Viviendas para los trabajadores

El municipio de Rosario frente a la cuestin social

Ana Mara Rigotti

Rosario, 2011

ndice

Siglas ms utilizadas...........................................................................................

Reconocimientos.................................................................................................

11

INTRODUCCIN..............................................................................................

13

CAPTULO I
Un municipio singular........................................................................................

25

CAPTULO II
De municipio regulador a ciudad activa............................................................

35

CAPTULO III
La Vivienda del Trabajador: una crnica...........................................................

59

CAPTULO IV
La Compaa de Construcciones Modernas.......................................................

71

CAPTULO V
La construccin...................................................................................................

89

CAPTULO VI
El conflicto..........................................................................................................

123

CAPTULO VII
La apropiacin de las viviendas.........................................................................

147

CAPTULO VIII
Una empresa inmobiliaria ms...........................................................................

157

CAPTULO IX
Culminacin de un proyecto...............................................................................

177

CAPTULO X
El ocaso de la ciudad activa...............................................................................

195

BALANCE..........................................................................................................

205

Siglas ms utilizadas

CCM
CIAA
CLP
CNCB
DE
DOP
DS
ET
FCCA
HCD
MCBA
MSA
PC
PDP
PL
PS
PSI
SIACA
UCR
VT

Compaa de Construcciones Modernas

Centro de Ingenieros, Arquitectos y Agrimensores
Centro La Propiedad
Comisin Nacional de Casas Baratas
Departamento Ejecutivo
Departamento de Obras Pblicas
Diario de Sesiones
Expedientes Terminados
Ferrocarril Central Argentino
Honorable Concejo Deliberante de la ciudad de Rosario
Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires
Museo Social Argentino
Partido Comunista
Partido Demcrata Progresista
Partido Liberacin
Partido Socialista
Partido Socialista Independiente
Sociedad de Ingenieros, Arquitectos, Constructores y Afines
Unin Cvica Radical
Vivienda del Trabajador

Reconocimientos

ste libro es una versin corregida de la Tesis de Maestra en Ciencias Sociales

La Vivienda del Trabajador de Rosario (1923-1948), que realic en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, seccin Argentina. Presentada en
mayo de 1996 y aprobada meses ms tarde, se bas en un proyecto que haba llevado
a cabo como Investigadora Asistente del CONICET, con sede en el Centro Universitario Rosario de Investigaciones Urbanas y Regionales de la Facultad de Arquitectura
Planeamiento y Diseo de la Universidad Nacional de Rosario. A pesar del tiempo
transcurrido, se ha preferido mantener el texto original, madurado a mediados de los
aos 1990, como representacin cabal de un estado de la cuestin. Sus principales
hiptesis continan siendo vlidas y, a pesar de las muchas contribuciones en el tema
de las polticas de vivienda, la consideracin particular de las iniciativas locales en los
aos 1920 y de la particularidad de Rosario como municipio activo, no han recibido
nuevas interpretaciones.
Fruto tardo y trabajoso de ms de diez aos de preocupaciones sobre las polticas de vivienda pblica en Argentina, son muchos aquellos con los que estoy en deuda
por su apoyo y estmulo.
En primer lugar, con la generosidad y desinters de mi director Ricardo Falcn
que a pesar de no conocerme y de provenir de una disciplina marginal, me acept
sin prejuicios como su becaria, y luego me acompa durante casi quince aos, introducindome en el universo de la historia social, guiando mis lecturas, sugiriendo
perspectivas y, sobre todo, alentndome con su abierta confianza en mi trabajo.
En segundo lugar, quiero expresar mi gratitud a mis amigos y compaeros en
esta empresa de la historia urbana, que supieron cuestionar, iluminar y hasta desafiarme con su incredulidad, y contribuyeron a que las hiptesis aqu planteadas adquirieran consistencia. En especial deseo agradecer los comentarios de Jorge Francisco
Liernur y Jeremy Adelman a ponencias donde expona parcialmente las ideas aqu
desarrolladas, a la paciencia y los comentarios de mis compaeros del Curdiur
Pancho Torrent, Noem Adagio, Silvia Pampinella y Oscar Bragos que tambin aportaron sugerencias a partir de sus propias investigaciones sobre la ciudad de Rosario
y, finalmente, a mis amigas Silvia Docola, Agustina Prieto y Alicia Megas, que generosamente me ofrecieron su afecto y contencin y leyeron con cuidado el borrador
final de la tesis.
Mis hijos Alejo y Ana Julia y mi hermana Trichi debieron soportarme en los
momentos crticos y estar siempre reconocida por su jubilosa paciencia. Tambin
por el respaldo amoroso de Gonzalo del Cerro, mi compaero de este ltimo tramo,
cuyo entusiasmo y admiracin casi infantil por la escritura y las ideas me alimentan
constantemente.

12

Ana Mara Rigotti

Esta sensacin agnica, de revisin dolorosa agradecida y aliviada a la vez de

tantos aos de trabajo, supuso volver a preguntarme sobre la razn de mis elecciones
y motivaciones, sobre la fuente de este empeo y esta pasin; y no puedo dejar de
pensar en mi madre, en sus libros, su inteligencia y su curiosidad, en su inflexible
exigencia. A ella, a su memoria, dedico este libro.

INTRODUCCIN

La arquitectura y las polticas de vivienda

a arquitectura moderna se defini en relacin con la vivienda. Apoyndose en
la centralidad otorgada a la cuestin urbana y a la cuestin vivienda como claves explicativas del conflicto social, los arquitectos incorporaron la vivienda
masiva como problemtica a ser resuelta desde la disciplina y sustentaron en ella gran
parte de la renovacin terica y esttica del nuevo siglo. Con relacin a la vivienda se
definieron como tcnicos sociales capaces de proponer soluciones adecuadas, universales y sustentadas en la neutralidad de la ciencia a todo conflicto social traducible en
trminos espaciales. No slo se atribuyeron la capacidad de definir los aspectos materiales de las unidades habitacionales, sino la de valorar la demanda y participar en la
definicin de las polticas crediticias y constructivas implementadas desde el Estado.
En nuestro pas la cuestin urbana1 y la cuestin social recibieron un tratamiento precursor, casi contemporneo al de las grandes capitales europeas. Higienistas,
polticos, pensadores sociales y sociedades caritativas y filantrpicas se ocuparon
tempranamente del hbitat obrero. Hacia 1900 la elite dirigente supo estructurar una
redefinicin de la poltica incorporando la intervencin moderada en la cuestin
social y, en particular, en la vivienda obrera. Este proceso continu en los gobiernos
radicales y conservadores hasta alcanzar una envergadura incontestable durante el
primer peronismo, afianzando el consenso sobre el derecho a la vivienda garantizado
por el Estado. Ms all de los desniveles en la inversin, esta nocin ha permanecido
incuestionada, incluyendo entre sus presupuestos la idoneidad del arquitecto como
tcnico para la formulacin de polticas y proyectos.
Al asumir la promocin de un hbitat adecuado y accesible para los sectores de
menores recursos (subvencionando la construccin y financiando el acceso a la vivienda en propiedad) el Estado intervino de manera ms o menos directa en gran parte
de la produccin residencial, incidiendo en la expansin de las ciudades, el mercado
inmobiliario y la industria de la construccin. Desde los aos 1940, un sector importante de la poblacin ha trocado un hbitat tradicional generalmente resultado de la
autoconstruccin por viviendas incluidas en los llamados conjuntos habitacionales
regulados desde organismos fuertemente centralizados, que multiplicaron los conflictos cuando las respuestas no fueron las adecuadas.
Esta experiencia argentina precursora y ejemplar en el marco de los pases de la
regin ha sido pobre en registros, evaluaciones y reflexiones crticas. Las falencias
1

Cuestin urbana: expresin de la poca que se refera en forma amplia y ambigua al conjunto de nuevos problemas econmicos, culturales, pero sobre todo sociales, relacionado con el acelerado proceso
de urbanizacin vinculado con la revolucin industrial

