Impugnacion Judicial de Resoluciones Administratias - Normas Legales

Normas Legales
DE IMPUGNACIN JUDICIAL
DE DECISIONES ADMINISTRATIVAS
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Gua prctica
Normas Legales
DE IMPUGNACIN JUDICIAL
DE DECISIONES ADMINISTRATIVAS
6
Gua prctica
PROHIBIDA SU REPRODUCCIN
TOTAL O PARCIAL
DERECHOS RESERVADOS
D.LEG. N 822
PRIMERA EDICIN
MAYO 2009
1,530 Ejemplares
Gaceta Jurdica S.A.
HECHO EL DEPSITO LEGAL EN LA
BIBLIOTECA NACIONAL DEL PER
2009-06060
LEY N 26905 / D.S. N 017-98-ED
ISBN: 978-612-4038-22-8
REGISTRO DE PROYECTO EDITORIAL
31501220900328
DIAGRAMACIN DE CARTULA
Martha Hidalgo Rivero
DIAGRAMACIN DE INTERIORES
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Imprenta Editorial El Bho E.I.R.L.
San Alberto 201 - Surquillo
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GACETA JURDICA S.A.
Xurmaa Lralra
GUA PRCTICA DE IMPUGNACIN
JUDICIAL DE DECISIONES
ADMINISTRATIVAS
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Presentacin
El proceso contencioso-administrativo en el Per ha pasado por va-
rios momentos normativos. Primero, con la Ley N 27584, Ley que regu-
la el Proceso Contencioso Administrativo, se abra un nuevo captulo en
la historia normativa nacional dado que, por primera vez, se estableca un
cuerpo normativo autnomo que regulaba la materia. Asimismo, se pre-
dispuso el marco institucional para la existencia de jueces especializados
en la materia que puedan resolver de mejor manera los confictos entre
los administrados y las entidades pblicas.
No obstante, el proceso contencioso desde su inicio se encontraba
bastante limitado, pues no se permita la pretensin resarcitoria y haba
una clara limitacin probatoria (reducida a lo actuado en la sede adminis-
trativa). Dicho esquema no cambi con posteriores modifcaciones me-
nores que se hicieron en la ley. Sin embargo, con el Decreto Legislativo
N 1067, decreto legislativo que modifca la Ley N 27584, del 28 de
junio del 2008, se presentan cambios sustanciales que van desde la aper-
tura a la pretensin resarcitoria y una mayor libertad probatoria hasta la
esquematizacin de las vas procedimentales, ahora en urgente y especial,
entre otros cambios sustanciales. De esta manera, aunque an no se ha re-
gulado en toda su magnitud un esquema de plena jurisdiccin en la justi-
cia contencioso-administrativa, se logr consolidar una tendencia impor-
tante que busca hacer ms efectiva la tutela sustancial de los derechos de
los administrados. Todo ello se consolida con la expedicin del Decreto
Supremo N 013-2008-JUS, que aprueba el Texto nico Ordenado de la
Ley N 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo.
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GUA PRCTICA DE IMPUGNACIN JUDICIAL DE DECISIONES ADMINISTRATIVAS
No hay duda de la importancia del proceso contencioso-administra-
tivo en nuestro pas. Las controversias que llegan a los juzgados espe-
cializados son innumerables, no obstante, lamentablemente la doctrina no
le ha dedicado mucha atencin a los problemas de interpretacin de la
norma y a su conjuncin con otros cuerpos normativos procesales como
el Cdigo Procesal Civil y el Cdigo Procesal Constitucional.
En efecto, el Texto nico Ordenado del proceso contencioso-admi-
nistrativo constituye un cuerpo normativo compacto, con principios y re-
glas propias que lo hacen independiente del proceso civil. No obstante,
debemos recordar que fue el Cdigo Procesal Civil el lugar de origen de
este proceso que fue extrado de dicha normativa por razones de especia-
lidad. En ese sentido, antes que plantear un divorcio entre las disciplinas,
el intrprete necesita verifcar los puntos en comn de ambas normativas
y recurrir a la norma procesal civil cuando existan vacos en la normativa
del proceso contencioso-administrativo. Por ello, es fundamental entender
a cabalidad los lmites y el contenido de estos cuerpos normativos.
En dicho contexto, y teniendo en cuenta la gran importancia que tiene
el proceso contencioso-administrativo para el operador del Derecho, el
abogado litigante y los usuarios del servicio de justicia en general, es que
presentamos esta gua de preguntas y respuestas que buscan coadyuvar
al entendimiento de este novedoso mecanismos de tutela de los derechos
e intereses de los administrados. Por ello, en este libro respondemos las
preguntas ms frecuentes y comunes que se hacen sobre este proceso,
contando para tal fn con la informacin normativa y jurisprudencial ms
actualizada y las ms autorizadas referencias bibliogrfcas. Asimismo, el
libro cuenta con extractos de jurisprudencia, siempre relevantes para co-
nocer la actitud de nuestros tribunales frente a casos concretos. Por otro
lado, esta gua cuenta tambin con cuadros sinpticos que buscan hacer
ms sencillo el entendimiento de las diversas cuestiones que ataen a este
proceso.
Estamos seguros que esta gua prctica ser de gran utilidad para
todos los abogados que deban afrontar un proceso contencioso-adminis-
trativo, ya sea desde la Administracin Pblica o en la defensa de los de-
rechos e intereses de los administrados.
EL EDITOR
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FUNDAMENTOS DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
CAPTULO I
FUNDAMENTOS DEL PROCESO
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
1. Qu es el contencioso-administrativo?
Era recurrente en la doctrina discutir si el contencioso-administrativo
era un recurso, una accin o un proceso. Se entenda que era un recur-
so porque permita pasar de la etapa administrativa a la etapa judicial
para ventilar las actuaciones de la Administracin Pblica. En ese sen-
tido, el trmino recurso sirvi a la doctrina clsica francesa para ela-
borar el marco terico necesario para impugnar las actuaciones de la
Administracin Pblica.
Sin embargo, posteriormente se va teorizando sobre la autonoma de
la pretensin contencioso-administrativa, por lo que se le reconoce como
una accin. Esta denominacin, consideramos, tiene un valor ms didc-
tico que terico puesto que puede ayudar a diferenciarla de la accin
civil o la accin penal. No obstante, en la actualidad la accin es reco-
nocida como un derecho fundamental pblico y abstracto antes que como
la expresin de una pretensin determinada.
As, el trmino ms idneo es el de proceso contencioso-administra-
tivo, pues se trata de un cuerpo procesal autnomo con reglas especiales
y con fnalidades propias que se encuentra emparentado al proceso civil
pero que guarda evidentes singularidades. Para evitar inconvenientes la
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Ley N 27584 que regula el proceso contencioso-administrativo (en ade-
lante, la Ley) y el Decreto Supremo N 013-2008-JUS que aprueba el
Texto nico Ordenado de la Ley N 27584 (en adelante, el TUO) estable-
cen en su artculo 1 que la accin contencioso-administrativa se denomi-
nar proceso contencioso-administrativo.
EXTRACTOS JURISPRUDENCIALES
Qu es la accin contencioso-administrativa?
Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles
de impugnacin mediante la accin contencioso-administrativa,
dicha accin es la facultad de conocer y decidir en las contiendas
promovidas con la Administracin Pblica, en razn de haberse ex-
pedido la resolucin en violacin de un derecho o inters legtimo.
Es nulo un acto cuando: a) es dictado por rgano incompetente; b)
es contrario a la constitucin y las leyes o contenga un imposible
jurdico; y c) que se haya dictado prescindiendo de las normas esen-
ciales del procedimiento o la forma prescrita por ley (A.V. N 161-
2001-Lima. 04/06/2003).
Cules son las caractersticas del proceso contencioso-admi-
nistrativo?
El proceso contencioso-administrativo constituye una va proce-
dimental especfca para la restitucin de los derechos constitu-
cionales presuntamente vulnerados y, a la vez, tambin es una va
igualmente satisfactoria respecto al mecanismo extraordinario
del amparo (Exp. N 4493-2006-PA/TC. 04/04/2007).
2. Cul es el contenido del proceso contencioso-administrativo?
Tambin se ha discutido si el proceso contencioso-administrativo
pertenece al Derecho Administrativo o al Derecho Procesal. En realidad
esta disciplina necesariamente tiene por contenido ambas materias del
Derecho. En efecto, el fundamento de este proceso son las actuaciones de
la Administracin que afectan o pueden afectar los derechos de los admi-
nistrados. En ese sentido, sobre la base de ello se predispone todo un es-
quema procedimental que se adecua a las especifcidades propias de una
litis en las que el Estado siempre es parte.
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De esta manera, as como el proceso civil no puede dejar de lado al
Derecho Civil o el Proceso Constitucional se encuentra ligado necesaria-
mente el Derecho Constitucional, el proceso contencioso-administrativo
tiene como base el Derecho Administrativo. No obstante, para la tramita-
cin de la contienda debe tenerse en cuenta los principios del proceso y
de forma supletoria los del proceso civil, mas no los principios del proce-
dimiento administrativo que cuentan con una lgica distinta.
EXTRACTO JURISPRUDENCIAL
Cmo se tramitaban los procesos contencioso-administrativos
antes de la Ley N 27584?
Los procesos contenciosos administrativos iniciados antes de la
vigencia de la ley nmero veintisiete mil quinientos ochenticua-
tro (27584), ley que regula el proceso contencioso-administrativo,
continuarn su trmite segn las normas procesales con las que se
iniciaron; que, por consiguiente no debi de aplicarse esta norma al
resolver el presente caso, pues cuando se inici este proceso dicha
ley no se encontraba vigente y entr a regir tres aos despus de
presentada esta accin (Cas. N 2140-2004-Loreto. El Peruano,
02/06/2006).
3. Cul es la finalidad del proceso contencioso-administrativo?
El proceso contencioso-administrativo es un proceso autnomo y
especial que tiene por fnalidad el control jurdico por parte del Poder
Judicial de las actuaciones de la Administracin Pblica sujetas al
Derecho Administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de
los administrados.
Cul es la fnalidad de la accin contencioso-administrativa?
A travs de la accin contencioso-administrativa, el juzgador efecta
con arreglo a su facultad, un control de legalidad respecto de la reso-
lucin o acto administrativo que se impugna; actividad que difere de
la que realiza al conocer de la demanda de nulidad de acto jurdico,
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en donde le compete establecer si el acto cuestionado se encuentra
incurso en alguna de las causales de nulidad previstas en el artcu-
lo 219 del Cdigo Civil (Cas. N 662-2003-Hunuco. El Peruano,
30/05/2005).
La accin contencioso-administrativa prevista en el artculo 148 de
la Constitucin Poltica del Estado tiene por fnalidad el control ju-
rdico por el poder judicial de las actuaciones de la Administracin
Pblica sujetas al Derecho Administrativo y la efectiva tutela de los
derechos e intereses de los administrados (A.V. N 547-2000-Lima.
04/07/2003).
La demanda contencioso-administrativa persigue se declare la inva-
lidez o inefcacia de una resolucin dictada por un organismo pbli-
co (A.V. N 157-2001-Lima. 14/07/2003).
4. Cul es la diferencia fundamental entre el proceso conten-
cioso-administrativo y el proceso de amparo?
La fnalidad del proceso contencioso-administrativo es el control jur-
dico por el Poder Judicial de las actuaciones de la Administracin Pblica
sujetas al Derecho Administrativo y la efectiva tutela de los derechos e
intereses de los administrados, en tanto que la fnalidad del proceso cons-
titucional de amparo es la de garantizar la primaca de la Constitucin y
la vigencia efectiva de los derechos constitucionales (Huamn Ordez,
Luis Alberto. Sobre la exclusividad del proceso contencioso administra-
tivo y la urgencia del amparo. En: Actualidad Jurdica, Tomo 161 - abril
2007).
Cul es el punto controvertido en el proceso contencioso-admi-
nistrativo?
El punto controvertido en este tipo de procesos est delimitado por el
documento, hecho o acto administrativo, cuya inefcacia o invalidez
se demanda; su expedicin ha sido precedida de pruebas actuadas
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en la esfera administrativa; que estas caractersticas evidencian que
el contenido del debate de estos procesos es por lo general de puro
derecho (Exp. N 2089-02. 08/07/2003).
Las controversias semejantes a las que pueden promoverse me-
diante un proceso de cumplimiento, tambin pueden plantearse
en el proceso contencioso-administrativo?
El Tribunal Constitucional recuerda que controversias semejantes a
las que se puede promover en el proceso de cumplimiento, tambin
pueden plantearse en el mbito del proceso contencioso-adminis-
trativo, pues de conformidad con el artculo 4 de la Ley N 27584,
Ley del Proceso Contencioso Administrativo, Son impugnables
en este proceso las siguientes actuaciones administrativas: (...) 2.
El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisin de la
Administracin Pblica. (...) 5. Las actuaciones u omisiones de la
Administracin Pblica respecto de la validez, efcacia, ejecucin
o interpretacin de los contratos de la Administracin Pblica, con
excepcin de los casos en que es obligatorio o se decida, confor-
me a ley, someter a conciliacin o arbitraje la controversia (Exp.
N 01659-2006-PC/TC. 10/07/2007).
5. Cules son los principios del proceso contencioso-admi-
nistrativo?
En el artculo 2 del TUO se establece que el proceso contencioso-
administrativo se regir por los siguientes principios:
A. Principio de integracin.- Por este principio los jueces no deben
dejar de resolver el conficto de intereses o la incertidumbre con
relevancia jurdica por defecto o defciencias de la ley. En tales
casos debern aplicar los principios del Derecho Administrativo.
Cabe sealar que estos principios han sido recogidos en el artcu-
lo IV de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley
N 27444 del 11/04/2001; asimismo, deber tenerse en cuenta los
principios de la potestad sancionadora administrativa, previstos
en el artculo 230 de la referida ley.
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Este principio tambin est previsto en el artculo VIII del Cdigo
Civil, el que establece que los jueces no pueden dejar de adminis-
trar justicia por defecto o defciencia de la ley. Asimismo, se se-
ala que en tales casos, deben aplicar los principios generales del
Derecho y, preferentemente, los que inspiran el Derecho peruano.
Como se ve el Cdigo Civil da un alcance mayor al principio de
integracin. No obstante, creemos que no debe entenderse este
principio de manera restrictiva en el proceso contencioso-admi-
nistrativo, dado que dependiendo del conficto de intereses, de-
ber integrarse un vaco, por ejemplo, con normas adjetivas del
Cdigo Procesal Civil.
B. Principio de igualdad procesal.- Por este principio las partes en
el proceso contencioso-administrativo (el Estado y el administra-
do) debern ser tratadas con igualdad.
En lo que se refere al principio de igualdad procesal, el Cdigo
Procesal Civil tiene una regulacin dismil al TUO, pues regula
el principio de socializacin del proceso (art. VI), por el cual el
juez debe evitar las desigualdades entre las personas por razones
de sexo, raza, religin, idioma o condicin social, poltica o eco-
nmica. En el TUO, teniendo en cuenta que se regula un proceso
en donde siempre una parte es la Administracin se ha tenido por
conveniente evitar este principio.
C. Principio de favorecimiento del proceso.- Este principio im-
plica que el juez no podr rechazar liminarmente la demanda en
aquellos casos en los que por falta de precisin del marco legal
exista incertidumbre respecto del agotamiento de la va previa.
Incluso, se establece que en caso de que el juez tenga cualquier
duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deber
preferir darle trmite.
El principio de favorecimiento al proceso constituye tambin una
novedad en relacin con la ideologa del Cdigo Procesal Civil.
En dicho cuerpo normativo no se regula nada similar y ms bien
se permite que el juez, de manera general, tenga la potestad de
declarar la improcedencia in limine de la demanda. Las causales
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de improcedencia del Cdigo Procesal Civil se encuentran regu-
ladas en el artculo 427 del CPC y son las siguientes:
1. El demandante carezca evidentemente de legitimidad para
obrar.
2. El demandante carezca manifestamente de inters para
obrar.
3. Advierta la caducidad del derecho.
4. Carezca de competencia.
5. No exista conexin lgica entre los hechos y el petitorio.
6. El petitorio fuese jurdica o fsicamente imposible.
7. Contenga una indebida acumulacin de pretensiones.
Con la normativa del TUO el anlisis de estas causales, que
deben aplicarse supletoriamente el proceso contencioso-adminis-
trativo, debe ser restrictivo.
D. Principio de suplencia de ofcio.- Por este principio el juez de-
ber suplir las defciencias formales en las que incurran las par-
tes, sin perjuicio de disponer su subsanacin en un plazo razona-
ble en los casos en que no sea posible la suplencia de ofcio.
Este principio tambin constituye un principio un tanto ajeno a
los fundamentos del proceso civil, pues el Cdigo Procesal Civil
(CPC) privilegia el formalismo al establecer en su artculo IX que
las normas procesales, as como las formalidades previstas, son
de carcter imperativo.
No obstante, la posibilidad de suplencia de ofcio que otorga este
principio regulado en el TUO puede conjugarse con el principio
de direccin e impulso del proceso regulado en el artculo II del
CPC, el cual establece que el juez debe impulsar el proceso por
s mismo, siendo responsable de cualquier demora ocasionada
por su negligencia.
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Adems de estos principios, el artculo 2 del TUO seala que el pro-
ceso contencioso-administrativo se rige por los principios del Derecho
procesal en general, estos se encuentran previstos en el artculo 6 del
Texto nico de la Ley Orgnica del Poder Judicial, Decreto Supremo
N 017-93-JUS (02/06/93), al establecer lo siguiente: Todo proceso judi-
cial, cualquiera sea su denominacin o especialidad, debe ser sustanciado
bajo los principios procesales de legalidad, inmediacin, concentracin,
celeridad, preclusin, igualdad de las partes, oralidad y economa proce-
sal, dentro de los lmites de la normatividad que le sea aplicable.
Cabe sealar que el orden de prelacin establecido en la ley para la
aplicacin de los principios es de la siguiente manera: Primero, se apli-
can los principios expresamente establecidos en la ley y los principios del
Derecho procesal general y, posteriormente y solo de manera supletoria,
se aplicarn los principios del proceso civil en lo que fuese competente.
Consideramos que los principios del proceso civil ms importantes
que deben tenerse en cuenta para el proceso contencioso-administrativo
son el iura novit curia, por el cual el juez conoce el derecho y lo aplica
as no haya sido invocado por las partes o haya sido invocado de manera
errnea. Como correlato de este principio debe tenerse en cuenta el prin-
cipio de congruencia procesal, por medio del cual el juez no puede ir ms
all del petitorio, de lo contrario su sentencia se encontrara viciada por
ser infra petita, extra petita o ultra petita. Cabe sealar que el principio
de congruencia constituye un verdadero lmite al principio de iura novit
curia, puesto que si bien el juez conoce el derecho y puede modifcar la
demanda cuando esta ha sido mal planteada, no puede modifcar los he-
chos expuesto ni el concreto petitorio, simplemente puede alterar los fun-
damentos de Derecho.
Qu implica el principio pro actione?
La sentencia que declara improcedente una pretensin (de nivelacin
pensionaria) por considerar el control de la actuacin administrati-
va en sede judicial se efecta luego de agotar dicha va, no tiene en
cuenta el principio pro actione que inspira el proceso contencioso-
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administrativo en cuya virtud quedan marginadas aquellas interpre-
taciones y aplicaciones de los requisitos legales que por su rigoris-
mo, formalismo excesivo o desproporcin entre los fnes que pre-
servan y la consecuencia de cierre del proceso, se conviertan en un
obstculo injustifcado del derecho a que un rgano judicial resuelva
sobre el fondo de la pretensin a l sometida (Cas. Prev. N 893-
2006-Lambayeque. 22/08/2007).
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OBJETO DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
CAPTULO II
OBJETO DEL PROCESO
1. Las actuaciones de la Administracin Pblica solo pueden
ser impugnadas en el proceso contencioso-administrativo?
No. Si bien en principio el proceso idneo para impugnar las actua-
ciones de la Administracin es el contencioso-administrativo, si se cum-
plen con los presupuestos que la ley establece se puede recurrir a los pro-
cesos constitucionales como el proceso de hbeas corpus, el proceso de
amparo y el proceso de hbeas data.
En efecto, el TUO en su artculo 3 regula la exclusividad del pro-
ceso contencioso-administrativo y seala que las actuaciones de la
Administracin Pblica solo pueden ser impugnadas en el proceso con-
tencioso-administrativo, salvo los casos en que se pueda recurrir a los
procesos constitucionales.
Con esto el legislador ha querido reclamar el uso del contencioso-
administrativo en caso de que se haga necesario someter a examen las
decisiones del administrador o de los particulares que obran como tal por
disposicin expresa y taxativa que lo permite (Huamn Ordez, Luis
Alberto, Sobre la exclusividad del proceso contencioso-administrativo
y la urgencia del amparo, en: Actualidad Jurdica, Tomo 161, Gaceta
Jurdica, abril 2007). De esta manera, con el contencioso-administrativo
se otorga al ciudadano un cauce de reclamo en sede judicial de corte es-
pecializado, alejado de la judicatura ordinaria.
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Es claro que el legislador contencioso-administrativo no ha querido
cerrar el crculo cuando de la afectacin de derechos se trata, pues es po-
sible ir a los procesos de defensa de la Constitucin y de los derechos fun-
damentales del ciudadano. Entonces, la pregunta que surge es: cundo se
dan estos casos para desligarnos del contencioso y acceder al amparo?
En ninguna parte del TUO obtenemos respuesta, por lo tanto, debe-
mos acudir al Cdigo Procesal Constitucional. Este cuerpo normativo
establece, entre otras cosas, en su artculo 5 como causales de improce-
dencia, la existencia de vas procedimentales especfcas, igualmente sa-
tisfactorias, para la proteccin del Derecho Constitucional amenazado o
vulnerado.
Entonces, bajo una elemental interpretatio a contrario sensu, tendre-
mos que la vlvula de escape o el trnsito del proceso contencioso-ad-
ministrativo al amparo se puede dar cuando existan vas procedimentales
especfcas, pero que no satisfagan, que no aseguren, la proteccin del
Derecho Constitucional amenazado o vulnerado.
Esta pauta permite, entonces, identifcar el trnsito para que el afec-
tado obre en va de amparo u otra va constitucional como el proceso de
cumplimiento, en vez del contencioso, paso marcado por la urgencia de la
defensa de derechos constitucionales, por la primaca de la Constitucin
e inefectividad de la va especializada, que podra devenir en infructuosa,
pues cuando logre su objeto, esto es satisfacer la pretensin planteada, ya
ser tarde.
De la misma forma, esta pauta nos mostrar como ms aconsejable
acudir al contencioso en vez del amparo cuando la afectacin no tiene
carcter constitucional y lo debatido se puede resolver con facilidad por
la utilizacin del proceso contencioso-administrativo.
Las actuaciones de la Administracin Pblica solo pueden im-
pugnarse mediante el proceso contencioso administrativo?
La Ley N 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso
Administrativo, establece en su artculo 3 que las actuaciones de la
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Administracin Pblica solo pueden ser impugnadas en el proceso
Contencioso-Administrativo, salvo los casos en que se pueda recu-
rrir a los procesos constitucionales. (Resolucin N 0716-2004/TPI-
Indecopi. Expediente N 1302-2003/ODA. 12/08/2004).
Cundo se recurre al proceso contencioso-administrativo?
El acto o resolucin administrativa que causa estado es aquel que
agota o pone fn a la va administrativa porque fja de manera de-
fnitiva la voluntad de la Administracin, debiendo entenderse
que ello ocurre cuando se ha llegado al funcionario superior en
competencia, para decidir en defnitiva sobre el acto impugnado.
Una vez cubierto todo el trmite administrativo y agotada la va, si
el interesado no queda de acuerdo con la resolucin que causa esta-
do, entonces puede recurrir ante el Poder Judicial mediante la accin
contencioso-administrativa para que se revise la legalidad o no de
la decisin adoptada por la Administracin Pblica, caso contrario
dicha resolucin administrativa queda frme y surte todos sus efectos
legales (Expediente N 300-98. 24/07/1998).
2. Qu actuaciones de la Administracin Pblica son impug-
nables en el proceso contencioso-administrativo?
De acuerdo con el artculo 4 del TUO, son impugnables en el proceso
contencioso-administrativo las siguientes actuaciones administrativas:
1. Los actos administrativos y cualquier otra declaracin admi-
nistrativa.
2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisin de
la Administracin Pblica.
3. La actuacin material que no se sustenta en acto administrativo.
4. La actuacin material de ejecucin de actos administrativos que
transgrede principios o normas del ordenamiento jurdico.
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5. Las actuaciones u omisiones de la Administracin Pblica res-
pecto de la validez, efcacia, ejecucin o interpretacin de los
contratos de la Administracin Pblica, con excepcin de los
casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a
conciliacin o arbitraje la controversia.
6. Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al
servicio de la Administracin Pblica.
Qu acto pone fn a la va administrativa?
El acto o resolucin administrativa que causa estado es aquel que
agota o pone fn a la va administrativa porque fja de manera defni-
tiva la voluntad de la Administracin, debiendo entenderse que ello
ocurre cuando se ha llegado al funcionario superior en competencia,
para decidir en defnitiva sobre el acto impugnado.
En la va administrativa puede verifcarse los daos y perjuicios?
Es necesario previamente que se establezca en la va administrativa
la confguracin de prcticas anticompetitivas, pero no ser en la va
administrativa donde se dilucidar la existencia de daos y perjui-
cios, pues ello est reservado al Poder Judicial (Cas. N 2761-2007-
Callao. 11/12/2007).
Cundo una resolucin administrativa es susceptible de impug-
nacin mediante el proceso contencioso-administrativo?
La resolucin administrativa es un acto jurdico emitido por el
Estado mediante sus rganos administrativos, se refere a un acto
jurdico administrativo. Si estas causan estado son susceptibles de
impugnacin mediante la accin contencioso-administrativa y no
mediante la nulidad del acto jurdico (Exp. N 137-99. 11/03/1999).
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Cul es la caracterstica principal de la resolucin administrativa?
La caracterstica sobresaliente de una resolucin administrativa
que causa estado, es que agota la va administrativa. Contra ella el
justiciable puede ejercer la accin contencioso-administrativa, por
las causales sealadas en la ley de la materia (Cas. N 838-2006-
Lambayeque. 28/03/2007).
3. Qu es un acto administrativo y qu es una declaracin
administrativa?
Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en
el marco de las normas de Derecho Pblico, estn destinadas a produ-
cir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situacin concreta (art. 1.1. de la Ley del
Procedimiento Administrativo General - Ley N 27444).
El concepto de acto administrativo tiene una serie de elementos que
lo confguran: a) Constituye una declaracin de cualquiera de las entida-
des, b) Est destinada a producir efectos jurdicos externos, c) Sus efectos
deben recaer sobre derechos, intereses u obligaciones de los administra-
dos, d) Sus efectos se referen a una situacin concreta, d) Puede tener
efectos individualizados o individualizables.
Cuando no se cumple con alguno de estos elementos, podra conf-
gurarse una mera declaracin administrativa y no un acto administrativo,
como, por ejemplo, la prrroga de un plazo. Esta declaracin administra-
tiva tambin es impugnable va proceso contencioso-administrativo.
Cul es el alcance de la denominacin acto administrativo?
La denominacin acto administrativo abarca a todo tipo de decla-
racin destinada a producir efectos jurdicos en los administrados,
y no solo comprende a las decisiones que se materializan a travs
de resoluciones administrativas, sino que adems incluye a los actos
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por los cuales se pone en conocimiento un hecho de relevancia jur-
dica frente a terceros, como son, entre otros, las inscripciones regis-
trales (Cas. N 174-06-Lima. 29/12/2006).
Cules son las nociones de acto administrativo?
El acto administrativo tiene dos connotaciones: una estricta o res-
tringida y otra lata o amplia; por la primera se entiende que el acto
administrativo es toda declaracin de autoridad que decide una cues-
tin planteada en sede administrativa, y por la segunda el acto admi-
nistrativo no solo est referido a las decisiones de autoridad, sino
tambin a todas las manifestaciones de juicio, de deseo o de simple
conocimiento de la autoridad, siempre que de ellas puedan derivarse
consecuencias jurdicas para los administrados (Cas. N 1831-2006-
Lima. 25/04/2007).
Cul es la defnicin de acto administrativo?
Se puede defnir el acto administrativo como la declaracin de la
voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la
Administracin en ejercicio de una potestad administrativa, distinta
a la potestad reglamentaria. En esta lnea de pensamiento, sostiene
que en la administracin, la expresin de estados intelectuales de
juicio, de conocimiento, o de deseo, son habituales. (Cas. N 1831-
2006-Lima. 25/04/2007).
Cules son los requisitos de validez del acto administrativo?
El inciso primero y segundo del artculo tercero de la Ley del
Procedimiento Administrativo General seala como requisitos de la
validez de los actos administrativos: (1) Lo relacionado a la com-
petencia, mediante la cual el acto debe ser emitido por el rgano
facultado en razn de la materia, territorio grado, tiempo o cuanta,
a travs de la autoridad regularmente nominada al momento del dic-
tado y en caso de rganos colegiados, cumpliendo los requisitos de
sesin, qurum y deliberacin indispensables para su emisin; (2)
Lo relacionado a su contenido, el cual se ajustar a lo dispuesto en
23
el ordenamiento jurdico, debiendo ser lcito, preciso, posible fsica
y jurdicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motiva-
cin (Cas. N 1657-2005-San Martn. 06/09/2006).
El acto administrativo puede tener un vicio no trascendente?
Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes
aquellos emitidos con infraccin a las formalidades no esenciales
del procedimiento, considerando como tales aquellas cuyo incum-
plimiento no afectare el debido proceso del administrado, de acuer-
do con el artculo 14 de la Ley de Procedimiento Administrativo
General (Resolucin N 816/2007.TC-S2. 11/07/2007).
Un acto administrativo preparatorio puede impugnarse?
La resolucin administrativa por medio de la cual se autoriza la
interposicin de las acciones judiciales pertinentes contra servido-
res que han cometido actos ilcitos, constituye un acto de adminis-
tracin preparatorio, emitido con el fn de hacer posible la accin
judicial posterior. En tal sentido, no podr impugnarse un acto de
dicha naturaleza por no tratarse de un acto administrativo, contra los
que s procede el recurso administrativo (R. M. N 332-2001-PRES,
13/09/2001).
Los actos de administracin interna son actos administrativos?
No son actos administrativos, los actos de administracin interna de
las entidades destinadas a organizar o hacer funcionar sus propias
actividades o servicios, los cuales sern regulados por cada entidad;
as como los comportamientos o actividades materiales de cada en-
tidad. En tal sentido, no sern actos administrativos aquellos que se
agotan en el mbito interno de la propia administracin, por lo que
no sern suceptibles de ser impugnados en la va destinada exclusi-
vamente a la impugnacin de los actos administrativos (Resolucin
N 1510-2003-IN-1701. 01/09/2003).
24
4. Qu es el silencio administrativo?
En las relaciones jurdicas privadas, el silencio no tiene efecto jurdi-
co alguno, salvo que la ley o el pacto se lo conferan. As, la regla general
es que el silencio de un particular frente a otro no importa manifestacin
de voluntad. Por el contrario, en el mbito de las relaciones entre los ad-
ministrados y las entidades pblicas, el silencio de estas ltimas conduce
a que la regla general sea la inversa. La no manifestacin oportuna de
voluntad de la entidad es considerada como un hecho administrativo el
cual se considera como declaracin fcta. As, el silencio positivo tiene la
virtud de sustituir la capacidad resolutiva de la entidad competente, por
el mandato superior de la ley en el sentido de que el ciudadano queda au-
torizado a ejercer aquello que pidi, mientras que los terceros y la propia
Administracin deben respetar esa situacin favorable al ciudadano. Los
requisitos legales para que pueda operar el silencio administrativo son los
siguientes:
a. El silencio administrativo positivo solo es aplicable a los procedi-
mientos administrativos promovidos por los ciudadanos que sean
de evaluacin previa y no en los procedimientos indicados por
la Administracin de ofcio y siempre que la solicitud haya sido
admitida vlidamente a trmite.
b. Las materias que son objeto del silencio administrativo positivo
son previamente califcadas por la ley y no surgen de la voluntad
del ciudadano ni de la autoridad.
c. El petitorio del administrado debe ser posible fsica y jurdica-
mente, en funcin del marco legal vigente y de la idoneidad de
los documentos presentados a la autoridad en el procedimiento,
ya que la autoridad mantiene la potestad invalidatoria del silencio
positivo, cuando ha sido otorgado sin considerar esta condicin.
d. Debe haber transcurrido el trmino preciso que tiene la
Administracin para resolver y notifcar su decisin, sin que el
ciudadano haya sido notifcado vlidamente con la decisin.
25
e. La autoridad administrativa debe haber incurrido en una inacti-
vidad total durante el trmino habilitado para producir su reso-
lucin y no haber observado la solicitud, pedido de informacin
adicional, etc.
f. El administrado debe haberse conducido con buena fe, esto es, no
haber propiciado con sus acciones u omisiones la inactividad de
la autoridad.
Cabe sealar que de acuerdo con la primera disposicin transitoria de
la Ley N 29060, Ley del Silencio Administrativo, excepcionalmente, el
silencio administrativo negativo ser aplicable en aquellos casos en los
que se afecte signifcativamente el inters pblico, incidiendo en la salud,
el medio ambiente, los recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sis-
tema fnanciero y de seguros, el mercado de valores, la defensa comer-
cial; la defensa nacional y el patrimonio histrico cultural de la nacin,
en aquellos procedimientos trilaterales y en los que generen obligacin
de dar o hacer del Estado; y autorizaciones para operar casino de juego y
mquinas tragamonedas. Asimismo, ser de aplicacin para aquellos pro-
cedimientos por los cuales se transfere facultades de la Administracin
Pblica, y en aquellos procedimientos de inscripcin registral.
5. Qu es una actuacin material que no se sustenta en acto
administrativo?
Este supuesto se refere a los comportamientos materiales de la
Administracin tambin llamados hechos administrativos subjetivos.
Estos hechos estn constituidos por toda actuacin fsica u operativa de
los rganos administrativos que producen la adquisicin, modifcacin,
transferencia o extincin de relaciones jurdicas, como puede ser la de-
molicin de una vivienda, la actividad de inspeccin, la entrega de una
notifcacin, la prdida de un expediente, etc.
Estos comportamientos no constituyen actos administrativos
(art. 1.2.2. de la Ley del Procedimiento Administrativo General - Ley
N 27444) pero son susceptibles de ser impugnadas mediante el proceso
contencioso-administrativo.
26
Cul es la fnalidad de las actuaciones administrativas?
Las actuaciones administrativas tienen como objeto el cumplimiento
de los cometidos estatales conforme lo sealan las leyes, la adecuada
prestacin de los servicios pblicos, la efectividad de los derechos e
intereses de los administrados y las responsabilidades que nacen de
los actos y de los hechos de la Administracin. Lo cual hace que el
proceso administrativo a nombre del Estado, realice una tarea ge-
neral de tutela sobre el recto funcionamiento de la Administracin
Pblica (A.V. N 43-2000-Lima. 05/12/2002).
6. Qu es una actuacin material de ejecucin de actos admi-
nistrativos trasgresora de principios o normas del ordena-
miento jurdico?
Se trata de comportamientos materiales de los rganos administrati-
vos gravemente antijurdicos, como el comportamiento material lesivo a
un derecho fundamental, o la puesta en ejecucin de un acto administrati-
vo cuando no se encuentre expedito para ello.
7. Los conflictos derivados de los contratos de la Adminis-
tracin Pblica son ventilados en el proceso contencioso-
administrativo?
Por medio del proceso contencioso-administrativo se ventilan todas
las controversias que derivan de los contratos de la Administracin
Pblica, salvo que por ley sea necesario someter el conficto a mecanis-
mos alternativos de solucin de confictos que excluyan al Poder Judicial.
As, por ejemplo, ser resuelto mediante este proceso todos los con-
fictos que deriven del llamado Contrato Administrativo de Servicios
(CAS), cuyo rgimen se encuentra regulado en el Decreto Legislativo
N 1057, decreto legislativo que regula el rgimen especial de contra-
tacin administrativa de servicios y el Decreto Supremo N 075-2008-
PCM, que aprueba su reglamento. En efecto, el artculo 16 del reglamento
establece que: Los confictos derivados de la prestacin de los servicios
27
regulados por el Decreto Legislativo N 1057 y el presente reglamento
sern resueltos por el rgano responsable () quedando agotada la va
administrativa en dicha instancia nica. Una vez agotada la va adminis-
trativa, se puede acudir a la sede judicial conforme a las reglas del proce-
so contencioso-administrativo.
8. Las controversias que derivan de las contrataciones y ad-
quisiciones del Estado pueden ser resueltas en el proceso
contencioso-administrativo?
No toda controversia que derive de las contrataciones y adquisiciones
que hace el Estado puede ser materia del proceso contencioso-adminis-
trativo. En efecto, de acuerdo con el artculo 52 del Decreto legislativo
N 1017, decreto legislativo que aprueba la Ley de Contrataciones del
Estado, las controversias que surjan entre las partes sobre la ejecucin,
interpretacin, resolucin, inexistencia, inefcacia, nulidad o invalidez del
contrato, se resolvern mediante conciliacin o arbitraje, segn el acuer-
do de las partes, debiendo solicitarse el inicio de estos procedimientos en
cualquier momento anterior a la fecha de culminacin del contrato, consi-
derada esta de manera independiente.
El arbitraje ser de derecho, y ser resuelto por rbitro nico o tri-
bunal arbitral mediante la aplicacin de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado y su Reglamento, as como de las normas de
Derecho Pblico y las de Derecho Privado; manteniendo obligatoriamen-
te este orden de preferencia en la aplicacin del Derecho.
El rbitro nico y el presidente del tribunal arbitral deben ser nece-
sariamente abogados, que cuenten con especializacin acreditada en
Derecho Administrativo, arbitraje y contrataciones con el Estado, pu-
diendo los dems integrantes del colegiado ser expertos o profesionales
en otras materias. La designacin de los rbitros y dems aspectos de
la composicin del tribunal arbitral sern regulados en el Reglamento
arbitral.
Los rbitros deben cumplir con la obligacin de informar oportuna-
mente si existe alguna circunstancia que les impida ejercer el cargo con
independencia, imparcialidad y autonoma, encontrndose sujetos a lo
establecido en el Cdigo de tica que apruebe el Organismo Supervisor
28
de las Contrataciones del Estado - OSCE. Los rbitros que incumplan
con esta obligacin sern sancionados en aplicacin del Reglamento y el
Cdigo de tica. El deber de informar se mantiene a lo largo de todo el
arbitraje. Las partes pueden dispensar a los rbitros de las causales de re-
cusacin que no constituyan impedimento absoluto.
Cuando exista un arbitraje en curso y surja una nueva controver-
sia derivada del mismo contrato y tratndose de arbitraje ad hoc, cual-
quiera de las partes puede solicitar a los rbitros la acumulacin de las
pretensiones a dicho arbitraje, debiendo hacerlo dentro del plazo de
caducidad previsto en el primer prrafo del presente artculo. No obs-
tante, en el convenio arbitral se podr establecer que solo proceder
la acumulacin de pretensiones cuando ambas partes estn de acuer-
do y se cumpla con las formalidades establecidas en el propio conve-
nio arbitral; de no mediar dicho acuerdo, no proceder la acumulacin.
El laudo arbitral de derecho es inapelable, defnitivo y obligatorio para
las partes desde el momento de su notifcacin, debiendo ser remitido
por el rbitro nico o tribunal arbitral al Organismo Supervisor de las
Contrataciones del Estado - OSCE, dentro del plazo establecido por el
Reglamento. Cuando corresponda, el Tribunal de Contrataciones del
Estado impondr sanciones econmicas en caso de incumplimiento en
la remisin de laudo, de acuerdo con lo establecido en el Reglamento.
Por su parte, el Reglamento del Decreto Legislativo N 1017 que aprob
la Ley de Contrataciones del Estado (Decreto Supremo N 184-2008-EF),
establece en su artculo 218 que en caso de que las partes no se hayan
sometido a un arbitraje institucional o no hayan pactado al respecto, el
arbitraje se inicia con la solicitud de arbitraje dirigida a la otra parte por
escrito, con indicacin del convenio arbitral, incluyendo la designacin
del rbitro, cuando corresponda. La solicitud tambin deber incluir de
manera referencial y con fnes informativos, un resumen de la o las con-
troversias a ser sometidas a arbitraje y su cuanta.
Es decir, el arbitraje puede haber sido previamente pactado o simple-
mente puede haber sido omitido. En ambos casos, no obstante, la con-
troversia se resolver mediante la va arbitral y no mediante el proceso
contencioso-administrativo. En efecto, cuando no se ha pactado nada el
procedimiento de arbitraje inicia con las propuestas y respuestas al respec-
to reguladas por el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.
As, en el artculo 219 del mencionado cuerpo normativo se establece que
29
la parte que reciba una solicitud de arbitraje, deber responderla por escri-
to dentro del plazo de diez das hbiles, contados a partir del da siguiente
de la recepcin de la respectiva solicitud, con indicacin de la designacin
del rbitro, cuando corresponda, y su posicin o resumen referencial res-
pecto de la controversia y su cuanta. De ser el caso, la respuesta podr
contener una ampliacin o rplica respecto de la materia controvertida de-
tallada en la solicitud.
La falta de respuesta o toda oposicin formulada en contra del arbi-
traje, no interrumpir su desarrollo ni de los respectivos procedimientos
para que se lleve a cabo la conformacin del tribunal arbitral y la tramita-
cin del arbitraje.
Cuestin distinta se da para aquellos casos en que existen discrepan-
cias en el proceso de seleccin. De acuerdo con el artculo 53 de la Ley
de Contrataciones del Estado, las discrepancias que surjan entre la enti-
dad y los participantes o postores en un proceso de seleccin, solamente
podrn dar lugar a la interposicin del recurso de apelacin. Mediante el
recurso de apelacin se podrn impugnar los actos dictados desde la con-
vocatoria hasta antes de la celebracin del contrato. Por esta va no se
podrn impugnar las bases ni su integracin, as como tampoco las reso-
luciones o acuerdos que aprueben las exoneraciones.
El recurso de apelacin solo podr interponerse luego de otorgada la
buena pro. El reglamento establecer el procedimiento, requisitos y plazo
para su presentacin y resolucin.
El recurso de apelacin ser conocido y resuelto por el titular de la
entidad siempre y cuando el valor referencial del proceso no supere las
seiscientas Unidades Impositivas Tributarias (UIT). En caso de que el
valor referencial del proceso de seleccin sea superior a dicho monto,
los recursos de apelacin sern conocidos y resueltos por el Tribunal de
Contrataciones del Estado. La resolucin que resuelva el recurso de ape-
lacin agota la va administrativa.
