pblico Fiscal resulta
evidente porque su dependencia con la Polica de la provincia de Buenos Aires
impregna todo el sistema y convierte a los fiscales en auxiliares letrados de la
polica.
Resulta imperioso avanzar en la profundizacin de la reforma del Sistema Procesal Penal, de manera tal que se consagre la independencia y autonoma del
Ministerio Pblico Fiscal y el Ministerio Pblico de la Defensa.
Mientras se avanza en esta direccin, que demanda un profundo debate legislativo, debe aprovecharse al mximo el sistema procesal vigente, utilizando todos
los mecanismos para poder defender a la sociedad de los delitos ms graves.
150
PARTE III Seguridad Pblica / 10. JUSTICIA
DIAGNSTICO
El sistema judicial de la Provincia

La Constitucin de la Provincia de Buenos Aires1 regula la divisin de poderes
del Estado Provincial y establece que el Poder Judicial tiene una administracin
autnoma del Poder Ejecutivo; aquel est compuesto principalmente de los
siguientes rganos:
Suprema Corte de Justicia: es la mxima autoridad judicial provincial, despus del Consejo de la Magistratura. Est compuesta por 7 jueces inamovibles
elegidos por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado. Cumple funciones de
superintendencia y administracin y dispone del presupuesto del Poder Judicial
provincial en forma centralizada.
Tribunal de Casacin Penal: posee 10 miembros y est pensado para descongestionar el trabajo de la Suprema Corte en materia penal.
Cmaras de Apelacin y Garantas en lo Penal: existen 18 Cmaras, una por
cada Departamento Judicial, divididas en 1, 2 3 Salas que, a su vez, estn
integradas por 3 miembros.
Tribunales Orales Criminales: distribuidos en cada Departamento Judicial de
acuerdo a sus requerimientos y necesidades e integrados cada uno de ellos
por 3 jueces.
Juzgados de Garantas y Correccionales: distribuidos en cada Departamento

Judicial de acuerdo a sus requerimientos y necesidades e integrados por un
Juez.
Cuando se hace referencia a la justicia y al sistema judicial provincial2 , se incluyen tambin otros dos actores centrales:
El Consejo de la Magistratura: es el rgano encargado de designar a los jueces, fiscales y defensores, mediante un concurso pblico, elevando una terna al
Poder Ejecutivo provincial para que a su vez presente el nombre de uno de los
concursantes al Senado provincial para su designacin. Debe funcionar con un
mnimo de 15 miembros (representantes de los Poderes Ejecutivo y Legislativo
provinciales; de Jueces de las distintas instancias y de los Colegios de abogados de la Provincia).
El Ministerio Pblico Fiscal y de la Defensa (MPF): se introduce en la Reforma del Cdigo Procesal Penal de la Provincia, realizada en 1998, y luego,
mediante la Ley Provincial 14.442, renueva algunas de sus funciones.
El Ministerio Pblico se compone por el Ministerio Pblico Fiscal y el Ministerio
Pblico de la Defensa como reas funcionalmente autnomas.
La Procuracin General tiene su sede en la ciudad de La Plata, y su jefe, la Pro-
Ver la Constitucin de la Provincia de Buenos Aires del ao 1994.
Las normas provinciales fundamentales del sistema de justicia son las siguientes: Ley Orgnica del Poder Judicial de la Provincia de Buenos Aires, Ley Orgnica del Ministerio Pblico provincial, Ley de Enjuiciamiento de Magistrados en la
Provincia de Buenos Aires, Ley de los Tribunales del Trabajo de la provincia de Buenos Aires, Dto. Ley 7543/69 Fiscala de Estado provincial, Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires, Cdigo de Procedimiento Penal de
la Provincia de Buenos Aires, Cdigo Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires y el Cdigo Fiscal Provincial.
152
curadora General, tiene por funcin organizar el MPF y definir las lneas de persecucin penal, para lo cual la ley le otorga la facultad de dictar instrucciones
generales a los agentes fiscales y defensores. Estas instrucciones se deben regir
Esquema genrico del sistema de justicia de la provincia de Buenos Aires
Poder Judicial
Jueces
Suprema Corte de Justicia

Fiscales
Procuradura
18 Departamentos Judiciales
6 del Conurbano
Juzgado
Secretara
Tribunal
Vocalas
Cmara
Salas
Ministerio Pblico Fiscal

y de la Defensa
18 Fiscales Generales
Departamentales
Fiscales de Cmara y Casacin
6 del Conurbano
UFIs
Agentes Fiscales de Investigacin
Fuente: Elaboracin propia en base a Leyes, Decretos y Resoluciones provinciales.
Responsable
de la IPP y de
la Polica en
Funcin
Judicial
por el criterio de eficacia3 y son de carcter pblico y de cumplimiento obligatorio

para los agentes fiscales y defensores pblicos oficiales.
La misin del MPF es la promocin y el ejercicio de la accin penal, la realizacin de
la Investigacin Penal Preparatoria y la direccin de la polica en funcin judicial.
Desde el punto de vista de su ubicacin institucional, el MPF de la provincia de
Buenos Aires forma parte del Poder Judicial, con lo cual depende del Presidente
de la Suprema Corte de Justicia. La Ley Orgnica le otorga autonoma e independencia, pero no le confiere autarqua. En este sentido, los recursos del MPF no
provienen de una partida presupuestaria propia, sino que surgen del Presupuesto
General del Poder Judicial.
La problemtica de la administracin de justicia requiere un cambio de perspectiva,
en tanto se la oriente a optimizar su relacin con la denominada seguridad pblica4.
Las reformas judiciales aprobadas en lo ltimos aos, y las que siguen pendientes, tienden a mejorar las capacidades de investigacin. El Poder Judicial y el
Ministerio Pblico Fiscal tienen una responsabilidad fundamental para que el respeto de los derechos se enlace con la seguridad ciudadana.
Tanto uno como el otro deben procurar, adems, la ampliacin y modificacin
de la mirada en cuestiones tales como su funcin de contralores sobre los otros
poderes pblicos, el acceso a la justicia, la resolucin de conflictos y la proteccin
Es la orientacin de la persecucin penal a determinadas categoras de delitos; mayores recursos a los mecanismos de simplificacin y abreviacin de los procesos, entre otros.
Para ampliar informacin, ver el Captulo 9. Seguridad Ciudadana de este libro.
153
de los derechos ciudadanos.

Se requiere una mejora de la distribucin de recursos entre los distintos actores
del sistema penal que tienda a garantizar el derecho a la igualdad y el acceso a la
justicia, principalmente de los sectores sociales ms vulnerables y de las comunidades ms pobladas.
Derecho a la igualdad y acceso a la justicia

En el mbito de actuacin del Ministerio Pblico Fiscal, resulta necesario contar
con estructuras cuya funcin excluyente sea la de facilitar el acceso a la justicia
por parte de personas en condicin de vulnerabilidad y garantizar su participacin
en el sistema de administracin judicial. Las 100 Reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia de las personas en condicin de vulnerabilidad5 -aprobadas en la
Asamblea Plenaria de la XIV edicin de la Cumbre Judicial Iberoamericana, celebrada en marzo de 2008 en la ciudad de Brasilia, Repblica Federativa de Brasil, y
a las que adhiri este organismo mediante la Resolucin PGN N 58/09- definen a
este grupo de personas como aquellas que por razn de su edad, gnero, estado fsico o mental, o por circunstancias sociales, econmicas, tnicas y/o culturales, encuentran especiales dificultades para ejercitar con plenitud ante el sistema
de justicia los derechos reconocidos por el ordenamiento jurdico (artculo 3).
Esto requiere generar acciones concretas para remover los obstculos que diariamente enfrenta ese universo de personas a la hora del reconocimiento de
sus derechos en el mbito judicial. El sistema de administracin de justicia debe

llegar a los mbitos de nuestra sociedad histricamente relegados, como paso
inexorable en el proceso de profundizacin democrtica que atraviesa el pas
desde hace ya ms de tres dcadas. Para la deteccin de soluciones a algunos
de los mencionados problemas, la nueva estructura deber explorar alternativas
de carcter preventivo -complementarias de aquellas acciones de corte represivo
a cargo de otras dependencias de esta institucin- que fomenten diferentes formas de relacin con la comunidad.
El derecho internacional ha desarrollado estndares para asegurar el acceso a recursos judiciales, y de otra ndole, que resulten idneos y efectivos para reclamar
por la vulneracin de los derechos fundamentales. En tal sentido, los Estados6
no solo no deben impedir el acceso a estos recursos (obligacin negativa), sino
que adems estn obligados a organizar el aparato institucional de modo tal que
todos los individuos puedan acceder a ellos (obligacin positiva).
En nuestro pas, el acceso rpido y sencillo a los derechos y las garantas de manera efectiva se reconoce a partir de la existencia de numerosos instrumentos de
derechos humanos incorporados al plexo constitucional: el artculo 75 inciso 22
de la Constitucin Nacional en relacin con los artculos 8 y 10 de la Declaracin
Universal de Derechos Humanos; el artculo 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, y artculos 8.1 y 25 de la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos.
Puede consultar las 100 Reglas de Brasilia en: http://www.mpd.gov.ar/articulo/index/articulo/100-reglas-de-brasilia-sobre-acceso-a-la-justicia-de-las-personas-en-condicion-de-vulnerabilidad-258
Los Estados deben eliminar los obstculos normativos, sociales o econmicos que impidan o limiten la posibilidad de acceso a la justicia. Para ms informacin, ver Comisin Interamericana de Derechos Humanos, El acceso a la justicia como
garanta de los derechos econmicos, sociales y culturales. Aprobado el 7 de septiembre de 2007, OEA, Documentos Oficiales.
154
Las 100 Reglas de Brasilia, aludidas previamente, son los vectores que deben
guiar el esquema de intervencin fiscal, muchas veces refractario de las necesidades y los intereses de los sectores ms postergados. En este sentido, ese
instrumento internacional establece parmetros de actuacin, que son los que
interesa iluminar como pauta de trabajo para la nueva estructura (cfr. reglas 38
a 42 de las 100 Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de Personas en
Condicin de Vulnerabilidad), a saber: adopcin de las medidas necesarias para
evitar retrasos en la tramitacin de las causas, garantizando la pronta resolucin
judicial, as como una ejecucin rpida de lo resuelto. Incluso se propicia la atencin prioritaria de aquellas personas en condicin de vulnerabilidad; establecimiento de mecanismos de coordinacin intra e interinstitucionales, orgnicos y
funcionales, destinados a gestionar la interdependencia de las actuaciones de los
diferentes rganos y entidades, tanto pblicas como privadas, que forman parte
o participan en el sistema de justicia; adopcin de medidas orientadas a la especializacin de los profesionales, operadores y servidores del sistema judicial para
la atencin de las personas en condicin de vulnerabilidad; actuacin de equipos
multidisciplinarios para mejorar la respuesta del sistema judicial ante la demanda
de justicia de una persona en condicin de vulnerabilidad; adopcin de medidas
de acercamiento de los servicios del sistema de justicia a aquellos grupos de poblacin que, debido a las circunstancias propias de su situacin de vulnerabilidad,
se encuentran en lugares geogrficamente lejanos o con especiales dificultades
de comunicacin.
En concreto, es necesario trabajar en la prevencin social del delito y en la promocin de derechos como herramientas de acceso a la justicia, que, paralelamente,
nutran al organismo de otro tipo de informacin que habilite la proyeccin de su
poltica criminal en funcin de una participacin igualitaria en el sistema de admi-
nistracin de justicia.
A los nios, nias y adolescentes, los/as adultos/as mayores, los/as trabajadores/
as no registrados/as, las mujeres vctimas de violencia domstica, las personas
que padecen abusos y explotacin sexual, las minoras sexuales, las personas
con discapacidad, las vctimas de violencia institucional, quienes padecen adicciones, las personas migrantes, los/as integrantes de movimientos sociales que
reclamen el reconocimiento de nuevos derechos, se les debe garantizar el acceso a la justicia.
Autonoma y distribucin operativa del Ministerio Pblico Fiscal

A diferencia del Sistema de Justicia de la Nacin, en la provincia de Buenos Aires
el Ministerio Pblico depende de la Suprema Corte de Justicia, que es el rgano
regidor del Sistema Penal. As, el Ministerio Pblico Fiscal y de la Defensa no
posee autarqua, porque su titular, la Procuradora General, depende jerrquicamente del Presidente de la Suprema Corte. Adems, sus integrantes, es decir los
Agentes Fiscales, son elegidos por el Consejo de la Magistratura. Esta situacin
plantea, entre otras cuestiones, un problema de autonoma de los fiscales, puesto que se mantienen en la rbita presupuestaria y administrativa del Poder Judicial y as, se ven imposibilitados no solo de administrar su presupuesto y asignar
sus recursos en forma autnoma, sino tambin de establecer sus parmetros de
actuacin y control funcional.
Respecto de la distribucin operativa y geogrfica del sistema de justicia, la Provincia se divide en 18 departamentos judiciales (6 del conurbano), que coinciden
con la divisin del Ministerio Pblico Fiscal que cuenta a su vez con 18 fiscalas
155
Departamentos judiciales y fiscalas generales
generales (6 del conurbano).

La distribucin de los Departamentos Judiciales y fiscalas representa una primera limitacin a la dinmica de funcionamiento de la justicia, debido a que las 6
fiscalas del Conurbano deben abordar las necesidades judiciales del 66% de la
poblacin provincial y las 12 fiscalas del interior solo el 34% de las de la poblacin restante.
En el grfico Cantidad de rganos jurisdiccionales en relacin al porcentaje de
poblacin, por Departamento Judicial se describe la situacin de los distintos
Departamentos Judiciales y se analiza la relacin entre la cantidad de rganos
jurisdiccionales en funcionamiento y la densidad poblacional.
Salvo algunas excepciones, parecera ser que la relacin entre el nmero de rganos jurisdiccionales y la cantidad de habitantes es la adecuada. Sin embargo,
este es un dato engaoso, puesto que en la categora rganos jurisdiccionales
se incluyen a todos los rganos de justicia7 que hay por Departamento Judicial,
sin tener en cuenta que atienden causas, problemas e instancias diferentes.
En definitiva, la centralizacin y distribucin deficiente de los organismos jurisdiccionales a lo largo del territorio genera una sobrecarga de demandas en algunas
partes del sistema y una excesiva soltura en otras; tal como lo indica la brecha
en los Departamentos de La Matanza y Lomas de Zamora, en donde hay ms
sobrecarga de trabajo y, a la inversa, en Trenque Lauquen y San Nicols, donde
parece haber demasiada estructura judicial para su poblacin.
Se trata de Fiscalas de Primera Instancia, Fiscalas de Juicio, Juzgado en lo Penal y de Garantas, Fiscales y Jueces del Fuero de Responsabilidad Juvenil, Juzgados de Primera Instancia en lo Civil, Comercial y Contencioso Administrativo,
Defensoras Penales, Asesoras de Menores, entre otros.
156
Los mltiples roles de la polica como auxiliar de justicia
Una estructura insuficiente
Cantidad de rganos jurisdiccionales en relacin al porcentaje de poblacin,

por Departamento Judicial
18.00%
Porcentaje Cantidad de rganos
15.30%
16.00%
Porcentaje Poblacin Proyectada 2014
14.00%
1) El Departamento Quilmes, que cuenta con una superficie aproximada de 502 km2 y una poblacin de 1.419.000 habitantes, pero para
atender el servicio de justicia cuenta con una Fiscala General y 38
Fiscalas de Primera Instancia y de Juicio y seis Fiscalas del Fuero de
la Responsabilidad Penal Juvenil.
12.40%
12.00%
10.10%
10.00%
8.90%
8.00%
7.50%
7.50%
6.00%
3.50%
2.70%
2.90%
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pa
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1.50%
de
La
Pl
at
0.80%
2) La Ciudad Autnoma de Buenos Aires, con una superficie aproximada de 202 km2 y una poblacin de 2.890.00 habitantes, para atender el servicio de justicia cuenta con tres Fiscalas Generales y 109
Fiscalas de Juicio/Criminales/Correccionales/Menores.
ar
M
or
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o-
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de
Za
m
or
n
n
0.70%
an
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M
La
Lo
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es
1.70%
Ju
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ol
or
Bl
an
zu
A
a
h
Ba
3.50%
2.00%
1.80%
0.00%
8.50%
4.60%
3.90%
4.00%
2.00%
El siguiente ejemplo muestra una estructura insuficiente en el Departamento Judicial de la Matanza. Este Departamento Judicial tiene
323 Km2 y ms de 1.800.000 habitantes, pero solo cuenta con una
Fiscala General, 17 Fiscalas de Primera Instancia y Juicio (UFI y UFJ,
respectivamente) y 4 Fiscalas del Fuero de Responsabilidad Penal
Juvenil. Como contraparte, se pueden mencionar dos casos:
Fuente: Elaboracin Propia en Base a INDEC. Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Viviendas 2010
y http://www.scba.gov.ar/informacion/estadisticas.asp?opcion=7.
Desde el inicio de la IPP, la Polica de la provincia de Buenos Aires cumple diversas funciones como auxiliar de justicia, destinando al Sistema de Justicia una
cantidad considerable de recursos humanos y materiales que deberan estar dirigidos a su funcin primaria y sustancial: la prevencin del delito.
157
Concretamente, interviene en la investigacin en calidad de Polica en funcin

judicial y, bajo la direccin del agente fiscal, coadyuva a conformar la investigacin
y a reunir las pruebas que servirn para formular una acusacin.
De esta manera, la Polica destina grandes esfuerzos al Sistema de Justicia, ya
que el Ministerio Pblico Fiscal no dispone de una Polica Judicial especializada,
capacitada y con los recursos humanos suficientes para intervenir en las tareas
de investigacin.
La justicia tiene en sus manos la etapa final de las polticas de seguridad. A partir
del diagnstico propuesto, se pueden inferir, al menos, tres conclusiones centrales que definen globalmente los problemas de la justicia provincial:
El Sistema de Justicia carece de una polica judicial especializada, lo que le
impide tener autonoma de investigacin, sobre todo en hechos de corrupcin
policial y grandes investigaciones como el narcotrfico y otros delitos complejos.
El Ministerio Pblico Fiscal carece de autonoma del Poder Judicial, puesto que,
segn la norma vigente, se encuentra dentro de su rbita y atado a su presupuesto.
Existe una distribucin ineficiente de la labor judicial y fiscal, relacionada tanto
a la distribucin y descentralizacin geogrfica y funcional de las fiscalas y juzgados, como a la cantidad de personal y control de sus actividades.
158
PILARES DEL
DESARROLLO
Considerando el diagnstico realizado, podemos plantear los siguientes pilares

con miras a la construccin de un Sistema de Justicia accesible, eficiente, trasparente y capaz de garantizar derechos y brindar seguridad a todos los ciudadanos:
1. Poner en funciones a la Polica Judicial especializada
Se trata de impulsar la rpida conformacin del cuerpo policial y la reglamentacin de la Ley ya aprobada. Esto no solo mejora las condiciones del Sistema de
Justicia, sino que crea una polica ms orientada al servicio de la Provincia y a
favor del equilibrio entre las fuerzas policiales.
2. Crear un sistema de acceso democrtico de incorporacin de personal

En este mbito, se puede elaborar un rgimen de seleccin, incorporacin y promocin de trabajadores del Poder Judicial y del Ministerio Pblico Fiscal basado
en competencias y en la orientacin a resultados concretos.
La renovacin del sistema de incorporacin de personal permitir en el mediano
y largo plazo:
La implementacin efectiva de esta Ley permitira:
Disponer de un rgimen laboral para que fiscales y jueces cumplan con sus
horarios de trabajo y turnos, en el que se evale la eficiencia y la obtencin de
resultados concretos.
Liberar efectivos de la Polica de la provincia de Buenos Aires de las tareas judiciales para que se aboquen de lleno a la seguridad ciudadana.
Integrar al rgimen un sistema de promocin y ascenso por desempeo que

sea transparente y competitivo en igualdad de oportunidades.
Disponer de una polica judicial con sede en los mismos departamentos judiciales, que est especializada y capacitada en labores de investigacin e inteligencia
criminal, que sea expeditiva y que responda rpida y efectivamente a los requerimientos de jueces y fiscales.
Contar con herramientas legales para sancionar severamente la corrupcin de

jueces y fiscales.
Disponer de una Polica Judicial autnoma para que los jueces y fiscales puedan
confiarle investigaciones que impliquen seguir cualquier pista sin ningn tipo de
ataduras ni condicionamiento, incluso de los sectores ms poderosos del crimen
organizado.
160
3. Independizar al Ministerio Pblico Fiscal y el Ministerio Pblico de la

Defensa del Poder Judicial y homogenizar su intervencin en todo el territorio provincial
Es fundamental contar con un Ministerio Pblico Fiscal y un cuerpo de fiscales
que tengan total autonoma de los jueces y amplias libertades para investigar,
adems de contar con su propio presupuesto.
La fiscala es uno de los canales de denuncia ms importantes de la democracia,

porque al estar por fuera de la polica y el Poder Judicial, se canalizan hacia ella las
denuncias por corrupcin o abusos de jueces, policas y polticos.
Asimismo, alcanzar la real y efectiva autonoma permitir elaborar en el mediano
plazo un protocolo unificado de intervencin, investigacin e instruccin, sobre
todo teniendo en cuenta que se puede disponer de una Polica Judicial capaz de
contribuir a la consolidacin de una justicia trasparente y eficaz.
Es necesario adoptar nuevas estrategias, desarrollos tecnolgicos y arreglos institucionales que potencien la capacidad investigativa y la eficacia de la persecucin penal, colocando al Ministerio Pblico Fiscal a la altura de los desafos que
afronta la Provincia.
4. Creacin de Unidades Fiscales especializadas en la investigacin de delitos complejos

La descentralizacin geogrfica y funcional del Ministerio Pblico Fiscal tiene
como objetivo ampliar el acceso a la justicia por parte de todos los sectores en
todo el territorio de la Provincia. A la vez, busca especializar fiscales y generar una
dinmica de trabajo eficiente. Esto supone una reestructuracin de la distribucin
actual de fiscalas y personal y abrir nuevas fiscalas especializadas en investigacin de delitos complejos.
En este sentido, se debe reparar en que una de las funciones asignadas a la
Procuradora General es la de disear la poltica criminal y la persecucin penal
del Ministerio Pblico Fiscal. En ese marco, el Ministerio Pblico Fiscal debe continuar trabajando en el desarrollo de estrategias que, en defensa de la legalidad
y de los intereses generales de la sociedad, mantengan vigente la accin penal
pblica y eleven los ndices de eficacia del sistema de administracin de justicia
en hechos de trascendencia institucional e impacto socioeconmico.
161
CAPTULO 11
Sistema
penitenciario:
reinsercin social
y respeto de los
derechos humanos
El Servicio Penitenciario debe procurar una funcin inclusiva, en donde
existan las condiciones necesarias para que la pena se cumpla en tiempo
y forma, garantizando el respeto a los derechos humanos. Si bien hubo
avances muy significativos en los ltimos diez aos, el sistema de crceles presenta an problemas en infraestructura, recursos humanos, sanidad, seguridad y control. Esta situacin debe resolverse para desterrar la
cultura delictiva y promover la reinsercin social de las personas privadas
de la libertad.
Introduccin
Las personas privadas de libertad en el mbito de la provincia de Buenos Aires
representan casi la mitad del total nacional (el 44%)1. En gran parte de los casos,
padecen condiciones de detencin que no contribuyen al proceso de cumplimiento
normal de la pena correspondiente ni a la reinsercin laboral y social.
etapa de ejecucin de la pena. Ante este panorama, se impone propulsar un

servicio penitenciario que aplique polticas especficas y pertinentes para cada
problemtica.
Como lo han sealado distintas organizaciones de la sociedad civil2, la gravedad

de la situacin no slo implica una problemtica de sobrepoblacin carcelaria y
deficiencia de infraestructura, sino que se extiende a la persistencia de prcticas arcaicas de gestin carcelaria, vinculadas a dinmicas institucionales violentas y al tratamiento militarizado de las personas detenidas que implica, en los
hechos, un dominio total del interno y el cercenamiento de sus posibilidades
de desarrollo y efectivo ejercicio de sus derechos. Por lo tanto, la situacin del
sistema penitenciario de la Provincia es un problema complejo que encuentra
sus races en las ltimas dcadas de la realidad nacional.
Esta situacin no se explica nicamente por los factores mencionados, sino
que se encuentra vinculada con polticas y prcticas judiciales que suelen tener poca incidencia en el Estado. Lamentablemente, los tiempos y cierta ineficiencia por parte de la justicia penal se traduce en el mantenimiento de una
poblacin carcelaria con altos ndices de prisin preventiva o directamente, de
personas no condenadas. Asimismo, se observa un dbil control judicial en la
Sobre un total de 64.288 personas privadas de la libertad en todo el pas, 28.273 se encuentran detenidas en dependencias del Servicio Penitenciario Bonaerense. Esto no incluye los detenidos en el Sistema Penitenciario Federal, tampoco
incluye detenidos en comisaras ni en otras dependencias de las fuerzas de seguridad. Fuente: Informe Anual Repblica Argentina 2013. SNEEP.
Para mayor informacin, consultar los informes del CELS, as como los antecedes de la Procuracin de Violencia Institucional (PROCUVIN).
164
PARTE III Seguridad Pblica / 11. SISTEMA PENITENCIARIO
DIAGNSTICO
Las condiciones en los centros de detencin de la Provincia

El Servicio Penitenciario Bonaerense (SPB) tiene 55 Unidades Penitenciarias (lo
cual incluye las Alcaldas Penitenciaras de Batn, Junn, Malvinas Argentinas y
Jos C. Paz) en las cuales se encuentran en total 28.273 personas privadas de
la libertad (ao 2013). Esto representa 176 detenidos cada 100.000 habitantes.
Este valor es ligeramente superior a la media nacional, que est a la vez muy
por debajo del nivel de algunos pases desarrollados y de la gran mayora de los
pases de la regin.
Por otro lado, segn la ltima informacin oficial3 (que corresponde al ao 2010)
el SPB cuenta con 12.910 funcionarios, incluyendo oficiales, subociales, agentes y civiles. Esto dara una relacin de 2,08 funcionarios del SPB por detenido,
un poco ms alta que el promedio nacional que es de 1,83. En la mayora de los
pases europeos esta relacin es de 0,8 a 3,5.
En los ltimos veinte aos, hubo un crecimiento muy sostenido en la poblacin
penitenciara, especialmente en el perodo 1994-2003, cuando el problema de
Evolucin de la poblacin penitenciara provincial
Poblacin en prisin cada 100.000 habitantes

707
28.273
26.903
24.721
23.336
18.931
13.190
248
10.043
143
Los datos de este prrafo surgen de un informe elaborado por el Ministerio de Justicia de la Nacin, que puede consultarse en http://www.jus.gob.ar/media/1126013/Una_Gestion_Penitenciaria_Integral_SNEEP.pdf
166
2013
2012
2011
2010
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del INDEC y del Informe Anual Repblica Argentina 2013.
SNEEP.
2009
Japn
2008
Suecia
2007
Espaa
2006
Argentina
2005
Provincia de
Buenos Aires
2004
Chile
2003
Brasil
2002
Uruguay
2001
Estados
Unidos
51
2000
60
1999
152
1998
174
1997
275
1996
281
sobrepoblacin llega a una situacin lmite.

El aumento de las personas privadas de su libertad en ese perodo crtico fue
consecuencia, por un lado, del incremento de la inseguridad y la consecucin del
delito, y por el otro, de la implementacin de una nica prctica para su erradicacin: el encarcelamiento de los criminales que cometan hechos delictivos. Durante ese perodo de fuerte crecimiento de la poblacin penitenciaria, no se procur
acompaar al sujeto encarcelado para otorgarle herramientas que le permitan
desarrollar su plan de vida una vez recuperada la libertad, de all los altos ndices
de reincidencia en los detenidos.
Es necesario reconsiderar el paradigma absoluto del encarcelamiento para tender hacia una estructura novedosa que rompa con los modelos carcelarios perimidos. El objetivo es que el individuo adquiera costumbres de trabajo, estudio y
responsabilidad tiles para la vida en comunidad y en libertad.
una capacidad estimada de 8.500 plazas. A esto hay que sumarle la construccin
y ampliacin de pabellones en Unidades ya existentes. En total, la capacidad del
SPB se increment en este perodo en un 143%.
Sobrepoblacin
Con el enorme esfuerzo realizado en los ltimos 10 aos en la ampliacin de la
capacidad del SPB, se logr resolver el problema de la sobrepoblacin a nivel
agregado. Mientras que en el ao 2003 exista una sobrepoblacin del 101,4% (la
cantidad de personas detenidas duplicaba la capacidad de las Unidades Penitenciarias del SPB), para el ao 2013 esta situacin es casi inexistente: la ampliacin
de la capacidad fue suficiente no slo para resolver la sobrepoblacin del 2003,
sino tambin para cubrir el incremento en la poblacin detenida en el perodo.
Frente a este dficit histrico, el Poder Ejecutivo Provincial declar la Emergencia

fsico-funcional del sistema penitenciario mediante el Decreto N 1.132/2001, que
reconoce que existen circunstancias que deterioran notablemente los niveles de
seguridad en las crceles, lo cual habilit la construccin y remodelacin de 17
Unidades Penitenciarias en los ltimos diez aos4.
En el ao 2003, el SPB contaba con 38 Unidades Penitenciarias, mientras que
hoy tiene 55; en los ltimos aos se construyeron y habilitaron 17 Unidades, con
4
Algunas de las nuevas Unidades Penitenciarias construidas y puestas en funcionamiento en esta poca son las N 46, 47 y 48, ubicadas en los Partidos de San Martn y en San Isidro, que hoy albergan a 1.052 personas; y la N 37 (Barker,
Partido de Benito Jurez), con 565 personas. Las nuevas unidades tienen varias ventajas: adems de contar con niveles de seguridad modernos, disponen de espacios con fines productivos y educacionales.
167
Sobrepoblacin
Unidades Penitenciarias con Mayor Sobrepoblacin Ao 2013
101,4%
Capacidad
1.4%
28.094 *
27.714
22.983
11.410
Poblacin
Alojada
Sobrepoblacin
Florencio Varela (N 24)
786
1.037
251
31,90%
Gonzalez Catn (N 43)
430
631
201
46,70%
Mercedes (N 5)
550
749
199
36,20%
Sierra Chica (N 2)
1.400
1.577
177
12,60%
Magdalena (N 35)
839
1.012
173
20,60%
550
661
111
20,20%
Campana (N 41)
480
588
108
22,50%
352
452
100
28,40%
Fuente: Elaboracin propia en base al Informe Anual Provincia de Buenos Aires 2013. SNEEP.
2003
2013
Capacidad
Poblacin
Fuente: Elaboracin propia en base al Informe Anual Provincia de Buenos Aires 2013, SNEEP y el informe
Una Gestin Penitenciaria Integral, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin (2010).
* Si bien el total de personas privadas de la libertad en el SPB ascienden a 28.273, se cuenta informacin detallada
sobre 28.094 y sobre este nmero se calculan la sobrepoblacin y otras estadsticas.Sin embargo, la estadstica
agregada esconde situaciones donde determinadas Unidades tienen una importante sobrepoblacin, mientras que
otras tienen plazas sin ocupar. De hecho, hay ocho Unidades Penitenciarias con una sobrepoblacin de ms de 100
personas, lo cual implica entre un 12% y un 46% de la capacidad de cada una de ellas.
168
La consecuencia de esta situacin es el hacinamiento, que constituye un problema central debido a que contribuye a incrementar las situaciones de riesgo como
la transmisin de enfermedades, los motines, las fugas, la toma de rehenes y
otras situaciones de violencia de las cuales resultan vctimas tanto los detenidos
como el personal asignado a su custodia.
Situacin legal de las personas privadas de su libertad
A fines del 2013, el 44,1% de las personas privadas de la libertad alojadas por el
SPB han sido condenadas mientras que el resto estn procesadas o son inimputables/menores. En el ao 2003, solamente el 13,3% de los detenidos estaban
condenados. En este sentido, se dio una serie de reformas, entre las que se
destaca la reforma del Cdigo Procesal Penal (Ley 13.943), orientadas a reducir
los plazos y a hacer ms eficiente a la justicia penal de la Provincia. A juzgar por
las estadsticas, estas reformas tuvieron un buen resultado ya que se evidencia
una mejora muy significativa.
Total de Detenidos Segn Situacin Legal
Si bien la mejora es evidente, an queda camino por recorrer. Recordemos que

este tipo de situaciones mereci la condena del Estado Argentino por parte de
la CIDH (Caso Mendoza, entre muchos otros) por cuanto las personas privadas
de su libertad sin sentencia firme pasan a ser destinatarios de valoraciones ms
severas por parte del sistema judicial y de los mecanismos de evaluacin de
tratamiento penitenciario, lo cual confirma y revela que se los considera no slo
ms peligrosos sino tambin con menos derechos que un detenido privado de su
libertad pero con sentencia firme.
Detencin en comisaras
55.9%
2013
86.8%
2003
Condenados
Sin condena
Una de las consecuencias de la sobrepoblacin y de la inadecuada planificacin de

todo el sistema de ejecucin penal es la detencin preventiva en comisaras, donde
se alojan personas que deberan estar en centros preparados para tal fin. Estos
individuos deberan adems ser custodiados por personal especialmente formado
para llevar a cabo esa tarea. Es decir, las personas arrestadas o detenidas por la
presunta comisin de delitos deberan ser alojadas en Alcaldas especiales y no en
comisaras. Recordemos que la Ley de Ejecucin Penal N 12.256 establece que el
cuidado y la asistencia de los individuos procesados debe estar a cargo del servicio
penitenciario. Por ello, el hecho de que una persona privada de su libertad permanezca en una seccional policial, debera ser una situacin excepcional5.
Fuente: Elaboracin propia en base a Situacin de las personas privadas de la libertad en la provincia de Buenos
Aires Diciembre 2007 - Octubre 2011. Ministerio de Seguridad y Justicia. Provincia de Buenos Aires y el Informe
Anual Provincia de Buenos Aires 2013. SNEEP.
La situacin solo podra tolerarse hasta el momento de ser presentada esa persona ante la autoridad judicial competente, segn seala el Art. 155 del CPP de la PBA: ARTICULO 155.- (Texto segn Ley 13.252) Presentacin del aprehendido.
El funcionario o auxiliar de la Polica que haya practicado una aprehensin deber comunicarla conforme lo dispuesto en el artculo 296 y presentar inmediatamente a la persona ante el Fiscal interviniente.
169
Las comisaras no cuentan con la infraestructura, ni los servicios bsicos necesarios para funcionar como lugares de detencin. No brindan una seguridad
adecuada, ni el personal policial est capacitado para la funcin de custodia de
personas privadas de la libertad.
Personas Detenidas en Comisaras de la Provincia de Buenos Aires