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Ana Mara Rigotti

fueron interpretadas como insuficiencias presupuestarias y, salvo algunas reformulaciones en las clulas, agrupamientos u operatorias, la nocin de vivienda pblica, los
roles del Estado y del arquitecto permanecen indiscutidos.
En los aos 1980 el generalizado cuestionamiento a los conjuntos habitacionales coincidi con la impugnacin al Estado de Bienestar y el desplazamiento de la
centralidad de las polticas sociales. Las crticas a las propuestas urbanas, proyectuales y constructivas vinculadas con las vanguardias modernas, el deslizamiento de la
disciplina arquitectnica a su dimensin artstica y el desprecio horrorizado por sus
pasadas pretensiones de ciencia social, se difundieron junto con la demostracin de
las debilidades econmicas y sociales del sector pblico infiltrado por sospechas de
generalizada corrupcin. Procesos culturales ms amplios, difciles de dilucidar en
ese espacio, respaldaron una desvalorizacin de la vivienda pblica. Disminuyeron
las inversiones, las redes institucionales de crdito y de gestin se diluyeron o fueron
dbilmente sustituidas por ensayos de autogestin y autoconstruccin, al tiempo que
la vivienda masiva desapareca como problema de estudio en las escuelas de Arquitectura.
Pese a la envergadura de la inversin y del costo social en juego, se haba avanzado casi a ciegas, repitiendo o modificando polticas sin el sustento de reflexiones
sistemticas. Poco se hizo para poner en evidencia el marco ideolgico en que estas
polticas se sustentaron, los proyectos que vehiculizaban o los intereses a los que
finalmente respondan. A veces por complicidad, otras por temor, se desestim la evaluacin de sus efectos redistributivos o de su impacto en la vida de los destinatarios, el
mercado habitacional y la produccin de la ciudad. A lo sumo se procur aumentar la
eficacia de la inversin, ensayando nuevos materiales y tcnicas constructivas, reconsiderando las normas de habitabilidad o reduciendo superficies. En los ltimos aos se
registraron intentos de optimizar la adaptacin de los usuarios mediante su seleccin
y seguimiento por asistentes sociales.2
Esta debilidad crtica se verifica tanto en la persistencia de los presupuestos sobre
los servicios habitacionales y las estrategias redistributivas, como en la adopcin de
modelos de otros mbitos sin el filtro de una reflexin sobre la propia experiencia.
Algunas evaluaciones, como las realizadas por Sorn en Villa Soldati, expusieron con
crudeza los desfasajes entre los diagnsticos y expectativas de los diseadores y las
efectivas consecuencias de sus proyectos en la vida de los usuarios. Aunque escasas y
poco sistemticas, constituyeron una seria advertencia sobre los lmites de la disciplina frente a la complejidad cultural y poltica implcita en el problema de la vivienda,
hasta el extremo de inducir un voluntario repliegue en los aspectos tcnicos, dejando
a socilogos y economistas las decisiones programticas.
2

Primeras jornadas nacionales sobre tcnicas de evaluacin de conjuntos habitacionales, Facultad de

Arquitectura, Rosario, septiembre de 1981. Documento Final. Evaluar para mejorar, Publicaciones
UNR, Rosario, 1982.

Viviendas para los trabajadores

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La vigencia del problema

El cuestionamiento, y progresivo desmantelamiento, del Estado de Bienestar refuerzan la urgencia de estudios sobre los orgenes de las polticas de vivienda, estrechamente vinculados con el pensamiento reformador. Antes de que sea demasiado tarde
es indispensable esbozar contextos de explicacin sobre el agotamiento, fracaso o
insuficiencia de las polticas de vivienda pblica. Debemos interrogarnos sobre las
circunstancias en que la construccin directa, la localizacin perifrica y la planta
compacta fueron instauradas como modelos nicos. Se trata de un diagnstico indispensable para el ejercicio de una profesin en transicin y para aquellos organismos
que, desde el Estado, regulan una prctica cada vez ms descentralizada y fragmentaria sobre lo urbano.
La hegemona de las estrategias neoliberales y los nuevos patrones de desarrollo
e integracin al mercado mundial para los pases emergentes coincidieron con el
derrumbe del Welfare State en los pases centrales. Se construyeron acuerdos sobre la
necesidad de restringir agresivamente las reas de intervencin estatal y la vivienda
pblica fue desplazada a un ngulo opaco de la accin de gobierno. Una nueva construccin ideolgica gan consenso, tan reductiva y ocultadora como la que sobreentenda las polticas de vivienda como la expresin espontnea de gobiernos populares
preocupados por el bienestar y la felicidad de su pueblo. Nos referimos a la imputacin de los fracasos y desajustes a la corrupcin como patrn de funcionamiento
atribuible a todo lo que tiene que ver con el Estado y como lgica dominante en licitaciones y adjudicaciones. Simultneamente, la actual coalicin entre defensores del
libre mercado y vctimas de los fracasos de la ciudad en materia educativa, sanitaria
o de seguridad pregonan el agotamiento de la ciudad activa (aquella que a travs del
endeudamiento pblico y la extensin y diversificacin de los servicios procur ampliar las ventajas econmicas y de localizacin urbanas) y el desplazamiento de sus
funciones a la actividad privada.
Nuestras reservas frente a los presupuestos de corrupcin e ineficacia como atributos indisociables y exclusivos de la accin del Estado, y frente a los reclamos igualmente sospechosos sobre el avance inevitable de los intereses privados en el manejo
de lo pblico, nos advierten sobre el riesgo de reeditar un nuevo captulo quizs el
ltimo en el que las ambigedades de la administracin y la clase poltica sean secundadas por la indiferencia de los investigadores. Son urgentes las reflexiones sistemticas que procuren des-cubrir las particularidades y la multiplicidad de procesos en
los que participa la vivienda pblica. Es necesario ponderar sus brillos y oscuridades,
sus debilidades y logros, hacer explcitos sus presupuestos en gran parte vacantes de
una reconsideracin crtica. Urgen las reflexiones que, liberadas de la responsabilidad
de avalar presupuestos para la accin poltica, contribuyan a iluminar la toma de nuevas decisiones.

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Ana Mara Rigotti

La cuestin de la vivienda, que casi haba desaparecido de las agendas y los

debates, ha recobrar cierta preeminencia al renovarse la alarma frente a la conflictividad social y urbana. Luego de ms de una dcada de desplazamiento de los intereses
sociales hacia otros objetos, nuevamente una serie de fenmenos son enunciados con
el vocabulario de la cuestin urbana remitiendo a una tradicin cuyas figuras discursivas se consolidaron en las primeras dcadas del siglo XX y cuya naturalizacin ha
ocultado su especfica adecuacin a contextos y circunstancias bien diferentes. Las
reas donde se lee la conflictividad son, en gran parte, resultantes de los proyectos de
racionalizacin y modernizacin surgidos en ese mismo momento histrico, lo que
vuelve a remitirnos a la cuestin de los orgenes.
Resulta urgente examinar, en forma emprica, las condiciones de emergencia y
las implicancias del proyecto moderno de racionalizacin social. Es necesario repensar la cuestin habitacional, su autonoma relativa respecto a la cuestin urbana y la
cuestin social, y los modos en que fue incorporada a las atribuciones y responsabilidades del Estado y la administracin municipal.
De all la importancia de un estudio que, tomando como unidad de anlisis no
slo el momento de las decisiones y su implementacin, sino la serie de procesos urbanos, econmicos, sociales y culturales a los que diera lugar en el tiempo, contribuya
a la evaluacin de estas experiencias de vivienda pblica y sus impactos mltiples.
Su objetivo es poner en evidencia los inicios de ciertas elecciones y decisiones que
han adquirido entidad de naturales o necesarias y cuya aparente inevitabilidad slo
es posible quebrar a partir de la recuperacin de su historicidad. Este trabajo sobre
la experiencia de la Vivienda del Trabajador en Rosario es una reflexin sobre los
modos de concebir la vivienda pblica y sus mltiples vnculos con la cuestin social,
los procesos de construccin de la ciudad, la disputa poltica y los ensayos de modelos
alternativos de gestin municipal.
Un campo en construccin
El tema de la vivienda pblica estuvo dominado por una serie de presupuestos fuertes:
la nocin de dficit, la vivienda compacta, la vivienda terminada, la vivienda en propiedad, la subvencin como estrategia redistributiva.3 La necesidad de una reflexin
histrica y crtica no es nueva y tampoco su abordaje por parte de los arquitectos.
En una primera historiografa prevalecieron los juicios valorativos sobre los explicativos o tericos, en razn de su carcter explcitamente funcional a la fundamentacin o justificacin de estrategias polticas o proyectuales. Dominada por el paradigma del Estado Benefactor, estos trabajos consideraron las polticas de vivienda como
propias de programas redistributivos reconocibles slo en el caso de los gobiernos
3

AAOS, Elina y RIGOTTI, Ana Mara et al. Hbitat popular, el estado y las organizaciones no
gubernamentales, en Boletn de Medio Ambiente y Urbanizacin, nm. 5, 1987, pp. 99-108.

