PLANIFICACIN Y GOBIERNO

Carlos Matus
La planificacin general de la accin de un gobierno es til slo en la medida en que se transforma en un
clculo que precede y preside la accin del mismo de tal modo que en la labor cotidiana llega a ser un
proceso prctico. El autor sostiene que los procesos de gobierno en los pases latinoamericanos muestran en
general una brecha considerable entre los planes y el proceso real de elaboracin y toma de decisiones que
orienta la accin de los gobernantes. A su juicio, esta ineficacia de la planificacin estimula un estilo de
gobierno imprevisor que suele reaccionar de manera tarda y espasmdica ante los problemas. En este
sentido destaca la necesidad de aumentar la capacidad de gobernar mediante una formacin adecuada de
sus funcionarios y la adopcin de tcnicas de planificacin y gobierno coherentes con la complejidad de los
actuales sistemas sociales.
Es importante desentraar la naturaleza de esta divergencia entre gobierno y planificacin, porque ella genera
ineficacia en la accin y un dficit de credibilidad de la poblacin en sus dirigentes que amenaza al sistema
democrtico.
El voto-castigo en las elecciones presidenciales es un juicio de eficacia que no produce mayor eficacia y, en
cambio, genera a la larga desaliento y desconfianza
Los grficos 1 y 2 sintetizan las bases de disociacin en el sistema vigente entre el programa electoral, el plan
econmico normativo tradicional y la accin del gobierno.
En la instancia electoral, los agentes son distintos que en el momento del plan econmico de gobierno y de la
accin de gobierno. Los criterios de eficacia, las restricciones y las relaciones de fuerzas que pesan son
tambin distintas. El clima electoral y las instituciones electorales generan motivaciones y prcticas casi
opuestas a las del ambiente de gobierno.

La capacidad del gobernante se verifica por los resultados de su gestin con relacin a la dificultad del
proyecto de gobierno que acomete y el grado de gobernabilidad del sistema en que acta. Tres variables se
entrelazan en la teora del gobierno: capacidad de gobierno, proyecto de gobierno y gobernabilidad del
sistema.
En el presente trabajo se destaca la idea de crear capacidad de gobierno mediante una formacin adecuada
de los lderes, sobre todo del estrato poltico-tcnico de la sociedad y crear o adoptar tcnicas de gobierno y
planificacin adecuadas a la complejidad del sistema social gobernado.

