Modulo III PPR

DIPLOMADO SOBRE GESTIN POR RESULTADOS
MDULO III:
PRESUPUESTO POR RESULTADOS/1
Flavio Ausejo
La presente publicacin ha sido elaborada con la asistencia de la Unin Europea. El contenido de la misma
es responsabilidad exclusiva del CIES y en ningn caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de
la Unin Europea.
CIES Consorcio de Investigacin Econmica y Social

MODULO I: DESCENTRALIZACIN Y PRESUPUESTO POR RESULTADOS
UBICACIN DEL MDULO EN EL DIPLOMADO

DE GESTIN POR RESULTADOS
MDULO I:
DESCENTRALIZACIN Y GESTIN POR
RESULTADOS
MDULO II:
PLANIFICACIN ESTRATGICA
Y OPERATIVA
MDULO III:
PRESUPUESTO POR RESULTADOS
MDULO IV:
IDENTIFICACIN DE PROYECTOS EN EL
MARCO DEL SNIP
MDULO V:
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

NDICE
I. Organizacin de las unidades didcticas
II. Desarrollo de las unidades didcticas
1. Primera unidad: la poltica pblica del presupuesto por resultados
1.1. Aspectos generales

1.1.1. Definicin de poltica pblica y problema pblico

1.1.2. Especificidades de la gestin pblica en comparacin

con la gestin privada
1.2. Antecedentes del presupuesto por resultados

1.2.1. Experiencias en Amrica Latina
1.3. Por qu y para qu implementar el presupuesto

por resultados en el Per?
1.4. Qu es el presupuesto por resultados?
1.5. El presupuesto por resultados: un elemento dentro de la gestin

por resultados
1.6. Dnde se viene implementando la metodologa de presupuesto

por resultados?

2. Segunda unidad: condiciones institucionales y organizacionales

para la aplicacin del presupuesto por resultados
2.1. Voluntad poltica

2.2. Revisin de los objetivos de la poltica pblica
2.3. Participacin de los servidores pblicos
2.4. Mirada multianual
2.5. Capacidad para el trabajo intergerencial
2.6. Definicin de los objetivos para la ejecucin del presupuesto

por resultados
2.7. Responsabilidad por los avances del diagnstico y diseo

del presupuesto por resultados
2.8. Rendicin de cuentas
9
9
11
13
14
15
16
17
18
23
23
23
25
25
26
27
27
28

3. Tercera unidad: los instrumentos del presupuesto por resultados
3.1. La programacin presupuestaria estratgica

3.1.1. Programacin: elaboracin del diagnstico para el

presupuesto por resultados

i. modelo conceptual

ii. modelo explicativo

iii. modelo prescriptivo

3.1.2. Formulacin: diseo del presupuesto por resultados

i. modelo lgico

3.1.3. Bsqueda y presentacin de evidencia bibliogrfica

3.1.4. Seguimiento

3.1.5. Evaluacin
29
29
29
31
32
32
33
35
37
37
3.2. Recomendaciones para el diseo de un programa presupuestario

estratgico
38
40
4. Cuarta unidad: impactos del presupuesto por resultados

en la organizacin y en la gestin pblica
4.1.
4.2.

4.3.
4.4.
Sistemas administrativos transversales

Indicadores de desempeo
4.2.1 Ante quin responde
4.2.2. Toma de decisiones: priorizacin
Programas y proyectos
Coordinaciones entre organizaciones pblicas
40
41
42
42
43
44
III. Ejercicio prctico
47
1.

Modelo conceptual general

1.1. Primer paso: bsqueda de modelos conceptuales
1.2. Segundo paso: anlisis de los modelos conceptuales
1.3. Tercer paso: recoleccin de informacin estadstica.
47
47
48
49
2.

Modelo explicativo
2.1. Identificando los elementos del indicador
2.2. Factores causales directos de la condicin de inters
2.3. Factores causales indirectos de la condicin de inters
50
52
54
61
3. Modelo prescriptivo
65

Bibliografa
66
Anexos
68
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

8.
Formatos de llenado para la programacin presupuestaria estratgica

Presupuesto por resultados: modelo conceptual general
Presupuesto por resultados: modelo explicativo
Presupuesto por resultados: caminos causales jerarquizados
Presupuesto por resultados: formulacin de resultados
Presupuesto por resultados: formulacin de productos
Presupuesto por resultados: definicin de la estructura funcional
programtica
Presupuesto por resultados: identificacin de indicadores

Diplomado de Gestin Pblica Orientada

a Resultados2
Presentacin
En el marco de las acciones del Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) para
aportar al fortalecimiento del proceso de descentralizacin y promover que este responda
a una gestin pblica ms eficiente, eficaz y democrtica, se plante la elaboracin de un
programa acadmico -en la modalidad de diplomado- para fortalecer las capacidades de los
Gobiernos Regionales (GR) y de los actores de la sociedad civil en su manejo del enfoque
de Gestin por Resultados.
La elaboracin del diplomado Gestin Pblica Orientada a Resultados ha sido posible
gracias al aporte de dos intervenciones con objetivos coincidentes que plantearon como
actividad prioritaria el diseo del programa formativo. El primero de ellos es el Proyecto de
Fortalecimiento de la Administracin Pblica Regional de Arequipa, financiado por National
Endowment for Democracy (NED). Este proyecto se implement hasta julio de 2009 y su
objetivo fue contribuir para la instauracin de una gestin pblica eficiente en el interior
del Gobierno Regional de Arequipa.
El segundo de ellos, el proyecto Fortalecimiento de las Capacidades de Gestin por Resultados, financiado por la Unin Europea, se implement a principios del ao 2009, con un trabajo
que ir hasta fines de 2011 y que tiene como objetivo primordial fortalecer las capacidades
de los GR de Piura, Lambayeque, Arequipa y Cusco, as como de acadmicos, periodistas y
asociaciones de base para una gestin basada en resultados que sea ms eficaz y eficiente
para responder a las prioridades regionales.
Las acciones para la elaboracin del diseo general del diplomado y de los cinco mdulos
correspondientes han estado bajo la coordinacin conjunta del CIES y de los asociados regionales responsables de la intervencin: la Universidad Catlica Santa Mara en Arequipa, el
Centro Guamn Poma de Ayala en Cusco, y la Universidad Catlica Santo Toribio de Mogrovejo
(USAT), en conjunto con el Centro de Investigacin y Capacitacin del Campesinado (Cipca),
en las regiones Lambayeque y Piura.
La presente publicacin ha sido elaborada con la asistencia de la Unin Europea. El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva del CIES y en ningn caso debe considerarse que refleja los puntos de
vista de la Unin Europea.

El diseo del diplomado surge en primer trmino como respuesta a un contexto en el que la
gestin pblica regional, pero tambin la nacional, es percibida por la mayora de ciudadanos
como lenta, poco eficaz y distante de las reales necesidades de los ciudadanos, en especial
de los ms pobres y excluidos. En segundo trmino, atiende las demandas de los propios
Gobiernos Regionales que han manifestado la necesidad de fortalecer sus capacidades institucionales para desarrollar una mejor gestin.
El diplomado consta de cinco mdulos:
i)
ii)
iii)
iv)
v)
Descentralizacin, Gestin por Resultados y Presupuesto por Resultados;

Planificacin estratgica y operativa;
Presupuesto por Resultados;
Identificacin de proyectos en el marco del Sistema Nacional de Inversin Pblica;
Sistemas transversales del Estado vinculados a adquisiciones y contrataciones, personal,
inversin pblica, presupuesto, contabilidad y tesorera.
Es un diplomado de carcter semipresencial y su principal caracterstica radica en que los

cinco mdulos que contiene se desarrollan tomando como base dos Programas Estratgicos
del Presupuesto por Resultados priorizados en las regiones: el Programa Articulado Nutricional y el Programa Estratgico Logros de Aprendizaje. Esta decisin se adopt, por un lado,
con el propsito de vincular el espacio de formacin y de capacitacin con las demandas y
caractersticas del trabajo que desarrollan los funcionarios de los Gobiernos Regionales, y,
por otro, porque consideramos que organizar el diplomado alrededor de un caso de estudio
favorecer que los participantes se apropien mejor de los contenidos, en la medida que estos
sern aplicados a ejercicios prcticos. Finalmente, porque todos los mdulos abordarn el
mismo caso, lo que asegura que los productos se orienten a mejorar las condiciones de
implementacin del programa estratgico seleccionado.
El diplomado de Gestin Pblica Orientada a Resultados contribuir a la formacin de grupos
de profesionales interesados en los temas pblicos y comprometidos con los desafos de desarrollo regional. Asimismo, por sus caractersticas y metodologa, consideramos firmemente
que facilitar que los Gobiernos Regionales dispongan, al finalizar el programa, productos
tiles para la gestin pblica regional desde un enfoque de Gestin por Resultados.
Lima, noviembre 2009.
Lars Stojnic
Oficial de Proyectos
Patricia Cabrerizo
Analista
Consorcio de Investigacin Econmica y Social

I. ORGANIZACIN DE LAS UNIDADES DIDCTICAS

DEL MODULO
El Mdulo de Presupuesto por Resultados (PPR) contar con cuatro unidades, dos de estas
corresponden a las fases no presenciales y una a la fase presencial. Estas unidades permitirn
a los participantes conocer el Presupuesto por Resultados, sus antecedentes e impactos, as
como su relacin con la gestin por resultados. Asimismo, permitirn que los participantes
cuenten con herramientas para desarrollar un diagnstico, a fin de caracterizar la prevalencia
de desnutricin crnica en menores de cinco aos.
Las unidades del mdulo involucrarn los siguientes temas:
n Primera unidad (fase no presencial I): En esta unidad se desarrollan los aspectos generales del Presupuesto por Resultados, sus antecedentes y su relacin con la gestin por
resultados.
n Segunda unidad (fase no presencial II): En la segunda unidad, los participantes debern analizar las condiciones institucionales y organizacionales que son necesarias para
implementar el Presupuesto por Resultados en el caso de estudio.

Duracin aproximada de la primera y segunda unidad: 15 das calendario con

un estimado promedio de una hora con 30 minutos de estudio diario.
n Tercera unidad (fase presencial): En esta unidad los estudiantes revisarn los instrumentos del Presupuesto por Resultados. Tal como la programacin presupuestaria
estratgica.

Duracin aproximada: 3 das calendario con un estimado promedio de ocho

horas de estudio diario.
n Cuarta unidad (fase no presencial II): En la ltima unidad del mdulo los participantes
analizaran los impactos del Presupuesto por Resultados en la organizacin y la gestin
pblica. Asimismo, los participantes terminarn el trabajo final de diagnstico.

Duracin aproximada: 12 das calendario con un estimado promedio de tres

reuniones de equipo de tres horas de trabajo cada una, adems de una hora
diaria en promedio para cumplir con la distribucin de tareas en equipo.

II. DESARROLLO DE LAS UNIDADES DIDCTICAS
1. PRIMERA UNIDAD: LA POLTICA PBLICA DEL PRESUPUESTO POR

RESULTADOS
1.1. Aspectos Generales

El principal reto que enfrenta cualquier Estado para atender las necesidades y aspiraciones
de sus ciudadanos es identificarlas, priorizarlas en particular las ms bsicas como son los
servicios de salud y educacin y encontrar la mejor manera de satisfacerlas. Para atender
este reto, el Estado requiere definir las polticas pblicas con las cuales busca satisfacer las
necesidades y aspiraciones identificadas, y establecer los medios y mtodos a travs de
los cuales esas polticas van a ser ejecutadas. La primera parte del mdulo est dedicada a
explicar los aspectos ms relevantes de la gestin pblica, con el objetivo de comprender
el contexto en el cual el estado peruano viene utilizando y aplicando la metodologa de
presupuesto por resultados para asignar los recursos financieros a las diferentes funciones
que desempea.
1.1.1. Definicin de poltica pblica y problema pblico

El concepto de poltica pblica puede ser definido como: el conjunto de sucesivas respuestas
del estado frente a situaciones consideradas socialmente como problemticas/3. Desde esa
perspectiva, las polticas pblicas estudian cmo, por qu y para qu los gobiernos adoptan
determinadas medidas, y actan o no actan (Heidenheimer, 1990:3) o, en palabras de Dye,
estudian qu hacen los gobiernos, por qu lo hacen y cul es su efecto (Dye, 1976:1).
Tomando la definicin previa, la accin del gobierno tiene el propsito de identificar y actuar
sobre aquellos aspectos o temas que son considerados como problemticos por el impacto
que tienen en la sociedad. Los problemas que son reconocidos como problemas sociales que
requieren atencin, segn Gary Becker (1995), son aquellos que muestran dos caractersticas:
i) reflejan carencias en la sociedad de manera objetiva y, ii) los actores sociales califican la
situacin como problema pblico.
Salazar Vargas, Carlos (2008). Polticas Pblicas & Think Tanks, pag.. 45.

Las carencias en la poblacin pueden ser evidenciadas a travs de la investigacin, utilizando

mtodos rigurosos de investigacin social, que demuestren la presencia de una situacin
que est afectando negativamente el bienestar, las posibilidades de desarrollo o progreso,
la convivencia social, el medio ambiente o la existencia misma de la sociedad o comunidad
especfica. Los criterios para identificar una carencia o necesidad, de acuerdo a Meny y
Thoenig (1992), estn basados en aspectos subjetivos y selectivos. Para ello es necesario
aplicar cuatro criterios:
a. La necesidad normativa: Definida por expertos, polticos o personas influyentes conforme
a sus propios valores.
b. La necesidad sentida: Polticos y/o lderes sociales traducen deseos y motivaciones latentes de los ciudadanos en demandas concretas.
c. La demanda expresada: Son las propias personas a travs de actos concretos, como el
uso o no uso de un servicio pblico ofrecido por el gobierno, peticiones, comunicaciones
directas a la autoridad, entre otras, las que expresan sus demandas las que son recogidas
por los tomadores de decisiones.
d. La necesidad comparativa: Surge de comparar la situacin de un determinado fenmeno
social en diferentes contextos. Las comparaciones pueden darse a cualquier nivel local,
regional o de pas.
En relacin a la demanda expresada, como criterio para la identificacin de un problema
social, las razones por las cuales estos actores con poder (dentro y fuera del estado)
propugnan una intervencin, puede variar desde aspectos ticos y morales hasta la
identificacin de determinados sntomas que, sobre la base de experiencias previas
y de aspectos como la distribucin del poder, les lleva a alertar sobre la necesidad de
intervenir.
En sntesis, de acuerdo a Lopez (2008), el estado a travs de sus diferentes niveles de
gobierno tiene una doble dependencia con la sociedad: desde la economa y desde los
ciudadanos. Con respecto a la primera, el estado promueve la acumulacin privada y
mantiene los equilibrios macroeconmicos con el fin de recaudar impuestos que son los
recursos que hacen posible su funcionamiento. Con respecto a los segundos, el estado
asigna bienes y servicios pblicos (educacin, salud, seguridad, orden, entre otros) que
son desplegados a travs de la formulacin, aplicacin y evaluacin de polticas pblicas,
y la gestin de las mismas, recibiendo a cambio legitimidad, tanto de origen - a travs de
las elecciones - como de desempeo - a travs del apoyo de los ciudadanos a la gestin
del gobierno. Esta mutua dependencia est graficada en el siguiente esquema.
10