7.031
Desde el ao 2003, baj significativamente la cantidad de detenidos en comisaras, gracias en gran parte a la ampliacin de la capacidad del SPB y tambin
como respuesta a los reclamos de distintos organismos de derechos humanos6. Sin embargo, en el ltimo ao la tendencia se habra modificado (no hay
estadsticas oficiales). Por otro lado, el Ministerio de Seguridad durante el 2014
habilit nuevamente la posibilidad del funcionamiento de calabozos7 en comisaras, como lugares de detencin provisoria.
En el inconmensurable esfuerzo que las comisaras hacen por alojar detenidos
y evitar la violencia, los policas a menudo se ven forzados a trabajar en condiciones desfavorables. Todo esto afecta tambin la dignidad y el profesionalismo
del trabajador policial.
El acceso a la educacin, trabajo y programas de capacitacin

Es necesario profundizar el cambio de paradigma hacia la instrumentacin de
polticas orientadas al pleno goce y ejercicio de los derechos humanos de los
4.393
3.037
1.596
1.386
894
2002
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: Elaboracin propia en base a: Estadsticas penitenciarias en la Argentina. Informe Preliminar del SNEEP
(para el ao 2002), Situacin de las personas privadas de la libertad en la provincia de Buenos Aires Diciembre
2007 - Octubre 2011. Ministerio de Seguridad y Justicia (para los aos 2009, 2010 y 2011) y A cuatro meses de la
emergencia de seguridad en la provincia de Buenos Aires, CELS (para los aos 2012 y 2013).
En junio del 2010, la Provincia recibi la visita de una relatora especial de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDE) que entrevist a funcionarios pblicos, personal policial y del SPB, de organizaciones sociales e inclusive
detenidos. En el informe elaborado por la CIDH referido a esta visita, reclamaron por las detenciones en comisaras, por la cantidad de detenidos sin condena, por las condiciones generales de infraestructura, alimentacin y cuidado de salud y
por casos de torturas, tratos crueles, inhumanos y degradantes.
Esta iniciativa se materializ mediante la Resolucin 642/14, firmada por el Ministro de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires el 20 de mayo del 2014, la cual fue rechazada por diversos organismos de derechos humanos y tambin por el
Juez en lo Contencioso y Administrativo N 1 de La Plata, que orden la suspensin de la aplicacin de esa resolucin.
170
detenidos con la finalidad de que el interno adquiera costumbres de trabajo,

estudio y responsabilidades, tanto sociales como familiares. Este proceder ayuda a la fijacin de un rol til y motiva a los detenidos a mantener su actividad y
progresar para su propio bien y el de su familia.
Esta funcin hoy se cumple, pero en forma parcial. Las estadsticas ms recientes muestran que el 64,5% de las personas detenidas no trabajan, el 60,3% no
participan en programas educativos y el 75,2% no participaron nunca en instancias de capacitacin laboral. Estos ndices deberan bajar significativamente si
esperamos que el sistema penitenciario cumpla con su rol de reinsercin laboral
y social de los detenidos.
El control civil del sistema

Al igual que en el caso de la polica, el Servicio Penitenciario Bonaerense posee una estructura afianzada en modelos tradicionales que datan del siglo XIX y
donde no es comn el control civil y la participacin ciudadana. La definicin de
las estrategias para dirigir los centros de detencin y fijar sus reglamentos en la
actualidad, estn reguladas por el propio SPB.
Como correlato de lo anterior, los indicadores para evaluar su desempeo y los
mecanismos para analizar su eficacia, eficiencia y transparencia fueron definidos
y gestionados por el propio cuerpo que deba ser monitoreado.
Gestin operativa y capacitacin

No es difcil notar que muchas de las Unidades Penitenciarias de la Provincia no
cuentan con sistemas tecnolgicos de control y gestin carcelaria modernos y
adecuados a nuestro tiempo, lo cual genera problemas de seguridad.
Si bien se han dado avances significativos en el ltimo tiempo, como ser la implementacin por parte del Gobierno Provincial del servicio de legajo virtual de
los internos8, lo cierto es que an es necesaria la instalacin de mayor nmero
de cmaras, sistemas de escaneo, sistemas detectores de metales, armas y
explosivos, bloqueadores de seal y otros.
En esa direccin, los agentes penitenciaros desconocen en su mayora las prcticas ms modernas y los sistemas tecnolgicos de control con los que cuentan
otros pases desarrollados, dificultando y desmotivando su desempeo laboral
cotidiano. La inversin en estos elementos debe ir acompaada de polticas de
formacin y capacitacin que jerarquicen la tarea realizada por los hombres y
mujeres que integran el SPB.
De este modo, la gestin debe avanzar hacia la profesionalizacin de la fuerza
a travs de la capacitacin permanente de sus cuadros tcnicos y directivos,
poniendo nfasis en la adquisicin de competencias especficas y en una slida
formacin en gestin carcelaria y en derechos humanos.
8
El Legajo Virtual es una herramienta informtica que administra la base de datos donde se registra toda la informacin referida a cada uno de los detenidos del Servicio Penitenciario Bonaerense. Esta base de datos se actualiza diariamente
con las novedades respectivas, lo cual permite optimizar tareas claves a cargo de los agentes penitenciarios como ser la administracin de los regmenes de visitas, as como el cumplimiento de los requerimientos judiciales sobre cada uno de
los detenidos.
171
Trabajo Remunerado
21,7%
64,5%
13,8%
Educacin
18,3%
21,7%
Menos de 30 hs.
semanales
De 30 a 40 hs.
semanales
60,3%
17,0%
13,8%
4,4%
No tiene
75,2%
Particip en
algn programa
No particip
Fuente: Elaboracin propia en base al Informe Anual Provincia de Buenos Aires 2013. SNEEP.
172
Educacin Formal
Polimodal
Educacin Superior
o No formal
No participa de
ningn programa
educativo
Capacitacin Laboral
24,8%
Educacin Formal
EGB
Conclusiones del diagnstico

El sistema penitenciario actual an no ha logrado contribuir, en la mayora de los
casos, a la inclusin social de las personas privadas de su libertad. Las crceles
actuales no siempre logran generar una relacin con la vida normal en sociedad.
All, el interno es considerado muchas veces solo un delincuente. Por lo tanto,
desde el inicio de su detencin se debe procurar ste no pierda sus responsabilidades sociales y familiares9. Deben facilitrsele los medios para completar sus
estudios, profundizarlos y obtener un patrimonio que pueda ser auto administrado por la persona tanto en situacin de encierro como en libertad. Es decir, que
el sujeto debe auto-sustentarse con el producto de su trabajo actual, adquirir
bienes, servicios e incrementar su capital cultural y simblico. Esto contribuira a
configurar un rol social/familiar til y la consecucin del proyecto personal/familiar.
Por otro lado, las iniciativas llevadas a cabo en los ltimos aos orientadas a
mejorar las condiciones de vida de los detenidos, resolver la sobrepoblacin carcelaria y profesionalizar la gestin han generado avances significativos, aunque
no siempre han logrado modificar las prcticas denunciadas en varias ocasiones.
El informe del Grupo de Mujeres de la Argentina Foro de VIH Mujeres y Familia refleja la importancia de la educacin y el trabajo de las personas privadas de la libertad como forma de generar y profundizar las responsabilidades sociales.
173
PILARES DEL
DESARROLLO
Hacia un Servicio Penitenciario Bonaerense moderno y efectivo

A partir del diagnstico desarrollado, podemos plantear que el principal desafo
consiste en avanzar hacia una poltica pblica que profundice algunas reformas
clave del sistema penitenciario de la provincia de Buenos Aires. Esto implicara
la mejora de las condiciones de reclusin para quienes se encuentran privados
de su libertad, la promocin de oportunidades de trabajo genuino, el abordaje y
tratamiento de adicciones, acceso a la salud y apoyo emocional y psicolgico.
Para ello, se plantean algunos de los siguientes pilares orientados a objetivos a
cumplir en el mediano y largo plazo:
1. Generar nuevos centros para cumplimiento de fines especficos, en particular Alcaldas de Alojamiento Transitorio y Centros de Alojamiento de
Menores, evitando el encierro en comisaras y en otros establecimientos
no preparados a tal fin
2. Construccin de nuevos centros de alojamiento para detenidos cuyo

tiempo de prisin preventiva haya superado los 12 meses
Los cuales debern estar diseados y acondicionados para cumplir sus cometidos con adecuados estndares de seguridad y supervisados en forma interna y
externa.
3. Firma de convenios con diferentes empresas e instituciones, a fin de
garantizar mayores oportunidades de empleo digno10 para las personas
privadas de su libertad
Fomentar el trabajo genuino de los sujetos privados de su libertad, lo cual mejora las condiciones del encierro, le da un sustento econmico para la familia del
detenido e incluso colabora con la reparacin civil y las costas de la detencin.
Esta es una necesidad patente del Sistema. Se requieren ms Alcaldas y Centros diseados y acondicionados para cumplir con los estndares de seguridad
y de Derechos Humanos, bajo la supervisin permanente interna y externa de
un organismo estatal y organizaciones de la sociedad civil. Esto permitir el cese
paulatino del alojamiento de detenidos en las comisaras y reducira la sobrepoblacin en determinadas Unidades Penitenciaras.
10
Dicho trabajo deber encontrarse registrado y el empleado podr solicitar afiliarse al sindicato/gremio respectivo, para lo cual el Estado, a travs del MTEySS, la ANSeS y la AFIP, se encontrar facultado para realizar inspecciones con el objeto
de evitar la evasin del pago de aportes en materia de seguridad social e impositivos y a la vez, prevenir la trata de personas con fines de explotacin laboral.
176
CAPTULO 12
Combate al
narcotrfico:
prevencin y erradicacin de organizaciones

criminales
El consumo de drogas ilcitas se lleva la vida y genera sufrimiento en miles
de jvenes de nuestra Provincia, creando desolacin en sus familias. Las
drogas son un obstculo para el desarrollo local, fomentan la delincuencia
y estn profundamente relacionadas a la violencia y a la inseguridad urbana. Un objetivo primordial es generar iniciativas integradas para reducir
tanto la oferta como la demanda de drogas ilcitas. En este sentido, combatir el lavado de dinero deviene en una accin clave para interrumpir el
financiamiento de la delincuencia organizada y del trfico de drogas.
Introduccin
El narcotrfico es un delito cambiante debido a caractersticas relacionadas con
su propio desarrollo: transnacionalidad, variedad en la oferta de sustancias, uso
de precursores qumicos en los procesos de elaboracin, lavado de activos, entre
otras. Se trata de un delito complejo que genera altsimos niveles de ganancias
para algunos de sus participantes. Supone adems, una red integrada por diversos
actores con mayor o menor poder sobre los procesos de produccin, circulacin y
consumos de drogas.
En la actualidad, las organizaciones delictivas a nivel internacional dejaron de ser
el clsico cartel de la dcada del 80 y principios de los 90 para convertirse en estructuras compartimentadas y especializadas en un eslabn especfico del circuito
de las drogas; es decir, que existen organizaciones dedicadas exclusivamente al
transporte, otras a la produccin y otras al comercio de los estupefacientes. Los
grupos que se dedican al trfico en gran escala son los que acaparan la mayor parte
de los recursos provenientes de esta actividad ilcita.
Para construir un diagnstico de la situacin del narcotrfico en la provincia de
Buenos Aires, es necesario analizar el rol de Argentina en las redes internacionales,
as como observar los indicadores del consumo de drogas y la legislacin vigente,
tanto a nivel nacional como en la provincia de Buenos Aires.
180
PARTE III Seguridad Pblica / 12. COMBATE AL NARCOTRFICO
DIAGNSTICO
Argentina: pas de trnsito

Las drogas que mayor rdito econmico generan a nivel mundial son la cocana, los opiceos y las drogas sintticas (metanfetaminas, xtasis, etc.). La
marihuana, si bien es la ms consumida, es la que menor impacto genera en
el poder econmico de las organizaciones delictivas, debido a que existe una
gran dispersin en la distribucin de la planta. Adems, la produccin directa
por parte de consumidores resulta ms sencilla que la del resto de las drogas.
La cocana se produce principalmente en Colombia, Bolivia y Per, y de ellos
proviene mayoritariamente la que se transporta y consume en Argentina. La
salida al mar que posee nuestro pas y la existencia de ros navegables como
el Paran, sumado a una extensa frontera difcil de controlar, fueron algunos de
los factores que incentivaron el paso de droga por nuestro territorio nacional.
En los ltimos aos, adems, Argentina he comenzado a aparecer tambin
como un mercado importante de consumo de drogas.
Los rditos de la industria del narcotrfico tienen muchos destinos. No slo
se depositan en parasos fiscales, sino que generan inversiones y actividades
comerciales a lo largo del continente. Por este motivo, un combate eficaz del
Estado debe tener no slo el apoyo de las Fuerzas de Seguridad y del Sistema
Judicial, sino contar con el apoyo de las instituciones dedicadas a combatir el
lavado de dinero. Resulta necesario un trabajo de inteligencia y de reunin de

informacin vinculada a los movimientos de activos de empresas y entidades
comerciales. Tambin es importante tener un conocimiento preciso acerca de
la informacin de recaudacin fiscal de los diferentes organismos e instituciones. Estos datos son sumamente importantes, ya que pueden contribuir a conocer estructuras delictivas y nexos ilegales.
Consumo de drogas, grupos de riesgo y sectores vulnerables

El trnsito de drogas en el pas, y particularmente en la provincia de Buenos
Aires, genera comercio y consumo1. Las organizaciones poseen distribuidores
intermedios que comercializan la droga en un determinado territorio o bien
poseen una clientela relativamente fija2. En el escaln inferior encontramos al
vendedor, que a su vez suele ser un consumidor parcial de la droga que comercializa. A su vez, la distribucin minorista genera una nueva produccin, y
una modificacin cualitativa considerable al rebajar la droga3 con otras sustancias a los fines de obtener mayores ganancias.
El inicio del consumo de drogas est vinculado a diversos factores de riesgo,
los principales son:
1
Muchas veces, cargamentos que tienen como destino final Estados Unidos o Europa terminan comercializndose en Argentina, debido a que fueron utilizados como pago en alguna operacin de transporte o bien por la imposibilidad de
sacarla del pas por un aumento de los controles o la cada de una operacin.
2
Por ejemplo, los dealers de las fiestas electrnicas, que en su mayora abastecen de drogas sintticas y LSD a jvenes que conocen previamente o por medio de algn otro consumidor.
La mariguana a suele ser mezclada con el tallo, hojas de la misma planta de cannabis o bien con restos de otras plantas, mientras que la cocana se rebaja con cafena y medicamentos veterinarios entre otras componentes, lo que puede llegar
a generar intoxicaciones y daos a los consumidores por la presencia de elementos incompatibles con su salud.
182
Los vnculos familiares o de amistad con otras personas que consuman algn
tipo de droga.
La relacin entre la oferta de sustancias y el nivel de posibilidad de acceso a
las mismas. Cuando la oferta es mayor y la posibilidad de comprar u obtener
alguna droga es ms alta, existe una mayor probabilidad de que una persona
se inicie en el consumo.
La falta de percepcin de riesgo que el consumo de estupefacientes implica.
Por las propias caractersticas de estos factores, y las dimensiones econmicas y culturales que ellos implican, el consumo de drogas en Argentina y en la
provincia de Buenos Aires se ha expandido principalmente entre los jvenes4.
Estadsticas de consumo de drogas en la Provincia

A partir de 1999, Argentina viene realizando una serie de estudios peridicos
sobre la prevalencia del consumo de drogas por impulso de las Naciones
Unidas a travs de la Oficina contra la Droga y el Delito (ONUDD) y de la
Comisin Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD). La
provincia de Buenos Aires fue la primera jurisdiccin de nuestro pas en crear
un Observatorio de Drogas, que produjo mediciones epidemiolgicas sobre

drogadependencia desde el ao 2003, un ao antes de la creacin del Observatorio Argentino de Drogas (OAD), fundado en la rbita de la Secretara
de Programacin para la Prevencin de la Drogadiccin y la Lucha contra el
Narcotrfico (SEDRONAR)5. A partir de ese ao, los datos producidos por
Argentina se homologan en los aspectos metodolgicos al Sistema Subregional de Informacin e Investigacin sobre Drogas junto a Colombia, Bolivia,
Chile, Ecuador, Per y Uruguay, con quienes se acord la aplicacin de un
cuestionario base estandarizado, los criterios de seleccin de muestra y las
modalidades de abordaje en campo, garantizando la comparabilidad de los
datos producidos en la regin.
Entre otros relevamientos, nuestro pas realiza cada dos aos un estudio de
prevalencia en escuelas secundarias a travs de la Encuesta Nacional a Estudiantes de Enseanza Media sobre consumo de sustancias psicoactivas y
factores de riesgo y proteccin asociados. Junto con esta investigacin, focalizada en los jvenes, Argentina continu con la serie iniciada en 1999 realizando
encuestas peridicas en hogares de todo el pas destinadas a medir la prevalencia de consumo en poblacin general, comprendida entre los 12 y los 65 aos.
Segn la ltima Encuesta Nacional a Estudiantes de Enseanza Media (2011),
4
El Informe Mundial de Drogas del 2012 de la ONU seala que los jvenes son los principales consumidores y cada vez ms se vuelcan por las drogas sintticas, como las metanfetaminas, el xtasis o tambin la ketamina, una droga de uso
veterinario en equinos que se consume en forma de polvo, al igual que la cocana, y funciona como un depresor del sistema nervioso central y alucingeno.
5
La SEDRONAR, a travs del OAD, realiz durante el segundo semestre del ao 2011 la Quinta Encuesta Nacional a Estudiantes de Enseanza Media, sobre consumo de sustancias psicoactivas y factores de riesgo y proteccin asociados. A
partir de un cuestionario autoaplicado, el estudio informa sobre la magnitud del consumo de alcohol, tabaco, psicofrmacos (tranquilizantes y estimulantes) usados sin prescripcin mdica, solventes o inhalables, marihuana, cocanas (clorhidrato
y pasta base), xtasis, herona y otras drogas ilegales. Tambin indag sobre factores de riesgo y proteccin ligados al uso de drogas, sobre los perfiles asociados al abuso de bebidas alcohlicas y sobre la percepcin de los estudiantes acerca
de sus condiciones de vida y de su entorno. La encuesta se realiz sobre una muestra representativa de 90.450 alumnos de 13, 15 y 17 aos de todo el pas y permite la desagregacin de datos por provincia, el seguimiento de la evolucin de
este indicador a lo largo del tiempo y la comparacin entre distintas jurisdicciones del pas.
183
en la provincia de Buenos Aires se registr una prevalencia del 12,1% de jvenes que responde haber consumido marihuana en el transcurso de ese ao. La
cocana le sigue entre las drogas ilegales con el 3% y la pasta base de cocana, cocana fumable o paco, con el 1,1%. Los alumnos refieren, adems, el
consumo de distintos tipos de pastillas tanto tranquilizantes y estimulantes,
que suman en conjunto una prevalencia del 4,0%. Los solventes e inhalables,
por su parte, son utilizados por el 2.9% de la poblacin estudiantil bonaerense.
Evolucin Consumo de Drogas Ilcitas en la Provincia

de Buenos Aires 2005-2011
14.1%
12.1%
8.5%
6.7%
2.9%
Drogas
Ilcitas
Marihuana
1.1%
Estimulantes
2.8% 2.9%
3.0%
2.5%
1.6% 1.1%
Solventes
Cocana
Pasta Base
2005
2011
Fuente: Sedronar. Encuestas Nacionales a Estudiantesde Enseanza Media 2005 y 2011.
En la provincia de Buenos Aires, el alcohol se consume cinco veces ms que la

marihuana. La marihuana tres veces ms que la cocana y la cocana tres veces
ms que el paco.
Se puede observar claramente un crecimiento en las tendencias de consumo de las distintas drogas, aunque en algunos casos debemos analizar los
resultados con mayor cautela por razones de escala muestral6. De todas maneras, desde mediados de la dcada pasada hasta nuestros das la tendencia
es evidentemente negativa, destacndose el incremento en el consumo de
marihuana, que aument de un 6,7% a 12,1%, y en el consumo de cocana,
que pas de una prevalencia de 2,5% a 3,0%.
Estos datos son sin dudas preocupantes, adems que corresponden con los reportes internacionales7 que indican que nuestro pas ha devenido en los ltimos
aos, como un importante consumidor de drogas ilegales de Latinoamrica.
6
Los mrgenes de error metodolgico que son inevitables en este tipo de estudios determinan intervalos de confianza que superan la variacin en ms o en menos que se produce entre cada medicin, especialmente cuando se trata del
consumo de drogas de baja prevalencia.
7
Ver el Informe Mundial de Drogas 2014, de Naciones Unidas.
184
El aumento en el consumo de marihuana
hechos violentos, poniendo en riesgo su salud y sus vidas.
En nuestra sociedad se ha instalado y generalizado la idea (especialmente

entre los ms jvenes) de que es una droga que es inocua, medicinal y hasta recreativa. Estas representaciones han terminado por socavar una de las
ms efectivas herramientas para la prevencin de las adicciones: la percepcin
del riesgo. Sabemos que la percepcin que la persona tenga sobre el dao
que esa conducta puede ocasionar sobre su salud o la de terceros resulta un
factor determinante, y su medicin anticipa los escenarios de prevalencia del
consumo.
El narcotrfico y la red de violencia que trae aparejada tienen mayor alcance

en aquellos espacios donde el Estado an no est presente; a donde no hay
una escuela, donde el hospital no est cerca, etc. En el plano territorial de cada
barrio, los punteros narcos suelen aprovechar estas situaciones para prestar
favores a los vecinos con la intencin de convertirse en referentes locales.
A travs de este tipo de mecanismos tambin captan a los jvenes, que son
utilizados como soldaditos8. Estos cumplen tareas diversas que suele tener
una remuneracin diaria, como as tambin premios por tareas especiales e incluso por conservar lealtad a la organizacin delictiva. En general, estos jvenes
cumplen el rol de informantes o cumplen tareas de vigilancia.
El porcentaje de estudiantes que consideraba que no haba ningn riesgo en

fumar marihuana creci del 5,9% en 2005 a un pico del 17% cuando la Corte
Suprema de Justicia declar la legalidad de la tenencia para uso personal. En
el otro extremo, el 30,8% que pensaba que fumar marihuana tena un alto
riesgo para su salud descendi al 16,2% en 2011 (SEDRONAR. Encuestas
Nacionales a Estudiantes de Enseanza Media 2005 y 2011).
Violencia asociada y vulnerabilidad social

Si se analizan las adicciones desde una perspectiva socio sanitaria, la carga
de morbimortalidad asociada surge no de la toxicidad de las drogas, sino de
la manera en que la alteracin qumica de los comportamientos llevan a las
personas (y en nuestro pas, mayoritariamente a los jvenes) a involucrarse en
El marco normativo
La Ley de Estupefacientes (N 23.737) establece que la justicia federal tiene la
competencia exclusiva en materia de narcotrfico. En el ao 2005 se sancion
la Ley de Desfederalizacin (N 26.052) con el objetivo de brindar un instrumento para que las provincias puedan colaborar en la persecucin del comercio
de drogas a nivel local. De este modo, mientras la Nacin investiga los delitos
ms complejos, las provincias deban ocuparse del microtrfico. A pesar de
la intencin de esta normativa, la nueva dinmica de combate al narcotrfico,
especficamente en la provincia de Buenos Aires, tuvo algunas consecuencias
negativas y otras tantas que no encontraron solucin en el corto plazo. Ejem-
Las funcin de los soldados no slo es la de vigilar que no entre la polica al barrio. Tambin protegen a aquellos que los contratan y residen en el interior del barrio o asentamiento, ya que es comn que exista un enfrentamiento con miembros
de otra organizacin que disputen el control del territorio. Asimismo, ven con recelo la intencin de organizaciones, iglesias o clubes de realizar acciones sociales de asistencia o atencin.
185
plos posibles de ello son:

La produccin de incremento exponencial en la persecucin de la tenencia
simple, aspecto que sobrecarg excesivamente la estructura de la justicia provincial, generando un nmero considerable de expedientes no relacionados
concretamente con la lucha contra el narcotrfico.
Hasta 2005, el volumen de causas iniciadas en las fiscalas federales situadas en
la provincia de Buenos Aires representaba un 40% de las causas de todo el pas,
mientras que en 2008 apenas era de 4%. De esta manera, mientras la justicia
provincial se encuentra sobrecargada de causas simples y complejas, la Justicia
Federal, que dispone de las Fuerzas de Seguridad federales, no recibe causas de
los tribunales provinciales porque no las elevan o no son realizadas efectivamente por los fiscales.
Un informe del Ministerio Pblico Fiscal9 de la Procuradura General de la Nacin indica que la atomizacin del control del narcotrfico entre las provincias
que adhirieron a la Ley implic una reduccin muy importante de las causas
por narcotrfico ingresadas en la Justicia Federal. Esto dificulta la cooperacin
entre las fuerzas, la centralizacin de informacin de inteligencia criminal, la
investigacin y resolucin de casos y el control de las Fuerzas de Seguridad provinciales, ya que stas han ido adquiriendo el control de las causas por trfico
dejando fuera de las investigaciones a otros organismos que podran colaborar
o bien auditar el desempeo de la propia polica.
Ministerio Pblico Fiscal, Procuradura de Narcocriminalidad (2014) Ley de Desfederalizacin Parcial de la Competencia Penal en Materia de Estupefacientes (Ley N 26.052). Estudio Preliminar sobre su implementacin.
186
PILARES DEL
DESARROLLO
A partir del diagnstico realizado, podemos observar que el problema del narcotrfico es altamente complejo, constituido adems por una multiplicidad
diversa de actores. En esta red, podemos identificar un punto de partida dado
por la produccin de las sustancias ilcitas, y uno final, compuesto a su vez
por los sujetos consumidores y por los grupos asentados en Argentina que
generan el vnculo con el mercado mundial de estupefacientes a travs del
transporte y la articulacin con las redes de distribucin.
Revertir la expansin de las redes de trfico y disminuir el consumo implica la
puesta en marcha de acciones orientadas a prevenir el consumo de drogas y
a evitar su circuito socio-econmico. En esta direccin, se identifican cuatro
pilares posibles:
1. Combatir las fuentes de financiamiento del narcotrfico y el lavado de
dinero, coordinando las tareas de las agencias tributarias, registros provinciales, fiscalas y organismos de inteligencia criminal provinciales
Es necesario coordinar el trabajo de entidades de hacienda municipales y
agencias recaudadoras de impuestos con fiscalas y agencias policiales de
inteligencia, con el propsito de dotar de una herramienta clave a las actividades de lucha contra el delito complejo. Si se logra asfixiar la recaudacin
del narcotrfico se puede detener la compra de nuevos cargamentos y el financiamiento de las organizaciones criminales. En cambio, si las detenciones
son parciales y solo decomisos, lo ms probable es que las mafias de la droga
sigan vivas por ms que se logre dar con la conduccin de la organizacin.
2. Generar canales de dilogo interinstitucionales

Es imprescindible generar articulaciones verticales entre municipio, provincia y Nacin, pero tambin horizontales entre administraciones provinciales
como polica, justicia y mecanismos de prevencin del delito. Tambin es
fundamental integrar a todas las instituciones sociales estatales y privadas,
organismos no gubernamentales y a la ciudadana en general, ya que es la
nica forma de fortalecer el sistema de seguridad ciudadana. La clave es el
dilogo y consenso a partir de la participacin donde cada ciudadano se sienta
responsable. Desde esta perspectiva institucional es que se plantea la necesidad de dinamizar la justicia y permitir a los tribunales federales colaborar en
causas complejas por narcotrfico.
3. Incrementar la presencia Estatal en sectores de vulnerabilidad
Existen experiencias exitosas en la regin10 que demuestran la importancia
de un Estado presente. Se plantea la clara necesidad de un Estado que sepa
interpretar y satisfacer las demandas de inclusin de los ciudadanos. Mejorar las posibilidades de acceso a la educacin y crear oportunidades para la
formacin y el empleo contrarresta la oferta territorial de la estructura del
narcotrfico. Los y las jvenes, dentro de su grupo sociocultural, comparten
habilidades y prcticas sociales que configuran su cotidianidad. El deporte y
la promocin de actividades fsicas y sociales a travs de clubes barriales son
otras instancias de contencin sumamente tiles.
10
Un caso notable es el de Medelln, en donde la educacin y la cultura fueron las claves para promover la participacin ciudadana en las comunas (villas y asentamientos). La administracin del ex alcalde Sergio Fajardo ubic parques, medios
de transporte y bibliotecas en los barrios ms violentos de la ciudad en donde otrora imparta miedo el extinto cartel que comandaba Pablo Escobar Gaviria. Cre programas culturales para jvenes en edades muy tempranas como el Pasitos
lectores que promova la iniciacin en la lectura. Esto fue atado a una red de programas destinados a distintas edades que pueden contener a los jvenes en espacios culturales y educacionales.
188
4. Prevencin del consumo en edades de riesgo
El consumo de estupefacientes disminuye cuando se percibe que las drogas

son sustancias perjudiciales. No son pocos los casos en que, por ejemplo,
padres y docentes que, al no poseer conocimientos significativos, abordan
el tema de las drogas como tab, dificultando la configuracin de espacios
de contencin. Es esencial motivar el dialogo de los jvenes con diferentes
referentes del rea.
A travs de la concientizacin es posible reducir la demanda. Prevenir es planificar, reducir y evitar que se consuman drogas. La prevencin tambin extiende su campo de accin a aquellas personas que ya estn consumiendo,
para evitar situaciones de abuso y adiccin. En estos casos, ser necesario
asignar un tratamiento para superar tal situacin y poder tener un desarrollo
social saludable.
Los espacios potenciales para ejercer polticas de prevencin son numerosos, y la interrelacin mutua es ideal si se quiere acompaar a los ciudadanos en las diferentes etapas de sus vidas. La prevencin debe partir desde
las familias, fomentar en los jvenes, hbitos y costumbres saludables; este
programa debe encontrar una continuidad en las escuelas y las instituciones
de salud, otorgando informacin acerca de los efectos nocivos que cualquier
droga produce as como las consecuencias sociales de un problema que es
de todos.
189
PARTE IV Territorio e Infraestructura
CAPTULO 13
Regin
metropolitana:
hbitat, desarrollo y
espacio pblico
El peso demogrfico, econmico y poltico de la Regin Metropolitana

es evidente, as como la complejidad de los desafos que enfrenta. Es
necesario un nuevo patrn de desarrollo socio-espacial consistente con
las nuevas relaciones construidas en los ltimos aos entre el Estado y
la sociedad, despus de los crticos procesos ocurridos en los 90 con
consecuencias todava vigentes. Para tal fin, se requieren lineamientos de
poltica pblica sustentados en el aprovechamiento de nuevas y auspiciosas condiciones.
Introduccin
Se define como Regin Metropolitana de Buenos Aires al espacio integrado por
la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y 40 distritos de la Provincia. Esta regionalizacin no se asocia con ninguna divisin institucional; por el contrario, nace de
considerar como parte de un mismo espacio metropolitano1 a los distintos sitios
urbanos entre los cuales se desarrolla densidad de movimientos de personas
y bienes, an cuando existan discontinuidades en la mancha urbana.
Segn el ltimo Censo, en la Regin Metropolitana habitan 14,8 millones de
personas. Estamos hablando del 37% de la poblacin del pas desplegada en
solo el 1% de su superficie, o el 80% de la poblacin de la Provincia en un 4%
de su territorio. La poblacin de la Regin viene en aumento a razn de 1,5
millones de personas cada 10 aos2. Constituye el segundo aglomerado ms
grande de Sudamrica y concentra 50% del producto bruto interno. La superficie urbanizada dentro de ella supera los 2.500 km2.
riales con capacidad de transformar el territorio y plantear una agenda3 capaz de

promover sinergias o acciones complementarias orientadas a la equidad social,
la sustentabilidad ambiental y el desarrollo econmico.
La Regin Metropolitana de Buenos Aires
Exaltacin de la Cruz
Escobar
Pilar
Gran Buenos Aires
Lujn
Ciudad de Buenos Aires
En este marco, la poltica debe establecer caminos para moderar el proceso de

paulatina concentracin poblacional y econmica, que pasarn, sin dudas, por
el fortalecimiento de las ciudades intermedias de Argentina. Mientras tanto, es
imprescindible asegurar que la Regin se desarrolle como un espacio con calidad de vida, siendo a la vez uno de los motores econmicos del pas.
Restro de la RMBA
Gral. Rodriguez
Gran La Plata
Marcos Paz
Ensenada
Gral. Las Heras
Berisso
La Plata
Cauelas
San Vicente
Brandsen
La poltica territorial debe proponerse integrar las distintas perspectivas secto-
Como en cualquier rea metropolitana, uno de los nudos centrales de la problemtica de gestin es la presencia de una multiplicidad de jurisdicciones administrativas que intervienen en ella.
Mientras que en los aos 1991-2001 creci por debajo de la media nacional, en el ltimo perodo recuper participacin y creci un 20% por arriba (12,5% contra 10,6%).
Buena parte de la estructura y criterios de abordaje de este captulo tienen como antecedente el documento: Lineamientos Estratgicos para la Regin Metropolitana de Buenos Aires, Alfredo Garay (coord.), Ministerio de Infraestructura PBA,
2007, con actualizaciones y elaboraciones posteriores.
192
PARTE IV Territorio e Infraestructura / 13. REGIN METROPOLITANA
DIAGNSTICO
Conocer la historia para entender cmo estamos

