Coordinacin

General
de
Planificacin
Programacin Local Operativa de Salud - PLOS

ECON. SANTIAGO RIVERA P.

COORDINADOR GENERAL DE PLANIFICACIN
ECON. DAVID GUARDERAS R.
ESPECIALISTA

mayo de 2014

[PROGRAMACIN LOCAL OPERATIVA DE SALUD]

INTRODUCCIN
En el marco de las disposiciones legales emitidas por los organismos rectores de la
planificacin y finanzas pblicas del Ecuador, se contempla la necesidad de establecer
procesos sistmicos de programacin, que tomen en cuenta las necesidades institucionales
a nivel territorial. Dichas necesidades constituirn luego, los insumos fundamentales para el
diseo de polticas pblicas focalizadas, as como para la asignacin eficiente de recursos
que permitan atender las enormes necesidades de la poblacin ecuatoriana.
De la misma manera, dando cumplimiento a las disposiciones emitidas por la
Contralora General del Estado, en cuanto a la aplicacin de normas de control interno para
las entidades que dispongan de recursos pblicos, resulta imprescindible el diseo e
implementacin de herramientas que contribuyan a mejorar la gestin operativa del
Ministerio de Salud Pblica.
En este sentido, los Viceministerios de Gobernanza y Vigilancia de la Salud Pblica y
de Atencin Integral de Salud junto con la Coordinacin General de Planificacin, han
consensuado la presente propuesta de Programacin Local Operativa en Salud PLOS, con
el fin de entregar a los establecimientos del primer nivel de atencin una herramienta
integral, gil y confiable que permita definir con claridad el nmero de atenciones,
consultas y dosis que se realizarn en un determinado periodo de tiempo.
Dicha herramienta, constituye adems un valioso recurso para el seguimiento y
monitoreo que los distintos niveles de supervisin deben realizar a los establecimientos del
primer nivel de atencin, para fomentar el cumplimiento de metas de cobertura y
concentracin en cada uno de los territorios asignados.
Con el fin de responder de manera eficaz a las crecientes demandas por servicios de
salud de la poblacin ecuatoriana y reconociendo los enormes avances que en materia de
infraestructura fsica se han logrado a nivel nacional, es necesario acompaar dicha
inversin con metodologas de planificacin que permitan conocer con precisin, las
necesidades, metas y alcances de cada una de las prestaciones que se entregan en el primer
nivel de atencin. Para el efecto, la matriz PLOS que se expone en el presente documento,

Coordinacin General de Planificacin

mayo de 2014

[PROGRAMACIN LOCAL OPERATIVA DE SALUD]

constituye una propuesta tcnica que contribuir a mejorar los mecanismos de gestin en
el territorio.

ELEMENTOS CONCEPTUALES
A partir de los lineamientos establecidos por la Secretara Nacional de Planificacin
y Desarrollo SENPLADES1, se establece la necesidad de contar con herramientas de
programticas que faciliten el cumplimiento de las distintas fases del ciclo de
planificacin.
Figura 1

En este sentido, en la figura 1 se muestra la relacin entre cada una de las fases del
ciclo de planificacin y se ubica como elemento central del ciclo, a la Planificacin Anual de
la Poltica Pblica - PAPP como herramienta programtica que perite el cumplimiento de
cada una de las etapas.

As, la PAPP permite reflejar las necesidades instituciones en

programas y proyectos especficos con asignaciones presupuestarias y permite realizar un

monitoreo permanente de los avances en la ejecucin, gracias a la desagregacin
cuatrimestral de metas y objetivos.

GUA METODOLGICA DE PLANIFICACIN INSTITUCIONAL, Subsecretara de Planificacin Nacional Territorial y Polticas

Pblicas SENPLADES / 1a edicin Quito, 2011

Coordinacin General de Planificacin

mayo de 2014

[PROGRAMACIN LOCAL OPERATIVA DE SALUD]