Esquema 1. La lgica de la poltica pblica

/
Estado
W
Pblicas
Sociedad
>
Elaboracin: propia
1.1.2. Especificidades de la gestin pblica en comparacin con la gestin

privada
Los ciudadanos esperan que el estado entregue bienes y servicios que permiten mejorar su
calidad de vida. En el imaginario del ciudadano, se espera que el estado se comporte como
una empresa privada en relacin con sus clientes, buscando satisfacer sus expectativas y
entregando el mejor servicio. Sin embargo, la realidad es diferente debido a diferencias de
tipo estructural que existen en la relacin estado ciudadano y empresa cliente.
La principal diferencia es que el motivo para la accin de la empresa es la maximizacin de
beneficios en un entorno competitivo, en donde el cliente puede elegir entre diferentes
posibilidades. En cambio, en el sector pblico la accin tiene el propsito de generar valor
pblico/4, y el ciudadano no tiene la opcin para elegir entre diferentes posibilidades, pues
los servicios que ofrece el estado son, en la mayora de las veces, nicos.
Mark Moore seala en Gestin Estratgica y Creacin de Valor en el Sector Pblico (1998) lo siguiente: El valor se encuentra en los deseos y las percepciones de los individuos, no necesariamente en las
transformaciones fsicas, ni tampoco en la sociedad como abstraccin el valor pblico es producto de
un intercambio entre lo ofrecido, consumido o proporcionado por parte de quien recibe el bien o servicio,
tomando en cuenta la competencia o disponibilidad de los bienes o servicios similares o iguales Por lo
tanto, los directivos pblicos deben satisfacer diferentes tipos de deseos y actuar de acuerdo con determinadas percepciones.
11

Segn John T. Dunlop (1980), existen las siguientes diferencias:

1. La perspectiva del tiempo. Los gestores del gobierno tienden a tener horizontes relativamente breves, impuestos por las necesidades y calendarios polticos, mientras que
los gestores privados parecen tener una perspectiva de ms tiempo orientada hacia la
evolucin del mercado.
2. Duracin de los gestores del gobierno. La extensin de servicio de los ms altos gestores
de gobierno, de designacin poltica (como ministros, viceministros y secretarios), es
relativamente breve, mientras que los gestores privados tienen un periodo ms largo,
tanto en el cargo como en la misma empresa.
3. Medicin de desempeo. Existe poco o ningn acuerdo sobre las normas y mediciones
para evaluar a un gestor de gobierno, en tanto que en la empresa privada s estn bien
establecidas varias pruebas de desempeo.
4. Limitaciones de personal. En el gobierno hay dos capas de funcionarios encargados
de la gestin: el servicio civil y los nombramientos polticos. En muchos casos, las
clusulas de los contratos del servicio civil complican el reclutamiento y/o la contratacin, la transferencia y el despido del personal para alcanzar objetivos. En comparacin, la gestin privada tiene considerablemente mayor margen en el manejo de
su personal.
5. Equidad, eficiencia y eficacia. En la gestin gubernamental suele hacerse gran hincapi
en la creacin de condiciones de igualdad entre diferentes grupos, mientras que en la
empresa privada el nfasis recae en la eficiencia y el desempeo competitivo.
6. Procesos pblicos vs procesos privados. La gestin gubernamental suele estar expuesta
a la vista del pblico y ser ms abierta, mientras que las empresas privadas tienen una
gestin ms discreta, y sus procesos ms internos y menos expuestos a la vista del
pblico.
7. Funcin de la prensa y de los medios informativos. La gestin gubernamental debe
enfrentarse regularmente a la prensa y otros medios informativos y sus decisiones a
menudo son previstas por stos. Las decisiones privadas aparecen menos en la prensa,
y sta ejerce mucho menos influencia sobre sus decisiones.
8. Impacto legislativo y judicial. A menudo los gestores gubernamentales se ven sometidos
a minuciosos escrutinios por grupos supervisores del legislativo, o aun a rdenes judiciales, que son totalmente inslitas en la gestin privada. Ese escrutinio con frecuencia
limita materialmente la libertad de accin ejecutiva y administrativa.
12

9. El objetivo final. Los gestores gubernamentales rara vez tienen un objetivo final claramente trazado, mientras que los de empresas privadas se proponen generar mayor renta
(ganancia), desempeo en el mercado y supervivencia.
1.2. Antecedentes del presupuesto por resultados

La metodologa de presupuesto orientado a resultados, tambin conocido como Presupuesto
por Resultados (PpR) no es un tema nuevo. Desde inicios de los aos ochenta fue extendindose por los pases anglosajones como un paradigma distinto al prevaleciente de la
Administracin Pblica Progresiva (burocracia weberiana). El PpR forma parte del paradigma
emergente de la Nueva Gestin Pblica (Hood 1994, 1995) que se grafica en el Esquema 2.
El cambio supuso un replanteamiento y rediseo de los sistemas presupuestarios pblicos
(Premchand 1993: 94, 1995: 7-8). La ejecucin presupuestaria pas de ser una estricta adhesin a los crditos aprobados, a un esquema de gestin flexible y eficiente de los recursos
disponibles para la consecucin de objetivos (Camao, 2007).
Esquema 2. Modelos de gestin pblica

Gestin Pblica Tradicional
vs
Nueva Gestin Pblica
Regulacin y objetivos vagos
Desregulacin
Gestin orientada hacia dentro
Gestin orientada hacia el ciudadano (cliente)
Ausencia de responsabilidades de gestin y

motivacin para la mejora
nfasis de responsabilidades de gestin y motivacin para la mejora
Ausencia de competencia
Introduccin de la competencia y el mercado
Ausencia de Evaluacin y tcnicas de Gestin
Mtodos de evaluacin y tcnicas de gestin
Centralizacin
Descentralizacin
Funcin Pblica burocratizada
Reorganizacin e implicacin de la funcin

pblica en la gestin y las reformas
Fuente: Adaptado de Montesinos Julve, 1998.
Los organismos internacionales para el desarrollo como la Organizacin para la Cooperacin

y el Desarrollo Econmico (OCDE) y el Banco Mundial/5, vienen impulsando este tipo de
reformas, y son diversos los gobiernos que han considerado esta metodologa como una
En abril del presente ao el gobierno recibi un crdito de 330 millones de dlares por parte del Banco
Mundial con la finalidad de que se reforzara la eficiencia del gasto pblico. Entre los programas que se
reforzarn est el desarrollo del Presupuesto por Resultados.
13

pieza sustantiva de la reforma integral de la administracin pblica (Arellano, Gil, Ramrez,

Rojano, 2000). La revista Observer de la OCDE, de marzo del ao 2008, presenta una gua
para usuarios en Presupuesto por Resultados/6.
Los esfuerzos que vienen realizando los pases de la OCDE para incorporar esta metodologa
desde la dcada pasada, han trado beneficios en trminos de mejoramiento del control del
gasto pblico y la obtencin de resultados. Por ejemplo, la informacin generada ha estimulado un mayor nfasis en la planificacin y ha permitido identificar qu programas estn
sirviendo a sus objetivos y cules no.
Los retos actuales estn en cmo desarrollar y usar los resultados en el proceso presupuestario para medir los cumplimientos, cmo mejorar la calidad de la informacin y cmo
convencer a los polticos de usarla en el proceso de toma de decisiones/7.
A modo de ilustracin, a continuacin se exponen algunas experiencias de aplicacin de este
enfoque en Amrica Latina, con la finalidad de comprender mejor el contexto en el cual se
inscribe la metodologa de Presupuesto por Resultados en algunos pases de la regin y ver
cules fueron los lineamientos estratgicos que acompaaron y/o fueron plasmados en la
reforma presupuestal.
1.2.1. Experiencias en Amrica Latina

Chile.- Se inici incluyendo a partir del ao 1994 indicadores de eficiencia, eficacia y calidad
con metas en el proceso presupuestario. La evaluacin de programas se estableci en 1996
y se inici en 1997. Chile manejaba 1,684 indicadores de desempeo, de los cuales 1,590
tenan seguimiento y evaluacin, incluidas evaluaciones de impacto realizadas por organizaciones independientes.
Brasil.- El concepto del Presupuesto por Resultados se introduce en el ao 2000. Entre el
ao 2001 y 2003, se introducen modificaciones en los programas y se dispone el uso del
mismo sistema de clasificacin de actividades y gastos tanto para el planeamiento como
para el presupuesto. Asimismo se dispone de reportes anuales de transparencia respecto al
desempeo de las organizaciones y los programas.
Colombia.- La introduccin del Presupuesto por Resultados se inici a niveles sub nacionales
destacando inicialmente la experiencia de la alcalda de Bogot. Este cambio metodolgico
se inici sin existir obligacin legal de hacerlo. El presupuesto por resultados permiti a
6
7
Extrado de la pgina Web: http://www.oecd.org/dataoecd/32/0/40357919.pdf

Extrado de la pgina Web: http://www.clad.org.ve/siare/innotend/evaluacion/taxonomia/3-1Grandesfuncionesdegobierno.html
14

esta gestin y a las siguientes orientar la discusin pblica y la asignacin de los recursos
hacia los programas y resultados prioritarios y evitar las tentaciones del micromanejo
del gasto.
Mxico.- El proceso de la Nueva Estructura Programtica (NEP) y el Sistema de Evaluacin
del Desempeo (SED) a travs de indicadores, se inicia en el ao 1995. Comprende dos
grandes apartados: el primero incluye una reforma legal y normativa que pretende dar ms
transparencia y responsabilidad al servidor pblico, y el segundo comprende una reingeniera organizacional para elevar la calidad de los bienes y servicios (productos) al beneficiario
final que es el ciudadano.
1.3. Por qu y para qu implementar el Presupuesto por

Resultados en el Per?
Diversos estudios concluyen que el proceso de gestin del presupuesto en el Per an no ha
logrado consolidarse como un instrumento que promueva la provisin adecuada de bienes
y servicios pblicos (con criterios de eficiencia, eficacia y equidad) y el logro de una mejor
calidad de vida para los ciudadanos.
Entre las principales limitaciones identificadas est la dbil articulacin entre el presupuesto
y la planificacin territorial, sectorial e institucional; la rigidez de la normatividad que dificulta
la gestin institucional; la debilidad de los sistemas de informacin para el monitoreo y la
evaluacin; la poca capacidad de gestin de las organizaciones para orientar sus acciones a
la obtencin de resultados y la escasa rendicin de cuentas y participacin de la sociedad
civil/8.
El Ministerio de Economa y Finanzas ha realizado varios intentos por mejorar el proceso
presupuestal en los ltimos aos, los que son sealados a continuacin/9:
n PPBS (Planning Programming Budgeting System), aport en lnea con las iniciativas de
cambio, pero no ayud a superar la visin institucional.
n Presupuesto por Programas: repite los vicios del enfoque institucional y sectorial.
n Planeamiento Estratgico: tiende a ser capturado por el enfoque burocrtico y la visin
institucional.
8
9
MEF (2006).
Presupuesto por Resultados. Motivaciones, conceptos e instrumentos (2008). Lima: MEF.
15

n Modelos presentacionales de presupuesto por resultados (Marco Lgico de Programas): presentan informacin de resultados, pero basan la asignacin en otras consideraciones.
Los mtodos utilizados no han logrado realizar los cambios esperados a fin de superar la
mirada institucional y consolidar un sistema capaz de contribuir al logro de los propsitos
del Estado. A continuacin se presenta una sntesis de los cambios esperados:
n Cambiar el foco de atencin principalmente institucional del sector o del programa, al
resultado que requiere el ciudadano para mejorar su calidad de vida.
n Recuperar la figura del producto para la asignacin de presupuesto y la gestin, introduciendo el anlisis de costos.
n Contar con una oficina central de presupuesto como propiciadora de buenas prcticas
de gestin articulada con/ los operadores del producto y del logro de resultados.
n Vincular los recursos o insumos a los resultados que se quiere obtener, lo que implica
proponer un modelo decisional para un presupuesto orientado al resultado. Redisear
los instrumentos de planificacin estratgica del gobierno regional y local que estn
articulados con las polticas y objetivos nacionales.
n Fortalecer los espacios de coordinacin intergubernamental que se establezcan con
los rganos rectores del nivel nacional: Ministerio de Economa y Centro Nacional de
Planeamiento Estratgico (CEPLAN)/10.
1.4. Qu es el Presupuesto por Resultados?

El presupuesto por resultados comprende la aplicacin en el ciclo presupuestal, de principios
y tcnicas para el diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin de intervenciones con una
articulacin clara sustentada en bienes y servicios a ser provistos a un determinado grupo
o poblacin objetivo (productos) y en los cambios generados en el bienestar ciudadano
(resultados), a ser logrados bajo criterios de eficiencia, eficacia y equidad/11.
El Presupuesto por Resultados pretende quebrar el esquema tradicional del proceso presupuestario:
10 Grupo Propuesta Ciudadana (2007). El Presupuesto por Resultados en el proceso de descentralizacin.

