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Derecho Aduanero Mexicano 1 - Andres Rohde Ponce
Derecho Aduanero Mexicano 1 - Andres Rohde Ponce
RIGUUCIONIS DI U
ACflVIDAD ADUANIRA
fJ
LIC. ANDRES ROHDE PONCE
Primera edicin
Febrero de 2000
Primera edicin
4a. reimpresin
Mayo de 2005
ISBN-97D-676-034-2
IMPRESO EN MEXICO
PRINTED IN MEXICO
PROLOGO
Es siempre este encomienda de dos perfiles claramente delineados, el
primero de una gran distincin agradecimiento y muestra de amistad y
el segundo una gran responsabilidad, dado que prologar o anticipar el
contenido de la obra de un distinguido jurista como lo es Andrs Rohde,
quien vierte conceptos de gran vala, en los que demuestra profundos conocimientos jurdicos y una prctica manifiesta de la profesin por la que
ha discurrido a travs de la vida, ya como jurista, ya como Agente Aduanal, y en ambos casos como un buen amigo, tolerante y sincero lo que
nos obliga a estudiar el contenido de su obra, la que por su especialidad
dentro del contexto general del Derecho la hace siempre dificuitosa para
los noveles en la materia, pero de gran ayuda tambin por su claridad de
exposicin y de conceptos.
I
o esiabn que conforma ese todo, no ya dentro del campo del Derecho
sino en la prctica internacional a la que todos los pases de la tierra se
han avocado y la que ha constituido el fenmeno denominado globalizacln, que no es otra cosa que la potencializacin del comercio en una
interrelacin con todos los pueblos de la tierra, dejando de lado anacrnicos conceptos de proteccionismo a ultranza, que no provocaron ms que
un subdesarrollo y deterioro de economas en perjuicio de los propios
pueblos.
Ei Comercio Exterior, bajo mi particular punto de vista, queda dividido
para su estudio en cuatro fases o etapas, que son: a) la compraventa internacional, como acto generador; b) el transporte internacional; c) la adua-
na; y d) las obligaciones del Importador o del exportador como consecuencia de la operacin (en exportacin la aduana jugar el doble rol, a la
salida de la mercanca en exportacin y despus del transporte).
Esta concepcin me lleva a sostener que el Comercio Internaconal
nace del acuerdo de voluntades entre un comprador y un vendedor, con
el propsito del primero de importar su mercanca y del segundo de exportarla, dando lugar dentro del contrato de compraventa de esas mercaderas a la creacin de un Derecho Internacional Privado, representado
por el sistema sobre la compraventa internacional de mercaderas, que
que la distingue, siendo la primera la internacionalidad del acto, la segunda la integralidad de conceptos e instituciones de Derecho que la componen cuyas races adquieren esa especial connotaci6n. que dentro del
Comercio Internacional adquieren.
As encontramos, conceptos como el de la ley aplicable, jurisdiccin,
arbitraje comercial internacional, necesarios para dirimir las controversias
que surjan en el ejercicio de la actividad a la que quedan sometidas las
partes. Siendo tambin temas primordiales, como el traslado de dichas
mercancias del territorio aduanero de origen al de destino, conformado dicho traslado por el interesante tema que es el Trnsito Internacional de
Mercaderias por los diferentes Trficos, que son a saber: el martimo, el
areo, el terrestre ya sea por va carretera o de ferrocarril y por ltimo que
como producto e influencia dei hecho tcnico lo es el transporte multimodal.
Consecuencia lgica siguiente es lo aduanal, Derecho que regula y establece procedimientos, lugares, sitios e instituciones por dnde y cmo
ceso, de principio a fin, por io que debo sealar, que de aquel acuerdo de
voluntades primario, del cual nace el comercio internacional, se generan
documentos que vienen a tener repercusiones en todo el trnsito hasta la
ltima etapa que hemos sealado, es cierto, pues ya sea mediante un
contrato de compraventa que se concreta a travs de todo un texto formal
en donde se especifica la clase, calidad, naturaleza, descripcin, valor,
condiciones de entrega, condiciones de pago, seguros, transmisin de
riesgo y derechos de disposicin de dicha mercanca y mismos elemen-
tos que pueden constar en una simple factura autnoma o derivada del
contrato, que viene a ser el ttulo translativo de dominio para los bienes
muebles, en la que se recogern los elementos anteriormente sealados y
la aplicacin del trmino internacional de comercio o Incoterm escogido
Esos elementos, documentos e informacin provenientes de ese "actomadre", a los que nos hemos referido en el prrafo anterior, vienen a trasladarse, sin duda, al contrato de transporte para el trnsito de mercanca
transfronterizo por cualquiera de los trficos ya mencionados y como
ejemplo mencionaremos: el nombre y domicilio del remitente o expedidor
que es a su vez el vendedor y que tambin generalmente es el exportador;
por otra parte el dei destinatario que es a su vez el comprador y el importador de las mercancas en cuestin. As tambin todos los datos referentes a la mercancfa como es: su naturaleza, descripcin, composicin,
modelo, marca, cantidad, peso, volumen, valor, seguro y las condiciones
especiales de su cuidado y guarda, elementos todos que aparecen en ei
contrato de transporte, carta de porte, gua area, conocimiento martimo
y todo aquel trmino que se usa para la designacin de tales contratos.
y principios que se manifiestan en normas jurdicas que regulan la actividad aduanera del Estado, las relaciones entre el Estado y los particulares
que intervienen en dicha actividad, la infraccin de esas normas, sus
correspondientes sanciones y los medios de defensa de los particulares
frente al Estado".
Se pasa en un segundo captulo a tratar los mbitos de aplicacin del
Derecho Aduanero, que comprende diversos temas como es la naturaleza
de la obligacin jurdica aduanera, los conceptos sobre los territorios
aduaneros y la aduana como el lugar autorizado, recinto o instalacin fiscal y una segunda acepcin utilizada en nuestro lenguaje como el de la
autoridad aduanera; queda tambin comprendido de forma conspicua
todo lo referente al agente aduanal, institucin de la que Andrs forma
parte por ejercitar una patente otorgada por el Gobierno Federal para el
desempeo de las funciones contempladas en la ley, tema que desarrolla
demostrando su profundo conocimiento del profesional ejercicio que lo
distingue dentro del gremio.
Concibe igualmente el autor, ia estrecha relacin que existe entre el Derecho Aduanero y la Poltica Comercial, tema al que ha consagrado su captuio tercero, sea,lando de forma acertada las repercusiones de esta
interrelacin que vlsnen a resultar causa y efecto, mutuos, entre ambos
conceptos, es decir que ia poltica comercial del Estado Mexicano se ve
rellejada en las normas jurdicas componentes de este Derecho y de las
y concordantes no
m dos objetivos fundamentales, los primeros de naturaleza social y los segundos de naturaleza econmica, que tambin inciden en forma matizada
so-
de equidad y iegalidad.
La mercanca discurre a travs de su entrada o salida del pas por los
recintos aduanales, a travs de diferentes pasos o fases, ias que en el orden de flujo nos describe al autor en su captuio sexto, el que termina con
tres incisos que son: "el acreditamiento legal de la estancia de las mercancas"; "el sistema de control de inventarios" y "el embargo o secuestro
administrativo"; temas estos que vienen a conformar en parte la ltima etapa o eslabn del comercio internacional, en la conceptualizacin que hice
correspondientes como las que tienden a la aplicacin de las regulaciones arancelarias, las no arancelarias y las que conjuntamente con autori-
datos que les son propios; la mayorfa de los mismos se integran a su vez
a la ltima etapa o fase compuesta por los derechos y obligaciones que
en relacin con las mercadenas les son propios al importador y destinatario de stas, en ntima relacin con las dems normas reguladoras contenidas en las leyes del derecho intemo como son las que contemplan los
impuestos internos, es decir. las de materia tributarla y las contempladas
en las leyes de comercio, de competencia econmica y ambientales o
ecolgicas, que al fin del capitulo son las que trata el autor en los tres lncisos finales de su obra ya citados.
Valga este medio para felicitar y agradecer a Andrs Rohde la creacin
del CIACI, Centro de investigacin Aduanera y de Comercio Internacional
A.C., que realiz durante su gestin como Presidente de la Asociacin de
Agentes Aduanales del Aeropuerto de la Ciudad de Mxico, ei que ya manifest su xito y justifica da a da el esfuerzo de su creacin y rnantenlmiento, tocando
ahora a todos
su engrandecimiento
mediante
la
nas y las malas, uno de los ingredientes gue nos dan el sentido de vida,
De este libro que contiene la obra de Andres, me siento motivado a citar al
gran Lope de Vega y al igual que l repetir aquello de:
INDICE
PROLOGO
INTRODUCCION
ABREVIATURAS
CAPITULO l.
39
l.
39
11.
41
A. La heteronoma.
41
111.
B. La bilateralidad.
41
C. La exterioridad.
41
D. La coerciblidad.
42
42
A. El supuesto jurdico.
42
B. La consecuencia jurdica.
42
C. El deber ser.
43
43
~La~
B. El reglamento.
44
C. La costumbre.
44
D. La jurisprudencia.
44
45
V.
45
A. La capacidad.
46
B. El nombre.
46
C. El domicilio.
46
D. El patrimonio.
47
E. La nacionalidad.
47
F. El estado civil.
47
47
47
48
50
51
51
52
52
53
55
1.
55
11.
La actividad aduanera.
56
56
56
C. La vigilancia aduanera.
57
57
111.
58
del Derecho.
1.
59
59
A. El Derecho Constitucional.
60
B. El Derecho Administrativo.
60
C. El Derecho Fiscal.
60
D. El Derecho Penal.
60
E. El Derecho Internacional.
60
11.
F. El Derecho Procesal.
60
60
A. El Derecho Civil.
61
B. El Derecho Mercantil.
61
61
l.
La Ley.
61
11.
64
111.
66
68
69
69
C. La supremacia de la Constitucin.
69
69
70
76
V.
77
VI.
78
VII. La jurisprudencia.
78
79
79
1.
80
11.
80
81
81
84
C. La regla de excepcin.
87
CAPITULO 11.
1. La obligacin aduanera.
89
1.
89
11.
91
91
l.
3. La Aduana.
92
93
1.
94
11.
94
lo
11.
94
95
Las mercancas.
95
95
96
98
D. El mercado de futuros.
99
E. Los servicios.
99
100
G. Las excepciones.
100
101
103
A. El transporte.
103
104
104
10B
10B
B. El pasajero intemacional.
10B
109
1.
109
11.
111
111
111
V.
112
6. El Agente Aduana!.
l.
112
El concepto.
112'
113
113
114
11.
114
115
de sus derechos.
115
B. No haber sido ccndenado por sentencia ejecutoriada por delito doloso, ni haber sufrido la cancelacin
de su patente, en caso de haber sido agente aduanal.
116
116
116
117
117
aduanera.
117
117
117
118
. 119
119
120
120
120
128
venga.
129
raciones.
H. Presentar la garantla de precios estimados.
130
132
V.
175
175
176
A. La inhabilitacin de la autorizacin.
B. La suspensin del apoderado aduana!.
176
176
176
D. La revocacin de la autorizacin..
11.
.177
178
178
178
A. El concepto de autoridad.
B. Las facultades expresas de las autoridades.
178
179
180
180
180
181
182
185
185
V.
186
189
200
200
200
202
206
214
VI.
215
215
217
218
l.
A. El mercantilismo.
219
219
220
C. La fisiocracia.
D. El liberalismo clsico.
220
220
222
F. El nacionalismo econmico.
223
224
225
J. Ei neoliberalismo globalizador.
K. El neoproteceionismo.
3. Los instrumentos de la politica comercial.
225
226
226
227.
l.
En el proteccionismo mercantilista.
227
11.
En el liberalismo clsico.
229
111.
En el nacionalismo econmico.
230
230
En la poca contempornea.
l.
230
231
A. Finalidades.
231
231
B. Medidas predominantes.
232
232
232
En el sistema prohibitivo.
D. Legislacin.
E. Infracciones y sanciones.
F. Comercio.
232
232
11.
En el sistema protector.
233
A. Finalidades.
233
B. Medidas predominantes.
233
234
D. Legislacin.
234
E. Infracciones y sanciones.
234
F. Comercio.
234
235
A. Finalidades.
235
B. Medidas predominantes.
235
235
D. Legislacin.
236
E. Infracciones y sanciones.
236
F. Comercio.
236
11.
237
238
239
240
246
247
250
250
V.
A. La garantia de audiencia.
250
B. La garantia de legalidad.
254
256
1.
256
258
258
11.
259
111.
La economa mixta.
259
260
exclusin de extranjeros.
260
tranjera.
261
262
1.
262
11.
263
263
264
265
265
E. La potestad tributaria.
265
267
266
266
1.
11.
266
269
269
l.
Los contribuyentes.
270
11.
270
271
272
V.
274
RESTRICCIONES
1. Introduccin.
277
276
280
282
l.
282
11.
283
283
284
285
286
A. El concepto.
286
286
287
287
288
289
289
290
l.
291
11.
Las sobretasas.
291
292
292
V.
293
294
295
295
297
298
D. Anexos.
298
E. Formas de garantizar.
298
F. Identificacin y codificacin.
298
299
299
300
302
C. La reglamentacin internacional.
306
307
E. Las resoluciones.
314
314
l.
322
325
333
Las prohibiciones.
333
333
336
336
337
338
Ei embargo.
339
111. La salvaguarda.
339
11.
A. El concepto y su evolucin.
339
342
344
IV.
345
345
346
346
347
348
349
V.
349
349
A. El concepto.
350
351
C. El fundamento legal.
352
354
354
354
355
361
A. El concepto.
361
B. El fundamento legal.
362
366
368
373
377
379
380
A. El fundamento legal.
381
382
383
A. La reglamentacin jurdica.
384
xicana vigente.
386
386
A. El fundamento legal.
387
389
390
391
391
A. El fundamento legal.
391
391
392
393
393
393
G. La identificacin y codificacin.
394
394
396
B. El fundamento legal.
399
402
402
406
406
407
A. El fundamento legal.
407
408
412
418
11.
111.
420
421
422
425
425
425
V.
428
430
430
431
431
431
431
447
447
447
449
451
432
445
446
X.
432
454
455
456
456
457
457
458
458
459
459
459
461
1.
11.
462
A. El concepto de trfico.
462
463
La presentacin de avisos.
466
466
469
470
470
471
471
V.
461
472
472
473
473
473
474
475
475
475
475
476
476
479
479
480
480
482
482
482
X.
463
484
485
485
485
1.
La autorizacin de descarga.
485
11.
485
486
486
486
488
488
V.
491
493
493
B. En trfico terrestre.
493
C. En trfico areo.
493
493
494
494
495
496
IX.
497
498
499
500
1.
497
500
500
11.
111.
IV.
A. El aduanamiento.
501
503
504
504
504
505
505
505
505
506
506
513
C. El examen previo.
513
514
E. La toma de muestras.
514
514
515
515
517
519
519
521
523
523
524
526
528
1.
La documentacin exigible.
528
11.
528
529
529
530
530
530
531
531
532
532
533
11.
. 535
536
536
537
537
537
537
538
538
539
l.
11.
540
540
541
542
542
V.
543
543
INTRODUCCION
Es patente la importancia creciente que tiene en Mxico el Derecho
Aduanero, debido entre otros factores a ia apertura comercial llevada a
cabo por nuestro pas, su integracin a los organismos comerciales internacionales, la orientacin cada vez ms intensa de las empresas mexicanas a los mercados externos y el incremento de las importaciones y
exportaciones de mercancas que han sido su consecuencia.
Sin embargo, los copiosos, inconstantes y muchas veces cambiantes
ordenamientos aduaneros, no se han visto acompaados de una doctrina
juridica aduanera que fundamente y explique sus instituciones, principios
y disposiciones, generando un circulo donde es difcil determinar si la
ausencia de esa doctrina es la causa de la inestable legislacin 0, si esta
ltima, es la razn que impide el florecimiento de la teora y doctrina del
Derecho Aduanero en MxIco.
La poca doctrina que puede encontrar el estudioso de esta rama del
Derecho es el Derecho Aduanero del escritor ar~entino Pedro Fernndez
Lalanne (1966), el Derecho Aduanero del Dr. Maximo Carvajal Contreras
(1985) y recientemente, el Derecho Tributario Aduanero de Jorge Witker
(1996).
Por el contrario, son nutridas las publicaciones de compilaciones de los
ordenamientos jurdicos; la Ley Aduanera correlacionada con su reglamento y las reglas generales; la comparacin de los textos anteriores y
posteriores a las reformas de dicha ley y algunas, con comentarios casusticos de su articulado.
As pues, uno de los obstculos para el estudio, investigacin y elaboracin de la presente obra, es la ausencia de una doctrina jurdica a la cual
se pueda recurrir para apoyar, complementar o abandonar las diversas hiptesis cuando se discierne sobre los principios, figuras e instituciones del
Derecho Aduanero. Otro obstculo que hace casi imposible este estudio
es lo numeroso, inestable y breve de los ordenamientos aduaneros, caractersticas que complican ms la situacin si se considera que esos ordenamientos tienen rango tanto de ley, reglamento, reglas generales y
circulares.
la inestabilidad de la legislacin aduanera oblig de continuo a actuaiizar io escrito a costa de detener el desarrollo de los dems temas. Para
acabar con esta limitante se decidi publicar la parte general del estudio
del. Derecho Aduanero para as publicar en breve las operaciones y procedimientos aduaneros.
la metodologa que se utiliz pretendi siempre exponer principios y
reglas generales que aportaran un sustento doctrinal y que, por lo mismo,
evitara la actualizacin o correccin de esta obra cada vez que los ordenamientos fueran reformados. Con este objetivo en la mira, las citas a prsceptos legales, reglamentarios o relllas generales se hizo para reafirmar
las tesis que se exponen o para senalar que el legislador o la autoridad
administrativa sostienen lo contrario.
En esta parte general se tratan, en seis captulos, los siguientes temas:
En el capitulo primero se exponen los conceptos generales del Derecho, de estudio necesario para poder adentrarse en las particularidades
dei Aduanero; el concepto de la actividad aduanera como materia del Derecho Aduanero y fundamento de su autonoma cientlfica; las fuentes formales del Derecho Aduanero, con un estudio en especial de tratados en
esta materia y su jerarqua con las leyes federales; las reglas especiales
de aplicacin de las leyesaduaneras, entre otros puntos bsicos.
En el capitulo segundo se estudian con detalle los mbitos de apiicacin de este Derecho, como son la obligacin jurdica aduanera; los territorios aduaneros; la aduana; las mercancas sujetas a la potestad
aduanera; los sujetos pasivos como el agente aduanal, el apoderado
aduanal, los almacenes fiscalizados y las autoridades aduaneras.
En el captulo tercero se exponen las escuelas y teoras econmicas
que fundamentan la poltica comercial y el uso de sus instrumentos, que
trasciende al diseo y aplicacin de la poltica aduanera. En esta exposi-
dad aduanera, como son la entrada y salida de los transportes y mercancas del territorio nacional; los avisos, lugares, horarios, trficos y
documentacin para hacerlo; las maniobras de carga y descarga de las
mercancas; el depsito obligatorio ante la aduana; el desaduanamiento;
el control y vigilancia del transporte en el pas; el acreditamiento de la legal estancia de las mercancas de procedencia extranjera y el embargo
precautorio.
En el transcurso de la obra se hace referencia de manera abreviada a
Reforma para 1991 (26-dic-199D); reforma para 1992 (2D-dic-1991); reforma julio de 1992 (2D-jul1992); reforma julio de 1993 (26-jul-1993); reforma diciembre de 1993 (22-dic-93); reforma para 1994 (29-dic-93); reforma
del 5 de agosto de 1994; NLA (15-dic-1995); reforma para 1997 (ao-dc1996) y reforma para 1999 (31-dic-199).
Quiero agradecer a mi esposa Claudia Aznar y a mis hijas Imgard y
Hildegard Rohde, as como a Patricia Lpez por su apoyo, que me permiti tambin culminar esta empresa.
Finalmente, deseo expresar que el nico objetivo que anhelo con la publicacin de esta obra es motivar que otros brillantes estudiosos de la materia tambin publiquen sus valiosos conocimientos, convencido que es el
camino para la formacin de una doctrina que requiere nuestra legislacin, y que sus obras superarn con creces los mritos de sta.
ABREVIATURAS
NLA
ALA
CFF
L1GI
L1GE
LCE
NRLA
ARLA
RLCE
RMCE
SHCP
SAT
39
CAPITULO I
CONCEPTOS JURIDICOS FUNDAMENTALES
1. LAS NOCIONES GENERALES DEL DERECHO
Para la mejor exposicin y el cabal entendimiento de los principios e
instituciones del Derecho Aduanero es importante hacer previamente,
aunque de manera somera, algunos apuntes sobre los principios, la natu-
raleza, el mtodo y los objetivos del Derecho en general, del cual el Aduanero es una rama. Quiz para el jurista resulte esta parte muy amplia y
general, pues ciertamente se enuncian muy brevemente algunos principios e Instituciones jurdicas cuyo tratamiento debe ser ms profundo y
detallado que como aqu se hace, incluso se podr notar que algunos
conceptos son propios de diferentes ramas del Derecho. Sin embargo, se
considera conveniente incluir estos principios y nociones generales del
Derecho en beneficio de aquel lector que no siendo jurista requiera conocer las bases jurdicas que le permitan entender las disposiciones aduaneras.
Despus de este apartado de nociones generales del Derecho, el especialista legal tendr oportunidad de examinar con mayor detalle y profundidad las particularidades de los principios, figuras e instituciones del
Derecho Aduanero.
l. La ciencia del Derecho
ducta del hombre viviendo en sociedad, descripcin que no expone la verdadera esencia del Derecho y tampoco el par de connotaciones que tiene
dicho trmino. En efecto, un modo de entender el Derecho es, desde el
punto de vista objetivo, como un conjunto de normas jurdicas que debidamente creadas y ordenadas regulan una determinada sociedad. En este
sentido, el Derecho se asocia con los conceptos de regulacin, legislacin
o reglamentacin.
En esta primera concepcin del Derecho adquieren relevancia aspectos tales como la validez formal de la norma, es decir, su obligatoriedad
porque fue expedida por quien tenia poder para ello y no por su contenido
40
El Derecho entonces se constituye como todo un conjunto de principios e instituciones que pretenden alcanzar y mantener la justicia y la
equidad en las relaciones del hombre en su convivencia con otros hom-
41
comparte este papel con las normas morales, sociales y religiosas conformando lo que Rojina Villeges denomina el "mundo de la normatividad"2
En efecto, tambin existen las normas morales, las normas o convencionalismos sociales y las normas reli,9iosas, todas ellas coincidentes en
su aspecto formal con las normas jundicas, en tanto que regles de conducta, pero ms esencial e importante es su similitud intrnseca, en tanto
que todas estas normas crean e intentan alcanzar determinados valores
A. La heteronoma
Consiste en que la norma es creada por un ente o sujeto diferente al
sujeto destinatario u obligado por la norma; lo contrario sera la autonoma
en donde el sujeto obligado crea l mismo la norma, Generalmente, el Derecho en su creacin es heternomo pues la normaes creada por el legislador y aunque existen casos de autonoma en el Derecho, ya que el
propio sujeto puede crear la norma, por ejemplo en la celebraci6n de contratos, sin embargose reconoce que en su vigencia es en todos los casos
heter6nomo pues la ejecuci6n o cumplimiento no queda expuesta a la voluntad dei obligado, Respecto de las normas sociales, las mismas son
creadas e impuestas por la sociedad por lo que tienen tambin la caracterstica de heteronoma, al igual que las normas religiosas pues los mandatos de esta ndole no son creados por el creyente sino por una instancia
B. La bilateralldad
Se dice que existe bilateralidad cuando una norma crea deberes y correlativamente concede derechos o facultades, de tal suerte que ente la
existencia de una obligaci6n a cargo de un deudor habr la presencia de
un derecho para un acreedor, Para el Derecho esta caracterstica es la regia eneral pues es por naturaleza un sistema normativo bilateral a diferencia de las normas morales, sociales y reli~iosas que son unilaterales,
ya que establecen obligaciones que no implican al mismo tiempo derechos para otros sujetos diferentes al obligado,
C. La exterioridad
Esta caracterstica se determina cuando la conducta externa del individuo se ajusta al deber establecido en la norma sin importar su intenci6n o
convicci6n de cumplir con ella, En la interioridad no s610basta la adecuaci6n externa a la norma sino que su valor lo adquiere por la voluntad y
2 Rojina Villegas, Rafael. Compendio de Derecho Civil. Editorial Porra. Mxico,
D,F, 1974, Tomo 1. Pgina 10.
42
conviccin de ajustarse a ella. El Derecho y las normas sociales son externas mientras que las normas morales y religiosas son internas.
D. La coercibllldad
Todas estas clases de normas prevn sanciones para el caso de su incumplimiento, pero solamente el Derecho las impone de manera coactiva
por parte de una tercera persona diferente al infractor y de manera actual,
externa y fsica.
11I. La composicin de la norma jurdica
Antes de exponer de qu elementos se compone una norma jurdica es
menester diferenciarla de una norma legal. Presente se ha de tener que en
este momento del estudio "norma jurdica" es una referencia conceptual
consstente en una genrica regla de conducta., clula de la ciencia del
Derecho, con sus debidos atributos de bilateralidad, exterioridad, heteronoma y coercibilidad, a la cual ahora se aaden los elementos de que se
compone y la funcin de cada uno de ellos, con el objeto de conocer los
requisitos cientficos que permitan al legislador estar en aptitud de dominar la tcnica de elaborar normas concretas dentro de un sistema jurdico
dado, es decir, normas legales.
A. El supuesto Jurdico
Es un enunciado o hiptesis previsto en la norma de cuya realizacin
en la realidad se deben producir las consecuencias jurdicas. Estos enunciados o hiptesis son descripciones conceptuales que eligen y describen
hechos, actos y estados jurdicos y cuyos conceptos son:
a) El hecho jurdico
Es un acontecimiento natural o del hombre que est previsto en la norma de Derecho como supuesto para producir consecuencias jurdicas
como, por ejemplo, el nacimiento o muerte de una persona.
b) El acto jurdico
Es la manifestacin de voluntad que se hace con la intencin de producir ciertas consecuencias de Derecho, como por ejemplo, la celebracin
de un convenio.
c) El estado jurdico
Es una situacin permanente de la naturaleza o del hombre, prevista en
la norma de Derecho como supuesto para producir mltiples y continuas
consecuencias de Derecho, como, por ejemplo, el estado civil. 3
B. La consecuencia jurdica
Son los efectos jurdicos concretos que se presentan por la realizacin
del supuesto jurdico y que pueden ser de diversa clase:
1. La creacin, transmisin, modificacin y extincin de derechos y
obligaciones.
2. La creacin o modificacin de sanciones, reparaciones de dao y
ejecuciones forzadas.
3 Rojina. Idem. Pgina 72.
43
transmiten al sujeto obligado de la norma, pues aun en el caso de la imposicin de sanciones, stas no son ms que obligaciones a cargo del infractor que sufre la imposicin de la sancin.
C. El deber ser
En la construccin de la norma jurdica el deber ser, es la cpula o
unin que liga al supuesto con la consecuencia. Dentro dei campo cientrrica constituye la premisa fundamental para distinguir a las leyes sociales
de las leyes naturales o exactas.
Mientras que las leyes naturales se rigen por el principio de la causalidad, las ciencias sociales y entre ellas el Derecho aplican el diverso del
deber ser. El primero enuncia que ante la causa "X" debe presentarse ne-
crear las normas jurdicas a la ley, el reglamento, la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales del Derecho.
A. La ley
Por ley debe de entenderse, desde el punto de vista formal, a la disposicin o regla de Derecho expedida por el rgano estatal competente para
elio, que es el Poder Legislativo. En Mxico el rgano encargedo constitucionalmente de expedir las ieyes es el Congreso de la Unin compuesto
por la Cmara de Diputados y por la Cmara de Senadores.
En sentido material, la ley significa el ordenamiento o disposicin de
carcter impersonal, abstracto y general. es decir, la norma Jurdica que
regula situaciones generales y no especiales ni concretas a ninguna persona en particular.
En ambos sentidos la leyes el conjunto de normas generales, abstractas y obiigatorias expedidas por el Poder Legislativo.
En la Constitucin Poltica de nuestro pas se establecen los procedimientos de creacin de la ley, los sujetos o entidades tacultados para promover su creacin, o sea el derecho de iniciativa, as como disposiciones
sobre su promulgacin.
Existen varios principios jurdicos que se refieren a las leyes y entre
44
ley est permitido; la autoridad s610 puede hacer lo que la ley le permite y
la iey debe cumplirse o dura lex sed lex.
B. El reglamento
Existen tambin disposiciones o conjuntos de normas que siendo impersonaies, generaies y abstractas sin embargo no son expedidas por el
Poder Legislativo sino por ei Ejecutivo, como es el caso de los reglamentos expedidos por el Presidente de la Repblica.
Aceptada por la doctrina y la jurisprudencia mexicana, la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federai se contiene en el articulo 89 fracci6n 1 constitucional que faculta al Presidente a promulgar y ejecutar las leyes que
expida el Congreso de la Unl6n, proveyendo en la esfera administrativa a
su exacta obsetvencie.
Esta actividad de reglamentar la ley se rige por dos principios: no puede haber reglamento sin ley y el reglamento debe observar la "reserva de
ley", es decir, no puede Ir ms all de la ley.
C. La costumbre
Puede definirse a la costumbre como la repetlci6n general y constante
y con la convicci6n de obligatoria de una determinada conducta o uso,
conteniendo esta definici6n los dos elementos en los que coincide la doctrina: la repetici6n constante de un uso o comportamiento y la conviccl6n
de que esa conducta es obiigatoria. En los diferentes sistemas jurdicos se
presentan diversas clases de costumbre dependiendo la relaci6n que
guardan respecto de la ley.
En primer lugar se habla de costumbre con arreglo a Derecho, o sea,
cuando la ley de manera expresa remite a la costumbre. Esta tipo de disposiciones se encuentran por ejemplo en el Derecho Mercantil. Se discute
si es la costumbre la que crea la norma obligatoria o bien si finalmente es
la ley la fuente ltima de la obligaci6n.
La segunda clase de costumbre es aquella que es contreria a la ley y
que en el Derecho Mexicano no est permitida porque de manera expresa
el articulo 10 del C6digo Civil para el Distrito Faderal an materia comn y
para toda la Repblica en materia federal, publicado en el D.O.F. de 26 de
marzo de 1928, en vigor a partir del 10. de octubre de 1932 (CCDF), establece que en contra de la observancia de la ley no puede alegarse desuso, costumbre o prctica en contrario.
Finalmente se menciona a la costumbre supletoria de las "lagunas de la
ley", que no es aceptada por los juristas que niegan la existencia de dichas lagunas, basados en que ellas s610 son una diferencia entre el Derecho existente y el Derecho deseado.
En el Derecho Mexicano ante la laguna legal se aplican los principios
generales del Derecho y no la costumbre.
D. La Jurisprudencia
Es la interpretaci6n reiterada, sostenida y no interrumpida de la ley que
hacen los tribunales al emitir fallos que resuelven los litigios o controversiassometidos a Su conocimiento.
El Estado no s610 expide la ley y la aplica, sino que tambin cuando
ejerce su funcin jurisdiccional interpreta la misma, fijando sus alcances y
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aclarando sus disposiciones. En virtud del principio de legalidad los tribunales al emitir sus fallos no pueden ir ms all de la ley, y por esta razn,
algunos tratadistas sostienen que finalmente la fuente es la ley; sin embargo, la jurisprudencia es obligatoria para el tribunal que la constituy y sus
inferiores de donde otros desprenden su carcter de fuente jurdica. En la
prctica jurdica la jurisprudencia es de suma importancia para determinar
con mayor precisin los derechos y obligaciones de los sujetos en contienda.
La Constitucin y las leyes establecen los requisitos de creacin de la
jurisprudencia y de su observancia.
E. Los princIpios generales de Derecho
Son verdades o reglas jurdicas que han logrado superar las limitaciones de tiempo y lugar por lo mismo, aplicables en todo ssterna jurdico.
En nuestro Derecho, e artculo 14 de la Constitucin Poltica dispone que
los juicios se fallarn conforme a ia letra de la ley y, en su defecto o ausencia, de su interpretacin conforme a dichos principios, lo que conduce a
citarlos como fuentes del Derecho.
que puede lo ms puede lo menos; el que paga mal paga dos veces;
el que construye en predioajenoplerdelo construido.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sostenido respecto a los
principios generales del Derecho lo siguiente:
"Por principios generales del Derecho no debe entenderse la
tradicin de los tribunales, que en un ltimo anlisis no es sino
un conjunto de prcticas o costumbres sin fuerza de ley, ni la
doctrina de Jos jurisconsultos, que tampoco tienen fuerza legal, ni las opiniones personales del juez, sino los principios
consignados en algunas de nuestras leyes, teniendo por tales
no slo las mexicanas que se hayan expedido despus de la
Constitucin Federal del pas, sino tambin las anteriores, Los
principios generales del Derecho son verdades jurdicas notorias, indiscutibles, de carcter general, como su nombre Jo indica, elaboradas o seleccionadas por la ciencia del Derecho,
de tal manera que el juez pueda dar la solucin que el legislador hubiera pronunciado si hubiera estado presente, o habra
establecido si hubiera previsto ei caso; siendo condicin de
los aludidos principios que no desarmonicen o estn en contradiccin con el conjunto de normas legales cuyas lagunas u
omisiones han de lIenar".4
V. Los sujetos de Derecho
El sujeto de Derecho es aquella entidad que puede ser titular de derechos y obligaciones, de facultades y deberes, es decir, "persona jurdica".
Para la ley existen dos clases de personas: las fsicas y las entidades colectivas o personas morales. Es la ley quien le otorga a determinada entidad la calidad de persona o sea le da personalidad.
4 Semanario Judicial de la Federacin. Quinta Epoca. Tomo XCV. Pgina 656 y
Tomo LXV. Pgina 2641.
46
En el Derecho Mexicano es el artculo 25 del CCDF el que seala quines son personas morales: La Naci6n, los Estados y los municipios; las
dems corporaciones de carcter pblico; las sociedades civiles y mercantiles; los sindicatos y asociaciones profesionales: las sociedades cooperativas y mutualistas; las asociaciones con fines polticos, cientficos,
artsticos y cualquier otra con fin lcito que no sea desconocida por la ley.
Los atributos jundicos de las personas son los siguientes;
A. La capacidad
Es la aptitud para ser titular de derechos y obligaciones y se puede dividir en dos: la capacidad de goce y la capacidad de ejercicio.
tanela temporal.
El Derecho asigna para el domicilio diversos efectos, como son: determina el lugar para recibir notificaciones; el lugar para cumplir obligaciones; la competencia de los jueces, etc. En otros casos la ley tambin le
asigna ciertos efectos a la simple residencia, como es el caso de las leyes
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aptitud o atributo es importante para ei goce y ejercicio de derechos y deberes polticos tales como votar y ser votado para la eleccin de puestos
pblicos.
F. El estad o civil
Es la cualidad de una personafsica en relacin con su familia y tiene
importancia en materias como el parentesco, el matrimonio, el divorcio y
otros actos jurdicos familiares.
VI. las obligaciones y derechos
Debido a la bilateralidad de la norma jurdica, cuando se define una
obligacin en realidad tambin se est definiendo un derecho, dependiendo del enfoque desde el cual se haga la definicin.
la obligacin jurdica es el vnculo o relacin por medio del cual una
persona llamada deudor est constreida jurdicamente a prestar a favor
de otra llamada acreedor una determinada conducta, que puede ser de
dar, de hacer o de no-hacer, "obligata es! iuris vinculum, qua necessitate
Bdstringimur alicuius so/vendae re secundum nostrae civitatis iura", El Derecho es ese mismo vnculo o relacin que faculta a una o ms personas
llamadas acreedor o acreedores a exigir del deudor o deudores el cumplimiento de esas prestaciones jurdicas. Como se aprecia la obligacin desde el lado del deudor es un Imperativo a cumplir prestaciones jurdicas en
tanto que desde el lado del acreedor es una facultad de exigir dichas prestaciones. As pues, siempre en donde exista una obligacin a cargo de alguien existir tambin un derecho a favor de otro.
La teora de las obligaciones jurdicas constituye el cimiento de todo
sistema jurdico por lo que se expondrn enseguida algunos aspectos de
gran trascendencia tales como sus clases, susfuentes y sus modosde extincin.
A. las clases de las obligaciones
Las obligaciones pueden ser reales y personales. Las primeras son
aquellas que establecen un vnculo de una persona sobre una cosa y las
segundas establecen un vnculo de una personacon otra persona.
En las obligaciones reales, trmino que proviene del sufijo re que significa cosa. el acreedor ejerce su derecho sobre una cosa mientras que los
deudores estn obligados a respetar ese derecho. Ejemplo de derecho
real es la propiedad, en donde el acreedor o propietario goza de los dere-
48
49
so
a) El cumplimiento o pago
Es la forma natural d~. extinguir a las ?bli!i1aciones. Dependiendo de la
naturaleza de la obliqacln el pago conslstlr en conductas de dar, hacer
y no-hacer.
En el pago rigen los principios de exactitud en cuanto al tiempo, lugar,
modo y sustancia de tal modo que el deudor slo se libera de la obligacin si cumple exactamente a lo que se oblig. En materia de contratos de
compraventa internacional de mercaderas (el usado ms frecuentemente
en el comercio exterior) destacan las cuestiones sobre la exactitud de la
calidad de las mercanclas.P
b) La novacin
Consiste cuando las partes, de manera expresa, estipulan que una obligacin se sustituya por una nueva y diferente obligacin. La obligacin
anterior deja de existir naciendo otra diferente.
c) La dacl6n en pago
Esta forma de extincin de obligaciones consiste cuando el deudor,
con el consentimiento del acreedor, entrega en pago una cosa diferente a
la que se oblig inicialmente.
d) La compensacl6n
Consiste en la existencia de dos obligaciones en las cuales dos personas renen entre s las calidades de deudor y acreedor recprocamente,
extinguindose las dos deudas hasta por la cantidad que importe la
menor.
e) La confusi6n
Consiste en la existencia de una sola obligacin en la que la misma
persona rene las calidades de deudor y acreedor.
1) La remlsi6n o condonacl6n
Es el perdn que hace el acreedor al deudor del cumplimiento total o
parcial de la obligacin. La figura del Derecho comn es la remisin en
tanto que condonacin es un trmino usado ms en el Derecho Pblico y
particularmente en el Derecho Fiscal.
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g) La prescripcin
Es el modo de extinguir las obligaciones por el simple transcurso del
tiempo sin que el acreedor requiera iegalmente el pago o cumplimiento de
sus derechos.
VII. La divisin del Derecho
Desde los remotos tiempos del antiguo Derecho Romano se han elaborado clasificaciones y divisiones del Derecho, algunas de ellas con fines
legislativos o regulatorios y otras con fines doctrinarios y didcticos.
La ms remota y conocida es aquella que divide al Derecho en dos
grandes ramas: el pblico y el privado. Dependiendo del criterio usado
para distinguir estas dos grandes ramas se formulan las definiciones de
cada una de ellas. Con el criterio del inters se dice que Derecho Pblico
es aquella rame del Derecho que atiende a los intereses pblico o colectivos en tanto que el Derecho Privado atiende a las relaciones que interesan
a los individuos.
Otro criterio usado para formular la divisin es aquel que atiende a la
naturaleza de las relaciones que regulan, de tal suerte que el Derecho Pblico regula relaciones de supra-subordinacin entre el Estado y los particulares, el primero en una posicin de superioridad respecto de los segundos, mientras que el Derecho Privado atiende a relaciones de igualdad
o coordinacin entre sujetos de igual categora, divisiones de las que se
extraen las definiciones de ambos.
Corresponde al Derecho Pblico regular la organizacin y funciones
del Estado, sus relaciones con los gobernados y los derechos de sto'
frente al propio Estado, la regulacin de la funcion jurisdiccional, las relaciones soberanas del Estado con otros Estados y la regulacin de las infracciones y sus sanciones a las disposiciones legales. Al Derecho Privado
le corresponde regular las relaciones personales, familiares, patrimoniales
y comerciales de los particulares.
El Derecho Pblico se compone de diversas ramas, tales como: el Derecho Constitucional, el Derecho Administrativo, el Derecho Penal, el Derecho Procesal, el Derecho Fiscal, el Derecho Internacional, el Derecho
Aduanero y otros ms.
El Derecho Privado tambin cuenta con ramas como ei Derecho Civil y
el Derecho Mercantil.
La existencia de estas divisiones y ramas del Derecho no afectan la unicidad dei mismo pues el Derecho es nico y compone un sistema arrnnlca, de tal modo que no existen contradicciones entre ellas ni son
compartimentos aisiados. El Derecho de un pas debe ser aplicado de manera uniforme y armonizando sus disposiciones de modo tal que la existencia y vigencia de una rama no excluya la aplicacin de las otras.
VIII. Las escuelas, los mtodos y las clases de interpretacin
Jurdica
Las normas jurdicas son productos intelectuales del ser humano y debido a su naturaleza heternoma, de ser creada por un sujeto diferente al
destinatario, requiere para su aplicacin y cumplimiento de ser conocida y
entendida. En esta tarea de comprender cabalmente el alcance de sus
disposiciones muchas veces el texto literal de la norma es suficientemente
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53
54
55
La interpretacin judicial tiene validez jurdica para la sentencia en donde se estableci porque indudablemente le repara perjuicio o beneficio a
las partes, pero tambin va adquiriendo la calidad de precedente y despus de jurisprudencia. En Mxico es la jurisprudencia la interpretacin
que tiene obligatoriedad, aunque en fechas recientes se le empieza a otorgar cierta validez al precedente.
Por ltimo, es importante resaltar que una verdadera y completa interpretacin no debe omitir la que hacen los estudiosos del Derecho, pues
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La actividad aduanera tieri~" entonces tres mbitos o aspectos diferentes que se pueden distinguir:""
4'
".o'
57
58
comercio.
A continuacin se expone la definicin de Fernando Muoz Garca, que
si bien no expone a la actividad aduanera como el elemento fundamental
59
fatice en la organizacin y prestacin de los servicios pblicos administrativos o en la recaudacin de las contribuciones que gravan las salidas del
territorio de un pas o los ingresos al mismo de bienes. En la actualidad, la
oposicin a su autonoma ha sido casi completamente superada, salvo
4. LAS RELACIONES DEL DERECHO ADUANERO CON OTRAS DISCIPLINAS DEL DERECHO
Como se expuso antes, las diversas ramas del Derecho no son cornpartimentos aislados que no interacten entre s, por el contrario, el Derecho es nico y forma un sistema armnico y coherente, compacto, por lo
que sus diversas ramas conviven y se retroalimentan recprocamente. La
creacin y aplicacin del Derecho es uniforme por lo que siempre deber
recurrirse a la comprensin e interpretacin hermenutica del sistema jurdico de un pas.
En los prximos apartados se expondrn brevemente las relaciones
que tiene el Derecho Aduanero con otras ramas del Derecho, con el fin de
ejemplificar la necesidad de contar con un panorama amplio de todo el
60
A. El Derecho Constitucional
61
B. El Derecho Mercantil
Al igual que en el anterior, la legislacin aduanera recoge conceptos y
figuras que crea y regula la mercantil, entre otros, como: facturas, actos de
comercio, comisin, almacenes, y compraventa lnternaclonal.U'
5. LAS FUENTES FORMALES DEL DERECHO ADUANERO
Acorde con la exposicin de las fuentes del Derecho en general se expondrn ahora cuales son en particular las del Derecho Aduanero.
1. La Ley
En virtud del principio de legalidad consagrado en los artculos 14 y 16
Constitucionales que rige en todo el Derecho Pblico mexicano, por virtud
del cual las autoridades deben ajustar su actuacin estrictamente a los
mandatos de la ley y tambin por el cual los gobernados no pueden ser
molestados o afectados en sus papeles, posesiones o derechos sino en
virtud de una ley previamente expedida con anterioridad, la leyes la fuente principal que rige a la actividad aduanera.
El artculo 10. primer prrafo de la NLA, ya transcrito, dispone que son
leyes aplicables a la actividad aduanera esa ley y las leyes de los Impuestos Generales de Importacin y Exportacin y las dems leyes y ordenamientos aplicables que regulen la entrada al territorio nacional y la salida
de mercancas y de los medios en que se transportan o conducen, el despacho aduanero y los hechos o actos que deriven de ste o dicha entrada
o salida de mercancias, ordenando la aplicacin supletoria del C.F.F.
Es enorme el cmulo de las leyes aplicables a la actividad aduanera,
mismas que en esta obra se citan y estudian, por lo que a continuacin
slo se enlistan las ms importantes de ellas:
1. Ley Aduanera, publicada en el D.O.F. de 15 de diciembre de 1995,
en vigor el 10. de abril de 1996, modificada por Decretos publicados en el
D.O.F. de 30 de diciembre de 1996 y 31 de diciembre de 1996.
2. Ley del Impuesto General de Importacin, publicada en el D.O.F. de
16 de diciembre de 1995, que abrog a su similar de 12 de febrero de
1988, reformada.
3. Ley del Impuesto General de Exportacin, publicada en el D.O.F. de
22 de diciembre de 1995, que abrog a su similar de 8 de febrero de
1966, reformada.
4. Cdigo Fiscal de la Federacin, publicado en el D.O.F. de 31 de diciembre de 1981, reformado.
5. Ley de Ingresos de la Federacin para el Ejercicio de 2000, publicada en el D.O.F. de 31 de diciembre de 1999.
6. Ley del Impuesto al Valor Agregado, publicada en el D.O.F. de 29 de
diciembre de 1978, reformada.
10 Rohde Ponca, Andrs. El Contrato Internacional de Compraventa de Mercancas y el Arbitraje Comercial Internacional. Banco Nacional de Comercio Exterior, S.N.C. e Instituto de Formacin Tcnica para el Desarrollo del Comercio
Exterior. Nota Tcnica. Mxico, D,f. febrero de 1990,
62
21. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico publicada en el O.O.F. de 4 de enero de 2000.
22. Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, publicada en el
O.O.F. de 11 de enero de 1972, reformada.
23. Ley Reglamentaria del Artculo 27 en Materia Nuclear, pubiicada en
el O.O.F. de 4 de febrero de 1985.
24. Ley General de Salud, publicada en el O.O.F. de 7 de febrero de
1984, reformada.
25. Ley Forestal, publicada en el O.O.F. de 22 de diciembre de 1992.
26. Ley Federal de Sanidad Animal, publicada en el O.O.F. de 18 de
junio de 1993, en vigor el 18 de julio de 1993.
27. Ley Federal de Sanidad Vegetal, publicada en el O.O.F. de 5 de
enero de 1994.
63
Jerarqua de Leyes. Oentro del sistema del Oerecho mexicano las distintas leyes que expide el iegislador mexicano no tienen jerarqua unas sobre las otras; esto es, cada ley rige las
situaciones jurdicas que prev de una manera vlida, eficaz y
64
autnoma con relacin a otras disposiciones de distintos cuerpos de leyes; y para determinar la aplicabilidad, en cada caso,
de determinada legislacin, slo se deber atender a la fecha de su vigencia, por cuanto a las derogaciones que impliquen unas leyes respecto de las otras. Esta declaratoria es
necesaria porque es muy comn considerar que las disposi-
ciones del Cdigo Civil tienen o deben tener jerarqua y preponderancia sobre otra clase de disposiciones de distintas
leyes, creencia que no encuentra apoyo constitucional o racional, puesto que el artculo 133 de la Constitucin Federal slo
establece la supremacia jerrquica de dicha Constitucin,
tratados y leyes reglamentarias de la misma, sobre las constituciones y leyes locales; pero de ninguna manera establece
jerarqua entre dos leyes ordinarias federales o dos leyes
locales."
11. Los reglamentos administrativos
Ya qued anotado que el artculo 89 fraccin I de la Constitucin confiere al Ejecutivo Federal la facultad reglamentaria y ios principios a los
que queda limitada tal facultad. En materia aduanera los reglamentos
constituyen una muy importante fuente, por lo que se enlistan a continuacin algunos de los ms importantes:
1. Reglamento de la Ley Aduanera, publicado en el O.O.F. de 6 de junio de 1996, en vigor el 14 de junio de 1996: reformado.
2. Reglamento del Cdigo Fiscal de la Federacin, publicado en el
O.O.F. de 29 de febrero de 1984.
3. Reglamento Interior de la SHCP, publicado en el O.O.F. de 11 de
septiembre de 1996, que abrog su similar de 24 de febrero de 1992, reformado mediante decretos publicados en el O.O.F. de 24 de diciembre
de 1996, 30 de junio de 1997 y 10 de junio de 1998.
4. Reglamento de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, publicado en
ei O.O.F. de 29 de febrero de 1984.
5. Regiamento de la Ley del Impuesto Especial sobre Produccin y
Servicios, publicado en el O.O.F. de 24 de febrero de 1984.
6. Reglamento de la Ley de Comercio Exterior, publicado en el O.O.F.
de 29 de diciembre de 1993.
7. Reglamento de la Ley General de Salud en materia de Control Sanitario de Actividades, Establecimientos, Productos y Servicios, publicado
en el O.O.F. de 18 de enero de 1988.
8. Reglamento Interior de la Comisin Intersecretarial para el Control
del Proceso 'L Uso de Plaguicidas, Fertilizantes y Sustancias Txicas
(CICOPLAFESl), publicado en el O.O.F. de 27 de octubre de 1988.
9. Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin ai Ambiente, en Materia de Residuos Peligrosos, publicado en el
O.O.F de 25 de noviembre de 1988.
11 Contradiccin de Sentencias 1503/40 y 2744/40 de 19 de noviembre de 1940.
Revista de Tribunal Fiscal de la Federacin. Pgina 227,
65
66
67
A partir de 1994 las citadas reglas generales ya se expiden y se publican por separado: las reglas generales en materia de impuestos excepto
los relacionados COI"'! el comercio exterior y las reglas generales relacionadas con impuestos sobre el comercio exterior o resolucin Miscelneade
Comercio Exterior (RMCE).
Mediante sucesivas reformas a la ALA se redujeron substancialmente
las remisiones a su reglamento y se incrementaron las referencias a di-
legal para 1997, varios de los preceptos que haban sido modificados para
remitir al reglamento fueron reformados para volver a las citadas reglas
generales.
Las reglas vigentes al momento de escribir esta obra estn contenidas
en la RMCE para 1999, publicada en el D.O.F. de 31 de marzo de 1999,
con vigencia hasta el 31 de marzo del 2000, modificada mediante resoluciones publicadas en el D.O.F. del 10. de junio, 29 de junio, 30 de julio, 31
de agosto, 29 de septiembre, 30 de septiembre, 29 de octubre, 26 de noviembre, 3 y 29 de diciembre de 1999.
Los anexos de las reglas generales para 1999 se publicaron los das
14, 15 Y 16 de abril y 14 y17 de mayo de 1999 los que se refieren a formas
oficiales aprobadas y sus instructivos de llenados; listas y claves de aduanas; claves y catlogos de almacenes; horarios y otros datos que son muy
extensos de incluir en la propia regla.
Una particularidad de las reglas generales es que la primera de ellas
estipula que cualquier reforma o adicin a las mismas deber hacerse
como reforma o adicin a la resolucin que las contiene. Es en esta disposicin donde algunos sostienen que se reconoce el origen de dichas re-
tal distincin:
Circulares. Las circulares no tienen el carcter de reglamentos gubernativos o de polica, pues en tanto que stos contie-
68
En la doctrina y la prctica internacional se reserva el nombre de tratados para "aquellos acuerdos entre sujetos de Derecho Internacional (Estados, organismos internacionales o sujetos de otra naturaleza), en cuya
conclusin participa el rgano provisto del poder de concluir tratados
(cuya determinacin queda para el derecho interno del suieto de que se
trate), y estn contenidos en un instrumento formal nico"'4
El artculo 20. fraccin I de la Ley Sobre la Celebracin de Tratados,
publicada en el D.O.F. de 2 de enero de 1992, seala que se entender
por tratado: "el convenio regido por el Derecho Internacional Pblico, celebrado por escrito entre el gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y
uno o varios sujetos de Derecho Internacional Pblico, ya sea que para su
aplicacin requiera o no la celebracin de acuerdos en materias especficas, cualquiera que sea su denominacin, mediante el cual los Estados
Unidos Mexicanos asumen compromisos".
Con esta definicin legal se intenta solucionar la cuestin sobre la existencia o no en Derecho Mexicano del acuerdo ejecutivo, pues para esta
ley todo convenio en los trminos descritos ser tratado internacional.
La novedad de esta legislacin es que incluye entre sus disposiciones
al "acuerdo interinstitucionat" el que define como "el convenio regido por
el Derecho Internacional Pblico, celebrado por escrito entre cualquier dependencia u organismo descentralizado de la Administracin Pblica Federal, Estatal o Municipal y uno o varios rganos gubernamentales
extranjeros u organismos internacionales cualquiera que sea su denominacin, sea que derive o no de un tratado previamente aprobado. El mbito material de los acuerdos interinstitucionales deber circunscribirse
exclusivamente a las atribuciones propias de las dependencias y organismos descentralizados de tos niveles de gobierno mencionados que los
suscriben".
A pesar de que el artculo 70. de la citada ley parece insinuar que la
celebracin de esos acuerdos est sujeta al previo dictamen y a la posterior inscripcin por parte de la Secretara de Relaciones Exteriores y no
obstante que dichos acuerdos se vienen suscribiendo desde hace varios
decenios, es claro que en esta materia la mencionada ley excede lo pre13 Jurisprudencia y tesis sobresalientes 1974-1975. IV Actualizacin Administrativa. Mayo Ediciones. Mxico, D.F. 1978. Pgina 665.
14 Seara vzquez, Modesto. Derecho Internacional Pblico. Editorial Porra. Cuarta Edicin. Mxico, D.F. 1974. Pgina 55.
69
Igualmente las disposiciones sobre los acuerdos suscritos por las dependencias de la Administracin Pblica Federal adolecen del mismo vicio
pues la facultad constitucional fue conferida al Presidente de la Repblica
y es de explorado derecho que sus subalternos no pueden tener facultades distintas ni aun en el supuesto de que sea el legislador quien se las
otorgue como en el presente caso.
Toda vez que conforme al artculo 133 de la Constitucin Poltica los
tratados internacionales son fuente formal del Derecho mexicano se consignarn a continuacin sus notas principales.
A. La facultad del Ejecutivo Federal
En Derecho mexicano es facultad privativa del Ejecutivo Federal la conduccin de la poltica exterior del peis y la celebracin de los tratados internaciones, como lo sealan los artculos 89 fraccin X, 124 Y 133
constitucionales, a diferencia de otros pases en donde esta ltima atribucin le compete al Poder Legislativo y slo por su deiegacin casustica,
reglada y supervisada participa el Ejecutivo's
B. La aprobacin del Senado de la Repblica
Los tratados internacionales celebrados por el Presidente de la Repblica requieren para su debida validez de la aprobacin, en uso de su facultad exclusiva, de la Cmara de Senadores de acuerdo con lo mandado
por el artculo 76 fraccin I constitucional.
C. La supremaca de la Constitucin
Conforme con ei artculo 133 de nuestra mxima Ley, la propia Constitucin, las leyes del Congreso que de ella emanen y los tratados internacionales que estn de acuerdo con la misma, son la Ley Suprema de la
Unin, por lo tanto, no pueden contravenir las disposiciones de la Constitucin. Un tratado internacional que contradijera o se opusiera a las normas constitucionales sera susceptible de impugnar por las vas judiciales
constitucionales.
D. Las referencias en la NLA a los tratados Internacionales
a) Las exenciones
El artculo 61 fraccin I de dicho ordenamiento legal establece que no
se pagarn los impuestos al comercio exterior por las mercancas exentas
conforme a los tratados internacionales.
b) La expedicin de reglas generales
70
71
72
cambio de informacin para la determinacin y recaudacin de contribuciones como los suscritos por Mxico con los Estados Unidos de Amri~
nmica que plantearan la cuestin de cul de estos dos instrumentos tiene mayor jerarqua entre ellos.
La cuestin puede tener dos grandes soluciones: 1) las leyes federales
y los tratados internacionales tienen igualdad de jerarqua o 2) uno de
ellostiene superioridad sobre el otro.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin no ha emitido jurisprudencia
sobre ia jerarqua entre los tratados y las leyes federales, pero en un crterio aislado de un Tribunal Colegiado de Circuito en materia administrativa,
se sostuvo la primera solucin:
es parte del nacional. ya que si bien reconoce la fuerza obligatoria de los tratados, no da a stos un rango superior a las le-
73
74
para crear normas jurdicas generales, abstractas e impersonales obligatorias ni para modificar o contradecir las existentes pues implicara obvia-
significa "dejar a salvo" se desprende que cuando las leyes y los tratados
contengan disposiciones contrarias se dejarn a salvo la de los tratados,
75
embargo la ley tiene mayor jerarquia sobre los mismos y por lo mismo, el
citado artculo 10. de la NLA, en su ltimo prrafo, provocar, mientras
est en vigor, problemas de carcter jurdico cuando sean reformadas las
leyes en fechas posteriores a los tratados o enmendados los tratados con
Pues bien, ya existe una contradiccin entre el artculo 1904 del TLCAN
que dispone que los paneles binacionales debern fallar los asuntos conforme lo hara el tribunal nacional (revisando de oficio la causal de incornpetencia) y una ley mexicana, posterior, que dispone lo contrario (artculo
238 del CFF reformado).
Si se atiene a io dispuesto por el artculo 10. del CFF, similar al artculo
10. de la NLA, el TLCAN deber seguirse aplicando sin observar la citada
reforma al artculo 238, puesto que, en todo caso, el CFF se aplica dejando a salvo lo dispuesto por ei TLCAN, provocando la circunstancia lnadrnisible que la legislacin nacional posterior, que sea contraria a un tratado,
no surta efectos.
76
1. Acuerdo Relativo al Comercio Internacional de los Textiles (multifibras), elaborado en Ginebra el 20 de diciembre de 1973, bajo los auspicios del GAn, publicado en el O.O.F. de 23 de enero de 1976.
2. Tratado de Montevideo de 1980, que instituy la Asociacin latinoamericana de Integracin (ALAOI), promulgado en el O.O.F. de fecha 31 de
marzo de 1981.
9. Acuerdo de aplicacin del artculo VI del GAn (antidumping), publicado en el O.O.F de 21 de abril de 1988.
10. Acuerdo de aplicacin del artculo VII del GAn
aduana), publicado en el O.O.F. de 25 de abril de 1988.
(valoracin en
77
17. Tratado de Libre Comercio con Canad y Estados Unidos de Amrica (TLCAN), publicado en el O.O.F. de 20 de diciembre de 1993.
18. Acuerdo que establece la Organizacin Mundial de Comercio, publicado en el O.O.F. de 30 de diciembre de 1994.
19. Acta Final de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales
Multiiaterales, publicada en el O.O.F. de 30 de diciembre de 1994. (Contiene los acuerdos del GATT/OMC 1994)
20. Tratado de Libre Comercio entre Mxico, Colombia y Venezuela
(G3), publicado en el O.O.F. de 9 de enero de 1995.
21. Tratado de Libre Comercio entre Mxico y Costa Rica, publicado en
el O.O.F. de 10de enero de 1995.
22. Tratado de Libre Comercio entre Mxico y Bolivia, publicado en el
O.O.F. de 11 de enero de 1995.
23. Convenio Internacional del Caf de 1994, publicado en ei O.O.F. de
27 de agosto de 1996.
24. Tratado de Libre Comercio entre Mxico y Nicaragua, publicado en
el O.O.F. de 10. de julio de 1998.
25. Tratado de Libre Comercio entre Mxico y Chile publicado en el
O.O.F de 28 de julio de 1999.
V. Los decretos y acuerdos administrativos
La Administracin Pblica en el cumplimiento de sus funciones ejecuta
una intensa actividad, en el centro de la cual, se haya el acto administrativo, objeto de estudio del Derecho Administrativo y al cual el Derecho
Aduanero debe recurrir para la explicacin del mismo.
El acto administrativo tiene para la doctrina las siguientes caractersti-
cas:
1. Es un acto jurdico que emana de la Administracin Pblica.
2. Es un acto sin naturaleza normativa, que se distingue de los reglamentos.
78
acuerdos administrativos que son aplicables a la actividad aduanera, estudindose cada tema en particular.
VI. Los principios generales del Derecho
79
80
Existen dos grandes sistemas para que las leyes, reglamentos y disposiciones gubernamentales generales entren en vigor y con fuerza obligatoria, El primero de ellos es recogido por los articulas 30, del CCDF y 70, del
CFF y consiste en que el ordenamiento entrar en vigor 3 15 das despus de su publicacin en el rgano oficial correspondiente, respectivamente, con la observacin que en ambos casos se trata de das naturales
o de calendario.
El trmino civil es aplicable a cualquier ordenamiento que no sea fiscal
y estatuye que adems habr de transcurrir un plazo de un da por cada
cuarenta kilmetros que exista de distancia entre el lugar de publicacin
de dicho rgano oficial y el domicilio del obligado.
Ei otro sistema tambin llamado de la vacatio legis, consiste en que el
propio ordenamiento seala cuando empezar a regir, con tal de que la
publicacin sea anterior, sistema que tambin contemplan ambos cdigos
61
ticular o de todo un determinado ordenamiento, pero la nueva ley u ordenamiento contradice en todo o en parte a la ley precedente, trayendo consigo la reforma o abrogacin de esta ltima, constituyendo el principio ya
antes comentado de gue "la ley posterior deroga la anterior", Para la modificacin o abrogacion tcita se requiere demostrar que efectivamente
existe tal contradiccin. circunstancia que no es fcil de identificar con la
simple lectura del ordenamiento, ya que requiere un profundo conocimiento del Derecho y de los hechos regulados por el mismo, para estar en
aptitud de calificar tal derogacin tcita,
Un ejemplo de derogacin tcita en materia aduanera lo constituy la
reforma de julio de 1993 al artculo 46 de la ALA, que al cambiar la base
gravable de los impuestos al comercio exterior de "valor normal" a "valor
en aduana" derogo tcitamente el Captulo Tercero del Ttulo Tercero de
su reglamento que regulaba el mencionado "valor normal",
En materia aduanera los artculos 56, 58, 63, 93, 109 Y 110 de la NLA
contienen esas reglas conflictuales: unas generales, otras especiales y
otra ms de excepcin, que tienen el objetivo de precisar la aplicacin de
las leyes en el tiempo.
A, Las reglas generales
Previstas en el artculo 56 de la NLA determinan las normas aplicables
en una fecha cierta, al disponer que las cuotas, bases gravables, tipos de
cambio de moneda, cuotas compensatorias, regulaciones y restricciones
no arancelarias, precios estimados y prohibiciones aplicables, llamados
en adelante "elementos esenciales de la obligacin aduanera", sern los
que rijan en los momentos o fechas que ah mismo se sealan. Es bien
importante resaltar que las reglas consagradas en este precepto constituyen las reglas generales de aplicacin a todos los casos y salvo aquellas
especiales, slo pueden dejarse de aplicar cuando el Interesado las excluya por haber optado por la regla de excepcin del artculo 63 da la misma
ley,
Estos "elementos esenciales" deben estar contemplados en la ley y
otros ordenamientos que de ella deriven porque son los que determinan
las obligaciones aduaneras a cargo de los sujetos pasivos, a diferencia de
otros elementos que slo sirven para precisar cuestiones de procedimiento, formalidades u otras cuestiones secundarias.
Aplicando supletoriamente las estipulaciones del CFF sern aplicables
a las actividades aduaneras en cuestiones de mero procedimiento, torrna-
82
tos y otras formalidades, las normas legales vigentes aunque se hayan expedido con posterioridad a dichas fechas.
Los criterios usados para estructurar las reglas generales del articulo 56
son los tipos de operacin aduanera, como son las actividades de importacin, de exportacin, entradas y salidas de mercancias por tuberlas o
cables y los casos de infracciones a la ley.
a) En la Importacin
En las actividades de importacin los elementos esenciales de las obligaciones aduaneras sern aquellos que estn en vigor en las siguientes
fechas:
1, En trfico martimo
Cuando las mercancas s introduzcan a territorio nacional por los literales ser la de fondeo y en su ausencia, la de amarre o atraque de la em-
entonces ser aqulla en que las mismas crucen la lnea divisoria internacional. Esta regla aplicar, como es obvio, tanto al transporte carretero
como al ferroviario.
3, En trfico areo
nal.
4. En va postal
En el caso de que las mercancas entren al pas por correo o servicio
postal, sern las fechas sealadas en los puntos anteriores, segn que la
introduccin del correo haya sido por los litorales, fronteras o aire.
Es importante resaltar que las cuatro reglas anteriores tienen sus antecedentes en la Ley Aduanal de 1935, en los artculos 30. y 11 del Cdigo
Aduanero de 1952 y 38 de la ALA por lo que constituyen reglas uniformes
y constantes en el Derecho Aduanero mexicano, a diferencia de las reglas
que se describen enseguida, que han sido objeto de modificaciones e incluso algunas ya han sido derogadas.
5. Las mercancas abandonadas
El legislador incluy una regla para aquellos casos de mercandas previamente declaradas como "abandonadas", ordenando que los elementos
esenciales de la obligacin aduanera sern aqullos vigentes en la fecha
en las que las mercancas pasen a ser propiedad del Fisco Federal.
Esta disposicin se explica en razn del artculo 32 de la NLA en materia de abandono, misma que proviene desde la reforma de julio de 1993 al
artculo 21 de la ALA.
83
Las empresas autorizadas para prestar los servicios de almacn en recintos fiscalizados tienen el deber de enajenar, por cuenta y orden del fIsco federal, en aduana, las mercancas declaradas como abandonadas y el
adquirente tiene la opcin de retornar al extranjero la mercanca adquirida
o destinarla a cualquiera de los regmenes aduaneros, previo el pago de
las contribuciones respectivas. En este segundo supuesto, cuando el adquirente destina la mercanca a un rgimen aduanero, es que resultar
aplicable la regla en comento,
Debe distinguirse que para efectos de la declaratoria de abandono las
normas aplicables sern las de los puntos 1 a 4, mientras que para
las mercancas abandonadas, que hayan pasado a ser propiedad del Fisco Federal, adquiridas por terceros y destinadas a un rgimen aduanero
ser aplicable la regla de este punto.
6. Las reglas derogadas
Adems de las reglas generales ya estudiadas, se citan algunas ms
que en el pasado contempl la ALA y que fueron derogadas incluso antes
de su abrogacin.
(1) Para las zonas libres
El texto original del inciso e) del articulo 38 de la ALA dispona que tratndose de mercancas que debieran pagar impuestos a la importacin en
dichas zonas, ya sea que vinieran destinadas a esas zonas o al resto del
pas, aplicaran las reglas de los puntos anteriores, dependiendo del modo
de entrada. en una reglaque pareci desde siempre innecesaria.
(11) No retornos de temporales
Mediante la reforma legal para 1990 se adicion un inciso h) al citado
artculo 38 para sealar que sera el dia siguiente al en que se cumplieran
cuatro meses del vencimiento del plazo concedido o de sus prrrogas, si
la mercanca importada temporalmente an no retornaba al extranjero, salva para la base gravable que sera la de la fecha de introduccin al pas,
actualizada.
Esta regla tuvo vida efmera de un ao porque fue derogada desde la
reforma para 1991, por lo cual si la mercanca no retorna se estar en el
supuesto de infraccin y ser procedente aplicar las reglas contenidas en
el inciso d) que adelante se mencionan,
b) En la exportacin
En la fraccin 11 del artculo 56 de la NLA se seala que sern los que
rijan en la fecha de presentacin de las mercancas ante la autoridad
aduanera, disposicin que concuerda con el texto original y el texto final
del artculo 38 fraccin 11 de la ALA, Sin embargo este precepto tuvo diversas reformas, que son importantes no omitir para su constancia histrica.
Mediante la reforma para 1986 a la ALA, la regla anterior pas a ser el
inciso a) y se cre otra hiptesis ms: el inciso b) que contemplaba la fecha de autorizacin en el cambio de rgimen de exportacin temporal a
definitiva, misma que se modific, con la reforma para 1990, para exceptuar a la base gravable, la cual sera la vigente en la fecha de presentacion
ante la aduana pero actualizada en los trminos del CFF. Con la reforma
para 1990 se aadi un inciso c) estableciendo una regla para las exportaciones temporales no retornadas, consistente en que la fecha sera la del
84
pas a la NLA.
Respecto a estas hiptesis, tampoco contempladas por la NLA, proceden los siguientes comentarios:
El primer prrafo del artculo 114 de la NLA permite el cambio de rgimen de exportacin temporal a exportacin definitiva, sin embargo el ltimo prrafo del artculo 93 de la misma ley slo dispone que las
regulaciones y restricciones no arancelarias, cuotas compensatorias y precios estimados sern los exigibles en la fecha del cambio de rgimen,
omitiendo los dems elementos necesarios para la determinacin de las
cador de fecha.
d) Los casos de Infracciones
Las reglas contenidas en ia fraccin IV del artculo 56 de la NLA contemplan a tres diferentes supuestos, mismos que son de aplicacin excluyente y sucesiva.