En 1870 se da el inicio de la metropolizacin con Buenos Aires como capital
del pas agroexportador. Hasta 1930, se asisti a la organizacin de una matriz
radial monocntrica en la que se tendieron las principales infraestructuras que
confluyen en el puerto, bsicamente la ferroviaria.
Una segunda fase es la de industrializacin y crecimiento, entre 1930 y 1970.
La localizacin de las industrias continu estando cerca de las principales cuencas, mezcladas con los barrios. A la vez, se expandi la ciudad suburbana con los
promotores de loteos populares, que diseminaron enormes superficies semiurbanizadas casi sin infraestructura donde miles y miles de trabajadores adquirieron
su lote a crdito. Durante los gobiernos de Pern, el Estado hizo poltica urbana
de vanguardia: el corredor suroeste (Riccheri, aeropuerto); los grandes parques
(Ezeiza, Pereyra Iraola), y los grandes conjuntos residenciales (Ciudad Evita, Saavedra, los barrios obreros).
La tercera fase viene dada por el perodo de crisis y transicin. Se agot el
modelo de sustitucin de importaciones y, por lo tanto, el crecimiento de la industria; se deterioraron el salario y las condiciones de vida; desaparecieron los loteadores, y el Estado ya no pudo mantener el dinamismo de la inversin pblica.
Apareci el fenmeno de los asentamientos. En suma, la dcada del 80 mostr
una situacin de deterioro y estancamiento.
194
La cuarta fase es la insercin global neoliberal de la dcada de los 90. La completa apertura econmica y financiera tuvo por resultado la desindustrializacin
y las grandes estructuras abandonadas. Por otro lado, se terceriz la economa y
avanzaron el comercio y los servicios en reas centrales. La sociedad y el espacio
se dualizaron: grandes bolsones de pobreza frente a enclaves de prosperidad
global. El Estado se retir de toda planificacin y los servicios fueron entregados a concesionarios privados que poco hicieron. Por otro lado, crecieron grandes
suburbios de barrios cerrados y countries alrededor de las nuevas autopistas, y
grandes torres o shoppings en los centros de la ciudad.
La historia reciente, de recuperacin del Estado y matriz inclusiva, muestra
un Estado que ha retomado su rol de conductor de la inversin, con la que se
dieron pasos importantes en la cobertura de infraestructura en ese enorme espacio del segundo cordn. Aument fuertemente el consumo de las familias y, con
ello, el mejoramiento del stock existente de vivienda. En este sentido, el Estado
ha realizado un gran esfuerzo en la construccin de viviendas, iniciativa que no
tena antecedentes en los 20 aos anteriores.
Sin embargo, no se ha logrado contener completamente la demanda de crecimiento de amplios segmentos de poblacin, por lo que la urbanizacin informal
creci ms de lo esperable. En estos aos tuvieron lugar algunas decisiones
estructurales capaces de apalancar un proceso de fuerte transformacin: la
construccin de la Autopista Presidente Pern; la construccin del nuevo puerto
en Ensenada; la implementacin del sistema SUBE, y el inicio de la modernizacin del sistema ferroviario y de una poltica integral para el saneamiento de
la Cuenca Matanza Riachuelo, entre otras. Tambin, algunos de los parques
industriales (los del Norte, ms prximos al eje del Mercosur) han tenido un
crecimiento significativo.
La Regin Metropolitana
1910
1960
1980
2001
En este punto estamos. En una ciudad metropolitana que hasta 1970 tuvo un
crecimiento predecible y reconocible sobre el que se superpuso, a partir de los
90, una dinmica desigual que diferencia socialmente; con la apuesta de los ltimos tiempos en un Estado nuevamente presente para saldar viejas deudas con
la infraestructura, el transporte pblico y la vivienda, sin llegar a alterar todava algunos de los principales desequilibrios socioespaciales. En este contexto, el gran
desafo es promover un nuevo ciclo de desarrollo territorial a partir de lo hecho,
lo que requerir una convergencia en las decisiones que tomen diversos actores.
195
La metrpoli como espacio para la produccin y el trabajo

Puertos en competencia vs. un sistema portuario
El acceso fluvial a puertos: una infraestructura clave
Pocas actividades resultan tan determinantes para la organizacin de la ciudad

como sus puertos. Todo un enorme sistema logstico y la localizacin de parte
importante de la industria dependen de la ubicacin y organizacin de los puertos
de la regin: el complejo de terminales de Zrate y Campana, y los puertos de
Buenos Aires, Dock Sud y La Plata4, ste ltimo recientemente ampliado.
En junio de 2014, el Ministerio del Interior y Transporte aprob el llamado a licitacin para un nuevo canal de acceso a puertos de 53
kilmetros de extensin, para mejorar la competitividad del sistema
portuario.
Frente a un previsible aumento del comercio exterior, Buenos Aires y Dock Sud
tienen limitadas posibilidades de crecimiento o solo podran hacerlo a costa de
inversiones desproporcionadas para organizar sus espacios de almacenamiento. Presentan, adems, problemas de accesibilidad desde el continente para ferrocarril y camiones, sin considerar los costos de acondicionar reas vinculadas
con el puerto para la ruptura o consolidacin y transferencia de cargas. Tambin
tienen dificultades para adecuarse al nuevo tipo de buques, que crecen en dimensiones y calado.
Las consecuencias de mantener un sistema basado en la competencia entre los puertos de la regin o un sistema basado en la cooperacin y complementacin tienen enormes implicancias sobre otros
aspectos clave del desarrollo metropolitano, comenzando por los
cambios en el atractivo regional de las nuevas industrias y los impactos de la actividad logstica.
Mientras Zrate y Campana se especializan en el movimiento de inflamables (junto con Dock Sud), siderurgia y vehculos, Buenos Aires, Dock Sud y La Plata compiten por el movimiento de contenedores.
196
La expansin y modernizacin del aparato industrial

La historia de la localizacin industrial puede ser sintetizada diciendo que los establecimientos ubicados cerca de la va frrea en zona sur son anteriores a 1930;
los que rodean a la Ciudad Autnoma son de las dcadas de 1940 y 1950, mientras que los que los que se instalan al norte, sobre la autopista Panamericana, son
de los aos 60. Una parte importante de la vieja plataforma industrial es la que
subsiste en los partidos de Lans, Lomas de Zamora y Avellaneda, coexistiendo
con la vivienda dentro de la ciudad, lo que genera muchas veces incompatibilidades difciles de mitigar5.
Por otro lado, a partir de los 70 se fue desplegando un grupo de parques industriales y sectores industriales planificados6, recintos cerrados para uso industrial
exclusivo con provisin de servicios centrales. Son espacios de una plataforma
industrial ms moderna y tecnificada capaz de desarrollar mejores condiciones
de competitividad y productividad. Segn los registros provinciales y nacionales,
ascienden a 23, con una superficie total habilitada de 2.600 hectreas. La mitad
de ellos se habilit en los ltimos 10 aos, de la mano de importantes incentivos
que otorga el Gobierno Nacional y exenciones fiscales que otorga la Provincia. Se
localizan hoy en estos parques alrededor de 600 establecimientos industriales.
Los agrupamientos industriales representan la posibilidad de organizar eslabonamientos, sinergias o economas de escala, siguiendo ms bien la lgica del
cluster industrial que derrama beneficios hacia diversos sectores. Sin embargo,
estas posibilidades no son siempre adecuadamente explotadas en los parques,
que son ms bien operaciones de fraccionamiento de suelo ms que de organizacin de nodos de actividad.
Por el otro lado, la industria metida en la ciudad, normalmente las Pequeas y
Medianas Empresas (PYME), garantiza dinamismo econmico y fuentes de empleo en los partidos ms densos y populosos del conurbano bonaerense, pero a
costa de problemas ambientales y conflictos7 con el uso residencial.
Rutas y autopistas, desde las radiales hacia las concntricas

Las grandes vialidades troncales presentan un sistema radial que confluye en el
puerto y que convive con rutas concntricas hoy incompletas o colapsadas (Avenida General Paz, Ruta 4, Camino del Buen Ayre, Ruta 6). Entre las radiales, a su
vez, se verifica un desarrollo en dos tiempos: coexistencia de autopistas y viejas
rutas nacionales con serios problemas de trnsito (tramos urbanos de Ruta 8, 23,
A modo de ejemplo, en agosto de 2014 hubo dos explosiones en Lans y La Matanza de talleres o industrias en zonas de uso mixto, con cinco vctimas fatales. Es en esos partidos donde la industria tiene el mayor peso relativo sobre el total
de la actividad econmica. Segn el ltimo censo econmico disponible, en 2004 haba en la regin unas 35.638 industrias, de las cuales 10.380 se localizaban en la Ciudad Autnoma.
Un sector industrial planificado es un espacio que puede ir siendo dotado progresivamente de la infraestructura necesaria y solo puede ser administrado por el Estado o por un consorcio pblico privado. Un Parque Industrial requiere la ejecucin completa de la infraestructura antes de la habilitacin. La informacin sobre cules son los parques industriales y los sectores industriales de la Regin puede encontrarse en http://www.mp.gba.gov.ar/sicm/agrupamientos/i_listado.php y
http://www.industria.gob.ar/renpi/
7
Los conflictos ambientales que la industria inserta en zonas residenciales son el riesgo tecnolgico; explosiones, incendios, derrames, vuelcos o emisiones gaseosas contaminantes; emanaciones y molestias como ruidos, vibraciones y
congestin vial por el movimiento de cargas.
197
197, 3, 210, 205, Av. Calchaqu, etc.).

De la mano de las transformaciones de la dcada de los 90, de modernizacin
del sistema vial troncal a travs del sistema de concesiones, se privilegi la construccin de la red de autopistas radiales de acceso a la Ciudad Autnoma que
hoy siguen amplindose con los tramos Lujn Mercedes, Cauelas-Monte,
Pilar-Pergamino y tercer carril Zrate-Campana. Mientras tanto, se observa que
las concntricas tienen dificultades para completarse. La Autopista Presidente
Pern y la Ruta 6 (provincial) que llevan aos sin poder completarse, son clave en
este panorama. Todo sistema basado en la vinculacin radial promueve urbanizacin dispersa, cada vez ms lejana de los centros.
El avance en la Autopista Presidente Pern y el definitivo completamiento de la Ruta 6 implican la posibilidad cierta de habilitar nuevos
espacios para la industria y la actividad logstica vinculadas con esas
vas. Para ello, se necesita que los municipios y la Provincia superen
sus debilidades en materia de ordenamiento territorial y logren definir con anticipacin criterios coordinados de uso e incentivo, evitando que solo rijan las tendencias del mercado.
198
La metrpoli como espacio para habitar
un porcentaje muy importante del crecimiento total de la poblacin en el aglomerado. Esto seala un problema enorme que debe ser encarado, tanto para
reorganizar el espacio de los asentamientos como para satisfacer con suelo
correctamente urbanizado y accesible econmicamente una enorme demanda.
Las formas del actual crecimiento urbano

Una de las caractersticas del crecimiento urbano de las ltimas dcadas es la escasa variedad de productos urbanos, es decir, de formatos mediante los cuales
la ciudad se transforma. Respecto de la produccin para residencia, el mercado
viene centrando su accin en pocos segmentos rentables: las torres o edificios
en altura en pocos centros urbanos (donde se produce una densificacin conflictiva8) y el loteo en permetro cerrado en la periferia (urbanizaciones cerradas9).
Hay un segmento muy importante de produccin pblica que no logra insertarse plenamente en la ciudad y otro de produccin social que supone, por
un lado, la autogestin dentro de lotes formales de la ciudad legal. Por otro, el
crecimiento a travs de nuevas villas y asentamientos informales11 concentra
10
La ampliacin del crdito para la vivienda a las familias es un requisito ineludible

para que se diversifique el tipo de oferta, se ample su acceso al techo y, as, la
ciudad pueda evolucionar bajo otros patrones: el barrio parque, los condominios, el conjunto integral, la recuperacin de viviendas obsoletas, etc.
El desafo es promover nuevos productos inmobiliarios12 que originen transformaciones saludables en la ciudad, y mejorar las formas de acceso a todos los segmentos sociales a travs del crdito y el subsidio. La Provincia puede promover
formas de captar ahorro interno y orientarlo hacia la produccin de vivienda de
inters colectivo.
Muchos de los subcentros urbanos vienen siendo sometidos a una implacable transformacin mediante la hiperdensificacin lote a lote, bsicamente con base en las oportunidades comerciales y a partir de dbiles regulaciones sobre uso
y ocupacin del suelo. El conflicto entre esta clase de densificacin y la conservacin de los rasgos del paisaje barrial son el origen de extendidos conflictos vecinales que se verifican en localidades como La Plata, Bernal, Quilmes, San Miguel,
Morn, Vicente Lpez o Ramos Meja, entre otras. Es imprescindible promover un aumento de la densidad promedio dentro de la ciudad. Pero antes debieran promoverse alternativas (propias de ciudades con un urbanismo ms adelantado)
con las que la densificacin pueda ser conducida hacia sectores claramente delimitados de la ciudad a rehabilitar o redesarrollar, con plena conduccin pblica del proceso, definicin previa de infraestructuras y espacio pblico, inclusin en el
proceso de propietarios preexistentes y razonable distribucin de beneficios para la ciudad en su conjunto.
El country es un producto nacido en los aos 70 como espacio de segunda residencia con servicios. En los 90 se readeca el formato como barrio cerrado y se extiende fuertemente en el norte de la Regin. En la dcada de los 2000, se da
un segundo ciclo de fuerte crecimiento ampliado a todo el territorio. Son decisivos para el avance de este tipo de producto inmobiliario el auge de la motorizacin individual, la mejora en las autopistas, la propensin por parte de un vasto sector
social a vivir en un entorno natural, los miedos por la inseguridad y los fenmenos de autosegregacin social. En este marco, se pueden computar ya una superficie de casi 400 km2 habilitada para estos usos, equivalente al doble de la superficie
de la Ciudad Autnoma (el dato surge de relevamientos propios y actualizacin segn registros especiales de ARBA). Pero solo vive all el 0,6% de la poblacin de la Regin. El patrn de expansin que promueve este tipo de urbanizacin resulta,
a esta altura, insustentable por razones ambientales, urbansticas, sociales y econmicas.
10
Al respecto, en la ltima dcada la gran limitante ha sido la dificultad de las polticas urbanas para proveer suelo apropiado frente a una poltica de vivienda que aument muy significativamente sus respuestas.
11
Un incremento en la urbanizacin informal no se traduce en mayor precariedad. Son muchos los hogares que no pueden acceder a suelo seguro pero pueden construir de manera relativamente rpida una vivienda de material. En estos
segmentos crece tambin la condicin de inquilino, aunque informal. Despus de varios aos de desarrollo ya puede comprobarse la eficacia de programas como el Promeba (Programa de Mejoramiento de Barrios), as como el Subprograma
Federal de Villas. Estos esfuerzos deben multiplicarse para mejorar la urbanizacin precaria. Pero muchos ms esfuerzos deben realizarse para generar una oferta de suelo bien urbanizado, bien ubicado y subsidiado econmicamente.
12
El loteo popular es hoy un producto casi extinguido. Con la cada del crdito formal e incluso informal (la libreta del loteador) y los costos crecientes del suelo, este mercado dej prcticamente de existir para los sectores populares. Muchos
lo atribuyen a las exigencias de infraestructura que impuso la normativa de uso del suelo de 1977, pero stas fueron levantadas bastante rpido. Con todo, hoy es impensable un loteo subestndar sin los servicios bsicos.
199
Servicios sanitarios: avanzan obras estructurales, pero falta ampliar la

cobertura
La reestatizacin de AYSA implic un incremento importante13 en la inversin
para revertir el atraso en servicios sanitarios. La empresa cubre 17 de los 40
municipios de la Provincia incluidos en la Regin Metropolitana. El resto est
cubierto por empresas municipales y por ABSA (empresa provincial). Segn
el Censo, en 2010 la cobertura total en la regin todava no haba variado sustancialmente en agua (mantenindose en torno al 70%) y s haba tenido un
aumento en cloacas (del 39% al 43%). A fines de 2011, AYSA informaba que
en su rea de cobertura los incrementos haban sido del 77% al 89% en agua,
y del 58% al 66% en cloacas.
Puede llegarse a la cobertura universal con una nica gran red o puede pensarse
en mltiples sistemas descentralizados que vuelcan a los cursos principales?
En tal caso, incluso puede plantearse la divisin en unidades de gestin de las
empresas prestadoras, una por cuenca.
13
En este rea se vienen haciendo obras estructurales que sientan las bases para eliminar la brecha de falta de cobertura: la planta depuradora de Berazategui, la ampliacin de las plantas depuradoras Sudoeste y Norte, las plantas potabilizadoras
de Dique Lujn y Virrey del Pino, y todas las obras para la cuenca Matanza-Riachuelo. En el rea de ABSA, tambin se verifican avances con nuevas plantas de tratamiento en la cuenca del Reconquista financiadas por el Enohsa y una serie de
nuevas redes secundarias.
200
La movilidad, factor clave

La movilidad y el transporte es uno de los sistemas determinantes en el desarrollo territorial. En este sentido, hay conflictos referidos al transporte en la Regin
Metropolitana14:
Regin Metropolitana
Distribucin entre
tipos de modo
Distribucin entre
modos pblicos
8%
a) Creciente incidencia del vehculo particular
12%
27%
En la Regin se realizan alrededor de 17 millones de desplazamientos motorizados por da. Un cuarto de estos viajes se ejecuta a travs de modos privados
(auto, moto, taxi, remis, etc.) y aproximadamente la mitad a travs de modos
pblicos (colectivo, tren, subte, etc.). Entre stos ltimos, el 80% en colectivo.
Otros cinco millones de viajes diarios se realizan en modos no motorizados (a pie
o en bicicleta).
49%
80%
24%
No Mot.
Tren
Pblico
Subte
Privado
Colectivo
Fuente: Ministerio del Interior y Transporte. Programa Transporte Urbano de Buenos Aires.
14
Para ms informacin sobre transporte en la Regin, ver: http://www.ptuma.gob.ar/publicaciones/index.html
201
tanto, es un dato trascendente en la relacin entre movilidad y desarrollo urbano.

b) Estructuracin de la red vial que dificulta los desplazamientos transversales
La mayor debilidad de la estructura vial es que carece de suficientes conexiones
transversales, lo cual constituye una severa restriccin para una mejor distribucin de la densidad residencial y la actividad econmica.
c) Una ciudad ms extendida, viajes ms largos
La distancia promedio recorrida por pasajero se estima en 8,7 km; en la dcada
de los 90, se estimaba en 7,1 km. Esto supone mayores costos para todo el sistema, mayores consumos energticos, congestin y contaminacin.
d) Los que menos tienen ms pagan
Solo 35% de los hogares posee uno o ms automviles, pero el gasto en transporte15 (que incluye tarifas o mantenimiento y combustible del auto) es casi el
triple para los hogares del quintil ms pobre que para los del quintil ms rico. La
tarjeta SUBE presenta una oportunidad para redistribuir los costos del transporte.
e) Ferrocarriles urbanos: hacia la transformacin
La nueva geografa del tren urbano incluye el reemplazo de vas en casi todos los
ramales, mejoras en la sealizacin, sistemas de seguridad y estaciones, pasos
bajo nivel y, muy especialmente, reemplazo de coches. Este impulso est llamado a torcer estructuralmente la tendencia de declinacin del ferrocarril y, por lo
15
El estudio del que surgen estos datos puede verse en http://www.ptuma.gob.ar/publicaciones/index.html
202
Los grandes espacios verdes y las reas de proteccin

La Regin posee una ventaja poco comn en otras grandes ciudades: su esquema de organizacin tentacular garantiza espacios de alto valor ecolgico,
muy en contacto con el rea urbanizada. Sin embargo, la construccin de la
Autopista Presidente Pern generar una fuerte presin por el cambio de uso
de ese suelo. La poltica urbana debe tomar recaudos para que esto no ocurra.
Hacia el norte, por otro lado, el Delta es un rea de valor ambiental incalculable.
Una poltica ambiental audaz en el perodo peronista 45-55 incorpor grandes
parques como el de Ezeiza y el Pereyra Iraola. Quedan grandes sitios vacantes
que podran organizarse dentro de una gran estructura de espacios verdes recreativos o reas protegidas, como Santa Catalina, Laguna de Rocha, bordes
costeros de zona norte y Ciudad Autnoma, Delta de Berisso, Campo de Mayo,
rea Lago San Francisco, entre otros.
El espacio normalmente denominado periurbano es una franja con expectativas futuras de urbanizacin en la que ya no se realizan actividades agrcolas
extensivas. Suele ser el espacio donde se mezcla la produccin intensiva para el
abastecimiento de la ciudad, el lugar de disputa del asentamiento y el barrio cerrado o el lugar de las canteras o basurales. Mantiene una dinmica muy acelerada
y escapa en general de las decisiones sobre uso del suelo.
El desafo: una gestin coordinada capaz de poner en valor ese incalculable capital ambiental y poner lmites a la urbanizacin indiscriminada.
PILARES DEL
DESARROLLO
Crecimiento sostenido de la metrpoli
segregado en Ruta 3 (Metrobus) es un avance importantsimo.
Los temas tratados en el diagnstico no pueden considerarse aislados; necesariamente deben ser puestos en relacin para entender sus efectos recprocos. Tambin, de esa manera, pueden identificarse sinergias, palancas
para el desarrollo metropolitano e incluso aspectos conflictivos que debern
ser compensados.
2. Impulsar la multiplicacin de nuevos espacios para la Industria (parques

industriales, sectores planificados, reas de uso exclusivo) y promover la
radicacin de nuevos establecimientos como parte de una fuerte poltica de
modernizacin y diversificacin industrial
Con base a ese criterio, definimos tres lneas principales de accin:

1. Impulsar una poltica de creacin de espacios para residencia asociados
a nuevas condiciones estructurales del transporte y la vialidad, cerca de
nuevos y viejos centros urbanos
Se requiere una intensa poltica de habilitacin de suelo utilizando instrumentos
de ordenamiento urbanstico que faciliten la movilizacin del suelo disponible,
plenamente enmarcados en planes de desarrollo urbano. Se pretende impulsar
una estrategia de densificacin selectiva en reas consolidadas, acordada con
los municipios, asociada a los corredores de transporte modernizados y a los
avances en redes viales y sanitarias. Se promueve el mejoramiento intensivo
de toda la infraestructura complementaria al transporte: pasos a distinto nivel y
centros de transbordo. La poltica de vivienda articula el crdito con el subsidio,
generando oportunidades de acceso al suelo bien urbanizado y bien ubicado con
apoyo para la vivienda para los sectores de menores ingresos. En estos procesos, juegan a favor la modernizacin de los ex ferrocarriles Sarmiento, San Martn, Mitre y Roca, y la construccin de la Autopista Presidente Pern. El colectivo
204
Las nuevas localizaciones seran especialmente hacia el sur y el oeste, aprovechando el nuevo atractivo territorial dado por la cercana al nuevo puerto de
La Plata, y los dos ltimos anillos de circunvalacin. Este desarrollo permite
equilibrar tambin el mayor peso hacia el norte y rutas del Mercosur que viene
teniendo la radicacin en parques industriales. Paralelamente, la reconversin
de la vieja plataforma productiva del siglo XIX, a travs de incentivos y polticas
de apoyo a PYMEs. Esta poltica supone la consolidacin del despegue industrial de estos aos y el aprovechamiento de las ventajas de aglomeracin para
promover un sector industrial ms moderno y creador de empleo. Contribuye
por otro lado al mejoramiento de vertidos en las cuencas ms comprometidas.
Finalizacin de la Ruta 6, ejecucin de la Autopista Presidente Pern y ejecucin del puerto de La Plata son factores clave para impulsar esta propuesta
de desarrollo.
Los efectos de esta profunda estrategia sern: modernizacin industrial, creacin
de empleo, creacin de nuevo tejido PYME de industria limpia en zonas urbanas
consolidadas, mejoras ambientales, ampliacin de la capacidad exportadora, modernizacin logstica.
3. Estructurar un sistema de grandes espacios verdes recreativos, reas

ecolgicamente estratgicas y reas protegidas no urbanizables que
brinden esparcimiento y conformen una slida matriz ambiental de la
metrpoli
El objetivo central es no solo agregar valor ambiental para mejorar la calidad
de vida, sino poner lmites a procesos de urbanizacin indiscriminada. Existe el
riesgo de perder uno de los atributos de la metrpoli en virtud del cual, gracias a
su configuracin tentacular, el ambiente rural no dista ms de 30 km del centro
de la Ciudad Autnoma. Por lo tanto, deben definirse criterios de uso del suelo en espacios periurbanos. Deber considerarse la prohibicin del formato
barrio cerrado con parcelas mnimas cuando se propone enclavado dentro del
rea rural. Existen grandes espacios de amplio valor ecolgico y recreativo que
deben ser puestos en relacin para conformar un sistema de manejo comn, y
retirados expresamente del proceso de urbanizacin.
205
CAPTULO 14
Vivienda:
hacia una solucin

integral del dficit
habitacional
Las polticas sociales encuentran limitados sus efectos si no estn acompaadas de polticas pblicas que se ocupen del dficit habitacional. En
los ltimos aos se han producido considerables avances en este mbito,
pero an falta un largo camino por recorrer. En la provincia de Buenos Aires, el dficit habitacional se estima en aproximadamente 530.000 viviendas y, sumado a ello, alrededor de 600.000 que requieren algn tipo de
readecuacin para estar en condiciones habitables. Deben implementarse
polticas pblicas que aborden el problema de forma integral y busquen
solucionar la problemtica habitacional considerando las limitaciones fcticas, financieras y ambientales y que, finalmente, garanticen a cada familia
el acceso a una vivienda digna.
Introduccin
Las polticas sociales que tienen como objetivo combatir integralmente la pobreza, la marginalidad y la desigualdad encuentran limitaciones si hacen a un
lado la problemtica del dficit habitacional. Ms an, las polticas de mejoramiento del hbitat popular son condicionantes del xito de las dems polticas
sociales, en el marco de los principios del desarrollo urbano sustentable. Tal es
as que la Constitucin Nacional, en su artculo 14 bis1, reconoce el derecho a la
vivienda digna como una de las prestaciones de la Seguridad Social. El uso
de indicadores para medir la satisfaccin de las necesidades bsicas constituye
el mecanismo ms utilizado para evaluar las condiciones de equidad y bienestar
de la sociedad. Sobre cinco indicadores que se relevan de Necesidades Bsicas
Insatisfechas (NBI), tres se encuentran vinculados a la evaluacin de las condiciones del hbitat: precariedad de la vivienda, hacinamiento y condiciones de
saneamiento (presencia de retrete y provisin de agua)2.
En Argentina, el dficit habitacional es un problema histrico3 y la provincia de
Buenos Aires no es la excepcin. Sobre esta problemtica, la mayor transfor-
macin, a nivel nacional como provincial, se vivi durante la primera y segunda

presidencia de Juan Domingo Pern4. Por entonces, el crecimiento econmico
con justicia social fue acompaado, adems, por polticas concretas como el
congelamiento de alquileres, el loteo popular, el otorgamiento de crditos para
la construccin mediante el Banco Hipotecario, la estatizacin de los principales
servicios pblicos o la construccin de viviendas por parte del Estado, entre
otras. El porcentaje de propietarios, que a nivel nacional era del 37% en 1947,
mostr un rpido ascenso (pas a ser del 58% en 1960), aunque con menor
dinamismo, y continu creciendo hasta mediados de los aos 70. Sin embargo,
como consecuencia del modelo liberal que durante casi treinta aos premi
ms a la especulacin financiera que al trabajo, al esfuerzo y a la inversin
productiva, la tendencia comenz a revertirse, hacindose cada vez ms difcil
el acceso al sueo y derecho de la vivienda propia. Asimismo, se redujo considerablemente el acceso a los crditos hipotecarios y prcticamente a todos los
servicios pblicos.
1
El Estado otorgar los beneficios de la seguridad social, que tendr carcter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecer: el seguro social obligatorio, que estar a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonoma
financiera y econmica, administrada por los interesados con participacin del Estado, sin que pueda existir superposicin de aportes; jubilaciones y pensiones mviles; la proteccin integral de la familia; la defensa del bien de familia; la compensacin econmica familiar y el acceso a una vivienda digna.
2
Las otras dos necesidades bsicas estn relacionadas con la educacin y la capacidad econmica. Para mayor informacin puede consultarse: Feres, J. y Mancero, X. (2001) El mtodo de las necesidades bsicas insatisfechas (NBI) y sus
aplicaciones en Amrica Latina, CEPAL.
En El dficit habitacional en la Argentina. Estimacin para el ao 2009, Lazzari estima el dficit habitacional para el total pas en ms de 2,6 millones de viviendas, en base al Censo 2001.
Loteos populares de terrenos, construccin de viviendas por parte del Estado, estatizacin de los principales servicios pblicos y congelamiento de alquileres, entre otros, fueron las principales medidas referidas a mejorar el acceso a una
vivienda digna, implementadas durante los primeros gobiernos peronistas. Al respecto se pueden consultar los documentos disponibles en: http://redesperonismo.com.ar/archivos/CD1/EPP/barrios.pdf y http://www.ciges.org.ar/documentos/
Vivienda_Deficit_PoliticasSectoriales.pdf
208
PARTE IV Territorio e Infraestructura / 14. VIVIENDA
DIAGNSTICO
209
A partir del ao 2003, el crecimiento econmico y la mejora en la distribucin del

ingreso estuvieron acompaados de medidas como la re-estatizacin de algunos
servicios pblicos (ej. aguas y saneamiento), la fuerte presencia estatal en aquellas empresas que no fueron re-estatizadas (electricidad, gas, etc.), el subsidio a
los servicios pblicos esenciales, y los crditos hipotecarios con tasas beneficiosas por parte del Banco Nacin (BNA), entre otras.
Adems, el Estado recuper el rol de constructor directo de viviendas con programas como el Programa Federal de Construccin de Viviendas5 y el Programa Federal de Mejoramiento de Viviendas Mejor Vivir6. En este contexto, de acuerdo
a la Secretara de Desarrollo Urbano y Vivienda, hasta fines de 2012 se llevaron
adelante, a nivel nacional, ms de 900.000 soluciones habitacionales que beneficiaron a alrededor de 4.000.000 de habitantes.
Conjuntamente, el Programa de Crdito Argentino del Bicentenario para la Vivienda nica Familiar (Pro.Cre.Ar7), iniciado a mediados del 2012, proyecta la entrega
de 400.000 crditos hipotecarios para la construccin, ampliacin, terminacin y
refaccin de viviendas; como as tambin, para la adquisicin de aquellas construidas por el Programa a travs de desarrollos urbansticos sobre terrenos fiscales cedidos por los gobiernos nacionales, provinciales y municipales.
No obstante, a pesar de lo mencionado, al analizar los datos del ltimo Censo Nacional8 an se observa una gran cantidad de hogares con problemas de vivienda,
y un elevado porcentaje de ellos se concentra en la provincia de Buenos Aires.
Poblacin
Buenos Aires adems de ser la mayor provincia del pas en extensin (con ms
del 11% del territorio nacional) y la mayor en cantidad de poblacin (con el 39%
de la poblacin del pas, de acuerdo al ltimo Censo Nacional) presenta una tasa
de crecimiento poblacional superior a la media nacional.
Asimismo, ms all del elevado crecimiento poblacional, su distribucin se
encuentra concentrada en el rea Metropolitana9 y este fenmeno, lejos de
Este programa financi la construccin de ms de 120.000 viviendas en todo el pas. Para ms detalles, ver: http://www.vivienda.gob.ar/construccion/normativa.html
Programa provincial que permiti el financiamiento de reformas en viviendas con problemas de hacinamiento o que estaban en condiciones precarias. Ms informacin en: http://www.vivienda.mosp.gba.gov.ar/programas/inst_mv.pdf
El 12 de junio de 2012, la presidenta de la Nacin, Cristina Fernndez, anunci la puesta en marcha del PRO.CRE.AR. BICENTENARIO. Programa de Crdito Argentino del Bicentenario para la Vivienda nica Familiar, el cual otorgar 400 mil
crditos en 4 aos, 200 mil para el perodo 2012-2014. PRO.CRE.AR. tiene por objetivo atender las necesidades habitacionales de los ciudadanos de todo el territorio argentino, contemplando las diferentes condiciones socioeconmicas y la
multiplicidad de situaciones familiares (numerosas, monoparentales, unipersonales, recin constituidas, etc.). Esta amplitud se alcanza principalmente articulando dos lneas de accin estatal: por un lado, la construccin de proyectos habitacionales; y por otro, la movilizacin de recursos pblicos en un programa de prstamos hipotecarios.
8
Todas las bases de informacin estn disponibles en: http://200.51.91.245/argbin/RpWebEngine.exe/PortalAction?&MODE=MAIN&BASE=CPV2010B&MAIN=WebServerMain.inl
Aqu se sigue la definicin del INDEC y se toma el cordn urbano que rodea a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, integrado por los siguientes 24 partidos: Avellaneda, General San Martn, Hurlingham, Ituzaing, Jos C. Paz, Lans, Lomas
de Zamora, Malvinas Argentinas, Morn, Quilmes, San Isidro, San Miguel, Tres de Febrero, Vicente Lpez, Almirante Brown, Berazategui, Esteban Echeverra, Ezeiza, Florencio Varela, La Matanza, Merlo, Moreno, San Fernando y Tigre.
210
disminuir, parece acentuarse en el tiempo. Entre ambos Censos, la poblacin

del rea Metropolitana aument en ms de 1.200.000 habitantes, lo cual explica ms de dos tercios del crecimiento total poblacional de la Provincia en
el mencionado periodo. El partido de La Matanza (el municipio ms grande
en cantidad de habitantes, de ser una provincia sera la quinta en cuanto a su
importancia demogrfica) increment su poblacin en ms de 500.00 personas
(+41%) en menos de una dcada.
Viviendas
Merece la pena destacar que, dentro del rea Metropolitana, el mayor crecimiento poblacional se presenta en el denominado Segundo cordn (Alte. Brown,
Malvinas Argentinas, Jos C. Paz, Ezeiza, Tigre y Florencio Varela), que creci
un 15,4% frente al Primer cordn, que lo hizo en un 12,5% ms, en lnea con el
promedio nacional.
Disponibilidad de infraestructura: Contar con agua potable; energa para cocinar, calefaccionar e iluminar; instalaciones sanitarias y para higienizarse; poder
almacenar alimentos, despojar residuos, drenaje, etc.
Tambin es destacable el acelerado ritmo de crecimiento de los partidos del

denominado Tercer cordn del rea Metropolitana, que entre ambos Censos aument su poblacin en ms de 400.000 habitantes (+25,1%); principalmente, los
partidos de Escobar, Lujn, Zrate, Pilar y La Plata.
Viabilidad econmica: Gastos directos e indirectos que puedan ser solventados

por los integrantes del hogar.
De acuerdo al Comit de Derechos Humanos, Sociales y Culturales de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU)10, una vivienda digna debe reunir los
siguientes criterios:
Habitabilidad: Proteger de climas adversos, inundaciones, insectos, roedores, etc.
Ubicacin: Cercana a puestos de trabajo, de educacin y de salud.
Seguridad jurdica en la tenencia y adecuacin cultural.
Por el contrario, en el interior de la Provincia se presentan resultados muy heterogneos, con pequeos partidos que tuvieron crecimientos exponenciales
(algunos multiplicaron ms de seis veces su poblacin -posiblemente ayudados
por la enorme recuperacin del sector agrcola-ganadero de la ltima dcada-),
mientras que otros apenas lograron mantener su poblacin.
10
En el Folleto Informativo N 21, Rev. 1 de la ONU, El derecho a una vivienda adecuada, se detalla qu se considera una vivienda adecuada.
211
Crecimiento Poblacin y Viviendas 2001-2010

18%
17%
16%
Al analizar los datos de los ltimos dos Censos Nacionales, se observa que en la
Provincia, la cantidad de viviendas est creciendo a un ritmo superior (17%) que
el de la poblacin (13%), lo que permite la existencia de hogares11, en promedio,
ms pequeos. Sin embargo, tambin se releva una mayor cantidad de hogares
que comparten su vivienda.
14%
13%
Indicadores de Hogares y Vivienda en la Provincia de Buenos Aires
12%
10,6%
10%
(personas por hogar)

Hogares por Vivienda
6%
4%
Provincia de
Buenos Aires
Poblacin
Total Pas
Viviendas
FUENTE: CENSOS 2001 Y 2010 - INDEC.
Hogares: persona o grupo de personas que viven bajo el mismo techo y comparten los gastos de alimentacin.
212
2010
3,5
3,2
1,05
1,08
Propietarios
74,2%
71,7%
Inquilinos
9,5%
14,4%
FUENTE: CENSOS 2001 Y 2010 - INDEC.
2%
11
2001
Tamao Promedio de los Hogares
8%
0%
Indicador
Por otro lado, respecto a la tenencia de la vivienda, se puede observar una leve
disminucin del porcentaje de propietarios, en la ltima dcada. Aunque este,
an, se encuentra por encima del promedio nacional de tenencia (70,6% en 2001
y 67,7% en 2010).
En el mismo sentido, se registra un aumento en el porcentaje de inquilinos.