De la misma manera, es importante sealar que la PAPP constituye una herramienta

de consolidacin del presupuesto operativo y gasto de inversin de una determinada zona
o distrito de planificacin, ms no considera niveles inferiores de planificacin (micro
planificacin) como las distintas unidades de atencin de primer nivel. La PAPP permite
alinear la ejecucin de recursos econmicos con la consecucin de metas y objetivos
estratgicos institucionales y del PNBV, pero no considera las acciones y actividades
especficas que debe llevar a cabo una determinada unidad operativa, para la prestacin de
servicios de salud de acuerdo con el MAIS. Por esta razn, la herramienta no permite que
cada unidad de primer nivel lleve un control y seguimiento a sus actividades especficas y
por lo tanto, no se conozcan con claridad recursos que intervienen en la prestacin de
servicios.
Con estos antecedentes, con la herramienta de Programacin Local Operativa de
Salud PLOS, se busca complementar y alimentar la PAPP con el detalle de las distintas
prestaciones que el primer nivel de atencin realiza en el territorio. As, el PLOS permite la
consolidacin de datos histricos reales de las atenciones, dosis y prestaciones entregadas y
se convierte en un instrumento de planificacin operativa de los servicios y prestaciones en
el primer nivel de atencin, por ciclos de vida. Adems, Permite realizar un monitoreo y
seguimiento detallado a los medicamentos entregados, vacunas colocadas, consultas
realizadas, porcentajes de cobertura y niveles de concentracin de cada unidad ejecutora.
Gracias a esta informacin, los niveles de planificacin superiores (distrito, zona y
administracin central), podrn presupuestar en la PAPP de manera ms precisa, los
recursos financieros necesarios para cubrir las necesidades del primer nivel de atencin.
La agregacin de los PLOS de cada unidad operativa de primer nivel por parte del Distrito y
a su vez por parte de la Zona, permitir contar con un consolidado nacional de todas las
prestaciones a realizarse en el territorio en un periodo determinado (1 ao).

Dicho

consolidado se constituye en la principal fuente de informacin para la evaluacin de

indicadores relacionados a prestaciones de primer nivel, el diseo o rediseo de planes,
programas y polticas sanitarias, la asignacin eficiente y oportuna de recursos a cada
unidad operativa y la redistribucin de recursos materiales y financieros entre distintas
unidades del territorio.

Coordinacin General de Planificacin

mayo de 2014

[PROGRAMACIN LOCAL OPERATIVA DE SALUD]

LA MATRIZ DE PROGRAMACIN LOCAL OPERATIVA EN SALUD

PLOS
Elementos generales
La matriz de Programacin Local Operativa en Salud PLOS, se encuentra disponible en un
archivo automatizado de Excel (.xls) compatible con las distintas versiones de sistemas
operativos de uso comn, incluyendo aplicaciones de MAC.
Est compuesta de tres secciones: encabezado, actividades cumplidas durante el ao
anterior (2014)2 y programacin de actividades para el ao siguiente (2015).3

Encabezado

En la seccin de encabezado que se muestra anteriormente, es necesario colocar los datos

de identificacin de la zona, provincia, cantn, distrito y establecimiento de primer nivel al
que corresponder la Matriz. Para el efecto, la herramienta presenta listas desplegables en
cada nivel para que el usuario escoja la etiqueta correspondiente.

2
3

Segn corresponda al momento de aplicar la herramienta

Ibdem

Coordinacin General de Planificacin

mayo de 2014

[PROGRAMACIN LOCAL OPERATIVA DE SALUD]

Debido a que en algunas provincias a nivel nacional, existen cantones que se encuentran
repartidos en dos o ms distritos, al escoger uno de estos cantones aparecer una etiqueta
para seleccionar el distrito de la celda continua (D9). De lo contrario, la matriz asignar el
distrito de manera automtica.

Es necesario considerar que para escoger el establecimiento de primer nivel, se deber dar
click en la celda bajo el correspondiente distrito.

Coordinacin General de Planificacin

mayo de 2014

[PROGRAMACIN LOCAL OPERATIVA DE SALUD]

Finalmente, la herramienta mostrar la poblacin total y la poblacin asignada por cada

ciclo de vida para el establecimiento de primer nivel escogido.

Actividades cumplidas durante el ao 2014

La seccin de Actividades cumplidas durante el ao 2014, busca registrar los datos reales de
las consultas realizadas, dosis administradas o atenciones prestadas por ciclo de vida. En
las siguientes pginas de este manual, se realizar una explicacin detallada de cada una de
las columnas que componen esta seccin con las respectivas instrucciones para completar
los campos requeridos.