Los lderes polticos se hacen en la prctica segn las exigencias de la lucha poltica. El estrato polticotcnico de una sociedad se forma en escuelas. Podemos afirmar que la creacin de equipos poltico-tcnicos
de alto nivel terico y buena experiencia prctica estimula el ascenso del nivel y calidad de los dirigentes
polticos y de la accin poltica prctica.
Desgraciadamente, el nivel tecnopoltico es un estrato muy poco desarrollado en Amrica Latina. Por esta
razn, en el proceso poltico de nuestros pases entran directamente en contacto, pero no en comunicacin,
dos agentes que hablan idiomas distintos y manejan teoras incompatibles: el poltico convencional y el
tcnico convencional. El acuerdo es imposible.
Nuestra principal tarea hoy es crear esa capacidad tecnopoltica a fin de elevar la eficacia del gobierno en
situaciones complejas de poder compartido.
El tecnopoltico, no da por supuestos los objetivos, sino que debe crearlos y ayudar a decidirlos; su mbito de
trabajo lo mueve hacer dialogar la poltica y la tcnica para discutir tanto la orientacin (objetivos) como las
directrices (operaciones y medios). Su mbito de accin es toda la sociedad. Este enlace entre el poltico y el
tcnico es necesario para que los conocimientos de ambos agentes interacten en la explicacin de una
situacin. El tecnopoltico debe ser un verdadero cientista social volcado hacia la accin, sin complejos para
explorar directamente el futuro, capaz de comprender que la accin no espera el desarrollo de las teoras.
Tambin debe estar preparado para enfrentar la planificacin poltica, entendida como un clculo de situacin
al interior de procesos creativos e inciertos. En el sistema social se vive una prctica donde las posibilidades
no existen, sino se crean por nosotros o por otros, y por consiguiente, no son simplemente enumerables.
El tecnopoltico que necesitamos no es un superhombre, ni mucho menos un tecncrata. No se trata de
adquirir una profundidad en todos los dominios pertinentes, sino de la profundidad para comprender lo general
que es comn a todos ellos, para volver con esa metateora a un mbito de especialidad con nuevas luces,
para interactuar con otros especialistas y con el poltico prctico. El tecnopoltico es un hombre que aspira a
una metaciencia social y, mientras ella no exista, no se siente obligado a permanecer ciego y preso en las
fronteras de una ciencia parcial. Simplemente es un cientista social con sentido prctico, desanimado de la
esterilidad de teorizar sobre otras teoras y estimulado para teorizar sobre la realidad en que vive,
obsesionado por crear mtodos y tcnicas al servicio del hombre de accin, irrespetuoso de la ciencia oficial,
humilde ante la complejidad de los hechos, pero atento al desarrollo en la frontera de las ciencias y de las
ciencias en sus fronteras particulares. Es un hombre consciente de que su prctica de produccin social existe
en un mundo de mltiples recursos escasos, mltiples criterios de eficacia, muchas racionalidades y diversas
autorreferencias explicativas.
Esta nueva capa poltico-tcnica es requerida dramticamente en las estructuras gubernamentales, en los
partidos polticos y en las fuerzas sociales en general.
La argumentacin precedente constituye la base primaria para sustentar las diez tesis siguientes que
pretenden explicar la ineficacia general de los gobiernos en el mundo latinoamericano.
TESIS 1
Nuestros mtodos de planificacin son primitivos, rgidos e impotentes para servir a una direccin poltica que
gobierna un sistema complejo, dinmico, creativo, resistente y plagado de elementos de incertidumbre.
La planificacin econmica normativa que fundamenta la prctica comn de la planificacin en Amrica Latina
es impotente para abordar la complejidad de los procesos sociales creativos y apoyar al hombre de accin.
TESIS 2
Los mtodos de gobierno del Estado, de los partidos polticos y de las fuerzas sociales son igualmente
primitivos e ineficaces.