Lima, Per.
11 Presupuesto por Resultados. Conceptos y lneas de accin (2008). Lima:MEF.
16

n Es una forma diferente de interaccin entre el Estado y el ciudadano: del incrementalismo

inercial al nuevo servicio pblico.
n Es un nueva forma de concebir y elaborar el presupuesto:
Desde la perspectiva del ciudadano
De lo inmediato (1 ao) al largo plazo (8 aos)
n Quiebra caractersticas estructurales del estado cmo la sectorialidad y nula coordinacin, y
n Promueve la coordinacin intra e intersectorial
Estos cambios se hacen posible a partir del diseo, validacin y aplicacin de nuevos procesos
y metodologas aplicables al ciclo presupuestal; su diseminacin y uso progresivo entre los
operadores, en todo nivel de gobierno, lo que evidentemente implica cambios sustantivos
en el marco institucional que rige la gestin presupuestaria del Estado.
1.5. El presupuesto por resultados: un elemento dentro de la

gestin para resultados
La Gestin para Resultados (GPR) es definida/12 como un marco conceptual cuya funcin es
la de facilitar a las organizaciones pblicas la direccin efectiva e integrada de su proceso
de creacin de valor pblico, a fin de optimizarlo asegurando la mxima eficacia, eficiencia
y efectividad de su desempeo, la consecucin de los objetivos de gobierno y la mejora
continua de sus instituciones.
Las dimensiones de una gestin orientada a resultados son bsicamente cuatro:
a) El resultado es clave para cualquier accin del gobierno,
b) Adquisicin de responsabilidad de los directivos por los resultados obtenidos,
c) Interconecta los componentes de la gestin para optimizar su funcionamiento, y
d) Una culturaque hace nfasis en los resultados y no en los procesos y procedimientos.
De acuerdo a Roberto Garca, la gestin por resultados implica el desarrollo de las fases de
planificacin, presupuesto (orientado a resultados), la gestin de los temas financieros, de
adquisiciones y contrataciones, la existencia y gestin de programas y proyectos que desarrollan las funciones asignadas a la organizacin; y el monitoreo y evaluacin de las etapas
necesarias para lograr los resultados en los ciudadanos.
12 Extrado de la pgina web: http://www.clad.org.ve/siare/innotend/evaluacion/taxonomia/1-GestionparaResultados.html
17

Esquema 3. La Gestin para Resultados

K

'
auditoria y
Presupuesto
por
resultados
W
basado en
programas
D
presupuestario
de mediano
plazo

de gasto
'
^

interna y
externa
'
programas y
Monitoreo
&

programas y
'

bienes y

'
basada en
resultados
h
sistema de
monitoreo
^

D
h
sistema de
1.6. Dnde se viene implementando la metodologa de

presupuesto por resultados?
La metodologa de presupuesto por resultados se viene aplicando a un conjunto de programas y sectores, detallados a continuacin:
Cuadro 1. Programas Estratgicos bajo el marco del sistema de PPR

2009
2010
2011
Nmero de Programas Estratgicos (PE)
33
24
Pliegos incorporados a la estrategia de PPR
33
40
44
8.3%
13.2%
21%
% del presupuesto en PEs
Fuente: Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2010,
pag. 81. Elaboracin propia.
18

Cuadro 2. Programas Estratgicos, metas y responsables

Programas Estratgicos
001
Programa Articulado Nutricional

Prevalencia de desnutricin
crnica en menores de 5 aos
002
Salud Materno Infantil

Ratio de mortalidad materna por
100 mil nacidos vivos
Tasa de mortalidad neonatal por
mil nacidos vivos
Cobertura de parto institucional
en gestantes procedentes de la
zonas rurales
Porcentaje de nacimientos vivos
atendidos por personal de salud
capacitado y llevado a cabo en un
establecimiento de salud
003
Logros de Aprendizaje al Finalizar

el III Ciclo
Desempeo suficiente en
comprensin lectora de los
alumnos que concluyen el III ciclo
de la EBR
Desempeo suficiente en
matemticas de los alumnos que
concluyen el III ciclo de la EBR
004
Acceso de la Poblacin a la
Identidad
Cobertura de peruanos mayores
de 18 aos con DNI
005
Acceso a Servicios Sociales

Bsicos y a Oportunidades de
Mercados
Reduccin del tiempo promedio
de acceso a centro de salud (a pie)
minutos
de acceso a centro de educacin
(a pie) minutos
de acceso a centro de comercio (a
pie) minutos
Lnea de
base
Meta
2011
22.6%
16%
164
15.2
49.4%
57.7%
120
14.6
n.d.
70%
15.9%
7.2%
35%
30%
94.6%
n.d.
46
35
24
18
61
49
Responsable (s) del programa
PCM, MINSA, MIMDES,

SIS, Instituto Nacional
de la Salud y Gobiernos
Regionales
MINSA, SIS Y Gobiernos

Regionales
MINEDU Y Gobiernos
Regionales
RENIEC
MTC y Gobiernos
Regionales
19

006
Acceso a Agua Potable y

Disposicin Sanitaria de Excretas
para Poblaciones Rurales de 2000
Habitantes o Menos
Acceso a agua potable en reas
rurales
Acceso a disposicin sanitaria
de excretas en reas rurales
(poblaciones menores a 2000
habitantes)
007
Acceso y Uso a Servicios Pblicos

Esenciales de Telecomunicaciones
en Poblaciones Rurales de Menos
de 3000 Habitantes
Cobertura de uso de telefona
pblica en zonas rurales
Acceso y uso de servicio de
internet
008
Acceso a Energa en Localidades

Rurales
Cobertura energtica operativa en
hogares rurales
009
Gestin Ambiental Prioritaria

Media anual de contenido de
material particulado con dimetro
menor a 2.5 micras (PM 2.5)
Contenido de arsnico en aguas
que pueden ser potabilizadas con
tratamiento convencional
Contenido de coliformes
termotolerantes en aguas que
pueden ser potabilizadas con
tratamiento convencional
010
Accidentes de Trnsito
Nmero de muertos por 10,000
vehculos
Accidentes fatales durante el ao
Accidentes trnsito por cada
10,000 vehculos
Nmero de accidentes generados
por vehculos de transporte
terrestre en la red vial nacional
por cada 1,000 vehculos
Lnea de
base
Meta
2011
62%
33%
73%
65%
68.7%
18.8%
80%
35%
30%
50%
92.43 g/
m3
0.038
mg/L
32,000
NMP/100
mL
< a 50
g/m3
<= a
0.01
mg/L
<=
2,000
NMP
/ 100
mL
23
3044
392
20
n.d.
n.d.
283
13
VIVIENDA y Gobiernos
Regionales
MTC y UNI
MEM y Gobiernos
Regionales
Gobiernos Regionales
MTC y Gobiernos
Regionales
20

011
Seguridad Ciudadana
Porcentaje de personas que son
vctimas de un evento que atenta
con la seguridad
Porcentaje de personas que
considera probable o muy
probable ser vctima de un evento
que atenta con la seguridad
012
Vigencia de los Derechos

Humanos y Derechos
Fundamentales
013
Mejora de la Sanidad Agraria

Nmero de alimentos sanos e
inocuos en 10 ciudades del pas
014
Incremento de la Productividad
Rural de los Pequeos
Productores Agrarios
Rendimiento de la produccin de
papa en el rea rural (Kg / Has)
015
Incremento de la Productividad
de las MYPES
Promedio de valor agregado
por trabajador en el sector
microempresa informal en el
sector Manufactura aos 2002 2007 (soles ao 1994)
sector Comercio aos 2002 - 2007
(soles ao 1994)
sector Servicios aos 2002 - 2007
(soles ao 1994)
Lnea de
base
Meta
2011
47%
35%
71%
50%
n.d.
n.d.
10
12,890
13,748
3,004
n.d.
2,543
n.d.
3,566
n.d.
MININTER
MINJUS y Ministerio
Pblico
MINAG, Servicios Nacional
de Sanidad Agraria y
Gobiernos Regionales
MINAG y Gobiernos
Regionales
PRODUCE y Gobiernos
Regionales
Fuente: Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el ao fiscal 2010.
Elaboracin propia.
21

El desarrollo de los programas estratgicos es un reto importante de tipo organizacional para

el Estado peruano que viene impulsando el proceso de descentralizacin. Debido a que los
responsables de la ejecucin de las intervenciones definidas en muchos de los programas
estratgicos sern los gobiernos regionales y locales, debe existir una perspectiva comn en
todos los niveles del gobierno frente a los problemas que afectan al ciudadano. Un aspecto
interesante de la participacin de los gobiernos regionales es que permite definir con mayor
precisin la situacin que afecta a los ciudadanos, dada la cercana que mantienen con
ellos los actores locales. Sin embargo, lograr una participacin de los gobiernos regionales
y locales en la etapa de ejecucin, y eventualmente en la etapa de diseo de los programas
presupuestarios, requiere de un espacio de coordinacin que implica retos organizacionales
mayores para la accin del Estado y que deben ser construidos de manera progresiva.
22

2. S EGUNDA UNIDAD: CONDICIONES INSTITUCIONALES Y

ORGANIZACIONALES PARA LA APLICACIN DEL PRESUPUESTO
POR RESULTADOS
2.1. Voluntad poltica

La voluntad general es la suma de los intereses que el pueblo tiene en comn, sin embargo
los ciudadanos tienen intereses especiales, diferentes, propios a cada uno de ellos, o a los
grupos a los que pertenecen. Estos intereses configuran la voluntad particular de una faccin
poltica o de un grupo de inters.
La voluntad poltica de los responsables de la organizacin es un factor importante para
la puesta en prctica de la metodologa de Presupuesto por Resultados, ya que sin dicha
voluntad en los sectores involucrados, y de quien est a cargo de cada una de las organizaciones pblicas, no se podr alcanzar el objetivo de presupuestar por resultados y lograr que
toda la organizacin entienda esta visin. Los elementos organizacionales que deben estar
presentes son poder de decisin, fortalecimiento de capacidades, difusin y socializacin,
cambios organizacionales de procesos y comportamientos (actitudes), entre otros.
La voluntad poltica es necesaria para lo siguiente:
Superar cuellos de botella y la inercia organizacional.
Modificar las formas y prcticas de trabajo de la organizacin.
Alcanzar una mejor gestin de los sistemas administrativos del estado.
Articular los sistemas administrativos con los programas y proyectos.
Institucionalizar los nuevos procesos en directivas.
2.2. Revisin de los objetivos de la poltica pblica

La organizacin debe identificar sus objetivos generales y especficos, as como los proyectos y planes para el desarrollo de sus funciones asignadas. La adecuada identificacin de
estos elementos es esencial pues en la medida que estn bien definidos, la metodologa del
presupuesto por resultados va a poder aplicarse de mejor manera en la ejecucin de sus
programas estratgicos.
Por ejemplo, el objetivo de la poltica pblica nacional para el medio ambiental, a cargo
del Ministerio del Ambiente es mejorar la calidad de vida de las personas, garantizando la
existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo plazo; y el desarrollo
sostenible del pas, mediante la prevencin, proteccin y recuperacin del medio ambiente y
23

sus componentes, la conservacin y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales,

de una manera responsable y congruente con el respeto de los derechos fundamentales de
la persona. Bajo esta definicin, las acciones del Estado deben tener como eje al ciudadano,
y perseguir una mejora en su calidad de vida, pero en congruencia con el entorno.
La definicin explcita del objetivo de la poltica pblica permite desarrollar las dems actividades, como los programas y proyectos, sobre una base concreta y no sobre la interpretacin
o percepcin de los involucrados a partir de un marco normativo.
En el caso de los objetivos del Marco macroeconmico multianual, podemos a continuacin
ver sus objetivos econmicos y sociales, traducidos en una tabla.
Objetivos Econmicos y sociales de la administracin 2006-2011

Variable
Lnea de Base
Avance 1/
Meta
Perodo
1 PBI (millones de US$)
79 436
109 232
140 000
2011
2 Inversin Privada
(millones de US$)
51 736
28 258
100 000
2006-2011
3 Inversin Pblica
(millones de US$)
9 338
5 153
30 000
2006-2011
4 Pobreza (%)
48,7%
39,3%
30,0%
2011
5 Pobreza Urbana (%)
36,8%
25,7%
20,0%
2011
6 Pobreza Rural (%)
70,9%
64,6%
45,0%
2011
7 Desnutricin Crnica (%)**
24,1%
n.d.
16,0%
2011
8 Empleo informal (%)***
53,0%
n.d.
35,0%
2011
9 Nmero de empleos
creados*****
n.d.
886 664
1 500 000
2011
10 Inflacin Acumulada
(Var. %)*****
1,1%
3,9%
Convergencia
a la meta del
BCRP
2011
11 Deuda Externa (
% del PBI)******
31,3%
18,4%
13,0%
2011
12 RIN (millones de
US$)*******
14 638
32 379
30 000
2011
Fuente: BCRP, MEF, INEI - ENAHO, Extracto del Mensaje a la Nacin del Presidente de la Repblica (28 de julio de 2007).
1/ Avance al cierre de 2007 en el caso del PBI, pobreza, pobreza urbana, pobreza rural, inflacin y deuda externa *Linea de base: Ao 2005
en el caso del PBI, pobreza, pobreza urbana y pobreza rural. En el caso de la inversin privada y pblica, la lnea de base corresponde al
acumulado del periodo 2001 (2do semestre) - 2006 (1er semestre). **Linea de Base: ENDES 2004-2005. Al cierre de la edicin del presente MMM no se dispones de datos oficiales que determinen el avance de esta meta. ***Al cierre de la edicin del presente MMM no
se disponen de datos oficiales que determinen el avance de esta meta. ****Avance correspondiente al primer ao y medio de gobierno:
periodo julio 2006-diciembre 2007 (Fuente ENAHO 2007). *****Lnea de Base correspondiente la inflacin acumulada del ao 2006.
******Lnea de base: II trimestre de 2006. *******Lnea de base: Julio 2006. Avance al 15 de Abril de 2008.
24

2.3. Participacin de los servidores pblicos

El empoderamiento de los servidores pblicos en la metodologa del Presupuesto por Resultados es un elemento clave para el xito de la aplicacin. La comprensin de la metodologa
por parte de los involucrados hace que asocien las actividades designadas normativamente
con los objetivos de la organizacin, haciendo que su experiencia laboral sirva de insumo
para el logro de los resultados y la mejora de sus procesos.
La participacin de los servidores pblicos en la elaboracin del Presupuesto basado en
Resultados permite identificar los fines de la gestin de su organizacin y los problemas que
impiden su cumplimiento. Este enfoque permite que las conclusiones a las que se llegue
gocen de un alto consenso entre los participantes, y que de esta forma los involucrados se
identifiquen con el contenido y la nueva metodologa.
Los procesos de transformacin institucional de las organizaciones deben tener en cuenta
a los servidores pblicos. En ese sentido, la forma que pueden adoptar es de arriba hacia
abajo versus de abajo hacia arriba. El proceso de arriba hacia abajo se refiera a las transformaciones diseadas por los responsables de la organizacin y despus implantadas entre los
empleados, en algunos casos pueden ir en contra de los intereses de algunos de ellos, que
podran perder poder, bienestar y el propio trabajo, por lo que deben estar acompaados
de una estrategia que permita gestionar el cambio.
Este tipo de intervenciones suele ser de carcter radical, de quiebres conceptuales o estratgicos importantes. El proceso inverso de abajo hacia arriba suele ser liderado por directivos
con una filosofa participativa y el diseo de las transformaciones es efectuado por equipos,
con las tcnicas propias del trabajo en equipo. Este tipo de proceso suele estar asociado a
cambios de menor envergadura estratgica, ya que es raro que este tipo de procesos consultivos culminen en la implementacin/13.
2.4. Mirada Multianual

La estructura funcional programtica que surge de la aplicacin del presupuesto por resultados debe reflejar una visin del desarrollo de la organizacin con una mirada multianual,
de forma que lo programado en el presupuesto permita a la organizacin darle continuidad
a los programas y proyectos a lo largo de varios aos o en ciclos presupuestales anuales.
El traspaso de una visin anual a multianual en el presupuesto requiere que la organizacin
desarrolle programas y proyectos con visin a largo plazo. La organizacin involucrada en un
13 Waissbluth, Mario (2006) La Reforma del Estado en Amrica Latina.
25

presupuesto por resultados debe desarrollar de manera previa o en paralelo, los programas
y proyectos que desarrollan sus funciones. Este ejercicio permite identificar e involucrar en
la ejecucin a otras organizaciones estatales con alguna responsabilidad sobre el resultado
en el ciudadano.
El presupuesto multianual que forma parte de los proyectos de inversin pblica constituye
un marco referencial. El perodo considerado es de tres aos fiscales consecutivos, lo que
convierte el proceso de presupuestacin en un medio para analizar el comportamiento de
la inversin pblica con miras a planificar y mejorar la ejecucin de los proyectos.
El propsito de un marco presupuestal multianual es introducir elementos que ayuden a una
ms transparente y eficaz asignacin de recursos de modo que reflejen las prioridades del
Estado y del gobierno, e incentiven en el mediano plazo una mejora en la calidad del gasto.
Asimismo intenta mejorar la vinculacin de los distintos programas con la disponibilidad de
recursos a nivel agregado, tratando de garantizar la sostenibilidad de ellos en el tiempo y
ayudando a visualizar las posibilidades en la asignacin de una forma ms coherente, incentivando a un mejor uso de los recursos disponibles tratando de identificar posibles ahorros
para poder poner ms recursos en otros programas considerados ms prioritarios, lo cual
es posible en un contexto de varios aos/14.
2.5. Capacidad para el trabajo intergerencial

