EDUCACIN Y FORMACIN

EN EL MARCO
DEL ESTADO DE BIENESTAR

M Isabel Diguez Castrilln

Universidad de Vigo.

Actualmente, dentro del Estado de Bienestar se vienen diferenciando dos

elementos fundamentales como son las polticas estabilizadoras y de regulacin del
ciclo y las polticas orientadas a la redistribucin de la renta o poltica de bienestar
social. Se considera dentro de esta ltima poltica las funciones tradicionales del gasto
de las administraciones pblicas de tipo sanitario, educativo, de justicia y defensa, as
como las prestaciones por desempleo y las pensiones.
Esta comunicacin estudiar una de estas funciones de la poltica de bienestar
social, intentando analizar el tratamiento que se le d a la educacin y formacin dentro
de la misma. La relevancia del tema es innegable y lo es an ms si nos percatamos de
que nos encontramos en el declarado "Ao Europeo de la educacin y la formacin
permanente".
Tanto los gastos pblicos en educacin como la importancia de la inversin en
la formacin de los recursos humanos constituyen en la actualidad ejes importantes
dentro de las actuaciones de cualquier Estado, en un momento en el cual estamos
obligados a adaptarnos rpidamente a los profundos cambios que acontecen en las
necesidades formativas de mano de obra que se incorporan a entornos laborales en
continuo cambio.

VINCULACIN HISTRICA DEL ELEMENTO EDUCATIVO

AL ESTADO DE BIENESTAR.
Parece obligado comenzar haciendo una breve referencia a los antecedentes
del fenmeno de configuracin del actual Estado de Bienestar (Welfare State). Si nos
remontamos al nacimiento del denominado Estado del Bienestar que se sita en las
demandas sociales de 1848 en Francia, nos encontramos con que una de las
reivindicaciones que se formulan ya en ese momento est referida a la instruccin de
las masas, as como a una educacin de los ciudadanos comn y gratuita, de forma
que sea el Estado el que se ocupe de proveerla. De esta forma, la Revolucin supuso
la formulacin y el intento de llevar a la prctica una serie de reformas que no se
llegaron a consolidar hasta muchos aos despus, abriendo camino al Estado Social1
Otro de los acontecimientos a tener en cuenta es la aparicin de la Comuna
1

Utilizaremos el trmino de Estado Social indistintamente al de Estado de Bienestar, por considerar

preeminente el aspecto social del Estado de Bienestar.

francesa de 1871, momento en el cual la Comisin du travail et des Echanges adopta

una serie de medidas entre las que se proyecta una enseanza gratuita, obligatoria y
laica. Ya en el siglo XX, tanto la Repblica de Weimar, como la poltica sueca en los
aos 30, el New Deal norteamericano y la poltica social espaola del primer bienio
republicano constituyen hechos histricos sobre los que se cimentan las bases de un
Estado Social. En todos estos acontecimientos aparecen entre las mejoras sociales
alcanzadas y preconizadas claras reseas al tema educativo. Como ejemplos podemos
sealar acciones que van desde la garanta a la proteccin y fomento estatal del arte,
ciencia y enseanza en el artculo 142 de la Constitucin de Weibar, garantizando
paralelamente la gratuidad de la enseanza primaria en los artculos 143 y 145; as
como el hecho de que la poltica sueca una colaboracin entre el capital y el trabajo
que se refleja en una serie de acuerdos entre los que figura un importante Acuerdo
sobre Formacin Profesional.
Si nos centramos especficamente en los acontecimientos que tienen lugar en
nuestro pas, descubrimos que tanto el Regeneracionismo como la II Repblica
defendieron la ampliacin de la escuela y los niveles educativos como argumentos que
se basaban en la necesidad de potenciar la cohesin y el progreso social.
Otra de las grandes etapas que se pueden considerar en la consolidacin del
Estado Social se corresponde con el perodo de la posguerra. La Carta del Atlntica
firmada por Churchill y Roosevelt es uno de los primeros documentos internacionales
en los que se recogen las aspiraciones sociales y econmicas de la poca, ser la
Declaracin de Filadelfia de 1944 la que incorpora como un fin de la OIT fomentar la
extensin de las medidas de seguridad social para garantizar los ingresos bsicos,
prestar asistencia mdica y garantizar iguales oportunidades educativas y
profesionales. A partir de aqu, no encontramos con toda un serie de Convenios y
Declaraciones que inciden especialmente en la responsabilidad del Estado en el mbito
econmico y social. Todos ellos cuentan con referencias especficas al fenmeno
educativo. La Carta Social Europea adoptada por el Consejo de Europa en 1961
establece entre los derechos econmicos sociales bsicos el "derecho a la orientacin
profesional". El Convenio N 117 adoptado por la Conferencia General de la OIT en
1962, y la Declaracin sobre el progreso y desarrollo social proclamada por la
Asamblea de las Naciones Unidas en 1969, inciden en la idea de la interdependencia
entre el desarrollo econmico y social. La idea de que el bienestar y el desempleo
poseen repercusiones polticas adems de econmicas es ya en estos momentos
comnmente admitida.2
2