Viviendas para los trabajadores

17

populares.4 Sus prejuicios, ms partidarios que ideolgicos, se explican por haber

sido elaborados ante la perspectiva de cambios de gobierno y como respaldo o crtica
a polticas y plataformas electorales.5
En sintona con la presupuesta idoneidad de los arquitectos, algunos autores
tendieron a analizar la vivienda pblica como un hecho esencialmente disciplinar,
evaluable y periodizable segn parmetros autnomos. Suponan que la Arquitectura
estaba capacitada para generar sus propias transformaciones temticas, estilsticas y
tericas. Cuando establecan relaciones con acontecimientos polticos, econmicos o
sociales, stos parecan correr por carriles paralelos, sin entremezclarse. Las valoraciones respondan a criterios arquitectnicos y urbansticos restringidos, sin tener en
cuenta los requerimientos que procuraban satisfacer, su impacto en los usuarios o las
estrategias de poder de las que indudablemente eran parte. Incluso estos estndares
disciplinares fueron rgidos. Salvo contadas y destacables excepciones, los nicos
parmetros aceptados fueron los asociados al estilo internacional: toda otra respuesta
resultaba incomprensible o irracional.6 Es fcil comprobarlo en la consideracin de las
viviendas realizadas durante el peronismo, cuya falta de calidad en realidad, uso
de estilemas pintoresquistas se justific en la improvisacin ante tanto por hacer
o en una voluntaria adecuacin a las imgenes populares propias de los migrantes
del interior, para luego enfatizar la maduracin conjunta de los migrantes y de los
proyectos hasta alcanzar el decoroso status de monobloques ascticos y blancos, con
pilotis y planta baja libre. 7
Otras investigaciones se centraron en las estrategias polticas, legislativas y financieras, evaluando su efectividad con relacin al discurso oficial y a estadsticas
sobre la superficie y nmero de viviendas construidas, que los mismos autores consideraban incompletas o dudosas.8 Aunque intentaban redefinir el problema con mayor
amplitud, estos trabajos revelan los lmites de la sectorizacin y autonoma adjudicados al tema: los juicios de valor predominan sobre las interpretaciones histricas
propiamente dichas y, en su restriccin, no contemplan la relacin de estas operatorias

4
5
6
7
8

SCHTEINGART, Martha Polticas de vivienda de los gobiernos populares para el rea de Buenos
Aires, en Summa, nm. 71-72, enero y febrero de 1974.
An en los enfoques ms preocupados por la dimensin proyectual o esttica, se escalonan en los aos
1956, 1959-1960, 1964, 1966, 1974, unos pocos en 1980 y se multiplican en 1983.
IGLESIA, Rafael El ao 29, espejo de arquitectura, en Nuestra Arquitectura, nm. 513, l980.
GUTIRREZ, Ramn La gnesis de la arquitectura contempornea en Argentina, en Summa, diciembre de l979. PETRINA, Alberto et al. Anlisis crtico del diseo arquitectnico del Nacionalismo
Popular, en Summa Historia, l978.
SCHTEINGART, Martha Polticas de vivienda, cit. YUJNOVSKY, Oscar Revisin histrica de
la poltica de vivienda, en Summa, febrero de l974; Del conventillo a la villa miseria, en ROMERO,
Jos Luis y ROMERO, Luis Alberto directores Historia de cuatro siglos, Altamira, Buenos Aires,
1983, Tomo II; YUJNOVSKY, Oscar Claves polticas del problema habitacional argentino, 19551981, GEL, Buenos Aires, 1984.

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Ana Mara Rigotti

con las respuestas espaciales, ni alcanzan a distinguir su impacto en las condiciones

de alojamiento y de vida de los supuestos beneficiarios.
La historia de la vivienda en los aos 1980
Con la democracia, la creciente profesionalizacin de la investigacin acadmica tuvo
particular impacto en el campo de las ciencias sociales en general y en el de la historia
urbana en particular. Enriquecida por experiencias pluridisciplinares y permeable a
nuevos tpicos que remiten a una importante produccin internacional, la vivienda
se transform en foco de inters para investigaciones prescindentes de demandas de
confirmacin desde la prctica poltica, tcnica o de gestin. Algunos de los enfoques
tradicionales persistieron, otros fueron renovados y nuevos paradigmas dominaron
la escena. La mayora de los trabajos subray la importancia de los perodos precedentes a los primeros gobiernos peronistas en la exploracin y formulacin de los
objetivos, instituciones, modelos tipolgicos e instrumentos legales vinculados con
la vivienda pblica; criterios y experiencias que el peronismo habra de incorporar en
la redefinicin de la poltica, la ciudadana y el Estado que concentr en sus manos la
administracin de lo social.9
El presupuesto de la vivienda pblica como fruto del reconocimiento (desde
arriba) de las necesidades y derechos del pueblo por parte de gobiernos globalmente
categorizados como populares fue totalmente desprestigiado por investigaciones
deudoras de las ideas de Michel Foucault. Sustentadas en el anlisis descarnado del
discurso oficial, viviendas pblicas, hospitales y escuelas fueron considerados como
dispositivos para la reproduccin controlada de la fuerza de trabajo y el disciplinamiento de la vida cotidiana en el contexto de una nueva forma de entender el poder y
las instituciones sociales.10 El proceso histrico tendi a ser reducido a una gran y eficaz confabulacin de las metrpolis y las clases dominantes lo que Oscar Tern deLIERNUR, Jorge F. El dispositivo de la casa auto construida, en AA. VV. Sectores Populares y vida
urbana, CLACSO, Buenos Aires, 1984; ltimos estudios sobre la historia de la casa. Una ruptura
historiogrfica, Catlogo de la exposicin Vivienda popular en Austria, FADU-Embajada de Austria,
Buenos Aires, 1989; Comisin Nacional de Casas Baratas, en Diccionario histrico del Hbitat, la
Arquitectura y el Urbanismo en Argentina, Ed. Preliminar, 1992. BALLENT, Anah La iglesia y la vivienda popular: la gran colecta nacional de l919, en Mundo urbano y cultura popular, Sudamericana,
1990; La vivienda de los sectores populares: el caso del Hogar Obrero, indito, l990. RIGOTTI, Ana
Mara Notas en torno a la historia de la vivienda pblica en Argentina, en Cuaderno del CURDIUR,
nm. 14, 1985.
10 Adems de los trabajos de Liernur y Ballent ya citados, ARMUS, Diego Enfermedad, ambiente urbano e higiene social. Rosario a fines del s. XIX y comienzos del XX, en AA. VV. Sectores Populares y
vida urbana, CLACSO, l984. GHIZZARELLI, Marcelo El espacio de la educacin, en Materiales,
nm. 2, La Escuelita, 1982; La pequea utopa urbana. Escuelas municipales 1880-1930, en Historias no oficiales. Sumarios, nm. 91-92, 1985. aRMUS, Diego y HARDOY, Jorge E. Conventillos,
ranchos y la casa propia en el mundo urbano del novecientos, en Mundo Urbano y Cultura Popular,
Sudamericana, Buenos Aires, 1990.

Viviendas para los trabajadores

19

nominara el desquicio de la centralidad reformadora de la clase obrera subrayando

la productividad de la puesta en discurso de la vivienda obrera. De todos modos, y
por vez primera, fue posible enriquecer la ponderacin de la accin estatal, hasta ese
momento reducida a la contabilidad de las unidades construidas.
Otros investigadores insistieron en un enfoque disciplinario, ponderando la bondad de las respuestas con relacin a parmetros surgidos del debate arquitectnico cuyas premisas siguieron siendo consideradas como suficientes para reorientar una produccin entendida como esencialmente tcnica. Algunos recurrieron a los parmetros
propuestos por Alexander Klein a fines de los aos 1920 para evaluar la eficiencia de
la distribucin interna de la planta; otros jerarquizaron aspectos anteriormente descuidados como el espacio pblico, la dimensin urbanstica o la adecuacin bioambiental
de los conjuntos habitacionales.11 Hubo trabajos que abordaron las intervenciones en
vivienda pblica como hitos en la produccin y constitucin terica e ideolgica de
la disciplina, mediatizando su presunta autonoma.12 Finalmente las transformaciones
tipolgicas como expresin simultnea de la renovacin de las condiciones de vida
y de las caractersticas adquiridas por la ciudad fuente de acumulacin capitalista
abrieron un nuevo campo de anlisis y de conjuncin de la historia disciplinar con la
historia cultural y la historia social.
Sin dudas, la ms diezmada fue la tradicin de matriz marxista, dominante a
principios de los aos 1970, que estudiaba la vivienda en su condicin de mercanca.
Procurando superar lo que se denomin viviendismo tanto Nora Clichevsky y Oscar
Bragos en Argentina, como Martha Schteingart en Mjico, extendieron su inters a la
propiedad de la tierra y la dinmica urbana en su conjunto, tomando en consideracin
la complejidad de agentes y proceso implcitos en la promocin habitacional. Otros
investigadores del CEUR abandonaron la perspectiva economicista para concentrarse
en la dimensin social del hbitat popular procurando, a travs de la investigacinaccin un abordaje alternativo (ms ac del Estado) para satisfacer este derecho.
Nuevos aportes desde una historia social de matriz thompsoniana enfatizaron
la dimensin cultural de la vivienda pblica e introdujeron un claro quiebre en un
11 PETRONIO, Graciela y SALGADO, Marcelo Anlisis de conjuntos habitacionales para un diagnstico aplicable a la elaboracin de pautas para el diseo de la vivienda popular, EPEV, UNR,
Rosario, 1986. PETRONIO, Graciela Conjuntos habitacionales FONAVI, Espacios comunes semipblicos y semiprivados, EPEV, UNR, Rosario, 1988. MATEOS, Alicia Vivienda de inters social: la
accin directa del sector pblico en la ciudad de Rosario, en Cuaderno del CURDIUR, nm. 30. VIU,
Daniel Normativa y normalidad a travs de la vivienda masiva Rosario 1899-1982, Cuaderno del
CURDIUR, nm. 36; El espacio pblico en la construccin masiva de viviendas, en Cuaderno del
CURDIUR, nm. 45, CEHA; Proyecto optimizacin trmico-energtica en viviendas de inters social,
Secretara de Estado de Energa, 1987-88.
12 LIERNUR, Jorge F. Buenos Aires del Centenario. En torno a los orgenes del movimiento moderno,
en Materiales, nm. 3, 1983; Arquitectura moderna y arquitectura de experimentacin tipolgica en la
obra de Jorge Kalnay, en Anales del IAA, nm. 24, 1988. BALLENT, Anah Acosta en la ciudad: del
City Block a Figueroa Alcorta, en Wladimiro Acosta, 1900-1967, FADU-UBA, Buenos Aires, 1987.