En la administracin pblica es frecuente observar que cada gerencia o direccin trabaja en
forma independiente sin tomar en cuenta las funciones de otras gerencias, lo que provoca
redundancias y vacios en la accin del estado. Para evitar lo anterior es necesario desarrollar
la capacidad de coordinacin entre las gerencias o unidades de manera que pueda alcanzarse
una accin integral por parte del estado.
La metodologa de Presupuesto por Resultados genera que las diferentes unidades o reas
de una organizacin deban trabajar coordinadamente para lograr una planificacin del presupuesto de manera orgnica, y de este modo se rompa con la mirada de compartimientos
estanco que suelen tener las organizaciones pblicas y que genera la concentracin de las
coordinaciones interinstitucionales.
La metodologa de Presupuesto por Resultados representa un reto organizacional, ya que el
logro de los resultados a partir del financiamiento obtenido puede darse si existe coordinacin
entre las reas, en particular aquellas de logstica, planificacin y presupuesto.
14 Proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2010 - MEF
26

Esquema 4:
Sin PPR
Ppto
Planes
Con
Ppto
Planes
2.6. Definicin de los objetivos para la ejecucin del Presupuesto

por Resultados
La metodologa de Presupuesto por Resultados implica que la formulacin presupuestaria
sea un proceso que asocie el gasto pblico con la entrega de productos y la obtencin de
resultados, y el objetivo que se propicia es un diseo integrado y articulado de las intervenciones del estado sobre la base de resultados que tienen como meta a los y las ciudadanas.
Esta nueva mirada hace que los servidores pblicos no miren hacia dentro de la organizacin,
sino que se pongan en los zapatos del ciudadano y puedan ver qu espera la ciudadana
de la organizacin, logrando al mismo tiempo una clara identificacin de los resultados
esperados y de los medios que contribuirn a lograrlos.
2.7. Responsabilidad por los avances del diagnstico y del diseo

del presupuesto por resultados
La metodologa de presupuesto por resultados promueve la identificacin de los responsables para cada una de las etapas del proceso de elaboracin de productos, la identificacin
de los aspectos que requieren ser coordinados y el desarrollo de los programas y proyectos,
as como los elementos de soporte de los mismos.
Para lograr un desarrollo efectivo es necesario que exista un liderazgo que muestra una actitud proactiva y efectiva, una predisposicin a la colaboracin y la inclusin, y la capacidad
para delegar.
27

2.8. Rendicin de cuentas

La ciudadana requiere de informacin clara, sencilla y oportuna por parte de las organizaciones del Estado, de forma que de manera transparente pueda monitorear y evaluar las
acciones que buscan dar solucin a sus demandas, problemas y problemticas.
Los ciudadanos pueden funcionar como control solo si las organizaciones proporcionan informacin acerca de sus actos, y para ello es necesario un medio conveniente que permita la
presentacin de quejas y los proteja contra posibles represalias. Desde esta perspectiva, la
metodologa de presupuesto por resultados:
Proporciona un marco para el buen gobierno.
Permite que la sociedad pueda monitorear las acciones gubernamentales a travs de
los indicadores de resultados.
Permite que el MEF y el Congreso de la Repblica puedan realizar el anlisis y evaluacin
del gasto.
Establece mejores metas cualitativas y cuantitativas, y permite medir los avances e
impactos.
28

3. TERCERA UNIDAD: LOS INSTRUMENTOS DEL PRESUPUESTO POR

RESULTADOS
3.1. La programacin presupuestaria estratgica

La Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP), del Ministerio de Economa y Finanzas
(MEF) ha llamado Programacin Presupuestaria Estratgica (PPE) al proceso en el cual se
relacionan los resultados que se espera obtenga el organismo pblico, con los productos y
medios necesarios para su ejecucin, los cuales se basan en la informacin y experiencia
existente/15 de los servidores pblicos.
Esta programacin o metodologa consta de dos grandes etapas: el diagnstico y el diseo
de la estrategia de intervencin.
Esquema 5. Metodologa del PPR
DIAGNSTICO
DISEO
Instrumentos: Condicin de inters,

DD
DW
Instrumentos: Modelo Lgico (productos e

indicadores de resultado)
Fuente: MEF / Elaboracin propia.
3.1.1. Programacin: elaboracin del diagnstico para el presupuesto por

resultados
El diagnstico consiste en la identificacin de la condicin de inters, que est definida como
una situacin o caracterstica que afecta de manera directa o indirecta a un grupo de ciudadanos o de una poblacin objetivo. Un aspecto central es responder a la pregunta Cul
es el tema estratgico que mejora la calidad de vida del ciudadano?
La lgica de la reflexin es la siguiente: Cmo identificar una condicin de inters en los
Programas Presupuestarios Estratgicos con un enfoque de Presupuesto por Resultados?
15 Gua Metodolgica para la Programacin Presupuestaria Estratgica (2008). Lima: MEF. Pg. 11.
29

PASO 1:
Contraste de situaciones
Situacin
esperada
Contraste de
situaciones
Situacin no
esperada
PASO 2:
Caracterizar la situacin y esbozar una condicin de inters
Quin se afecta?
Analfabetos
Pobres
Quechuahablantes
Cul es el problema
especfico?
Identificacin
Desnutricin
crnica
Cundo ocurre?
Frecuencia
Dnde ocurre?
Rural
Urbano-rural
Sierra
Selva
Cul es la
magnitud?
Magnitud del
problema
Brecha
Fuente: MEF. Elaboracin propia.
PASO 3:
Recoleccin de datos
4 Revisar los datos existentes (uso de diferentes fuentes de datos).

4 Estimar indicadores de tal manera que sea posible comparar (estimar tasas, estimar
proporciones, estimar razones).
4 Seleccionar el indicador o valor de referencia (el valor nacional, el valor por mbito, el
valor por grupo etario, el valor por sexo, etc.).
4 Comparar datos obtenidos con valores referenciales (establecer la brecha: magnitud =
valor local valor referencial).
La metodologa utilizada hace nfasis en el uso de evidencia bibliogrfica para la construccin de la condicin de inters que sustente empricamente el problema pblico que est
afectando al conjunto o parte de los ciudadanos. Esta exigencia es una forma de superar las
serias restricciones de informacin bajo las cuales son elaboradas las polticas pblicas en el
Per. La limitada informacin es producto de una pobre capacidad para sistematizar o, en el
peor de los casos, simplemente por la escasez de recursos otorgados para este fin o porque
existe poca capacidad de gestionar los programas, proyectos y planes en las organizaciones
pblicas.
Por ello, la metodologa del presupuesto por resultados hace nfasis en la identificacin de
la informacin estadstica existente de manera que la toma de decisin de los hacedores de
poltica pblica este basada en informacin relevante que permita justificar el gasto ante los
responsables econmicos, polticos y principalmente la sociedad. La metodologa incorpora
30

los conceptos de modelo conceptual, modelo explicativo, modelo prescriptivo, los cuales
son resumidos a continuacin:
i. Modelo conceptual. Basado en el conjunto de conceptos y la relacin entre ellos vinculados a la condicin de inters (o problema pblico) identificado. En otras palabras, el
modelo conceptual establece cul es el estado actual del conocimiento relacionado a
la condicin de inters.
Ejemplo: Modelo conceptual sobre desnutricin infantil, muerte y discapacidad
establecido por UNICEF (1998)/16. Fuente: MEF.
Desnutricin

discapacidad

inadecuado

W

inadecuados
Causas
/
Causas

Causas

sociedad
>

Z

16 Gua Metodolgica para la Programacin Presupuestaria Estratgica (2008). Lima: MEF. Pg. 22.
31

ii. Modelo explicativo. Busca caracterizar el problema identificando causas que afectan
directamente e indirectamente a la poblacin objetivo. Determinadas las causas, stas
debern jerarquizar las relaciones de causalidad existentes.
Ejemplo:
Lavado de
manos madres
de nios
menores de 24
Desnutricin
crnica nios
menores de
60 meses
Diarrea aguda
nios de 6 a 24
meses
Lactancia
materna exclusiva
madres de nios
menores de 6
Calidad de la
dieta de las
comidas de nios
de 6 a 12
Preparacin de
alimentos de
madres de nios
de 6-12 meses
Fuente: MEF.
iii. Modelo prescriptivo. Consiste en la identificacin y priorizacin de las intervenciones

del estado que afectan o modifican los caminos causales determinados en el modelo
explicativo y que provoca la condicin de inters.
Ejemplo:
Intervenciones
^

de 24 meses

Puntos de
intervencin
>

de nios
menores

24 meses
Desnutricin

menores de
60 meses
Fuente: MEF.
Nota: El esquema identifica que la intervencin que el estado debe priorizar consiste en alterar la actitud de la madre
en dos aspectos que las evidencias han permitido establecer, la lactancia y el lavado de manos.
32

La etapa de diagnstico bajo la metodologa de Presupuesto por Resultados puede resumirse

de la siguiente manera: identificar la condicin de inters y los factores directos, indirectos
y vulnerables asociados a ella. El esquema siguiente resume las vinculaciones entre los diferentes conceptos que constituyen la etapa de diagnstico.
Esquema 6. Diagnstico del presupuesto por resultados

DIAGNSTICO
CI
Fact. Directos
FD1
Condicin de Interes
FD2
FD3
Fact. Indirectos
FI1
FI2
Fact. Vulnerables
FV1
FV2
Elaboracin propia.
3.1.2. Formulacin: diseo del presupuesto por resultados

La segunda fase de la Programacin Presupuestaria Estratgica corresponde al diseo del
presupuesto orientado a resultados. El diseo consiste en la elaboracin de un modelo lgico,
el cual presenta esquemticamente los productos y resultados basados en la condicin de
inters identificada as como sus relaciones causales, factores e intervenciones propuestas,
identificadas todas en la primera fase de diagnstico.
i. Modelo lgico. Consiste en una metodologa para la planificacin, ejecucin y evaluacin
de programas o intervenciones que responden a una condicin de inters o problema.
El modelo lgico es una forma sistmica de presentar las relaciones entre insumos,
actividades, productos y resultados esperados.
33

Esquema7. Esquema general del modelo lgico

Productos
Insumo
Resultados
Producto
&
Inmediato
Factor
Indirecto
Intermedio
Factor
Directo
Final
Condicin
de inters
Gua de Desarrollo de Modelos Lgicos. Fundacin W.K. Kellogg
La identificacin de los resultados en el modelo lgico es realizada a partir del modelo explicativo, donde la condicin de inters identificada se transforma, adecuadamente formulada, en
el resultado final, el factor directo en resultado intermedio y el factor indirecto en el resultado
inmediato. Los factores causales para ser transformados en resultados deben ser especficos,
medibles, orientados a resultados, factibles y presentar un horizonte de tiempo.
Para poder formular correctamente los resultados son utilizadas las siguientes preguntas
que guan su construccin:
en quines es el
cambio?
Cul es el cambio?
En qu es el
cambio?
En cunto tiempo?
resultado inmediato
En madres con nios
menores de 24 de meses
Incrementar en 30%
La proporcin que se
lava las manos
Al finalizar el 2008
resultado intermedio
En menores de 6 a 24
meses
Reducir
Los casos de diarrea
Resultado final
En nios menores de 6
meses
Reducir
La prevalencia de
desnutricin crnica
La identificacin del producto en el modelo lgico se realiza sobre la base de las intervenciones priorizadas en el modelo prescriptivo. Los productos son los bienes o servicios que
las organizaciones estatales con nivel de responsabilidad en la condicin de inters deben
proveer para lograr cambios sobre el factor causal indirecto y afectar la cadena causal. Una
manera de determinar los productos es adaptando las intervenciones identificadas.
Ejemplo de diseo:
34

Programa Estratgico: Programa Articulado Nutricional

Intervenciones
^

de 24 meses

Puntos de
intervencin
>

de nios
menores

24 meses
Desnutricin

menores de
Resultado
Inmediato

menores de 24 meses

Resultado
Intermedio
En nios menores de

Resultado Final
En nios menores de

Fuente: MEF.
3.1.3. Bsqueda y presentacin de evidencia bibliogrfica

Como parte de la formulacin de la Programacin Presupuestaria Estratgica, el sector responsable debe realizar la bsqueda de evidencia bibliogrfica que permite dar sustento
emprico y conceptual a los modelos explicativo, prescriptivo y lgico, a partir de la experiencia de otras realidades y las intervenciones que stas realizaron para mejorar el problema
central. Para ello, existen diversos mtodos que permiten, en el caso de la Programacin
Presupuestaria Estratgica, identificar los productos y resultados, y definir las relaciones de
causalidad entre dichos resultados y productos.
A continuacin, se presenta dos tipos de revisin para la bsqueda de evidencias, que son
investigaciones de carcter cientfico que determinan un resultado:
i. Revisin sistemtica. Utiliza criterios explcitos para identificar y seleccionar evidencias,
aplicando tcnicas estadsticas que permiten agregar resultados independientes (metaanlisis) relativos a los resultados identificados en el modelo lgico.
ii. Revisin monogrfica. No considera el uso de tcnicas estadsticas y, por tanto, le confiere
menor validez con respecto a la revisin sistemtica.
35

Existen mltiples criterios y clasificaciones para determinar el grado de evidencia de las

diferentes intervenciones o relaciones que se identifiquen. A continuacin se presenta una
descripcin de clasificacin, a partir de la mayor o menor consistencia de los criterios que
se utilicen en la bsqueda de evidencia/17:
Nivel A
Cuando los estudios que sustentan la intervencin o relacin, se basan, por lo menos,
en un estudio experimental de alta calidad metodolgica que considera todos los
desenlaces relevantes, o en uno o ms meta-anlisis de elevada calidad metodolgica,
realizados utilizando estrategias de bsqueda detalladas y completas.
Nivel B
Relativo a otros tipos de estudio, incluyendo por lo menos un estudio cuasiexperimental (no aleatorio) bien diseado, estudios cuasi-experimentales aleatorios
con limitaciones metodolgicas, una revisin sistemtica no cuantitativa con
estrategias de bsqueda apropiadas y conclusiones fundamentadas, estudios de
cohorte.
Nivel C
Referido a estudios observacionales de casos y controles en los que se elimin en lo
posible los sesgos, y otros tipos de estudios no controlados pero con una evaluacin
apropiada de todos los posibles factores contextuales
Nivel D
Consenso, estudios cualitativos, punto de vista u opinin de expertos.
La presentacin de la evidencia encontrada se hace a partir del llenado de formatos establecidos por Ministerio de Economa y Finanzas con el fin de entregar las fichas bibliogrficas
y que se realice el monitoreo y evaluacin de los documentos. Los formatos que son parte
de la formulacin del Programa Presupuestario Estratgico para el ao fiscal 2010/18 se
encuentran en el ANEXO 1 del presente documento.
17 Siwek J., Gourlay, M.L. (2002). How To Write An Evidence Based Clinical Review Article en Am Fam
Physician.
18 El instructivo para el llenado de formatos puede encontrarse en la pgina web del Ministerio de Economa y Finanzas. As tambin los modelos para cada formato. http://www.mef.gob.pe/DNPP/PpR/instructivos_formatos_MPFP.php
36