Programacin de actividades para el ao 2015

Las columnas y campos correspondientes a la Programacin de actividades para el ao 2015
que se muestran a continuacin, permitirn planificar la cobertura y concentracin esperada
para cada tipo de prestacin de primer nivel por ciclo de vida. Los campos vacos que

Coordinacin General de Planificacin

mayo de 2014

[PROGRAMACIN LOCAL OPERATIVA DE SALUD]

requieren ser llenados, sern detalladamente explicados en las siguientes pginas de este
manual.

Descripcin detallada de la matriz PLOS

Con el fin de comprender la utilidad de la herramienta PLOS, a continuacin se describen
cada una de las columnas y campos de la matriz y su aplicabilidad en la programacin de
prestaciones del primer nivel de atencin:
Actividades cumplidas durante el ao 2014
1. La columna Grupo y Subgrupo de la seccin de Actividades cumplidas durante el
ao 2014, contiene una clasificacin de los distintos ciclos de vida de la poblacin y
constituye el principal criterio de segmentacin de la matriz PLOS. En este sentido,
las atenciones, dosis, consultas o prestaciones del pasado ejercicio fiscal sern
registradas de acuerdo al grupo o subgrupo etario al que corresponda.
2. La columna Norma hace referencia a dos criterios de referencia para las
prestaciones del primer de atencin.

La norma de cobertura (%) establece el

alcance poblacional deseado de cada prestacin de salud en base a los estndares

definidos por la autoridad sanitaria nacional.4 Por otra parte, la norma de

Las normas de cobertura y concentracin fueron proporcionadas por el Viceministerio de

Gobernanza y Vigilancia de la Salud.
7
Coordinacin General de Planificacin

[PROGRAMACIN LOCAL OPERATIVA DE SALUD]

mayo de 2014

concentracin (valor absoluto), representa el nmero de atenciones, consultas o

dosis que sern administrados a cada individuo en un periodo de tiempo
determinado.5
3. La columna Poblacin por grupos programticos para el ao 2014, contiene el
nmero de personas por grupo etario que corresponden al rea de cobertura de
cada establecimiento del primer nivel.

Constituye un valor fijo, que ha sido

calculado tcnicamente con base a las proyecciones poblacionales de carcter oficial

y criterios multivariantes para determinar el espacio geogrfico de cobertura de
cada centro.
4. La columna Tipo de actividad contiene cada una de las prestaciones de salud del
primer nivel de atencin, por ciclo de vida6.
5. La columna N primeras consultas y/o dosis servir para registrar el nmero de
primeras consultas, dosis o atenciones realizadas durante el ao 2014 por tipo de
actividad y ciclo de vida, segn corresponda. La informacin se obtendr de fuentes
oficiales del Ministerio de Salud Pblica, incluyendo registros administrativos,
sistemas informticos, libros diarios, entre otros. Cabe mencionar que se deber
realizar una proyeccin hasta el mes de diciembre de 2014 del nmero de
primeras consultas, en funcin de la informacin disponible.
6. La columna % Cobertura alcanzada calcular automticamente el % de cobertura
alcanzada con respecto al nmero de primeras consultas y a la poblacin por
grupos programticos previamente asignada.
7. En la columna Total de consultas alcanzadas (primera + subsecuentes) se deber
registrar, dependiendo del tipo de actividad y ciclo de vida, el total de prestaciones
entregadas. Para el efecto se deber recurrir a fuentes oficiales del Ministerio de
Salud Pblica, incluyendo registros administrativos, sistemas informticos, libros
diarios, entre otros.

Se deber realizar una proyeccin hasta el mes de

diciembre de 2014 del Total de consultas alcanzadas, en funcin de la

informacin disponible.

Ibdem
Las actividades han sido proporcionadas por el Viceministerio de Gobernanza y Vigilancia de la
Salud y validadas de manera oficial con la Subsecretara Nacional de Provisin de Servicios de Salud
y sus Direcciones Nacionales.
8
Coordinacin General de Planificacin
6

mayo de 2014

[PROGRAMACIN LOCAL OPERATIVA DE SALUD]

8. En la columna Concentracin alcanzada se calcula automticamente en valor

absoluto, la concentracin alcanzada con respecto a la poblacin por grupos
programticos previamente establecida.
9. Finalmente, la columna Resultado vs. Norma (DIF) presenta un anlisis de la
distancia en % o valor absoluto, de la cobertura y concentracin con sus normas
previamente establecidas, segn corresponda. Se debe tomar en cuenta que para
efectos del seguimiento y evaluacin pertinente, cualquier diferencia por debajo o
por encima de la norma constituye una desviacin al objetivo deseado.