Igual fenmeno se evidencia a nivel nacional (11,1% vs. 16,1%). La reduccin
del porcentaje de propietarios, en un perodo de crecimiento econmico y de
disminucin de los niveles de desempleo, da cuenta de las dificultades por parte
de los trabajadores de acceder a la compra de una vivienda.
Por su parte, adicionalmente a la evolucin de la cantidad de viviendas, debera
realizarse un anlisis de la calidad que presentan. Al respecto, la literatura especfica12 utiliza en gran medida la siguiente clasificacin:
- Viviendas aptas: casas y departamentos que no presentan problemas fsicos
relevantes.
- Viviendas recuperables: viviendas que tienen piso de tierra o ladrillo suelto u
otro material o que no tienen provisin de agua por caera dentro de la vivienda
o bien, que no disponen de inodoro con descarga de agua, situaciones que podran ser reversibles, es decir, aquellas factibles de ser acondicionadas.
- Viviendas irrecuperables: ranchos, casillas, locales no construidos para fines
habitacionales o viviendas mviles. Presentan problemas fsicos que implican
12
la necesidad de reconstruir completamente la vivienda o de una reubicacin

del hogar.
Entre los aos 2001 y 2010 ha crecido la cantidad de hogares que habitan en
viviendas aptas, pasando de 80,7% a 83,9% (apenas por encima del promedio
nacional, cuyo porcentaje es del 82,4%). Asimismo, han disminuido en ms de
30.000 unidades las viviendas irrecuperables (-17,3%), que representan solo el
3,4% del total. Sin embargo, la cantidad de hogares con problemas de vivienda
ha aumentado en 15.000 unidades (+2,0%). De todo modos, de los 771.056 hogares en esta condicin, el 78,8% (607.580) son recuperables. De la totalidad de
hogares con problemas de vivienda, ms del 70% se encuentra en el Conurbano.
En este marco, resulta menester analizar en detalle la cantidad y ubicacin de las
viviendas deshabitadas, ya que all podran dirigirse algunas de las polticas habitacionales. En la Provincia, hay casi un milln de viviendas deshabitadas (17,7%
del total). El mayor porcentaje se encuentra en el interior, donde ms de un cuarto est en dicha situacin (25,5%) frente al 11,5% de las viviendas del Conurbano. Alrededor de 240.000 viviendas deshabitadas se encuentran en partidos de
la Costa Atlntica (segundas viviendas).
Al respecto, puede consultarse el avance de investigacin El derecho a una vivienda adecuada, de Lorena Putero, en donde se utiliza la clasificacin en cuestin.
213
Utilizar la metodologa empleada habitualmente permite estimar el faltante potencial de viviendas, de lo que se desprende lo siguiente:
Viviendas habitadas y deshabitadas, total provincial,

Conurbano e interior. Ao 2010.
Total
Viviendas particulares
Total de viviendas
5.383.536
Habitadas
Deshabitadas
Viviendas colectivas
Cantidad
Cantidad
Cantidad
4.425.193
82,20
952.593
17,69
5.750
0,11
La cantidad de viviendas faltantes en la Provincia es de, aproximadamente,

530.000, cifra que resulta de sumar los hogares que comparten vivienda ms
aquellas viviendas irrecuperables:
Conurbano
Total de viviendas
2.998.867
Habitadas
Deshabitadas
Cantidad
Cantidad
Cantidad
2.653.288
88,5
344.006
11,5
1.573
0,1
Interior
Total de viviendas
2.384.669
Habitadas
Deshabitadas
Cantidad
Cantidad
Cantidad
1.771.905
74,3
608,587
25,5
4.177
0,2
Fuente: Eleaboracin propia sobre la base del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (Indec).
214
Hogares
4.789.484
Viviendas
4.425.193
Diferencias
364.291
Viviendas irrecuperables
163.475
Faltante
527.766
Menos
Ms
Adems, es necesario considerar las alrededor de 600.000 viviendas que necesitan algn tipo de readecuacin para estar perfectamente habitables (piso de
material, descarga de agua en el bao, conexin de agua de red, etc.), por lo que
habra que brindar, en total, cerca de un milln de soluciones habitacionales en
toda la Provincia.
De las aproximadamente 530.000 viviendas faltantes, el 73,6%, es decir
390.000, son demandadas en el Conurbano bonaerense (casi 100.000 de ellas
solamente en La Matanza) y, poco ms de un cuarto se encuentran en el interior
de la Provincia, aunque distribuidas de una forma bastante heterognea.
Principales problemas
Uno de los aspectos que sin lugar a dudas genera dificultades para acceder a
una vivienda digna es que, en nuestro pas (este no sera un problema exclusivo
de la Provincia), el mercado de crdito hipotecario est muy poco desarrollado.
De acuerdo a un informe de la Asociacin de Bancos (2013)13, el ratio entre los
crditos hipotecarios y el PIB es de apenas 1,5% en Argentina, muy por debajo
del resto del mundo.
Otro de los problemas principales, ms all de la gran cantidad de poblacin (la
provincia de Buenos Aires posee solo el 11% del territorio nacional, pero ms del
40% de la poblacin), es su compleja distribucin dentro del territorio. Ms del
60% de la poblacin se encuentra en menos del 1,5% del territorio y ms del
75%, en menos del 2% de la superficie de la Provincia.
13
Esta situacin puede verse reflejada en los precios de las propiedades de la provincia, fundamentalmente en las grandes ciudades; puesto que, en trminos de
salarios medios, para adquirir un metro cuadrado (m2) posee los ratios ms elevados del pas.
Cantidad de salarios medios para adquirir un metro cuadrado.
Indicador
Salario Medio
Valor m
Valor m /
Salario Medio
Ro Gallegos
7.590
9.800
1,3
Jujuy
3.733
4.985
1,3
Posadas
4.228
6.550
1,5
Baha Blanca
5.286
8.700
1,6
Gran Paran
4.303
7.284
1,7
Neuqun
5.766
$ 12.000
2,1
Gran La Plata
5.378
$ 12.100
2,2
CABA
6.783
$ 16.000
2,4
Gran Rosario
5.069
$ 12.200
2,4
Gran Crdoba
4.660
$ 11.400
2,4
Gran Resistencia
3.532
9.000
2,5
Mar del Plata
4.591
$ 12.000
2,6
Partidos del GBA
4.693
$ 12.900
2,7
Fuente: elaboracin propia en base a la EPH tercer trimestre 2013, ndice de Salarios de INDEC hasta septiembre
2014 (actualizacin del salario medio de la EPH) y relevamientos propio en avisos inmobiliarios (valor m2).
El artculo completo podr consultarse en: http://www.abif.cl/admin/uploads/file_52711898a9062.pdf
215
216
PILARES DEL
DESARROLLO
En materia habitacional el objetivo principal es claro: cada familia bonaerense

debe poder acceder a su vivienda digna y el Estado provincial debe realizar todos
los esfuerzos que estn a su alcance para garantizarlo.
Los principales cuatro pilares que deberan contribuir a solucionar, finalmente, el
dficit habitacional son los siguientes:
1. Facilitar los crditos hipotecarios, a travs de iniciativas provinciales
especficas (con caractersticas similares a Pro.Cre.Ar.), que podran ser
instrumentadas a travs del Banco Provincia
El otorgamiento de crditos hipotecarios a tasas subsidiadas que estn acorde
a las necesidades de los sectores de la poblacin demandante de viviendas
es una poltica muy eficaz. En este sentido, mediante el Pro.Cre.Ar, en apenas
dos aos de su implementacin, ms de 120.000 familias bonaerenses han
salido sorteadas y se encuentran con su crdito otorgado o en condiciones de
acercarse al Banco Hipotecario a solicitarlo. Asimismo, mediante este programa se estn llevando a cabo varios desarrollos urbansticos14 (muchos de ellos
en Buenos Aires), es decir, construcciones de viviendas, por parte del Estado,
que la poblacin podr adquirir (sujeta a ciertos requisitos) mediante crditos
hipotecarios de largo plazo.
Actualmente, apenas alrededor del 10% de las viviendas que se escrituran por
14
ao son mediante algn crdito hipotecario. Sucede que, ms all del incentivo
de las entidades bancarias para destinar sus fondos a actividades ms rentables como los prstamos personales, los pocos crditos hipotecarios ofrecidos
poseen restricciones tan altas que terminan siendo prohibitivos para la mayora
de los demandantes.
Este programa podra instrumentarse a travs del Banco Provincia que es la institucin provincial con mayor experiencia en el tema. Las fuentes de ingresos
para financiarlo podran ser constituidas mediante una porcin del impuesto inmobiliario u otros impuestos o a travs de financiamiento especfico que tome la
Provincia, por ejemplo.
2. Generar incentivos fiscales que fomenten a los propietarios a alquilar
sus viviendas
De acuerdo al ltimo Censo Nacional, solo en el rea Metropolitana existen ms
de 300.000 viviendas deshabitadas y alrededor de 600.000 en el interior de la
Provincia15. En muchos casos, se trata de propietarios que adquirieron la propiedad como inversin y la mantienen para obtener un rdito va el incremento
de su precio, pero que no tienen intenciones de alquilarlas. En este marco, se
podra fomentar el alquiler, por ejemplo ofreciendo descuentos en los impuestos
provinciales para aquellas viviendas que se encuentren ocupadas de forma plena.
Esto les permitira a los propietarios un ahorro en impuestos y producira un au-
En el sitio web de PRO.CRE.AR. www.procrear.anses.gob.ar se pueden consultar los principales emprendimientos en materia de desarrollo urbanstico que se estn realizando actualmente.
15
Por la forma en que se registra la informacin del Censo, no implica que la totalidad de esas viviendas estn realmente deshabitadas de forma permanente ni que estn 100% aptas para su utilizacin pero la magnitud de la cifra demuestra
que es realmente grande la cantidad de viviendas en esa condicin.
218
mento de la oferta de viviendas en alquiler, lo cual disminuira su precio, facilitando el acceso a cientos de miles de familias que an no cuentan con los fondos
suficientes para abonar un alquiler mensual a los precios actuales. Con esta poltica, el Estado contribuira indirectamente a paliar el dficit habitacional con un
costo relativamente bajo (los descuentos en impuestos que deja de recaudar).
3. Implementar polticas para la generacin de suelo urbano, lo que implica disponer de las tierras, generar los servicios necesarios, hacer la subdivisin y asignar los lotes para la construccin de viviendas
Si consideramos la estimacin de un faltante de 530.000 viviendas, suponiendo
un promedio de 50 lotes por hectrea, se requeriran menos de 11.000 hectreas
para generar ese medio milln de viviendas faltantes. Que el Estado Provincial
compre grandes extensiones de tierras, cree las conexiones a los servicios necesarios (agua potable, desages, electricidad, gas, cloacas, calles, etc.), realice la
subdivisin del terreno y venda los lotes sera una de las alternativas para generar
suelo urbano habitable.
4. Potenciar el rol y la actividad del Instituto Provincial de Vivienda, para
la implementacin de planes de vivienda provincial, orientados a la erradicacin de los asentamientos urbanos y las villas de emergencia
219
CAPTULO 15
Transporte:
desarrollo productivo
y calidad de vida
El sistema de transporte influye fuertemente en la calidad de vida de las
personas y en el desarrollo productivo de una regin. Por ello, exige una
comprensin integral que permita conceptualizarlo como una poltica pblica multidimensional. Obtener mejores resultados en trminos de transporte, implica una mayor cantidad de recursos destinados al sector y una
reconfiguracin del sistema que permita una movilidad sustentable y coadyuve en el desarrollo econmico de la Provincia.
Introduccin
El sistema de transporte es un soporte integral sobre el que se monta el andamiaje de las polticas pblicas a llevar adelante. Es el sostn para las polticas
de empleo, de desarrollo productivo, de urbanizacin, de esparcimiento, entre
otras. En este sentido, lejos de ser un problema, debe estar organizado en funcin de mejorar la dinmica social.
Considerar al transporte como un sistema implica reconocer que en l confluyen diversos elementos que le otorgan carcter y complejidad. A la vez, estos
pueden entenderse como diferentes inputs y outputs que impactan en el sistema social general.
En cuanto a los inputs, por un lado, habr aspectos estticos como la infraestructura y la normativa; mientras que, por el lado dinmico, estar el flujo de
transporte en s, compuesto por los medios de transporte y sus usuarios.
En la heterogeneidad de elementos, actores, territorios y tecnologas que supone el anlisis del sistema de transporte, se indagar sobre aquellos procesos
masivos que hoy forman parte de la denominada agenda pblica.
En este marco, el transporte, como accin de transportar, influye en la calidad

de vida1 de todas las personas, tanto directa como indirectamente. En forma directa, en el da a da, al momento de desarrollar las tareas cotidianas de trabajar,
estudiar, entre otras, transportarse se convierte en un tiempo prcticamente
ocioso desde el punto de vista productivo, pero que tiene un gran impacto en
la vida diaria. A su vez, influye de modo indirecto en lo que refiere al costo del
sistema; ya sea en el traslado de las personas, situacin que se ve reflejada en
su economa, como en la circulacin de productos2, costo que forma parte de
su precio final y, por ende, que repercute en la economa general.
Por ejemplo, las debilidades del sistema vial generan mayores gastos en el movimiento de las cargas por uso de transportes alternativos; aumento de gasto por amortizacin de rutas viales; mayor congestin en las rutas; mayor nmero de
accidentes de trnsito y mayor contaminacin ambiental. Ver Transporte Terrestre, Ferrocarril Carretero (UTN).
2
La importancia del transporte carretero muestra un predominio casi absoluto en los sectores agropecuario y de pesca, minera e industria. Dada la situacin actual del sistema ferroviario en donde su infraestructura no permite transitar por las
vas a altas velocidades, el ferrocarril tiene presencia en productos de bajo valor agregado y donde la variable tiempo no resulta un factor clave. Ver: El transporte Automotor de Cargas en la Argentina, Centro Tecnolgico de Transporte, Trnsito
y Seguridad Vial (C3T).
222
PARTE IV Territorio e Infraestructura / 15. TRANSPORTE
DIAGNSTICO
Caractersticas de la red vial

La provincia de Buenos Aires cuenta con un total de 40.098 km de rutas3, lo
que representa el 19% de todas la rutas del pas, considerando las provinciales
y nacionales. De ese total, el 38% se encuentran pavimentadas, aunque si se
contemplan solamente las provinciales (cuya extensin es de 35.423 km), el indiComposicin de las Rutas de la Provincia de Buenos Aires
Pavimentada
38,0%
Pavimentada
Autopista
1,5%
Pavimentada
Autova
3,5%
Fuente: Direccin Nacional de Vialidad (Informe 2013, datos hasta 27/12/12). Asociacin Argentina de
Carreteras (Informa 2011)
Las pavimentadas se dividen en:

Calzada simple. Son aquellas que poseen una o ms manos por sentido, pero sin separacin central. Representan el 33% del total de rutas (el 87% de las pavimentadas).
Autovas. Tienen la caracterstica de contar con dos o ms manos por direccin,
separadas fsicamente por un boulevard, cantero o barrera. Son el 3,5% del total
de rutas (el 9% de las pavimentadas).
Autopistas. Aquellas que como caracterstica general tienen varias manos por lado,
separadas y sin pasos a nivel. Alcanzan el 1,5% del total y el 3,9% de las pavimentadas.
Pavimentada
calzada simple
33,0%
Tierra
62,0%
cador baja al 30%. No obstante, Buenos Aires es la Provincia que ms kilmetros

de rutas aporta al total de arterias de la Argentina, tanto en rutas pavimentadas
como de tierra.
Respecto a la extensin de las rutas pavimentadas, en relacin con la superficie

la provincia de Buenos Aires cuenta con una excelente cobertura, siendo superada solo por San Luis; no obstante, presenta deficiencias para satisfacer la
demanda segn su poblacin.
Si bien la extensin de la red vial pavimentada es buena, presenta una baja densidad (1 m de red por habitante), lo cual implica un uso ms intensivo y genera la
necesidad de tener una mayor proporcin de autovas y autopistas, as como un
mantenimiento ms exigente.
La Nacin aporta el 17% de rutas, pero si se contemplan solamente los kilmetros pavimentados, su aporte es del 45%. La provincia de Buenos Aires es, luego de Nacin, quien ms aporta al sistema de rutas con 10.657 km de rutas provinciales pavimentadas. Tambin, lidera en la cantidad de km de tierra, con un total de 24.766 km. Representa el 24% y el 22%, respectivamente, del total nacional.
224
Demanda segn poblacin

Densidad segn rutas pavimentadas
con respecto a cantidad de habitantes
Observatorio Vial 2010
Densidad segn rutas pavimentadas

con respecto a la superficie
Provincia
Mts. Red/ Habitante
Provincia
Km Red/ 100 Km
San Luis
La Pampa
11
Buenos Aires
Santa Cruz
10
Santa Fe
San Luis
Crdoba
S. del Estero
Entre Ros
Mendoza
Mendoza
Entre Ros
La Pampa
Resto
S. del Estero
Crdoba
Resto
Santa Fe
Samta Cruz
Buenos Aires
Fuente: elaboracin propia en base a datos del Censo 2010 con Proyeccin 2014 del INDEC y de la Direccin
Nacional de Vialidad.
Asimismo, al analizar el estado de las rutas, el Observatorio Vial construy,

mediante un relevamiento4, un mapa que representa la peligrosidad de las rutas, de donde surge que casi el 70% de las rutas de la Provincia reviste una
peligrosidad baja y media/baja; y que, aproximadamente, el 30% tiene una peligrosidad media y media/alta.
Fuente: Ministerio del Interior y Transporte. Programa Transporte Urbano de Buenos Aires.
El sistema de relevamiento del Observatorio Vial pretende determinar los diferentes niveles de riesgo de las rutas, mediante el anlisis de la separacin entre vas, carriles por tramo, estado de la calzada, sealamiento horizontal, estado de las
banquinas, tipo de banquina, cantidad de cruces a nivel, zona de desarrollo (rural, casero, urbana), y cul es la velocidad demarcada.
225
Por otra parte, segn el informe de septiembre de 2012 en el que relev el 13%
de las rutas no concesionadas, la Divisin Relevamientos5 de la Direccin Nacional de Vialidad, que realiza un estudio peridico del estado de las rutas, observ
que el 18% se encuentra en mal estado, el 46% en estado regular y solo el 36%
en buen estado.
El parque automotor
El parque automotor es un elemento dinmico y determinante en el sistema de
transporte. Se divide en dos grandes grupos: el parque de vehculos particulares
y el de los vehculos comerciales, de carga y de pasajeros. La provincia de Buenos Aires tiene un parque de 4.746.988 automotores6 (diciembre del 2013), lo que
constituye el 38% del parque automotor de todo el pas. Asimismo, su evolucin
en los ltimos aos muestra una marcada tendencia al crecimiento, que se evidencia con un 78% ms de automotores en el ao 2013 a comparacin del 2006.
El parque automotor se compone de casi el 95% de automotores y

utilitarios livianos, poco ms del 4% de vehculos de carga, y menos
del 1% de mnibus.
Dada la magnitud del mantenimiento de la Red Nacional de Caminos, la metodologa de trabajo est basada en relevamiento peridico de las fallas del pavimento y su comportamiento bajo la aplicacin de una carga. Los indicadores ms
significativos en el proceso normal de deterioro de los pavimentos son: A) Fallas: deformaciones permanentes, longitudinales y transversales. B) Fisuracin y agrietamientos. C) Desprendimientos. D) Adherencia entre neumtico y pavimento.
E) Deformacin de pavimento bajo carga: deflexin y radio de curvatura.
Buenos Aires constituye el mayor parque automotor del pas siendo el 38% de este, seguido por la Ciudad de Buenos Aires, destacndose que entre ambos son el 50% del parque automotor nacional. Dado que estos datos son sobre el total
de autos registrados, se estima que al menos se reduce en un 35% la cantidad de vehculos circulando.
226
El impacto del parque automotor se puede medir a partir del Trnsito Medio Diario Anual (TMDA)7, lo que equivale al volumen de trnsito anual, dividido por el nmero de das del ao que el automotor pasa por un determinado tramo. A modo
de ejemplo, si por un tramo determinado pasaron en un ao 365 automviles,
la medida TMDA ser de 1. Debido a que la medicin del TMDA es realizada en
todo el pas por la Divisin Trnsito de la Direccin Nacional de Vialidad, permite
la comparacin con todo el territorio nacional. La provincia de Buenos Aires ha
aumentado desde el 2003 un 68% su volumen de trnsito, siendo esta tambin
la media nacional.
Parque Automor de la Provincia de Buenos Aires

5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
0
2006
Automoviles
2006*
2007*
2008*
2009*
2010*
2011*
2012**
2013**
2.039.238
2.205.033
2.411.804
2.600.126
2.969.723
3.251.818
3.451.636
3.745.374
Omnibus
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Livianos
Carga
Omnibus
Total
76,74
76,89
76,90
77,49
77,87
78,27
78,60
78,90
461.890
500.371
543.933
570.964
643.019
692.824
723.702
772.810
17,38
17,45
17,34
17,02
16,86
16,68
16,48
16,28
133.805
139.677
156.429
160.027
174.775
182.626
188.830
199.373
5,04
4,87
4,99
4,77
4,58
4,40
4,30
4,20
22.262
22.602
24.198
24.230
26.353
27.517
27.666
28.482
0,84
0,79
0,77
0,72
0,69
0,66
0,63
0,60
2.657.195
2.867.683
3.136.364
3.355.347
3.813.870
4.154.785
4.391.394
4.746.988
Carga
Livianos
El transporte pblico de pasajeros

El transporte automotor pblico de pasajeros junto a los ferrocarriles son los
servicios que mayor cantidad de personas trasladan da a da hacia la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires. El colectivo aument alrededor del 43% la cantidad
de pasajeros transportados entre el 2002 y el 2012. Pero en este mismo perodo,
prcticamente, no ha aumentado la cantidad de asientos ofrecidos.
Automviles
*Fuente: ADEFA (Asociacin de Fbrica de Automotores), segn registros de DNRPA.

**Fuente: Elaboracin propia en base a datos totales de la DNRPA
7
La medicin del TMDA se realiza de manera automatizada en diferentes puntos de las rutas nacionales y provinciales. El cmputo de estos datos se puede efectuar en una gran cantidad de variables como el ao, las variaciones temporales,
la segmentacin segn valor de TMDA o segn la cantidad de ejes.
227
Transporte Automotor
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
-0,10
-0,20
TRANSPORTE AUTOMOTOR
INDICADOR
UNIDAD
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Km. Recorridos
millones
700
661
691
707
719
726
719
733
733
733
735
720
Cantidad de Asientos
unidades
289.121
286.781
276.710
Pasajeros transportados
millones
1.199
1.123
1.296
2001
2002
2003
2004
2005
Km. Recorridos
Variacin %
0,0
-0,06
-1,3%
0,9%
2,6%
3,5%
2,6%
4,5%
4,4%
4,5%
4,6%
2,7%
0,8%
Variacin %
0,0
-0,01
-4,4%
-9,3%
9%
-7,6%
-8,4%
-8,6%
-7,6%
-12,4%
-13,8%
-13,9%
-15,2%
Pasajeros Transportados
Variacin %
0,0%
-6,7%
7,4%
16,6%
22,7%
26,4%
28,2%
26,3%
21,9%
25,5%
30%
32,6%
29,8%
Km. Recorridos
264.420
1.439
265.020
268.621
1.551
1.630
2006
266.596 266.109 268.501 257.052 253.878

1.670
2007
2008
1.536
2009
1.610
2010
Pasajeros Transportados
Ministerio del Interior y Transporte. Estadsticas Transporte Automotor.
228
1.628
1.715
2011
2013
706
253.747
250.820
1.780
1.709
2012
2013
La siniestralidad
Segn lo informado en las estadsticas viales del Observatorio Vial, del anlisis
del total de siniestros con vctimas informados en el ao 2013, la provincia de
Buenos Aires se encuentra segunda con 14.342 siniestros, por debajo de Santa
Fe. Sin embargo, considerando la poblacin de cada jurisdiccin, la Provincia se
encuentra dentro de las cuatro con menos siniestralidad junto a Salta, Corrientes
y Santa Cruz. Al poner en relacin la cantidad de siniestros con el total de habitantes y la cantidad de vehculos circulantes, la Provincia figura dentro de las cuatro
jurisdicciones con menor siniestralidad, como se puede observar en el siguiente
cuadro:
Demanda segn poblacin

Ranking siniestros con vctimas
cada100 mil habitantes. Ao 2013
PROVINCIA
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
Chaco
La Rioja
San Juan
Neuqun
Catamarca
Santa Fe*
San Luis
CABA
La Pampa
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Jujuy
Crdoba
Entre Ros
Formosa
Tucumn
Chubut
Mendoza
Misiones
Ro Negro
Salta
Buenos Aires
Corrientes
Santa Cruz
TOTAL PAS
TASA
681,6
613,6
575,2
534,4
474,7
450,9
352,1
332,2
332
328,3
287,5
258,4
240,6
232,6
208,3
177,1
170,9
169,5
122,6
102,3
89,7
88
79,8
16,8
213,4
Nota: Se toma en cuenta proyecciones del Censo 2010 realizado por Instituto Nacional de Estadsticas y Cansos
(INDEC) como medida estndar para el total de habitantes para el ao de referencia.
229
El mantenimiento de la red vial
Conclusiones
El mantenimiento de la red vial pavimentada de la provincia de Buenos Aires se

ejecuta por diferentes sistemas, dependiendo de si la ruta es nacional o provincial. En lo que se refiere a valores totales, el 32% de las rutas pavimentadas se
administra por concesiones: el 80% corresponde a concesiones por peaje (60%
nacional y 20% provincial), mientras que el 20% mediante el sistema de Contratos de Recuperacin y Mantenimiento, C.RE.MA., (de administracin nacional).
Del 68% restante, el 92 % lo realiza la Provincia, mientras que el 8% la Nacin.
A pesar de la gran extensin de las rutas, solo el 38% de ellas es pavimentada y

ms del 60% se encuentra en mal estado de conservacin, mientras que la problemtica de los grandes conglomerados radica en el alto crecimiento del parque
automotor. Como resultado de ello, hay grandes congestiones y alta cantidad de
vctimas en siniestros, aunque en comparacin a las dems provincias la tasa sea
baja.
En la provincia de Buenos Aires, la encargada de realizar este mantenimiento

directo es la Direccin Provincial de Vialidad (DPV), la cual cuenta con el 1,2%
del presupuesto de la Provincia, que asciende a $2.431.475.199 (presupuesto
aprobado para el ao 2014), a la vez que, de dicho presupuesto, destina el 65%
al mantenimiento de la red.
Tomando las licitaciones pblicas realizadas por la Provincia hasta mayo del 2014,
para el mantenimiento de 1.200 km de rutas provinciales, el costo promedio de
mantenimiento es de $285.000 por km. Teniendo el 68% de las rutas -un aproximado de 6.700 km- un estado regular/malo, el mejoramiento de estas calzadas necesitara de una erogacin presupuestaria extra de $1.909.500.000. Por
lo tanto, el costo extraordinario para cubrir el total de la demanda para optimizar
la red vial existente es un aumento del 80% del presupuesto de la DPV, lo que
representa el 0,75% del presupuesto de toda la Provincia.
230
Por su parte, el transporte pblico muestra un gran crecimiento de pasajeros,

pero un estancamiento en el servicio ofrecido.
Asimismo, el sistema de mantenimiento de la infraestructura vial es complejo, y
en el caso de la Direccin de Vialidad de la Provincia de Buenos Aires se evidencia
un presupuesto insuficiente.
PILARES DEL
DESARROLLO
Para abordar la situacin actual del sistema de transporte se requiere ms infraestructura, acompaada de un marco normativo acorde a ella. Esto implica el
mantenimiento de la infraestructura existente, la ampliacin de la red y la creacin de nodos de transporte, que adems deben ir acompaados de una regulacin del trnsito.
En este sentido, los pilares estratgicos son cuatro y pueden agruparse en dos
grandes ejes: el mejoramiento de la infraestructura y el transporte, y el
ordenamiento del trnsito.
1. Mejorar el mantenimiento de la red vial existente
A tal fin, resulta necesario elevar el presupuesto asignado a la Direccin de Vialidad de la Provincia. En forma aproximada, se puede afirmar que este debe ser
duplicado para lograr la total adecuacin de las rutas existentes y, luego, poder
establecer cul debe ser la partida presupuestaria suficiente para su correcto
mantenimiento peridico.
2. Ampliar la red vial, especialmente las arterias de circunvalacin de la
Regin Metropolitana
La ampliacin de la red vial estar determinada segn el ordenamiento de trnsito establecido y la proyeccin de estaciones terminales de transferencia multimodal. Para ello, es necesario consolidar las arterias de circunvalacin que
delimitan las tres coronas de la regin metropolitana. En este marco, resulta
necesario ampliar la Ruta Provincial N 4, la Autopista Juan Domingo Pern y la
Ruta Provincial N 6.
232
3. Creacin de nodos neurlgicos de transporte, grandes centros de movilidad urbana y periurbana donde confluyan distintos medios de transporte simultneamente, ajustados a las necesidades de la poblacin local
Se observa que no existe una complementariedad planificada para el uso de las
distintas modalidades de transporte, sino consolidaciones o adaptaciones a la
realidad dada. Es decir, que el usuario va construyendo la relacin entre ambas
modalidades, de acuerdo a la oferta de ambas.
Tanto en el transporte de pasajeros como para el de carga no existen instancias
de interconexin entre distintas modalidades, es decir, no existe una poltica pblica que direccione esta vinculacin, quedando en los usuarios realizarla, ya sean
automovilistas, transportistas o pasajeros.
Es necesario, entonces, vincular en forma masiva y ordenada ambas modalidades, para establecer un sistema de transporte multimodal que contenga la cualidad de ser seguro, dinmico y eficiente.
Las escasas terminales o estaciones de transferencias que combinan ambos
servicios son ms un producto de la necesidad y no de la planificacin de los
flujos del trnsito. Por ello es que son recurrentes los siniestros, las congestiones
del trnsito y el hacinamiento del transporte de pasajeros, haciendo evidente la
necesidad de polticas estratgicas que superen el carcter dismil de sus administraciones.
En lo que hace al transporte pblico de pasajeros, un primer horizonte conlleva
a instalar dichas terminales en las afueras de los grandes conglomerados, en las
inmediaciones de estaciones de trenes, donde los pasajeros puedan acudir con

comodidad a varios medios de transporte. Para ello, es indispensable que cuenten con guarderas para bicicletas, grandes estacionamientos subterrneos para
los autos, paradores para taxis, terminales para mnibus urbanos y corredores
internos para los pasajeros del tren.
Los recorridos realizados por los medios de transporte que emigran de las terminales deberan estar contemplados segn su eficiencia y utilidad para los pasajeros. En este sentido, los trenes interurbanos podran detenerse solo en estaciones de gran afluencia y dejar el resto de las estaciones como paradas especficas
de metrobuses urbanos linderos a la lnea de tren.
4. Ordenamiento del trnsito mediante modificaciones en el marco normativo
Para generar una adecuada funcionalidad no es suficiente una mayor infraestructura, sino que se requiere tambin un ordenamiento de trnsito que, segn el
caso, oriente, incite u obligue determinadas conductas, como ser el uso de las
estaciones de transferencia multimodales, tanto de cargas como de pasajeros.
Estas acciones darn el marco para un mejor aprovechamiento de la dinmica
del trnsito, ya que se podr circular sin inconvenientes por todas las rutas de la
Provincia, desconcentrando las principales arterias y mejorando la productividad.
Por su parte, se dinamizar el acceso a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires,
concentrando tanto a los pasajeros como a la carga en estaciones de transferencia multimodales en la periferia de la metrpolis y organizando su trnsito hacia
ella, disminuyendo los congestionamientos, accidentes y el tiempo de viaje.
233
CAPTULO 16
AMBIENTE:
recursos naturales y
desarrollo sustentable
La problemtica ambiental surge de las tensiones entre el hombre y la
naturaleza, que se dan dentro del sendero de desarrollo y crecimiento
econmico que adquiri la Provincia durante su historia. Reflejo de esto
son las problemticas puntuales dadas por las caractersticas del sistema productivo y del proceso de urbanizacin en el territorio. La Provincia
necesita un proceso de desarrollo sustentable y con calidad de vida para
todos sus habitantes.
Introduccin
Las polticas de desarrollo implican decisiones de transformacin de las condiciones de vida de la poblacin que vive en el territorio, ya que involucran mejoras de la infraestructura, de las condiciones de trabajo, el acceso a la educacin
y a la salud, entre otras cosas. Para lograr esto se necesitan recursos naturales,
como el agua, el aire, el suelo, y son en las empresas, fbricas, hospitales y
hogares donde la mayor parte de estos recursos son explotados.
encuentra el eje de la problemtica ambiental de un territorio porque debido a