Nada es ms mortal para la democracia que la rutina inmovilizante y el sometimiento de sus lderes a los
males que nos rodean en la vida diaria.
Gobernar no es administrar las cosas, es resolver problemas actuales o potenciales.
Gobernar es cada vez un problema ms complejo.
Creo que los problemas del futuro requerirn equipos de gobierno excepcionales para enfrentarlos, o la
democracia ser imposible.
Creo que el drama ms grave de nuestra poca se refiere a la brecha entre nuestra capacidad para gobernar
los sistemas sociales y la complejidad creciente que stos ofrecen para ser conducidos hacia objetivos
adoptados democrticamente. Esta brecha es creciente. El hombre ha concentrado su esfuerzo de
investigacin en el desarrollo de teoras que mejoran cada vez ms su capacidad de gobernar lo ms simple,
la naturaleza, mientras descuida el desarrollo de su capacidad para gobernar lo ms complejo, la sociedad.
No tenemos en toda Amrica Latina una Escuela de Ciencias y Tcnicas de gobierno. Tenemos que tecnificar
la poltica y politizar a los tcnicos, que sincerar la poltica y fortalecer los valores ticos. Tenemos que
desarrollar la imaginacin y la voluntad al servicio de la creacin de un futuro distinto.
TESIS 3
La cultura poltica, dominada por el inmediatismo y el pragmatismo vulgar, vuelca su inters hacia los
problemas intermedios del sistema poltico y abandona los problemas terminales del sistema social. (los
problemas nacionales)
La gran poltica y la planificacin se refieren a la solucin de los problemas terminales del sistema social. La
micropoltica se refiere, en cambio, a los problemas intermedios y ms inmediatos.
Si la micropoltica domina sobre la gran poltica, los problemas intermedios pasan a constituirse en los
objetivos del gobierno, mientras se acumulan y agravan los problemas terminales del sistema social. Lo que
estamos presenciando en Amrica Latina, es el dominio de la micropoltica sobre la gran poltica, del
pragmatismo coyuntural sobre la imaginacin y voluntad del estadista, de la rutina sobre la creacin.
Presenciamos la desarticulacin de la tctica respecto a la estrategia de gobierno y esto conduce a la
existencia de gobernantes gobernados por la fuerza de los hechos. El movimiento que nos arrastra nos lleva
hacia un rumbo indefinido.
El poltico convencional vive atrapado, preocupado y enredado en la maraa de relaciones que se presentan a
l como el mundo de su prctica de lucha, proyectos, obstculos y xitos. El sistema elige por l. Para
sobrevivir en esa lucha debe absorberse en la cotidianidad y postergar la reflexin sobre su gran proyecto
poltico. Y descubre que la poltica es hacer poltica y no tratar de resolver los problemas terminales del
sistema social.
TESIS 4
Tenemos que reformar nuestros sistemas de planificacin, modernizar nuestras tcnicas de gobierno y
transformar nuestra cultura poltica, para lograr que los programas electorales, tomados en serio, se
conviertan en planes de gobierno; para que los planes de gobierno se conviertan en accin de gobierno y para
que la accin de gobierno incida en los problemas nacionales, es decir, sobre los problemas terminales del
sistema social.
TESIS 5
La clave del xito de un sistema de planificacin radica en la articulacin de la planificacin directiva con la
planificacin operacional.

Si la planificacin directiva al nivel del Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros no tiene vigencia,
no puede tener eficacia prctica la planificacin operacional al nivel de los ministerios y jefaturas de los
organismos pblicos.
La planificacin es un instrumento de gobierno y no un sistema de investigaciones y asesora econmica.
Jams habr una verdadera y eficaz planificacin en nuestros pases mientras las oficinas presidenciales y los
consejos de ministros funcionen de la manera asistemtica, poco selectiva, desorganizada y carente de apoyo
tcnico en que hoy desarrollan sus actividades.
En consecuencia, los gobiernos no dan directivas a sus oficinas de planificacin, las que se debaten entre la
opcin de autodefinrselas invadiendo el campo de la poltica superior; o permanecer relegadas al papel de
centros de clculo al servicio de acciones inmediatistas, parciales y sin rumbo definido.
TESIS 6
Un sistema directivo primitivo no puede conducir o gobernar un sistema social complejo, dinmico, incierto y
resistente. El sistema social impone sus propios resultados y el gobernante es gobernado por la fuerza
cotidiana de los hechos. Por ello, la primera tarea es elevar la capacidad de gobierno de los gobernantes,
modernizar y reformar. Y eso slo pueden hacerlo ellos mismos, tomando consciencia de sus debilidades,
valorizando las ciencias y tcnicas de gobierno y abriendo paso a nuevas generaciones estimuladoras de los
cambios.
La direccin de los gobiernos no slo debe ser activa, creativa y expresiva de la voluntad de resolver los
problemas, sino que adems debe ser eficaz, organizada, informada y previsora de las necesidades sociales.
En sntesis, la funcin directiva debe emplear los medios ms potentes de planificacin y gerencia, a fin de
que pueda tener ms variedad que el sistema controlado o conducido. En nuestra experiencia, las mltiples
fuerzas dinmicas del sistema social tienen ms variedad que sus gobiernos.
TESIS 7
La planificacin econmica debe convertirse en planificacin de la accin de gobierno. Para ello debe
abandonar su concepcin arquitectnica que la lleva a identificar plan con diseo e ignorar el problema
poltico de la escasez de recursos de poder. La planificacin no puede ser slo normativa, tiene que ser
estratgica y situacional. Tiene que articular eficacia poltica con eficacia econmica.
TESIS 8

La planificacin en un medio resistente o en situaciones de poder compartido no puede concebirse

simplemente como la planificacin de las medidas que ejecuta una estructura jerrquica, sino como la
planificacin de una estructura conflictiva que se intersecta con una estructura jerrquica.