Cuando la apelacin se haya interpuesto ante el Tribunal de
Contrataciones del Estado, la entidad est obligada a remitir el expe-
diente correspondiente, dentro del plazo mximo de tres das de reque-
rida, bajo responsabilidad del titular de la entidad. El incumplimiento de
30
dicha obligacin por parte de la entidad ser comunicada a la Contralora
General de la Repblica.
La garanta por interposicin del recurso de apelacin deber otorgar-
se a favor del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado -
OSCE y de la entidad, cuando corresponda. Esta garanta ser equivalente
al tres por ciento (3%) del valor referencial del proceso de seleccin o del
tem que se decida impugnar. En cualquier caso, la garanta no podr ser
menor al cincuenta por ciento (50%) de una (1) UIT.
Es de resaltar que la accin contencioso-administrativa procede con-
tra lo resuelto en ltima instancia administrativa, sin suspender su ejecu-
cin. La instancia administrativa puede agotarse, ya sea por resolucin
que se pronuncie sobre la controversia o por denegatoria fcta. As, de
acuerdo con el artculo 121 del reglamento, vencido el plazo para que el
Tribunal resuelva y notifque la resolucin que se pronuncia sobre el re-
curso de apelacin, el impugnante deber asumir que aquel fue desesti-
mado, operando la denegatoria fcta, a efectos de la interposicin de la
demanda contencioso administrativa; precisndose adems en el artcu-
lo 126 que la interposicin de la accin contencioso-administrativa cabe
nicamente contra la resolucin o denegatoria fcta que agotan la va ad-
ministrativa, y no suspende lo resuelto por la entidad o por el Tribunal,
segn corresponda. Dicha accin se interpondr dentro del plazo previsto
en la ley de la materia, contado a partir del da siguiente de la notifcacin
de la resolucin respectiva o del vencimiento del plazo para resolver el
recurso de apelacin, segn corresponda.
Todo contrato con el Estado es un acto administrativo?
Es incorrecto sostener que todos los contratos celebrados por el
Estado con particulares son actos administrativos y por ello se les
debe dar el tratamiento previsto en la Ley nmero 27584, relativa
al proceso contencioso-administrativo. Por ello, si se concluye que
el referido contrato no es u acto administrativo, y dado que la pre-
tensin demandada no tiene su base en el Derecho Administrativo,
la controversia es de de competencia de los jueces civiles (Cas.
N 2811-2006-Moquegua. El Peruano, 05/01/07).
31
9. Cules son las actuaciones administrativas sobre el perso-
nal dependiente al servicio de la Administracin Pblica?
El proceso contencioso-administrativo es el idneo para ventilar los
confictos que derivan de las relaciones laborales pblicas referidas a la
carrera administrativa. As lo ha sealado el Tribunal Constitucional en la
sentencia recada en el Expediente N 206-2005:
Con relacin a los trabajadores sujetos al rgimen laboral pblico,
se debe considerar que el Estado es el nico empleador en las diversas
entidades de la Administracin Pblica. Por ello, el artculo 4 literal 6)
de la Ley N 27584, que regula el proceso contencioso administrativo,
dispone que las actuaciones administrativas sobre el personal depen-
diente al servicio de la Administracin Pblica son impugnables a travs
del proceso contencioso-administrativo. Consecuentemente, el Tribunal
Constitucional estima que la va normal para resolver las pretensiones in-
dividuales por confictos jurdicos derivados de la aplicacin de la legis-
lacin laboral pblica es el proceso contencioso-administrativo, dado que
permite la reposicin del trabajador despedido y prev la concesin de
medidas cautelares (fundamento jurdico 21).
Asimismo, los confictos derivados del Rgimen Especial de
Contratacin Administrativa de Servicios (aprobado por el Decreto
Supremo N 075-2008-PCM), se ventilarn ante el proceso contencioso-
administrativo.
Cabe sealar que los confictos que derivan del contrato administrati-
vo de servicios pueden ser de la ms diversa ndole, desde las referidas a
las potestades disciplinarias hasta las que se referen a los incumplimien-
tos contractuales.
Los ascensos del rgimen laboral pblico deben ser dilucidados
Los ascensos de los trabajadores sujetos al rgimen laboral pbli-
co deben ser dilucidados en el proceso contencioso-administrativo;
nicamente, atendiendo a la urgencia o a la demostracin objetiva
32
y fehaciente por parte del demandante de que la va contenciosa-ad-
ministrativa no es la idnea, proceder el amparo (Exp. N 06148-
2007-PA/TC. 21/12/2006).
La pretensin de un trabajador contra una universidad pblica
puede tramitarse ante el proceso contencioso-administrativo?
El reclamo del actor a la demandada Universidad Nacional de
Ingeniera por el pago de derechos y benefcios sociales que le co-
rresponde por todo su rcord de servicios como asesor legal en dicha
casa de estudios y despus de haber determinado que se encuentra
sujeto a las normas que rigen el rgimen laboral de la actividad p-
blica, es decir, por el Decreto Legislativo nmero doscientos seten-
tisis y Decreto Supremo nmero cero cero cinco noventa - PCM;
no correspondiendo el conocimiento de la pretensin a los Juzgados
Especializados de Trabajo, cuya competencia alcanza a las preten-
siones individuales o colectivas por confictos jurdicos que se deri-
ven del vnculo laboral vigente o disuelto de los trabajadores sujetos
al rgimen laboral de la actividad privada y no as aquellas que se
derivan de la existencia de un supuesto contrato de trabajo adscrito
al mbito laboral de la actividad pblica, que merece dilucidarse va
accin contencioso-administrativa ante el Juzgado Especializado en
lo Contencioso Administrativo o, en defecto de su existencia, ante el
Juzgado Especializado en lo Civil, previo agotamiento de la va ad-
ministrativa que se constituye en presupuesto y requisito indispen-
sable para la procedencia de esta accin (Cas. N 1120-2005-Cono
Norte. 02/05/2006).
10. Cules son las pretensiones que pueden proponerse en el
proceso contencioso-administrativo?
El artculo 5 del TUO establece las pretensiones que pueden plan-
tearse a travs del proceso contencioso-administrativo, siendo estas las
siguientes:
1. La declaracin de nulidad, total o parcial, as como la inefcacia
de los actos administrativos.
33
2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho del adminis-
trado o de su inters jurdicamente tutelado y la adopcin de las
medidas o actos necesarios para tales fnes.
3. La declaracin de contraria a derecho y el cese de una actuacin
material que no se sustente en acto administrativo.
4. Se ordene a la Administracin Pblica la realizacin de una de-
terminada actuacin a la que se encuentre obligada por mandato
de la ley o en virtud de acto administrativo frme.
5. La indemnizacin por el dao causado con alguna actuacin im-
pugnable, conforme al artculo 238 de la Ley N 27444, siempre
y cuando se plantee acumulativamente a alguna de las pretensio-
nes anteriores.
PRETENSIONES QUE PUEDEN PLANTEARSE EN EL PROCESO
La indemnizacin por el dao causado con
alguna actuacin impugnable, siempre que se
plantee acumulativamente a algunas de las pre-
tensiones anteriores
Se ordene a la Administracin Pblica la reali-
zacin de una determinada actuacin a la que
se encuentre obligada por mandato de la ley o
acto administrativo
La declaracin de nulidad total o parcial, o ine-
fcacia de los actos administrativos
El reconocimiento o reestablecimiento del dere-
cho tutelado y la adopcin de los actos necesa-
rios para tal fnes
La declaracin de contraria a derecho y el cese
de una actuacin material que no se sustente en
acto administrativo
Pretensiones
(art. 5 de la Ley
que regula el pro-
ceso contencioso-
administrativo)
34
11. Cmo se configura la declaracin de nulidad del acto
administrativo?
Cuando queda perfeccionado el acto administrativo por haber concu-
rrido sus elementos esenciales, se le atribuye una presuncin relativa de
validez que dispensa a la autoridad emisora de demostrarla. Dicha pre-
suncin no solo se proyecta hacia el procedimiento administrativo, sino
que tambin tiene efectos directos sobre la nulidad administrativa, presu-
poniendo la tendencia a la reduccin de la fuerza invalidatoria de los vi-
cios posibles de afectar al procedimiento administrativo (Morn Urbina,
Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Stima edicin, Gaceta Jurdica, 2008, p. 155). No obstante
ello, toda presuncin relativa admite lmites, pues cuando el acto an no
es frme y pueda generar perjuicios de imposible reparacin o se pueda
apreciar objetivamente que se encuentre afectado de una nulidad trascen-
dente, la autoridad administrativa se encuentra facultada para suspender
el acto (art. 216.2 de la Ley del Procedimiento Administrativo General).
Sin embargo, debe diferenciarse la nulidad del acto administrativo que se
realiza en sede administrativa de aquella que se pretende en sede judicial.
Las causales de nulidad del acto administrativo se encuentran reguladas
en el artculo 10 de a Ley del Procedimiento Administrativo General.
En la nulidad administrativa, la pretensin que se ejerce contra una
resolucin administrativa no es independiente. Ella puede plantearse me-
diante los recursos administrativos de apelacin o revisin. Ahora bien,
la declaracin administrativa de nulidad hace que desaparezca la presun-
cin que lo cobijaba. As, la declaracin operar hasta el momento mismo
de su emisin. Sin favorecer ni perjudicar a ningn administrado. Solo si
existieran terceros que de buena fe hubieren obtenido derechos al amparo
de la apariencia de legalidad que el acto posea, la nulidad para ellos se
referir nicamente a futuro. Esta declaracin tambin puede ser parcial
al anular una parte del acto y dejar intacta la otra.
Por su parte, en el proceso contencioso-administrativo se puede plan-
tear de manera autnoma la pretensin de nulidad del acto administrativo,
ya sea total o parcialmente. La nulidad busca declarar sin efectos al acto
administrativo.
35
Cul es la va procedimental idnea para declarar la nulidad o
inefcacia de acto o resolucin administrativa?
Para declarar la invalidez o inefcacia de un acto o resolucin admi-
nistrativa la va procedimental idnea es la contencioso-administra-
tiva (...). Las resoluciones administrativas no pueden quedar en la
incertidumbre legal de ser impugnadas en un plazo largo, como lo
sera el trmino de prescripcin de diez aos para la nulidad de los
actos jurdicos; los actos administrativos tienen un plazo de caduci-
dad breve (Cas. N 2082-98. 2001/1999).
La nulidad de ttulos de propiedad otorgados por una muni-
cipalidad se realiza mediante la accin contenciosa adminis-
trativa?
La pretensin de anulabilidad de los ttulos de propiedad otorgados
por la municipalidad, luego de un proceso, constituye un acto admi-
nistrativo, siendo idneo reclamar contra l, luego de agotada la va
administrativa, a travs del proceso contencioso-administrativo y no
por el de conocimiento (Exp. N 1474-98. 13/08/1999).
La nulidad de ttulos de propiedad otorgados por el PETT se
realiza mediante la accin contencioso-administrativa?
Una vez que la autoridad competente ha inscrito en los Registros
Pblicos el derecho de propiedad del poseedor del predio, se ha
agotado el procedimiento especial de titulacin de tierras previsto
en el Decreto Legislativo N 667, por lo tanto, la inscripcin regis-
tral efectuada solamente puede anularse por mandato judicial, para
tal efecto los interesados deben recurrir vlidamente a la autoridad
administrativa, en va especial a travs de la accin contenciosa ad-
ministrativa, o comparecer en va ordinaria, a travs de la accin de
nulidad y cancelacin de la inscripcin registral, ello segn la condi-
cin del sujeto que cuestiona la inscripcin, o de los cuestionamien-
tos formales o sustanciales planteados en contra de la inscripcin
registral (Cas. N 335-2004-Tacna. El Peruano, 30/01/2005).
36
El acuerdo conciliatorio se impugna mediante el proceso
Si la pretensin no se encuentra referida a un acto administrativo,
sino a un acuerdo conciliatorio ante un ente particular, la demanda
se cie a las normas procesales vigentes, no siendo pertinente ven-
tilar la pretensin en la va del proceso contencioso-administrativo
(Cas. N 1935-2004-San Martn. El Peruano. 30/03/2006).
La impugnacin judicial de acuerdos puede tramitarse median-
te el proceso contencioso-administrativo?
No se ha contravenido los artculos 540 y 427 del Cdigo Procesal
Civil, por cuanto el proceso es sobre impugnacin de acuerdos,
siendo un acuerdo de la Asociacin demandada el que resulta im-
pugnado, no resultando aplicable la norma procesal antes citada,
el cual est referido a un proceso contencioso-administrativo (Cas.
N 2983-2002-Lima. 24/03/2003).
Un acto administrativo viciado de incompetencia puede impug-
narse mediante el amparo?
La existencia de un acto administrativo viciado de incompetencia no
es competencia, ratione materiae, de un proceso como el amparo,
destinado a la proteccin de los derechos fundamentales, en la medi-
da en que tal incompetencia es un simple supuesto de ilegalidad del
acto administrativo y, como tal, resoluble en el seno del contencioso-
administrativo (Exp. N 3485-2006-PA/TC. 19/04/2007).
El hecho de que un acto administrativo haya sido expedido por un
rgano o tribunal administrativo incompetente para dictarlo constitu-
ye un vicio del acto administrativo que puede (o debera) terminar
con una sancin de invalidez. Se trata de un vicio de la actuacin
administrativa que no incide en el mbito constitucionalmente pro-
tegido del derecho a la jurisdiccin predeterminada por la ley, pues
no existe, a ttulo de derecho fundamental, un derecho al tribunal
administrativo competente. La existencia de un acto administrativo
viciado de incompetencia no es competencia, ratione materiae, de un
proceso como el amparo, destinado a la proteccin de los derechos
37
fundamentales, en la medida en que tal incompetencia es un simple
supuesto de ilegalidad del acto administrativo y, como tal, resoluble
en el seno del contencioso-administrativo (Exp. N 7289-2005-PA/
TC. 03/05/2006).
12. Puede demandarse la nulidad de un acto administrativo de acuer-
do con las normas de invalidez reguladas en el Cdigo Civil?
Una confusin constante de nuestros operadores jurdicos tiene que
ver con la alegacin de la nulidad de los actos administrativos. Muchas
veces se recurre ante el juez civil para solicitar la nulidad de un acto ad-
ministrativo alegando las causales de invalidez reguladas en el libro del
acto jurdico de nuestro Cdigo Civil. Dicho proceder es errado, pues la
nocin de acto jurdico corresponde a los comportamientos que tienen
como fundamento la autonoma privada de los particulares. En dicho con-
texto, solo puede demandarse la nulidad de acto jurdico (y consecuente-
mente, fundarse en las causales de invalidez) de los actos creados por los
particulares.
Por el contrario, los actos administrativos que tiene como fuente el
poder de la Administracin Pblica son ajenos a la autonoma privada y,
por lo tanto, solo pueden anularse (en la va judicial) mediante el proceso
contencioso-administrativo y segn las causales reguladas en el procedi-
miento administrativo general.
Cul es la diferencia entre la nulidad de acto jurdico y la nuli-
dad de acto administrativo?
A travs de la accin contencioso-administrativa, el juzgador efecta
con arreglo a su facultad, un control de legalidad respecto de la reso-
lucin o acto administrativo que se impugna; actividad que difere de
la que realiza al conocer de la demanda de nulidad de acto jurdico,
en donde le compete establecer si el acto cuestionado se encuentra
incurso en alguna de las causales de nulidad previstas en el artcu-
lo 219 del Cdigo Civil (Cas. N 662-2003-Hunuco. El Peruano,
30/05/2005).
38
La nulidad de resolucin administrativa puede sustentarse en
causales de nulidad de acto jurdico?
Si bien en el presente caso se ha solicitado a travs del proceso de
conocimiento la nulidad de las resoluciones administrativas expedi-
das por la Direccin Regional del Ministerio de Vivienda; tambin lo
es, que dicha nulidad se sustenta en lo dispuesto en las causales que
prev los incisos tercero y sexto del artculo doscientos diecinueve
del Cdigo Civil, por haber dispuesto el Estado de la propiedad de
la actora, sin que se haya efectuado un trmite de expropiacin, y en
un procedimiento donde no ha intervenido, en tal virtud, no poda
ser cuestionado a travs de las reglas del proceso contencioso-ad-
ministrativo, por no haber sido parte en l. Por otra parte, el derecho
de propiedad de la demandante es preferente al del Estado por ser de
fecha anterior, deviniendo en nulas las resoluciones administrativas
cuestionadas al haber sido emitidas con posterioridad al de aquella,
a quienes tampoco se les notifc con el procedimiento administrati-
vo, afectndose por su derecho de propiedad (Cas. N 2004-01-Ica.
El Peruano, 30/05/2005).
13. La nulidad del asiento registral se tramita ante el proceso
contencioso-administrativo o ante un proceso civil?
De acuerdo con el principio de legitimacin registral contenido en
el artculo 2013 del Cdigo Civil y el artculo VII del Ttulo Preliminar
del Reglamento General de Registros Pblicos (RGRP), Los asientos
registrales se presumen exactos y vlidos. Producen todos sus efectos y
legitiman al titular registral para actuar conforme a ellos, mientras no se
rectifquen en los trminos establecidos en este reglamento o se declare
judicialmente su invalidez. Como se puede advertir esta norma contiene
una presuncin de exactitud y validez. En ese sentido, las consecuencias
jurdicas de este principio continuarn mientras se mantenga vigente el
correspondiente asiento de inscripcin y no se haya contradicho la pre-
suncin relativa de exactitud y validez.
La forma para desvirtuar la presuncin de exactitud y de validez de
los asientos registrales es a travs de una rectifcacin, cancelacin o de
nulidad de ofcio efectuada administrativamente o a travs de un proceso
judicial de cancelacin o nulidad de asiento registral.
39
La rectifcacin de los asientos registrales procede de ofcio o a pedi-
do de parte, siempre y cuando al momento de redactar el asiento el regis-
trador haya incurrido en errores materiales o errores de concepto. Para la
rectifcacin se deber cumplir con lo dispuesto en el Ttulo VI del RGRP.
Asimismo, administrativamente, el asiento registral podr ser declarado
nulo de ofcio por: a) la inexistencia del acto causal o de la rogatoria (art.
95 RGRP) o b) se compruebe la inexistencia del asiento de presentacin
o denegatoria de inscripcin (art. 96 RGRP). En el primero de los casos,
el registrador o el tribunal registral, segn sea el caso, dispondrn la can-
celacin del asiento. En el segundo de los casos, ser la jefatura de la
zona registral respectiva.
La cancelacin o nulidad de los asientos registrales tambin podrn
ser demandadas judicialmente. La nulidad puede producirse por defectos
sustanciales o formales.
La nulidad sustancial se da cuando el ttulo que origin la inscripcin
es declarado nulo o anulable. Como es obvio, esta nulidad solo puede ser
demandada de manera accesoria a la nulidad del ttulo. Debe tenerse pre-
sente que la nulidad del ttulo debe ser pedida expresamente al juez, pues
en caso contrario este no podra pronunciarse sobre la validez del ttulo,
ya que si lo hace estara expidiendo un fallo extra petita por afectar el
principio de congruencia procesal.
Por su parte la nulidad formal se da por el incumplimiento de nor-
mas registrales. Este tipo de nulidad tiene como sustento el inciso c) del
artculo 94 del RGRP, el cual otorga al juez la facultad de declarar nulo
un asiento de inscripcin que no ha sido extendido respetando las normas
registrales, dejando subsistente el acto o derecho contenido en el asiento.
Para dejar sin efecto los asientos registrales por nulidad formal, el
vicio que motiva la nulidad no debe provenir de un error material o de
concepto pues en tal supuesto ser conveniente que el registrador o el
juez, en su caso, efecten u ordenen la correspondiente rectifcacin. Por
lo tanto, a afectos de declarar la nulidad formal de un asiento de inscrip-
cin el vicio debe ser trascendente e insubsanable.
En suma, las nulidades de los asientos registrales podrn ser susten-
tadas por: a) causales de nulidad o anulabilidad (que afectan al ttulo) es-
tablecidas en el Cdigo Civil, y b) ausencia de requisitos esenciales esta-
blecidos en la normativa registral.
40
La nulidad de asientos registrales se tramita va proceso de conoci-
miento y va proceso contencioso-administrativo dependiendo si la causal
es sustancial o formal (Esquivel Oviedo, Juan Carlos. Delimitando la
competencia de los jueces para declarar la nulidad del asiento registral.
En: Dilogo con la Jurisprudencia. N 111, Gaceta Jurdica, diciembre,
2007).
En efecto, cuando la pretensin se sustenta en causales de nulidad o
anulabilidad del ttulo que da origen al asiento, entonces, la va procedi-
mental para cancelarlo ser el proceso de conocimiento, ya que en este se
tendr que determinar si el ttulo que da mrito a la inscripcin tiene o no
un vicio estructural. Como se mencion, esta nulidad debe ser pedida de
manera accesoria a la del ttulo, sin embargo, si ello no se peticiona no
impedir que se cancele el asiento registral por nulidad sustancial, ya que
la sentencia consentida y/o ejecutoriada que declara la nulidad del ttulo
es sufciente para que se cancele el asiento.
En cambio, si la causal es formal, vale decir, si se sustenta por el in-
cumplimiento de los requisitos esenciales de la normativa registral, enton-
ces, la demanda se deber tramitar va proceso contencioso-administrati-
vo. Esto debido a que los asientos registrales son actos administrativos
cuya validez deben ser cuestionados en sede contencioso-administrativo.
De lo expuesto, se puede concluir que la nica accin de nulidad de
asiento registral por excelencia es la nulidad por incumplimiento de nor-
mas registrales, pues la nulidad sustancial de asiento registral no es ms
que la accin que busca la nulidad del ttulo del cual se origin.
La nulidad de un asiento registral se realiza mediante la accin
contencioso-administrativa?
Los asientos registrales son actos administrativos, pues segn la
LPAG la denominacin acto administrativo abarca a todo tipo de
declaracin destinada a producir efectos jurdicos en los administra-
dos, y no solo comprende a las decisiones que se materializan a tra-
vs de resoluciones administrativas, sino que adems incluye a los
actos por los cuales se pone en conocimiento un hecho de relevancia
41
jurdica frente a terceros, como son, entre otros, las inscripciones
registrales, por lo que la va pertinente para su impugnacin es el
proceso contencioso-administrativo y no el proceso de conocimiento
(Cas. N 174-06-Lima. 29/12/2006).
La nulidad de acto jurdico de adjudicacin y la cancelacin
de asiento de inscripcin es una accin contencioso-adminis-
trativa?
No resulta viable considerar las pretensiones de nulidad de acto ju-
rdico de adjudicacin y cancelacin de asiento de inscripcin como
una accin contencioso-administrativa pues las mismas son de natu-
raleza civil; ms an cuando tampoco puede considerarse que el pro-
cedimiento administrativo seguido ante el Ministerio de Agricultura
para la adjudicacin del predio sublitis vincule a los demandantes,
toda vez que ellos no intervinieron como parte en el citado proce-
dimiento, sino que su condicin deriva de su calidad de terceros
adquirentes cuya situacin jurdica se resuelve segn las normas
comunes del Cdigo Civil (Cas. N 761-2001-Tacna. Publicada el
30/09/2003).
La nulidad de asiento registral se tramita en el proceso
Al solicitarse ante los Registros Pblicos la subsanacin del error re-
gistral, se da inicio a un procedimiento administrativo en el que las
decisiones que se emiten (de manera expresa o fcta) son materia de
accin contencioso-administrativa, no resultando procedente la de-
manda de nulidad de asiento registral sustentada en el mismo hecho
(Cas. N 1866-2004-La Libertad. El Peruano, 02/06/2006).
14. Qu implica el reconocimiento o restablecimiento del dere-
cho o inters jurdicamente tutelado?
La ley prev que los particulares puedan acudir al rgano jurisdic-
cional a solicitarle que este reconozca o restablezca una situacin jurdi-
ca que ha sido vulnerada por la entidad administrativa. As, se pedir el
reconocimiento de una situacin jurdica cuando esta haya sido negada
por la Administracin, mientras que el restablecimiento est pensado para
42
cuando la Administracin haya despojado de la titularidad de una situa-
cin jurdica al particular que demanda.
Cabe sealar que la Ley ha querido que sean objeto de la tutela juris-
diccional las diversas situaciones jurdicas de las cuales puede ser titular
una persona y, es por ello, que ha previsto que el proceso contencioso-
administrativo pueda ser iniciado en tutela de un derecho subjetivo o de
un inters legtimo, tomando con ello la opcin de una amplia tutela de
todas las situaciones jurdicas (Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la
Ley del Proceso Contencioso Administrativo. Segunda edicin, Ara edito-
res, Lima, junio del 2002, p. 154). Esta distincin entre derecho subjetivo
e inters legtimo que toma la ley tiene su base en la doctrina Italiana que
desde ya hace varios aos ha elaborado un marco terica por medio del
cul hace la distincin. As, por derecho subjetivo se entiende la situacin
jurdica de ventaja activa mediante la cual su titular tiene la facultad de
obrar para la satisfaccin del propio inters, mientras que por inters leg-
timo se entiende a la situacin jurdica de ventaja inactiva que confere a
su titular una expectativa frente al obrar del otro que tiene frente a aquel
una potestad.
15. En qu consiste la declaracin de contraria a derecho y el
cese de una actuacin material que no se sustente en acto
administrativo?
Esta pretensin se ejerce ante la actuacin material de la
Administracin y permite que los ciudadanos puedan acudir ante el r-
gano jurisdiccional con la fnalidad de que se declare que es contraria al
derecho dicha actuacin material, o que se ordene su cese.
16. En qu consiste la orden a la Administracin Pblica de la
realizacin de una determinada actuacin a la que se en-
cuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto
administrativo firme?
Esta pretensin est prevista para ser planteada ante la omisin o
inercia de la Administracin y tiene por fnalidad la realizacin del acto
debido.
43
17. En qu consiste la indemnizacin por el dao causado con
alguna actuacin impugnable?
Los actos de la Administracin Pblica pueden causar daos a los
justiciables y consecuentemente aparejar la responsabilidad civil de la
Administracin Pblica y su obligacin de resarcir el dao. Cabe recor-
dar que desde no hace mucho la pretensin de indemnizacin no estaba
prevista para el proceso contencioso-administrativo, por lo que este no
contaba con una plena jurisdiccin. Ahora, a travs de la reforma median-
te Decreto Legislativo N 1067, publicado en el diario ofcial el 28 de
junio de 2008, se aadi como pretensin la siguiente:
5. La indemnizacin por el dao causado con alguna actuacin
impugnable, conforme al artculo 238 de la Ley N. 27444 [Ley del
Procedimiento Administrativo General], siempre y cuando se plantee acu-
mulativamente a alguna de las pretensiones anteriores.
El referido artculo 238 de la Ley del Procedimiento Administrativo
General contiene las disposiciones generales sobre la responsabilidad
civil de la Administracin Pblica; estableciendo especfcamente el de-
recho de los administrados a ser indemnizados por las entidades de toda
lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en casos
de fuerza mayor, siempre que el perjuicio sea consecuencia del funciona-
miento de la Administracin.
En efecto, el artculo 238.1 establece que Sin perjuicio de las respon-
sabilidades previstas en el derecho comn y en las leyes especiales, las en-
tidades son patrimonialmente responsables frente a los administrados por
los daos directos e inmediatos causados por los actos de la Administracin
o los servicios pblicos directamente prestados por aquellas.
Se entiende que el dao ocasionado, que pretende ser resarcido a tra-
vs de la pretensin indemnizatoria, tiene que haberse originado como
consecuencia directa del acto administrativo que se impugna a travs de
la pretensin principal de la demanda contencioso-administrativa.
Asimismo, se regulan los supuestos de ruptura del nexo causal en los
daos causados por la Administracin Pblica. Al respecto, se establece
que: no hay lugar a la reparacin por parte de la Administracin, cuando
44
el dao fuera consecuencia de caso fortuito o fuerza mayor, de hecho de-
terminante del administrado damnifcado o de tercero (art. 238.2).
En el segundo prrafo del artculo 238.2 se regula tambin (aun-
que no lo dice expresamente) los supuestos eximentes de responsabili-
dad civil, al establecer que: Tampoco hay lugar a reparacin cuando la
entidad hubiere actuado razonable y proporcionalmente en defensa de
la vida, integridad o los bienes de las personas o en salvaguarda de los
bienes pblicos o cuando se trate de daos que el administrado tiene el
deber jurdico de soportar de acuerdo con el ordenamiento jurdico y las
circunstancias.
El artculo 238.5 de la Ley del Procedimiento Administrativo General
regula los daos que pueden ser indemnizados: La indemnizacin com-
prende el dao directo e inmediato y las dems consecuencias que se de-
riven de la accin u comisin generadora del dao, incluyendo el lucro
cesante, el dao a la persona y el dao moral. Por dao directo e in-
mediato, sin duda, debe entenderse al dao emergente regulado en el
Cdigo Civil. Como se observa se tutelan adems, todos los dems daos
previsto por nuestro sistema jurdico para la responsabilidad extracontrac-
tual (que incluye el lucro cesante, dao moral y el dao a la persona).
Se regula adems un derecho especial de repeticin de la entidad ad-
ministrativa frente al causante del dao: Cuando la entidad indemnice
a los administrados, podr repetir judicialmente de autoridades y dems
personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido, to-
mando en cuenta la existencia o no de intencionalidad, la responsabili-
dad profesional del personal involucrado y su relacin con la produccin
del perjuicio. Sin embargo, la entidad podr acordar con el responsable el
reembolso de lo indemnizado, aprobando dicho acuerdo mediante resolu-
cin (art. 238.6).
La modifcacin realizada en el proceso contencioso-administrativo
ha tenido por objeto establecer que la pretensin indemnizatoria derivada
de la afectacin sufrida por el administrado como consecuencia del fun-
cionamiento de la Administracin, debe plantearse necesariamente como
una pretensin que debe acumularse a alguna de las pretensiones sea-
ladas en los numerales 1 al 4 del mismo artculo, las que vendran a ser
pretensiones principales.
45
De este modo, se modifca la regulacin sobre la pretensin indem-
nizatoria establecida por la versin original del artculo 26 de la Ley del
Proceso Contencioso Administrativo (LPCA), que dispona que: La pre-
tensin de indemnizacin de daos y perjuicios se plantea como pretensin
principal, de acuerdo a las reglas de los Cdigos Civil y Procesal Civil.
Entonces, la pretensin indemnizatoria deja de ser considerada una
pretensin principal que deba plantearse en la jurisdiccin civil, y se
la establece como pretensin que debe acumularse a alguna de las otras
pretensiones sealadas por los numerales 1 a 4 ya citados, en la jurisdic-
cin contencioso-administrativa. Cabe sealar que no se seala qu tipo
de acumulacin debera hacerse, por lo que esta podra ser subordinada,
alternativa o accesoria.
De otro lado, coherentemente con dicha reforma, el Decreto
Legislativo N 1067 modifc el artculo 38 de la LPCA (actualmente nu-
merado como artculo 41 del TUO), que establece los diversos sentidos
que puede tener una sentencia estimatoria en funcin del tipo de preten-
sin planteada en la demanda. Es as que, mediante la reforma de dicho
artculo, se prev el sentido de la sentencia para el caso de la pretensin
indemnizatoria, establecindose que en este caso la sentencia debe fjar el
monto de la indemnizacin por los daos y perjuicios ocasionados.
18. Es posible la acumulacin de pretensiones en el proceso
De acuerdo con el artculo 6 del TUO, las pretensiones reguladas en
el artculo 5 pueden acumularse en el proceso contencioso-administrativo,
tanto de manera originaria como sucesiva, siempre que se cumplan los re-
quisitos previstos en la Ley. La primera cuestin a tener en cuenta es que
no se seala qu tipo de acumulacin puede plantearse, si la objetiva o la
subjetiva. Recurdese que ambas pueden plantearse de manera originaria
o sucesiva.
Para analizar ello, es necesario revisar la regulacin de la acumula-
cin de pretensiones en el Cdigo Procesal Civil. Este cuerpo normativo
legisla en forma sistemtica y ordenada el tema relativo a la acumulacin,
comenzando con enunciar como premisa que en un proceso pueden pre-
sentarse, por un lado, una pluralidad de pretensiones (no dice de accio-
nes), o sea que puede haber ms de una pretensin y a este supuesto lo
46
denomina acumulacin objetiva y, por otro lado, admite que en un proce-
so tal pluralidad pueda presentarse con respecto a las personas, es decir,
que puede haber ms de dos personas, en cuyo caso estaramos ante la
denominada acumulacin subjetiva (art. 83, prr. 1 CPC).
A. La acumulacin objetiva o por pluralidad de pretensiones se
puede presentar con los siguientes matices, atendiendo a la opor-
tunidad en que se produce la acumulacin:
1. Acumulacin objetiva originaria.- Cuando las pretensio-
nes acumuladas se proponen todas juntas desde la interposi-
cin de la demanda (arts. 83 prr. 2 y 87 CPC), en cuyo caso
esta acumulacin se subclasifca en funcin de los diversos
niveles de las pretensiones propuestas:
- Acumulacin objetiva originaria con pretensiones
principales.- Todas las pretensiones estn en primer
nivel siendo compatibles entre s. Esta acumulacin no
es mencionada expresamente en el Cdigo adjetivo, pero
se desprende del artculo 85 inc. 2 CPC.
- Acumulacin objetiva originaria subordinada o con
pretensin o pretensiones subordinadas.- En este
caso existe una o varias pretensiones principales (com-
patibles) y una o varias pretensiones de segundo nivel,
subordinadas (por lo general incompatibles con la prin-
cipal), respecto de las cuales habr pronunciamiento solo
si la propuesta como principal es desestimada (art. 87
CPC).
- Acumulacin objetiva originaria alternativa o con
pretensin o pretensiones alternativas.- En este caso
tambin existe una o varias pretensiones principales,
pero entre ellas son incompatibles, de modo que se pro-
pone al demandado el cumplimiento de cualquiera de
ellas, y si este no elige la pretensin alternativa a ejecu-
tar, lo har el demandante. En cualquier caso la preten-
sin alternativa no elegida queda sin efecto, no puede ser
exigida (art. 87 CPC).
47
- Acumulacin objetiva originaria accesoria o con
pretensin o pretensiones accesorias.- En este caso
igualmente existe una o varias pretensiones principales
(compatibles) y otras u otras de segundo nivel, acceso-
rias (compatibles y derivadas de la principal), de tal ma-
nera que al declararse fundada la principal, se amparan
tambin las accesorias. Si no se demandan pretensiones
accesorias, solo pueden acumularse estas hasta el da
de la audiencia de conciliacin. Cuando la accesoriedad
est expresamente prevista por la ley, se consideran tci-
tamente integradas a la demanda (art. 87 CPC).
2. Acumulacin objetiva sucesiva.- Cuando las pretensiones
acumuladas se renen en un momento posterior a la inter-
posicin de la demanda, es decir, cuando el proceso ya se ha
iniciado (arts. 83 prr. 2 y 88 CPC), en cuyo caso esta acu-
mulacin se subclasifca en funcin de diversos supuestos:
- Acumulacin objetiva sucesiva por ampliacin de la
demanda.- Cuando luego de interpuesta la demanda el
demandante presenta un recurso ampliatorio de esta pro-
poniendo nuevas pretensiones (art. 88 inc. 1 CPC). En
este caso se debe observar lo dispuesto por el artculo
428 CPC que permite la ampliacin de la demanda hasta
antes que esta sea notifcada, as como lo previsto por el
artculo 429 CPC que permite el ofrecimiento de medios
probatorios referidos a hechos nuevos, como es el caso
de los que correspondan a las nuevas pretensiones mate-
ria de la ampliacin.
- Acumulacin objetiva sucesiva por reconvencin.-
Cuando luego de interpuesta la demanda, el demandado
la contesta y dentro de ese mismo proceso acciona contra
el demandante por una pretensin conexa que no afecta
la competencia ni la va procedimental original (arts. 88
inc. 2 y 445 CPC). En este caso se debe observar que no
se trata propiamente de una acumulacin de pretensiones
sino de una acumulacin de procesos ya que ambas par-
tes han ejercido su propio derecho de accin en forma
48
independiente y autnoma, bajo la circunstancia de que
las pretensiones que sustentan cada accin se renen en
un mismo proceso.
- Acumulacin objetiva sucesiva de procesos.- Se da
cuando de ofcio o a peticin de parte, se renen dos o
ms procesos en uno solo, a fn de que sean resueltos en
una sola sentencia evitando pronunciamientos opuestos
(art. 88 inc. 3 CPC). Desde luego que los procesos que
se acumulan deben estar ventilndose entre las mismas
partes. Adems, se debe observar, al igual que el supues-
to anterior, que en este caso no se trata tampoco propia-
mente de una acumulacin de pretensiones, sino de una
acumulacin de procesos ya que ambas partes han ejer-
cido su propio derecho de accin en forma independiente
y autnoma en diferentes procesos que se juntan para los
fnes a que se contrae la norma citada, esto es, para evitar
pronunciamientos encontrados.
Cabe agregar en este ltimo caso, que de acuerdo al artcu-
lo 90 CPC, la acumulacin sucesiva de procesos debe pe-
dirse antes que uno de aquellos sea sentenciado y el pedido
impide la expedicin de sentencia hasta que se resuelva en
defnitiva la acumulacin. Esta acumulacin se solicita ante
cualquiera de los jueces que conocen los procesos acumula-
bles, y si el pedido es fundado, se acumularn ante el juez
que realiz el primer emplazamiento. Finalmente, esta acu-
mulacin ser declarada de ofcio cuando los procesos se
tramitan ante un mismo juzgado.
Es importante sealar que el artculo 8 del TUO establece al-
gunas reglas procesales especiales que se deben aplicar a la
acumulacin objetiva de pretensiones sucesiva en el proce-
so contencioso-administrativo, pero que no estn considera-
das en el rgimen procesal civil. En efecto, la citada norma,
adems de precisar que es posible incorporar al proceso otra
pretensin referida a una nueva actuacin administrativa,
siempre que se cumplan con los requisitos del artculo 7 del
TUO, y que el pedido de acumulacin se presente antes que
49
se expida la sentencia de primera instancia; dispone que de
admitirse el pedido, este se resolver previo traslado a la otra
parte y, de ser necesario, se citar a una audiencia de prue-
bas. Asimismo, establece que el juez solicitar a la entidad
demandada que remita el original o copia certifcada del ex-
pediente administrativo o los actuados referidos a la actua-
cin administrativa incorporada al proceso.
B. La acumulacin subjetiva o por pluralidad de personas.- Esta
clase de acumulacin tambin se puede presentar con ciertos ma-
tices, atendiendo a la oportunidad en que se produce la reunin
de varias personas:
1. Acumulacin subjetiva originaria.- Cuando varias perso-
nas participan juntas en el proceso desde el inicio de este, es
decir, desde la interposicin de la demanda (arts. 83 prr. 2
y 89 CPC). Esta especie de acumulacin se subclasifca en
funcin de diversos supuestos:
- Acumulacin subjetiva originaria activa.- Que puede
identifcarse con el litisconsorcio facultativo activo,
cuando son varias las personas que interponen la deman-
da, o sea que tienen la calidad de demandantes y que di-
rigen la demanda contra un solo demandado (art. 89 prr.
1 CPC).
- Acumulacin subjetiva originaria pasiva.- Que puede
identifcarse con el litisconsorcio facultativo pasivo, cuan-
do son varias las personas a quienes se dirige la demanda,
o sea que tienen la calidad de demandados y han sido em-
plazados por un solo demandante (art. 89 prr. 1 CPC).
- Acumulacin subjetiva originaria mixta.- Que puede
identifcarse con el litisconsorcio mixto, cuando son va-
rias las personas que interponen la demanda y tambin
son varias las personas contra las que se dirige la de-
manda; es decir, que la pluralidad de personas se da en
los dos extremos de la relacin procesal (art. 89 prr. 1
CPC, por interpretacin).
50
2. Acumulacin subjetiva sucesiva.- Cuando varias personas
participan juntas en el proceso pero no desde el inicio de
este, sino con posterioridad a la interposicin de la deman-
da, o sea que la pluralidad de personas o reunin de varias
personas no se da ab origine (arts. 83 prr. 2 y 89 CPC).
Esta especie de acumulacin tambin se subclasifca en fun-
cin de diversos supuestos:
- Acumulacin subjetiva sucesiva por incorporacin de
pretensiones de terceros.- Ocurre en el caso de que un
tercero legitimado ingrese al proceso incorporando otra
u otras pretensiones (art. 89 inc. 1 CPC).
- Acumulacin subjetiva sucesiva por reunin de pre-
tensiones intentadas en procesos autnomos.- Se da en
el caso de que dos o ms pretensiones intentadas en dos o
ms procesos autnomos, se renen en un proceso nico
(art. 89 inc. 2), pero esta situacin no debe confundirse
con la acumulacin (objetiva) de procesos, donde la plu-
ralidad de procesos est en funcin de las mismas partes.
Teniendo en claro los tipos de acumulacin de pretensiones que
existen en el proceso civil, y al no haber limitacin alguna en el proceso
contencioso-administrativo, consideramos que todos estos son proceden-
tes en este ltimo proceso. Si bien es cierto lo ms comn es que se pre-
senta una acumulacin objetiva de pretensiones, pues normalmente, las
partes del contencioso-administrativo son la entidad administrativa y el
administrado afectado, nada obstara para que tambin pueda plantearse
la acumulacin subjetiva. En ambos casos, deber cumplirse con los re-
quisitos establecidos en el artculo 7 del TUO.
Si la demanda contiene una acumulacin subjetiva de pretensio-
nes cmo se determina la competencia territorial?
En los casos en que la demanda contiene una acumulacin subjetiva
pasiva, la competencia territorial se determina por el juez del domi-
cilio de cualquiera de los sujetos procesales demandados, a tenor de
51
lo dispuesto por el art. 15 del CPC, por lo que la competencia para
el conocimiento de este proceso corresponde al juez de Lima ante
quien se ha iniciado, ya que el demandado tiene su domicilio real
en esta provincia, debindose desestimar la excepcin de incompe-
tencia que ha deducido la otra entidad demandada, quien tiene su
domicilio en la ciudad de Huaraz (Exp. N 2480-2001, 10/07/2001).
En qu consiste la acumulacin alternativa de pretensiones?
El artculo 87 del Cdigo Procesal Civil prescribe que cuando se
trata de la acumulacin alternativa de pretensiones, es el demandado
quien debe elegir cul de las pretensiones va a cumplir y solo en el
caso que el demandado no elija, lo har el demandante, esto como es
obvio obliga al juzgador a resolver, amparando, en su caso, las dos
pretensiones alternativas (Cas. N 220-2000-La Merced).