la finitud de los recursos naturales, se requiere de polticas que generen condiciones de sostenibilidad1 para gestionar esta tensin.
La explotacin de recursos naturales, a la vez que trae un beneficio para el desarrollo de la calidad de vida de la poblacin, tambin conlleva un costo de impacto en el ambiente. Por consiguiente, siempre va a existir una tensin entre
el desarrollo del hombre y el uso de estos recursos. Pensar esta problemtica
dentro de la provincia de Buenos Aires implica considerar que estas tensiones
se dan dentro de un marco de desarrollo y crecimiento econmico.
El ambiente se caracteriza por involucrar dos conceptos centrales: la naturaleza y el hombre. Nuestro ambiente no es una entidad esttica sino dinmica.
La propia condicin humana y colectiva va permutando a lo largo del tiempo
imprimindole nuestras caractersticas culturales e idiosincrticas. Es por eso
que siempre va existir tensin entre la naturaleza y hombre. Es aqu donde se
1
El concepto de sostenibilidad ha sido construido de varias formas. Desde la perspectiva de la Economa Ecolgica, una definicin utilizable es: el monto de consumo que puede ser sostenido indefinidamente sin degradar los valores de capital,
incluyendo los valores de capital natural. Otra definicin la considera como las acciones que permiten satisfacer las necesidades bsicas y las aspiraciones de bienestar de la poblacin, sin comprometer la posibilidad de las generaciones futuras
de satisfacer sus propias necesidades y aspiraciones. El concepto de sostenible involucra dimensiones polticas, socioeconmicas, antropolgicas, culturales, filosficas y ambientales.
236
PARTE IV Territorio e Infraestructura / 16. AMBIENTE
DIAGNSTICO
Si analizamos la evolucin del ambiente en la provincia de Buenos Aires, lo

principal que tenemos que incluir son las motivaciones que hicieron que sus
habitantes lo transformen. Hoy los elementos centrales son la produccin y el
consumo, aunque debemos permanecer alertas a los fenmenos de la naturaleza para poder preverlos y dominarlos.
Durante la etapa de sustitucin de importaciones2 se registr el surgimiento de

un tejido productivo industrial pujante que impact negativamente en la degradacin del suelo y del agua. Adems, congruentemente con la generacin de
una mayor densidad industrial, este proceso conllev una mayor explotacin de
recursos naturales.
Una manera de observar esto es considerando que tanto la distribucin del

asentamiento poblacional en el territorio como el tipo e intensidad de uso de
los recursos naturales se van a regir por el tipo de sendero de crecimiento econmico elegido. Las consecuencias son amplias. No obstante, a fines de este
diagnstico resulta importante observarlas sobre dos aspectos: en la estructura
productiva y en la urbanizacin.
Posteriormente, la etapa neoliberal no solo destruy gran parte de los logros industriales y sociales alcanzados fortaleciendo una estructura productiva concentrada, extranjerizada y primarizada que exporta principalmente bienes de bajo valor agregado- sino que tambin signific un incremento del deterioro ambiental.
En sus orgenes, la Provincia se consolid como un gran exportador de productos

agropecuarios, lo que deriv en que se constituya en una matriz productora y exportadora con bajo valor agregado y con un costo ambiental siempre en aumento.
Analizar las consecuencias del sendero de crecimiento histrico, adoptado por

la Provincia en el proceso de urbanizacin, implica revisar los factores que producen vulnerabilidad sanitaria en la poblacin. Es decir, caracterizar los elementos que no solo degradan el ambiente sino que tambin afectan a la salud.
Dos de ellos son los que plantean la deficiencia hdrica y la gestin de residuos
slidos urbanos.
Fue un modelo econmico utilizado durante las guerras mundiales, la posguerra, e incluso durante la Gran Depresin de la dcada de 1930, para sustituir la falta de productos elaborados provenientes de las naciones europeas industrializadas.
238
El agua
La principal va de contaminacin de este recurso son los desages. Esto se
observa en las ms de tres mil empresas, distribuidas en distintas categoras
de complejidad ambiental segn la Ley provincial N 11.4593, que se han ubicado estratgicamente cerca de algn curso de agua. En otras palabras, las
empresas ms contaminantes de la Provincia y del pas se encuentran en el
conurbano, cerca de sus principales cuencas hdricas4.
Estas empresas vuelcan a diario, y desde hace aos, sus residuos txicos o
no txicos, slidos o lquidos, sin ningn tipo de tratamiento o con tratamiento
insuficiente. Considerando tambin los efluentes cloacales, los ros y arroyos
de la Provincia reciben a diario un promedio de 368.000 metros cbicos de
residuos industriales. Para darnos una idea, esto es ms que el caudal mnimo
promedio de la mayora de los ros del conurbano. Resolver esta problemtica
no es fcil debido a la dificultad de definir el alcance y los lmites de los desages industriales. Cada uno de ellos presenta particularidades en cuanto a la
naturaleza y cantidad de residuos producidos, lo que hace difcil su control. A

su vez, existen notorias diferencias segn los tipos de industria y modalidad del
proceso fabril desarrollado.
Esta situacin conlleva otro gran problema: la mayor parte del agua contaminada de la Provincia pertenece a cuencas hidrogrficas. Esto significa que un
desage no controlado en la parte alta o media tiene impacto en la parte baja.
La complejidad de esta problemtica se encuentra en que el control y regulacin de una cuenca abarca varios municipios, por lo que no siempre es fcil
coordinar entre ellos la regulacin del impacto ambiental5 de las actividades
industriales que se desarrollan en sus riberas. El caso emblemtico de regulacin coordinada de una cuenca es la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo
(ACUMAR), que ha significado un avance en la resolucin de la problemtica y
un ejemplo a seguir para el resto.
Para el anlisis de las deficiencias hdricas se consideran cuatro dimensiones:
i) la forma en cmo se distribuye la poblacin en el territorio; ii) la demanda de
Esta ley establece que los establecimientos industriales se clasifican en tres categoras: los de la primera categora incluyen aquellos establecimientos que se consideran inocuos porque su funcionamiento no constituye riesgo o molestia a la
seguridad, salubridad e higiene de la poblacin, ni ocasiona daos a sus bienes materiales ni al medio ambiente. La segunda categora incluye aquellos establecimientos que se consideran incmodos porque su funcionamiento constituye una
molestia para la salubridad e higiene de la poblacin u ocasiona daos graves a los bienes y al medio ambiente. Por ltimo, la tercera categora se refiere a establecimientos que se consideran peligrosos porque su funcionamiento constituye un
riesgo para la seguridad, salubridad e higiene de la poblacin u ocasiona daos graves a los bienes y al medio ambiente.
Las cuencas hdricas ms problemticas de la Provincia son: i) Cuenca del ro Matanza-Riachuelo (2.034 km2), como lmite Sur de la capital, con sus afluentes principales: el arroyo Las Orqudeas (Esteban Echeverra) y el arroyo del Rey Falucho
(Lomas de Zamora); ii) Cuenca del ro Reconquista (1.670 km2), en el Norte, siendo sus afluentes principales el arroyo Morn y el arroyo Basualdo y iii) Cuenca del ro Lujn (2.940 km2), en la zona norte de afluencia al ro de la Plata, en los partidos
de San Fernando, San Isidro y Vicente Lpez y cuencas afluentes al ro Lujn (arroyo Escobar).
5
Es por eso que para coordinar la proteccin, conservacin y manejo del desarrollo integrado de las cuencas de la Provincia se cre la Ley N 12.257 (Cdigo de Aguas), la cual a travs de la Autoridad del Agua fomenta la creacin de comits
de cuencas. A stas se las entiende como unidades de gestin territorial cuyo objetivo es maximizar en forma equilibrada los beneficios ambientales, sociales y econmicos de la cuenca. A la fecha existen 27 comits de cuencas repartidos
en toda la Provincia.
239
ndice Ponderado de Parmetros de Riesgo Social

de la Provincia de Buenos Aires
Indicadores comparativos 2001 2010 de acceso al agua

de la provincia de Bs.As. (En millones de hogares)
71,8%
75,0%
43,6%
47,9%
2001
2010
Acceso a agua potable
Agua
Riesgo muy bajo 21.9 - 58.74
Riesgo medio 58.75 - 105.41
Riesgo alto 105.42 - 188.67
Riesgo muy alto 188.68 - 326.88
Fuente: Direccin Provincial de Servicios Pblicos de Agua y Cloacas
240
Cloaca
Total hogares
Con acceso
Sin acceso
Con acceso
Sin acceso
Acceso a cloacas
2001
3,9
2,8
1,1
1,7
2,2
Fuente: Elaboracin propiaen base a datos de los censos 2001 y 2010.
2010
4,8
3,6
1,2
2,3
2,5
Variacin del perodo

0,9
0,8
0,1
0,6
0,3
insumos o servicios para el mantenimiento de las actividades residenciales;

iii) la descarga de los residuos de las actividades urbanas al medio ambiente
natural, y iv) la mitigacin de las inundaciones.
Los primeros tres aspectos pueden observarse en el grfico anterior a partir
del ndice Ponderado de Parmetros de Riesgo Social (IPPRS)6. Este grfico
nos permite identificar que la mayor parte de la poblacin de la Provincia se
concentra en 4,5% de su territorio. Son justamente los habitantes de los municipios que ms ndice de concentracin poblacional presentan (Regin Metropolitana de Buenos Aires, RMBA7) los que exhiben los mayores riesgos de
exposicin a enfermedades de origen hdrico.
Por otra parte, si bien en la ltima dcada los esfuerzos de inversin pblica/
privada permitieron que aproximadamente 800.000 hogares accedieran al agua y
600.000 al servicio de cloaca, la brecha de falta de cobertura permanece elevada.
Las consecuencias de que gran parte de la poblacin no acceda al agua o servicios de desage es que, segn AySA (principal responsable de la provisin de
agua potable y saneamiento en la provincia de Buenos Aires), fluyan diariamente
2.300.000 m3 de aguas negras o servidas sin tratar hacia el Ro de la Plata.
Los residuos slidos urbanos

La deficiencia en la gestin de los residuos slidos urbanos (RSU) como resultado del proceso de urbanizacin proceso que involucra considerar tanto la demanda de servicios para el mantenimiento de las actividades residenciales como
la descarga de los residuos generados al ambiente- implica considerar, por un
lado, los cambios en los patrones de consumo de la poblacin y, por el otro, los
lmites paradigmticos de gestionar estos residuos.
Segn Gonzlez (2010)8, en Argentina se genera un total de 12.325.000 de Tn/
ao. El mayor generador es la provincia de Buenos Aires, con 4.268.000Tn/ao.
La generacin de basura del total de la poblacin de la Provincia representa
35,2% del total del pas.
Si bien se estima que para 2015 este valor se va a mantener relativamente similar, Vallejos (2007)9 considera que el cambio se viene observando en la composicin de los residuos. Esto es consecuencia de los nuevos patrones de consumo,
situacin que se refleja en la presencia de una mayor cuanta de productos inorgnicos derivados de manufactura de difcil descomposicin.
Fue elaborado en 2004 por la Universidad Nacional de La Plata en el marco del Programa de Desarrollo de la Inversin Sustentable en Infraestructura de la Provincia de Buenos Aires. Los parmetros que contempla este indicador es el porcentaje de la poblacin: i) con Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), ii) sin servicios de agua de red, iii) con viviendas tipo rancho, casilla o vivienda mvil y iv) sin cobertura de salud. Su interpretacin es que a mayor IPPRS, mayor es el riesgo
social desde el punto de vista de exposicin a enfermedades de transmisin hdrica.
Segn la Direccin de Ordenamiento Urbano y Territorial de la provincia de Buenos Aires, la RMBA consiste de un total de 40 partidos ms la Ciudad de Buenos Aires.
Gonzlez, Gisela Laura. Residuos Slidos Urbanos Argentina. Cmara Argentina de la Construccin. Diciembre 2010.
Ver en: http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/trab_eventos/ev.733/ev.733.pdf.
241
Por ejemplo, en 1972 los plsticos apenas ocupaban 3% de la basura, mientras

que en 2005/06 representaron 16%. Una explicacin del incremento del consumo de productos inorgnicos se encuentra en el fuerte despliegue que tuvo a
nivel global un modelo de produccin y consumo denominado obsolescencia
programada. Este modelo privilegia, entre otros aspectos, el reemplazo de productos antes que su reparacin.
En este punto es donde se observa con mejor precisin cmo el mercado fuerza
las relaciones de inequidad en la Provincia; por ejemplo, en el hecho de que el
consumo de estos bienes predomina en las poblaciones de ms altos recursos,
mientras que los lugares de disposicin final estn lejos de ellos. Esto genera
que las consecuencias negativas de este consumo terminan afectando a otras
poblaciones ms vulnerables de la Provincia.
La consecuencia es que la Provincia debe hacerse cargo de la disposicin final

de un tipo de residuo que no produce y cuya realizacin conlleva un mayor
costo operativo.
Como consecuencia de la dificultad y del alto costo que implica sostener este
patrn de consumo con un tratamiento responsable de los residuos que genera,
se observa que la disposicin final de los municipios oscila entre los rellenos
sanitarios y los basurales a cielo abierto10. Un estudio11 del Organismo Provincial
para el Desarrollo Sustentable (OPDS) identifica que la cantidad de partidos que
vierten sus residuos en el sitio de disposicin final administrado por la Coordinacin Ecolgica rea Metropolitana Sociedad Del Estado (CEAMSE)12 son 32,
mientras que el resto se distribuyen entre rellenos sanitarios propios y basurales
a cielo abierto.
Otro ejemplo est en que la composicin de los bienes manufacturados importados tiene mayor proporcin de materiales inorgnicos que los que se exportan.
10
Los rellenos sanitarios constituyen una herramienta de gestin mucho ms adecuada, dado que el suelo es impermeabilizado antes de la disposicin final de los residuos. De esta manera, se evita la filtracin de lixiviados, el desprendimiento
de olores y la proliferacin de zoonosis. Mientras que los segundos, generan degradacin natural y social dado que afectan las condiciones de vida de la poblacin que interacta cotidianamente con este fenmeno y degradan los recursos
naturales. Son un gran foco de propagacin de enfermedades cuyo nivel de peligrosidad est asociado al tipo y cantidad de residuos volcados, a la capacidad de biodegradacin de los recursos del ambiente -agua, aire y suelo- y al grado de
vulnerabilidad social de la poblacin.
11
Ms informacin en http://dominiodelafuncion.files.wordpress.com/2012/12/manual.pdf.
12
Es una empresa creada por la provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires para realizar la gestin integral de los residuos slidos urbanos del rea metropolitana. Desde sus inicios, CEAMSE implic una modalidad impuesta
desde un nivel superior de gobierno sin la participacin de los municipios. Es as que el nivel local no tiene lugar en el proceso, ni participa en las decisiones que toma este organismo, incluidas las que se refieren a la eleccin de los sitios de
disposicin final y destino de las tierras recuperadas.
242
Situacin de los partidos de acuerdo a la actividad predominante

y localizacin de los sitios de disposicin final y plantas de clasificacin
Este cambio en los patrones de consumo trajo aparejada la necesidad de una

transformacin paradigmtica en la gestin de los RSU. Tradicionalmente, la gestin se reduca nicamente a la recoleccin y a su disposicin final. Sin embargo,
a partir de una serie iniciativas ciudadanas alrededor de la problemtica de contaminacin de la cuenca Rio Matanza-Riachuelo se promulg la ley nacional N
25.916, que dio origen al desarrollo de polticas y estrategias de gestin de los
residuos que deben reflejar un criterio de integralidad.
El concepto que empieza a tener relevancia es el de Gestin Integral de RSU
(GIRSU), basada en el empleo de una serie de tratamientos tales como la reduccin, la recuperacin, la reutilizacin y la clasificacin del material reciclable,
compostado de la fraccin orgnica, bio-gasificacin, recuperacin de energa y
el uso de rellenos sanitarios para efectuar la disposicin final de aquella fraccin
que no pueda ser recuperada por los mtodos mencionados previamente, o que
no sea econmicamente sustentable su aprovechamiento. Uno de los pilares
fundamentales de este enfoque de gestin de los RSU es la reduccin en origen,
como medio idneo para minimizar los impactos ambientales y los costos del
manejo y disposicin final.
En agosto de 2010 la provincia de Buenos Aires reglament la ley 13.592 de GIRSU, estableciendo que los municipios deben elaborar planes de gestin integral
de residuos slidos que apunten a incorporar paulatinamente en la disposicin
inicial la separacin en origen, la valorizacin, la reutilizacin y el reciclaje en la
gestin integral, estableciendo, entre otros, metas progresivas de reduccin en
la disposicin final de los RSU. La pregunta que surge es: Cmo estn llevando
los municipios la implementacin de estos planes?
243
Un relevamiento13 realizado para 2012 por investigadores del ICO-UNGS sobre

24 partidos del conurbano indica que solo 7 partidos no haban iniciado ningn
esfuerzo vinculado a la implementacin de la ley 13.592 (Berazategui, Ezeiza,
General San Martn, Hurlingham, Jos C. Paz, Lomas de Zamora y Merlo). La
conclusin de este relevamiento es que los esfuerzos que los municipios estn
realizando para aplicar la ley estn orientados a lograr una recoleccin diferenciada de residuos reciclables, a fin de que la reduccin y clasificacin sea en origen.
Estos resultados muestran la necesidad de apoyar a los municipios para avanzar
sobre las otras etapas del proceso: la recuperacin o reciclado.
La mitigacin de las inundaciones

La problemtica de las inundaciones es de larga data14 y se vincula con el incremento de lluvias, producto de un fenmeno climtico cada vez ms cambiante
del que la provincia de Buenos Aires no es ajena.
Un informe elaborado por Velazco (2014)15, seala que durante 2014 se observ
que gran parte de la situacin de inundacin o emergencia agropecuaria de la
Provincia se dio dentro de la divisoria de aguas conformada por la Cuenca del
Ro Salado.
13
De acuerdo a este informe, la superficie provincial afectada es de 18,6 millones

de hectreas, lo que representa alrededor de 61% de la superficie total de la
Provincia. Esto no significa que se encuentre inundada toda la superficie indicada, pero s que distintos eventos climticos han provocado daos que llevaron a
considerar la emergencia agrcola.
En la Cuenca del Ro Salado, la superficie afectada equivale a 133.000 Km2, lo
que representa alrededor del 79% de su superficie total. Si bien el fenmeno
predominante se da all, ms al sur se encuentra un grupo de cuencas que escurren hacia el Ocano Atlntico, en las que la afectacin es de aproximadamente
44.000 Km2. Por su parte, al norte de la Cuenca del Salado existen otras que
desembocan hacia el Ro de La Plata, en las que la superficie en correspondencia
con la emergencia representa alrededor de 8.400 Km2.
La complejidad de la mitigacin de las inundaciones radica en que la Cuenca del
Salado es un sistema abierto donde sus subsistemas estn interrelacionados y
cualquier cambio en las condiciones de transporte y acumulacin de un sitio trae
cambios en las otras zonas. A esto se suma que el sistema de drenaje est dbilmente desarrollado e integrado, por lo que el porcentaje de lluvia que escurre
por los ros es baja (menor al 10%).
Se puede consultar el relevamiento en: http://observatorioconurbano.ungs.edu.ar/wp-content/uploads/archivos/012Indicador%20planes%20de%20reciclado%20municipios%20AMBA.pdf
14
La problemtica de las inundaciones en la provincia de Buenos Aires se fue agravando desde comienzos de la dcada del 70, donde se dio inicio a un perodo ms hmedo con un aumento en la frecuencia de eventos de inundacin
y anegamiento.
15
Velazco, Claudio M., Situacin Hdrica de la provincia de Buenos Aires, en Cadena Nueve, 25 de septiembre de 2014.
244
La Provincia cuenta con un Plan de Recursos Hdricos16. Las medidas estructurales que propona este Plan eran la construccin de canales, la realizacin de obras
de almacenamiento y regulacin en lagunas embalses, destinadas a mejorar la
red de drenaje. Estableca un plazo de 11 aos para la finalizacin de las obras
con un costo total de 1.800 millones de dlares. Sin embargo, este no fue implementado en su totalidad.
Estas obras, concebidas una dcada atrs, recin fueron iniciadas en 2004 con
el impulso de una nueva gestin. El Gobierno de la Provincia licit y ejecut dos
de las cuatro etapas17 previstas en el Plan Maestro. Las ltimas dos an siguen
pendientes. Finalizar las obras en curso y las pendientes va a permitir atenuar en
gran medida el impacto de las inundaciones.
La Plataforma de Soberana Ambiental

En noviembre del 2013, el vicegobernador de la Provincia expuso en el Senado
bonaerense, la llamada Plataforma de Soberana Ambiental que consisti en
19 anteproyectos de ley18 que introducen, por primera vez, el debate en el Parlamento sobre la necesidad de contemplar el desarrollo sustentable ambiental.
Estas propuestas fueron ingresadas a la Legislatura para comenzar su tratamiento en ambas cmaras. En el espritu de las mismas se identifica la necesidad de
concebir la sustentabilidad del desarrollo como requisito poltico al que la actividad privada debe ajustarse y no al revs (que la lgica del mercado defina la
regulacin ambiental).
Se considera que estas 19 propuestas abarcan con bastante exhaustividad las
problemticas ambientales que hoy tiene la Provincia. Representan en s un nuevo paradigma que no va a estar exento de intereses contrapuestos. Es un interesante debate que est planteado para que la ciudadana tambin participe. En el
siguiente cuadro se presenta cada una de ellas con sus principales caractersticas.
16
El trabajo fue realizado entre 1997 y 1999 con financiamiento del Banco Mundial. Los principales objetivos de lo que result ser el Plan Maestro Integral de la Cuenca del Ro Salado (PMI-CRS) eran proteger el valor ambiental de la cuenca,
mejorar las condiciones econmicas y mitigar los impactos negativos de inundaciones y sequas.
17
La primera etapa de obras finaliz en 2008 y tuvo entre sus objetivos facilitar el ingreso de los excedentes hdricos del sistema Gualicho Zapallar Camarones San Lorenzo y de las Lagunas Encadenadas de Chascoms, Laguna
Esquivel, Arroyo El Siasgo y el Sistema de las Lagunas de Monte, para disminuir los riesgos de inundacin en sus zonas de influencia y permitir un mejor desage del Salado Superior y del Sistema Vallimanca Saladillo y Las Flores.
La segunda etapa, tambin terminada, busc dotar al Ro Salado de una mayor capacidad de conduccin en algunos tramos, a fin de atenuar los desbordes provocados por las crecidas. Estas obras alcanzaron los partidos de Chascoms, Pila
y General Belgrano.
18
El alcance de estas propuestas puede clasificarse en cinco ejes de actuacin: i) compromiso en el cuidado y sostenibilidad de las reservas naturales, ii) proceso de urbanizacin de la Provincia y el cuidado o mitigacin de la contaminacin, la
generacin y gestin de RSU y as como regulacin de las actividades antrpicas, iii) la soberana alimentaria a partir de la preservacin de la produccin de alimentos orgnicos, iv) propuestas orientadas a la produccin y gestin de informacin
gentica y climtica para la prevencin y cuidado de desastres naturales y/o ecolgicos, y v) la contemplacin de la necesidad del financiamiento para la implementacin de cada una de las medidas.
245
Anteproyectos
Principales caractersticas
Prohibicin del uso de agrotxicos en

reservas naturales
Cambia el modelo de produccin existente, protegiendo la salud y en

defensa de la soberana alimentaria
Proteccin del parque Pereyra Iraola
Regula el uso del suelo de esta reservas ubicada en el partido de La Plata
Proteccin del reservorio Santa Catalina
Reparar la contaminacin y proteger la relacin entre las especies: flora

y fauna, de este reservorio ubicado en el partido de Lomas de Zamora
Proteccin de los humedales
Proteccin de la invasin abusiva de los humedales por especulacin

inmobiliaria
Red de estaciones meteorolgicas y alerta

temprana
Sistema de prevencin para informar oportunamente a la poblacin sobre

eventos climatolgicos
Proyecto de reservas naturales urbanas
Previene el crecimiento descontrolado del rea urbana y frena la

contaminacin de los parques industriales
Reservas de equilibrio natural periurbano
Regula el crecimiento no planificado y modera la contaminacin antrpica
Reservas naturales de entorno rural y

servidumbre de paso hidrolgica
Redistribucin y retencin estratgica del agua
Creacin de la administracin de reservas,

espacios y paisajes
Un organismo responsable de monitorear las reservas naturales de la

Provincia
10
Creacin del cuerpo provincial de

guardaparques
Protectores con poder de polica de la reserva gentica para el

mantenimiento de la biodiversidad
11
Gestin de los residuos de envases y de

recoleccin diferenciada
Un ordenamiento en los hbitos de consumo y reconocimiento a los

recicladores
13
Trazabilidad de los alimentos
Una herramienta para identificar y reconstruir el origen e historial de un

producto alimentario
14
Ordenamiento de uso de agroqumicos
Establece pautas para reducir al mnimo los peligros para la salud y el

ambiente
15
Pueblos que laten
Promueve a las pequeas poblaciones que producen alimentos

enteramente orgnicos
16
Creacin de genoteca garante de la

biodiversidad regional
Una biblioteca gentica como reserva en caso de catstrofes naturales
17
Proteccin de campos electromagnticos
Fija estndares de emisiones electromagnticas para proteger la salud

de la poblacin
18
Emergencia ambiental
Propone buscar un reordenamiento del suelo a partir del estudio sobre

las ltimas catstrofes climticas que vivi la Provincia
19
Creacin de fondo fiduciario
Financiar la implementacin del Plan de Soberana Ambiental
246
PILARES DEL
DESARROLLO
La principal causa de la problemtica ambiental de la provincia de Buenos Aires

se encuentra en las tensiones entre el hombre y la naturaleza que se dieron
dentro del sendero de desarrollo y crecimiento econmico que la misma adquiri
durante su historia. Reflejo de esto, aparecen problemticas puntuales dadas por
las caractersticas del sistema productivo existente y del proceso de urbanizacin
en el territorio.
En este sentido, el peso de estas problemticas en las agendas de gobierno implica considerar que no se las puede analizar por fuera del contexto econmico o
de la puja entre el Estado y los mercados, tanto de origen nacional como global.
A su vez, que estas temticas son relativamente nuevas por lo que todava es
importante seguir avanzando en el aprendizaje de cmo gestionarlas.
Ante el diagnostico planteado, se presentan cinco pilares del desarrollo:
1. Ampliar el acceso al agua y el acceso al desage cloacal en los partidos
de mayor ndice IPPRS (ndice Ponderado de Parmetros de Riesgo Social)
que pertenecen al RMBA
Para lograr esto se requiere una fuerte inversin pblica, vinculada con otras
iniciativas como otorgar incentivos fiscales y subsidios a la poblacin para que
utilice el desage cloacal que llega a la puerta de sus casas y que por razones
econmicas no lo hace.
Como se plante, la utilizacin del desage cloacal es prioritario para reducir el
impacto del proceso de urbanizacin sobre los suelos y las napas freticas. Por
248
ello, se sostiene que el esfuerzo no solo est en llegar con la inversin en infraestructura sino tambin en que pueda hacerse uso del servicio.
2. Finalizar las obras incluidas en el Plan Maestro Integral de la Cuenca del
Ro Salado e impulsar la integracin al resto de las cuencas
La finalizacin del Plan Maestro requiere profundizar el trabajo conjunto y articulado con el Gobierno Nacional, a fin de contar con los recursos necesarios para
la ejecucin de las obras y acciones restantes. Asimismo, es necesario impulsar
desde los Comits de Cuencas un gerenciamiento eficiente con coordinacin e
integracin de sus planes maestros al resto de las cuencas.
3. Dar un fuerte impulso al desarrollo estratgico de mercados de reciclables
Fomentar el crecimiento de cadenas de valor de componentes de los RSU y desechos industriales que sirvan para el desarrollo de otras industrias. Es as que se
pueden crear o fortalecer mercados como el de PET, residuos electrnicos, etc.
4. Crear incentivos a los municipios para el cumplimiento de las pautas
acordadas de implementacin de los GIRSU
Dada la gravedad y la importancia que tiene que los municipios no detengan sus
esfuerzos en reducir la generacin y disposicin responsable de los residuos que
generan, es importante desarrollar incentivos que acompaen las reglamentaciones vigentes.
En casos extremos, la Provincia, a travs de la OPDS, podra intervenir en la im-
plementacin de los GIRSU de un determinado Municipio.

Uno de los objetivos de la implementacin del GIRSU debe ser erradicar los basurales a cielo abierto en la Regin Metropolitana, promoviendo su uso para otros
destinos que beneficien a la poblacin, como transformarlos en espacios verdes,
centro culturales barriales, o plantas de clasificacin.
tambin la propia poblacin. Los procesos de urbanizacin pueden otorgar un

excelente contexto de aplicacin para la innovacin, por ejemplo, a partir de la
generacin de soluciones para la reduccin del uso de energa domiciliaria, construcciones sustentables, reciclados de desechos, etc.
5. Impulsar convenios de cooperacin entre la comunidad cientfica de la

Provincia y municipios o industrias para la creacin de tecnologas limpias
y sustentables
La provincia de Buenos Aires tiene una importante estructura institucional que
sostiene el sistema de innovacin. Centros de investigaciones, universidades,
investigadores, etc., son los actores que deben coordinarse para ponerse al servicio de un desarrollo sustentable del territorio. Esto no significa solamente la generacin de nuevas tecnologas, sino tambin la mejora de procesos productivos,
la sustitucin de recursos no renovables, la apuesta al desarrollo e incorporacin
de tecnologas limpias y la solucin a problemas sociales derivados de los basurales a cielo abierto, entre otras acciones.
Para esto, es importante impulsar convenios marcos donde puedan implementarse herramientas como concursos, becas, aportes no renovables, exenciones
impositivas, premio al mrito, reconocimiento local o provincial, etc., para dinamizar el comportamiento innovador que impulse un desarrollo sustentable. A su
vez, los actores objetivos no necesariamente tienen que ser las empresas sino
249
PARTE V Instituciones para el Desarrollo
CAPTULO 17
Estado y
sociedad civil:
participacin para la
mejora de la gestin
estatal
La Administracin Pblica de la provincia de Buenos Aires enfrenta situaciones complejas en materia de planificacin, organizacin y conformacin de equipos pblicos. La diversidad de su marco normativo, el nmero
de trabajadores pblicos, as como la inversin presupuestaria que esto
supone, generan una trama que requiere la implementacin de un plan
integral capaz de dar respuesta a los desafos de gestin que enfrenta el
Estado Provincial.
Introduccin
La administracin pblica de la provincia de Buenos Aires1 responde a un esquema que encuentra su origen en el modelo institucional propuesto por la
Repblica conservadora a fines del siglo XIX. ste fue fortalecido, en sus aspectos ms autoritarios, a partir de los recurrentes golpes de Estado sufridos por
nuestro pas en el siglo XX. Las restauraciones democrticas y los gobiernos
populares no alcanzaron a deconstruir esta matriz en las diferentes etapas en
que asumieron la conduccin provincial. La provincia de Buenos Aires resisti
las reformas neoliberales de la dcada de 19902, pero el modelo de administracin decimonnico an persiste.
La expresin de un proyecto poltico y de sus programas por parte de la estructura orgnica y los equipos de gestin, fueron iniciativas que encontraron limitaciones en las discontinuidades y alternancias entre formas de gobierno y en
corporaciones que colonizaron el aparato institucional en favor de sus intere-
ses. Los gremios tradicionales, los proveedores del Estado, las burocracias racionales conservadoras del statu quo y los colegios profesionales, no fueron
ajenos a esta situacin. Por otro lado, fueron los gremios, en sus expresiones
ms combativas, los que resistieron las reformas neoliberales que contradecan
la misin que todo Estado tiene referida al desarrollo econmico y social.
Este diseo del Estado debe ser revisado a la luz de las convicciones de un proyecto que se inscribe en las aspiraciones del campo nacional y popular. Las propuestas de transformacin deben recuperar las experiencias innovadoras que
se vienen desarrollando en numerosas dependencias. La atencin de emergencias (911), el modelo de gestin de la Agencia de Recaudacin Provincial
(ARBA)3, los procesos de seleccin y concurso llevados adelante en ministerios
y organismos descentralizados, la Universidad Pedaggica y el Instituto Cultural, son iniciativas en las que se conjugan ideas y tecnologas al servicio de los
procesos de gestin.
Este marco de referencia es aplicable a muchos Estados Provinciales, a los municipios y a numerosos organismos del nivel nacional. Pero la magnitud del Estado de la provincia de Buenos Aires amplifica los problemas recurrentes de un diseo
institucional que ha perdido vigencia y funcionalidad hace ya muchos aos.
A partir del golpe de Estado de 1976 se produjo un cambio de paradigma en relacin con el rol y la organizacin estatal. Este cambio se acentu en la dcada de 1990 y tuvo como eje la reduccin de roles y estructuras pblicas. Las recetas
neoliberales que impregnaron los procesos privatizadores del perodo no se dieron aisladas, sino que afectaron a la mayora de los pases emergentes y fueron resultado de las recomendaciones surgidas a partir del Consenso de Washington.
stas no tuvieron en cuenta la idiosincrasia de cada pas y respondieron a la avanzada del mercado y los capitales globalizados. Las decisiones soberanas de cada Nacin en materia de organizacin estatal se vieron relegadas por los condicionamientos que los organismos de crdito pusieron al otorgamiento de prstamos. La necesidad de liquidez prim en las decisiones, y la dependencia econmica y financiera de los Estados, as como su reduccin y debilitamiento, fue un proceso
que se observ en toda la regin. En nombre de una mejor organizacin, se desmantel la institucionalidad pblica con que contaban las naciones latinoamericanas.
La Agencia de Recaudacin Buenos Aires ha facilitado, durante estos ltimos aos, la realizacin de trmites de los contribuyentes a partir del uso de nuevas tecnologas. Dispone de un portal de navegacin gil, que se adapta a las exigencias
de cada usuario. La asistencia en lnea de los contribuyentes constituye otro de los servicios que acelera cualquier trmite que este requiera.
252
PARTE V Instituciones para el Desarrollo / 17. ESTADO Y SOCIEDAD CIVIL
La misin que todo Estado tiene referida al desarrollo econmico y

social
Al respecto, debe tenerse presente que:
- El rol del Estado debe ser definido teniendo en cuenta el inters
pblico y las prioridades estratgicas;
- La planificacin de las funciones del Estado debe sustentarse en
valores de inclusin y solidaridad social;
- La redefinicin del rol del Estado Nacional trae aparejada una necesaria revisin de las funciones asumidas por las provincias y los municipios, teniendo como meta una gestin planificada, con objetivos
explcitos y evaluacin de resultados;
- En el sistema econmico confluyen potestades pblicas y libertades
individuales, en pos del bienestar pblico como objetivo principal;
- El objetivo por el cual el Estado asume un rol empresarial debe ser
siempre el de intervenir en el mercado para corregir sus desviaciones;
- Resulta necesario dejar de lado la premisa de que la intervencin

del Estado deforma al mercado y genera ineficiencia, para poder
determinar cules son las actividades que reclaman regulacin o
intervencin pblica;
- El modelo neoliberal gener una progresiva restriccin de los derechos de la ciudadana y un escaso control de los servicios o bienes
pblicos, omitiendo la discusin sobre la distribucin de la renta;
- Se debe reformular la hiptesis que sostiene que el tamao de la
estructura burocrtica del Estado determina su eficacia, y reconocer que un Estado presente requiere de una organizacin acorde
con sus funciones;
- La eficacia y eficiencia del Estado depende directamente del modelo
de gestin, el que puede alcanzar estndares satisfactorios con modelos propios, sin necesidad de recurrir a modelos empresariales;
- Un enfoque de gestin por resultados concebido al servicio de lo
pblico reconoce que las fallas pueden ser detectadas y corregidas
sin necesidad de recurrir a modelos privatizadores.
253
DIAGNSTICO
La Administracin Pblica Provincial (APP) debe encarar los desafos que le permitan superar el peso de las tradiciones. Un Estado que ha reasumido la gestin de
actividades estratgicas, no puede continuar proponiendo programas superpuestos de bajo alcance o trmites engorrosos de final incierto. Si bien son muchos los
temas posibles de abordar, nos detendremos en dos grandes campos de fuerte
influencia: i) el Gobierno y la administracin al servicio de un proyecto provincial y
ii) el perfil del empleo pblico como parte de las capacidades estatales.
Gobierno y administracin al servicio de un proyecto provincial