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Ana Mara Rigotti

campo que, hasta el momento, haba basado sus evaluaciones en lo que la gente
presuntamente haca o haba hecho, en lo que quera o haba querido. Con nuevos
instrumentos tericos, hicieron de la vivienda un campo privilegiado para el estudio
de las condiciones de vida de los sectores populares.13 Confinados a la microhistoria
y a la lectura entre lneas, por las dificultades metodolgicas de una historia desde
abajo, pusieron en evidencia la centralidad poltica de lo cultural y la productividad
de considerar a la vivienda como espacio de lucha contra la hegemona de los sectores
dominantes.
La produccin propia
Este libro es la culminacin de varios aos de trabajo en la historia de las polticas
de vivienda, cuyos avances fueron producto y debe ser entendidos con relacin al
espacio de debate en que se gest la historia urbana y de la vivienda de los aos 1980.
Intentando superar los lmites de una perspectiva disciplinar sectorial y reductiva
en el tratamiento de la vivienda pblica, y de un enfoque funcionalista de las polticas
del Estado, nos nutrimos en ciertas lneas de investigacin que exploraban marcos
conceptuales alternativos a la teora urbana de los aos 1970.
Particularmente iluminadores fueron los trabajos sobre polticas sociales de
Christian Topalov y Susana Magri que otorgan especial importancia a la genealoga y
topografa de las instituciones, la biografa y trayectoria de los actores, y las fuentes
de inspiracin externas a la disciplina en la formulacin de ideas nuevas para enfrentar los problemas de la ciudad. Sobre todo, estoy en deuda con Rothschild Buildings
l887/1920 de Jerry White y los aportes de G. S. Jones, que desde la historia cultural
reconstruyeron los usos, vivencias y adaptaciones de los primeros emprendimientos
filantrpicos y pblicos, penetrando en sus efectos transformadores de la vida cotidiana de sus habitantes. En cuanto a la historiografa norteamericana, dos fueron
las vertientes ms esclarecedoras: los estudios sobre las transformaciones del modo
de entender la gestin municipal de E. Monkkonen y los trabajos de G. Wright y D.
Hayden que, con inigualable finura, supieron replantear la cuestin en la domesticidad
y sus vnculos con las instituciones y el diseo de la vivienda pblica.
Desde este marco de referencia consideramos las polticas de vivienda como un
desglose administrativo de las polticas sociales, an cuando intervengan y den lugar a
conflictos, instituciones y prcticas que deben ser estudiadas en su singularidad. Creemos que las polticas sociales, y su historia, son el marco de referencia ms productivo
13 aRMUS, Diego y HARDOY, Jorge E. Conventillos, ranchos, cit. LIERNUR, Jorge F. El dispositivo de la casa autoconstruida cit.; La ciudad efmera. Consideraciones sobre las caractersticas
materiales de la ciudad de Buenos Aires en la segunda mitad del siglo XIX, en Estudios Sociales,
nm. 2, UNL, Santa Fe, 1993; El nido en la tempestad. La formacin de la casa moderna en Argentina
a travs de manuales y artculos sobre economa domstica, en Jornadas Interescuelas de Historia,
Mar del Plata, 1993. pRIETO, Agustina Vivienda popular en Rosario a principios de siglo, la huelga
de inquilinos de l907, UNR, Rosario, 1984, mimeo.

Viviendas para los trabajadores

21

para la formulacin de categoras que den cuenta de las rupturas y continuidades en la

relacin entre el Estado y la cuestin habitacional. Polticas que, siguiendo a Topalov:
no nacen de la toma de conciencia por parte de las elites ilustradas y del Estado democrtico de las necesidades de la poblacin o de
los medios para satisfacerlas. Tampoco son un complot de las clases
dominantes que hubieran decidido imponer su dominacin a travs
de cualquier liberalidad social. Estas polticas se forman a lo largo de
un proceso histrico en el que estn comprometidas clases dominantes y dominadas, mediante conflictos que manifiestan y transforman
las contradicciones de la sociedad capitalista
Gestada y promovida en el marco de la poltica, slo en el contexto de su dinmica, de
las leyes que le son propias, puede entenderse cabalmente la vivienda pblica. Para dilucidar los mrgenes entre el juego retrico y los proyectos derrotados no basta con
describir las fracturas entre lo discursivo, lo propositivo y lo efectivamente realizado;
slo podemos aproximarnos a una interpretacin ms consistente en el marco de los
tiempos, los lugares, las instituciones y las modalidades propios del ejercicio poltico.
La historia de las ideas es otro marco necesario para sistematizar las representaciones y las lgicas subyacentes a las estrategias, proposiciones y diseos de la vivienda pblica; para desplegar sus relaciones con modos nuevos de entender el ejercicio
del poder, las visiones de la cuestin social y la particularidad de los aportes de las
nuevas profesiones. En otros trabajos hemos reconstruido las diversas concepciones
de la cuestin vivienda que se debatieron en las primeras dcadas del siglo desde el
anarquismo, el socialismo, la Doctrina Social de la Iglesia, el reformismo oligrquico,
las vanguardias arquitectnicas y el nacionalismo, interesndonos en los matices de
ese pensamiento reformador que gui la traslacin de una ciencia de la sociedad a una
ciencia de la ciudad, en la cual la vivienda fue uno de los captulos ms desarrollados.
Al entender el proceso histrico como una maquinacin de los sectores dominantes y el Estado, la historiografa de los ltimos aos tendi a considerar a los sectores
subalternos como una masa inerte, sin opciones eficaces de resistencia. Las alternativas no han sido demasiado claras. En nuestro caso optamos por hacer de la historia
de los trabajadores un campo de referencia obligado. Intentamos tener en cuenta de
qu manera las condiciones de vida de los sectores populares, sus relaciones con el
capital, el poder poltico y la ciudad, fueron detonantes de los renovados formatos de
las polticas habitacionales. Cremos que la perspectiva ms interesante y ms difcil
por la problematicidad de las fuentes consista en aproximarnos a la forma en que
estas intervenciones incidieron en los modos de convivir, relacionarse y trabajar de
los adjudicatarios, dando cuenta del complejo universo de pujas y acomodamientos
que estas viviendas en su materialidad, localizacin y accesibilidad contribuyeron
a generar. Por eso encaramos este proyecto sobre la Vivienda del Trabajador, una