1. Los exigibles en la fecha de comisin de la infraccin.
2. Los exigibles en la fecha del embargo precautorio de las mercancas
cuando no pueda determinarse la de comisiono
3. Los vigentes en la fecha de descubrimiento de la infraccin por la
autoridad, cuando las mercancas no sean embargadas precautoriamente
ni se pueda determinar la de comisin.
85
a) Las reexpediciones
Las normas para determinar los elementos esenciales de las reexpediciones se encuentran previstas en el artculo 58 de la NLA.
Los antecedentes de este precepto se encuentran en los artculos 38
inciso Dy 110 de la ALA, que establecan que cuando las mercancas se
hubieran importado a las zonas libres sin el pago de los impuestos a la
importacin y posteriormente se enviaran al resto del territorio nacional,
seran tos que rigieran en la fecha en que se presentaran ante la autoridad
aduanera y se practicara su clasificacin arancelaria, es decir, los vigentes
en el momento de la reexpedicin.
Con la reforma a dicha ley para 1992, se derog el inciso Dasi como el
artculo 110 Yse adicion el artculo 38-A estableciendo un esquema compuesto pero incompleto, mismo que pas a ser el actual artculo 58 de la
NLA, modificado para 1997, y que consiste en lo siguiente:
(i) Actualizando las contribuciones en los trminos del articulo 17-A del
CFF, que se aplicar a:
86
momento de la causacin, entendiendo por tal la introduccin de las mercancas a la franja o regin fronteriza. 21
Consecuentemente, la frase determinar las contribuciones al momento
de la reexpedicin, permite que se interprete que los elementos como
tasa, tipo de cambio y base gravable sean los exigibles a esa fecha.
Cuando se seala "momento de la reexpedicin" deber entenderse en
los trminos del artculo 138 de la NLA, la fecha en que las mercancas se
internen al resto del pas, excluyendo cualquier otra fecha como la de
pago de las contribuciones. presentacin de las mercancas ante la aduana, etc.
Por ltimo, mediante la reforma legal para 1997, se adicion al artculo
58 una modalidad especial para las regulaciones no arancelarias, consistentes en permiso, aplicables a las reexpediciones, que ya se contemplaba en la ALA y que fue omitida en la NLA:
Tratndose de mercancas usadas que se reexpidan al resto
del territorio nacional que hubieran sido importadas como
nuevas a la franja o regin fronteriza, no requerirn permiso
para su reexpedicin, siempre que se pueda comprobar dicha
circunstancia. Lo dispuesto en este prrafo no ser aplicable a
la reexpedicin de mercancas usadas cuya importacin como
nueva a la franja o regin fronteriza no requiera de permiso y
s lo requiera para su importacin al resto del territorio naclonal.
La redaccin de esta disposicin ciertamente pudo ser ms clara, pero
bien se puede resumir de la siguiente manera:
1. Las mercancas usadas sujetas a permiso, no lo requerirn cuando
hubieren sido importadas a la franja o regin fronteriza como nuevas.
2. Las mercancas nuevas sujetas a permiso, lo requerirn aunque se
87
del CFF.
Se deber pegar una cantidad equivalente de recarIJos desde la importacin temporai hasta la fecha de cambio de rgimen, obligacin
a partir del 10. de enero de 1999.
(ii) Si se trata dei cambio de rgimen de activos fijos el tratamiento op-
tativo es:
Se actualizar el impuesto de importacin, sobre base gravable depreciada, y se pagarn recargos desde la fecha de ia importacin
temporal.
Se determinar el impuesto de importacin, sobre base gravable de-
sern:
(i) Las exigibles en la fecha de cambio de rgimen.
Del anterior anlisis se puede apreciar que las reglas para determinar
importacin la tasa, tipo de cambio y base gravable sern las que se hayan estipulado en la importacin temporal, a diferencia del supuesto en
donde se ordena la determinacin del citado impuesto en cuyo caso sern
88
5. En el caso de depsito fiscal, la excepcin operar cuando las contribuciones y las cuotas compensatorias se hayan determinado antes de
los supuestos del artculo 56 fraccin I de la ley y se haya activado el mecanismo aleatorio en los plazos mencionados, segn lo dispone la reforma para 1997, debido a que cuando las mercancas se destinan a ese
r8gimen esas exacciones no se pagan sino s610 se determinan, cubrindose hasta la extraccin de dicho depsito fiscal.
89
CAPITULO 11
AMBITOS DE APLlCACION
DEL DERECHO ADUANERO
1. LA OBLIGACION ADUANERA
El fundamento y causa inmediata de la obligacin aduanera es la activldad aduanera que realiza el Estado en ejercicio de las atribuciones que le
confiere la ley para cumplir con sus objetivos de salvaguardar y ejercersu
dominio sobre el territorio nacional, vigilando que se cumplan todos los
requisitos que fijan las leyes para permitir el ingreso al territorio nacional,
la salida del mismo o su trnsito por l de personas, bienes y transportes,
impidiendo dichos movimientos cuando no se renan los citados requisitos o cuando la ley los prohiba.
La actividad aduanera se manifiesta para la autoridad administrativa
como un conjunto de facultades y atribuciones legales, que ya ejercitadas
adquieren la forma de actos administrativos de la ms diversa ndole, haclendo cumplir o estableciendo obligaciones a cargo de ios adrninlstrados. As pues, las obligaciones aduaneras que constituyen el mbito
material dei Derecho Aduanero, se pueden encontrar de tres maneras: de
forma expresa en las leyes o reglamentos; en forma de facultades a las
autoridades o bien en los actos administrativos emitidos con base en esas
facultades.
En las siguientes lneas se tratar acerca de la existencia de dicha obligacin, su naturaleza jurdica y sus diferencias con otras obligaciones po
blicas.
90
(presentando las mercancas; practicando el despacho aduanero; revisando las mercancas, etc.); el requerir la comprobacin de las re~ulaciones y
restricciones exigidas por las leyes para permitir esa lntroduccin o extraecin (verificando la existencia de permisos, constancias, inspecciones,
etc.) y en ejercer los actos de vigilancia y fiscalizacin (verificando las mercanelas durante su transporte; practicando visitas domiciliarias; embargando las mercancas que no demuestren su legal estancia en el pas,
etc).
Para los particulares la actividad aduanera se manifiesta como un conjunto de obligaciones que se deben cumplir, bajo pena de sancin, y que
consisten en conductas de hacer, no-hacer y de tolerar que se debern
satisfacer frente al Estado y que son todas ellas correlativas con las facultades de las autoridades aduaneras.
Entre las obligaciones de hacer estn aqullas consistentes en introdu-
cir mercancas al territorio nacional o extraerlas del mismo slo por lugares
autorizados; realizar esos actos en das y horas declarados hbiles por la
autoridad; presentar las mercancas ante la autoridad en el momento de
su ingreso o salida; cumplir con las formalidades exigidas para el despacho aduanero de dichas mercancas; obtener y exhibir los permisos requeridos por otras leyes; amparar la mercanca en todo tiempo durante su
transporte, etc.
Las obligaciones que regulan conductas de no-hacer las consignan las
leyes algunas veces de manera expresa y otras en forma de conductas
constitutivas de infracciones que ameritan la irnposicin de sanciones, por
ejemplo: el artculo 63 de la NLA establece expresamente una obligacin
de no-hacer al seaiar que las mercancas importadas al amparo de alguna franquicia, exencin o estmulo fiscal no podrn ser enajenadas ni des~
tinadas a propsitos distintos de los que motivaron el beneficio, mientras
que el artculo 190 de la misma ley consigna una obligacin de no-hacer ai
tipificar como infraccin usar un Qafete de identificacin del que no se sea
titular, lo cual implica la obligacion de no usar gafetes expedidos a terce
ras personas.
Entre las obligaciones de tolerar estn aquelias que consisten en permitir a las autoridades los actos de verificacin y comprobacin del cumplimiento de tas anteriores obligaciones, tales como el recibir visitas
domiciliarias; permitir la verificacin de mercancas durante su transporte, etc.
En las obligaciones aduaneras corno en todas obligaciones pblicas se
puede fcilmente apreciar que las relaciones entre la autoridad y los particulares son de supre-subordinacin, en cuanto que todas las obligaciones se imponen de manera unilateral por la primera a los segundos, en.un
plano de jerarqua, a diferencia de las obligaciones privadas en donde las
partes tienen un nivel de igualdad.
91
Despus de estos breves comentarios es posible apreciar que la obligacin aduanera no consiste en el pago de las contribuciones a las importaciones y exportaciones (materia de la obligacin tributaria) ni tampoco
consiste en el establecimiento de los diversos permisos administrativos a
que se sujetan dichas operaciones (materia de la obligacin administrati
va) sino en establecer y hacer cumplir diversas conductas de hacer, nohacer y tolerar que permitan proveer al exacto cumplimiento de las leyes
nacionales, es decir, la obligacin aduanera es adjetiva de esas otras leyes sustantivas, pero sin que se pueda llegar a confundirse con ellas.
92
93
Hubo mandatos que por las adversas condiciones geogrficas y econmicas de ciertos territorios se consider que la mejor administracin era
someter estos territorios a las leyes de la potencia mandataria, como parte
integrante de su territorio, como fue el caso de Africa del Sur y ciertas islas
del Pacfico Austral. Las Islas Carolinas, Marianas y Marshall se sometieron
a ias leyes japonesas; la Samoa Occidentai a las leyes de Nueva Zelanda;
el Sudoeste africano al mandato de la Unin Sudafricana.
Finalmente el de la Afrlca Sudoccidentai (Namibia), hoy independiente,
que persisti al nacimiento de la Organizacin de las Naciones Unidas.
La figura de tuteia de territorios creada por la O.N.U. fue la de Administracin Fiduciaria a la cual se sometieron los territorios bajo mandato; los
territorios separados de las potencias vencidas en la segunda guerra mundial y aquellos que voluntariamente se sometieron a la administracin fiduciaria.
Actualmente slo persiste la administracin de los Estados Unidos sobre las islas del Pacfico.
Otros tipos de relacin entre Estados lo constituyen el caso de Puerto
Rico y los Estados Unidos y el dominio de los Estados Unidos sobre el
Canal de Panam en el Continente Americano, existiendo otros casos en
otras partes del mundo en donde los pases estn en proceso de adquirir
su independencia o su propia gestin en el plano de las relaciones internacionales.
La breve exposicin anterior a manera ejemplificativa, pretende mostrar que en la prctica internacional existieron en el pasado y existen en el
presente casos en donde las leyes de un pas se aplican en otros territorios que no son precisamente sus propios territorios polticos y por ende,
el concepto de territorio aduanero sera aqul en donde aplican su potestad aduanera o sus leyes aduaneras y comerciales, aunque no sea su territorio poltico.
I
Para el artculo XXIV prrafo 2 del GATI, territorio aduanero es todo territorio que aplique un arancel distinto u otras reglament,aciones comerciales distintas a una parte substancial de su comercio con los dems
territorios, de donde tambin se puede desprender, a contrario sensu, que
ser un s610 territorio aduanero aquel que aplique a su comercio los mismos aranceles y otras reglamentaciones comerciales.
3. LA ADUANA
Como es fcil de entender, este trmino constituye UnO de los ejes sobre los cuales gira el Derecho Aduanero y sin embargo en la ley tiene
acepciones diversas y diferentes como las de lugar autorizado, recinto o
instalacin fiscal y tambin la de autoridad aduanera.
A pesar de que en el artculo 10 de la NLA se define al lugar autorizado;
en los artculos 14 y 23 a los recintos fiscaies y fiscalizados y en ei artculo
20. fraccin 11 a las autoridades aduaneras, sin embargoen varlos artculos
de la misma ley se utiliza el trmino aduana para referirse a ellos, lo que
provoca que se tenga que interpretar en cada caso qu significacin utiliz el legislador.
94
1, La Aduana como lugar autorizado
Esta significacin de autoridad tiene fundamento, adems del reglamento mencionado, en el artculo 89 fraccin XIII constitucional que concede atribuciones al Ejecutivo Federal para habilitar puertos, establecer
aduanas martimas y fronterizas y designar su ubicacin.
22 Ley Aduanera. Informe razonado. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Talleres Grficos de la Nacin. Mxico, D,F. 1982. Pgina 92.
23 Palomar de Mi~uel, Juan. Diccionario para Juristas. Mayo Ediciones, S. de R.L
Mxico, D.F. Primera Edicin. 1981. Pgina 52.
95
Con este breve recorrido se permite corroborar que para los ordenamientos legales vigentes el trmino aduana tiene los tres significados ya
comentados, por lo que ser menester desentraar en cada precepto cul
de ellos se us.
4, LAS MERCANCIAS,
SONAS
Los
96
La llamada "tecnologa" no es otra cosa que los derechos que las leyes
y los tratados internacionales conceden a favor de los autores e inventores
sobre sus obras intelectuales e invenciones. Estos derechos generalmente
consisten en la proteccin contra alteraciones o invasiones no autorizadas
de terceros; el derecho a su explotacin econmica exclusiva y el derecho
a las remuneraciones o "ragallas" por la concesin de su uso o explota-
cin comercial a terceras personas, reconocindose g~neralmente en certificados, registros, patentes u otros documentos expedidos por la
autoridad competente.
Conforme a ios artlculos 754 y 758 del CCDF estos derechos de propiedad intelectual son bienes muebles, es decir, son cosas que pueden
moverse de un lugar a otro, caracterstica que podra inducira pensar que
siendo muebles que pueden ser objeto de traslado y por lo mismo de movimiento transfronterizo, bien pudieran ser objeto del Derecho Aduanero al
ubicarse en la designacin genrica de "cualesquier otros bienes" empleada por la legislacin aduanera. Sin embargo, para resolver esta cuestin es necesario considerar las siguientes premisas.
Los bienes tambin se pueden clasificar jurdicamente en tangibles e
intangibles. Los primeros son los que se pueden tocar, pesar o medir, es
decir, tienen un cuerpo fsico, en tanto que los segundos carecen de estas
condiciones fsicas ya que son incorpreos.
Los derechos de propiedad intelectual o industrial son intangibles o incorpreos por cuanto que no son susceptibles de tocarse, pesarse o me-
dios acreditantes o probatorios de la existencia del derecho o de la obligacin, pero no son ni el derecho ni la obligacin misma, de tal manera que
si se destruyen dichos documentos no se destruye ni deja de existir el derecho o la obligacin, sino que solamente habr que llevar a cabo los procedimientos legales para su reposicin o probarlo con otras evidencias
suficientes y pertinentes.
La propiedad intelectual en sentido amplio (intelectual e industrial) tiene
diversas manifestaciones que es preciso estudiar y distinguir en este cometido de determinar si la misma cae en el concepto de mercancfa a que
se refiere la ley de la materia.
En una primera manifestacin estos derechos se traducen en un documento pblico expedido por las autoridades competentes que reconoce u
otorga dicho derecho. En una segunda manifestacin son contratos o
convenios por medio de los cuales el autor o Inventor concede el uso
o explotacin comercial o industrial de sus obras a terceros a cambio de
las regalas respectivas y, en tercer lugar, se manifiestan fsicamente en las
obras materiales que reproducen o llevan a cabo dichas obras o invenciones.
97
tctica, conservndose simplemente como ideas o conceptos intelectuales. Hasta este momento, la ley protege la novedad u originalidad de la
idea o concepto pero dicha invencin. idea o concepto carece de una presencia o consistencia fsica, por lo que no se puede pensar que dichos
conceptos intelectuales puedan ser objeto de un control en aduana.
Por el contrario, cuando estas ideas, inventos u obras se materializan,
como es el caso de los derechos autorales a travs de libros, discos, pinturas, planos, esculturas, medios magnticos conteniendo programas
(software) o como en el caso de las patentes de invencin cuando se fabrican industrialmente productos y artculos, es cuando estos derechos
adquieren una manifestacin material o tangible. En conclusin, los derechos intelectuales tienen una naturaleza intangible y solamente cuando se
materializan en productos es que tienen una presencia tangible que puede ser objeto de la actividad aduanera.
Si se estudia detenidamente la tarifa del impuesto general de importacin se podr apreciar que en ninguna de sus fracciones arancelarias aparecen llamados los registros o patentes as como tampoco los contratos
de ninguna ndole. Por el contrario si aparecen las correspondientes a los
medios de reproduccin comercial o industrial como son os libros, discos, cintas, planos y desde luego toda la gama de productos en que se
pueden manifestar las invenciones o mejoras objeto de las patentes.
El artculo 65 fraccin 111 de la NLA confirma la tesis de que los derechos intelectuales son objeto de las disposiciones aduaneras slo de manera indirecta, es decir, en la medida en que se manifiestan en productos
tangbles, al disponer que el valor de transaccin o base gravable de los
productos importados comprender, adems del precio pagado, el importe de las regalas y derechos de licencia relacionados con la mercanca
objeto de valoracin que el importador tenga que paQar directa o indirectamente como condicin de venta de dichas mercancras, en la medida en
que dichas regalias y derechos no estn incluidos en el precio pagado. 24
lllualmente ilustrativo resulta el citado precepto pues ordena que se deberan sumar los derechos y regalas solamente en el caso de que no estn incluidos en el precio del producto, confirmando que estas
prestaciones o beneficios de los autores e inventores se incluyen generalmente en el precio de los artculos o efectos.
En conclusin, los derechos intelectuales son objeto de la actividad
aduanera slo en el caso de que los mismos se manifiesten en artculos o
productos tangibles y se gravan indirectamente junto con dichos artculos
al aadir a su precio las regalas, en la medida en que los pague el importador y no estuvieren ya incluidos en l, y por el contrario, en tanto se
mantengan como derechos intangibles (como la patente o el contrato) no
sern objeto de la potestad aduanera.
Por lo tanto, la expresn "y cualesquier otros bienes" que contiene el
artculo 20. fraccin 111 de la NLA no abarca a estos derechos intelectuales
intangibles, por lo que fue desacertado que el informe razonado de la Ley
Aduanera de 1982 (de donde proviene) expresara que se aadi para incluir a 19s intangibles. 25
24 Regalas y tecnologfa. Definiciones fiscales. Vese los artculos 15-8 del CFF y
27 de la lISR, respectivamente, modificados por Decreto publicado en el O.O.F.
de 30 de diciembre de 1996.
25 LeyAduanera. Informe razonado. Pgina 14.
98
Bajo esta denominacin se incluye la entrada al pas y la salida del mismo de signos monetarios consistentes en billetes de banco, ttulos que los
representan o moneda acuada, con dos grandes finalidades: Ser objeto
de prstamo (inversin indirecta) o para comprar acciones u otros ttulos de participacin en el capital de ias empresas nacionales (inversin
directa). 26
La tarifa del impuesto general de importacin contempla fracciones
arancelarias tanto para las monedas como para los billetes de banco, pero
en el primer caso solamente aplica a aquellas monedas de coleccin donde Su valor es por su antigedad o rareza y no por su valor de cambio, y
en caso de los billetes de banco slo aplica, segn las Notas Explicativas
a dicha tarifa cuando se presentan en volumen comercial y por el propio
Banco Central emisor, o sea por su naturaleza de producto editorial, de
donde se desprende que el dinero o numerario si bien lo contempla la tarifa aduanera. sin. embarqo no lo sujeta a sus disposiciones como instrumento de cambio o medida de valor.
El artculo 90. de la NLA dispone que las personas que al entrar al pas
lleven consigo efectivo o cheques, o una combinacin de ambos, en cantidades superiores a veinte mil dlares de los Estados Unidos, estarn obligadas a declararlo a las autoridades aduaneras en las aduanas,
disposicin que proviene de la reforma para 1993 a la ALA (artculo 5-C) y
viene a ratificar que el capital, expresado en sus diversas manifestaciones
de numerario o dinero, billetes o ttulos, no es objeto de la potestad aduanera puesto que la ley slo obliga a una simple declaracin y adems limitada a los siguientes supuestos:
1. Slo en el caso de introduccin al pas, sin mencionar la salida del
mismo.
2. Cuando se trate de efectivo o cheques, sin mencionar a medios ms
comunes y masivos como son las transferencias electrnicas o bancarias.
3. Cuando se introduzca fsicamente por personas, sin mencionar las
99
Generalmente el ingreso o salida de capitales es materia de la ley fiscal, como la ley del Impuesto Sobre la Renta que grava la obtencin, rendimianto y traslado de dichos capitales sean de nacionales o extranjeros
residentes en el pas.
D. El mercado de futuros
Se conoce bajo esta denominacin a las operaciones que se realizan
en las "bolsas" de compra y venta de tltulos representativos de productos
generalmente primarios tales como el caf, algodn, naranja, azcar y
otros ms, con la modalidad de que se trata de cosechas futuras y no de
productos fsicos. Las ganancias o prdidas de la operacin depender
de que el precio del producto suba o baje en vsperas de la cosecha.
Mucho se ha discutido si los servicios son materiade la actividad aduanera y en que sentido lo son. En las prximas lneas se tendr oportunidad
de disertar algunos puntos sobre el tema tratando de llegar a algunas conclusiones sobre el mismo.
Para los especialistas en el sector externo de la economa, con el rubro
de comercio internacional de servicios se encuadran una serie de actlvldades que trascienden las fronteras del pas, como los servicios de administracin, contables y jurdicos: los servicios financieros como la banca,
seguros. bolsa y fianzas; los servicios de ingeniera y construccin; los
servicios profesionales como los mdicos y otros; los servicios de transporte de personas y carga, etc.
Dentro del marco regulatorio del GATT no se contemplaba el comercio
internacional de estos servicios, circunscribindose nicamente al intercambio de bienes o goods y es hasta la Ronda Uruguay de 1986-1994
que los pases desarrollados, exportadores netos de servicios, se proponen y logran que este acuerdo regule dichos servicios, aunque slo los
relacionados con el comercio exterior de mercaderas.
100
Uno de los servicios internacionales que sl implican movimientos fronterizos son los financieros pero ya se expuso cmo la legislacin extrae de
la potestad aduanera a las transferencias financieras sujetndolas a otra
clase de controles sobre todo de ndoie tributaria y financiera, dado que
en esta materia son ms eficientes estas medidas que las aduaneras.
F. El objeto de la Potestad Aduanera
De lo expuesto se puede concluir que la potestad o actividad aduanera
recae sobre bienes o cosas, pblicas o privadas, que tengan las caractersticas de ser fsicas. presentes. muebles, corpreas y tangibles, por io
que la descripcin contenida en el artculo 20. fraccin 111 de la ley de la
materia es limitada y casulstica, y no recoge la naturaleza de los bienes o
cosas que se sujetan al Derecho Aduanero.
Las caractersticas anotadas han sido recogidas del estudio de todos
los bienes que son objeto de comercio internacional. apreciando que la
presencia de dichas cualidades es el motivo o condicin para su sujecin
a la soberana aduanera del Estado.
Cuando en el desarrollo de esta obra se haga mencin a mercancas
deber entenderse que son aquellos bienes o cosas. pblicas o privadas,
presentes, fsicas. corpreas. muebles y tangibles.
G. Las excepciones
Sin embargo existen cosas o bienes que reuniendo las caractersticas
anteriores el legislador ha querido privarles de la calidad de mercancas
con el objetivode no sujetarlas a las disposiciones aduaneras.
De conformidad con la Regla 9a. de las Reglas Complementarias para
la aplicacin de la Tarifa de Importacin contenidas en el artculo 20. fraccin 11 de la Ley del Impuesto General de Importacin (L1GI). no son mercancas las siguientes:
a) Los atades y las urnas que contengan cadveres o sus restos
Cuando los atades y urnas se presenten sin cadveres o restos ante
la aduana 51 constituirn mercancas y por lo tanto estarn sujetos a los
aranceles y dems regulaciones no arancelarias que sealen los ordenamientos legales.
b) La correspondencia
Se conoce as a las piezas postales obliteradas que los convenios postales internacionales comprenden bajo esa denominacin. ,
e) Las muestras y muestrarios
La regla 3.30.2 para 1999 dispone que las muestras son las mercancfas
que por su cantidad, peso, volumen u otras condiciones de presentacin,
indiquen, sin lugar a dudas, que slo pueden servir para demostracin o
levantamiento de pedidos, y que se encuentran en este supuesto, las que
renan los siguientes requisitos:
1. Las que tengan un valor unitario no mayor a un dlar americano.
2. Que se encuentren marcadas, rotas, perforadas o tratadas que las
descaliflque para su venta.
101
zaci6n.
En todos estos casos se exigir que la documentacin comercial, bancaria, consular o aduanera pueda comprobar inequvocamente que se trata de muestras sin valor, salvo desde luego, el valor de un dlar.
La regla 3.30.2 para 1999, cambi las bases que se venan utilizando
en esta materia, desde la regla 163 para 1994, y desde luego, se aprecia
que excede la definicin legal pues los requisitos no se contemplan en la
regla 9".
Por cierto, la tarifa contiene una posicin arancelaria expresamente llamada para clasificar en ellas a dichas muestras o muestrarios, que es la
9801.00.01 exenta del impuesto general de importacin.
H, La nacionalidad y el origen de las mercancas
y aun en
resoluciones par-
Como se ha expuesto en el captulo anterior, entre los atributos jurdicos de las personas se encuentra el de nacionalidad, mismo que fincauna
serie de relaciones entre el individuo y el Estado como son la sujecin a
sus leyes y el derecho a su proteccin y a la ciudadana.
Por esta razn es impropio que las leyes y la prctica se refieran a la
nacionalidad de las mercancas o cosas, pues stas no pueden tener un
atributo propio de la personaiidad jurdica de la cual carecen.
En realidad, los trminos nacional, extranjera y nacionalizada son adjetivos usados para caracterizar y distinguir a una mercanca que fue producida en Mxico de la que fue producida en el extranjero y que no ha
cubierto los requisitos para poder ser legalmente internada a Mxico y de
aquella otra procedente del extranjero que ya cubri todos los requisitos
legales para su legal.internacin y libre circulacin en territorio nacional,
respectivamente.
Para el Derecho Aduanero es importante distinguir estas tres condiciones legales que puede tener alguna mercanca respecto de su introduccin y estancia en el pas, pero dicha condicin legal no puede ser
calificada de nacionalidad por las razones ya anotadas. En este sentido la
doctrina y la legislacin actual se inclinan a hablar de origen, procedencia
y legalizacin.
La mercanca producida en Mxico se califica como mercanca originaria de Mxico en tanto que la mercanca de origen extranjero ser "legalizada" cuando haya cubierto los requisitos legales para que pueda entrar
al territorio mexicano y libremente estar y circular por l.
102
b) La procedencia
En virtud de la existencia de grandes centros de produccin, de complicados canales de distribucin y del incremento del comercio entre todas las naciones del mundo, en la actualidad es comn que las
mercancas provengan de pases diferentes a aqullos en donde fueron
producidas.
A fin de evitar que los acuerdos de preferencias celebrados entre los
pases produzcan beneficios a terceros pases no participantes de dichos
acuerdos o con el objetivo de evitar fraudes a la ley que impone ciertas
restricciones a los productos de determinados pases (como en materia
Era tal la simplicidad de dicho Cdigo que el artculo 213 ordenaba que
el pas de origen de las mercancas se comprobaba con las facturas y las
A partir de 1986 Mxico Intensific la celebracin de tratados en materia de preferencias arancelarias as como tambin empez a aplicar los
mecanismos para combatir prcticas desleales bajo las instituciones y
103
sujeta la importacin de las mercancias, o sea su "legalizacin", son hechos o actos que no le confieren origen a las mercancias importadas, por
lo tanto, una mercanca legalmente importada seguir siendo de origen
extranjero mientras no se ubique en alguno de los criterios legales ya
transcritos.
11. Los medios de transporte
Dispone el artculo 10. de la NLA que adems de regular ia entrada al
territorio nacional y salida del mismo de mercancas tambin hace lo mismo con los medios en que se transportan o conducen, por lo cual resulta
importante estudiar algunas consideraciones fundamentales sobre el
transporte y su mbito de sumisin al Derecho Aduanero.
A. El transporte
Con la expansin de los dominios del hombre, la colonizacin de regiones y lugares distantes, el incremento de la poblacin y la especializacin
de sus actividades y productos, surge desde los tiempos remotos la necesidad del hombre de trasladarse de un IUllar a otro y llevar sus productos
entre diversas poblaciones, regiones y paises. Para satisfacer esta necesidad de traslado de personas y cosas el hombre inventa los medios y recipientes o contenedores de transporte y tambin desarrolla una actividad
habitual y profesional de transportacin, la actividad transportista.
Estos transportes son de diversos tipos y clases, depandiendo del medio que usen para su desplazamiento y de la fuerza que utilicen para su
movimiento.
terrestres, mismos
que
104
se desplazan a travs del espacio areo, del agua y por la tierra, respectivamente.
Respecto de los medios consistentes en cables y tuberas es preciso
decir que si bien tambin conducen cosas o mercaderas, tambin es cierto que no consisten en transportes puesto que lo que se desplaza es la
mercanca o fluido y no propiamente los cables y tuberas, io que los distingue de los transportes propiamente dichos. Cierta circunstancia excepcional tambin ocurre cuando se utilizan las corrientes fluviales para
transportar mercancas (como los troncos) en donde el rio se convierte en
s mismo en el medio transportador.
Por su parte los transportes terrestres pueden ser de diversas clases
. dependiendo del tipo de fuerza que los mueva, como por ejemplo, las
carretas y carrozas que son jalados por animales; los ferrocarriles que se
en los capitules 87 y 88 de la tarife. de ios impuestos de importacin y exportacin, que sealan los aranceles que gravan su entrada al territorio.
mexicano o su salida del mismo y deben cumplir adems con las regulaciones no arancelarias cuando las disposiciones legales correspondientes
las establezcan.
C. Los transportes de mercancfas
Los transportes y sus equipos auxiliares tambin tienen otro mbito de
sujecin al Derecho Aduanero, cuando en ellos se introducen al territorio
nacional
se extraen del mismo bienes
mercancas. En este caso, las
105
cin.
Existen en materia aduanera cuatro grandes principios aplicables a los
vehculos, aeronaves, buques y otros medios de transportecin cuando se
utilizan para introducir o extraer mercancas del territorio aduaneromexicano, mismosque son importantes desde ahora enunciar:
a) El sometimiento a la potestad aduanera
La regia general consiste en que los medios de transporte o conduccin de mercancas se encuentran tambin sometidos a la potestad aduanera del Estado cuando se utilizan para introducir mercancas al territorio
nacional o para extraerlas del mismo.
Este principio esta consignado de manera expresa en el prrafo primero del multicitado artculo 10. de la NLA que ordena: "Esta ley, las de los
Impuestos Generales de Importacin y Exportacin y las demas leyes y ordenamientos aplicables, regulan la entrada al territorio nacional y la salida
del mismo...de los medios en que se transportan o conducen ..."
Ei prrafo segundo reitera dicha sujecin -de los medios de transporte
al establecer quines son los sujetos que deben cumplir las obligaciones
que establecen las mencionadas disposiciones: "Estn obligados al cumplimiento de las citadas disposiciones quienes Introducen mercancas al
territorio nacional ...o cualesquiera personas que tengan intetvenctan en la
introduccin ..."
Como todas las regias generales, la anterior tambin tiene sus excepciones, que se encuentran consignadas en el artculo 80. de la propia ley,
que seala los transportes que no quedan sujetos a la potestad aduanera:
1. Las naves militares.
2. Las naves de los gobiernos extranjeros de conformidad con los tratados internacionales de los que Mxico sea parte y que no se utilicen para
alguna operacin comercial.
La redaccin del precepto en comento merece algunas crticas puesto
que limitael trmino transporte slo a las naves; no precisa que las naves
militares sean mexicanas y porque en el caso de las naves de los gobier~
nos extranjeros falt condicionar a la reciprocidad internacional.
con el propsito de controlar y de vigilar las mercancas por ellos conducidas y no para gravar, limitar o restringir la actividad transportista o impedir
el comercio exterior de la Nacin.
Por estas razones la ley establece tres tratamientos legales de excepcin para los transportes internacionales y sus equipos auxiliares:
106
carga, descarga y que dejen en tierra despus de haber salido del puerto.
Mientras no se configure el plazo de tres meses para consumar el abandono, dicho equipo puede permanecer en el puerto y utilizarse por otras embarcaciones del transportista sin el pago de los impuestos al comercio
exterior.
Mediante la regla general 3.4.2 para 1999, se ejemplifica algunos de los
equipos a los que se refiere la ley sealando a las gras, montacargas,
equipos propios e indispensables; las mercancas nacionales que sean indispensables para el abastecimiento de dichos vehculos o medios de
transporte; las de rancho, excepto combustibles y las destinadas al mantenimiento de aeronaves propiedad de las empresas nacionales de aviacin
que presten servicios internacionales.
Es importante resaltar que en esta exencin no estn comprendidos los
vehculos que en territorio nacional sean objeto de explotacin comercial,
aquellos que se destinen para uso o consumo en el pas ni los que se adquieran para consumo o uso en el extranjero.
El articulo 96 del NRLA dispone (como lo hacan anteriormente las regias generales 49 y 58 para 1994 y 1995) que los vehculos que efecten
servicios internacionales de transporte de
carga,
conocidos
como
107
das y salidas mltiples, sujeta a diversos requisitos de previo cumplimiento, entre los que destacan que se trate de residentes extranjeros sin establecimiento permanente en Mxico; haber obtenido autorizacin de la
Secretarade Comunicaciones y Transportes para internarse al pas y otorgar una fianza por un monto igual al valor del vehculo.
Adems, el artcuio 106 de la NLA permite en su fraccin I la importacin temporal hasta por un mes de remolques y semiremolques, incluyendo aqullos dseados y utilizados exclusivamente para el transporte de
contenedores, siempre que transporten en territorio nacional las mercancas que en ellosse hubieren introducido al pas o las que conduzcan para
su exportacin, y adems, en la fraccin V permite la importacin temporal
hasta por diez aos de contenedores; aviones y helicpteros; vehculos de
transporte pblico de pasajeros; embarcaciones que cumplan los requisitos que fije el reglamento; casas rodantes; carros de ferrocarrii y las
mercancas destinadas para su mantenimiento y reparacin, En cuanto a
los aviones y helicpteros se requiere ser lnea area con concesin para
operar en el pas, o ser transporte pblico de pasajeros, en el caso de los
vehculos destinados a ese servicio pblico.
e) La responsabilidad solidaria de los transportistas
En virtud de ia importante participacin que tienen ios transportistas en
la introduccin al pars y la extraccin del mismo de mercancas, dispone el
artculo 53 fraccin 111 de la NLA que son responsables solidarios del pago
de los impuestos al comercio exterior y de las dems contribuciones as
como de las cuotas compensatorias que se causen con motivo de la introduccin de mercancas al territorio nacional o de su extraccin del mismo,
los propietarios y empresarios de medios de transporte, los pilotos, capitanes y en general los conductores de los mismos, por los que causen las
mercancas que transporten, cuando dichas personas no cumplan las obligaciones que ies imponen las leyes a que se refiere el artculo 10. de dicha ley.
Del precepto legal citado se desprende que los transportistas sio sern responsables solidarios de las contribuciones cuando introduzcan al
pas o saquen del mismo mercancas en violacin de las obligaciones que
le impone la ley, como son, por ejemplo: introducirse al territorio nacional
slo por lugar autorizado; presentar las mercancas a la autoridad aduanera a su entrada o salida del pas; expedir y conservar en el trayecto del
transporte la carta de porte que ampare las mercancas, etc.
d) Afectacin de los transportes al cumplimiento de las contribuciones
Dispone el artculo 60 de la NLA que las mercancas estn afectas directa y preferentemente al pago de los crditos fiscales generados por su
entrada o salida del territorio nacional y el prrafo tercero de ese propio
artculo extiende tambin la afectacin de los medios de transporte al
pago de las contribuciones y de las cuotas compensatorias si sus propietarios, empresarios o conductores no dan cumplimiento a las disposiciones mencionadas en el artculo 10. de la propia NLA.
Como se observa, al igual que en la responsabilidad solidaria, ia afectacin de los transportes slo proceder cuando el transportista incumpla
con las obligaciones legales a su cargo.
108
a las mercancas, se habla comnmente de obligaciones objetivas o reales, mismas que se manifiestan con expresiones tales como: "los autos
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Toda vez que en una mismaoperacin aduanera intervienen varias personas con diferentes conductas y objetivos, se analizar la calidad jurdica
de cada una de ellas para determinar con exactitud si tienen o no la calidad de sujetos pasivos y, en caso afirmativo, el tipo o clase de obligaciones a su cargo.
l. Los Importadores y exportadores
Numerosos artculos de la NLA se refieren como sujetos principales a
los "importadores" y a los "exportadores", por ejemplo: 15 fraccin VI; 36;
40; 41; 63; 64; 83; 86; Y 144 fracci6n XXVII. Sin embargo, no hay ningn
precepto que defina estos trminos, por lo que es menester estudiar hermeneticamente todos los preceptos de la ley con el fin de desentraar
quines son importadores o exportadores.
Los artculos 10. y 52 de la Ley Aduanera disponen que estn obligados a cumplir sus disposiciones y a pagar los impuestos al comercio exterior, respectivamente, quienes introduzcan mercancas al territorio
nacional o las extraigan del mismo, pero para ser considerado importador
o exportador no parece suficiente ser el simple introductor o extractor de
las mercancas, sino que tambin se requiere que el introductor o extractor
cuente con cierta calidad jurdica o tenga cierto ttulo jurdico sobre las
mercancas.
El artculo 10. tambin seala que los introductores o extractores de las
mercancas pueden ser sus propietarios, poseedores, destinatarios, remitentes o cualesquiera personas que tenga intervencin en la extraccin,
custodia, almacenaje, manejo y tenenciade las mercancas de las mismas
y el artculo 52 presume que los introductores o extractores sern dichos
sujetos, utilizando la denominacin de tenedor en lugar de poseedor.
Por su parte, el artculo 35 de la misma ley, al disponer qu se entiende
por despacho aduanero, establece que ste ser realizado en la importacin por los consignatarios, destinatarios, propietarios, poseedores o tenedores y en la exportacin por los remitentes, trminos que ya aparecen en
el precepto anterior, salvo el de consignatario que se menciona por primera vez.
Por otra parte, el artculo 162 fraccin VI de la NLA seala que es obligacin del agente aduanal declarar, bajo protesta de decr verdad, el nom-
110
b) Al que adquiere mercancas directamente de casa extranjera sin domiciiio en el pas, aunque la importacin sea tramitada por la casa vendedora o por encargo de sta;
c) A la persona a quien vengan dirigidas piezas de correspondencia que contengan mercancas, y
d) A la persona que aparezca con ese carcter en los manifiestos de trfico areo."
Adems de asimilar en los incisos b), c) y d) como destinatario al propietario, al que recibe piezas postales y al consignatario, que ya se comentaron, se puede observar que para el Cdigo Aduanero el destinatario
era aquella persona con inters directoen la importacin, es decir, que tiene un inters jurdico no slo sobre las mercancas sino tambin en la
operacin de importacin.
28 Palomar de Miguel, Juan. Diccionario para Juristas. Op. Cit. Pgina 447.
111
Este concepto resulta ms amplio ya que las figuras de propietario, poseedor, tenedor y consignatario reflejan una relaci6n jurdica entre una
persona y las mercancas, mientras que tener inters jurdico sobre la im-
portacin o introduccin permite que pueda ser importador aquella persona que sin tener inters sobre las mercancas s lo tiene sobre la operacin
de importacin, como es el caso de terceros que por razones comerciales
y contractuales introducen por cuenta de sus propietarios o legtimos po-
por el de remitente y al igual que ese trmino, lo deja carente de una definicin jurdica. S se aplican las mismas razones jurdicas para determinar
les generar responsabilidad solidaria en los trminos del sealado artculo 53, por lo que no se puede hablar de que sean sujetos pasivos directos
o principales.
112
113
para poder ejercer todas las funciones de agente aduanal, debido a que el
agente aduanal es un auxiliar en la salvaguarda de la soberana nacional.
Con la reforma constitucionel publicada en el D.O.F. de 20 de marzo de
1997 se suprimi esa estipulacin, pero no obstante. sera conveniente
que en la definicin legal la nacionalidad mexicana por nacimiento contine apareciendo como requisito en la fraccin I del artculo 159 de ia ley.
B. La patente de agente aduanal
Dispone la definicin legal en comento que el agente aduanal ser autorizado por la autoridad mediante una patente, misma que segn el Diccionario sign~ica el "documento librado por autoridad competente, que
permite el desempeo de un empleo, el ejercicio de una profesin o el disfrute de un privilegio". 30
Estas acepciones del Diccionario son, en efecto, los diferentes tipos de
patente que recoge el Derecho, por lo tanto, es necesario distinguir a cul
de ellas se refiere el legislador aduanero cuando ordena que el agente
aduanal promueve el despacho de mercancas mediante una patente.
a) La patente de invencin
Se conoce de este modo a las patentes que se otorgan a los autores e
inventores para proteger y explotar sus obras e invenciones, tanto intelectuales como industriales y cuyo fundamento constitucional se encuentra
en el artculo 28 de nuestra mxima Ley. La patente aduanal a la que se
refiere la ley de la materia no es de este tipo de patentes, pues con su
expedicin si bien se consideran los mritos personales y profesionales
de su titular no se reconoce ninguna obra intelectual o industrial a su beneficiario.
b) La patente para desempear un empleo
En este tipo de autorizaciones la funcin para la cual se otorga requiere
que el postulante rena diversos e importantes requisitos que garanticen
la eficiente, oportuna y honesta prestacin del servicio, pues no slo se
atiende al inters personal del solicitante sino que tambin se procura proteger los intereses colectivos de la sociedad o del Estado. Entre los requisitos personales del postulante de la patente generalmente se exigen
aqullos relacionados con su conducta, su reputacin, su nacionalidad y
otros ms. En cuanto a los profesionalesse eXigen requisitos relacionados
con su preparacin acadmica tales como la obtencin de grados tcnicos o universitarios y el acreditamiento de experiencia profesional en el
114
115
ciertas importaciones temporales y sus retornos, en los cuales se usan formatos oficiales.
Finalmente, uno de los puntos importantes de la definicin legal es si la
frase "por cuenta ajena" limita al a~ente aduanal a despachar mercancias
sobre las cuaies l tenga un interes personal es decir, a ttulo de dueo,
destinatario o remitente. Sobre este aspecto no existe en la ley ningn precepto que establezca prohibicin expresa en ese sentido, por lo que es
procedente concluir que los agentes aduanales pueden tener en un despacho la citada calidad ms las de importador o exportador. Confirma esta
postura lo que disponla el prrafo segundo del articulo 702 del Cdigo
Aduanero de 1952 al sealar que:
"En todo caso obrarn siempre' al amparo de su patente, aun
cuando despachen mercanclas por las que tengan personalidad de destinatarios o remitentes."
11. Los requisitos para la obtencin de la patente de agente aduanal
A pesar de la modificacin del segundo prrafo del artculo 32 constitucional, la ley exige este requisito, que est previsto en la fraccin 1 del
mencionado artculo 159, cuyo contenido proviene desde el artculo 691
del Cdigo de 1952, mantenindose en la ALA de 1982, ordenamiento
que le aadi la parte final que dice "en pleno ejercicio de sus derechos".
Un error de redaccin muy comentado por la doctrina era que el precepto hablaba de "ciudadano por nacimiento", lo cual jurdicamente era
incorrecto debido a que la ciudadana se adquiere por mayoria de edad y
no por el simple nacimiento, por lo que el trmino de ciudadano fue supri-
mido con la reforma legal para 1997, quedando implicita ya que el ejercicio pleno de derechos supone la mayora de edad y sta, generalmente,
otorga esa calidad a los mexicanos.
116
empleado o agente de alguna empresa de transportes de nacionalidad extranjera o en la que la mayora del capital o de los socios tengan ese ca-
o de los Estados por funcionarios o empleados pblicos; aadi la categora de socio a las de representante, empleado o agente de una empresa
117
E. No tener parentesco por consanguinidad o afinidad con el administrador de la aduana de adscripcin de la patente
Este requisito previsto en la fraccin V se explica por s slo, ya que el
legislador pretende evitar la presencia de condiciones que puedan afectar
la imparcial, fiel y correcta aplicacin de la ley por parte de las autoridades
y de los agentes aduanales.
F. Tener ttulo profesional o su equivalente en los trminos de la ley
de la materia
Este requisito que se contempla en la fraccin VI se refiere a la preparacin acadmica que debe tener el aspirante a agente aduanal, mismo que
ha sufrido la siguiente evoiucin.
Bajo el Cdigo de 1952 no se requiri6 comprobar ningn grado de escolaridad y fue hasta la ALA de 1982 cuando se exigi el haber obtenido el
bachillerato (equivalente a preparatoria) de institucin educativa con reconocimiento de validez oficial de estudios.
Desde la reforma legal para 1986 ya se requiri tener ttulo profesional
de instituciones del Estado, descentralizadas o de particulares que tengan
reconocimiento de validez oficial de estudios, en las siguientes carreras:
118
Este examen era diferente e independiente de los exmenes de eficiencia que peridicamente se les deban aplicar a los agentes aduanales, que
se analizarn en ei apartado de sus obligaciones.
Este examen de conocimientos pas a ia ley de 1982, mismo que dispuso que fuera su Reglamento quien estableciera la forma y los trminos
de llevarlo a cabo, el que orden en su artculo 189 que la SHCP integrara
un jurado con personas de reconocida capacidad profesional en la materia, sujetndose en todo caso a un programa temtico que previamente
deba formularse.
Mediante la reforma legal para 1990 se suprimi ei requisito de aprobar
el examen de conocimientos, restablecindose ocho meses despues con
la reforma para 1991, pero ya bajo la forma de examen "psicotcnico".
Con la reforma. para 1999 se vuelve aadir el examen de conocimientos al
examen psicotecntco.
119
2500 veces el salario mnimo vigente para el Distrito Federal para los subsiguientes.
Con la reforma para 1990 a la fraccin IX del artculo 143 y a la fraccin
111 del artculo 145 de la ALA se transform la naturaleza jurdica de esta
garanta. cambiando de requisito de operacin a requisito de expedicin
de la patente. Igualmente esa reforma legal sustituy la forma de la garanta de fianza por depsito en dinero ante Nacional Financiera a favor de la
Tesorera de la Federacin. Es importante resear que mediante esta mo-
dificacin legal se increment el monto de la gerantla de 2500 a 25000 salarios diarios mnimos.
Dos anotaciones histricas adicionales merece esta reforma legal de
1990:
Por una parte, los depsitos en garanta deban ser destinados a un
fondo de inversin que producira rendimientos y seran devueltos -principal y rendimientos- cuando el agente aduanal falleciera, se incapacitara o
se retirara voluntariamente, y por otra parte, se exoner de constituir dicho
depsito a los agentes aduanales que ya estuvieran operando al 10. de
enero de 1990, acorde con lo dispuesto por el articulo Octavo Transitorio
del Decreto de dicha reforma.
Mediante la reforma legal para 1991 el monto del depsito se fij en
$ 360'764,000.00, sujeto a actualizacin, y se incluy la posibilidad de sustituir, sin previa autorizacin de la autoridad, el depsito por una fianza.
Finalmente con la reforma de 26 de julio de 1993 se derog este requisito ordenando la devolucin de las fianzas y depsitos constituidos.
c) No ser socio, representante, empleado o agente de alguna ernpresa de transportes.
Este requisito fue suprimido en el ao de 1992 para facilitar los servicios de las empresas transportistas y de mensajera en vsperas del
TLCAN, como puede comprobarse con la reforma de 26 de julio de 1993
al artculo 143-A de la ALA, por medio de la cual se autoriz a empresas
de mensajeria y paqueterla, ligadas o propiedad de empresas de transporte, a despachar las mercancas por elias trasladadas.
111. Las obligaciones del Agente aduanal
Una vez que el agente aduanal obtiene su patente adquiere una serie
de obligaciones que debe cumplir de manera fiel y oportuna, pues de lo
contrario estar sujeto a sanciones como pueden ser la suspensin temparal e incluso la cancelacin de la patente. A continuacin se exponen
todas obligaciones que se encuentran consignadas en las diversas frac-
que su participacin en el despacho fue con esa calidad y aplicar las consecuencias legales que sean procedentes.
120
121
rio que previamente se estudie la causa jurdica por la cual el agente aduanal acta en el despacho aduanero, pues una vez identificada conducir al
tipo de relacin [uridlca que surge entre el agente aduanal y el importador
o exportador en cuyo nombre y cuenta efecta dicho despacho. Para estos efectos, primeramente se expondrn los conceptos jurdlcos generales
que aplican en la materia y despus se ventilar la cuestin conforme a
esos institutos jurdicos.
a) La capacidad, la representacin, la legitimacin y la personalidad
En pginas anteriores se tuvo oportunidad de exponer que la capacidad jurdica es un atributo de las personas y que se divide en capacidad
de goce y capacidad de ejercicio. Tambin se anot que la capacidad de
goce es la aptitud de ser titular de derechos y obligaciones mientras que
la capacidad de ejercicio es la aptitud para ejercer personalmente esos
derechos y obligaciones o "la aptitud de participar directamente en la vida
jurdica, es decir, de hacerlo personalmente"'
Esa capacidad de ejercicio permite a la persona ejecutar personalmente actos jurdicos, contratos y cuaiquier otra forma jurdica para crear y extinguir derechos y obligaciones aSI como tambin le permite comparecer
ante ei Estado para exigir la satisfaccin de sus derechos o el cumplimiento de sus obligaciones. Cuando la satisfaccin a sus derechos o el cumplimiento de sus obligaciones se debe realizar a travs de un proceso
judicial o de un procedimiento pblico entonces a esa capacidad de ejercicio se conoce, en la milenaria cultura del Derecho Procesal Civil, como
capacidad procesal.
I
122
As pues, la representacin legal se diferenca de la representacin voluntaria porque en sta ltima el sujeto representado s tiene capacidad de
ejercicio y s puede ilbre, directa y personalmente ejecutar el acto y tambin tiene la potestad o libertad de pedir que otra persona lo realice por su
cuenta. En la representacin legal la ley mpide que la persona ejecute
personalmente el acto o intervenga en el proceso o procedimiento, por lo
Son mltiples y variadas las formas de representacin legal que reconoce la ley, por ejemplo: la patria potestad; la curatela; la tutora; los sndicos de la quiebra; los administradores de las personas morales; el
Ministerio Pblico en los procesos penales, etc.
Ahora bien, en el caso de que la persona pretenda ser parte de un proceso o procedimiento tiene la opcin de hacerlo por s mismo o por conducto de un representante voluntario (si tiene capacidad de ejercicio y la
ley no lo impide). pero lo tendr que hacer necesariamente, por conducto
de representante legal si la ley le ha privado de capacidad de ejercicio general o si tenindola, le impide que en cierto tipo de proceso o procedimiento lo haga personalmente, es decir, le establece una incapacidad
legal especfica para ese proceso o procedimiento.
Cuando una tercera persona (representante). acta en un proceso o
procedimiento pblico por cuenta de otra persona surge la figura de la legitimacin, la que permite distinguir jurdicamente a la parte del procedimiento (el titular de los derechos y obligaciones). del legitimado que est
actuando en dicho proceso o procedimiento y "...por todos los rumbos del
Derecho aparece un sujeto que, sin ser titular de la pretensin sustantiva,
unas veces porque no sea el dueo del derecho en conflicto, otras porque
la solucin del mismo no le perjudique ni le beneficie, y otras porque la ley
ha establecido que nicamente l pueda accionar y pretender procesalmente... su nombre debe ser legltimado"3' o sea, que es "la persona que
puede actuar en un proceso, es decir, que tiene la legitima tia ad processum".36
Consecuentemente, las personas que pretendan participar en un proceso o tramitar un procedimiento pblico debern demostrar el carcter
36 Becerra Bautista, Jos. El Proceso Civil en Mxico. Editorial Porra, S.A. Cuarta
Edicin. Mxico. D.F. 1974. Pgina 19.
123
personalidad conforme a la ley que ordena la incapacidad, la representacin y su designacin. Por lo tanto, ser un absurdo jurdico mencionar la representacin voluntaria o convencional ah donde la ley establece
la incapacidad general o la especifica para cierto tipo de procedimiento.
mismos interesados en dichas operaciones. Sin embargo, podrn utilizar los servicios de agente aduana!. Tratndose de
124
Quinta poca;
Tomo XXI.
Sansores Alfonso.
Pgina 140
Tomo XXXI.
Marcos Juiio.
Pgina 116
Tomo XXXIV. Canavati Hermanos.
Pgina 1551
Tomo XXXVI. Marcos Saiim.
Pgina 31O
Tomo XXXVI. Garza Hermanos y Ca. Pgina 2176
Jurisprudencia 266. Apndice del Semanario Judicial de la Federacin. 1917-1954. Pgina511.
Jurisprudencia 140. Apndice de 1917-1975. Pgina 265.
2. En la Ley Aduanera de 1962.
Este ordenamiento legal realiz algunos cambios en la materia, pero
bsicamente descendi su regulacin a nivel de reglamento. En efecto, el
artculo 26 dispona:
"La legitimacin para actuar en el trmite de despacho ante
las autoridades aduaneras, se acreditar en los casos, formas,
requisitos y limitaciones que determine el reglamento."
Se aprecia que esta ley introdujo correctamente el trmino legitimacin
aunque defectuosamente seal que sta se acreditar, pues ella no se
acredita sino que es la ley la que la otorga o la reconoce.
Por su parte, el articulo 93 del RLA de 1962, vino slo a disponer lo que
antes contemplaba el Cdigo de 1952:
"El despacho aduanero podr ser personalmente tramitado y
atendido por el destinatario o remitente conforme a la fraccin
I del articulo 91 o mediante apoderado o utilizando los servicios de algn agente aduanal."
El artculo 91 sealaba, confundiendo legitimacin con personaiidad,
que se reconoca legitimacin para actuar en el despacho al a) destinatario o remitente, b) consignatario areo o martimo, e) al agente aduanal
que acte como mandatario o consignatario y d) al capitn de buque.
Como puede apreciarse, la ALA mantuvo la capacidad legal para que el
importador o exportador pudiera llevar a cabo libre y personalmente
el des~acho aduanero de las mercancas. por lo cual reiter6 la representacin voluntaria o convencional como la causa jurdica de la actuacin
del agente aduanal, limitndola de nueva cuenta al mandato y a la consignacin.
Percatndose del error de reducir a reglamento tan importante materia,
la reforma legal para 1965 mantuvo este sistema pero modific el texto del
artculo 26, derogando tcitamente los artculos 91 y 93 del reglamento,
para quedar como sigue:
125
"La lagitimacin para toda clase da trmites y gestiones relacionados con el despacho de mercancas ante las autoridades
aduaneras se reconoce a:
l. Destinatarios y remitentes.
11. Agentes aduanales actuando como mandatarios o consignatarios.
Del texto legal se desprende sin lugar a dudas, que la ley impidi que
el importador o exportador personalmente efectuaran el despacho aduanero, es decir, estableci una incapacidad legal especfica, en virtud de la
cual dicho importador o exportador carecen de la aptitud jurdica para actuar por s mismos en dicho despacho.
Siendo cierto lo anterior, la causa jurdica por la cual el agente aduanal
intervena en el despacho ya no era ms la representacin voluntaria (por
cuanto no estaba en el importador o exportador hacerlo por s o por el
agente aduanal) sino que la causa jurdica fue por la representacin legal.
Tan resulta cierto lo anterior, que un ao despus, con la reforma legal
para 1992, el legislador se percat que habiendo establecido una incapacidad legal falt la consecuente representacin legal y adicion el artculo
26-A disponiendo que:
"Los agentes aduanales sern representantes legales de los
importadores y exportadores para todos los actos y notificaciones que deriven del despacho aduanero de las mercancas
en que acten, siempre que se celebren dentro del recinto fiscal o se !,rate de la resolucin provisional o del acta de
embargo...
La referencia a la actuacin de los agentes aduanales como mandatarios o consignatarios ya result una injustificada reminiscencia de los anteriores ordenamientos, puesto que esas calidades son formas de la
representacin voluntaria o convencional y no de la representacin legal,
ya que el representante legal no requiere de mandato alguno al provenlrle
la representacin de la ley.
126
casos:
l. Tratndose de las actuaciones que deriven del despacho
aduanero de las mercancas, siempre que se celebren dentro
del recinto fiscal.
11. Tratndose de las notificaciones que deriven del despacho
aduanero de las mercancas.
111. Cuando se trate del acta de embargo a que se refiere el
articulo 150 o del escrito a que se refiere el artculo 152 de
esta ley.
Los importadores y exportadores podrn manifestar por escrito a las autoridades aduaneras que ha cesado dicha representacin, siempre que la misma se presente una vez
notificadas el acta o el escrito correspondiente.
Con la reforma para 1999 se aadi un ltimo prrafo para obligar a las
autoridades aduaneras a notificar a los importadores y exportadores adems del representante de cualquier procedimiento que se inicie con posterioridad al despacho aduanero.
el La relael6n juridiea entre el agente aduanal y el Importador o exportador
Si se admite que el importador o exportador tiene una incapacidad impuesta por la ley, que el agente aduanal tiene su representacl6n legal y
que la referencia a mandatario o consignatario son expresiones obsoletas
y rezagadas (como formas de representacin voluntaria), entonces el trmino "encargo" empleado por la leyes incorrecto siendo ms adecuado
el de "designacin".
La designacin no implica la existencia de un mandato, mismo que no
se requiere en el presente caso porque la representacin legal viene de la
ley y porque debe evitarse confundir representacin con mandato, ya que
"el mandato no implica necesariamente la representaci6n legal" y la representacin no implica necesariamente el mandato. 39
De todo lo anterior, se desprende que la relacin jurdica puede ser una
relaci6n de dependencia como el contrato de trabajo (no prohibida por la
ley) u otra independiente, y en este ltimo caso, inconexa a otros negocios jurdicos, como por ejemplo, prestacin de servicios slo para el des38 Agentes Aduanales. Unlcamente pueden recibir notificaciones como representantes legales de los importadores, cuando se den los casos establecidos por el
artculo 26-A de la Ley Aduanera. Juicio 217/95. Sentencia de 12 de junio de
1995. Revista del Tribunal Fiscal de la Federacin. 3a. Epoca. Ao VIII. Agosto
de 1995. Pgina 40.
39 Rajina Villegas. Op. Gil. Tomo IV. Pgina 263.
127
pacho, o conexa como la consignacin, representacin o distribucin comercial, comisin, transporte, etc.
d) La forma de la designaci6n
De conformidad con el artculo 162 fraccin VII inciso g), ia designacin
debe revestir la forma escrita, cuando menciona "el documento", pero
ste puede ser de una gran variedad atendiendo ai tipo de relacin habida
entre el agente aduanal y ei importador o exportador.
En la prctica, cuando Ia nica relacin entre e agente aduanal y el importador o exportador es la prestacin de servicios para el despacho
aduanero, se acostumbra una carta simple de designacin a la que se le
denomina carla de encomienda que no debe reunir nin!luna formaiidad y
no requiere registro ante ninguna autoridad. Esta carta ae encomienda no
est formalizada en ninguna disposicin legal por io que no es procedente
pretender que ei "documento" a que se refiere ia ley tenga que ser esta
carta necesariamente.
e) Los servicios complementarios del agente aduanal
En muchos casos, los agentes aduanales, adems de ejecutar la representacin legal para el despacho aduanero prestan servicios relacionados
con la transportacin, almacenaje, custodia y documentacin de la mercanca objeto del despacho, de piena naturaleza mercantli atendiendo a la
simple enumeracin del artculo 75 del Cdigo de Comercio de 1889, en
vigor. La prestacin de estos servicios independientes, conexos a los
aduanaies, no es fundamento para incluir a la representacin legal aduanera en la comisin mercantil. Cuando en un slo documento se hace la
designacin para el despacho aduanero y la comisin para contratar
transportes, seguros y otros actos comerciales por cuenta del importador
o exportador, ese acto tendr tanto naturaleza de acto administrativo y de
comisin mercantil, en sus partes conducentes. La doctrina del Derecho
Mercantil aprecia esta cuestin del mismo modo que aqu se expone:
"El carcter de los agentes aduanales es muy similar al de los'
comisionistas, en cuanto se dedican a realizar los mandatos
especiales que el pblico les confiere; sin embargo, en cuanto
las gestiones ante las aduanas no son actos de comercio, no
quedan incluidos en el concepto de comisionistas. Por el contrario. s quedan dentro de la denotacin de tal concepto, en
cuanto contratan, como es frecuente, el transportad el seguro,
etc., de las mercancas importadas o exportadas."
128
129
Es claro que el dispositivo iegal excede las conductas propias de ia patente aduanal, y por lo mismo, cuando prohibe que cualquier agente
aduanal en activo reciba a los ciientes del suspendido a cambio de una
remuneracin, est impidiendo que ste se dedique a una actividad lcita
diferente al despacho aduanero, en franca infraccin al artculo 50. Constitucional.
En cuanto hace al agente aduanal que recibe y despacha los embarques de los clientes del agente suspendido, el precepto legal trasciende
en su perjuicio la sancin impuesta al a~ente suspendido. En efecto, de
conformidad con el artculo 22 Constitucional estn prohibidas ias penas
trascendentales que son aquellas que trascienden del sujeto infractor a
otro que no lo fue. En el presente asunto, es indiscutible que ios importadores y exportadores deben despachar sus mercancias y los agentes
aduanares estn para esos fines y no les es permitido a stos ltimos jur
dicamente negar el servicio, porque dichos importadores o exportadores
hayan entrado en contacto por conducto del suspendido, por lo que se
priva al agente en operacin de un ingreso y una utilidad legitima y por lo
mismo trasciende a su esfera jurdica la sancin impuesta al agente suspendido.
En la misma fraccin V del artculo 162 de la NlJ\ se seala que no ser
aplicable est obiigacin en los casos en que ambos (agente aduanal suspendido y agente aduanal en activo) sean socios de una empresa dedicada a prestar servicios de comercio exterior, "con anterioridad a la fecha en
que se estabieci la obligacin a que se refiere el prrafo anterior".
Con una psima tcnica legislativa, el legislador pretendi limitar esta
excepcin a las sociedades de agentes aduanaies formadas legalmente
con anterioridad a la reforma legal por medio de la cual se estableci esta
obligacin (26 de julio de 1993) y de ste modo pas a la NlJ\, provocando la exigencia de interpretar la ley.
El resultado ser que la excepcin ser aplicable a las sociedades de
agentes aduanales que se hayan formado antes del 10. de abril de 1996,
ya que a esa fecha se estableci, con la nueva ley, la obligacin que se
comenta, pues debe recordarse que el anterior ordenamiento fue abrogado y la base y fundamento de dicha obligacin es la nueva legislacin.
Este resultado sera inconstitucional, por cuanto que otorga un trato desigual a las sociedades de agentes aduanales formadas posteriormente a
la fecha indicada y que, al momento de su formacin, ninguno de sus socios se encontraba sujeto a suspensin, ya que en ese caso, ambas
sociedades teniendo las mismas condiciones, recibirn un tratamiento diferente por la nica razn de su fecha de constitucin o nacimiento legal.
F. Declarar, bajo protesta de decir verdad, los datos de la operacin de comercio exterior en que Intervenga
Esta obligacin se encontraba en la Ley Aduanal de 1935; en el artculo
704 del Cdigo Aduanero de 1952; en el articulo 145 de la AlJ\ y pas a la
fraccin VI del artculo 162 de la NlJ\, protesto que tambin se contempla
en el artculo 81 de la misma ley.
Esta obligacin inicialmente no estaba orientada a que se declararan
determinados datos sino que su finalidad principal era consignar que el
agente aduanal lo hiciera bajo la protesta de decir verdad.
130
131
ley).
8. La manifestacin de los datos en el caso de la revisin en origen (artculo 98 fraccin 11).
c) El plazo de conservacin
Dispone el mencionado precepto que ios citados documentos deben
conservarse durante cinco aos en la oficina principal de la agencia a disposicin de las autoridades aduaneras, no siendo aplicable los articulas
30 y 67 del CFF debido a que la ley especial contiene disposicin expresa
sobre el tema y dicho archivo no constituye contabilidad.
La ley tambin autoriza que los citados documentos puedan conservarse microfilmados o grabados en cualquier otro medio que autorice la cita-
daSHCP.
Obviamente no ser obligatorio que los documentos listados estn en
el archivo cuando no fueron necesarios legalmente para el despacho,
como es el caso de las facturas comerciales en operaciones menores a
no estan sujetas a ias mismas; o la comprobacin de origen y la procedencia de las mercancas cuando la mercanca de que se trate no est sujeta a cuotas compensatorias__o cuando no se hayan disfrutado las
preferencias arancelarias previstas en un tratado comercial de que el pas
sea parte.
132
Por cuanto toca a la manifestacin de valor de las mercancas, este documento debe anexarse al archivo por las operaciones realizadas poste-
apndice como reminiscencia de la terminologa empleada por las disposiciones del Cdigo de 1952, que en sus artculos 710 fracciones IV, V Y
VI, 711 Y 712 ordenaban llevar un libro de registro de todas las operaciones en que hubieran intervenido los agentes aduanales as como formar,
con todos los documentos relativos a cada operacin, un legajo especial
como "apndice al libro de registro", los cuales se deban conservar en
cio oficial a la importacin, entonces no tendra antecedentes en el Derecho mexicano. Esta medida repercute en el despacho aduanero por la
exigencia de anexar al pedimento, en los trminos del artculo 36 fraccin I
inciso e) de la NLA, una garanta cuando el valor de la mercanca declarado sea inferior al precio estimado establecido por la SHCP.
Consecuentemente con esta disposicin, en la fraccin VIII del artculo
162 que se viene estudiando, se establece la obligacin del agente aduanal de presentar la garanta por cuenta de los importadores de la posible
diferencia de contribuciones y sus accesorios, en los trminos previstos
133
134
vada para cuya exhibicin deben seguirse las reglas generales del Derecho comn, Confirmando estos comentarios el propio Cdigo ordenaba
en su articulo 705 que "el fisco federal ser siempre ajeno a las cuestiones
que se susciten entre los agentes aduanales y sus comitentes...", enunciado que al desaparecer desde la ley de 1982, significa la confirmacin de
que no compete al Estado interferir en ias relaciones entre particulares,
3, Comparecer y declarar ante las autoridades aduaneras,
Esta obligacin se actualizaba cuando el agente aduanal era citado
para declarar respecto de los asuntos que hubiera manejado y no admita
la excusa, Esla disposicin no era necesaria pues de conformidad con el
CFF el agente aduanal, como cualquier contribuyente, tiene la obligacin
de comparecer ante las autoridades aduaneras o fiscales y proporcionar
los informes y documentos que le sean requeridos en relacin con sus actividades, como lo establece el artculo 48 del CFF en vigor, similar al vigente en aquella poca,
b) Las obligaciones suprimidas de la ley de 1982
Algunas de las reformas que sufri esa ley en los casi 14 aos que esluvo en vigor fue la supresin de ciertas obligaciones de los agentes aduanales y la transferencia de otras a requisitos de operacin,
1, Rendir las cuentas de gastos en plazo perentorio,
Esta obligacin estaba contenida en la fraccin IX del artculo 145 de la
ALA, fue derogada con la reforma de julio de 1992, pues no compele al
Estado interferir en las relaciones entre los particulares, Su redaccin dispona que el agente aduanal debera rendir a sus clientes las cuentas de
gastos respectivas y entregarles los comprobantes de pago y dems documentos correspondientes en un plazo de 30 das naturales. Con la su-
135
136
c) La periodicidad
La informacin se presentaba semanalmente, los dias martes, y deba
contener la informacin de las operaciones tramitadas de lunes a domin~o
de la semana anterior. El disquete se entregaba a la aduana de operacion
y deba acompaarse de un listado debidamente firmado por el agente
aduanal.
d) La autorizacin del programa
El acuerdo en mencin estableci que el programa de captura y generacin de la informacin deba ser previamente certificado y validado (probado y autorizado) por la Unidad de Informtica, Contabilidad y Glosa
(UICG) de la citada Direccin General de Aduanas.
Este requisito cay en desuso cuando en 1992 se inici la operacin
del Sistema Automatizado Aduanero Integral (SAAI) que implica la transmisin de la informacin estadstica de los pedimentos, va los medios electrnicos de comunicacin, tales como el mdem, el radio o los cables
directos.
137
empleados y dependientes. Este requisito, que antes fue obligacin, proviene desde el Cdigo de 1952.
F. No suspender actividades en caso alguno
Este requisito est previsto en ei primer prrafo de la fraccin V dei artculo 160 de la NLA.
Ei tercer prrafo de la fraccin I dei artculo 710 del Cdigo de 1952 regulaba como prohibicin que dos o ms agentes aduanales de un mismo
lugar suspendieran sus actividades como resultado de un acuerdo o coalicin expreso o tcito, siendo que en la actualidad slo se puede suspender actividades, por cualquier causa que fuere, cuando lo autorice la
autoridad aduanera.
G. Firmar el 35% de los pedimentos despachados mensualmente
Con el fin de mantener al agente aduana! al frente de su agencia. la ley
establece este requisito en el tercer prrafo de la fraccin V del articulo
160 de la NLA, que se debe cumplir en la aduana de adscripcin y en
cada una de las aduanas en que despache, cuando tenga autorizacin
para hacerlo en aduanas distintas a las de su adscripcin.
H. Dar a conocer el nombre de sus mandatarios, dependientes y
empleados
El objeto de este requisito contenido en la fraccin VI del mencionado
artculo 160 es formalizar la legal designacin de las personas que pueden
ilevar a cabo ios trmites del despacho aduanal por cuenta del agente
aduana! y por medio de los cuales se puede notificar legalmente a ste
ltimo por actuaciones derivadas de dicho despacho.