M J. RUBIO LARA, La formacin del estado

estado Social, Coleccin Tesis Doctorales, Num. 32, Ministerio de

Tras la segunda guerra mundial aparece un cambio en la naturaleza de las

funciones del Estado. Surgen las aportaciones de Keynes y Piagou basadas en que el
estado debe corregir los fallos del mercado para garantizar la asignacin eficiente y
adecuada de la distribucin de los recursos. Aunque no existe consenso en la
determinacin de las causas de este complejo fenmeno, se conjugan los aspectos
polticos, econmicos y sociales, destacando que las actuaciones intervencionistas en
educacin se defienden desde varios flancos como por ejemplo la argumentacin de
Galbraith, justificndolas como consecuencia de las necesidades inherentes al proceso
de cambio tecnolgico y desarrollo de la ciencia que exige grandes inversiones en
capital con una rentabilidad no inmediata, de forma que solo puede ser soportada por el
Estado.
En la dcada de los 50 y 60 se consolida la Teora del Capital Humano, con
nuevos argumentos econmicos en favor de la ampliacin de los niveles educativos.
Paralelamente, el desarrollo econmico del siglo XX que aparece entre la primera
Guerra Mundial y la crisis de los aos setenta, se basaba en la produccin en serie y
en el consumo de masas, con unas condiciones para el funcionamiento del modelo que
residan en la estabilidad de los mercados de factores y de los niveles de demanda
asegurada mediante los efectos estabilizadores automticos del Estado de Bienestar.
El Estado dej de tener un carcter predominantemente legislativo para afianzar los
aspectos administrativos y de prestaciones sociales.
Una vez perfilado el marco general en el que se desarrolla el Estado de
Bienestar estamos en situacin de comprender y justificar la necesidad de garantizar la
educacin a los ciudadanos impuesta desde finales del siglo pasado.

PAPEL DE LOS GASTOS EN EDUCACIN Y FORMACIN

DENTRO DEL ESTADO DE BIENESTAR
Se pueden distinguir claramente dos etapas dentro de la poltica de bienestar
social. Una primera etapa estara constituida por la etapa de crecimiento econmico
1960-1975. En este contexto se apunta la justificacin de la intervencin estatal en
Occidente como forma de mitigar el ciclo. En materia educativa el estado adquiere la
responsabilidad de hacer posible la socializacin de la enseanza, debido a la
Trabajo y Seguridad Social, Madrid 1991

insuficiencia de recursos por parte de las familias y de las empresas para acometer
procesos de formacin y de reciclaje de trabajadores. Estamos ante los efectos de la
reformulacin de Shultz y Becker de la Teora del Capital Humano que justifica la
inversin en educacin en base a una mejora de los ingresos futuros de los individuos
formados.3 Asistimos en esta poca a un incremento espectacular de la tasa de
escolarizacin en todos los niveles, paralelamente a un incremento del tiempo de
enseanza obligatoria.
Al mismo tiempo, tiene lugar una mejora en la calidad de la enseanza, debido
al incremento del cuerpo docente, y a la existencia de programas de creacin de
infraestructura educativa. Los datos de gasto pblico en educacin (medido como
porcentaje del PIB en los de la OCDE, muestran que en este primer perodo fue la
partida de gastos sociales que ms creci, despus de la correspondiente a las
pensiones, experimentando un ascenso del 57,1%. Los resultados de este proceso son
estudiados en diferentes estudios con conclusiones bastante alentadoras, destacados
estudiosos del tema como Denison, Freeman, Daly y Bowman identifican los progresos
en la enseanza como uno de los factores decisivos del crecimiento econmico de ese
perodo.
La segunda fase que podemos considerar abarcar el perodo 74-87, en el que
se persigue la mejora del sector en base al aumento del alumnado y de la estructura
por niveles educativos, aunque a un ritmo menor que en dcadas anteriores. Se
produce una cada del gasto pblico en enseanza en relacin al gasto pblico total
que se sita en el 12,2% y en el 5,4% del PIB.4. La causa de la disminucin de los
gastos pblicos en educacin se le atribuye fundamentalmente a tres factores: al
incremento de los costes de enseanza por encima de los precios implcitos en el PIB,
a la puesta en marcha de una poltica de contencin del gasto social en el que la
educacin se constituye como un eje fundamental de esa poltica, y al hecho de que la
recuperacin econmica iniciada en 1983 contenga a la poblacin estudiantil que opta
por trabajar en vez de continuar con sus estudios. Simultneamente, las
infraestructuras creadas en la dcada anterior conservan su validez, de forma que los
recursos necesarios para acometer tareas educativas son menores. Esta reduccin del
gasto pblico se inserta dentro de una tendencia a la cada general de la media del
gasto pblico de las economas avanzadas. La contencin puede considerarse como
resultado de dos comportamientos de distinto signo, uno procedente de los pases con
3