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Ana Mara Rigotti

investigacin con pretensiones de globalidad que por las peculiaridades del caso y
la accesibilidad a ciertos documentos ofreca la oportunidad de ampliar y matizar
ciertas hiptesis sobre la vivienda pblica.
Un caso, mltiples preguntas
Este libro analiza una experiencia en particular la Vivienda del Trabajador de la
Municipalidad de Rosario, creada en l923 y disuelta en l948 en su dimensin institucional y en la materialidad de su obra: 598 viviendas formando los barrios Parque,
Mendoza y Arroyito.
Su objetivo es evaluar la intervencin del Estado municipal en el mercado habitacional. En un sentido no muy diferente al cambio de escala en un ejercicio proyectual, esta circunscripcin del objeto de estudio permite rastrear la multidimensionalidad ideolgica, discursiva y material de la institucin y sus construcciones; hace
posible considerar esta experiencia singular como hito de una serie de procesos que
determinaron su constitucin y en los cuales es necesario ponderar su incidencia.
En este sentido, tenemos en cuenta tanto los procesos de expansin de la ciudad y la
formulacin de diagnsticos e iniciativas desde el nuevo campo urbanstico, como las
demandas y resistencias de los adjudicatarios y los esfuerzos por consolidar un nuevo
modelo de administracin local ms autnomo y activo.
El anlisis minucioso de estas intervenciones nos permite relativizar ciertas hiptesis sobre la naturalidad de la vivienda pblica como respuesta a crecientes demandas urbanas, hace posible preguntarnos sobre la presupuesta dicotoma entre lo
pblico y lo privado y sobre el accionar de funcionarios, empresarios, profesionales y
demandantes. Hemos querido articular una visin desde arriba (cuyo riesgo es quedar
fascinados por el discurso oficial), con una visin desde abajo que d cuenta de las
vivencias y representaciones de los adjudicatarios, y de la modificacin de sus vidas
con, y contra, ese hbitat programado, inducido y promovido desde la gestin pblica.
Elegimos la experiencia de la Vivienda del Trabajador por su magnitud, destacable an a escala nacional.14 Tambin por haber tenido lugar en un medio acotado y
conocido, como Rosario, que permite avanzar sobre variados registros: las actas del
Banco Municipal, el catastro, la documentacin cartogrfica de la ciudad, los proyectos de urbanizacin, la prensa en ciertos momentos crticos, las viviendas mismas
como fuentes arqueolgicas de las dificultades y adaptaciones en la vida cotidiana de
sus habitantes. En este trabajo ha sido fundamental el relevamiento sistemtico de los
archivos del Concejo Deliberante, tomando en consideracin tanto las propuestas, debates y resoluciones vinculados con la vivienda, los problemas urbanos y las demandas sociales, como los petitorios, encuestas e iniciativas archivados en Expedientes
Terminados, que nos acercan al mundo de los adjudicatarios.
14 En el mismo perodo, la Comisin Nacional de Casas Baratas slo construy 972 viviendas durante
veintiocho aos de existencia.

Viviendas para los trabajadores

23

Creamos que era posible unificar el anlisis de las concepciones, polticas y

diseos de la vivienda pblica en el perodo. Hubiera redundado en una atenuacin
de las diferencias entre las polticas a escala municipal, provincial o nacional y en el
tratamiento de la Vivienda del Trabajador como simple muestra de un campo mayor,
sin alterar sustancialmente las hiptesis de trabajo. Sin embargo, a poco de iniciada
la investigacin, debimos reconocer la singularidad del objeto de estudio en relacin
con las problemticas institucionales, urbanas, polticas y sociales de Rosario que signaron su emergencia. Esta singularidad deriva de su condicin de experiencia tarda
(posterior a la construccin de un consenso sobre la posible intervencin del Estado
en el mercado habitacional) y de su carcter municipal preocupado ms por la expansin y optimizacin de las ventajas econmicas de la ciudad que por la integracin
programada de los inmigrantes, como fuera el caso de las polticas nacionales implementadas en la Capital Federal.
Por las caractersticas enumeradas, este trabajo ha sido pensado como una contribucin a la historia del pensamiento reformador y su incidencia en los modos de
entender y hacer poltica, de discriminar los intereses pblicos de los privados, de reconocer las demandas de los sectores de menores recursos, de idear mecanismos distributivos que respondan de nueva manera al inters comn. Aporta a la historia de las
instituciones municipales, de los ensayos de ampliacin y autonoma del poder local,
de la distincin entre administracin y poltica constitutiva de nuestra historia institucional. Agrega a una historia de los trabajadores, de sus demandas de bienestar en tanto habitantes de la ciudad, de su capacidad de negociacin frente a las instituciones,
los partidos polticos y los grupos de inters, de sus acomodamientos y resistencias a
nuevos patrones de habitar instituidos desde la disciplina arquitectnica. Contribuye a
una historia del Urbanismo como nueva disciplina, sus estrategias de modernizacin
del habitar, sus instrumentos de intervencin en el mercado de tierras y la industria de
la construccin. Finalmente, debe ser ledo como un nuevo captulo de la historia de
la ciudad de Rosario, de sus procesos de crecimiento, de los actores polticos, urbanos
y civiles, de su conflictiva relacin con el poder provincial.
Est organizado en diez captulos y un balance. En el primero se sealan las
condiciones de emergencia de los debates sobre la vivienda pblica y la condicin
municipal, subrayando las particularidades de Rosario en el campo econmico, poltico y social. En el segundo se reconocen los antecedentes locales tendientes a una
ampliacin de la accin municipal en lo social y urbano, identificando ensayos previos de intervencin en el mercado de la vivienda. En el Captulo III se describen las
alternativas de la creacin de la Vivienda del Trabajador y de la licitacin de las obras.
En el cuarto se la compara con lo realizado por la misma empresa la Compaa de
Construcciones Modernas en Buenos Aires. En el quinto se exploran las alternativas
en la construccin y la administracin de las obras y las decisiones de proyecto. El
sexto captulo narra las disyuntivas de un conflicto extraordinario en torno de la Vi-

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Ana Mara Rigotti

vienda del Trabajador al que atribuimos las caractersticas de un movimiento social

urbano avant la lettre que, entre otras consecuencias, fue el sustento de un nuevo
partido poltico en el mbito local. En el sptimo captulo procuramos reconstruir
los modos en que las viviendas repercutieron en la vida de los adjudicatarios. En
el octavo damos cuenta de la funcionalidad de este emprendimiento a la expansin
del mercado de tierras urbanizables y las innovaciones que supuso en el proceso de
construccin de la ciudad. El Captulo IX presenta a la Vivienda del Trabajador como
parte de un proyecto mayor tendiente a redefinir y ampliar los campos de intervencin
municipal, cuyo punto culminante fue la Carta Orgnica de 1933 institucionalizando
innovaciones ensayadas o propuestas en los modos de participacin poltica, la profesionalizacin del aparato administrativo, la incorporacin de las demandas sociales y
la planificacin y el estmulo del crecimiento urbano. El Captulo X describe las circunstancias que motivaron la interrupcin de esta experiencia de ciudad activa, en la
que mucho tuvo que ver el fracaso de la Vivienda del Trabajador. En el balance final
se destacan las particularidades de esta experiencia y sus efectos sociales, urbanos y
polticos en el marco de la historia de la vivienda pblica en Argentina.

CAPTULO I
Un municipio singular

n 1923, por iniciativa de dos concejales del Partido Demcrata Progresista (en adelante, PDP), se cre la Vivienda del Trabajador como una oficina
dependiente del Banco Municipal de Prstamos de Rosario con el objeto de
...construir, administrar, arrendar, vender, permutar, adquirir terrenos y dar prstamos
para la construccin o compra de casas baratas e higinicas para trabajadores....15 El
municipio facilitara su crdito ($2.000.000 en bonos), su aparato administrativo y
sus recursos jurdicos para un ensayo que sirviera ...de estmulo moral a iniciativas
pblicas y privadas....
Nada se hizo hasta marzo de l926 cuando los mismos autores reabrieron el tema
con un proyecto modificatorio que sextuplicaba el monto de los bonos a emitir y
restringa sus funciones a la construccin directa o a travs de terceros. En slo tres
meses la nueva ordenanza fue sancionada y reglamentada. Dos meses ms tarde se
licitaron las obras y, a pesar de las objeciones tcnicas del Departamento de Obras
Pblicas (en adelante, DOP), en noviembre se aprob la nica propuesta con una
ordenanza contrato y al ao siguiente se iniciaron las obras.
Esta iniciativa surgi en el marco de un creciente consenso sobre la condicin
de necesidad social de la vivienda que deba ser cubierta por el Estado mediante la
construccin directa administrada por instituciones especiales.16 Sin embargo, resultaba innovadora en el mbito de una administracin local cuyas responsabilidades se
haban restringido al ornato, la higiene y la vialidad; ms an cuando comprometa
una suma equivalente al doble de la renta anual del municipio.
El proyecto de una institucin permanente para la construccin directa y venta
de viviendas individuales supona un cambio notable respecto a las estrategias que
vena ensayando la municipalidad tendientes a promover la inversin privada en la
construccin de viviendas. Buenos Aires y Baha Blanca fueron sede de experiencias
contemporneas similares, aunque de menor magnitud.
Para explicarlas debemos tener en cuenta la centralidad que haba adquirido el
problema de la habitacin a principios de los aos 1920 y el acuerdo sobre la inca15 Proyecto de Esteban Morcillo y Juan Diez de Andino. HCD Diario de Sesiones (en adelante, DS), 23
de marzo de 1923.
16 Como necesidad social entendemos aquella demanda reconocida como digna de la intervencin pblica, ms all de los intereses de sus destinatarios. Est ligada a la comprensin de lo social como
solidaridad general relacionada con el progreso, que debe ser defendida y ofrecida no importa su costo.