La APP no cuenta actualmente con un Plan de Gobierno Integral. Si bien la
planificacin no es un mandato de nuestra Constitucin, a partir de la recuperacin de la democracia varios elencos gubernamentales elaboraron planes
para su gestin. En este campo, se destaca el plan formulado por la gestin
Cafiero, una prctica participativa que no logr integrarse a la trama de rutinas
institucionales.
Los elencos ministeriales y de las diferentes secretaras y organismos, formu-
lan programas sectoriales que no logran superar la fragmentacin propia del

modelo piramidal clsico. La Jefatura de Gabinete4 ha intentado unir estos programas en mesas interministeriales, lo que todava no se ha asentado como
una cultura de gestin.
La agenda de la seguridad, la conectividad del puerto La Plata o los polos industriales logran el status de proyectos estratgicos. Sin embargo, la Provincia no
representa para sus ciudadanos un proyecto con identidad propia5. El Estado
Provincial tiene la enorme tarea de encarar este desafo, porque los estados
resguardan la memoria, escriben el presente y definen el futuro de sus pueblos.
El diseo estructural de la APP es de tipo piramidal clsico, con una estructura
central y unidades descentralizadas a las que se suman entes previstos por la
Constitucin y empresas y sociedades con participacin de la Provincia creadas
por leyes nacionales y provinciales.
La estructura provincial est contemplada normativamente en la Constitucin
Provincial, las leyes de Ministerios y de Presupuesto, la Ley 11.685 (1997) - resabio de las reformas de los 90 y el Decreto N 1.322/05.
Las competencias que las sucesivas leyes de ministerios asignan a la Jefatura de Gabinete la convierten en el actor clave para encarar el desafo de elaborar, coordinar y comunicar un proyecto provincial. Ver: http://www.gob.gba.gov.ar/portal/
ministerio/ministro.php
La identidad bonaerense ha sido materia de estudio, dado que la identidad pampeana no ha derivado en una identidad provincial. El Conurbano ha desarrollado un nicho cultural propio, y estos dos mundos, por el momento, no han derivado
en una identidad comn.
256
El decreto N 1.322/05, iniciativa de la entonces Subsecretara de Gestin Pblica prevista en su Plan Trienal6, trat de alinear las estructuras al proyecto de gobierno y agilizar el trmite para la aprobacin
de nuevas unidades creando una Mesa de Trabajo coordinada por la
Subsecretara de Gestin Pblica y con participacin de la Asesora
de Gobierno y el Ministerio de Economa. Estas prcticas novedosas
pudieron vencer resistencias y tradiciones.
Mapa del Estado Provincial

Ministerios
Organismos de la Constitucin
Jefatura de Gabinete
Honorable Tribunal de Cuentas
Gobierno
Contadura General
Justicia
Fiscala de Estado
Seguridad
Direccin General de Cultura y Educacin
Infraestructura
Consejo de la Magistratura
Produccin, Ciencia y Tecnologa
Tesorera General
Asuntos Agrarios
Honorable Junta Electoral
Salud
Defensor del Pueblo
Desarrollo Social
Economa
Trabajo
General de Cultura y Educacin
Secretaras o equivalentes
Otros (descentralizados, empresas)
General
Comisin de Investigaciones Cientficas
Comunicacin Pblica
ARBA
Derechos Humanos
Tribunal Fiscal
Turismo
Astilleros Ro Santiago
Legal y Tcnica
Banco Provinica de Buenos Aires
Participacin Ciudadana
AuBASA
Deportes
Otros
Personal y Pol. de RR.HH

Desarrollo Estratgico
Servicios Pblicos
Niez y Adolescencia
Instituto Cultural
Fuente: Gobierno de la Provincia de Buenos Aires (2014).
6
Plan Trienal de la Gestin Pblica 2004 2007: hay que pensar en acciones muy concretas, que provoquen algunos cambios postergados y que, al mismo tiempo, sean fundantes del Estado Provincial en este sentido, la visin de la
Subsecretara de la Gestin Pblica es la de convertirse en un organismo rector al servicio de la planificacin y gestin estatal de la provincia de Buenos Aires, que sea capaz de orientar, acompaar y asistir al Estado Provincial en el diseo de
sus planes de accin, sus estructuras, sus procesos organizacionales y comunicacionales, como as tambin en el desarrollo de las bases para una carrera (tanto de los agentes como de los funcionarios) de la que hoy se carece (cita: Lneas
directrices del Plan Trienal de la Gestin Pblica de la provincia de Buenos Aires 2004-2007).
257
Capacidades estatales: el perfil del empleo pblico

En la provincia de Buenos Aires, la relacin de empleo pblico est prevista en la
Ley 10.430 y sus modificatorias para la APP centralizada y por leyes que definen
diferentes regmenes sectoriales7, entre otras normas a las que se suman actualmente las actas originadas en las negociaciones colectivas.
El ingreso a planta temporaria o las contrataciones por vas alternativas (becas, pasantas, horas ctedra, locacin de servicios, locaciones de obra) llegan a superar,
sobre todo en unidades nuevas, a la planta permanente, a la que generalmente se
accede luego de pasar por alguna de estas contrataciones temporarias. A lo largo
del tiempo, esta prctica ha generado desviaciones respecto de la naturaleza y
duracin de estas relaciones de empleo8.
El Sistema nico Provincial de Administracin del Personal (SIAPe), que se inicia
en el ao 2005 en el Ministerio de Economa, es de aplicacin en toda la APP a
partir del 2007. Sus funciones son el otorgamiento va Internet de licencias y per-
misos, carpetas mdicas, asignaciones familiares, jubilacin de oficio. Los registros ascienden a 130.000 agentes, ya que excluyen regmenes importantes como
Servicio Penitenciario, Seguridad, Educacin y Salud.
El inicio de las negociaciones colectivas fue un gran avance en esta

materia. A partir del ao 2004, se llevaron adelante experiencias de
seleccin de personal y concursos de funciones jerrquicas interinas
teniendo en cuenta competencias tcnicas, actitudinales y tico institucionales9 de los postulantes, descartando los procesos que solo
hacen foco en las capacidades tcnicas. La progresiva reduccin de
agenda paritaria a temas de ndole salarial ha disminuido la potencialidad de este instrumento.
Las leyes que definen diferentes regmenes sectoriales son las siguientes: Ley 13.201 y 13.482 (Personal de las Policas de la provincia de Buenos Aires), decreto - ley 9.578 (Servicio Penitenciario), Decreto - Ley 9.688 (Investigador Cientfico
Tecnolgico); Ley 10.328 (Personal de la Direccin de Vialidad); Ley 10.384 (Personal de Obras Sanitarias); Ley 10.471 (Carrera Profesional Hospitalaria); Ley 10.449 (Personal Tcnico Grfico), Ley 10.579 (Estatuto del Docente); Ley 12.268 (Actividades Artsticas, Tcnicas y Complementarias), entre otras normas.
La diversidad normativa ha generado diversos problemas. Por ejemplo la coexistencia en un mismo lugar de trabajo de dos o ms regmenes con el de la Ley N 10.430 con diferencias salariales importantes por tareas similares. Al mismo
tiempo, existen diferencias salariales entre personal de la misma Ley N 10.430 que trabaja en distintas jurisdicciones e incluso dentro de organismos de una misma jurisdiccin. Gowland, Sergio; Arrupe, Gabriela y Semino, Isabel (2009) Empleo
pblico y negociacin colectiva en la provincia de Buenos Aires.
Ver Consejo Federal de la Funcin Pblica (2013). El empleo pblico y la negociacin colectiva en el Estado argentino, pg. 76, en http://www.jefatura.gob.ar/sgp/archivos/publicaciones/PUBLICACIONES_El_Empleo_Publico_COFEFUP.pdf
258
Empleo Pblico por habitante
Poblacin
15.625.084
(censo 2010)
Empleo
(Sector Pblico)
583.073
Indicador de
empleo pblico
(Sector Pblico)
38 empleados
cada 1000
habitantes
El indicador de empleados cada mil habitantes, se encuentra por debajo de los

valores promedio de otras provincias segn la publicacin citada. La literatura
en la materia advirti tempranamente acerca del hecho de que nuestras administraciones pblicas no son supernumerarias. Antes bien, el problema reside
en la ubicacin y funcin de sus agentes y en la ausencia de una cultura de
conformacin de equipos10 al servicio de un proyecto de gobierno.
La complejidad de la relacin de empleo pblico provincial se observa en el nmero de gremios que representan a los trabajadores de la Provincia y tambin
en sus diferentes estatutos y regmenes laborales. La APP debe interactuar
con una treintena de gremios estatales. Por otra parte, coexisten alrededor de
14 regmenes laborales, expresados en leyes y reglamentaciones sectoriales.
Encontramos veintinueve asociaciones sindicales que participan de las reuniones, en un caso nico dentro de los estados argentinos. () Los sindicatos
con personera gremial y mbito de actuacin en la paritaria general de la Ley
10.430 son ATE, UPCN, FEGEPBA y APOC, quienes tienen voz y voto en la
mesa paritaria. El resto puede participar, plegado el caso, no puede votar en
las negociaciones de carcter general; en esta situacin, debern esperar la
conformacin de mesas de negociacin sectorial en la cual tienen mbito de
actuacin. (COFEFUP, 2013)
Fuente: COFEFUP, 2013.
10
Respecto de esta conformacin de equipos, los problemas crnicos y recurrentes en materia de desarrollo de carrera e ingresos por seleccin y concurso, son el gran desafo a encarar. Dentro de las cuestiones pendientes, pueden mencionarse la necesidad de habilitar el desarrollo de una carrera profesional basada en las competencias, las recategorizaciones, las condiciones laborales y el cambio de rgimen laboral (COFEFUP, 2013: 78).
259
- Asociacin de Personal Legislativo (APL).

Las negociaciones colectivas en el mbito pblico provincial
El artculo 39 inciso 4 de la Constitucin, que recepta con rango
constitucional el derecho de los trabajadores del sector pblico a
negociar colectivamente, trae como consecuencia fundamental que
todo cambio de las condiciones de trabajo (remuneraciones, carrera,
rgimen de licencias, etc.) deber ser acordado por el Estado empleador con los representantes de los trabajadores.
- Sindicato Unificado de Trabajadores de la Educacin de Buenos Aires (Suteba).

- Federacin de Educadores Bonaerenses (FEB).
- Unin de Docentes de la provincia de Buenos Aires (Udocba).
- Sindicato de Salud Pblica de la provincia de Buenos Aires (SSP).
Gremios de Trabajadores Provinciales11:
- Sindicato de Obreros y Empleados de la Educacin y la Minoridad (SOEME).
- Unin Personal Civil de la Nacin (UPCN).
- Asociacin Sindical de Profesionales de la Salud de la Pcia. Bs.As. (CICOP).
- Asociacin de Trabajadores del Estado (ATE).
- Asociacin del Personal de Organismos de Control (APOC).
- Asociacin Judicial Bonaerense (AJB).
- Asociacin de Empleados de Rentas e Inmuebles del Ministerio de Economa

de la provincia de Buenos Aires (AERI).
11
Gowland, Sergio; Arrupe, Gabriela y Semino, Isabel (2009) Empleo pblico y negociacin colectiva en la provincia de Buenos Aires.
260
- Asociacin Empleados de Casinos Nacionales (AECN).
- Asociacin del Personal de Vialidad de la provincia de Buenos Aires (APV).
- Asociacin Gremial de Empleados de Administracin, Maestranza y Servicios

de los Casinos Nacionales (AMS).
- Sindicato de Obreros Sanitarios de la provincia Buenos Aires (SOSBA).
- Sindicato del Personal Mensual del Hipdromo de La Plata.

- Agremiacin Bonaerense empleados por Reunin del Hipdromo de La Plata
e Interior.
- Sindicato Grfico Platense (SGP).
- Asociacin Bancaria (SEB).
- Asociacin de Obreros y Empleados de la Direccin de Arquitectura del Ministerio de Obras Pblicas (AJAMOP).
- Asociacin Empleados del Ministerio de Obras Pblicas de la provincia de Bs.
As. (AEMOPBA).
- Sindicato de Prensa Bonaerense.

- Federacin de Gremios Estatales de la Provincia de Bs. As. (FEGEPBA).
- Asociacin de Trabajadores de la Comunicacin (AATRAC).
- Sindicato nico de Trabajadores de Espectculo y Afines.
- Asociacin Argentina de Actores, Unin de Maquinistas Teatro y Televisin de
la Repblica Argentina.
- Federacin Argentina Trabajadores Luz y Fuerza.
- Asociacin del Personal de Direccin de los Ferrocarriles Argentinos y Puertos
Argentinos (APDFA).
261
Marco Jurdico del empleo pblico provincial

Carrera Profesional Hospitalaria
Ley 10.471
Personal Tcnico Grfico
Ley 10.449
Personal de la Direccin de Vialidad
Ley 10.328
Personal de O.S.B.A y del S.P.A.R
Ley 10.384
Personal de la A.P.P. (Estatuto General)
Ley 10.430 (T.O 1996)
Estatuto del Docente
Ley 10.579
Personal Artstico
Ley 12.268
Clero Oficial
Ley 8.815/77
Doncentes de Minoridad
Ley 10.648
Investigador Cientfico y Tcnico
Decreto - Ley 9.688/81
P e rs ona l d e Ap oyo a la Inve s tiga c in y D e s a rrollo (C IC )
L e y 1 3 .4 8 7
Personal de Apoyo a las Policas
Decreto 1.766/05
Personal de las Policas
Ley 13.201 y 13.482
Personal del Servicio Penitenciario
Decreto - Ley 9.578/80
262
Conclusiones preliminares del diagnstico

El Estado Provincial debe fortalecer la formulacin de un Plan de Gobierno Integral
que otorgue direccionalidad y sentido a los planes y programas sectoriales. Del
mismo modo, su estructura y funcionamiento debe responder a objetivos de gestin antes que a la superposicin de unidades organizativas creadas para atender
necesidades de diferentes etapas histricas.
La carrera, tal cual la prev la Ley 10.430, est cancelada desde 1991. Muchos
cargos sin estabilidad son utilizados como formas de ascenso ante la ausencia de
otras alternativas, sin que se realice el ejercicio efectivo de la funcin prevista en
las competencias de esa direccin o direccin provincial o ese cargo de asesora.
La diversidad normativa ha generado variados problemas, por ejemplo la coexistencia en un mismo lugar de trabajo de dos o ms regmenes con el de la Ley
10.430, con diferencias salariales importantes por tareas similares.
PILARES DEL
DESARROLLO
A partir de los elementos centrales del diagnstico presentado, se identifican dos

pilares del desarrollo vinculados con la transformacin del Estado Provincial.
1. Promover la participacin de los trabajadores pblicos y otros actores
relevantes, en la elaboracin e implementacin de una estrategia de desarrollo provincial
Algunas acciones principales que deberan llevarse a cabo:
Convocatoria a foros para la discusin del Proyecto Provincial.
Propuesta de reforma de la Ley de Procedimiento Administrativo para la agilizacin de trmites provinciales y con acuerdo con los organismos de la Constitucin
para proponer trmites sumarios.
Comunicaciones internas y externas a partir de reuniones de equipo y elaboracin participativa de agendas de gestin. Acceso a la informacin pblica.
La provincia se adeuda a s misma la definicin de una estrategia de desarrollo
provincial, en el marco de un Proyecto Nacional y Latinoamericano. El fortalecimiento de la identidad bonaerense surgir de esta conviccin acerca del destino
compartido que espera a los habitantes de la Provincia.
Los trabajadores de lo pblico deben ser llamados a un proyecto de gestin12. Esta

convocatoria supone definir equipos de trabajo, resolver inequidades laborales y
salariales, reordenar y reorientar funciones. Para este cometido, se deber contar
con un cuerpo de funcionarios de gobierno que conozca al mismo tiempo las negociaciones paritarias, las reglas administrativas de la Provincia y el proyecto de
gobierno a expresar. En esta materia, la Jefatura de Gabinete, el Instituto Provincial de la Administracin Pblica (IPAP) y la Escuela Provincial de Gobierno juegan
un rol central.
2. Impulsar el ingreso y los concursos de funciones y cargos bajo sistemas
que den oportunidad a los mejores cuadros sociales, acadmicos y polticos en cuanto a su compromiso y preparacin
Se vuelve crucial la conformacin de los equipos de cada programa y servicio provincial. Esto requiere el ordenamiento de las relaciones contractuales y de la carga
horaria, el mapeo salarial y la resolucin de inequidades. Pero fundamentalmente,
lo que se requiere es el ingreso de personal bajo sistemas transparentes, que den
oportunidad a los mejores cuadros en cuanto a su compromiso y preparacin. En
tales concursos se deben evaluar, desde un enfoque comparativo, competencias
referidas al compromiso con lo pblico y con los valores de la democracia.
12
Tal como seala lvaro Garca Linera, el Estado deber proponerse formas de funcionamiento y sistemas de empleo pblico que se sustenten en su carga simblica: los procesos de trabajo, as como el reconocimiento de sus trabajadores,
debern quedar ntimamente vinculados al compromiso con las causas nacionales que ese Estado representa. () Las carreras pblicas son un recorrido que obedece no solamente a los derechos y aspiraciones de los trabajadores sino tambin
a las necesidades y metas que un proyecto gubernamental aspira a alcanzar. (Bernazza, Claudia y Ronis, Matas (2013): Proyecto de Nacin y empleo pblico, en Miradas al Sur, 24 de febrero de 2013)
264
La reciente creacin del Consejo Provincial de Gestin Pblica y Modernizacin

del Estado13 abre nuevas perspectivas para repensar la Administracin Pblica de
la provincia de Buenos Aires. Las numerosas iniciativas de reforma, modernizacin y fortalecimiento institucional deben fundarse en un conocimiento situado del
aparato institucional. Una nueva APP surgir del diagnstico y las propuestas de
sus propios trabajadores, los que han demostrado, a lo largo del tiempo, su compromiso con la formulacin y concrecin de proyectos para el desarrollo provincial.
Asimismo, la palabra de los gobiernos municipales, las organizaciones comunitarias, las asociaciones empresariales, los gremios y otros actores econmicos y
sociales podr colaborar en una gestin provincial al servicio de la inclusin.
13
Resolucin N 35/14, Secretara General de la Gobernacin. La Plata, 9 de mayo de 2014. Consejo Provincial de Gestin Pblica y Modernizacin.
265

PARTE V/Instituciones
17. ESTADO Ypara
SOCIEDAD
el Desarrollo
CIVIL
CAPTULO 18
Finanzas
pblicas:
optimizando los
recursos para el
desarrollo
La poltica y la administracin fiscal de la Provincia tuvieron una profunda transformacin en los ltimos diez aos, lo que permiti ampliar la
generacin de recursos propios y dotar de mayor autonoma fiscal a la
administracin provincial. Aun as, el gasto pblico por habitante sigue
siendo bajo, lo cual repercute en el nivel de inversin real directa. Bajo
una administracin ordenada, las mejoras planificadas en los bienes y servicios pblicos, as como en la infraestructura provincial, requieren de la
generacin previa de fuentes de financiamiento acordes.
Introduccin
La Repblica Argentina distingue entre tres niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal. En forma estilizada, se puede decir que las principales funciones econmicas1 del primero son: mejorar la distribucin del ingreso, promover el crecimiento econmico y el pleno empleo, y proveer bienes pblicos
de inters nacional. En el caso de las provincias, sus funciones se focalizan en
la provisin de bienes pblicos cuyo consumo sea dentro de la misma jurisdiccin. Finalmente, los gobiernos municipales tienen funciones asociadas a la
infraestructura bsica de las ciudades y la salubridad de la comunidad.
El financiamiento de los niveles de gobierno, por su parte, se circunscribe a
cada nivel en particular. El Estado Nacional cuenta mayoritariamente con recursos que obtiene de la recaudacin de impuestos que los ciudadanos estn
dispuestos a pagar, aun cuando no estn directamente asociados a un beneficio (ej. IVA y Ganancias). Las provincias tambin se financian principalmente
con impuestos no asociados a un beneficio (Ingresos Brutos y Sellos), aunque
tambin tienen potestad para cobrar impuestos vinculados al patrimonio de
sus habitantes (ej. Automotor, Inmobiliario).En este caso, el vnculo entre el
impuesto y el beneficio del ciudadano puede ser ms directo (por ejemplo, en
la relacin del Impuesto Automotor y la provisin de rutas provinciales). Por ltimo, los municipios cobran, de manera primordial, tasas que estn asociadas a
un beneficio (ej. alumbrado, barrido y limpieza, o tasas de seguridad e higiene)2.

El entramado que se conforma entre las funciones de los diferentes niveles
de gobierno y sus potestades para obtener recursos da origen a la denominada correspondencia fiscal, situacin en la que los recursos de cada nivel de
gobierno se corresponde con las necesidades de financiamiento de los gastos
asignados a ese nivel3. Sin embargo, en la prctica, diversas decisiones polticas y econmicas hacen que no se verifique una sincronizacin entre los mencionados niveles de gobierno. Ante esto existen mecanismos de transferencias
que buscan equilibrar la situacin, siendo el ms importante el de la coparticipacin de impuestos. En el caso de la Provincia, adems de la Coparticipacin
que recibe de los impuestos nacionales, parte de los recursos provinciales son,
a la vez, coparticipados a los municipios.
Tener una buena administracin fiscal involucra todos estos aspectos, los ingresos, los gastos y las transferencias de recursos entre jurisdicciones, y es
imprescindible para obtener los recursos necesarios para brindar bienes y servicios pblicos adecuados, y garantizar, tambin, la sustentabilidad de las polticas pblicas provinciales.
Para una presentacin breve de las funciones econmicas de los distintos niveles de gobierno, ver Oates (2007) en http://econweb.umd.edu/~oates/research/theorypublicfinance.pdf
Para informacin en detalle del sistema tributario argentino ver Nota Tcnica N59 Finanzas Pblicas. Correspondiente al Informe Econmico N 79. Segundo Trimestre de 2012. Ministerio De Economa y Finanzas Pblicas.
En Argentina, se observa un bajo nivel de correspondencia fiscal. Esto se debe a que el grueso de los recursos tributarios es centralizado en el Gobierno Nacional, mientras que el 60% de ellos son ejecutados en otro nivel de gobierno.
268
PARTE V Instituciones para el Desarrollo / 18. FINANZAS PBLICAS
DIAGNSTICO
En los ltimos aos, tanto la poltica como la administracin fiscal de la provincia de Buenos Aires tuvieron una profunda transformacin. Las acciones implementadas incrementaron en forma significativa la capacidad fiscal del Estado
Provincial y tambin de los municipios y permitieron hacer frente a las crecientes demandas de bienes y servicios pblicos.
Respecto a la administracin tributaria, la Provincia cre en el ao 2007 la Agencia de Recaudacin (ARBA), superando dos organismos histricos como eran la
Direccin Provincial de Rentas y la Direccin Provincial de Catastro Territorial. La
Ley de creacin de ARBA le otorga autarqua financiera al organismo, as como
un conjunto de facultades especficas a sus autoridades, que permiten actuar
con agilidad administrativa para alcanzar la capacidad tecnolgica y operativa
necesaria. Desde que existe ARBA, otras provincias4 han adoptado esquemas
similares y se ha convertido en un organismo modelo a nivel nacional, en relacin a la administracin tributaria subnacional.
En cuanto a la poltica tributaria, debe notarse que sucesivos pactos fiscales,
con el objetivo de dar eficiencia al sistema federal y evitar la mltiple imposicin, han dejado expresa la renuncia de las provincias a determinadas potestades tributarias. El punto central de estos acuerdos entre las provincias y el Gobierno Nacional se manifiesta en la Ley de Coparticipacin Federal5, que reduce
significativamente la facultad de las provincias para efectuar modificaciones de
poltica tributaria.
Aun as, la Provincia ha encontrado espacio en los ltimos aos para crear nuevos impuestos y modificar las alcuotas de los existentes, a fin de aumentar la
capacidad tributaria y dotar de mayor progresividad al sistema. Algunas de las
medidas ms significativas en este sentido fueron:
Eliminar la mayor parte de las exenciones del Impuesto sobre los Ingresos
Brutos del Pacto Fiscal del ao 1993.
Reinstalar el Impuesto a la Transmisin Gratuita de Bienes (herencia, anticipo
de herencia, donacin, legados, renuncia de derechos), histrico en la Provincia,
pero que haba sido derogado en 1976 por la ltima Dictadura Militar.
Establecer un revalo rural, que no se haba realizado en los ltimos cincuenta
aos, e incrementar sustancialmente la recaudacin del Impuesto Inmobiliario rural.
Estas medidas, en conjunto con una administracin ordenada del gasto y la
reduccin del nivel de endeudamiento, le han permitido a la Provincia tener un
supervit primario en 2013 y proyectar la continuacin de esta situacin fiscal
en 2014 y 2015. Aun as, hay grandes desafos por delante, que se analizan en
detalle a continuacin.
Por ejemplo, la Administracin Gubernamental de Ingresos Pblicos (creada en 2008 en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires), la Administracin Tributaria Mendoza (creada en 2011) y la Agencia de Recaudacin Tributaria de Rio Negro (creada
en 2011).
P Ley 23.548, Captulo II, artculo 9.
270
Ingresos
El sistema de organizacin federal del pas determina que las provincias tienen
potestades para recaudar recursos propios como as tambin para participar
del sistema de distribucin que ejecuta el Estado Nacional, principalmente, a
travs de la Coparticipacin Federal de Impuestos. En el caso de la provincia de

Buenos Aires, el presupuesto aprobado para el ao 2014 ilustra que el 70% de
los recursos tienen origen provincial, mientras que el 30% restante proviene de
la Nacin, lo que sugiere cierto nivel de autonoma financiera.
Composicin de los Ingresos de la provincia de Buenos Aires (en millones de pesos)

TIPO DE RECURSO
Recursos de origen provincial

Ingresos Tributarios
Ingresos No Tributarios
Aportes y Contribuciones
Venta de Bienes y Servicios
Ingresos de Operacin
Rentas de Propiedad
Transferencias Corrientes
Transferencias de Capital
Rec. Prestamos de largo plazo
Recursos de jurisdiccin nacional
Rgimen de Capacitacin Federal
Rgimes de Coparticipacin Vial
Coparticipacin de leyes especiales
TOTAL RECURSOS
MONTO
PARTICIPACION
$126.266.428.539
$86.921.495.077
$2.003.374.831
$25.266.547.900
$295.928.600
$238.386.900
$640.515.500
$6.644.738.022
$3.983.857.809
$271.583.900
69.9%
48.1%
1.1%
14.0%
0.2%
0.1%
0.4%
3.7%
2.2%
0.2%
$54.282.135.400
$38.423.265.600
$566.196.900
$15.292.672.900
30.1%
21.3%
0.3%
8.5%
$180.548.563.939
100%
Fuente: Presupuesto de la Provincia de Buenos Aires 2014.
271
1.1 Recursos de origen provincial

Dentro de los recursos de origen provincial, la mayor parte se obtiene a travs
de la recaudacin de impuestos ingresos tributarios y de los aportes y contribuciones que los bonaerenses realizan para acceder a los servicios de la seguridad social administrados por la Provincia (cobertura de salud y jubilaciones).
En suma, estas dos fuentes de ingresos componen el 89% de los recursos
propios.
Por su parte, los ingresos tributarios propios de la Provincia se recaudan a travs
de un conjunto de impuestos que gravan la actividad econmica, como el caso
del Impuesto sobre los Ingresos Brutos6 y el Impuesto de Sellos7 (contratos); y
el patrimonio de los ciudadanos, como El impuesto Automotor, Inmobiliario y a
la Transmisin Gratuita de Bienes.
Recaudacin tributaria provincial

(2001-2013)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
El Impuesto sobre los Ingresos Brutos es claramente el ms preponderante en

la recaudacin. En 2013, por ejemplo, 75 de cada 100 pesos recaudados por
la Provincia se originaron a travs de este gravamen. El segundo impuesto en
importancia para la recaudacin propia es el Impuesto de Sellos, que en 2007
alcanz su mxima participacin histrica con un 8,8% de la recaudacin (ver
grfico).
0%
2001
Otros
2002
2003
2004
Automotor
2005
2006
2007
Sellos
2008
2009
2010
Inmobiliario
2011
2012
2013
Ingresos Brutos
Nota: Otros comprende en un 92% regularizacin de deudas.