El tercer prrafo de esa fraccin VI dispone que se entender que el
agente aduanai es notificado personalmente cuando la diligencia se entienda con cualquiera de las personas sealadas, de actos derivados dei
reconocimiento aduanero y segundo reconocimiento, elevando a rango
de ley esta precisin que fue motivo de las reglas generales 335, 35 Y 43
para 1993, 1994 Y 1995, respectivamente.
138
Debido a la importancia que tiene actualmente este requisito se consldera conveniente exponer sus antecedentes que incluso son anteriores al
requisito de proporcionar la informacin de los pedimentos en medios
magnticos.
Con la reforma a la ALA para 1986 se adicionaron al artculo 25 el segundo y el tercer prrafos siguientes al inciso b) de la fraccin 11, que dispusieron que:
"El despacho aduanero de mercancas podr efectuarse mediante el empleo de un sistema mecanizado en el que participen las autoridades fiscales, otras autoridades administrativas,
as como los destinatarios en las importaciones y los remitentes en las exportaciones a travs de los agentes aduanales,
suministrando la informacin pertinente respecto de los actos
y formaiidades que deban realizar en ei propio despacho ...Cuando la SHCP lo determine mediante disposiciones
de carcter general...el agente aduanal deber realizar los actos que le correspondan conforme a esta ley en el despacho
de las mercancas empleando el sistema mecanizado."
Esta reforma sirvi de fundamento para que la Direccin General de
Aduanas emitiera el Acuerdo publicado en el D.O.F. de fecha 24 de julio
de 1990, por medio del cual se adicion la regla Decimosptima a las regias generales de 1982 estableciendo las formas oficiales corresfondientes a los pedimentos de importacin, exportacin y trnsito en e sistema
mecanizado, sus claves e instructivos de llenado as como para dar a conocer, en su anexo "O", las especificaciones tcnicas de dicho sistema
mecanizado. Es conveniente recordar que este acuerdo se suma al diverso publicado el 8 de enero de 1990 que contena las instrucciones para
entregarla informacin estadstica generada por ese sistema.
139
140
4. Los candados sern color rojo para trnsitos (internos e lntemacionales) y para depsito fiscal y color verde para los dems reglmenes
aduaneros.
5. Se anotarn los nmeros de los candados en el pedimento, en la
parte superior derecha del anverso del mismo.
V. Los derechos del agente aduanal
Expuestos ya los requisitos para obtener la patente, las obligaciones a
cargo de los agentes aduanales y sus requisitos de operacin toca ahora
exponer sus derechos derivados de la patente, Es conveniente precisar
que los derechos de que goza el agente aduanal estn en las divarsas
fracciones del artculo 163 de la NLA en vigor, por lo que cualquier referencia a una fraccin deber entenderse de dicho precepto.
A. El eJerC!clo de la patente
De conformidad con la fraccin 1, el ejercer la patente constituye el principal derecho del agenta aduanal, constituyendo as un derecho que si
bien carece de una valoracin o expresin econmica per se, si ingresa al
acervo jurdico de su titular, consideracin de suma importancia para daterminar que dicho ejercicio est protegido por las garantas individuales
como cualquier otro derecho de los gobernados, el cual no puede ser
afectado por ias autoridades sino en virtud de una ley previamente expedida al hecho imputado y mediante juicio en el que se observen las formalidades esenciales del procedimiento.
Es interesante dilucidar si el agente aduanal es un auxiliar de la Administracin Pblica Aduanera o si slo se trata de un profesionista que lleva
a cabo actos de representacin legal de los importadores y exportadores
ante dicha administracin estatal. La cuestin se inclina en el sentido de
que, en estricto sentido jurdico, el agente aduanal no es un auxiliar de la
Administracin Pblica puesto que no existe en la ley ningn precepto que
le otorgue esa cualidad y las funciones que realiza no competen a dichas
autoridades, No obstante, es importante resaltar que esta cuestin se refiere estrictamente al concepto jurdico, porque en el campo de la prctica
existe una gran colaboracin recproca entre los agentes aduanales (a travs de las asociaciones que ios agrupan) y las autoridades aduaneras que
ha permitido llevara cabo con xito la modernizacin del sistema aduanera mexicano.
Entre las particularidades a que est sujeto el ejercicio de la patente
aduanal se pueden citar:
a) El ejercicio personal de la patente
Siendo que la patente es personal e intransferible, entonces el ejercicio
de la misma tambin tiene esa condici6n, es decir, debe ser ejercitada
personal ment por ei agente aduanal tai y como lo confirma la fraccin V
del artculo 160 de la NLA, infraccin que puede llegar a constituir una
causal de cancelacin de la patente acorde con el artculo 165 fraccin VI,
puesto que su no ejercicio personal se traducir en que lo hace un terce-
141
ro, configurando la conducta consistente en permitir que un tercero, cualquiera que sea su carcter, acte al amparo de su patente.
Debe precisarse que el agente aduanal tiene el derecho de contratar a
mandatarios, dependientes y empleados para que lo auxilien en todas las
actividades propias de su funcin y que stas personas llevarn a cabo
sus tareas en representacin del agente aduanal, por lo que la existencia y
actuacin de este personal no significa que el agente aduanal no se ocupe personalmente de sus funciones ni tampoco que un tercero acte al
amparo de su patente.
b) El ejercicio no oficioso
El derecho de ejercer la patente no es oficioso, ya que en el despacho
aduanero no se admite la gestin de negocios y ese ejercicio debe ser en
virtud de la designacin dei agente aduanai por parte del importador o exportador, pues hacerlo sin el encargo respectivo dar lugar a la suspensin de la patente hasta por 90 das acorde con ia fraccion 111 del artcuo
164 o de la cancelacin de la patente en los trminos del artculo 165 fraccin 111 ambos de la NLA. Adelante se estudia como para esta misma conducta la citada ley contempla dos sanciones diferentes y excluyentes entre
s como son la suspensin y la cancelacin.
e) El ejercicio local
La regla general es que el ejercicio de la patente slo se puede efectuar ante la aduana para la que se expidi o aduana de adscripcin, configurando as que su ejercicio es por esencia local y tiene su excepcin en
la facultad de trarnitar en aduana diferente en los casos de los regmenes
de trnsito interno.
d) El ejercicio nacional
A pesar de lo comentado, el artculo 161 de la ley autoriza las pafentes
nacionales (disposicin que proviene desde la reforma para 1990), que en
realidad no tienen esa naturaleza, sino que dicho precepto permite que la
SHCP pueda autorizar al agente aduanal a actuar en aduanas distintas a
la aduana de su adscripcin. siempre que constituya una sociedad de las
previstas en ia fraccin 11 del artculo 163, que se analiza ms adelante.
e) El ejercicio no especializado
El ejercicio de la patente, por regla general, no est limitado a ninguna
clase de mercanca, rgimen o importador o exportador, por lo que cualquier agente aduanal puede tramitar el despacho aduanero de cualquier
clase de operacin.
Sin embargo, el articulo 159 ltimo prrafo de la NLA (medida proveniente de la reforma legal para 1992) autoriza a la SHCP para expedir patentes de tracciones arancelarias especficas o que legitiman a su titular
para promover nicamente el despacho de mercancas cuyas fracciones
arancelarias se autoricen de manera expresa. En este caso, s existe limitacin para el agente aduanal titular de esa clase de patentes, ya que slo
puede realizar operaciones respecto de las mercancas o fracciones arancelarias autorizadas.
Ejemplo de estos ejercicios especializados o patentes para fracciones
arancelarias especficas son aquellas que se han expedido para vehculos
automotores usados que se clasifican en las fracciones arancelarias del
142
segunda lo determinaba con base en los precios promedio de venta publicados en el tabulador de comerciantes extranjeros. conocidos como libro
amarillo o libro azul, resultando una base gravable ms alta en el segundo
de los mtodos.
Con la modificaci6n a la regla 78 publicada en el D.O.F. de 31 de mayo
de 1995, en vigor a partir de 10. de junio de 1995 s610 las importaclones de autos usados efectuadas por empresas que cuenten con el re!;Jis-
tro como empresa comercial en los trminos del Decreto gue establecio el
esquema de transici6n de la franja fronteriza norte del pars, podan determinar el valor en aduana utilizando el valor que aparece en la factura si el
trmite aduanal se efectuaba por agente o apoderado aduanal para promoverel despacho por fracciones arancelarias especficas. Con la reforma
a dicha regla publicada en el D.O.F. de 22 de enero de 1996 se dispuso
que esas operaciones deberan efectuarse nicamente por esos agentes o
apoderados aduanales por fraccin arancelaria, disposicin que se mantuvo hasta la regla general 3.10.6 para 1997 publicada el 10 de febrero de
1998, en la cual se dispone. hasta la actualidad, que esas operaciones se
tuyen otra manera del ejercicio de la patente, pues permite que dos o ms
agentes aduanales lleven asuntos de inters comn, aunque ciertamente
Si bien la NLA y el NRLA de 1996 no regulan directamente a las corresponsalas en la prctica, se hacen consistir en el acuerdo por el cual un
por ste ltimo. Este es ei medio por el cual un agente aduanal puede
atender a los importadores o exportadores que represente por los embarques que ingresen o salgan del pas por aduanas diferentes a la de su
adscripcin y no tenga autorizacin para despachar en ellas. Los agentes
involucrados en acuerdos de esta ndole comparten los honorarios profesionales devengados de acuerdo con las bases que ellos mismos hayan
pactado y sus relaciones se regirn por el convenio respectivo y, en su
ausencia u omisin, por las normas del Derecho comn.
143
g) La extensin de su ejercicio
La muerte, la incapacidad fsica permanente o total y el retiro voluntario
son causas, entre otras ms, de cancelacin de la patente que impide
continuar ejercitando la misma.
Sin embargo, el artculo 144 de la ALA permita que en esos casos el
ejercicio de la patente pudiera extenderse por tres meses si hubiere sustituto autorizado, para cuyos efectos el artculo 194 del ARLA dispona que
el agente aduanal poda proponer ante la SHCP a ese sustituto. Dicho precepto aada que en caso de fallecimiento del titular de la patente, la citada SHCP podrta otorgar la patente al sustituto autorizado.
Aun antes de la abrogacin de la ALA se derog la figura del sustituto
autorizado, pues en realidad se opona al espritu y letra de la propia ley,
que establece la calidad de intransferible de la patente. razn por la cual la
extensin del ejercicio ya no se prev en la NLA.
B. Constituir sociedades para la prestacin de sus servicios
La fraccin II del artculo 163 concede al agente aduanal el derecho de
constituir sociedades integradas por mexicanos para facilitar la prestacin
de sus servicios, previniendo que ni la propia sociedad ni los socios diterentes al agente aduanal adquirirn derecho alguno sobre la patente ni
disfrutarn de los derechos que a ste ltimo concede la ley, disposicin
que reafirma la naturaleza personal e intransferible de la patente.
El texto inicial de la ALA limitaba las sociedades que poda constituir el
agente aduanal a aquellas sociedades o asociaciones "de personas", mismas que el informe razonado de esa ley aclaraba que eran las de carcter
civil, en contraposicin al Cdigo de 1952, que permita sociedades de
cualquier naturaleza. Por reforma legal, desde 1990 no es relevante que la
sociedad sea civil o mercantil, circunstancia que depender de la voluntad
del agente aduanal y sus socios o asociados.
Por otra parte, las escrituras constitutivas y sus modificaciones, de dichas sociedades actualmente no deben ser previamente aprobadas por la
autoridad aduanera, pues la NLA y el NRLA omitieron la disposicin que
se contena en ese sentido en el artculo 198 del ARLA. Igualmente, se suprimi que los socios sean mexicanos por nacimiento.
C. Solicitar el cambio de adscripcin a aduana distinta
El cambio de aduana de adscripcin constituye actualmente un derecho del agente aduanal y puede ejercerse por dos causas: a solicitud del
propio agente o por supresin de la aduana.
a) El cambio de adscripcin por solicitud
La fraccin 111 del artculo 163 concede al agente aduanal el derecho de
solicitar y obtener el cambio de adscripcin a aduana distinta, siempre
que tenga dos aos de ejercicio ininterrumpido y concluya el trmite de
los despachos iniciados.
Con la reforma legal para 1990 se transform substancialmente esta
disposicin, que provena del Cdigo de 1952, y llen una laguna que
existi los primeros ocho aos de vigencia de la ALA
El artculo 715 del Cdigo de 1952 estableca que las patentes no podan ser "trasladadas" a aduana distinta para aquella que fueron expedi-
144
das ni tampoco podan ser canceladas para ser expedidas en otra aduana, pues aun en este supuesto, el aspirante debera sujetarse de nueva
cuenta a las reglas para el otorgamiento de la patente, dicho de otro
modo, no se permita bajo ningn concepto el cambio de adscripcin sino
era solicitando nuevamente la expedicin de una patente, previa renuncia de la anterior.
La ley de 1982 fue omisa en esta materia hasta 1990 en que se adicion el derecho que se comenta, el cual, como se aprecia, est sujeto a la
condicin de tener dos aos de ejercicio sin interrupcin. En virtud de que
la figura de la "interrupcin" no est contemplada en la ley, slo se puede
interpretar ese trmino como la suspensin voluntaria de actividades por
parte del agente aduanal.
b) El cambio de adscripcin por supresin de la aduana
La evolucin histrica de este derecho es bien interesante, por lo que
se expondrn algunas breves consideraciones en ese sentido,
El texto inicial del ltimo prrafo del artculo 144 de la ALA dispona que
en el caso de supresin de alguna aduana se "podre" expedir una nueva
patente a los agentes aduanales a ella adscritos, con asignacin a otra
aduana segn las necesidades del servicio, redaccin que plante incertidumbre en los agentes aduanales afectados por la supresin de alguna
aduana.
En primer lugar, el trmino "podr" permita interpretarla como una facultad discrecional de la autoridad y no como un deber a su cargo; en segundo lugar mencionaba "expedir una nueva patente" cuando en realidad
era simplemente un cambio de adscripcin de la misma patente y, finalmente, se condicionaba todo lo anterior a "las necesidades del servicio",
que someta dicho cambio de aduana a la evaluacin subjetiva de la autoridad sobre dichas necesidades.
Con la reforma legal para 1990 se modilic este precepto eliminando
las condiciones anteriores y consign, en el caso de la supresin de una
aduana, un derecho verdaderamente automtico a favor del agente aduanal, pues tiene el derecho de elegir la aduanade su nueva adscripcin sin
necesidad de expedir una nueva patente y sin estar condicionado a las
necesidades del servicio, pasando as a la nueva legislacin en la materia.
El artculo 161 ltimo prrafo de la NLA dispone:
Este derecho establecido en la fraccin IV del artculo 163 no se contrapone con la naturaleza personal del ejercicio de la patente y permite que
el agente aduanal se auxilie en la ejecuci6n de sus actividades con persona/ que contrate para este efecto, el cual puede ser de dos categoras:
aquellos que desarrollan actividades administrativas y aquellos otros que
ejecutan actividades en la operacin aduanera. Respecto del personal administrativo tales como contadores, secretarias y otros auxiliares, ste no
se encuentra sujeto a las disposiciones aduaneras mientras no intervenga
en el despacho aduanero. Por el contrario, el personal que desarrolia tr-
145
sistema aleatorio; estar presente durante el reconocimiento aduanero y recibir notificaciones derivadas de dicho reconocimiento. Se distinguen de
los apoderados o representantes ya que carecen de facultades para suscribir los pedimentos y sus relaciones jurdicas con el agente aduanal son
laborales y por lo mismo, se regulan por la Ley Federal de Trabajo.
Los dems empleados generalmente hacen labores de servicie y apoyo tales como carga, descarga, transporte de las mercancas y otras labores conexas dentro y fuera del recinto fiscal, pero sin facultades para
intervenir en los diversos trmites del despacho aduanero ni mucho menos para suscribir pedimentos. Sus relaciones son laborales con aquellos
que contraten sus labores.
b) La designacin
La fraccin IV del citado artculo 163 consigna expresamente el derecho del agente aduanal para designar representantes pero con un lmite
de tres cuando realice hasta trescientas operaciones al mes y si excede
de ese nmero hasta por un mximo de cinco representantes.
En la prctica, las designaciones de mandatarios, dependientes y empleados se realizan en formatos oficiales, los cuales se ratifican ante la
aduana en la cual actuarn y que se acompaan de los poderes notariales
(para el caso de los representantes o apoderados) y los comprobantes
que demuestren que dicho personal efectivamente forma parte de la agen-
146
cia aduanal, tales como avisos de alta ante el Instituto Mexicano del Seguro Social. Esta prctica se apoya en el Manual de Operacin Aduanera
(MOA) que emite la SHCP y que es de observancia obligatoria para las
autoridades aduaneras.
el Los
requisitos
147
148
Acorde con los dos ltimos prrafos del articulo citado, la inhabilitacin
no es permanente sino temporal y puede ser de dos tipos: por cierto plazo
determinado y por tiempo indeterminado.
a) La Inhabilitacin por cIerto plazo determinado
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149
electrnico, sin embargo quedar sin efecto tan pronto el agente eduanal
demuestre que ya cuentacon ese equipo.
La inhabilitacin por plazo indeterminado es por regla general una sancin de duracin muy breve, que en la mayora de los casos tiene una duracin menor a un mes.
La NLA Y el NRLA no consignan el procedimiento de inhabilitacin lo
cual implica que en todo caso y previamente a su declaracin se cumplan
fielmente las formalidades esenciales del procedimiento, es decir, que se
Cuando el agente aduanal incurre en alguno de los supuestos previstos en las diversas fracciones del articulo 164 de la ley proceda la suspensin en el ejercicio de sus funciones, por lo que esta sancin afecta el
ejercicio de la patente y no as su vigencia o existencia.
150
1. Dejar de cumplir con el encargo que le hubiese sido conferido o sustituirlo sin autorizacin de su representado.
No deber aplicarse esta causal cuando el agente aduanal no haya
aceptado de manera expresa dicho encargo o lo haya renunciado legalmente antes de la presentacin del pedimento o cuando la delegacin del
encargo se deba a acuerdos de corresponsala entre dos o ms agentes
aduanales. Es inexplicable que el NRLA haya omitido la disposicin contenida en el artculo 92 del reglamento de 1982, abrogado, que estableca la
renuncia dl encargo en los trminos mencionados, pues con su omisin
no puede confundirse el dejar de cumplir con el renunciar un encargo.
2. Intervenir en algn despacho aduanero sin autorizacin de quien
pueda otorgar el encargo.
Se encuentra establecida en la fraccin 111 del artculo 164 y se encuentra superpuesta con la causal de cancelacin que se contempla en la fraccin 111 del artculo 165 por sealar en el pedimento el nombre, domicilio
fiscal o la clave del registro federal de contribuyentes de alguna persona
que na hubiere solicitado la operacin al agente aduanal.
En efecto, el despacho aduanero se activa y se desahoga por medio
del pedimento aduanal, por lo que la intervencin en dicho despacho sin
la autorizacin de la persona que puede otorgar el encargo implicar necesaria y forzosamente que en el pedimento se asienten los datos de esa
persona, razn que provoca la inconstitucionalidad de estas dos disposiclones, por cuanto rompen con la garanta de legalidad y seguridad jurdica ya que quedar a discrecin de la autoridad aduanera aplicar una u
otra medida.
3. Declarar con inexactitud en el pedimento y lesionar el inters fiscal.
Para la configuracin de sta causal de suspensin se requiere la pre-
durante el ao de calendario. Siendo claro el contenido de la excepcin, basta anotar que la ley contiene un defecto de redaccin porque seala que el error no exceda del monto y porcentaje requerido
para la cancelacin, lo cual es intil mencionar, porque si excedieran
se estara en la causal de cancelacin y no de suspensin y no tendra aplicacin la excluyente de suspensin mencionada.
151
152
el El procedimiento de suspensin
El articulo 167 de la NLA establece por primera ocasin a nivel legislacin un procedimiento para tramitar y ordenar la suspensin de actividades del agente aduanal, aunque es fcil reconocer sus orgenes en el
artculo 199 del ARLA de 1982.
Este procedimiento tiene dos modalidades principales: 1) con suspensin provisional 2) sin suspensin provisional.
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Estar sujeto a un procedimiento penal por haber participado en la comisin de delitos fiscales o privado de su libertad personal cuando
est sujeto a un procedimiento penal por la comisin de otro delito
que amerite pena corporal.
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beneficio cautelar, slo est manteniendo la situacin que prevaleca cuando se promovi el amparo, y es inexacto que se
155
en montos inferiores a los de cancelacin, siempre que no operen algunas de las excluyentes ya mencionadas.
Declarar con inexactitud en los regmenes suspensivos y lesionar el
5. Transcurrido el plazo de tres meses sin que se haya notificado la resolucin expresa se entender caducado el procedimiento respectivo, sin
perjuicio del ejercicio posterior de las facultades de la autoridad aduanera,
observando las formalidades anteriores.
El efecto de la caducidad ser dar por concluido dicho procedimiento,
sin que la ley hubiere otorgado al silencio de la autoridad la calidad de
negativa o afirmativa fleta, con las consecuencias que ello ocasiona. Esa
caducidad dejar las cosas en que se encontraban antes del inicio dei
procedimiento en el cual, por cierto, no orden la suspensin provisional.
156
vigor desde el 10. de junio de 1995 (LFPA) a los procedimientos de suspensin del agente aduanal y de cancelacin de su patente.
1. La supletoriedad de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo.
La premisa principal de quienes sostienen su aplicacin es que dichos
pcedimientos no se refieren a las materias excluidas de su aplicacin, entre ellas la fiscal, que por lo dems slo quedar excluida de esa ley tratndose de las contribuciones y los accesorios que deriven directamente
de aqullas, segn lo ordena su articulo 10. segundo prrafo. Entre las tesis judiciales que respaldan esa postura se encuentran las siguientes:
AGENTES ADUANALES, PATENTES DE. No puede decirse
que lo relativo al otorgamiento de patentes de agentes aduanales y su cancelacin, constituya propiamente materia fiscal,
puesto que dichos agentes no son ms que gestores habituales en operaciones aduaneras, segn lo previene el artculo
690 del Cdigo Aduanal, quienes para ejercer sus actividadesante las oficinas aduanales necesitan estar autorizados por la
Secretaria de Hacienda; por lo que, del hecho de que intervengan por cuenta de particulares en el desarrollo de gestiones, liquidacin y pago de los derechos aduanales, no puede
inferirse que, en lo que respecta al otorgamiento y cancelacin
de sus patentes, se implique materia fiscal, como lo es por
ejemplo el nombramiento y remocin de un empleado de las
oficinas hacendarias; de todo lo cual se deduce que no tratndose de la materia fiscal, segn la define la jurisprudencia de
ia Suprema Corte, o sea de impuestos o sanciones aplicadas
por infraccin a las leyes que establecen aqullos, no cabe
considerar que la cancelacin de una patente de agente
aduanal implique o signifique propiamente una sancin fiscal.
A. R. 2413/53. Martnez, Manuel G. 9 de diciembre de 1954.
157
Amparo en revisin 3683/73. Petrleos Mexicanos. 6 de septiembre de 1974. Ponente: Jorge larritu. Segunda Sala.
Unanimidad.
Semanario Judicial de la Federacin. Sptima Epoca. Vol. 69
Tercera Parte. Pgina 51.
procedimiento.
Las sanciones y multas impuestas por infracciones diferentes a la
omisin de contribuciones.
Los medios de impugnacin de dichos actos, resoluciones o procedimientos.
En el primer y segundo mbito, el CFF contiene disposiciones procedlmentales sobre la fase oficiosa y la fase contenciosa, pero en ambos casos aplican para la determinacin de crditos fiscales. y por lo mismo, no
son aplicables a los procedimientos de suspensin y cancelacin de
agentes aduanales que carecen de esa naturaleza, segn lo ha determinado el Poder Judicial Federal, motivos que hacen aplicable supletoriamente
158
la LFPA cuando la Ley Aduanera sea omisa. Siendo de esta manera que la
LFPA es aplicable de manera supletoria, las mismas razones tambin llevan a concluir su aplicacin en cuanto al tercer mbito.
No ser de aplicacin supletoria la LFPA en las sanciones impuestas
por aquellas infracciones previstas en la Ley Aduanera por conductas diferentes a la omisin de contribuciones, ya que el CFF tambin establece
"infracciones formales", para las cuales tambin ordena requisitos de motivacin y fundamentacin.
Finalmente, ya no existe duda en la cuestin de los medios de impugnacin, pues sta se resolvi por el ltimo prrafo del artculo 203 de la
NLA que expresamente dispona que en contra de ias resoluciones que
pusieran fin a los procedimientos de suspensin o cancelacin procedera
el recurso de revocacin estabiecido en el CFF.
Con la reforma para 1997, este precepto se modific para suprimir ese
ltimo prrafo y aadir en el primero que en conlra de todas las resoluciones definitivas que dicten las autoridades aduaneras proceder el recurso
de revocacin estabiecido en el CFF, lo que de paso resolvi la cuestin si
la interposicin de ese recurso era o no optativo, ya que ahora es claro
que el agente aduanal puede, a su eleccin, agotarlo previamente o presentar la demanda de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federacin
(TFF).
C. La cancelacin
En el artculo 165 de la NLA se establecen las conductas u omisiones
que de consumarse darn lugar a la cancelacin de la patente, provocando en este caso no slo la perdida del derecho de ejercerla sino privndola de sus efectos jurdicos, o sea, declarando su revocacin o cancelacin.
En este caso, la cancelacin de la patente es permanente, definitiva y no
es jurdicamente reversible e impide, en los trminos del articulo 159 fraccin 11 de la propia ley, obtener una nueva patente aduanal.
a) La aplicacin mlliple de sanciones
Establece el artculo 165 que la cancelacin de la patente ser independiente de la aplicacin de las sanciones que procedan por las infracciones cometidas, mientras los articulos 70 y 94 del CFF disponen que la
aplicacin de las sanciones administrativas ser independientemente de
las penas que impongan las autoridades judiciales cuando se incurra en
responsabilidad penal. La imposicin de diversas sanciones administrativas y de la pena judicial por la misma conducta ha sido de antao contemplada en la legislacin, sin que se encuentren tesis judiciales que las
objeten.
b) Las causales de cancelacin de patente
Estas son las que contemplan las diversas fracciones del artculo 165
de ia NLA y que se estudian a continuacin:
159
Este supuesto se impeda en gran medida con el artculo 198 del RLA
abrogado, que exiga la previa aprobacin de las escrituras constitutivas o
sus modificaciones por parte de las autoridades aduaneras, disposicin
que ya no se contempl en el NRLA de 1996. Sin embargo, los artculos
159 y 162 fraccin 11 de la NLA son disposiciones de orden pblico, y por
lo tanto, cualquier estipulacin en contrario que el agente aduanal y sus
socios pacten en los convenios que celebren, aun en escrituras pblicas,
es nula de pleno derecho y no produce efecto legal alguno, por lo que el
otorgamiento de dichos derechos no llegarjurdicamente a consumarse.
2. La omisin grave de contribuciones o de permiso de autoridad competente,
Esta causal se configura por declarar con inexactitud en el pedimento o
en la factura, tratndose de pedimento consolidado, siempre que exista lesin fiscal y la omisin en el pago de los impuestos al comercio exterior,
derechos y cuotas compensatorias exceda de $ 100,000,00 Y dicha
omisin represente ms del 10% del total de las que debieron pagarse; se
efecten trmites del despacho sin el permiso de la autoridad competente o sin descargarlos sobre dicho permisoantes de activar el sistema automatizado o s se trata de mercanca cuya importacin o exportacin
prohibida.
(i) Que la omisin en el pago de impuestos al comercio exterior, derechos y cuotas compensatorias exceda de $ 100,000.00.
Para la configuracin de esta hiptesis solamente se cuantifican los
montos de las contribuciones y aprovechamientos que especficamente
seala la ley, sin considerar otro tipo de contribuciones, tales como el impuesto al valor agregado; el impuesto sobre automviles nuevos; el
impuesto especial sobre produccin y servicios, etc,
(ti) Oue la omisin represente ms del 10% de los impuestos al comercio exterior, derechos y cuotas compensatorias que debieron pagarse.
160
ms del 10% de lo que debi pagarse, ya que en caso contrario no se tipificar la causal de cancelacin. En tal virtud, la autoridad deber sealar el
monto que debi cubrirse; el monto pagado; el monto omitido; y el porcentaje que represente dicho monto omitido respecto del pagable, que
deber ser mayor al 10%.
Esta causal de cancelacin admite, al igual que en la suspensin, una
excluyente consistente en que no proceder la cancelacin cuando la
avisos; etc.
La omisin de dichas regulaciones y restricciones no arancelarias se
ubica en lo dispuesto por el artculo 176 fraccin Ii de la NLA y procede la
sancin gravsima contemplada en la fraccin IV del artculo 178 de la misma ley consistentes en multa equivalente del 70% al 100% del valor comercial de las mercancas adems de que, si no se cumplen o subsanan
esas regulaciones en un plazo de 30 das, pasarn a ser propiedad del fIsco federal, pero no constituyen causal de cancelacin de patente ni aun
indirectamente por ia va del delito fiscal, puesto que el artculo 102 del
CFF tambin se refiere limitativamente a la omisin de los permisos de
autoridad competente.
161
En pginas anteriores ya qued expuesto que desde 1990 la representacin legal del agente aduanal proviene de la ley y no de mandato, por lo
que la causa legal de su actuacin se fundamenta en la simple designacin que de l hubiere hecho el importador o exportador para tramitar el
despacho aduanero de las mercancas. Dado que no se regula la "designacin" en la ley de la materia y toda vez que no existen razones juridicas
para asimilarla y s para excluirla del mandato, entonces aplicarn las normas del Derecho Comn sobre los actos jurdicos en general.
Hasta el 31 de marzo de 1996, fecha de su abrogacin, la ALA no tuvo
norma alguna que regulara la formalidad de esta designacin, lo mismo
poda ser expresa o tcita e incluso contenida en otros actos que as la
Implicarn como la consignacin, la destinacin, la entrega de las mercancas, el pago de sus servicios, etc.
La NLA tambin es omisa en regular esa designacin del agente aduanal y slo por la obligacin que ste tiene de formar un archivo que contenga "el documento" que compruebe el encarqo que se le hubiere
conferido para realizar el despacho de las rnercancras, se puede presumir
que dicha designacin sea escrita. No obstante lo anterior, la ley no seala ningn requisito o naturaleza a ese documento escrito, con lo cual tal
designacin bien puede estar contenida en la consignacin; en la factura
de la mercanca o en cualquier otro documento que el interesado expida u
ordene que otro expida, del cual se desprenda su intencin que el agente
aduanal realice la operacin y, finalmente, en un documento ex profeso
para tal designacin o encargo.
An ms, bien se puede apreciar que esta causal no remite al artculo
162 fraccin VII inciso g), ni tampoco hace referencia al documento que
menciona dicho precepto, por lo que no existe fundamento legal, dado el
principio de aplicacin estricta, para exigir que el agente aduanal compruebe que se le solicit la operacin nicarr.ente con ese documento. En
todo caso, la infraccin de no contar en su archivo con el referido documento no est tipificada como la causal que se comenta, hiptesis diversa
a la de no probar que le fue solicitada la operacin, para la cual en ninguna parte de la ley se limitan las probanzas que demuestren tal circunstancia.
Seaiada en la fraccin V del citado artculo 165, merece algunas consideraciones particulares, pues como se recordar, ser causa de suspensin estar sujeto a un procedimiento penal por delito fiscal o estar privado
de la libertad por cualquier otro proceso penal, pero si esos procesos cu-
162
cancelacin,
Los elementos y particularidades de este supuesto de cancelacin son
los siguientes:
(1) Las sentencias de procesos penales por delitos no intencionales.
Del texto de la ley se desprende que cualquier sentencia recada a un
proceso penal que no sea por delito intencional no configurar la causal
que se estudia, tales como aqullos cometidos con motivo del trnsito de
vehculos y, en general, cualquier fallo judicial que establezca una condena basada en que el deiito fue imprudenciaf.
(11) Las sentencias conmutativas de delitos intencionales no fiscales.
Tratndose de otros delitos intencionales, diferentes a los fiscales, la
ley configura esta causal cuando ameriten pena corporal, y por lo mismo,
cuando la sentencia imponga una sancin pecuniaria o bien conmutativa
por la de prisin y el agente aduanal elija la primera no llegar a consumarse la causal de cancelacin.
(m) La impugnacin de las sentencias,
La causal no se configurar hasta en tanto la sentencia no haya sido
ciba sentencia absolutoria o slo por la reparacin del dao, pues esta circunstancia no consiste en pena corporal.
6. Permitir que un tercero, cualquiera que sea su carcter, acte al am-
paro de su patente.
Est consignada en la fraccin VI y es una causal de cancelacin derivada del principio establecido en el artculo 159 de la ley, de que la patente y su ejercicio son personales e intransferibles.
1. La omisin grave de contribuciones o la omisin de permiso en regfmenes suspensivos.
Se consuma esta causal por declarar con inexactitud en los regmenes
temporales, de depsito fiscal y de trnsito algn dato, si de haberse destinado la mercancra al rgimen de importacin definitiva, se hubiera incurrido en alguno de los siguientes supuestos: ( artculo 165 fraccin VII ) .
Omisin que exceda de $ 100,000,00 Y del 10% de los impuestos al
comercio exterior, derechos y cuotas compensatorias causados.
163
Efectuar los trmites del despacho sin el permiso de autoridad competente o no hacer su descargo antes de activar el mecanismo de
seleccin aleatoria.
Se trate de mercancas de importacin o exportacin prohibida.
Cuando se estudiaron las causas de suspensin, se precis este tipo
e) El procedimiento de cancelacin
Para este procedimiento aplican muchas de las disposiciones del pro-
cedimiento de suspensin, como la resolucin o acta de inicio; la notificacin de dicho inicio; la fase de diez das para exponer alegatos y defensas
as como para ofrecer pruebas; treinta das para desahogar las mismas;
notificacin de las resoluciones de inicio y final por conducto de la aduana
de adscripcin y procedencia optativa del recurso del revocacin o del jui-
mandato legal que pretende dejar al agente aduanal expedita las vias de
impugnacin del procedimiento y evitar que ste se demore indefinidamente en su perjuicio.
O. La extincin
Prevista en el artculo 166 de la NLA, se aplicar cuando se deje de satisfacer por ms de noventa das hbiles, sin causa justificada, alguno de
164
165
Resumiendo, solamente los requisitos de capacidad de ejercicio; buena reputacin; ocupacin de un puesto pblico o ser militar en activo y el
parentesco con el administrador de la aduana son requisitos de satistaccin continua y su interrupcin, por ms de 90 das hbiles sin causa justificada, podra dar lugar a la extincin de la patente.
b) La causa justificada
Para que proceda la extincin de la patente la falta de satisfaccin continua de algun requisito deber ser sin causa justificada, lo que significa
que, en todos los casos, se debern admitir las excepciones o razones que se fundamenten en causas de fuerza mayor, hechos fortuitos o
cualquier otra razn que est fuera de la voluntad del agente aduana!.
e) El procedimiento de extincin
Carece la NLA y el NRLA de contemplar el procedimiento para la extincin de la patente, pero en todo caso, la autoridad deber respetar las formalidades esenciales de todo procedimiento, es decir, otorgar la
oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas as como para exponer los
aiegatos del agente aduanal interesado.
d) El fallecimiento, incapacidad y retiro voluntario
Cuando ocurren estos eventos deber resolverse si procede la extincin o la canceiacin de la patente y el artculo 166 de la iey no ayuda en
este cometido, pero existen consideraciones jurdicas que conducen a armar que se trata de la extincin.
Primero, debe considerarse que la cancelacin tiene naturaleza jurdica
de una sancin consistente en la privacin de la patente por conductas
graves del agente aduanal que implican la violacin a las disposiciones le
gales, por lo mismo, ya que estos eventos no constituyen infracciones a
dichas disposiciones su consecuencia no se adeca a la cancelacin.
Segundo, debe considerarse que el agente aduanal que hubiese solicitado y obtenido la aprobacin de su retiro voluntario estaria impedido de
obtener otra patente pues la fraccin 11 del artculo 159 exige como requisito no haber sufrido la cancelacin de la patente.
166
ms trascedencia que la presentacin de un aviso por parte del mandatario del agente aduanal fallecido.
E. La posesin del archivo por la autoridad aduanera
Establece el artculo 189 del NRLA, texto que proviene del artculo 201
del ARLA, que en todo caso de cancelacin la autoridad aduanera entrar
167
obliga a verificar que los datos y la informacin proporcionados por el importador o exportador sean verdicos y exactos.
rgimen.
Actualmente que la ley adopta el valor en aduana o valor de transaccin o precio realmente pagado o por pagar, es imposible que el citado
profesionista est en posibilidad de verificar si efectivamente el precio sealado en la factura es la cantidad que realmente pag o pagara el importador sin practicarle una auditora financiera y contable, para lo cual no
tiene las facultades ni el consentimiento del interesado y SI excede en mu-
168
2. Cuando se haya declarado un valor igualo superior al precio estimado o se haya otorgado la garanta, excepciones que a partir de 1999, sustituyeron la consistente en conservar copia de la garanta para mercancas
sujetas a precios estimados, cuando el precio declarado sea inferior a dicho precio.
el Por el uso de aranceles preferenciales establecidos en un tratado Internacional
Esta excluyente la contiene la fraccin lit y libera al agente aduanal de
las contribuciones omitidas que se deriven de la aplicacin de un arancel
preferencial 'cuando, de conformidad con un tratado o acuerdo internacional del que Mxico sea parte, se requiera un certificado de origen para gozar de ese trato preferencial de carcter arancelario.
Esta excluyente se sujeta al cumplimiento de ciertas condiciones a cargo del agente aduanal, mismas que se describen:
1. Que conserve copia del certificado de origen que ampare las mercancas.
169
2. Se asegure que el certificado se encuentra en el formato oficial aprobado para tales efectos.
3. Se asegure que el certificado ha sido llenado en su totalidad conforme a su instructivo.
4. Se asegure que el certificado se encuentra vigente a la fecha de la
importacin.
5. Se asegure que el criterio para el trato arancelario preferencial que
fue anotado en el pedimento corresponde a la regla de origen aplicable a
las mercancas de que se trate.
d) Por las cuotas compensatorias
Las marcas y etiquetas de las mercancas y empaques, correspondan a las mercancas descritas en los documentos comprobatorios
del origen (certificado o constancia, segn corresponda).
Los documentos comprobatorios del origen hayan sido expedidos
por la persona o entidad que corresponda de conformidad con las
disposiciones aplicables en la materia.
Los documentos contengan la informacin requerida por dichas disposiciones y estn llenados de conformidad con los instructivos respectivos.
La clasificacin arancelaria anotada en el pedimento respectivo, a nivel de subpartida, sea la que les corresponda a las mercancas
amparadas por dichos documentos.
Las mercancas sean susceptibles de ser consideradas como originarias del pas que se seala en los respectivos documentos, conforme a las reglas de origen y criterios manifestados en los mismos.
Los datos asentados en los documentos comprobatorios del origen
de la mercanca correspondan con los sealados en la factura, orden
de ambarque, gua area, pedimento de importacin o cualquier
otro documento utilizado para ampararla importacin.
Los sellos y los datos anotados en' el propio certificado de origen correspondan razonablemente a los autorizados, de acuerdo a los que
estn a su disposicin para su consulta en la SECOFI.
170
1. El concepto
El artculo 168 de la NLA dispone que es "la persona fsica desl!;lnada
por otra personafsica o moral para gua en su nombre y representacin se
encargue del despacho de rnsrcancras, siempre que obtenga la autorizacin de la SHCP".
El citado artculo aade que el apoderado aduanal promover el despacho ante una sola aduana, en representacin de una sola persona, quien
ser ilimitadamente por los actos de aqul.
Los antecedentes en la legislacin mexicana del apoderado aduanal se
encuentran expresamente en el artculo 33 tercer prrafo del Cdigo Aduanero de 1952, que a diferencia de la ley vi~ente, limitaba su actuacin a un
slo ejercicio. La ALA recogi esta limitacion mismaque fue suprimidaaun
antes de que fuera abrogada por la NLA en vigor.
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Si la empresa viene realizando importaciones desde 1993, este requisito ya lo viene cumpliendo desde ese entonces, en que se implement dicho padrn. Aunque el reglamento no lo seala expresamente, tambin
estn exceptuadas ias maquilas y las empresas pltex, pues no se inscriben en dicho padrn.
el Otorgar poder a la persona que haya satisfecho los requisitos legales
Este requisito es repetitivo tanto en la ley como en el reglamento, teniendo por finalidad asegurar que la empresa sea responsable ilimitadamente por los actos del apoderado, aunque ste sige sujeto a una
relacin laboral.
B. los requisitos comunes del importador o exportador y el apoderado aduanal
Conforme a la fraccin 11 del artculo 168 de ia NLA, estos requisitos estarn a cargo del importador o exportador y del apoderado aduanal, es
decir, se trata de requisitos de cumplimiento comn:
al Tener relacin laboral con el poderdante
Para su cumplimiento el importador o exportador y el apoderado aduanal debern previamente celebrar un contrato de trabajo que ser ei que
rija la relacin entre ellos, con todos los derechos y obligaciones que de l
se desprendan. En esa virtud, el apoderado aduanal es un trabajador del
importador o exportador.
b) Que el Importador o exportador le otorgue poder notarial
174
en:
Ser mexicano en pleno ejercicio de sus derechos. Por esta razn
apoderado aduanal.
b) Los requisitos del apoderado colectivo
Adicionalmente a los requisitos exigibles para obtener la autorizacin
de apoderado uniempresa, en este caso, se requieren:
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1. En los trmites del despacho aduanero actuar siempre en su carcter de apoderado aduanal.
2. Rendir dictamen en los casos en que se lo solicite la autoridad
aduanera.
3. Retribuir a un apoderado aduanal suspendido.
4. Suspender actividades sin previa solicitud.
VI. La inhabilitacin, suspensin, cancelacin y revocacin de la
autorizacin
Las causas que pueden afectar el ejercicio o la vigencia de la autorizacin de apoderado aduanal son las que tambin afectan a las patentes de
agente aduana1.
A. La inhabilitacin de la autorizacin
Se encuentra tambin prevista en el penltimo prrafo del artculo 169
de ia ley y se aplicar por el incumplimiento a los requisitos de operacin.
Al igual que la inhabilitacin de los agentes aduanales se puede ordenar
por cierto plazo o hastaque se subsane el requisito omitido.
B. La suspensin del apoderado aduanal
No est prevista la suspensin de actividades para los apoderados
aduanales uniempresa y comunes, aplicndose en los trminos del antepenltimo prrafo del artculo 173 slo a los apoderados aduanales colectivos cuando se ubiquen en las causales que la ley seala para los
agentes aduanales, salvo las siguientes:
a) Dejar de cumplir con sus funciones
Es correcto que no sea causal de suspensin ya que en todo caso le
corresponder a la representada imponer los correctivos conducentes,
como la revocacin del poder y por ende, de la autorizacin respectiva.
b) Carecer de bienes para cubrir crditos fiscales
Del mismo modo, es correcto que no aplique esta causal, debido a que
el importador o exportador representado tiene una absoluta responsabilidad de la actuacin del apoderado aduanal y, en todo caso, ser el patrimonio del importador o exportador quien-responder de dichos crditos
fiscales.
Sin embargo. no aparecen argumentos slidos con fundamento en los
cuales se haya excluido a los apoderados aduanales uniempresa o cornunes de ser suspendidos en los mismos supuestos en que son suspendidos los agentes aduanales y apoderados aduanales colectivos.
C. La cancelacin de la autorizacin de apoderado aduanal
El artculo 173 de la NLA establece las causas por las que ser cancelada la autorizacin de todas las clases de dichos apoderados.
De la enumeracin de las causales que hace dicho dispositivo legal se
desprende que son las mismas aplicables para los agentes aduanales con
ciertas salvedades.
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2. Retribuir a un apoderado aduanal suspendido.- Es igualmente correcto que no aparezca porque un apoderado suspendido no puede transmitira su representado a otro apoderado.
3. Carecer de bienes por tercera ocasin para cubrir crditos fiscales.
Ya se coment, con motivo de la suspensin, la razn que justifica que no
se seale como causal de suspensin o cancelacin.
178
cin
Por sealamiento del penltimo prrafo del artculo 173 de la NLA las
suspensiones o cancelaciones se substanciarn, en lo aplicable, por el
procedimiento previsto en el artculo 167 de la misma ley para los agentes
aduanales, el cual ya se describi en el apartado correspondiente.
.
Finalmente, el mismo artculo 173 ordena que la persona fsica o moral
a quien la autoridad aduanera haya cancelado la autorizacin de tres de
sus apoderados aduanales no podr designar uno nuevo en un plazo
de dos aos.
8. LAS AUTORIDADES ADUANERAS
Toca ahora estudiar al sujeto activo de la relacin jurdica aduanera o
las entidades del Estado encargadas de aplicar la ley, verificar su cumplimiento y exigir que ante ellas se cumplan las diversas obligaciones que
establece la iey a cargo de los particulares.
A. El concepto de autoridad
Esta materia ya ha sido ya objeto de estudio desde hace tiempo por
nuestros tribunales cuando, con motivo del juicio de amparo, han emitido
fallos o sentencias.
AUTORIDADES. QUIENES LO SON. Se reputa como autoridad a aquel rgano del Gobierno del Estado que es susceptible jurdicamente de producir una alteracin. creacin o
extensin en una o varias situaciones, concretas o abstractas,
particulares o generales, pblicas o privadas, que pueden presentarse dentro del Estado; alteracin, creacin o extincin
que se lleva a cabo imperativamente, bien por una decsin aisladamente considerada, o por la ejecucin de esa decisin o bien por ambas conjunta o separadamente; que por
autoridad responsable, para los efectos del amparo, se entiende aquel rgano estatal, de hecho o de derecho, investidos
con facultades de decisin o de ejecucin, cuyo ejercicio engendra una creacin o una extincin de situaciones, en general, de hecho o jurdicos, con trascendencia particular y
determinada, de una manera imperativa; y cuando la Ley que
rija a un organismo descentralizado le d atribuciones constitutivas de actos de autoridad, los que se distinguen por sus
caractersticas de imperatividad, unilateralidad, y, sobre todo,
de coercitivldad.
Revisin 53/68. Improcedencia Administrativa. Margarita LImn Vda. de Hernndez.
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180
181
182
entre los das finales de diciembre de 1994 y los primeros das de marzo
de 1995, contenida en el Decreto publicado en el D.O.F. de 7 de julio de
1995,
b) Dictar medidas sobre administracin, control, forma y procedimientos de pago de contribuciones
La fraccin II del precepto citado en relacin con los artculos 50. y 60.
del mismo Cdigo confirman los principios de que a las contribuciones les
son aplicables las leyes vigentes en el momento de su causacin
y que
las normas que se refieren al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa son de aplicacin estricta. pero que les sern aplicables las normas sobre procedi-
183
Esta facultad la consigna el precepto constitucional por lo que simplemente es una reiteracin del mismo, con la observacin de que incluye a
184
Finalmente, todas las facultades anteriores son de naturaleza discrecional en tanto que las leyes no establecen regias o condiciones a las cuales
se deba someter el Presidente cuando pretenda ejercitar las mismas, ni
existe plazo legal dentro del cual est obligado a ejercerlas. A continuacin se transcribe la tesis de jurisprudencia nmero 165 del Tribunal Fiscal
de la Federacin, que ayuda a distinguir las facultades discrecionales de
las facultades regladas.
FACULTADES REGLADAS Y FACULTADES DISCRECIONALES. SU DISTINCION. Cuando las facultades o poderes de
que se encuentra investido el rgano administrativo se hayan
establecido en ley, no slo sealando la autoridad competente
para obrar, sino tambin su obligacin de obrar y cmo hacerlo, en forma de que no deja margen alguno para la apreciaci6n subjetiva del funcionario sobre las circunstancias del
43 Artculo 22 Apartado B del Reglamento Interior del SAT, publicado en el O.O.F.
del 3 de diciembre de 1999.
185
186
Acorde con las atribuciones que se mencionan en los dos prrafos anteriores, la fraccin XIII dispone que ser esta Secretara la encargada de
defender y representar los intereses fiscales de la Federacin en las controversias en donde sea parte, por lo tanto, en controversias de carcter
aduanero corresponde a la misma defender los intereses del Estado.
B. Atribuciones en el Cdigo Fiscal de la Federacin
En este ordenamiento legal, de aplicacin supletoria por mandato del
artculo 10. de la NLA, se establecen cuatro grandes grupos de atribuciones conferidas a la SHCP: 1) de verilicacin o comprobacin 2) de determinacin y liquidacin de crditos fiscales 3) de imposicin de sanciones
y 4) de defensa jurdica de los intereses fiscales.
a) Facultades de verificacin y comprobacin
De conformidad con lo dispuesto por diversas fracciones del artculo 42
del citado cdigo tributario federal, la SHCP tiene facultad para:
187
autoridad podr ampliar el plazo a peticin del interesado por diez das
ms cuando la documentacin o informes sean difciles de obtener o proporcionar.
Es conveniente expresar que todos los plazos en das que establece el
CFF slo se deben de computar los das habiles.
3. Practicar visitas domiciliarias.
Son visitas domiciliarias fiscales "el conjunto de hechos, actos y formalidades que llevan a cabo las autoridades administrativas, en el domicilio,
papeles y otros bienes de los gobernados, con el fin de investigar, vigilar y
comprobar el cumplimiento o incumplimiento de sus obligaciones tributarlas."44
Esta atribucin de la autoridad hacendaria est sujeta a un rgido sistema constitucional y legal que busca garantizar y proteger el domicilio del
contribuyente.
En efecto, los artculos 16 Constitucional y 43, 44, 45, 46, 46A Y 47 del
Cdigo Fiscal Federal regulan detalladamente todos los pormenores de
dichas visitas. como son: los requisitos de la orden de visita; lugar en que
habr de practicarse; identificacin de visitadores; designacin de testigos; obligaciones de los visitados; levantamientos de actas parciales, ltima parcial y final; los requisitos constitucionales y legales que deben
reunir dichas actas; el plazo de nueve meses para concluir dichas visitas y
las causas de su terminacin anticipada.
Es importante mencionar que conforme con esos preceptos legales los
hechos asentados en las actas se tendrn por consentidos si el visitado
no presenta las pruebas que los desvirten antes del cierredel acta final.
44 Rulz Prez, Toms. Aspectos Legales de las Visitas Domiciliarias Fiscales. Revista del Tribunal Fiscal del Estado de Mxico. Primer Nmero Extraordinario.
Toruca, Estado de Mxico 1978. Pgina 421.
188
Este facultad se encuentra adems reglamentada, en matera aduanera, en los artculos 144 fraccin XI, 146 Y 147 de la NLA, preceptos que
ordenan que las mercancas de importacin y las nacionales debern arnparase durante su transporte.
6. Recabar de funcionarios y empleados pblicos informes y datos relacionados o conocidos con motivo del ejercicio de susfunciones.
De esta atribucin nace la obligacin de los dems servidores pblicos
de proporcionar a la SHCP los documentos e informes que posean o conozcan cuando ella lo solicite.
b) Facultades de determlnacl6n, IIquldacl6n y notlflcacl6n de contribuciones omitidas
Conforme con los artculos 42, 48 fraccin VIII y 51 del CFF, cuando la
SHCP conozca de hechos y omisiones que constituyan incumplimiento a
las ieyes fiscales tiene facultades para determinar y liquidar las contribuciones omitidas, determinacin que debe estar contenida en una resolucin que debe ser notificada al contribuyente para su cumplimiento
voluntario o para su ejecucin forzosa por la va del procedimiento administrativo de ejecucin.
c) Facultades de Imposlcl6n de sanciones
Acorde con ios artculos 70 y 94 del CFF, la SHCP tiene atribuciones
para imponer sanciones por infracciones a las disposiciones de las leyes
que establezcan contribuciones, entre las que se encuentra la Ley Aduanera, sin perjuicio de hacer efectivas las contribuciones y sus accesorios.
d) Facultades de defensa Jurdica
Corresponde a la SHCP la defensa del Inters del fisco federal en los
juicios que ante los tribunales administrativos y judiciales se instauren en
contra de sus actos o resoluciones.
En materia de delitos fiscales laSHCP tiene aqullas conferidas por los
artculos 42 fraccin VIII y 92 del CFF consistentes en allegarse las pruebas necesarias para formular las denuncias, querellas y declaratorias de
perjuicio y actuar como coadyuvante del Minsterio Pblico Federal, toda
vez que la aplicacin de las penas por los delitos fiscales compete slo a
tos tribunales judiciales.
189
1. Sealar la circunscripcin territorial de las aduanas as como establecer y suprimir secciones aduaneras.
Anteriormente le corresponda al Presidente de la Repblica fijar la
circunscripcin territorial de las aduanas, facultad que fue conferida a
la SHCP mediante la reforma para 1991 a la ALA, trasladndose as a la
NLA.
190
191
192
La cuestin se centra en dilucidar el valor y alcance jurdicos de los informes de datos y la entrega de documentos hechos por las autoridades
extranjeras fuera de tratados internacionales o en aspectos o materias no
contemplados por los mismos, es decir, la obtenci6n de pruebas por medios que no estn expresamente autorizados por la ley o por algn tratado
en particular, lo cual produce que los hechos afirmados en documentos
que la autoridad fiscal mexicana tenga que observar esos requisitos constitucionales para poder tener por ciertos los hechos asentados en actas y
los comunicados por las extranjeras no cumplieran con los mismos, sin
que sea bice para lo anterior que se admitapruebaen contrario.
5. Cerciorarse de que los agentes y apoderados aduanales cumplan en
los despachos los requisitos respecto del equipo y medios magnticos.
La fracci6n V establece la facultad de revisar que los agentes aduanales cumplan los requisitos de operacin previstos en las fracciones 11, VII Y
VIII del artculo 160 de la misma ley. No es necesario destacar la deficiente
redacci6n del precepto pues es obvio que los equipos son electrnicos y
no magnticos.
6. Practicar el reconocimiento aduanero de las mercancas en los recintos fiscales o fiscalizados.
Le corresponde a la SHCP de conformidad con la fracci6n VI del citado
artculo 144, realizar dentro del procedimiento administrativo denominado
despacho aduanero, el examen de las mercancas para verificar que los
contribuyentes hayan declarado correctamente su descripcin, naturaleza,
origen y dems caractersticas.
De conformidad con esta disposicin, el reconocimiento se puede llevar a cabo en los recintos fiscales o a peticin del contribuyente en su domi cilio, instalaciones o bodegas que seale, siempre que se satisfagan los
requisitos que seala el reglamento. Esta medida se complementa por lo
dispuesto en el artculo 19 de la ley que ordena que la autoridad aduanera
podr autorizar, a peticin de parte interesada, que los servicios del despacho se presten en lugar distinto del autorizado, si se cumplen los requlsitos que establezca el reglamento.
Ei artcuio 101 del ARLA permita el despacho en domicilio si se cumplan los requisitos consistentes en que: la empresa interesada estuviera
inscrita en el registro nacional de importadores y exportadores; la mercanca fuera conducida en contenedores o en vehculos cerrados y la mercanca fuera transportada por ferrocarril o por empresas de servicio
pblico de transporte.
Por el contrario, la regla ganeral 21 para 1995 (similar a la de ejercicios
anteriores) estableca como requisitos que el recinto fiscal o fiscalizado
para tales efectos fuera insuficiente y que no se tratara de instalaciones
propiedad de particulares, suprimiendo prcticamente el despacho en do-
193
194
A continuacin se agrupan las diversas facultades que seala el artculo 144 en estas materias.
1. Fijar los lineamientos de las operaciones de carga, descarga, maneje y circulacin de mercancas de comercio exterior dentro de los recintos
fiscales y fiscalizados.
Considerando que dichos recintos son reas extensas en donde con-
curren al mismo tiempo diversas personas para realizar operaciones de diversa ndole como son importaciones, exportaciones, trnsitos y otras
clases de regmenes aduaneros, as como la existencia de almacenes fiscales como fiscalizados y la participacin de prestadores de servicios
conexos como transportistas, montacarguistas, alijadores, resulta necesario que la autoridad goce de esta atribucin, mencionada en la fraccin
VIII, para fijar los lineamientos que deben ser observados para mantener
el orden y control sobre las actividades en dichos recintos y realizar las
actividades aduaneras de manera eficiente y fluida.
2. Ejercer de forma exclusiva el control y vigilancia sobre la entrada y
salida de mercancas y personas en los aeropuertos, puertos y aduanas
fronterizas.
La fraccin VIII tambin consigna de manera clara y expresa esta atribucin, a fin de precisar sin lugar a dudas, que es a la SHCP a quien compete el control y la vigilancia en tales lugares. En dichos lugares concurre
la actividad de diversas entidades pblicas, mismas que para ejercitar sus
actividades requieren ceirse a las medidas de control que establezca la
SHCP, como antes ya se anot.
3. Inspeccionar y vigilar permanentemente ia tenencia, el transporte y el
manejo de mercancas.
En la fraccin IX se establece esta atribucin, que puede ser ejercitada
por las autoridades aduaneras en los recintos fiscales y fiscalizados as
como en cualquier parte del territorio nacional. Por su trascendencia es
conveniente anotar sus antecedentes histricos que tambin explican la
desaparicin de la zona de vigilancia permanente.
De conformidad con los artculos 118, 119, 121, 122 Y 123 de la ALA
(textos vigentes hasta 1991) existan dos regmenes legales para la comprobacin de la tenencia, el transporte y el manejo de mercancas: 1) en la
"zona de inspeccin y vigilancia permanente" y 2) en el resto del pas.
195
* Las mercancas de procedencia extranjera con la que seala el artculo 146 de la NLA y 106 fraccin 11 del CFF.
* Las mercancas nacionales que se transporten en la franja o regin
196
Cuando el interesado acredite con pruebas documentales la legal tenencia o estancia en el pas de las mercancas, la autoridad de inmed;a~o ordenar su devolucin ~in in:poner sanciones ni. se est
obligado al pago de gastos de eeCUCIOn, acorde con el articulo 153
de la misma ley.
4. Verificar durante su transporte la legal importacin o tenencia de
mercancas de procedencia extranjera.
Esta atribucin establecida en la fraccin XI del artculo 144 que se analiza, carece ya de contenido debido a su duplicidad con la descrita en el
apartado anterior. El Informe Razonado de la ley de 1982 confirma esta situacin ya que expresa que se contempl para distinguirla de la anterior,
cuando existala estudiadazona de vigilancia permanente.
5. Establecer marbetes o sellos especiales para las mercancas o sus
envases, destinados a la franja o regin fronteriza, as como para determinar elorlqen de las mercancas.
Esta facultad consignada en la fraccin XX del artculo 144 tiene por objetivo distinguir las mercancas destinadas a esa regin o franja de las que
son enviadas al resto del pas, como una medida de control debido a
que en muchos casos las primeras cubrieron contribuciones en menor
cantidad que las segundas. En cuanto a sellos para determinar el origen
de dichas mercancas, esta atribucin es aplicable en cuanto a las regias de marcado para identificar aquellas que puedan ser objeto de prefe-
197
rencias en materia de tratados que impliquen una desgravacin arancelaria y otros beneficios comerciales.
d) Facultades reglamentarias o para la emisin de reglas generales
de observancia obligatoria
198
En adicin a las anteriores atribuciones normativas, la ley continuamente y a travs de todo su articulado remite a las reglas que emita la
SHCP, en algunos casos para que se sealen por parte de la misma determinados supuestos concretos relacionados con un precepto, tales como
almacenes, formatos, horarios, etc. pero en otros casos para establecer
.verdaderas normas generales, mismas que sern objeto de estudio en el
desarrollo de esta obra.
La fraccin XVI establece que la SHCP comprobar la comisin de infracciones e impondr las sanciones que correspondan. En la propia ley
se establecen cules son los hechos o actos que se consideran infracciones as como tambin las sanciones pecuniarias aplicables a cada tipo de
infraccin.
g) Facultades de ejecucin
199
desprende ninguna resolucin ficta (ni negativa ni positiva) por lo que los
efectos de esa disposicin son limitados.
2. Cancelar las garantas de precios estimados.
Esta atribucin es complementada con disposiciones reglamentarias
NAFINSA para cubrir los gastos que de dicho convenio se deriven (regla
3.26.3 para 1999). Ciertamente de esta norma no se desprende con certeza el costo del servicio ni el destino de los recursos recaudados y de los
En todo caso, el ejercicio de esta atribucin est supeditada a o dispuesto por el articulo 69 del CFF consistente en la obligacin de la autoridad de guardar la reserva del secreto fiscal, cuando se proporcione la
informacin a las agrupaciones de contribuyentes.
del citado artculo 144 y se ejercer por la autoridad cuando las mercancas sean presentadas ante el mecanismo de seleccin automatizada.
6. Microfilmar o grabar en medios magnticos la documentacin que
se le haya proporcionado.
De nuevo cuo en la NLA se estipula en la fraccin XXIX y recoge los
instrumentos y medios que la tecnologa ha introducido en la vida moderna.
7. Las dems que sean necesarias para hacer efectivas las facultades
anteriores a que se refiere este precepto.
Es una facultad residual que ciertamente carece de precisin y resutara cuestionable que un acto de autoridad se apoyara nica y exclusivamente en esta atribucin, es decir, por su propia naturaleza el ejercicio de
200
cios por los particulares dentro del recinto fiscal, as como tambin
aquellos servicios de procesamiento electrnico de datos y otros relacionados con el despacho aduanero, tales como el segundo reconocimiento
de las mercancas. Los preceptos citados establecen los requisitos para
licitar por dichas autorizaciones as como algunos requisitos de operacin,
mismos que se complementan por las reglas generales, que para
1999 son las nmeros 3.2.2 a 3.2.7, similares a las dictadas para aos anteriores.
201
202
el D.O.F. de 10 de junio de 1998 se reform el Reglamento Interior, derivado de la decisin de que la SHCP conserve las atribuciones de poltica y
planeacin fiscal, introduciendo los siguientes cambios:
o
o
y unidades
cales y aduaneras y el ejercicio de las facultades de comprobacin previstas en dichas disposiciones, se anotarn las facultades que en materia
nalmente al Secretario la representacin de la SHCP, el trmite y la resolucin de los asuntos de su competencia, y aun en el caso de delegacin de
facultades, conservar la atribucin de ejercer directamente las facultades
que delegue.
As pues, el Secretario puede ejercer directamente cada una de las facultades que se otorgan a la citada SHCP en materia aduanera.
Entre las facultades expresamente sealadas como indelegables por el
artculo 60. hay una que trasciende a la materia aduanera
y est prevista
203
formular su anteproyecto de presupuesto; asignar y cambiar de adscripcin a su personal as como cesar al de confianza; proporcionar la informacin y la cooperacin tcnica que le sean solicitadas por otras
Dependencias del Ejecutivo Federal y las dems que le confiera directamente el Secretario.
4. Establecer el criterio de la SHCP cuando las unidades administrativas de la misma emitan opiniones contradictorias en aspectos legales;
ac-
la propia Secretara y los criterios generales para su aplicacin, obligatorios para dichas unidades administrativas.
204
4. Proponer las disposiciones relativas a las operaciones fronterizas; fomento de la industria maquiladora y el desarrollo de la franja y regin fronteriza del pas en el rea de su competencia, as como lo relativo a
desarrollos portuarios y aeroportuarios, fomento a las industrias de exportacin, regmenes temporales de importacin y exportacin y a importaciones para montaje y acabado automotriz, escuchando al SAT.
5. Proponer los anteproyectos de leyes, reglamentos y reglas generales en materia fiscal federal.
205
Direccin General de Poltica de Ingresos por Impuestos y de Coordinacin Fiscal. Artculo 39.
206
car, recibir, trasladar, maniobrar, entregar, custodiar, almacenar administrar, asignar, donar, vender o destruir tanto las mercancas de comercio
exterior que pasaron a propiedad del fisco federal como aquellas a que se
refiere el articulo 157 de la Ley Aduanera.
C, Los antecedentes reglamentarios del SAl
A pesar de su juventud, ya han existido dos Reglamentos Interiores del
SAT, cuyascaractersticas se puedendescribir de la siguiente manera:
1. El Regiamento Interior publicado en el D.O.F. de 30 de junio de
1997,
El articulo cuarto transitorio dispuso que continuara siendo aplicable,
en lo conducente, el Acuerdo por el que se Seala el Nombre, Sede y Circunscripcin Territorial de las Unidades Administrativas, publicado el 18
de diciembre de 1996.
Las caractersticas de este reglamento fueron:
Transfiri al SAT las unidades centrales y regionales de la Subsecretara de Ingresos.
Cre la Unidad de Comunicacin Social, la Comisin del Servicio Fiscal de Carrera y la Contraloria Interna del SAT.
207
guiente:
El Presidente del SAT.
- Contralora Interna
- Unidades Administrativas Centrales:
* SecretariadoTcnico de la Comisindel Servicio Fiscal de Carrera.
- Administraciones Locales
- Aduanas
Una rpida revisin permite apreciar la desaparicin de la Unidad de
Comunicacin Social, las Administraciones y Coordinaciones Regiona~
les; la inclusin de las Administraciones Generales de Coordinacin y Evaluacin Tributaria y de Grandes Contribuyentes y el cambio de
Coordinacin General por Administracin General de Recursos, entre
otras modificaciones.
A continuacin se presente un brevsimo apunte de las principales atrlbuciones en materia aduanera de algunas de esas dependencias, que
pretende ser solamente una gua en el reparto de las competencias y en la
estructura funcional del SAl.
Un estudio exhaustivo sobre la materia escapa a la finalidad de la obra
y se ajusta ms al mbito del Derecho Administrativo Mexicano.
208
troladoras y controladas, las personas morales contribuyentes con dtersncia de IVA del ejercicio e acreditable de 10.5 millones de pesos, impuesto
sobre la renta del ejercicio de 7 millones de pesos, diferencia entre impuesto sobre la renta y el impuesto al activo de 2.5 millones de pesos, retenciones de impuesto sobre la renta de 8 millones y otros criterios ms,
que permiten apreciar que efectivamente se trata de grandes contribuyentes.
b) Atribuciones de la Administracin General de Recaudacin
El articulo 14 consigna las atribuciones de esta Unidad Central, entre
las cuales figuran lasque a continuacin se mencionan:
1. Establecer la poltica y los pro~ramas que deben seguir las unidades
adscritas en materia de: recaudacin de contribuciones, aprovechamientos, accesorios y productos; otorgamiento de estmulos fiscales; devolu-
1. Establecer la politica y los programas que deben de seguir las unidades adscritas en materia de: revisin de las declaraciones de los contribuyentes; revisin de los dictmenes de contador pblico registrado; visitas
domiciliarias, auditoras, inspecciones, vigilancia, de reconocimiento aduanero derivado del mecanismo de seleccin automatizado; comprobacin
del cumplimiento de las obligaciones fiscales, inclusive de las aduaneras
y de aquellas a cargo de los beneficiarios de estmulos fiscales; embargo
precautorio de mercancas extranjeras respecto de las cuales no se acredite la leQal estancia en el pas; procedimientos aduaneros que se deriven
del ejercicio de facultades de comprobacin; determinacion de las bases de los impuestos generales de importacin o exportacin conforme a
la Ley Aduanera y destruccin de inventarios.
2. Ordenar y practicar visitas domiciliarias, auditoras, inspecciones, vigilancia, reconocimiento aduanero y los dems actos de comprobacin
que establezcan las disposiciones fiscales; ordenar y practicar la verificacin de mercancas de comercio exterior en transporte; declarar que pasan a propiedad federal vehculos y aeronaves de procedencia extranjera;
tramitar y resolver los procedimientos aduaneros que se deriven del ejercicio de sus facultades de comprobacin.
209
criterios arancelarios; consultas; autorizaciones y pr6rrogas; cobro coactivo de crditos fiscales en materia contenciosa; en la formulacin de denuncias y querellas para el ejercicio de la accin penal en materia de
delitos fiscales; en materia de condonacin de sanciones; de prescripcin
y caducidad de las facultades de las autoridades fiscales; de recursos administrativos y de asistencia y sindicatura de los contribuyentes.
2. Establecer el criterio que las unidades adscritas al SAT debern seguir en cuanto a la aplicacin de las disposiciones fiscales.
210
211
de sus actuaciones a las autoridades competentes para determinar crditos fiscales y para imponer las sanciones correspondientes.
8. Dictar en caso fortuito, fuerza mayor, naufragio o cualquier otra causa que impida el cumplimiento de algunas de las prevenciones legales en
materia aduanera, las medidas administrativas que se requieran para subsanar la situacin.
.
9. Intervenir en la recuperaci6n o entrega de vehculos o aeronaves robados o dispuestos ilcitamente.
212
En cuanto a la sede y la circunscripcin territorial. el mismo primer prrafo del artculo 21 citado dispone que tendrn la que se determine mediante acuerdo del Presidente del SAT, y mientras ese acuerdo se expide,
el artculo quinto transitorio, ordena que continuar aplicndose en lo conducente, el Acuerdo por el que se Seala el Nombre, Sede y Circunscripcin territorial de las Unidades Administrativas de la SHCP, publicado el
18 de diciembre, ya antes mencionado.