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Ana Mara Rigotti

pacidad de la iniciativa privada para dar respuesta al problema. Debemos vincularla

con transformaciones en la concepcin de la naturaleza de la gestin de la ciudad que,
desde un perfil restringidamente regulador de las iniciativas privadas, se orientaba al
modelo de una ciudad activa promotora de servicios, capaz de integrar problemas
relacionados con lo social y lo poltico al mbito de aquellos intereses privados pero
comunes que los vecinos administraban desde el municipio.
Las polticas urbanas y de vivienda han sido consideradas como la respuesta
natural y progresiva a nuevos conflictos y demandas vinculados con el crecimiento y
la concentracin productiva en las ciudades. Procuraremos demostrar que fueron el
resultado de proyectos polticos que reconocieron en algunos de estos fenmenos, necesidades que convenan satisfacer. La intervencin directa del municipio en el mercado inmobiliario promoviendo la edificacin mediante subsidios a adquirentes y
empresarios de la construccin no fue la respuesta inevitable a una escasez y caresta
de la vivienda ponderable en trminos absolutos que, como demostraremos, mermaba ante el acelerado xodo de los trabajadores a los loteos perifricos. Responda a
intereses econmicos y polticos y a concepciones sobre la desigualdad y el conflicto
social apoyadas en el uso intencionado de las estadsticas y el saber tcnico sobre la
ciudad, coyunturalmente funcionales a prioridades electorales o del mercado. Ms
que la expresin de una tendencia progresiva en la solucin de los problemas urbanos
y sociales, resultaron de un equilibrio inestable entre fuerzas contendientes sobre el
control de la ciudad y sus modos de crecimiento.
Una ciudad no es la expresin fsica inevitable de ciertas y vagas fuerzas econmicas, sociales y geogrficas. La ciudad resulta de las elecciones de empresarios, burcratas y contribuyentes, influidos por sus intereses polticos y de clase, con mayor o
menor acceso al manejo de los recursos administrativos y econmicos, y envueltos en
conflictos entre lo local, lo provincial y lo nacional. La ciudad es escenario y producto
de las conexiones y conflictos entre distintos sectores sociales y grupos de opinin que
a veces comparten los mismos intereses y otras se contraponen en sus esfuerzos por
racionalizar los emprendimientos y el presupuesto.
En esos aos Rosario era concebida, ante todo, como mbito y materia de crecimiento y promocin econmica para sus habitantes. Esto explica el carcter secundario adjudicado al control social en sus polticas habitacionales, muy distintas a las que
en ese momento se implementaban en el mbito nacional, centradas en la moralizacin de las masas urbanas y el desplazamiento de la demanda social.
La Vivienda del Trabajador no fue la simple respuesta a nuevas necesidades
sociales; fue una opcin poltica tendiente a ampliar las ventajas econmicas y de
localizacin de la ciudad de Rosario a travs de exenciones impositivas, apertura y
pavimentacin de calles, extensin de la trama y descentralizacin de los servicios
urbanos.

Viviendas para los trabajadores

27

La vivienda en el campo de la poltica

Hasta principios de siglo, el tema de la vivienda haba sido considerado como parte
de las obras de salubridad y dentro de la esfera de los municipios de las grandes ciudades. La accin se centraba en normativas de control higinico de los conventillos y
un tibio fomento de ciertos prototipos mediante exenciones impositivas o proyectos
modelo.17 Paralelamente, algunos filntropos y entidades caritativas promovieron la
construccin de conjuntos de viviendas entendidas como espacios regenerativos, que
se otorgaban en alquiler con un sentido profilctico y educativo, bajo la frrea administracin de representantes de la autoridad moral. Para completar el cuadro debemos
tener en cuenta las unidades construidas por algunas industrias para sus obreros, por
las incipientes cooperativas de crdito y construccin, y las cada vez ms numerosas
iniciativas empresariales que encontraban un nuevo y promisorio mercado en la venta
de tierras perifrica con materiales o viviendas construidas.18
En los primeros aos del siglo se reconoci el inevitable agravamiento de la agitacin social (que se asociaba al explosivo crecimiento urbano) y la necesidad de ensayar recursos ms complejos que la mera represin para la reproduccin del sistema.
La construccin de casas para obreros form parte de los primeros intentos de someter
los intereses econmicos a los de la poltica a travs de un Estado mediador. Se trataba
de una filantropa de Estado orientada a los trabajadores, que se interpelaban como
clase y se entendan como inmigrantes en ascenso, estimulables en su laboriosidad e
integracin social.
Algunos de estos primeros ensayos de totalizacin del Estado fueron el proyecto
de Ley de Residencia de Can (1899), las peticiones de leyes laborales por parte de la
Iglesia (1890, 1901 y 1903), la ley de servicio militar obligatorio (l901), la liturgia patritica en las escuelas promovida por Ramos Meja, el rgimen electoral uninominal
por circunscripcin (1902), el anteproyecto de ley de accidentes de trabajo de Roldn
y Avellaneda, las investigaciones sobre la condicin de la clase obrera de Bialet Mass
y Storni y el proyecto de Ley Nacional del Trabajo de J. V. Gonzlez (1904). Oscilaban entre la institucionalizacin de la represin, el reconocimiento de algunas demandas populares recalificadas como necesidades sociales, el apoyo a la rama legalista
del socialismo en un intento de dividir el movimiento obrero y el fortalecimiento de
sentimientos y valores en torno a la idea de comunidad nacional.
Estas iniciativas reformistas encontraron en la dimensin urbana un recurso para
desviar el conflicto desde el mbito de la fbrica y el salario al de la caresta de la
vida y la vivienda, desde la patronal al especulador inmobiliario y el encargado de
los inquilinatos. Al prolfico discurso higienista (que haba hecho del conventillo uno
de sus tpicos favoritos) y a los antecedentes jams cuestionados de la ya madura
17 En Buenos Aires, las iniciativas de inquilinatos modelo de 1877 y 1885; en Crdoba, Pueblo Nuevo
1889, Wheelwright 1909 y Barrio G. Paz 1911.
18 Una sntesis en LIERNUR, Jorge Comisin Nacional, cit.

28

Ana Mara Rigotti

experiencia de los pases ms civilizados de la tierra,19 se sumaban ciertas particularidades locales que contribuan a adjudicar a la vivienda una posicin clave en la conflictividad social. Tanto en Buenos Aires como en Rosario, las condiciones sanitarias
y constructivas universalmente negativas de la vivienda obrera estaban agravadas
por los alquileres ms caros del mundo elocuentemente ilustrados por la estadstica.20 Los potenciales perjudicados por estas polticas de proteccin social constituan
una franja social amplia de sectores urbanos no dinmicos los propietarios de inquilinatos cuyo enriquecimiento se sustentaba en la apropiacin rentstica del esfuerzo
productivo de trabajadores y capitalistas. A ellos se haca, al menos retricamente,
responsables de alentar el malestar social con su apetencia especulativa. En realidad,
el imputado no era el dueo del inquilinato sino el casero intermediario indispensable debido a la alta concentracin de la propiedad que subarrendaba los cuartos y
controlaba la vida del conventillo desde su vivienda lindera con el ingreso y la calle.
En las nuevas referencias al hbitat de los trabajadores apenas se mencionaba el
terror higinico y el desorden moral. Preocupaba la deficiente reproduccin energtica y fsica de las masas trabajadoras, por sus efectos nocivos para estos mismos
sectores y como evidencia de la iniquidad de las relaciones de clase que justificaba
la huelga, la organizacin obrera y el debilitamiento de la confianza en el gobierno.
En ese contexto se debatieron las primeras iniciativas legislativas para la construccin de casas para obreros, que se alternaban en consonancia con agravamientos
coyunturales de la conflictividad social.21 Esos debates conformaron un abanico de
tpicos discursivos, aparatos institucionales y modelos arquitectnicos y formales en
los que confluan, y confrontaban, este reformismo oligrquico, la doctrina social de
la Iglesia, el anarquismo, el socialismo y un incipiente saber profesional de arquitectos y urbanistas.
19 La preocupacin de los poderes pblicos europeos por la habitacin del pobre comenz a mediados
del siglo XIX, cuando entendieron que los focos epidmicos se desarrollaban particularmente en los
abarrotados y pauprrimos barrios obreros, fruto de la vertiginosa concentracin de poblacin urbana
vinculada con la produccin industrial y la especulacin salvaje que tom en sus manos su alojamiento.
Se sumaba su probada potencialidad para sangrientas revueltas sociales y para el desarrollo de ideas
y conductas inquietantes tanto para la reproduccin de la fuerza de trabajo como para la seguridad
ciudadana. Se multiplicaron las encuestas, los congresos, las publicaciones, los barrios modelo, las iniciativas filantrpicas y, a fines de siglo, las legislaciones de promocin y control de la vivienda obrera
en Prusia, Inglaterra, Blgica y Francia.
20 En nuestro pas una pieza costaba $17,5, el 35% del salario promedio en oposicin al 15% de Hamburgo y 11,75% de Liverpool para alojamientos ms amplios.
21 I. de Irigoyen Casas para Jornaleros peones etc. (1904), E. Gouchon Expropiacin de tierras en los
ejidos de los pueblos (1905), C. de Estrada, Rodrguez Jurado, Parera, Serrey, Moreno y Pea Casas
para obreros (l910), P. Luro Construccin de casas para empleados pblicos (1912), M. Gonnet
Hogar Nacional del Obrero (1913) y las leyes 7102 y 9677 creando la Comisin Nacional de Casas
Baratas en l915. RIGOTTI, Ana Mara Reformismo oligrquico y casas para obreros, en Estudios
Sociales, nm. 1, UNL, Santa Fe, 1991.