Si el juez se pronuncia primero sobre la pretensin subordinada
y luego sobre la principal, la sentencia adolece de nulidad?
Para conocer de la pretensin subordinada en los casos de acumu-
lacin objetiva originaria era menester que la pretensin propuesta
como principal sea desestimada en pronunciamiento de fondo y no
deliberadamente inhibitorio, como ha sucedido en el caso sub exa-
mine, en que al tratarse de una acumulacin como la anotada, las
instancias de mrito no pueden examinar y pronunciarse primera-
mente sobre la pretensin subordinada, y luego sealar que la pre-
tensin principal resulta improcedente de lo que resulta que se ha in-
currido en causal de nulidad (Cas. N 1775-2003-Lima. El Peruano,
30/05/2005).
Es posible declarar infundada la pretensin principal y funda-
da en parte las pretensiones accesorias?
Cuando hay varias pretensiones, al declararse fundada la principal,
se amparan tambin las dems, sin embargo, al dictarse la sentencia,
el juez declara infundada la pretensin principal y fundada en parte
la pretensin accesoria, por lo que incurre en evidente contradiccin
sobreviniendo error material susceptible de nulidad (Exp. N 4249-
99, 23/03/2000).
52
19. Cules son los requisitos de la acumulacin de pretensio-
nes en el proceso contencioso-administrativo?
El artculo 6 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo es-
tableca los requisitos para que proceda la acumulacin de pretensiones.
El Decreto Legislativo N 1067 sustituy ese artculo por otros tres: un
nuevo artculo 6, el 6-A y el 6-B (actualmente numerados como artculos
6, 7 y 8 del TUO, respectivamente).
El artculo 6 del TUO precisa que las pretensiones referidas en el ar-
tculo 5 pueden acumularse de manera originaria o sucesiva, siempre que
cumplan con los requisitos previstos en esta Ley. El artculo 7 del TUO
bsicamente reproduce el contenido del original artculo 6 de la LPCA,
con ligeras modifcaciones formales; por lo que no implica una reforma
del rgimen sobre el proceso contencioso-administrativo. As, se estable-
ce que son requisitos para la acumulacin de pretensiones:
1. Que sean de competencia del mismo rgano jurisdiccional.
La competencia puede ser distribuida en atencin a la materia,
al grado, la cuanta y el territorio, por lo que es necesario que
todas las pretensiones que se pretendan acumular coincidan con
el mismo juez competente.
2. Que no sean contrarias entre s, salvo que sean propuestas en
forma subordinada o alternativa. Este requisito busca que las
pretensiones no sean excluyentes, caso contrario, aquellas se des-
truirn mutuamente; as, por ejemplo, no podra demandarse la
nulidad de un acto administrativo y a la vez su cumplimiento por
parte de la Administracin.
Cabe sealar que la fnalidad de toda acumulacin de pretensio-
nes es evitar la contradiccin de sentencias y procurar la econo-
ma procesal, en tal sentido, lo que busca este inciso al poner n-
fasis en la redaccin que no sean contrarias entre s es preservar
la seguridad jurdica que las decisiones judiciales deben mantener
(Ledesma Narvez, Marianella. Comentarios al Cdigo Procesal
Civil. Tomo I. Gaceta Jurdica, julio, 2008. p. 319). Empero, esta
incompatibilidad no impide que puedan ser propuestas en forma
subordinada o alternativa. Es subordinada cuando la pretensin
53
queda sujeta a la eventualidad que la propuesta como principal
sea desestimada.
Por su parte, la acumulacin alternativa opera cuando el deman-
dado elige cul de las pretensiones va a cumplir. Presupone una
acumulacin de pretensiones donde ambas sean amparadas, de-
jando al demandado que elija cul ser materia de ejecucin.
3. Que sean tramitables en una misma va procedimental. El proce-
so contencioso-administrativo cuenta solo con dos vas procedi-
mentales: el proceso urgente y el proceso especial, en cada uno
se ventilan determinadas pretensiones. Con este requisito es claro
que las pretensiones del proceso urgente no podrn ser tramitadas
en el proceso especial y viceversa.
4. Que exista conexidad entre ellas por referirse al mismo obje-
to, o tengan el mismo ttulo, o tengan elementos comunes en la
causa de pedir. A diferencia de lo regulado en el artculo 85, en el
Cdigo Procesal Civil (requisitos para la acumulacin objetiva)
en el proceso contencioso-administrativo se agrega expresamen-
te como requisito la convexidad, el que estaba regulado en el
CPC como requisito para la acumulacin subjetiva de pretensio-
nes (art. 86).
Cmo debe entenderse el requisito del mismo ttulo en la acu-
mulacin subjetiva de pretensiones?
La acumulacin subjetiva opera cuando varias pretenciones contra
varios demandados provengan de un mismo ttulo, conforme refere
el artculo 86 del Cdigo Procesal Civil. La denominacin empleada
en la redaccin del citado dispositivo legal, al referirse al mismo
ttulo no debe entenderse en su acepcin literal sino que est referi-
da a la causa u origen de la pretensin, siendo aquella la que explica
la existencia de la relacin jurdica sustantiva (Exp. N 107-2002,
22/03/2002).
54
Es necesario que el ttulo del que derivan las pretenciones sea
idntico para realizar la acumulacin subjetiva?
El artculo 84 del Cdigo Procesal Civil no exige de manera estricta
que el ttulo del que derivan las pretensiones sea idntico para afr-
mar que existe conexidad, sino que existan sufcientes elementos
comunes que hagan concluir que existe vinculacin entre las preten-
siones (Cas. N 2478-02-Lima, El Peruano, 28/02/2003).
La acumulacin objetiva solo puede realizarse de acuerdo con
los tipos expresamente previstos en el Cdigo Procesal Civil?
La acumulacin que se presenta no es ninguna de las previstas en
el artculo 85 del Cdigo Procesal Civil, no siendo estas las nicas
formas de acumulacin objetiva, ya que la misma norma seala ex-
presamente que tal acumulacin puede ser subordinada, alternativa
o accesoria, es decir, no la restringe solo a estos supuestos, pudiendo
ocurrir que en un acto postulatorio se demanden pretensiones au-
tnomas entre s que tengan en comn el mismo hecho generador
(Cas. N 244-2001-Cusco. El Peruano, 02/01/2002).
Si se desestima la pretensin principal, el no pronunciamiento
sobre las pretensiones subordinadas vicia la sentencia?
La resolucin de vista revoc la de primera instancia y declar in-
fundada la pretensin principal, sin que se haya pronunciado sobre
las subordinadas, por lo que, de acuerdo al artculo 87 del Cdigo
adjetivo, al quedar la pretensin subordinada sujeta a la eventuali-
dad de que la propuesta como principal sea desestimada, debe emi-
tirse un pronunciamiento sobre las pretensiones subordinadas (Cas.
N 272-98-Lima, 09/07/1998).
20. El rgano jurisdiccional contencioso-administrativo cuen-
ta con facultades especiales?
El artculo 9 del TUO establece dos facultades especiales con las que
contara el juez del proceso contencioso-administrativo. Estas son el con-
trol difuso y la motivacin en serie.
55
En lo que respecta al control difuso se precisa que en aplicacin de lo
dispuesto en los artculos 51 y 138 de la Constitucin Poltica del Per, el
proceso contencioso-administrativo procede an en caso de que la actua-
cin impugnada se base en la aplicacin de una norma que transgreda el
ordenamiento jurdico. En este supuesto, la inaplicacin de la norma se
apreciar en el mismo proceso.
De esta manera se hace explcita una facultad que de por s es con-
natural a todos los jueces, por lo que su establecimiento no constituye
ninguna innovacin.
Lo que s es innovador es la facultad de motivacin en serie. En
efecto, se precisa que no obstante las resoluciones judiciales deben con-
tener una adecuada motivacin, cuando se presenten casos anlogos y
se requiera idntica motivacin para su resolucin, se podrn usar me-
dios de produccin en serie, siempre que no se lesione las garantas del
debido proceso, considerndose cada uno como acto independiente. De
esta manera, es claro que se busca aligerar el trabajo de la judicatura y
enfrentar as la excesiva carga judicial que existe en los juzgados con-
tencioso-administrativos, sin embargo, dicha facultad discrecional debe
aplicarse muy cuidadosamente para no caer en vicios por indebida moti-
vacin cuando los casos a resolver no son tan parecidos como aparentan.
Cmo es la motivacin sufciente en el proceso contencioso-
administrativo?
La motivacin sufciente de una sentencia emitida en un proceso
contencioso-administrativo, implica que el juzgador considere las
normas pertinentes a aplicarse y cuando sea el caso los criterios
establecidos por el Tribunal Constitucional y la Corte Suprema de
Justicia (Cas. N 1145-2005-Loreto. 06/09/2006).
56
FACULTADES DEL RGANO JURISDICCIONAL
En aplicacin de lo dis-
puesto en los artculos
51 y 138 de la Cons-
titucin.
Cuando se presentan
casos anlogos y se
requiera idntica moti-
vacin para su reso-
lucin se podrn usar
medios de produccin
en serie.
Control difuso
Motivacin en serie
Facultades
del rgano
jurisdiccional
57
LA COMPETENCIA EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
CAPTULO III
LA COMPETENCIA EN EL PROCESO
1. Qu es la competencia?
La competencia es entendida como la medida de la jurisdiccin.
Todos los jueces tiene jurisdiccin pero no todos tienen competencia para
conocer un determinado asunto.
Para determinar la competencia es necesario atender a la materia, la
cuanta y la sede territorial.
En tal sentido conviene recordar que:
a) La competencia por la materia implica que para determinar si un
juez es competente o no hay que tener en cuenta, en primer lugar,
la pretensin ejercitada.
La distincin ms banal es entre jueces por especialidades: juez
penal, juez civil, juez laboral, juez de familia, juez contencioso-
administrativo. Pero, son muchas las ocasiones en que nuestro
ordenamiento jurdico establece que frente a una determinada y
concreta pretensin es competente un determinado juez: as el ar-
tculo 511 CPC establece quin es el competente para conocer de
esa especfca pretensin llamada de responsabilidad civil de los
jueces en funcin de si el demandado es un juez de paz o espe-
cializado, un vocal superior o un vocal supremo; el artculo 547
CPC establece que es competente el juez de paz letrado cuando la
58
pretensin de prestacin alimenticia; cuando el mismo artculo
establece que el juez civil es el competente para conocer de los
interdictos, etc.; igualmente, cuando el artculo 720 CPC establece
que en las pretensiones de ejecucin de garanta es competente el
juez civil. En todos estos casos, frente a una determinada y con-
creta pretensin la propia ley establece cul es el juez competente.
En el caso de las pretensiones del proceso contencioso-adminis-
trativo, la propia ley establece que los jueces competentes son los
especializados en lo contencioso-administrativo.
b) Competencia por cuanta: en ocasiones la cuanta determina que
entre jueces de la misma especialidad (por ejemplo, asuntos ci-
viles o laborales) deba tenerse en cuenta la cuanta. La cuanta
es el valor de la causa y en la mayora de casos ello se determina
en funcin del valor de la pretensin ejercitada (en concreto del
petitorio): artculo 10 CPC.
Debe tenerse en cuenta para determinar la cuanta que:
- Es determinada por el actor en su demanda.
- En los supuestos de haber una acumulacin de pretensiones
se suma el objeto principal, los frutos, los intereses, gastos
y cuantifcacin de los daos generados hasta la fecha de la
interposicin de la demanda.
- Tratndose de pretensiones relativas a derechos reales: el
valor del inmueble. Si no es posible establecerlo no se aplica
el criterio de distribucin de la competencia por la cuanta.
- En los procesos de desalojo la cuanta es determinada por la
renta mensual pactada.
- El criterio de la cuanta se aplica solo para determinar si el
competente es un juzgado de paz, de paz letrado o especiali-
zado (civil o laboral).
59
- La cuanta cumple una doble funcin: determinar la va
procedimental aplicable al asunto concreto (conocimiento,
abreviado, sumarsimo) as como determinar la competencia
entre los jueces especializados civiles y los jueces de paz le-
trados y jueces de paz.
En caso de que no pueda aplicarse ninguno de estos dos criterios, ya
sea porque la ley nada establece respecto a quin sea el competente por la
materia (la pretensin) o no sea una pretensin cuantifcable, es compe-
tente el juez especializado civil (art. 14 in fne), el que asume la calidad
de juez residual (competente para conocer todo lo que no es de compe-
tencia especfca de otro), este juez residual es el juez civil.
c) Competencia por el territorio: una vez establecido el juez compe-
tente por materia o por la cuanta, debe determinarse ante juez de
qu lugar se presenta la demanda.
Hay que recordar que nuestra organizacin judicial tiene una estruc-
tura piramidal (art. 26 LOPJ) cuya cspide es la Corte Suprema. La Corte
Suprema es nica y su competencia se extiende a todo el territorio de la
Repblica (art. 28 LOPJ); le siguen las Cortes Superiores, cuya competen-
cia comprende el distrito judicial correspondiente (que normalmente coin-
cide con el departamento, pero es el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial
quien lo decide: art. 36 LOPJ); los jueces especializados con competencia
provincial (art. 47 LOPJ); los jueces de paz letrados con competencia nor-
malmente distrital (art. 54 LOPJ) y los jueces de paz (en aquellos lugares
que el rgano de gobierno del P.J. determine: art. 61 LOPJ).
La ley distribuye la competencia por el territorio teniendo en cuen-
ta esta estructura, siempre en relacin con los jueces de igual jerarqua,
dictando normas que buscan la economa y la celeridad procesal, en el
sentido de que el juez que debe conocer de un determinado proceso sea,
por ejemplo, o el ms prximo al domicilio de las partes o al del lugar
sealado para el cumplimiento de la obligacin, o el del lugar donde se
encuentren los bienes litigiosos, hacindose de esta forma menos oneroso
y cmodo para las partes el desarrollo del proceso.
En el Cdigo Procesal Civil, la regla general es que tratndose de
personas naturales, el juez competente es, en principio, el del domicilio
60
del demandado. As el artculo 14 seala que Cuando se demanda a una
persona natural, es competente el juez del lugar de su domicilio, salvo
disposicin legal en contrario.
Si el demandado domicilia en el extranjero es competente el juez del
ltimo domicilio que tuvo en el pas.
En los supuestos de litisconsorcio pasivo (varios demandados), es
competente el juez del domicilio de cualquiera de ellos (artculos 15 y 16).
En los supuestos en que el demandado sea una persona jurdica es
competente, en principio, el juez de la sede principal (o sea el de su do-
micilio social), salvo que tenga sucursales, agencias, establecimientos o
representantes en otros lugares, en cuyo caso el demandante podr optar
por demandar en dicho lugar a la persona jurdica (art. 17).
En los supuestos de asociaciones, fundaciones, comits, sociedades
no inscritas es competente el juez del lugar donde se realiza la actividad
que motiva la demanda (art. 18).
Igualmente, en razn de facilitar el desarrollo del proceso (y sobre
todo la actuacin probatoria) el artculo 24 establece supuestos en los
cuales, a opcin del demandante, se puede demandar ante el juez donde
se encuentren los bienes (tratndose de pretensiones sobre derechos rea-
les); ante el juez del ltimo domicilio conyugal (tratndose de pretensio-
nes de nulidad, rgimen patrimonial del matrimonio, separacin de cuer-
pos, divorcio, patria potestad); el juez del domicilio del demandante (en
las pretensiones alimenticias); el juez del lugar del cumplimiento de la
prestacin; el juez del lugar donde ocurri el dao (en las pretensiones in-
demnizatorias por responsabilidad extracontractual); el juez del lugar en
que se realiz o debi realizarse el hecho generador de la obligacin (en
las pretensiones derivadas de la gestin de negocios, enriquecimiento in-
debido, promesa unilateral o pago indebido); el juez donde se desempea
la administracin de bienes comunes (tratndose de rendicin de cuentas
o informe de la gestin del administrador).
Todos estos supuestos de competencia territorial son derogables por
acuerdo entre las partes (prrroga de la competencia): Las partes pue-
den convenir por escrito someterse a la competencia territorial de un juez
distinto al que corresponde, salvo que la ley la declare improrrogable
(art. 25).
61
El supuesto de improrrogabilidad se presenta en el caso del fuero su-
cesorio (art. 19 CPC; art. 663 CC).
Qu es la competencia?
La competencia es una institucin procesal cuyo objetivo es hacer
ms efectiva y funcional la administracin de justicia, surgiendo a
partir de la necesidad de un Estado de distribuir el poder jurisdic-
cional entre los distintos jueces con los que cuenta y por la evidente
imposibilidad de concentrar en uno solo o en un grupo de ellos, tan
importante funcin pblica (Exp. N 444-2005. 13/07/2005).
Cundo ocurre la prrroga de competencia?
Si se demanda ante un juez distinto al que las partes acordaron so-
meterse y no se cuestiona ni como excepcin ni como inhibitoria,
ocurre la prrroga de la competencia, por la intervencin de ambas
partes en el proceso, una ejerciendo la accin y la otra, el de contra-
diccin [sic] (Exp. N 809-99. 30/06/1999).
2. Quin es competente para conocer la demanda contencioso-
administrativa por razn de territorio?
El nuevo artculo 10 del TUO seala como competente en primera
instancia a eleccin del demandante, al juez del lugar del domicilio del
demandado o del lugar donde se produce la actuacin materia de la de-
manda o del silencio administrativo.
De esta manera, se establece una competencia territorial alternativa
para que opte el demandante de acuerdo con sus intereses.
Se puede renunciar a la competencia por razn de territorio?
Las partes pueden convenir por escrito someterse a la competencia
territorial de un juez distinto al que corresponde, salvo que la ley
la declare improrrogable. La competencia por razn de territorio
62
tiene un carcter relativo en razn de haberse dispuesto en atencin
al inters de las partes, de ah que sea susceptible de ser renunciada
(Exp. N 378-2005, 25/06/2005).
Quin puede invocar la incompetencia por razn del territorio?
La incompetencia, por razn del territorio, solo puede ser invocada
por el demandado como excepcin o como inhibitoria. En los pro-
cesos de ejecucin de garantas no se permite la deduccin de ex-
cepciones o defensas previas como fundamento de la contradiccin,
como s lo hace la ejecucin de obligacin de dar suma de dinero,
ms an, tampoco se permite la apelacin al mandato de ejecucin,
como s lo es al mandato ejecutivo, razn por la cual, a travs de
la nulidad, debe valorarse la competencia del juzgado, teniendo en
cuenta lo pactado expresamente sobre la competencia de los jueces
(Exp. N 523-99. 31/08/1999).
3. Quin es competente para conocer la demanda contencio-
so-administrativa por razn de funcin?
De acuerdo con el artculo 11 del TUO, tiene competencia funcional
para conocer el proceso contencioso-administrativo en primera instancia
el juez especializado en lo contencioso-administrativo.
Sin embargo, ser competente en primera instancia la sala contencio-
so-administrativa de la Corte Superior respectiva, tomando el rol de se-
gunda instancia la Sala Civil de la Corte Suprema que resuelve en apela-
cin y, de ser el caso, la Sala Constitucional y Social en casacin, cuando
el objeto de la demanda verse sobre una actuacin de cualquiera de las
siguientes instituciones:
- Banco Central de Reserva
- Superintendencia de Banca y Seguros y Administradoras Privadas
de Fondos de Pensiones
- Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores
- Tribunal Fiscal
63
- Tribunal del Indecopi
- Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado - OSCE
- Consejo de Minera
- Tribunal Registral
- Tribunal de Servicio Civil
- Los Tribunales de Organismos Reguladores
Cabe sealar que esta es una lista taxativa, por lo que solo en estos
casos se confgura la competencia funcional especial.
Por otro lado, en los lugares donde no exista juez o sala especializada
en lo contencioso-administrativo, es competente el juez en lo civil o el
juez mixto en su caso, o la sala civil correspondiente.
Si el rgano administrativo no es colegiado cul es la competen-
cia funcional en el proceso contencioso-administrativo?
La competencia de autos no se encuentra a cargo de la Corte
Superior, dado que el funcionario que expidi la resolucin admi-
nistrativa impugnada, conforme consta de fojas cuatro, no se trata de
un rgano administrativo colegiado o una autoridad unipersonal de
carcter local o regional, de manera que es competente el juez civil
del lugar donde se produjo el acto o donde se dict la resolucin,
en aplicacin de lo previsto por el primer prrafo del artculo 542
del ordenamiento procesal civil; incluso, la actual tendencia de la
legislacin en materia contencioso-administrativa es otorgarle com-
petencia al juez especializado para que conozca en primera instancia
(Cas. N 2861-2001-Callao. El Peruano, 02/08/2004).
4. La incompetencia genera necesariamente la nulidad de
todo lo actuado?
No. De acuerdo con el artculo 12 del TUO, en aquellos casos en
los que se interponga demanda contra las actuaciones a las que se re-
fere el artculo 4 (los actos administrativos y cualquier otra declaracin
64
administrativa; El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omi-
sin de la Administracin Pblica; la actuacin material que no se sus-
tenta en acto administrativo; la actuacin material de ejecucin de actos
administrativos que transgrede principios o normas del ordenamiento ju-
rdico; las actuaciones u omisiones de la Administracin Pblica respecto
de la validez, efcacia, ejecucin o interpretacin de los contratos de la
Administracin Pblica; las actuaciones administrativas sobre el personal
dependiente al servicio de la Administracin Pblica), el juez o sala que
se considere incompetente conforme a ley, remitir de ofcio los actuados
al rgano jurisdiccional que corresponda, bajo sancin de nulidad de lo
actuado por el juez o sala incompetente.
Es decir, ya sea incompetencia por funcin o incompetencia por
cuanta, el juez debe remitir los actuados al juzgado competente. El pro-
blema es que si no cumple con su deber, la consecuencia negativa ser
justamente para los justiciables, esto es, la nulidad de lo actuado.
El juez puede declarar su incompetencia de ofcio por el solo
hecho de la prrroga de competencia?
La competencia por razn de territorio tiene un carcter relativo en
razn de haberse dispuesto en atencin al inters de las partes, de ah
que sea susceptible de ser renunciada. Las partes pueden convenir por
escrito someterse a la competencia territorial de un juez distinto al que
corresponde, salvo que la ley lo declare improrrogable. No encontrn-
dose el presente caso en un supuesto de competencia improrrogable,
la a quo no se encontraba facultada para declarar su incompetencia
de ofcio, ms an cuando entre la parte demandante y los sealados
como demandados existe un pacto expreso de renuncia al fuero de sus
respectivos domicilios (Exp. N 192-2005, 17/06/2005).
5. Quin es competente en las demandas dirigidas contra las
Autoridades Administrativas de Trabajo?
Las demandas contra actuaciones de las Autoridades Administrativas
de Trabajo son competencia de los jueces especializados en materia labo-
ral, pero siguiendo las reglas del proceso contencioso-administrativo.
65
LAS PARTES EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
CAPTULO IV
LAS PARTES EN EL PROCESO
1. Quines estn legitimados para demandar?
La legitimidad para obrar es la habilitacin que el ordenamiento ju-
rdico otorga al titular de una situacin jurdica de ventaja para iniciar
un proceso judicial (legitimacin activa) o al titular de una situacin ju-
rdica de desventaja para ser la parte pasiva de un proceso (legitimacin
pasiva).
En el proceso contencioso-administrativo tiene legitimidad para obrar
activa quien afrme ser titular de la situacin sustancial protegida que
haya sido o est siendo vulnerada por la actuacin administrativa impug-
nable materia del proceso (art. 13 del TUO).
Cabe destacar que una entidad pblica puede estar legitimada para
obrar activamente si est facultada expresamente por ley para impugnar
la actuacin administrativa que declare derechos subjetivos a travs de
resoluciones, siempre y cuando se haya vencido el plazo para que la pro-
pia entidad que emiti la resolucin declare la nulidad de ofcio. En este
caso, no se requiere el agotamiento de la va previa.
Por otro lado, existen situaciones en que la actuacin administrativa
afecta o amenaza con perjudicar los derechos de un conjunto de perso-
nas que no tienen una organizacin jurdica por medio de la cual puedan
reclamar esta infraccin. Estos derechos afectados son los denominados
66
intereses difusos. En estos casos, los legitimados para accionar la va ju-
dicial son: el Ministerio Pblico, el Defensor del Pueblo o cualquier per-
sona natural o jurdica. Cabe sealar que a diferencia de la regulacin del
Cdigo Procesal Civil, la legitimacin para demandar por afectacin a in-
tereses difusos es bastante amplia. En efecto, mientras que en el artculo
82 del Cdigo Procesal Civil se establece detalladamente quines pueden
demandar en estas circunstancias (el Ministerio Pblico, los gobiernos
regionales, los gobiernos locales, las comunidades campesinas y/o las co-
munidades nativas en cuya jurisdiccin se produjo el dao ambiental o al
patrimonio cultural y las asociaciones o instituciones sin fnes de lucro
que segn la ley y el criterio del juez estn legitimadas), en el TUO se
permite demandar a cualquier persona natural o jurdica, sin hacer ms
distincin.
2. Cmo interviene el Ministerio Pblico en el proceso
Inversamente de lo que sucede en los procesos penales, en los pro-
cesos civiles la intervencin del Ministerio Pblico es limitada. En efec-
to, en el mbito civil la participacin de dicho organismo autnomo del
Estado se circunscribe solo a algunos excepcionales tipos de confictos, lo
cual evidentemente contrasta con la justicia penal, donde la intervencin
del Ministerio Pblico es imprescindible en la generalidad de los casos.
Por qu esta diferencia? Indudablemente ella guarda estrecha relacin
con la naturaleza de los intereses sobre los cuales incide la tutela jurisdic-
cional del Estado, sean los mismos de orden pblico o privado.
En materia de justicia penal, la intervencin del Ministerio Pblico
alcanza un alto grado de justifcacin dada la naturaleza pblica de los
intereses que se hallan en juego en estos procesos, cuya tutela debe co-
rresponderle a un organismo especializado. Son ejemplo de dichos intere-
ses, la persecucin y represin de los delitos y la defensa de los derechos
fundamentales de los ciudadanos, como son la libertad y la vida.
En cambio, en el mbito de los procesos civiles, donde los intereses
en conficto son principalmente de orden privado, la intervencin del
Ministerio Pblico, organismo cuyo fn es la defensa de la legalidad y
de los intereses sociales o pblicos, no resulta generalmente necesaria.
Solo se justifca su intervencin cuando junto con los intereses de orden
67
privado, exista tambin un inters de orden pblico que merezca tutela
especial. Lo cierto es que en el campo del Derecho Civil, y en el Derecho
privado en general, existen claras manifestaciones de inters pblico que
justifcan la intervencin del MP en determinadas ocasiones.
En el proceso contencioso-administrativo, que como sabemos, fue es-
cindido del Cdigo Procesal Civil, la intervencin del Ministerio Pblico
tambin es limitada. En efecto, en los procesos civiles la intervencin del
Ministerio Pblico es de tres maneras:
A. Como parte.- La calidad de parte le permite al Ministerio
Pblico intervenir directamente en el proceso como sujeto princi-
pal, presentar todos los medios probatorios tendientes a dilucidar
la cuestin controvertida, as como presentar los escritos perti-
nentes e interponer todos los recursos impugnatorios contempla-
dos en ley. Signifca adems que sobre dicho organismo recaer
la carga de la prueba respecto a los hechos que pretenda demos-
trar en las acciones civiles que ejercite. Este organismo interviene
como parte, por ejemplo, en los procesos de nulidad de matrimo-
nio y separacin convencional.
B. Como tercero con inters.- El Ministerio Pblico acta como
tercero con inters cuando la ley dispone que en un determinado
proceso aquel debe ser citado. En estos casos dicho organismo
tiene todas las facultades que la ley procesal confere a los terce-
ros con inters legtimo que intervienen en un proceso civil. Un
ejemplo de este tipo de intervencin lo observamos en los casos
de ampliacin y modifcacin del fn fundacional, recogidos en el
artculo 108 del Cdigo Civil.
C. Como dictaminador.- En la mayora de procesos donde inter-
viene, el ministerio cumple una funcin dictaminadora, lo que
implica que despus de actuados los medios probatorios y antes
de que se expida sentencia, dicho ente emitir dictamen opinando
respecto de lo actuado y probado en el proceso. Cabe sealar que
solo por ley puede determinarse el deber de emitir dictamen, por
ejemplo, en los procesos en donde sea parte un ausente o en los
procesos que ventilen derechos o intereses morales o econmicos
los menores o incapaces.
68
Por su parte, en el proceso contencioso-administrativo el Ministerio
Pblico interviene de la siguiente manera:
A. Como dictaminador, antes de la expedicin de la resolucin
fnal y en casacin. En este caso, vencido el plazo de 15 das para
emitir dictamen, devolver el expediente con o sin l, bajo res-
ponsabilidad funcional. Cuando el Ministerio Pblico intervenga
como dictaminador, el rgano jurisdiccional le notifcar obliga-
toriamente con la resolucin que pone fn a la instancia o con la
que resuelve la casacin, segn sea el caso.
B. Como parte, cuando se trate de intereses difusos, de conformi-
dad con las leyes de la materia.
Como se observa no se regula la intervencin del Ministerio
Pblico como tercero con inters, su intervencin como parte
se reduce solo a los casos de intereses difusos y su intervencin
como dictaminador es necesario en todos los casos.
3. La falta del dictamen en el proceso contencioso-adminis-
trativo ocasiona la nulidad del proceso?
Como observamos el Ministerio Pblico interviene ordinariamente en
el proceso contencioso-administrativo como dictaminador. Se ha previsto
como necesaria su intervencin debido a que en este proceso se analizan
las actuaciones de la Administracin Pblica.
Si bien es cierto, el dictamen tiene la particularidad de ser meramente
ilustrativo, no condicionando la decisin fnal del magistrado que conoce
del proceso, la omisin del dictamen debera causar la nulidad procesal,
salvo cuando la ley seale expresamente lo contrario (Mesinas Montero,
Federico. El Ministerio Pblico y los procesos civiles. En: Actualidad
Jurdica, tomo 73, Gaceta Jurdica, diciembre, 1999).
En efecto, de una lectura sistemtica de los artculos 16 del TUO,
113, 114 y 116 del Cdigo Procesal Civil, la emisin del dictamen es un
deber del fscal y una pieza esencial para el proceso.
69
Sin embargo, es preciso sealar que con las ltimas modifcacio-
nes llevadas a cabo por el Decreto Legislativo N 1067, el artculo 16
del TUO establece un plazo perentorio de quince das hbiles para que
el Ministerio Pblico emita dictamen; asimismo, dispone que vencido
el referido plazo dicho organismo debe devolver el expediente con o sin
dictamen, bajo responsabilidad funcional. Es decir, se ha derogado la dis-
posicin sobre el carcter obligatorio del dictamen y con ello cabra la
discusin de si esta omisin implica que ya no es obligatorio el dictamen.
Aunque no se puede responsabilizar exclusivamente al Ministerio
Pblico por la excesiva demora en el trmite de los procesos contencioso-
administrativos, ciertamente la demora de este organismo en emitir sus
dictmenes contribua a dicha defciencia, ya que, en tanto no cumpliera
con emitir dicho documento, el proceso no poda ser sentenciado.
Es menester sealar que la Defensora del Pueblo ha sentado posicin
sobre la inconveniencia de continuar con la participacin del Ministerio
Pblico en el proceso contencioso-administrativo, entre otras razones, por
el tiempo que demora en emitir su dictamen. En tal sentido, de acuerdo
con la informacin sistematizada por dicha institucin para elaborar su
Informe Defensorial N 121, se determin que entre la fecha de envo
del expediente judicial a la fscala y su regreso con el dictamen emitido
se registr un promedio de 79 das. Adems, en el 26% de las veces, la
espera es mayor a tres meses. El contraste es notable con respecto a los
plazos legales. Segn la Ley que regula el proceso contencioso-adminis-
trativo, el tiempo para la emisin del dictamen fscal es de cinco das en
el proceso sumarsimo y de 15 en el proceso especial.
Asimismo, la Defensora del Pueblo, a travs del citado informe,
ha podido determinar que, en la prctica, la emisin del respectivo
dictamen fscal agrega poco valor al proceso. El razonamiento jurdico
que exponen es limitado. En la motivacin del dictamen suele ser poco
comn citar normas muy especfcas o complementarias que sean trans-
cendentes para dar una apreciacin objetiva sobre el derecho reclama-
do. (Defensora del Pueblo. Propuestas para una reforma de la justicia
contencioso-administrativa desde la perspectiva del acceso a la justicia,
Informe Defensorial N 121, Lima, junio de 2007, pp. 126-127).
70
Asimismo, debe sealarse que, como resultado de la reforma del pro-
ceso contencioso-administrativo, la participacin del Ministerio Pblico
solamente se mantiene en el caso del proceso especial, habiendo sido
suprimida en el nuevo proceso urgente, que sustituye al proceso suma-
rsimo. As pues, la reforma realizada, a nuestro juicio, puede tener un
gran impacto en hacer ms clere el proceso contencioso-administrativo,
ya que obligar a los funcionarios del Ministerio Pblico a emitir sus dic-
tmenes con mayor rapidez y diligencia o, en caso contrario, su no emi-
sin dejar de ser un obstculo para que el rgano jurisdiccional dicte
sentencia.
En ese sentido, si en el proceso se omiti el dictamen, deber iden-
tifcarse quin fue el responsable de dicha omisin pues al fnal ello per-
judica a los justiciables al dilatarse el proceso debido a la nulidad de los
actuados por la omisin. Cabe recordar que de acuerdo con el artculo
118 del Cdigo Procesal Civil, el representante del Ministerio Pblico es
responsable civilmente cuando en el ejercicio de sus funciones acta con
negligencia, dolo o fraude, y el proceso se sujetar al trmite que corres-
ponde al de responsabilidad civil de los jueces.
4. Cmo es la representacin y defensa de las entidades
administrativas?
El artculo 17 del TUO seala que la representacin y defensa de las
entidades administrativas estar a cargo de la Procuradura Pblica com-
petente o, cuando lo seale la norma correspondiente, por el representante
judicial de la entidad debidamente autorizado.
Esta disposicin debe integrarse con lo regulado por el Decreto
Legislativo N 1068, Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurdica
del Estado y su reglamento que establecen el marco legal general para la
defensa de las entidades administrativas.
Por otro lado, el TUO establece como un deber de todo representan-
te judicial de las entidades administrativas, que dentro del trmino para
contestar la demanda, ponga en conocimiento del titular de la entidad su
opinin profesional motivada sobre la legalidad del acto impugnado, re-
comendndole las acciones necesarias en caso de que considere proce-
dente la pretensin.
71
5. Contra quin se dirige la demanda?
De acuerdo con el artculo 15 del TUO, la demanda contencioso-ad-
ministrativa puede ser dirigida contra:
1. La entidad administrativa que expidi en ltima instancia el acto
o la declaracin administrativa impugnada.
2. La entidad administrativa cuyo silencio, inercia u omisin es ob-
jeto del proceso.
3. La entidad administrativa cuyo acto u omisin produjo daos y
su resarcimiento es discutido en el proceso.
4. La entidad administrativa y el particular que participaron en un
procedimiento administrativo trilateral.
5. El particular titular de los derechos declarados por el acto cuya
nulidad pretenda la entidad administrativa que lo expidi en el
supuesto previsto en el segundo prrafo del artculo 13 de la pre-
sente Ley.
REPRESENTACIN Y DEFENSA DE LAS ENTIDADES ADMINISTRATIVAS
Estar a cargo de la Procura-
dura Pblica competente o,
cuando lo seale la norma co-
rrespondiente, por el represen-
tante judicial de la entidad de-
bidamente autorizado.
Dentro del trmino para contestar
la demanda, pondr en conoci-
miento del titular de la entidad
su opinin profesional motivada
sobre la legalidad del acto impug-
nado, recomendndole las accio-
nes necesarias en caso de que con-
sidere procedente la pretensin.
Deber especial
del representante
Representacin
de las entidades
administrativas
Representacin
72
6. La entidad administrativa que expidi el acto y la persona en
cuyo favor se deriven derechos de la actuacin impugnada en el
supuesto previsto en el segundo prrafo del artculo 13 de la pre-
sente Ley.
7. Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que presten servi-
cios pblicos o ejercen funcin administrativa, en virtud de con-
cesin, delegacin o autorizacin del Estado estn incluidas en
los supuestos previstos precedentemente, segn corresponda.
Es importante sealar cules son las entidades de la Administracin
Pblica que pueden actuar como sujetos pasivos en el proceso:
Poder Ejecutivo, ministerios y organismos pblicos descen-
tralizados.
Poder Legislativo, salvo en lo referente a la funcin parla-
mentaria.
Poder Judicial, con excepcin de las actuaciones y resoluciones
propias de la funcin jurisdiccional.
Gobiernos regionales.
Gobiernos locales.
Los organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las
leyes conferan autonoma.
Las dems entidades y organismos, proyectos y programas del
Estado, que realicen sus actividades en virtud de potestades
administrativas.
Las personas jurdicas de rgimen privado que prestan servicios
pblicos o ejercen funcin administrativa, en virtud de concesin,
delegacin o autorizacin del Estado.
73
PROCEDENCIA Y ADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA
CAPTULO V
1. Qu es la demanda contencioso-administrativa?
La demanda, como primer acto procesal, tiene una trascedental im-
portancia en el desarrollo de la relacin jurdica procesal. Adems de
constituir el vehculo a travs del cual el actor plantea sus pretensiones,
constituye una limitacin a los poderes del juzgador, pues este deber li-
mitarse a resolver lo que se est planteando en la demanda; no puede ir
ms all de la voluntad del actor, y correlativamente a la del demandado
quien tiene similar derecho.
En lo que respecta especfcamente a la demanda contencioso-admi-
nistrativa, es preciso sealar que esta origina un proceso judicial de tipo
jurisdiccional y no administrativo, que se tramita ante el Poder Judicial a
travs del cual se pretende cuestionar una omisin o exceso en que incu-
rre la Administracin Pblica.
Cul es el objeto de la demanda contencioso-administrativa?
El objeto de la demanda contencioso-administrativa es declarar la
invalidez o inefcacia de la resolucin administrativa; a su vez, el
proceso contencioso-administrativo implica un control judicial de la
legalidad y constitucionalidad de los actos y hechos administrativos
de carcter y efecto particular a fn de dejar sin efecto las arbitra-
riedades y abusos que haya cometido la Autoridad Administrativa
(A.V. N 325-201-Lima. 07/07/2003).
74
Qu se determina en el proceso contencioso-administrativo?
Que, versando la accin sobre un aspecto litigioso, en el cual se trata
de discernir sobre la validez de las resoluciones que causan estado
en materia laboral, emitidas por autoridad competente en un proce-
dimiento administrativo regular, ello debe dilucidarse en sede judi-
cial a travs de la accin contencioso-administrativa, conforme lo
previsto en el artculo 148 de la Carta Poltica del Estado de 1993,
donde se determina la legalidad o ilegalidad de los actos administra-
tivos cuestionados (Exp. N 288-96-AA/TC. 23/09/1997).
2. Cules son los plazos para demandar en el proceso
Los plazos para demandar en el proceso contencioso-administrativo
son los siguientes:
1. El plazo ser de tres meses contando desde el conocimiento o
notifcacin de la actuacin impugnada, lo que ocurra primero,
cuando el objeto de la impugnacin sea cualquiera de las siguien-
tes actuaciones:
- Los actos administrativos y cualquier otra declaracin
administrativa.
- La actuacin material que no se sustenta en acto admi-
nistrativo.
- La actuacin material de ejecucin de actos administrati-
vos que transgrede principios o normas del ordenamiento
jurdico.
- Las actuaciones u omisiones de la Administracin Pblica
respecto de la validez, efcacia, ejecucin o interpretacin de
los contratos de la Administracin Pblica, con excepcin
de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a
ley, someter a conciliacin o arbitraje la controversia.
75
- Las actuaciones administrativas sobre el personal depen-
diente al servicio de la Administracin Pblica.
2. Cuando la ley faculte a las entidades administrativas a iniciar el
proceso contencioso-administrativo de conformidad al segundo
prrafo del artculo 13 del TUO, el plazo ser el establecido en
la Ley de Procedimiento Administrativo General, salvo dispo-
sicin legal que establezca plazo distinto. Cabe recordar que el
segundo prrafo del artculo 13 regula la legitimidad para obrar
activa de la entidad pblica facultada por ley para impugnar cual-
quier actuacin administrativa que declare derechos subjetivos,
previa expedicin de resolucin motivada en la que se identifque
el agravio que aquella produce a la legalidad administrativa y al
inters pblico, y siempre que haya vencido el plazo para que la
entidad que expidi el acto declare su nulidad de ofcio en sede
administrativa.
3. Cuando se trate de silencio administrativo negativo, se observa-
r lo establecido en el numeral 188.5 del artculo 188 de la Ley
N 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, el
cual establece que: El silencio administrativo negativo no inicia
el cmputo de plazos ni trminos para su impugnacin.
Carece de efcacia el pronunciamiento hecho por la Admi-
nistracin una vez que fue notifcada con la demanda. Si el acto
expreso se produce antes de dicha notifcacin, el rgano juris-
diccional podr, a solicitud del actor, incorporar como pretensin
la impugnacin de dicho acto expreso o concluir el proceso.
Cuando se trate de inercia o cualquier otra omisin de las entida-
des distinta del silencio administrativo negativo, no se computar
plazo para interponer la demanda.
4. Cuando se trate de silencio administrativo positivo por transcur-
so del plazo previsto en la Ley del Procedimiento Administrativo
General o por normas especiales, el plazo para el tercero legiti-
mado ser de tres meses.
76
5. Cuando se pretenda impugnar actuaciones materiales que no se
sustenten en actos administrativos el plazo ser de tres meses a
contar desde el da siguiente en que se tom conocimiento de las
referidas actuaciones.
Cuando la pretensin sea planteada por un tercero al procedi-
miento administrativo que haya sido afectado con la actuacin
administrativa impugnable, los plazos previstos en el presente
artculo sern computados desde que el tercero haya tomado co-
nocimiento de la actuacin impugnada.
Cul es el plazo para interponer la demanda contencioso-
administrativa?
El plazo previsto para interponer la demanda contencioso-adminis-
trativa es de quince das hbiles, computados a partir del da siguien-
te de efectuada la notifcacin certifcada de la resolucin al deudor
tributario (A.V. N 155-2002-Piura. 14/07/2003).
La interposicin de la demanda ante rgano incompetente
puede suspender o interrumpir el plazo para demandar por la
va contenciosa administrativa?