En una estructura conflictiva, ningn agente tiene poder decisivo sobre los otros y, en consecuencia, el plan
de un agente slo puede tener xito en la medida que vence la resistencia de los oponentes. En cambio, al
interior de una estructura jerrquica, la direccin superior emite directivas de planificacin que son de
cumplimiento imperativo para los organismos subordinados. La grave simplificacin que comete la
planificacin normativa tradicional consiste en suponer que ella se realiza al interior de una estructura
jerrquica y sobre un sistema social que sigue leyes. La planificacin imperativa es una ilusin, slo existen
actores con mayor o menor poder, pero siempre ese poder es limitado.
La planificacin de situaciones en una estructura que es en parte conflictiva y en parte jerrquica tiene las
siguientes caractersticas:
a. Comprende procesos creativos y repetitivos, cualitativos y cuantitativos. El sistema social, en parte, sigue
leyes y puede ser explicado limitadamente por modelos matemticos, pero principalmente crea leyes. Los

procesos creativos slo pueden ser abordados por medio del clculo interactivo. Por otra parte, el proceso
social contiene aspectos de calidad y cantidad que debemos respetar en su jerarqua de significaciones. Lo
que interesa en el anlisis social es la precisin de las proposiciones.
b. Asume los mtodos de una planificacin operacional al interior de la estructura jerrquica. En la
planificacin operacional existen tambin una estrategia y una tctica, pero aqu los objetivos son
dependientes de las directivas superiores y ms rgidos, la planificacin es ms tcnica, los actores son
comandos de unidades operacionales dependientes de la autoridad superior, los oponentes estn
circunscritos a fracciones de fuerzas en un dominio situacional limitado y los medios para realizar el plan son
asignados desde arriba.
c. En el mbito de la estructura conflictiva, la planificacin directiva requiere de una planificacin estratgica y
de situacin. Cuando hay actores en un conflicto de planes, cada actor desarrolla estrategias para intentar
vencer a su oponente y cada estrategia se apoya en la situacin propia y en la situacin del oponente. Sin el
concepto de situacin es imposible una teora de la estrategia. La planificacin directiva tiene objetivos
flexibles, es ms poltica, se realiza por una direccin superior, tiene un mayor grado de libertad para elegir los
oponentes y los aliados y no tiene a quin solicitarle medios o recursos, sino que slo puede crearlos en el
proceso mismo del conflicto.
d. Exige el desarrollo del clculo interactivo para tratar la incertidumbre proveniente de las relaciones entre los
agentes sociales. Cuando los planes de los distintos agentes son conflictivos, mi plan ms eficaz depende del
plan del otro y el plan ms eficaz del otro depende del mo. As surge el clculo interactivo que nos mueve a
considerar el plan como un juego entre actores sociales.
e. Requiere la categora de situacin para explicar la realidad, ya que los actores sociales viven realidades
distintas segn la posicin que ocupan en el sistema social. El concepto de diagnstico elude el problema de
las distintas explicaciones de los agentes sociales y busca una verdad nica y absoluta que oscurece el
entendimiento de la realidad. El concepto de situacin facilita el entendimiento del conflicto y la posibilidad del
consenso. En efecto, ambos suponen conocer la explicacin del oponente y del potencial aliado.
f. Plantea la existencia de mltiples recursos escasos y de mltiples criterios de eficacia. Es necesario
suponer que cada actor social est restringido por un vector de recursos escasos que debe administrar con
eficacia para alcanzar sus objetivos. Este vector incluye elementos tales como poder poltico, recursos
econmicos, capacidad de produccin de los recursos naturales, conocimientos e informacin, valores,
etctera. La produccin de cualquier hecho social exige la aplicacin de este vector de recursos y la eficacia
de los hechos producidos revierte sobre el actor que los produce aumentando o disminuyendo las
restricciones de tales recursos. Por consiguiente, no existe un criterio de eficacia absoluto sino mltiples
criterios de eficacia cuya jerarqua depende de las caractersticas de la situacin y de la naturaleza de los
objetivos perseguidos. Y no siempre es posible reducir una de ellas a los criterios de las otras.
g. Desplaza el centro de la planificacin al presente y al clculo poltico de situacin de ltima instancia que
precede y preside las decisiones. El futuro slo se construye en el presente y ello marca el objeto terminal de
la planificacin. Sin embargo, las decisiones de hoy sern racionales en relacin a las situaciones futuras. De
esta manera, los planes a mediano y largo plazo juegan un papel fundamental de gua direccional, pero no
rematan su tarea si no se constituyen en un clculo que precede y preside la accin presente.
h. Sustituye el plan-libro por un inventario de operaciones listas para ser ejecutadas en las situaciones
previsibles y en situaciones de contingencia; dicho inventario se renueva permanentemente en el cambio de
situacin.
En la planificacin tradicional, las categoras de programas, polticas, proyectos, recomendaciones, criterios,
etctera, pueden ser ambiguas porque con ellas no se intenta agotar el universo de decisiones. Ellas no
constituyen mdulos de accin homogneamente definidos. La planificacin de situacin, en cambio,
establece como principio bsico que el plan se expresa ntegramente en operaciones o mdulos de accin. De
esta manera, un programa direccional es una forma de seleccin y articulacin de las operaciones del plan.