Viviendas para los trabajadores

29

Al igual que en la legislacin laboral, estos proyectos no recuperaban propuestas

o modelos sugeridos por los supuestos beneficiarios o por los sectores polticos que se
adjudicaban su representacin. El movimiento obrero no reclamaba la construccin de
viviendas adecuadas; ni siquiera cuestionaba el conventillo como modo de residencia.
Sus demandas tenan que ver con las condiciones de higiene y los trminos abusivos
en alquileres y contratos. Cuanto ms, pretendan estmulos impositivos para la construccin econmica capitalizables por asociaciones cooperativas interclase como El
Hogar Obrero fundado por el Partido Socialista en l907.22
El conflicto era presentado como producto de un desequilibrio entre oferta y demanda que poda paliarse con la construccin subsidiada de viviendas. Se pensaba en
un Estado empresario capaz de generar un mercado alternativo de tierras y viviendas
independientes. Reconociendo la heterogeneidad de los ncleos de convivencia, no
se haca referencia al nmero, el parentesco o la legalidad del vnculo familiar. La
funcin normalizadora se restringa a evitar la promiscuidad entre familias (propia
del conventillo) pero no la intrafamiliar entre sexos o generaciones, ni el hacinamiento o la inclusin de actividades productivas en el mbito domstico. Por esta razn,
la distribucin de las viviendas no era objeto de reflexin. Se las presupona dentro
de las pautas tradicionales de adicin de habitaciones modulares (indiferenciadas y
polifuncionales) cuyo nmero habra de depender de factores econmicos y no del
nmero de convivientes. Incluso se contemplaban casas colectivas, siempre que se
garantizara la independencia de accesos y servicios, entre ellos el bao como instrumento civilizatorio.
En los proyectos exista cierta preocupacin por la localizacin de las viviendas.
Se imaginaron organismos urbanos alternativos en la conviccin de que obreros e
industrias constituan entidades sociales y econmicas extraas, que requeran de un
continente espacial diverso a la ciudad tradicional reservada a la poltica, el comercio
y la produccin artesanal. Se pens en barrios obreros perifricos donde se restringiera
el intercambio y la convivencia interclase y se desarrollaran prestaciones asistenciales
novedosas (salas cunas, cooperativas de consumo) penetrando en reas tradicionalmente adjudicadas a la familia. Una reinterpretacin eficientista de modelos utpicos
decimonnicos que recoga la prdica de la Iglesia y su experiencia en las escuelas de
artes y oficios, cooperativas y bibliotecas de los Crculos Catlicos de Obreros.
Estos primeros proyectos legislativos se destacan por su minimalismo administrativo: el Estado cedera la gestin a consejos de notables, propietarios o seoras,
sin inters en generar nuevos aparatos burocrticos. En ellos subyace la figura de la
asistencia social (la ayuda mutua como estmulo de la autonoma familiar e interclase) y los deseos de inducir un empleo moral del tiempo y el dinero proveyendo
22 Hasta 1941 intervino en la construccin de 827 unidades. RIGOTTI, Ana Mara Dos utopas argentinas en el debate sobre el hbitat obrero de principios de siglo, en Cuaderno del CURDIUR, nm. 28,
UNR, Rosario, 1986.

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Ana Mara Rigotti

servicios recreativos y restringiendo la comunicacin con el mundo exterior. Estas

propuestas en nada contradecan lo imaginado por los socialistas, salvo en la figura
del promotor: el Estado o el partido.
Tras la reforma de 1912 que ampliaba la participacin electoral, comenzaron a
dominar perspectivas ms conservadoras. En los debates previos a la creacin de la
Comisin Nacional de Casas Baratas (en adelante, CNCB) se redujo el nmero de
viviendas a construir y se aumentaron los requerimientos para su alquiler.23 En uno de
los pocos barrios edificados, se cedi su administracin a una institucin caritativa y
se otorgaron unidades segn los mecanismos de los legados graciables. La vivienda
se transform en un instrumento del clientelismo poltico con argumentos vinculados
con la nocin de caridad, aquella que el utilitarismo del reformismo oligrquico haba
pretendido superar.
Lo reducido de las intervenciones propuestas le otorgaban un carcter inevitablemente modlico, instrumentable como compensacin para algunos, en desmedro
de un conjunto social abstractamente en las mismas condiciones de necesidad. Frondosos discursos y complejos aparatos jurdicos preocupados por restringir el acceso y
regular la tenencia, traducan la intencin de fomentar entre los trabajadores una moral propia de los sectores medios basada en la regularidad familiar, el ahorro, la buena
conducta, la adopcin de la propiedad privada como valor y la vivienda adecuada
como necesidad. Todo esto desde instituciones permanentes y autnomas, como si el
desarrollo de nuevos aparatos burocrticos fuese un fin en s mismo.
El objetivo no era ya econmico, sino moral y cultural. Se apelaba a la vivienda
como crisol de una nueva clula social la familia argentina capaz de resistir el mercantilismo y la corrupcin propios de la ciudad cosmopolita. Se trataba de construir
hogares mediante la edificacin de algunas casas con jardn, individuales e individualizables, indiferentes a los problemas de crecimiento y congestin urbanos, otorgables
en propiedad a los sectores ms disciplinados y conservadores. Un instrumento para
inducir el arraigo a travs de valores asociados a lo rural que comienza a traducirse
con una esttica de la teja y el bungalow. No son ajenos a esta transformacin el electoralismo propio de un sistema que ha ampliado la participacin poltica, los sectores
medios que defienden la legitimidad de sus reclamos frente a los sectores obreros y el
creciente cuestionamiento al modelo liberal an dentro de la elite dirigente.
Ese era el estado del debate a fines de la segunda dcada del siglo XX cuando
distintos acontecimientos sociales volvieron a amenazar la paz interna y recolocaron
la caresta de la vivienda en el centro de las preocupaciones, agravada por un estanca23 El proyecto de Juan F. Cafferata (l914) propona la inversin de slo 1 milln de pesos, pero administrada por una comisin permanente de varios miembros. Los adjudicatarios deban ser obreros,
argentinos (es decir, electores), mayores de edad, casados con familia, con dos aos de antigedad en
el trabajo, certificado de buena conducta y un mes de alquiler depositado en el Banco Municipal de
Prstamos como garanta.

Viviendas para los trabajadores

31

miento coyuntural de la industria de la construccin. En 1920 un congreso organizado

por el Museo Social Argentino discuti nuevas estrategias de promocin de la construccin y control de los alquileres. De all surgieron los fundamentos para la ley de
alquileres y la construccin de los tres primeros conjuntos de la CNCB. La Vivienda
del Trabajador fue un producto tardo de este clima de ideas.
La condicin municipal
Rosario fue la primera municipalidad instituida segn normas posteriores a la Constitucin de 1853, reconociendo su independencia de todo poder, en el ejercicio
de las funciones administrativas que le son propias. Estas atribuciones sufrieron
un drstico recorte con la Constitucin provincial de 1890 que suprimi el carcter
electivo del intendente y excluy de las funciones municipales el registro civil y de la
propiedad, los juzgados de paz, la polica y la instruccin pblica. Tambin priv de
voto a los extranjeros y de la recaudacin de la contribucin directa y patentes a los
municipios, reduciendo su autarqua.24
Emergente de una vieja disputa regional, esta coyuntura es traducible en trminos
de la oposicin entre poltica y administracin: la poltica propia del Estado-nacin,
la administracin relativa a la comuna en tanto corporacin de vecinos con derecho a
administrar sus intereses particulares con fondos que le son propios.25
La distincin entre administracin y poltica fue el ncleo de los primeros debates sobre la institucin municipal. Si bien en un principio Sarmiento consideraba al
gobierno comunal como cuerpo poltico, con primaca de lo pblico sobre lo privado,
no tard en acordar con la tesis alberdiana del gobierno local como administracin de
los fondos personales de los vecinos, administrado por ellos en tanto contribuyentes,
relegando el poder poltico y la categora de ciudadano al Estado-nacin.26 A medio
camino entre lo privado y lo pblico, las cuestiones comunales fueron asimiladas a
las domsticas y el municipio a una corporacin civil de carcter econmico a cargo
de actividades no esenciales, aunque muy tiles para los habitantes de la ciudad
..27 Esta postura se inscribe en la tradicin administrativa del Imperio Romano que,
24 La contribucin de Rosario alcanzaba a un 55% del presupuesto provincial, de la cual recuperaba slo
el 15%, luego de su distribucin con numerosas irregularidades en tiempo y forma, como un recurso
ms de coercin a la gestin municipal.
25 En el decreto de Urquiza declarando a Rosario ciudad, se consideraba a las municipalidades como
una asociacin de familias unidas por intereses, bienes y derechos comunes, con miembros elegidos popularmente entre los vecinos afincados, padres de familia de probidad notoria, respetabilidad
y prctica en los negocios. Si bien en principio se instituy el voto universal, desde 1860 rigi el
voto calificado acorde a esa nocin de intereses comunes. Desde 1927, la profesin y la administracin
de bienes propios slo sigui rigiendo como criterio para las mujeres y los extranjeros.
26 TERNAVASIO, Marcela Municipio y poltica, un vnculo conflictivo. Anlisis histrico de la construccin de los espacios locales en Argentina 1850-1920, Tesis de Maestra, FLACSO, 1992, indita.
27 GRECA, Alcides Derecho y Ciencia de la Administracin Municipal, Tomo 3, p. 33, citado por TERNAVASIO, Marcela Municipio y poltica, cit.