3.1.4. Seguimiento
El seguimiento comprende la generacin, registro y reporte de los valores alcanzados en
los niveles de resultados y de productos generados por la ejecucin de las intervenciones
identificados en el marco de la Programacin Presupuestaria Estratgica. Proporcionan informacin sobre el avance que se logra en cada punto de la ruta causal de las intervenciones
diseadas y en perodos de tiempo, trimestral, semestral, anual y multianual, dependiendo
de las caractersticas del producto y/o resultado.
El objetivo de este componente es disponer de informacin oportuna sobre el cumplimiento
de los valores esperados de productos y resultados, con el propsito de apoyar la gestin del
presupuesto, propiciando la resolucin de las dificultades de las organizaciones pblicas de
los diferentes niveles de gobierno durante el proceso mismo de ejecucin del gasto.
3.1.5. Evaluacin
La implementacin de la metodologa de presupuesto por resultados y la formulacin del
Programa Presupuestario Estratgico consideran una etapa de evaluacin19 en la que se
verifica que la formulacin del programa ha seguido con todas las etapas de la metodologa
del presupuesto por resultados. Esto significa que se evala si el informe presentado cuenta
con el anlisis del diagnstico, la evidencia bibliogrfica, la lista de proyectos e intervenciones que efectuar el sector responsable, los resultados que se estima obtener para dichas
intervenciones, la lista de indicadores de desempeo y la presentacin de los formatos de
llenado para la presentacin de la evidencia bibliogrfica.
Como parte de la etapa de evaluacin est consideradas la ejecucin de evaluaciones independientes, las mismas que consisten en la valoracin de las intervenciones para determinar
su relevancia, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad. El propsito es la generacin de
informacin en profundidad sobre las intervenciones diseadas en el marco del Programa
Presupuestario Estratgico, que permitan implementar correctivos, tanto a su diseo como
a su ejecucin.
La Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas ha
iniciado el desarrollo de un sistema de evaluaciones independientes que alcance a las principales intervenciones asociadas a los diseos realizados con la metodologa de presupuesto
por resultados y que est articulado con las decisiones de programacin y asignacin de
recursos pblicos (presupuesto).
19 Primera Disposicin Final de la Ley de Presupuesto 2009 (Ley N 29289)
37

El objetivo de ese sistema es el de disponer de informacin sobre el desempeo para ser

usada dentro del sistema presupuestario, permitiendo con ello justificar la toma de decisiones en materia presupuestal.
3.2. Recomendaciones para el diseo de un programa

presupuestario
El diseo de un programa estratgico requiere determinadas caractersticas en los implementadores, las cuales son detalladas a continuacin:
n Visin humilde y autocrtica de las funciones de la organizacin y su actual desempeo.
Dentro de una organizacin pblica, los involucrados en la elaboracin del Programa
Presupuestario Estratgico, que usan la metodologa de presupuesto por resultados
deben mostrar un carcter emptico con la dinmica de la actividad. La aplicacin de la
metodologa necesita del trabajo en equipo por parte de los encargados de la formulacin del presupuesto para poder desarrollar un programa que cumpla con la entrega de
bienes y productos pensados en beneficio del ciudadano.

En ese sentido, la humildad y la visin autocrtica constituyen factores determinantes en

la aplicacin de la metodologa y la elaboracin del presupuesto. Segn la Real Academia
de la Lengua Espaola la humildad es la virtud que consiste en el conocimiento de las
propias limitaciones y debilidades y en obrar de acuerdo con este conocimiento. Justamente esta actitud es la que debe tener cada participante encargado de la elaboracin
del Programa Presupuestario Estratgico de forma que puedan ser identificadas cules
son las limitaciones y debilidades de la organizacin en el desarrollo de sus actividades,
y utilizar de esta manera la informacin para lograr obtener un resultado ptimo.
n Promover una visin crtica y constructiva de las funciones de la organizacin. Presentar

las percepciones y visiones de manera crtica permite obtener un trabajo ms transparente y cercano a la realidad de la organizacin. Los involucrados en la formulacin del
Programa Presupuestario Estratgico deben dejar de lado los temores y presiones que
puedan sentir con respecto a la percepcin que tienen sobre las labores que realizan de
manera que puedan compartirla con los dems involucrados. Para que el proceso tenga
un diagnstico razonable, es necesario que las diversas percepciones sean presentadas con transparencia y libertad. El propsito es construir un Programa Presupuestario
Estratgico que refleje la percepcin de los involucrados a partir de las funciones que
cumple la organizacin.
n Desarrollar la metodologa en un ambiente de tolerancia y consenso. El respeto hacia
el otro es un valor sumamente importante en la ejecucin de la metodologa de presupuesto por resultados, en particular la percepcin de cada participante sobre el trabajo
38

o funcin que desempean. La tolerancia es vital para trabajar en equipo. Ya que no

siempre se encontrarn percepciones iguales o que vayan con una visin del conjunto, el
saber escuchar con paciencia y entender las razones de las percepciones que se ofrezcan
ser una cualidad importante y tendrn que ser atendidas con minuciosidad en particular por los responsables de la organizacin pblica, que son los ms susceptibles. Es
precisamente la tolerancia la que lleva a crear un ambiente sano de discusin, el cual
permitir crear resultados consensuados por todos los participantes que elaboren el
Programa Presupuestario Estratgico.
n Promover la proactividad y la generacin de propuestas. El reto que representa elaborar un Programa Presupuestario Estratgico implica una plena predisposicin de los
participantes al esfuerzo. El nimo con el cual deben participar significa mucho para la
generacin del debate y el consenso que espera construirse. En este sentido, los participantes tienen que sentirse dispuestos a lanzar diversas propuestas para generar
espacios de discusin y de esta manera lograr un mayor nivel de anlisis de la problemtica que enfrenta la organizacin para generar resultados en el ciudadano.
n Promover el trabajo en equipo. El trabajo en conjunto es una dinmica que permite
obtener conclusiones ms robustas que reflejen con mayor precisin la realidad de la
organizacin pblica. La diversidad de percepciones crear un debate entre los participantes, el cual servir para fortalecer el producto que se quiere lograr. Los equipos de
trabajo deben tener un carcter multidisciplinario y pertenecer a las diferentes reas
de la organizacin, de manera que las percepciones construidas reciban el aporte desde
diferentes perspectivas, visiones y funciones al interior de la organizacin. El trabajo en
equipo constituye un aporte fundamental a la metodologa pues permite el uso eficiente
del tiempo dedicado a la formulacin del Programa Presupuestario Estratgico.

39

4. CUARTA UNIDAD: IMPACTO DEL PRESUPUESTO POR RESULTADOS

EN LA ORGANIZACIN Y EN LA GESTION PBLICA
Los ajustes que la elaboracin del Programa Presupuestario Estratgico puede provocar en las
organizaciones estatales son variados. Como est desarrollado a continuacin, dichos cambios
impactan no solo en los aspectos organizacionales sino en la gestin de las organizaciones en
su conjunto, dado que el efectivo cumplimiento de los objetivos requiere de la integracin,
coordinacin y articulacin de todas las organizaciones involucradas en el programa.
Los impactos principales estn en los sistemas administrativos transversales, la formulacin
de indicadores de desempeo y su relacin con el monitoreo y evaluacin de la organizacin,
los programas y proyectos, la coordinacin entre las organizaciones, entre otros.
4.1. Sistemas administrativos transversales

n Controles verticales
Los controles verticales son un conjunto de principios, procedimientos, tcnicas y metodologas mediante los cuales la administracin pblica organiza las actividades que
requieren ser realizadas por todas o varias organizaciones del estado para cumplir con
sus objetivos/20.

La finalidad de los sistemas administrativos es asegurar el cumplimiento de los objetivos

de las polticas pblicas que requieren la participacin de todas o varias organizaciones del estado. Conforman los controles verticales, de acuerdo a la Ley Orgnica del
Poder Ejecutivo (LOPE), la gestin de los recursos humanos, abastecimiento, tesorera,
modernizacin del estado, control, defensa judicial del estado, planeamiento estratgico,
inversin pblica, contabilidad, endeudamiento pblico y presupuesto pblico.
n Presupuesto por resultados y los controles verticales

El impacto de la aplicacin de la metodologa del presupuesto por resultados en los
controles verticales est orientado a lograr la simplificacin de los procesos o simplificacin administrativa. La reflexin est orientada a modificar la estructura de los sistemas
transversales de forma tal que estn orientadas a mejorar la atencin al ciudadano.

Entre los cambios ms significativos que provoca la aplicacin de la metodologa de

presupuesto por resultados en el accionar del estado estn los siguientes:
20 De Castillo, Ernestina. Accountability en la Gestin Pblica. Extrado de la pagina Web: http://www.gestiopolis.com/finanz/as-contaduria/accountability-en-la-gestion-publica.htm
40

a) Modernizacin del estado a partir del uso de las tecnologas de la informacin y la

comunicacin (TIC) con el fin de lograr la integracin de la informacin en bases de datos
centralizados y el ingreso descentralizado de los datos, estableciendo un sistema de
bsqueda de informacin ms accesible, actual y dinmico para el servidor pblico.
b) Integracin con otros sistemas, especialmente el Sistema Integrado de Administracin
Financiera (SIAF), dado que la aplicacin de la metodologa de Presupuesto por Resultados permite medir el nivel de ejecucin presupuestaria de los Programas Presupuestarios
Estratgicos establecidos a travs de los indicadores de desempeo, y a su vez otorga
una base para sustentar la formulacin presupuestaria y obtener una mejor asignacin
de recursos.
c) Gestin de los recursos humanos, pues estandariza las funciones de los servidores pblicos con una mirada de procesos orientados a la entrega de servicios y productos para
los ciudadanos. Adems, la entrega de incentivos al buen desempeo de los servidores
pblicos establece un margen de ingreso diferencial para el cumplimiento de las funciones de los servidores del estado.
d) Control y presupuesto pblico a travs de la metodologa de presupuesto por resultados,
que define en forma cuantificada las metas en relacin a los productos y los resultados,
pues mide logros y evala el desempeo a travs de los indicadores de desempeo. Ello
constituye la base de la rendicin de cuentas sobre los resultados de la gestin pblica
aportando transparencia a la gestin del gobierno e incrementando el grado de comunicacin entre el estado y el ciudadano/21.
4.2. Indicadores de desempeo

La implementacin de la metodologa de presupuesto por resultados cuenta con indicadores
como una forma de medir los procesos que se siguen para el cumplimiento de las funciones
del servidor pblico.
Los indicadores son una variable o factor cuantitativo o cualitativo que proporciona un medio
sencillo y fiable para medir logros, reflejar los cambios vinculados con una intervencin o
ayudar a evaluar los resultados de un organismo de desarrollo22. El uso de los indicadores
sirve como una herramienta de evaluacin de la gestin de las organizaciones del Estado.
El servidor pblico debe cuestionar qu representa el indicador, qu informacin brinda y
para quin es importante dicha informacin.
21 Tavares, Martus y Berretta, Nora. (2006) Sistemas de Planificacin Estratgica e Innovaciones Presupuestarias. Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Pg. 11.
22 Bonnefoy, Juan Cristbal y Armijo, Marianela (2005) Indicadores de desempeo en el sector pblico.
Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL).
41

4.2.1. Ante quin responde

Los indicadores hacen posible la rendicin de cuentas a los distintos actores interesados
por el uso de los recursos financieros del estado y el grado de obtencin de las metas propuestas. Los indicadores permiten informar a los usuarios y representantes de la ciudadana
sobre el estado y el progreso de los programas y proyectos que la organizacin estatal est
haciendo.
Los actores a los que la organizacin estatal deber rendir cuentas son los siguientes:
n Sociedad civil y ciudadana en su conjunto. Los indicadores de desempeo se establecen con el afn de poder medir el impacto de los programas en la calidad de vida de la
ciudadana y en el efectivo uso de los recursos que aportan los ciudadanos a travs del
pago de sus impuestos.
n Congreso de la Repblica. Como representante legal de las demandas ciudadanas, el
Congreso necesita evidenciar el uso de los recursos que se le entrega a la organizacin
estatal de tal forma que se evidencia que las acciones del estado en beneficio de la
ciudadana son legtimas y son reconocidas como acciones que aportan al desarrollo
nacional.
n El Control Gubernamental (Contralora General de la Repblica y Ministerio de Economa
y Finanzas, por ejemplo). Exige de las organizaciones estatales indicadores que evidencien el uso adecuado de los recursos que le son asignados anualmente. Los indicadores
deben permitir analizar los procesos de manera que estn diseados y funcionen de
manera ptima y que se cumplan con las metas establecidas por la organizacin estatal
para el cumplimiento de sus funciones.
n La misma organizacin reclama mecanismos de evaluacin que midan el uso de los
recursos de parte de sus diferentes unidades orgnicas, procesos optimizados y metas
cumplidas para mantener un sistema de control sobre ellas. El monitoreo y evaluacin
de los diferentes procesos que realiza la organizacin estatal debe permitir alcanzar
mejores resultados en su gestin.
4.2.2. Toma de decisiones: priorizacin

Los indicadores sirven para alimentar el proceso de toma de decisiones de los directivos de
las organizaciones estatales, puesto que permiten identificar aquellas actividades y productos que tienen impacto en el ciudadano y establece las relaciones que existen entre dichas
actividades y las que son transversales a la organizacin para que puedan adoptarse medidas
de correccin hacia aquellas actividades que no aportan al logro de los resultados.
42

Segn CEPAL, los indicadores son un medio que permite a las organizaciones pblicas disear
estrategias para mejorar su gestin. Los beneficios de la evaluacin a partir de indicadores/23
son los siguientes:
n Apoya el proceso de planificacin (definicin de objetivos y metas) y de formulacin de
polticas pblicas de mediano y largo plazo.
n Posibilita la deteccin de procesos o reas de la organizacin en las cuales existen problemas de gestin tales como: uso ineficiente de los recursos, demoras excesivas en la
entrega de los productos, asignacin del personal a las diferentes tareas, entre otros.
n Posibilita, a partir del anlisis de la informacin entre el desempeo efectuado y el programado, realizar ajustes en los procesos internos y readecuar cursos de accin eliminando inconsistencias entre el quehacer de la organizacin y sus objetivos prioritarios;
eliminar tareas innecesarias o repetitivas as como trmites excesivos, y/o que se definan
los antecedentes para reformulaciones organizacionales.
n Aun cuando no es posible establecer una relacin automtica entre resultados obtenidos
y la asignacin de presupuesto, contar con indicadores de desempeo sienta las bases
para una asignacin ms fundamentada de los recursos pblicos.
n Establece mayores niveles de transparencia respecto del uso de los recursos pblicos y
sienta las bases para un mayor compromiso con los resultados por parte de los directivos
y los niveles medios de la direccin.
4.3. Programas y proyectos