Por supuesto, esa seleccin y articulacin slo puede hacerse en relacin a una estrategia de accin que le
otorgue coherencia y direccin.
El plan puede mirarse como una estructura de comunicacin que contiene un sistema articulado de distintos
tipos de actos de habla.
1) Contiene aserciones o afirmaciones ya que, tanto el diagnstico tradicional como la explicacin situacional,
se componen principalmente de aseveraciones sobre el proceso de produccin de los problemas que deben
verificarse o falsearse en la experiencia prctica o imputrsele una veracidad o falsedad provisorias mediante
la simulacin de procesos.
2) Contiene expresiones, ya que el plan califica los hechos mediante frases adjetivas que aceptan, rechazan y
jerarquizan las aserciones.
3) Contiene declaraciones, ya que, por un lado, designa encargados o responsables del diseo y la ejecucin
de las operaciones que incluye y, por el otro, fija posicin sobre diversos mbitos de accin.
4) Contiene directivas porque ordena a otros, a los designados por las declaraciones, ejecutar y asumir
determinadas obligaciones.
5) Y, finalmente, contiene compromisos, porque el responsable del plan se obliga a s mismo a cumplir las
propuestas de ste. Los aspectos operacionales del plan son compromisos que, en ltima instancia, asume su
autor ante la poblacin y las fuerzas sociales de un pas.
De manera que el plan se compone centralmente de compromisos y complementariamente de declaraciones
y directivas relacionadas con los primeros. La credibilidad de los planes descansa en la historia de sus
cumplimientos.
El contenido propositivo del Plan de situacin se compone exclusivamente de operaciones y de mdulos de
desagregacin de stas.
Distincin entre acto y accin. Llamemos actos a los actos de habla que anteceden en la cadena de
produccin a las acciones. Llamemos acciones a los efectos que siguen a los actos de habla en el sistema de
produccin social, mediante los cuales ciertos medios son utilizados para: a) modificar los comportamientos
sociales, b) construir y modificar capacidades de produccin social y c) modificar las reglas de produccin
social. La accin es el instrumento del hombre para cambiar la situacin, y los actos son los instrumentos para
producir las acciones. Si aceptamos estas precisiones, podemos decir que una operacin es un compromiso
de realizacin de una o varias acciones. Pero este compromiso no puede ser ambiguo, general o vago. Debe
cumplir los siguientes requisitos:
a. Definir claramente al responsable directo de cumplirlo y sealar claramente a los destinatarios de los
beneficios o sacrificios.
b. Precisar los medios concretos que se utilizarn para alcanzar los efectos y resultados previstos el diseo de
una operacin debe completarse hasta que sea suficiente para su realizacin.
c. Prever en dimensin y alcance los resultados esperados y precisar dichos resultados como una alteracin
de los nudos componentes del vector de definicin del problema que intenta enfrentar.
d. Responder, en el momento del compromiso, a intenciones de producir los resultados que se enuncian, ya
que un evento producido por accidente, por error o inadvertidamente puede alcanzar resultados inesperados
positivos o negativos que no constituyen una operacin.