3. Atribuciones de las Aduanas.
En cuanto a estas unidades administrativas, en el apartado A del artculo 22 se establecen las facultades a su cargo, entre las cuales, sobresalen
las siguientes:
1. Aplicar los programas, sistemas, procedimientos y mtodos establecidos por la Administracin General de Aduanas, y las reglas generales y
los criterios establecidos por la Administracin General Jurdica de Ingre
sos o por ias Unidades competentes de la SHCP.
2. Recibir de los particulares y en su caso, requerir los avisos, pedimentos, declaraciones, manifestaciones y dems documentos que deban presentarse ante la misma, as como certificar la declaracin para el
movimiento de cuentas aduaneras.
3. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones que rigen el comercio
exterior; resolver las solicitudes de autorizacin que conforme a la ley deban formularse durante el despacho; efectuar el almacenamiento y controlar las mercancas de comercio exterior as como ejercer las facultades de
las autoridadesaduaneras en materiade abandono de las mismas.
4. Habilitar horas de entrada, salida. maniobras y almacenamiento de
mercancas y medios de transporte; aplicar las autorizaciones previas.
franquicias, exenciones, estmulos fiscales y subsidios que sean otorga-
213
dos en materia aduanera; constatar los requisitos y lmites de ias exenciones de impuestos al comercio exterior a favor de pasajeros y de menajes y
resolver las solicitudes de abastecimiento de medios de transporte.
5. Ordenar y practicar la verificacin de mercancas en transporte; la retenci6n, persecucin, embargo o secuestro de mercancas y medios de
transporte; embargar precautoramente las mercancas de los cuales no
se acredite su legal estancia en el pas; remitir de inmediato las actas respectivas a la Administracin Local de Auditora Fiscal de su circunscripcin; resolver el procedimiento de determinacin provisional as como
notificarla; realizar la inspeccin y vigilancia permanente en las zonas legalmente sealadas.
6. Sancionar las infracciones que conozca al ejercer las facuitades
mencionadas; aceptar las garantas que se otorguen para garantizar el inters fiscal, remitiendo la garanta a la Administracin Local de Recaudacin de su circunscripcin; entregar a los interesados las mercancas
objeto de una infraccin a la Ley Aduanera y dems disposiciones fiscales, cuando dichas mercancas no estn suietas a otras prohibiciones o
restricciones as como inhabilitar a los agentes aduanales en los casos
previstos por la ley.
7. Ordenar y practicar actos de comprobacin del cumplimiento a las
disposiciones fiscales tales como: inspecciones, vigilancias, verificacin
de aeronaves y embarcaciones, revisar los pedimentos y dems documentos presentados por los interesados para importar o exportar mercancas; clausurar los establecimientos de depsito fiscal para la exposicin y
venta de mercancas extranjeras y nacionales libres de impuestos.
10. Practicar el reconocimiento aduanero de las mercancas en los recintos fiscales y fiscalizados; conocer de los hechos derivados del segundo reconocimiento; verificarlo y supervisarlo y determinar conforme a la
ley citada ei valor en aduana de las mercancas de importacin y el valor
comercial de las mercancas de exportacin.
11. Autorizar el programa de mejoramiento a las instalaciones de las
aduanas.
En el apartado B del propio artculo 22 se establecen las 47 aduanas
que existen en el pas, con su nombre y ubicacin, pero la circunscripcin
territorial ser la que determine un acuerdo del Presidente de SAT, mismo
que en su ausencia se aplicar por disposicin del artculo quinto transitono el Acuerdo Secretarial de 18 de diciembre de 1996, ya citado, en el
cual tambin aparecen las mismas denominaciones.
214
215
pretende remediar con el artculo 144 fraccin VIII de la NLA, que otorga a
la SHCP la facultad de ejercer en forma exclusiva el control y vigilancia en
los aeropuertos, puertos y cruces fronterizos sobre dicha entrada o salida
de personas y efectos. Sin embargo, la superposicin de actividades de
vigilancia y policiacas por diversas autoridades en esos lugares no ha lo-
grado solucionarse, por lo que deben hacerse todava esfuerzos adicionales de coordinacin.
VI. El auxilio de toda autoridad nacional a las autoridades aduaneras
En ios prrafos que anteceden se estudi la coordinacin y colaboracin recproca que debe existir entre las diversas autoridades que ejercen
determinado tipo de funcin por y en el momento de introducir al pas o
extraer del mismo mercancas y transportes, as como sobre las personas
cuando salen o entran al territorio nacional, circunstancias que son totalmente diferentes del auxilio que cualquier autoridad nacional debe brindar
a las autoridades aduaneras.
4. El auxilio debe prestarse slo en caso de peticin formal de las autoridades aduaneras, de tal suerte que no es procedente ejecutar actos oficiosos sin la previa solicitud mencionada.
Mxico sea parte, precepto del cual se puede observar que en tratndose
de asuntos de colaboracin internacional la autoridad aduanera mexicana
216
cutar los actos expresamente permitidos por la ley y siempre bajo las condiciones o trminos legalmente establecidos. Por lo tanto, resulta totalmente aplicabie ei ltimo prrafo del artculo 69 del CFF que ordena que
slo mediante acuerdo de intercambio recproco de informacin suscrito
por el Secretario de Hacienda y Crdto Pblico se podr suministrar informacin a las autoridades fiscales de palses extranjeros y siempre que se
estipuie que dicha Informacin se utilizar para efectos fiscales y se guardar el secreto fiscal correspondiente por el pas de que se trate.
Diversos han sido los acuerdos con otros pases en tos que se establece la obligacin de proporcionar informacin fiscai, entre los cuales se
pueden citar. de modo ejemplificetivo, los suscritos con los Gobiernos de
los Estados Unidos de Amrica y Canad, publicados en el D.O.F. de fechas 18 y 23 de enero de 1990 y 15 de julio de 1992, respectivamente.
En el caso de estos convenios, la informacin se restringe a aquellos
datos que sean necesarios para determinar y recaudar el impuesto sobre
la renta, impuesto sobre el trabajo y el impuesto al activo y estipulan procedimientos, formalidades y costos para proveer o requerir la informacin
conducente, as como limitaciones o excepciones para rehusar el envo de
dicha informacin.
Los actos o informacin que el gobierno extranjero solicite a las autoridades aduaneras mexicanas debern reunir ciertos requisitos mnimos
que se contienen en la Constitucin General y en las leyes aplicables,
como por ejemplo:
Aparece bien interesante el estudio de esta colaboracin pues se traduce en una actividad exactora de contribuciones extranjeras, pero quedan
puntos importantes, como: zproceoer tambin el procedimiento coactvo? o slo la recaudacin voluntaria?
Estas y otras cuestiones sern seguramente motivo de interesantes estudios.
217
CAPITULO 111
EL DERECHO ADUANERO Y LA
POLITICA COMERCIAL
1. INTRODUCCION
El objeto de la actividad aduanera es la entrada al territorio nacional y la
salida del mismo de mercancas y transportes, hechos que estn sujetos a
la potestad aduanera del Estado independientemente de si tienen o no naturaleza comercial.
Sin'embargo, la potestad aduanera permite al Estado viflllar el cumplimiento de las medidas que dicte en concordancia con la pohtica comercial
que adopte, que podr tener una inclinacin liberal o bien proteccionista,
por lo que es claro que el contenido del Derecho Aduanero contendr nstituciones y procedimientos diferentes y congruentes con dicha poltica comercial, entendida sta como "el conjunto de medidas gubernamentales
que afectan la direccin y el volumen del comercio internacional con el fin
de reasignar el consumo y la produccin, captar recursos para el erario
218
Las teoras y polticas de comercio internacional llegan a ser tan diferentes unas de las otras que de manera importante trascienden al Derecho, pues la adopcin de una de ellas implican muchas veces la
prohibicin, moderacin o supresin legal de las principales herramientas
Adems de la anterior condicin religiosa, la situacin de la Ecropa Occidentai hasta los aos 1500 no haba permitido el nacimiento de ia ciencia econmica puesto que se trataba de una sociedad agraria en donde la
mayor parte de la gente se ganaba la vida pobremente trabajando la tierra,
ya como siervos o como labradores independientes y l resto como tenderos, artesanos o criados de un nmero pequeo de nobles, miembros
del clero o mercaderes; slo cuatro ciudades tenan una poblacin aproximada a las 200 mil personas: Londres, Pars, Npoies y Miln; no exista la
industria Y, como excepcin, los procesos manufactureros tenan lugar en
el taller del maestro artesano que empleaba a unos cuantos aprendices o
trabajadores predominando la produccin domstica; ei comercio se limitaba a las zonas rurales prximas y el comercio de mayores distancias se
restringa a los mares bltico y del norte para cereales, madera y pescado
salado y el de oriente para artcuios de lujo como sedas, especias, tintes,
frutos y perfumes; la ausencia de una ciase capitalista empresaria y de
modo Importante las constantes guerras y conflictos entre incontables rei
nos y senores feudales. 49
.
Hasta esa poca ias palabras "inglaterra", "Francia", "Espaa", "Holnda", tenan un significado principalmente geogrfico y linqsttco y poco o
casi nada de significado poltico, manteniendo una permanente lucha entre los seores feudales y sus siervos; otra de los seores feudales entre
s; adems de otras de los seores feudales con otro de eH os llamado rey;
las luchas de stos con el poder militar en las ciudades y finalmente la
aiianza de ios reyes y grupos de las ciudades en contra de los feudaies,
de donde surgi el Estado Nacional. 50
48 RanQel Cauto, Hugo. Gua para el Estudio de la Historia del Pensamiento Econmico. Editorial Porra, S.A. Segunda Edicin. Mxico, D.F. 1979 pgina 23.
49 Ellsworth, P.T. y J. Clark Leith. Comercio InternaCionaL Fondo de Cultura Econmica. Tercera Edicin. 1978 Mxico. Pginas 17 a 21.
219
El mercantilismo se puede resumir con los siguientes postulados: busca la unificacin poltica y el enriquecimiento y podero de la nacin, por lo
que se puede calificar de ser la primera escuela econmica nacionalista;
busca la acumulacin de los metales preciosos, corriente que serconocida como el "metalismo"; en materia de comercio exterior propugna la teora de la balanza comercial favorable mediante la proteccin a la industria,
la regulacin del comercio y la promocin de la intervencin del Estado.
Entre las aportaciones que hicieron los autores mercantilistas a la ciencia econmica contempornea, se pueden citar las referencias de Thomas
Mun a lo que hoy se conoce como balanza de pagos:
"Para nuestra importacin de artculos extranjeros, los libros
de las aduanas sirven solamente para guiarnos en lo que concierne a la cantidad, pues no debemos valuarlos como son estimados aqu, sino por lo que nos cuestan con todas las
cargas agregadas a nuestros barcos en los diferentes lugares
220
Ya dentro de la corriente del individualismo como base de la convivencia social, surge el liberalismo econmico del cual la fisiocracia es una
rama. Sus principales exponentes son los autores franceses Francois
Quesnay, Robert J. Turgot y Esteban B. Condiiiac.
Se presenta dentro de un perodo que abarca aproximadamente de
1750 a 1800 y entre sus ms Importantes postulados se encuentran los
siguientes: el origen de la riqueza se encuentra en la tierra por lo que es la
agricultura la actividad que aade valor a las cosas; al comercio interior se
le considera una actividad intil y al exterior como un mal necesario; el Es
tado debe dejar de intervenir en las actividades econmicas y por lo mismo sostienen las teoras del libre cambio.
Segn algunos autores, corresponde a esta corriente doctrinaria y no al
liberalismo clsico la expresin /81sser nous faire- Jaissez passer que significa "dejar hacer-dejar pasar" y que resume su actitud frente al Estado de
no intervenir en los procesos econ6micos y comerciales.
D. El liberalismo clsico
51 Mun. Thomas. La riqueza de Inglaterra por el Comercio Exterior. Fondo de Cultura Econmica. Primera ReimpresIn de la primera edicin en espaol. 1978.
Mxico, D.F. Pginas 147, 148 Y 149.
221
como su famosa ley de Jos mercados, la cual se puede enunciar de la siguiente manera: "Los productos se cambian por otros productos".S4
Robert Malthus expone su teora sobre poblacin y produccin ss oponindose al equilibrio permanente y armnico sostenido por Smith, armando que los alimentos crecen en una proporcin aritmtica mientras
que la poblacin lo hace de forma geomtrica. Sin embar!il0' tambin es-
cribe en materia de teora econmica y particularmente refirindose al comercio exterior sostiene que ste incrementa no slo la cantidad de
mercancas sinotambin la cantidad del valor de cambio. 56
En cuanto a David Ricardo, un rico corredor de bolsa y autor de Principios de Economia Poltica y Tributacin, publicado en 1817, se afirma que
fue el propulsor de la ciencia econmica 'pues desarroll las teoras del va
tor, de la renta, de la distribucin y la de los costos comparativos y perieco
222
223
F. El nacionalismo econmico
En Alemania surge la doctrina del nacionalismo econmico, cuando en
1841 se publica el libro "Sistema Nacional de Economa Poltica" de Federic List que impugna de manera frontal el librecambismo de la escuela clsica.
Entre las aportaciones de este autor que resultan interesantes citar
aqu, estn las diversas etapas de crecimiento o desarrollo de un pas, de
las que tanto se habla en la economa contempornea;60 que ellibrecambio es favorable en ciertas etapas y que al contrario, el proteccionismo es
ms recomendable en otras; el gradualismo para pasar de un sistema librecambista a otro proteccionista y viceversa y que el podero de las naciones industriales se ciment en un proteccionismo que despus
desconocen:
"Es una regla de prudencia vulgar cuando se alcanza el podaro, rechazar la escalera con que se alcanz, a fin de privar a
los otros del medio de imitarnos, ste es el secreto de la doctrina de Adam Smith y sus sucesores. Una nacin que por medio del proteccionismo ha perfeccionado su industria
manufacturera, no tiene mejor partido que tomar el de predicar B los pases el advenimiento de la libertad de comercio y
expresar su arrepentimiento de haber marchado hasta entonces por el camino del error v de haber llegado tardamente al
conocimiento de la verdad."s1
Igualmente afirma que la finalidad del proteccionismo no es obtener
una balanza comercial favorable sino acceder a la educacin industrial de
la nacin y formula otras objeciones a los mercantilistas como el gravar
los productos agrcolas e impedirla exportacin de materias primas.
60 Rostow, W.W. Las Etapas del Crecimiento Econmico. 1960. Fondo de Cultura
Econmica. Mxico, D.F. 1974.
61 Rangel Cauto, Hugo. Op. Cit. Pgina 87.
224
Alemania surge tarde (en relacin con los otros Estados europeos)
como gran estado nacional con la agrupacin en 1834 de los numerosos
y pequeos estados alemanes a travs de la Unin Aduanera Alemana llamada Zollverein, que refleja el gran sentimiento nacionalista que se empezaba a generar en el viejo continente y la obra de List publicada siete aos
despus viene a convertirse en la doctrina que recoge, impulsa y fundamenta tericamente dicho movimiento.
List le otorgaba a la energa nacional manufacturera la mayor importancia para alcanzar xito en las actividades de comercio exterior, y por lo
tanto, consideraba que si una industria a pesar de la proteccin recibida
no prosperaba, entonces careca de las condiciones fundamentales de la
energa manufacturera, cuyas causas podan ser fciles o difciles de remover:
"Entre las que ms fcilmente se eliminan figura la falta de elementos de transporte, la carencia de conocimientos tcnicos,
de obreros expertos y de espritu industrial de empresa; entre
las ms difciles de suprimir figuran la carencia de laboriosidad, cultura, Instruccin, moralidad y sentido jurdico en el
pueblo, la falta de una clase agrcola, as como la de capital
material, pero, especialmente, las instituciones polticas defectuosas y la falta de libertad civil y seguridad jundica; finalmente la carencia de un territorio bien delimitado, en el cual resulta
imposible impedir el comercio de contrabando" .62
Como se aprecia, List se opuso a la poltica comercial liberal introduciendo los elementos politicos, sociales y jurdicos que afectan las condiciones del comercio internacional de un pas, contradiciendo as a la
escuela clsica de que es la ley de la oferta y la demanda quien ajusta de
manera "invisible" dichas condiciones, rechazando anticipadamente a las
teoras matemticas y economtricas que despus aparecern y prevalecern.
G. Apogeo y ocaso del liberalismo clsico
Se conoce as a la segunda mitad del siglo XIX y la historia de la cencia econmica lo distingue para darle un lugar especial a John Stuart Mili,
el creador del horno oeconomcus, liberalista que precis y sistematiz el pensamiento de Smith y Ricardo, estableciendo las siete grandes leyes del liberalismo econmico entre las 'que mencion a la libre
competencia y al cambio internacional basado en la ley de la oferta y la
demanda.
En cuanto al comercio exterior, sostiene que la gran utilidad directa del
mismo es que "es en realidad un modo de abaratar la produccin, y en
todos los casos la persona que en definitiva se beneficia es el consumidor; en ltimo trmino, el comerciante obtendr seguramente sus ganancias, lo mismo si el comprador obtiene mucho por su dinero que si
obtiene poco. "63
62 List, Federico. Sistema Nacional de Econmia Poltica. Fondo de Cultura Econmica. Primera Edicin Primera Reimpresin. Mxico, D.F. 1979. Pgina 296.
63 Stuart Mili, John. Principios de Economfa Poltica. 1848. Fondo da Cultura Econmica. Primera Reimpresin de la segunda edicin en espaol. 1978 Mxico,
225
Sus principios ms conocidos son la explotacin del obrero, la supresin de la propiedad privada y la autodestruccin del sistema capitalista.
Respecto del comercio exterior sus posturas son de una clara intervencin
del Estado al que tambin le dan un carcter de agente econmico, por lo
que no slo ser proteccionista sino participante del comercio internaclonal.
l. Keynes
xx:
226
J. El neollberallsmo globallzador
A principios de los aos ochenta del siglo XX surgen las corrientes neoliberales que enfatizan la interdependencia comercial y econmica de las
naciones y se acompaa de grandes cambios politicos en el mundo,
como la cada del comunismo en la Unin Sovitica, la unin alemana y
una serie de movimientos nacionales en Europa que hacen regresar a la
ceiebracin de grande. rondas de negociaciones y la creacin de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), pero que se ven acompaados de
la puesta en marcha o aceleracin de importantes bloques de comercio
regional, como son los asiticos, europeos y el propio TLCAN para Amrica del Norte"5
Mxico ejecut en este entorno, desde principios de esos aos ochenta, una poltica comercial liberal que termin COn otra de naturaleza proteccionista emprendida desde los aos cuarenta y que fue conocida como
de sustitucin de importaciones. Unilateralmente suprimi barreras al comercio y redujo los aranceles a las importaciones; posteriormente suscribi al Acuerdo General de Aranceies y Comercio (GATI) que implic una
nueva desgravacn y supresin de medidas a las importaciones; luego
suscribi el TLCAN que fue una apertura adicional con las potencias econmicas con las cuales el pas sostiene aproximadamente el 80% de sus
intercambios comerciales y contina con un proceso de apertura deriva-
veles y plazos negociados, sin que les sea dable volver a elevarlos ms
arriba de dichos niveles.
En virtud de 10 anterior y ante la presin de sus nacionales por obtener
proteccin, los gobiernos han diseado mecanismos y artificios conocidos
como barreras no arancelarias (BNA), que no consisten en permisos ni en
aranceles aduaneros, con lo cual se cumple con la letra pero no con el
espritu de los principios de libre comercio contenidos en las convenciones internacionales mencionadas, dando lugar a lo que se conoce como
neoproteccionismo.
227
se
instituyen en defensa de ciertos intereses nacionales, obviamente diferentes a los comerciales, tales como la proteccin al consumidor, a la salubridad, tanto humana como de la fauna y flora del pas, etc. Se dice que el
GATI desde mediados de los aos setenta ha encontrado ms de 800 formas o tipos de estas barreras, con lo que se puede medir la intensidad de
esta nuevacorriente proteccionista.
3. LOS INSTRUMENTOS DE LA POLITICA COMERCIAL
Las medidas, restricciones o regulaciones al comercio exterior que se
mo aparecen narradas en los libros de los expositores liberales; las regulaciones del librecambismo las describe la obra del nacionalismo y las de
ste, los autores del neoliberalismo.
l. En el proteccionismo mercantilista
En el captulo l del Libro Cuarto de su famosa obra La riqueza de las
naciones, Adam Smith hace una sntesis de las medldas y regulaciones
comerciales internacionales vigentes durante el sistema mercantil o mercantilismo;
"Las restricciones sobre la introduccin de mercancas extranjeras en un pas son de dos especies. La primera consiste en
las restricciones que se establecen, sin reparar en el pas de
procedencia, sobre gneros extranjeros, para el consumo domstico que se pueden producir en el interior. La segunda lmplica las que se imponen sobre la mayor parte de los
productos extranjeros de ciertas naciones, con las que se supone que es desfavorable la balanza de comercio.
Todas estas restricciones unas veces consisten en derechos
La devolucin de derechos suele tener lugar en dos ocasiones: cuando las manufacturas domsticas estaban sujetas a
ciertos impuestos, los cuales se devuelven, en todo o en perte, a quien los pag, si dichos productos se exportan; o cuando se importan gneros extranjeros sujetos al pago de
derechos, para reexportarlos, en cuyo caso se devuelve total o
228
229
Las doctrinas econmicas han surgido y predominado gradual y simultneamente a la prdida de fuerza de la doctrina anterior, por lo que las
medidas y regulaciones tambin han seguido esa suerte, de modo que
durante el esplendor terico del liberalismo perduraron las medidas proteccionistas mercantilistas, como los altos aranceles para ciertos productos, prohibiciones para otros, subsidios a las exportaciones, tratados
discriminatorios, existencia de monopolios internos, el comercio monpolice con las colonias y la reglamentacin naviera.
Considrese que Smith publica su libro en 1776 y la reglamentacin
mercantilista segua casi intacta hasta 1815, por lo que las medidas liberales se implantaron tiempo despus, "la estructura mercantilista qued totalmente desmantelada.i.desde aproximadamente 1860 hasta el estallido
de la primera guerra mundial, se podra decir que ei mundo de la realidad
se acercaba bastante al mundode nuestro modelo ~erico."70
En esta cronologa se encuentran en Inglaterra dos grandes medidas
liberales producidas en los aos de 1799 y 1809, que fueron la Ley contra
Coalisiones y la revocacin del Estatuto de Artesanos, por medio de las
cuales se declar ilegal toda asociacin de trabajadores y se aboli la reglanlentacin del aprendizaje y de los salarios, respectivamente.
En 1842 se derogan las leyes inglesas que restringan la exportacin de
mquinas, modelos y planos; en 1846 se derogan las famosas leyes
de cereales o granos; en 1850 Holanday Blgica reducen sus tarifas arancelarias a niveles liberales moderados, siguindoles en este proceso de
desgravacin Estados Unidos en 1857 y Francia, Inglaterra y Alemania a
partir de 1860.
68 StuartMili,John. Ibidem. Pgina 786.
69 Ellsworth, P,T, Op, Gil. Pgina 31,
70 Ellsworth, P.T.lbidem. Pgina 214.
230
Entre las medidas o regulaciones sobresalen la supresin de la prohibicin por el uso del arancel estable y general; el retiro del arancel elevado
proteccionista por un arancel moderado recaudatorio; la sustituci6n de un
arancel de tipo especifico por un arancel ad-va/orem; la independencia de
las colonias y por lo mismo, el fin del comercio monopolstico con ellas y
la Inclusin en los tratados comerciales de la clusula de la nacin ms
favorecida (NMF), con lo que se pretende acabar con el otorgamiento discriminatorio de beneficios, ventajas o preferencias a los productos originarios de ciertos pases en perjuicio de otras naciones.
111. En el nacionalismo econmico
La ejecucin tarda de las medidas gubernamentales, en relacin con la
aparicin y predominio de las ideas econmicas, fue un fenmeno que
tambin le ocurri al nacionalismo. En efecto, como se recordar List publica su obra en 1841 y sin embargo las medidas nacionaiistas se inician
por los gobiernos europeos, con excepcin de Inglaterra, a partir de los
aos ochenta del siglo XIX y alcanzan una fuerte intensidad y predominio
en el cuarto decenio del siglo XX,
Las razones del surgimiento del nacionalismo fueron tanto politicas
como econmicas, debiendo tener presente que si Alemania surgi tarde
a la vida del gran Estado nacional, ascendi de forma rpida a la calidad
de nacin industrializada y se integr competitiva y complementariamente
al comercio internacional en detrimento de la participacin inglesa. Tarnpoco debe olvidarse el estallamlento de la Primera Guerra Mundial que
vinoa constituir una barrera comercial entre los pases beligerantes.
Bsicamente las medidas consistieron en el aumento desmedido de los
aranceles; el uso de prohibiciones y la denuncia de tratados que concedan preferencias a productos extranjeros.
IV. En las economlas dirigidas
En las economas estatizadas destaca el uso del presupuesto gubernamental, la autorizacin central y la asignacin de pedido por parte del ente
estatal encargado en exclusiva para llevar a cabo operaciones de comercio exterior.
Para los particulares o nacionales de los pases con economas planificadas, en muchos casos el rgimen se constituye en una prohibicin absol uta tanto a la importacin como a la exportacin, por lo que el uso del
arancel o de primas carece de significacin.
V. En la poca contempornea
Entre las ms importantes medidas de las que se vale la poltica comercial moderna "se pueden distinguir las que se refieren al precio y las ajenas a l (llamadas tambin restricciones cualitativas y cuantitativas
respectivamente). Las referidas al precio incluyen los aranceles ad-valorem y los especificas, recargos a las importaciones, depsitos previos por
el mismo concepto y tipos da cambio mltiples. Las medidas ajenas al
preciocomprenden cuotas, licencias y controles de cambio".71
71 Cndano Fierro, Diego. La Influencia del Proteccionismo y la Estructura Domstica del Mercado Sobre el Margen de Ganancias en la Industria Manufacturera en Mxico: El Comercio Exteriorde Mxico. Op. Cit. Pgina 457.
231
232
B, Medidas predominantes
En virtud de que el objetivo principal es mantener cerrado el mercado
interno, el instrumento mas usado es la prohibicin absoluta de importacin establecida incluso por la va de la disposicin legal, de tal suerte que
no admite el otorgamiento a particulares de permisos por ninguna autoridad. Sin embargo, en este sistema las disposiciones y reglamentaciones
no aplican para el aparato estatal, de tal suerte que ste si puede realizar
operaciones de importacin y exportacin cuando lo desee.
C. Actividad aduanera del Estado
y sanciones
Se hace presente el monopolio estatal sobre las actividades econmicas y entre ellas el comercio exterior, por 10 que los principales actores,
tales como el importador o exportador, el transportista, el almacenista y
otros sern tambin entidadesde gobierno.
233
El Estado no slo participa en su calidad de autoridad reguladora e inspectora del comercio exterior, sino que tambin lo hace en su calidad de
Importador o exportador, con lo cual ejerce una influencia enorme en las
compras del sector pblico.
11. En el sistema protector
Este sistema procura el desarrollo de la economa nacional estableciendo una proteccin estatal que de origen se supone temporal, gradual y
por sectores, en un proceso que se conoce de "crecimiento hacia adentro".
A. Finalidades
Con este tipo de regulaciones se busca crear industrias, proteger a las
recin nacidas y aqullas en proceso de consolidacin, para las cuales el
Estado considera que existen condiciones para su competitividad a mediano plazo. Igualmente se opera este sistema para los productos agrcolas sobre las bases de asegurar el abasto interno de alimentos y materias
primas, as como cuidar el ingreso de Jos agricultores y evitar el encarecimiento de dichos bienes.
En virtud de que se trata de proteger slo ciertas actividades y productos, el proteccionismo se finca sobre bases temporaJes y en forma no generalizada. es decir, por tipo de productos, por sectores y por actividades
productivas.
El proteccionismo que escapa a estas razones, por las cuales la doctrina lo justifica, busca combatir males como problemas crticos de divisas;
reservar el mercado a las industrias nacionales sin dar lugar a la competencia extranjera; fomentar actitudes nacionalistas; procurar la creacin de
una clase capitalista o mejorar la posicin del comercio local, etc.
B. Medidas predominantes
La naturaleza de las medidas predominantes son diversas pues se encuentran prohibiciones, regulaciones no arancelarias y altos aranceles a
las importaciones y, en algunas ocasiones, a las exportaciones.
Las regulaciones no arancelarias que se aplican son bsicamente las
licencias, cuotas y permisos, mismos que se otorgan de manera casustica y hasta para ciertos volmenes, con lo cual se genera un costoso aparato estatal encargado de estudiar, otorgar o negar dichas autorizaciones,
en cuyo procedimiento participan en algunas ocasiones los representantes de las industrias involucradas.
Las excepciones a este sistema generalmente se hacen consistir en las
importaciones y exportaciones del sector pblico que no siguen el rgimen general, as como aquellas operaciones por las cuales se otorgan las
licencias de importacin bajo el criterio de que no existe produccin nacional o sta es insuficiente para cubrir la demanda nacional, productos
que suelen estar gravados con reducidos aranceles. Por el contrario, por
regla general, los productos terminados y los bienes de consumo se encuentran restringidos y estn sujetos a altsimos gravmenes.
234
dades considerables.
De este modo, en las instalaciones de los recintos fiscales se encuen-
y determine
dificacin, que provoca incertidumbre sobre el rgimen al que se sujeta algun producto en especial.
Este gran grupo de regulaciones y reglamentaciones otorgan, sin embargo, un extenso campo de facultades al Estado para regular y sancionar
las actividades de comercio exterior, por lo que es comn que se produzcan continuamente normas de segundo nivel emitidas por el gobierno que
es necesario conocer y acatar, tales como reglas, decretos, circulares, etc.
E. Infracciones y sanciones
Las infracciones tpicas de este sistema por parte de los particulares
son las de contrabando y la defraudacin fiscal que se sancionan en ambos casos severamente con el decomiso de las mercancas y la imposicin de sanciones pecuniarias elevadas y penales.
F. Comercio
El volumen de comercio internacional que se presenta tiene una fuerte
235
Debido a que en muchos casos la proteccin no se diluye como se tena planeado, con el tiempo se produce una situacin adversa al consumidor por el constante aumento de precios y poco o nulo aumento en la
calidad del producto nacional, situacin que presiona la falta de competitividad internacional de la produccin domstica y una propensin al consumo de artculos del exterior, estimulndose su contrabando,
I
Entre las finalidades que se argumentan para pasar de un sistema protector a un sistema de libre mercado se encuentran aqullas consistentes
en reducir la inflacin; el combatir monopolios internos; acceder a tecnologas y procesos productivos modernos; recibir inversin del exterior cornplementaria de la nacional; creacin de fuentes de empleos y otros ms,
B. Medidas predominantes
Las principales medidas son la reduccin de los aranceles hasta niveles moderados con fines exclusivamente fiscales; la supresin de regulaciones no arancelarias, tales como permisos o licencias; la eliminacin de
las prohibiciones; la apertura de los procedimientos de compras del sector
pblico sin distingos a favor de la produccin domstica y en general el
desmantelamiento de las medidas de tipo proteccionista.
En el sistema neoliberal se puede apreciar que existen ciertos sectores
de la actividad econmica para los cuales los pases mantienen la proteccin como es la agricultura, los productos lcteos y, en algunos casos y
condiciones, la industria textil y del vestido y por otro lado, surgen o se
intensifican las barreras no arancelarias, de las cuales ya se han hecho algunos comentarios.
C. Actividad aduanera del Estado
En este sistema existe una gran preocupacin para que los procesos
aduaneros de importacin y exportacin se hagan de manera eficiente, rpida y sin recargar de costos innecesarios a las mercancas, pues ello redunda de manera negativa en su productividad y competitividad tanto en
el mercado local como internacional, por lo cual se reducen sustanclelmente los requisitos y trmites ante la autoridad aduanera, El Estado tiene
como funciones principales la recaudacin de las contribuciones, que en
economas subdesarrolladas se constituyen como una de las principales
fuentes de los ingresos pblicos, y las funciones de fiscalizacin y estadstica, pero se incrementan de manera notable las funciones de autorizacin
y viqllancia en aduana de requisitos de orden pblico a que se someten
las mercaderas.
236
D. Legislacin
En trminos generales los sistemas liberales dasmanteian toda esa
urdimbre de leyes, reglamentos y dems ordenamientos jurdicos que establecan restricciones a las actividades de comercio exterior, dejando vigentes aquellos que establecen las contribuciones ya reducidas y las que
otorgan facultades a las autoridades para verificar que las operaciones se
realicen conforme a lo dispuesto por las leyes y hayan cubierto las contribuciones causadas.
Sin embargo, se produce una amplsima gama de nuevas disposiciones de la ms diversa indole, que establecen las mencionadas BNA, que
nutren al liberalismo contemporneo, provocando, a final de cuentas, la
misma maraa de disposiciones reglamentarias existentes bajo el proteccionismo y un cmulo de actividades y requisitos que deben cumplirse
frente al Estado.
E. Infracciones y sanciones
F. Comercio
En estos sistemas, el Estado afirma ser un instrumento desregulador
de las actividades econmicas y del comercio con el exterior; se desprende de las empresas industriales, comerciales y de servicios que controlaba; financia la apertura de servicios colectivos con licitaciones pblicas de
las concesiones o autorizaciones y permite, promueve y desregula la inversin extranjera.
En materia aduanera autoriza la prsstacln de los servicios de almacn,
transporte, manejo y custodia de las mercancas e incluso algunos actos
relacionados con el despacho aduanero.
237
CAPITULO IV
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES RELACIONADOS CON LA MATERIA ADUANERA
1. LAS GARANTIAS INDIVIDUALES
En los programas de estudio de las escuelas y facultades de Derecho
se destina una materia especfica al estudio de estas garantas adems de
que son analizadas por los tratadistas en obras particulares por constituir
una institucin jurdica con principios propios. Su estudio se realiza de manera previa a aqul destinado al juicio de amparo, que es el medio o instrumento constitucional para remediar las violaciones a las mencionadas
garantas, constituyendo otra asignatura obligatoria en la carrera universitaria de los abogados y otro tema de especial estudio por parte de los tratadistas.
Sin embargo, el estudio intel)ral del Derecho Aduanero no estara completo si no se consignaran aqut aquellas garantas que tienen que ver di
recta o indirectamente con la materia aduanera, pues ellas consisten en
derechos pblicos a favor de los particulares que las leyes u otros ordenamientos legales no pueden desconocer o quebrantar al pretender regular
la actividad aduanera, ni tampoco el Estado o sus autoridades pueden
desconocercuando lleven a cabo la mencionada actividad.
238
1. La relacin jurdica de supra a subordinacin entre el gobernado (sujeto activo) y el Estado y sus autoridades (sujetos pasivos).
2. El derecho pblico subjetivo que emana de dicha reiacin a favor del
gobernado (objeto).
3. La obligacin correlativa a cargo del Estado y sus autoridades, consistente en respetar el consabido derecho y en observar o cumplir las condiciones de seguridad juridica del mismo (objeto).
4. La previsin y regulacin de la citada relacin por la Ley Fundamental (fuente). 75
De ios elementos anteriores se puede definir a las garantas individuales como los derechos pblicos subjetivos estabiecidos en la Constitucin
Politica a favor de los gobernados en las relaciones de autoridad o poder
con el Estado, que deben ser no slo respetados y observados por el propio Estado y sus autoridades, sino que tambin deben ejecutar ias condiciones necesarias parala segur.idad de su acatamiento.
Estos derechos pblicos subjetivos no estn sujetos a renuncia y no
tienen ms limitaciones que [as que establezca el precepto constitucional
que [os consagra, por lo que e[ Estado debe observarlos irrestrictamente
en cualquiera de sus diversas funciones, ya sea en su potestad legislativa,
ejecutiva o jurisdiccional, es decir, al expedir leyes, al aplicarlas o al dirimir
las controversias para aplicar las leyesal caso concreto.
Es claro entonces que resulta necesario revisar cules de esos dsrechos pblicos subjetivos protegen o tutelan, en la actividad aduanera, al
gobernado frente al Estado y sus autoridades, pues son principios de observancia obligatoria en las leyes, en los actos y en los procedimientos
aduaneros.
"Tampoco puede admitirse convenio en que la persona... renuncie temporal o permanentemente a ejercer determinada
profesi6n, industria o comercio."
Se puede apreciar a esta garanta de dos maneras diferentes: por una
parte, el Estado no puede impedir que ios individuos, aun con su voluntad, se dediquen e [a actividad que ms les acomode o convenga y, por [a
otra, nadie puede ser obligado a trabajar sin su pleno consentimiento y sin
una justa retribuci6n.
75 Burgoa Ignacio. Las Garantas Individuales. Editorial Porra. S.A. Octava Edicin. Mxico, D.F. 1973. Pgina 179.
239
3. Se requiere ser mexicano por nacimiento para desempear los trabajes de capitn de puerto, comandante de aerodromo o para servir en las
la ley.
5. Entre las limitaciones constitucionales de nacionalidad mexicana se
dad.
7. Una limitacin importante contenida en el mismo artculo se refiere a
la prohibicin impuesta a los individuos que no tengan ttulo profesional
para dedicarse a las profesiones que lo requieran en los trminos de la ley
de la materia, teniendo el Estado las facultades para determinar esas profesiones.
En cuanto toca a la garanta de libertad de ocupacin, en el sentido de
que nadie puede ser obligado a trabajar sin su consentimiento y sin una
justa remuneracin, las excepciones son aquellas que se consignan en el
dicho artculo constitucional, a saber: el trabajo impuesto como pena por
la autoridad judicial y los servicios pblicos obligatorios; el de armas; jurados; los de eleccin popular y concejiles; los censales; electorales y los
servicios profesionales de ndole social.
Esta garanta de libertad de ocupacin o trabajo tiene aplicaciones directas en la materia aduanera en los siguientes casos:
de NLA establece como requisito para obtener la patente de agente aduanal ser mexicano por nacimiento.
240
76 Apndice de Jurisprudencia de 1917-1965 del Seminario Judicial de la Federacin. Tercera Parte. Segunda Sala. Pgina 44. Tomado de Jurisprudencia Mexicana 1917-1971. Crdenas Editor y Distribuidor. MxIco, D.F. primera edicin
1984. Tomo UAdministrativo. Pgina 335.
241
242
De igual modo, cuando aplique o ejecute la ley, la autoridad administrativa deber limitarse a los casos que ordene la legisiacin, sin que el
legislador pueda conceder a la autoridad administrativa facultades discrecionales para la determinacin de los derechos de la sociedad a proteger,
las ocupaciones que los ofenden y las limitaciones a esas ocupaciones,
pues esas facultades implicaran que fuera la autoridad administrativa
quien, en realidad, estableciera la limitacin a dicha garanta, contraviniendo el texto constitucional y las tesis juriprudenciales citadas, que expresamente ordenan que sea el Poder Legislativo quien aprecie cundo se
ofenden los derechos de ia sociedad.
243
nestar de la poblacin); las ocupaciones o causas que "los ofenden" estn previstos en el artculo 15 tratndose de la exportacin de mercancas
y en el 16 en cuanto a la importacin de las mismas, y las medidas de
restriccin, entre otras, el legislador las hace consistir en permisos de importacin y exportacin, en los trminos de los artculos 40. fraccin 111, 50.
fraccin V y 21.
Por todas estas razones, se puede apreciar que la ley, en s misma, respeta los principios enunciados por el artculo 50. Constitucional y la jurisprudencia, pues en el supuesto que los referidos permisos vedaran la
garanta de ocupacin conforme a esa ley, lo haran con observancia de
los mencionados principios.
Sin embargo, ios reglamentos de esa ley y de las anteriores han estabiecido a favor de ia SECOFI el uso de facultades discrecionales para
otorgar o negar los permisos de importacin o exportacin, trasladando
entonces la cuestin a otra diversa, consistente en si el establecimiento y
uso de tales facultades es violatoria o no de ia garanta en estudio.
Efectivamente, los artculos 10.,20. Y50. del Reglamento para la Expedicin de Permisos de Importacin, publicado en el O.O.F. de fecha 28 de
noviembre de 1956, dispuso que los permisos se otorgaran si a juicio
de la Secretaria la concurrencia de los bienes importados no perjudicaba
la economa del pas; los permisos que se otorgaran seran, para importar
solamente la cantidad y ciase de productos que a juicio de Ja Secrefara
requiriera cada solicitante y la Secrefara reso/verJa discrecionalmente, si
eran de concederse o no los permisos solicitados.
El Reglamento Sobre Permisos de Importacin o Exportacin de Mercancas Sujetas a Restricciones, publicado en el O.O.F. de 14 de septiembre de 1977, tambin establecio en su artculo 13 ei uso de facultades
discrecionales al disponer que los permisos de importacin se expediran
siempre que la concurrencia al mercado nacional de los productos de que
se tratara beneficiaran el desarrollo del pas, a juicio de Ja Secretara, y
que no procedera la expedicin del permiso de importacin en ningn
caso de tos sealados en ei artculo 14, salvo por razones de inters general, a juicio de /a Secretara.
El Reglamento de la Ley de Comercio Exterior (RLCE), pubiicado en el
O.O.F. de 29 de diciembre de 1993, en vigor, a pesar de que su artculo 14
seala que sus disposiciones reglamentan la facultad de la SECOFI para
otorgar permisos previos, no seala en qu casos proceder o no su otorgamiento, ni tampoco los criterios con los cules resolver las solicitudes,
permitiendo la discrecionalidad que siempre ha campeado en la materia.
Bien se puede notar que no son las disposiciones de la ley sino las de
los reglamentos, las que deben ser objeto de las siguientes observaciones:
La discrecionaJidad que conceden a la SECOFI para otorgar o negar
los permisos, no est prevista en la ley, razn por la cual, bien podra
considerarse que el reglamento no observa el principio de "reserva
de ley" .
La ley no podratampoco consagrar expresamente esa discrecionalidad en el reglamento, pues el legislador entonces dejara a la autoridad administrativa calificar "cundo se ofenden los derechos de la
sociedad". Es procedente anotar que, en un criterio no compartido,
244
de la Unin conforme a lo dispuesto en el artculo 29. En nin\ln otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo prrafo del articulo 131, se otorgarn facultades extraordinarias para
legislar.
Los artculos constitucionales citados permiten que, de manera extraor-
dinaria, el Ejecutivo Federal "legisle" estableciendo, modificando o suprimiendo gravmenes, restricciones y prohibiciones a las citadas
importaciones o exportaciones, como una excepcin prevista por el propio
artculo 49 Constitucional, tambin reformado.
245
3. Que sea el titular del Ejecutivo Federal quien ejerza las facultades
concedidas cuando lo estime urgente.
aSI
Es decir, los decretos, en s mismos, observan las condiciones constitucionales exigibles para vedar la citada garanta, pero si ellos remiten al rgimen general previsto en la LCE para el otorgamiento de los permisos
(discrecionalidad de la autoridad), entonces las resoluciones particulares
comercio, conforme al artculo 40. Constitucional, no es absoluta, sino que se sujeta a reglamentaciones que tienden a evitar que se ataquen derechos de terceros o se ofendan los de
la sociedad, y de ello se ocupa la Ley de Atribuciones del Ejecutivo Federal, gue tiene entre otros fines, el de mantener el
general, y para su eficiencia decret la aplicacin de sanciones y_tales restricciones se sealan en los reglamentos que
78 Quintana Adriano, Elvia Arcelia. El Comercio Exterior de Mxico. MarcoJurdico,
Estructura y Politica. Institu~o de Inve.stiQacione~ Jurdicas,de la Universidad ~l:
conal Autonoma de MXICO y Editorial Porra. S.A. Mexico, D.F. 1989. Pagina 280.
246
Para terminar este anlisis es importante sealar que la falta de fundamentacin y motivacin en las resoluciones que nie;uen el otorgamiento
de permisos constituyen una infraccin a la garantl8 de legalidad pues
"ante la negativa de permiso de importacin y la imposibilidad de combatirla jurdicamente por no estar fundamentada y desconocer cules fueron
los criterios legales que sirvieron de apoyo a los funcionarios de SECOFI, los importadores se encuentran en estado de indefensin jurdica,
violando as, los funcionarios de la Secretara, la garanta de libertad de los
importadores de dedicarse al comercio, que no tienen ms facultades que
las que expresamente les otorgan las leyes" y "cuando su negativa se fundamenta en criterios subjetivos y generalidades, este acto es violatorio de
la garanta." 79
247
.De la anterior tesis, se desprende que los gravmenes excesivos o ruinosos sobre las operaciones de importacin o exportacin son susceptibies de impugnarse por su falta de proporcionalidad y equidad y no como
impedimentos a la libertad de comercio.
11. La garanta de libertad de trnsito
De indudable vigencia y aplicacin en la actividad aduanera, esta libertad de todo hombre se encuentra establecida en el artculo 11 de la Constitucin Federal en los siguientes trminos:
248
Constitucin, consistiendo en aquellas que impongan los jueces por responsabilidad criminal o civil (arraigo o aprisionamiento) y las que impongan las autoridades administrativas en cumplimiento de las leyes
migratorias, de salubridad general del pas y extranjeros perniciosos, tales
como visas, permisos, inspecciones y prohibiciones para evitar la propagacin de epidemias y enfermedades.
El texto constitucional slo menciona la movilizacin o desplazamiento
fsico del individuo pero no a los medios de transportacin en que lo hagan ni los bienes que porten, como expresamente si lo dispona el artculo
90. de las Bases Orgnicas de 1843 que se transcribe:
"A ningn mexicano se le podr impedir la traslacin de su
persona y sus bienes a otro pas, con tal que no deje descu, bierta en la Repblica responsabilidad de ningn gnero, y satisfaga por la extraccin de sus intereses los derechos que
establecen las leyes:'
Por lo tanto, sta garanta no ampara la libre introducci6n al territorio
nacional y la extraccin del mismo de bienes y en cuanto a la circulacin y
traslacin de los bienes dentro del pas, el artculo 131 primer prrafo
Constitucional faculta a la Federacin para reglamentar en todo tiempo, y
aun para prohibir, por motivos de seguridad y polica, la circulacin de bienes o efectos cualquiera que sea su procedencia, de donde se desprende
que la libre traslacin de los bienes del gobernado no constituye un derecho pblico subjetivo o garanta individual, como si lo es de su persona.
Esta libertad de trnsito tiene diversas implicaciones en materia aduanera, como son las siguientes:
1. Las leyes aduaneras' no pueden establecer reglamentaciones o requisitos que impidan la entrada o salida del pas de los individuos, su.viaje
dentro de la nacin o su cambio de residencia, por lo que toca nica y
249
leyes de salud o sanitarias, stas tambin pueden establecer prohibiclones que impidan que las personas porten bienes a su entrada o salida del
territorio nacional, y en todo caso, incluso llegar a impedirel traslado de la
persona misma por portar dicho bien, limitacin que s admite expresa-
mexicanos por sus viajes por el territorio nacional y su cambio de domicilio dentro de l, debido a que la propia Constitucin Impide a las Entidades Federativas de acuerdo con los artculos 117 fracciones IV, V, VI Y VII
Y 131 establecer contribuciones que graven el trnsito de personas o cosas que atraviesen su territorio; prohibir o gravar, directa o indirectamente,
la entrada a su territorio, ni la salida de l, a ninguna mercanca nacional o
extranjera; gravar la circulacin ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exaccin se efecte por aduanas locales, requiera inspeccin o registro de bultos, o exija
documentacin que acompae la mercanca; ni expedir, ni mantener en
vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos
o requisitos por raz6n de la procedencia de mercancas nacionales o ex-
tranjeras, ya sea que estas diferencias se establezcan respecto de la produccin similar de la localidad o ya entre producciones semejantes de
distinta procedencia.
4. De lo anterior se desprende que las leyes aduaneras s pueden regular a las personas que porten bienes cuando entren o salgan del pas, as
como sujetar las mercancas a las disposiciones legales de importaciones
de pasajeros, es decir a los procedimientos y formalidades para el pago
de los gravmenes y cumplimiento de regulaciones y restricciones no
arancelarias.
Por otra parte, en el caso de equipajes de pasajeros y efectos personales se puede apreciar que no existe obligacin constitucional para exentarlos de contribuciones, por lo que si la ley fiscal establece la exencin es
por razones de poltica tributaria y no por mandato obligatorio de la Carta
Magna.
Por lo que toca al menaie de casa de las personas que entran o salen
del territorio nacional, se puede hacer la misma observacin que para los
efectos personales, por cuanto su exencin tributaria es una medida de
poltica fiscal que por lo dems no exime de agotar las formalidades que
dispongan las leyes.
Finalmente, el trnsito por el territorio nacional de residentes en Mxico
250
aduana interior, pues en estos casos, las mismas s pueden ser objeto de
las contribuciones, regulaciones, formalidades e inspecciones que esta-
virtud de los que se alteren las garantas y derechos establecidas por esta Constitucin para el hombre y el ciudadano".
La supremaca de la Constitucin sobre los tratados internacionales
contenida en su artculo 133 ya fue materia de estudio en pginas anteriores, pero aqu se desea resaltar que el objeto de este artculo es dejar
plasmado de manera expresa el principio de rigidez para la vigencia del
texto constitucional, que no puede ser alterado 0- modificado por convenio
o tratado internacional alguno.
Ser interesante estudiar si en los tratados comerciales suscritos por el
Gobierno de Mxico en este decenio se ha dado cabal cumplimiento a
esta garanta individual, es decir, si dichos convenios no han alterado los
garantas de seguridad jurdica, que son la garanta de audiencia y la garanta de legalidad, las cuales se exponen brevemente en las prximas lneas.
A. La garanta de audiencia
Contiene la principal defensa que pueden oponer los particulares frente
a los actos del poder pblico y sus autoridades que busquen o pretendan
privarlos de sus ms importantes intereses, como son la vida, la libertad,
251
cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.
El maestro Burgoa observa que esta garanta est integrada por cuatro
garantas especficas de seguridad jurdica y que son: "a) la de que en
contra de la persona, a quien se pretenda privar de alguno de los bienes
252
A continuacin se transcriben algunos precedentes, tesis y criterios jurisprudenciales que contienen los principios anotados.
AUDIENCIA, GARANTIA DE OBLIGACIONES DEL PODER
LEGISLATIVO FRENTE A LOS PARTICULARES. La Suprema Corte ha resuelto que la garanta de audiencia debe constituir un derecho de los particulares, no slo frente a las
autoridades administrativas y judiciales, sino tambin frente a
la autoridad legislativa, que queda obligada a consignar en
sus leyes los procedimientos necesarios para que se oiga a
los interesados y se les d oportunidad de defensa en
aquellos casos en que resulten afectados sus derechos.
Amparo en Revisin 3386/1976. Ranver Compaa Mexicana
de Estacionamientos, S.A.
16 de Febrero de 1982. Unanimidad de 20 votos.
Amparo en Revsin 6408/1976. Marta Fortes de Lama",
18 de Marzo de 1980. Unanmidad de 16 votos.
Ampare en Revisin 3957/1976. Estacionamientos San Francisco, S.A.
18 de Noviembre de 1980. Unanimidad de 19 votos.
Amparo en Revisin 798/1977. Ranver Compaa Mexicana de
Estacionamientos. S.A.
17 de Marzo de 1981. Unanimidad de 19 votos.
Amparo en Revisin 3221/1976. Estacionamientos Gante, S.
de R. L. de C. V.
17 de Marzo de 1981. Unanimidad de 19 votos.
Jurisprudencia del Pleno. Informe de 1982. Primera Parte. Tesis 1. Pgina 333.
AUDIENCIA, GARANTIA DE, REQUISITOS QUE DEBEN
CONTENER LAS LEYES PROCESALES EN RESPECTO A
LA. De acuerdo con el espritu que anima al artculo 14 Constitucional, a fin de que la Ley que establece un procedimiento
administrativo, satisfaga la garanta de audiencia, debe darse
oportunidad a los afectados para que sean odos en defensa,
antes de ser privados de sus propiedades, posesiones o derechos, con la nicacondicin de que se respeten las formalidades esenciales de todo procedimiento. Este debe contener
"etapas procesales" las que pueden reducirse a cuatro: una
etapa primaria, en la cual se entere al afectado sobre la materia que versar el propio procedimiento, que se traduce slempre en un acto de notificacin, que tiene por finalidad que
conozca de la existencia del procedimiento mismo y dejarlo
en aptitud de preparar su defensa; una segunda. que es la relativa a la dilacin probatoria, en que pueda aportar los rnsdios convictivos que estime pertinentes; la subsecuente es la
relativa a los alegatos en que se d oportunidad de exponer
las razones y consideraciones legales correspondientes y, por
ltimo, debe dictarse resolucin que decida sobre el asunto.
I
253
254
cesariamente,
pio consistente en que las autoridades slo pueden hacer lo que la ley les
permite.
Contenida en el primer prrafo del articulo 16 Constitucionai, se encuentra redactada de la siguiente forma:
Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio,
papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito
255
FUNDAMENTACION, CONCEPTO DE. El requisito de fundamentacin que exi~e el artculo 16 Constitucional, no se satisface con la citacion de la Ley de la materia, en que se ha
apoyado la autoridad responsable, sino que es indispensable,
para que el acto pueda reputarse fundado, que precise, en
concreto, el precepto legal en que pretenda sustentarse.
A.R. 1645/1960. Humberto Avils Rocha.,
Segunda Sala. Ponente: Felipe Tena Ramrez.
Sexta epoca. Tomo U. Pgina 9.
256
por la Ley."
Esta disposicin se reitera y sanciona por la Ley del Servicio Postal Mexicano, publicada en el D.O.F. de 24 de diciembre de 1986, actualizando
el trmino estafeta por correo, refirindose al servicio pblico de correo
ordinario.
Esta garanta no contiene limitacin alguna y tiene trascendencia en
materia aduanera en virtud de que la misma prohbe y sanciona el registro
de la correspondencia, por lo que la Ley Aduanera no deber contener
disposicin alguna que lo ordene. Consecuentemente, los ordenamientos
aduaneros disponen que la correspondencia no es mercanca y, por ende,
no est sujeta a la potestad aduanera.
dad.
Segn este modo de entender el citado precepto, recoge ste la posicin liberal de la economa y constituye un dique a la intervencin del Estado, cuyas nicas excepciones tambin se senalan de manera limitativa.
257
En este tenor, el precepto contiene limitaciones que expresamente seala y que se refieren a las reas y actividades estratgicas de las que se
hablarn en el punto siguiente, como los hidrocarburos.
258
259
promoverla como para regularla, en beneficio del inters general, de donde se desprende que nuestro sistema poltico y econmico no recoge la
frmula del liberalismo del/asser laire o de la no intervencin estatal, pero
tampoco adopta frmulas estatistas, pues contundentemente ordena que
se alient7 y.proteja la participacin del sector social y privado en ei proceso econorruco.
11. El sistema de planeacln democrtica
260
el petrleo y todos los carburos de hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos; el espacio areo situado sobre el territorio nacional, as como las
desarrollo nacional.
La Ley de Inversin Extranjera (L1E), publicada en el D.O.F. de fecha 27
de diciembre de 1993, modificada el 24 de diciembre de 1996, resume las
anteriores disposiciones en sus artculos 50., 60., 70. Y 80., precisando
ae
261
82 A1varez Soberanis, Jaime. El Rgimen Jurdico y la Poltica en Materia de Inversiones Extranjeras en Mxico. Primera Edicin. Editorial Themis. Mxico, D.F.
1990. Pginas 192-196
83 Lineamientos Generales para la Apertura a la Inversin en el Sistema Ferroviario
Mexicano. O.O.F. de 13 de noviembre de 1995.
262
Conforme con el articulo 80. de la L1E la inversin extranjera, para poder participar en las siguientes actividades, en una proporcin superior al
49%, se requiere la resolucin favorable de la Comisin de Inversin
Ex-
donde se tendr oportunidad de dilucidar que el comercio es materia federal, dicho de otro modo, que es competencia de la Federacin legislar y
aplicar las leyes en materia de comercio en general, y de comercio exte-
rior, en lo particular.
Acorde con lo dispuesto por el articulo 40 de la Constitucin Federal,
nuestro pais es una repblica federal compuesta de Estados Ubres y Soberanos en todo lo concerniente a su r~imen interior pero unidos en una
diacin; la idea de circulacin; la realizacin o facilitacin de la interposicin en el cambio e incluso alguna parte de la doctrina considera que
"resulta claramente que no es posible, en el estado actual de la ciencia
263
cancas con el nimo de lucro, ya sea que las adquisiciones o las reventas
o alquileres se lleven a cabo en el pais o en el extranjero, de donde se
concluye que tanto las importaciones como exportaciones son actividades
comerciales siempre que exista en ellas la voluntad de traficar, es decir,
constituyen tambin "comercio", para los efectos de determinar si su regulacin es federal o estatal.
11. Sistema constitucional de reparto de facultades entre la Federacin y los Estados
Cinco tipos diferentes de facultades integran y estructuran este sistema: facultades excluyentes, facultades concurrentes, facultades implcitas,
facultades prohibidas y el reparto de la potestad tributaria.
A, las facultades excluyentes
Son aquellas que otorgadas expresamente a uno de esos poderes, federal o estatal, no pueden ser ejercidas por el otro, de tal modo que aquellas que la Constitucin concede a las entidades federativas no pueden
ser ejecutadas por la Federacin y viceversa, aqullas concedidas a la Federacin escapan de la jurisdiccin de los Estados, bien entendido que
las referidas con las relaciones Internacionales y la defensa del exterior
siempre se concedern a la Federacin, pues de otro modo se tratara de
una confederacin y no de una federacin.
la historia de como acceden las naciones a la forma federal explica el
tipo de redaccin del precepto constitucional que distribuye las competencias entre el gobierno federal y las entidades federadas. As por ejemplo,
Estados Unidos llega a la Federacin producto de la unin de Estados
264
265
La doctrina nacional ha criticado extensamente estas facultades implcitas porque, se argumenta, son un medio para federalizar atribuciones, o
sea, extender las atribuciones dei poder federai, creando facultades nuevas ligadas artificiosamente con las explcitas, constituyendo una "puerta
de escape, por donde los poderes federales estn en posibilidad de
salir de su encierro para ejercitar facultades que, segn el rgido sistema
esa finalidad.
D. Las facultades prohibidas
Son aquellas que de modo expreso
y concreto
la Constitucin impide
que las ejerciten los Estados, como son las prohibiciones establecidas en
los articulas 117 y 118 de la Carta Magna.
E. La potestad tributaria
En ia distribucin del poder tributario entre la Federacin y los Estados
se encuentran todas estas clases de facultades, que la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin ha resuelto que constituyen un sistema complejo. A
continuacin se transcribe la tesis que por s misma es suficientemente explcita:
IMPUESTOS, SISTEMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA
DE IMPUESTOS. La Constitucin General no opta por una delimitacin de la competencia federal y la estatal para establecer impuestos, sino que sigue un sistema complejo cuyas
premisas fundamentales son las siguientes: a) concurrencia
contributiva de la Federacin, y los Estados en la mayora de
las fuentes de ingreso (articulas 73, fraccin VII y 124) b) limitaciones a la facultad impositiva de los Estados, mediante la
reserva expresa y concreta de determinadas materias a la Federacin (articulo 73, fracciones X y XXIX) Ye) restricciones expresas a la potestad tributaria de los Estados (artculos 117,
fracciones IV, V, VI YVII Y 118).
266
por la Federacin.
5. Especiales sobre:
* energfa elctrica.
* produccin y consumo de tabacos labrados.
gasolina y otros productos derivados del petrleo.
267
* cerillos y fsforos.
'* aguamiel y productos de su fermentacin.
* explotacin forestal.
'" produccin y consumo de cerveza.
Es indudable que adems de la fraccin transcrita se debe citar como
fundamento de facultades expresamente reservadas a la Federacin, por
cuanto hace a las contribuciones al comercio exterior, el prrafo primero
del artcuio 131 ya que textualmente ordena que es facultad privativa de la
Federacin gravar las mercancas que se importen o exporten o que pasen de trnsito por el territorio nacional.
Los Estados no pueden imponer gravmenes sobre las materias que
se enumeran, pues de hacerlo as, estaran invadiendo el campo de las facultades federales.
Sin embargo, porque la Federacin tenga facultades expresas para regular una materia genrica no significa que tambin tenga reservada la fa
cultad exclusiva de gravar esa materia, como actualmente lo sostiene la
Suprema Corte en sus diversas ejecutorias, abandonando una jurisprudencia que afirmaba lo contrario. 87
e) Poder tributario federal por restricciones expresas a la potestad
tributaria de los Estados
Ya que la Constitucin establece esas tecuneaee prohibidas a los Estados, debe entonces interpretarse, siguiendo el artculo 124, que corresponden a la Federacin, conclusin que se corrobora con otros preceptos
que tambin se las conceden expresamente.
Estas prohibiciones o restricciones a las entidades federativas estn
previstas en las fracciones IV, V, VI Y VII del artculo 117 y fraccin I del
118 de la mxima Ley, que ordenan que los Estados no pueden: gravar el
trnsito de personas o cosas que atraviesen su territorio; prohibir ni ~ra
var, directa ni indirectamente, la entrada a su territorio, ni la salida de el, a
ninguna mercanca nacional o extranjera; gravar la circulacin ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya
exaccin se efecte por aduanas locales, requiera inspeccin o registro de
bultos, o exija documentacin que acompae la mercanca; expedir, ni
mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias
de impuesto o requisitos por razn de la procedencia de mercancas nacionales o extranjeras, ya sea que estas diferencias se establezcan respecto de la produccin simiiar de la localidad, o ya entre producciones
semejantes de distinta procedencia; ni establecer derechos de tonelaje ni
otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones.
111. la materia del comercio exterior es facultad federal
De conformidad con lo dispuesto por los artculos 73 fracciones IX y X,
89 fraccin XIII y 131 Constitucionales, todos ya transcritos, el comercio
exterior es materia federal por la va de facultades expresas a la Federacin y excluyentes para los Estados y tambin de acuerdo con el articulo
117 fraccin V por la va de prohibiciones a los Estados.
87 A.A. 6136/54. Juan Gonzlez Noriega y Coags. Informe 1969, Pleno. Primera
Parte. Pgina 168.
268
nacional.
Como fcilmente se aprecia, el establecimiento de aduanas por parte
del Ejecutivo Federal es el acto jurdico que genera y actualiza toda la actividad aduanera, con finalidades propias y bien distintas de las fiscales y
de las comerciales, a las cuales apoya en sus propios objetivos pero que
no llegan a confundirse.
4. LAS FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL EJECUTIVO FEDERAL
PARA LEGISLAR
En el transcurso de esta obra ya se abord con cierta profundidad este
tema (cuando se trat de la libertad de comercio y los permisos de Impar.
tacin o exportacin) y por esta razn aqu slo se expondrn las bases
constitucionales que permiten que el Ejecutivo Federal emita leyes de
emergencia y sus diferencias con los decretos presidenciales derivados
269
las prevenciones expedidas por el Congreso cuando aprob la suspensin de garantas individuales.
nibles ms eficientes en la tarea de proveer al Estado de los recursos financieros para sufragar los \lastos pblicos, se asigna a la actividad
aduanera una intensa verificacin y control del cumplimiento de las leyes
fiscales, circunstancia que en el pasado provoc que algunos autores sostuvieran que la actividad aduanera era parte del Derecho Tributario.
La eficiencia de los gravmenes a las importaciones y exportaciones se
puede verificar fcilmente ya que siguen Integramente los principios de
neutralidad y eficacia econ6mica, pues tienen las cualidades de oportuni-
dad, economa, certeza y equidad. Son oportunos por cuanto que su recaudacin se lleva a cabo en el momento en que el contribuyente tiene los
recursos para cubrirlos, es decir, cuando se ejecuta la importacin o ex-
portacin, lo cual le evita al Estado el financiamiento a cargo de sus recursos; son econmicos ya que su determinacin, recoleccin y pago se
puede encomendar, sin costo para el Estado, a una actividad controlable
como es la funcin de agente aduanal; son certeros puesto que los irnpor-
270
1. Los contribuyentes
Acorde con lo dispuesto por el artculo 31 fraccin IV de la Ley Fundamental, es obligacin de los mexicanos contribuir para los gastos pblicos, as de la Federacin, como del Distrito Federal o del Estado y
Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.
A pesar de que la Constitucin solamente menciona a los mexicanos
como sujetos pasivos obligados a pagar contribuciones, la jurisprudencia
y la doctrina son unnimes acerca de que esta obligacin tambin se extiende a los extranjeros. mxime que "si los mexicanos o extranjeros gozan de los derechos bsicos del hombre, tambin deben estar colocados
en el mismo nivel en cuanto a sus obligaciones pblicas, y entre elias, la
del pago de impuestos.
8.
271
272
contra de contribuciones ausentes de proporcionalidad y equidad, argumentando que eran actos del Poder Legislativo y que su remedio estaba
en la libertad electoral.
En 1879 se demand el amparo en contra de una ley federal a la cual
se le estimaba inequitativa y de fata de proporcionalidad, excediendo los
poderes tributarios constitucionales, demanda que recibi y resolvi la Suprema Corte de Justicia, bajo la Presidencia del jurista Ignacio L. Vallarta,
de gran inclinacin al estudio de los fallos de la Corte de los Estados Unidos de Amrica. Se neg el amparo y se estableci jurisprudencia bajo los
siguientescriterios:
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CAPITULO V
LAS REGULACIONES Y RESTRICCIONES
NO ARANCELARIAS
1. INTRODUCCION
En un inicio los principales instrumentos regulatorios del comercio exterior eran el arancel y las prohibiciones, de tal suerte que ante una poltica
de apertura comercial la nica barrera era la arancelaria, es decir, las contribuciones a las importaciones y a las exportaciones.
278
279
280
De este recorrido se desprende que toda la gama de requisitos, reglamentos, medidas y otras formas administrativas que impiden o limitan el
comercio exterior de un pas diferentes a los aranceles, se pueden denominar como regulaciones o restricciones no arancelarias. acepciones que
como se expuso se recogen en la prctica internacional y en la teora comarcial.
En nuestra legislacin, los artculos 20. y 11 del Cdigo Aduanero de
1952 se refera a ellas con los nombres de "restricciones y requisitos especiales" mismos que pasaron a la ALA de 1982.
La Ley Reglamentaria del artculo 131 Constitucional en materia de comercio exterior (LRMCE) de 1986, ya las llam en el artculo 10. fraccin 11
"medidas de regulacin o restricciones" y mediante reforma a su artculo
20. fraccin 11 y a mltiples artculos de la ALA publicadas en el D.O.F. de
23 de junio y 20 de julio de 1992, respectivamente, se sustituyeron los trminos de restricciones y requisitos especiales por los de "restricciones o
regulaciones no arancelarias", trmino que provena del artculo 30. de la
lIGI de 1988.
La Ley de Comercio Exterior de 27 de julio de 1993, en los nombres del
Ttulo IV, del Captulo 11, y en los artculos 15 y 16, solamente' invirti los
trminos regulacin y restriccin lo que tambin hizo la NLA, modificacin
que resulta intrascendente porque del tratamiento legal y sus consecuencias se deriva que regulacin y restriccin son sinnimos; porque si no lo
fueran, el adjetivo no les abarcara a ambos y, finalmente, porque no existen disposiciones legales que slo se refieran a las regulaciones y otras
que slo abarquen a las restricciones.
Pretender clasificar a las regulaciones no arancelarias es una tarea difcil si se considera que tienen la ms diversa naturaleza; que existen en
gran nmero; que su redaccin en las disposiciones legales no es siempre transparente y que, en muchos de los casos, su finalidad se aparta tenue, pero eficazmente de su objetivo formal. Para apreciar la magnitud de
simplemente identificar estas medidas, basta decir que ya en 1975 el
GATT haba detectado 844 tipos de estas regulaciones no arancelarias'"s
A pesar de estas importantes limitaciones, se considera til formular con fines ejemplificativos una clasificacin que permita entender la diversa naturaleza de estas regulaciones y facilite la exposicin de las
principales clases y tipos.
En el cuadro 1 se anotan tanto las medidas arancelarias como no arancelarias y las clases y tipos de estas ltimas.
281
y exportaciones.
b) El Tipo de Cambio.
B. Barreras No Arancelarias
1) El marcado de origen.
J) Los padrones de importadores.
k) Los requerimientos de documentacin.
262
Continuando con los esfuerzos para eliminar la inseguridad que generan estas regulaciones no arancelarias, por Decreto publicado en el O.O.F.
de fecha 23 de junio de 1992 se derogo el citado articulo 30. y se reform
el artculo 20. fraccin 11 de la LRMCE, para estipular no slo la manera en
que deban identificarse las regulaciones no arancelarias, sino tambin y
por primera vez, establecer el procedimiento general de creacin de cualquier tipo de regulacin de esa naturaleza.
Este precepto legal, en su texto ya reformado, estableca:
"Las restricciones o regulaciones no arancelarias a la importacin o exportacin de mercancas por razones de seguridad
nacional, salud pblica, preservacion de la flora o fauna, del
medio ambiente, sanidad fitopecuaria, normas, etiquetas,
compromisos internacionales, requerimientos de orden pblico o cualquier otras regulaciones debern someterse previamente a la opinin de la Comisin de Aranceles y Controles al
Comercio Exterior, expedirse por acuerdo de la Secretara de
Comercio y Fomento Industrial, o, en su caso, conjuntamente
con las dependencias del Ejecutivo Federal competentes, y
publicarse en el Diario Oficial de la Federacin. Dichas mercancas se identificarn en trminos de sus fracciones arancelarias y de la nomenclatura que les corresponda conforme a la
tarifa respectiva."