Como parte de la gestin por resultados, la metodologa de Presupuesto por Resultados busca
que los programas y proyectos de las organizaciones estatales transformen la elaboracin del
presupuesto sobre una base inercial - en la que cada ao los formuladores del presupuesto
buscan incrementar la asignacin presupuestal que otorga el MEF a travs de un incremento
porcentual del presupuesto, sobre la base de mayores insumos para las distintas reas de
la organizacin- hacia un presupuesto por resultados, donde los programas y proyectos se
priorizan en funcin de su orientacin al ciudadano e informan el nivel de desarrollo de
los programas y proyectos por medio de la evaluacin del cumplimiento de los resultados
establecidos en el Programa Presupuestario Estratgico.
23 dem. Pg. 16.
43

La implementacin de la metodologa de Presupuesto por Resultados es un elemento que

otorga una base sobre la cual poder sustentar la formulacin de nuevos proyectos, dado
que entre sus caractersticas est la bsqueda de evidencia bibliogrfica que permita al
servidor pblico contar con evidencia sustancial sobre las intervenciones que el estado
realiza en otras realidades y que pueden ser aplicables a la realidad peruana. Los indicadores buscan que la organizacin pblica est en condiciones de medir el impacto de los
programas y proyectos que disea y aplica para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos
de manera que se convierte en un sustento para una mayor asignacin presupuestaria
en la medida que el impacto en la ciudadana obtenga resultados significativos, medidos
y comprobados.
En un contexto de descentralizacin, los gobiernos sub-nacionales coadyuvan en el logro de
los resultados sobre la base de las intervenciones en el mbito regional, que son las que van
a permitir obtener los cambios necesarios para tener los resultados esperados. Los gobierno
regionales y locales, entonces, permiten hacer realidad las intervenciones que surgen en la
etapa de diseo en esos niveles, dado que son los responsables de la ejecucin, siendo los
responsables nacionales espacios de planificacin y mirada prospectiva.
4.4. Coordinacin entre organizaciones pblicas

La perspectiva del Ministerio de Economa y Finanzas y de algunas organizaciones estatales
sobre los Programas Presupuestarios Estratgicos cambi luego de la aplicacin de la metodologa del presupuesto por resultados en los ministerios de Educacin y Salud. Estas organizaciones administran Programas Presupuestarios Estratgicos con una visin de eficacia en
los insumos y el cumplimiento de los presupuestos asignados a cada rea, de manera que la
visin que aplican es de una organizacin que realiza diferentes actividades de importancia
y bajo control nicamente de la organizacin, para cumplir con sus objetivos y metas. Estos
sectores elaboraban Programas Presupuestarios Estratgicos en funcin al incremento en
insumos para cumplir con distintas actividades que no eran monitoreadas desde una mirada
de cambios en el ciudadano.
Tal como se muestra en la figura, cada organizacin estatal (OE), an ahora, disea su propio programa presupuestario sobre la base de una serie de actividades no coordinadas ni
vinculantes entre s, que no cuentan con evaluacin de resultados y que generan gastos
innecesarios en el presupuesto asignado dado que no miran al ciudadano. En contraste, la
implementacin del presupuesto por resultados cambia dicha forma presupuestaria y establece la Programacin Presupuestaria Estratgica que tal como seala la Gua Metodolgica
para la Programacin Presupuestaria Estratgica (2008) es un proceso en el que se relacionan
los resultados con los productos, acciones y medios necesarios para su ejecucin, los cuales
se basan en la informacin y experiencia existente. El Banco Asitico de Desarrollo (2006)
seala que es una mejor forma de toma de decisiones asociada al trabajo grupal, y mayor
44

compromiso de los servidores pblicos en implementar aquello que ellos mismos ayudaron
a crear.
En consecuencia, la figura muestra cmo el cambio hacia la ejecucin del presupuesto por
resultados impulsa a la elaboracin de Programas Presupuestarios Estratgicos que vinculan,
en algunos casos, a ms de una organizacin. La aplicacin de la metodologa de Presupuesto
por Resultados provoca la necesidad de una mejor comunicacin, coordinacin y articulacin
de funciones y tareas entre los distintos sectores del estado para conseguir un impacto en
la calidad de vida del ciudadano. La coordinacin cobra mayor relevancia en el contexto de
descentralizacin del Per dado que es necesario que todos los niveles de gobierno tengan
espacios de comunicacin que permite realizar una intervencin coordinada a fin de alcanzar
los resultados esperados en el ciudadano.
45

Esquema 8. Organizaciones estatales y programas presupuestarios
OE1
Programa estratgico
Program
Presupuest a
ari
o1
OE2
ama
Progr estario 2
u
p
u
Pres
Programa
Presupuestario 3
OE4
Pre Progra
sup ma
ues
tari
o
Fuente: elaboracin propia.
OE3
OE4
OE2
OE1
OE3
46

III. EJERCICIO PRCTICO

En el presente ejercicio, tomado de la Gua Metodolgica para la Programacin Presupuestaria Estratgica (2008) del MEF, se desarrollar la fase de diagnstico, a fin de caracterizar
la prevalencia de desnutricin crnica en menores de cinco aos. Se define la desnutricin
crnica como la condicin de inters que determina que los nios pobres peruanos, principalmente del mbito rural, sean los ms vulnerables.
1.1. Modelo conceptual

1.1.1 Primer paso: bsqueda de modelos conceptuales
Es necesario, en primer lugar, disear una estrategia sobre la base de un diagnstico previo
que se inicia realizando la bsqueda de modelos conceptuales sobre desnutricin crnica,
entendida como el retardo en el crecimiento en nios menores de cinco aos, a fin de relacionar conceptos que la expliquen. Se buscar en la literatura, principalmente en pginas web de
investigacin, acerca de modelos conceptuales de la condicin de inters preestablecida.
Al investigar se debe establecer criterios de bsqueda para evitar informacin innecesaria. Para ello, se debe construir la pregunta de bsqueda en base a la relacin entre lo
siguiente:
1
Establecer que se quiere buscar: modelos conceptuales de desnutricin crnica en menores de
cinco aos.
2
Establecer que trminos pueden describir a un modelo conceptual en la bsqueda.
3
Establecer que trminos pueden describir a desnutricin crnica en la bsqueda.
4
Establecer que trminos pueden describir a nios menores de cinco aos en la bsqueda.
De acuerdo con los trminos sealados, se podra determinar los siguientes criterios de
bsqueda:
47

Modelo conceptual o marco conceptual (Conceptual model o framework)

Nios o infancia o niez o nia o nio o menor o menores (Child o childhood o infant o
infancy)
Desnutricin crnica o desnutrida (Malnutrition o child growth o malnourished)
Al aplicar los criterios de bsqueda, se encontrar diversa literatura relacionada con el
tema, la cual se debe almacenar para su posterior anlisis.
1.1.2. Segundo paso: anlisis de los modelos conceptuales

Una vez encontrados modelos conceptuales, el siguiente paso ser analizar cul de ellos es
el que mejor explica la condicin de inters, tratando de aproximarlo a nuestra realidad.
En el caso de la desnutricin crnica, los actores han establecido que el modelo conceptual
propuesto por la UNICEF/24, explicara mejor las relaciones entre la condicin de inters y
los factores que la determinaran, de acuerdo con la realidad peruana.
Esquema 9. Modelo conceptual sobre desnutricin infantil, muerte y

discapacidad (UNICEF, 1998)
Z

muerte y discapacidad
Consumo

inadecuado
Acceso

Enfermedad
W
atencin
materno

saneamiento

Causas
inmediatas
Causas
indirectas a

Z

Causas bsicas

sociedad
24 El modelo de conceptual de la UNICEF, puede encontrarse en: Nutrition Section, Programme Division
UNICEF. Health, Nutrition and Population Unit. The World Bank Nutrition Assesment. New York, Washington, D.C September 2002
48

1.1.3. Tercer paso: recoleccin de informacin estadstica.

En este paso la informacin estadstica acerca de la condicin de inters y de la realidad
donde se est desarrollando dicho diagnstico es importante por dos aspectos: por un lado,
permite caracterizar las relaciones establecidas en el modelo conceptual; y por el otro, permitir realizar una adaptacin de ste.
Por ejemplo, para el caso peruano, los datos dicen que la desnutricin crnica tendra como
factores directos a las enfermedades infecciosas, particularmente la IRA y la EDA: la mayor
morbilidad por enfermedad diarreica aguda (EDA) e infecciones respiratorias agudas (IRA),
que experimentan los nios despus de los seis meses de edad, justo cuando comienza el
periodo de ablactancia, conducen a la perdida de hierro y zinc; ambos, micronutrientes
esenciales para el desarrollo y la maduracin del menor de 24 meses. Los nios con 3 aos a
ms episodios de EDA por ao presentan riesgo de 3 veces de desnutricin aguda y 2 veces
ms riesgo de desnutricin crnica25. En este contexto, el aspecto de enfermedad puede
desagregarse en esos dos conceptos.
Esquema 10. Adaptacin del modelo conceptual al modelo explicativo

Del modelo general
adoptado
Desnutricin
crnica

muerte y discapacidad
Enfermedad
Inadecuadas

Infeccin
respiratoria
aguda
Enfermedad
diarreica
aguda
Lactancia
exclusiva
Fuente: Adaptacin (MEF, 2008)
25 Extrado de la pgina Web: htpp://www.parsalud-gob.pe/parsaludii.
Anemia
Lavado de
manos
49

1.2. Modelo Explicativo

Teniendo en cuenta que nuestro pblico objetivo son los menores de cinco aos, el modelo
explicativo servir para determinar la magnitud de la condicin de inters. Para ello, es necesario elegir y presentar indicadores con los datos ms actualizados sobre la tendencia y brechas (inequidades) del indicador (puede ser por mbito, niveles de pobreza, entre otros).
En ese sentido, para el caso de la desnutricin crnica, el indicador usualmente utilizado,
es la prevalencia de la desnutricin crnica. As, consolidando la informacin recogida de
la bibliografa y tomando en consideracin el pblico objetivo (menores de cinco aos) se
plantean los siguientes indicadores.
i) Prevalencia de desnutricin crnica en nios menores de cinco aos a nivel nacional, y
por mbito urbano y rural.
ii) Prevalencia de desnutricin crnica en nios menores de cinco aos por niveles de
estudio y de pobreza (brechas).
iii) Prevalencia de desnutricin crnica en nios menores de cinco aos por departamento.
Prevalencia de Desnutricin Crnica en nios menores de 5 aos (Brechas)

60
53.4
47.8
50
40 36.5
30
25.9
20
47.3
40.4
31.6
25.8
20.9
16.2
NCHS
1992
NCHS
31.3
25.4
18.2
13.4
OMS2006
1996
36.1
29.3
23.9
OMS2006
1996
29.1
23.5
13.7
10.1
NCHS
43.5
39.0
10
0
46.3
40.2
NCHS
15.7
11.5
OMS2006 NCHS
1996
Nacional
Urbano
Rural
OMS2006
1996
Al analizar los datos, se puede establecer que cerca del 30% segn la OMS y cerca del 24%
segn el National Center for Health Statistics (NCHS)/26 de los nios peruanos menores de
cinco aos adoleceran desnutricin crnica. Afecta ligeramente un poco ms a los nios que
a las nias y aumenta rpidamente con la edad hasta alcanzar el 30 por ciento entre los nios
prximos a cumplir 5 aos, mostrando los efectos acumulativos del retraso en crecimiento,
26 Tanto la OMS como la NCHS utilizan la base de datos la ENDES, sin embargo utilizan diferente metodologa de estimacin.
50

es decir la desnutricin crnica es una condicin que se va adquiriendo a lo largo del tiempo
y que difcilmente se revierte.
Prevalencia de Desnutricin Crnica en nios menores de 5 aos (Brechas)

NCHS
5 (- Pobre)
4.3
OMS 2006
6.2
Brechas
Brechas
3
2
1 (+ Pobre)
52.4
44.9
Superior
2005
Secundaria
2007
Primaria
Sin educacin
54
40
Rural
54
36.1
Urbano
43.5
11.5
15.7
23.9
23.5
Nacional
0
10
20
61
30
29.1
40
50
0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0
La situacin es mucho ms grave en el mbito rural donde se concentra el mayor nmero de

los nios menores de cinco aos que padecen de desnutricin crnica, existiendo una brecha
de entre 25 y 27 puntos porcentuales respecto al rea urbana (dependiendo de la fuente).
Los menos afectados con la desnutricin crnica son los nios de madres con educacin
superior: tan slo el 3 por ciento de ellos presenta retardo en su crecimiento. Contrariamente,
los ms afectados son los nios de madres sin educacin: el 55 por ciento (en promedio) de
estos nios son desnutridos crnicos. Existe pues diferencia del efecto de la desnutricin por
quintiles de riqueza, concentrndose con mayor fuerza en el quintil inferior en comparacin
con tan slo el 4 por ciento de ellos en el quintil superior.
El anlisis a nivel departamento mostr que de los 24 departamentos, Lima, Arequipa, Tumbes, Ica y Tacna tienen los mas bajos niveles, en comparacin con Huancavelica, Lambayeque, Hunuco y Cusco que fueron los ms afectados con prevalencias del 53, 46, 46 y 45
por ciento aproximadamente.
51

dficit departamental de la prevalencia de la desnutricin

crnica infantil
60%

50%

/
40%
30%
D
'
20%
16%
10%
,
>
,

:

>>
W
h

>
W
W
D

^D
D

>

d
/
d
0%
Fuente: ENDES 2000.
1.2.1. Identificando los elementos del indicador

Para poder determinar la magnitud de la condicin de inters es necesario el uso de variables
que puedan brindar informacin. Para ello, es necesario centrarse en aquellos indicadores
que puedan proporcionar informacin sobre tendencias y brechas - condicin actual vs. la
situacin ptima sobre la condicin de inters. Para seleccionar el indicador ms adecuado
es til efectuar las siguientes preguntas: Cul es la condicin de inters? Y En quines? Y
tratar de construir indicadores en base a ello, es decir los indicadores deberan responder
a lo siguiente:
Condicin de inters?
En quines?
Para el caso de la desnutricin crnica, la condicin de inters se encuentra directamente
relacionada con la talla y la edad en los menores de edad. En este caso, lo relevante sera
determinar si la talla de un menor en relacin a su edad es inferior al valor ptimo (z-score).
Dicha informacin conducira a afirmar si es que existe o no un retardo en el crecimiento y
consecuentemente si es que existe desnutricin crnica.
De acuerdo con lo sealado se podra proponer el siguiente indicador:
Nios menores de 60 meses con relacin Talla/Edad inferior al normal
= 30.1%
Total de nios menores de 60 meses
52