Los errores o defectos procesales imputables exclusivamente a la
parte accionante, como es la interposicin de la demanda ante un
rgano incompetente, aun cuando se hubiese efectuado dentro del
plazo legal, no puede servir de sustento para la suspensin o inte-
rrupcin del plazo de caducidad que por ley est prohibido; por con-
siguiente, al haberse interpuesto la nueva demanda ante el rgano
competente pero vencido el citado plazo, deviene improcedente por
extempornea (Exp. N 1214-98. 07/09/1999).
3. Los plazos para demandar en el proceso contencioso-ad-
ministrativo son de caducidad o prescripcin?
Los plazos para demandar en el proceso contencioso-administrativo
son plazos de caducidad y no de prescripcin (ltimo prrafo del artculo
77
19 del TUO). Esta eleccin legislativa es importante, pues las consecuen-
cias jurdicas de la prescripcin y la caducidad son bastante relevantes.
En efecto, al ser un plazo de caducidad el juez debe pronunciarse de
ofcio sobre este plazo. En cambio, si fuera un plazo de prescripcin, el
juez estara proscrito de pronunciarse de ofcio y, ms bien, debera es-
perar a que se presente la excepcin correspondiente de prescripcin.
Asimismo, los plazos de prescripcin tienen causales establecidas de
suspensin e interrupcin en los artculos 1994 y 1996, respectivamente.
En cambio, los plazos de caducidad no son susceptibles de interrupcin
y solo pueden suspenderse por una causal: mientras sea imposible re-
clamar el derecho ante Tribunal peruano. Por ltimo, quiz la diferen-
cia ms importante es que con el plazo de prescripcin no se extingue
el derecho, por lo que el benefciario con el plazo puede renunciar a l
mediante la renuncia expresa o tcita (por ejemplo, al no oponer la excep-
cin correspondiente). Por el contrario, la caducidad extingue de manera
radical el derecho no importando la actuacin u omisin del benefciario
con el plazo.
Como se ve, las consecuencias jurdicas de que los plazos en el pro-
ceso contencioso-administrativo sean de caducidad son muy importantes,
y, por ello, deben tenerse muy en cuenta.
La huelga del Poder Judicial suspende o interrumpe el plazo de
caducidad de la accin contenciosa administrativa?
El cmputo del plazo de caducidad para el ejercicio de esta accin
contencioso-administrativa es de tres meses previsto en el numeral
1 del art. 17 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo a
contar desde el conocimiento o notifcacin del acto material. Si se
seala que hubo huelga de los trabajadores del Poder Judicial, este
sin embargo no interrumpe ni suspende, por cuanto fue en el deve-
nir interior del plazo; distinta sera la fgura, si a la fecha de inter-
posicin de la demanda el Poder Judicial se encontrara en huelga,
caso en el que podra ser factible tener en cuenta lo sealado en el
art. 2005 del Cdigo Civil en cuanto que permite la interrupcin
78
o suspensin del plazo de caducidad, en el caso de lo previsto en
el inciso 8 del art. 1994 del Cdigo Sustantivo, es decir, mientras
sea imposible reclamar el derecho ante un Tribunal peruano (Cas.
N 2094 2004-Piura. 23/01/2007).
Si no se cumple con el plazo para presentar la demanda conten-
cioso-administrativa la demanda es improcedente?
Se encuentra insufcientemente motivada la resolucin que declara
improcedente por caducidad la demanda contencioso-administrativa
interpuesta por la Administracin, si se aplica el plazo regulado por
el artculo 541 inciso 3 del Cdigo Procesal Civil (Cas. N 0298-
2005-La Libertad. 17/03/2006).
Desde qu momento se computa el plazo para la demanda
De acuerdo con el art. 2 incisos tres y cuatro de la Ley N 27584,
los principios de favorecimiento del proceso y de suplencia de ofcio
exigen que el juez advirtiese no solo el texto del petitorio sino el de
los fundamentos del mismo y los anexos de la demanda, de manera
que computase el plazo para la interposicin de la demanda desde la
fecha en que se venci el respectivo plazo administrativo para resol-
ver el recurso de reconsideracin, tal como lo exige el art. 17 inciso
tercero de la Ley N 27584 (Cas. N 2605-2005-Lima. 13/05/2007).
4. Es requisito para interponer la demanda contencioso-ad-
ministrativa agotar la va administrativa?
S. La exigencia de agotar la va administrativa se fundamenta en
el artculo 148 de la Constitucin, que establece que son susceptibles
de impugnacin a travs del proceso contencioso-administrativo las re-
soluciones administrativas que causan estado. En tal sentido, el artculo
18 de la LPCA (actualmente numerado como artculo 20 del TUO), dis-
pone que es requisito de procedencia de la demanda el agotamiento de
la va administrativa, conforme a las reglas de la Ley de Procedimiento
Administrativo General.
79
En esta ley, el artculo 218 es el que regula lo concerniente a los casos
de agotamiento de la va administrativa, estos son los siguientes:
a. El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnacin
ante una autoridad u rgano jerrquicamente superior en la va
administrativa o cuando se produzca silencio administrativo ne-
gativo, salvo que el interesado opte por interponer recurso de
reconsideracin, en cuyo caso la resolucin que se expida o el
silencio administrativo producido con motivo de dicho recurso
impugnativo agota la va administrativa.
b. El acto expedido o el silencio administrativo producido con mo-
tivo de la interposicin de un recurso de apelacin en aquellos
casos en que se impugne el acto de una autoridad u rgano some-
tido a subordinacin jerrquica.
c. El acto expedido o el silencio administrativo producido con
motivo de la interposicin de un recurso de revisin, nica-
mente en los casos a que se refere el artculo 210 de la Ley de
Procedimiento Administrativo General.
d. El acto que declara de ofcio la nulidad o revoca otros actos ad-
ministrativos en los casos a que se referen los artculos 202 y
203 de la Ley de Procedimiento Administrativo General.
e. Los actos administrativos de los tribunales o consejos administra-
tivos regidos por leyes especiales.
Ahora bien, es preciso sealar que en nuestro pas, lamentablemen-
te, los rganos jurisdiccionales optaron por un criterio interpretativo muy
formalista respecto de dichas disposiciones, afectando el principio de
favorecimiento del proceso (recogido en forma expresa en el artculo 2,
inciso 3 del TUO), en virtud del cual se exige al juez la admisin de la
demanda en caso de duda razonable sobre la procedencia de la demanda
o falta de precisin del marco legal respecto del agotamiento de la va
previa. Ello hizo necesario que el artculo 20 del TUO establezca excep-
ciones a la exigencia del agotamiento de la va previa, en tres casos pun-
tuales que cuentan con la respectiva justifcacin.
80
Cuando se declara improcedente el amparo por existir una va
igualmente satisfactoria el expediente debe ser devuelto?
Cuando se estime improcedente una demanda de amparo, por
existir una va especfca igualmente satisfactoria, el Tribunal
Constitucional tiene establecido en su jurisprudencia que el expe-
diente debe ser devuelto al juzgado de origen para que lo admita
como proceso contencioso-administrativo, de ser l mismo el rgano
jurisdiccional competente, o remitirse a quien corresponda para su
conocimiento (Exp. N 1539-2006-PA/TC. 27/03/2007).
Cuando se estime improcedente la demanda de amparo por existir
una va especfca igualmente satisfactoria, el TC tiene establecido
en su jurisprudencia (STC N 2802-2005-PA/TC, fundamentos 16 y
17) que el expediente debe ser devuelto al juzgado de origen para
que lo admita como proceso contencioso-administrativo, de ser
l mismo el rgano jurisdiccional competente, o remitirse a quien
corresponda para su conocimiento (Exp. N 1827-2006-PA/TC.
13/04/2007).
5. Cules son las excepciones al agotamiento de la va
administrativa?
No ser exigible el agotamiento de la va administrativa en los si-
guientes casos:
1. Cuando la demanda sea interpuesta por una entidad administrati-
va en el supuesto excepcional contemplado en el segundo prrafo
del artculo 13 del TUO, por el cual las entidades administrativas
tiene legitimidad para obrar e impugnar cualquier actuacin ad-
ministrativa que declare derechos subjetivos.
2. Cuando en la demanda se formule como pretensin que se orde-
ne a la Administracin Pblica la realizacin de una determinada
actuacin a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o
81
en virtud de acto administrativo frme. En este caso, el interesado
deber reclamar por escrito ante el titular de la respectiva entidad
el cumplimiento de la actuacin omitida. Si en el plazo de quince
das a contar desde el da siguiente de presentado el reclamo no
se cumpliese con realizar la actuacin administrativa, el interesa-
do podr presentar la demanda correspondiente.
3. Cuando la demanda sea interpuesta por un tercero al procedi-
miento administrativo en el cual se haya dictado la actuacin
impugnable.
4. Cuando la pretensin planteada en la demanda est referida al
contenido esencial del derecho a la pensin y haya sido denegada
en la primera instancia de la sede administrativa.
6. Cules son los efectos que produce la presentacin de la
demanda contencioso-administrativa?
En el TUO no se regula expresamente cules son los efectos que pro-
duce la sola presentacin de la demanda contencioso-administrativa, sin
embargo, de una lectura conjunta con el Cdigo Procesal Civil podra
afrmarse que constituyen sus efectos:
1. Prrroga tcita de la competencia (art. 26 CPC).
2. Queda fjada la competencia del juez (perpetuatio iurisdictionis):
cualquier modifcacin, de hecho o de derecho, posterior a la in-
terposicin de la demanda ser indiferente para los efectos de la
competencia del juez, salvo que la ley establezca expresamente
lo contrario (art. 8 CPC).
3. Queda fjado el objeto del proceso.
7. La demanda puede modificarse o ampliarse?
El artculo 16 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo,
referido a la modifcacin y ampliacin de la demanda, dispona que la
demanda se poda modifcar antes de que esta sea notifcada. Tambin
82
dispona que la demanda poda ampliarse antes de la expedicin de la
sentencia, cuando se produzcan nuevas actuaciones impugnables que sean
consecuencia directa de aquella o aquellas que sean objeto del proceso, y
siempre que el demandante haya reservado tal derecho en la demanda. En
estos casos, se deba correr traslado a la parte demandada por el trmino
de tres das.
El Decreto Legislativo N 1067 modifc el texto del citado artculo
(actualmente numerado como artculo 18 del TUO), bsicamente para de-
rogar la disposicin que exiga que el demandante, en su demanda, reser-
ve el derecho de ampliacin de demanda. Por lo tanto, ya no es exigible
reservar el derecho de ampliacin de la demanda para poder ejercerlo en
caso necesario.
De esta manera, el rgimen del proceso contencioso-administrativo
se ha diferenciado del rgimen establecido por el Cdigo Procesal Civil,
cuyo artculo 428 mantiene la exigencia de que se reserve el derecho de
ampliacin de la demanda, en los casos que se requiera ampliar la cuanta
de lo pretendido frente al vencimiento de nuevos plazos o cuotas origina-
das en la misma relacin obligacional.
Por otro lado, es importante resaltar que a diferencia de lo regulado
por el CPC, en el TUO no se hace mencin a la posibilidad de que el de-
mandado que formula reconvencin tenga tambin los derechos de modi-
fcacin y ampliacin de la demanda. Sin embargo, esta omisin no debe
implicar que el reconvincente no ostente estos derechos en aplicacin su-
pletoria del ltimo prrafo del artculo 428 del CPC: Iguales derechos
de modifcacin y ampliacin tiene el demandado que formula reconven-
cin, adems porque el principio de igualdad procesal debe regir en toda
actividad procesal.
8. Cmo se califica la demanda?
Al igual que en el sistema del Cdigo Procesal Civil, en el proceso
contencioso-administrativo se exige al juez que califque liminarmente la
demanda. La califcacin versa sobre dos aspectos: que la demanda rena
los requisitos de admisibilidad y que cumpla con los presupuestos de
83
procedencia. As lo establece el artculo 128 del Cdigo Procesal Civil,
de aplicacin supletoria a este proceso, al sealar que El juez declara
la inadmisibilidad de un acto procesal cuando carece de un requisito de
forma o este se cumple defectuosamente. Declara su improcedencia si la
omisin o defecto es de un requisito de fondo.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta el principio pro actione o de fa-
vorecimiento del proceso, por medio del cual en caso de que el juez tenga
cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda,
deber preferir darle trmite.
9. Cules son los requisitos de admisibilidad de la demanda
De acuerdo con lo normado en el artculo 22 del TUO, sin perjuicio
de lo dispuesto en los artculos 424 y 425 del Cdigo Procesal Civil, son
requisitos especiales de admisibilidad de la demanda los siguientes:
1. El documento que acredite el agotamiento de la va administra-
tiva, salvo las excepciones contempladas en el artculo 21 del
TUO, que prev los casos en que no es exigible el agotamiento
de la va administrativa.
2. En el supuesto contemplado en el segundo prrafo del artculo 13
del TUO, referido a la legitimidad para obrar activa de la entidad
pblica facultada por ley para impugnar cualquier actuacin ad-
ministrativa que declare derechos subjetivos, previa expedicin
de resolucin motivada en la que se identifque el agravio que
aquella produce a la legalidad administrativa y al inters pblico,
y siempre que haya vencido el plazo para que la entidad que ex-
pidi el acto declare su nulidad de ofcio en sede administrativa;
la entidad administrativa que demande sus propios actos deber
acompaar el expediente de la demanda.
Adems de los requisitos especiales de admisibilidad es necesario
contar con los requisitos generales regulados en los artculos 424 y 425
del Cdigo Procesal Civil. En efecto, de acuerdo con el CPC, la demanda
se presentar por escrito y contendr:
84
1. La designacin del juez ante quien se interpone.
2. El nombre, datos de identidad, direccin domiciliaria y domicilio
procesal del demandante.
3. El nombre y direccin domiciliaria del representante o apoderado
del demandante, si no puede comparecer o no comparece por s
mismo.
4. El nombre y direccin domiciliaria del demandado. Si se ignora
esta ltima, se expresar esta circunstancia bajo juramento que se
entender prestado con la presentacin de la demanda.
5. El petitorio, que comprende la determinacin clara y concreta de
lo que se pide.
6. Los hechos en que se funde el petitorio, expuestos enumerada-
mente en forma precisa, con orden y claridad.
7. La fundamentacin jurdica del petitorio.
8. El monto del petitorio, salvo que no pudiera establecerse.
9. La indicacin de la va procedimental que corresponde a la
demanda.
10 Los medios probatorios.
11. La frma del demandante o de su representante o de su apodera-
do y la del abogado, la cual no ser exigible en los procesos de
alimentos. El secretario respectivo certifcar la huella digital del
demandante analfabeto.
85
Adems, constituyen anexos necesarios de la demanda:
1. Copia legible del documento de identidad del demandante y, en
su caso, del representante.
2. El documento que contiene el poder para iniciar el proceso, cuan-
do se acte por apoderado.
3. La prueba que acredite la representacin legal del demandante, si
se trata de personas jurdicas o naturales que no pueden compare-
cer por s mismas.
4. La prueba de la calidad de heredero, cnyuge, curador de bienes,
administrador de bienes comunes, albacea o del ttulo con que
acte el demandante, salvo que tal calidad sea materia del con-
ficto de intereses y en el caso del procurador ofcioso.
5. Todos los medios probatorios destinados a sustentar su petitorio,
indicando con precisin los datos y lo dems que sea necesario
para su actuacin. A este efecto acompaar por separado plie-
go cerrado de posiciones, de interrogatorios para cada uno de los
testigos y pliego abierto especifcando los puntos sobre los que
versar el dictamen pericial, de ser el caso.
6. Los documentos probatorios que tuviese en su poder el deman-
dante. Si no se dispusiera de alguno de estos, se describir su
contenido, indicndose con precisin el lugar en que se encuen-
tran y solicitndose las medidas pertinentes para su incorporacin
al proceso.
De no cumplirse con estos requisitos, el juez ordenar al demandante
subsanar la omisin o defecto en el plazo no mayor de 10 das. Si el de-
mandante no cumpliera con lo ordenado, el juez rechazar la demanda y
ordenar el archivo del expediente.
86
10. Cundo ser declarada inadmisible la demanda?
Aunque no se regula de manera expresa en el TUO, de acuerdo con
el artculo 426 del Cdigo Procesal Civil, de aplicacin supletoria al pro-
ceso contencioso-administrativo, las causales por las que el juez declara
la inadmisibilidad de la demanda son:
1. No tenga los requisitos legales establecidos en el Cdigo Procesal
Civil (los generales del art. 130 y los especfcos del 424) ni los
especiales establecidos en el TUO.
2. No se acompaen los anexos exigidos por la ley (los del art. 425
y 133 del CPC).
3. El petitorio sea incompleto o impreciso. Si bien ello ya estara in-
cluido en la causal del inc. 1, la ley ha querido resaltar este requisi-
to de la demanda tan trascendente para la determinacin de lo que
ser objeto de decisin (el fallo debe corresponder al petitorio).
4. La va procedimental propuesta no corresponde a la natura-
leza del petitorio o al valor de este, salvo que la ley permita su
adaptacin.
REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD
Lo dispuesto por los artculos
424 y 425 del Cdigo Procesal
Civil.
El documento que acredite el ago-
tamiento de la va administrativa,
salvo las excepciones contempla-
das por la ley.
La entidad administrativa que de-
manda la nulidad de sus propios
actos deber acompaar el expe-
diente de la demanda.
Requisitos de
admisibilidad
Requisitos
generales
Requisitos
especiales
87
Si el juez declara inadmisible la demanda, ello no trae ms conse-
cuencia que el que se le conceda al demandante un plazo, que no exce-
der de diez das, para que se subsanen los defectos advertidos. Si no se
subsanan dice el prrafo fnal del art. 426, el juez rechazar la de-
manda y ordenar el archivo del expediente. En realidad no rechaza la
demanda, sino que determina que en defnitiva esta no es admisible. La
declaracin de inadmisibilidad no produce ms efecto que el que la de-
manda no produzca su efecto natural: iniciar el proceso, por lo cual nada
impide su replanteo.
11. Cules son los requisitos de procedencia de la demanda
La demanda contencioso-administrativa ser declarada improcedente
en los siguientes supuestos:
1. Cuando sea interpuesta contra una actuacin no contemplada
en el artculo 4 del TUO. Conforme a este artculo 4, son im-
pugnables mediante el proceso contencioso-administrativo toda
actuacin realizada en ejercicio de potestades administrativas,
concretamente: 1) Los actos administrativos y cualquier otra de-
claracin administrativa, 2) El silencio administrativo, la inercia
y cualquier otra omisin de la Administracin Pblica, 3) La
actuacin material que no se sustenta en acto administrativo, 4)
La actuacin material de ejecucin de actos administrativos que
transgrede principios o normas del ordenamiento jurdico, 5) Las
actuaciones u omisiones de la Administracin Pblica respecto de
la validez, efcacia, ejecucin o interpretacin de los contratos de
la Administracin Pblica, con excepcin de los casos en que es
obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliacin o
arbitraje la controversia, 6) Las actuaciones administrativas sobre
el personal dependiente al servicio de la Administracin Pblica.
2. Cuando se interponga fuera de los plazos exigidos en la Ley. El
vencimiento del plazo para plantear la pretensin por parte del
administrado, impide el inicio de cualquier otro proceso judicial
con respecto a la misma actuacin impugnable.
88
3. Cuando el administrado no haya cumplido con agotar la va ad-
ministrativa, salvo las excepciones previstas legalmente.
Al respecto, cabe sealar que el artculo 218 de la Ley N 27444,
en su inciso 218. 1, prescribe que los actos administrativos que
agotan la va administrativa podrn ser impugnados ante el Poder
Judicial mediante el proceso contencioso-administrativo a que
se refere el artculo 148 de la Constitucin Poltica del Estado,
de acuerdo con el cual las resoluciones administrativas que cau-
san estado son susceptibles de impugnacin mediante el proceso
contencioso-administrativo.
La Ley N 27444, en el artculo 218.2 precisa que son actos que
agotan la va administrativa:
a. El acto respecto del cual no proceda legalmente impugna-
cin ante una autoridad u rgano jerrquicamente superior
en la va administrativa o cuando se produzca silencio admi-
nistrativo negativo, salvo que el interesado opte por interpo-
ner recurso de reconsideracin, en cuyo caso la resolucin
que se expida o el silencio administrativo producido con
motivo de dicho recurso impugnativo agota la va adminis-
trativa; o
b. El acto expedido o el silencio administrativo producido con
motivo de la interposicin de un recurso de apelacin en
aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad u
rgano sometido a subordinacin jerrquica; o
c. El acto expedido o el silencio administrativo producido con
motivo de la interposicin de un recurso de revisin, ni-
camente en los casos a que se refere el artculo 210 de la
presente Ley; o
d. El acto que declara de ofcio la nulidad o revoca otros actos
administrativos en los casos a que se referen los artculos
202 y 203 de esta Ley; o
e. Los actos administrativos de los tribunales o consejos admi-
nistrativos regidos por leyes especiales.
89
4. Cuando exista otro proceso judicial o arbitral idntico, confor-
me a los supuestos establecidos en el artculo 452 del Cdigo
Procesal Civil. Se trata de la causal de improcedencia por litis-
pendencia o controversia pendiente de resolver. Al respecto, es
preciso sealar que el artculo 452 del CPC seala que hay iden-
tidad de procesos cuando las partes o quienes de ellos deriven sus
derechos, el petitorio y el inters para obrar, sean los mismos.
5. Cuando no se haya vencido el plazo para que la entidad admi-
nistrativa declare su nulidad de ofcio en el supuesto del segun-
do prrafo del artculo 13 del TUO. Cabe recordar que dicho
dispositivo establece que tambin tiene legitimidad para obrar
activa la entidad pblica facultada por ley para impugnar cual-
quier actuacin administrativa que declare derechos subjetivos;
previa expedicin de resolucin motivada en la que se identifque
el agravio que aquella produce a la legalidad administrativa y al
inters pblico, y siempre que haya vencido el plazo para que la
entidad que expidi el acto declare su nulidad de ofcio en sede
administrativa.
6. Cuando no se haya expedido la resolucin motivada a la que se
hace referencia en el segundo prrafo del artculo 13 del TUO.
7. En los supuestos previstos en el artculo 427 del Cdigo Procesal
Civil, supuestos de improcedencia que son:
a. El demandante carezca evidentemente de legitimidad para
obrar. Estar legitimado en la causa signifca tener derecho
a exigir que se resuelva sobre las peticiones formuladas en
la demanda; es decir, sobre la existencia o inexistencia del
Derecho material pretendido, ya sea por medio de sentencia
favorable o desfavorable.
b. El demandante carezca manifestamente de inters para
obrar. El inters para obrar consiste en la simple declaracin
de certeza positiva o negativa de que el actor recibir una
utilidad del proceso o cuando de la falta de la declaracin
de certeza, positiva o negativa, recibir un perjuicio. As, el
inters para obrar est dado por la relacin jurdica entre la
90
situacin antijurdica que se denuncia y la providencia que
se pide para ponerle remedio mediante la aplicacin del
derecho.
c. Advierta la caducidad del derecho. La caducidad es la ex-
tincin de las situaciones jurdicas por el vencimiento de un
plazo legal. Segn nuestro Cdigo Civil la caducidad extin-
gue la accin y el derecho, a diferencia de la prescripcin
que solo extinguira la accin pero no el derecho. Adems,
la caducidad puede declararse a pedido de parte o de ofcio,
a diferencia de la prescripcin que solo puede declararse a
pedido de parte. La caducidad, asimismo, no admite inte-
rrupcin ni suspensin (salvo el supuesto de suspensin por
imposibilidad de demandar en tribunales peruanos), mien-
tras la prescripcin tiene causales especfcas de suspensin
e interrupcin en los artculos 1994 y 1996 respectivamente.
Por otro lado, cabe sealar que al ser considerado como un
presupuesto procesal la vigencia del derecho cuya titulari-
dad se alega, el no pronunciamiento de la caducidad en el
auto admisorio no convalida el derecho extinto. Por el con-
trario, la caducidad vicia la relacin jurdico procesal por lo
que puede alegarse en cualquier estado del proceso, incluso
en la sentencia.
d. Carezca de competencia. La norma autoriza el rechazo in
limine de la demanda cuando la incompetencia del rgano
se infere en forma manifesta y evidente de la propia ex-
posicin de los hechos formulada por el actor. En efecto, la
competencia constituye uno de los presupuestos procesales,
esta se determina de acuerdo con criterios de materia, cuan-
ta, jerarqua, turno y territorio. No obstante, como seala
Ledesma (Comentarios al Cdigo Procesal Civil, Tomo II,
Ob. cit. p. 380), para nuestro Cdigo, constituyen presu-
puestos procesales la competencia por razn de materia,
cuanta, jerarqua y turno; en cambio, la competencia por
razn de territorio confgura solo un impedimento procesal,
que no se encuentra sujeto a trmite de ofcio sino nica-
mente cuando el demandado ha interpuesto la excepcin de
91
incompetencia ya que podra operar la prrroga tcita de la
competencia al contestar la demanda. Ello es atendible por-
que en orden descendente, la competencia por materia, es
absoluta e improrrogable; la competencia por cuanta o por
valor, tambin es absoluta; en cambio, la competencia por
territorio es prorrogable porque es dispositiva, est confada
a la autonoma de la voluntad, cuya vulneracin apenas pro-
duce nulidad relativa. Esta competencia se sanea por preclu-
sin, a travs de la prrroga tcita. As, la competencia terri-
torial es un criterio pragmtico, su fn tiene una connotacin
econmica de facilitar y acercar al juez justiciable, a los dos
o a alguno de ellos.
La incompetencia en razn de cuanta, jerarqua y materia
puede ser declarada no solo al momento de califcar la de-
manda sino en el saneamiento procesal; en ambas circuns-
tancias se archiva el proceso, pero con respuestas diversas
segn el momento procesal en que se declare.
e. No exista conexin lgica entre los hechos y el petitorio.
Este supuesto es excesivamente subjetivo, y por ende peli-
groso. El legislador busc evitar las demandas contradicto-
rias en s mismas o absurdas.
f. El petitorio fuese jurdica o fsicamente imposible. Se refe-
re a petitorios que de manera evidente no son tutelables jur-
dicamente. Son supuestos que no tienen relevancia jurdica,
debido a que el ordenamiento jurdico no ha previsto la po-
sibilidad de ser titular del derecho alegado o debido a que
de acuerdo con las leyes de la naturaleza dicha titularidad es
imposible.
g. Contenga una indebida acumulacin de pretensiones. La
acumulacin sirve para la satisfaccin de dos o ms preten-
siones en un mismo proceso. La razn que justifca la acu-
mulacin es la economa procesal (se evita con ello el gasto
de tiempo, esfuerzo y dinero) y la necesidad de evitar la po-
sibilidad de pronunciamientos contradictorios a que puede
92
conducir la sustentacin de pretensiones conexas en proce-
sos distintos.
Si el juez estimara que la demanda es manifestamente im-
procedente, la declarar de plano expresando los fundamen-
tos de su decisin y devolviendo los anexos. Finalmente,
cabe sealar que en el ltimo prrafo del artculo 427 del
CPC se establece que si la resolucin que declara la impro-
cedencia de la demanda es apelada, el juez pondr en co-
nocimiento del demandado el recurso interpuesto, siendo el
caso de que la resolucin superior que resuelve en defnitiva
la improcedencia de la demanda produce efectos para ambas
partes.
No obstante, es necesario mencionar que de acuerdo con el prin-
cipio de favorecimiento del proceso regulado en el artculo 2 in-
ciso 3 del TUO:
- El juez no podr rechazar liminarmente la demanda (conten-
ciosa administrativa) en aquellos casos en los que por falta
de precisin del marco legal exista incertidumbre respecto
del agotamiento de la va previa.
- En caso de que el juez tenga cualquier otra duda razonable
sobre la procedencia o no de la demanda, deber preferir
darle trmite.
Cundo procede la demanda contencioso-administrativa?
La demanda contencioso-administrativa solo procede cuando se
pretende algo contra la Administracin, y siempre que el susten-
to de dicho pedido se base en una actuacin que haya realizado
la Administracin en ejercicio de una prerrogativa regulada por
el Derecho Administrativo. Con lo cual la sola actuacin de la
Administracin no es impugnable por la va del proceso contencio-
so-administrativo, sino que se hace necesario que dicha actuacin
93
se encuentre regida por el Derecho Administrativo. De ello se des-
prende, que ante una actuacin de la Administracin que se sustente
en normas de diversa naturaleza, como el Derecho Civil, no pueda
plantearse un proceso contencioso-administrativo (Cas. N 2618-
2005 Tumbes. El Peruano, 30/11/2006).
La improcedencia de una pretensin importa la improcedencia
de la otra?
De una interpretacin literal del artculo 26 de la Ley N 27584, se
infere que la pretensin de indemnizacin de daos y perjuicios
se plantea como pretensin principal, de acuerdo a las reglas del
Cdigos Civil y Cdigo Procesal Civil, por lo que no resulta acumu-
lable a una demanda contenciosa administrativa, por ser de distinta
naturaleza; sin embargo, la indebida acumulacin a una demanda
contencioso-administrativa, no hace que esta sea improcedente, sino
que deber declararse improcedente solo la demanda acumulada de
indemnizacin, admitindose a trmite la demanda contenciosa ad-
ministrativa, en virtud del invocado principio de favorecimiento del
proceso (Cas. N 108-2005-Ica. 31/05/2006).
12. Cmo se califica positivamente la demanda contencioso-
administrativa?
Si la califcacin de la demanda es positiva, esto es, determina que la de-
manda rene los requisitos de admisibilidad y de procedibilidad (al estado de
la demanda) entonces el juez la admite, mediante un auto (art. 430 CPC).
Este es el llamado auto admisorio, que no solo determina la admi-
sin de la demanda, sino que tambin contiene adems el acto de trasla-
do (comunicacin de la demanda) al demandado, el emplazamiento, as
como el de tener por ofrecidos los medios probatorios ofrecidos por el
demandado.
13. Cules son los efectos del emplazamiento con la demanda?
El emplazamiento produce dos tipos de efectos:
94
a. Efectos procesales:
1. Litispendencia: lo que implica que no podr iniciarse otro
proceso idntico ante otro rgano jurisdiccional (art. 438
inc. 3 CPC);
2. Prevencin: consecuencia de la litispendencia. De haberse
iniciado dos procesos idnticos ante jueces distintos el juez
del proceso en donde se notifca primero el emplazamiento
es el competente para conocer tal asunto (art. 29 CPC);
3. Surgimiento en el demandado la carga de contestar la
demanda.
b. Efectos sustanciales.- Los principales son:
1. Cesa la presuncin de posesin de buena fe (art. 907 CC);
2. Constitucin en mora (art. 1333 CC);
3. Fenece la sociedad de gananciales (art. 319 CC), tratndose
de demandas de separacin de cuerpos, divorcio, nulidad de
matrimonio y de separacin de patrimonios.
4. La parte demandada queda impedida de cumplir con su
prestacin (art. 1428 CC), cuando se demande la resolucin
por incumplimiento.
5. Interrupcin de la prescripcin (art. 1996 CC y 438 inc. 4
CPC).
Los primeros cuatro se producen si es que la demanda es estima-
da. La interrupcin de la prescripcin se produce siempre.
14. Qu es la contestacin de la demanda?
En sentido lato por contestacin de la demanda debe entenderse toda
respuesta del demandado respecto de la demanda. En sentido estricto
es el escrito que recibe tal denominacin. Dicho escrito puede tener un
95
contenido no unvoco, pues el demandado tiene a su disposicin una
multiplicidad de opciones, como proponer excepciones, reconvenir o
allanarse.
El artculo 442 inc. 1 del Cdigo Procesal Civil (de aplicacin suple-
toria en el proceso contencioso-administrativo) seala cul es la forma
que debe asumir la contestacin de la demanda: se deben observar los
mismos requisitos previstos para la demanda.
15. Qu actitud puede tener el demandado frente al proceso
El demandado puede contestar la demanda, reconvenir o simplemente
no contestar y confgurar por lo tanto la situacin procesal de rebelde.
En el primer caso, es decir, al contestar la demanda, el demandado puede
contestar allanndose. El allanamiento est regulado en los artculos 330
a 333 del CPC. El allanamiento es el reconocimiento expreso de la pre-
tensin de la parte actora. Si bien el CPC incluye el allanamiento entre
los medios especiales de terminacin del proceso, en realidad no es as
pues el proceso termina por sentencia (modo normal de conclusin del
proceso).
El allanamiento solo procede tratndose de derechos disponibles. El
artculo 332 establece todos los casos en los cuales el juez puede declarar
improcedente el allanamiento, en cuyo caso el proceso proseguir.
De aprobarse el allanamiento el efecto ser que el juez deba expedir
sentencia de inmediato (art. 333 CPC).
Cuando el demandado se allana a la demanda, en el escrito que lo
contiene (en nuestro caso, la contestacin de la demanda) debe legalizar-
se la frma ante el auxiliar jurisdiccional (art. 330 CPC).
Cabe precisar que el allanamiento puede producirse en cualquier mo-
mento del proceso antes de la emisin de la sentencia de primera instan-
cia (art. 331 CPC). Sin embargo, si se produce al contestar la demanda, el
demandado es premiado exonerndosele del pago de las costas y costos
(art. 413 CPC).
96
Por otro lado, el demandado puede contestar la demanda admitiendo
los hechos pero no las consecuencias jurdicas (el petitorio), en cuyo caso
la causa se vuelve de puro Derecho (no habr hechos que probar, solo
debern determinarse las consecuencias jurdicas de tales hechos).
Asimismo, el demandado puede contestar la demanda negando, es
decir, propiamente, defendindose. Tal es el supuesto regulado propia-
mente por el artculo 442. En estos casos el demandado tiene la carga de
pronunciarse sobre cada uno de los hechos expuestos en la demanda. De
no hacerlo, tal conducta puede ser apreciada por el juez como reconoci-
miento de la verdad de los hechos alegados por el demandante (art. 442
inc. 2 CPC).
Cuando se niegan los hechos el objeto del proceso queda tal cual lo
fj el demandante, el que seguir con la carga de probarlos.
Asimismo, el demandado puede deducir excepciones. El inciso 4 del
artculo 446 del CPC seala que el demandado debe exponer los hechos
en que funda su defensa en forma precisa, ordenada y clara alegando
hechos nuevos. Tales hechos pueden ser impeditivos (por ejemplo, vicios
de la voluntad, error, dolo o violencia; simulacin, incumplimiento en los
contratos con prestaciones recprocas, etc.); modifcativos (por ejemplo,
pago o remisin parcial) o extintivos (por ejemplo, pago, remisin, tran-
saccin, novacin, etc.). Esta actitud de deducir otros hechos (o sea ex-
cepcionar) es trascendente pues van a integrarse al objeto del proceso, lo
que tiene gran relevancia en trminos de carga de la prueba.
16. Procede la reconvencin en el proceso contencioso-admi-
nistrativo?
La reconvencin es la demanda que hace valer el demandado contra
el demandante. Implica que el demandado no se limita a defenserse (o sea,
negar las razones del demandante) sino que al igual que cuando plantea
excepciones (o sea hechos impeditivos, modifcativos o extintivos) ataca,
pero ataca interponiendo contra su demandante, a su vez, una pretensin.
Con ello se incrementa el objeto del proceso pues se agrega otra pre-
tensin, por eso el CPC considera a la reconvencin como un supuesto de
acumulacin de pretensiones sucesiva.
97
La reconvencin se interpone en el mismo escrito de contestacin de
la demanda (y como tal, dentro del plazo para contestar) y debe reunir
todos los requisitos de la demanda misma.
La reconvencin debe cumplir con determinados requisitos. En prin-
cipio, debe haber una identidad subjetiva: la reconvencin debe dirigirse
solo contra el demandante (requisito subjetivo); en segundo lugar, entre
la pretensin del actor planteada en la demanda y la pretensin del de-
mandado planteada en la reconvencin, debe haber conexin (requisito
objetivo, art. 445 tercer prrafo). Ello signifca que no se puede recon-
venir cualquier cosa, se puede reconvenir algo que tenga relacin con la
pretensin del actor. As, la relacin de conexin puede estar en la causa
petendi.
Adems de estos dos requisitos (subjetivos y objetivos) la ley estable-
ce para la procedencia de la reconvencin, en general, que la pretensin
que se reconviene sea de competencia del mismo juez y que se tramite en
la misma va procedimental (art. 445 segundo prrafo CPC).
Interpuesta la reconvencin se corre traslado al demandante por los
mismos plazos vistos para la contestacin de la demanda (art. 478 inc. 7
y art. 492 inc.7 CPC). Pueden igualmente interponerse excepciones con-
tra la reconvencin dentro de los plazos vistos (art. 478 inc. 3 y 492 inc.
3 CPC).
Tras la reconvencin no es posible que, a su vez, el demandante
reconvenga.
Ahora bien, en el TUO solo se dedica un dispositivo a la reconven-
cin: el artculo 28.1 seala que en la va del proceso especial no pro-
cede la reconvencin. La cuestin es que esta es la va ordinaria en el
proceso contencioso-administrativo, y si en esta no procede la reconven-
cin, podra afrmarse que no procede en general para el proceso conten-
cioso-administrativo dado que el otro esquema procedimental regulado es
el proceso urgente y de acuerdo con la naturaleza expeditiva de este
proceso, sera irrazonable entender que aqu procede la reconvencin.
98
17. Puede producirse la rebelda en el proceso contencioso-
administrativo?
El TUO no regula la rebelda en el proceso contencioso-administrati-
vo, sin embargo, aplicando supletoriamente el Cdigo Procesal Civil, est
instituto debera ser de aplicacin tambin para este proceso.
As, cuando el demandado no asume posicin alguna frente a la de-
manda, es decir, no reacciona, no se libera de su carga (una carga es un
imperativo del propio inters, es decir, un comportamiento que solo lo
benefcia a l, y si no se libera de la carga se producir solo para l una
consecuencia negativa). La consecuencia de la no liberacin de la carga
de contestar la demanda es el encontrarse en la situacin procesal de re-
belde. La primera consecuencia negativa es que perder la oportunidad
de contestar la demanda, es decir, en buena cuenta, de defenderse de la
pretensin ejercitada por el actor. Asimismo, el Cdigo Procesal Civil ha
establecido que adems de perder la oportunidad de contestar la deman-
da, las consecuencias sern las siguientes:
a. Presuncin legal relativa de la veracidad de los hechos afrmados
por el actor; vale decir, se tienen por verdaderos salvo prueba en
contrario (art. 461 primer prrafo CPC);
b. El juez se pronunciar sobre el saneamiento del proceso y dictar
sentencia de inmediato (art. 460 CPC).
No se producirn estos efectos si se da alguno de los supuestos indi-
cados en el artculo 461 del CPC:
1. Si habiendo varios demandados alguno contesta la demanda;
2. Si la pretensin se sustenta en derechos indisponibles;
3. Si la pretensin debe ser probada por documento y estos no
acompaaran la demanda;
4. Porque el juez considera que no se debe hacer efectiva la presun-
cin, lo cual requiere una resolucin fundamentada.
99
Cabe sealar que la declaracin de rebelda debe hacerla el juez de
ofcio.
Por otro lado, en respeto del principio de contradiccin las resolu-
ciones ms importantes deben ser notifcadas por cdula al rebelde. As,
por ejemplo: la que declara la rebelda, la que declara saneado el proceso,
la que cita a audiencia, la sentencia y la que requiere su cumplimiento.
Las dems se tienen por notifcadas al notifcarse a la otra parte (art. 459
CPC).
Es necesario sealar que no es posible declarar rebelde a un deman-
dado incierto o con domicilio desconocido, porque en estos casos, si ven-
cidos los plazos para contestar la demanda el emplazado no lo hace se le
nombra un curador procesal el que har las veces del demandado.
Siendo la rebelda un estatus procesal, este puede cesar porque el de-
mandado decide intervenir en el proceso. Si as lo hace asume el proceso
en el estado en que se encuentre (art. 462 CPC).
Cules son los efectos de la presuncin que produce la re-
belda?
La declaracin de rebelda causa, entre otros, presuncin relativa
sobre la verdad de los hechos expuestos en la demanda. Para lo cual
se debe tener presente que: la presuncin legal es una consecuencia
de la declaracin de rebelda, que no requiere de resolucin expresa
y que corresponde apreciar en sentencia; que la presuncin relativa
es juris tamtum, esto es, sujeta a probanza y por lo tanto no exime al
juzgador de examinar la prueba y de verifcar los fundamentos de la
pretensin; y, que si el juez opta por expedir resolucin declarando
la presuncin legal relativa y dispone el juzgamiento anticipado del
proceso, aplicando el inciso 2 del artculo 473 del CPC, al momento
de pronunciar sentencia, no puede ignorar ni prescindir de su ante-
rior resolucin, de tal manera que si despus de analizado el proceso
para emitir sentencia obtiene una conclusin distinta a la presuncin
establecida, necesariamente debe referirse a ella (Casacin N 1868-
98, 12/04/1999).
100
La declaracin de rebelda siempre produce conviccin sobre
los hechos expuestos en la demanda?
La declaracin de rebelda no produce conviccin alguna respecto
de los hechos expuestos en la demanda. Es obligacin de las partes
acreditar los hechos que sustentan su pretensin, los que sern eva-
luados por el juez en forma conjunta, de acuerdo a su criterio lgico
(Exp. N 675-99, 15/06/1999).
Las sentencias de mrito han establecido que no es factible aplicar la
presuncin legal relativa sobre la verdad de los hechos expuestos en
la demanda por haber sido declarado rebelde el demandado, porque
era necesario acreditar los extremos de la pretensin con documen-
to acompaado a la demanda o con medios probatorios, por lo que
la presuncin legal no produce conviccin y eso est permitido por
el cuarto inciso del citado artculo 461 del Cdigo Procesal Civil,
que por ello tambin no existe contravencin al artculo ciento vein-
tiuno del Cdigo Adjetivo (Casacin N 1804-2002-San Romn,
01/10/2002).
La rebelda debe ser observada tambin por la segunda ins-
tancia?
La rebelda del demandado que se declar no fue considerada por
el Superior Jerrquico, por lo que, se ha confgurado la causal de
casacin consagrada en el inciso tercero del artculo 388 del Cdigo
Procesal Civil referida a la contravencin de las normas que garan-
tizan el derecho a un debido proceso (Casacin N 3038-02-Puno,
26/05/2003).
La declaracin de rebelda hace innecesaria la valoracin de las
pruebas?
Si bien los demandados fueron declarados rebeldes y ello causa una
presuncin legal relativa sobre la verdad de los hechos expuestos en
la demanda, ello no sustrae de efectuar un examen de los instrumen-
tos pblicos con los que se recauda la demanda (Casacin N 140-
2001-Tacna, 23/02/2001).
101
Puede exonerarse del pago de costas y costos al rebelde?