283
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285
286
Con esta ley, Mxico adecu su legislacin a la corriente comercial internacional que propugna por la uniformidad de las reglamentaciones tcnicas sobre las mercancas que, segn esa corriente, estn
obstaculizando injustificadamente el libre comercio y someti las atrlbucones de las dependencias pblicas que consistan en regular las especificaciones de elaboracin de todas las mercancas a la normalizacin. En
efecto, la LFMN establece en su artculo 38 que corresponde a las dependencias, segn su mbito de competencia, contribuir a la integracin
del Programa Nacional de Normalizacion con propuestas de NOM's; expedir las que sean materia de su competencia y certificar, verificar e inspeccionar que los productos y procesos cumplan con las citadas NOM 's. Para
apreciar la ampiitud de la normalizacin consltese el Programa Nacional
para 1995 que apareci pubiicado en el D.O.F. de 19 de abril de 1995.
B. El proceso de creacin de las NOM's
Se prev en los artcuios 44 y siguientes de la LFMN que disponen obligatoriamente:
1. La presentacin de un anteproyecto por parte de ia autoridad ante
los Comits Consultivos Nacionales de Normalizacin.
96 Diccionario Tcnico. Ediciones Larousse. Mxico, D.F. 1979. Pgina 734.
287
(fraccin VIII).
288
289
3. Exista una ley que otorgue atribuciones a la dependencia para regular el producto, mercanca o actividad de que se trate.
4. Cumpla con ios dems requisitos exigibles para toda regulacin no
arancelaria.
F. Requisitos legales de las NOM's como regulaciones no arancelarias
Para que las autoridades aduaneras puedan legalmente exigir el cumplimiento de las citadas normas en el momento de la importacin o exportacin de las mercancas, se deben observar obligatoriamente las
prescripciones del artcuio 26 de ia LCE que se anotan en los incisos siguientes:
1) En todo caso, la importacin, circulacin o trnsito de mercancas
estarn sujetos a las NOM's, disposicin que complementa el artculo 53
de la LFMN que ordena que todos los productos de importacin similares
a los nacionales obligados a cumplir con cierta NOM tambin debern
cumplir las especificaciones establecidas en dicha norma.
2) No podrn establecerse disposiciones de normalizacin a los productos diferentes a las NOM's, que se reafirma por lo dispuesto en el
articulo 30. fraccin XI segundo prrafo de la LFMN que estipula que las
dependencias slo podrn expedir normas o especificaciones tcnicas,
criterios, reglas, instructivos, circulares, lineamentos y dems disposiciones de naturaleza anloga de carcter obligatorio siempre que se expidan
como NOM.
3) Las mercancas sujetas a NOM se identificarn en trminos de la
fraccin arancelaria y nomenclatura que les corresponda.
4) La SECOFI determinar, previa opinin de la COCEX, las NOM's que
se debern cumplir en el punto de entrada de la mercanca al pas.
290
de realizar los trmites del despacho aduanero o sin cumplir cualquier otra
regulacin o restriccin no arancelaria emitidaconforme a la LeE.
De las disposiciones anotadas se desprende indubitablemente que las
regulaciones no arancelarias se deben cumplir en cualquier tiempo o rnomento siempre y cuando sea antes de realizar los trmites del despacho
aduanero, que se inicia con la presentacin de las mercancas ante la autoridad aduanera y la activacin del mecanismo de seleccin automatizado, acorde con el artculo 43 de la NLA.
Esta aseveracin tiene variantes fcticas, dependiendo del tipo de trfico por medio del cual ingrese al pas o salga del mismo la mercanca,
pues en trfico terrestre tanto pronto las mercancas cruzan la lnea divisoria internacional se presentan ante el mdulo de la autoridad aduanera,
que aplica, en ese momento, el mecanismo de seleccin automatizado, es
decir, en ese trfico coincidir el momento de la introduccin con el momento del inicio del despacho aduanero de las mercancas, por lo cual las
regulaciones no arancelarias deben estarya cumplidas.
Por el contrario, en trficos martimo y areo las mercancas se introducen al territorio nacional y quedan obligatoriamente en depsito ante la
aduana (en recinto fiscal o fiscalizado) con el propsito de ser destinadas
a un rgimen aduanero, sin que se presenten, en ese momento, las mismas ante la autoridad para realizar los trmites del despacho aduanero.
Por lo tanto, en estos trficos durante el tiempo en que las mercancas se
encuentren en depsito, pueden obtenerse o cumplirse las RNA's, pues
no se han iniciado los trmites del despacho aduanero. Estas consideraciones son aplicables en el caso del trfico terrestre cuando la autoridad
aduanera autoriza el depsito ante la aduana de las mercancas, de acuerdo con el artculo 23 de la NLA.
Congruente con las anteriores disposiciones, el artculo 92 de la misma
NLA permite el retorno al extranjero de mercancas en depsito ante la
aduana, hasta antes de activar el mecanismo de selecci6n automatizado,
y entre las limitaciones que seala, no se encuentra que las mercancas
esten sujetas a regulaciones no arancelarias.
Algunas disposiciones que reafirman que las ANA 's se cumplen juntamente con el pedimento cuando se inician los trmites del despacho
aduanero son las de sanidad animal y vegetal, que establecen que el certificado fitozoosanitario se acompaar al pedimento de importacin (art. 5
del Acuerdo de 8 de diciembre de 1997) y la Ley Federal de Armas de
Fuego y Explosivos (LFAFE) que dispone en el artculo 58, que los particulares que adquieran armas de fuego y municiones en el extranjero debern solicitar el permiso extraordinario para retirarlas del dominio fiscal y
posteriormente obtener el permiso, pero siempre de manera previa al despacho aduanero.
5. LAS BARRERAS PARAARANCELARIAS
291
puestos indirectos (al consumo o a las ventas) corno elegibles para estos
ajustes en frontera, mas no as a los impuestos directos (al ingreso, al patrimonio o a las utilidades), que se refieren ms a las empresas que a las
mercancas. Los artculos 11 prrafo 2 y 111 del GATT establecen que la existencia de concesiones no impedir a toda parte contratante a percibir, en
todo momento, sobre la importacin de un producto cualquiera una carga
equivalente a un impuesto Interior aplicado a un producto nacional similar
o a una mercanca que haya servido, en todo o en parte, para fabricar el
292
En Mxico, la ley haba establecido diversas sobretasas a la importacin y exportacin, (art. 35 de la ALA) bajo el nombre de impuestos adicionales, mismos que empezaron a ser suprimidos a partir de la apertura
comercial y la adopcin del GATI, hasta llegar a su desaparicin total mediante la reforma a la ALA para 1994, que derog el apartado B de la fraccin I1 del artculo 35 que contemp'laba los impuestos adicionales del 3% y
2% sobre la exportacin de petroleo y gas natural, y sobre productos diversos a los anteriores. respectivamente, y del 10% a las exportaciones
por la va postal.
En todo caso, para la LCE estas sobretasas no seran regulaciones no
arancelarias.
111. Los derechos consulares
Se ubican aqu a las exacciones por concepto de derechos por la certificacin o legalizacin de documentacin que se debe acompaar a las
293
importacin de reterencle, fijado unilateralmente por ese Decreto, un precio usual de competencia, que sera determinado por esa Secretara.
En el Diario Oficial de la Federacin de 14 de febrero de 1991 se public el Acuerdo que establece el procedimiento para determinar el precio
usual de competencia de las fracciones arancelarias del azcar, por medio
del cual se dispuso que dicho precio se determinara por esa Secretara
con base en los promedios mensuales de precios de ciertos contratos
operados en ciertas "bolsas" burstiles extranjeras del "mercado de futuros", que precisamente por no implicar la entrega de la mercanca y por
ser un mercado de excedentes no reflejaba operaciones comerciales normales del mercado de fsicos y tampoco los precios que haban pagado
los importadores mexicanos por la compra e introduccin fsica de ese
producto a territorio nacional.
El resultado de esa determinacin terica del valor del producto fue un
elevado arancel nominal de importacin.
Estas medidas que afectan el mtodo de valoracin, si bien obstruyen
las importaciones, caen en la esfera de la tributacin y no constituyen regulaciones no arancelarias, en los trminos de la LeE.
V. Los precios oficiales de Importacin
Son el valor de las mercancas de importacin que determina la propia
autoridad, como base mnima para efectos de aplicar la tasa sealada en
la tarifa del impuesto de importacin, es decir, se aplican siempre que el
precio pagado por el importador sea menor que dicho valor oficial. Su establecimiento y aplicacin sirve para proteger a la industria nacional en
contra de prcticas desleales de comercio exterior tales como el dumping
y los subsidios a las exportaciones y generalmente son muy eficientes en
los pases subdesarrollados en donde las limitaciones de informacin y divulgacin no permiten implementar oportunamente las medidas en contra
de esas prcticas por la va de la investigacin en forma de juicio, de productores nacionales frente a importadores nacionales y exportadores extranjeros. Adems de lo anterior, eficientan las funciones estatales de
recaudacin pues evitan la evasin por el camino de la subvaluacin.
294
velotem.
y Jos mixtos, que son estos ltimos una combinacin de los anteriores,
siendo desde luego medidas arancelarias, a pesar de que puedan tener
por objeto imponerbarreras al comercio exterior.
En la ley mexicana, el azcar brinda un ejemplo de aranceles especficos a la importacin, ya que en el Decreto publicado en el D.O.F. de 31 de
agosto de 1992 se establecieron para las fracciones aranceiarias de la
TIGI relativas al azcar (expresados en dlares por kg.) y se han mantenido en los Decretos publicados en el D.O.F. de 11 y 30 de noviembre de
1994; 14 de septiembre y 29 de diciembre de 1995.
En cuanto a los aranceles especficos a la exportacin, el Decreto publicado en el D.O.F. de 29 de diciembre de 1995 los estableci para las exportaciones de azcar, fijando un arancel expresado en dlares por kg.
En ambos casos, los Decretos de 29 de diciembre de 1995 tambin establecieron los certificados de cupo, que otorgan el derecho a su titular a
importar o exportar el producto exento de esos aranceles.
En estos Decretos no se seala cules fueron los valores y la tasa que
consider el Ejecutivo Federal, ni tampoco el procedimiento empleado
para llegar al monto del arancel, pero en operaciones de Importacin concretas se puede apreciar que el porcentaje resulta ms elevado que el nivel general arancelario que guarda la tarifa actualmente para el resto de
los productos.
295
Los productos con contenido de azcar son un ejemplo de los aranceles mixtos a la importacin, pues se establecen en el Decreto publicado
en el O.O.F. de 29 de diciembre de 1995, que abroga su similar publcado en el D.O.F. de 29 de noviembre de 1994, por el cual a los citados
productos se aplica un arancel mixto de importacin resultante de sumar
al arancel ad valorem aplicable al producto el monto del arancel especfico
aplicable al azcar.
VII. Los depsitos previos
Consisten en la entrega o afectacin de cierto valor econmico, no necesariamente en dinero, que ser restituido o liberado bajo ciertos supuestos, como el registro o revisin de la operacin por parte de las
autoridades, la certificacin de la documentacin o el simple transcurso
del tiempo.
El recargo sobre el valor de la mercanca importada ser igual al costo
financiero que significa para el importador mantener su dinero o valores
inactivos durante el plazo de vigencia del depsito.
Un ejemplo de esta medida lo podra constituir el rgimen de precios
estimados a la importacin, que exigi desde su primera Resolucin, que
junto con el pedimento de importacin se acompaara obligatoriamente
un depsito en dinero a favor de la Tesorera de la Federacin, una fianza
o un billete de depsito emitido por Nacional Financiera a favor de la citada Tesoreria, para garantizar la posible e hipottica diferencia de contribuciones, garanta que seria cancelada y devuelta cuando se presentaran,
siempre posteriormente, las facturas certificadas que ampararan las rnercanelas a otra diversa autoridad fiscalizadora.
Si bien posteriormente se reform la mencionada resolucin para hacer
consistir la garanta en sio una fianza, el palo de la pliza respectiva tie
ne el mismo efecto econmico que el depsito, pues es una carga financiera que tiene que sufragar el importador de las mercancas,
encarecindolas y por lo mismo, restringiendo en alguna medida los flujos
de las mercancas que deben de cubrir ese requisito.
Si antes se dijo que los precios estimados podran ubicarse como medidas de depsito previo, es en virtud de que tambin podrian calificarse
de precios oficiales a la importacin, que en el caso de Mxico implicaran
una vioiacin a sus obligaciones internacionales contradas en el GAIT.
A continuacin se expondrn las principales caractersticas de los praeios estimados de la reciente legislacin mexicana.
A. Las resoluciones que establecen los precios estimados de las
mercancas
Este sistema se inici con la reforma de juliode 1993 a los artculos 25,
29 Y 116 fraccin XIII de la ALA, consignando la obiigacin de anexar al
pedimento la garanta, la orden de entregar las mercancas si no se omiti
la misma y la facultad de la SHCP para establecer dichos precios. En la
fraccin I del artculo Primero Transitorio del Decreto correspondiente, se
estableci que la obligacin de anexar la laranta al pedimento entrara en
vigor dos meses despus de su publicacion o sea, el 26 de septiembre de
1993, y en la reforma legal para 1994 se cre la fraccin 11 del articulo 147
para establecer como causal de suspensin del agente aduanal no haber
anexado al pedimento dicha garanta.
296
El anexo de esta resolucin se ha modificado diversas ocasiones medante resoluciones publicadas en el Diario Oficial de la Federacin de fechas 4 de mayo, 21 de octubre y 19 de diciembre de 1994; 21 de abril y
21 de agosto de 1995 y 22 de enero, 13 de mayo y 9 de julio de 1996. La
publicacin de 13 de mayo de 1996 modific y public en su totalidad el
anexo, debido a los cambios en la tarifa de la UGI para 1996.
Posteriormente, el anexo se ha modificado con fechas 10 de marzo y
27 de junio de 1997; 4 de septiembre y 12 de octubre de 1998; y 26 de
febrero y 12 de julio de 1999. Con lecha 31 de agosto de 1999 se public
un nuevo anexo que se modific el 5 de noviembre de 1999,
En 1996, el rgimen de los precios estimados estaba previsto en los artculos 36 fraccin I inciso e); 43 cuarto prrafo; 144 fraccin XIII; 158 Y 184
de la NLA, cuyos cambios en relacin con la ALA fueron lossiguientes:
1. Anexar la garanta al pedimento. Se mantuvo esta obligacin en el
nuevo ordenamiento aduanero.
297
2. Retencin y entrega de la mercanca. Se precis que deber entregarse la mercanca retenida tan pronto se anexe el documento en el que
mento.
6. Infraccin y sancin. Se tipific como una infraccin relacionada con
la no presentacin de documentacin o hacerlo extemporneamente que
entre los precios declarados por el importador y los precios estimados por
la SHCP, no deba haber impedimento alguno para que el importador. si
as lo deseara, pagara las contribuciones conforme a dichos precios y no
anexara garantla alguna. Sin embargo, la interpretacin de la autoridad
aduanera ha sido diferente a la naturaleza formal de los citados precios
estimados, pues ha ordenado que la obligacin de acompaar la fianza
debe cumplirse, en todos los casos, sin que se permita su sustitucin por
el pago de la posible diferencia de contribuciones y accesorios (telex 326A-III-588 de 10 de enero de 1994 de la Administracin General de
Aduanas).
Esta circunstancia viene a confirmar que los citados precios estimados
podran ser cuestionados de precios oficiales a la importacin, ya que si
298
gravmenes.
En contra de esa suposicin, el artculo primero de la Resolucin modificado el 5 de octubre de 1999, ordena que el precio estimado no podr usarse para determinar la base gravable del Impuesto General de
Importacin
C. Amblto de aplicacin de los precios estimados
Su aplicacin abarca las importaciones definitivas de las mercancas
se refiere el artculo 98 de la NLA y grandes empresas inscritas en un padrn, hiptesis suprimidas desde el 10. de noviembre de 1999, cuyas autorizaciones, estuvieron vigentes hasta el 10. de abril de 2000.
D. Anexos
Todas las resoluciones han remitido a un anexo en que aparecen la
descripcin comercial de la mercanca que se sujeta, su fraccin arancelaria y el monto del precio estimado por cada unidad comercial. Con las modiflcaciones a esos anexos se ha incrementado el nmero de productos
E. Formas de garantizar
La regla general es, de conformidad con las re91as vigentes, anexar
una garanta indvidual para cada operacin de importacin, de la que
puede excepcionarse el importador con la presentacin de una garanta
91obal.
La garanta ser cancelada a os seis meses de haberse efectuado la
importacin, o antes, cuando se presente ante la autoridad fiscal la factura
debidamente certificada por las autoridades competentes del pais de procedencia 0, a falta de disposicin expresa, las camaras de comercio o in-
299
nin de la COCEX.
VIII. El manejo dellipo de cambio
Para determinar y liquidar los aranceles aplicabies a las importaciones
efectuar compras en el extranjero y desestmular las exportaciones mientras que, por el contrario, un tipo de cambio alto limitar las importaciones
y acrecentar lasventas al exterior.
Por lo mismo, el manejo que haga la autoridad para fijar esa paridad
cuantitativa.
Indudablemente, el manejo del tipo de cambio podra usarse como una
barrera no arancelaria, pero por su naturaleza financiera, la LeE no lo regula como una regulacin no arancelaria.
ms favorecida (NMF); el tratamiento nacional no menos favorable; la desgravacin arancelaria y la condena al uso de licencias o permisos, todas
ellas dirigidas a suprimir obstculos al libre flujo del comercio entre las naciones.
Las normas que aplican el segundo principio se refieren a la liberaliza~
cin comercial por el camino de la negociacin continua, progresiva y re
ciproca entre los Estados, es decir, que los pases para obtener
300
El comercio justo se inspira en los principios de la teora liberal del comercio, segn los cuales las mercancras se compran o se venden conforme a la oferta y la demanda que de ellas exista en el mercado. de tal
suerte que las exportaciones de una nacin slo debieran fundarse en dichas condiciones, y por lo mismo, no se catalogan de justas aquellas
prcticas pblicas o privadas que reducen el costo o el precio de las exportaciones incrementando "artificialmente" su volumen en el mercado de
otro pas en perjuicio de la industria domstica del mismo. Como una consecuencia de este principio de "juego "mpio", el GATT prev la aplicacin
de medidas de naturaleza arancelaria que contrarresten las importaciones
sometidas a tales prcticas e impidan su introduccin al pas o parte
afectada.
A. El concepto de prcticas desleales de comercio Internacional
El articulo 28 de la LCE seala este concepto, estableciendo que es:
"La importacin de mercancas en condiciones de discriminacin de precios u objeto de subvenciones en su pas de origen
o procedencia, que causen o amenacen causar un dao a la
produccin nacional".
De esta definicin legal se pueden desprender los siguientes elementos:
301
1. La discriminacin de precios.
Conocida en la teora, en lostratados internacionales y an en la prctica mexicanacomo dumping, el artculo 30 de la LeE la hace consistir en la
"introduccin de mercancas al territorio nacional a un precio inferior a su
valor normal", entendiendo por valor normal el precio comparable de una
mercancfa idntica o similar que se destine al mercado interno en el pas
de origen en el curso de operaciones comerciales normales, o sea, en
302
nal del dao sino tambin de la amenaza de dao, el cual se define, por el
mismo precepto legal, como "el peligro inminente y claramente previsto"
de dao a la produccin nacional.
d) La relacin causal prctica desleal-dao.
Conforme con el segundo prrafo del articulo 39 de la LCE, el dao a la
industria domstica debe ser consecuencia directa y sin duda de las importaciones en condiciones de prctica desleal.
B. Las medidas contra las prcticas desleales de comercio Internacional
303
De esta suerte, las cuotas compensatorias nacen en la legislacin mexicana como impuestos, que son una clase de contribuciones y posteriormente se cambiasu calificacin a la de aprovechamientos.
La razn de este cambio es sencilla de encontrar, si se considera que
las cuotas compensatorias no renen los requisitos que para toda contribucin estabiece el artculo 31 fraccin IV de nuestra mxima Ley.
En efecto, de acuerdo con ese precepto constitucional, toda contribucin debe estar prevista en ley, primer requisito que ha sido detallado por
la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin9 8 precisando que es la ley quien debe contener todos los elementos de la contribucin, tales como el sujeto, el objeto, la base, la tasa y poca de pago, los
cuales no es dable que los determine la autoridad administrativa. La cuota
compensatoria, como una contribucin, no cumplira con este requisito
pues es la autoridad administrativa quien determina, y no la ley, la base
gravable y la tasa o monto de la cuota compensatoria.
El segundo requisito constitucional de las contribuciones (que sean
proporcionales y equitativas), tampoco se podra considerar satisfecho por
las cuotas compensatorias, debido a que stas se exigen por mercanca
de cierto origen, sujetando a unas de ellas a contribucin y no hacindolo
as a otras idnticas o similares, con lo que se rompe el principio de igualdad en la contribucin.
Igualmente, se rompe con el requisito de Igualdad, ya que las cuotas
compensatorias pueden tener la caracterstica de individuales y no generales, es decir, se pueden establecer en montos particulares para cada exportador investigado o importador determinado.
304
305
countervayling duties, como lo contemplan las leyes de los Estados Unidos y los artculos VI, XVI y XXIII del GATIOMC y en sus respectivos cdigos de conducta de 1979 y acuerdos de 1994.
Con el fin de evitar el uso da los trminos derechos o impuestos (contribuciones ambos), la ley mexicana usa el trmino "cuota", lo que tambin
resulta ser un desacierto, pues esa expresin se reserva en la doctrina y
poltica comercial a los cupos o contingentes. En el apartado dedicado a
los citados cupos o contingentes se analizar con ms detalle esta cuestin, en donde, por cierto, tambin se comentar sobre la inconveniencia
de llamar "cuotas" a las tasas de los aranceles de importacin y exporta-
cin.
e) El monto
Las cuotas compensatorias sern equivalentes al margen de dumping
o al monto del beneficio, entendiendo por margen de dumping a la diferencia entre el valor normal y el precio de exportacin. El segundo prrafo
del artculo 62 de la LCE permite que el monto de la cuota compensatoria
sea menor a dicho margen o beneficio siempre y cuando sean suficientes
para desalentar la importacin de mercancas en condiciones de prctica
desleal.
d) Las modalidades
La cuota compensatoria se puede determinar tanto en cantidad especfica como en un porcentaje ad vetorem. En el primer caso sern calculadas en cierta cantidad de moneda por unidad de medida y en el segundo
se calcularn en trminos porcentuales sobre el valor de las mercancas.
En ambos casos, se liquidarn en su equivalente en moneda nacional,
acorde con lo dispuesto por el artculo 87 de la ley de la materia.
e) La vigencia
Conforme a los artculos 67 y 87 de la ley citada, las cuotas compensatorias se aplicarn a partir del da siguiente de su publicacin en el Diario
Oficial de la Federacin y estarn en vigor durante el tiempo necesario
para contrarrestar la prctica desleal, pero sern revisadas de oficio en
cualquier tiempo por la autoridad competente o anualmente a peticin de
parte interesada. Si la revisin no se lleva a cabo en un plazo de cinco
aos entonces sern eliminadas.
f) la determinacin por pases
306
307
compensatorio.
Este acuerdo tuvo una breve aplicacin, ya que en 1986 Mxico se adhiri al GATI y con ello los Estados Unidos debieron otorgar la prueba del
dao no slo a las investigaciones sobre subvenciones, sino tambin a las
referidas a dumping, por haber pasado a ser un pas under agreement
(bajo acuerdo).
b) El GATI Y sus cdigos sobre prcticas desleales
Otros de los instrumentos legales que es menester comparar con la legislacin nacional, son los textos de los articulos VI, XVI Y XXIII del Acuerdo General que se refieren a las prcticas desleales comentadas, as
308
2. La resolucin de inicio.
Dentro de un plazo de treinta das hbiles siguientes a la presentacin
de la solicitud la autoridad deber emitir, publicar en el Diario Oficial de la
Federacin y notificar a las rartes conocidas, una resolucin por medio de
la cual declare el inicio de procedimiento, conforme ai artculo 52 de la
Ley de la materia.
En esa resolucin la autoridad deber convocar a las partes interesadas a formular sus defensas, fijar el perodo probatorio y sealar fecha y
hora para la celebracin de la audiencia de iey y el plazo para ia presentacin de elegatos, acorde a las prevenciones de los artculos 53 de ia LCE
y 81 dei RLCE.
3. La formulacin de defensas.
El mismo artculo 53 de la LCE dispone que dentro de un piazo de 30
das hbiles siguientes a la publicacin de la resolucin de inicie en el Diario Oficial de la Federacin, las partes interesadas podrn formular sus defensas y presentar la informacion requerida, previa notificacin que se les
haya hecho cuando sean partes interesadas conocidas. Por su contenido
(defensa) y por el momento procedimental en que se contempla, esta defensa contiene las caractersticas de una verdadera contestacin de demanda y por lo mismo, es vlido plantear todo tipo de excepciones y
En un plazo de 5 das hbiies siguientes a la publicacin de ia resolucin preliminar, las partes podrn solicitara las autoridades la celebracin
de reuniones que tengan por finalidad la explicacin de la metodoioga
que se utiliz por las autoridades para determinar los mrgenes de
dumping, el monto de las subvenciones y las argumentaciones del dao y
309
de causalidad, acorde con lo mandado por el artculo 84 del RLCE. De estas reuniones deber levantarse un "reporte" en el que 58 haga constar
los pormenores de la reunin. Como se aprecia, estas reuniones no constituyen ninqn acto que tenga una consecuencia jurdica para el procedimiento y SI renera serias dudas sobre su realizacin. En primer lugar es
una obligacion constitucional que todas las resoluciones se funden y motiven, por lo que cualquier explicacin sobre la metodologa empleada y ar-
Seala el artculo 110 del RLCE que los compromisos de los exportadores y en su caso de los gobiernos extranjeros, podrn ser presentados
en cualquier momento del procedimiento pero antes del cierre del perodo
probatorio.
10. El perodo probatorio.
Conforme con los artculos 163 y 171 del RLCE el perodo de pruebas
comprender desde el da siguiente de la publicacin de la resolucin de
inicio hasta la fecha en que se declare concluida la audiencia pblica, perodo nico durante el cual las partes interesadas podrn presentar la informacin, pruebas y datos que estimen pertinentes en defensa de sus
intereses. Esta disposici6n reglamentaria viene a nulificar los efectos de
otras disposiciones legales ya anotadas.
310
En efecto, ya se dijo que el artculo 81 del RLCE seala que en la resolucin de inicio se fijar el perodo probatorio, lo cual, siguiendo el artculo
183 del RLCE, no puede precisarse porque la autoridad podra conoceruna fecha programada de la audencia pbica pero desconoce en ese
momento cundo podra realmente concluir la rrusrna y, adems, porque
resultar intil fijar ese perodo si las partes pueden presentar pruebas
hasta antes de la conclusin de la audiencia pblica. igualmente resulta
irrelevante que la iey y el reglamento sealen que las partes cuentan con
plazos de 30 das siguientes a las resoluciones de inicio y preliminar para
presentar pruebas si posteriormente el artcuio 183 del reglamento ordena
que se deben recibir hasta antes del cierre de la audiencia.
Resalta que para el artculo 171 del RLCE las diligencias probatorias de
"mejor proveer" se puedan ilevar a cabo por la autoridad fuera del periodo
probatorio, pues, en ese caso, la autoridad puede ampliar pruebas hasta
antes de la emisin de la resolucin final, rompiendo el orden, seguridad e
igualded que debe observar todo procedimiento.
11. La audiencia pblica.
Los artculos 81 de la LCE y 81 del RLCE establecen que en la notificacin de la resolucin de inicio se comunique el da, hora y lugar en que
tendr verilicativo una audiencia pblica, la cual deber llevarse a cabo
despus de la publicacin de la resolucin preliminar y antes de la publicacin de la resolucin final. Como se podr observar, la autoridad debe,
desde el momento de declarar el inicio de la investigacin, considerar las
fechas probables de emisin de la resolucin preliminar, los plazos de
pruebas y defensas de las partes interesadas, as como las complementarias, para que cuando llegue la celebracin de la audiencia ya se haya
311
312
generis.
e) La no relatividad de las resoluciones que establecen cuotas
compensatorias
Conforme con los preceptos legales citados, en los procedimientos
administrativos o investigaciones slo podrn participar las partes interesadas que la ley seala, como son los productores, importadores y exportadores de la mercanca objeto de investigacin, as como las personas
morales extranjeras que tengan un inters directo en la investigacin de
que Se trate y aquellas que tengan tal carcter en los tratados o convenios
comerciales internacionales, segn ordena el artculo 51 de la LCE.
A pesar que en los procedimientos no comparecen todos los exportadores ni todos los importadores, debido entre otras causas, porque durante la poca en que se tramit y resolvi la investigacin no eran
exportadores ni importadores de la mercanca, la ley dispone que la cuota
compensatoria se aplique y se cobre a todo aquel importador que introduzca al pas una mercanca idntica o similar procedente de cierto pas,
determinada en ,una resolucin provisional o definitiva, razn por la cual
dichas resoluciones adquieren una naturaleza general, abstracta e impar-
313
pugnarse bajo las mismas reglas con las cuales se impugnan los ordenamientos generales, abstractos e impersonales, o sea, en dos momentos
diferentes, a saber: en un primer momento cuando se expiden y son de'
naturaleza autoaplicativos y, en un segundo y ulterior momento, cuando
se produce su primer acto de aplicacin.
En el primer caso, la resolucin es susceptible de impugnarse por cualquier parte interesada que haya comparecido al procedimiento y para la
cual corrern los trminos a partir de que surta efectos legalmente la notificacin de la resolucin, para interponer el recurso de revocacin a que se
refiere el artculo 95 de la LCE, pues la resolucin le podr ocasionar agravios al desconocer las defensas y las pretensiones planteadas por dicha
parte interesada.
En el segundo caso, cuando el Importador no pudo legalmente comparecer al procedimiento pero s le exigen el cobro de la cuota compensato-
acto de aplicacin por defectos propios y diferentes. En este caso los trminos para impugnar la resolucin se iniciarn a partir de la notificacin
del primer acto de aplicacin y no desde la publicacin de la resolucin
definitiva que estableci la cuota compensatoria.
No obstante, algunos recursos de revocacin han sido desechados por
extemporneos, por no haberse considerado estas particularidades de las
resoluciones, rechazos que podran ser subsanables en el medio de defensa que contra ellos se interpongan. 1 DD
Toda vez que la resolucin que establece las cuotas compensatorias
exige que todos los importadores de mercancas idnticas o similares paguen la cuota determinada en esa resolucin, sin importar si tenan o no
legitimacin para comparecer en esos momentos a la investigacin,
tos.
100 Resolucin referente al recurso de revocacin interpuesto en contra de las resoluciones definitivas antidumping sobre las importaciones de placa en hoja,
placa de acero en rollo y lmina rolada en caliente. D.O.f. de 11 de diciembre
de 1995.
314
315
El recurso de revocacin se tramitar y resolver conforme a los artculos 116 y si~uientes del CFF por lo que su plazo de interposicin ser de
45 das hbiles contados a partir del da siguiente en que surta efectos la
notificacin del acto de aplicacin o de la publicacin en el D.O.F. de
la resolucin si se demandan agravios propios sufridos por una parte del
procedimiento.
El escrito por medio del cual se interponga el recurso deber reunir los
requisitos que ordena el artculo 123 del CFF y deber presentarse ante la
SECOFI si se interpone en contra de la resolucin que determina la cuota
compensatoria y sus actos de aplicacin. Si el recurso slo se interpone
por los actos de aplicacin, entonces se deber presentar ante la SHCP
quien ser la autoridad competente para resolverlo.
En el supuesto de que se revoque o modifique la resolucin que determin la cuota, el recurso contra el aeto de aplicacin quedar sin materia,
sin perjuicio de que el interesado presente otro recurso contra el nuevo
acto de aplicacin. Se aprecia que la ley incurre en una imprecisin puesto que mas que quedar sin materia el recurso, debi decir que el acto de
aplicacin impugnado queda sin efectos legales, lo cual ocasionara que
el recurso quedara sin materia.
Cuando la resolucin tambin pueda ser recurrible por los mecanismos
alternativos se deben observar dos importantes particularidades: a) el plazo de 45 das hbiles empezar a correr hasta que haya transcurrido ei
previsto en ei tratado internacional (30 dias naturales en el caso del
TLCAN) y b) el recurso deber cumplir las formalidades previstas en el tratado, otorgando a los recurrentes un beneficio y una carga, pues por una
parte ampla ei plazo para recurrir y por otra parte se deben cumplir formalidades adicionales a las previstas en el CFF.
Finalmente, para la LeE el recurso de revocacin constituye una instancia de agotamiento o ejercicio forzoso para poder acudir en juicio de nulidad ante ei Tribunal Fiscal de la Federacin, por lo que si se demanda
directamente ante dicho Tribunal, existir una causal de improcedencia
que provocar el desechamiento de la demanda, con el riesgo de que
cuando se presente el recurso de revocacin ya resulte extemporneo.
Sin embargo, la siguiente jurisprudencia de la Segunda Sala de ia Suprema Corte de Justicia de la Nacin sostiene que en materia de recursos
administrativos el CFF es la ley especial, io que podria llevar a considerar
que contrariamente a lo expuesto en el prrafo anterior. el recurso de revocacin establecido en el artculo 95 de la LeE sea optativo. 10 1
I
316
citado artculo 95 todava menciona que este juicio se sustanciar conforme con el artculo 239-81S del CFF, precepto que ya no existe por posteriores reformas a ese Cdigo y sin embargo no se ha actualizado la LeE.
Conforme a esos ordenamientos, el interesado cuenta con un plazo de
45 das hbiles para presentar la demanda correspondiente, contados a
partir de que surta efectos la notificacin de la resolucin al recurso.
Aquel interesado que ejercit el recurso de revocacin y obtuvo una resolucin desfavorable ya no podr acudir a los mecanismos alternativos,
por lo que, en caso de que pretenda impugnar dicha resoluci6n, deber
interponer este juicio necesariamente.
3. El juicio de amparo.
En el caso de que tambin le resultara adversa al interesado la sentencia del Tribunal recada al juicio interpuesto, podr recurrir a los Tribunales
Federales para hacer valer el juicio de amparo, si en la sentencia se hubiere infringido algunade las garantas individuales.
317
Conforme con lo dispuesto por el artculo 1906, la revisin ante un panel binacional slo proceder en contra de las resoluciones definitivas dictadas con posterioridad a la entrada en vigor de dicho tratado, o sea, 10.
de enero de 1994, por lo que ser improcedente si la resolucin definitiva
se dict antes de esa fecha.
No ser procedente la revisin ante el panel cuando se haya solicitado
la revisin judicial de la resolucin definitiva, segn lo dispone el artculo
1904, punto 12, que para efectos de la LCE abarca tanto el recurso de revocacin como el juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federacin.
De modo expreso el mencionado artculo 1904, punto 10, permite la revisin por un panel, aunque se hayan ejercitado los procedimientos de
revisin judicial en contra de resoluciones o actos que no sean definitivos.
3. El plazo para la interposicin de la revisin.
Seala el citado artculo 1904, apartado 4, que ser de 30 das contados a partir de la publicacin de la resolucin definitiva en el Diario Oficial
de la Federacin, y se interpondr por medio de un escrito en el cual se
solicite la integracin del panel. El artculo 201 del mismo TLCAN precisa
318
que los das sern naturales, incluyendo sbados, domingos y das festivos.
La consecuencia de no interponer en tiempo [asolicitud de revisin por
un panel ser, segn se dispone, la prescripcin de dicho derecho, aunque todava el interesado conservara el de interponer los medios de defensa previstos en la legislacin nacional, pues como se anot, los plazos
son de 45 das hbiles y no corren hasta que transcurri el plazo para la
revisin.
4. Las reglas generales de la revisin ante el panel binacional.
Conforme a la LCE y al artculo 1904 citado, la revisin reemplazar a la
revisin judicial de las resoluciones definitivas dictadas sobre cuotas antidumping y compensatorias, que en el caso de Mxico excluye al recurso
administrativo y al juicio contencioso administrativo.
319
autoridad que emita otra resolucin en la que revoque o nulifjfbue la resolucin impugnada, lo que viene a producir el mismo resultado." 2
Para la autoridad que emiti la resolucin y para las partes implicadas,
el fallo ser obligatorio y definitivo, ya que los pases partes del tratado se
comprometieron a que en su legislacin interna no se permita la impuqnacin o revisin del fallo ante sus tribunales, como lo recoge la LCE al disponer que el fallo se entender aceptado.
La resolucin del panei deber ser tomada por mayoria de votos de los
panelistas y deber en ella consignarse el voto disidente o particular de
las minoras.
Un aspecto muy importante de los fallos de los paneles es que no
constituyen precedentes de carcter obligatorio, pues la intencin del tratado es no permitir la posibilidad de que con ellos se pueda generar un
Derecho diferente al Derecho interno de los pases partes. Por esta razn
se dispone que los paneles debern fallar como lo hara un tribunal nacional del pas Importador.
No obstante, algunos paneles se han referido en sus resoluciones a
fallos emitidos por otros paneles, para aceptar o rechazar las tesis en ellos
contenidOS procurando crear "precedentes" en manifiesta contravencin
al TLCAN.l b3
320
A fin de hacer compatibles todas estas disposiciones con las contenidas en las leyes de cada pas en materia de prcticas desleales, en el artculo 1904, punto 15, las partes del tratado se obligaron a reformar algunas de sus leyes para dar congruencia entre ellas y las disposiciones comentadas. En el caso de Mxico, el anexo 1904.15 estableci en que
consistiran esas modificaciones a la LeE, mismas que se llevaron a cabo
mediante reforma publicada en el D.O.F. de 22 de diciembre de 1993.
Entre esas modificaciones estaban las consistentes en: la eliminacin
de las cuotas compensatorias en el perodo de 5 das; la supresin de la
resolucin de revisin a la provisional: la inclusi6n de la plena participacin de las partes y el derecho a la impugnacin administrativa y judicial;
la eliminacion de cuotas provisionales antes expedir la resolucin preliminar; el sealamiento del derecho a ta revisin por paneles binacionales sin
la necesidad de agotar la impugnacin administrativa; la fijacin de plazos
explcitos y adecuados para la expedicin de las resoluciones; la oportunidad a las partes para presentar argumentos en apoyo de sus posiciones;
la notificacin escrita a las partes. de todas las medidas. o r.esoluciones; la.
formalizacin de las reuniones de informacin; la obligacin de la autorldad de conservar el expediente administrativo y la obligacin de que la
resolucin se funde o apoye slo en l; la aplicacin de las resoluciones
de medios de impugnacin en contra de las resoluciones en la medida en
que sean pertinentes para las partes, de modo que todos los interesados
se beneficien; la inclusin de las solicitudes de aclaracin y cobertura de
la resolucin; la obligacin formal para que en la resolucin se asiente una
declaracin detallada sobre su fundamentacin y motivacin y la regulacin para que conste por escrito la participacin de los organismos asesores y se les comunique a las partes.
Esta lista recogi algunas de las observaciones que se hacan a las investigaciones tramitadas por la SECOFI hasta ese entonces, mismas que
se atendieron y regularon en la reforma ya anotada, con lo cual el gobierno de Mxico cumpli con ese compromiso.
9. El impedimento del panel.
El artculo 1905 establece medidas para la salvaguarda del sistema de
revisin ante el panel las que bsicamente se activarn cuando el Derecho
interno de algn pas parte impida la integracin del panel; la emisin o
ejecucin de su fallo; niegue su obligatoriedad o no conceda la oportunidad de la revisin judicial. En esos casos se llamar a consultas entre los
pases implicados y si dentro de un plazo de 45 das naturales no se ha
resuelto la cuestin, entonces se proceder a instalar un comit especial.
Las partes pueden llegar, en caso de que contine la desaveniencia, a
determinar la suspensin del funcionamiento del artculo 1904, es decir,
a no someter las controversias a paneles, caso en el cual se aplazarn los
procedimientos y se interrumpirn lostrminos.
En caso de suspensin definitiva de la aplicacin del artculo 1904, el
panel que estuviere conociendo de una revisin pendiente de fallo deber
remitirla al tribunal interno del pas importador de que se trate, sin que la
ley mexicana ni tampoco el tratado regulen sobre ciertas cuestiones procedimentales y sustantivas que generara tal reenvo.
10. Los primeros casos de revisin ante paneles.
321
Ese fallo confirm las observaciones del foro mexicano de que la autoridad estaba omitiendo las exigencias y formalidades jurdicas requeridas
por el sistemalegal nacional, mismas que trascendan en la defensa de las
partes en el procedimiento, mostrando la necesidad de que la unidad investigadora contara con soporte jurdico ms consistente.
Sin embargo, en las resoiuciones en ios paneles "01" Y "03" se sostuvieron criterios que se apartan del primer fallo y tambin del Derecho
mexicano y de la aplicacin que de l hara el Tribunal Fiscal de la Federacin (TFF). 10.
Para el panel "03" bastaron ocho prrafos para concluir que, sin el menor gnero de dudas, la SECOFI era autoridad competente por la referencia que a ella se hacan en los ordenamientos legales, pasando por alto
que la incompetencia se refera a dependencias que carecan de existen-
cia jurdica y, por ende, de competencia. El fallo del panel "01" reconoci
la incompentencia pero resolvi que si no afect las defensas de las partes entonces no era suficiente para declarar la ilegalidad de la resolucin
definitiva revisada.
322
tas no pueden ser revisadas de oficio por los rganos arbitrales o paneles
binacionales, reforma que merece lossiguientes comentarios:
Esta reforma es producto o consecuencia de los fallos de los paneles
binacionales, con la cual se aleja del espritu del TLCAN, que no generen otro Derecho, pues sus fallos ya estn sirviendo de base para
modificar el Derecho mexicano.
Es cuestionable si ios paneles debern observar esa adicin iegai,
porque ei articulo 10. del CFF dispone que se aplique lo dispuesto
por el tratado.
Si algn panel liegara a aplicar ei mandato de la reforma legal, implicara un desconocimiento a las estipulaciones del tratado, que ordenan que fallen como lo hara el TFF.
Finalmente, la reforma legal tiende claramente a que no sea recomendable recurrir a la revisin de los paneles, pues el TFF tiene una
aplicacin ms extensa y certera de las causales del artculo 238 del
CFF, ya no siendo apreciables las ventajas y s las desventajas de
esos paneles.
tanto los casos en que autoridades de otros pases han investigado y aplicado cuotas antidumping y compensatorias a las exportaciones de productos mexicanos como aquellos casos que las autoridades mexicanas
han tramitado en contra de importaciones provenientes del exterior en
condiciones de prctica desleal de comercio internacional.
323
A los siguientes productos se les ha impuesto dicha cuota y psrmanecen sujetas a ella: articulos de cocina de hierro (Taiwan-1988); fibra acrili-
324
En la mayora de los casos la prctica desleal investigada fue el dumping y entre los pocos casos de subvencin estn los siguientes: lingote
de aluminio originario ce Venezuela que se declar concluido en 1991 sin
la imposicin de cuota; productos porccolas provenientes de Dinamarca
que mediante resolucin publicada en el O.O.F. de 12 de junio de 1995 se
les impuso cuota compensatoria provisional y que se declar concluido
con resolucin final publicada en el O.O.F. de 2 de octubre de 1996 por no
existir amenaza de dao y el del trigo originario de Canad concluido con
la resolucin publicada en el O.O,F. de 7 de marzo de 1996 sin cuota
compensatoria.
De las resoluciones emitidas se puede observar que ms del 50% de
las investigaciones se han promovido por una sola empresa que representa el 100% de la produccin nacional del producto que se denuncia y
slo menos del 10% son solicitadas por cmaras de industriales; que la
325
laridad de las cuotas compensatorias es que los requisitos para las RNA's
tambin son requisitos para su legal esteblecimiento (acuerdo de la
SECOFI; opinin previa de la COCEX; identificadas por fraccin arancelaria y nomenclatura de la tarifa y publicadas en el Diario Oficial de la Federacin) y la omisin de uno de ellos incumplir no s610 el rgimen
aplicable como RNA, sino tambin el aplicable a su legal establecimiento.
a) Las reglas de origen
En virtud de que las cuotas compensatorias se establecen para las
mercancas originarias de un determinado pas, es indispensable que existan reglas claras y precisas que determinen cundo un producto se considerar originario de un pas.
En aquellos casos en Jos que las mercancas se producen o elaboran
con otros productos originarios del mismo pas parecera que no existe
mayor complicacin para determinar su origen, sinembargo, en los procesos productivos contemporneos y debido a la globalizacin de la economa mundial, cada vez es ms frecuente que las mercancas sean
manufacturadas con insumos que provengan de uno o ms pases diferentes, situacin que obliga a fijar reglas que determinen en esos casos
cul ser el origen que se atribuya a las mercancas resultantes.
La LRMCE de 1986 no legisl en esta materia y fue omisa en otorgar
facultades a la autoridad para determinar reglas de origen, y por lo mismo,
tampoco precis los criterios que podran atribuir dichoorigen.
En cuanto a la manera de acreditar el origen el artculo 17 solamente
dispona que:
326
Las primeras disposiciones sobre esta materia se produjeron por diversos oficios de la unidad investigadora de la SECOFI que se referan de
manera casustica a las importaciones de mercancas chinas afectadas por
la resolucin publicada en el D.O.F. de 15 de abril de 1993 (oficios
UPCI.93.211: UPC1.93.242 y UPC1.93.306 de 17 de mayo, 10. de junio y 20
de julio de 1993).
En esos oficios (no publicados en el Diario Oficial de la Federacin) se
empezaron a establecer algunos principios que posteriormente fueron
recogidos en otros instrumentos legales: no se pagar la cuota compensatoria y por lo mismo no se deber presentar certificado de origen, en
versin original, para aquellas mercancas que se importen exentas de
conformidad con el artculo 46 de la LA (en ese tiempo las cuotas eran impuestos al comercio exterior); no se est obligado a presentar certificado
por las mercancas cuyo valor en aduana no exceda de 1000 dlares, pero
s a pagar las cuotas si vienen marcadas como chinas; los certificados sern expedidos por todas aquellas entidades que estn facultadas por la
. legislacin del pas exportador; ser responsabilidad del importador presentar certificados autnticos y vlidos; se aceptarn certificaciones de origen en la factura u otro documento si se acompaa de una declaracin
protestada del importador sobre el origen de las mercancas; se aceptar
un solocertificado aunque las mercancas ingresen a territorio nacional en
diversas operaciones amparadas por diversos pedimentos; el retorno
de exportaciones temporales para reparacin no requiere de certificado de
origen, las importaciones temporales no requerirn certificado de origen,
mas s las definitivas destinadas a una zona libre o a la franja fronteriza.
327
328
329
sea miembro dei GATI Y ser expedida por alguna de las empresas privadas que reconozca ia SECOFI en una lista que publique en el Diario Oficial
de la Federacin. En el D.O.F. de 10. de septiembre de 1994 se public
esa lista reconociendo a una empresa francesa denominada Societ Generale de Surveillance, Bureau Veritas, Inspectorate.
En las excepciones de su cumplimiento aade a algunas mercancfas
exentas del articulo 46 de la LA (ahora 61 de la NLA) y aquellas que se
destinen a los regmenes temporales y de depsito fiscal, manteniendo en
sus anexos las reglas generales y especficas de origen, mismas que continan en vigor.
A pesar de lo exhaustivo, complejo y rgido del sistema de certificados
de origen, las disposiciones legales han extendido la responsabilidad dei
importador respecto del origen de las mercancas incluso a la obtencin
de documentacin que se genera en ei extranjero y fuera de su alcance.
Ya desde el Acuerdo de 30 de agosto de 1994, artculo Sptimo, se dispone que la presentacin de los certificados y constancias de origen no
son elemento suficiente para comprobar que el pas de origen es distinto
de aquel que exporta las rnercancras en condiciones de practica desleal y
que cuando la autoridad competente determine que el certcado es falso,
contiene datos falsos o ha sido alterado se debern pagar las cuotas compensatorias.
Esta disposicin se elev a nivel legal en el artculo 59 fraccin 11 de la
NLA que seala que es una obligacin de los importadores obtener la informacin, documentacin y otros medios de prueba necesarios para
comprobar el pas de origen y de procedencia de las mercancias y proporcionarlos a las autoridades aduaneras cuando stas lo requieran.
El acuerdo de 30 de agosto de 1994 fue modificado mediante el Acuerdo emitido por la SECOFI y publicado en el D.O.F. de 11 de noviembre de
1996, conteniendo adecuaciones por cambios de denominacin de Decretos; del GATI por OMC; adecuaciones a las fracciones arancelarias y
otras precisiones al instructivo de llenado del certificado.
Igualmente fue modificado mediante Acuerdos publicados en el D.O.F
de 12 de Octubre de 1998 y 30 de julio de 1999, para adicionar los TLC
NICARAGUA y TLC CHILE al anexo V.
b) La cuota o el certificado de origen como regulacin no arancelaria
Un punto importante a dilucidar consiste en precisar cules deben ser
las consecuencias jurdicas de omitir el certificado de
origen
al momento
Para resolver
esta cuestin es
menester considerar
las finalidades de
concurrencia al mercado
prctica desleal, es indiscutible que slo debieran pagar estas cuotas las
mercancas que tengan como origen o procedencia el sealado en la re-
330
Resultaba incompleta porque limit los campos del certificado de origen que podan ser subsanados a slo aquellos que se sealaban en el
anexo 25 de la resolucin miscelnea y porque slo permite que se anexe
el certificado omitido cuando el mecanismo de seleccin aleatoria haya ordenado verde o "desaduanamiento libre". Estas disposiciones pasaron a
la actual regla 3.26.13. en cuyo ltimo supuesto. si el certificado tiene fecha de expedicin anterior a la activacin del mecanismo aleatorio y se
exhibe dentro del plazo concedido en el requerimiento que haya formulado la autoridad aduanera, entonces se considerar cometida la infraccin prevista en el artculo 184 fraccin IV de la NLA (presentacin
extempornea de RNA).
Si no se exhibe el certificado dentro del plazo concedido o se exhibe
con fecha de expedicin posterior a la de activacin del mecanismo aleatorio, la autoridad aduanera proceder a la determinacin de las cuotas
compensatorias.
331
Del anlisis anterior se desprendi que entre tos varios requisitos para
legalmente establecer las cuotas compensatorias se encuentran aquellos
que deben tambin cumplir como regulacin no arancelaria. De esta suerte, cuando una resolucin provisional o definitiva establece una cuota
compensatoria y se publica en el Diario Oficial de la Federacin, ya resulta
desde el da siguiente exigible por las autoridades aduaneras en el momento de la introduccin de las mercancas al territorio nacional.
Ms adelante se estudiar que las dems regulaciones no arancelarias
se publican generalmente en un slo acuerdo emitido por la autoridad
competente o en su caso, conjuntamente con la SECOFI y que las modifIcaciones, adiciones o supresiones a esas regulaciones se hacen como reforma a dicho acuerdo, circunstancias que facilitan el conocimiento y
cumplimiento por parte de los importadores y exportadores interesados.
En cambio, en el caso de las cuotas compensatorias era necesario conocer la existencia y el contenido de las diversas y mltiples resoluciones
(provisionales, definitivas y revisiones) que en diversos momentos se han
publicado en el Diario Oficial de la Federacin, situacin que dificultaba su
conocimiento por falta de un acuerdo que contenga todas las fracciones
arancelarias sometidas a dichas cuotas.
Una primera resolucin que public todas las fracciones arancelarias
sujetas a esas cuotas fue la publicada en el O.O.F. de 21 de julio de 1988
expedida por la SECOFI con motivo de la promulgacin de la del Impuesto General de Importacin, en vigor el 10. de julio de 1988 Y que al adoptar el Sistema Armonizado para la Designacin y Codificacin de
mercancas, consign la equivalencia de las fracciones arancelarias de la
NCCA (Nomenclatura del Consejo de Cooperacin Aduanera) que aparecan en las resoluciones con las correspondientes bajo el sistema armonizado.
Una segunda resolucin que consign todas las fracciones arancelarias que se encontraban sujetas al pago de cuotas compensatorias la
constituy el Acuerdo que identifica las fracciones arancelarias de la Tarifa
de la Ley dei Impuesto General de Importacin en las cuales se clasifican
las mercancas cuya importacin est sujeta al pago de cuotas compensatorias, expedido por la SECOFI y publicado en el D.O.F. de 30 de diciembre de 1995, cuyos objetivos eran, como expresamente se seala en sus
considerandos, adecuar y "sustituir" las fracciones previstas en las resol u-
332
partir del 10. de enero de 1996, adems de simplificar y sistematizar la administracin de las cuotas compensatorias vigentes.
En el acuerdo se contemplaban la descripcin de la mercanca; las
fracciones arancelarias de la nueva tarifa bajo las cuales Se clasifican; sus
diferencia de clasificacin) que si contena la resolucn especfica que estableci la cuota compensatoria, circunstancia que dejana la resolucin
sin efectos y por lo mismo, la importacin de la mercanca sin la cuota
mencionada. El caso contrario sera que un importador considere que en
el acuerdo se incluy la fraccin arancelaria de una mercanca a la cual
en la resolucin especfica no se le finc la cuota compensatoria, o sea, la
sujecin de una mercanca a una cuota sin el procedimiento o investigacion de ley, y otro caso ms ser que el importador no pague una cuota
compensatoria porque la fraccin arancelaria no aparezca en el acuerdo
333
artculo Tercero Transitorio ordenaba que las fracciones arancelarias idantificadas en el acuerdo "sustituyen" a las sealadas en las resoluciones y
sin embargo en el artculo 20. prrafo segundo dispona que en caso de
discrepancia entre el acuerdo y las resoluciones prevalecern estas lti'mas, con lo cual se nulificaba seriamente esa sustitucin.
Con el acuerdo de 21 de mayo de 1999, se suprimi esa polaridad disponiendo su artcuio 30. la prevalencia de las disposiciones de las resoluciones especficas.
Debido a su indiscutible utilidad operativa es conveniente establecer en
las'disposiciones legales la existencia de este tipo de acuerdo y la obligacin de la autoridad de modificarlo y publicarlo previamente a la exigibilidad de las cuotas compensatorias, cuando se expida una resolucin que
las establezcan, modifiquen o supriman.
6. LAS BARRERAS CUANTITATIVAS
Estas regulaciones deben su nombre a que se establecen por el Estado para limitar la cantidad, valor o volumen de las mercancias que permitir importar o exportar, sin atender a sus cuestiones de calidad, salubridad
o seguridad, sino slo al nmero de ellas. Su establecimiento con frecuencia recae ms en las importaciones que en las exportaciones ya que los
Estados buscan el incremento de estas ltimas y no su limitacin.
La limitacin de las mercancas que se pueden importar o exportar puede ser desde el impedimento absoluto (la prohibicin) hasta slo una
mera restriccin de control administrativo (las licencias automticas de importacin). Aqu se estudiarn las clases de regulacin no arancelaria
cuantitativa como son: las prohibiciones; el embargo; la salvaguarda; las
limitaciones voluntarias; las cuotas o cupos; los permisos o licencias de
importacin y exportacin; el control de cambios; los requisitos de contenido nacional y las compras del sector pblico.
1. Las prohibiciones
A la prohibicin para importar o exportar se puede catalogar como la
restriccin ms limitativa al comercio exterior y se le puede clasificar de
diversos modos.
La prohibicin ser objetiva cuando sea aplicable a las mercancas calificadas de prohibidas, sin importar su origen o procedencia ni quien las
importa o exporta.
La prohibicin ser subjetiva cuando sea aplicable por ia presencia de
otro elemento distinto a las mercancas, como son: 1) las que impiden
todo comercio con determinados pases, 2) las que impiden la exportacin
o importacin de ciertas mercaderas a esos pases, 3} las que no permiten que ciertas mercancas se introduzcan al pas o extraigan del mismo
por determinado tipo de trfico y 4) las que no permiten que ciertas mercancas se destinen a determinados regmenes aduaneros.
das las mercancas y sujetan tanto a las importaciones como a las exportaciones, inclusive las que transitan por terceros pases. En nuestro pas
estas prohibiciones se fundamentan en motivos de poltica internacional
334
que son reflejo del cambio en la poltica comercial que se produjo reclsntemente. Los principios de la diplomacia mexicana mantuvieron separadas, las relaciones comerciales de los asuntos de politica exterior con los
pases con los cuales Mxico sostiene relaciones comerciales. Sin embargo, a partir de la adopcin del modelo liberal de la economa se cambi
esta poltica y a travs de prohibiciones comerciales se conden el rgimen interno o la situacin poltica de determinadas naciones. Las prohibiciones de este tipo son las siguientes:
al Sudfrlca
Mediante Acuerdo de la SECOFI publicado en el O.O.F. de 30 de octubre de 1987 se prohibi toda importacin o exportacin de mercancas
provenientes o destinadas a ese pas, como una medida de condena al
rgimen de apartheid, derivada de la adhesin de Mxico a la Convencin
Internacional Sobre la Represin y el Castigo del Crimen de Apartheid de
1980.
Esta prohibicin total se limit posteriormente a las importaciones y exportaciones de armamento y material conexo mediante el Acuerdo de la
SECOFI publicado en el O.O.F. de 2 de junio de 1992, ya que "se estn
eliminando las causas que motivaron el rompimiento de las relaciones comerciales con ese pas" y de que la O.N.u. exhort a la comunidad internacional para que revisar las medidas restrictivas en vigor.
Con el Acuerdo expedido por la SECOFI publicado en el O.O.F. de 27
de junio de 1994 se suprimio la prohibicin al citado pas, abrogando el
acuerdo de referencia.
bl Libia
El Acuerdo emitido por la SECOFI publicado en el O.O.F. de 2 de septiembre de 1992 prohibi la exportacin a la Repblica de Libia de armamento, armas, municiones, sus partes y accesorios, comprendidos en las
subpartidas arancelarias mencionadas en su artculo nico, como una medida de condena al terrorismo internacional. Como se aprecia esta prohibicin no fue total, sino slo se refiri a la exportacin de ciertos productos.
Mediante Acuerdo publicado en el O.O.F. de 27 de junio de 1994 se
aumentaron ms productos cuya exportacin a ese pas se encuentra
prohibida. Es importante sealar que este acuerdo ya fue emitido por tres
diversas Secretaras que son: la SECOFI, la SHCP y la SRE.
e) Yugoslavia (Serbla y Montenegrol
Con Acuerdo de la SECOFI publicado en el O.O.F. de 6 de julio de
1992 (fe de erratas de 13 de julio de 1992), se prohibi la importacin o
exportacin de mercancas procedentes o destinadas a la Repblica Federativa de Yugoslavia, como una medida de condena al incumplimiento
de una resolucin del Consejo de Seguridad de la ONU de cesar las agresiones y hostilidades en contra de Bosnia y Herzegovina. En este caso la
prohibicin no fue absoluta pues estableci la excepcin de poder exportar a ese pas mercancas con fines estrictamente mdicos y alimenticios,
cuyas subpartidas arancelarias se sealaron en su artculo segundo.
Esta prohibicin se suprimi con el Acuerdo de la SECOFI publicado
en el O.O.F. de 27 de febrero de 1996 por medio del cual se suspendi
indefinidamente la aplicacin del acuerdo que la estableci.
335
d) Angola
Otra prohibicin ms es la establecida con el Acuerdo publicado en el
O,O.F. de 27 de junio de 1994, como una medida de condena a la Unin
Nacional para la Independencia Tctal de Angola (UNITA) aprobada por el
Consejo de Seguridad de la ONU.
Esta prohibicin es parcial pues slo afecta a la exportacin de armas y
derivados del petrleo cuyas posiciones arancelarias se citan en su artculo nico.
1) Rwanda
El mismo dia que se levant la prohibicin para Hait se estableci para
la Repbiica Rwandesa. En efecto, con el Acuerdo Intersecretarial publicado en el O.O.F. de 9 de junio de 1995 se prohibi la exportacin a ese pas
de armas y material conexo comprendidos en las fracciones arancelarias
que se mencionan en su artculo unico.
Esta medida se dict en cumplimiento de una resolucin del Consejo
de Seguridad de la ONU sobre la situacin politica en ese pas,
g) Liberla
336
e) Las calcomanas con figuras denigrantes o desagradables, presentadas con o sin goma de mascar
C. Por el tipo de trfico aduanero
Ciertas mercancas no pueden ser introducidas al pas o extradas del
mismo por algunos trficos. Como esta prohibicin no atiende a las mercancas sino al trfico, las mismas podrn inwesar al pas o salir del mismo usando otros medios de transportacion. Estas prohibiciones de
transportacin son:
a) Por va postal
Se prohibe la importacin o ia exportacin de materiales y residuos peligrosos a travs del sistema postal o de correos. (Ver artculo 64 del ~lA.)
b) Por trfico areo
Se prohbe el trfico areo para mercancas que sean consideradas por
las disposiciones legales como residuos peligrosos.
337
Tambin existen impedimentos para que algunas mercancas se destienen a ciertos regmenes aduaneros. Como la mercanca no se encuentra
portacin definitiva.
6. Ei rgimen de depsito fiscal para las armas, municiones, mercancas explosivas, radioactivas y contaminantes, diamantes. brillantes, ru-
La ropa usada.
Los plaguicidas, fertilizantes y sustancias txicas, sujetas a regulacin de la CICOPLAFEST, sin la autorizacin respectiva.
338
Artculos elctricos.
Artculos electrnicos.
Artculos electrodomsticos.
FRACCIONES ARANCELARIAS
Diacetilmorfina
Medicamentos con psicotrpicos
yacetilmorfina
Calcomanas impresas
denigrantes
EXPORTACION
Semilla de amapola
Harina de amapola
Semiilas de zacatn, clavel
de Espaa
Semillas de marihuana
Plantas de marihuana
Hojas de coca
1307.91.01
1308.90.01
1309.99.01
1309.99.02 y 1309.99.03
1311.90.01
1311.90.02
339
11. El embargo
Slo vale aadir que ia connotacin de embargo se aplica generalmente a las prohibiciones impuestas por razones de polltlca internacional
mientras que las comerciales normalmente se establecen por razones de
Dada su naturaleza, la aplicacin de la salvaguarda presupone la ejecucin previa de un proceso de liberalizacin de cierta mercanca, que implic la supresin o la reduccin de los aranceles y regulaciones no
340
341
en el territorio de esta parte contratante en cantidades tan mayores y en condiciones tales que cause o amenaza causar un
perjuicio grave a los productores nacionales de productos similares o directamente competidores, dicha parte contratante
podr, en la medida y durante el tiempo que sean necesarios
para prevenir o reparar ese perjuicio, suspender total o parcialmente la obligacin contrada con respecto a dicho producto
o retirar o modificar la concesin".
al Los elementos
de procedencia de
la salvaguarda
4. La relacin causal.
De los artculos 45 de la ley y 70 de su reglamento, que son acordes
con el acuerdo comercial multilateral citado, se dispone que para poder
imponer una medida de salvaguarda ser necesario probar que el aumento de las importaciones son una causa sustancial del dao o de la amenaza de dicho dao.
342
343
regulacin no arancelaria, quedando a juicio de la autoridad usarel instrumento ms idneo para prevenir o remediar el dao a la produccin na-
cional.
b) El monto
La LCE y el RLCE son omisas, pero el artculo 50. del Acuerdo de Salvaguardias de 1994 establece que ser en la medida necesaria para prevenir o remediar el dao grave, facilitar el reajuste y que si se utiliza una
restriccin cuantitativa (permiso previo o cupo mximo), salvo justificacin
clara, no se reducir la cuanta de las importaciones por debajO de un perodo reciente, que ser el promedio de las importaciones realizadas en
los tres ltimos aos representativos sobre los cuales se disponga de estadsticas.
e) La vigencia
Las medidas de salvaguarda son por disposicin legal temporales y en
la resolucin definitiva que las establezca se deber precisar su duracin
que en todo caso no ser mayor a cuatro aos, tal y como se ordena en
los artculos 45 y 77 de la LCE y 126 fraccin IV del RLCE.
344
el artculo 130 del RLCE ordene que la resoluc6n de medidas provisionales contenga el tipo de medida, pues s610 podr ser en forma da
aranceles.
C, El procedimiento legal para su establecimiento
En cumplimiento de los artculos 47 y 49 de la LCE y 70 del ALCE, el
establecimiento de medidas de salvaguarda se realizara a travs de una
investigacin conforme al procedimiento administrativo que se tramite
para tal efecto y, al igual que las investigaciones en materia de prcticas
DERECHOADUANERO MEXICANO
345
346
En el caso de que la medida de salvaguarda consista en el establecimiento o aumento de aranceles, que se prevn como atribucin extraordi
naria del Ejecutivo Federal en el mencionado artculo 40. fraccin I de la
LCE, la salvaguarda no ser una regulacin no arancelaria y por lo tanto
no sern aplicables las formalidades exgbles a ellas.
IV. Las limitaciones voluntarias
Se conoce de esta manera a los acuerdos que tienen por finalidad restringir las importaciones de productos, cuyo fundamento es el supuesto
consentimiento entre pases importadores y pases exportadores de las
mercancas involucradas, razn por la cual tambin se les llama barreras
voluntarias o acuerdos de comercializacin ordenada. Ejemplos de estas
"medidas voluntarias" son la moderacin de las exportaciones; los siste-
347
106 Ouerol. Vicente. El Arancel Aduanero. Mecanismo de Poltica Comercial. Editorial Paco Mxico,D.F. 1985. Pgina 90.
348
Entre sus objetivos se encuentra establecer un razonable equilibrio entre la oferta y la demanda mundiales de caf, sobre bases que aseguren a
los consumidores un adecuado abastecimiento de caf a precios equitativos, y a los productores, mercados para su caf a precios remuneradores,
y que propicien un equilibrio a largo plazo entre la produccin y el consumo.
Este convenio basa su aplicacin en el establecimiento y asignacin de
diversas clases de cuotas y para su observancia establece en el artculo
28 prrafo 2 la obligacin de los miembros exportadores de amparar a
toda exportacin de caf con un certificado de origen vlido, obligacin
que ha acatado Mxico con los Acuerdos publicados en el D.O.F. de 16
de noviembre de 1994, 27 de diciembre de 1995, y 5 de septiembre de
1997, que elevaron a grado de regulacin no arancelaria la presentacin
de un certificado de origen expedido por el Consejo Mexicano del Caf o
los Consejos Estatales,
B_ El Acuerdo Relativo al Comercio Internacional de los Textiles
Conocido como muftifibras fue elaborado en Ginebra el da 20 de diciembre de 1973 bajo los auspicios del GATI y fue publicado en el D.O.F.
de 23 de enero de 1976 y su fe de erratas el da 11 de enero de 1976.
De conformidad con sus artculos 10. y 90., constituy un rgimen de
excepcin de los productos textiles a las normas del GATI y basa su operacin en medidas de salvaguarda cuando se presenten situaciones de
"desorganizacin del mercado", que define en el anexo A como "la exis-
La particularidad de este acuerdo es que las salvaguardas debern estar fundadas en acuerdos bilaterales negociados o en curso de negociacin que tengan por finalidad la eliminacin substancial de las
restricciones y un incremento substancial de los contingentes o cuotas,
mismos que son regulados en los artculos 50. y 60. del mismo acuerdo.
En el caso de salvaguardas posteriores a la entrada en vigor del acuerdo,
los niveles de limitacin de las importaciones no podran ser ms inferiores a los previstos en el anexo B.
Las exportaciones mexicanas a los Estados Unidos han estado tradicionalmente sujetas a este tipo de cuotas o contingentes, conocidas como
"cuotas textiles", basadas en convenios bilaterales como el de Mazatln
en 1988, para las cuales ese pas requiere un visado en la factura de ex
portacin respectiva que administra la autoridad mexicana competente.
El acuerdo multifibras fue sustituido por el Acuerdo en materia del Textil
y del Vestido, parte de los acuerdos comerciales multilaterales anexos al
Acuerdo sobre el establecimiento de la OMC.
Es de destacar que el TLCAN contiene un anexo 300-B que regula con
detalle el comercio del textil y del vestido y que sus normas tienen primaca sobre las del citado acuerdo,
349
Dentro de la categora de las restricciones cuantitativas, sta es la especie que ms claramente refleja su naturaleza puesto que su finalidad
350
En la teora del comercio internacional, autores como French-Davis hablan de cuotas,108 que otro autor define como "una. cantidad, un monto
fsico de bienes, un volumen, o bien una determinacin en cuanto a valor,
estimacin econmica de bienes, que un ~as por decisin propia o por
convenio, permite ingresar a su terrltoro.'? 9
Los autores mexicanos las denominan cuotas o cupos mximos 11D y
tambin hacen referencia a eilas como sinnimos con los trminos de
cuotas o contnqentes.!"
En la teora comercial europea de habla espaola se les menciona
como contingentes mximos y son tambin llamados cuotas o CUpoS,112
mientras ~ue Samuelson, en la teora sajona, se refiere a ellas como contingentes, 13 otros autores como irnpotts quotas114 o simplemente cuotas. 11 5
En los tratados y convenios internacionales se les denomina contingentes, como en el artculo XI ltimo prrafo del GAn, que los define como
"el total del volumen o del valor del producto cuya importacin se autorice
durante un perodo ulterior especificado".
El Acuerdo sobre Procedimientos para el Trmite de Licencias de Importacin. que forma parte del anexo lA del Acuerdo de la OMC, publicado en el D.O.F. de 30 de diciembre de 1994. reitera el trmino de
contingentes.