Por

ejemplo, si la cobertura presenta un valor de -20% significa que el servicio o

atencin no fue entregada a 2 de cada 10 personas de la poblacin establecida. Por
otro lado, si la concentracin presenta un valor de -2.5, indica que en promedio, un
individuo no fue atendido en 2.5 veces, frente al nmero de atenciones7 que dada la
norma, le correspondan recibir.

La matriz PLOS tiene algunas celdas bloqueadas, las cuales se calculan automticamente al
ingresar los datos en aquellas que s permiten ser cambiadas. Por ejemplo, la concentracin
y cobertura alcanzadas, no pueden ser alteradas de manera manual

Programacin de actividades para el ao 2015

Como se puede observar en al Anexo 1 de la matriz PLOS (archivo digital), las secciones
ACTIVIDADES CUMPLIDAS DURANTE EL AO 2014 y PROGRAMACIN DE ACTIVIDADES
2015 son bastante similares.

Las dos se encuentran segmentadas por ciclo de vida y

consideran todas las prestaciones de salud de primer nivel para cada ciclo. Sin embargo,
dado para una correcta aplicacin de la herramienta, es necesario considerar lo siguiente:
1. La columna Poblacin por grupos programticos para el ao 2015 puede variar con
respecto a la poblacin del ao anterior. De todas maneras, esta informacin ser
pre-cargada en la matriz por las instancias tcnicas pertinentes del nivel central del
MSP.

Dosis, consultas u otra prestacin de salud del primer nivel.

Coordinacin General de Planificacin

[PROGRAMACIN LOCAL OPERATIVA DE SALUD]

mayo de 2014

2. En la columna % de Cobertura Programada la o el funcionario responsable del

llenado de la matriz, deber registrar el porcentaje de cobertura que el
establecimiento

de

primer

nivel

pretende

alcanzar

por

cada

actividad.

Adicionalmente, el % que se ingrese, deber tomar en cuenta la cobertura alcanzada

durante al ao anterior, como referencia para fijar la nueva meta. Sin embargo, el
anlisis deber considerar adems, la capacidad instalada, realidades particulares del
establecimiento, condiciones de la poblacin, entre otros factores.
3. En la columna N consultas subsecuentes se deber colocar, en caso de que aplique
por cada actividad, el nmero de consultas, dosis o atenciones adicionales que se
realizarn a un determinado individuo. Lo anterior para el periodo de programacin
correspondiente, de acuerdo a lo establecido en el numeral anterior.
4. Para el resto de columnas, los criterios de interpretacin son los mismos detallados
en la seccin Actividades cumplidas durante el ao anterior, segn corresponda.

Actividades de promocin de la salud y extramurales

El archivo de Excel que contiene la herramienta PLOS contiene dos hojas de clculo, en la
primera hoja Plos Extramural se presentan con carcter indicativo las actividades
extramurales de promocin de la salud que cada establecimiento de salud del primer nivel
debe llevar a cabo.

Los recursos necesarios debern ser presupuestados en la

Programacin Anual de la Poltica Pblica (PAPP) de cada distrito.

Consideraciones finales
Para la correcta aplicacin de la herramienta PLOS, se recomienda considerar los siguientes
aspectos:
1. La matriz se encuentra en modo protegido, por lo tanto se deben completar
nicamente los campos que se encuentran en blanco, conforme a las instrucciones
expuestas en este manual.
2. Se debe tomar el tiempo y cuidado necesarios para obtener informacin de calidad
de las actividades realizadas en el ao anterior.

Coordinacin General de Planificacin

10

mayo de 2014

[PROGRAMACIN LOCAL OPERATIVA DE SALUD]

3. De igual manera, para la programacin de actividades del nuevo ao, es necesaria la

participacin de cuantos actores institucionales sea necesario para realizar una
planificacin que se ajuste a la realidad del establecimiento.
4. No sub estime o sobre estime sus metas.

Se debe recordar que la mejor

planificacin es aquella en donde la realidad se ajusta a las metas planteadas.

5.

Ante cualquier duda o inquietud, comunquese inmediatamente a los siguientes

datos de contacto: Coordinacin General de Planificacin 022-3814400, Ext. 8401.
andrea.garzon@msp.gob.ec

Coordinacin General de Planificacin

11