Sin embargo, es necesario complementar el anlisis para poder determinar si efectivamente

se obtiene la informacin necesaria. En este sentido graficar la tendencia podra proporcionar
mayor informacin para dicho anlisis:
Relacin Talla/Edad segn mbito
En este caso, y al concentrar el anlisis en el denominador, se observa que la poblacin menor

de 24 meses, podra subestimar la prevalencia de la desnutricin crnica, puesto que antes
de esa edad el indicador z-score es poco estable, lo cual sugiere estimar la prevalencia en
poblacin mayor de 24 meses a efectos de comparacin. De acuerdo con dicha tendencia,
sera mejor si se ajustara el quines, quedando el siguiente indicador:
Nios menores de 24 a 60 meses con relacin Talla/Edad inferior al normal
= 34.1%
Total de nios entre 24 y 60 meses
Como se observa, el valor del indicador cambia notablemente al delimitar el quines en
nios entre 24 y 60 meses. Obteniendo un porcentaje mayor de nios que tienen una relacin talla/edad inferior al normal.
53

Sin embargo, si se contina con el anlisis de los elementos del indicador, y si este anlisis
se concentra en la Condicin de Inters, se podra cuestionar cul es la informacin que
realmente interesa: (i) saber si la talla es normal de acuerdo con la edad (ii) saber si mes
a mes el nio esta creciendo adecuadamente. Para este fin se debera graficar los dos escenarios para poder llegar a una conclusin:
Relacin Talla/Edad
l
ma
nor nto
n
r
e
Pat ecimi
cr
al
orm o
n
n
t
n
r
Pat ecimie
cr
6m
18m
Edad (meses)
6m
Edad (meses)
18m
En el primer escenario, se observa que a pesar que el valor de la talla de un nio relacionada a su edad se encuentra dentro del patrn normal de crecimiento sin embargo este
crecimiento no se sostiene a lo largo de los meses en la misma senda. Por el contrario, en
el segundo escenario el valor de la talla del nio en relacin a la edad si se mantiene en la
misma senda de crecimiento. La cuestin es determinar cul de los dos escenarios es el ms
adecuado para el anlisis requerido.
Segn lo explicado debera considerarse el segundo escenario, sin embargo los datos a los
que se puede acceder actualmente no permiten realizar este tipo de anlisis por lo que por
ahora el anlisis se sostiene en el primer escenario.
1.2.2. Factores causales directos de la condicin de inters

Despus de realizar el anlisis de la magnitud de la condicin de inters, es necesario sustentar con evidencia las relaciones establecidas entre la condicin de inters y sus factores
directos. Para ello se requiere realizar una bsqueda de evidencia, de preferencia sistemtica
condicionada al tipo y nmero de informacin encontrada que permita dicho sustento.
54

En el caso de la desnutricin crnica, se ha determinado que una de sus causas inmediatas

son las Enfermedades Diarreicas Agudas (EDA), por lo que para la bsqueda se debe de
elaborar la respectiva pregunta que permita delimitar el campo de anlisis. Cabe recordar
que la pregunta que gua la bsqueda de evidencia puede estructurarse mediante cuatro
variables claramente identificadas:
n Factor/Causa: referido a un bien, servicio que se entrega a un grupo poblacional o a una
causa que se relaciona a otro factor.
n Resultado/efecto: referido a un cambio sobre un grupo poblacional identificado.
n Caracterstica: caracterstica o mbito del grupo poblacional (urbano, rural, pobre, no
pobre, etc.), o tipos de estudios (experimentales o observacionales)/27.
n Poblacin: grupo de poblacin que recibe el producto, intervencin o se encuentra
vinculado al factor o causa (hombres, mujeres, nios, nias, comunidades campesinas,
etc.).
Para el presente caso, segn los elementos previamente identificados se podra determinar
la siguiente pregunta de bsqueda:
La enfermedad diarreica aguda (factor) es una de las causas que ocasionan desnutricin
crnica (efecto) en nios menores de 5 aos (poblacin)?
Una vez establecida la pregunta se realizarn diversas combinaciones que producirn un
algoritmo (criterio de bsqueda) que combina los diferentes elementos con sus respectivos
sinnimos.
La bsqueda debe realizarse en pginas que contengan literatura relacionada con la condicin de inters. En el caso de la desnutricin crnica, la bsqueda puede realizarse, entre
otras, en las siguientes pginas:
http://www.thelancet.com/
http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed
http://www.oecd.org
http://www.unicef.org/spanish/
http://fundedresearch.cod.com/MRC/
http://www.nelh.nhs.uk/ (Chochrane Library)
Una vez que se encuentren los estudios e investigaciones, se realiza una revisin de los
mismos, es recomendable realizar un resumen de los estudios en base al tipo y la calidad
27 Cuando la bsqueda sistemtica se realiza para sustentar las relaciones del modelo explicativo (flecha
roja), casi siempre los tipos de estudios por buscar son los observacionales.
55

de evidencia encontrada. Para ello, es necesario realizar un cuadro resumen, que puede ser
como el que se presenta a continuacin:
Tabla de evidencias: Relacin entre morbilidad por EDA y retardo de

crecimiento en nios entre 6 y 24 meses
Tipo de
estudio
Intervenciones/Resultados
Nivel
Evidencia
Calidad
Estudio de
cohorte
Se demostr una relacin

dosis/efecto entre la
prevalencia de diarrea y el
retardo del crecimiento en
nios menores de 24 meses.
Per
Per
Estudio de
cohorte
Infeccin por cryptosporidium

(EDA) produce un efecto
adverso en el crecimiento
lineal del nio.
Guinea Bissau
Estudio de
cohorte
Criptosporidiasis antes de
los 24 meses se asoci con
prdida de peso de 392 g en
nios y 294 g en nias.
Ensayo
controlado
Se le dio al grupo intervenido

(ambos grupos con nios
con episodios de diarrea
persistente) una dieta
casera en base a comida
nativa con suplemento de
micronutrientes.
Longitudinal
Se compararon grupos de
nios cada ao y cada tres
meses, relacionndolos
con los tipos de diarrea,
observndose la ganancia de
peso y talla.
Evidencia
Checkley W,
et al. 2003.
Checkley W,
et al. 1998.
Molbak K, et
al. 1997.
ValentinerBranth P, et
al. 2001.
Alam DS, et
al. 2000.
Lugar
Guinea Bissau
Bangladesh
Cabe sealar, que para desarrollar el modelo explicativo en base a evidencias, no es necesario basarse en una revisin sistemtica y un meta-anlisis, bastara sustentar la relacin
de causalidad en base a una revisin monogrfica.
56

Resumen de las evidencias

Evidencias de las relaciones de causalidad entre diarrea y retardo de crecimiento
(desnutricin crnica) en nios menores de 24 meses.
Revisin monogrfica/revisin sistemtica
En un estudio de cohorte/28, donde se realiz el seguimiento desde el nacimiento hasta
los 36 meses de de edad, mediante observacin diaria de diarrea y medicin observacin
mensual de la talla, luego de controlar por las variables lactancia exclusiva, edad, talla de la
madre, calidad del agua, saneamiento, almacenamiento del agua y sexo del nio, se demostr
una relacin dosis efecto entre la prevalencia de diarrea y el retardo de crecimiento en nios
menores de 24 meses.
En el primer grfico se presenta el impacto negativo en el crecimiento del nio por cada da de
diarrea antes de los 24 meses de vida. En el panel superior se presenta el efecto negativo en la
talla del nio un mes despus del episodio de diarrea; en el segundo panel dos meses despus
del episodio de diarrea; y as sucesivamente, hasta que en el panel 4 se presenta el dficit de
talla 4 meses despus del episodio de diarrea. En este ltimo panel se observa con nitidez el
efecto negativo de la diarrea en el crecimiento del nio. En el segundo grfico, tambin se
observa la relacin dosis respuesta entre diarrea y magnitud de retardo de crecimiento. Conforme se incrementa la prevalencia de diarrea, tambin se incrementa la magnitud del dficit
de talla a la edad de 24 meses. Cuando la prevalencia fue de 6%, el dficit de talla fue de 0.8
cm (IC 95% 0.1 a 1.3 cm); cuando fue 10%, el dficit fue de 1.5% (IC 95% 0.3 a 2.4 cm)/29.
Diarrea y Retardo en el crecimiento antes de los 24 meses
28 Chekley, William; Epstein, Leonardo D. Gilman, Robert H. Cabrera, Lilia and Black Robert E. Effects of
Acute Diarrhea on Linear Growth in Peruvian Children. Am J epidemiol 2003;157:166-175.
29 Extrado de la pgina Web: htpp://www.parsalud-gob.pe/parsaludii
57

Grfico Prevalencia de diarrea y dficit de talla antes de 24 meses.

Efecto de la diarrea por criptosporidium y retardo en el crecimiento/30
1. En un estudio realizado en el Per se demuestra que la infeccin por criptosporidium,
tiene un efecto adverso a largo plazo en el crecimiento lineal del nio. Los nios con
infeccin, un ao despus de la infeccin muestran 0.95 cm menos talla que aquellos
que no presentaban infeccin en ese momento. En aquellos nios desnutridos, un ao
despus de la infeccin, los infectados muestran 1.05 cm menos de talla/31.
2. En otro estudio similar al anterior, en contraposicin a la idea usualmente aceptada que
las infecciones tienen un efecto transitorio en el crecimiento, este estudio demuestra
que las infecciones por criptosporidium tiene un efecto permanente en el crecimiento
del nio. La criptosporidiasis en antes de los 24 meses se asoci con una prdida de
peso de 392 g. en nios y 294 g. en nias a los 24 meses de edad cumplidos/32.
Al igual que con la condicin de inters es importante determinar la magnitud del factor
causal inmediato. Para ello se debe de realizar una bsqueda de estadstica sobre tendencias
y brechas que brinde esa informacin a travs de un indicador. En el caso de la EDA en los
nios peruanos, el indicador seleccionado ha sido la Prevalencia de la EDA en nios menores
de cinco aos, el anlisis de dicho indicador permite determinar que la morbilidad por EDA
en el Per en el ao 2007 es el 14% en los menores de 5 aos de edad, es decir que el 14%
30 Idem
31 Checkley W, et al. Effects of cryptosporidium parvum infection in Peruvian children: growth faltering and
subsequent catch-up growth. Am J Epidemiol 1998; 148(5): 497-506.
32 Molbak K, et al. Cryptosporidium infection in infancy as a cause of malnutrition: a community study from
Guinea Bissau, West Africa. Am J Clin Nutr 1997; 65(1): 149-52.
58

de nios menores de cinco aos haban presentado un episodio de esta enfermedad en las
dos semanas anteriores al levantamiento de informacin de la ENDES. Asimismo, se han
usado indicadores complementarios disponibles sobre brechas que pueden brindar mayor
informacin como la atencin en centros de salud por IRA, y por nivel de educacin, mbito
y nivel de pobreza.
Prevalencia de IRA, Fiebre y EDA en menores de 5 aos

30
IRA
Fiebre
EDA
25
22.4
20
17.3
15
10
5
0
2004
2005
2006
2007
Uso del Servicio de Salud por IRA y EDA

80
70
60
50
40
30
20
10
0
71.5
70.6
53.5
2004
48.8
2005
2006
IRA
EDA
2007
Se completa el anlisis, poniendo en evidencia que existe un alto porcentaje del uso de servicio de salud por EDA (48.8%), y que no existe mayores diferencias en dicho uso por nivel
de pobreza, educacin o mbito (urbano y rural).
59

Uso del Servicio de Salud por IRA y EDA y por nivel de educacin, pobreza y
mbito (brecha)
IRA
Fiebre
Diarrea
Y^
Y
Y/
^Y
Y/
^
W
E
Z
h
E
0
10 20 30 40 50 60 70 80 90
Sin embargo, segn la informacin de Prevalencia de EDA por departamento, los departamento de Cajamarca y Cusco son los que ms contribuyen con el nmero de casos de
diarrea en el mbito rural. Estos dos departamentos representan el 22% del total de casos
de diarrea reportados en nios menores de 5 aos del mbito rural. Ocho departamentos
(Huancavelica, Cajamarca, Apurmac, Hunuco, Amazonas, Cusco, Puno y Ayacucho) concentran ms del 60% de la poblacin rural menor de cinco aos y concentran el 51.6% de
los casos de diarrea.
Prevalencia de Enfermedad Diarreica Aguda (EDA) en menores de cinco aos
Diarrea 2004
% menores de
5 rurales
% Acumulado de
nios rurales con
diarrea
Nacional
Urbano
Rural
Huancavelica
16.0
17.6
14.3
80.3
3.2
Cajamarca
13.1
8.4
16.0
79.9
12.5
Apurmac
20.1
19.0
20.9
78.4
16.2
60

Hunuco
31.9
22.2
37.4
75.3
28.0
% Acumulado de
nios rurales con
diarrea
Diarrea 2004
Nacional
Urbano
Rural
% menores de
5 rurales
Cusco
28.0
27.1
28.7
71.3
43.1
Puno
6.4
3.4
8.3
66.3
46.3
Ayacucho
29.2
29.6
28.9
61.9
51.6
Pasco
30.7
22.3
38.0
54.1
54.2
Ancash
18.2
17.6
18.6
51.0
58.5
Loreto
34.9
31.1
37.9
46.5
66.9
Junn
13.8
12.1
15.1
44.9
70.7
Madre de Dios
30.7
26.9
33.3
43.7
71.4
San Martn
28.3
26.1
29.8
40.7
75.8
La Libertad
21.2
16.3
23.6
40.2
82.4
Piura
20.7
20.1
21.1
39.6
88.7
Ucayali
37.1
28.9
43.1
36.7
91.7
Lambayeque
15.3
11.4
18.2
31.5
94.2
Moquegua
17.3
15.9
18.4
23.1
94.4
Arequipa
29.4
23.9
32.9
23.1
97.4
Tumbes
21.3
24.1
18.8
22.0
97.7
Ica
11.5
8.3
14.5
19.9
98.4
Tacna
14.1
11.2
17.9
12.8
98.6
Lima
17.2
15.7
18.7
2.7
100.0
Fuente: ENDES 2000 y Sistema Monitoreo Nacional de Indicadores Nutricionales. CENAN MINSA
1.2.3. Factores causales indirectos de la condicin de inters

Una vez realizado el anlisis de los factores causales directos se debe realizar el mismo anlisis
pero para los factores causales indirectos. En este sentido, se requiere una vez ms realizar
una bsqueda de evidencia, de preferencia sistemtica condicionada al tipo y nmero de
informacin. En el caso de la desnutricin crnica, se ha determinado que uno de los factores causales indirectos de la desnutricin crnica en menores de cinco aos es la Lactancia
Materna Exclusiva al estar relacionada con las Enfermedades Diarreicas Agudas (EDA). Al
igual que en el caso previo, para la bsqueda se debe de elaborar la respectiva pregunta que
permita delimitar el campo de anlisis.
61

Para el presente caso, se podra determinar la siguiente pregunta de bsqueda: La falta

de lactancia materna exclusiva (factor) es una de las causas que ocasionan enfermedades
diarreicas agudas (efecto) en nios menores de 5 aos (poblacin)?/33.
Una vez establecida la pregunta se realizarn diversas combinaciones que producirn un
algoritmo (criterio de bsqueda) dependiendo de los sinnimos encontrados. La bsqueda
debe realizarse en pginas que contengan literatura relacionada con la condicin de inters. En el caso de la desnutricin crnica, la bsqueda puede realizarse, entre otras, en las
siguientes pginas:
http://www.thelancet.com/
http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed
http://www.oecd.org
http://www.unicef.org/spanish/
http://fundedresearch.cod.com/MRC/
http://www.nelh.nhs.uk/ (Chochrane Library)
Resumen de las evidencias