No puede exonerarse al demandado del pago de las costas y costos,
puesto que al haber sido declarado rebelde, son de cargo del rebelde
las costas y costos causados por su rebelda, en consecuencia, la re-
solucin impugnada es pasible de nulidad (Casacin N 1614-2001-
Hunuco, 20/11/2001).
La declaracin de rebelda hace innecesaria la fjacin de pun-
tos controvertidos?
Al haberse declarado la rebelda del demandado no existen puntos
controvertidos que precisar, por cuanto aquella causa una presuncin
legal relativa sobre la verdad de los hechos expuestos en la demanda.
No obstante ello, se exige que el juzgador a fn de no causar agra-
vios innecesarios, no renuncie a precisar, por lo menos, los hechos o
puntos principales afrmados en la demanda, con el objeto de que la
prueba gire sobre tales extremos, y por ende no se afecte la defensa
de las partes (Casacin N 83-98-Lima, 18/11/1998).
18. Las entidades tienen un plazo para remitir los actuados
administrativos al juzgado?
El artculo 24 del TUO establece la potestad del juez de requerir a la
entidad demandada para que remita el expediente administrativo respec-
tivo. Mediante la reforma realizada por el Decreto Legislativo N 1067
se hace ms efciente dicha potestad del juez, fjando un plazo perentorio
de entrega de las copias del expediente y facultando al juez a aplicar los
apremios necesarios para garantizar el cumplimiento de lo ordenado, in-
cluyendo multas compulsivas y progresivas.
Cabe sealar que el juez, adems de realizar las acciones antes refe-
ridas, ante la manifesta renuencia a cumplir con el mandato, prescindir
del expediente administrativo. As, el incumplimiento de lo ordenado a
la entidad administrativa no suspende la tramitacin del proceso, debien-
do el juez en este caso aplicar lo dispuesto en el artculo 282 del Cdigo
Procesal Civil, al momento de resolver, esto es, extraer conclusiones en
contra de los intereses de la entidad debido a la conducta que esta asumi
102
en el proceso. Esto es reforzado por el propio artculo 24 al sealar que
tal negativa pueda ser apreciada por el juez como reconocimiento de ver-
dad de los hechos alegados.
19. La admisin de la demanda impide la ejecucin del acto
administrativo?
No, de acuerdo con el artculo 25 del TUO, la admisin de la deman-
da no impide la vigencia ni la ejecucin del acto administrativo, salvo
que el juez mediante una medida cautelar o la ley, dispongan lo contrario.
103
VA PROCEDIMENTAL
CAPTULO VI
VA PROCEDIMENTAL
1. Cules son las vas procedimentales en el proceso
Puede efectuarse el proceso mediante 2 vas:
1. El proceso urgente. Para determinadas pretensiones establecidas
legalmente.
2. El proceso especial. Se trata del proceso ordinario del contencio-
so-administrativo mediante el cual se tramitan todas las preten-
siones que no son materia del proceso urgente.
2. Qu pretensiones pueden tramitarse en el proceso urgente?
Se tramitan como proceso urgente nicamente las siguientes pre-
tensiones:
1. El cese de cualquier actuacin material que no se sustente en acto
administrativo.
2. El cumplimiento por la Administracin de una determinada ac-
tuacin a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en
virtud de acto administrativo frme.
3. Las relativas a materia previsional en cuanto se referan al conte-
nido esencial del derecho a la pensin.
104
3. En qu consiste el cese de cualquier actuacin material
que no se sustente en acto administrativo?
Se trata de lo que doctrinariamente se conoce como va de hecho.
Se considera como tal a una accin material (que incluso puede alcanzar
el uso de la fuerza) que prescinde de las vas legales para imponer una si-
tuacin determinada. As, la va de hecho se confgura cuando concurren
los siguientes elementos: 1) Un acto material, un hacer directo de la ad-
ministracin; 2) Que dicha actividad importe el ejercicio de la actividad
administrativa; 3) Que dicha actuacin no se ajuste a derecho, sea por
la ausencia de la norma general o del acto administrativo que avale tal
proceder, o por la inobservancia del procedimiento para ejecutar el acto
que deba sustentarlo; y, 4) Que resulte la lesin de un derecho o garanta
constitucionalmente protegidos.
4. Cmo se configura la pretensin consistente en el cumpli-
miento de una actuacin por parte de la Administracin?
Se trata de una pretensin dirigida contra la conducta omisiva de
los funcionarios y entidades de la Administracin Pblica, la que puede
ser inactividad formal o inactividad material. La primera se refere a la
pasividad de la Administracin dentro de un procedimiento, es decir,
se trata de la no contestacin a una peticin o recurso de los particu-
lares. La segunda, por su parte, es un simple no hacer al margen de un
procedimiento.
As, mientras la inactividad formal es una directa lesin al derecho
constitucional de respuesta, que forma parte del contenido esencial del
derecho de peticin; la inactividad material es una pasividad, un no hacer
de la Administracin dentro de sus competencias ordinarias. Ambas for-
mas de inactividad son objeto de cuestionamiento a travs del proceso
urgente (Jimnez Vivas, Javier. La tutela procesal urgente en el nuevo
proceso contencioso-administrativo. En: Actualidad Jurdica, N 178,
Gaceta Jurdica, Lima, setiembre, 2008, p. 214).
105
VA PROCEDIMENTAL
CONTENIDO ESENCIAL DEL DERECHO A LA PENSIN Y
PRETENSIONES A ESGRIMIRSE EN EL PROCESO CONTENCIOSO-
ADMINISTRATIVO DE DERECHOS FUNDAMENTALES
No ser privado con
arbitrariedad de la
pensin
Pretensiones relaciona-
das al contenido esencial
del derecho a la pensin
Acceso a la pensin
Pensin mnima vital
- STC N 050-2004-PI/TC y acumulados
- STC N 1417-2005-AA/TC
Fuente
Constitucional
A contrario
sensu
Pretensiones no
Relacionadas al
Contenido esencial del
Derecho a la Pensin
Proceso
urgente
Proceso especial:
Artculo 25 LPCA
5. Qu debe acreditarse para la procedencia del proceso urgente?
Para conceder la tutela urgente se requiere que del mrito de la de-
manda y sus recaudos, se advierta que concurrentemente existe:
a. Inters tutelable cierto y manifesto,
b. Necesidad impostergable de tutela, y
c. Que sea la nica va efcaz para la tutela del derecho invocado.
Aquellas demandas que no cumplan con los requisitos del proceso
urgente se ventilarn por el procedimiento especial, que vendra a ser el
procedimiento regular para el proceso contencioso-administrativo.
106
6. Cmo se tramita el proceso urgente?
Este proceso es de naturaleza sumaria. La demanda se corre trasla-
do a la otra parte por el plazo de tres das. Vencido el plazo, con o sin
absolucin de la demanda, el juez dictar en la sentencia la medida que
corresponda a la pretensin invocada dentro del plazo de cinco das.
El plazo para apelar la sentencia es de cinco das, contados a partir de
su notifcacin y se concede con efecto suspensivo. Las demandas cuyas
pretensiones no satisfagan los requisitos para la tutela urgente, se tramita-
rn conforme a las reglas establecidas para el proceso especial.
7. Cmo se tramita el proceso especial?
El proceso especial se tramita de la siguiente manera:
- Cinco das para interponer excepciones o defensas, contados
desde la notifcacin de la demanda.
- Diez das contados para contestar la demanda desde la notif-
cacin de la resolucin que la admite a trmite. Transcurrido el
PRETENSIONES MANEJADAS EN EL PROCESO
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO URGENTE
Cese de actuacin material
no sustentada en acto admi-
nistrativo lesiva de derechos
fundamentales.
Cumplimiento por la Admi-
nistracin de actuacin orde-
nada va la ley o acto admi-
nistrativo.
No afectacin del derecho a
la pensin en su contenido
esencial.
Proceso
urgente
Simple va
de hecho
Inactividad
material
administrativa
107
VA PROCEDIMENTAL
plazo, el juez expedir resolucin declarando la existencia de una
relacin jurdica procesal vlida; o la nulidad y la consiguiente
conclusin del proceso por invalidez insubsanable de la relacin,
precisando sus defectos; o, si fuere el caso, la concesin de un
plazo, si los defectos de la relacin fuesen subsanables.
- Subsanados los defectos, el juez declarar saneado el proceso por
existir una relacin jurdica procesal vlida. En caso contrario, lo
declarar nulo y consiguientemente concluido.
- Si el proceso es declarado saneado, el auto de saneamiento debe-
r contener, adems, la fjacin de puntos controvertidos y la de-
claracin de admisin o rechazo, segn sea el caso, de los medios
probatorios ofrecidos.
- Solo cuando la actuacin de los medios probatorios ofrecidos lo
requiera, el juez sealar da y hora para la realizacin de una
audiencia de pruebas. La decisin por la que se ordena la realiza-
cin de esta audiencia o se prescinde de ella es impugnable y la
apelacin ser concedida sin efecto suspensivo y con la calidad
de diferida.
- Tres das para interponer tacha u oposiciones a los medios pro-
batorios, contados desde la notifcacin de la resolucin que los
tiene por ofrecidos.
- Luego de expedido el auto de saneamiento o de realizada la au-
diencia de pruebas, segn sea el caso, el expediente ser remitido
al fscal para que este emita dictamen. Aqu el fscal tiene quince
das para emitir el dictamen fscal o devolver el expediente al r-
gano jurisdiccional, contados desde su recepcin.
- Con o sin dictamen fscal, el expediente ser devuelto al juzgado,
el que se encargar de notifcar la devolucin del expediente y, en
su caso, el dictamen fscal a las partes.
- Antes de dictar sentencia, las partes podrn solicitar al juez la
realizacin de informe oral, el que ser concedido por el solo m-
rito de la solicitud oportuna. Las partes tienen 3 das para hacer
108
efectiva esta solicitud, contados desde la notifcacin de la reso-
lucin que dispone que el expediente se encuentra en el estado de
dictar sentencia.
- Quince das para emitir sentencia, contados desde la vista de
la causa. De no haberse solicitado informe oral ante el juez de
la causa, el plazo se computar desde la notifcacin a las par-
tes del dictamen fscal o de la devolucin del expediente por el
Ministerio Pblico.
Cabe sealar que en esta va no procede reconvencin.
8. Puede notificarse electrnicamente en el proceso conten-
cioso-administrativo?
El Decreto Legislativo N 1067 modifc el artculo 26 de la Ley del
Proceso Contencioso-Administrativo (actualmente numerado como art.
29 del TUO), regulando la notifcacin electrnica. En efecto, dicho ar-
tculo precisa que las notifcaciones de las resoluciones que se dicten en
el proceso se efectuarn mediante sistemas de comunicacin electrnicos
o telemticos, tales como el correo electrnico, Internet u otro medio id-
neo que permita confrmar fehacientemente su recepcin, salvo cuando se
trate de las siguientes resoluciones:
1. El traslado de la demanda, inadmisibilidad o improcedencia;
2. La citacin a audiencia;
3. El auto que se pronuncia sobre el saneamiento procesal, fjacin
de puntos controvertidos, saneamiento probatorio y/o el juzga-
miento anticipado;
4. La sentencia; y,
5. Las otras resoluciones que el juez disponga motivadamente.
Estas resoluciones mencionadas se notifcarn mediante cdula.
109
VA PROCEDIMENTAL
Cabe sealar que para efectos de la notifcacin electrnica, las par-
tes deben consignar en la demanda o en su contestacin una direccin
electrnica, bajo apercibimiento de declararse la inadmisibilidad de tales
actos postulatorios.
La notifcacin electrnica surte efectos desde el da siguiente que
llega a la direccin electrnica.
Cabe precisar que la referida reforma es la nica que tiene un perio-
do de vacatio legis de 180 das, a partir de la fecha de publicacin del
Decreto Legislativo N 1067. Todas las dems reformas han entrado en
vigencia el 29 de junio del 2008.
9. Procede la nulidad procesal en el proceso contencioso-
administrativo?
De manera general se entiende que la nulidad procesal es el estado
de anormalidad que sufre un acto procesal por lo que es posible que sea
declarada invlido, y por lo tanto, se declare sin efecto alguno.
El TUO no regula lo concerniente a la nulidad procesal, limitndose a
establecer un supuesto de nulidad de ofcio en su artculo 12. No obstan-
te, es necesario advertir que es totalmente procedente la nulidad procesal
en aplicacin de la disciplina regulada en el Cdigo Procesal Civil. Para
ello, debern tenerse en cuenta las diversas reglas que dicho cuerpo nor-
mativo dedica a la nulidad procesal.
As, lo primero a verifcar son los principios de la nulidad procesal,
estos son:
1. El principio de legalidad. Por el cual la nulidad se sanciona solo
por causa establecida en la ley, es decir, cuando se contraviene la
normativa procesal imperativa. En ese sentido, precisa el primer
prrafo del artculo 171 que puede declararse la nulidad cuando
el acto procesal careciera de los requisitos indispensables para la
obtencin de su fnalidad.
2. Principio de trascendencia. Por el cual cuando la ley prescribe
formalidad determinada sin sancin de nulidad para la realizacin
110
de un acto procesal, este ser vlido si habindose realizado de
otro modo, ha cumplido su propsito.
3. Principio de convalidacin. Al respecto, el artculo 172 del CPC
establece varias reglas de convalidacin:
- Tratndose de vicios en la notifcacin, la nulidad se con-
valida si el litigante procede de manera que ponga de ma-
nifesto haber tomado conocimiento oportuno del contenido
de la resolucin.
- Tambin hay convalidacin cuando el acto procesal, no obs-
tante carecer de algn requisito formal, logra la fnalidad
para la que estaba destinado.
- Existe convalidacin tcita cuando el facultado para plantear
la nulidad no formula su pedido en la primera oportunidad
que tuviera para hacerlo.
- No hay nulidad si la subsanacin del vicio no ha de infuir
en el sentido de la resolucin o en las consecuencias del
acto procesal.
- El juez puede integrar una resolucin antes de su notifca-
cin. Despus de la notifcacin pero dentro del plazo que
las partes dispongan para apelarla, de ofcio o a pedido de
parte, el juez puede integrarla cuando haya omitido pronun-
ciamiento sobre algn punto principal o accesorio. El plazo
para recurrir la resolucin integrada se computa desde la no-
tifcacin de la resolucin que la integra.
4. Principio de lesividad. De acuerdo con este principio, la nuli-
dad debe ocasionar un perjuicio efectivo en el interesado. As, el
artculo 174 del CPC seala que quien formula nulidad tiene que
acreditar estar perjudicado con el acto procesal viciado y, en su
caso, precisar la defensa que no pudo realizar como consecuencia
directa del acto procesal cuestionado. Asimismo, acreditar inte-
rs propio y especfco con relacin a su pedido.
111
VA PROCEDIMENTAL
Por otro lado, es importante sealar que el pedido de nulidad ser
declarado inadmisible o improcedente, segn corresponda, cuando:
a. Se formule por quien ha propiciado, permitido o dado lugar al
vicio.
b. Se sustente en causal no prevista en este Cdigo.
c. Se trate de cuestin anteriormente resuelta.
d. La invalidez haya sido saneada, convalidada o subsanada.
Qu es la nulidad procesal?
La contravencin del debido proceso acarrea la nulidad procesal, en-
tendindose por esta aquel estado de anormalidad del acto procesal
originado en la carencia de alguno de los elementos constitutivos o
en vicios existentes sobre ellos, que potencialmente lo coloca en si-
tuacin de ser declarado judicialmente invlido (Cas. N 1440-2002-
Moquegua. El Peruano, 31/01/2003).
Cul es la naturaleza jurdica de la nulidad procesal?
La nulidad es una rescisin de los actos procesales que implica re-
novarlos al estado en que se cometi el vicio (Cas. N 1193-2000-
Moquegua. El Peruano, 02/01/2001).
Cul es el objeto de la nulidad procesal?
La nulidad se genera en un proceso por el quebrantamiento de las
formas establecidas por ley. Cuando esta se denuncia, debe estar di-
rigida a cuestionar la infraccin de formas y no el derecho mismo,
el cual es susceptible de cuestionarse a travs de la interposicin del
recurso de apelacin (Exp. N 1881-98. 12/10/1998).
112
Cmo debe aplicarse la nulidad procesal?
(...) La nulidad procesal es un instrumento de ltima ratio y solo
debe ser aplicado cuando aparezca una infraccin insubsanable de
algn elemento esencial de un acto procesal o cuando se vulnere uno
de los principios del debido proceso (Cas. N 216-96-HUAURA.
22/09/1997).
Cul es el fundamento de la nulidad procesal?
La institucin de la nulidad procesal tiene como fundamento bsico
que esta se declara solo por causa establecida en la ley y, por excep-
cin, cuando el acto procesal careciera de los requisitos indispensa-
bles para la obtencin de su fnalidad; y que tiene como particulari-
dad que para obtener su declaracin debe concurrir el perjuicio que
pueda ocasionar el acto procesal viciado. En el marco jurdico de la
nulidad, se subsumen los principios de convalidacin, subsanacin
o integracin, que no son otra cosa que mecanismos o instrumen-
tos intrnsecos que tienen como fundamento evitar la declaracin
de nulidad por situaciones meramente formales (Exp. N 5891-99.
20/07/2000).
Cul es el criterio de aplicacin de la nulidad procesal?
(...) El criterio de las nulidades procesales debe ser restrictivo, ya
que la declaracin de nulidad es un remedio excepcional de ltima
ratio (...) (Cas. N 1759-96-Lima. 12/05/1998).
La contravencin al debido proceso acarrea la nulidad
procesal?
La contravencin del debido proceso acarrea la nulidad procesal, en-
tendindose por esta aquel estado de anormalidad del acto procesal,
originado en la carencia de alguno de los elementos constitutivos, o
en vicios existentes sobre ellos que potencialmente lo coloca en si-
tuacin de ser declarado judicialmente invlido (Cas. N 846-2002-
Lima. 12/08/2002).
113
VA PROCEDIMENTAL
10. En qu momento puede denunciarse la nulidad de un acto
procesal en el proceso contencioso-administrativo?
Debido a que en el TUO no hay una regulacin expresa sobre el par-
ticular, es necesario remitirnos otra vez al CPC. Al respecto, el artculo
176 que regula lo concerniente a la oportunidad para solicitar la nulidad
de un acto procesal seala que: El pedido de nulidad se formula en la
primera oportunidad que el perjudicado tuviera para hacerlo, antes de la
sentencia. Sentenciado el proceso en primera instancia, solo puede ser
alegada expresamente en el escrito sustentatorio del recurso de apelacin.
En el primer caso, el juez resolver previo traslado por tres das; en el
segundo, la Sala Civil resolver oyendo a la otra parte en auto de especial
pronunciamiento o al momento de absolver el grado.
Asimismo, es necesario precisar que las nulidades por vicios ocurri-
dos en segunda instancia, sern formuladas en la primera oportunidad que
tuviera el interesado para hacerlo, debiendo la Sala resolverlas de plano u
oyendo a la otra parte.
As, de acuerdo con la normativa del Cdigo Procesal Civil de no de-
nunciarse la nulidad en la primera oportunidad se producira su conva-
lidacin tcita, y por lo tanto, no habra posibilidad de denunciar dicho
acto. Esta aseveracin, no obstante, no es absoluta, dado que en otras ex-
periencias jurdicas y en la doctrina se afrma la existencia de nulidades
insubsanables que no pueden ser materia de convalidacin. Pese a ello, la
regulacin de estos supuestos de nulidad es poco clara en nuestro ordena-
miento jurdico.
Cmo deben analizarse las nulidades procesales?
En materia del proceso civil, las nulidades procesales deben ser ana-
lizadas a la luz de los principios procesales que las inspiran, tales
como el principio de la trascendencia, en virtud al cual no es dable
admitir la declaracin de nulidad por la nulidad misma o para sa-
tisfacer pruritos formales, debiendo tenerse en cuenta, adems, que
en virtud al criterio de la esencialidad, la declaracin de nulidad
114
del vicio debe infuir de manera decisiva sobre la sentencia (Cas.
N 3637-2000-Cajamarca. El Peruano, 02/02/2002).
En qu momento debe formularse la nulidad procesal?
De acuerdo al principio de oportunidad, la nulidad debe ser formu-
lada en el primer momento que el perjudicado tuviera para hacerlo.
Si la emplazada formula la peticin luego de haber sido declarada
rebelde e inasistir a la audiencia de conciliacin y de fjacin de
puntos controvertidos, no obstante ser convocada al citado acto pro-
cesal, dicha actitud denota falta de seriedad para el ejercicio de su
defensa y nimo de dilacin del proceso, lo que no se debe amparar
(Exp. N 3952-98. 08/01/1999).
Cundo opera la convalidacin de la nulidad procesal?
Las alegaciones relativas a la falta de tasa y a la no conversin en
moneda nacional del monto reclamado contenido en la cambial no
genera la nulidad de actuados, resultando aplicable el principio de
convalidacin, en el sentido de que la subsanacin del vicio no ha
de infuir en el sentido de la resolucin o en las consecuencias del
acto procesal.
La frma del endosante es requisito esencial del endoso. La omisin
de los requisitos previstos en el artculo 33 de la Ley de Ttulos
Valores, e incluso el relativo al nombre, no conllevan a la nulidad o
invalidez del acto cambiario (Exp. N 98-36228. 15/01/1999).
Cmo opera el principio de trascendencia de la nulidad
procesal?
Si bien la parte expositiva de la sentencia no se sujeta al mrito de
lo actuado, sin embargo, dicha mencin en ningn momento ha sido
tomada en consideracin para resolver la controversia, no infuyen-
do en modo alguno en el sentido de la resolucin. No hay nulidad
si la subsanacin del vicio no ha de infuir en el sentido de la reso-
lucin o en las consecuencias del acto procesal (Exp. N 6942-97.
27/07/1999).
115
VA PROCEDIMENTAL
Puede sancionarse la nulidad procesal de un acto que cumple
su fnalidad?
El Cdigo Procesal Civil concede importancia de primer orden a la
fnalidad que persigue el acto procesal materia de la impugnacin
y es por ello que la carencia de alguno de sus requisitos no ocasio-
na necesariamente la nulidad del mismo, salvo que dicha carencia
hubiere ocasionado la frustracin de su fnalidad. Si la direccin se-
alada en las letras de cambio es la misma en la cual fue notifcada
la emplazada y recibida por esta conforme al sello de recepcin, no
habindose comprobado la existencia de una supuesta modifcacin
de la direccin y menos an que la misma haya sido puesta en cono-
cimiento del acreedor, la nueva direccin no es oponible al acreedor.
La circunstancia de que la notifcacin no hubiera sido realizada en
la direccin actual de la empresa demandada no signifca necesaria-
mente que dicha notifcacin es nula porque, a pesar de dicha cir-
cunstancia, pudo ser conocida por la emplazada, cumplindose de
esa manera con su fnalidad (Exp. N 41757-99. 13/04/2000).
La preclusin procesal afecta la posibilidad de ejercer la nuli-
dad procesal?
El no reclamar la anulacin del acto procesal en tiempo hbil preclu-
ye el derecho a solicitarla, pues de lo contrario lesionara el orden y
la estabilidad de los procedimientos (Exp. N 99-8425. 27/07/2001).
11. Procede la nulidad de oficio en el proceso contencioso-
administrativo?
El ltimo prrafo del artculo 176 del Cdigo Procesal Civil establece
que los jueces solo declararn de ofcio las nulidades insubsanables, me-
diante resolucin motivada, reponiendo el proceso al estado que corres-
ponda. De esta manera, se regula de forma indirecta la nulidad absoluta,
esto es, la que no puede ser materia de convalidacin.
En el TUO se regula un supuesto especial de nulidad de ofcio, esto
es, cuando el juez o sala que se considere incompetente conforme a ley,
no remita de ofcio los actuados al rgano jurisdiccional que corresponda,
116
en estos casos ser nulo todo lo actuado por el juez o sala incompetente.
El problema con esta regulacin es que ante la desidia del juzgador que
no remite los actuados, al fnal el nico afectado es el justiciable. Por otro
lado, cabe sealar que este no es el nico supuesto de nulidad absoluta
que podra presentarse en el proceso contencioso administrativo dado que
en aplicacin supletoria del artculo 176 del CPC se podra afrmar que de
manera general el juez tiene la potestad nulifcante sobre todo acto proce-
sal que tenga un defecto trascendente.
En doctrina se entiende que se confgura esta nulidad absoluta cuan-
do hay graves afectaciones al debido proceso. Empero, la particularidad
de nuestra normativa es que solo puede denunciar dicha nulidad tras-
cendente el juez de ofcio, pues las partes se mantienen afectadas por el
principio de convalidacin. No obstante, debido a los intereses que estn
en juego y a la trascendencia de la afectacin, consideramos que siempre
es un derecho de las partes denunciar una nulidad absoluta, y el juez no
podr rechazar esta alegacin simplemente alegando que no lo hizo en la
primera oportunidad que tuvo, sino que tendr que fundamentar por qu
esa nulidad no es trascendente.
La nulidad procesal puede alegarse como mecanismo de defensa?
Es improcedente la nulidad si los hechos en que se funda no se refe-
ren a aspectos estrictamente procesales, sino constituyen medios de
defensa.
Si la demanda ha sido califcada positivamente, en el supuesto de
confgurarse la falta de los presupuestos procesales o de las con-
diciones de la accin, es improcedente la nulidad porque ella debe
determinarse en la etapa del saneamiento (Exp. N 34664-98.
03/06/1999).
La nulidad procesal importa siempre la violacin de disposicio-
nes de orden pblico?
(...) La nulidad es la sancin por la cual la ley priva a un acto pro-
cesal de sus efectos normales, debiendo diferenciarse la violacin
de las disposiciones de orden pblico, que entraan siempre una
117
VA PROCEDIMENTAL
nulidad absoluta, de aquellas que solo afectan al inters privado
y que deben ser alegadas por aquel a quien perjudican (...) (Cas.
N 1908-T-96-Ica. 02/10/1997).
Cmo se denuncia la nulidad despus de sentenciada la causa?
Habindose sentenciado la causa, cualquier nulidad procesal que
esta parte considere se hubiere cometido, debe ser invocada como
fundamento de la apelacin de la sentencia y no como articulacin
de nulidad (Exp. N 671-97. 19/08/1997).
Es posible solicitar la nulidad procesal de una sentencia en un
recurso autnomo al de la apelacin?
El juez no puede declarar improcedente la nulidad sustentndola en el
hecho de que el artculo 176 del Cdigo Procesal Civil determina que
sentenciado el proceso en primera instancia, la nulidad solo puede
ser alegada expresamente en el escrito que sustenta la apelacin.
La indefensin esgrimida por no haber sido debidamente emplaza-
do, importa cuestionar la validez del proceso, siendo de resaltar que
las normas procesales son de carcter imperativo (Exp. N 07-2002.
22/01/2002).
Si a uno de los demandados no se le notifca la demanda, dicho
hecho acarrea la nulidad procesal?
La nulidad procesal es la sancin por la cual se priva a un acto pro-
cesal de sus efectos normales, de tal manera que si el juzgador de-
termina que a uno de los demandados no se le notifc la demanda y
pone en evidencia un defecto en la constitucin de la relacin jurdi-
ca procesal, debe anular todo lo actuado y reponer la causa a la etapa
en que se cometi el vicio; resultando impropio y contrario al prin-
cipio de unidad procesal y de la preclusin que se anule lo actuado
solo con relacin a uno de los demandados, lo que llevara a que este
pueda plantear su propia contradiccin que tendra que ser resuelta
independientemente, resultando en una duplicidad de etapas dentro
de un mismo proceso (Cas. N 1094-99-La Libertad. 08/09/1999).
118
La falta de claridad en las resoluciones acarrea su nulidad?
Las resoluciones judiciales deben contener la expresin clara y pre-
cisa de lo que se decide u ordena respecto de todos los puntos con-
trovertidos. Si no se acta as, se incurre en nulidad (Exp. N 6663-
98. 21/04/1999).
Si la sentencia no es frmada por el auxiliar jurisdiccional, es nula?
La sentencia que carece de la frma del auxiliar jurisdiccional res-
pectivo adolece de nulidad (Exp. N 20230-98. 06/05/1999).
Es nula la sentencia del juez que no particip en audiencia de
pruebas?
Si el juez que ha emitido la sentencia no particip en la audiencia
nica, no se afecta de nulidad la sentencia por cuanto el artculo 50
del Cdigo Procesal Civil faculta al juez sustituto a continuar con
el proceso, en caso de que el juez que inici la audiencia de prue-
bas fuera promovido o separado, autorizando a ordenar, en resolu-
cin motivada, se repitan las audiencias, si lo considera indispensa-
ble. Esta es una potestad discrecional del juez (Exp. N 789-2001.
26/10/2001).
La nulidad procesal por demandar en una va procedimental
equivocada es insubsanable?
La sola referencia que la va procedimental resulta ser la adecuada
sin expresar las razones de tal decisin incumple con el deber que
exige el artculo 549 del Cdigo Procesal Civil. La inimpugnabili-
dad que declara aplicable el proceso sumarsimo tiene como presu-
puesto la debida motivacin. Si el petitorio de la actora tiene como
fnalidad que el rgano jurisdiccional declare la nulidad de asientos
registrales y del acto jurdico que lo contiene, por su propia natura-
leza se exige mayores plazos de defensa y probanza que superan al
proceso sumarsimo; por lo tanto, cuando el cuestionamiento es a la
va procedimental, el juez declarar de ofcio la inadmisibilidad de
la demanda, conforme lo seala el artculo 426 del Cdigo Procesal
Civil (Exp. N 51394-99. 12/07/2002).
119
VA PROCEDIMENTAL
Demandar con un DNI caduco implica la nulidad del proceso?
La presente accin fue interpuesta por la demandante con un DNI
caduco, consecuentemente de las consideraciones glosadas, se tiene
que en el presente proceso se ha venido tramitando con una deman-
da interpuesta por quien no se hallaba habilitado para ejercitarla, no
habiendo el a quo reparado en un aspecto fundamental al califcar la
demanda (Exp. N 2004-198. 04/01/2004).
12. Procede la nulidad de cosa juzgada fraudulenta contra una
sentencia expedida en un proceso contencioso-administrativo?
Aunque no se encuentre regulada en el TUO, es posible anular una
sentencia expedida en un proceso contencioso-administrativo por cosa
juzgada fraudulenta siempre y cuando se cumplan con los presupuestos y
requisitos establecidos en el artculo 178 del Cdigo Procesal Civil.
La cosa juzgada fraudulenta se sustenta en dos causales: El fraude
procesal y la colusin. El fraude consiste en toda maniobra de las par-
tes, de los terceros, del juez o de sus auxiliares, que tienda a obtener o
dictar una sentencia con valor de cosa juzgada, o la homologacin de un
acuerdo procesal u otra resolucin judicial, con fnes ilcitos, o a impedir
su pronunciamiento o ejecucin. El fraude puede ser unilateral o bilateral,
realizado con el proceso (proceso fraudulento) o en el proceso (dentro del
proceso; por ejemplo, notifcacin falsa), para inducir a engao al juez o
a una de las partes y en perjuicio de estas, de terceros o del ordenamiento
jurdico.
As, el fraude adopta muchas formas, pudiendo presentarse en re-
lacin con los sujetos intervinientes, en relacin con la oportunidad en
que se lleva a cabo y en relacin con las acciones desplegadas para su
consecucin.
En el primer mbito, se seala que el fraude procesal puede ser uni-
lateral o concertado. En tal sentido, el fraude procesal ser unilateral
cuando su realizacin reconoce a un nico agente. En el caso del segundo
supuesto, el fraude puede ser bilateral como plurilateral, dependiendo de
120
que concurran a producirlo dos o ms sujetos procesales, no restringin-
dose este a las partes y el juez. Frecuentemente se cae en el error de par-
cializar el tratamiento del tema en torno a los litigantes y sus abogados.
En el segundo caso, el fraude procesal puede aparecer en la etapa ini-
cial del proceso, es decir, en la demanda y en la defensa del demandado.
Pero puede surgir posteriormente, en la intervencin de terceros. Tambin
puede aparecer con una confabulacin, entre las partes opuestas, para no
presentar las pruebas de los hechos que sirven de fundamento a la deman-
da o a las excepciones, etc. En los casos anteriores, el fraude es comn,
hay acuerdo ilcito de las partes o de sus representantes para producir un
determinado efecto procesal, que se traduzca en consecuencias sustancia-
les reidas con el derecho, la moral o la ley, que, adems, puede lesionar
derechos subjetivos de otras personas o burlar su satisfaccin. En general,
el contenido y alcance del fraude puede variar, segn el acto procesal en
que aparezca y los fnes particulares que se persigan.
Finalmente, en el tercer supuesto, sabemos que el fraude procesal
siempre persigue un fn ilcito, que puede consistir en el simple engao
al juez o a una de las partes, para obtener una sentencia contraria a de-
recho e injusta, pero que generalmente tiene consecuencias especfcas,
de aprovechamiento o benefcio ilegal e inmoral, en perjuicio de otra de
las partes o de terceros. A este respecto, cabe sealar que la colusin ha
sido aceptada por la doctrina como una modalidad de fraude. En efecto,
la colusin es una modalidad de fraude procesal, pudiendo asimilarse a
un fraude concertado, a diferencia del dolo que puede entenderse como
un fraude de tipo unilateral como concertado, dependiendo de quien es el
sujeto activo que genera el acto de engao al tercero.
En lo que se refere al plazo para demandar la nulidad de cosa juzga-
da fraudulenta este sera de 6 meses, y aunque la redaccin del artculo
178 del CPC es bastante defectuosa, al sealar que: Hasta dentro de seis
meses de ejecutada o de haber adquirido la calidad de cosa juzgada, si
no fuere ejecutable puede demandarse, a travs de un proceso de conoci-
miento la nulidad (...); debe entenderse que el plazo es de 6 meses desde
que adquiere la calidad de cosa juzgada en las sentencias que no son eje-
cutables, y en el caso de las sentencias ejecutables desde que adquiere la
calidad de cosa juzgada hasta luego de 6 meses del momento en que se
ejecuta la sentencia.
121
VA PROCEDIMENTAL
Cul es el objeto de la nulidad de cosa juzgada fraudulenta?
El objeto de la nulidad de cosa juzgada fraudulenta es anular la sen-
tencia o el acuerdo de partes homologado por el juez, que pone fn al
proceso, mas no perseguir restituciones dinerarias. El argumento de
haber estado detenida, no siendo posible por ello apelar, no se encua-
dra en la fgura del fraude procesal (Exp. N 2339-99. 19/10/1999).
La nulidad de cosa juzgada fraudulenta puede reputarse como
una nueva instancia judicial?
La fnalidad del proceso de nulidad de cosa juzgada fraudulenta no
es crear otra instancia jurisdiccional, en la que pueda ventilarse el
fondo de la cuestin controvertida, sino esencialmente verifcar
si aquel proceso se ha llevado a cabo mediando cualquiera de las
circunstancias citadas en el artculo 178 del Cdigo Procesal Civil
(Exp. N 4393-98. 26/01/1999).
Cules son las caractersticas de la nulidad por cosa juzgada
fraudulenta?
Entre otras caractersticas de la pretensin nulifcante de cosa juz-
gada fraudulenta, destaca la idea de que se trata de un remedio ex-
cepcional y residual; es decir, es excepcional, por cuanto opera en
las circunstancias que solo la ley procesal establece, y es residual
(subsidiario), por cuanto opera cuando por lo menos el perjudica-
do haya intentado agotar los mecanismos impugnativos internos del
proceso en el que se ha expedido la resolucin fraudulenta, de ah
que funciona como ltima ratio para enervar o impedir la produc-
cin de la cosa juzgada viciada con fraude procesal (Cas. N 3145-
99-Arequipa. El Peruano, 17/09/2000).
Cul es el alcance de la nulidad de cosa juzgada fraudulenta?
La nulidad de cosa juzgada fraudulenta es una accin instituida en el
CPC, cuyo objeto y alcance jurdico es invalidar una sentencia eje-
cutoriada cuando al dictarla o durante el proceso que le dio origen se
ha incurrido en fraude, colusin de una parte, de ambas o por el juez
122
con las partes o se ha afectado el debido proceso (Cas. N 3246-98-
Hunuco. 15/06/1999).
Desde cundo se computa el plazo de caducidad de la nulidad
de cosa juzgada fraudulenta?
No puede considerarse como fecha de inicio del cmputo del plazo
de caducidad referido en el artculo 178 del CPC la fecha de la expe-
dicin de la resolucin suprema que declar improcedente el recur-
so, sino que debe tomarse en consideracin la fecha de notifcacin
de la resolucin, ya que el acto de la notifcacin tiene por objeto
poner en conocimiento a los interesados el contenido de las resolu-
ciones judiciales, para los fnes de su impugnacin o cuestionamien-
to (Cas. N 1925-2000-Moquegua. 14/03/2001).
Es necesario acreditar el dolo en la nulidad por cosa juzgada
fraudulenta?
Es infundada la demanda de nulidad de cosa juzgada fraudulenta si
la actora no acredita el dolo con el que actuaron los demandados.
Existe dolo positivo y negativo. El primero ocurre cuando una parte
realiza actos para hacer que la otra incurra en error, y la segunda
consiste en callar maliciosamente con el problema de la reconocibi-
lidad del error (Exp. N 462-99. 03/11/1999).
En qu consiste el dolo en la nulidad de cosa juzgada frau-
dulenta?
En este tipo de procesos lo que debe acreditarse es el dolo, fraude o
colusin, es decir, el entuerto entre los juzgadores y el banco, lo que
no se da en mrito a un nuevo anlisis jurdico contrario al que moti-
v los fallos que ahora son objeto de nulidad, puesto que el proceso
de nulidad de cosa juzgada fraudulenta no convierte a los juzgadores
de este en una supra instancia o instancia adicional del proceso que
se impugna (Cas. N 22-02-Lambayeque. 10/01/2003).
123
VA PROCEDIMENTAL
Qu presunciones surgen en el proceso sobre cosa juzgada
fraudulenta?
El inicio de un proceso sobre cosa juzgada fraudulenta supone la
existencia de presunciones sobre el dolo, fraude o colusin produ-
cidos entre una de las partes del proceso cuya sentencia se cues-
tiona y los magistrados que intervinieron (Cas. N 1948-98-Ica.
07/09/2000).
Procede la nulidad de cosa juzgada fraudulenta contra auto
que declara la conclusin del proceso por conciliacin?
La accin de nulidad de cosa juzgada fraudulenta tiene por fnalidad
impugnar el acuerdo conciliatorio contenido en el acta de audiencia,
el que tiene la calidad de una sentencia, en consecuencia es posi-
ble su impugnacin a travs de la presente accin, por lo que co-
rresponde declarar la improcedencia de la excepcin de conclusin
del proceso por conciliacin deducida por el emplazado ya que, los
pronunciamientos emitidos con posterioridad al acuerdo concilia-
torio, respecto de la declaracin de nulidad de este, no impiden la
interposicin de la presente demanda (Cas. N 96-00-Lambayeque.
13/07/2000).
La sentencia que declara la nulidad por cosa juzgada fraudu-
lenta emite una nueva decisin sobre el asunto en conficto?
La demanda de la cosa juzgada fraudulenta no da lugar a la revalo-
racin de las pruebas que se hubieran actuado en el proceso anterior
para dar lugar a una nueva decisin sustentatoria de la anterior como
aparentemente propusiera el actor, sino que da lugar a acreditar las
causales que se invocan al proponerla para obtener fnalmente, en
su caso, la nulidad de la sentencia cuestionada (Exp. N 19010-98.
18/09/1998).
Puede resolverse un proceso de nulidad de cosa juzgada fraudu-
lenta, sin tener el expediente del proceso cuya nulidad se pretende?
En un proceso de nulidad de cosa juzgada fraudulenta se contravie-
nen las normas que garantizan el derecho al debido [proceso] si se
emite sentencia sin tener a la vista el expediente del proceso cuya
124
nulidad se pretende, lo que signifca un pronunciamiento con autos
diminutos dada la naturaleza de esta accin (Cas. N 2290-99-Piura.
El Peruano, 07/04/2000).
La omisin del emplazamiento puede ser causal de cosa juzga-
da fraudulenta?
No es causal de nulidad de cosa juzgada fraudulenta la omisin de
emplazamiento de una de las partes en el proceso de ejecucin de
garantas, en este caso especfco, del titular de la obligacin garanti-
zada (Cas. N 3610-02-Lima. 23/12/2002).
En la nulidad de cosa juzgada fraudulenta el actor puede preten-
der el reexamen de la decisin tomada en el proceso cuestionado?
Se vulnera la naturaleza de la nulidad de cosa juzgada fraudulenta
si el actor pretende el reexamen de la decisin tomada en el proceso
cuestionado (Exp. N 155-99. 10/05/1999).
En el proceso de nulidad de cosa juzgada fraudulenta puede in-
vocarse la excepcin de cosa juzgada?
En la accin de nulidad de cosa juzgada fraudulenta no puede in-
vocarse contra la demanda la excepcin de cosa juzgada bajo argu-
mento de que se pretende revivir un proceso fenecido, toda vez que,
precisamente, la fnalidad de dicha accin es la nulidad de la senten-
cia (Exp. N 3449-98. 24/12/1998).
La resolucin que ordena el remate puede ser pasible de nuli-
dad de cosa juzgada fraudulenta?
Las leyes invocadas en la demanda fueron expedidas con posterio-
ridad a la sentencia cuya nulidad se pretende, y su cuestionamiento
se vincula a las resoluciones que ordenan que se proceda al remate,
por lo que aquellas no son pasibles de ser impugnadas mediante la
accin de nulidad de cosa juzgada fraudulenta pues a tenor de lo dis-
puesto en el artculo 178 citado solo cabe interponerse contra sen-
tencias o el acuerdo de las partes homologado por el juez que pone
fn al proceso (Cas. N 2652-99-Ucayali. 27/04/2000).
125
VA PROCEDIMENTAL
Procede la nulidad de cosa juzgada fraudulenta cuando la eje-
cucin se ha realizado parcialmente?
Al no haber sido ejecutada la sentencia en su totalidad, la demanda
de nulidad de cosa juzgada fraudulenta no cumple los requisitos de
procedencia, puesto que la accin debe ser ejercida dentro de los seis
meses de haber sido ejecutada la sentencia, y no cuando se trate de
una ejecucin incompleta (Cas. N 1134-02-Hunuco. 10/01/2003).
127
MEDIOS PROBATORIOS
CAPTULO VII
MEDIOS PROBATORIOS
1. Qu son los medios probatorios?
Los medios probatorios son el vehculo por medio del cual se incor-
poran al proceso las fuentes de prueba. En efecto, todas las fuentes de
prueba son anteriores al proceso, por ejemplo, la fuente es el conocimien-
to que tiene el testigo de los hechos y el medio es la declaracin que pres-
ta. Sin embargo, hay ciertas fuentes de prueba que a su vez son medios
de prueba, como los documentos pblicos o privados reconocidos, por lo
que no se requiere otro elemento complementario para su corroboracin.