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Economa de la Provincia de Buenos Aires.
6
Segn el artculo 182 del Cdigo Fiscal, est alcanzado por el Impuesto sobre los Ingresos Brutos el ejercicio habitual y a ttulo oneroso en jurisdiccin de la provincia de Buenos Aires, del comercio, industria, profesin, oficio, negocio, locaciones de bienes, obras y servicios, o de cualquier otra actividad a ttulo oneroso -lucrativo o no cualquiera sea la naturaleza del sujeto que la preste, incluidas las sociedades cooperativas, y el lugar donde se realice (zonas portuarias, espacios
ferroviarios, aerdromos y aeropuertos, terminales de transporte, edificios y lugares de dominio pblico y privado y todo otro de similar naturaleza).
7
Impuesto que alcanza los actos, contratos y operaciones de carcter oneroso, formalizados en el territorio de la Provincia, en instrumentos pblicos o privados suscriptos que exterioricen la voluntad de las partes.Ver artculo 251 del Cdigo
Fiscal de la Provincia.
272
Los otros dos impuestos importantes en la Provincia son el Impuesto Inmobiliario y el Impuesto Automotor8. Ambos gravmenes descansan en el incremento
patrimonial de las personas y tienen una base imponible con una dinmica de
actualizacin ms rgida que los impuestos vinculados con la actividad econmica (especialmente, el Impuesto Inmobiliario).
Asimismo, el volumen de recursos propios ha crecido sostenidamente desde la
crisis del 2001. El incremento promedio anual de los recursos de la Provincia ha
sido de 27,6%, mientras que su Producto Bruto lo ha hecho en 22,3%. Como
resultado, ha aumentado la presin tributaria provincial9, esto es, la proporcin
entre los ingresos tributarios de una economa y su Producto Bruto.
Recaudacin y PBG
(2001-2013)
80.000
7%
70.000
6%
60.000
5%
50.000
4%
40.000
3%
30.000
2%
20.000
La provincia de Buenos Aires tiene una presin tributaria (6,4%) levemente

ms alta que la presin tributaria promedio de todas las provincias argentinas
(5,63%).
1%
10.000
0%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
0%
Recaudacin Provincial
Recaudacin / PBG
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Economa de la Provincia de Buenos Aires
Estos tradicionales impuestos provinciales han ido perdiendo participacin en la recaudacin con respecto al gravamen de sellos y principalmente a Ingresos Brutos. En este sentido, datos del Ministerio de Economa de la Provincia de Buenos
Aires dan cuenta de que, entre 2001 y 2013, el impuesto inmobiliario cay de 15,4% al 7,8% y el automotor de 10,1% al 6,4% respecto al total de la recaudacin provincial.
En 2001, por ejemplo, la recaudacin implicaba el 3,8% del Producto Bruto Geogrfico de la Provincia, en cambio en el 2013 representaba el 6,4%. Es decir, en 12 aos aument 68%. En un perodo similar (2001-2012) la presin tributaria
nacional aument de 17,3% a 31,74% (un 83%). Sin embargo, la presin tributaria de todas las provincias argentinas pas de 3,64% a 5,63% (aumentando un 54%). De este modo, si bien la Provincia mejor la recaudacin en menor medida
que el Estado Nacional (que recauda impuestos muy distintitos), lo hizo an ms que el conjunto de provincias argentinas. Ver ms informacin en http://www.mecon.gov.ar/sip/basehome/rectrib.htm.
273
1.2. Recursos de jurisdiccin nacional
Evolucin de los recursos de jurisdiccin nacional (2006-2014)

40%
35%
33,8%
35,3%
54,282
32,6%
29,3%
30%
29,9%
31,3%
25%
42,864
29,9%
50.000
30,1%
30.000
27,211
15%
9,428
12,594
13,873
15,205
19,999
20.000
10.000
5%
0%
40.000
34,163
20%
10%
31,6%
60.000
La participacin de los recursos de origen nacional en el total de los ingresos

corrientes de la Provincia ha venido disminuyendo10. Esto determina un proceso
de aumento de la autonoma financiera, motorizada principalmente por el crecimiento de los recursos propios, con especial nfasis en el Impuesto sobre los
Ingresos Brutos.
Los recursos de jurisdiccin nacional estn fuertemente concentrados en las
transferencias por Coparticipacin Federal de Impuestos11 y en otros ingresos
que corresponden a la Provincia por la sucesin de acuerdos provinciales y sancin de Leyes Especiales12.
0%
2006
2007
2008
De Origen Nacional
2009
2010
2011
2012
2013
2014
De Origen Nacional / Corrientes
Una de estas leyes es la del Fondo del Conurbano Bonaerense, que originariamente destinaba a la Provincia el 10% del total de lo recaudado por el Impuesto a las Ganancias. En 1995, se sancion una nueva norma (Ley 24.621) que
mantuvo la regla, pero con un tope nominal de $650 millones por ao; lo que
signific en los hechos una importante prdida de valor real del Fondo13.
10
Por ejemplo, mientras que en 2007 las transferencias de Nacin representaban poco ms de 35% de los ingresos corrientes de la Provincia, en la actualidad -2013 y presupuesto 2014- se encuentran en el orden del 30%.
11
Segn la Ley 23.548, a la provincia de Buenos Aires le corresponde 19,93% del total de la masa coparticipable federal. En 2013, este monto implic $30.421 millones transferidos desde Nacin.
12
La ms importante es la de Financiamiento Educativo. Datos de ejecucin presupuestaria de la provincia de Buenos Aires muestran que, durante el 2013, la Provincia recibi por este concepto $9.686 millones. Tambin existen otros fondos
(Ley 23.966) destinados a reforzar los ingresos del Instituto de Previsin Social y la construccin de viviendas (FO.NA.VI) en la Provincia; ambos sumaron casi $1.800 millones en 2013.
13
De haberse seguido el esquema de distribucin original, en 2013 a la Provincia le hubiesen correspondido $18.360 millones, es decir, ms de 20 veces lo que efectivamente recibi.
274
Gasto provincial y del Estado Nacional por habitante

(pesos)
Fuente: Elaboracin propia.
275
Gasto pblico
El presupuesto de gastos que tiene la provincia de Buenos aires para el ao
2014 alcanza un total de $180.505 millones. De stos, el 94% se utiliza para
financiar gastos corrientes, principalmente pago de los sueldos, bienes y servicios que requiere la administracin pblica provincial para poder operar.
Casi el 15% de los gastos totales provinciales se ejecuta a travs del pago de
prestaciones mdicas (obra social provincial-IOMA-) y de jubilaciones y pensiones administradas por el Instituto de Previsin Social (IPS). Asimismo, los
municipios reciben Transferencias (coparticipacin provincial, descentralizacin
tributaria y distintos fondos de desarrollo) que canalizan el 25% de los gastos
de la Provincia.
Residualmente, el 6% del gasto es de capital y la mitad de l se utiliza en la
ejecucin de obras de infraestructura directa, muy por debajo de lo que otras
provincias del pas destinan a esta finalidad.
En trminos de gasto pblico provincial per cpita, la Provincia se encuentra
rezagada. Considerando los recursos propios y los que el Estado Nacional gasta
en la Provincia por habitante, en 2013 ocup la posicin nmero 23.
276
Composicin del Gasto

TIPO DE GASTO
Gastos Corrientes
Gastos Consumo
Rentas de la Propiedad
Prestaciones de la Seguridad Social
Otros
Transferencias Corrientes
Gastos de Capital
Inversin Real Directa
Transferencias de Capital
Inversin Financiera
MONTO
$169.807.774.388
$92.679.663.040
$5.325.971.940
$26.675.641.200
$11.516.500
$45.114.981.708
$10.697.298.024
$5.990.403.619
$3.175.198.605
$1.531.695.800
TOTAL
$180.505.072.412
PARTICIPACION
94.07%
51.34%
2.95%
14.78%
0.01%
24.99%
5.93%
3.32%
1.76%
0.85%
100%
Fuente: Elaboracin propia en base al Presupuesto de la Provincia de Buenos Aires 2014
Resultado financiero
Tomando como referencia el perodo 2006-2013, se observa que el total de ingresos ha crecido a un promedio anual de 26,5%. En el mismo lapso, los gastos
se incrementaron 29,9%, en promedio, lo que deriv en varios aos de dficits
fiscales14 que por su reducido tamao fueron sumamente manejables.
Resultado Fiscal
Millones
de pesos
160.000
140.000
Esta situacin se corrigi cuando, impulsados por el mejoramiento en la recaudacin del Impuesto sobre Ingresos Brutos y por el revalo rural, en 2013 los
recursos propios de la Provincia crecieron 48% respecto al ao previo, revertiendo la tendencia en cada que acarreaba la relacin entre recursos de la Provincia y el gasto total, que lleg a 32,9% en 2012. La mejora en la recaudacin
de los recursos propios contribuy a incrementar dicha relacin al 45,2% en el
ltimo ao.
120.000
De este modo, segn las cifras del proyecto de Presupuesto 2015, durante tres
aos seguidos (2013-2015) la Provincia tendra un resultado primario positivo.
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
-20.000
-40.000
2006
2007
2008
Ingresos Totales
2009
Gastos Totales
2010
2011
2012
2013
Resultado Financiero
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Economa de la Provincia de Buenos Aires.
14
En 2011 y 2012 fue cuando la situacin financiera se vio ms comprometida, alcanzando el dficit fiscal los $8.800 millones, es decir, 17 veces ms que 5 aos antes.
277
Recaudacin Tributaria Provincial y Gasto Total

45,2%
80.000
70.000
60.000
36,7% 37,7%
45%
35,8%
34,5%
40%
30,6%
50.000
50%
35%
32,1%
30%
40.000
25%
30.000
20%
15%
20.000
10%
10.000
5%
0%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Recaudacin Provincial
2011
2012
2013
Recaudacin / Gastos Totales
Durante los ltimos aos, la provincia de Buenos Aires ha registrado un proceso sostenido de mejoramiento en su recaudacin tributaria. Esta mejora super
con creces lo sucedido en el conjunto de provincias argentinas, y estuvo basada
en reformas y en el fortalecimiento de la poltica y la administracin tributaria.
Sin embargo, no ha alcanzado para financiar un mayor nivel de gasto por habitante. De hecho, existe un amplio espacio de maniobra para mejorar los servicios pblicos suministrados a los ciudadanos y, en particular, el nivel de inversin real directa que se registra en la Provincia. Su bajo nivel (3,3% del total)
incide en forma directa en la infraestructura productiva y social, los servicios
pblicos y la calidad de vida.
La mejora en la administracin tributaria provincial, por otro lado, no fue acompaada en forma uniforme por las administraciones municipales. Si bien en
algunos casos los municipios han avanzado con herramientas modernas, en
otros no. En este sentido, la Provincia debe asistir en la adopcin de las mejoras
prcticas, lo cual resultara en beneficios para todas las jurisdicciones y tambin
para los contribuyentes.
Por otro lado, un elemento presente al analizar la recaudacin tributaria es la
evasin fiscal. Si bien no hay clculos oficiales, el nivel de informalidad laboral
a nivel nacional (34%) da una idea de lo que puede representar la economa
informal en la Provincia. Esto afecta, principalmente, al Impuesto sobre los Ingresos Brutos, pero todos los impuestos deberan revisar su reglamentacin y
su administracin para minimizar las oportunidades de evasin fiscal.
278
PILARES DEL
DESARROLLO
A partir del diagnstico hasta aqu presentado, a manera enunciativa se presentan cuatro grandes pilares que determinan un marco preliminar en relacin a la
poltica y la administracin fiscal de la Provincia.
3. Asistir a los municipios en la administracin de las tasas, a fin de dotarlos de una mayor solvencia fiscal, integrando los sistemas de administracin fiscal provinciales y municipales
1. Mejorar la capacidad de generacin de recursos propios, mediante la reduccin de la evasin fiscal y la mejora de la eficiencia de la administracin
tributaria
Municipios ms solventes fiscalmente permite que el primer nivel de gobierno

ejecute directamente ms recursos donde ms necesarios sean, lo que implicara reconocer que el propio federalismo fiscal debe ampliarse conceptual y
prcticamente para dotar de mayores funciones y obligaciones a los gobernantes locales.
La experiencia de los ltimos 10 aos demuestra que, tanto en los impuestos

patrimoniales como en los impuestos autodeclarados, las mejoras en la administracin producen resultados muy concretos. Es fundamental, entonces,
continuar con una poltica activa de modernizacin tecnolgica y de fortalecimiento de las capacidades de la administracin tributaria y de todos los organismos que participan en la gestin de los recursos propios.
Las modernas capacidades que tiene la Provincia para gestionar sus recursos
propios deben ponerse a disposicin de los municipios y, en un concepto de
red, fortalecer la integracin de los sistemas, facilitando la tarea de control de
la administracin y reduciendo el costo de cumplimiento de los contribuyentes.
2. Adecuar la poltica tributaria a las nuevas realidades productivas y sociales de la Provincia
4. Modernizar la gestin del gasto pblico provincial a fin de mejorar la relacin entre recursos invertidos y resultados obtenidos
Si bien existen limitaciones por la Coparticipacin Fiscal a los cambios en la

poltica tributaria, an hay espacios de maniobra. El objetivo es, en el marco de
un trabajo ordenado y brindando previsibilidad a todos los actores, aumentar las
fuentes de ingresos sin desincentivar la produccin. De hecho, pueden implementarse nuevas iniciativas orientadas especficamente a financiar mejoras en
la infraestructura de la produccin y de los servicios tursticos.
Se requiere modernizar, simplificar y, en todo caso, adaptar la gestin de los

recursos para maximizar los resultados que se alcanzan con el gasto. De esta
forma, el Estado Provincial lograra obtener el mximo beneficio con los impuestos de los contribuyentes y cumplirla parte del contrato social que legitima
su existencia.
280
CAPTULO 19
Deuda pblica y
financiamiento:
manejo responsable
y prudente en
el largo plazo
En los ltimos aos, la provincia de Buenos Aires ha llevado adelante una

poltica financiera que tuvo como resultado un fuerte desendeudamiento. Mejorar an ms su estructura de deuda, tanto en su composicin
por moneda como en su vida promedio, permitir crear mayor espacio
fiscal para financiar las necesidades de infraestructura. En dicho sentido,
debern aplicarse polticas financieras especficas: diversificar y ampliar
instrumentos de mercado, profundizar su coordinacin financiera con el
Estado Nacional y optimizar su vnculo con los organismos multilaterales
y bilaterales de crdito.
Introduccin
A la hora de hablar de poltica financiera es importante tener en cuenta que
el endeudamiento es un instrumento esencial de la poltica fiscal. Este debe
ser aplicado con prudencia y de acuerdo a las posibilidades de repago de cada
gobierno. En dicho sentido, su utilizacin en forma eficiente y racional es, por
cierto, un desafo para cualquier administracin.
A fin de poder cubrir sus necesidades de financiamiento, la provincia de Buenos
Aires ha utilizado distintas fuentes: internas (mercado local y Estado Nacional)
y externas (mercado internacional y organismos multilaterales). En un anlisis
prospectivo, estas fuentes podran presentar algn tipo de restriccin o limitacin. Hay que tener en cuenta que, por tratarse de un gobierno subnacional,
debe soportar el riesgo de financiamiento del soberano como piso en el costo
de financiamiento1. Adems, si bien la Provincia ha podido crear un mercado local de letras de tesorera en pesos2, su profundidad no es suficiente ante algn
tipo de racionamiento del crdito internacional.
Por otro lado, en trminos de estrategia de administracin de pasivos, normalizacin de la deuda y utilizacin eficiente de las fuentes de financiamiento disponibles, la Provincia ha logrado alcanzar una composicin de la deuda por acreedor,
moneda y plazo muy confortable y sustentable para los prximos aos.
Los indicadores de sustentabilidad de la deuda pblica provincial indican una
disminucin de su peso, tanto en trminos del producto bruto geogrfico (PBG)

como en trminos del total de los recursos con los que cuenta la Provincia.
Principales trminos y condiciones financieras de estas Letras del Tesoro.
Tienen que ser amortizadas dentro del ao de
su emisin, de lo contrario se convierten automticamente en deuda.
Estn garantizadas con recursos provenientes
de la coparticipacin federal de impuestos.
Pueden ser emitidas a descuento o con cupn
de inters, en moneda local o extranjera, con
una nica amortizacin a su vencimiento.
Se emiten a travs de licitaciones pblicas (a
travs del sistema de transacciones SIOPEL
del MAE, siendo el sistema holands de precio nico el sistema de adjudicacin o suscripciones directas (mecanismo de excepcin)
Programa de
Letras 2010 - 2014
AO
Monto
autorizado en
millones de $
2010
2.500
2011
2.000
2012
5.200
2013
5.598
2014
4.336
Fuente: Elaboracin propia con datos

Ministerio Economa PEA.
Para la provincia de Buenos Aires, la deuda internacional y su rendimiento siempre han estado ntimamente ligados a la prima de los bonos soberanos. Los ttulos provinciales, en general, han cotizado en un rango de rendimiento de entre 100
y 200 pbs. superior al de la deuda soberana. El mercado, histricamente, ha percibido que el riesgo de la Provincia es similar al de la Nacin por compartir los mismos fundamentos macroeconmicos, pero siempre ha exigido un rendimiento
levemente superior en funcin de la falta de un mecanismo de carcter automtico que le entregue mayores recursos a la Provincia.
En 2010, la Provincia comenz a utilizar las Letras del Tesoro como nuevo instrumento de financiamiento a corto plazo y lo contina implementando hasta el ao 2014. El presupuesto provincial de cada ejercicio establece un lmite para la
emisin de este instrumento.
284
PARTE V Instituciones para el Desarrollo / 19. DEUDA PBLICA Y FINANCIAMIENTO
DIAGNSTICO
La provincia de Buenos Aires necesita niveles de gasto ms compatibles con

los requerimientos de los servicios pblicos que tiene a su cargo. Asimismo, resulta necesario expandir su infraestructura como tambin proceder a incorporar
nuevos y ms modernos bienes de capital, que redunden en una mayor calidad
y eficiencia en la prestacin de los servicios bsicos: seguridad, educacin y
salud, entre otros.
Con este objetivo en mente, sin perjuicio de las medidas necesarias en el plano
fiscal para potenciar los recursos corrientes, la poltica financiera debe jugar un
rol central tanto en la bsqueda de nuevas fuentes de financiamiento como en
la administracin de los pasivos vigentes.
En este sentido, la poltica de administracin financiera deber enfocarse en un
esquema que permita convertir al endeudamiento provincial en un instrumento
que potencie los recursos disponibles, con el objeto de canalizarlos como financiamiento de la demanda de infraestructura.
Evolucin de la deuda pblica de PBA 2001-2013

Histricamente, la Provincia ha cubierto sus necesidades de financiamiento a
travs de una amplia variedad de fuentes, en funcin de la realidad provincial y
del contexto nacional e internacional. Durante los 90, financiaba la mayora de
ellas a travs de los mercados de capitales internacional y domstico, y a travs
de crditos provenientes de prestamistas multilaterales, bilaterales y comerciales, incluyendo el BAPRO. Luego de la crisis de 2001, dej de tener acceso
a estas fuentes de financiamiento y, desde entonces, el Estado Nacional se
convirti en su mayor acreedor y principal fuente de financiamiento.
A lo largo de estos ltimos 12 aos, la Provincia pudo normalizar su deuda,
que haba sido diferida a fines del ao 2001, a travs de la reestructuracin3 de
la deuda emitida en el mercado internacional y el canje de deuda provincial4.
Durante este perodo, logr obtener financiamiento con tasas y plazos muy
convenientes, en base a los distintos Programas de Asistencia Financiera y al
3
En noviembre de 2005, la Provincia lanz una oferta de canje dirigida a los tenedores de sus Eurobonos en circulacin, cuyos pagos haban sido suspendidos desde diciembre de 2001, por tres series de nuevos bonos. El monto total de
capital de Eurobonos pendiente de pago al momento de la oferta era de aproximadamente USD 2.700 millones, denominados en dlares, euros, yenes y francos suizos. Los tenedores de aproximadamente el 93,7% del capital de Eurobonos
pendiente de pago ofrecieron sus bonos en la oferta que expir en diciembre de 2005. En consecuencia, en enero de 2006 los Eurobonos ingresados al proceso de canje fueron cancelados y, a cambio, la Provincia emiti para los tenedores
oferentes nuevos bonos. Entre abril y diciembre de 2010, la Provincia realiz una serie de operaciones de aceptaciones tardas que permitieron ingresar montos adicionales de bonos en diferimiento de pagos y que no haban sido canjeados en
la operatoria de canje inicial. Al 31 de marzo de 2014 la deuda pendiente de reestructuracin asciende a $571,7 millones. La reestructuracin de la deuda le permiti a la Provincia retornar a los mercados de capitales internacionales a partir de
octubre de 2006 y durante los aos 2007, 2010 y 2011 con nuevas colocaciones.
4
La Provincia ingres al Canje de la Deuda Provincial (Decreto N 1.579/02) la suma de $10.673 millones a diciembre de 2002, equivalentes al 39,4% de su deuda a ese momento, y que se convirtieron a Bonos Bogar 2018 emitidos por el Fondo
Fiduciario de Desarrollo Provincial (FFDP) y garantizados por el Gobierno Nacional. La deuda ingresada a este canje corresponda principalmente a deuda de corto plazo con bancos comerciales privados y con el Banco de la Provincia de Buenos
Aires (BAPRO). En menor medida se ingres deuda otorgada por el Fondo Fiduciario de Desarrollo Provincial (FFDP). Adicionalmente, la Provincia incluy deuda de municipios que se canjearan por cuenta y orden de stos. Una porcin importante de dicha deuda estaba denominada en dlares y con este canje fue convertida a pesos ajustables por CER (Coeficiente de Estabilizacin de Referencia), a la vez que se alargaron los plazos de vencimiento respecto a las deudas originales,
plazo de gracia de 36 meses y tasa de inters del 2% anual sobre saldos ajustables por CER.
286
Programa Federal de Desendeudamiento de las provincias, ambos otorgados

por el Gobierno Nacional.
Las condiciones favorables de los acuerdos de prstamos con el Estado Nacional, como tambin el proceso de reestructuracin de la deuda provincial, han
permitido a la Provincia mejorar su perfil de vencimiento y los indicadores de
sustentabilidad de la deuda. En trminos nominales, la deuda pblica de la Provincia creci en $54.518 millones (+200%) entre 2003 y 2013. Sin embargo, en
funcin del crecimiento de la regin y su capacidad de generacin de recursos,
el ratio deuda/PBG disminuy casi 12 pp. para el mismo perodo.
Respecto del incremento nominal antes mencionado, debe resaltarse que solo
un 54% es explicado por los dficits financieros ocurridos en el perodo, siendo
que el resto se explica por aumentos en el tipo de cambio, capitalizacin de
intereses, aplicaciones financieras financiadas con operaciones de crdito pblico, consolidacin de deuda flotante, entre otros efectos menores.
Este incremento nominal se ha ubicado por debajo del incremento de la capacidad de pago de la Provincia, razn por la cual la deuda pblica provincial ha
mostrado un marcado descenso de su peso, tanto en trminos del tamao de
la economa provincial como tambin en relacin con el volumen de los recursos. As, durante el perodo 2007-2013 la deuda pblica respecto a los recursos
totales de la Provincia disminuy casi 47 pp.
Programas de Asistencia Financiera del Gobierno Nacional

La Provincia recibi asistencia financiera del Gobierno Nacional en el perodo
2003-2012, a travs de los Programas de Financiamiento Ordenado y de Asistencia Financiera implementados en el marco de la Ley de Responsabilidad
Fiscal5 por un monto de alrededor de $ 24.000 millones que le permitieron refinanciar parte de los servicios anuales de amortizacin de su deuda, como as
tambin a la atencin de desequilibrios fiscales en condiciones financieras muy
favorables. Este financiamiento se instrument a travs de prstamos en pesos
ms CER hasta el ao 2005- con tasas de inters del 2% anual- y luego, fueron
reconvertidos a pesos- con tasas del 6% anual-, con un plazo de financiacin
total de 8 aos.
Asimismo, la Provincia ha celebrado acuerdos de compensacin de deuda, de
refinanciacin y de suspensin de intereses con el Gobierno Federal y acuerdos
con el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial para la inversin en activos
de capital.
Durante los aos 2007, 2008 y 2009, la Provincia suscribi con el Gobierno
Nacional convenios de suspensin de intereses para las lneas an vigentes de
prstamos PFO (Programas de Financiamiento Ordenados), del Programa de
Unificacin Monetaria (PUM) y de los prstamos PAF (Programas de Asistencia
De acuerdo a las disposiciones contenidas en el Art. 26 de la Ley Nro.25.917 y en el Art.73 de la Ley Nro. 26.546, incorporado por su Art. 93 a la Ley Nro. 11.672, Complementaria Permanente de Presupuesto (t.o 2005).
287
Financiera), vigentes en cada ejercicio. De esta manera, los intereses que vencan en cada ejercicio se suspendan y se capitalizaban a las tasas del 6% anual
para los PFOs y PAFs y del 2% anual para el PUM. Este convenio replicaba las
condiciones financieras de los PAFs, con una financiacin total de 8 aos, un
ao de gracia para pago de capital y amortizacin en 84 cuotas mensuales y
tasa de inters del 6% anual.
Esta reprogramacin de los servicios de inters con el Gobierno Nacional para
los aos 2007-2009 le permiti a la Provincia generar un ahorro corriente y as
mejorar el resultado financiero para dichos ejercicios fiscales.
288
Programa Federal de Desendeudamiento de las Provincias Argentinas

El 10 de mayo de 2010, mediante la sancin del Decreto Nacional 660/10,
se cre el Programa Federal de Desendeudamiento de las Provincias
Argentinas (el PFDPA). Este programa:
Redujo la deuda de las provincias con el Estado Nacional por aplicacin de los recursos disponibles del Fondo de Aportes del Tesoro Nacional (ATN) al 31 de diciembre de 2009, los cuales fueron distribuidos en
base a prorrateo, entre las provincias que adhirieron al PFDPA antes del
31 de mayo de 2010; y
Permiti a las provincias reprogramar la deuda provincial remanente
con el Estado Nacional al 31 de mayo de 2010 bajo programas instrumentados en el marco de la Ley de Responsabilidad Fiscal, con el Fondo
Fiduciario para el Desarrollo Provincial, Programa de Unificacin Monetaria, Programa de Asistencia Financiera, Acuerdos de Suspensin de
Intereses, Bogar y Boden.
La Provincia adhiri su participacin a dicho programa a travs de la
firma de un acuerdo bilateral, que fue aprobado por el Decreto 903/10.
El Gobierno Nacional volvi a reformular las condiciones financieras
de este programa en tres oportunidades:
N 33/11): extendi el perodo de gracia para el pago de capital e intereses hasta el 31 de diciembre de 2013. Bajo estos cambios, la deuda
provincial reestructurada ser pagadera en 203 cuotas mensuales, venciendo la primera en enero de 2014. Los intereses se devengarn a una
tasa anual del 6% y se capitalizarn hasta el 31-12-13.
Ao 2013 (Resolucin del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas N 36/13): Las deudas con el Gobierno Nacional correspondientes al
PFDP, AF 2010, 2011, 2012 y 2013 sern refinanciadas bajo las siguientes
condiciones: plazo de gracia para inters y capital hasta el 31/03/14, el
capital ser reembolsado en 200 cuotas mensuales, los intereses se capitalizarn mensualmente hasta el 31/03/14 a una tasa del 6% anual. Adicionalmente, las provincias recibieron una nueva distribucin de ATN
que reduce la deuda a refinanciar con el Gobierno Nacional. Por ltimo,
a fin de poder realizar un seguimiento mensual de la situacin fiscal de
las provincias, el Gobierno Nacional solicit a stas la remisin de cierta
informacin fiscal y financiera (esquema AIF, stock de deuda, gasto en
personal, situacin del Tesoro provincial y saldos bancarios).
Ao 2014 (Resolucin del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas
N 108/13): Se extiende hasta el 30/06/14 el plazo de gracia de capital e
intereses de la deuda incluida en los Convenios firmados en el marco de
la Resolucin 36/13, por consiguiente la devolucin del capital ser en
197 cuotas mensuales y los intereses se capitalizarn al 6% anual hasta
el 30/06/14.
Ao 2011 (Resolucin del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas
289
Ratio Deuda/PBG
Deficit Financiero y Stock de Deuda
2003-2013
Stock de Deuda/PBG
Millones
de pesos
60.000
54.518
21,0%
50.000
40.000
30.000
23,0%
18,1%
17,0%
29.556
15,0%
20.000
13,0%
10.000
11,0%
9.0%
Deficit Financiero Acumulado
Aumento del Stock de la Deuda
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Economa de PBA.
290
20,3%
19,0%
14,7%
13,6%
11,7%
11,9%
10,5%
10,2%
9,2% 9,0%
8,5%
7,0%
5,0%
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Evolucin de la estructura de la deuda pblica de la provincia de Buenos Aires por acreedor, moneda y plazo
Deuda Pblica de la Provincia de Buenos Aires al 31-03-14

-por acreedor-
A lo largo del perodo 2001-2012, se ha manifestado un cambio de composicin

apreciable en lo que refiere a la estructura de acreedores de la deuda pblica
de PBA.
En este sentido, en el ao 2001 el 87% de la deuda corresponda a bonos emitidos en el mercado internacional y a prstamos otorgados por bancos comerciales y el Banco Provincia (BAPRO), y el 13% restante corresponda a deuda
contrada con Organismos Internacionales (OIs) y el Estado Nacional.
Crditos
Multilaterales
8%
Crditos
Bilaterales (1)
1%
Tenedores
de Bonos
Domsticos
6%
Gobierno
Nacional
36%
Actualmente, el principal acreedor corresponde a tenedores de bonos emitidos

en el mercado internacional, el 36% al Estado Nacional -habiendo alcanzado valores mximos en el perodo 2001-2012 superiores al 60%-, el 6% a tenedores
de bonos domsticos, y el restante 9%, corresponde a prstamos otorgados
por Organismos Multilaterales y Bilaterales.
La preponderancia relativa que ha tomado el Estado Nacional en la estructura
se explica por la realizacin de dos polticas financieras especficas: el canje de
deuda provincial -BOGAR-realizado en 2002, garantizado por el Tesoro Nacional,
y el otorgamiento de Programas de Asistencia Financiera por parte del Gobierno Nacional. De esta forma, entre 2003-2013 se ha profundizado y complejizado
la relacin entre los dos niveles de gobierno, en virtud de una participacin del
Estado Nacional en la deuda provincial en torno al 58% promedio.
Tenedores
de Bonos
internacionales
49%
1: No incluye intereses devengados e impagos.
Fuente: Ministerio de Economa de la Provinicia de Buenos AIres.
291
Cuando observamos la composicin de la deuda actual por moneda, al 31-03-14,

el 58,1% corresponde a deuda denominada en moneda extranjera (principalmente dlares y, en menor participacin, euros) y el 41,9% restante corresponde a deuda denominada en pesos. Cabe destacar que la deuda en moneda
extranjera corresponde primordialmente a los ttulos provinciales emitidos en el
mercado internacional.
Luego de completada la operacin de reestructuracin de deuda del ao 2005,
la Provincia accedi nuevamente a los mercados de crdito internacionales, al
emitir un nuevo bono regulado por legislacin extranjera en el ao 2006. Este
bono, el BP18, fue emitido por un monto de USD 475 millones con vencimiento en 2018. Posteriormente, el 18 de abril de 2007 la Provincia decidi salir al
mercado de capitales por segunda vez y emiti un nuevo ttulo pblico por un
monto total de USD 400 millones, y vencimiento en el ao 2021, denominado
en el mercado como BP21. Con el inicio de la crisis financiera internacional en
2008, y la profundizacin de la misma a lo largo del 2009, el costo de financiamiento para emisiones en el exterior se volvi muy oneroso, imposibilitando la
concrecin de nuevas operaciones.

-por monedaOtras, 0,7%
ARS ajustable
por CER- ,0.4%
Euros, 16,4%
USD, 41,0%
USD Linked, 1,9%
1: Incluye deudas denominadas en liras, francos suizos y yenes.

292
Luego del Canje 2010 realizado por el Gobierno Nacional, se produjo una nueva
oportunidad para emitir en el mercado internacional y de esta manera, el 5 de
octubre de 2010 la Provincia emiti bonos por USD 550 millones bajo el programa de emisin del BP15, con vencimiento estipulado para octubre de 2015
(una vida de 5 aos al momento de la primera colocacin). Esta emisin fue reabierta en dos oportunidades, el 20 de octubre de 2010 y el 21 de julio de 2011,
por USD 500 millones adicionales, totalizando un valor nominal de USD 1.050
millones insolutos a la fecha. Finalmente, la ltima operacin en el mbito internacional de la Provincia fue el 26 de enero de 2011, cuando el Estado Provincial
realiz una nueva emisin de bonos con vencimiento en 2021 (BP21), por un
monto de USD 750 millones.
Respecto al plazo en el cual se distribuyen los pagos de capital de la deuda,
PBA exhibe una vida promedio6 en su deuda total de 7,45 aos (implica vencimientos anuales de capital promedio de aproximadamente 13% del stock de
deuda actual).

-Composicin por plazo2028-2035
15%
2014-2015
22%
2022-2027
23%
2016-2021
40%
6
La vida promedio, en el caso de Buenos Aires, se encuentra particularmente influida por la baja vida de los ttulos pblicos (6,55 aos) comparada con la correspondiente a prstamos del Estado Nacional (8,43 aos) y a los prstamos con
organismos internacionales (9,17 aos). Esto obedece a la proximidad en el tiempo de dos grandes vencimientos, el BP15 (bono externo con capital emitido por U$S 1.050 M) y el PBF15 (bono domstico por U$S 200 M emitido bajo modalidad dlar linked), ambos con vencimiento en 2015.
293
A excepcin de los vencimientos previstos para el ao 2015 y 2018, la Provincia

no presenta aos con picos excesivos de vencimientos, teniendo una estructura temporal de vencimientos distribuida proporcionalmente a lo largo del
tiempo. El perfil de vencimientos esttico de capital para la deuda pblica de
la Provincia al 31 de marzo de 2014, presenta una carga importante de amortizaciones para el perodo 2015-2021. Esta es explicada principalmente por los
vencimientos en 2015 de los bonos BPF15 y BP15 (los cuales representan casi
el 1% del PBG de la Provincia); la amortizacin del bono emitido en el mercado
internacional con vencimiento en 2018 -BP18- por un total de U$S475 millones
(0,3% del PBG de la Provincia), y los vencimientos de los bonos descuento y
par mediano, emitidos bajo la reestructuracin del ao 2006, con vencimiento
en 2017 y 2020, respectivamente.
Por su parte, el perfil de vencimientos de inters muestra una carga de servicios pareja para los prximos 5 aos, debiendo hacer frente a servicios en
torno a los USD 489 millones por ao, lo que representa un 0,3% de su PBG.
La mayor parte de los intereses durante dicho perodo, corresponden a ttulos
pblicos (55%) y a prstamos otorgados por el gobierno nacional (39%).
Perfil de vencimientos de capital en mill. de USD

2.000
1.800
Principales Vencimientos:
BP15 USD 1.050 millones
PF15 USD 200 millones (dlar linked)
52
1.600
1.400
'
1.200
51
1.000
1422
800
600
18
400
353
200
0
51
52
51
763
538
135
208
188
251
251
243
243
242
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Org. Internacionales
51
51
43
43
43
337
51
85
51
85
43
85
43
85
219
219
219
228
224
224
224
224
224
224
224
224
224
224
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
463
Ttulos Pblicos
43
85
40
85
Gobierno Nacional
Como puede apreciarse, sin considerar los vencimientos del ao prximo, las
obligaciones en moneda extranjera previstas para el resto de los aos no superan los USD 1.000 millones, haciendo factible la alternativa de financiar esas
erogaciones con fuentes internas denominadas en pesos.
294
As, comenz a acceder con mayor frecuencia al mercado de capitales, complementando de esta manera la fuente financiera que haba primado durante los
aos posteriores al default de 2001 y el inicio de la crisis internacional de 2008:
los Prstamos de Asistencia Financiera provistos por el Gobierno Nacional.
La Provincia aprovech las ventanas de financiamiento internacional que se
produjeron luego de la reapertura del canje de deuda del Gobierno Nacional y
coloc dos bonos en el mercado internacional; cuando esta fuente se vio restringida, tuvo que recurrir al mercado local.
Perfil de vencimientos totales por moneda en mill. de USD

2.500
213
2.000
504
105
1.500
425
1.000
318
1.526
500
0
707
53
205
2014
2015
467
440
102
209
346
311
2016
2017
409
307
755
2018
25
380
462
2019
191
445
2020
$+CER
362
82
347
333
319
305
420
80
153
78
150
76
139
74
136
2022
2023
2024
2025
2021
USD-Link
ARS
EUR
291
72
260
277
69
245
264
67
229
2026
2027
2028
250
65
87
2029
236
63
81
2030
De esta manera, a partir del ao 2010 cre un Programa de Letras de corto plazo en el mercado local, el cual fue utilizado hasta la fecha. Asimismo, recurri al
financiamiento a travs de las colocaciones dlar linked.
USD
Sin duda, la fuente financiera Estado Nacional fue una de las ms importantes
para este perodo. No solo a travs del otorgamiento de dinero fresco para
financiar los desequilibrios de caja, sino tambin por el significativo aporte a
travs de las refinanciaciones de la deuda. Igualmente, es clave explorar y desarrollar fuentes alternativas complementarias.
Fuentes de financiamiento utilizadas desde el ao 2008 hasta la actualidad

Desde 2008, la provincia de Buenos Aires ha realizado un uso intensivo de las
herramientas crediticias a su disposicin, a efectos de satisfacer las necesidades de financiamiento.
295
Colocaciones Dlar Linked

Desde principios del ao 2012, los gobiernos provinciales y las firmas
del sector privado con acceso al mercado de capitales domstico comenzaron a hacer uso de un nuevo instrumento de financiamiento,
comnmente denominado Bonos Dlar Linked. Estos instrumentos
consisten en obligaciones de pago suscriptas y cancelables en pesos
pero denominadas en USD, y por lo tanto, atadas a la evolucin del tipo
de cambio bilateral del peso respecto al USD (fijado como referencia
por el contrato). De esta forma, el rendimiento que recibe el inversor
resulta de la combinacin de la tasa de devaluacin que se efectivice
durante la vida del instrumento y el cupn de inters determinado en
la colocacin primaria.
En el grfico siguiente se puede observar cmo se incrementaron las
colocaciones de este tipo, dndole una elevada liquidez y profundidad
relativa al mercado de este instrumento en un lapso muy breve.
A diferencia de otras jurisdicciones sub-nacionales, la provincia de Buenos
Aires no ha hecho un uso extensivo de este instrumento, habiendo concreta-
296
do solamente una emisin en 2012, y su correspondiente operacin de refinanciamiento en 2013. A este fin, mediante el Decreto Provincial N 292/12,
la Provincia cre un Programa de Emisin de Deuda Pblica bajo la modalidad dlar linked, a ser colocada en el mercado local de capitales
durante el ejercicio 2012, por hasta un monto mximo de USD 250
millones (o su equivalente en otras monedas).
Bajo dicho programa, el 24 de mayo de 2012 la Provincia emiti un primer bono por un valor nominal de USD 50,22 millones, que deveng
un inters del 9,25% y se amortiz en un solo pago a su vencimiento,
producido el 24 de mayo de 2013. El 8 de agosto de 2012 se emiti un
segundo bono, cuyo valor nominal ascendi a USD 192,5 millones,
fijndose su amortizacin en un pago al vencimiento, a efectivizarse
el 8 de agosto de 2013, devengndose intereses al 9,00% anual. El
monto remanente del Programa, que ascenda a USD 7,28 millones,
fue colocado a travs de una suscripcin directa el 7 de noviembre de
2012, en el marco de una ampliacin de la segunda emisin. Durante
el ao 2013, la Provincia realiz una nueva colocacin de este instrumento por igual monto y con vencimiento en febrero 2015, a fin de
refinanciar el vencimiento del bono colocado el ao anterior.
La deuda de la provincia de Buenos Aires posee una estructura de pasivos favorable en cuanto a su tamao, composicin por tipo de acreedores, moneda de
denominacin y distribucin de los vencimientos en el tiempo.
Emisiones de Instrumentos dlar linked