Evidencias de las relaciones de causalidad entre lactancia materna exclusiva y diarrea
Revisin monogrfica/revisin sistemtica/34
Una revisin sistemtica Cochrane de ensayos controlados y estudios observacionales identific 22 estudios primarios, de los cuales 11 se realizaron en pases en desarrollo (dos de
ellos en Honduras). En tres de los estudios incluidos (realizados en Belarus, Irn y Nigeria), los
nios que recibieron LME por 6 meses o ms mostraron un riesgo significativamente reducido
de infecciones digestivas, en relacin a los nios que recibieron LME por 3-4 meses y luego
lquidos o alimentos complementarios hasta los 6 meses. Especficamente, esta diferencia
fue observada al comparar los estudios observacionales de LME por 3-6 meses con lactancia
mixta por ese periodo en pases desarrollados. El riesgo relativo fue determinado en base a
un estudio observacional realizado en Belarus. Se determinaron dos indicadores de impacto:
el riesgo relativo de uno o ms episodios de enfermedad diarreica aguda en los primeros 12
meses de vida en los nios con LME comparados con los que recibieron lactancia mixta (RR
0.67, IC 95% 0.46-0.97), y el riesgo relativo de hospitalizacin por infeccin gastrointestinal,
33 Cuando la bsqueda sistemtica se realiza para sustentar las relaciones del modelo prescriptivo (flecha
roja), casi siempre los tipos de estudios por buscar son los experimentales.
34 Extracto del Documento de Trabajo Caracterizacin de los Subproductos IRA EDA del Programa
Estratgico Articulado Nutricional, en el marco del Proceso de Presupuesto por Resultados (Versin
Preliminar). Cabe sealar que la revisin realizada ha sido monogrfica pero en pginas de investigacin
que ofrecen revisiones sistemticas ya realizadas.
62

que no se redujo significativamente en el grupo con LME (RR 0.79, IC 95% 0.42- 1.49). Es
necesario adelantar tambin que solamente dos estudios mostraron una reduccin en el
riesgo de infeccin respiratoria aguda, lo que indica claramente la necesidad de investigaciones adicionales bien diseadas y con un tamao muestral suficiente. Adicionalmente, la
revisin sistemtica no encontr indicios de que los nios que reciben LME por 6 meses tengan
ganancias deficientes de peso o talla, si bien los autores reconocen que se requiere estudios
adicionales con poblaciones de estudio ms grandes para descartar diferencias pequeas en
riesgo de desnutricin que pudieran haber pasado desapercibidas hasta ahora.
Este meta-anlisis, si bien sintetiza sistemticamente la investigacin existente a la fecha,
tiene varias limitaciones que debe tenerse en cuenta antes de recomendar ampliamente sus
conclusiones. De todos los estudios, solamente dos fueron ensayos aleatorios y los dems
fueron observacionales no controlados. Los estudios observacionales no pudieron controlar
sistemticamente factores de confusin importantes como condicin socioeconmica de
los padres, talla de la madre, estado nutricional en el momento de la introduccin de los alimentos complementarios, acceso agua y desage, entre otros. Incluso los ensayos aleatorios
tuvieron algunos problemas de aleatorizacin, de seguimiento completo y limitaciones para
el anlisis con intencin de tratamiento, si bien fueron realizados en zonas urbanas pobres
de Honduras y por tanto son aplicables a escenarios parecidos en pases en desarrollo.
En el presente grfico se presenta la relacin dosis respuesta entre lactancia exclusiva
y diarrea, mostrando que a medida que se introduce una mayor cantidad de otras leches
(frmulas), el riesgo de sufrir episodios de diarrea se incrementa a valores tan altos, que
cuando de da solo frmula el riesgo es entre 1.5 y 2.1. En este estudio, todos los nios
estuvieron expuestos a similares prcticas de higiene/35.
Asociacin entre lactancia exclusiva hasta los seis meses y diarrea
Fuente: Scariati, p.D. et al. Pedriatics 1997; 99:e2
35 Paula D. Scariati, Laurence M. Grummer-Strawn, Sara Beck Fein, and Ray Yip. Risk of Diarrhea Related to
Iron Content of Infant Formula: Lack of Evidence to Support the Use of Low-iron Formula as a Supplement for Breastfed Infants. Pediatrics vol. 99no. 3 March 1997, p. e2
63

Al igual que con la condicin de inters y con el factor causal inmediato es importante determinar la magnitud del factor causal intermedio. Para ello se debe de realizar una bsqueda
de estadstica que brinde esa informacin (de tendencias y brechas), se puede usar la misma
metodologa planteada que en la condicin de inters y para el factor causal inmediato.
Para el caso de lactancia materna exclusiva, se ha encontrado informacin sobre el tiempo
en meses y la tendencia de la lactancia exclusiva por departamento. En el anlisis de la
informacin, se evidencia que en ningn departamento la mediana de lactancia exclusiva
es mayor a seis meses.
LACTANCIA EXCLUSIVA, 2000
7.0
6.0
5.0
5.0 5.0
5.7 5.5
5.0
4.2
4.0
4.6
5.6
5.1 5.0 5.0
5.8
4.5 4.7 4.5 4.4
2.8
3.0
2.0
3.2
3.7
2.8
2.2
1.0
3.4
1.5
0.7
Lima
Tacna
Ica
Tumbes
Arequipa
Moquegua
Lambayeque
Ucayali
Piura
La Libertad
^D
Madre de Dios
Junn
Loreto
ncash
Pasco
Ayacucho
Puno
Cusco
Hunuco
Amazonas
Apurmac
Cajamarca
Huancavelica
0.0
Fuente: ENDES 22000 y Sistema Monitoreo Nacional de Indicadores Nutricionales. CENAN MINSA
Caminos causales
Con todo lo avanzado hasta ahora, puede determinarse que uno de los caminos causales en
el que se desarrollar posteriormente el modelo lgico del programa articulado nutricional
es el siguiente:
Caminos Causales
Condicin
de inters
Desnutricin
/
&
Diarrea en
nios
&
inmediato
Lactancia
Materna

&
intermedio

madre
64

Asimismo, se puede identificar como factor causal vulnerable a la actitud de la madre, puesto
que se deber disear intervenciones que cambien la actitud de la misma respecto a la lactancia materna exclusiva hasta alcanzar como mnimo los seis meses de lactancia exclusiva
tal como la evidencia lo sugiere.
1.3. Modelo prescriptivo

Partiendo del factor vulnerable y de la relacin con el factor causal intermedio, se disea
las intervenciones segn el estado de conocimiento. En esta seccin es sumamente relevante aplicar revisiones sistemticas sobre la base de algoritmos creados a partir de la
pregunta establecida para la bsqueda. Para el presente caso, se introducira la posible
intervencin/36 como parte de los criterios que han de considerarse. Por ejemplo, una
propuesta es la siguiente:
Las sesiones educativas acerca de la lactancia materna exclusiva (factor) dirigidas a madres
de nios menores de dos aos (poblacin) contribuyen a que estas adopten prctica de LME
(resultado)?
Para ello se debe llevar a cabo revisiones sistemticas sobre eficacia y costo efectividad
de las posibles intervenciones
36 Las posibles intervenciones en este caso pueden ser sesiones educativas, sesiones postparto y asesoras
en educacin prenatal, entre otras.
65

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para exploradores en la jungla. Santiago de Chile: POLIS-Programa Latinoamericano de
Gerencia Pblica.
67

ANEXOS
ANEXO 1: Formatos de llenado para la Programacin
Presupuestaria Estratgica
A continuacin se presentan los modelos de formato de llenado para la Programacin Presupuestaria Estratgica.
Formato 2 PPR: Modelo CONCEPTUAL GENERAL

FORMATO 2 - PpR: Modelo Conceptual General
Programacin Presupuestaria Estratgica para el Ao Fiscal 2010
Denominacin del Programa Presupuestal

Estratgico
Cdigo PPE
Debe ser llenado por:

Gobierno Nacional
___________________________

ELABORADO POR

Sello y Firma
___________________________________
JEFE DE PLANIFICACIN Y PRESUPUESTO
Sello y Firma
68

Formato 3 PPR: Modelo Explicativo

FORMATO 3 - PpR: Modelo Explicativo
Denominacin del Programa Presupuestal Estratgico
Cdigo PPE

Gobierno Nacional
___________________________

ELABORADO POR

Sello y Firma
___________________________________
Sello y Firma
69

Formato 4 PPR: Caminos Causales Jerarquizados

FORMATO 4 - PpR: Caminos Causales Jerarquizados
Denominacin del Programa Presupuestal Estratgico

Gobierno Nacional
___________________________

ELABORADO POR

Sello y Firma
___________________________________
Sello y Firma
70

Formato 5 PPR: Formulacin de Resultados

FORMATO 5: Formulacin de Resultados [Diseo de la Estrategia]
Denominacin del Programa
Cdigo PPE
A ser llenado por

Gobierno Nacional
1. CADENA CAUSAL
2. RESULTADO FINAL
a. Quines
b. Cunto
c. Qu
d. Tiempo
b. Cuanto
c. Que
d. Tiempo
b. Cuanto
c. Que
d. Tiempo
3. RESULTADO INTERMEDIO
a. Quienes
4. RESULTADOS INMEDIATOS
a. Quienes
___________________________

ELABORADO POR

Sello y Firma
___________________________________
Sello y Firma
71

Formato 6 - PPR: Formulacin de Productos

FORMATO 6: Formulacin de Productos [Diseo del programa]
Cdigo
PPE
Denominacin del Producto
Unidad/Medida
Cdigo finalidad
A ser llenado
por
Gobierno
Nacional
1.P
2. DETALLE DEL CONTENIDO DEL PRODUCTO
3.RESULTADO
a.[Bienes y
servicios]
a.[El Quienes]
b.[Beneficiario
directo]
b. [El Qu ].
4. Eficacia
5. Costo
Efect
a. Evidencia
b. Valor
c. Conclusin
d. Efecto adverso
a.[Bienes y
servicios]
b.[Beneficiario
directo]
a.[El Quienes]
b. [El Qu].
a. Evidencia
b. Valor
c. Conclusin
d. Efecto adverso
___________________________

ELABORADO POR

Sello y Firma
___________________________________
Sello y Firma
72


Formato 7 PPR: Definicin de la Estructura Funcional Programtica
FORMATO 7 PpR: Definicin de la Estructura Funcional Programtica
a. Cdigo PPE
b. Denominacin del Programa

Estratgico
c. Unidad
Medida
d. Cdigo
finalidad
A ser llenado
por:
Gobierno
Nacional
Programa
Estratgico
Funcin
Programa
___________________________

ELABORADO POR

Sello y Firma
Subprograma
Actividad /
Proyecto
Componente
Finalidad
___________________________________
Sello y Firma
73


Formato 8 PPR: Identificacin de Indicadores
FORMATO 8: Identificacin de Indicadores
a. Cdigo
PPE
b. Denominacin del Programa Estratgico
c. Unidad
Medida
d. Cdigo
finalidad
A ser llenado por:

Gobierno Nacional
Valores a alcanzar
Indicador
UM
Lnea Base
Ao 1
Ao 2
Ao 3
Resultado final
Resultado Intermedio 1
Resultado Inmediato 1
Resultado Inmediato X
Producto 1
Producto 2
Producto X
___________________________

ELABORADO POR

Sello y Firma
___________________________________
Sello y Firma
74

Modulo III PPR

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DIPLOMADO SOBRE GESTIN POR RESULTADOS

PRESUPUESTO POR RESULTADOS/1

CIES Consorcio de Investigacin Econmica y Social

UBICACIN DEL MDULO EN EL DIPLOMADO

CIES Consorcio de Investigacin Econmica y Social

I. Organizacin de las unidades didcticas

II. Desarrollo de las unidades didcticas

1. Primera unidad: la poltica pblica del presupuesto por resultados

1.1. Aspectos generales

2. Segunda unidad: condiciones institucionales y organizacionales

2.1. Voluntad poltica

CIES Consorcio de Investigacin Econmica y Social

3. Tercera unidad: los instrumentos del presupuesto por resultados

3.1. La programacin presupuestaria estratgica

3.2. Recomendaciones para el diseo de un programa presupuestario

4. Cuarta unidad: impactos del presupuesto por resultados

Sistemas administrativos transversales

III. Ejercicio prctico

Modelo conceptual general

CIES Consorcio de Investigacin Econmica y Social

Formatos de llenado para la programacin presupuestaria estratgica

CIES Consorcio de Investigacin Econmica y Social

Diplomado de Gestin Pblica Orientada

CIES Consorcio de Investigacin Econmica y Social

Descentralizacin, Gestin por Resultados y Presupuesto por Resultados;

Es un diplomado de carcter semipresencial y su principal caracterstica radica en que los

Consorcio de Investigacin Econmica y Social

CIES Consorcio de Investigacin Econmica y Social

I. ORGANIZACIN DE LAS UNIDADES DIDCTICAS

Duracin aproximada de la primera y segunda unidad: 15 das calendario con

Duracin aproximada: 3 das calendario con un estimado promedio de ocho

Duracin aproximada: 12 das calendario con un estimado promedio de tres

CIES Consorcio de Investigacin Econmica y Social

II. DESARROLLO DE LAS UNIDADES DIDCTICAS

1. PRIMERA UNIDAD: LA POLTICA PBLICA DEL PRESUPUESTO POR

1.1. Aspectos Generales

1.1.1. Definicin de poltica pblica y problema pblico

CIES Consorcio de Investigacin Econmica y Social

Las carencias en la poblacin pueden ser evidenciadas a travs de la investigacin, utilizando

CIES Consorcio de Investigacin Econmica y Social

Esquema 1. La lgica de la poltica pblica

1.1.2. Especificidades de la gestin pblica en comparacin con la gestin

CIES Consorcio de Investigacin Econmica y Social

Segn John T. Dunlop (1980), existen las siguientes diferencias:

CIES Consorcio de Investigacin Econmica y Social

1.2. Antecedentes del presupuesto por resultados

Esquema 2. Modelos de gestin pblica

Nueva Gestin Pblica

Regulacin y objetivos vagos

Gestin orientada hacia dentro

Gestin orientada hacia el ciudadano (cliente)

Ausencia de responsabilidades de gestin y

nfasis de responsabilidades de gestin y motivacin para la mejora

Introduccin de la competencia y el mercado

Ausencia de Evaluacin y tcnicas de Gestin

Mtodos de evaluacin y tcnicas de gestin

Funcin Pblica burocratizada

Reorganizacin e implicacin de la funcin

Fuente: Adaptado de Montesinos Julve, 1998.

Los organismos internacionales para el desarrollo como la Organizacin para la Cooperacin

CIES Consorcio de Investigacin Econmica y Social

pieza sustantiva de la reforma integral de la administracin pblica (Arellano, Gil, Ramrez,

1.2.1. Experiencias en Amrica Latina