Los medios de prueba tienen por fnalidad, segn el artculo 188 del
Cdigo Procesal Civil, acreditar los hechos expuestos por las partes, pro-
ducir certeza en el juez respecto de los puntos controvertidos y funda-
mentar sus decisiones.
Cabe sealar que la actividad probatoria est regida por la concurren-
cia de varios principios, como el de contradiccin, concentracin, inme-
diacin y publicidad (Ledesma Narvez, Marianella, Ob. cit. p. 669).
El principio de contradiccin es aquel en virtud del cual las partes
tienen derecho a conocer y controvertir las pruebas, as como a intervenir
en su formacin, tanto las que sean producidas o incorporadas al proceso.
Justamente, las tachas o las oposiciones constituyen mecanismos para ese
control. As, los elementos materiales que se pretenden hacer valer en el
proceso, deben someterse a un debate en que las partes puedan ejercer su
128
derecho de contradecirlas, en aquellos casos en los que puedan afectar
sus intereses.
El principio de concentracin hace referencia a la posibilidad de
ofrecer la mxima actividad probatoria en el primer acto postulatorio que
realizan las partes sea con la demanda o con su contestacin; ella no se
agota en el ofrecimiento, sino que implica que durante la fase de la ac-
tuacin probatoria, la prctica de pruebas y el debate debern realizarse
de manera continua, a travs de un acto pblico, oral, sujeto a contra-
dictorio y concentrado, buscando obtener el adecuado ejercicio del dere-
cho de defensa a lo largo del proceso. Este principio tiene como fn evitar
dilaciones injustifcadas del proceso, hacindolo ms expeditivo y gil,
con el objeto de alcanzar un alto grado de continuidad, permitindole al
juzgador, a la hora de tomar una decisin, tener una idea global de la ar-
gumentacin presentada durante el debate probatorio.
El principio de inmediacin implica que debe haber una presencia
e identidad fsica del juzgador, dado que l debe ser quien conozca per-
sonalmente el material probatorio ofrecido. Otro funcionario judicial no
puede llevar a cabo las respectivas diligencias transmitindole luego al
juez mediante un acta, lo que han observado. Como el juez es quien toma
la decisin, debe formarse su propia visin acerca de los hechos materia
del proceso y obtener la conviccin necesaria para un pronunciamiento
justo.
En lo que respecta al principio de publicidad, es preciso atender a lo
regulado por el inciso 4 del artculo 139 de la Constitucin Poltica, el
que consagra la publicidad de los procesos, salvo disposicin contraria
a la ley. Es un derecho que tiene toda persona a que se le garantice la
transparencia en la administracin de justicia, pues el conocimiento que
tenga la comunidad de las actuaciones que se realicen en el proceso sirve
para controlar los abusos de poder que se lleguen a presentar y para exi-
gir a las partes una mayor lealtad. Por ello, el debate probatorio debe
ser abierto y permitir la participacin de la sociedad, como espectadora,
siempre y cuando esta no interfera en el normal desarrollo del proceso y
no afecte la seguridad nacional.
Consideramos que estos principios probatorios son totalmente aplica-
bles al proceso contencioso-administrativo.
129
MEDIOS PROBATORIOS
2. Cmo es la valoracin del juez en el proceso contencioso-
administrativo?
En el TUO no se establece un sistema determinado de valoracin de
la prueba. Al respecto debemos sealar que en el Derecho Comparado
existen tres principales sistemas legales que regulan la prueba en materia
judicial, son: 1) la tarifa legal o prueba tasada, 2) la libre conviccin de la
prueba y 3) la sana crtica o libre valoracin de la prueba.
El sistema de tarifa legal o prueba tasada, la ley asigna a algunos o
a todos los medios probatorios un valor especfco, estableciendo entre
ellos una jerarqua que determina su efcacia probatoria. As, mientras al-
gunos medios probatorios tendrn una efcacia probatoria absoluta y no
podrn ser desvirtuados (lo que se conoce como prueba plena), otros ten-
drn efcacia relativa y por s mismos no servirn para el convencimiento
absoluto del juez. El juez est obligado a respetar el valor impuesto por
la ley a cada medio probatorio, encontrndose impedido de desviarse o
ignorar ese valor.
La ventaja que se atribuye al sistema de tarifa legal es que otorga un
alto grado de seguridad y confanza a quienes acceden al servicio de ad-
ministracin de justicia, ya que al encontrarse preestablecido el valor de
cada medio probatorio es posible prever el resultado del proceso judicial.
Sin embargo, se trata de una ventaja aparente en la medida que la asigna-
cin de valores para los medios probatorios restringe y, eventualmente,
elimina el razonamiento lgico jurdico que debe practicar el juez ante la
controversia.
La libre conviccin de la prueba surge luego de la Revolucin
Francesa como una respuesta a la rigidez de la tarifa legal, constituyendo
el segundo sistema creado para la valoracin de la prueba. En este siste-
ma la ley no establece valores para los medios probatorios, reservando al
juez la tarea de utilizar su criterio y razonamiento para determinar cu-
les medios probatorios tienen mayor efcacia dentro del proceso. As, la
efcacia de los medios probatorios depender de las conclusiones a las
que llega el juez respecto de ellos. Sin embargo, un sector de la doc-
trina cuestiona este sistema sealando que exime al juez de explicar en
la sentencia las razones por las que algunos medios probatorios resultan
130
determinantes para formarse conviccin sobre la controversia, bastando
simplemente que los identifque.
El tercer sistema, y el ms difundido hoy en da, es el de la sana cr-
tica o libre valoracin de la prueba. En este esquema, el juez tiene plena
libertad para, utilizando su criterio y razonamiento lgico-jurdico, apre-
ciar los medios probatorios en su conjunto, emitir juicios de valor res-
pecto de su efcacia y obtener las conclusiones que le permitan formarse
un convencimiento respecto de la controversia. Pero, a diferencia de la
libre conviccin, en este caso el juez s tiene la obligacin de explicar
en la sentencia cul fue el razonamiento que le permiti llegar a un con-
vencimiento, as como qu medios probatorios le sirvieron para dicho fn.
El juez no tiene que explicar las conclusiones obtenidas de cada medio
probatorio, pero s referirse a aquellos que, en la valoracin conjunta, re-
sultaron determinantes para adoptar su decisin fnal (sentencia).
Hasta el ao 1993 rigi en el Per la tarifa legal, prevista en el
Cdigo de Procedimientos Civiles. El Cdigo Procesal Civil vigente in-
trodujo el sistema de la sana crtica en materia de prueba. En efecto, el
artculo 197 del Cdigo Procesal Civil seala expresamente que Todos
los medios probatorios son valorados por el juez de forma conjunta, utili-
zando su apreciacin razonada. Sin embargo, en la resolucin solo sern
expresadas las valoraciones esenciales y determinantes que sustentan su
decisin.
Esa valoracin que hacen los jueces respecto de los medios proba-
torios tiene que estar necesariamente contenida en la sentencia; en caso
contrario esta contendr un vicio de nulidad conforme lo establece el in-
ciso 3 del artculo 122 del Cdigo Procesal Civil.
En dicho contexto, en aplicacin supletoria del artculo 197 del
Cdigo Procesal Civil, rige para el proceso contencioso-administrativo el
sistema de la libre valoracin de la prueba, por lo dems, el TUO no le
otorga ningn valor especial a determinado medio probatorio.
131
MEDIOS PROBATORIOS
Es pertinente la audiencia de pruebas en el proceso contencioso-
administrativo?
En las acciones contencioso-administrativas no es viable propiciar
la conciliacin, porque los bienes jurdicos debatidos en estos pro-
cesos no son susceptibles de disposicin o transaccin. Igualmente,
en estos procesos, no se actan las pruebas admitidas, limitndose
por ley a tener presente el mrito de las aceptadas, por esta razn, no
es viable una audiencia de actuacin de pruebas (Exp. N 2089-02.
08/07/2003).
3. Todos los medios probatorios son procedentes en el proce-
so contencioso-administrativo?
En el TUO se regula solo indirectamente la improcedencia de los me-
dios probatorios en el artculo 30, al establecer que en el proceso conten-
cioso-administrativo, la actividad probatoria se restringe a las actuaciones
recogidas en el procedimiento administrativo, salvo que se produzcan
nuevos hechos o que se trate de hechos que hayan sido conocidos con
posterioridad al inicio del proceso. Asimismo, habr libertad probatoria
cuando se acumule la pretensin de indemnizacin.
En dicho contexto, por regla general seran improcedentes los medios
probatorios que no se referan a las actuaciones recogidas en el procedi-
miento administrativo. Asimismo, en este caso tambin debe ser de apli-
cacin supletoria el Cdigo Procesal Civil que detalla en su artculo 190
los supuestos de improcedencia de los medios probatorios.
En efecto, de acuerdo con este artculo los medios probatorios deben
referirse a los hechos y a la costumbre cuando esta sustenta la pretensin.
Los que no tengan esa fnalidad, sern declarados improcedentes por
el juez. Asimismo, se establece como medios de prueba improcedentes
aquellos que tiendan a establecer:
a. Hechos no controvertidos, imposibles, o que sean notorios o de
pblica evidencia.
132
No ser necesaria la admisin de medios probatorios respecto de
hechos que no son controvertidos por las partes. Si el demanda-
do admite los hechos expuestos por el actor y el juez conside-
ra que no existe sospecha alguna de connivencia entre las partes
para perjudicar a un tercero, no admitir medio probatorio alguno
que tienda a acreditar tal hecho. En cambio, la carga de la prueba
subsistir para quien afrm un hecho, a pesar de la aceptacin
de la parte contraria, cuando de por medio se encuentre el orden
pblico.
El juez debe fjar los puntos controvertidos respecto de los he-
chos en los que exista discrepancia entre las partes, a fn de que
los medios probatorios que se admitan estn relacionados a di-
chos puntos controvertidos. Sobre los que exista conformidad, no
habr necesidad de actuacin de medio probatorio alguno, salvo
como hemos indicado, los casos en los que se encuentre de por
medio el orden pblico.
Por su parte, se proscribe la probanza de hechos imposibles por-
que son absurdos.
En lo que respecta a los hechos notorios debe tenerse en cuen-
ta que actualmente se considera la notoriedad como generalidad
de conocimiento, cultura normal de todo individuo o historia
indiscutible.
b. Hechos afrmados por una de las partes y admitidos por la otra en
la contestacin de la demanda, de la reconvencin o en la audien-
cia de fjacin de puntos controvertidos.
Los hechos afrmados por una de las partes y que han sido ad-
mitidos por la otra no requieren de probanza, salvo que el juez
considere que se pretende vulnerar con ello los derechos o inte-
reses de terceros, presumiendo la existencia de dolo o fraude pro-
cesal. Tampoco exime de probanza, a pesar de la aceptacin de
los hechos por la otra parte, si es que se vulnera con ello el orden
pblico, esto es, disposiciones de obligatorio cumplimiento y que
no tienen el carcter de disponibles.
133
MEDIOS PROBATORIOS
Sin embargo, el juez puede ordenar la actuacin de medios pro-
batorios cuando se trate de derechos indisponibles o presuma
dolo o fraude procesales.
c. Los hechos que la ley presume sin admitir prueba en contrario.
d. El derecho nacional, que debe ser aplicado de ofcio por los
jueces. En el caso del derecho extranjero, la parte que lo invo-
que debe realizar actos destinados a acreditar la existencia de la
norma extranjera y su sentido.
Cabe sealar que la declaracin de improcedencia es apelable sin
efecto suspensivo. El medio de prueba ser actuado por el juez si
el superior revoca su resolucin antes que se expida sentencia. En
caso contrario, el superior lo actuar antes de sentenciar.
4. Qu medios probatorios pueden presentarse en el proceso
El TUO establece una clara limitacin para la presentacin de me-
dios probatorios en lo que respecta a las diversas pretensiones que pue-
den incoarse al sealar que en el proceso contencioso-administrativo, la
actividad probatoria se restringe a las actuaciones recogidas en el proce-
dimiento administrativo, salvo que se produzcan nuevos hechos o que se
trate de hechos que hayan sido conocidos con posterioridad al inicio del
proceso.
No obstante, solo para el caso de la pretensin indemnizatoria, si esta
es acumulada, se establece un rgimen probatorio bastante amplio: En el
caso de acumularse la pretensin indemnizatoria, podrn alegarse todos
los hechos que le sirvan de sustento, ofreciendo los medios probatorios
pertinentes.
Es decir, solo para este ltimo caso y cuando se produzcan nuevos
hechos podra alegarse cualquier medio probatorio que se considere perti-
nente, siempre que no se caiga en las causales de improcedencia. Por ello,
es importante tener en cuenta la regulacin del Cdigo Procesal Civil que
tambin es abierta.
134
En efecto, a pesar de que el Cdigo regula determinados medios pro-
batorios, a los que denomina tpicos, admite tambin los atpicos, esto es,
aquellos no regulados taxativamente, y que estn constituidos por auxi-
lios tcnicos o cientfcos que permitan lograr la fnalidad de los medios
probatorios. En estos casos se aplican por analoga las disposiciones de
los medios probatorios tpicos, en cuanto fueren pertinentes.
En general, el legislador del CPC ha optado por no encasillar al juz-
gador ni a las partes restringiendo el empleo de los medios probatorios,
sealando que todos los medios probatorios son idneos para lograr la
fnalidad prevista en el artculo 188 del CPC. Lo importante es lograr
acreditar los hechos que sustentan las pretensiones y que el juez se forme
conviccin respecto de los puntos controvertidos. Para ello no debe li-
mitarse la posibilidad de utilizar medios que nos brinda la ciencia y la
tecnologa, que facilitara aproximarse a la verdad, formando conviccin
en el juzgador. A ello se agrega el poder hacer uso de los sucedneos de
los medios probatorios que complementan la obtencin de la fnalidad de
estos.
a. Medios probatorios tpicos.- Son medios de prueba tpicos (art.
192 CPC):
- La declaracin de parte.
- La declaracin de testigos.
- Los documentos.
- La pericia.
- La inspeccin judicial.
b. Medios probatorios atpicos.- Son todos aquellos no previstos
taxativamente en el Cdigo Procesal Civil, y como hemos afr-
mado, estn constituidos por auxilios tcnicos y cientfcos que
permiten lograr la fnalidad de los medios probatorios. En estos
casos, se aplicarn por analoga las disposiciones relativas a los
medios probatorios tpicos, teniendo el juez amplia facultad de
discrecin para determinar lo ms conveniente, atendiendo a la
fnalidad perseguida (art. 193 CPC).
135
MEDIOS PROBATORIOS
5. Son procedentes los sucedneos de los medios probatorios
De acuerdo con el artculo 275 del Cdigo Procesal Civil, los suce-
dneos son auxilios establecidos por la ley o asumidos por el juez para
lograr la fnalidad de los medios probatorios, corroborando, complemen-
tando o sustituyendo el valor o alcance de estos. Operan cuando el co-
nocimiento de los hechos que interesan al proceso no puede alcanzarse
a travs de un medio de prueba directo que los constate por s mismo,
sino indirectamente mediante la prueba de ciertos y determinados hechos
que no estn constituidos por la representacin de estos y a partir de los
cuales se los induce mediante un argumento probatorio. Se seala de or-
dinario que los sucedneos de los medios probatorios son el indicio, las
presunciones y las fcciones legales.
Los indicios son los actos, circunstancias o signos sufcientemente
acreditados a travs de los medios probatorios, que adquieren signif-
cacin en su conjunto cuando conducen al juez a la certeza en torno a
un hecho desconocido relacionado con la controversia. Por su parte, la
presuncin es el razonamiento lgico-crtico que a partir de uno o ms
hechos indicadores lleva al juez a la certeza del hecho investigado. Estas
pueden ser legales o judiciales. Las legales a su vez pueden ser: Absoluta
(sin que exista prueba en contrario) y relativa (cuando existe prueba en
contrario). Por su parte, la presuncin judicial es aquella que se expresa
en el razonamiento lgico-crtico del juez, basado en reglas de experien-
cia o en sus conocimientos y a partir del presupuesto debidamente acre-
ditado en el proceso, contribuye a formar conviccin respecto al hecho o
hechos investigados. Finalmente, la fccin legal es la conclusin que la
ley da por cierta y que es opuesta a la naturaleza o realidad de los hechos,
no permite prueba en contrario.
En puridad, las fcciones legales y la presuncin legal absoluta antes
que ser sucedneos de la prueba son verdaderas reglas legales de apli-
cacin obligatoria por parte del juez. Constituyen verdaderos sucedneos
aquellos elementos que importan una actividad analtica del juzgador
como son las presunciones relativas y judicial, y la apreciacin de los
indicios.
136
Ahora bien, aunque existe una clara limitacin probatoria en el TUO,
no se ha regulado lo concerniente a los sucedneos de los medios pro-
batorios, y consideramos que su utilizacin no podra estar proscrita. En
efecto, el juzgador debe tener todos los elementos necesarios para poder
pronunciarse sobre la controversia por ello debe ser posible tambin que
utilice los sucedneos probatorios.
6. Es procedente la prueba anticipada en el proceso
Ordinariamente la actuacin de los medios probatorios ocurre dentro
de un proceso judicial y con posterioridad a la etapa postulatoria en la
cual han sido ofrecidos, llevndose a cabo dicha actuacin en la audiencia
de pruebas; sin embargo, extraordinariamente la actuacin puede llevarse
a cabo antes del proceso, cuando el proceso ni siquiera ha sido iniciado,
esto es por lo tanto, con mucha anterioridad a la etapa en que dentro de
un juicio normalmente le correspondera.
Esta actuacin se realiza mediante un procedimiento no contencioso
especial llamado prueba anticipada. El TUO no hace alusin a la prue-
ba anticipada, sin embargo, este constituye un proceso no contencioso
que tiene toda una disciplina normativa en el Cdigo Procesal Civil. Por
ello, consideramos que es posible demandar la prueba anticipada para ac-
tuar una prueba que sea posteriormente inserta en el proceso contencioso-
administrativo siempre y cuando dicha prueba se encuentre dentro de los
lmites que el TUO establece. Debe recordarse que por regla general la
actividad probatoria se restringe a las actuaciones recogidas en el proce-
dimiento administrativo, salvo en los casos de hechos nuevos o en la pre-
tensin de indemnizacin (en la que con ms razn podra apelarse, de
darse los presupuestos, a la prueba anticipada).
A continuacin veremos en qu consisten estos y cul es el trmite
que debe seguirse.
a. Presupuestos bsicos.- El Cdigo adjetivo (art. 284) exige para
la procedencia de la prueba anticipada, la invocacin de la legi-
timidad con la que se acta, la indicacin de la pretensin gen-
rica que se va a reclamar en el futuro y la razn que justifca la
137
MEDIOS PROBATORIOS
actuacin probatoria anticipada. La solicitud ser admitida solo
si se cumple con tales requisitos (art. 285).
Aun cuando el Cdigo no lo indica enfticamente, el ltimo de
los requisitos es tal vez el presupuesto bsico, ya que el solici-
tante debe demostrar razonablemente la necesidad de obtener una
actuacin anticipada de la prueba, es decir justifcar el por qu
no puede esperar la actuacin del medio probatorio hasta el mo-
mento ordinario que le correspondera al mismo en circunstancias
normales.
A este respecto la ley procesal es ms rgida en cuanto a la pe-
ricia, inspeccin judicial y declaracin testimonial, pues dispone
para los dos primeros casos que podr actuarse una pericia o una
inspeccin judicial, como prueba anticipada, cuando hay riesgo de
que el transcurso del tiempo u otra circunstancia alteren el estado
o situacin de personas, lugares, bienes o documentos (arts. 290 y
295 CPC); mientras que en relacin a la ltima seala que podr
actuarse una declaracin de testigos, como prueba anticipada,
cuando por ancianidad, enfermedad o ausencia inminente de una
persona sea indispensable recibir su declaracin (art. 291 CPC).
En cambio para el reconocimiento de documentos privados,
exhibicin y declaracin de parte, el Cdigo no es tan exigente
en cuanto a los requisitos que deben concurrir adicionalmen-
te para que estos medios puedan actuarse en la va de la prueba
anticipada.
b. Va procesal y competencia.- El artculo 297 prr. 2 CPC seala
que la prueba anticipada se tramita como proceso no contencio-
so, debido precisamente a la ausencia de litis, por consiguiente
en estos casos no procede la recusacin de jueces ni secretarios
(arts. 289 y 761 CPC).
En cuanto a la competencia, es importante tener en cuenta que
por mandato de los artculos 33 y 297 prr. 1 CPC, es competente
el juez que por razn de grado, territorio y cuanta debe conocer
el futuro proceso. En estos casos se atender a las reglas de com-
petencia del proceso contencioso-administrativo.
138
c. Citacin y emplazamiento.- La regla general es que la actuacin
de la prueba anticipada se entienda con la persona a la cual se
demandar en el futuro, por lo que en consecuencia deber cur-
srsele la notifcacin correspondiente.
No obstante, a pedido de parte sustentado en razones de garanta
y seguridad, y habindose especifcado el petitorio de la futura
demanda, el juez podr ordenar la actuacin del medio probatorio
sin citacin del futuro demandado, por resolucin debidamente
motivada (art. 287 CPC).
d. Procedimiento.- El procedimiento para llevar adelante la actua-
cin de una prueba anticipada, como qued dicho, se ajusta al
trmite del proceso no contencioso, rigindose adems, y como
no puede ser de otro modo, por las disposiciones comunes a la
actuacin de los medios probatorios, en lo que fueren aplicables
(arts. 286 y 297 prr. 2 CPC).
En este sentido, una vez presentada y admitida la solicitud, el
juez fjar la fecha para la audiencia de actuacin de la prueba, la
que deber realizarse dentro de los 15 das siguientes, debindose
notifcar al emplazado (salvo que se haya decidido que la actua-
cin de la prueba se lleve a cabo sin su presencia, conforme al
art. 287 prr. 2 CPC).
El emplazado puede formular contradiccin (oposicin) dentro de
los 5 das de notifcado, debiendo adjuntar los medios probatorios
que la sustentan. Dicha oposicin solo puede fundarse en que la
solicitud no rene los requisitos generales indicados en el artcu-
lo 284 CPC antes indicados, los especiales del medio probatorio
solicitado o si la actuacin fuese imposible (art. 298 CPC).
En caso que haya contradiccin (oposicin), en la audiencia se
actuarn primero los medios probatorios que la sustentan para
luego resolverla, pudiendo reservarse la decisin hasta los 3 das
siguientes a la audiencia. Est claro que si la contradiccin es de-
clarada fundada no se llevar a cabo la actuacin de la prueba
anticipada, pero si resulta infundada esta se actuar conforme a
139
MEDIOS PROBATORIOS
lo solicitado. En caso que no haya contradiccin (oposicin), en
la audiencia se actuar la prueba anticipada sin dilacin alguna.
Cabe sealar que si el emplazado no cumple con actuar el medio
probatorio para el que fue citado, se aplicarn los siguientes
apercibimientos:
1. En el reconocimiento, se tendr por verdadero el documento;
2. En la exhibicin, se tendr por verdadera la copia presenta-
da o por ciertas las afrmaciones concretas sobre el conteni-
do del documento; y
3. En la absolucin de posiciones, se tendrn por absueltas en
sentido afrmativo las preguntas del interrogatorio presenta-
do (art. 296 CPC).
Finalmente, una vez actuada la prueba anticipada, se entregar el
expediente al interesado, conservndose copia certifcada de este
en el archivo del juzgado, a costo del peticionante y bajo respon-
sabilidad del secretario (art. 299 CPC, vase tambin el art. 754
CPC).
Cul es la naturaleza del proceso de prueba anticipada?
El proceso de prueba anticipada es un proceso no contencioso que
busca preconstituir un medio probatorio para el futuro proceso con-
tencioso. En este no se discute un conficto de intereses, no siendo
admisible la interposicin del recurso de casacin toda vez que no
se puede cumplir con la fnalidad de este, el cual es velar por la co-
rrecta aplicacin e interpretacin del derecho objetivo (Cas. N 29-
2003-Lima, 28/04/2003).
140
Cul es el objeto de la actuacin anticipada de la prueba?
(...) La actuacin anticipada de una determinada prueba tiene por
objeto, por si (sic) misma o como parte del caudal probatorio, pre-
parar los fundamentos que han de sustentar la causa petendi de la
futura pretensin a interponerse en el proceso correspondiente, por
lo que en dicha actuacin anticipada no se resolver en si (sic) el
conficto de intereses, sino en aquel proceso en el que se discuta el
fondo de la litis, mediante sentencia o auto que en revisin ponga fn
al proceso, que por ende, no es el caso de la recurrida, la que por su
naturaleza, no resuelve un conficto de intereses o una incertidumbre
jurdica (...) (Cas. N 1261-99-Lima, 30/06/1999).
Cundo y quines pueden solicitar la actuacin de prueba
anticipada?
Toda persona legitimada puede solicitar la actuacin de medio pro-
batorio antes del inicio de un proceso, para ello deber expresar la
pretensin genrica que va a reclamar y la razn que justifque su
actuacin anticipada (Exp. N 267-94, 02/03/1994).
Se necesita probar la legitimidad para obrar en la prueba
anticipada?
La legitimidad para obrar es una cualidad que no necesita probarse,
pues, la exigencia contenida en el artculo 4 del Ttulo Preliminar
del Cdigo Procesal Civil dice que basta que la parte invoque in-
ters y legitimidad para obrar a efectos de promover el proceso, en
consecuencia, no se requiere probar dicha legitimidad, lo cual no
se contrapone con el requisito considerado en el artculo 284 del
Cdigo Procesal Civil (Exp. N 32389-99, 07/04/2000).
Son procedentes las argumentaciones de fondo en la prueba
anticipada?
(...) La contradiccin (oposicin a la prueba anticipada) formulada
por la parte emplazada se sustenta en argumentaciones que inciden
en la relacin jurdica que da lugar a la emisin del ttulo valor ma-
teria del reconocimiento, lo cual no puede hacerse valer a travs de
la contradiccin (...) (Exp. N 579-98, 12/06/1998).
141
MEDIOS PROBATORIOS
Debe acreditarse la urgencia para justifcar la actuacin de la
prueba anticipada?
No puede ampararse la prueba anticipada si no se seala cul es la
urgencia que justifque la actuacin excepcional anticipada y fuera
del proceso de un medio probatorio, que ordinariamente deber ac-
tuarse dentro del mismo. Si bien en la exhibicin se ha precisado
como apercibimiento el de tenerse por ciertas las afrmaciones con-
cretas sobre el contenido del documento, para la debida aplicacin
de dicho apercibimiento obligatoriamente deber darse la idea ms
clara posible de su contenido (Exp. N 612-2001, 03/11/2001).
El reconocimiento de documento en prueba anticipada implica
la renuncia a la prescripcin?
El reconocimiento de un documento en prueba anticipada implica
una renuncia a la prescripcin aparentemente ganada y fundamental-
mente si no se ha hecho uso de la excepcin correspondiente (Exp.
N 1481-2005, 13/01/2006).
7. Son procedentes las cuestiones probatorias en el proceso
El TUO solo se refere a las cuestiones probatorias en el literal a) del
artculo 28.2, al establecer los plazos en el proceso especial. Aqu se es-
tablece que hay: Tres das para interponer tacha u oposiciones a los me-
dios probatorios, contados desde la notifcacin de la resolucin que los
tiene por ofrecidos.
As, son totalmente procedentes las cuestiones probatorias en el proce-
so contencioso-administrativo. Para entender cmo se ejercen es imperati-
vo analizar la disciplina normativa que le dedica el Cdigo Procesal Civil.
Las denominadas cuestiones probatorias no son otra cosa que herra-
mientas procesales que pueden utilizar las partes para cuestionar o poner
en tela de juicio la procedencia de algn medio probatorio y, consecuen-
temente, evitar su actuacin o restarle mrito probatorio. Estas cuestiones
probatorias son las tachas y las oposiciones.
142
A. La tacha
La tacha es el instrumento procesal por el cual se cuestiona a los
testigos, documentos y pruebas atpicas. Dicha cuestin probato-
ria tiene por fnalidad quitarle validez a las declaraciones testimo-
niales, o restarle efcacia probatoria a los documentos y/o pruebas
atpicas.
Con respecto a la tacha de documentos, esta tiene por fnalidad
restarle efcacia probatoria al documento mismo, mas no al acto
jurdico contenido en l. Esto es, la tacha documentaria buscar
que el documento no sea tenido en cuenta para probar la mate-
ria controvertida, ello se desprende de los artculos 242 y 243 del
Cdigo Procesal Civil.
De tales artculos tambin se puede deducir que las causales por
las cuales se puede tachar un documento son: a) falsedad, y b) la
ausencia de una formalidad esencial que para el documento la ley
prescribe bajo sancin de nulidad.
La falsedad es la inexactitud o malicia en las declaraciones y
dichos. En tanto que, la falsifcacin es la adulteracin o imita-
cin de alguna cosa con fnalidades de lucro o con cualquier otro
propsito. Por ello, cuando se ha efectuado una falsifcacin se
produce tambin una falsedad. En tal sentido, un documento es
falso cuando lo consignado en l no concuerda con la realidad.
En consecuencia, un documento que contiene datos inexactos o
es falsifcado podr ser tachado bajo la causal de falsedad.
Por ello si la otra parte presenta como prueba un documento en el
que se ha fngido la letra, frma o rbrica del otorgante; aparecen
personas que no intervinieron en el acto; se atribuye declaracio-
nes o manifestaciones distintas a las hechas; se falta a la verdad
en la narracin de los hechos; se alteran las fechas verdaderas; el
documento podr ser tachado bajo la causal de falsedad.
Por otro parte, un documento ser nulo cuando carezca de un re-
quisito esencial para su validez. El documento nulo no es capaz
143
MEDIOS PROBATORIOS
de producir efectos jurdicos, por consiguiente carece de efcacia
probatoria.
La nulidad de un documento no generar la nulidad del acto, ello
porque el documento y el acto son distintos (art. 225 del Cdigo
Civil). Sin embargo, cuando el documento constituye un requisito
indispensable para la validez del acto, su nulidad tambin produ-
cir la de este.
Ahora bien, para efecto de lograr la inefcacia probatoria de un
documento por supuesta nulidad, la tacha deber estar basada en
aspectos formales del documento, los que tienen que estar san-
cionados con nulidad, lo cual no implica cuestionar la validez del
acto jurdico.
Qu busca cuestionar la tacha?
La formulacin de tacha est orientada a cuestionar la efcacia de
un medio probatorio basndose ya sea en su falsedad o nulidad, la
primera premisa cuestiona la autenticidad de un documento y la se-
gunda supone la existencia de un documento no idneo para surtir
los efectos jurdicos deseados; por lo que la tacha formulada por los
emplazados contra la partida de nacimiento no est encuadrada den-
tro de dichos parmetros puesto que la misma est dirigida a cuestio-
nar aspectos de fondo referidos a la validez del precitado documento
(Exp. N 29030-98. 01/10/1999).
Cul es la va pertinente para impugnar documentos?
Conforme lo establece el artculo trescientos del Cdigo Procesal
Civil, la va pertinente para impugnar documentos es a travs de la
tacha, sin embargo, la recurrente no ha formulado tacha contra las
citadas instrumentales (documentos judiciales no certifcados por
el auxiliar jurisdiccional), en consecuencia, ha precluido la opor-
tunidad para denunciar este vicio (contravencin a las normas que
garantizan el derecho al debido proceso) en sede casatoria (Cas.
N 2858- 98-Lima. 09/12/1998).
144
Cul es la fnalidad de la tacha de documentos?
La tacha de documentos tiene por fnalidad excluir de actuacin o
valoracin una prueba aportada, y en efecto tal como lo ha precisado
el a quo la tacha como cuestin probatoria se encuentra circunscri-
ta a cuestionar la validez formal y no substancial del instrumento o
documento cuyo mrito probatorio se impugna (Exp. N 1186-99.
05/12/1999).
Cules son los supuestos por los cuales pueden ser tachados los
documentos?
Los documentos solo pueden ser tachados por falsedad o nulidad del
documento, a tenor de los artculos 242 y 243 del Cdigo Procesal
Civil; siendo que en el primer caso la tacha ha de prosperar por
haber probado su falsedad, en tanto que en el segundo caso solo
puede ampararse la tacha cuando en el documento resulte manifes-
ta la ausencia de una formalidad esencial que la ley prescribe bajo
sancin de nulidad. Si se cuestiona la falsedad de la frma del decla-
rante, para sustentar la falta de manifestacin de voluntad de este y
la consecuente nulidad del acto jurdico contenido en el documento,
ello puede ser susceptible de ser dilucidado en una va ms lata que
el incidente de la tacha (Exp. N 522-2002. 23/04/2002).
La tacha del documento puede referirse al contenido de este?
La tacha de un documento est referida a la falsedad de este como
tal, mas no al contenido del mismo, por no ser aquella la va para
atacar su contenido (Exp. N 556-98. 25/03/1998).
La tacha de documentos puede referirse a su extemporaneidad
o impertinencia?
La tacha a los documentos debe estar referida a los defectos forma-
les de los instrumentos presentados y no a su extemporaneidad o im-
pertinencia (Exp. N 131-98. 23/04/1998).
145
MEDIOS PROBATORIOS
Puede ventilarse mediante la tacha la nulidad de un docu-
mento?
La Sala Civil de la Corte Suprema tiene resuelto en forma reiterada
que la tacha de documentos debe estar referida a los defectos for-
males de los instrumentos presentados, y no a la nulidad o falsedad
de los actos contenidos en los mismos cuya nulidad o falsedad se
debe hacer valer en va de accin (...) Que en consecuencia la tacha
basada en la alegacin de que el acto expresado en el documento
presentado no coincide con la voluntad de las partes no puede ser-
vir de fundamento para amparar una tacha (Cas. N 1357-96-Lima.
07/11/1997).
B. Las oposiciones
La oposicin es una cuestin probatoria al igual que la tacha, que
como su nombre lo indica permite a la parte interesada oponerse
a los medios probatorios ofrecidos por la contraparte con el ob-
jeto de que dichas pruebas no sean actuadas o, si lo son, evitar
que se les asigne efcacia probatoria al momento de resolverse la
controversia.
Segn el artculo 300 del Cdigo Procesal Civil la oposicin
procede contra las siguientes pruebas: la declaracin de parte, la
exhibicin de documentos, la pericia y la inspeccin judicial, as
como tambin contra los medios probatorios atpicos. Es decir
que no cabe oposicin contra la declaracin de testigos, ni contra
el cotejo de documentos u otras actuaciones vinculadas a ellos di-
ferentes a la exhibicin.
- Oposicin a la declaracin de parte
Considerando que es un requisito para la admisibilidad de la de-
claracin de parte que quien la ofrece debe adjuntar el pliego in-
terrogatorio respectivo, est claro que una de las razones por las
que se puede fundar la oposicin es precisamente la ausencia de
dicho pliego de preguntas, lo cual se puede acreditar constatando
que en autos no obra dicho documento.
146
Asimismo, consideramos que en caso de haberse admitido la
declaracin de parte por contar con su respectivo pliego de pre-
guntas, en el momento de la actuacin de este medio de prueba
cabe la oposicin contra las preguntas que se formulen y que
sean irrelevantes o impertinentes para la solucin del conficto de
intereses.
Como es obvio, proceder la oposicin si es que la declaracin
de parte tiene por fnalidad acreditar hechos no controvertidos,
hechos admitidos por los sujetos procesales, hechos notorios, he-
chos que caen en la esfera de la cosa juzgada, hechos presumidos
por la ley, o si con esta prueba se pretende acreditar el derecho
nacional.
- Oposicin a la exhibicin
Para que el juez ordene la exhibicin de un documento que est
en poder de un tercero o de la otra parte, se requiere: a) que el
peticionante adjunte al escrito respectivo copia del documento a
exhibirse; b) que se pruebe que el documento est en poder del
tercero o de la otra parte; y, c) que el documento a exhibirse sea
pertinente o relevante para acreditar el hecho controvertido.
Asimismo, si se solicitase la exhibicin de un documento que
est en poder de una persona jurdica o de un comerciante, el so-
licitante deber expresar en la forma ms exacta posible, el inte-
rs y el contenido del mismo, debiendo guardar dicho documento
relacin con el proceso.
La oposicin a la exhibicin de documentos puede sustentarse,
en principio, en la impertinencia o irrelevancia del documento
para acreditar la cuestin controvertida; as, por ejemplo, si en
un proceso de otorgamiento de escritura pblica se ordena que el
demandado exhiba el contrato que suscribi con el abogado que
redact el contrato de compraventa, el demandado podr oponer-
se a dicha exhibicin por considerar que tal documento no es per-
tinente o relevante para la solucin de la litis.
147
MEDIOS PROBATORIOS
Igualmente se podr oponer a la exhibicin cuando esta sea de di-
fcil o imposible realizacin como cuando se trata de documentos
sobre los cuales se debe guardar secreto, reserva o confdenciali-
dad. Asimismo, la oposicin podr estar fundada tanto en que el
peticionante no ha acreditado la existencia del documento a ex-
hibirse por el tercero o por la otra parte, como cuando el peticio-
nante no hubiera cumplido con adjuntar la copia del documento,
o cuando los datos identifcatorios del mismo no fueran sufcien-
tes para determinarlos.
Por otra parte, es preciso mencionar que tambin procede la opo-
sicin a la exhibicin de un documento pblico, si el mismo pudo
ser presentado al proceso por el propio peticionante, pues al ser
un documento al cual todas las personas pueden tener acceso,
entonces resultar improcedente que una parte solicite su exhibi-
cin, puesto que l mismo al tener acceso a dicho documento ha
debido presentarlo al proceso.
Distinto sera si se peticiona la exhibicin de la matriz de un do-
cumento pblico, en este caso debido a que la parte solicitante no
tiene la posibilidad de presentarlo al proceso, entonces s proce-
der la exhibicin de dicha matriz.
Por ltimo, proceder la oposicin si es que la exhibicin de do-
cumentos tiene por fnalidad acreditar hechos no controvertidos,
hechos admitidos por los sujetos procesales, hechos notorios, he-
chos que caen en la esfera de la cosa juzgada, hechos presumidos
por la ley, o si con dicho medio de prueba se pretende acreditar el
derecho nacional.
- Oposicin a la actuacin de la prueba pericial
De conformidad con el artculo 262 del Cdigo Procesal Civil,
la prueba pericial procede cuando la apreciacin de los hechos
controvertidos requiere de conocimientos especiales de naturale-
za cientfca, tecnolgica, artstica u otra anloga.
148
Para que el juez admita la prueba pericial, el peticionante al mo-
mento de ofrecerla debe cumplir con indicar con claridad y preci-
sin, los puntos sobre los cuales versar el dictamen, la profesin
u ofcio de quien debe practicarlo y el hecho controvertido que se
pretende esclarecer con el resultado de la pericia.
Ahora bien, en cuanto a la oposicin, se deben tener en cuenta
tanto los requisitos de procedencia y de admisibilidad de la prue-
ba pericial, a tal punto que si el juez acepta una pericia, la otra
parte para oponerse a dicha prueba deber examinar si los hechos
que se pretenden probar con la pericia requieren de conocimien-
tos cientfcos, tecnolgicos, artsticos u otros anlogos. En con-
secuencia, si los hechos a probar con la pericia no requieren de
conocimientos especiales, entonces es evidente que dicha prueba
va ser intil para los fnes del proceso.
En el supuesto de que los hechos controvertidos requieran de co-
nocimientos especiales, la otra parte para efectos de la oposicin
debe verifcar que se hayan cumplido con todos los requisitos de
admisibilidad de la prueba pericial. En tal sentido, si es que el pe-
ticionante no hubiese cumplido con indicar o precisar los puntos
sobre los que se debe basar el dictamen pericial, o la profesin
u ofcio de quien debe realizarlo o el hecho controvertido que se
pretende esclarecer con la pericia, es evidente que el ofrecimiento
de dicha prueba pericial deviene en inadmisible, razn por la cual
si la pericia fue admitida por error, la otra parte podr oponerse
dando a conocer al juez los defectos advertidos.
Igualmente, proceder la oposicin si es que la pericia tiene por
fnalidad acreditar hechos no controvertidos, hechos admitidos
por los sujetos procesales, hechos notorios, hechos que caen en la
esfera de la cosa juzgada, hechos presumidos por la ley, o si con
este medio se pretende probar el derecho nacional.
- Oposicin a la actuacin de una inspeccin judicial
La inspeccin judicial procede cuando el juez debe apreciar perso-
nalmente los hechos relacionados con los puntos controvertidos.
149
MEDIOS PROBATORIOS
La oposicin a la inspeccin judicial puede estar fundamentada
en la inutilidad de la inspeccin por haberse acreditado el hecho
con otras pruebas ofrecidas por la parte.
Por ltimo y al igual que en los casos anteriores, proceder la
oposicin si es que la pericia tiene por fnalidad acreditar hechos
no controvertidos, hechos admitidos por los sujetos procesales,
hechos notorios, hechos que caen en la esfera de la cosa juzga-
da, hechos presumidos por la ley, o si con este medio se pretende
probar el derecho nacional.
8. Cmo se realiza la actividad probatoria en el proceso
De acuerdo con el actual artculo 30 del TUO: En el proceso conten-
cioso-administrativo, la actividad probatoria se restringe a las actuacio-
nes recogidas en el procedimiento administrativo, salvo que se produzcan
nuevos hechos o que se trate de hechos que hayan sido conocidos con
posterioridad al inicio del proceso [en lugar de: no pudiendo incorporar-
se al proceso la probanza de hechos nuevos o no alegados en etapa preju-
dicial, como estaba regulado antes de su modifcacin]. En cualquiera de
estos supuestos, podr acompaarse los respectivos medios probatorios.
En el caso de acumularse la pretensin indemnizatoria, podrn ale-
garse todos los hechos que le sirvan de sustento, ofreciendo los medios
probatorios pertinentes.
En ese sentido, era de esperar que la reforma del artculo 27 de la
Ley del Proceso Contencioso Administrativo (art. 30 del TUO) levante la
referida restriccin de la actividad probatoria a lo actuado en sede admi-
nistrativa. Sin embargo, el Decreto Legislativo N 1067, modifc dicho
artculo (actualmente numerado como artculo 30 del TUO) solo abriendo
la actividad probatoria a la existencia de nuevos hechos o que hayan sido
conocidos con posterioridad al inicio del proceso.
Esta reforma, si bien permite incorporar la probanza de hechos nue-
vos en el proceso, posibilidad que estaba proscrita en la versin anterior
de la norma, no termina de levantar la referida restriccin de la actividad
probatoria.