e. Exigir una aplicacin de recursos y dimensionar los recursos requeridos; algunas operaciones son
exigentes en recursos de poder, otras en recursos econmicos y tambin existen operaciones exigentes en
ambos tipos de recursos, y
f. Establecer el horizonte de tiempo en que debe cumplirse el compromiso y es posible alcanzar los
resultados.
Una operacin es un compromiso para producir acciones que asume un agente definido, fundado
intencionalmente en una previsin de que las consecuencias imputables a los medios seleccionados
coincidirn considerablemente con los resultados esperados en la situacin-objetivo.
De esta manera, el texto vago del plan econmico tradicional se sustituye por un conjunto preciso de
operaciones.
TESIS 9
El programa de gobierno, la gobernabilidad del sistema social y la capacidad de gobierno conforman un
sistema de relaciones sobre las cuales descansa la eficacia del Plan de gobierno. Pero, a su vez, el Plan de
gobierno slo puede ser eficaz si se apoya en una planificacin operacional poltica y econmica, y la
Direccin Superior del gobierno ejerce activamente el liderazgo del proceso mediante directivas de
planificacin y un sistema incesante de seguimiento y evaluacin de las situaciones.
La capacidad de gobierno es slo un elemento de un tringulo de liderazgo que condiciona siempre a los
conductores. La gobernabilidad del sistema y el proyecto de gobierno conforman un sistema con la capacidad
de gobierno. Una baja capacidad de gobierno, junto a una alta gobernabilidad del sistema permite un proyecto
de gobierno poco conflictivo y poco renovador, pero suficientemente eficaz para mantener la estabilidad del
sistema.

Cada elemento del tringulo de liderazgo es relativo a los otros, de manera que la gobernabilidad del sistema
es relativa a la capacidad de gobierno y al proyecto de gobierno.
La baja capacidad de gobierno de una estructura poltica convencional es a veces suficiente para producir
resultados exitosos, si la gobernabilidad del sistema es alta y el proyecto de gobierno es poco exigente. Por el
contrario, la baja capacidad de gobierno resulta en un factor severamente limitante en el caso de sistemas
poco gobernables por su escasez de recursos o por la naturaleza de sus estructuras polticas.

Naturalmente, la limitada capacidad de gobierno es ms restrictiva cuando el dirigente intenta proyectos de

transformacin social muy exigentes.
En los grficos 5 y 6 se muestran los mbitos diversificados del proceso de gobierno, as como el sistema
unitario que los estructura.