107 Cabanellas, Guillermo. Op. Cit. Tomo l. Pginas 493, 564 Y 565.
108 French-Davis, Ricardo. Op. Cit. Pginas 354 y 355.
109 Querol, Vicente. La ley de Comercio Exterior de los Estados Unidos de Amrica. Editorial Guma, S.A. de C,V. Mxico, D.F. 1982. Pgina 111.
110 Cavazos lerma, Manuel. Op. Cit. 1972. Pgina 411.
111 Hernndez Cervantes, Hctor. El sector externo de la economa mexicana. Coleqto Nacional de Economistas. Revista El Economista Mexicano. Vol. XV,
Num. 3, mayo-junio de 1981. Pgina 36.
112 Granell, Francisco. Op. Olt. Pgina 286.
113 Samuelson, Pau. Curso de Economa Moderna. Editorial Aguilar. Madrid, Espaa. Pgina 763.
114 Minlz, IIse. Imports cuotas: Cast and consecuences. American Enterprise Institute for Public Policy Research. Washington. 1973.
115 Ellsworth, P.T. Op. Cit. Pgina 585.
351
El TLCAN menciona en su artculo 303 prrafo 2 inciso b) a los aranceles-cuota y a los cupos preferenciales, que son modalidades de dichas
cuotas.
De todo lo expuesto se desprende que son sinnimos Jos trminos
cuotas, cupos y contingentes y que significan una cantidad (en volumen o
en valor) que un pas unilateralmente o por convenio, permite ingresar a
su territorio o salir del mismo, en un ulterior perodo de tiempo.
"El montode una mercanca que podr ser exportado o importado, ya sea mximo o dentro de un arancel-cupo."
A esta definicin se le puede observar que omite que dicho cupo puede ser resultado de una decisin unilateral de la SECOFI o de un convenio
internacional y que ese cupo aplicar en un perodo de tiempo que ser
ulterior a su establecimiento, circunstancias que despus reglamenta y
exige.
Es el monto de exportacin o importacin de mercancas que la autoridad se obliga a permitir y que, al contrario del mximo, alcanzado ese
monto no se producir la limitacin o restriccin automtica de las importaciones o exportaciones, sino que requerir de una resolucin en ese
sentido de la autordad competente. No obstante que la LCE no contempla estos cupos mnimos, SI operan en la prctica mexicana, pues estn
establecidos en el artculo 703 del TLCAN yen los decretos que ms adelante se mencionan, emitidos para darle cumplimiento.
e) El arancel-cupo
El artculo 23 de la LCE lo contempla como una modalidad del cupo,
mientras que el artculo 13 fraccin I de la LCE como una modalidad del
arancel, que se presenta cuando "se establezca un nivel arancelario para
cierta cantidad o valor de mercancas exportadas o importadas, y una tasa
diferente a las exportaciones o importaciones de esas mercancas que excedan dicho monto."
Alcanzado el cupo, el efecto jurdico ser que a las operaciones posteriores se les aplicar una tasa arancelaria diferente, ms elevada, pero no
se producir la limitacin o negativa de las importaciones o exportaciones.
Desde el punto de vista econmico, la "tasa fuera de cupo" ser tan
elevada que provocar que los importadores o exportadores declinen hacer las operaciones por sus condiciones de encarecimiento.
352
116 Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. SECOFl. Tomo 1. Pgina 133.
353
Las diferencias de este cupo con los anteriores consistieron en que los
cupos no estaban fijados por valor sino por volumen medido en toneladas; se cit la descripcin de los productos y tambin su fraccin arancelaria y se mencion a los beneficiarios exclusivos para la leche y el papel,
como la CONASUPO (Compaa Nacional de Subsistencias Populares) y
PIPSA (Productora e Importadora de Papel, S.A.) que en ese entonces era
una empresa estatal. La similitud importante es que tambin dispuso que
dichos cupos se administraran por medio de permisos previos de lrnporta-
cin.
b) El rgimen de los cupos bajo la ley de 1993
354
Dada su naturaleza arancelaria, deber estar establecido en tratados internacionales, en las leyes o en Decretos del Ejecutivo Federal y operar
mediante declaratorias de la SECOFI.
D. Los procedimientos de asignacin de cupo o cuota
La ley estipula que para asignar el cupo entre los diversos importadores o exportadores interesados, la autoridad puede observar varios tipos
de procedimientos.
La regla general obligatoria es el procedimiento de asignacin a travs
de licitacin pblica, que es regulada en extenso por los artculos 24 de la
LCE y 27 a 31 del RLCE. Sin embargo, la propia ley concede a la autoridad la opcin para seguir otros procedimientos tales como la asignacin
directa; el orden en que los importadores o exportadores lleguen a la
aduana; convenio o tratado internacional y tambien como una medida de
salvaguarda (art. 45) cuando se trate de un cupo mximo.
E. El origen de las mercancas y su certificacin para cupos o contingentes
Expresamente el artculo 90. de la LCE dispone que el origen de las
mercancas se podr determinar, entre otros tines, para efectos de cupos,
conforme a las reglas que establezca la SECOFI o a las establecidas en
los tratados de los que Mxico sea parte, debiendo someterse previamente a la opinin de la COCEX y publicarse en el Diario Oficial de la Federacin.
Para los cupos establecidos en tratados de libre comercio suscritos por
Mxico, existen reglas de origen que se han expedido o convenido conforme a esos tratados, pero no se han emitido por la SECOFI reglas de origen generales aplicables para todo tipo de cupo, circunstancia que afecta,
por ejemplo, a los aranceles-cupo de mercancas provenientes de Estados
Unidos y Canad previstos en los Decretos de Transicin de las franjas y
regiones fronterizas.
F. La administracin del cupo
La manera ms simple de distribuir los cupos es usar el mtodo de
asignacin "el orden en que los importadores lleguen a la aduana", debiendo la autoridad basarse en la informacin estadstica de las operaciones que se realicen ante las aduanas del pas para conocer si ha sido
rebasado el cupo, y en caso afirmativo, emitir y publicar una declaratoria
en ese sentido. El uso de este mtodo de asignacin no requiere que la
autoridad expida resoluciones individuales para otorgar a un importador o
exportador la calidad de beneficiario del cupo, sino que simplemente existan todava cantidades disponibles dentro del cupo cuando el embarque
llegue a la aduanao se realice el despacho aduanero.
Se afirma que este mtodo hara posible la ejecucin de prcticas comerciales que afectaran adversamente al mercado, ya que para bsneciarse del cupo, algunos importadores o exportadores podran anticipar
operaciones en grandes cantidades, acumulndose en pocas personas
una gran proporcin del citado cupo, distorsionando los calendarios naturales de los flujos comerciales.
Por estas y otras circunstancias se argumenta y justifica que las autoridades deben intervenir en la asignacin de los cupos a travs de otros
mtodos y procedimientos, como la licitacin pblica y la asignacin di-
355
El decreto 9ue establece el arancel especfico de las fracciones arancelarias de la Tarifa de la lIGE relativas al azcar publicado en el D.O,F. de 2
de junio de 1997, que abrog y scstituy a los publicados en el D.O,f, de
29 de abril y 29 de diciembre de 1995, sujet a un arancel especfico la
exportacin de los diversos tipos de azcar cuyas fracciones arancelarias
tambin seala. Este arancel, expresado en centavos de dlar por kilogramo, equivale casi al precio del azcar en el mercado de los Estados Unidos, por lo que realmente impide la exportacin de esa mercanca.
En complemento, el artculo 20. estableci para la exportacin del azcar un arancel-cupo cuya tasa ser exenta cuando el exportador cuente
con un certificado de cupo expedido por la SECOFI, al que se denominar
en esta obra "certificado de cupo azucarero" a fin de identificarlo y distinguirlo de los dems.
356
Con Decreto del Ejecutivo Federal publicado en el D.O.F. de 13 de noviembre de 1995 se modific la tarifa de exportacin para establecer un
arancel de 200% a la exportacin de dicha mercanca, con el objeto de
asegurar el abasto nacional de consumo popular de la misma.
Ese mismo decreto estabieci, para efectos del TLCAN, un arancelcupo a la exportacin de harina de maiz, por medio del cual esa exportacin estara exenta cuando el exportador contara con un certificado de
cupo expedido por la SECOFI.
Este decreto se abrog por el decreto presidencial publicado en el
D.O.F. de 26 de junio de 1996, que reform la tarifa de la L1GE, en cuyo
artculo segundo mantuvo el arancel en 200!b y en el artculo tercero el
arancel-cupo en Jos trminos en que lo haca el decreto anterior.
Al igual que el arancel-cupo del azcar, tampoco en este caso se fij el
volumen o valor del cupo, ni tampoco su vigencia.
Resulta importante estudiar la constitucionalidad de estos nuevos aranceles-cupo en aquellos casos en que los ordenamientos legales que los
establecen no prevn su aplicacin directa (orden de llegada a la aduana),
sino la eleccin del beneficierio por parte de la autoridad al otorgar el certificado de cupo, pues ello equivale a otorgar una exencin de impuestos
de la que no gozarn los otros exportadores que no cuenten con esa resolucin administrativa.
Considerando que el arancel-cupo tiene naturaleza de contribucin,
cuando el decreto dispone que un exportador est exento de pagar impuestos por razn de que recibi de la autoridad administrativa un certificado, a contrario de aquel que no lo recibi estando en la misma
situacin, est desconociendo el principio de generalidad e igualdad que
deben reunir todos los tributos y la prohibicin de exencin de impuestos
que consagra nuestra Constitucin Poltica, Es decir, el arancel-cupo no
se ajustar a los principios constitucionales que rigen la tributacin en
nuestro pas, en aquellos casos en que se condicione su aplicacin a un
certificado de cupo expedido por la autoridad administrativa, sin que se
consignen expresamente las condiciones generales, abstractas e impersonales de cuyo cumplimiento se otorgue ese certificado.
357
expedido por la SECOFI, al que ya se le conoce en la prctica como "certificedo de cupo OMC".
Estos aranceles-cupo fueron adicionados y reformados mediante el
artculo 20. de los Decretos por el que se orean, suprimen o disminuyen
diversos aranceles de la Tarifa de la L1GI publicados en los D.O.F. de 29
de diciembre de 1995, 26 de junio y 28 de diciembre de 1996,2 de junio y
31 de diciembre de 1997, 23 de marzo, 10 de agosto y 31 de diciembre de
1998 y 20 de mayo de 1999.
Arancel-Cupo
exenta
exenta
20%
358
Frac.
Aranc.
Tasa NMF
TasaTLCAN
Arancel
cupo
TLCAN IQl
exenta
exenta
-Frac.
Descripcin
Tasa
Arane.
mercancras
NMF
0701.90.99 patatas
50%
2009.11.01 jugo de naranja 23%
concelado
Tasa
TLCAN
155%
7.86 c/lt
Aranceli~~o
TLCAN C
exenta
menor de: 4.625 c/lt
10% ad-val
Frac.
Arane.
Descripcin
mercancas
Tasa
NMF
23%
0103.91.99 ganado porcino
0710.10.01 Ipatatas conqeladas 18%
Tasa
TLCAN
sin rebasar cUPO
6%
4.5%
Arancet-cupo
rebasado el
cupo
20%
15%
359
las mercancas originarias de Colombia, Venezuela, Costa Rica, y Nicaragua sin exigir tampoco certificado de cupo.
Por el contrario, los artculos 19 y 21 sealan mercancas procedentes
de Chile para las cuales establece un arancel-cupo siempre que se cuente
y se anexe un certificado de cupo o un "permiso de importacin con trato
preferencial", que es una reduccin porcentual sobre la tasa NMF. Bien se
aprecia que ese permiso con trato preferencial no es otra cosa que un certificado de cupo, puestiene las mismas caractersticas que los anteriores.
Para regular el procedimiento de asignacin de los cupos entre los importadores, SECOFI expidi el Acuerdo que regula la distribucin de los
Cupos de Importacin negociados en el Seno de la ALADI al amparo del
Tratado de Montevideo de 1980, publicado en el D.O.F. de 20 de agosto
de 1985 que tiene la caracteristica de ser aplicable a todo cupo negocado
en Acuerdos de Alcance Parcial y en Acuerdos Comerciales suscritos al
amparo del mencionado tratado. En los artculos segundo, cuarto y sptimo design como autorizacones a lo que actualmente la LCE denomina
certificados de cupo, asignndoles una vigencia improrrogable de 120
das y sujetos a que se ejerzan dentro del plazo de vigencia del cupo o de
la preferencia arancelaria.
5. Los cuposde transicin fronteriza.
El proceso de liberalizacin del comercio exterior de Mxico y la suscripcion del TLCAN implicaron la erosin de las zonas libres, franjas y regiones fronterizas que existan o que todava existen en el pas.
Para integrar comercialmente a las franjas y regiones fronterizas al rgimen del resto del pas se fij un perodo de transicin establacido en los
decretos expedidos inicialmente para 1994 y publicados en el D.O.F. de
28 de diciembre de 1993, que se han sustituido por los Decretos publicados el29 de diciembre de 1995 y 31 de diciembre de 1998.
Actualmente est en vigor al Decreto por el que se establece el Esquema Arancelario de Transicin al Rgimen Comercial General del Pas para
la Industria, Construccin, Pesca y Talleres de Reparacin y Mantenimiento, ubicados en la Regin Frontenza; el Decreto por el que se establece el
Esquema Arancelario de Transicin al Rgimen Comercial General del
Pas para el Comercio. Restaurantes, Hoteles y ciertos Servicios, ubicados
en la Regin Fronteriza y el Decreto por el que se establece el Esquema
Arancelario de Transicin al Rgimen Comercial General del Pas para el
Comercio, Restaurantes, Hoteles y ciertos Servicios, ubicados en la Franja
Fronteriza Norte del Pas, publicados todos en el D.O.F. de 31 de diciembre de 1998. En ello se contemplan los siguientes cupos;
360
Frac.
Aranc.
Descrlpcl6n
mercancas
Tasa
NMF
"resto
240%
ArancelCuporr;oneladaS)
ZF Regl6n
Cupo Frontl~rlzo Frana v reol6n
7238.4
exenta
5761.6
50%
exenta
Dais"
0207.11.01 Carne de gallina
0701.90.99
Irg,s
de~s
atatas
30413.5
38414.5
Tasa Arancel
Cupo
NMF
Cupo
(Toneladas)
"resto Fronterizo
*
pas"
regl6n
2913.6
0402.10.01 Leche en polvo o pastiilas 128% exenta
0402.21.01 Leche en oolvo o pastillas 128% exenta
O.R. v Gua!.
Frac.
Aranc.
Descripcin
mercancas
Oescrlp~
Tasa
Arancel-
Tasa
Cupo
TLCAN
NMF
cln mer-
361
OMC
cancas
Arancel
Cupo
TLCAN
Cupo
Fronterzo
(EU/CAN)
0207.11.01 Carne de
240%
148.2%
gallina
0701.90.99 Patatas
1701.11.01 Azcar
50%
exenta
exenta
2009.11.01 Jugode
23%
155%
exenla (e) exenta
NMFxO.80 exenta (O) (0.3166
dls kg)
7.86 cAl
menor
de: (C)
4.625 cAt o
0.39588
dls por kg
naranja
congelado
10% ao-va
No prevista en el cupo
El permiso previo de importacin o exportacin de mercancas es la resolucin por medio de la cual la autoridad administrativa faculta a determinada persona fsica o moral, pblica o privada, para que pueda llevar a
cabo la introduccin al territorio nacional o la extraccin del mismo de
ciertas mercancas a las que previamente se sujet a ese requisito. Por
esta razn, la consecuencia jurdica de sujetar la importacin o exportacin de determinada mercanca a permiso previo ser que, de principio,
esa operacin no estar permitida a menos que asi lo facuite la autoridad
competente mediante la expedicin del permiso correspondiente.
El artculo 15 fraccin I del RLCE de 1993 aporta una definicin poco
afortunada de permiso previo de importacin o exportacin al sealarque
es "el instrumento expedido por la SECOFI para realizar la entrada o salida de mercancas al o del territorio nacional" ya que confunde el permiso
con el medio fsico en que se consigna y porque no toda entrada al pas o
salida del mismo de mercancas requiere de permiso previo para llevarse
a cabo, como parece sugerir la citadadefinicion.
I
117 Serra Rojas, Andrs. Op. Cito Tomo I pgina 234. El maestro Serra Aojas cita
una tesis judicial que sostiene que Jos permisos y licencias no crean sttuaclones jurdicas individuales, que son actos condiciones, porque mediante ellos
se faculta a una persona que ha satisfecho determinados requisitos, para que
ejecute actos gua no pueda realizar la generalidad. Ucencias administrativas,
traspaso o cesin de las. Seminario Judicial de la Federacin. QuInta poca.
362
que ya se haba agotado; que se trat de sobregirar el saldo disponible oque estaba vencido. Posteriormente, con la-reforma-a los artculos-25
y 127 fraccin 11 de la ALA publicada en el D.O.F. de 26 de julio de 1993,
se estableci que los pedimentos, en los casos de las mercancas sujetas
al requisito de permiso previo, tambin deberan de incluir la firma electrnica que demuestre el descargo total o parcial del citado permiso. disposicin que pas a los artculos 36, 176 fraccin 11 y 178 fraccin IV
de la NLA.
B. El fundamento legal
La evolucin del rgimen jurdico de los permisos previos en la legislacin mexicana muestra el contenido y direccin de la poltica comercial
del pas, as como la naturaleza de las facultades de las autoridades administrativas para regular el comercio exterior de Mxico.
363
El Ejecutivo Federal estar facultado para imponer restricciones a la importacin o exportacin, cuando aSI lo requieran las
condiciones de la economa nacional y el mejor abastecirniento de las necesidades del pas.
En estos casos los permisos para exportar o importar los artcutos, sern concedidos directamente a los interesados con
exclusin de intermediarios.
y reforma el artculo 49 de la Constitucin Poltica, que antes se transcribieron. para otorgar facultades extraordinarias al Ejecutivo Federal para regular el comercio exterior del pas.
Cuando el Ejecutivo Federal ejercit estas facultades, determinando las
mercancas que requeran permisos, o bien declarndolas prohibidas, lo
En este perodo concurren las disposiciones ya citadas, o sea, el artculo 131 Constitucional, el Cdigo Aduanero de 1952, la LAEFME, reformada
en 1959 y se suma el Reglamento para la Expedicin de Permisos de Importacin, publicado en el D.O.F. de 28 de noviembre de 1956.
Este reglamento no mejor substancialmente el fundamento legal del
sistema de permisos previos de importacin y exportacin, debido a diversas razones:
364
esas facultades extraordinarias para regular el comercio exterior, de manera indefinida y permanente, segn seal su artculo 60.:
"El Ejecutivo Federal, al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada ao, dar cuenta del el' ercico de las facultades
concedidas en la fraccin 1 del articu o 10. de la presente Ley,
y solicitar la aprobacin respectiva".
Ms adelante se expidi el Reglamento sobre Permisos de Importacin
o Exportacin de Mercancas Sujetas a Restricciones, publicado en el
O:O.F. de 14 de septiembre de 1977, mismo que se apoy en la LAEFME
y en la LRMCE de 1961, observando que ya no io haca en el Cdigo
Aduanero, a pesar de que ste segua vigente.
Este Reglamento dispuso en su articulo 20. que:
"Corresponder a la Secretara establecer y suprimir, en su
365
1993, que viene a ser la tercera ley reglamentaria del artculo 131 Constitucional. dispone que corresponde a la SECOFI-sujetar a las mercancas a
restricciones y permisos de importacin y exportacin, as como tambin
expedirlos.
Esta ley contiene avances, debido a que establece limitativamente los
supuestos en que la autoridad puede sujetar alguna mercancia a permiso
u otra restriccion, en acatamiento a lo dispuesto por el Cdigo sobre licencias de Importacin del GATT, que se adopt por Mxico y forma parte
de nuestro sistema jurdico.
A diferencia del articulo 10. fraccin 11 inciso a) de la LRMCE de 1986,
que slo contemplaba la facultad de la SECOFI para establecer las medidas de regulacin o restriccin a la exportacin o importacin consistentes en requisitos de permiso previo, la LCE de 1993 estipula tanto la
facultad de establecer esas regulaciones como la diversa de otorgar los
permisos correspondientes.
En los artculos 40. fraccin 111 y 21, se consigna la atribucin de sujetar
a permiso previo la exportacin o importacin de mercancas y en los artculos 50. fraccin V y 21 se contienen las facultades de expedir u otorgar
los permisos respectivos.
En el artculo 15 de la LCE se consignan los casos en los cuales la autoridad podr establecer el requisito de permiso previo a las exportaciones
de mercancas, entre los que 'se encuentran: para asegurar el abasto de
productos destinados al consumo bsico de la poblacin; para regular productos naturales no renovables; conforme a lo dispuesto por tratados internacionales; cuando se trate de productos cuya comercializacin
est sujeta, por disposicin constitucional, a restricciones especficas;
cuando se trate de preservar la flora y fauna en riesgo de extincin; cuando se requiera conservar los bienes de valor histrico, artstico o arqueolgico y cuando se trate de situaciones no previstas por las normas oficiales
mexicanas.
Por su parte el artculo 16 estipula los casos en los que se podr establecer el permiso previo a las importaciones de mercancras: de modo temporal para corregir desequilibrios en la balanza de pagos; en el caso da
productos usados o que carezcan de mercado sustancial en su pas
de origen o de procedencla; conforme a los tratados internacionales de
los que Mxico sea parte; como represalia comercial y en el caso de stuacionss no previstas por las normas oficiales mexicanas.
366
Los nicos casos legaies para los cuales no se permite establecer los
permisos previos de importacin o exportacin estn contemplados en el
articulo 22 de la LCE y son: a) para impedir o desalentar las importaciones
de mercancas en condiciones de prcticas desleales de comercio internacional y b) para compeler el cumplimiento de requisitos o reglamentaciones tcnicas materia de NOM's.
El Reglamento de la Ley de Comercio Exterior (RLCE), publicado en el
D.O.F. de 29 de diciembre de 1993 seala en su artculo 14 que sus disposiciones reglamentan ia facultad de la Secretaria para otorgar permisos
previos, pero no establece los criterios con loscuales se resolveran las solicitudes respectivas, con lo cual se mantiene la discrecionalidad que
artculo 21 fraccin 11 de la citada LCE dspone que la SECOFI deber publicar en el Diario Oficial de la Federacin los procedimientos de trmite.
sin que exista inconveniente legal alguno para que en ellos se contemple
el concurso o la licitacin.
367
368
369
cha en que se haya publicado el acuerdo que las sujet y c) hubieran pagado el pedido, otorgado la carta de crdito o el producto se encuentre en
trnsito para ser trasladado a su destino.
Actualmente existen dos casosde permisos automticos: el aviso automtico de importacin y la constancia de producto nuevo.
El aviso automtico fue establecido mediante el acuerdo publicado en
el D.O.F. de 27 de julio de 1998, en vigor a los 30 das naturales, sujetando a diversas mercancas sensibles procedentes de algunos pases del
oriente y de Europa del Este, en vrtud de algunas prcticas de subtacturacin que la autoridad vena detectando.
.
Actualmente se encuentra previsto en los artculos 10 a 13 del Acuerdo
de 29 de agosto de 1997, reformado, que establece los permisos de importacin y exportacin por parte de SECOFI.
La constancia de Producto Nuevo fue establecida mediante el acuerdo
publicado en el D.O.F. de 23 de diciembre de 1998, en vigor a partir del 2
de enero de 1999, sujetando a los vehculos de autotransporte fabricados
a partir de 1999 en los EU o Canad de peso superior a 8,864 kg a los
370
virtud del cumplimiento del Apndice 300 A-2 del TLCAN que impide el
mantener a esosvehculos restricciones.
Estaconstancia se encuentra en vigor. ya que se contieneen el artculo
7 Bis del Acuerdo de 29 de agosto de 1997 citado.
Ambos, aviso y constancia, se entienden como permisos automticos
dad de inspeccin previa reconocida por SECOFI, cuyas reglas de operacin fueron publicadas en el D.O.F. de 10 de septiembre de 1998.
b) El contenido y presentacin de los permisos
Una disposicin que se repite en todas las leyes y reglamentos en la
materia, es que el permiso contendr las modalidades y condiciones a las
que se sujetar su ejercicio, su vigencia, la cantidad, valor o volumen que
se autoriza y los dems datos que se consideren necesarios (arts. 80. del
articulo 22 del RLCE que dispone que el formato oficial del permiso Contendr adems el rgimen, beneclerio, fraccin arancelaria, descripcin
condicin del permiso previo implica que slo puede ser ejercitado para
permitir la realizacin de importaciones o exportaciones de mercancas sobre las cuales el titular del permiso tenga algn inters jurdico y obre en
su propio nombre.
371
Una modalidad y excepcin a la intransferibilidad de los permisos previos eran los permisos globales que en algunas ocasiones se otorgaban a
las Cmaras y Asociaciones de productores e industriales y que expresamente se prevean en el artculo 60. segundo prrafo del RPIE, a fin de
que con base en ellos dichas agrupaciones emitieran autorizaciones individuales a favor de sus agremiados.
d) Los tipos de permiso
Atendiendo al tipo de rgimen aduanero a que se destinarn las rnercancas, se pueden citar a los permisos de: 1) importacin definitiva, 2) importacin temporal, 3) exportacin definitiva y 4) exportacin temporal.
Toda vez que el rgimen aduanero de depsito fiscal constituye ei almacenamiento de mercancas de manera transitoria con la finalidad de
destinarlas posteriormente a un rgimen de los cuatro antes mencionados, el permiso debe citar alguno de ellos, pues en el caso de que el per-
Es la extensin de la vigencia del permiso por mandato de la disposicin legal, sin necesidad de formular una solicitud y recabar una resolucin individual por parte de las autoridades competentes.
372
De antao las autoridades haban concedido, a travs de normas generales y atendiendo a diversas razones de inters general, la prrroga automticade los permisos, como fueron los siguientes casos:
En el telex 27461 de 30 de marzo de 1973.
En la circular 301.1. 15801 de 18 de abril de 1978.
En las Normas Generales de 17 de julio de 1984.
En el Acuerdo publicado en el D.O.F. de 27 de septiembre de 1985,
con motivo del terremoto que sufri la Ciudad de Mxico en ese ao.
Actualmente el artculo 24 del RLCE, ya contempla la prrroga automtica al conceder a las Aduanas la facultad para autorizar prrrogas automticas, siempre que se demuestre que la mercanca ya se haba
embarcado durante el perodo de vigencia del permiso, en cuyo caso la
prrroga ser de hasta treinta das hbiles en el supuesto de trfico rnartl-:
mo y siete das hbiles cuando la mercanca se transporte por otras vas.
El interesado deber recurrir a las autoridades de la SECOFI para tramitar la prrroga cuando no se ubiqua dentro de los supuestos de la prrroga automtica.
f) El valor de la mercanca en los permisos
En el caso de situaciones generales extraordinarias que as lo han ameritado, como la devaluacin del peso o la flotacin de su paridad cambiaria, las autoridades han autorizado tolerancias del valor o cantidad en los
permisos.
Estas tolerancias han tenido en su mayora el carcter de automticas y
han autorizado un 10% en el valor y un 2% en la cantidad de mercanca.
Entre los ordenamientos que han establecido estas tolerancias, deroga-
373
Es un elemento principal que condiciona si una operacin est o no sujeta a permiso, pues los acuerdos respectivos as lo precisan.
1. Las importaciones y exportaciones definitivas.
En virtud de que los permisos previos pretenden evitar que por ciertas
razones las mercancas se integren al mercado nacional, fue tradicional
que los permisos previos sujetaran preferentemente a las importaciones o
exportaciones definitivas, ya que en las operaciones temporales las mero
cancas retornaran al extranjero.
374
Dentro de las finalidades por las cuajes la ley permite las operaciones
temporales, est la de hacer posible el ingreso de insumas y materiales
que sern procesados e incorporados a productos para su posterior exportacin, con los consecuentes beneficios que esa actividad genera para
el pas. Sguiendo con este objetivo, slo en pocos casos de excepcin,
se sujetaban a permiso previo las importaciones temporales de mercancas, cuando la sola introduccin al pas de las mercancas podra ocasionar un dao no reparable con el retorno de las mismas al extranjero.
El rgimen lega de estas operacones temporales era de excepcin y
por lo mismo de sealamiento expreso, como lo confirma el artculo 16 del
RPIE que dispona que se regan por las dsposiciones especficas que sujetaran a tales operaciones, es decir se reglan por los acuerdos que especficamente -establecan ta restriccin a ta importacin temporal', como
tambin lo reafirma e artculo 79 fraccin IJ de la ALA.
I
375
ALA ya lo dispona as, induciendo a pensar que se requieren dos permisos diferentes para el mismo embarque.
Este sealamiento trascendi a las disposiciones aduaneras, ya que el
artculo 119 cuarto prrafo de la NLA, dispone que para destinar las mercancas al rgimen de depsito fiscal sera necesario cumplir en la aduana
de despacho con las regulaciones y restricciones no arancelarias epticebies a este rgimen.
4. El trnsito.
Al igual que el anterior, este rgimen no tiene la caracterstica de ser
finalstico, ya que slo permite el traslado de la mercanca de una aduana
a otra, en la cual ya se destinar a un rgimen principal y por lo mismo, no
es ste un rgimen que deba usar la autoridad en los acuerdos que establecen los permisos previos.
A diferencia del rgimen anterior, el artculo 127 fraccin 111 de la NLA
dispone que para realizar el trnsito interno de importacn se deber anexar al pedimento que se presente en la aduana de entrada el documento
que compruebe el cumplimiento de las regulaciones no arancelarias aplicables al rgimen de importacin, temporal o definitiva, segn sea el regimen al que destine las mercancas el interesado cuando lleguen las
mercancas a la aduana de despacho.
En el caso del trnsito interno, se establece en dicho precepto legal la
excepcin para que la firma electrnica que demuestra el descargo del
permiso no se incluya o imprima en el pedimento, con el fin de evitar la
necesidad de hacer un doble descargo.
El rQimen de trnsito internacional no es un criterio para la sujecin
de perrrusos y no s610 no existen permisos previos a dicha modalidad de
trnsito, sino que el articulo 80. inciso b) de la fraccin IV del Acuerdo
publicado el 29 de diciembre de 1997, expresamente excepta de permiso previo a las mercancas que se destinen al rgimen de trnsito internacional.
b) Elllpo o estado de la mercanca
En otros casos las condiciones de las mercancas son el criterio que
toma en consideracin la autoridad para establecer sobre ellas el requisito
de permiso previo.
1. Las mercancas usadas.
376
La diferencia en el tratamiento comercial que rige en esas partes o porciones del territorio nacional, con respecto al resto del pas, es otro criterio
de establecimiento o de liberacin de permisos a las importaciones o ex-
portaciones de mercancas. Siguiendo este criterio se establece el requsito de permiso nicamente para importaciones de mercancas con destino
a esas regiones del pas, o bien se exime para esosterritorios siendo slo
exigible a las importaciones destinadas al resto del territorio nacional.
Los acuerdos de esta naturaleza han sido tambin muy numerosos y, a
modo simplemente de ejempio, se pueden citar aquellos que- en algn
momento regularon importaciones a la franja fronteriza sur como el Acuerdo publicado en el D.O.F. de 28 de septiembre de 1989 y para ias zonas
libres los Acuerdos publicados en el D.O.F. de 31 de octubre de 1989 y 29
de diciembre de 1989.
377
La introduccin a territorio nacional o la extraccin del mismo de mercancas sujetas a permiso de importaci6n o exportaci6n, estarn exceptados de su cumplimiento cuando se trate de cierta mercanca que, en
ciertos casos, se destine a los siguientes regmenes.
378
tivas, por lo que se requiere de disposicin expresa que las excepte, tales como las siguientes:
(1) La importacin temporal de remolques y vehculos.
Lo anterior provoc que las mercancas usadas que venan ingresando
al pas bajo las hiptesis permitidas para el rgimen de importacin temporal por el artculo 75 de la ALA, requirieran del permiso de importacn.
Esta circunstancia fue suprimida por la SECDFI mediante el oficio nmero
09684 de 6 de julio de 1995 (no publicado en el Diario Oficial de la Federacin) que exent el permiso para la importacin temporal al amparo de
ese precepto legal de remolques y vehculos nuevos y usados, que qued
sin efectos por el artculo 80. del acuerdo de 27 de diciembre de 1995,
que recogio esa excepcin a la importacin temporal de remolques y
vehculos nuevos y usados en los casos sealados en el artculo 75 frac-
El artculo 80. del citado acuerdo excepta de permiso a las importaciones temporales realizadas al amparo de los Decretos de la industria ma-
Otro efecto desfavorable de considerar que las importaciones temporales deben cumplir las RNA a que se sujetan las importaciones definitivas,
fueron las limitaciones a los extranjeros que arriban al pastrayendo consigo equipo portatil de cmputo usado, sujeto a permiso de importacin.
Para corregir esa situacin, mediante Acuerdo publicado en el D.O.F.
de 26 de noviembre de 1996, que modfic al de 27 de diciembre de 1995,
se exceptu en el artculo 80. fraccin 111 a las importaciones temporales
de ese equipo que se realice conforme al artculo 106 fraccin 111 incisos a)
y c) de la NLA.
Esta reforma, sin embargo, no solucion las limitaciones que afectan al
turismo y a los hombres de negocios extranjeros, pues ellos introducen
ese equipo bajo supuestos legales diferentes, es decir, conforme al artculo 106 fraccin 11 inciso a) de la mencionada ley.
Actualmente, el acuerdo de 29 de diciembre de 1997, en vigor, ya contemplatodas estas excepciones.
2. Otros regmenes exceptuados.
118 Administracin General Jurdica de Ingresos. Oficio 325-AVIII-A-28484 de 28
de agosto de 1996. Sostiene que el programa de maquila no es RNA, aunque
es inexacto al afirmar que es una franquicia.
379
fiscalizado.
El trnsito internacional.
nin de la COCEX.
b) El Acuerdo publicado el 27 de diciembre de 1995
Con motivo de las reformas hechas al Sistema Armonizado de Designacin y Codificacin de Mercancas, los acuerdos de 1994 fueron abrogados por este Acuerdo, en vigor desde el 10. de enero de 1996, cuyo texto
tampoco demuestra que se haya obtenido la opinin de la COCEX, adems de que las mercancas que sujeta a la regulacin no estaban identificadas por su nomenclatura de la tarifa de las UGI y UGE. Este acuerdo
fue modificado y adicionado por los Acuerdos publicados en los O.O.f. de
15 de abril, 3 de julio, 26 de noviembre de 1996 y 10 de enero de 1997.
380
en los D.O.F. de fechas 31 de diciembre de 1997 (que modific su denominacin a: Acuerdo que Establece la Clasificacin y Codificacin de Mercancas Cuya Importacin y Exportacin Est Sujeta al Requisito de
Permiso Previo por Parte de la SECOFI); 3 de abril, 27 de julio, 12
de agosto, 24 y 31 de diciembre de 1998, 26 de enero, 6 de septiembre y
~1 de diciembre de 1999 y 21 de enero de 2000.
VII. El control de cambios
La intervencin del Estado sobre ios ingresos a Su territorio y las salidas del mismo de divisas, influyen en tal magnitud sobre las importaciones y exportacIones de mercancas que se dice, con cierta exageracin,
que "el control de cambios significa la abolicin del mercado libre internacional."119
Un concepto de control de cambios debe incluir una definicin del trmino divisas, las cuales para Banco de Mxico son: "Los billetes y monedas extranjeras, as como cualquier depsito o documento pagadero a la
vista sobre el extranjero, a cargo de entidades financieras del extranjero y
denominado en monedas extranjeras".120
El control de cambios sobre el comercio de mercancas consiste, por
una parte, en la obligecin de los exportadores para que previamente a
toda exportacin se comprometan a vender al Estado las divisas que obtendrn por sus ventas el exterior, y por otra parte, en la obligacin a cargo de los importadores para comprar exclusivamente al Estado las divisas
necesarias para el pago de sus importaciones, por lo cual el control de
cambios establece un monopolio estatal en los cambios sobre el exterior,
GAn.
de 1982.
381
Las causas que motivan el control de cambios se refieren al desequilibrio en la balanza de pagos de un pas, originado por el incremento de las
importaciones y/o por la reduccin de las exportaciones, que produce que
el nivel de las reservas monetarias internacionales del pas se reduzca o
se mantenga reducido de manera importante.
Ese desequilibrio tambin puede ser causado por razones polticas que
generan fugas de divisas y por especulacin financiera que induce a los
ahorradores nacionales a enviar sus capitales al extranjero.
A. El fundamento legal
al Los principios Internacionales liberales sobre el control de cambios
Acorde con lo dispuesto por ios artculos XII (restricciones para proteger el equilibrio de la balanza de pagos), XV ( disposiciones en materia de
cambio) y XVIII, prrafo 9 (ayuda del Estado para favorecer el desarrollo
econmico) del GATT, se pueden anotar los siguientes:
1. Los pases tienen el compromiso en Ia aplicacin de su poltica nacional de mantener o restablecer ei equilibrio de su balanza de pagos.
2. Ninguna disposicin del GATT impedir que un pas recurra al control de cambios "que se ajuste" a los estatutos del Fondo Monetario lnternacionaJ.121
382
Tambin el TLCAN en su artculo 2104 regul sus excepciones con motivo de dificultades serias en la balanza de pagos.
b) La legislacin mexicana
Conforme al artculo 131 Constitucional y a la Ley de Banco de Mxico
publicada en el D.O.F. de 23 de diciembre de 1993. es facultad privativa
del Ejecutivo Federal establecer el control de cambios. No obstante que la
LCE no lo menciona por su nombre. el articulo 16 fraccin I de la LCE s
permite que mediante acuerdo de la SECOFI se establezcan regulaciones
o restricciones no arancelarias a la importacin cuando se requieran de
sea parte, facultad que aunque se puede ejercitar sin que exista un control
de cambios, en el supuesto de que ste se decrete, ser el fundamento
para que la mencionada Secretaria sujete las importaciones o exportacio-
nes de mercancas, monedas, billetes y otros valores al requisito de permiso, condicionado al compromiso de vender al. Estadoo comprar al mismo
las divisas generadas por las exportaciones o necesarias para las importaciones.
B. El control de cambios de 19821991
a) El control generalizado de cambios
Motivado por "la salida inmoderada de divisas hacia el exterior". el Presidente de la Repblica expidi el Decreto que Establece el Control Generalizado de Cambios publicado en el D.O.F. de 10. de septiembre de
1982, imponiendo en el pas un control total sobre las operaciones que implicaran ingresos al territorio nacional o salidas del mismo de divisas.
En sus articulas primero y quinto dispuso que toda exportacin e importacin de divisas, slo podra llevarse a cabo por conducto del Banco
de Mxico y su infraccin sera considerada como delito de contrabando
(artculo segundo).
Este decreto contempl el uso de tipos de cambio mltiples a los que
denomin: preferencial, especial y ordinario, los cuales senan usados de
acuerdo a las prioridades marcadas en su artculo octavo y que mediante
la regla primera de las generales. se fij el tipo ordinario a 70.00 pesos por
dlar y el tipo de cambio preferencial a 50.00 pesos por dlar.
Las Reglas Generales para el Control de Cambios fueron publicadas en
el D.O.F. de 14 de septiembre de 1982, estableciendo en la regla segunda
fraccin 111 las importaciones que tendrian derecho a ser pagadas al lipa
de cambio preferencial y en la cuarta, que las restantes importaciones se
solventaran al tipo de cambio ordinario. Mediante el Acuerdo publicado
en el D.O.F. de 17 de septiembre de 1982, modificado el 24 de noviembre y el 20 de diciembre de 1982 se determinaron las mercancas
cuya importacin estara sujeta a ese tipo de cambio preferencial.
Adems de sujetar al requisito de permiso previo de importacin a la
383
autorizacin de adquisicin de divisas y que la copia del pedimento de importacin deba entregarse a las autoridades dentro de los 30 das hbiles
siguientes a la fecha de la operacin.
Las reglas generales sujetaron a permiso previo la exportacin de oro,
plata, billetes y las monedas nacionales y extranjeras.
La aplicacin del control de cambios gener una multiplicidad de instrucciones del Banco Central a las instituciones financieras del pas que
fue necesario publicar resoluciones denominadas Principales Disposicio-
nes sobre Control de Cambios giradas por Banco de Mxico en telexcirculares de 15 de octubre y 16 de noviembre de 1982.
b) El control parcial de cambios
Al cambio de la Administracin Pblica se abrog el control generalizado de cambios y se expidi el Decreto de Control de Cambios publicado
en el D.O.F. de 13 de diciembre de 1982, que se fundament, entre otras
consideraciones, que es "altamente indeseable la vigencia de disposiciones que tiendan a ser violadas masivamente", con lo cual se heca refe-
alemn;
segn
determinacin
384
Estas prcticas se originan en las polticas de industrializacin, de erecimiento hacia adentro, implementadas generalmente por los pases en
vas de desarrollo a partir de ia dcada de los cuarenta en el presente sIglo. Por esta razn es que tambin es reciente su cuestionamiento como
medidas no arancelarias, que pueden obstaculizar el comercio exterior y
particularmente las importaciones de mercancas.
Los derechos que suelen conceder estos requisitos pueden ser de las
siguientes clases:
1. Los que conceden ventajas arancelarias o fiscales a la importacin:
Desgravacin arancelaria.
Uso de un rgimen aduanero con suspensin arancelaria.
Cambio de rgimen.
Recepcin de un estmulo o subsidio fiscal.
2. Los que suprimen o eliminan una restriccin a la importacin o ex-
portacin:
La liberacin u obtencin de permisos previos.
El acceso a divisas para el pago de importaciones.
El permiso de ventaa mercadodomstico de mercancas en rgimen
de retorno obligatorio al exterior.
A. La reglamentacin uridlca
Existen diversos ordenamientos jurdicos nacionales e internacionales
que se refieren a esos requisitos de desempeo, denominacin que proviene de la traduccin al espaol del trmino performance requirements,
adoptado por la prctica sajona.
a) Los requisitos de Integracin nacional y el principio de trato naclonal del GATT
Una primera referencia a estos requisitos se encuentra en los prrafos 4
y 5 del artculo 111 del GATT de 1947, los cuales disponen que los productos importados no debern recibir un trato menos favorable que el concedido a los productos nacionales similares que afecte la venta, oferta para
la venta, compra, transporte, distribucin y uso de los productos importados en el mercado interior y que ninguna parte contratante establecer o
mantendr una reglamentacin cuantitativa interior sobre la mezcla, la
transformacin o el uso, en cantidades o proporciones determinadas, de
ciertos productos que requiera, directa o indirectamente, que una proporcin o cantidad determinada de un producto provenga de fuentes nacionales, frmula que impide los requisitos de integracin nacional.
b) En el reglamento de permisos de Importacin y exportacin de
1977
Este ordenamiento contempl dos tiposde estas medidas como condiciones a las que se podan sujetar los permisos de importacin: la obligacin de exportar determinada cantidad de productos o comercio de
385
arancelarias a la importacin. condicionadas al cumplimiento de un requisito de desempeo, mismo que define en el artculo 318 como:
1. Exportar determinado volumen o porcentaje de mercancas.
2. Sustituir los bienes importados con bienes nacionales.
122 Welt G.B., Leo. Coutertrade. Business Practices for Today's World Market.
American Management Associations. 1982. En la prctica sajona se conoce a
cualquier forma de comercio de compensacin bajo el trmino calificativo
"countertrade" que significa contracomercio, debido a que en la mayoria de los
casos implica el desplazo del usode dlares. Ese autor refiere que ya en ese
ao una cuarta parte del comercio mundial se manejaba bajoestas formas.
123 Prez UlloaSergio. El Sistema de Intercambio Compensado en Mxico. UNAM
facultad de Economa. Tesis profesional 1986. Pgina 92.
124 Organizacin Mundial de Comercio. El Comercio y la Inversin Extran'era Di
recta. Ginebra, Suiza. Octubre de 1996. P!inas 2/3 .".; Las ventas de as tillales extranjeras de las sociedades transnaconales (STN) superan el valor del
comercio mundial de mercancas y servicios; que el comercio intraempresarial
de las STN representa aproximadamente la tercera parte del comercio mundial
y que las exportaciones de lasSTN a sociedades que no sonfiliales suyas representan otra tercera parte del comercio mundial, correspondiendo el tercio
restante al comercio entre empresas nacionales (distintas de lasSTN)."
386
387
388
quier importador.
2. El carcter de las licitaciones.
Distingue a las licitaciones en nacionales e internacionales en razn de
la nacionalidad de los proveedores o del origen de las mercancas que
puedan participar en ellas, siendo nacionales aqullas en las que nicamente puedan participar personas de nacionalidad mexicana y los bienes
a adquirir cuenten por lo menos con 50% de contenido nacional, en tanto
que son internacionales en las que puedan participar proveedores extranjerosy las mercancas no requieran ese contenido nacional (arto 31).
3. Las licitaciones internacionales bajo tratado Internacional.
Conforme a la ley anterior era facultad de la autoridad determinar, con
base en ciertos criterios de cuanta o tipo de producto, en qu casos se
convocaba a licitacin internacional. Como resultado de las negociaciones
del TLCAN y bajo la inspiracin de los trabajos de la Ronda Uruguay del
GAn, se recogi en la LAOP la liberalizacin de las compras pblicas basada en la negociacin bilateral y en la reciprocidad. Por lo tanto, la ley
dispone que solamente se realizarn licitaciones de carcter internacional
cuando sea obligatorio, conforme a los tratados internacionales que haya
suscrito Mxico y que se podr negar la participacin de los proveedores
extranjeros cuando con su pas no se tenga celebrado tratado o ese pas
no conceda un trato recproco a los proveedores o bienes mexicanos.
Las licitaciones internacionales se practicarn adems por la insuficiencia de la oferta nacional o cuando se trate de compras pagadas con
financiamientos dei exterior en donde se establezca la obligacin de comprar las mercancas con esos crditos externos, conocidos tambin como
crditos amarrados.
4. La limitacin a la preferencia nacional.
389
Por las razones de incompatibilidad con nuestra legislacin ya comentadas, cuando nuestro pas se adhiri a ese Acuerdo General no suscribi
este Cdigo que, resultante de la Ronda Tokio culminada en 1979, reglament el artculo XVII citado con sus principios de no discriminacin y trato nacional obligatorios para las empresas del Estado. 12 6
e) El Cdigo de Contratacin Pblica de 1994
Siguiendo en lo principal las disposiciones del anterior cdigo, su particularidad es que se ubica en el rubro de acuerdos comerciales pfurilate~
rafes y por lo mismo no forma parte del GATI de 1994, sino que requiere
de una negociacin entre los pases que lo quieran adoptar y se aporten
entre s concesiones o listas de cobertura. En el caso de nuestro pas, dicho cdigo no ha sidosuscrito hasta la fecha.
d) El TLCAN
Sin embargo, en materia de compras pblicas se siguieron en este tratado los principios del cdigo citado en el inciso anterior y el esquema ya
126 Soberanis Sosa, Beatriz. Los Cdigos de Conducta adoptados en el marco del
GATI y la legislacin mexicana en materia de comercio exterior. UNAM. Facultad de Derecho. Tesis Profesional. 1987. Pgina 96.
390
previsto en la LAOP, constituyendo el primer caso de licitaciones obligatorias de carcter internacional "bajotratado".
Las premisas del TLCAN en esta materia son las siguientes:
1. El mbito de aplicacin.
Por vez primera se abarca tanto a las compras del gobierno federal
como a las de sus empresas comerciales e incluso, en un futuro, a las de
las entidades federativas.
Igualmente se excluyen les adquisiciones para la reventa en tiendas gubernamentales; las derivadas de crditos amarrados; las celebradas entre
entidades pblicas; las de PEMEX y las de la CFE por montos hasta de
1000 millones de dlares anuales hasta el ao 2002 y 1200 millones
de dlares hasta el ao 2003, respectivamente.
C. La ncturaleza actual del rgimen de las compras pblicas
De lo expuesto se aprecia que si bien las disposiciones que reservan
las compras del Estado o de sus empresas a productos nacionales pueden obstaculizar o ser una barrera a las importaciones, no constituyen por
s mismas una regulacin no arancelaria en los trminos de la LeE y por lo
mismo no estn sujetas a sus requisitos legales.
Sin embargo, el restablecimiento de las autorizaciones previas para las
compras en el pas de mercancas de origen extranjero o de importacin,
s tendran ese carcter, por cuanto que seran necesarias para efectuar
las importaciones, actuando del mismo modo que un permiso o licencia
de importacin.
391
392
bles nucleares (art. 18 fraccin V), disposicin acorde con el mandato establecido en el artculo 27 Constitucional que reserva esta actividad de
manera exclusiva al Estado, y por otra parte, la importacin y exportacin
-da los materiales radiactivos y dispositivos generadores de radiacin, se
sujeta al rgimen de autorizacin previa expedida por la SE por conducto
de la Comisin Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias
(CNSNYS), con independencia de cualquier otra autorizacin que requiera
otra autoridad (art. 29).
La ley consigna que la importacin de material radiactivo y de los dispositivos mencionados para ser usados con fines mdicos, requerir adems la autorizacin previa de la SSA y que la exportacin de dichos
materiales o minerales radiactivos estarcondicionada a la autosuficiencia
del pais, por lo que las autorizaciones de exportacin no podrn exceder
del 5% de las reservas de la Nacin.
393
en que se expidan pudiendo ser revalidados, y los ordinarios y extraordinarios tendrn la que se seale en el respectivo permiso (art. 44).
c) La suspensin o cancelacin discrecional
394
quien exporte armas, municiones y explosivos sin el permiso corraspondiente. En ambos casos las armas sern confiscadas para ser destruidas
(arts. 84, 85 Y 88).
G. La Identificacin y codificacin
a) Las armas, municiones y explosivos
No se encuentran identificadas en trminos de la fraccin arancelaria y
nomenclatura conforme a la tarifa de importacin y exportacin; tampoco
estn establecidas por acuerdo conjunto de ia SECOFI; no se solicit ia
previa opinin de la COCEX y no fueron publicadas en el Diario Oficial de
la Federacin.
b)Los materiales radiactivos y nucleares
Estn identificados por su fraccin arancelaria y nomenclatura de las
tarifas de importacin y exportacin por el acuerdo conjunto de ia SECOFI
y la SE. que fue sometido a la previa opinin de la COCEX y se public en
el citado Diario Oficial.
Estas regulaciones no arancelarias estn previstas en el Acuerdo que
establece la clasificacin de mercancas cuya importacin y exportacin
est sujeta a autorizacin previa por parte de la Secretara de Energa, publicado en el O.O.F. de 27 de diciembre de 1995, expedido, previa opinin
de ia COCEX, conjuntamente por esa dependencia y la SECOFI, mismo
que abrog su similar publicado el 27 de junio de 1994 emitido con la entonces SEMIP.
11. Los permisos para proteger la salud humana
Estas regulaciones no arancelarias son el tipo por excelencia de las
restricciones cualitativas, pues se dirigen a vigilar la calidad y seguridad
395
396
* Los alimentos. Es cualquier substancia o producto, slido o semislido, natural o transformado, que proporcione al organismo elementos para su nutricin (art. 215).
* Las bebidas no alcohlicas. Son cualquier lquido, natural o trans- formado, que proporcione al organismo elementos para su nutri-
de su estado fisico, destinadas al lavado o limpieza de objetos, superficies o locales y las que proporcionen un determinado aroma el
ambiente (art. 273), entre los que se encuentran, los jabones, detergentes, limpiadores, blanqueadores, almidones pare uso externo,
desmanchadores, desinfectantes, desodorantes y aromatizantes
* Las materias primas y aditivos de los productos anteriores. Las materias primas son las substancias o productos, de cualquierorigen,
que se usen en la elaboracin de los productos citados, mientras que los aditivos de los alimentos y bebidas son las substancias
397
398
Adems de los anteriores, tambin sern considerados medicamentos los productos para adelgazar o engrosar partes del cuerpo y aquelios con fines de perfumeria y belieza, siempre que
contengan hormonas, vitaminas y en general cualquier substancia con accin teraputica y que se les atribuya esta accin
(art. 271).
Los medicamentos se clasifican en magistrales, oficinales y especialidades farmacuticas.
Los estupefacientes y psicotrpicos. La LGS Se refiere a cada
uno de ellos, de la siguiente manera:
Los estupefacientes. El artculo 234 sin definir estos productos
hace una larga lista de elios, pero de lo dispuesto en el ltimo
prrafo del articulo 237 se desprende que se trata de substancias con fines teraputicos pero que originan dependencia en
su consumo. Existen en este caso, los estupefacientes permitidos y los estupefacientes prohibidos, destacando entre stos
ltimos la mariguana, cocana, morfina, herona, amapola y el
opio. La SSA podr prohibir a los permitidos cuando considere
que pueden ser sustituidos por otros que su uso teraputico
no origine dependencia.
Los psicotrpicos. De igual manera, la LGS enumera pero no
define a las substancias psicotrpcas, las que agrupa en el articulo 245, en cinco grupos, a saber: 1. Las que tienen escaso
o nulo valor teraputico y susceptibles de uso indebido o abuso, 11. Las que tienen algun valor teraputico pero que constituyen un problema grave para la salud pblica, 111. Las que
tienen valor teraputico pero que constituyen un problema
para la salud pblica, IV. Las que tienen amplios usos teraputicos y constituyen un problema menor para la salud pblica y
V. Las que carecen de valor teraputico y se utilizan corrientemente en la industria.
La SSA podr determinar, mediante listas publicadas en el
Diario Oficial de la Federacin, cualquier otra substancia que
deba ser considerada psicotrpica, as como productos. derivados o preparados que las contengan (art. 246).
Las materias primas de los productos anteriores. Es cualquier
substancia que intervenga en su elaboracin o preparacin.
Las sustancias peligrosas. Esta categora (art. 278) abarca tres ciases de productos:
Los plaguicidas. Son cualquier substancia o mezcla de substancias utilizadas para prevenir destruir repeler o mitigar cualquier
forma de vida que sea nociva para la salud, los bienes del hombre o el ambiente, excepto la que exista sobre o dentro del ser
humano y los protozoarios, virus, bacterias. hongos y otros microorganismos similares sobre o dentro de los animales.
I
Los fertilizantes. Son cualquier substancia o mezcla de substancias que se destinen a mejorar el crecimiento y productividad de
las plantas.
399
B. El fundamento legal
al Para todos los productos
En los trminos de los artculos 376 de la LGS y 167 del RLGS, los productos anteriores requieren para su comercializacin pblica dentro del
pas de registro sanitario, del cual se pueden exceptuar los alimentos y bebidas por acuerdo del Secretario de Salud. Este reg',stro era un requisito
exigible en el proceso interno pero que, sin embargo, en algunos casos ya
se exige la presentacin de una copia para los productos importados
como una regulacin sanitaria de importacin, como se analizar ms
adelante.
b) Para los productos de uso o consumo humano
El artculo 286 de la LGS dispone que la SSA, mediante .acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federacin, determinar, con base en los
riesgos para la salud, qu productos o materias primas requieren autorizacin previa de importacin.
Por su parte el artculo 286-Bis dispone que los productos y materias
primas que no requieran la citada autorizacin previa, se sujetarn a exhibir un aviso sanitario de importacin al que se deber anexarel certificado
sanitario expedido por la autoridad competente del pas de origen de las
mercancfas.
el Para los Insumos para la salud
400
5. La Lista de substancias o productos txicos que requieren autorizacin sanitaria para su introduccin al territorio nacional, publicada el31 de
diciembre de 1987.
6. La Lista de residuos, desechos o subproductos que requieren autorizacin sanitaria para su introduccin al territorio nacional de 31 de diciembre de 1987.
7. La Lista de residuos, desechos y subproductos, a los que se dar
negativa automtica a las solicitudes de autorizacin sanitaria para su introduccin al territorio nacional, de 31 de diciembre de 1987.
B. El Decreto que establece la codificacin y clasificacin de mercancas cuya importacin est sujeta a regulaciones sanitarias, fitozoosantarlas y ecolgicas, publicado en el D.O.F. de 9 de noviembre de 1988,
abrogado mediante Decreto de 29 de agosto de 1994.
9. El Manual de Servicios de la SSA para ei trmite de las autorizaciones de importacin y exportacin de insumas para la salud, publicado en
el D.O.F. de 13 de mayo de 1991.
10. El Acuerdo 101 de la SSA, sobre los productos o materias primas
que requieren autorizacin previa de importacin, publicado en el O.O.F.
de 23 de septiembre de 1991.
11. El Manual de Servicios para el trmite de autorizaciones de importacin y exportacin de productos de uso o COnsumo humano, sujetos a
control sanitario, publicado en el D.O.F. de 19 de junio de 1992.
12. El Acuerdo que establece la clasificacin y codificacin de mercancas cuya importacin y exportacin est sujeta a regulacin sanitaria por
parte de la Secretara de Salud, publicado en el D.O.F. de 29 de agosto de
1994, modificado medante Acuerdo publicado en el D.O.F. de 2 de junio
de 1995.
13. El Acuerdo que establece la clasificacin y codificacin de mercancas cuya importacin o exportacin est sujeta a regulacin sanitaria de
401
cin.
402
cin est sujeta a regulacin por parte de las Dependencias que integran
la CICOPLAFEST, publicado en el D.O.F. de 29 de agosto de 1994, que
por cierto, no tuvo aplicacin durante varios meses.
En efecto, el Decreto de 29 de agosto de 1994, por el que se abrog el
diverso de 9 de noviembre de 1988 estableci en su artculo Segundo
Transitara gue el Acuerdo relativo a los plaqulcidas de 7 de diciembre de
1988 seguina vigente hasta en tanto las Dependencias competentes emitieran el acuerdo correspondiente, provocndose una confusin porque el
citado Acuerdo se public no slo ese mismo da, sino tambin en esa
misma pgina del Diario Oficial de la Federacin.
Como resultado de esa confusin las importaciones que se realizaron
m-
dad de los insumas de la salud y evitar el uso indebido o abuso de psicotrpicos y regular, supervisar y aun prohibir el uso de plagucidas y
fertilizantes que puedan ser peligrosos para la salud de la poblacin en
general.
D. Las diversas clases de regulacin sanitaria
al En materia de salud
1. El registro sanitario.
403
indican, estarn sujetas a presentar una copia del registro sanitario, con
excepcin de las partes y accesorios de los instrumentos y aparatos del
captulo 90.
El registro sanitario es delinido por el artculo 166 del RLGS como el
acto administrativo mediante el cual la SSA autoriza la elaboracin, venta,
suministro al pblico, el uso o disposicin de los productos o equipos, as
como los documentos que lo requieran, de conformidad con la ley, de ese
reglamento, las normas tcnicas y ia norma correspondiente, teniendo ei
carcter de autorizacin sanitaria en los trminos del segundo prrafo del
artculo 368 de la LGS.
A dicho aviso sanitario 'se debe anexar alguno de los siguientes documentos: a) copia dei certificado sanitario expedido por ia autoridad competente del pas de origen, b) copia del certificado de libre venta o c)
copia del anlsls de laboratorio acreditado.
Debido a dificultades de la SSA para disponer de los formatos oficiales,
desde 1992 se ha autorizado (oficios 401/1558/92 de 13 de a~osto de
1992 y 401/0511/96 de 29 de abril de 1996, girados por la Oireccion General de Control Sanitario de Bienes y Servicios de la SSA, no publicados en
el O.O.F.) que se presente el aviso sanitaro en formato libre en una carta
en papel membretado de la empresa importadora, en donde se asienten
de manera general los datos de identificacin del producto.
Es importante sealar, que conforme al citado acuerdo, se tratan de
dos avisos sanitarios de importacin diferentes.
Para las mercancas sealadas en el artculo 20. incisoA se deber presentar un aviso en formato oficial, cuya copia con sello de recibido se deber anexar al pedimento.
Para las mercancas que se citan en el artculo 20. inciso B se deber
anexar al pedimento el aviso en formato libre, segn se confirma mediante
oficio 080/06/99 de 10 de septiembre de 1999 de la Secretara de Salud
(no publicado en el O.O.F.)
3. El etiquetado.
404
Conforme al artculo 40, del Acuerdo de 21 de enero de 1998, se sujetan al requisito de etiquetado que establece el artculo 276 de la LGS, las
mercancas que se destinen a los regmenes aduaneros de importacin
NOM's que se refieren a la informacin comercial que deben ostentar ciertos productos y que ms adelante se estudiarn con detalle.
4. La autorizacin sanitaria previa y la de internacin o salida.
La autorizacin sanitaria previa y la de internacin o salida se encuentran contempladas en los artculos 10. y 50. del Acuerdo de 21 de enero
de 1998, y por los artculos 286, 289 Y 295 de la LGS ya comentados.
La autorizacin sanitaria se define por el artculo 368 de la LGS como el
acto administrativo mediante el cual la autoridad sanitaria competente permite a una persona pblica o privada, la realizacin de actividades relacionadas con la salud humana en los casos, requisitos y modalidades que
determine esa ley y las dems disposiciones generales aplicables, pudiendo tener el carcter de licencia, permiso, registro o tarjeta de control sani-
tario.
Ahora bien, de conformidad con e[ citado Acuerdo las autorizaciones
sanitarias previas y fas autorizaciones de internacin o salidason:
(1) Por la introduccin al pas.
E[ Centro Nacional de Transfusin Sangunea, en el caso de las fracciones arancelarias que comprenden san!;lre, plasma humano y otros
productos similares y conexos (autorizacion de internacin).
La Direccin General de Regulacin de los Servicios de Salud, en el
caso de rganos, tejidos y huesos humanos (autorizacin de internacin).
405
Las autorizaciones exigibles a las importaciones definitivas y temporales son aplicables a este tipo de rgimen aduanero, razn por la cual se
remite a las crticas formuladas con motivo de los permisos de SECOFi.
El artculo 7o. sujeta a autorizacin sanitaria las mercancas comprendidas en los artculos 1, 2, 3 Y 4, que habiendo sido exportadas definitivamente retornen al pas por cualquier causa.
Todas las regulaciones son exigibles tanto para las mercancas destinadas a la franja o regin fronteriza como al resto del pas, y en el caso de
las expo:taciones tanto a las procedentes del resto de la Repblica como
de dichas reas fronterizas.
5. El aviso previo de Importacin.
Fue creado por el Acuerdo publicado en el D.O.F. de 6 de Septiembre
de 1999, derivado de la aplicacin de la Ley Federal para el Control de
Precursores Qumicos y el Acuerdo que determina sus cantidades publicado el 27 de abril de 1998.
b) En materia de plagulcldas, fertilizantes y sustancias txicas
El Diccionario nos dice que guia es el "Despacho o documento que expide la Administracin Pblica con el fin de acreditar y autorizar el trnsito
de gneros o efectos cuyo movimiento o comercio se halla restringido por
razones fiscales, de salud o de orden pblico",127 de donde se desprende
que mientras la autorizacin es el acto de la autoridad competente que
127 Palomar de Miguel, Juan. Diccionario paraJuristas. Pgina648,
406
permite le importacin a Mxico da los citados productos, o sea un permiso, la gua es el acto de la autoridad competente que acredita y permite el
movimiento del extranjero al y por el territorio nacional de los mismos productos, es decir, ampara, permite y acredita la movilizacin y transporte
de productos.
El Acuerdo Vigente se public en el D.O.F. el 26 de Agosto de 1998 somete a todos estos productos a la autorizacin, y en el caso de las sustancias txicas y fertilizantes a la "certificacin de importacin" que sustituye
por la gua ecoigica, pero tampoco la define ni precisa.
E. Las condicIones de ejercicio de la regulacin sanitaria
a) La titularidad
No se puede hablar de titularidad de las regulaciones consistentes en
el registro, aviso o etiqueta, pues ellas no representan una relacin con el
importador sino con el producto. En cuanto a las autorizaciones sanitarias
previas, las disposiciones legales no contemplan si pueden ser o no transferidas por las personas a nombre de las cuales fueron expedidas. Sin embargo, si se considera que las autorizaciones son resoluciones de
Derecho Pblico, emanadas de un procedimiento administrativo tramitado
por determinada persona, se podrfa concluir que si la ley, el reglamento o
la propia autorizacin no lo permiten expresamente, entonces no sern
transferibles, pues ello implicara modificar, sin autorizacin legai o de la
autoridad, un elemento de la autorizacin, como lo es el nombre del
titular.
Lo que s dispone la LGS es que el importador debe estar domiciliado
en el pas (art. 285), reunir ciertas caracteristicas si se trata de la importacin de ciertos productos (art. 290) y que la SSA podr determinar las
Aduanas por donde se permitir ei ingreso o salida de los mismos productos (art. 289).
b) La vigencia
Los artculos 370 y 372 de la LGS ordenan que las autorizaciones se
otorgarn por tiempo indefinido y que aquellas que tengan uno determinado sern prorrogables, caso en el cual. la prrroga deber solicitarse durante la vigencia de la autorizacin de que se trate.
e) La cancelacIn
Las autorizaciones podrn ser canceladas si la autoridad competente
demuestra que los productos importados incumplen las normas obligatorias de observancia general apiicabies a dichos productos (art. 370).
F. El ejercicio de la regulacin sanitaria
De acuerdo con la naturaleza de cada una de las regulaciones descritas y conforme con el artculo 60. del Acuerdo, se pueden hacer las siguientes observaciones:
El registro se cumplimenta anexando al pedimento una copia simple o
fotosttica del mismo, mientras que el aviso se cumple anexando el originai del formato libre o copia dei aviso sellado. segn sea el caso.
El etiquetado debe estar adherido a los envases de las mercancas
cuando sean sometidas al despacho aduanero, por lo que no existe incon-
407
venente legal para efectuar dicho proceso dentro del recinto fiscal previamente a que las mercancas se sometan a dicho despacho.
Las autorizaciones sanitarias se debern obtenerpreviamente al despacho aduanero y anexar al pedimento los documentos que las acrediten,
salvo que se trate de descargos parciales, caso en el cual se deben
anexarcopias de los mismos y mostrar los originales si las autoridades los
requieren en caso de reconocimiento aduanero.
Debe considerarse que la existencia de las autorizaciones o regulaciones no impiden que la SSA efecte el muestreo de las mercancas importadas y en caso de que no renan las condiciones de salubridad que
seale la ley. ordenar la ejecucin de las medidas de seguridad que permitan ese ordenamiento.
Finalmente, para terminar el estudio de esta clase de refJulaciones, se
debe mencionar que el artculo 293 de la LGS prohbe el transito internacional por el territorio nacional de estupefacientes y psicotrpicos.
408
7. Ley sobre Produccin, Certificacin y Comercio de Semillas publicada en el D.O.F. de 15 de julio de 1991.
8. Ley Federal de Metrologa y Normalizacin publicada en el D.O.F. de
10. de julio de 1992.
9. Ley Forestal publicada en el D.O.F. de 22 de diciembre de 1992.
10. Ley Federal de Sanidad Animal publicada en el D.O.F. de 18 de junio de 1993, vigente desde 18 de julio de 1993.
11. Ley Federal de Sanidad Vegetal publicada en el D.O.F. de 5 de
enero de 1994.
12. Acuerdo que Regula Sanitariamente la Importacin de Tarimas de
Madera, nuevas y usadas publicado en el D.O.F. de 27 de abril de 1994.
13. Acuerdo que establece la Clasificacin y Codificacin de mercancas cuya importacin est sujeta a regulacin por parte de la Secretara
de Agricultura y Recursos Hidrulicos, publicado en el D.O.F. de 29 de
agosto de 1994, con vigencia inicial de un ao, prorrogado indefinidamente por Acuerdo de 29 de agosto de 1995.
14. NOM-006, 007, 008, 009, 028 Y 062-FITO-1995, publicadas en el
O.O.F. de 26 de febrero de 1996, 30 de noviembre de 1998, 8 de julio y 18
de septiembre de 1996 y 12 de octubre y 16 de enero de 1998, respectivamente.
15. Acuerdo que establece la clasificacin y codificacin de mercancas
cuya importacin est sujeta a regulacin por parte de la Secretara de
Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural (SAGAR) publicado en el O.O.F.
de 30 de diciembre de 1995, modificado por Acuerdo publicado el 16 de
mayo de 1996.
16. Acuerdo que establece la clasificacin y codificacin de mercancas
cuya importacin est sujeta a regulacin por parte de la Secretara de
Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural, publicado en el D.O.F. de 8
de diciembre de 1997 y modificado por acuerdo publicado el 8 de octubre de 1999.
17. Manuales de procedimientos para el cumplimiento de los requisitos
del acuerdo anterior, publicados en D.O.F. de 21 y 24 de septiembre de
1999.
Todos estos ordenamientos se estudiarn aqu en dos perodos, que
409
1. Diagnosticar, prevenir, controlar y erradicar las plagas y enfermedades que afecten a vegetales y animales.
2. Evitar la introduccin al pais de plagas y enfermedades que amenacen la salud y/o la produccin de vegetales y animales.
3. Ejercer control sanitario sobre la importacin y exportacin de animales y vegetales, sus productos, subproductos, las sustancias, materiales, aparatos y equipos destinados a su empleo en los animales y
vegetales o aquellos que estn o hayan estado en contacto con los mismos.
e) Las funciones fitopecuarlas
Se dividen a su vez en funciones fitosaniterias y funciones zoosanltaras, entre las cuales, las relacionadas con las importaciones y exportaciones fueron las siguientes:
410
Con las acciones, funciones, medidas y facultades de la SARH en materia de sanidad vegetal y animal, la LSFP estableci el sistema de autorizacin previa de importacin para los productos a que se ha hecho
referencia.