150
La reforma tambin incorpora un rgimen probatorio especial para el
caso de la pretensin indemnizatoria que, a diferencia de las otras preten-
siones cuya actividad probatoria se restringe a las actuaciones recogidas
en el procedimiento administrativo, permite alegar hechos y ofrecer me-
dios probatorios distintos a dichas actuaciones administrativas. Entonces,
la reforma del rgimen probatorio de la pretensin indemnizatoria s logra
levantar dicha restriccin. Suponemos que en este caso resultaba tan evi-
dente que la probanza de los hechos que sustentan la pretensin indemni-
zatoria, que implica acreditar el dao producido, no puede hacerse sino
con medios probatorios distintos a los actuados en sede administrativa,
que al legislador no le qued otro camino que levantar la restriccin pro-
batoria en dicho extremo.
Como ha sido afrmado, aunque la reforma del artculo 27 de la
LPCA (actual art. 30 del TUO) constituye un avance respecto al rgimen
anterior, an nos encontramos a medio camino para que en materia proba-
toria el proceso contencioso administrativo sea uno de jurisdiccin plena
(Salcedo Cuadros, Carlo Magno. La reforma legal del rgimen sobre el
Proceso Contencioso Administrativo. En: Actualidad Jurdica. N 179,
Gaceta Jurdica, Lima, octubre de 2008).
9. En qu momento deben ofrecerse los medios probatorios
En principio, los medios probatorios debern ser ofrecidos por las
partes en los actos postulatorios, acompandose todos los documentos y
pliegos interrogatorios. No obstante, se admitirn excepcionalmente me-
dios probatorios extemporneos, cuando estn referidos a hechos ocurri-
dos o conocidos con posterioridad al inicio del proceso, vinculados direc-
tamente a las pretensiones postuladas. En este ltimo caso, el juez correr
traslado a la parte contraria por el plazo de tres das.
El artculo 31 del TUO establece al respecto que si a consecuencia
de la referida incorporacin es necesaria la citacin a audiencia para la
actuacin de un medio probatorio, el juez dispondr su realizacin.
151
MEDIOS PROBATORIOS
10. Qu sucede si un medio probatorio no se encuentra en
poder de la parte?
Si el particular que es parte del proceso no tuviera en su poder algn
medio probatorio y este se encuentre en poder de alguna entidad adminis-
trativa, deber indicar dicha circunstancia en su escrito de demanda o de
contestacin, precisando el contenido del documento y la entidad donde
se encuentra con la fnalidad de que el rgano jurisdiccional pueda dispo-
ner todas las medidas necesarias destinadas a la incorporacin de dicho
documento al proceso.
11. Cmo opera la distribucin de la carga de la prueba en el
Salvo disposicin legal diferente, la carga de la prueba corresponder
a quien afrma los hechos que sustentan la pretensin, es decir, al lesiona-
do en su derecho o al que represente a este. Sin embargo, si lo que se im-
pugna es una sancin o medida correctiva, o cuando por razn de su fun-
cin o especialidad la entidad administrativa est en mejores condiciones
de acreditar los hechos, la carga de la prueba se invierte y corresponde
a la Administracin Pblica la probanza de los hechos que generaron la
infraccin.
12. Qu sucede si una entidad no cumple con entregar al juez
los documentos que tiene en su poder?
Las entidades administrativas debern facilitar al proceso todos los
documentos que obren en su poder e informes que sean solicitados por el
juez. En caso de incumplimiento, el juez podr aplicar las sanciones pre-
vistas en el artculo 53 del Cdigo Procesal Civil al funcionario responsa-
ble, estas son las facultades coercitivas, que pueden ser de dos tipos:
1. Imponer multa compulsiva y progresiva destinada a que la parte
o quien corresponda, cumpla sus mandatos con arreglo al conte-
nido de su decisin.
La multa es establecida discrecionalmente por el juez, pudiendo
reajustarla o dejarla sin efecto si considera que la desobediencia
ha tenido o tiene justifcacin.
152
2. Disponer la detencin hasta por veinticuatro horas de quien resis-
te su mandato sin justifcacin, produciendo agravio a la parte o a
la majestad del servicio de justicia.
En atencin a la importancia y urgencia de su mandato, el juez
decidir la aplicacin sucesiva, individual o conjunta de las san-
ciones reguladas en este artculo.
13. Procede la prueba de oficio en el proceso contencioso-
administrativo?
Lo concerniente a la prueba de ofcio en el proceso contencioso-
administrativo se encuentra regulado en el artculo 32 del TUO, que
reproduce en su integridad el texto del primer prrafo del artculo 194
del Cdigo Procesal Civil, referido a las pruebas de ofcio. Dicho artcu-
lo establece que cuando los medios probatorios ofrecidos por las partes
sean insufcientes para formar conviccin, el juez en decisin motivada e
inimpugnable, puede ordenar la actuacin de los medios probatorios adi-
cionales que considere convenientes.
Puede observarse que hay un presupuesto temporal importante para
el ejercicio de la prueba de ofcio. Este debe realizarse luego de que el
juez ha actuado los medios probatorios dado que estos deben ser insuf-
cientes para formar conviccin. Asimismo, si el juez ordena pruebas de
ofcio esta decisin debe estar fundamentada en una decisin motivada.
Si se cumple con el presupuesto y el requisito antes mencionado la reso-
lucin recin adquiere la calidad de inimpugnable.
153
MEDIOS IMPUGNATORIOS
CAPTULO VIII
1. Cules son los recursos procedentes en el proceso contencioso-
administrativo?
Lo relativo a los recursos en el proceso contencioso-administrativo se
encuentra normado en el Captulo V (Medios Impugnatorios) del TUO,
en los artculos 35, 36 y 37. As, en el proceso contencioso-administrativo
proceden los siguientes recursos:
1. El recurso de reposicin contra los decretos a fn de que el juez
los revoque.
2. El recurso de apelacin contra:
a. Las sentencias. Cabe sealar respecto a la procedencia del
recurso de apelacin, que el numeral 2.1 del artculo 32 de
la ley (hoy artculo 35 del TUO) estableca que dicho recur-
so procede contra las sentencias, excepto las impugnables
con recurso de casacin y las excluidas por convenio entre
las partes. El Decreto Legislativo N 1067 ha modifcado
dicha redaccin para establecer, de manera ms sinttica,
que el recurso procede contra las sentencias, excepto las
expedidas en revisin.
De este modo, con otros trminos, se mantiene la previsin
legal de que contra la sentencia de segunda instancia (que
es la expedida en revisin y contra la que podra proceder
154
la casacin si ha sido expedida por una Corte Superior),
no procede el recurso de apelacin. Sin embargo, el efecto
prctico de esta reforma es que se ha derogado la disposi-
cin que posibilitaba que las partes celebren un convenio de
no interposicin del recurso de apelacin.
b. Los autos (excepto los excluidos por ley).
3. El recurso de casacin contra:
a. Las sentencias expedidas en revisin por las cortes superio-
res; y
b. Los autos expedidos por las cortes superiores que, en revi-
sin, ponen fn al proceso.
4. El recurso de queja contra:
a. Las resoluciones que declaran inadmisibles o improcedente
el recurso de apelacin o casacin; y
b. La resolucin que concede el recurso de apelacin con efec-
to distinto al solicitado.
Cabe sealar que, siendo la normativa del Cdigo Procesal Civil de
aplicacin supletoria al proceso contencioso-administrativo en los casos
no previstos en el TUO (primera disposicin fnal), debe tenerse presente
las reglas contenidas en el indicado cdigo sobre materia impugnatoria.
2. Cules son los requisitos generales de los recursos en el
Son requisitos de los recursos los siguientes:
a. La existencia de una resolucin judicial previa. Los recursos ni-
camente proceden contra las resoluciones judiciales (de acuerdo
con el artculo 356 del CPC), estando excluida su interposicin
155
respecto de otros actos procesales (para los cuales operan los
remedios).
b. Que la resolucin judicial no tenga la calidad de cosa juzgada.
Los recursos no pueden ser planteados contra resoluciones que
han adquirido la calidad de cosa juzgada, esto es, resoluciones in-
mutables e irrevisables.
c. Que el recurrente integre la relacin jurdico procesal. Se requie-
re para la interposicin de un recurso que el sujeto proponente
sea parte en el proceso o tenga la calidad de tercero legitimado
(coadyuvante o excluyente).
d. La existencia de perjuicio. Para que un recurso sea admisible, la
persona que lo formula debe contar con inters, el que surge del
perjuicio ocasionado por la resolucin.
e. La observancia del plazo para recurrir. Los recursos deben ser
interpuestos dentro de los plazos que el ordenamiento jurdico
prev para ellos, caso contrario, sern rechazados por extempor-
neos. Es de destacar que su no interposicin en tiempo oportuno
da lugar a que las resoluciones contra las que iban dirigidas ad-
quieran la calidad de cosa juzgada, siendo irrevisables.
f. La competencia del rgano que emiti la resolucin cuestiona-
da y la del revisor. El recurso debe interponerse ante el rgano
jurisdiccional competente, es decir, ante el que expidi la reso-
lucin materia de cuestionamiento, el cual lo elevar al superior
jerrquico (salvo en lo que respecta al recurso de reposicin que
es resuelto por aquel). Esta regla general se quiebra tratndose
del recurso de queja que se formula directamente ante el rgano
judicial que lo resolver.
g. La adecuacin del recurso. La adecuacin del recurso consiste en
hacer uso del medio impugnatorio previsto en el ordenamiento
procesal (reposicin, apelacin, casacin o queja) para atacar de-
terminada resolucin. El interesado no puede plantear un recur-
so distinto al dispuesto por ley, sino que debe interponer el que
156
corresponde de acuerdo con la naturaleza de la resolucin cues-
tionada y a lo ordenado por la norma procesal.
h. La fundamentacin. Es requisito de todo recurso su fundamen-
tacin. Para tal efecto el interesado debe precisar el agravio y el
vicio o error que lo motiva, as como consignar el respectivo sus-
tento normativo y su interpretacin.
i. El pago de la tasa judicial correspondiente. Es requisito de admi-
sibilidad de los recursos el pago de una tasa judicial, siendo de-
clarado inadmisible aquel que no acompae el recibo correspon-
diente. De acuerdo con el artculo 36 del TUO, en caso de que el
recurrente no acompaase la tasa respectiva o la acompaase en
un monto inferior, el juez o la sala deber conceder un plazo no
mayor de dos das para que subsane el defecto.
j. Que no se haya interpuesto otro recurso contra la resolucin que
se impugna. De conformidad con lo establecido en el artculo
360 del Cdigo Procesal Civil est prohibido a una parte interpo-
ner dos recursos contra una misma resolucin. En consecuencia,
puede considerarse como requisito de un recurso el que previa-
mente no se haya interpuesto otro contra la misma resolucin a la
que est dirigido.
Cabe sealar que el artculo 36 del TUO establece que los recursos
tienen los mismos requisitos de admisibilidad y procedencia que los re-
gulados en el Cdigo Procesal Civil. En relacin con los requisitos de
admisibilidad el CPC seala que los medios impugnatorios se interponen
ante el rgano jurisdiccional que cometi el vicio o error, salvo disposi-
cin en contrario (art. 357). Por su parte, en lo referido a los requisitos de
procedencia se establece que el impugnante fundamentar su pedido en el
acto procesal en que lo interpone, precisando el agravio y el vicio o error
que lo motiva, adems debe adecuar el medio que utiliza al acto procesal
que impugna (art. 358).
157
3. Cundo procede el recurso de reposicin en el proceso
El recurso de reposicin es aquel medio impugnatorio dirigido contra
una resolucin de mero trmite (decreto) con el objeto de lograr que sea
modifcada o revocada por el mismo rgano jurisdiccional que la expidi
o que conoce de la instancia en que aquella tuvo lugar (si es que hubiere
sido emitida por el auxiliar jurisdiccional).
Segn el inciso 1 del artculo 35 del TUO, en el proceso contencioso-
administrativo procede el recurso de reposicin contra los decretos a fn
de que el juez los revoque. Dicho numeral reproduce en su integridad el
texto del artculo 362 del Cdigo Procesal Civil. Es importante precisar
que mediante los decretos se impulsa el desarrollo del proceso, dispo-
niendo actos procesales de simple trmite (art. 121 CPC).
Cabe sealar que por tratarse de un recurso horizontal, el rgano ju-
risdiccional competente para resolver la reposicin es el mismo que expi-
di la resolucin impugnada o que conoce de la instancia en la cual dicha
resolucin fue emitida.
4. Cmo se tramita el recurso de reposicin?
El trmite del recurso de reposicin de acuerdo con el artculo 363
del Cdigo Procesal Civil, que se aplica supletoriamente, es el siguiente:
- El plazo para interponerlo es de tres das, contados desde la noti-
fcacin de la resolucin.
- Una vez interpuesto el recurso de reposicin, si el juez advierte
que dicho medio impugnatorio es notoriamente inadmisible o im-
procedente, lo declarar as sin necesidad de trmite.
- Interpuesto el recurso de reposicin, si el juez advierte que el
vicio o error de la resolucin es evidente, lo revocar.
- No habiendo declarado (liminarmente) inadmisible o impro-
cedente el recurso, y si lo considera necesario, el juez conferir
traslado del recurso a la contraparte por tres das.
158
- Absuelto o no el traslado y vencido el plazo a que se refere el
acpite anterior, el juez resolver el recurso de reposicin.
- Si la resolucin impugnada se expidiera en una audiencia, el
recurso debe ser interpuesto verbalmente (lo que no excluye su
fundamentacin) y se resuelve de inmediato, previo traslado a la
parte contraria o en su rebelda.
- El auto (motivado por su naturaleza) que resuelve el recurso de
reposicin es inimpugnable.
Va aplicacin supletoria del Cdigo Procesal Civil se puede afrmar
que el efecto de la resolucin recada en un recurso de reposicin es el de
causar ejecutoria en lo concerniente a la cuestin planteada. As, el ltimo
prrafo del artculo 363 establece claramente que el auto que resuelve el
recurso de reposicin es inimpugnable, por lo que no podr recurrirse la
decisin judicial que confrma (declarando inadmisible o improcedente la
reposicin) o revoca (declarando procedente la reposicin) el decreto ma-
teria de impugnacin, la que surtir plena efcacia desde su notifcacin.
5. Cules son los requisitos de admisibilidad y procedencia
del recurso de apelacin?
La apelacin es aquel recurso ordinario y vertical o de alzada formu-
lado por quien se considera agraviado con una resolucin judicial (auto
o sentencia) que adolece de vicio o error, y encaminado a lograr que el
rgano jurisdiccional superior en grado al que la emiti la revise y pro-
ceda a anularla o revocarla, ya sea total o parcialmente, dictando otra en
su lugar u ordenando al juez a quo que expida una nueva resolucin de
acuerdo con los considerandos de la decisin emanada del rgano revisor.
Cabe sealar que el recurso de apelacin contiene intrnsicamente el de
nulidad, solo en los casos que los vicios estn referidos a la formalidad
de la resolucin impugnada (conforme al artculo 382 del CPC).
De acuerdo con el inciso 2 del artculo 32 de la Ley, en el proceso
contencioso-administrativo procede el recurso de apelacin contra:
a. Las sentencias, excepto las expedidas en revisin.
b. Los autos, excepto los excluidos por ley.
159
El recurso de apelacin hace que el rgano judicial revisor asuma la
competencia respecto de las cuestiones objetadas, teniendo plena potes-
tad para resolverlas, salvo en situaciones excepcionales y expresamente
previstas en el ordenamiento jurdico en que dicha potestad sufre limita-
ciones, como aquella referida al impedimento del juez ad quem de modi-
fcar la resolucin recurrida en perjuicio del impugnante (a no ser que la
otra parte hubiera tambin recurrido la resolucin o formulado adhesin
a la apelacin). Tampoco puede el rgano judicial revisor apartarse del
objeto del proceso (que fuera conocido en primera instancia) e inobservar
el principio de congruencia, estando impedido entonces de ir ms all del
petitorio o de fundar su decisin en hechos distintos de los que han sido
invocados por las partes, por lo que debe descartar todo asunto extrao
al contenido de la relacin procesal y al de los escritos constitutivos del
proceso. Asimismo, el rgano judicial revisor se encuentra impedido de
examinar las cuestiones sobre las cuales ha precluido la posibilidad de
recurrir y que han adquirido frmeza.
La competencia del rgano judicial revisor no implica la renovacin
de todos los elementos introducidos en la primera instancia, limitndose
prcticamente a lo expuesto en el recurso de apelacin (o en la adhesin
si la hubiera) y a los concretos agravios en l consignados, sin que ello
signifque que no pueda hacer uso de los elementos del proceso necesa-
rios para decidir la causa, especialmente aquellos que conforman el mate-
rial probatorio.
Por otro lado, es importante sealar que el recurso de apelacin debe
encontrarse adecuadamente motivado. La motivacin implica la exposi-
cin de los fundamentos fcticos y jurdicos que ameritan, a juicio del
recurrente, la anulacin o revocacin de la resolucin impugnada. As, la
motivacin del recurso de apelacin exige un anlisis crtico, exhaustivo
y razonado, punto por punto, de los vicios o errores advertidos en la reso-
lucin que se objeta, ya sea en la apreciacin de los hechos, la interpreta-
cin del material probatorio o en la aplicacin del derecho.
La motivacin del recurso constituye pues un requisito de proceden-
cia, su ausencia o defciencia faculta al juez (de primera instancia) a de-
clarar de plano su improcedencia (art. 367 CPC).
160
En el proceso contencioso-administrativo, aplicando supletoriamente
el CPC, tambin es procedente la adhesin a la apelacin. Este instituto,
llamado tambin apelacin adhesiva o derivada, tiene lugar cuando una
resolucin judicial produce agravio a ambas partes por lo que, planteado,
concedido y corrido traslado del recurso de apelacin correspondiente, la
otra parte o su representante se adhiere a l dentro del plazo que tiene
para absolver dicho traslado, no coadyuvando a los intereses de quien in-
terpuso tal recurso ni simplemente contradiciendo los fundamentos o ale-
gaciones contenidas en l (lo que supondra su absolucin), sino solici-
tando, al igual que el apelante, que se modifque o revoque la resolucin
cuestionada en lo que resulte agraviante o perjudicial para el adherente
y sobre la base de la propia fundamentacin del ltimo o, inclusive, a la
invocada por el apelante.
6. Cmo se tramita el recurso de apelacin en el proceso
En relacin con la tramitacin del recurso de apelacin, se deben
tener en cuenta los siguientes pasos:
A. Interposicin del recurso
La interposicin del recurso de apelacin constituye la declara-
cin expresa de voluntad de quien se considera perjudicado con
alguna resolucin, dirigida a introducir el indicado medio im-
pugnativo al proceso a fn de obtener la modifcacin de aquella.
Dicho acto procesal de introduccin del recurso, que adopta, por
lo general, la forma escrita, inicia el procedimiento de revisin de
una resolucin y se plantea ante el mismo rgano jurisdiccional
que la expidi.
El escrito que contiene el recurso de apelacin debe comprender
el pedido claro y expreso de revocacin y/o anulacin de una re-
solucin judicial, as como la fundamentacin de hecho y de dere-
cho correspondiente (de conformidad con el artculo 358 del CPC)
a no ser que la resolucin recurrida se trate de un autor expedido
en una audiencia, en cuyo caso la apelacin se interpone de in-
mediato (verbalmente) pero su motivacin y dems requisitos
161
pueden ser cumplidos en un momento posterior y por escrito (de
acuerdo con lo previsto en el artculo 376 inc. 2 y 377 CPC).
La apelacin contra las sentencias se interpone dentro del plazo
previsto en cada va procedimental, contado desde el da siguien-
te de su notifcacin (art. 373 CPC). La apelacin contra los autos
a ser concedida con efecto suspensivo o sin l se interpone dentro
de los siguientes plazos:
- Tres das si el auto es pronunciado fuera de audiencia (arts.
376 inc. 1 y 377 CPC).
- En la misma audiencia, si el auto fuera expedido en ella,
pero su fundamentacin y dems requisitos sern cumplidos
en el mismo plazo que el acpite anterior (arts. 376 inc. 2 y
377 CPC).
Cabe reiterar que todos los preceptos antes citados se aplican de
manera supletoria al proceso contencioso-administrativo.
B. Admisibilidad y procedencia del recurso
La admisibilidad y procedencia del recurso de apelacin estn su-
jetas a la observancia de determinados requisitos o presupuestos:
el pago de la tasa judicial respectiva, su interposicin dentro del
plazo legal de impugnacin, que la resolucin pueda ser objeto
de apelacin, que dicha resolucin haya causado agravio al recu-
rrente, que quien plante el recurso se encuentre facultado para
hacerlo, que el recurso est debidamente fundamentado y que
contenga la peticin concreta de anulacin o reforma en todo o
en parte de la resolucin impugnada.
C. Concesin del recurso de apelacin
Si el recurso de apelacin rene los requisitos de admisibilidad
y procedencia exigidos por el ordenamiento jurdico procesal, el
juez a quo expedir el auto que lo concede precisando su efecto.
En la hiptesis de que aquel rechace el medio impugnatorio inter-
puesto (declarndolo inadmisible o improcedente) puede el juez
162
ad quem conceder el recurso de apelacin si declara fundado el
recurso de queja correspondiente, dirigido precisamente a lograr
el reexamen y posterior revocacin de la resolucin que se pro-
nunci sobre la inadmisibilidad o improcedencia de la apelacin
(de conformidad con los artculos 401 y 404 del CPC, y 35 del
TUO).
El recurso de apelacin puede ser concedido:
- Con efecto suspensivo.
- Sin efecto suspensivo.
- Sin efecto suspensivo y con calidad de diferido.
Cabe sealar que procede la apelacin con efecto suspensivo con-
tra las sentencias y autos que dan por concluido el proceso o im-
piden su continuacin (art. 371 CPC). Por su parte, las apelacio-
nes sin efectos suspensivos proceden en los casos expresamente
establecidos en la ley y en aquellos en que no procede apelacin
con efecto suspensivo (art. 372 CPC).
Una vez concedida con efecto suspensivo la apelacin contra la
sentencia, se elevar el expediente dentro de un plazo mayor de
veinte das, contado desde la concesin del recurso, salvo dispo-
sicin distinta del Cdigo Procesal Civil. Esta actividad es res-
ponsabilidad del auxiliar jurisdiccional (art. 373).
Apenas sea concedida con efecto suspensivo la apelacin contra
algn auto (en los casos en que la ley autoriza dicho efecto), el
secretario del juzgado enviar el expediente al superior dentro de
5 das de concedida la apelacin o la adhesin en su caso, bajo
responsabilidad (art. 376 CPC).
Concedida sin efecto suspensivo y sin la calidad de diferida la
apelacin contra algn auto (en los casos en que la ley dispone
dicho efecto), en la misma resolucin concesoria el juez precisa-
r los actuados que deben ser enviados al superior, considerando
los propuestos por el recurrente al apelar. Dentro del tercer da de
163
notifcado el concesorio, la otra parte puede adherirse a la apela-
cin, y de considerarlo, pedir al juez que agregue al cuaderno de
apelacin los actuados que estime conveniente, previo pago de la
tasa respectiva. El auxiliar jurisdiccional dentro de 5 das de no-
tifcado el concesorio, bajo responsabilidad, remitir al superior
por facsmil u otro medio, copia completa y legibles de las pie-
zas indicadas por el juez, adems del ofcio de remisin frmado
por este, agregando el original al expediente principal, dejando
constancia de la fecha de envo. As lo establece el artculo 377,
primer y segundo prrafo, del CPC.
El concesorio del recurso de apelacin que fja un efecto distinto
al solicitado por el recurrente puede ser impugnado a travs del
recurso de queja a fn de que el superior jerrquico conceda el
recurso con el efecto pedido por el apelante.
D. Procedimiento en segunda instancia
Recibidos los actuados por el superior jerrquico, este, al igual
que el inferior en grado, puede declarar inadmisible o improce-
dente la apelacin, si advierte que no se han cumplido los requi-
sitos para su concesin. En este caso adems declara nulo el con-
cesorio (art. 367 CPC).
7. Qu caractersticas tiene la decisin en segunda instancia?
El rgano judicial revisor al resolver no puede modifcar la resolu-
cin impugnada en perjuicio del apelante, salvo que la otra parte tambin
haya apelado o se haya adherido. Sin embargo, puede integrar la reso-
lucin apelada en la parte decisoria, si la fundamentacin aparece en la
parte considerativa (art. 370 CPC).
Si la apelacin fuese de un auto, la decisin de segunda instancia es-
tar referida solo a l y a su tramitacin, de conformidad con lo dispuesto
en el ltimo prrafo del artculo 370 del CPC.
Cabe sealar que la nulidad o revocacin de una resolucin apelada
sin efecto suspensivo, determina la inefcacia de todo lo actuado sobre la
164
base de su vigencia, debiendo el juez de la demanda precisar las actuacio-
nes que quedan sin efecto, atendiendo a lo resuelto por el superior (art.
380 CPC).
Contra las sentencias de segunda instancia solo proceden el pedido de
aclaracin o correccin y el recurso de casacin, siempre que se cumplan
los requisitos de forma y fondo para su admisin. Ello de acuerdo con lo
previsto en el artculo 378 del CPC.
Consentida la sentencia de segunda instancia que contiene un manda-
to, y devuelto el expediente al juez de la demanda, la sentencia adquiere
la calidad de ttulo ejecutivo judicial.
8. Qu es el recurso de casacin?
El recurso de casacin es aquel medio impugnatorio vertical y ex-
traordinario procedente en supuestos estrictamente determinados por la
ley y dirigido a lograr que el mximo tribunal (Corte Suprema de Justicia)
revise y reforme o anule las resoluciones expedidas en revisin por las
Cortes Superiores (que pongan fn al proceso) o las sentencias de primera
instancia, en el caso de la casacin por salto, que infringen las normas de
derecho material, la doctrina jurisprudencial, las normas que garantizan
el derecho a un debido proceso, o las formas esenciales para la efcacia y
validez de los actos procesales.
El recurso de casacin, puede ser considerado una nueva ins-
tancia procesal?
Por su naturaleza extraordinaria, el recurso de casacin no debe
ser confundido con la posibilidad de una nueva instancia procesal,
y su formulacin debe encuadrarse necesariamente dentro de las
causales previstas por ley; siendo as, habindose invocado la cau-
sal contenida en el inciso tercero del artculo trescientos ochentisis
del Cdigo Procesal Civil debieron sealarse las normas garantistas
de un debido proceso que se estiman vulneradas (Cas. N 2226-98-
Lambayeque).
165
Por qu se excluye del mbito de competencia casatoria la revi-
sin de las cuestiones de hecho?
No son susceptibles de denunciarse en casacin la incorrecta apre-
ciacin de los hechos, conducentes a la determinacin de la premisa
menor del silogismo judicial, pues del error en la determinacin de
los hechos no se puede extraer conclusiones que sean de aplicacin
a la generalidad de casos semejantes (Cas. N 591-96).
No son susceptibles de ventilarse en va de casacin cuestiones
sobre hechos, ya que a diferencia de las de derecho que establecen
el signifcado que se debera dar a cierta norma no solo en la rela-
cin concreta controvertida, sino tambin a relaciones similares, las
de hechos no contienen nunca una afrmacin general que puede ser
extendida a otras relaciones que tengan algn carcter comn (Cas.
N 14-94).
Qu se busca con el principio de rogacin en el recurso de
casacin?
En virtud del principio de rogacin procesal que gobierna la in-
tervencin de la Corte, esta se limita a ejercer la funcin casatoria
sobre las resoluciones que la ley seala que contengan un error de
derecho congruente con los cargos esgrimidos por los impugnantes
y califcados por el Tribunal positivamente mediante la resolucin de
procedencia. (...) Que no obstante, la regla antes descrita puede va-
riar en cuanto a su observancia y aplicacin, pues se pueden prever
algunas hiptesis en las que es imposible que la sentencia casatoria
alcance sus fnes clsicos (nomoflctico y uniformizador) e inclu-
so su contemporneo fn llamado dikelgico, cuando en el proceso
que se conoce, verbigracia, existen vicios procesales insalvables que
estn por encima de los intereses de las partes, al advertirse que tales
infracciones distorsionan el orden jurdico y sus valores (orden p-
blico, seguridad jurdica, certeza, justicia y equidad) (Cas. N 2197-
99-Lima).
166
En qu consiste la funcin dikelgica?
Las salas de casacin en lo civil estn desarrollando una corriente
jurisprudencial en el sentido de propiciar hacer justicia en determi-
nados casos concretos, cumpliendo as con la funcin dikelgica del
medio impugnatorio que la doctrina est igualmente desarrollando,
estableciendo de ese modo que el recurso de casacin no se circuns-
criba solo al control de la correcta aplicacin del Derecho positivo
(Cas. N 3441-2000-Moquegua).
9. Cules son las resoluciones objeto de casacin en el proce-
so contencioso-administrativo?
En el proceso contencioso-administrativo, conforme lo dispone el in-
ciso 3) del artculo 35 del TUO, procede el recurso de casacin contra las
siguientes resoluciones:
- Las sentencias expedidas en revisin por las cortes superiores.
- Los autos expedidos por las cortes superiores que, en revisin,
ponen fn al proceso.
El recurso de casacin procede en los casos que versen sobre pre-
tensiones no cuantifcables. En el caso de pretensiones cuantifcables
ser procedente cuando la cuanta del acto impugnado sea superior a 140
Unidades de Referencia Procesal (URP) o cuando dicho acto impugna-
do provenga de autoridad de competencia provincial, regional o nacio-
nal; y, por excepcin, respecto de los actos administrativos dictados por
autoridad administrativa distrital, cuando la cuanta sea superior a 140
Unidades de Referencia Procesal (URP).
Cabe sealar que en los casos de proceso urgente (art. 24) no procede
el recurso de casacin cuando las resoluciones de segundo grado confr-
men las de primera instancia, en caso de amparar la pretensin.
167
10. Cules son los requisitos de forma del recurso de casacin?
De acuerdo con lo dispuesto en el artculo 387 del CPC (de aplica-
cin supletoria al proceso contencioso-administrativo), son requisitos de
forma del recurso de casacin:
a. Que se dirija contra las resoluciones establecidas en la ley.
b. Que se interponga dentro del plazo de 10 das, contado desde el
da siguiente de notifcada la resolucin que se impugna (art. 387,
primera parte del inc. 2 CPC).
c. Que se acompae al recurso el recibo de pago de la tasa respecti-
va (art. 387 inc. 2 CPC). En el proceso contencioso-administrati-
vo, a tenor de lo dispuesto en el artculo 36 del TUO, en caso de
que el recurrente no acompaase la tasa respectiva o la acompa-
ase en un monto inferior, el juez o la sala debern conceder un
plazo no mayor de dos das para que subsane el defecto.
d. Que el recurso se plantee ante el rgano jurisdiccional que expi-
di la resolucin impugnada (art. 387, inc. 3 CPC).
Cmo se deben fundamentar las distintas causales de un recur-
so de casacin?
La fundamentacin del recurso debe hacerse con claridad y pre-
cisin. 1. Si se invoca como causal la aplicacin indebida de una
norma, debe indicarse cul es la norma que debe aplicarse; 2. Si se
invoca la errnea interpretacin de la norma debe sealarse cul es
la interpretacin correcta; 3. Si se invoca la relacin de las garantas
del derecho al debido proceso, debe indicarse la garanta procesal
que ha sido violentada (Cas. N 207-94).
Los recursos de casacin que se interpongan deben cumplir con
todos los requisitos que exige la legislacin procesal. En caso con-
trario debern declararse improcedentes. En relacin con los re-
quisitos de fondo, la fundamentacin debe hacerse en forma clara
168
y precisa; y debe sealarse las causales que le sirven de sustento
(artculo 386 del CPC). Al invocarse la aplicacin indebida de una
norma de derecho material debe indicarse cmo debe ser la debida
aplicacin. Si se imputa una interpretacin errnea, debe expresarse
cul es su interpretacin correcta. Y cuando se invoca la inaplicacin
de una norma de derecho material o de la doctrina jurisprudencial,
debe anotarse cul debe ser la norma de derecho material aplicable.
Si se invoca la contravencin de normas que garantizan el debido
proceso, o la infraccin de las normas esenciales para la efcacia y la
validez de los actos procesales (artculo 386, inciso 3 del CPC) debe
indicarse en qu han consistido estas infracciones o cul ha sido la
formalidad procesal incumplida (Cas. N 129-94).
11. Cules son los requisitos de fondo del recurso de casacin?
Los requisitos de fondo del recurso de casacin estn contemplados
en el artculo 388 del CPC (de aplicacin supletoria al proceso contencio-
so-administrativo), y son los siguientes:
1. Que el recurrente no hubiera consentido previamente la resolu-
cin adversa de primera instancia, cuando esta fuere confrmada
por la resolucin objeto del recurso.
2. Que se fundamente con claridad y precisin, expresando en cul
de las causales del artculo 386 del CPC se sustenta y, segn el
supuesto, sealar:
- Cmo debe ser la debida aplicacin o cul la interpretacin
correcta
- Cul debe ser la norma de derecho material aplicable al
caso; o
- En qu ha consistido la afectacin del derecho al debido
proceso o cul ha sido la formalidad procesal incumplida.
169
Cabe sealar que el legislador ha omitido referirse a la doctrina juris-
prudencial cuya infraccin amerita la interposicin del recurso. Sin em-
bargo, haciendo una interpretacin sistemtica de la ley, no signifca que
fundndose la casacin en aquella, no se encuentre el recurrente obligado
a indicar en el recurso cul debe ser la doctrina jurisprudencial aplicable
(en caso de aplicacin) o cmo tiene que ser su debida aplicacin o cul
debe ser su interpretacin correcta (en las hiptesis de aplicacin indebi-
da o interpretacin incorrecta de la doctrina jurisprudencial).
Cmo se obtiene la adecuada interpretacin de una norma
material?
La interpretacin que se proponga (tratndose de la causal casatoria
de interpretacin errnea de norma material) debe encontrarse sus-
tentada en el Derecho, en la doctrina o en la jurisprudencia, y no ser
antojadiza (Cas. N 1354-2000-La Libertad).
En sede casatoria, el pronunciamiento se limita solo a los fun-
damentos del recurrente?
Si bien la actividad casatoria debe circunscribirse estrictamente a los
fundamentos expuestos por el recurrente, tal exigencia no impide al
juzgador verifcar una correcta califcacin de los hechos haciendo
uso de la facultad contenida en la parte fnal del artculo 397 del
Cdigo Procesal Civil (Cas. N 84-94-Lambayeque).
La aplicacin indebida y la interpretacin errnea de una misma
norma, son causales excluyentes?
El inciso primero del artculo 386 del Cdigo Procesal Civil contie-
ne dos causales distintas y excluyentes, pues la aplicacin indebida
tiene como presupuesto la aplicacin de una norma impertinente, la
cual no debi aplicarse; en cambio, la interpretacin errnea implica
que la norma aplicada es la adecuada, pero el juez le ha otorgado un
sentido que no tiene (Cas. N 3784-00-Ica, 31/07/2001).
170
Las causales de aplicacin indebida e interpretacin errnea de una
norma de derecho material se excluyen entre s, de modo que en un
mismo cargo y respecto de una misma norma no se puede impug-
nar una sentencia por las dos causales, por ser fenmenos distintos e
inconfundibles.
Es improcedente denunciar como agravio, al amparo de las causales
de aplicacin indebida e interpretacin errnea de una norma de de-
recho material, la infraccin de normas procesales (Cas. N 21-95).
Las causales de aplicacin indebida e interpretacin errnea se
excluyen entre s, de modo que en un mismo cargo y respecto de
una misma norma no se puede impugnar una sentencia por las dos
causales, por ser fenmenos distintos e inconfundibles. Es improce-
dente invocar como agravios las causales de interpretacin errnea e
indebida aplicacin de una norma de derecho material, cuando no se
cumple con indicar con claridad y precisin cmo deben interpretar-
se o cul debe ser la debida aplicacin de las normas que se estimen
violadas (Cas. N 87-95).
12. Cmo se tramita el recurso de casacin?
De acuerdo con lo normado en la primera parte del artculo 393 del
CPC, la interposicin del recurso de casacin suspende la ejecucin de
la sentencia, sin embargo, en estricto lo que suspende la ejecucin es el
concesorio del indicado medio impugnatorio (que determina su admisibi-
lidad). Estrictamente hablando, la exigibilidad o el cumplimiento de una
resolucin susceptible de ser reformada o anulada mediante casacin, se
encuentra suspendida desde su expedicin hasta el vencimiento del plazo
legal para recurrir en casacin, pudiendo prolongarse la referida situacin
suspensiva si el mencionado recurso extraordinario es interpuesto dentro
de dicho plazo y es concedido por el rgano jurisdiccional que emiti la
resolucin impugnada. La califcacin y concesin del recurso que efec-
te este ltimo resulta importante para fjar la continuacin del estado
de pendencia en que se encuentra la resolucin recurrida (Hinostroza
Minguez, Alberto. Proceso contencioso-administrativo. Gaceta Jurdica,
Lima, octubre del 2003, p. 326).
171
Cabe sealar que si se declara inadmisible el recurso de casacin,
cesa la suspensin de la efcacia de la resolucin impugnada, llevndose
adelante su ejecucin; empero, si el agraviado interpone recurso de queja
y este es declarado fundado por la Corte Suprema, concediendo la casa-
cin, se anulan todos los actos de ejecucin y se suspende el proceso.
De acuerdo con el Cdigo Procesal Civil, el procedimiento casatorio
se desarrolla de la siguiente manera:
- Interpuesto el recurso de casacin se suspende la ejecucin de la
sentencia (art. 393 CPC).
- Declarado inadmisible el recurso de casacin cesa la suspensin
de la efcacia de la resolucin recurrida, quedando esta frme, a
no ser que se formule queja contra la decisin que deniega la ca-
sacin y sea declarada fundada, concedindose, en consecuencia,
el recurso extraordinario (art. 404 CPC). La queja no suspende
la efcacia de la resolucin denegatoria de la casacin, salvo que,
excepcionalmente, a pedido de parte y previa prestacin de con-
tracautela fjada prudencialmente, el juez de la demanda (que es
el encargado de llevar adelante la ejecucin) decida suspender el
proceso principal, a travs de una resolucin debidamente funda-
mentada e irrecurrible (art. 405 CPC).
- Concedido el recurso de casacin por el rgano jurisdiccional que
emiti la resolucin impugnada, la sala de casacin anular la re-
solucin que admite el recurso, siempre que considere que no se
ha cumplido con alguno de los requisitos de forma y resuelva de
este modo antes de la vista de la causa.
- Declarado admisible el recurso, la sala respectiva de la Corte
Suprema tiene veinte das para apreciar y decidir su procedibili-
dad (art. 393 CPC).
- Declarado improcedente el recurso de casacin se lleva a cabo la
ejecucin de la resolucin recurrida al quedar esta frme, a no ser
que, formulada queja contra la resolucin que declara la improce-
dencia de la casacin, resulte fundada aquella y se conceda, por
172
consiguiente, el mencionado medio impugnativo extraordinario
(art. 404 segundo prrafo CPC).
- Declarada por el mximo tribunal la procedencia de la casacin,
a travs de una resolucin debidamente fundamentada, en esa
misma se fja da y hora para la vista de la causa. La fecha fjada
no ser antes de los quince das de notifcada la resolucin con
que se informa a los interesados (art. 393 CPC).
- Durante la tramitacin del recurso la actividad procesal de las
partes se limita a la facultad de presentar informes escritos y un
solo informe oral durante la vista de la causa (art. 394, primer
prrafo CPC).
- El nico medio de prueba procedente es el de documentos que
acrediten la existencia de doctrina jurisprudencial; o la ley ex-
tranjera y su sentido en los procesos sobre derecho internacional
privado (art. 394 segundo prrafo CPC).
- Si se nombra o cambia representante procesal, debe acreditarse
tal situacin.
- La sala expedir sentencia dentro de cincuenta das contados
desde la vista de la causa (art. 395 CPC).
Qu implica plantear una casacin basada en la inobservancia
de normas procesales?
La impugnacin de sentencias va recurso casatorio con motivo de
la inobservancia de normas procesales, se cie a los casos en que
estas hayan sido establecidas por el legislador bajo sancin de nuli-
dad, procediendo declararla siempre que el vicio infuya de manera
decisiva sobre el acto, a punto de ser capaz de producir su inefcacia;
a su vez, dicho acto debe tener infuencia decisiva sobre la sentencia
ya que esta constituye el objeto del recurso. Que, siendo as, corres-
ponde a la Corte de Casacin examinar si se han infringido normas
173
que imponen imperativamente una conducta cuya violacin ocasio-
ne una sancin procesal, si la actuacin de esas normas est librada
a la disponibilidad de los sujetos, o si se trata de aplicar aquellas
simplemente indicativas o dejadas al ejercicio del poder discrecional
del juez (Cas. N 2508-99-Lima).
Es improcedente el recurso de casacin en el que se denuncia como
agravio la inaplicacin de una norma procesal. Es improcedente el
recurso de casacin en el que se denuncia como agravio la violacin
de las normas que garantizan el derecho a un debido proceso sin es-
pecifcar en qu consiste dicha violacin. La invocacin de normas
que se estiman violadas sin especifcar en qu consiste su violacin
no satisface la obligacin de la debida fundamentacin del recurso
(Cas. N 70-95).
La mera enumeracin y transcripcin de las normas transgre-
didas basta para fundamentar el agravio?
La sola enumeracin y transcripcin de las normas que se estiman
violadas no satisface el requisito de la debida fundamentacin a que
se refere el inciso dos del artculo trescientos ochentiocho de la ley
procesal, pues es menester que se demuestre la existencia de agravio
respecto de cada una de ellas (Cas. N 1128-96-Callao).
Cul es el orden de la verifcacin de los fundamentos en caso
de aducir la transgresin simultnea de normas materiales y
procesales?
Cuando el recurso de casacin se sustenta simultneamente en la
errnea interpretacin o inaplicacin de normas materiales y en la
contravencin de normas procesales que garantizan el derecho a un
debido proceso, los fundamentos en que se apoya deben ser objeto
de verifcacin siguiendo un orden de prioridad, esto es, examinando
primero lo relativo a las formas esenciales para la efcacia y validez
de los actos procesales, de modo que en caso de comprobarse dichas
violaciones se invalida el fallo, haciendo abstencin del anlisis
sobre el fondo, disponiendo el reenvo a que se contrae el inciso se-
gundo del artculo trescientos noventisis del Cdigo Procesal Civil
(Cas. N 148-94-Lima).
174
Transgrede el debido proceso la falta de actuacin de pruebas
por una de las partes?
No constituye contravencin a las normas que garantizan el derecho
a un debido proceso la falta de actuacin de prueba por inercia de
parte (Cas. N 377-95).