En el espacio "A" se define por la planificacin Directiva el Proyecto de gobierno. La transformacin de ese
Proyecto de gobierno en accin prctica requiere en "C" de estrategias de accin y directivas polticas y
econmicas, que en "B" apuntan a la conduccin poltica del gobierno y en "D" a la gerencia pblica y la
conduccin econmica. La funcin sistemtica de apoyo tecnopoltico es esencial en los cuatro mbitos del
proceso de gobierno.
La gerencia por operaciones es un sistema de direccin y administracin por objetivos y es un sistema
esencial del aparato de organizacin del sistema de planificacin y gobierno.
La Direccin de un gobierno slo puede hacer coincidir sus acciones econmicas cotidianas con los
propsitos que persiguen sus planes si los mdulos del plan (operaciones, acciones, sub-acciones, acciones
de regulacin, etc.) se articulan con los mdulos presupuestarios (programas, subprogramas, actividades) y
ambos corresponden a una actividad gerencial organizada para ejecutarlos (gerencia por operaciones,
acciones, etctera).
Por consiguiente, el requisito organizativo bsico de orden prctico para que un gobierno funcione
eficazmente, validando sus planes con hechos, reside en la existencia del sistema triangular: Plan ModularPresupuesto por Programas-Gerencia por Operaciones. Naturalmente, el sistema de Gerencia por
Operaciones exige, a su vez, un Sistema de Direccin Superior por Operaciones.
Este Sistema de Direccin Superior por Operaciones plantea el cambio de ciertos hbitos rutinarios tpicos de
las formas tradicionales de gobierno. Entre estos cambios merecen destacarse:
a. Nuevas modalidades de funcionamiento del Consejo de Ministros, a fin de que ste haga un seguimiento
peridico de la evolucin de los problemas que enfrentan las operaciones.
b. Nuevas modalidades de rendicin de cuenta de los ministros sobre la marcha de las operaciones que se
hallan bajo su responsabilidad.
c. Nuevos procedimientos y criterios para discutir y aprobar el presupuesto por programas en el Congreso
Nacional.
d. Implantacin de un sistema gil y eficaz de seguimiento descentralizado sobre la marcha de las
operaciones y acciones, a fin de que los problemas de ejecucin y eficacia direccional de las operaciones se

resuelvan descentralizadamente y slo por excepcin lleguen al nivel de ministros o del Consejo de Ministros,
y
e. Un sistema veloz de planificacin en la coyuntura para apreciar las nuevas situaciones, evaluar resultados,
ajustar el alcance y diseo de las operaciones, adoptar nuevas operaciones y tomar oportunamente las
decisiones que merezca cada nueva situacin.

Pero este Sistema de Direccin Superior slo puede existir si se apoya en un sistema recursivo y
descentralizado de gerencia por operaciones en los distintos niveles de las instituciones y organismos del
sector pblico.
Ni el Plan ni el sistema presupuestario por programas pueden operar sustantivamente sin un sistema de
gerencia por operaciones. Si este ltimo falta, las operaciones del plan estratgico no tienen verdaderos
agentes responsables y los programas del presupuesto constituyen una mera fachada que disimula la prctica
tradicional de presupuestar por instituciones y organismos, sin precisar objetivos ni establecer criterios
internos y externos de productividad y eficacia en la gestin pblica.
TESIS 10
Las prcticas de gobierno fallan por los pies y por la cabeza. La gran debilidad de las prcticas de gobierno en
Amrica Latina radica en la planificacin Directiva y en la Gerencia por Operaciones. La inexistencia de un
sistema de gerencia por operaciones deja slo un espacio formal al sistema modular de planificacin
situacional por operaciones y al sistema de presupuesto por programas. Sin gerencia por objetivos, las
operaciones del plan son letra muerta y los programas presupuestarios apariencias formales. La planificacin
Directiva es la cabeza del sistema y la Gerencia por Operaciones los pies del mismo. El proceso de gobierno
no puede ser eficaz si su cabeza es dbil y tiene los pies pesados. Este es el drama de la democracia. Slo el
rescate profundo de la conciencia de la gran poltica en las capas dirigentes de la sociedad puede resolver
este problema.