Estas autorizaciones se contenan en los artcuios 29, 30, 73, 75. 100 a
110 de la ley que se comenta y tenan por caractersticas: eran sin perjuicio de los permisos que competa expedir a la SECOFI; se expediran previo cumplimiento de requisitos y acreditamiento de ia calidad y sanidad; la
existencia de la autorizacin no evitara el tratamiento profilctico de entrada; se condicionaban a la inspeccin fitopecuaria satisfactoria y la autorizacin poda determinar la aduana de entrada o salida del pas de los
animales y vegetales y sus productos.
g) El transporte
Los artculos 19, 26 fraccin 11, 65 fraccin Vi, 12~ Y 127 de la LSFP regularon esta materia, disponiendo que sera su reglamento quien determinara los casos en que el transporte o acarreo de animales y vegetales
requeriran gua sanitaria expedida por la SARH, sin que se pudiera emitir
la mismapara productos suetos a cuarentena.
h) La Inspeccin fitopecuaria
Otra peculiaridad de la LSFP fue que dispuso que las inspecciones fitopecuarias tenan la naturaleza jurdica de visitas domiciliarias, que podran
llevarse a cabo incluso en las instalaciones de las aduanas y que en caso
necesario, los inspectores podran ejecutar en el acto las medidas de seguridad que antes se mencionaron (arts. 130, 132, 133 Y 138), sometiendo
su prctica al cumplimiento de los requisitos consagrados en el artculo 16
de nuestra Magna Carta.
411
A1. Autorizacin sanitaria, que sealara los requisitos tozoosantarios que deberan cumplirse en la importacin de animales y vegetales, productos y subproductos e indicara los documentos de origen
que deberan presentarse a la entrada de las mercancas al pas, as
como los tratamientos cuarentenarios a que habran de someterse.
A2. Requisitos fitozoosanitarios para crnicos, canales, despojos y
partes de animales sacrificados para el abasto, provenientes de parses no cuarentenados, y de productos crnicos, consistentes en:
Certificado de origen y de sanidad animal, expedido por autoridad
competente del pas de origen.
Inspeccin en el punto de ingreso por parte de veterinarios de la
SARH.
412
1993 y 1994
Este perodo inicia con la promulgacin de laLFMN publicada en el
D.O.F. de 10. de julio de 1992, que dispone en su artculo 40 que las
NOM's estabiecern las caractersticas y/o especificaciones de los productos y procesos que puedan constituir un riesgo para ia seguridad de las
personas o daar la salud animal o vegetal.
En materia fitozoosanltaria, la normalizacin fue total y absoluta, pues
de las disposiciones de la Ley de Sanidad Animal de 1993 y la Ley de Sanidad Vegetal de 1994 se desprende que todas las atribuciones de la
SAGAR y todas las medidas que pudiera exigir se encapsularon en Normas Oficiales Mexicanas.
al El objeto de la legislacin sanitaria
Conforme con los artculos 10. de la Ley Forestal publicada en el
D.O.F. de 22 de diciembre de 1992 (LF), de la Ley Federal de Sanidad Animal publicada en el D.O.F. de 18 de junio de 1993 (LFSA) y la Ley Federal
de Sanidad Vegetai publicada en el D.O.F. de 5 de enero de 1994 (LFSV),
el objeto es reguiar el aprovechamiento de los recursos forestales y fomentar su proteccin y conservacin y la biodiversidad de los ecosistemas; prevenir, controlar y erradicar enfermedades y plagas de los
animales, excepto los de hbitat en el medio acutico y prevenir y combatir las plagas y enfermedades que afectan a los animales y vegetales.
b) La materia de la sanidad fitozoosanftarla
Este sistema legal en lugar de establecer como principio el control sanitario y las funciones fitopecuarias de controlar las importaciones y exportaciones, recoge el principio de la libre entrada al territorio nacional y salida
del mismo de animales y vegetales del pas, al adoptar la libertad de movilizacin de animales y vegetales que slo se puede limitar cuando la
SAGAR expida una NOM en la que se establezcan los Casos en que la movilizacin e importacin de animales requieran un certificado zoosanitarlo
en razn del riesgo que Impliquen o cuando emita una NOM que exija un
certificado fitosanitario cuando la importacin de vegetales sea susceptible de portar plagas (arts. 21 de la LFSA y 23 de la LFSV).
el Las funciones fitozoosanltarlas
Si se comparan las atribuciones conferidas a la autoridad por la LSFP
con aquellas otorgadas por las LFSA y LFSV. se observa que esta ltimas
leyes circunscriben dichas atribuciones a la expedicin, certificacin, inspeccin y vigilancia de NOM's, exi~iendo que cualquier acto, resolucin,
requisito o regulacin de la autoridad se funde exclusivamente en las
NOM's. Por lo tanto, las leyes citadas no contemplan atribuciones o funciones a favor de la autoridad que se ejerzan al margen de las NOM's, es
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Decretar campaas.
Establecer cuarentenas.
Fijar las condiciones mnimas que deben reunir las importaciones de
vegetales.
Establecer tratamientos preventivos (art. 19 fracciones I a V LFSV).
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'* Duracin.
* Medidas sanitarias aplicables.
* Requisitos y prohibiciones.
Forma de levantar campaa (art. 32).
...
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* Areasde aplicacin.
e) la Inspeccin fitozoosanilarla
El artculo 24 de la LFSV ordena que se deber verificar el cumplimiento de los requisitos de importacin establecidos en la NOM, en el punto de
inspeccin fitosanitaria de entrada, sealado en la propia NOM o en otra
NOM de carcter genrica.
Los puntos de verificacin pueden ser interiores o internacionales
como las aduanas, estaciones cuarentenarias, casetas y las ubicadas en
ori~en,
Cuando al9n producto regulado por una NOM no rena las condiciones o requisitos de sanidad en ella establecidos o no apruebe satisfacto-
416
417
alando que la regulacin que se debera consignar y anexar al pedimento aduanal era nicamente el CFUI.
La inspeccin sanitaria consista en revisar y verificar que los productos
se encontraban libres de plagas y enfermedades y, en caso afirmativo, se
autorizaba la importacin y se expeda el CFUI.
En cuanto a los tratamientos para las envolturas y embalajes, el Acuerdo no obligaba a obtener certificado alguno, sino nicamente a aplicar
medidas profilcticas cuando los inspectores as lo ordenaran, sin mayor
trmite ni consecucin de resolucin alguna.
Respecto de la inspeccin de embalajes y envases conserva las rnlsmas cualidades que el anterior acuerdo, es decir, su cumplimiento no trasciende a una resolucin que deba anexarse al pedimento.
Hasta aqu, es claro que en realidad no existen tres regulaciones no
arancelarias sino slo una: el certificado, cuyo nombre ha sido modificado
para quedar como Certificado Fitozoosanitario de Importacin (CFI).
La regulacin consistente en "lo sealado en la hoja de requisitos" desbord el marco legal ya mencionado, ya que como se asento, ias regulaciones no arancelarias slo pueden ser establecidas en una NOM y no en
una "hoja de requisitos" que expida la autoridad.
Esta anormalidad se subsan con el Acuerdo publicado en el D.O.F. de
16 de mayo de 1996, que adicion a los artculos 50., 60. Y 80., "La hoja
de requisitos ... incluir las medidas y requisitos que deben cumplir las
mercancas o los importadores, en su caso, para comprobar el cumplimiento de las NOM's en materia de salud animal aplicables a las mercancas importadas..." o "...para comprobar el cumplimiento de las
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419
3. Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecoigico y la Proteccin al Ambiente, en Materia de Residuos Peligrosos, publicado en el
O.O.F de 25 de noviembre de 1988 (RLGEEPA).
4. Oecreto que establece la codificacin y clasificacin de mercancas
cuya importacin est sujeta a regulaciones sanitarias, fitozoosanitartas y
ecolgicas, publicado en el O.O.F. de 9 de noviembre de 1988.
7. Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminacin, promulgado en el
O.O.F. de 9 de agosto de 1991.
8. Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, de Washington, 1973, (CITES) promulqada en el O.O.F. de 6 de marzo de 1992.
9. Ley de Pesca publicada en el O.O.F. de 25 de junio de 1992 (LP).
10. Ley Federal de Metrologa y Normalizacin publicada en el O.O.F.
de 10. de julio de 1992 (LFMN).
11. Acuerdo que establece la clasificacin y codificacin de mercancas
cuya importacin est sujeta a regulacin ecolgica por parte de la Secretara de Oesarrollo Social (SEOESOL), publicado en el O.O.F. de 29 de
agosto de 1994.
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Es concurrente de la Federacin, los Estados y los Municipios, correspondindole a la primera conocer de los asuntos de alcance general de la
nacin o de inters de la Federacin, entre los que se encuentran los siguientes: 1) los originados en otros pases que a1ecten al equilibrio ecol-
421
gico dentro del territorio nacional, 2) los oriinados dentro del territorio nacional que afecten el equilibrio de otros paises, 3) la proteccin de la flora
y fauna silvestres, para conservarlas y desarrollarlas, en los trminos de la
LGEEPA y de la Ley Federal de Caza, 4) la proteccin de la flora y fauna
acuticas, en aguas de propiedad nacional o sobre las que la nacion ejerce derechos de soberana y jurisdiccin, en los trminos de la LGEEPA y
de la Ley de Pesca, 5) el aprovechamiento racional de los recursos forestales, de acuerdo con las disposiciones de la Ley Forestal y 6) la regulacin de las actividades relacionadas con los materiales o residuos
peligrosos.
g) Los principios
Las normas sobre la materia ecolgica y de proteccin al ambiente y a
los recursos naturales, tienen las siguientes premisas:
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5. Autorizar la importacin o exportacin de materlales o residuos peligrosos, debindose expedir una autorizacin por cada embarque de los
mismos (arts. 43 y 44 RLGEEPA Y 50. DMRP), sin poder otorgar autorizaciones para la importacin de estos productos cuando su uso no est permitido en el pas en el que se hayan elaborado o fabricado.
C. Los materiales y residuos peligrosos
Acorde con el artcuio 153 de la ley de la materia, la importacin o exportacin de materiales o residuos peligrosos Se sujetar a las restricciones que establezca el Ejecutivo Federal, en los trminos de la LCE, para lo
cual la SEMARNAP, previa opinin de las SECOFI, SSA, SE, SCT,
SMARINA y la SEGOS, determinar y publicar en el Diario Oficial de la
Federacin la NOM que contendr los criterios y listados que clasifiquen
dichos materiales y residuos peligrosos (arts. 150 LGEEPA, 40. fraccin I
RLGEEPA Y 20. DMRP), los cuales raquerirn de gua ecolgica (art. 30.
DMRP).
al Las prohibiciones
Es un principio que rige los movimientos transfronterizos de estos materiales y residuos peligrosos que slodeben autorizarse cuando se lleven
a cabo para su tratamiento, reciclaje o reuso en utilizacin lcita (artculos
153 fraccin II LGEEPA, 52 RLGEEPA Y 80. DMRP), por lo que en ningn
caso podr autorizarse la importacin de materiales o residuos peligrosos
para su derrame, depsito, confinamiento, almacenamiento, incineracin
o cualquier tratamiento para su destruccin o disposicin final en el territorio nacional o en las zonas en que la nacin ejerce sus soberana y jurlsdiccin (arts. 153111 LGEEPA, 53 RLGEEPAy 10 del DMRP).
En virtud de que existe el compromiso internacional de cuidar el equilibrio ecolgico del territorio nacional y tambin cuaiquier zona ubicada fuara de l, la autorizaci6n de exportacin de estos productos requerir el
consentimiento expreso del pas receptor (arts. 153 fraccin V LGEEPA,
53 RLGEEPA Y 11 DMRP).
2. Por el tipo de trfico.
El artculo 70. del DMRP prohbe la importacin o la exportacin de materiales y residuos peligrosos por la va postal mientras que el artculo 28
del RLGEEPA prohibe el trfico areo de residuos peligrosos.
423
autorizacin para el trnsito por el territorio nacional de residuos peligrosos si no se cuenta para ello con el consentimiento expreso del Estado
receptor, que deber comprobarse al momento de solicitar el trnsito y
siempre que exista reciprocidad. En cambio, el artculo 90. del DMRP observa el mandato legal ai ordenar que no se conceder la gua para ei
trnsito por territorio nacional.
El propio artculo citado seala que no podr autorizarse el trnsito por
territorio nacional de los materiales peligrosos que no satisfagan las especificaciones de uso o consumo conforme a las que fueron elaboradas o
cuando se encuentren prohibidos o restringidos en el pas de destino.
La limitacin de cambio de rgimen aduanero se desprende del artculo 153 fraccin VI de la LGEEPA que dispone que los materiales y residuos
peligrosos generados en los procesos de transformacin, elaboracin o
reparacin en los que se haya utilizado materia prima introducida al pas
bajo el rgimen de importacin temporal, inclusive los regulados en el artculo 85 de la ALA, (108 de la NLA) debern ser retornados al pas de procedencia dentro del plazo que determine la Secretara, lo que se reitera en
los artculos 55 del reglamento y 14 del Decreto, por lo tanto, no se permitir que esos residuos permanezcan indefinidamente en el pas ni su carnblo al rgimen de importacin definitiva. A pesar de que la LGEEPA fue
objeto de una extensa reforma en diciembre de 1996, sin embargo no se
actualiz el precepto que cita de la ley aduanera.
b) La autorizacin ecolgica
De acuerdo con el artculo 50. del RLGEEPA el responsable de cumplir
con las disposiciones legales es el importador o exportador de estos productos, quien deber obtener la autorizacin de importacin o exportacin
a travs de una gua ecolgica, que debe indicar los puertos por los cuales se autorizan las operaciones, as como los tipos de transporte que deben ser utilizados para su movilizacin.
La soiicitud para obtener la gua deber presentarse ante la autoridad
dentro de un plazo de 45 das hbiles antes de la primera operacin que
efecte el interesado y dentro de los 5 das en las siguientes operaciones
(art. 45 RLGEEPA), anexando el certificado de peligrosidad emitido por las
autoridades del pas de origen, en el caso de importaciones, o copia de la
documentacin en trmite para la autorizacin de importacin en el pas
de destino, en el caso de exportaciones. En todo caso, el soiicitante o titular de la gua deber estar domiciliado en el pas.
La definicin de la gua ecolgica la otorga el artculo 20. del DMRP sealando que es el documento expedido por la SEMARNAP en el que se
autoriza la movilizacin de materiales o residuos peligrosos que se pretenda efectuar desde el territorio nacional al extranjero o proveniente de ste
con destinoal pas.
Cuando los productos peiiwosos estn sujetos tambin a otras regulaciones o restricciones, la gUia ser requisito de expedicin de los otros
permisos y deber anexarse a las solicitudes respectivas (arts. 48
RLGEEPA Y 30. DMRP).
La vigencia de las guas para residuos peligrosos ser de 90 das naturales, mientras que la vigencia de las guas de materiales peligrosos ser
de 90 das hbiles a partir de su otorgamiento, en ambos casos prorroga-
424
DERECHOADUANERO MEXICANO
425
f) Las sanciones
Las infracciones a la LGEEPA, al RLGEEPA y al DMRP prevn sanciones que pueden consistir en multa de 20 e 20,000 salarios mnimos, la
clausura y el arresto administrativo hasta por 36 horas, acorde a los artculos 171 de la ley y 58 del reglamento.
En virtud de la reforma legal de 13 de diciembre de 1996. la tipificacin
y sancin de los delitos ambientales se traslad de la LGEEPA al Ttulo
Vilsimo Quinto del Cdigo Penal para el Distrito Federal y para toda Republica, en Materia del Fuero Federal.
D. Los plagulcldas, fertilizantes y sustancias txicas
Como antes se expuso, forman parte de las atribuciones de la SEMARNAP el expedir, con/'untamente con otras dependencias, las NOM's sobre
los plaguicidas, ferti izantes y sustancias txicas (art. 143 LGEEPA) participando en el examen de las tarifas arancelarias relativas a la importacin o
exportacin de dichas sustancias, estableciendo la misma ley el impedimento de otorgar autorizaciones para la importacin de estos productos
cuando su uso no est permitido en el pas en el que se hayan elaborado
o fabricado.
Esta atribucin es concurrente con la de otras dependencias y por lo
mismo se coordinan en la CICOPLAFEST, de la cual ya se dio cuenta pormenorizadamente.
E. La flora y fauna silvestres y acuticas
Corresponde a la SEMARNAP conocer de la proteccin de la flora y
fauna silvestres y acuticas as como promover ante la SECOFI el establecimiento de medidas de regulacin o restriccin, total o parcial, a su exportacin o importacin e imponer las restricciones necesarias para su
circulacin o transito por el territorio nacional (art. 85 LGEEPA).
La Convencin de Washington sobre el Comercio internacional de Especies amenazadas de flora y fauna silvestres (CITES), estipula la exigencia de certificados de importacin y exportacin simultneos, para el caso
del comercio exterior de especies en peligro de extincin, de aquellos
otros que no lo estn pero que pueden estarlo si no son sujetos de una
reglamentacin estricta y de aquellos otros gue se someten a un control
eficaz en su comercio, listados en sus apndices 1, 11 y 111, respectivemente.
F. La Identificacin y codificacin de las regulaciones no arancelarias
Los decretos y acuerdos que han establecido esa identificacin son los
siguientes:
al El Decreto de 9 de noviembre de 1988
Ya se anot que la estructura de este ordenamiento fue a base de columnas y claves, correspondiendo la tercera columna a las claves de las
reguleciones que competan a la entonces SEDUE:
E1. Autorizacin para la movilizacin de materiales o residuos peli-
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El primero de esos acuerdos (SEDESOL), segn sus tres incisos finales, abarc a los residuos peligrosos siempre que reunieran las caractersticas o estuvieran listadas en las NOM's CRP-001-ECOL/93 y
CRP-002-ECOL/93 publicadas en el D.O.F. de 22 de octubre de 1993.
En el caso del acuerdo de SARH, las regulaciones en materia de productos y subproductos forestales se mantuvieron dentro de sus atribuciones, pero la anuencia de importacin de la SEDESOL para la flora y fauna
silvestre y acutica y sus productos se convirti6 en autorizaci6n zoosanitaria de la SARH, que, por cierto, no se reemplazaba por el certificado titozoosanitario nicode importaci6n.
427
Conforme con el artculo 10 del acuerdo, las autorizaciones y csrtcados de importacin o exportacin se deben presentar junto con el pedimento respectivo.
Las inspecciones oculares observan diferentes modalidades:
Si se trata de especies de flora o fauna silvestres, el cumplimiento de la
inspeccin ocular se deber acreditar con el selio del inspector estampa-
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o artsticos, cuya exportacin est sujeta a permiso previo por parte del
INAH o del INBA, emitido conjuntamente por la Secretara de Educacin
Pblica (SEP) y la SECOFI, publicado en el D.O.F. de 8 de julio de 1993.
En el artculo 10. se sujet a permiso previo la exportacin temporal y
definitiva de cuadros, pinturas, dibujos, qrabados. estampas, litografas
ori~nales, estatuas y esculturas, monedas y colecciones numismticas y
antigedades de los siglos XVI a XIX considerados monumentos histricos.
En su artculo 20. se someti a permiso del INBA la exportacin temporal de las obras de J.M. Ve/asco; Jos Clemente Orozco; Diego Rivera; Gerardo Murrillo (Dr. At~; David Alfara Siqueiros; Fride Kahlo y Saturnino
Herrn.
Este acuerdo se mantiene en vigor y no ha sido objeto de modificaciones o sustituciones, como sussimilares.
VI. Los requisitos de ellquetado, marcado e informacin comercial
y las normas obligatorias mexicanas
Las obligaciones de los fabricantes, comerciantes e importadores de
marcar o etiquetar a las mercancas con cierta informacin comercial tienen sus orgenes en acuerdos emitidos por la autoridad administrativa con
base en las leyes de proteccin al consumidor, de propiedad industrial e
incluso del servicio publico de enerqa elctrica. Los objetivos que se perseguan con etiquetar las msrcancras. segn los propios acuerdos, era
proteger los intereses de los consumidores, evitar la competencia desleal
entre los industriales, comerciantes e importadores y combatir ia importacin de "artculos chatarra" ocasionada por la apertura comercial, segn
se expuso en alguno de ellos.
Con la promulgacin en 1992 de la LFMN, la determinacin de la informacin de cuaiquier tipo (comercial, sanitaria, ecolgica, de calidad, seguridad e higiene) y los requisitos que deben cumplir las etiquetas de
todo producto, se convierten en materias que de modo obligatorio deben
ser reguladas por una NOM, incluso con la prohibicin expresa a cargo de
las autoridades para emitir cualquier tipo de ordenamiento jurdico en donde establezcan esos requisitos de informacin o etiquetaci6n.
Por esta raz6n, las regulaciones no arancelarias consistentes en la determinaci6n de informacin de las mercancas, su anotacin en etiquetas
adheridas a ellas. y su exigencia en el momentode su introduccin al territorionacional o extraccin del mismo se estudiarn en este apartado.
A. El fundamento y la evolucin legal de la obligacin de eliquetar
las mercancas
En el caso de la Frasente regulaci6n no arancelaria, Su anlisis comprende el estudio de ordenamiento legal que la contiene; su naturaleza y
sus clases: el impacto de su exigencia en las operaciones de importacin
y sus repercusiones en el despacho aduanero, razones que motivan un
breve recorrido de su evolucin jurdica.
a) La eliquetacin previa a la comercializacin
433
quetacin previa a la comercializacin, fueron: 1) las pieles y cueros naturales, materiales con esa apariencia de piel y los artculos elaborados con
dichos materiales, 2) las prendas de vestir, telas y dems productos textiles, 3) los productos importados, 4) los artculos reconstruidos, usados o
fuera de especificaciones y 5) ios artculos elctricos, electrnicos y electrodomsticos.
Posteriormente esos productos se han sometido o sujetado a NOM's
determinadas como regulacin no arancelaria a la importacin.
Enseguida se anotan brevemente las principales caractersticas de los
acuerdos que establecieron esos requisitos de previo cumplimiento a la
comercializacin o expendio al pblico en general.
1, El Acuerdo que Ratifica la Obligacin de Indicar en las Pieles y Cueros Naturales, en los Materiales con esa Apariencia de Piel, reconstituidos
o de cualquier otro origen con esa apariencia, as como los artculos elaborados total o parcialmente con dichos materiales, los elementos que los
constituyen o integran y los otros datos que se indican, emitido por la
A pesar de que el artculo dcimo primero disponia que quienes importaran pieles y sus productos terminados estaban obligados a marcar, imprimir en ellos o adherirles una etiqueta en idioma espaol ciertos datos,
para uso propio del importador no requeran cumplir con dicha obligacin;
previ el establecimiento de una Comisin da Expertos para identificar las
pieles y un Comit Consultivo, de composicin pblica y privada, con funciones asesoras.
Los productos regulados por este acuerdo fueron entre otros, las pieles
y los cueros; materiales de esa apariencia de piel; prendas y complementos de vestir; calzado; estuches, bolsos y otros continentes, etctera.
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La naturaleza de requisito previo a la comercializacin qued ctararnente establecida en el articulo 15 que ordenaba que los comerciantes deban
exigir a sus proveedores que los productos ostentaran las leyendas requeridas, adheridas o impresas, siendo responsables se expendan al pblico
sin ellas, pero no as de la veracidad de los datos que contuvieran.
Al igual que el acuerdo anterior, su vigilancia fue competencia de la Direccin General de Normas, que ejercitaba al practicar visitas de inspeccin, cuyas formalidades tambin contemplaba.
Este Acuerdo fue posteriormente derogado por el Acuerdo que Establece la Informacin Comercial que deben Ostentar los Textiles, las Prendas de vestir y sus Accesorios, emitido por la misma SECOFI y publicado
en el D.O.F. de 23 de octubre de 1990.
A pesar de que el artculo 10. dispona que su objeto era establecer la
informacin comercial que fabricantes e importadores deban fijar en los
textiles, en las prendas de vestir y sus accesorios no slo para su comercializacin sino tambin para su Internacin a territorio nacional, esta disposicin no cambi su naturaleza a requisito previo a la importacin, sino
que lo conserv como nicamente a la comercializacin.
En primer lugar, si bien es cierto que 'el artculo 13 orden que la informacin comercial debera incorporarse a las prendas de vestir en el lugar
en que se elaboraran o fabricaran como tales, tambin es cierto que dos
aos antes haba entrado en vigor el artculo 30. de la UGI de 1988, ordenando que las restricciones o regulaciones no arancelarias a la importacin de mercancas expedidas por las autoridades administrativas deban
identificarse en trminos de fraccin arancelaria y nomenclatura de la Tarifa de esa Ley, circunstancia que no se cumpli en ese acuerdo ni en ningn otro emitido posteriormente con base en l.
En segundo lugar, el artculo 13 tambin seal que en los dems productos diferentes a las prendas de vestir, la informacin comercial podra
incorporarse previamente a su comercializacin.
435
El articulo 20. ordenaba que para definir a los textiles deba recurrirse
al concepto que de ellos se contemplaba en el Acuerdo Relativo al
Comercio Internacional de Textiles (Multifibras).
Los artculos 50. y 80. aadan a la informacin comercial obligatoria
los datos del registro federal de contribuyentes y la talla conforme al
sistema general de enldades de medida, aunque esta ltima fue pospuesta indefinidamente para las prendas de vestir mediante el Acuerdo que concedi plazos para sujetarse al acuerdo, publicado en el
D.O.F. de 19 de marzo de 1991.
Los artculos 15 a 19 hacan una exposicin detallada acerca de dnde deba anotarse o ponerse la informacin, el tipo de etiqueta y el
modo de adherirse al producto. Por ejemplo, en el caso de las prendas de vestir deba ser etiqueta de tela o de cualquier otro material,
cosida, que tuviera una duracin cuando menos igual a la del producto; en los casimires y continentes era opcional el uso de una etiqueta o la informacn grabada o bordada en el producto; tratndose
de ropa de cama o del hogar en etiqueta adherida o amarrada, de tal
suerte que el comprador potencial tuviera acceso a la informacin al
momento de la compra; SI se trataba de hilos y estambres en los empaques o fajillas y en el caso de cortinas y lienzos en las facturas de
venta.
3. El Acuerdo que Establece la Informacin en espaol que debern
contener los Productos Importados y la Autorizacin para usar otro idioma
cuando los Productos Nacionales se exporten, emitido por la SECOFI, publicado en el D.O.f. de 19 de junio de 1987.
. Esta disposicin se expidi con fundamento en los artculos 7 y 13 de
la Ley federal de Proteccin al Consumidor y tena por objeto hacer observar las disposiciones de la citada ley, ya que segn sus considerandos,
la apertura comercial haba propiciado la importacin de productos que
no contenan la suficiente informacin en espaol como se orden en ese
ordenamiento legal.
No obstante que en el artculo quinto se dispuso que los importadores
y distribuidores tenan la obligacin de adherir la contreetiquete a los productos que se importaran o, en su defecto, los comerciantes que los ex-
436
437
"La vigencia de las normas o especificaciones tcnicas, criteros, reglas, instructivos, circulares, lineamientos y dems disposiciones de naturaleza anloga de carcter obligatorio, en
las materias a que se refiere esta ley, gue hayan sido expedidas por las dependencias de la Administracin Pblica Federal con anterioridad a la entrada en vigor de la misma, no
podr exceder de 15 meses a partir de la entrada en vigor de
esta ley".
Toda vez que la LFMN entr en vigor el dia 16 de julio de 1992, todos
esos ordenamientos legales quedaron sin vigencia el da 16 de octubre de
1993 y por lo tanto, todos los Acuerdos sobre informacin comercial y etiquetado que se han descrito antes quedaron abrogados con esa fecha.
e} la etquetacln previa a la Importacin
438
439
En el artculo primero se determinaron las normas que deban ser cumplidas previamente a su importacin, lo cual se acreditaba con el original o
copia simple del certificado que expidiera la Direccin General de Normas
de la SECOFI.
La NOM que se refera a refrigeradores domsticos se cumpla adhiriendo a los mismos la etiqueta que anexaba el "Aviso" ya comentado.
(Iv) Las excepciones.
Fueron pocas la excepciones previstas para esta regulacin, pero en el
acuerdo de 5 de noviembre de 1992 se incluyeron otras que persisten
hasta la actualidad. Se trataba de hasta 3 unidades de mercancas para
tramitar el NOM; el equipaje de pasajeros; los menajes de casa; las importadas por instituciones educativas, cientficas y las autorizadas para recibir
donativos; las muestras y muestrarios y las que se destinaran a los regmenes temporales y de depsito fiscal.
(v) Los productos a la exportacin.
Con la modificacin de 5 de noviembre de 1992, se adicion el artculo
sptimo que sujet a NOM la exportacn de tequila, consistiendo la regulacin en una etiqueta de informacin comercial.
d) Las NOM's de Informacin comercial y etiquetado como regulacin no arancelaria
El artculo 26 de la LCE orden que las NOM's cuyo cumplimiento se
pretenda exigir al momento de su entrada al pas deben ser determinadas
por la SECOFI, previa opinin de la COCEX, identificadas por su fraccin
440
NOM-001, 003, 004, 006, 016, 019, 020 Y027, todas de 1993, que se refieren a textiles, confecciones, artculos de piel y cuero o con esa apariencia,
tequila, articulas elctricos y otros varios del hogar, oficina y c6mputo.
No obstante persistieron algunas circunstancias entre las que es conveniente mencionar:
(1) La etiquetaci6n a toda mercanca de importaci6n.
Conforme 10 sealaba su artculo quinto, las mercancas a las que no
fuera aplicable una NDM de informacin comercial deberan ostentar una
etiqueta cuyos datos ah se consignaban, precepto que contravino lo dispuesto por los artculo 20 fracci6n XI y 40 fracci6n XII de la LFMN, que textualmente impide que las autoridades establezcan esos requisitos de
etiquetacl6n fuera de una NOM.
441
El acuerdo fue omiso en esa previa opinin, con lo cual tambin ncurri en infraccin al artculo 26 de la LCE.
(Iv) Las mercancas usadas.
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443
La informacin comercial debera estar en idioma espaol. independientemente que se expresara en otro idioma y debera contener,
al menos: nombre de la mercanca; nombre o razn social y domici-
lio del importador; contenido neto conforme a la NOM-030-SCFI1993; advertencias de precaucin; instrucciones de uso o manejo y
fecha de caducidad en ciertos productos, cuyas fracciones se sea-
lan.
La informacin debera presentarse en una etiqueta o contraetiqueta,
adherida o presentada por separado en el momento a activar el mecanismo de seleccin aleatoria.
Las excepciones a su cumplimiento incluan: el equipaje de pasajeros; los menajes de casa; las muestras y muestrarios; las de consumo de los habitantes fronterizos; las de embajadas y organismos
internacionales; las importadas por instituciones educativas o cientificas o por asociaciones que se encuentran autorizadas para recibir
donativos; las importadas para uso propio del importador; las que no
se expendan al consumidor y se destinen a la prestacin de un servicio o a un proceso industrial; los productos a granel; las importadas
a regin o franja fronteriza por empresas al amparo de los decretos
de transicin que no se reexpidan y los retornos al pas de exportaciones definitivas.
Su vigencia estaba limitada hasta en tanto se emitieran las NOM-oSOSCFI y NOM-051-SCFI que se referirn a la informacin comercial,
disposiciones generales para los productos, y a la informacin comercial de alimentos y bebidas no alcoholicas preenvasadas y se
identifican las fracciones arancelarias sujetas a su cumplimiento en la
entrada de las mercancas al pas.
Una particularidad de su fundamentacin es que se apoy en el artculo 25 de la LCE que dispone las regulaciones de marcado del
pas de origen y sin embargo, entre los diversos datos que exige su
artculo 20. no se menciona el pas de origen de las mercancas.
Este acuerdo se apartaba de las LFMN y LCE ya que estableci requisitos de informacin comercial fuera de una NOM y por lo tanto tampoco se
dio cumplimiento a su determinacin por la SECOFI, circunstancia que se
confirma con su propio Artculo Tercero Transitorio, al sealar que la malera de ese acuerdo ser de las NOM-050-SCFI y NOM-051-SCFI y del
444
acuerdo que determine que se cumplan en el lugar de entrada e identifique lasfracciones arancelarias. 130
Mediante el acuerdo de la SECOFI publicado en el D.O.F. de 13 de noviembre de 1996, en su artculo noveno, ya se identificaron las mercancas
sujetas a la NOM-051-SCFI y con los Acuerdos publicados el 24 de febrero, 2 de junio y 10 de octubre de 1997, las mercancas de la NOM050-SCFI, por lo que, actualmente, el acuerdo de 26 de diciembre de 1995
ya perdi vigencia.
Las NOM's son las siguientes: NOM-004-SCFI-1994 (prendas de vestir)'31; NOM-20-SCFI-1997 (cueros y pieles); NOM-024-SCFI-1998 (elctricos, electrnicos y electrodomsticos); NOM-055-SCFI-1994 (inhibidores
130 Publicadas en el O.O.F. de 24 de enero de 1996. En ambas se dipuso que entraron en vigor el da 10. de noviembre de 1996.
131 la NOM-004-SCFI-1994 fue publicada en el O.O.F. de 22 de noviembre de
1995, dejndose sin efectos mediante resolucin publicada en el D.O.F. de 22
de diciembre de 1995. Fue publicada de nueva cuenta en el O.O.F. de 24 de
enero de 1996, incluyndose en el Acuerdo de 26 de diciembre de 1995 mediante la modificacin de 13 de noviembre de 1996, en vigor a partir del da
siguiente, salvo la expresin de tallas y medidas, que se pospuso en el artculo
segundo fraccin I transitorio, hasta la fecha que seale la SeCOFI mediante
publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, obligacin que ya se haba
pospuesto por resolucin publicada en el mismo medio de fecha 18 de julio de
1996.
445
Para las mercancas usadas, reconstruidas o de segunda mano, sujetas a certificado de NOM, se dispuso originalmente en su artculo 90. que
se podran importar como insumos siempre que el certificado NOM sealara que las mercancas eran de esa condicin.
El precepto fue modificado por el acuerdo de 28 de junio de 1996 para
permitir la importacin de las mercancias listadas en el artculo 10. sujeta
a la aprobacin de la SECOFI de un programa de reconstruccin o reacondicionamiento, acompaadade una declaracin del importador en ese
sentido.
Con la modificacin de 13 de noviembre de 1996, y hasta la fecha, se
contemplan las dos posibilidades, es decir, el certificado NOM de usado o
el programa de la sECOFI para reacondicionamiento.
B. Los tipos de NOM's
De los preceptos de la LFMN se puede hacer alguna clasificacin de
las NOM's, que ayude a mejor conocer este sistema llamado normalizacin o standarizacin, muy en boga en la teora beral del comercio internacional convencional.
a) Las normas voluntarias o mexicanas y obligatorias u oficiales
mexicanas
La LMN de 1988 las distingua como normas obligatorias mexicanas de
carcter voluntario y normas obligatorias mexicanas de carcter obligatorio, en tanto que la LFMN vigente denomina a las primeras como Normas
Mexicanas (NM) y a las segundas Norma Oficial Mexicana (NOMj, siendo
obligatorias las ltimas. La diferencia es que las NM's son emitidas por Organismos Nacionales de Normalizacin, de carcter privado, en tanto que
las NOM's se emiten por las dependencias pblicas competentes para reguiar la materia que es objeto de la norma, conforme al artculo 38 fraccin 11, 43, 44 Y siguientes de la ley de la materia.
De conformidad con el artculo tercero transitorio de la LFMN, las
NOM's obligatorias anteriores a ella quedaron derogadas con fecha 16 de
octubre de 1993 mientras que las NOM's voluntarias o NM continuaron
con plena vigencia, a las cuales slo se les deberade cambiar denominacin.
446
seis meses prorrogable por una sola ocasin por otro plazo igual, sujatndose a su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin. Las NOM's definitivas sern aquellas que se expidan de manera permanente siguiendo
el procedimiento previsto en los articulas 46 y 47 del mismo ordenamiento
legal. Es aqu importante mencionar que, salvo disposicin expresa en la
propia norma, las NOM's tienen una vigencia de carcter ndefinida, por lo
que slo perdern validez cuando se expida otra que asi lo declare.
d) Las NOM's especficas o genricas
Las norrnas pueden regular las especificaciones de un producto en especial o bien referirse a un gnero de ellos. Entre las erimeras se puede
citar a la NOM-006-SCFI-1993 que es una norma especifica sobre el tequila y entre las segundas a la NOM-EM-006-FITO-1994 que se refiere de manera general a los vegetales.
e) Las NOM's generales o por materia
Existen normas que regulan de manera general todos los aspectos de
los productos tales como sus especificaciones de elaboracin; las condi-
447
exterior.
VII. El canal oficial de comercializacin
Por mandato constitucional ciertos recursos naturales y ciertas actvidades se encuentran reservadas de manera exclusiva al Estado, como son el
petrleo y los productos de la petroqumica bsica; la electricidad; los mineralesradiactivos, la acuacin de moneda y otros.
Para el control de las importaciones y exportaciones de estos productos se usa el rgimen de permso previo de importacin y. exportacin y su
otorgamiento procede solo a favor de las entidades publicas que tienen
atribuciones legales para la explotacin y comercializacin de los mismos.
Debido a la eficiencia del sistema de permisos previos no existe una regulacin especial y diferente para evitar que personas diferentes al Estado
realicen esas importaciones o exportaciones.
Por otra parte, para efectos de proteccin de mercados, la SECOFI
concedi permisos globales para ciertos productos primarios cuyo precio
internacional y condiciones de comercializacin consideraba que era irnportante protegerde operaciones especulativas que los afectaran. De este
modo fueron concedidos permisos globales para la exportacin de miel a
favor de la Unin de Apicultores del Sureste y con cargo a esos permisos
se concedieron autorizaciones de carcter individual. El mismo rnecanismo se sigui para la exportacin de caf y de azcar por el Instituto Mexicano del Caf y la empresa estatal Azcar, S.A.
Estas disposiciones de comercializacin oficial no utilizaron regulaciones diferentes al permiso previo de importacin y exportacin, por lo que
no existe una particularidad digna de estudiar para los fines de esta obra.
VIII. Las medidas de defensa de la propiedad Intelectual
448
chos se transmiten o licencian a una persona en el extran'ero pues tampoco existir una entrada o salida del pas de cosas o e setos. Como se
aprecia este aspecto de la propiedad intelectual no tiene ninguna implicacin en el comercio de mercancas y por lo mismo no se sujeta a la potestad aduanera. 132
b) La remuneracin por la explotacin de los derechos de propiedad Intelectual
Las regalas es el nombre genrico con que se conocen a las remuneraciones que recibe el titular de un derecho de propiedad intelectual por
expiotar o por permitir aun tercero la explotacion de ese derecho. Toda
vez que esa explotacin se materializa en un producto, este aspecto de la
propiedad intelectual s tiene rapercusin en el comercio exterior de mercancas, puesto que las regalas son un costo que se debe reflejar en el
valor o precio de las mismas. Estarepercusin se plasma por lo mismo en
la valoracin de las mercancas y no en regulaciones no arancelarias a las
cuales se puede sujetar su importacin o exportacin.
Para el articulo 65 fraccin 111 de la NLA, el valor de transaccin de las
mercancas importadas comprender, adems del precio pagado, el irnporte de los cargos por regalas y derechos de licencia relacionados con
Las disposiciones aduaneras ordenan que las mercancas se identiflquen de tal modo exhaustivo que inclusive abarque su marca en los casos
en que los productos la ostenten. Tal es el caso de los artculos 36 fraccin I inciso g) y 177 fraccin VIII de la NLA y de la regla general 3.5.16.
para 1999, que ordenan que los nmeros de serie, parte, modelo o marca
de la mercanca, cuando existan, se anoten en la factura, pedimento, documento de embarque o en relacin anexa, con el claro objetivo de prevenir la evasin fiscal al impedir que con el mismo documento de
importacin se pretenda amparar mercanca diferente o adicional a la que
realmente cubri las contribuciones y agot las formalidades legales.
Otro ejemplodel uso de las marcas con fines aduaneros es cuando ella
es una condicin para otorgar o negar permisos de importacin, como
fueron los Acuerdos de la SECOFI publicados en el O.O.F. de 4, 21 Y 28
de julio de 1988 por los cuales se eximi o sujet a permiso previo la importacin de tractores de ruedas y otra maquinaria de uso agncola de ciertas marcas comerciales.
Desde luego que este aspecto no atiende al comercio de la propiedad
intelectual ni a los derechos que de eila se derivan y la referencia a marcas
comerciales slo tiene por objetivo identificar y distinguir las mercancas
de otras similares.
449
a) La temporalidad
En virtud de que los derechos de explotacin exclusiva constituyen una
excepcin a la prohibicin constitucional de los monopolios y ttulos especiales, los derechos de propiedad intelectual son por esencia de carcter
temporal.
Los pases desarrollados son los ms importantes productores de la
tecnologia y por lo tanto los titulares principales de esos derechos, que les
producen enormes cantidades de divisas por regalas, a contrario de los
paises subdesarrollados que son los pagadores de las mismas. Los primeros buscan prolongar la duracin de esos derechos, mientras que los
segundos pretenden reducirla. En los recientes tratados que se citan adelante, se han impuesto los primeros, ya que se increment la proteccin
por la va de ampliar esa duracin.
b) La formalidad
En la mayora de los casos la proteccin y el derecho derivan y tienen
su fuente en un acto o resolucin estatal que lo concede, llmese patente,
registro, etc., aunque la tendencia de la legislacin es que dicho derecho
proviene del acto mismo de creacin o invencin y el ttulo slo lo declarar o reconocer.
133 Seplveda, Csar. El Sistema Mexicano de Propiedad Industrial. Segunda Edicin. Editorial Pcrra. S.A. Mxico, DF 1981. Pgina 195.
450
e) La territorialidad
En virtud de que el derecho y la proteccin surgen del acto estatel que
le concede, esa proteccin lIege heste les fronteres del pes que le otorg,
dicho de otro modo, los derechos de propieded intelectuel no tienen un
reconocimiento universal, sino que se limitan al territorio del pas que concedi la petente, registro, merce, etc. Le cuelided enterior, oblige e que los
interesedos tremiten y obtengen en ceda uno de los peses en gue pretendan explotar sus obras o invenciones los derechos respectivos. 134
d) La especialidad
Consiste en que el derecho a una marca exclusiva se limita a los pro-
ductos o los servicios pere los cuales se solicit y obtuvo el registro correspondiente. ya que no se conceder el registro de marcas sin la
definicin de giros o de productos a los que se aplicar. De este modo, no
existe impedimento para que las personas usen los mismos signos o palabras para identificar sus productos o servicios cuando esos productos o
451
El RLPI establece tambin la circunstancia de que al momento de la importacin exista vinculacin entre el titular del derecho en el pas del que
se exporta y el titular en Mxico, pues recurdese que estos derechos son
territoriales y podra darse el caso que el producto estuviese amparado en
Mxico con la misma marca pero a favor de otro titular, en cuyo caso no
operara lo dispuesto por el citado artculo 92, pues la mercanca se estara introduciendo al mercado mexicano por alguien diferente al titular en
nuestro pas.
Esta caracterstica tambin se consign en la nota 13 al artculo 51 del
Acuerdo Sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio, contenido en el anexo 1C del GATI 1994,
suscrito por nuestro pas sin reservas y publicado en el D.O.F. de 30 de
diciembre de 1994 (TRIPS, por sus siglas en ingls), que dispone que no
aplicarn los procedimientos de defensa "8 [as Importaciones de mercaneles puestas en el mercado en otro pas por el titular del derecho o con su
consentimiento, ni a las mercancas en trnsito", lo que viene a reiterar
que la proteccin a la explotacin y comercializacin exclusiva culmina en
la venta de primera mano que haga el titular o el Iicenciatario de los derechos.
f) Las marcas notoriamente conocidas
Este rgimen consiste en excepcionar las caractersticas de especialidad y territorialidad que ya antes se expusieron, pues implica que la marca conocida no se pueda aplicar a ningn producto, por muy diferente
que sea del producto al que se ie aplique la marca registrada, y tampoco
se pueda usar a pesar de que no este registrada en el pas. Los fundamentos de esta disposicin son proteger al consumidor de la apariencia
de que ambos productos estn elaborados por el mismo titular de la marca conocida y evitar la competencia desleal, por cuanto que se impide
que terceros se beneficien de los gastos de promocin y publicidad que
hacen las empresas citadas.
Tanto los artculos 1708 del TLCAN y 16 del TRIPS incluyen disposiciones sobre estas marcas notorias ampliando su cobertura a las marcas de
servicios. El objetivo de estos comentarios sobre las marcas notorias es
que son la materia sobre las que pueden versar en la mayora de los casos las medidas de defensa.
C. Las medidas de defensa de la propiedad intelectual
Interesa a las disposiciones legales y tratados en la materia no slo establecer los derechos, sino tambin establecer las medidas idneas y eficaces para defenderlos de su violacin o amenaza de violacin. Para
combatir y sancionar esas violaciones, en nuestro pas opera un sistema
mixto que contempla procedimientos ventilados ante las autoridades administrativas como procedimientos ante las autoridades judiciales. A continuacin se exponen los procedimientos que tienen a su alcanceel titular o
452
453
Conforme con los preceptos legales citados y con los artculos 1715 y
1716 prrafo 1 inciso a) del TLCAN y 44 Y 50 del Acuerdo TRIPS del GATI
de 1994, estas medidas tienen por objetivo impedir que las mercancas
objeto de la violacin de derechos de propiedad intelectual se introduzcan
al mercado o circuito comercial del pas que ventila los procedimientos,
por esta razn es que los tratados citados disponen que estas medidas se
pongan en prctica al menos inmediatamente despus del despacho
aduanal de dichas mercancas, de donde se puede vlidamente desprender que mientras las mercancas permanezcan en los recintos fiscales o
fiscalizados bajo el control de las autoridades aduaneras no pueden ser
objeto de estas medidas provisionales o definitivas, pues no estn en posibilidad de entrar al circuito comercial del pas.
b) Las medidas fuera de procedimientos
El GATI de 1947 no estableci obligaciones substanciales a las partes
contratantes para ejecutar medidas de defensa, pues ei artculo IX, prrafo
6, nicamente dispuso que ellas colaboraran entre si para impedir el uso
de las marcas comerciales de manera que tienda a inducir a error con respecto ai origen de un producto, en detrimento de las denominaciones de
origen de los productos de un pas, protegidos por su legislacin. La ausencia de disposiciones en ese acuerdo se debi a la concepcin mperante en aquella poca de que eran materias reservadas a la Organizacin
Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI).
En cambio, las medidas de defensa consistentes en la suspensIn del
despacho aduanero para la libre circulacin ya se incluyeron en los artculos 1718 y siguientes del TLCAN y 51 del acuerdo TRIPS del GATI de
1994, ambos suscritos por nuestro pas y que son la fuente de los artculos
144 fraccin XXVIII, 148 Y 149 de la NLA, cuyas caractersticas consisten en:
1. La sospecha de probables violaciones.
A diferencia de los procedimientos administrativos y judiciaies en los
que el actor o demandante debe probar que a la fecha de su escrito inicial
ya se han cometido las infracciones y ocasionado los daos y perjuicios,
en el caso de estas medidas las infracciones o violaciones no se han configurado, pero existen motivos vlidos para sospechar que puede producirse una importacin de mercancas falsificadas o piratas o infracciones a
otrosderechos intelectuales o industriales.
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En caso de" que dentro del plazo mximo se hubieran iniciado los procedimientos, el interesado deber promover la sustitucin de la suspensin del despacho por la aplicacin de las medidas provisionales ya
expuestas y en caso de aplicarse, las mercancas culminarn el despacho
y una vez abandonado el recinto fiscal pasarn a disposicin de la autoridad administrativa o judicial que las orden.
3. La suspensin al inicio del despacho aduanero.
Conforme con el artculo 144 fraccin XXVIII de la NLA, se suspender
el despacho aduanero para la libre circulacin una vez activado el mecanismo de seleccin automatizado, de donde se confirma que mientras las
mercancas se encuentren en el recinto fiscal en espera de ser destinadas
a un rgimen aduanero, las mercancas no pueden ser objeto de esta suspensin, puestoque no se ha iniciado el despacho referido.
La NLA omiti que estas medidas suspenden el despecho aduanero tal
y como se desprende de su denominacion en los tratados citados. Lo que
s qued claro es que una vez activado el mecanismo automatizado se
suspenden los dems actos del despacho como puede ser el reconocimiento aduanero. Cuando se levante la suspensin (por no existir procedimiento entablado por el interesado o por haberse decretado una medida
provisional) se continuar con el acto siguiente del despacho, que ser el
que haya marcado el mecanismo citado.
4. La suspensin casustica del despacho.
Atendiendo a los requisitos de la resolucin que ordena la suspensin
del despacho de las mercancas contenidos en el artculo 149 de la NLA
consistentes en el nombre dei importador; la descripcin detalleda de las
mercancas; aduana de ingreso y perodo estimado de ingreso al pas, se
concluye que dichas resoluciones son estrictamente de carcter individual
y concretamente para cierta operacin, por lo que no podrn dictarse en
ningn caso esas resoluciones de modo impersonal, general o indefinidas.
5. Las medidas sujetas a fianza.
El solicitante de la suspensin del despacho deber otorgar garanta
suficiente para 'responder de los daos y perjuicios que pueda ocasionar
al importador de las mercancas y ste a su vez podra, transcurrido el plazo mximo de suspensin, otorgar contrafianza para continuar con el despacho aduanero y liberar las mercancas,
D. Las medidas de defensa y las regulaciones no arancelarias
a) El acreditamiento de la titularidad como requisito para Importar
mercancas
Del principio de mercantibilidad de las mercancas que se producen o
explotan al amparo de derechos de propiedad intelectual, se desprende
que el establecimiento de este requisito sera ilegal por cuanto que estara
otorgando un derecho exclusivo que las leyes no otorgan y equivaldrfa a
establecer un monopolio de comercio a favor de ciertas empresas, apartndose del artculo 92 de la LPI y de los tratados citados, estableciendo
un obstculo al comercio internacional de mercaderas.
455
456
Entre las convenios suscritos por nuestro pas que contienen normas
de marcado se encuentran el GATI y el TLCAN.
El primero de ellos, en su articulo IX estipul meras declaraciones y
principios de los cuales, salvo el de trato de nacin ms favorecida, no se
desprende ninguna obligacin especfica a cargo de los Estados, como
son:
1. Los pases reconocen que convendra reducir al mnimo las dificultades y los inconvenientes que dichas medidas podran ocasionar al comercio y a la produccin de los pases exportadores, teniendo en cuenta la
necesidad de proteger a los consumidores contra las indicaciones fraudulentas o que puedan inducir a error.
2. Siempre que administrativamente sea factible, los pases deberian
permitir que las marcas de origen fueran colocadas en el momento de la
importacin.
457
3. En lo que concierne a la fijacin de las marcas en ios productos importados, las leyes debern ser tales que sea posible ajustarse a ellas sin
ocasionar un perjuicio grave a los productos. reducir su valor ni aumentar
indebidamente su costo.
4. Por regla general, ninguna de las partes debera imponer derechos o
sanciones especiales por la inobservancia de las prescripciones relativas a
la fi/acin de marcas antes de la importacin. a menos que la rectificacin
de as marcas haya sido demorada indebidamente, se hayan fijado marcas que puedan inducir a erroro se hayan omitido intencionadamente.
Conviene precisar que cuando el citado precepto del GATI menciona
"marcas" no se refiere a los derechos intelectuales sino a las ieyendas,
sellos o etiquetas que se imprimen o estampan sobre las mercancas o
sus embalajes.
Por su parte el TLCAN dispone en el anexo 311 que cada pas parte
podr exigir que un bien ostente una marca de pals de origen que indique
el nombre de ste al comprador final dei bien, misma que se permitir que
est en ingles, espaolo francs. Cuando las partes exijan una marca de
pas de origen, debern: reducir al mnimo las dificultades, costos e lnconvenientes que la medida pueda causar; aceptar cualquier mtodo razonable de marcado que asegure que la marca sea visible, legible y de
permanencia suficiente (hasta que llegue al comprador final); eximir del
marcado a los bienes en diversas hiptesis; permitir marcarlo antes de liberarlo del control aduanal y no imponer sanciones especiales por el in
cumplimiento de los requisitos de marcado de pas de origen a menos
que se hayan retirado del control aduanal sin haber sido adecuadamente
marcados.
B. El marcado de pas de origen en la legislacin mexicana
Ya se estudi con detalle el rgimen jurdico al que se sujetan los requisitos de marcar o etiquetar las mercancas con cualquier tipo de informacin, consistente en que esos requisitos se establezcan en una NOM.
El Acuerdo por el que se establecen relas de marcado de pas de origen para determinar cuando una rnercancia importada a territorio nacional
se puede considerar una mercanca estadounidense o canadiense de conformidad con el TLCAN, expedido por la SECOFI y publicado en el D.O.F.
de 7 de enero de 1994, fij slo reglas de pas de origen pero no estabieci ninguna obligacin de marcado de las mercancas, disponiendo que la
aplicacin de ese acuerdo es sin perjuicio de las dems disposiciones
aplicables a otros requisitos de marcado o etiquetado de las mercanefas.
Ciertamente el Acuerdo de 26 de diciembre de 1995 clasific las mercanelas que deben ostentar etiquetas de informacin comercial en idioma
espaol en el punto de entrada de la mercanca al pas y se fund en el
articulo 25 de la LCE que se refiere al marcado de pais de origen, sin embargo, entre los datos de la etiqueta no estableci la obligacin de anotar
dicho pals ni en la etiqueta ni en la mercancfa.
X. Los padrones de Importadores
Los reg,stros o padrones fiscales constituyen un ejemplo de medida
que tiene un incontrovertible objetivo formalmente fiscal, pero que tambin
puede actuar para restringir las importaciones y .exportaciones, planteando el inters de estudiar si constituye o no una regulacin no arancelaria.
458
A. Los antecedentes
En la legislacin mexicana existi el Registro Nacional de Importadores
y Exportadores (RNIE) el cual estuvo bajo la responsabilidad de diversas
instituciones tanto de la administracin pblica centralizada (SHCP) y de
entidades paraestatales (IMCE). El solicitar y obtener el registro fue durante algn tiempo requisito necesario para poder realizar operaciones de comercio exterior pero con el tiempo qued en desuso y sin fundamento
legal.
Desde 1992 inici la operacin del "programa validador" del sistema de
eiaboracin y transmisin eiectrnica de pedimentos a la SHCP en el cual
uno de los datos que se "validan" o verifican es la existencia del registro
federal de contribuyentes (RFC) de los importadores y en caso de que no
aparezca en la base de datos (padrn) no se producir la firma electrnica, sin la cual no se puede efectuar la importacin.
La aplicacin de esta medida no tuvo fundamento en ningn ordenamiento legai que fuera publicado previamente, por lo cual los importadores pudieron efectuar sus operaciones hastaque tramitaron la inclusin de
su RFC en el padrn.
.
Los criterios para incluir o suprimir a los importadores de ese padrn
no fueron pblicamente conocidos y posteriormente se basaron en ma-
459
lacin no arancelaria y, por lo mismo, la reglamentacin de su funcionamiento, los requisitos para la inscripcin de las empresas en ellos y la supresin en los mismos no constituyen regulacin no arancelaria.
XI. Los requerimientos de documentacin
Adicionalmente a toda la documentacin que se debe obtener para
acreditar el cumplimiento de las anteriores regulaciones no arancelarias,
tambin las mercancas deben estar amparadas por otros diversos documentos que acorde con la teora del comercio internacional, actan como
y las guas areas. s610 requieren para el despacho de las mercancas que
estn revalidados por la empresa porteadora o sus agentes consignatarios.
del pas que sealan y deben ser suscritos, a elecci6n de la legislacin del
pas que los exige, por las autoridades del pas de origen, por sus productores o por los exportadores de las mercancas.
El certificado de origen no necesariamente debe amparar a las mercaderas, sin embargo en algunos casos es un documento que sirve para la
aplicacin de los aranceles, en otros casos para la excepci6n de las requ-
460
461
CAPITULO VI
LAS FASES DE LA ACTIVIDAD ADUANERA
1. INTRODUCCION
462
AIQunas ocasiones se usa esta expresin para hacer referencia al intercambio comercial entre las naciones o entre los particulares, y en otras
ocasiones el de trfico ilcito, para calificar el comercio de bienes prohibdos. Desde luego, no son stas las significaciones que usan las disposi-
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martimo; los que se trasladan por los ros, lagunas y lagos interiores se
rn el trfico tluvial, etctera,"
d) El tipo de transporte
Con este criterio, el trfico ser el tipo o clase de transporte por medio
del cual se conducen las mercancas. De este modo ser trfico areo las
mercancas que se transporten por aeronaves. 139
Las acepciones de trfico elegibles para efectos aduaneros son las que
se refieren al elemento natural y al tipo de transporte, pues aisladas podran conducir a conclusiones inexactas, por ejemplo: existen mercancas
que se trasladan por el espacio areo y sin embargo no lo hacen por aeronaves (software por va de microondas). buques que no se desplazan por
mar, sino en ros o lagunas o mercancas que se desplazan por ros y no
lo hacen a bordode ninguna embarcacin.
As, se podra afirmar que el trfico aduanero es el tipo de transporte y
el eiemento natural por el que se despiaza cuando se introduce al territorionacional o sale del mismo.
B. Los tipos de trfico
A falta de esa definicin, el artculo 11 de ia NLA establece los diferentes tipos de trfico por medio de los cuales las mercancas podrn introducirse al territorio nacional o extraerse del mismo, incluso asirnitando a ellos
otros conductos y servicios:
"Las mercancas podrn introducirse al territorio nacional o extraerse del mismo mediante el trfico martimo, terrestre, areo
y fluvial, por otros medios de conduccin y por la va postal."
a) El trfico terrestre y sus clases
La NLA y el NRLA no contienen definiciones o conceptos para este tipo
de trfico, como lo hacen en el caso de los otros tipos de trfico, pero se
podra decir, en trminos generales, que es el transporte por el suelo a
bordo de vehculos que se desplazan usando ruedas de cualquier tipo y
sus clases son:
1. El autotransporte.
Para efectos aduaneros dentro de esta clase se ubican tanto a los vehculos que se mueven por su propia fuerza como aquellos remolques y
semi remolques que son movidos por fuerzas externas, tanto de carcter
animal, mecnico o motriz.
464
Dentro de esta cateqora se pueden mencionar a los camiones de cualquier tamao; a los tractores o tractocamlones; cajas y remolques; automviles de cualquier clase; carretas y carretones, y por qu no, hasta
bicicletas o triciclos.
2. El transporte ferroviario.
Se constituye por las locomotoras, mquinas y carros de arrastre que
se conducen por vas fijas construidas al suelo, ya sea electrificadas o no.
b) El trfico martimo
y sus clases
El transporte por mar y a bordo de una embarcacin (no incluye ia Introduccin o extraccin de especies en cuerpos de agua) puede ser de
diversos tipos, atendiendo, por cierto, a criterios diferentes a los anotados,
como son el puerto de destino y de salida. En efecto, el artculo 11 del
NRLA seala que el trfico rnartlrno puede ser:
1. El trfico de altura.
Es el transporte de mercancfas que lleguen al pas o se remitan al extranjero y la navegacin entre un puerto nacional y otro extranjero o viceversa.
Una modalidad del trfico de altura es la Introduccin de embarcaciones de bandera extranjera y la salida de las nacionales que en el mar territorial o en la zona econmica exclusiva se dedicarn a la explotacin,
extraccin o transformacin de recursos naturales y que conforme con los
artculos 17 y 18 del NRLA deben previamente fondear y despus de esas
actividades regresar a un puerto nacional.
2. El trfico de cabotaje.
Es el transporte de mercancas o la navegacin entre dos puntos del
pas situados en el mismo litoral (orilla o costa del mar). Las mercancas
en este trfico no sern objeto de las disposiciones aduaneras cuando la
embarcacin no realice simultneamente para otras mercancfas el trfico
de altura o mixto.
3. Ei trfico mixto.
Es el transporte de mercancas en una embarcacin que realiza simultneamente los trficos de altura y cabotaje y el transporte de mercancas
o la navegacin entre dos puntos de la costa nacional situados en distinto
litoral o en el mismo si se hace escala en un puerto extranjero.
Los artculos 19, 21, 22 Y 23 del NRLA esiablecen el rgimen de las
mercancas en cabotaje cuando se transporten en una embarcacin en
trfico mixto:
(1) L.a autorizacin de toma de carga.
El embarque y transporte de carga en cabotaje en trfico mixto requiere
la previa solicitud del capitn o del agente de la empresa naviera y la autorizacin de la autoridad aduaneraque le recaiga,
(ii) La presentacin y autorizacin del sobordo.
465
Las utilizadas para usos comerciales diferentes al servicio pblico, previo permiso.
466
Las mercancas tambin se podrn introducir o extraer del territorio nacional por el Servicio Postal Mexicano (SPM) siendo aplicables las disposiciones del trfico o medio de transporte que se haya utilizado. Los
artculos 28, 29 Y 30 del NRLA slo establecen obligaciones a cargo del
SPM de proporcionar informacin y presentar los bultos y envos postales
a las autoridades aduaneras.
11. La presentacin de avisos.
A. Los avisos de transportistas
al Los avisos de arribo o de salida del transporte
No obstante que el artculo 10 de la ALA no estableca obligacin alguna a cargo de las empresas transportistas o de sus conductores de avisar
467
468
sajes electrnicos, emitidos por las irneas areas desde ei extranjero, dentro de la primera hora postarlor a la salida de la aeronave del aeropuerto
de origen.
Cuando las empresas areas no contaran con el equipo de cmputo
para transmitir los mensajes electrnicos, deberlan proporcionar por fax la
Informacin directamente a la aduana en el primer aeropuerto en que
aterrice la aeronave. En casos de fuerza mayor que impidan transmitir la
informacin oportunamente, dentro de 72 horas la empresa deber presentar un escrito ante la aduana correspondiente en el qUeustifique porqu no pudo transmitir y entregue la Informacin omitida. uando no se
acreditara la fuerza mayor se Impondrfa una multa de 1,000.00 pesos por
cada aeronave que aterrice en territorio nacional.
En todos los casos, las reglas generales hicieron consistir la lista o aviso en la fecha, nmero, origen y destino del vuelo y el nombre de los pasajeros.
La obligacin contenida en el artculo S-E de la ALA se traslad al primer prrafo del artculo 70. de la NLA con las siguientes modificaciones:
Se suprimi la referencia a los vuelos comerciales regulares, extendiendo la obligacin a todo tipo de empresas areas, entre ellas, los
taxis areos.
Se suprimi que la lista se transmita con anterioridad 'al erribo de la
aeronave.
Los medios y las modalidades sern los que determine el reglamento
en lugar de remitir a reglas generales.
El artculo 50. del NRLA suprimi la transmisin electrnica para todos
los vuelos, estableciendo que la lista con los nombres de los pasajeros se
proporcionar slo a requerimiento de las autoridades aduaneras, en los
plazos y en los medios que seale la SHCP en el requerimiento correspondiente.
3. A cergo de los transportistas marltimos.
El artculo 13 fraccin 11 del NRLA dispone que el capitn de la embarcacin que reciba en el extranjero carga o pasajeros para transportarlos al
pas, presentar a la autoridad aduanera una lista, por cada puerto, de los
transporten:
"Las empresas de transportacin martima y area, debern
469
470
471
pedir un anexo a esa regla, en el que se sealarn los lugares que hubiere autorizado. sin dejar de observar que a una peticin particular le recaer una regla de carcter general.
B. Las arribadas y aterrizajes forzosos
Dispone el articulo 186 fraccin IX de la NLA que cometen la infraccin
relacionada con el control, seguridad y manejo de las mercancias de comercio exterior los capitanes y pilotos de embarcaciones y aeronaves que
presten servicios internacionales y las empresas a que stas pertenezcan.
cuando injustificadamente arriben o aterricen en lugar no autorizado, siempre que no exista infraccin de contrabando, aplicando una sancin de
5,000.00 pesos a 7,500.00 pesos en los trminos de la fraccin IV del articulo 187 de la misma ley.
De este mandato legai se desprende que en los casos de arribadas forzadas o aterrizajes forzosos en los que las embarcaciones o aeronaves se
introduzcan al pas por lugar no autorizado no constituyen infraccin legal,
pues las fallas, desperfectos o accidentes comprobados que sufran esos
transportes son causa justificada y por lo mismo excluyentes de responsabilidad.
Destacan sin embargo tres circunstancias que es menester aqu CO~
mentar:
472
Por lo anterior, los embarques marftimos y areos deben InQ'esar precisamente por la aduana que mencionan los respectivos conocimientos de
embarque y gulas areas y solamente podrn hacerlo por otra aduana
cuando se presenten y comprueben las causas mencionadas.
IV. Los dfas y horas hbiles
La entrada y salida de personas, transportes y mercancas debe tambin realizarse en da y hora hbil. Esta disposicin se Incluy de menera
imperfecta en el texto original de 1982 del ertlculo 80. de la ALA, ya que
ms bien se referfa a las maniobras, almacenamiento, transbordos, desembarque y embarque de pasajeros y a ia revisin de sus equipajes y no
al hecho mismo de la entrada o salida de transportes y mercancas.
No obstante lo anterior, el articulo 10 del ARLA dispuso que para llevar a
cabo la entrada o salida de personas. transportes y mercanclas eran das
y horas hbiles los que sealaran las reglas generales que dictara la
SHCP. En la segunda de las reglas generales de 1982 se estableci para
la mayora de los servicios el horario de 8 a 15 horas. de lunes a viernes, y
en el caso de entrada o salida de transportes y mercanclas en trfico terrestre dispuso que el horario seria filado conforme al servicio de la aduana extranjera. Esta regla fue modificada posteriormente mediante la
reforma publicada el 8 de febrero de 1990 para disponer como hbiles las
24 horas de todos los das del ao.
La reforma para 1991 a la ALA subsan esa omisin legislativa al adicionar un artculo 80.-A, que dispuso que las 24 horas del dla y todos los
das del ao son hbiles para el ejercicio de las facuitades de comprobacin de las autoridades aduaneras y precis que para efectos de la entrada al territorio nacional o salida del mismo de personas, medios de
transporte y mercancas, eran hbiles los dlas y horas que sealara la
SHCP mediante reglas de carcter general, precepto que para 1992 pas
a ser el articulo 80.-C y asl se traslad a los articulas 18 de la NLA y 80.
del NRLA.
Asl pues, desde 1991 los dlas y las horas hbiles se vienen estableciendo en los anexos de las reglas generales, mismos que disponen horarios especficos para cada aduana (vase la regla 3.3.1 y el anexo 4 para
1999).
Estas disposiciones generales tienen las siguientes disposiciones particulares. dependiendo del tipo de trfico o de necesidades especiales de
ciertas mercancas.
A. Los horarios hbiles para el trfico areo
Dispone el segundo prrafo del artculo 80. del NRLA que en este trfico sern das y horas hbiles los que establezcan las autoridades competentes (aeronutica civil de la SCT). Las reglas generales 20 para 1995 y la
23 inicial para 1996 ordenaban que esas autoridades debian informar a
la aduana de los dlas y horas hbiles. disposicin que ya no apareci en
las reglas para 1996, seguramente por existir duplicidad. habida cuenta
que esas autoridades deben notificar a las aduanas sobre los vuelos rrternacionales. En el trfico areo se presenten dos circunstancias particulares en las disposiciones legales:
473
474
1. El certificado de matrcuia.
2. El certificado de aeronavegabilidad.
3. Las licencias de la tripulacin.
4. El diario de a bordo.
S. La licencia de la estacin de radio de la aeronave.
6. La lista de pasajeros.
7. Los manifiestos y declaraciones de carga,14D
La enumeracin anterior permite observar que el NRLA y las reglas generales son redundantes cuando exigen la lista de pasajeros, y aunque el
NRLA y los tratados internacionales no mencionan a la gua area, no existe duda que dicho documento viene amparando las mercancas.
140 Convenio Sobre Aviacin Civil Internacional. Apndice 11. Artfculo 29.
475
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y actualizaciones nicamente de redaccin, como sustituir piezas de correspondencia por envos postales y zonas libres por franja o regin fronteriza, pero persistiendo la ambigedad sobre lo que debe manifestar el
remitente.
C. La colocacin da medios de seguridad
El artculo 186 fraccones I y 11 de la ley, tipifican como infracciones, que
las mercancas de comercio exterior no tengan en los almacenes, transportes o bultos que las contengan, los precintos, etiquetas, cerraduras,
sellos y dems medios de seguridad exigidos por la ley o el relamento,
as como violar o tolerar la violacin de esos medios de segundad. Las
sanciones se prevn en el articulo 187 fraccin I de la misma ley y consisten en multa en cantidad de 2,000.00 pesos a 2.500.00 pesos a las personas autorizadas para almacenar o transportar las mercancas O de quienes
violen o toleren la violacin.
Los medios de seguridad exigidos por la ley y las reglas generales son
los siguientes:
al Los precintos o candados fiscales en los transportes
Cuando se estudi el rgimen a que se sujetan los agentes aduanales,
se expuso que el articulo 160 fraccin X de la NLA establece a cargo de
los mismos el requisito operativo de utilizar candados oficiales en los
vehculos y contenedores que transporten las mercancas cuyo despacho
promuevan, remitiendo su regulacin a las reglas generales (3.28.1 a
3.28.3 para 1999).