Montos brutos colocados por ao
USD MM
2.000
Esta situacin no solo es positiva desde una mirada esttica, sino tambin es
resultado de una evolucin favorable sostenida como tendencia durante la dcada, que responde a tres ejes principales: la evolucin de las variables macroeconmicas, el tenor de la poltica fiscal y una estrategia de poltica financiera
razonable.
1.500
872
1.000
500
394
1.183
1.576
347
86
0
2012
Ttulo Pblico Provincial
2013
2014
ON Sector Privado
En este marco, la deuda pblica de la Provincia mostr un marcado descenso

de su peso tanto en trminos del PBG como de sus Recursos Totales.
Se destacan como factores positivos en la poltica financiera llevada adelante
por la PBA durante el perodo analizado:
- la exitosa reestructuracin de la deuda;
- el desarrollo de un perfil de vencimientos sin concentraciones preocupantes;

- el desarrollo de nuevos instrumentos de financiamiento; y
- la parcial diversificacin de fuentes de financiamiento locales y extranjeras.
La alta participacin del Estado Nacional como acreedor de la Provincia ha jugado un rol positivo por el aporte que genera sobre el perfil de la deuda, con
297
bajas tasas de inters, su denominacin en pesos y las elevadas posibilidades

de refinanciacin. Estas caractersticas ponderan positivamente respecto a las
fuentes de mercado, especficamente en relacin a bonos emitidos en el mercado internacional.
La Provincia cuenta con las condiciones necesarias para encarar un proceso de
apalancamiento de recursos pblicos sobre la base de instrumentos crediticios,
con miras a impulsar un proceso de desarrollo de mediano y largo plazo en
reas estratgicas. Por ejemplo, existe una importante variedad de alternativas
para potenciar el financiamiento destinado a la inversin en infraestructura, el
desarrollo de la vivienda familiar, y el fortalecimiento del entramado productivo
de la Provincia.
Resulta imperante poder ejecutar una estrategia de desarrollo de fuentes de
financiamiento domstico y externo, con el objetivo de generar nuevo financiamiento de largo plazo.
Financiamiento para Infraestructura

Como se discute en detalle en otros captulos, la necesidad de incrementar la
inversin en infraestructura (como ser edificios escolares y obras viales e hdricas, entre otras) es prioritaria. Para cumplir dicho objetivo deben identificarse
las fuentes de financiamiento y el mecanismo ms idneo para su aplicacin a
los proyectos prioritarios.
298
Financiamiento para la produccin (banca de fomento para PYMES)

La Provincia posee varios programas de financiamiento para los sectores industrial, comercial y agropecuario. Adicionalmente, posee programas de micro
finanzas (ya sea, asistencia de 2 piso como directa al beneficiario), y otros
especficos. Esta asistencia crediticia, efectuada por el Banco de la Provincia
de Buenos Aires (BAPRO), puede ser potenciada a partir de la bsqueda de
nuevas fuentes de financiamiento de los subsidios (por ejemplo, de tasa). Tambin existe un fondo de garantas reciprocas (FOGABA), con gran dinamismo y
presencia en la PBA.
Financiamiento para vivienda y crditos hipotecarios

Se presenta una situacin habitacional insatisfecha, en especial en franjas de
ingresos medio-bajos, mientras que existe la posibilidad de contar con un plan
provincial de viviendas sociales propio complementario al PRO.CRE.AR. A
su vez, existe la posibilidad de plantear esquemas de produccin de suelo urbano, financiados a travs del mercado de capitales domstico, que permitan
apuntalar el xito de la iniciativa crediticia del Gobierno Nacional, y las futuras
iniciativas del Gobierno Provincial.
Habra que analizar el stock de inmuebles provinciales de dominio privado no
utilizados, para determinar cules, a travs de su realizacin, podran afectarse
a un potencial programa de financiamiento de viviendas.
PILARES DEL
DESARROLLO
La provincia de Buenos Aires tiene como desafo mejorar an ms su estructura de deuda, tanto en su composicin por moneda como as tambin en la
distribucin del perfil de sus vencimientos, a los efectos de conseguir un mayor
espacio para cubrir las necesidades de infraestructura.
Este objetivo se podr concretar a partir de una estrategia de financiamiento
focalizada en torno a los siguientes pilares:
2. Ejecutar una estrategia de desarrollo de fuentes de financiamiento domstico y externo que, en el marco de una mayor diversificacin de la
estructura de acreedores, no implique incrementar el costo promedio de
la deuda provincial desde los niveles actuales. En este sentido, es clave
perfeccionar la actual base de inversores locales e internacionales a fin de
que posean un fuerte conocimiento de la Provincia
1. Profundizar la coordinacin de la poltica financiera con el Estado Nacional, eje fundamental para el desarrollo y ejecucin de una poltica financiera provincial acertada, debido a tres factores principales
3. Mantener una estrategia activa y continua de administracin de pasivos

que contribuya a mejorar el perfil de la deuda pblica
La participacin que representa el Estado Nacional como acreedor de la Provincia; la incidencia de la situacin crediticia en los mercados locales e internacionales del Estado Nacional y el hecho de que el soberano fije el piso
para el costo de financiamiento potencial de la Provincia en tales mercados,
y la coordinacin de la estrategia de financiamiento provincial en funcin del
impacto que revisten las polticas macroeconmicas de la Nacin, como por
ejemplo: la implementacin de polticas fiscales anticclicas, el manejo del tipo
de cambio, la poltica de tasas, el manejo de la agenda de normalizacin de la
deuda, entre otras.
4. Complementar las polticas de financiamiento de mercado con la ayuda especfica de Organismos Multilaterales de Crdito y el financiamiento bilateral
300
En el primer caso, se deber trabajar conjuntamente con la Nacin a fin de

lograr una mayor exposicin de la Provincia en las carteras de prstamos de dichos organismos; y en relacin a los bilaterales, se debern desarrollar vnculos
con potenciales oferentes de prstamos de distintos pases a la Provincia o con
Agencias de Crdito a la Exportacin.

PARTE V/Instituciones
17. ESTADO Ypara
SOCIEDAD
el Desarrollo
CIVIL
CAPTULO 20
Descentralizacin
y regionalizacin:
municipios
protagonistas,
gobierno en territorio
Las distancias del territorio respecto del mbito de la toma de decisiones
-la capital provincial- asocian las estrategias de descentralizacin y regionalizacin con la simplificacin y agilizacin de trmites. Los programas y
servicios deben ser revisados, dado que muchos de los trmites provinciales no son giles. Las nuevas formas de gestionar a travs de las TICs,
as como la conformacin de equipos de gestin en territorio, son la mejor
respuesta al desafo que supone el nmero de habitantes de la Provincia
y su extensin territorial.
Introduccin
An cuando los Estados Provinciales y el Estado Nacional hayan configurado
nuestra identidad, el Estado municipal1 es un Estado con historia en la Argentina. La provincia de Buenos Aires, por su identidad relacionada al avance y conquista de su desierto, tuvo un proceso de ocupacin del territorio que la alej
de la tradicional fundacin de aldeas y ciudades, una tradicin que pudo preservarse en los territorios colonizados por grupos que se asentaban en perodos de
paz -el caso de la colonizacin de Santa Fe o Entre Ros-, o en espacios que resguardaron tradiciones hispnicas, como Crdoba, el noroeste argentino o Cuyo.
En la provincia de Buenos Aires, las ciudades crecieron alrededor de fuertes,
puertos y nudos ferroviarios por la especulacin en el uso de tierras -propia del
siglo XIX-, o se trataba de colonias que deban resguardarse del agresor en una
pampa hasta ese momento inhspita, a la que se defina como desierto.
La agenda de descentralizacin y regionalizacin debe estar ineludiblemente
unida a una propuesta de simplificacin burocrtica, desde un enfoque de ges-
tin por resultados. De este modo, la mejora de los procedimientos supone

la construccin de capacidades de administracin de sistemas de informacin
vinculados a los programas y procesos de cada una de las carteras ministeriales
y los municipios.
As, puede lograrse el objetivo de descentralizacin y regionalizacin a la par de
las mejoras en los procesos administrativos (desburocratizacin). Las nuevas
tecnologas de informacin y comunicacin (TICs), principalmente aquellas aplicadas a satisfacer las necesidades de tecnologas en cmputo y comunicacin
de gobiernos, son la plataforma de una gestin que se define por la adecuacin
de las reglamentaciones a la complejidad de la realidad social y a las enormes
posibilidades que estas tecnologas ofrecen. Estas nuevas formas de gestionar
a travs de las TICs, as como la conformacin de equipos de gestin en territorio, son la mejor respuesta al desafo que supone el nmero de habitantes de
la Provincia y su extensin territorial.
En 1821, se dicta la ley que suprime los Cabildos, institucin que organizaba los principales centros urbanos luego de la Revolucin de Mayo. Haciendo referencia a Rivadavia, a quien se considera autor de la iniciativa, A. Uslenghi comenta:
Si bien la organizacin de los cabildos era defectuosa en cuanto no se atendan debidamente las necesidades de la poblacin, no se estableci un sistema orgnico en sustitucin de ellos, lo que no dej de ser otra de las grandes contradicciones de quien despus ha sido considerado, por un sector de nuestros historiadores, como iniciador del proceso encaminado a transformar nuestras instituciones fundamentales. (Naturaleza Jurdica del Municipio segn la Corte Suprema.
Revista de Derecho Administrativo N 3, 1996.) El autor citado expresa que esa falta de transicin entre un rgimen municipal, de tipo aristocrtico, basado en el gobierno de los vecinos ms calificados -como era el de los Cabildos- al sistema
democrtico que cobr impulso despus de la Constitucin de 1853, fue uno de los elementos que dificult la formacin de una cultura poltica municipal arraigada y de una tradicin administrativa que se inspirara en la proteccin de los habitantes y en la atencin de sus necesidades primordiales. Esta herida inicial debilit el impulso de una cultura municipal, y crecieron tanto las responsabilidades como las expectativas alrededor del Estado Nacional y los Estados provinciales.
All se dirimi nuestra historia y nuestra ideologa.
302
PARTE V Instituciones para el Desarrollo / 20. DESCENTRALIZACIN Y REGIONALIZACIN
DIAGNSTICO
La cuestin municipal
iniciativas compartidas.
Afrontar la presencia en territorio supone, al mismo tiempo, afrontar la simplificacin burocrtica, desde un enfoque de gestin por resultados.
Aun as, cabe recordar que la cultura poltica provincial se basa en una relacin
radial del Gobernador con los 135 intendentes de la Provincia, y si bien la Jefatura de Gabinete y el Ministerio de Gobierno tienen competencias en materia
de convocatoria de intendentes alrededor de temas comunes, esta cultura radial no se ha revertido. En este escenario, estas experiencias de articulacin
horizontal adquieren mayor relevancia por tratarse de iniciativas contraculturales. El fortalecimiento de los consorcios puede ser un camino a seguir, si bien
esta estrategia debe adaptarse a la realidad de cada territorio.
La Constitucin Provincial, a pesar de haber sido reformada con posterioridad

a la Constitucin Nacional, no reconoce la autonoma municipal declarada por
nuestra Carta Magna. Esta contradiccin debe ser resuelta ya que, en este
marco, la Ley Orgnica de Municipalidades es anticonstitucional, siendo un
decreto-ley que debe ser suplantado por una legalidad de la democracia.
La administracin financiera municipal est regulada por el Decreto N 2.980/00
y el rgimen del personal municipal est previsto en la Ley 11.757/95 y sus modificatorias. Sobre este tema, son numerosas las propuestas de aprobacin de
una ley de negociaciones colectivas municipales. Adems, cuantiosas leyes
provinciales y nacionales asignan competencias al mbito municipal.
En el marco de las atribuciones que les confiere la Ley Orgnica de Municipalidades, los municipios de la Provincia han conformado consorcios2 que han permitido homogeneizar polticas salariales y valor de tasas, as como promover
La complejidad del entramado urbano de la Regin Metropolitana3 tambin ha

sido motivo de preocupacin por parte de las autoridades nacionales, provinciales y municipales. Los formatos institucionales interestatales de esta regin
(Mercado Central, CEAMSE, ACUMAR, entre otros) proporcionan aprendizajes
a tener en cuenta en futuros modelos institucionales, entre los que se encuentran tanto los organismos superestructurales como las mesas de coordinacin
y gestin territorial.
Hoy asistimos a un mapa institucional fragmentado, donde se observa la debi-
2
En la provincia de Buenos Aires se conformaron, entre otros, los siguientes consorcios: Consorcio de Municipios del Conurbano Sur (COMCOSUR), Consorcio Intermunicipal de Desarrollo del Noroeste de la Provincia de Buenos Aires (CODENOBA), Consorcio del Corredor Productivo del Sudoeste de la Provincia de Buenos Aires y Regin Metropolitana Norte. Los consorcios intermunicipales pueden definirse como entes Intermunicipales constituidos para la prestacin de un
servicio pblico, buscando un ms eficaz y eficiente cumplimiento de las demandas ciudadanas o de las tareas propias de la administracin. Cravacuore, D.; Sergio Ilari, S. y Villar, A. (s/f). La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas.
Editado por la Universidad Nacional de Quilmes. Para ampliar la informacin ver: Cravacuore, D. (2007). Los municipios en la Argentina (1990-2005).
3
La creacin, en 1987, de la Comisin Nacional del rea Metropolitana Buenos Aires (CONAMBA), surgida a partir del convenio suscripto en 1984 entre la provincia de Buenos Aires, la Ciudad de Buenos Aires y el Gobierno Nacional, tuvo como
objetivo la gestin coordinada de servicios e infraestructura. A pesar del avance que supuso este acuerdo, la institucionalidad resultante no pudo resolver la creciente complejidad de una trama urbana en continua expansin. Este organismo se
vio superado a la hora de proponer acuerdos entre las autoridades de los diferentes niveles estatales y las empresas de servicios que actan en el rea.
304
lidad de los actores intervinientes a la hora de hacer prevalecer sus criterios en

materia de infraestructura, transporte o conectividad. Este escenario obliga a
encontrar soluciones creativas para gestionar con eficacia las particularidades
de este territorio.
El Gobierno Provincial en el territorio

Divisiones administrativas
La presencia del Gobierno Provincial en el territorio nos muestra una superposicin de distintas unidades administrativas segn el ministerio u organismo
provincial al que hagamos referencia. Los ministerios y la legislacin provincial
han definido, a lo largo de los aos, diferentes divisiones administrativas4 del
territorio bonaerense, a pesar de los esfuerzos para la unificacin de las mismas que se realizaron como parte de una propuesta de regionalizacin5. Estos
departamentos y delegaciones cuentan con grados diferentes de autonoma
para la gestin de servicios y la toma de decisiones, lo que vara tambin segn
los criterios del titular de cada cartera en las diferentes gestiones.

Este panorama se complejiza si se suman los acuerdos con los municipios para
el cobro de impuestos o la realizacin de diferentes trmites e inscripciones,
tambin con diferente grado de eficacia y cumplimiento de plazos.
La burocracia del Estado Provincial

A lo visto anteriormente hay que sumarle que en la provincia de Buenos Aires la
articulacin de las relaciones sociales6, y especficamente la articulacin entre las
organizaciones pblicas y la ciudadana, est deteriorada por el sinnmero de reglamentaciones y formalismos que dificultan el dilogo lo cual impacta de manera
directa en la provisin de los bienes y servicios del bienestar colectivo.
Esta situacin, si bien no es un problema exclusivo de la provincia de Buenos Aires,
pone de manifiesto la necesidad de afrontar la cuestin burocrtica. Una de las prioridades del Estado Provincial debe ser mejorar el acceso a los bienes y servicios pbli-
Secciones electorales, 18 departamentos judiciales, 12 regiones sanitarias, 25 regiones educativas y 32 departamentales de polica, entre otros.
En el ao 2011, el Gobierno Provincial propuso, a travs de un proyecto de ley, la divisin de la Provincia en nueve regiones administrativas. En dicho proyecto se propona la creacin de la figura de administrador regional y la autarqua
presupuestaria de estos mbitos. Se aspiraba a avanzar en un proceso de descentralizacin administrativa, productiva y judicial, pero la propuesta no alcanz a prosperar. Estos modelos tericos, elaborados desde oficinas centrales, si bien a
priori pueden parecer la mejor solucin a la complejidad institucional de la Provincia, no logran desmantelar los procesos administrativos previstos en leyes de fondo, generando as -si lograran superar las resistencias polticas que despierta su
implementacin- un nuevo estamento burocrtico. Por otra parte, para que la descentralizacin resulte eficaz, los trmites deben simplificarse previamente, en el nivel central, generando as las condiciones para su realizacin desde oficinas
desconcentradas.
6
Segn la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, el Estado constituye la mxima instancia de articulacin de relaciones sociales. Desde el punto de vista de la gobernabilidad, el progreso econmico y la reduccin de la desigualdad social,
el papel del Estado en las sociedades contemporneas, y en particular en el rea iberoamericana, es fundamental para el logro de niveles crecientes de bienestar colectivo. (Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica. Aprobada por la V
Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y Reforma del Estado, Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26-27 de junio de 2003.)
305
cos que provee, teniendo en cuenta la inclusin del conjunto y la cobertura territorial.
Para esta labor, se hace necesaria una visualizacin de los numerosos procesos
administrativos que se realizan en la Provincia, para reconocer el objetivo que
cumplen y el resultado que se espera, para elaborar guas u otros documentos
que describan estos procesos7, tanto para la orientacin del ciudadano como de
los propios equipos de gestin.
El diseo de trmites incluyentes con alcance territorial supone el relevamiento, descripcin y anlisis de procesos, para luego recomendar las herramientas
y tcnicas que pueden utilizarse para llevarlos a cabo. Al mismo tiempo, supone definir el nivel y modalidad de la toma de decisiones, dado el sinnmero de
situaciones donde se prev la actuacin de organismos de control o la firma de
funcionarios del nivel central.
El decreto-ley N 7647/70, conocido como Ley de Procedimiento Administrativo8, es la norma general que regula el procedimiento en la Provincia, aplicable
en forma supletoria a cualquier procedimiento especial que tenga su propia
regulacin. La Ordenanza General 267/80 contiene los mismos principios y regulaciones, aplicables al mbito municipal.
Por tratarse de una norma general, en ella se definen los grandes institutos del
proceso tales como competencia, presentaciones, ordenamiento de expedientes, impulso procesal, notificaciones, plazos, prueba, recursos por citar los ms
significativos. Estos elementos se conjugan para el dictado del acto administrativo que resuelve la cuestin de fondo que en el mbito provincial podrn ser
decretos, resoluciones o disposiciones, segn sea la jerarqua de la autoridad
competente.
Adems de esta norma general, existen numerosas reglamentaciones9 que se
ocupan de los procedimientos administrativos.
Los estudios administrativos coinciden al sealar los problemas recurrentes en
materia de trmites y gestiones:
- Desconocimiento o informacin confusa respecto de los requisitos de inicio
o prosecucin del trmite y en los criterios para su concrecin o denegacin.
- Solicitud de entrega de documentacin en papel que podra ser receptada por
vas informticas, incluso en forma reiterada y en el mismo organismo.
Como antecedente se encuentra la Gua para el diseo de procesos y la elaboracin de manuales e instructivos de procedimiento en la Administracin Pblica Provincial, Plan Trienal de la Gestin Pblica 2004-2007, junio de 2007.
A lo largo del tiempo, se han introducido numerosas modificaciones a este texto. Asimismo, existieron iniciativas para la reforma integral de este decreto-ley. El ltimo proyecto presentado form parte del Plan Trienal de la Gestin Pblica
2004-2007. Durante la actual gestin, se conform una comisin para la formulacin de una nueva ley de procedimientos.
9
A continuacin, se presentan algunas de las ms relevantes: Decreto N 16236/54, Decreto N 2138/89, Decreto N 3673/89, Decreto N 3066/91, Ley 12.008 y modificatorias, Ley N 12.475 y su Decreto Reglamentario N 2877/00, Decreto
N 184/03, Decreto N 300/06 (T. O. Dec. N 2200/06), Ley N 13.666 del ao 2007 de adhesin a la Ley Nacional N 25.506 de Firma Digital (reglamentada por el Decreto N 305 del ao 2012), Ley 13.796, Decreto N 110/08, Decreto N 476/08.
Los decretos N 110 y 476/08, que expresaron una clara voluntad de modernizacin y agilizacin de los trmites provinciales a travs del uso intensivo de las TICs y de la creacin de una nica plataforma de gestin de expedientes integrando
las plataformas en uso-, se encuentran en diferentes etapas de implementacin, sin que hasta el momento se observen avances significativos en trmites de alto impacto.
306
- Realizacin de un sinnmero de gestiones presenciales en el marco de un

mismo trmite, lo que incluye la ejecucin de gestiones en diferentes carteras.
- Seguimiento de expedientes engorrosos, ausencia de informacin sobre el
estado del trmite.
- Incumplimiento de plazos procesales previstos normativamente o pactados
con el ciudadano.
- Trmites pautados en oficinas de la ciudad de La Plata, lo que da lugar a la
proliferacin de servicios onerosos de gestora.
- Horarios de atencin reducidos en las sedes de tramitacin, ausencia de tecnologa que permita adelantar procesos del trmite, colas y retrasos en dichos
mostradores.
Respecto de este diagnstico, surgen dos situaciones a tener en cuenta. En
primer lugar, los problemas de tramitacin no se presentan en todos los casos
ni con la misma intensidad, lo que genera variaciones entre trmites incluso
dentro del mismo ministerio u organismo. En general, las tramitaciones ms
antiguas, propias de las burocracias asentadas (como es el caso de la Direccin General de Cultura y Educacin) estn ms reglamentadas y conllevan
ms pasos que las tramitaciones en carteras de reciente creacin, las que pueden considerarse burocracias jvenes (obtencin del certificado del Registro
de Deudores Alimentarios ante el Ministerio de Justicia, gestiones ante la secretara de DD.HH., atencin de la lnea 911 del Ministerio de Seguridad). En
segundo lugar, la descentralizacin territorial de la gestin, as como la gestin
va telefnica o a travs de Internet, tambin presenta marcadas diferencias en
cuanto a su eficacia segn el trmite o cartera que se trate.
Los procedimientos que acumulan decenas de pasos a travs de diferentes oficinas, son una nota distintiva de la administracin pblica provincial y se arrastra
como problema histrico. Las ventanillas siguen siendo mltiples en muchos
casos, lo que dificulta la interaccin con empresas y organizaciones sociales10.
Si bien se llevan adelante experiencias de trmites despapelizados a travs de
sistemas de atencin telefnica (servicios de 0-8000 y 911) y va web (consultas y tramitaciones del ARBA, entre otros), la deuda pendiente en esta materia
es todava significativa.
10
El caso de las organizaciones sociales es paradigmtico: deben registrarse en la Direccin Provincial de Personas Jurdicas, dependiente del Ministerio de Justicia; en el Registro Provincial de Organizaciones Sociales (REPOC), dependiente
de la Jefatura de Gabinete, y en el Registro nico de Organizaciones (RUO), dependiente del Ministerio de Desarrollo Social.
307
La gestin provincial en el territorio

Los servicios educativos, sanitarios y de seguridad en territorio, as como las
delegaciones del Ministerio de Trabajo, IOMA, IPS, entre otras dependencias,
acercan trmites y servicios del mbito provincial a la ciudadana. Asimismo,
muchos son los programas provinciales en materia social, cultural, deportiva
y turstica que prevn el acceso o inscripcin de los destinatarios por va de
oficinas municipales.
A pesar de esta tendencia, son numerosos y variados los trmites y gestiones
que an deben realizarse en oficinas provinciales, muchas de las cuales slo
tienen sede en la ciudad de La Plata. El trmite de aprobacin de planos de
mensura -por citar un ejemplo- se realiza en las oficinas del Ministerio de Infraestructura de la ciudad de La Plata.
Resulta evidente que las nuevas tecnologas permitirn realizar trmites de
aprobacin del tipo mencionado a partir de la presentacin del trmite por va
remota o en oficinas provinciales o municipales en territorio. Para la realizacin
de estos trmites, los municipios y las regiones intermunicipales -surgidas de
abajo hacia arriba, para encarar problemas comunes, implementar proyectos y
tomar decisiones homogneas en determinadas materias- pueden ser puntos
de realizacin de trmites provinciales. Los trmites cuya complejidad no permita su realizacin va web, y que resulten de inters tanto para las autoridades
provinciales como municipales, se podrn delegar en oficinas municipales o de
los consorcios que stos han creado, pudiendo resultar estas figuras institucionales una suerte de casas de la Provincia.
308
PILARES DEL
DESARROLLO
La problemtica a abordar vinculada con la descentralizacin y regionalizacin

de la gestin pblica provincial es compleja. A partir del diagnstico realizado,
se proponen tres pilares del desarrollo.
1. Impulsar la defensa y concrecin de la autonoma municipal con encuadre legal para su sostenibilidad.
Esta iniciativa requiere discutir la redefinicin del rol de los municipios y por
lo tanto las competencias de los gobiernos municipales, en el marco de una
autonoma creciente. La redefinicin del rol deber contemplar la participacin
activa del municipio en cuestiones de desarrollo social, econmico-productivo,
territorial y cultural. Sobre todo, en materia de planificacin estratgica para la
promocin del desarrollo, dejando de lado un perfil de delegacin administrativa tradicional (de Alumbrado, Barrido y Limpieza).
Esto permitir dotar de la libertad de accin necesaria a los Ejecutivos municipales para permitir que la mejora en la capacidad de gobierno o gestin no se
vea obstaculizada a priori por impedimentos legales innecesarios.
310
2. Promover una poltica de regionalizacin y descentralizacin, acercando la toma de decisiones al territorio.

Esto requiere realizar una necesaria diferenciacin de los municipios en funcin de sus caractersticas sociales, culturales, educacionales, geogrficas, poblacionales y econmicas a efectos de adecuar en un nuevo marco legal, las
verdaderas necesidades y/o posibilidades de llevar a cabo una gestin acorde
con las diferentes realidades y potencialidades de cada municipio. En tal sentido, podrn aplicarse tantos criterios de agrupamiento o divisin como sea la
esencia de los diferentes conjuntos de problemas que se determine resolver.
Los consorcios y regiones pueden ser tambin los espacios de funcionamiento
de mesas de concertacin econmica y social. Esta prctica cuenta con numerosos antecedentes. A partir de una creciente gestin de trmites por vas
remotas, la convocatoria ciudadana se focalizar en la formulacin participativa
y puesta en marcha de planes de desarrollo regional y local. Estas mesas, a
partir del apoyo y acompaamiento de la jefatura de Gabinete provincial, contarn con la participacin de organismos provinciales y sucursales del Banco
Provincia en territorio.
3. Promover en materia administrativa, una creciente simplificacin de

trmites a travs de tecnologas que permitan su automatizacin y resolucin en forma remota11.
misos, la obtencin de turnos y la certificacin de datos o gestiones, son parte

de los trmites que pueden realizarse de manera sumaria, aprovechando las
posibilidades que hoy brindan las nuevas tecnologas.
En el mbito nacional, la ltima dcada es rica en experiencias que demuestran

que los trmites se pueden innovar y actualizar sin que esto resulte particularmente traumtico. La tarjeta SUBE, la modalidad de obtencin del DNI y
el pasaporte, la gestin de la Asignacin Universal por Hijo (AUH) en oficinas
dedicadas hasta ese momento a otros trmites, son la prueba ms acabada de
las posibilidades de innovacin en este campo.
En oficinas provinciales, regionales o municipales en territorio, se puede acordar

la apertura de bocas de gestin de trmites sumarios donde agentes provinciales trabajarn como orientadores y/o colaboradores en todos aquellos trmites
que puedan realizarse va web. Asimismo, actuarn como receptores y gestores de trmites sumarios que an necesiten soporte papel. Las delegaciones
de ARBA en sedes municipales, as como los Centros de Atencin Previsional
del IPS, son ejemplo de la modalidad que se propone.
En la provincia de Buenos Aires, no existen obstculos para que la Administracin Pblica Provincial fije criterios orientadores con la finalidad de mejorar la
eficacia y eficiencia administrativa en el sinnmero de trmites que se realizan
en sus reparticiones. Los criterios que oportunamente se propusieron en el
marco del Plan Trienal de la Gestin Pblica12 continan vigentes.
Los trmites jubilatorios del mbito educativo, de obtencin de personera, la
presentacin de documentacin peridica, la gestin de habilitaciones o per-
Esto no invalida la atencin telefnica centralizada (como es el caso de la lnea

911 y de numerosos 0-800). Las oficinas en territorio, articuladas con estas
unidades centrales, mejoran notablemente el acceso ciudadano a los servicios.
El listado de este tipo de trmites se acrecentar a partir de un rediseo de
cada trmite donde se pongan en juego estas modalidades pero, fundamentalmente, a partir de la consolidacin de un Sistema de Informacin Provincial.
11
Los trmites provinciales que hoy se realizan va Internet a travs de la Autopista de Servicios del Instituto de Previsin Social -IPS-, y de MiArba y Arbanet en el caso de la Agencia de Recaudacin de la provincia -ARBA-, por citar solo algunos
ejemplos, pueden resultar modelos a seguir para la migracin creciente de trmites provinciales a esta modalidad.
12
Gua para el diseo de procesos y la elaboracin de manuales e instructivos de procedimiento en la Administracin Pblica Provincial, Plan Trienal de la Gestin Pblica 2004-2007, junio de 2007.Pp.: 15-16.
311
Este libro es el resumen de un diagnstico realizado durante todo el ao 2014

de la situacin econmica y social de la provincia de Buenos Aires por parte de
un grupo de profesionales, tcnicos y polticos que acompaan a Diego Bossio.
Coordinacin General: Rodrigo Ruete y Roberto Arias.
Invitamos a acceder a la versin en Internet de este libro:
http://www.construimos.org/bases/index.html donde los datos se actualizan en
forma permanente, adems de tener videos, audios y dems material interactivo. En la versin de Internet tambin estn los vnculos a todas las fuentes de
informacin y estudios citados en este texto.

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Introduccin. Sumate a la construccin del futuro de la Provincia

Parte IV. Territorio, infraestructura y ambiente

Captulo 13. Regin metropolitana: hbitat, desarrollo y espacio pblico

Parte I. Desarrollo humano

Captulo 1. Primera infancia: presente y futuro de la inclusin

Captulo 15. Transporte: desarrollo productivo y calidad de vida

Captulo 2. Educacin: construyendo ciudadana

Captulo 16. Ambiente: recursos naturales y desarrollo sustentable

Captulo 3. Salud: prevencin y promocin integral

Captulo 4. Asentamientos urbanos: por un acceso justo al hbitat

Parte V. Instituciones para el desarrollo

PARTE II. Desarrollo productivo

Captulo 18. Finanzas pblicas: optimizando los recursos para el desarrollo

Captulo 5. Industria: crecimiento, empleo e inclusin social

Captulo 19. Deuda pblica y financiamiento: manejo responsable y prudente en el largo

Captulo 6. Campo: diversificacin de la produccin y calidad del empleo

Captulo 20. Descentralizacin y regionalizacin: municipios protagonistas, gobierno en territorio

Captulo 7. Turismo: nuevos destinos, infraestructura y generacin de empleo

Captulo 9. Seguridad ciudadana: presencia territorial, profesionalizacin y prevencin del delito

Captulo 12. Combate al narcotrfico: prevencin y erradicacin de organizaciones criminales

Sumate a la construccin del futuro de la Provincia

PARTE I Desarrollo Humano

PARTE I Desarrollo Humano / 1. PRIMERA INFANCIA

En este marco, imaginar un mundo apropiado para nuestros nios y nias es

PARTE I Desarrollo Humano / 1. PRIMERA INFANCIA

Polticas pblicas a favor de la niez

tar la realizacin de los controles mdicos durante el embarazo cuando nace su

PARTE I Desarrollo Humano / 1. PRIMERA INFANCIA

fortalecer la organizacin comunitaria.

- Unidades de Desarrollo Infantil, que llegan a poco ms de 100 mil nios de

Asimismo, requiere revisar los recursos invertidos en las estrategias de apoyo

Ambas iniciativas tienen una fuerte raigambre en las comunidades y se orientan

Las polticas implementadas en Argentina, a partir de 2003, a favor de

Donde existe una necesidad, nace un derecho

Incidencia de la pobreza en la primera infancia

ingresos; mientras que solo 1 de cada 10 pertenece al 20% de hogares de

En la provincia de Buenos Aires, la pobreza y la desigualdad afectan ms a la

La desigualdad y la pobreza afectan ms a la infancia

Total Provincia de Bs. As.

Sin cobertura de salud

Viven en hogares con hacinamiento

Fuente: Encuesta Permanente de Hogares, 4 trimestre 2013.

En el seno de las familias con menor nivel socioeconmico, la acumulacin de

Natalidad y mortalidad infantil

PARTE I Desarrollo Humano / 1. PRIMERA INFANCIA

Nutricin y alimentacin en la niez

Fuente: Estadsticas Vitales, Ministerio de Salud de la Nacin (2003 y 2012).

Un elemento central a considerar en esta materia es la seguridad alimentaria,

para la edad y el mantenimiento de la lactancia hasta los 2 aos o ms.

Tasa de escolarizacin en nios/as de 4 y 5 aos

Educacin en la primera infancia

La educacin, de la mano del afecto y la contencin familiar, es un elemento

Qu es quintil? Es el nombre dado a los 5 grupos que clasifican a la

PARTE I Desarrollo Humano / 1. PRIMERA INFANCIA

El dato corresponde a la Direccin de Informacin y Estadstica, DGCyE RA2011.

Mujeres, familia y cuidado

lo hacan de forma exclusiva. Este estudio, realizado en el ao 2011, pone de

PARTE I Desarrollo Humano / 1. PRIMERA INFANCIA

El rol de la mujer y la centralidad de las tareas domsticas y de cuidado es

palabra todas las modalidades que se consideren tiles a fin de que no se

PARTE I Desarrollo Humano / 1. PRIMERA INFANCIA

1. Avanzar en el derecho al cuidado en la primera infancia