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Ana Mara Rigotti

al extender su dominacin, haba quitado la soberana poltica a las ciudades conquistadas, pero permitindoles actuar en las relaciones patrimoniales del derecho comn.
Debe entenderse como un intento de despolitizar el accionar de los sujetos en su
mbito ms inmediato y cotidiano por parte de un rgimen temeroso del surgimiento
de caudillos locales opositores o a tendencias centrfugas respecto al poder central. Al
mismo tiempo, defina un mbito de participacin para el extranjero segn el esquema
alberdiano de una repblica restrictiva en lo poltico, pero abierta en el mbito de los
derechos civiles.
Administracin y poltica diferenciaban los intereses e incumbencias de cada
nivel de gobierno, entre ellos el tratamiento de los problemas sociales. En Derecho
Pblico Provincial Argentino Juan Bautista Alberdi menciona la caridad (instalar,
vigilar y sostener escuelas, hospitales para indigentes, casas de crianza para nios y
asilos para extranjeros desvalidos) como funcin propia de los municipios. Caridad
como sentimiento humanitario, dependiente del libre albedro de los contribuyentes
y sus asociaciones, compensatorio de una pobreza que se entiende como condicin
permanente. No menciona la alternativa de una intervencin mediadora y redistributiva que, desde la ptica de la poltica, se ocupe de la estabilidad del sistema atacando
las causas de la pobreza desde una filantropa cientfica que racionalice la inversin.
Como bien seala Ternavasio, en la medida en que crece la ebullicin poltica y
la conflictividad social y obrera emerge como tema prioritario en las grandes ciudades, ya no parece posible que los municipios sigan desentendindose de la llamada
cuestin social. Frente a la complejidad de estas nuevas solicitaciones, algunas fuerzas polticas promovieron una redefinicin ms activa y comprensiva de la dimensin
municipal. El Partido Socialista sigui apoyando esta concepcin de la gestin local
como representacin de intereses econmicos y sociales comunes, pero redefiniendo al sujeto urbano como consumidor. De all su propuesta de ampliar los servicios
municipales (agua, luz, transporte; tambin alimentos, materiales de construccin,
imprentas, carpinteras, sastreras) para abaratar los artculos de primera necesidad.28
Apoyando tambin el carcter administrativo del gobierno comunal, para el PDP la
figura mediadora deba ser el contribuyente y no el ciudadano propio del mbito de la
poltica. Desde ese lugar promova el perfeccionamiento de la autonoma municipal,
la recuperacin de atribuciones perdidas y la municipalizacin de los servicios pblicos.29 Slo la Unin Cvica Radica (en adelante, UCR), luego de acceder al control
28 BRAVO, Mario Proyecto de reforma de la ley orgnica municipal, en Diario de Sesiones de la Cmara Nacional de Diputados, 1913, pp. 260 y ss.
29 La municipalizacin de los servicios pblicos favorecera, en primer lugar, a la propia municipalidad
como organismo directriz, desde que la hara economizar gastos de corredores y empresarios, cuyas
grandes ganancias, fcil es deducirlo, se transformaran en nuevos servicios. No hay por qu aceptar
que la inteligencia y habilidad privadas sean superiores a las oficiales, ni que el control y el esfuerzo
de una casa comercial cualquiera produzcan rendimientos imposibles de ser obtenidos por la comuna.
Los servicios pblicos, en La Capital, Rosario, 5 de mayo de 1915.

Viviendas para los trabajadores

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del gobierno provincial y nacional, cuestionaba el carcter administrativo y la consecuente autonoma de los municipios, obstruyendo las iniciativas para recuperar la
electividad del intendente y defendiendo una creciente centralizacin del poder.
En las sucesivas leyes orgnicas de la provincia casi no se registran estas inquietudes en torno a la ampliacin de las incumbencias municipales. Hay avances en la
reglamentacin de las construcciones y el ordenamiento urbano; pero lo ms importante es la autorizacin, para consolidar deudas y suscribir emprstitos de la ley de
1900, que los habilitaba a realizar inversiones significativas para ampliar las ventajas
econmicas y de localizacin de la ciudad. En Rosario hubo, adems, especial preocupacin por perfeccionar el carcter corporativo del Honorable Concejo Deliberante
(en adelante, HCD), incluyendo la representacin de las minoras y estableciendo el
voto obligatorio, secreto e inviolable del padrn de contribuyentes.
La singularidad de un municipio
Segunda ciudad de la Repblica pero carente de entidad poltica propia, con una dependencia y confrontacin irresuelta con el poder provincial radicado en la ciudad de
Santa Fe, con una mayora de poblacin extranjera que buscaba caminos de participacin poltica alternativos a la ciudadana y el voto, cuna de una versin peculiar del
reformismo oligrquico como fue el PDP, con un Partido Socialista casi inexistente y,
segn algunos autores, segundo centro mundial del anarquismo a fin de siglo, Rosario
se hizo eco de algunos tpicos del pensamiento reformador.
Si a escala nacional el pensamiento reformador y las polticas sociales resultaron un registro adecuado para ensayar nuevas estrategias tendientes a preservar el
orden con relacin a una poblacin heterognea, aluvional, lbil a la prdica de un
movimiento obrero creciente; en Rosario estuvo vinculado con la catalizacin del
progreso urbano y la modernizacin de la gestin. En una ciudad que comenzaba a
tomar conciencia de la fragilidad de su xito ligado a ventajas comparativas que se
diluan frente a decisiones polticas que la excedan (puerto, ferrocarril), los sectores
dirigentes exploraron renovados recursos de administracin del bien comn la ciudad misma mbito pero, sobre todo, materia de su riqueza. La reforma se presentaba
como una estrategia para asegurar la rentabilidad urbana en su conjunto mediante la
continuidad de la construccin, la renovacin del mercado inmobiliario, el mantenimiento de su atraccin como mercado de consumo y mano de obra, la atenuacin de la
potencialidad conflictiva de la poblacin obrera, la eficiencia y economa del aparato
administrativo y, sobre todo, la continuidad del poder de los mayores contribuyentes
frente a las seductoras ofertas de bienestar y cambio tanto por parte de las ideas disolventes como del electoralismo obrerista que se imputaba a la UCR.
En ese marco, se oper un sustantivo avance en la democratizacin de la vida comunal y la preocupacin por las necesidades sociales que, luego de algunas tentativas
exploratorias que analizaremos en el prximo captulo, tuvieron su momento de mxi-

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Ana Mara Rigotti

mo desarrollo en la dcada de 1920. Este proceso, del cual la Vivienda del Trabajador
fue uno de los acontecimientos ms destacados, culmin con la sancin de la Carta
Orgnica Municipal de 1933, cuya elaborada preocupacin por lo social era altamente
innovadora respecto al perfil de simple empresario adjudicado al municipio, en el
que no hay sino fin econmico y privado. Se trat de la apuesta a una ciudad
activa cuyo lema invertir en beneficio comn los recursos aportados por todos termin colisionando con los intereses de los contribuyentes. Una singular experiencia
de reforma cvica, ingeniera administrativa y filantropa cientfica en el marco de
una ardorosa defensa de la autonoma local por parte de una ciudad que sostuvo la
condicin municipal y la administracin en oposicin a la poltica, como claves de su
identidad y subsistencia dentro del campo de poder regional.
Este proyecto institucional fue el marco de la Vivienda del Trabajador, un avance
en el mercado de la vivienda esfera propia de la participacin privada en la construccin de la ciudad jurdica y funcionalmente distinguible de aquellos espacios
colectivos (calles, plazas, fuentes, mercados, iglesias, puentes) sobre los cuales el gobierno comunal tradicionalmente concentraba sus esfuerzos de control, construccin
y mantenimiento.