G. BECKER, La Teora del capital Humano,

Humano Alianza Universidad Textos, Madrid 1983

Utilizamos medias de la OCDE.

niveles protectores tradicionalmente altos que moderan las altas tasas de participacin
de dichos gastos en el PIB (Alemania, Luxemburgo, Holanda, Irlanda, Inglaterra y los
Pases Bajos), y otro que se corresponde con los Estados que apretaron el acelerador
en las cuotas de proteccin social como sera el caso de Francia, Dinamarca, Italia,
Espaa y Portugal, intentando acortar distancias con los anteriores.

PAUTAS DE LA POLTICA ACTUAL DE GASTO PUBLICO EN

EDUCACIN Y PERSPECTIVAS CARA AL FUTURO
Tras esta introduccin explicativa sobre los antecedentes del comportamiento
del Estado de Bienestar en relacin a las polticas de formacin y educacin,
procederemos al anlisis de la poltica que actualmente tiene nuestro pas en el campo
de la financiacin de la educacin.
Los pases de la OCDE, en su conjunto, gastan el 6,1% de su PIB total para
apoyar a las instituciones educativas; la mayor parte de este porcentaje, el 4,9 por
ciento, va encaminado a apoyar a instituciones pblicas. El porcentaje de gasto en
educacin del PIB se eleva al 6,5% por ciento cuando el indicador se ampla para
incluir subvenciones para estudiantes, as como fondos para instituciones privadas . 5
En lo referente a la situacin de Espaa sealaremos que el gasto en instituciones
pblicas alcanza el 4,2%, y si ampliamos a las instituciones privadas llegamos al 5,2%.
Como podemos observar, estos porcentajes estn por debajo de la media de la OCDE.
Si estudiamos la trayectoria del gasto pblico espaol en relacin con el gasto
en los pases de la CEE6 nos encontramos con una evolucin desde la transicin
democrtica positiva e importante7. La razn de que no se alcancen los niveles medios
europeos radica en el crecimiento mesurado en Europa del coeficiente GP/PIB, por lo
tanto, podemos hablar de un retraso en el crecimiento del gasto pblico espaol
5

Los datos que manejaremos se refieren a 1992 y figuran en el estudio de la OCDE Anlisis sobre el
panorama educativo. Los indicadores de la OCDE.1995
6

Una descripcin de esta trayectoria aparece en el estudio realizado por el INSTITUTO DE ANLISIS Y ESTUDIOS
ECONMICOS Adonde va el sector pblico? Del Estado de bienestar al bienestar con menos Estado.
Estado
Ministerio de Economa y Hacienda. Madrid, 1994
7

En el monogrfico El Gasto Pblico en la democracia,

democracia Papeles de Economa Espaola N 37, 1988, se
abordan ampliamente las tendencias del gasto pblico en sus diferentes funciones y categoras econmicas,
as como el gasto pblico autonmico y local y los problemas de presupuestacin, ejecucin y control del
gasto pblico en Espaa.