El objetivo de esos candados es asegurar el compartimento de carga
de los vehculos y deben ser colocados en las puertas de acceso de ese
compartimento de carga antes de que se introduzcan a territorio nacional
en trfico fronterizo o antes de que abandonen el recinto fiscal en los dems tipos de trfico. Deben ser coior rojo en los casos de regmenes de
depsito fiscal o de trnsito interno o internacional y color verde en todos
los dems casos.
En la Norma Quinta del Manual de Operacin Aduanera (MOA) se excepta el uso del candadooficial en los SIguientes casos: 141
1. Cuando la mercanca se destine a permanecer en la franja o regin
fronteriza.
2. Si las dimensiones o caractersticas de la mercanca no permiten que
se transporten en vehculo con compartimento de carga cerrado.
141 Secretara de Hacienda Crdito Pblico. Manual de Operacin Aduanera. Segunda Unidad. Despacho Aduanero. Julio de 1994.
477
En los casos en que las importaciones se promuevan en aduanas martimas, areas o interiores, el agente aduanal podr optar por no usar los
candados, o bien por colocar candados de color verde una vez que la
mercanca le sea entregada por los almacenes para retirarla del recinto fiscal. En la prctica en estas aduanas no se usan los candados fiscales, salvo en los regmenes en los cuales obligatoriamente se requiere el
candado color rojo.
b) El candado para transitar por franja o regln fronteriza
El artculo 140 segundo prrafo de la NLA, proveniente de la reforma
para 1992 al artcuio 107 de la ALA, dispone que las mercancas destinadas al interior del pals y cuya importacin se efecte a travs de una franja
o regin fronteriza, para transitar por stas, debern utilizar los mismos
medios de transporte en que sean presentadas para su despacho, conservando ntegros los precintos, sellos, marcas y dems medios de control
que se exijan para ste.
En estos casos se usarn los candados fiscales a que se refiere ei inciso anterior y deben ser del color de acuerdo con las relllas comentedas,
con la excepcin de no usaresos candados o sellos tratndose de maniobras de consolidacin o desconsolidacin de mercancas y en los dems
casos que establezca la SHCP mediante reglas.
Las maniobras de consolidacin a que se refiere la ley se realizan para
poder transportar pequeas importaciones a diversas ciudades del interior
del pas que ingresan por aduanas fronterizas y que por su escaso volumen no requieren ni justifican el uso de un camin completo. Se ingresan
y despachan en aduanas fronterizas usando vehculos acordes con ese
volumen del embarque y son entregados a empresas transportistas que
los consolidan y transportan a sus iugares de destino.
La regulacin de esta consolidacin est prevista en las normas Vigsima Cuarta y Vigsima Quinta del MOA y consiste bsicamente en que las
mercancas pueden introducirse en vehculos abiertos, sin usar candados,
marcadas con una cinta adhesiva con la leyenda "consolidacin franl'a
fronteriza", debindose entregar a la lnea transportista autorizada por a
SHCP, quien har ios trmites necesarios para su transportacin a destino, como son las relaciones de consolidacin y la presentacin a la garita
de salida.
Solamente se permitir la consolidacin por pedimento completo, es
decir, que abarque todas las mercancas descritas en dicho pedimento y
no slo parte de ellas.
478
gin fronteriza.
Mediante la reforma legal para 1991 se estableci en la fraccin XX del
artculo 116 de la ALA la facultad de la SHCP para establecer marbetes o
sellos especiales para las mercancas o sus envases, destinados a las zonas libres o franjas fronterizas, que determinara esa misma Secretara,
siempre que hubieran sido gravados con impuestos inferiores a los del
resto del pas, disposicin que se duplic con la reforma de julio de 1993
en la fraccin XXI del mismo precepto y que se traslad, sin duplicidad, en
la fraccin XX del artculo 144 de la NLA, actualizando los trminos de
franja o regin fronteriza.
La citada dependencia no ha establecido esos sellos o marbetes, as
de las mercancas, la citada dependencia no ha emitido disposicin alguna que haga obligatorio que los bultos arriben al pas marcados con el origen de las mercancas que contienen.
3. Los engomados en vuelos con escalas.
En las reglas generales se ha establecido que las empresas que presten servicios de transporte areo de carga y pasajeros en vuelos internacionales, deben adherir un engomado, antes de su internacin a territorio
nacional, a la carga y a los equipajes en aquellos casos en que los vuelos
tengan escalas nacionales para cargar o descargar mercancas o para el
ascenso o descenso de pasajeros, que tengan como destino otro punto
dei pais. Esta disposicin no comprende los bolsos de mano y los portafolios de los pasajeros (articulo 198 del NRLA y regla 3.28.4 para 1999). Estos engomados tambin se utilizan para marcar el equipaje de los
pasajeros que provienen de aeropuertos ubicados en franja o regin fronteriza con destino a ciudades localizadas en el interior del pas.
.
4. Los engomados para transbordos areos.
En los transbordos de mercancas en trfico areo a que se refiere el
artculo 13 de la NLA, la regla general 3.24.15 para 1999 ordena que se les
adhieran a los bultos el "engomado oficial para el control de trnsito interno por va area", en el formato que aparece en el anexo a dicha regla.
479
palabra en las cajas, atados o bultos, ya sea con etiquetas, grabada o simplemente escrita.
6. Las leyendas de consolidacin fronteriza.
Como se expuso antes, las mercancas que se introduzcan por una
aduanero.
Esta anotacin en el pedimento slo tiene efectos informativos y las inexactitudes que pueda contener no sern sancionables si la cantidad declarada de mercancas coincide con la del embarque que se presenta al
despacho.'42
VIII. La visita de Inspeccin a los transportes
El control y vigilancia que ejerce el Estado a los transportes cuando
entran o salen del territorio nacional incluyen las atribuciones legales para
que las autoridades aduaneras puedan abordar dichos transportes, a fin
de verificar que transportan nicamente las mercancas que se declaran
en los manifiestos por sus conductores.
A esta atribucin se le denomina visita de inspeccin y est prevista en
el artculo 20 fraccin I de la NLA como la obligacin de las empresas porteadoras, los capitanes, conductores y propietarios de los transportes de
recibir la visita de inspeccin que realicen las autoridades aduaneras a los
mismoscon motivo de su entradao salidaal pas.
El NRLA ya no prev la regulacin de la visita de inspeccin en trfico
martimo que se contemplaba en el artculo 19 del ARLA, y que sealaba
como su objeto:
142 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Subsecretara de tnqrescs. Comit
de Normatividad Aduanera. Manual de Criterios de Interpretacin en Materia
Aduanera y de Comercio Exterior. Versin 5. Septiembre de 1995. Pginas 60
y 63.
480
La NLA y el NRLA no establecen una definicin de mercancas peligrosas, aunque s identifican casusticamente las caractersticas que deben
tener, y en virtud de que tampoco sealan en qu consisten esas caractersticas, habr que buscarlas en otros ordenamientos legales.
al Las mercancas peligrosas para las reglas generales de 1982
En la tercera de las reglas generales de 1982 se publicaron listas enunciativas de las explosivas, inflamables, corrosivas y radiactivas V, a pesar
de su gran utilidad, de ellas no se desprendi ninguna definicin de sus
caracteristicas, pues reproducfan las listas que contenia el artculo 62 del
Cdigo de 1952.
481
2. Es limitativa ya que no abarca a las mercancas que representen riesgo para el equilibrio ecolgico, la propiedad o la poblacin en general, y
puede ser extensiva, ya que se podra ubicar en ella a mercancas que no
tienen las caractersticas mencionadas, como sonlos animales peligrosos.
482
Por otra parte, no toda mercanca que pudiera ser calificada de peligrosa requera la autorizacin de entrada, pues le fait indicar "en aquellos
casos en que sea exigible por las disposiciones legales aplicables". Esta
redaccin provena de la reforma legal para 1985 y por lo mismo anterior
al nuevo regimen general de las regulaciones no arancelarias, ya estudiado con amplio detalle.
El artculo 23 de la NLA corrigi parcialmente la primera circunstancia,
pues ya dispone que la autorizacin sio es exigible para poder llevar a
cabo la descarga o para quedar en depsito ante la aduana y no para la
entrada al territorio nacional, aunque en la fraccin I sigue sin precsar que
la autorizacin slo es exigible cuando la mismase requiera por las disposiciones legales respectivas.
C. Las marcas y smbolos en bultos de mercancas peligrosas
En el artculo 20 fraccin V de la NLA se establece la obligacin de los
transportistas o porteadores de colocar en los bultos que contengan mercanelas peli~rosas, las marcas o smbolos que son obligatorios internacionalmente, solo cuando el documento que ampare el transporte seale que
se trata de este tipo de mercandas, condicin esta ltima que no contena
la ALA.
El NRLA ya no contempla la disposicin que apareca en el artculo 12
del ARLA que sealaba que dicha obligacin deba cumpiirse imprimiendo
gruesos caracteres sobre los bultos. a menos de que se transportaran en
vehculos por entero, en cuyo caso las leyendas se imprimiran en el sxterior del medio de transporte.
D. El almacenaje de mercancas peligrosas
Los artculos 60. segundo prrafo y 15 tercer prrafo de la ALA disponan que las mercancas peligrosas se almacenaran en lugares apropiados
que, por sus condiciones de seguridad, se habilitaran al efecto como recintos fiscalizados y que, en el caso especfico de las radiactivas, la autoridad aduanera las entregara de inmediato a las autoridades y organismos
competentes en la materia, bajo cuya custodia, supervisin y responsabilidad quedaran almacenadas.
De lo expuesto por dichos artculos se poda inferir que la ley ordenaba
que en todos los casos de mercancas peligrosas no se almacenaran en
recintos fiscales, sinoque fueran remitidas a almacenes especiales que se
habilitaran como recintos fiscalizados.
483
Consecuentes con ese mandato, los artculos 12 y 73 del ARLA disponan que las mercancas explosivas se almacenaran en los lugares que se
habilitaran ubicados fuera de las reas urbanas y que las mercancas conducidas en medios de transporte, que para el resto del cargamento constituyeran un peligro, slo se podran depositar ante la aduana en lugares
acondicionados para recibirlas y para su inmediato despacho, es decir,
evitando su almacenaje.
El artculo 23 de la NLA contiene el rgimen de depsito y almacenaje
de las mercancas peligrosas, realizando diversos cambios que es conveniente dejar anotados:
a) El almacenaje para Importacin y exportacin
La ALA regulaba slo la entrada al pas de mercancas peligrosas pero
la NLA al mencionar la descarga y depsito ante la aduana tambin abarc la salida del territorio nacional de dichas mercancas. al sealar "o para
extraerse del mismo", con lo cual sus disposiciones se aplican a las rnercandas peligrosas que se pretendan depositar ante la aduana para su
posterior exportacin.
b) El almacenaje en recinto fiscal
La fraccin 11 del citado artculo 23 autoriza la descarga y el depsito
ante la aduana cuando el recinto cuente con IU\lares apropiados para su
almacenaje. Ya que la ley no distingue entre recinto fiscal o fiscalizado, el
almacenaje puede ser en cualquiera de ellos, siempre y cuando cuenten
con las condiciones de seguridad apropiadas. Esta disposicin es nicamente aplicable a las mercancas contaminantes, corrosivas e inflamables,
pues para las explosivas y radiactivas se establecen reglas especiales.
e) La entrega de las explosivas y radiactivas
El ltimo prrafo de ese precepto adicion a las mercancas explosivas
al rgimen que ya tenan las radiactivas, consistente en que se entreguen
a las autoridades competentes para su custodia, supervisin y responsabilidad. La frase "que queden en depsito ante la aduana en recintos fiscales" no debe ser interpretada en el sentido que esa clase de mercanca se
conserve y almacene en los recintos fiscales dentro de la aduana pues,
por una parte, ello sera una contradiccin entre la fraccin li y ei ultimo
prrafo, y por otra parte, se expondra a todo el recinto fiscal, pues es obvio que no cuentacon las condiciones de seguridad para manejar material
radiactivo o explosivo. Por el contrario, se debe interpretar que la ley dispone que los almacenes de las autoridades competentes se considerarn
como recintos fiscales y no como recintos fiscalizados, con las consecuencias que ello origina y que ms adelante se estudiarn.
E. La venta de mercancias peligrosas
Con la reforma para 1991 se modific el artculo 24 de la ALA para adicionar las mercancas peligrosas a las previstas en el texto original (perecederas, de fcil descomposicin y animales vivos), que son susceptibles
de venderse por las autoridades aduaneras dentro de los 10 das de depsito ante la aduana, cuando el recinto fiscal no cuente con los lugares
apropiados para su conservacin.
El artculo 34 de la NLA recogi la atribucin comentada y adems de
reducir el plazo a tres das, suprimi a las mercancas peligrosas, regresando al texto original de la ley de 1982, exclusin justificada ya que con-
484
forme a su artculo 23, para que las marcancas peligrosas se puedan depositar ante la aduana, es un requisito que el recinto fiscal cuente con los
lu!)ares apropiados para su conservacin, por lo que si la aduana las recbl en depsito es porque cuenta con esos lugares, lo que evita que se
configure la causal prevista para su enajenacin.
F. La toma de muestras de mercancras peligrosas
Es claro que cuando las mercancas peligrosas se presentan ante las
autoridades aduaneras para su despacho y, conforme al resultado del mecanismo de seleccin automatizado, debe de practicarse el reconocimiento de las mismas, se producen o aumentan los riesgos de causar algn
dao a las personas, instalaciones y a las mercancas mismas, ms an si
el recinto fiscal no cuenta con el personal tcnico y las instalaciones aproo
piadas para ese examen.
En virtud de que la mayora de las aduanas del pas, sino es que todas,
no cuentan con el personal tcnico capacitado para manejar esta amplsima gama de productos peligrosos ni tampoco con las instalaciones adecuadas para cada una de ellas, la regla general 19 para 1994 estableci
que para efectos de los artculos 90. y 29 de la ALA la toma de muestras
poatt efectuarse en el domicilio del importador por alguno de los laboratorios autorizados en el anexo 7 de la resolucin para ese ao. En ese
caso, los importadores podran optar por entregar, en el momento del reconocimiento, la muestra tomada previamente o bien que se tomara la
muestra en el reconocimiento.
En la regla general 22 para 1995, la disposicin se modific substancialmente para suprimir el carcter optativo de la toma previa de muestras
de mercancas peligrosas o estriles, pues seal que ios importadores
deberlarl tomar previamente las muestras y entregarlas al agente aduanal,
quien las presentara al momento del reconocimiento aduanero.
Este carcter obligatorio para los importadores se estamp en ei artculo 45 de la NLA que dispone que en el caso de ias mercancas peilgrosas
y estriles os importadores y exportadores debern tomar previamente las
muestras y las entregarn al agente aduanal quien las presentar al momento del reconocimiento aduanero, Este precepto presentaciertas circunstancias:
1. No contempla la intervencin de laboratorios autorizados, o sea, la
toma ia puede realizar el propio importador, exportador o quien ellos libremente designen,
2. A pesar que el importador o exportador entregue la muestra previamente tomada, la autoridad estar facultada para tomar muestras al mo.rnento del reconocimiento aduanero.
485
1. La autorizacin de descarga.
El trfico martimo era el nicopara el cual se ordenaba que las maniobras de .descarga tenan que previamente autorizarse, sin embargo el artculo 43 del ARLA fue derogado "tcitamente" desde el anexo 1 de ia regia general 4 para 1994.
11. La carga y descarga simultnea.
El artcuio 47 del:ARLA permita que en trfico martimo se pudiera verificar, sujeta a la vigilancia aduanera, la carga y descar~a de mercancas en
forma simultnea, precepto que se consider tambien derogado por las
reglas generales para 1994.
486
487
4BB
el El trnsito Internacional
Por su parte, el artculo 130 de la misma ley establece que el trnsito de
mercancas es internacional cuando se realice en los siguientes supuestos:
1. La aduana de entrada envie a la aduana de salida las mercancas de
procedencia extranjera que lleguen al territorio nacional con destino al extranjero.
2. Las mercancas nacionales o "nacionalizadas" se trasladen por tarritorio extranj~ro para su reingreso al territorio nacional.
489
la autoridad aduanera podia solicitar la asesora de la autoridad aeronutica del mismo aeropuerto.
2. Las clases de transbordo.
En ambos casos el transbordo podia ser directo o indirecto. El artculo
100 los defina de la siguiente manera:
(1) El transbordo directo.
De nave a nave; mediante el depsito en tierra, gabarras u otras embarcaciones que hagan servicio de puerto; continuo en muelles o embarcaderos; utilizando embarcaciones de alijo o por otro medio que permita que
la descarga y el reembarque se hagan en continuidad.
(11) El transbordo indirecto.
El que exige la prctica separada de la descarga y el reembarque, mediando entre une y otro la permanencia de las mercancas, en tierra o en
embarcaciones que hagan servicio de puerto.
3. La documentacin.
En el caso del transbordo martimo se tramttaba y amparaba con la solicitud que formulara el capitn de la embarcacin y en el areo con el rnanifiesto de carga respectivo.
b) En la Ley Aduanera y su reglamento de 1982
En su texto original, el artculo 80. de la ALA contempl que el transbordo debera practicarse en el lugar autorizado y en da y hora hbil y los
artculos 58 y 59 de su reglamento mantuvieron casi el mismo rgimen
que el cdigo anterior, conservando la distincin entre el transbordo directo y el indirecto, asi como la solicitud de autorizacin ante la aduana, permitiendo que se presentara por el capitn, el conductor o el agente de las
embarcaciones o aeronaves.
En el transbordo directo la autoridad aduanera se debera concretar a
ejercer vigilancia para cuidar y evitar que las mercancas se pudieran confundir con otras sujetas a carga y descarga. En el indirecto se debera anexar la copia del manifiesto o sobordo, con la cual se tramitara.
1. La supresin dei transbordo areo sin despacho.
La regulacin y tramitacin del transbordo areo cambi substancialmente con la reforma para 1992, ya que modific la parte final del articulo
80., derogando tcitamente, para efectos del transbordo areo exclusivamente, los artculos del ARLA antes citados, para disponer:
"No se podrn efectuar transbordos de una aeronave a otra de
mercanca de origen extranjero, cuando no hayan sido despachadas."
La redaccin de esa modificacin legal pareca ordenar que en lo sucesivo se impedira el transbordo areo, ya que la obliqacin de despachar
las mercancias no slo interrumpira el viaje, tambin Implicara asi~nar las
mercancas a un lugar de destino que no era el ordenado en la gUia area
y sometera, en algunos casos, a despacho de mercancas que no estaban ni siquiera destinadas a territorio nacional.
490
491
Con la reforma ai artculo 13 de la NLA para 1997, se subsan esta circunstancia, cuando en ese precepto, que mencionaba exclusivamente a
las aeronaves, se aadia las embarcaciones.
2, El transbordo areo.
Ei artculo 13 de la NLA, reformado, dispone que:
"El transbordo de las mercancas de procedencia extranjera de
una aeronave o embarcacin a otra similar sin haber sido despachadas, se podr realizar bajo la responsabilidad de la empresa transportsta o utilizando los servclos de agente o
apoderado aduanal, sempre que se cumplan los requisitos
que establezca el reglamento."
Por su parte los artculos 35 a 38 del NRLA establecieron el rgimen de
ese transbordo, que se hace consisti r de las siguientes bases:
(1) La definicin.
Cuando una aeronave o embarcacin interrumpe su trnsito por el espacio areo nacional o el mar territorial y aterriza o fondea por necesidades tcnicas, se pueden presentar dos situaciones: 1) sin transbordo
reanuda su travesa hacia un aeropuerto o puerto fuera del territorio naci-
492
493
494
casos imprescindible, que tambin se realicen operaciones para su aprovsionamento de combustibles y de otros efectos indispensables para
efectuar su pr6ximo viaje o travesa, sea de ida o de retorno. Entre estas
operaciones de abastecimiento y de preparaci6n indispensables de los
medios de transporte para emprender su viaje se pueden citar a las siguientes:
A. El abastecimiento de los medios de transporte
En estos casos se trata de proveer al transporte mismo de las mercancas indispensables para que pueda funcionar y trasladarse. Para estos
productos las disposiciones legales establecen tratamientos diferentes,
dependiendo del tipo de producto, del tipo de transporte y de su
matrcula.
a) Los combustibles
El articulo 61 fracci6n IV de la NLA dispone que se excepta de la exencin de los impuestos al comerco exterior el abastecimiento del combustible nacional que tomen las embarcaciones de matrcula extranjera,
mandato que ya se contena en el tercer prrafo del artculo 49 del ARLA,
al ordenar que se pagaran los impuestos que causara la totalidad del
combustible que se aprovisionaran esas embarcaciones, abastecimiento
que no requiere de autorizacin alguna de la autoridad aduanera, sino
Por el contrario, ei artculo 84 del NRLA exenta del pago dei impuesto a
la exportacin a los combustibles con que se aprovisionen, a la capacidad
de su depsito normal, las embarcaciones nacionales, todos los vehculos
terrestres y las aeronaves, salvo las limitaciones que para estas ltimas establezcan los convenios internacionales.
495
496
Las refacciones que sin salir del recinto fiscal, sean necesarias para
la reparacin y mantenimiento de aeronaves de lneas extranjeras.
Con oficio 326-A-102 de 15 de diciembre de 1995 la SHCP determin,
en trminos ms generales, que se pueden desembarcar dentro de la figura del comisariato los equipos propios e indispensables de las aeronaves
tanto nacionales como extranjeras, taies como turbinas, hlices, motores,
tren de aterrizaje y ei APU (Aircraff Power Unit), conceptos dentro de los
cualesse incluyen a las refacciones. 145
A pesar de que el precepto emplea el trmino depositar, ese almacenaje temporal no se ubica dentro dei rgimen de depsito ante la aduana, ya
que no tiene ta finalidad de destinar dichas mercancas a un rgimen
aduanero, lo que no obsta para mantener el control y la vigiiancia aduanera sobre ellas.
Con la adicin de la regla general 1686 para 1995 (3.24.16 para 1999)
se establecen los procedimientos de control para la carga, descarga y
transbordo de los cajas que contienen las mercancas para la venta a bordo de las aeronaves, pero sin embargo no se contemplan procedimientos
generales sobre el almacenaje y reembarque de los bienes que conforrnanel comisariato en general, mismos que son materia de regulaciones
dictadas por la aduana correspondiente.
Como se puede apreciar, el desembarque y almacenaje temporal del
comisariato no est permitido para otros tiposde trfico como el martimo,
por lo que la carga y descarga de estas mercancas de rancho o de uso
econmico tienen que hacerse bajo un rgimen aduanero.
b) El embarque y desembarque defl~ltlvo
El artculo 85 del NRLA permite que las embarcaciones que arriben a
puertos mexicanos importen o exporten definitivamente mercancas de
rancho, casos en los cuales se deber de cumplir con las formalidades
para esos regmenes, es decir, presentar los respectivos pedimentos,
acompaados de una declaraci6n en escrito libre que relacione los datos
de las mercancas objeto de esas operaciones, disposicin que tiene su
origen en la regla general 91-A para 1995 y en criteros de la autoridad
aduaneraque confirma ese procedimiento. 146
En virtud de que no existe actualmente una disposicin expresa sobre
el embarque o desembarque de mercancas que funcionan como lastre,
como las que se contena en los artculos 11.9 del Cdigo de 1952 y 51 del
ARLA, se debe concluir que estas operaciones siguen el mismo rgimen
que aqu se anota y causarn las contribuciones de conformidad con la
naturaleza de la materia de que se componen.
C. El equipo especial para la carga y descarga martima
El artculo 31 de la NLA, semejante al artculo 20 de la anterior legisla
cin, permite que el equipo que utilicen las embarcaciones para facilitar
las maniobras de carga y descarga pueda ser desembarcado y permanecer en el puerto, incluso para uso de otras embarcaciones de la misma
145 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Subsecretara de lnqresos. Comit
de Normatividad Aduanera. Manual de Criterios de Interpretacin en Materia
Aduanera y de Comercio Exterior. Versin 6. Enero de 1996. Pgina 33.
146 Ibidem. Paginas 2 y 3.
497
empresa que lo haya dejado en tierra, por un plazo de tres meses siguIentes al da en que la embarcacin haya salido del puerto.
La regla general 3.4.2 para 1999 especifica que ese equipo. especial
puede consistir de gras, estrobos. montacargas, portacontenedores, palas mecnicas, garfios de presin y otros efectos de funciones semejantes.
Es pertinente recordar aqu la obligacin de los capitanes o agentes de
los buques de presentar ante la aduana una relacion detallada de este
equipo, segn el ltimo prrafo del artculo 20 de la NLA.
VIII, Los bultos faltantes y sobrantes
En los artculos 75 a 78 del Cdigo Aduanero de 1952 ya se contenan
disposiciones sobre el desembarque y reembarque de los bultos faltantes
y sobrantes, mas sin embargo el artculo 39 de la ALA de 1982 estableci
la presuncin jurls tantum de que esos bultos fueron introducidos al pas y
por lo tanto, si no se acreditaba que haban sobrado o faltado en otro lugar, se consideraba que se haban omitido las contribuciones correspondientes, con las consecuencias legales que esa omisin implicaba.
Este rgimen de bultos faitantes y sobrantes a la descarga de las mercancas de los transportes evolucion juntamente con la modificacin y
modernizacin de la operacin aduanera y termin desapareciendo en la
NLA, mismaque ya no contiene disposicin algunasobre la materia.
Debido a su importancia y al hecho de que persiste la obligacin de
manifestar en el pedimento el nmero de bultos de que se compone el
embarque que se somete al despacho aduanero, se considera til hacer
una breve exposicin histrica del rgimen de los bultos faltantes y sobrantes, actualmente derogado.
A. Los requisitos de consumacin
De conformidad con ese artculo 39, para que se tuviera por consumada la introduccin al pas de bultos faltantes o sobrantes se requera necesariamente la realizacin de todos los siguientes eventos;
1, Que la descarga hubiere terminado.
2. Que existiera diferencia respecto de las mercancas consignadas en
ios manifiestos o guas de carga.
3. Que hubiera transcurrido un plazo legal.
4. Que no se hubiera demostrado alguna de las causas limftativamente
establecidas en ese mismo precepto legal.
En virtud de que la introduccin al pas de estos bultos se generaba
por la descargade los medios de transporte, la misma ley estableci en el
artculo 10 fraccin V la obligacin de manifestar a la autoridad aduanera
esos bultos faltantes o sobrantes a la carga.
En el caso de los bultos faltantes, el artculo 56 del ARLA extendi este
rgimen a los bultos materia de cabotaje en trfico mixto que, constando
en sobordo, no fueran descargados e~ el puerto de destino.
498
No obstante que las disposiciones legales no lo sealaban expresamente, era claroque el nicoinfractor s610 poda ser la empresa porteadora o transportista, pues la infraccin se cometa por la diferencia entre los
bultos consignados en los manifiestos o guras de carga y los bultos efectivamente descargados, ambos hechos ejecutados exclusivamente por esa
empresa transportista sin intervencin alguna de los destinatarios o consignatarios.
499
En las re:las generales 260 para 1993, 38 para 1994 y 179 para 1995,
se consagro expresamente que nicamente se considerara que existen
bultos faltantes o sobrantes en aquellos casos en los que las mercancas
efectivamente sometidas al trmite aduanero resulten en cantidades superiores o inferiores a las manifestadas en los pedimentos de importacin o
de la SHCP147
La aplicacin de estas reglas y criterios deriv a que las aduanas pretendieran imponer multas por anotar en el pedimento datos inexactos o
falsos cuando los bultos declarados en el mismo resultaran inferiores o superiores a los efectivamente presentados para su despacho, aun en el
supuesto de que las rnercancias contenidas en esos bultos fueren las
efectivamente declaradas y presentadas ante la autoridad aduanera.
Sin perjuicio de su estudio posterior, es oportuno anotar aqu que la infraccin prevista en el artculo 184 fraccin 111 de la NLA (136 fraccin 111
anterior) consistente en presentar el pedimento con datos falsos o inexactos, evolucion para reconocer la existencia de errores intrascendentes
que no afectan ios intereses fiscales que justifiquen la imposicin de una
sancin.
Las primeras resoluciones de la autoridad aduanera en este sentido
fueron los telex-circular nmeros 95 y 301 .111-1520 ambos de 18 de febrero
de 1991 de la entonces Direccin General de Aduanas, ordenando el primero que no se considerara cometida esa infraccin cuando los datos falsos o inexactos fueran resultado de errores mecanogrficos o aritmticos
y tampoco se impondra sancin cuando el dato inexacto fuera la clasificacin arancelaria o la cantidad declarada por concepto de contribuciones,
siempre que no existiera perjuicio al inters fiscal; el segundo listaba 24
campos y conceptos del pedimento en los cuales el error, diferencia o discrepancia era motivo para la imposicin de la sancin correspondiente,
entre los que no figuraba el campo de nmero de bultos.
El contenido del telex 95 se contempl posteriormente en la regla eneral 152 para 1994 y pas a ser la regla 182 para 1995, en la cual se anadi un requisito ms para que operara, consistente en que no tuviera por
resultado la variacin de la informacin estadstica.
Por cuanto hace al telex 1520 fue confirmado por la mencionada autoridad mediante fax-circular 301.VI.3-965 de 9 de marzo de 1992 e incluida
como la norma LA13602 del Manual de Complementacin Legal de Comercio Exterior148 y rarificado por oficio 326-A-IV.3.-3611 de 30 de enero
de 1996.
147 Idem. Pginas 8D y 83.
148 Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Administracin General Jurdica de
Ingresos. Administracin Central de Normatividad de Comercio Exterior y
Aduanal. 1994.
500
501
502
150 Se emplea este trmino para abarcar cualquier tipo de relacin jurdica entre el
destinatario y las mercancas y no simplemente la propiedad.
151 Velzquez Elizartars. Miguel Angel. Ley Aduanera Comentada. MV Editores.
Mxico, D.F. 1991. Pgina 102.
503
Las mercancas se sometern al despacho aduanero en la propia aduana (art. 35 NLA) activando el mecanismo de seleccin automatizado y se
entregarn de inmediato a quien las present si dicho mecanismo determin que no se practicara el reconocimiento aduanero o bien, si determin el reconocimiento aduanero o segundo reconocimiento y durante su
prctica no se detectaron irregularidades, procediendo al retiro del recinto
fiscal (art. 43 NLA) Y ievantando las limitaciones al dominio que sobre ellas
la ley haba impuesto.
504
ac-
ci6n o efecto de depositar, en el sentido de indisponibilidad de las mercancas en tanto no se realiza el despachoaduanero." 153
C. El depsito ante la aduana y el almacenaje
El Glosario de Trminos Aduaneros Latinoamericanos sealaba que el
dep6sito ante la aduana "son los locales o recintos pertenecientes a la
aduana o autorizados por sta, donde las mercancas pueden ser almace-
505
y los contratos
cas.
H. El depsito ante la aduana y el rgimen aduanero
La Convencin de Kyoto parece sugerir esta naturaleza, hiptesis que
justifica la estada en el territorio aduanero, pero que se aparta de las regias bsicas del rgimen aduanero, ya que ingresa sin declaracin del interesado y porque fa estadia del depsito es para posteriormente destinar
las mercancas a un rgimen aduanero.
506
Todos los elementos de la limitacin estn presentes en el aduanamiento, que siendo impuesto por la ley, afecta a los titulares en proteccin
del inters fiscal, con las siguientes cargas a las mercancas que ingresan
al pas:
No todas las mercancas que ingresan al territorio nacional y por lo mismo al recinto fiscal de las aduanas por donde lo hacen, pueden ser objeto
de almacenaje, pues en algunos casos los recintos no tienen las instalaciones suficientes y adecuadas y por lo tanto, tendrn que ser despachadas de inmediato.
El artculo 471 del Cdigo de 1952 dispona que el almacenamiento de
los efectos que se encontraran bajo el dominio aduanero debera hacerse
en los recintos fiscales destinados a ese objeto o en los de personas fsicas o morales que tuvieran concesin para ello, otorgada por la SHCP,
distinguiendo claramente entre depsito ante la aduana y el almacenamiento de las mercancas aduanadas.
Ei articulo 15 de la ALA de 1982, en su texto original, seal que "las
mercancas quedarn en depsito ante la aduana en los recintos fiscales
destinados a ese objeto o en aquellos otros autorizados para ese fin.." y
que "durante el tiempo en que las mercancas se encuentren en depsito
ante la aduana se prestarn los servicios de almacenaje..." Estas premisas
se compietaban con el articulo 80. segundo prrafo que ordenaba que "El
manejo, almacenaje y custodia de las mercancas de comercio exterior
compete a las aduanas, pero la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico
podr autorizar a los particulares la prestacin de estos servicios."
Con ia reforma a dicha ley para 1991 se adicion al articulo 15 primer
prrafo"...siempre que se trate de aduanas martimas o areas. La Secrataria de Hacienda y Crdito Pblico, mediante reglas de carcter general y
507
508
509
la ley.
Mantener los instrumentos de seguridad puestos por las autoridades
Presentar en los medios y con la periodicidad que establezca el reglamento, la informacin relativa a las mercancas que hubieren causado abandono a favor del Fisco Federal.
Esta obligacin no es novedosa, ya que el artculo 11 fraccin IV de .
la ALA la contempl como dar aviso a la autoridad aduanera de las
mercancas que causen abandono y ponerlas a su disposicin, para
ah
un sistema electrnico de transmisin e intercambio de datos en lnea, de forma instantnea, conocido como REFIS, con lo cual es posible se modifiquen estas disposiciones reglamentarias.
510
traven y ante los interesados por el valor que tenfan dichas mercancas al momento de su depsito ante la aduana (art. 28 NLA).
3. Las reglas de operacin de los recintos fiscalizados.
El artculo 79 del ARLA dispona que el almacenamiento de mercancas
en recintos fiscalizados se permitira previa solicitud del interesado ante la
autoridad aduanera, en la que constara la conformidad del almacn fiscalizado, requisito que se consider derogado desde 1994 por el anexo 1 al
que remita la regla general 4 para ese ao.
Por su parte, el Instructivo de Operacin en los Recintos Fiscales autorizados en los Puertos emitido por la SHCP publicado en el D.O.F. de 7 de
abril de 1983, estableca una descripcin detallada de procedimientos y
trmites, pero no los requisitos de operacin de los recintos fiscalizados,
adems de referirse exclusivamente a los ubicados en las aduanas de tr-
fico martimo.
Salvo estos antecedentes, los requisitos de operacin nacen con la re-
cas, a las que tendr libre acceso el personal que designen las autorldadas aduaneras. La ley permite que se construyan instalaciones
comunes a varios almacenes para efectuar ese reconocimiento.
Contar con equipo de cmputo y de transmisin de datos que permita su enlace con el de la SHCP, de conformidad con los lineamientos, contenido y forma que determine.
Llevar un registro diario de las operaciones realizadas.. mismo que
la que deban cubrir los particulares, compensable contra el aprovechamiento a su cargo que se mencionar despus.
Permitir el almacenamiento gratuito de las mercancas de conformi-
511
Aade la iey que durante el plazo en que se permita el almacenamiento gratuito slo se pagarn los servicios de manejo y custodia
de las mercancas, cobro que excede ei mbito de la misma iey, por
cuanto desborda los trminos contractuales entre el cargador y el
porteador de las mercancas.
Reconociendo esta circunstancia, la regla general 3.2.4 para 1999
orden que los interesados nicamente estarn obligados al pago de
esos servicios de manejo y custodia siempre que los mismos no
sean de los que se encuentran incluidos en el contrato de transporte.
El artculo 46 del NRLA y la regla general 3.2.5 para 1999 (similar a
las 251, 14 Y 17 para 1993, 1994 Y 1995, respectivamente) establecieran adicionalmente bases para otorgar certeza en la comunicacin o
notificacin del ingreso de las mercancas al recinto fiscalizado. Por
cierto, en dichas reglas se fijan responsabilidades por daos y perjuicios a cargo de las consolidadoras y desconsolidadoras que reciben
las notificaciones por cuentade los interesados o destinatarios.
Sujetarse y observar las disposiciones que mediante reglas jlenerales establezca la SHCP. Este requisito se contempl en el articulo 77
fraccin V del ARLA, elevndose posteriormente al segundo prrafo
del artculo 80.-A de la ALA para ya no contemplarse en la NLA, a pesar de lo cual se siguen expidiendo reglas generales en la materia.
Pagar un aprovechamiento del 5% de los ingresos brutos obtenidos
por el establecimiento en el mes inmediato anterior. Esta exaccin
deber enterarse dentro de los tres primeros das del mes siguiente y
puede ser compensado contra los cobros por concepto de almacenaje de mercancas embargadas y abandonadas, as como contra
los gastos por obras que se realicen en las aduanas conforme a los
programas autorizados por la SHCP.
Cobrar sus servicios conforme a las bases legales. La reforma para
1992 al artculo 80. de la ALA dispuso que las cuotas por sus servicios se fijaran por acuerdo entre las partes, mtodo que se conserv
en la reforma legal de julio de 1993, pero cambi el trmino cuotas
por el de remuneraciones y as pas al articulo 14 de la NLA.
Sin embargo, la regla general 3.2.2 para 1999 contempl clusulas
obligatorias que deben contener los contratos de servicios que celebren los recintos fiscalizados con los interesados. Entre esas clusulas estn: 1) que los servicios se realicen por un plazo mximo de
dos meses, 2) que en el caso de rnercancras peligrosas, perecederas, de fcil descomposicin o animales vivos, el plazo de almacena-
512
La ley prev que la inobservancia por primera ocasin de ciertos requisitos de operacin ocasionarn la suspensin que durar hasta que se
subsane la causa que la motiv. Estas causas consisten en no otorgar la
garanta que estipula la ley; no destinar las instalaciones para el reconocimiento aduanero; no contar con cmputo o de transmisin y enlace de
datoso no permitir el almacenamiento gratuito de las mercancas.
Cuando se incumpla por seQunda ocasin con estos requisitos proceder la revocacin o cancelacion de la autorizacin o concesin (art. 15
penltimo prrafo).
(iii) Incumplimientos que ameritan la revocacin o cancelacin.
513
que este examen todava no forma parte del despacho aC:uanero y evitar que se confunda con el "reconocimiento aduanero" de las mercan-
como el previo, se ha desregulado con el objeto de no entorpecer la fluidez de las operaciones de comercio exterior en las aduanas, pues el ar-
514
l!lualmente, en ias acciones de conservacin se incluyen las de alimentacion, aseo y sanitarias cuando se trate de animales vivos o, en el caso
de las perecederas, de refrigeracin o congelacin que as lo requieran
para evitar su descomposicin.
E. La toma de muestras
Ser autorizada por la autoridad aduanera a solicitud justificada de persona legitmada, siendo vigilada la operacin por el encargado del recinto
fiscal o fiscalizado (art. 42 NRLA). La muestra deber cubrir la contribuciones y cuotas compensatorias que cause y observar todas las formalidades
del despacho aduanero (art. 25 NLA).
En los ordenamientos vigentes no se contempla la limitacin que contena el artcuio 75 del ARLA, razn por la cual se podrn tomar muestras
tantas veces como sea necesario.
y colocacin de leyendas de informacin comercial son materias obligatorias que requieren estar contenidas en una NOM, por lo cual, la ley est
515
laria.
En segundo lugar. ya se estudi antes que las regulaciones no arancelarias deben ser comprobadas hasta que las mercancas se someten a su
despacho aduanero. por lo que no existe impedimento legal alguno para
que se cumplan mientras las mercancas se encuentran en depsito ante
la aduana.
111. El extravo, destruccin, enajenacin y donacin de las mercancas
Las mercancas en la aduana tambin estn expuestas a que se extra-
ven. se destruyan o sean de fcil descomposicin. eventos para los cuales la legislacin establece algunas disposiciones.
A. El extravo de las mercancas
<,
2. El valor de las mercancas que ser pagado ser aquel que tenan
las mercancas al momento de su depsito ante la aduana.
3. Para determinar el valor de las mercancas se estar al valor consignado en la factura o en el documento de embarque. actualizado desde la
fecha de ingreso al recinto fiscal hasta la fecha de emisin de la resolucin
que ordene su pago (arts. 52 y 53 NRtA). apartndose del valor de mercado que ordenaba el artculo 83 del ARtA.
4. El propietario de las mercancas podr solicitar el pago o indemnizacin por las mercancas extraviadas dentro del plazo de dos aos. disposicin ms equitativa que el reglamento anterior que slo otorgaba 15 dlas
para presentar la reclamacin (art. 83).
Sin embargo. slo concede legitimidad al propietario de las mercancas
a pesar de que existen casos que el inters jurdico de los destinatarios o
de los consignatarios no es de propiedad. generando que no puedan cobrar la indemnizacin
y s deban
tes.
5. La solicitud o reciamacin de pago deber constar por escrito y
acompaarse de los documentos comprobatorios que acrediten: a) ei ingreso de las mercancas al recinto fiscal. b) que se encontraban en l
cuando se extraviaron. c) que estaban bajo la custodia de ias autoridades
aduaneras. d) que se formul la solicitud de entrega. e) que transcurri ei
plazo de tres das sin que se le entregaran o recibi respuesta en el sent-
516
517
518
cin de la salud de la poblacin, motivo por el cual debera elevarse a nivel de ley y regularse los supuestos en que se puede presumir esa
descomposicin.
519
animales vivos. La calificacin de fcil descomposicin requiere que la autoridad considere las caractersticas de la mercanca, el acondicionamiento para su transportacin, las condiciones climatolgicas de la localidad,
la epoca y otras ms, pues no ser exacto fijar criterios genricos que no
se ajusten a la realidad.
3. Se dispongan solamente por compraventa o donacin. De todas las
formas de traslacin de dominio la ley slo permite estas dos, sin precisar
en qu casos procede una y en qu casos la otra.
4. Se dispongan dentro del plazo de tres das contados a partir del da
siguiente al ingreso al recinto, ya que despus de ese plazo las mercancas habrn causado abandono y, por lo tanto, se requerir la declaratoria
y procedimiento de
5. Se indemnice al interesado en los trminos del reglamento. El artculo 54 del NRLA seala que se presente una solicitud acompaando factura, gua o conocimiento que ampare el valor de las mercancas,
documento que acredite la propiedad y comprobante del recinto fiscal
cuando ingresaron al mismo.
La indemnizacin ser el valor factura actualizado desde la venta o donacin hasta que se dicte la resolucin, despus de que se hubieren cu-
la ley.
Aade el artculo 32 del mismo ordenamiento legal, que cuando las
mercancas hubieran causado abandono, las autoridades aduaneras notificarn al propietario o consignatario de las mismas que ha transcurrido el
plazo de abandono y que cuentan con quince das para retirarlas, comprobando previamente el cumplimiento de las requlaciones no arancelarias y
el pago de los crditos fiscales causados.
159 Isselin Cardona, Jos Alfredo. Nueva Ley Aduanera. Confrontada y Comentada. AAADAM. Mxico, D.F. 1996. Pgina 24. Este autor interpreta que hasta
vencido el plazo o trmino de tres das se generar la facultad de la autoridad
para proceder a la enajenacin, que con la actual redaccin, aparentemente la
autoridad puede enajenarlas, desde el da siguiente en que queden en depsito ante la aduana y hasta que se venza el plazo de tres das, a cuyo vencimiento cesa la facultad de enajenarlas, lo que no suena congruente con la realidad.
520
521
para 1999 (proveniente desde 1994) permite evitar el abandono aun despus de agotados esos quince das.
Pero, a quin pertenecen las mercancas durante el lapso que existe
desde el momento en que las mercancas han causado abandono hasta
ante la aduana, a diferencia de la teora civil, no implica ipso jure la prdida del derecho de propiedad sino hasta que las autoridades aduaneras
notifiquen la declaratoria respectiva. En este sentido, la reforma legal para
1997 suprimi esa frase y en el texto vigente consign que slo mediante
la notificacin del acuerdo administrativo las mercancas abandonadas pasan a propiedad del Fisco Federal.
Excluido el expreso, el abandono se puede describir como una forma
coactiva del Estado de adquirir las mercancas en aduana, que impone la
ley, por el simple transcurso del tiempo, sin importar la voluntad, el nimo
o los impedimentos de cualquier ndole, con excepcin de los previstos
por la ley, del propietario y se consuma hasta que la autoridad aduanera
notifica la declaratoria correspondiente.
Se diferencia de otras formas coactivas de adquisicin por parte del Es-
tado como el comiso, en virtud de que en el abandono no hay la presencia de ningn Ilcito a las leyes; de la requisa y de la reversin porque no
existe una concesin previa y de la expropiacion porque no hay una causa
de utilidad pblica.
ble la obligacin de regresarlas y por lo tanto, no estn corriendo los plazos de la liberacin prescriptlva. En el segundo caso, la posesin del
Fisco sobre las mercancas es una posesin derivada que impedir la
prescripcin de adquisicin o positiva.
Las razones anteriores apartan al abandono de las mercancas en de-
ex-Iege a la propiedad.
522
b) En el abandono tcito
Acorde con los artculos 29, 30 Y 31 de la NLA, los plazos y su cmputo
sern los siguientes:
1, Tratndose de mercancas para exportacin.
El plazo ser de tres meses, computados a partir del da siguiente a
aquel en que las mercancas ingresen ai elmacn en que queden en depsito ante la aduana, salvo que se trate de equipo especial que las embarcaciones utilicen para facilitar sus maniobras de car~a, descarga y que
dejen en tierra, que se computar despus del da siguiente a aquel en
que dIchas embarcaciones hayan salido del puerto'o
1999.
523
Sin embargo, aade la ley que el recurso o la demanda slo interrumpirn los plazos de abandono cuando la resolucin definitiva no confirme,
en todo o en parte, la que se impugn, disposicin que es omisa en sea-
y no su valor.
524
525
La regla general mencionada precisa que primero se paguen esos cargos normales y el remanente se deposite en ei fideicomiso constituido
para administrar esos fondos, aunque no seala el plazo para hacerlo.
8. No podrn participar en el remate los consignatarios de las mercances que ies haya afectado el abandono y su incumplimiento ser considerado como delito equiparabie a ia defraudacin fiscal, disposicin que
adems de exceder ei principio nulla pena sine lege, resulta injustificado
que limite el derecho de los expropietarios o consignatarios a recuperar la
mercanca, mxime que tendrn que pagaria dos veces. Quiz la regla ge
neral consider que las controuciones se pudieran pagar sobre una valoracin menor en sellunda o tercera almoneda, pero olvid ese pago doble
y la no deduccin fiscal del primero, circunstancias suficientes para desalentar cualquier intento de defraudacin fiscal.
9. Cuando por el estado de las mercancas no se puedan rematar, los
recintos fiscalizados podrn destruir las mismas previo aviso presentado
con treinta das de anticipacin y con la presencia de la autoridad encargada en materiade vigilancia de fondos y valores.
Con la reforma legal para t 997, se modific el tercer prrafo dei artculo
32 introduciendo los siguientes cambios:
Antes slo podan realizar actos de venta o enajenacin, ahora ya
tambin pueden donar ias mercancas, elevando a ley la posibilidad
de destruir las mercancas, que ya se contemplaba en la regla gene
ral 24 para 1996.
Antes sio podan vender las mercancas del Fisco Federal apropiadas por abandono, actualmente podrn enajenar las mercancas
que hayan pasado a propiedad del Fisco por cualquier ttulo.
La regia apiicable a ia donacin de mercancas est en ei apartado B
de la regia 3.4.5, misma que requiere autorizacin de la Administracin Local Jurdica, el pago de las contribuciones, el cumpiimiento
de RNA, la presentacin dei pedimento y slo procede a favor de oro
ganismos pbiicos y entidades dei anexo t 4 de la Resolucin Fiscal.
b) La disposicin de mercancas abandonadas en recintos fiscales
En el artculo 145 de la NLA se establecen las reglas a las cuales se
sujetar la disposicin de toda mercancfa que pase a ser propiedad del
Fisco Federai y que a partir de la adicin para 1999 ya se agrupan en el
artcuio 183-A de la NLA.
El Consejo Asesor que menciona ia ley fue creado mediante Acuerdo
que crea el Consejo Asesor de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para la determinacin del destino de las mercancas que pasen a propiedad del Fisco Federal, publicado en el D.O.F. de 26 de abril de 1994,
que abrog el diverso Acuerdo publicado en ese mismo Diario de 9 de
marzo de 1989.
1. El destino de las mercancas.
En el abandono en almacenes fiscales o en fiscalizados, en los casos
en que las autoridades aduaneras hayan notificado que las mercancas sern destinadas por ia SHCP, proceder:
(1) Enajenacin.
526
(iii) Donacin,
527
rizando y permitiendo su retiro del recinto fiscal y levantando las limitaciones de dominio que sobre ellas impuso la ley, en virtud de una resolucin
expedida en forma electrnica (desaduanamiento iibre) o en forma causal,
personal y concreta (acta de reconocimiento aduanero) que culmina el
procedimiento administrativo ad noc que para esos efectos ordena la ley y
que se denomina despacho aduanero.
Por el contrario, el desaduanamiento no extingue las contribuciones pagadas de menos ni exime las regulaciones no arancelarias o las formalidades omitidas (art. 43 penltimo y ltimo prrafos) y tampoco impide que
las mercanclas sigan afectas directa y preferentemente ai cumplimiento de
las obligaciones fiscales generadas por su entrada o salida del territorio
nacional y que las autoridades aduaneras ejerciten sus facuitades de perseguirlas o embargarlas, en tanto se comprueba que han sido satisfechas
dichas obiigaciones y crditos (art. 60 NLA).
La discusin de si la resolucin de la autoridad que orden el desaduanamiento, electrnico o mediante acta de reconocimiento, es o no una resolucin favorable, no incide en las premisas anteriores, ya que aun en el
supuesto de que se aceptara que SI lo constituye, la nica consecuencia
sera el deber de la autoridad aduanera de agotar previamente el juicio de
nulidad ante el TFF y, recibiendo sentencia de anuiacin, proceder a la liquidacin y cobro del crdito fiscal respectivo. A reserva de su estudio
pormenorizado en el lugar correspondiente, se anticipa aqu que la ley establece que no es una resolucin favorable al particular, mandato confirmado por el TFF'61
Por estas razones, es manifiesto que el reconocimiento aduanero gue
puede llegar a practicarse para ordenar ese desaduanamiento no ccnsttuye el uso de una facultad de comprobacin fiscal, ya que no se dirige a la
Pgina 36.
528
nocimiento se hubieran detectado omisiones de contribuciones la autoridad no est facultada para impedir el desaduanamiento de ias
mercancias, debindolas entregar de inmediato al interesado, sin perjuicio
de liquidar posteriormente el crdito fiscal respectivo.
6. EL CONTROL Y VIGILANCIA DEL TRANSPORTE EN TERRITORIO
NACIONAL
La actividad aduanera no culmina, como pudiera pensarse, en el momento en que las mercancas se retiran del recinto fiscal, sino que la ley
establece la obligacin para que las mismas se amparen con determinada
documentacin mientras se transportan por territorio nacional: que lo hagan en los mismos vehculos en que se hayan introducido al pas; su revsln obiigatoria y verificacin durante ei transporte, as como la regulacin
de los accidentes.
l. La documentacin exigible
La documentacin para el transporte por territorio nacional de mercancas de procedencia extranjera y de nacionales confundibles o no con las
de ese origen tienen el siguiente rgimen legal.
A. La documentacin de las mercancias de procedencia extranjera
El artculo 146 de la NLA, seala que el transporte de dichas mercancas deber amparase en todo tiempo con cualquiera de los siguientes documentos:
al Documentacin aduanera que acredite su legal Importacin
529
530
Este documento amparar el transporte de minerales extrados, procesedas o industrializados en la franja o regin fronteriza, cuyo formato tambin aparece en el anexo 1.
3. Factura o aviso de arribo
Si se trata de fauna o especies marinas que hayan sido capturadas en
dicha franja o regln se requiere la obtencin de ese documento de venta.
4. Aviso a la aduana por escrito.
Se deber presentar en la aduana o punto de revisin por donde se
pretenda internar la mercanca. anexando el original de cualquiera de los
documentos anteriores. El aviso deber contener: 1) mercancas de que
se trate. 2) nombre, domicilio y RFC del promovente. 3) descripcin detallada de las mercancas, cantidad, peso y volumen y 4) poblacin a la que
estn destinadas.
11. La revisin obligatoria de la transportacin
Si bien las autoridades aduaneras pueden ejercer la vigilancia y verificacin de la transportacin de las mercancas por todo el territorio naconal cuando lo juzguen pertinente (mediante mandamiento escrito de
autoridad competente), tambin la ley establece que en ciertos puntos y
bajo ciertas condiciones esas funciones se practiquen de manera permanente, generando as los puntos de revisin obligatoria.
A. Los puntos de revisin obligatoria
Dispone el artculo 140 de la NLA que la SHCP establecer puntos de
revisin cerca de los lmites de la franja o regin fronteriza, para que los
pasajeros y las mercancas procedentes de dichas zonas puedan introducirse al resto del territorio nacional. es decir, lo que se conoce como garita
de salida.
En tratndose de pasajeros esas garitas cuentan con semforos fiscales que determinarn si se les debe someter o no a revisin de sus equipajes y, en el caso de mercancas despachadas por aduanas fronterizas,
ei ejemplar del transportista del pedimento se someter al sistema electrnico, dando por terminado hasta ese momento el despacho aduanero,
conforme a la regla general 3.10.1 para 1999.
En el caso de las aeronaves con destino al interior del pas que tambin
saigan de la franja o regin fronteriza, el artculo 26 del NRLA tambin ordena esa revisin obligatoria de las mercancas y equipajes que transporten, por medio de la activacin del mecanismo de seleccin automatizado.
Los bultos postales tambin estn sometidos a esa revisin conforme
se dispone por el artculo 21 de la ley de la materia.
B. Los lmites de Introduccin fronteriza
La transportacin de las mercancas que ingresan al pas por las aduanas fronterizas se realiza por dos vehculos de arrastre: un primero que
simplemente lleva el traifer o remolque del extranjero a los patios de la
transportista dentro de una frania de veinte kilmetros y otro que lo recibe
(transportista mexicana) y lo traslada a su destino a cualquier punto del
territorio mexicano.
531
El artculo 96 del NRLA (conjuncin del artculo 114 del ARLA y la regla
general 58 para 1995) seala que los vehculos que efecten servicios internacionaies de transporte de carga, autorizados por autoridad competente, podrn internarse a territorio nacional sin pa,9ar los impuestos al
comercio exterior, dentro de una franja de veinte kilometros, paralela a la
lnea divisoria internacional, independientemente de la nacionalidad del
conductor.
532
que las mercancas y los medios de transporte se embarguen por no haber acreditado que se sometieron a los trmites previstos en la iey de la
materia y otras causales (art. 151).
IV. Los accidentes a los medios de transporte
Durante su trayecto por el territorio naclonal los transportes pueden sufrir accidentes que pueden o no afectar a las mercancas que conducen.
cin.
A. Los accidentes de transportes de mercancas sin rgimen aduanero
Este supuesto se puede presentar cuando los transportes ya ingresaron al territorio mexicano pero todava no arriban o aterrizan en el puerto
en su trayecto a ia aduana de arribo, extingue de igual manera dicha obligacin, salvo que los interesados destinen los restos a un rgimen aduanero.
talo federal) mientras que el reglamento abrogado (art. 70) dispona que
fuere una autoridad federal.
2. La entrega y custodia de las mercancias.
Dispone la ley que si el denunciante del accidente tiene las mercancas
en su poder, deber ponerlas, juntamente con el aviso anterior, a disposi-
533
El artculo 39 del NRLA ordena que las mercancas que se rescaten del
accidente, a las que llama "provenientes de salvamento" quedarn a disI
objeto del despacho aduanero y entregadas por las autoridades aduaneras al interesado, abandonando el recinto fiscal para iniciar el transporte
de regulacion.
b) Los accidentes de mercancas bajo regmenes temporales o
transitorios
Constituye una regla general que las mercancas destinadas a regmenes aduaneros de importacin que implican una suspensin o diferimiento
fiscal, deben ser retornados al extranjero en ciertas condiciones y plazos,
razn por la cual la ley contempla reglas para los casos en que esas mercancas sufran accidentes durante su transportacin.
534
no distingue, sometidas a alquno de los regmenes temporales de importacin o de exportacin, deposito fiscal o trnsito no se exigir el pago de
535
al extranjero, donar, destruir o cambiar al rgimen de importacin definitiva, conforme a las disposiciones que para cada caso estabiece la ley de
la materia. Si -las mercancas destruidas estaban en rgimen de deposito
fiscal, sus restos se podrn extraer como tales para importacin definitiva,
temporal, retorno al extranjero o para eiaboracin en recinto fiscalizado ..
En los casos de rgimen de trnsito interno o internacional, arribarn a la
aduana de destino o se quedarn en el pas en calidad de restos. Es decir,
la clasificacin arancelaria, valoracin, contribuciones y regulaciones no
arancelarias debern causarse o exigirse atendiendo a su naturaleza de
"restos" y no de las mercancas que eran originalmente.
(Iv) Autorizacin de destruccn.
Destaca ia parte final del precepto por su deficiente redaccin, ya que,
por una parte, menciona una autorizacin para destruir los restos, lo cual
es absurdo si se considera que los restos son ya el producto de la destruccin de las mercancas y que en todo caso, sera una cadena nterrnnabie, pues habra que destruir tambin ios "restos" que se generaran por
destruir los "restos" . Por otra parte, no existe en la ley de la materia ningn
precepto que autorice a las autoridades aduaneras a destruir los restos de
mercancas accidentadas.
536
537
Aade la ley que tambin quien comercie esas mercancas tiene el deber de acreditar su legal estancia en el territorio nacional, disposicin que
ciertamente es redundante, ya que este supuesto bien puede quedar ubicado en el anterior, ya que la adquisicin o enajenadon son calificativos
tan amplios que abarcan tanto a los actos civiles como a los comerciales.
11. Las excluyentes de responsabilidad
Los preceptos legales mencionados establecen dos excepciones o excluyentes de responsabilidad que consisten en que no se est oqligado a
amparar ni acreditar la legal estancia en el pas de las mercancas de uso
personal, en lo casos de tenencia y adquisicin de las mismas.
Esas mercancas de uso personal, conforme con los artculos 179 de la
NLA y 106 fraccin I del CFF son, sin que se admitan otras, las siguientes:
1. Los alimentos, bebidas, ropa y otros objetos personaies, excepto
joyas.
2. Los cosmticos, productos sanitarios y de aseo, lociones, perfumes.
medicamentos y aparatos mdicos o de prtesis que utilice.
3. Los artcuios domsticos para su casa habitacin, que no sean dos o
ms de la misma especie. 162
. A contrario sensu, a pesar de que se trate de esas mercancas de uso
personal s se estar obligado a acreditar la legal estancia en el pas en los
casos en que sus tenedores, poseedores o propietarios las enajenen o comercien con ellas, lo cual equivale a que legalmente sepueden adquirir
pero no enajenar o comerciar si no se cuenta con la documentacin que
ya se mencion con antelacin.
111. La infraccIn a los deberes de amparar y acreditar
El incumplimiento al deber juridico de amparar las mercancas de procedencia extranjera se ubica como infraccin prevista en el artculo 184
fraccin 1, que amerita una sancin econmica de 500.00 pesos a
1,250.00 pesos establecida en el artculo 185 fraccin I ambos de la NLA,
misma que no se aplicar por disposicin del artculo 153 de la misma iey,
162 Rivera Silva, Manuel. Derecho Penal Fiscal. Editorial Porra, S.A. Primera Edicin. Mxico, D.F. 1984. Pgina 110.
538
administrativo.
Por su parte, el incumplimiento al deber jurdico de comprobar la legal
estancia en el pas de las mercancas de procedencia extranjera cuando
se detenten, adquieran, enajenen o comercien y se haya legalmente requerido para ello por las autoridades aduaneras, ser considerado simultneamente como infraccin administrativa que ameritar pena pecuniaria
en los trminos de los artculos 178 y 179 de la NLA y delito equiparable al
contrabando que ameritar la pena privativa de la libertad, conforme con
los articulas 104 y 105 del CFF.
IV. Las facultades de comprobacin de las autoridades aduaneras
por la actividad
539
En caso de incumplimiento a lo dispuesto en el prrafo anterior, se presumir que las mercancas enajenadas por el contribuyente, a partir de la fecha de importacin, anio~as o
igualesa las importadas, eran de procedencia extranjera' .
El ertculo 69 dei NRLA establece una excepcin a esta obligacin, que
ya se contemplaba desde las reglas generales 46 y 55 para 1994 y 1995,
respectivamente, a favor de contribuyentes que realicen exclusivamente
operaciones con el pblico en general y cuanten para el registro de
sus operaciones con mquinas de comprobacin fiscal o lleven un control
de inventarios con el mtodo de detallistas.
Respecto de las consecuencias de no llevar el sistema de control de
inventarios, al margen de su mala redaccin (anlogas por similares), "mplicar que salvo prueba en contrario, las mercancas de origen extranjero
en almacn del contribuyente sern en cantidad mayor que las ampara
das con la documentacin aduanera, es decir, que hebra mercancra sin
acreditar su legal estancia. La prueba en contrario deber consistir en la
produccin y adquisicin de mercancas de origen nacional y el inventario
que de ellas se formule o las notas de venta que as lo hagan constar.
El artculo 55 fraccin IV del CFF tambin permite que las autoridades
fiscales determinen presuntivamente la utilidad fiscal del contribuyente, el
valor de los actos, actos o actividades cuando no se lleven los procedimientos de control de inventarios que establezcan las disposiciones fiscales.
540
4. En el ejercicio de facultades de comprobacin y en particular durante la prctica de visitas domiciliarias (arts. 150 y 155 NLA).
Se reproduce a continuacin una tesis judicial sobre la constitucionalidad de la disposicin en la Ley Aduanera que contempla ei procedimiento
de embargo dentrode visitas domiciliarias, que por s sola se explica:
ARTICULO 123 DE LA LEY ADUANERA. VIOLATORIO DEL
ARTICULO 16 CONSTITUCIONAL, PARRAFOS OCTAVO y
NOVENO. El artculo 123 de la Ley Aduanera se encuentra en
oposicin a lo seaiado por el artcuio 16 de la Constitucin
Generai de la Repblica en sus prrafos octavo y noveno, en
virtud de que la visita de verificacin debe constar en acta circunstanciada y firmada por dos testigos desde el momento en
que inicia con el requenmiento de exhibir los permisos correspondientes, mostrndose al particular la orden de verificacin
expedida por autoridad competente hasta el momento en que
concluye el embargo; por lo que si el acta se levanta hasta
que se practica el embargo, circunstancindose ese solo hecho es evidente que el procedimiento de verificacin conternplado por el artculo 123 de la Ley Aduanera es violatorio del
artculo 16 de la Constitucin General de la Repblica, al no
acatar las formalidades que deben satisfacerse en todo procedimiento en el que se verifique el cumplimiento de obligaciones tributarias.
541
Semanario Judicial de la Federacin. IX Epoca. Tribunal Colegiado del Segundo Circuito. Octubre de 1995. Pgina 486.
B. Las causas de embargo de las mercancas y de los transportes
No basta que la autoridad desahogue esas funciones para ordenar el
embargo, sino que es menester que durante las mismas detecten y comprueben las causas que sealan los artculos 144 fraccin X y 151 de la
NtA:
1. Que las mercancas se introduzcan a territorio nacional por lugar no
autorizado, cuando lostrnsitos internacionales se desven de las rutas fiscales los trnsitos internos se conduzcan en medios distintos a los autorizados.
542
con ellas dentro del plazo de treinta dias siguientes a la notificacin del
acta de embargo.
4. Mercancfas que no acrediten con la documentacin aduanal correspondiente que se sometieron a los trmites previstos en la ley para su introduccin al territorio nacional.
5. Mercancas con facturas, nombres y domicilios falsos.
543
FONDO EDITORIAL
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91. EL DELITO de DEFRAUDACION FIS
CAL Preguntas y Respuestas 2005
Uc. Arturo MllIn Gonzlez
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92. MANUAL DE PROCEDIMIENTOS
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Lic, Mario Alberto Gonzlez Ltanes
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101. EL DELITO DE CONTRABANDO 226
preguntas y respuestas 2003
Uc. Arturo Milln Gonzlez
178 p.p.
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102. Anlisis Juridico del
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
DE EJECUCION 2003
Lic. Humberto Gallegos Reyes
111 p.p.
$ 170.00
$160.00
106. Estudio Prctico Sobre los DELITOS
FISCALES
Lic. Alejandro Ponce Rivera
Lic. Alejandro Ponce R. y Chvez
217 p.p.
$ 240.00
312 p.p.
$ 272.00
110. Estudio Prctico de las CONTRIBU
ClONES RETENIDAS
Lic. Aleiandro Porree Rivera
Lic. Alejandro Ponce Rivera y Chvez
Lic. Evelyna Ponce y Chvez
134p.p.
$ 182.00
--1
LINEA UNIVERSITARIA
285 p.p
$ 192.00
113. Aplicacin Prctica dellVA
Arnulfo Snchez Miranda
248 p.p.
$ 176.00
114. Aplicacin Prctica del ISR PERSO
NASFISICAS
Arnulfo Snchez Miranda
244 p.p.
$ 185.00
$ 170.00
305 p.p.
$ 192.00
119. Curso Elemental Sobre DERECHO
TRIBUTARIO
Lic. Alejandro A. Saldara Magalianes
146 p.p.
$ 134.00
120. El Manejo de CAPITALES en el
SIGLO XXI
1.8. Jos Luis Lecona Roldn
168 p.p.
$ 154.00
$ 180.00
122. PLANEACION FINANCIERA EN LA
EMPRESAMODERNA
Dr. Luis Haime Levy
289 p.p.
$ 192.00
FINANZAS
--j~-_I123. REESTRUCTURACION INTEGRAL de
EN MEXICO
S 148.00
$ 342.00
Vega
173 p.p.
$ 214.00
2003
COMERCIO EXTERIOR
1-
TOMO 11
--1
$102.00
EXPORTACION 2003
Cecilia POblete Ibaceta
164 p.p.
$ 198.00
$ 215.00
142. Estudio Prctico de las
INFRACCIONESy SANCIONES
ADUANERAS 2003
Lic. Arturo Hernndez De la Cruz
212 p.p.
$ 233.00
--1
LEYES EJECUTIVAS
1--
--1
LEYES ECONOMICAS
f--
$ 94.00
171. AGENDA FINANCIERA 2005
$ 87.00
172. AGENDA DE LA ADMINISTRACION
PUBLICA DEL DISTRITO FEDERAL
2005
$ 99.00
173. AGENDA PENAL DEL ESTADO DE
MEXIC02005
$ 99.00
174. AGENDA CIVIL DEL ESTADO DE
MEXIC02005
$ 94.00
175. AGENDA DE LA ADMINISTRACION
PUBLICA DEL ESTADO DE
MEXICO
$ 99.00
176. AGENDA ECOLOGICA 2005
$ 99.00
177. Ley del SEGURO SOCIAL Y
Principales Reglamentos e
Instructivos 2005
$ 83.00
2005
$ 57.00
187. eODIGO FINANCIERO del Estado de
Mxico 2005
$ 127.00
2004-2005
$ 90.00
190. Resolucin de fACILIDADES
ADMINISTRATIVAS 2005
$ 45.00
191. CODIGO FINANCIERO del Distrito
Federal (Bolsillo) 2005
$ 84.00
192. Ley Federal del DERECHO DE
AUTOR 2005
$ 50.00
193. Ley Federal de DERECHOS 2005
$ 127.00
194. LEY PARA EL FUNCIONAMIENTO DE
ESTABLECIMIENTOS MERCANTILES
DEL DISTRITO FEDERAL 2002
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CeciliaPobleteIbaceta
172 p.p.
$ 85.00
200 p.p.
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203. Cmo Sanear las FINANZAS DE LAS
EMPRESAS
C.P. Vctor E. Malina Aznar
143 p.p.
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204. ADMINISTRACION DE ALMACENES Y
CONTROL DE INVENTARIOS
C.P. Vietar E. Malina Aznar
127 p.p.
$ 94.00
205. ESTRATEGIAS DE COBRANZA en
poca de crisis
C.P. Vctor E. Mallna Aznar
108 p.p.
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206. Estrategias para Conseguir y
Conservar UN BUEN EMPLEO
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219. LA RUTA DE LA EXCELENCIA
Javier Horcasitas
EMPRESARIAL
130 p.p.
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S 82.00
210. GUIA PRACTICA PARA LOGRAR
CALIDAD EN EL SERVICIO
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211. Cmo mejorar las RELACIONES
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220. CHINA LA NUEVA FABRICA DEL
MUNDO 2005
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221. LA VOZ DEL CORAZON
Ma. del Refugio Aiverall Gil
126 p.p.
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HUMANAS
Ma. del Carmen Gonzlez Garcla
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212. NO TE HAGAS BOLAS... SE FELIZ EN
TU MATRIMONIO
C.P. Vletor E. Malina Azoar
307 p.p.
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214. LA JUVENTUD DEL NUEVO MILENIO
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147 p.p.
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217. ESTRATEGIAS PARA EL INICIO Y
MANEJO EXITOSO DE UN
CHANGARRO
C.P Vctor E. Malina Aznar
109 p.p.
$ 93.00
Revis