acortando las distancias con los pases considerados avanzados gracias a esta
expansin tarda espaola que convive con un ligero retroceso en los pases europeos.
Est constatada por lo tanto, una tendencia creciente a lo largo de los ltimos
aos de los gastos pblicos educativos en Espaa, que se explica en base a dos
motivos esenciales, como son las deficiencias educativas de partida y el aumento de la
poblacin escolar durante los 80.
Si atendemos a las cantidades gastadas por alumno, las cifras con las que se
trabaja para el caso espaol hablan del 70 por cien del porcentaje total de la OCDE.
Podemos concluir a partir de estos datos que Espaa no puede considerarse
como un pas con un nivel de bienestar educativo; a pesar del esfuerzo educativo de
los ltimos tiempos no se consigui alcanzar un esfuerzo financiero suficiente y
comparables con pases mas desarrollados. No obstante, a pesar de ello, los gastos en
educacin no son nada despreciables. No sera desacertado indagar sobre cuales son
los resultados de esta inversin en educacin y formacin, opcin por la que optan
actualmente la mayor parte de los pases.
Si nos acercamos al prembulo del Libro Blanco sobre la educacin y la
formacin de las Comunidades Europeas que se presenta a finales del ao pasado,
nos encontramos que las iniciativas preconizadas por el mismo inciden en fomentar la
adquisicin de nuevos conocimientos y conceder la misma importancia a la inversin en
equipamiento y a la inversin en formacin. Las vas de futuro que se presentan son las
conducentes al desarrollo de las economas en mutacin permanente, y pasan por la
evolucin de los sistemas de formacin y educacin, acercndose a una mayor
flexibilidad de la educacin y la formacin que permita tomar en cuenta la diversidad de
pblicos y demandas.
La poltica educativa y formativa que se desarrolla en el seno de los Estados
deber de producir resultados no solo en al mbito de la mejora de los niveles
formativos e educativos de la poblacin, sino tambin en el mbito del empleo, dentro
de la racionalidad inherente a que el nivel de estudios y el ttulo son an, con mucho los
mejores pasaportes para el empleo. No debemos olvidar que el problema crucial del
empleo, en una economa en mutacin permanente, conduce ineluctivamente a los
sistemas de educacin y formacin a evolucionar.
El papel que deben jugar los distintos Estados aparece vinculado a la imperiosa

necesidad de intensificar los esfuerzos formativos, para lo cul es realmente necesario

contar con la financiacin adecuada de las nuevas demandas formativas, o bien una
readaptacin de la financiacin existente en aras de ajustarse de la mejor forma posible
a las condiciones presentes.
Por lo tanto, es indiscutible que dentro del denominado Estado de Bienestar la
poltica de formacin y educacin cobra especial inters en la nueva va de la
flexibilidad conviene emprender para adaptarse a una demanda social a la vez ms
fuerte y diversa. Una asignatura pendiente parece ser el establecimiento de frmulas de
financiacin de la educacin y la formacin.Las nuevas frmulas que se disean
incluyen los "cheques escolares" hasta frmulas de cofinanciacin de la formacin
continua mediante la asuncin de una parte de los costes por los propios interesados.

Evolucin del gasto pblico en educacin en Espaa

AOS

TOTAL

INDICE (Ptas. ctes.)

%GE/PIB

1984

959.897

100

3,82

1985

1.061.507

101

3,76

1986

1.147.006

100

3,55

1987

1.354.751

113

3,75

1988

1.669.132

133

4,16

1989

1.919.292

143

4,26

1990

2.118.047

148

4,23

1991

2.590.432

171

4,73

Fuente: IVIE, El Gasto pblico en educacin en la Comunidad valenciana, 1994

Gasto en Educacin como porcentaje del PIB (1991)

Pblico

Privado

Total

Cnada

6,7

0,7

7,4

Dinamarca

6,1

6,1

Paises Bajos

5,6

0,1

6,8

USA

5,5

1,5

7,0

Irlanda

5,5

0,4

5,9

Portugal

5,5

Blgica

5,4

Francia

5,4

0,6

6,0

Espaa

4,5

1,1

5,6

Alemania

4,0

1,5

5,5

OCDE

5,2

1,4

6,4

Fuente: OCDE 1994

BIBLIOGRAFIA
G. BECKER, La Teora del capital Humano, Alianza Universidad Textos, Madrid 1983
COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Libro Blanco sobre la educacin
y la formacin. Bruselas, 1995.
GONZALES TEMPRANO A. e TORRES VILLANUEVA E., El Estado de bienestar en
los paises de la OCDE, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Coleccin Informes,
N 18, Madrid, 1992.
INSTITUTO DE ESTUDIOS E ANALISIS ECONOMICOS, Adonde va el sector
pblico? Del Estado de bienestar al bienestar con menos Estado, Ministerio de
Economa y Hacienda, Madrid, 1994.
OCDE Anlisis del panorma educativo, Indicadores de la OCDE, 1995
RUBIO LARA M J., La formacin del Estado social, Coleccin Tesis Doctorales,
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1991.
Ponencias de las Segundas Jornadas sobre la crisis del Estado del Bienestar
organizadas por la Asociacin Galega de Estudios de Economa do Sector Pblico,
celebradas en Santiago de Compostela. Febrero 1994.
PAPELES DE ECONOMICA ESPAOLA El gasto pblico en la democracia,
Fundacin Fondo para la investigacin Econmica y Social, N 37, Madrid 1988.