La interpretacin incorrecta de una norma como causal de casa-
cin, procede contra disposiciones de carcter procesal?
La interpretacin incorrecta de una norma no puede admitirse como
fundamento de casacin por esa causal, si aquella disposicin es de
carcter procesal y no sustantivo (Cas. N776-96-Hunuco).
13. Cmo se configura el recurso de queja en el proceso
El recurso de queja es aquel medio impugnatorio dirigido contra la
resolucin que declara inadmisible o improcedente un recurso de apela-
cin o de casacin o que concede apelacin en efecto distinto al peticio-
nado, con el fn de que el rgano jurisdiccional superior en grado a aquel
que expidi el acto procesal cuestionado y ante el cual se interpone di-
rectamente el recurso lo examine y lo revoque (en el supuesto que de-
clare fundada la queja), concediendo, adems, el recurso denegado en un
principio por el inferior jerrquico o la apelacin en el efecto solicitado
por el impugnante, segn sea el caso, para que el medio impugnativo sea
sustanciado conforme a ley, sin pronunciarse sobre el asunto de fondo.
De acuerdo con el inciso 4 del artculo 35 del TUO, en el proceso
contencioso-administrativo procede el recurso de queja contra las resolu-
ciones que declaran inadmisible o improcedente el recurso de apelacin o
casacin, y procede tambin contra la resolucin que concede el recurso
de apelacin con un efecto distinto al solicitado.
14. Cules son los requisitos del recurso de queja?
De conformidad con lo dispuesto en el Cdigo Procesal Civil, son
requisitos para plantear el recurso de queja:
175
a. Que sea interpuesto ante el superior del que deneg la apelacin
o la concedi con efecto distinto al pedido, o ante la Corte de
Casacin si se hubiese rechazado por inadmisible o improcedente
el recurso extraordinario.
b. Que la queja se formule dentro del plazo de 3 das, contados
desde el da siguiente de la notifcacin de la resolucin que de-
niega el recurso (de apelacin o casacin), o de la que lo concede
con efecto distinto al solicitado.
c. Al escrito se acompaa el recibo que acredita el pago de la tasa
correspondiente (art. 402 CPC). Al respecto, cabe sealar que
segn el artculo 33 de la Ley, en caso de que el recurrente no
acompaase la tasa respectiva o la acompaase en un monto infe-
rior, el juez o la sala debern conceder un plazo no mayor de dos
das para que subsane el defecto.
d. Que al escrito se acompae copia simple con el sello y la frma
del abogado del recurrente en cada uno, y bajo responsabilidad
de su autenticidad, de los siguientes actuados:
- Escrito que motiv la resolucin recurrida (en apelacin o
casacin) y, en su caso, los referentes a su tramitacin (art.
402 numeral 1 CPC).
- Resolucin recurrida en apelacin o casacin (art. 402 nu-
meral 2 CPC).
- Escrito en que se recurre en apelacin o casacin (art. 402
numeral 3).
- Resolucin denegatoria del recurso de apelacin o casacin,
o del efecto solicitado en el caso de la apelacin (art. 402
numeral 4 CPC).
e. Que el escrito en que se interpone la queja contenga los funda-
mentos para la concesin del recurso denegado.
176
f. Que en el escrito en que se interpone la queja se precise:
- La fecha en que se notifc la resolucin recurrida.
- La fecha en que se interpuso el recurso.
- La fecha en que qued notifcada la denegatoria del recurso.
15. Cmo se tramita el recurso de queja?
El trmite del recurso de queja es de la siguiente manera:
- La queja se interpone ante el superior del que deneg la apelacin
o la concedi con efecto distinto al concedido, o ante la Corte de
Casacin en el caso respectivo (de declararse inadmisible o im-
procedente el recurso extraordinario).
- El plazo para interponer la queja es de 3 das contados desde el
da siguiente de la notifcacin de la resolucin que deniega el re-
curso (de apelacin o de casacin) o de la que concede un efecto
distinto al solicitado (en el caso de la apelacin).
- Tratndose de distritos judiciales distintos a los de Lima y Callao,
puede el peticionante solicitar al juez que deneg el recurso, den-
tro del plazo anteriormente sealado, que su escrito de queja y
anexos sea remitido por conducto ofcial. El juez remitir al su-
perior el cuaderno de queja dentro del segundo da hbil, bajo
responsabilidad (art. 403, segundo y tercer prrafo del CPC).
- No obstante lo sealado, el superior jerrquico puede solicitar al
juez inferior copia, por facsmil u otro medio, de los actuados que
estime necesarios, pero en ningn caso el envo de los autos prin-
cipales. Las copias sern remitidas por el mismo medio (art. 404,
primer prrafo CPC).
- Si se declara fundada la queja, el superior concede el recurso (de
apelacin o casacin denegado inicialmente) y precisa el efecto
si se trata de apelacin, comunicando al inferior su decisin para
177
que enve el expediente o ejecute lo que corresponda. Esta comu-
nicacin se realiza sin perjuicio de la notifcacin a las partes (art.
404, segundo prrafo CPC).
- El cuaderno de queja se mantendr en el archivo del juez su-
perior, agregndose el original de la resolucin que resuelve la
queja con la constancia de la fecha del envo.
- Si se declara infundada la queja, se comunicar al juez inferior y
se notifcar a las partes. Adicionalmente se condenar al recu-
rrente al pago de las costas y costos del recurso y al pago de una
multa no menor de tres ni mayor de cinco unidades de referencia
procesal. Cabe sealar, sin embargo, que lo sealado en relacin
con la condena al pago de costas y costos no resulta aplicable al
proceso contencioso-administrativo, pues conforme se desprende
del artculo 45 de la Ley, las partes del proceso contencioso-ad-
ministrativo no podrn ser condenadas al pago de costos y costas.
16. Cules son los efectos del recurso de queja?
En relacin con el recurso de queja, el Cdigo Procesal Civil, de apli-
cacin supletoria en esta cuestin, dispone lo siguiente:
- La interposicin del recurso de queja no suspende la tramitacin
del principal, ni la efcacia de la resolucin denegatoria.
- Excepcionalmente, a pedido de parte y previa prestacin de con-
tracautela fjada prudencialmente, el juez de la demanda puede
suspender el proceso principal, a travs de resolucin fundamen-
tada e irrecurrible (art. 405 ltimo prrafo CPC).
- Si se declara fundada la queja, el superior concede el recurso (de
apelacin o de casacin denegado en un inicio) y precisa el efec-
to si se trata de la apelacin, comunicando al inferior su decisin
para que enve el expediente o ejecute lo que corresponda, sin
perjuicio de la notifcacin de las partes (segundo prrafo del art.
404 CPC).
178
- Si se declara infundada la queja (lo cual supone la no concesin
del recurso de apelacin o casacin o del efecto solicitado, tratn-
dose del primero), se comunicar al juez inferior y se notifcar a
las partes. Adicionalmente se condenar al recurrente al pago de
las costas y costos del recurso y al pago de una multa no menor
de tres ni mayor de cinco unidades de referencia procesal (art.
404 ltimo prrafo CPC). Sin embargo, lo indicado acerca de
la condena al pago de costas y costos no es de aplicacin al pro-
ceso contencioso-administrativo, porque de acuerdo con el artcu-
lo 50 del TUO, las partes del proceso contencioso-administrativo
no podrn ser condenadas al pago de costas y costos.
17. En el proceso contencioso-administrativo pueden expedir-
se precedentes vinculantes?
Anteriormente, el artculo 34 de la Ley del Proceso Contencioso
Administrativo (artculo 37 del TUO), haciendo mencin a la doctri-
na jurisprudencial cumpla con establecer que las decisiones adoptadas
en casacin por la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de
Justicia de la Repblica constituan doctrina jurisprudencial en materia
contencioso-administrativa, determinacin que admita una precisin de
laxitud al sealar la norma que los rganos jurisdiccionales inferiores po-
drn apartarse de lo establecido por la doctrina jurisprudencial, siempre
que se presenten circunstancias particulares en el caso que conocen y que
motiven debidamente las razones por las cuales se apartan de la doctrina
jurisprudencial, adems sealaba que el texto ntegro de todas las senten-
cias expedidas por la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema
de Justicia de la Repblica se publicaran en el diario ofcial El Peruano,
siendo que la publicacin se haca dentro de los sesenta das de expedi-
das, bajo responsabilidad.
Ahora, el Decreto Legislativo N 1067 ha introducido algunos ele-
mentos que merecen ser tratados. Como sealamos, el artculo 37 no
hace ya ms referencia a la doctrina jurisprudencial sino, antes bien, a los
principios jurisprudenciales. Sobre esto, cuando la Sala Constitucional y
Social de la Corte Suprema fje en sus resoluciones principios jurispru-
denciales en materia de lo contencioso-administrativo, constituyen estos
precedente vinculante. La precisin normativa es interesante, siendo un
esfuerzo para uniformizar la an incipiente jurisprudencia casatoria en
179
materia contenciosa-administrativa. Temas como los de la exigencia de
concurso pblico para trabajadores del Sector Pblico inicialmente con-
tratados bajo servicios no personales a efectos de su consideracin en
la Carrera Administrativa, la no posibilidad de incrementos salariales
va convenio colectivo a trabajadores pblicos, los principios de igual-
dad procesal y el de favorecimiento del proceso y muchos otros hacen
necesaria la constancia de los precedentes vinculantes; empero surge de
inmediato la interrogante siguiente: Est preparada la Corte Suprema de
Justicia de la Repblica para mantener el hilo argumental de sus decisio-
nes en una materia tan delicada como es la del Derecho Administrativo y
la del proceso de lo contencioso-administrativo? Sabemos que es nece-
sario contar con precedentes vinculantes del Tribunal Supremo del Per,
pero esto pasa por que los magistrados de dicha corte puedan asegurar al
ciudadano la constancia de sus decisiones.
PRINCIPIOS JURISPRUDENCIALES
Cuando la Sala Constitucional y
Social de la Corte Suprema fje
en sus resoluciones principios
jurisprudenciales en materia con-
tencioso-administrativa, consti-
tuyen precedente vinculante.
El texto ntegro de todas las sen-
tencias se publicarn en el dia-
rio ofcial El Peruano y en la p-
gina web del Poder Judicial.
Los rganos jurisdiccionales po-
drn apartarse de lo establecido
en el precedente vinculante, siem-
pre que se presenten circunstan-
cias particulares en el caso que co-
nocen y que motiven debidamen-
te las razones por las cuales se a-
partan del precedente.
Principios
jurisprudenciales
rgano emisor
Apartamiento
Publicacin
180
Otra parte del remozado artculo 34 prescribe que los rganos juris-
diccionales podrn apartarse de lo establecido en el precedente vinculan-
te, siempre que se presenten circunstancias particulares en el caso que
conocen y que motiven debidamente las razones por las cuales se apartan
del precedente.
De la misma manera, el texto ntegro de todas las sentencias expedi-
das por la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia
de la Repblica se publicarn en el diario ofcial El Peruano y adems
en el portal electrnico del Poder Judicial, publicacin hecha dentro de
los sesenta das de expedidas, bajo responsabilidad. Tambin lo puntua-
lizado es objeto de inters pues siendo as, el administrado puede hacer
un seguimiento a escala digital de las decisiones judiciales de justicia
administrativa.
181
MEDIDAS CAUTELARES
CAPTULO IX
MEDIDAS CAUTELARES
1. Cundo puede solicitarse una medida cautelar?
La medida cautelar podr ser dictada antes de iniciado un proceso o
dentro de este, siempre que se destine a asegurar la efcacia de la decisin
defnitiva.
2. Cules son los requisitos de la medida cautelar en el pro-
ceso contencioso-administrativo?
El artculo 39 del TUO versa sobre los requisitos de la medida cau-
telar en el proceso contencioso-administrativo, sealando que la medida
cautelar se dictar en la forma que fuera solicitada o en cualquier otra
forma que se considere adecuada para lograr la efciencia de la decisin
defnitiva, siempre que:
1. Se considere verosmil el derecho invocado.
La verosimilitud se refere a la apariencia en el Derecho, esto es
que, de acuerdo con lo actuado y las pruebas aportadas, existe un
alto grado de certeza en el juzgador de que el demandante tiene
la razn. El TUO precisa adems que para determinar la verosi-
militud, se deber ponderar la proporcionalidad entre la eventual
afectacin que causara al inters pblico o a terceros la medida
cautelar y el perjuicio que causa al recurrente la efcacia inmedia-
ta de la actuacin impugnable.
182
2. Se considere necesaria la emisin de una decisin preventiva
por constituir peligro la demora del proceso, o por cualquier otra
razn justifcable.
El peligro en la demora signifca la alta probabilidad de que el
tiempo de duracin del proceso implique que la pretensin no se
haga efectiva aunque la demanda sea declarada fundada.
Cabe sealar que la ley establece como regla especial en estos
casos que no es exigible este requisito cuando se trate de preten-
siones relacionadas con el contenido esencial del derecho a la
pensin.
3. Se estime que resulte adecuada para garantizar la efcacia de la
pretensin.
A diferencia de la regulacin del Cdigo Procesal Civil, en el
TUO se establece como requisito especial la idoneidad de la me-
dida para garantizar la efcacia de la pretensin. Se busca de esta
manera evitar medidas cautelares innecesarias o muy gravosas
para con el demandado, cuando la fnalidad puede conseguirse
con una medida de menor intensidad.
3. Es necesario ofrecer contracautela en la solicitud cautelar
del proceso contencioso-administrativo?
Para la ejecucin de la medida cautelar el demandante deber ofrecer
contracautela atendiendo a la naturaleza de la pretensin que se quiere
asegurar.
Cabe sealar que la contracautela, denominada tambin fanza o cau-
cin judicial puede defnirse como aquella fgura procesal dirigida a ga-
rantizar la reparacin de los daos y perjuicios causados indebidamente
a quien sufre la ejecucin cautelar. Consiste en la garanta real (dinero,
hipoteca, prenda, etc.) o personal (fanza o caucin juratoria) que se pone
a consideracin del juzgado, la cual, de ser admitida, tendr por objeto
asegurar la indemnizacin que pueda corresponder al afectado, hacin-
dose efectiva solo en el caso de que la pretensin del cautelante sea
desestimada.
183
MEDIDAS CAUTELARES
Al respecto, el artculo 613 del CPC prescribe lo siguiente:
- La contracautela tiene por objeto asegurar al afectado con una
medida cautelar, el resarcimiento de los daos y perjuicios que
pueda causar su ejecucin.
- La admisin de la contracautela, en cuanto a su naturaleza y
monto, ser decidida por el juez, quien podr aceptar la ofrecida
por el solicitante, graduarla, modifcarla o, incluso, cambiarla por
la que considere pertinente.
- La contracautela puede ser de naturaleza real o personal, inclu-
yndose dentro de la segunda a la caucin juratoria, que ser
ofrecida en el escrito que contiene la solicitud de medida caute-
lar, con legalizacin de frma ante el secretario respectivo.
- Cuando se admite la contracautela sometida a plazo, esta quedar
sin efecto al igual que la medida cautelar, si el peticionante no
la prorroga u ofrece otra de la misma naturaleza o efcacia, sin
necesidad de requerimiento y dentro del tercer da de vencido el
plazo. Cabe sealar que el artculo 614 del CPC precisa que los
Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, el Ministerio Pblico,
los rganos constitucionales autnomos, los gobiernos regionales
y locales y las universidades estn exceptuados de prestar contra-
cautela, as como tambin lo est la parte a quien se le ha conce-
dido auxilio judicial.
Por otro lado, es importante resaltar que de acuerdo con el artculo 39
del TUO, tratndose de pretensiones contra actuaciones administrativas
con contenido pecuniario, el juez podr requerir de una contracautela dis-
tinta a la caucin juratoria.
Si la resolucin fnal no reconoce el derecho reclamado por el de-
mandante, a pedido de la parte interesada se procede conforme a las
reglas establecidas en el Cdigo Procesal Civil para la ejecucin de la
contracautela.
184
4. Cules son las medidas cautelares procedentes en el pro-
En principio, todas las medidas cautelares son procedentes en el pro-
ceso contencioso-administrativo, no obstante, el artculo 40 del TUO se-
ala que son especialmente procedentes las medidas cautelares de inno-
var y de no innovar.
5. En qu consiste la medida innovativa?
La medida innovativa se orienta a provocar un cambio de la situacin
existente, cuya alteracin vaya a ser o sea ya el sustento de la demanda.
Es una medida bastante intrpida porque sin mediar sentencia consenti-
da, se ordena que alguien haga o deje de hacer algo en sentido contra-
rio a la situacin existente. Esta suspensin de la actividad que realiza
una parte en perjuicio de la otra, implica una innovacin en el statu quo.
Segn Peyrano
(1)
es una medida excepcional que tiende a alterar el estado
de hecho o de derecho existente antes de la peticin de su dictado; es una
medida que se traduce en la injerencia del juez en la esfera de libertad
de los justiciables a travs de la orden que cese una actividad contraria a
derecho o que se retrotraigan las resultas consumadas de una actividad de
igual tenor.
Ntese que la ejecucin de estas medidas no puede ser encomenda-
da a terceros, pues son los propios litigantes los ejecutores de la medida,
vigilndose mutualmente, o uno de ellos bajo la vigilancia del otro. El in-
cumplimiento, denunciado por el contrario, puede dar lugar a que se de-
crete una medida ms enrgica o a sanciones que el juez puede aplicar,
como a cualquier custodio (Ledesma Narvez, Marianella. Los nuevos
procesos de ejecucin y cautelar. Gaceta Jurdica, noviembre, 2008,
p. 205).
Concurren como elementos para esta medida la casi certeza del dere-
cho que se discute y la irreparabilidad del perjuicio. Sobre este ltimo ex-
tremo, el demandante debe acreditar al juez que si no se dicta la medida
(1) PEYRANO, Jorge. La medida cautelar innovativa. Depalma, Buenos Aires, 1981, p. 21.
185
MEDIDAS CAUTELARES
innovativa que se pide nunca ms se va a presentar el estado de cosas que
tiene ahora.
TENDENCIAS JURISPRUDENCIALES
Medida innovativa y de no innovar. Caractersticas generales
El perjuicio irreparable inminente es una caracterstica propia de la
medida innovativa, el que se confgura al no impedirse en forma in-
mediata la impresin, reimpresin, publicacin y/o distribucin de la
obra que atenta contra la intimidad personal e imagen de la solicitan-
te, las que resultaran vulneradas, sin que sea posible resarcimiento
monetario a futuro por los probables daos causados.
La amenaza verosmil de menoscabo o violacin al derecho a la in-
timidad, puede crear, segn las circunstancias, el peligro que justif-
que la inmediata reaccin defensiva, as como la proteccin jurisdic-
cional (Expediente N 1757-99. 14/06/1999).
Si la administracin de la institucin a la que representa el accionan-
te, no ha sido ejercida de hecho por l, no resulta amparable dictar
una medida cautelar para reponer una situacin de hecho que jams
ha existido (Expediente N 3874-97. 0/01/1998).
Excepcionalidad de las medidas innovativas y de no innovar
La medida cautelar innovativa resulta ser ms excepcional que la de
prohibicin de innovar, porque adelanta los efectos de la sentencia
de mrito como si esta hubiera sido fundada, situacin que reviste un
riesgo mucho mayor. No es sufciente para dicha medida la contra-
cautela en forma de caucin juratoria para garantizar el resarcimien-
to de los posibles daos que pudiera ocasionar la medida. Adems
de los presupuestos sealados en el artculo 611 del CPC requieren
adems la irreparabilidad del perjuicio, es decir, que el peticionante
debe acreditar al juez, que si no se hace ahora lo que pide, nunca
ms se va a presentar el estado de cosas que se tiene (Expediente
N 17518-98. 02/11/1998).
186
Medidas innovativas y medida temporal sobre el fondo
Es nula la medida cautelar innovativa, pues lo solicitado es una
medida temporal sobre el fondo. Ambas medidas tienen objetos
distintos. La medida temporal sobre el fondo consiste en la ejecu-
cin anticipada de lo que el juzgador va a decidir en la sentencia; en
cambio, la medida innovativa surge ante la inminencia de un perjui-
cio irreparable y tiene por objeto conservar la situacin de hecho o
de derecho presentada al momento de la admisin de la demanda, en
relacin a persona y bienes comprendidos en el proceso (Expediente
N 51362-99. 30/05/2000).
Diferencias entre la medida innovativa y de no innovar
En vista que la conducta de los sujetos es equiparable a la de los
testaferros, ya que estaran actuando irregularmente como titular de
acciones cuyo verdadero propietario sera Lan Chile S.A. es proce-
dente suspender a los sujetos aludidos, de los derechos patrimonia-
les, correspondientes a las acciones representativas que a su nombre
fguran en Lan Per S.A. Asimismo se evidencia la posibilidad de
los daos inmediatos que pueda generar, en la demandante, la par-
ticipacin en el mercado nacional de la referida aerolnea, ya que
al existir una empresa en actividad que aparentemente no cumple
con todos los requisitos para poder operar, se estara confgurando
un acto de competencia desleal perjudicando a Aviandina S.A., por
lo que se debe de dictar medida cautelar en ese sentido tanto innova-
tiva como no innovativa (Expediente N 2004-02116-63-Arequipa.
18/06/2004).
La instrumentalidad de la pretensin cautelar supone que el conteni-
do de la decisin cautelar debe estar adecuada a la naturaleza de la
pretensin principal, segn el principio de congruencia. Si se recla-
ma el pago del valor actual de lo edifcado en el terreno de propiedad
de la demandada, la medida cautelar de no innovar que se orienta a
que la municipalidad demandada se abstenga de demoler las diver-
sas edifcaciones hasta la culminacin de la litis, resulta inadecuada
con lo que se reclama en la pretensin principal (Expediente N 336-
2002. 22/04/2002).
187
MEDIDAS CAUTELARES
El supuesto para que se ampare la medida innovativa es el perjuicio
irreparable e inminente. Esto es, debe concurrir el menoscabo material o
moral injustifcado en el haber jurdico de la persona. Lo irremediable del
perjuicio est en funcin de un bien jurdico protegido que se deteriora
irreversiblemente hasta tal punto que ya no puede ser recuperado en su
integridad. Para determinar lo irremediable del perjuicio se debe apreciar
la concurrencia de algunos elementos que confguren su estructura, como
la inminencia y la gravedad de los hechos. Lo inminente requiere de una
estructura fctica, aunque no necesariamente consumadas, esto es, de evi-
dencias fcticas de su presencia real en corto plazo.
La gravedad del perjuicio est en funcin de la importancia que el
orden jurdico concede a determinados bienes bajo su proteccin. No
basta cualquier perjuicio, se requiere que este sea grave, lo que equivale a
la gran intensidad del dao o menoscabo material o moral en el haber ju-
rdico de la persona. Aprciese que el perjuicio irreparable e inminente es
el eje central de estas medidas, a diferencia de la necesidad impostergable
que se invoca en las medidas temporales sobre el fondo; y ello es justif-
cable porque la necesidad no implica dao irreparable. Vase el caso del
desalojo por vencimiento de contrato. Si el demandado abandona el bien,
se ha diseado una medida anticipada para otorgar la posesin del bien
(artculo 679 del CPC). Hay una necesidad de cuidar diligentemente el
bien a fn de evitar su deterioro o menoscabo a su integridad, pero esa di-
ligencia no es propia de un perjuicio irreparable pero s de una necesidad
de preservar el bien (Ledesma Narvez, Marianella. Los nuevos procesos
de ejecucin y cautelar. Ob. cit. p. 206).
Es una medida excepcional y subsidaria porque solo se concede
cuando no hay otra va para prestar una tutela efcaz. Segn Peyrano
(2)
,
implica una muy seria responsabilidad para el magistrado, que si bien
no compromete opinin defnitiva puede con su dictado provocar un
desequilibrio en la situacin de las partes, tan negativo como el que pre-
tende paliar. Calidad excepcional de su despacho es tambin prudencia
extrema por parte del tribunal requerido.
(2) PEYRANO, Jorge. La performatividad en el proceso contemporneo. Su incorporacin al nuevo orde-
namiento procesal civil peruano. En: Themis, Revista de Derecho. Facultad de Derecho PUCP, 2 poca,
N 22, Lima, 1993, p.11.
188
Como ya se ha sealado, esta medida busca cambiar la situacin
existente al tiempo de pedir la medida, por otra, siempre que ello resulte
necesario para la sentencia; por ejemplo, en un proceso laboral en el que
se discute la legalidad del despido realizado contra un trabajador por ser
portador del VIH, se dicta la medida innovativa de reincorporar en sus
funciones al trabajador, en tanto dure el pleito, pues necesita del trabajo
para poder solventar los gastos de su tratamiento. Lo urgente se justifca
en el perjuicio irreparable e inminente que pondra en riesgo la salud
del trabajador demandante, al suspender el tratamiento mdico por care-
cer de seguro mdico o de recursos econmicos para cubrir los costos de
su enfermedad; en igual forma, en plena discusin acerca de la propiedad
de tierras de cultivo, se dicta la medida innovativa para eliminar los culti-
vos u otros mecanismos instalados en dichas tierras, que deterioren la ca-
lidad de ella, de tal manera que la hagan improductiva, siempre y cuando,
dichos cultivos no hubieren existido al momento del conficto (Ledesma
Narvez, Marianella. Ob. cit., p. 206).
Para que proceda frente a la Administracin es necesario acreditar la
arbitrariedad del acto recurrido o la violacin de la ley, a fn de destruir la
presuncin de legalidad que goza y la ejecutoriedad del acto. El inters
pblico que conlleva el acto administrativo es otro elemento que coadyu-
va al carcter restrictivo con que la medida es otorgada. De all que para
la procedencia de la cautela respecto de actos de poder pblico es requi-
sito, ms all de los genricos de toda cautela, no se perjudique el inters
colectivo. En este extremo vase lo regulado en el artculo 616 del CPC
para las medidas cautelares de futura ejecucin forzada; ello no obsta
para que dicha refexin pueda ser extensiva a las medidas de innovar y
no innovar. En efecto, en atencin a que la medida innovativa implica
una medida anticipada, que se justifca por el perjuicio irreparable e inmi-
nente, el juez deber contar con una fuerte probabilidad de la existencia
del derecho para proceder a anticipar los efectos de la decisin, a travs
de este tipo de tutela.
El artculo 682 del CPC seala que el juez puede dictar medidas des-
tinadas a reponer un estado de hecho o de derecho cuya alteracin vaya
a ser o es, el sustento de la demanda. Esto signifcara que la medida
se condiciona a la interposicin de la demanda, caso contrario no podra
189
MEDIDAS CAUTELARES
conocerse cul es el sustento de la demanda para determinar si ha concu-
rrido una alteracin que justifque el dictado de la medida innovativa.
6. En qu consiste la medida de no innovar?
El proceso cautelar tiene el carcter conservativo o innovativo de la
tutela, la cual consiste en prohibir y a veces en imponer la mutacin el
estado de hecho. El artculo 687 del CPC regula la medida bajo el efecto
cristalizador, esto es, congela en tiempo y espacio una situacin jurdica
que se mantena al momento de la demanda. Busca inhibir la actividad de
las partes sobre los bienes en litigio a fn de evitar que alteren la situacin
existente (Ledesma Narvez, Marianella. Los nuevos procesos de ejecu-
cin y cautelar. Ob. cit. p. 217).
Hay un sentido conservador en la medida, porque se orienta a evitar
que la realidad cambie para que sea efcaz la decisin fnal. Implica impe-
dir la modifcacin, mientras dura el proceso, de la situacin de hecho o
de derecho existente al momento de disponerse la medida, desechndose
en consecuencia la posibilidad que mediante esta se restablezcan situacio-
nes que hubiesen sido modifcadas con anterioridad a ese momento.
JURISPRUDENCIA
Encontrndose discutiendo la inefcacia del anticipo de legtima de
los bienes, debe ampararse la medida que prohbe la transferencia
del bien, pues se sustenta en la posibilidad que el proceso de inef-
cacia pueda prosperar, que no se torne ilusorio ante la transferen-
cia. La parte emplazada puede constituirse en depositaria de los
bienes (Exp. N 26548-99, Sala de Procesos Sumarsimos. Ledesma
Narvez, Marianella. Jurisprudencia Actual. Tomo 4, Gaceta
Jurdica, p. 582).
Es una medida prevista para situaciones de incertidumbre de dere-
chos en juego, en las que se inmoviliza la realidad, a fn de no afectar
o frustrar derechos de cada parte. Para Rivas
(3)
, con la prohibicin de
(3) RIVAS, Adolfo. Las medidas cautelares en el proceso civil peruano. Universidad Antenor Orrego,
Rodhas, Lima, 2000, p. 200.
190
innovar se busca mantener el statu quo evitando que su variacin pro-
duzca algn dao, por ejemplo, se evita destruir sembros de terrenos
que estn en discusin su propiedad; o el evitar convertir la arboleda
del terreno en litigio, en lea; o evitar deteriorar un inmueble materia de
reivindicacin por parte del ocupante. La medida tiene un objeto inme-
diato: que no se modifque ni altere la situacin fctica o jurdica. Y un
objeto mediato: que al momento de la sentencia pueda esta cumplirse,
si el derecho le es reconocido al litigante, despejando la posibilidad que
se torne ilusorio el derecho que pueda corresponderle, evitando as un
perjuicio irreparable.
En sntesis, su fnalidad mediata es la de evitar un dao irreparable,
que se originara en la imposibilidad que la sentencia sea dictada como
corresponde o, ms an, que se tornara su ejecucin en inefcaz o de cum-
plimiento imposible. Para evitar esta situacin extrema, fn ltimo de la
cautela, ha de disponerse, ante el peligro que ello suceda, la inmoviliza-
cin fctica o jurdica, a determinado momento, constituyndose ello en
el medio, en orden a que el perjuicio irreparable, casi de seguro a produ-
cirse, sea conjurado.
Como se aprecia de la redaccin del artculo 687 del CPC, para que
se ampare la medida de no innovar se requiere del perjuicio irreparable e
inminente. Esto es, debe concurrir el menoscabo material o moral injus-
tifcado en el haber jurdico de la persona. Lo irremediable del perjuicio
est en funcin de un bien jurdico protegido que se deteriora irreversi-
blemente hasta tal punto que ya no puede ser recuperado en su integridad.
Para determinar lo irremediable del perjuicio se debe apreciar la concu-
rrencia de algunos elementos que confguren su estructura, como la inmi-
nencia y la gravedad de los hechos. Lo inminente requiere de una estruc-
tura fctica, aunque no necesariamente consumadas, esto es, evidencias
fcticas de su presencia real en corto plazo. La gravedad est en funcin
de la importancia que el orden jurdico concede a determinados bienes
bajo su proteccin. No basta cualquier perjuicio, se requiere que este sea
grave, lo que equivale a la gran intensidad del dao o menoscabo material
o moral en el haber jurdico de la persona.
En la doctrina se seala que esta medida requiere de cuatro presu-
puestos: a) que la innovacin se dirija contra la cosa litigiosa o contra el
191
MEDIDAS CAUTELARES
derecho subjetivo sustancial o material objeto de la litis; b) que la inno-
vacin se haga en perjuicio del actor; c) que tenga pendiente un litigio,
desde la notifcacin de la demanda hasta la extincin del proceso; d) que
infrinja el principio de igualdad de las partes.
Por otro lado, cabe sealar que la prohibicin de innovar, no se orien-
ta a la indisponibilidad del bien, sino mantener la igualdad de las par-
tes en el decurso del proceso en orden a que no se altere o modifque la
situacin de hecho preexistente, evitndose as el dictado de sentencias
inefcaces o de cumplimiento imposible por las modifcaciones que pu-
diera sufrir la situacin jurdica o fctica del objeto litigioso. Se susten-
ta en la buena fe y lealtad procesal de no permitir que una de las partes
produzca actos tendientes a desvirtuar los propsitos de la sentencia, de
tal manera que el derecho del vencedor no resulte de im posible cum-
plimiento o menoscabado por las innovaciones o alteraciones realizadas
durante el curso del proceso. As, la prohibicin de innovar est regulada
por dos principios rectores: el principio de igualdad de las partes en el
proceso y el principio de la actuacin de la buena fe que deben proceder
todos los litigantes. Esta fgura nace con el estado de litispendencia, que
se produce con la citacin del demandado para que conteste la demanda.
Por su naturaleza, es una entidad jurdica compleja, que se rige por
normas materiales e instrumentales para impedir toda clase de innovacin
en perjuicio del actor, y que se vincula normalmente con la capacidad
de disponer de la cosa litigiosa. Dentro del mbito de esa entidad jur-
dica compleja que es la prohibicin de innovar, el demandado constitu-
ye el sujeto activo, mientras que el actor es el sujeto pasivo (Ledesma
Narvez, Marianella. Los nuevos procesos de ejecucin y cautelar. Ob.
cit., p. 221).
Como ya se ha sealado, la medida de no innovar es una facultad del
juez, de impedir que se modifque la situacin de hecho, cuando tal acto
tenga una decisiva infuencia en la solucin del proceso y en su posterior
ejecucin. Puede ser solicitada en cualquier estado del proceso y es ex-
cepcional por dos razones: porque puede el juez dictar medidas a pesar
de no haber sido pedida por las partes (vase el caso de la interdiccin,
artculo 683 del CPC); y porque puede recurrir a ella cuando no exista
otra prevista en la ley.
192
En relacin con la oportunidad en la que puede ser interpuesta la pro-
hibicin de innovar, ello ha generado posiciones encontradas, a partir del
texto original de este artculo, que consideraba que ella poda ser decre-
tada con la citacin de la demanda. Esa exigencia se justifcaba porque
a partir de esa fecha (citacin con la demanda) cesaba la buena fe del
demandado, por tanto, si este demandado, conociendo la demanda por ci-
tacin, innova el objeto de litis, en perjuicio irreparable del actor, incurre
en un acto ilcito; sin embargo, antes de la modifcatoria de este texto por
el D. Leg. N 1069, aparecan otros criterios que consideran procedente
dicha medida, una vez deducida la demanda, aunque no haya sido an
admitida; ya que en tanto trata de resguardar los efectos de una senten-
cia, presupone la existencia de un proceso, al menos la interposicin de
la demanda. En esa lnea de opinin, Palacios Pareja
(4)
sostena que no
se puede limitar la medida cautelar de no innovar a los casos en que la
demanda principal haya sido interpuesta y que, por tanto, nada impide
que sea planteada como medida cautelar fuera de proceso. Sealaba que
si el legislador hubiera querido limitar o restringir esta medida lo hubiera
manifestado expresamente; adems, dicha exigencia resta efcacia y razn
de ser a este tipo de medida, que por su propia naturaleza responde a una
especial situacin de urgencia ante la inminencia del perjuicio irrepara-
ble. No tiene justifcacin alguna sostener que para proteger situaciones
de excepcional y grave perjuicio, se exija la presentacin de la demanda
principal previa, mientras que para la proteccin del simple peligro en la
demora no se establece tal exigencia. Por ltimo, tambin resulta incom-
prensible esta exigencia, en las medidas de no innovar, en tanto que en la
innovativa (que tienen como presupuesto la inminencia de un perjuicio
irreparable) se permite solicitarla sin que preexista la demanda.
Esta discusin aparece concluida a partir de la modifcacin al texto
del artculo 687 del CPC por el referido D. Leg. N 1069, en la que ya no
se condiciona para conservar la situacin de hecho o de derecho la admi-
sin de la demanda. Esta puede operar a la luz del nuevo texto, fuera de
proceso, previa a la demanda, como lo seala expresamente la redaccin
del artculo: cuya situacin vaya a ser o sea invocada en la demanda.
(4) PALACIOS PAREJA, Enrique. La medida de no innovar fuera del proceso. En: Jurdica, suplemento
de anlisis legal del diario ofcial El Peruano, martes 9 de noviembre de 2004, pp. 6-7.
193
MEDIDAS CAUTELARES
Esta redaccin nos lleva a otra discusin, acerca del momento de vi-
gencia de tal prohibicin. Frente a ello diremos que sus efectos se pro-
ducen desde la notifcacin de la medida a su destinatario, de manera
que no resultan cuestionables las conductas asumidas por este, durante el
lapso que transcurre entre el dictado de la medida y su notifcacin, salvo
que de las constancias del expediente se desprenda en forma inequvo-
ca el conocimiento de la resolucin por parte del afectado (Ledesma
Narvez, Marianella. Los nuevos procesos de ejecucin y cautelar. Ob.
cit. p. 222).
La medida de no innovar no puede suspender otro juicio, o un acto de
este, como tampoco que la orden implique la prohibicin de proponer una
demanda. Las decisiones judiciales frmes no pueden ser interferidas por
va de medidas de no innovar dictadas en un proceso diferente y que si se
ha denegado la suspensin del procedimiento no corresponde dictar una
medida de no innovar que contrare aquella resolucin.
Como hemos sealado, la medida de no innovar es excepcional, esto
es, que solo se conceder cuando no resulte de aplicacin otra prevista
en la ley. La prohibicin de innovar solo puede decretarse en el supues-
to de no existir otra cautelar, por lo que no correspondera decretarla en
reemplazo del embargo, o ms ampliamente, sera inadmisible cuando la
cautela pudiere obtenerse por medio de las restantes medidas establecidas
por el ordenamiento.
Si el objeto de la medida de no innovar tiene como fnalidad ase-
gurar la pretensin dineraria, ella no resulta adecuada, porque perfecta-
mente puede recurrirse a las medidas para futura ejecucin forzada. El
aseguramiento de un bien con el solo objetivo de la posterior ejecucin
forzada no conlleva a la necesidad de la inmutabilidad del bien o de la
cosa, ya que incluso pueden ser sustituidos por otros bienes en cuanto
puedan responder a la eventual y posterior ejecucin. En este sentido,
el juez debe hacer uso de la facultad que le confere el artculo 611 del
CPC y dictar la que considere adecuada atendiendo a la naturaleza de la
pretensin principal. Por otro lado, vase que la regulacin que acoge el
artculo 687 del CPC pone especial incidencia, no solo en la oportunidad
de la medida sino en la urgencia como justifcante para ella, sin embar-
go, tratndose de una medida anticipada y por ser esta de ndole extraor-
dinaria, se requerir adems que el supuesto de la incertidumbre jurdica
194
a utilizar en dichas medidas. Esto es, operar con la mera apariencia de
un derecho o se requerir una casi certeza en el derecho afrmado? Sobre
el particular, tomando en cuenta lo recogido en el artculo 674 del CPC,
consideramos que debe regir a este tipo de medidas, adems de lo sea-
lado en el artculo 687 del CPC, una fuerte probabilidad del derecho que
se invoca, esto es, una frmeza en el fundamento de la demanda, para
lo cual la prueba aportada a la demanda contribuir a esa determinacin
preliminar.
Si se solicita medida innovativa y el juez se pronuncia sobre una
medida de no innovar se vulnera el principio de congruencia
procesal?
Atendiendo al principio de congruencia procesal, es necesario que
toda resolucin sea el resultado de lo razonado y lo resuelto, pro-
curando evitar contradicciones, debiendo ser claro y preciso lo que
manda, dispone o resuelve.
Se vulnera este principio si el juez se pronuncia sobre la medida
de no innovar, medida de naturaleza distinta a la innovativa (Exp.
N 641-99. 05/07/1999).
Puede inscribirse una medida cautelar de no innovar?
Es procedente anotar una medida cautelar de no innovar a pesar de
la incompatibilidad con derecho ya inscrito anteriormente en el re-
gistro, siempre que el mandato judicial as lo precise, en aplicacin
del segundo prrafo del artculo 2011 del Cdigo Civil que dispone
que el registrador no califca el parte que contiene una resolucin
judicial pero puede solicitar al juez las aclaraciones o informacin
complementarias que sean precisas (Resolucin N 172-97-ORLC/
TR. 28/05/1997).
195
CONCLUSIN DEL PROCESO
CAPTULO X
1. Qu puede ordenar la sentencia estimatoria en el proceso
De conformidad con el artculo 41 del TUO, la sentencia que declara
fundada la demanda podr decidir en funcin de la pretensin planteada
lo siguiente:
1. La nulidad, total o parcial, o inefcacia del acto administrativo
impugnado, de acuerdo con lo demandado.
2. El restablecimiento o reconocimiento de una situacin jurdica
individualizada y la adopcin de cuantas medidas sean necesarias
para el restablecimiento o reconocimiento de la situacin jurdica
lesionada, aun cuando no hayan sido pretendidas en la demanda.
3. La cesacin de la actuacin material que no se sustente en acto
administrativo y la adopcin de cuanta medida sea necesaria para
obtener la efectividad de la sentencia, sin perjuicio de poner en
conocimiento del Ministerio Pblico el incumplimiento para el
inicio del proceso penal correspondiente y la determinacin de
los daos y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento.
4. El plazo en el que la administracin debe cumplir con realizar
una determinada actuacin a la que est obligada, sin perjui-
cio de poner en conocimiento del Ministerio Pblico el incum-
plimiento para el inicio del proceso penal correspondiente y la
196
determinacin de los daos y perjuicios que resulten de dicho
incumplimiento.
5. El monto de la indemnizacin por los daos y perjuicios
ocasionados.
Por otro lado, el artculo 44 del TUO versa sobre la especifcidad del
mandato judicial en la sentencia estimatoria emitida. Dicho dispositivo
seala que sin perjuicio de lo establecido en el artculo 122 del Cdigo
Procesal Civil la sentencia que declara fundada la demanda deber
establecer:
- El tipo de obligacin a cargo del demandado.
- El titular de la obligacin.
- El funcionario a cargo de cumplirla.
- El plazo para la ejecucin de la obligacin a cargo del de-
mandado.
El artculo 122 del Cdigo Procesal Civil al que hace alusin el ar-
tculo 44 del TUO, trata acerca del contenido y suscripcin de las resolu-
ciones judiciales y prescribe que las resoluciones contienen:
1. La indicacin del lugar y fecha en que se expiden;
2. El nmero de orden que les corresponde dentro del expediente o
del cuaderno en que se expiden;
3. La mencin sucesiva de los puntos sobre los que versa la resolu-
cin con las consideraciones, en orden numrico correlativo, de
los fundamentos de hecho que sustentan la decisin, y los respec-
tivos de derecho con la cita de la norma o normas aplicables en
cada punto, segn el mrito de lo actuado;
4. La expresin clara y precisa de lo que se decide u ordena, res-
pecto de todos los puntos controvertidos. Si el juez denegase una
197
peticin por falta de algn requisito o por una cita errnea de la
norma aplicable a su criterio, deber en forma expresa indicar el
requisito faltante y la norma correspondiente.
5. El plazo para su cumplimiento, si fuera el caso.
6. La condena en costas y costos y, si procediera, de multas; o la
exoneracin de su pago.
7. La suscripcin del juez y del auxiliar jurisdiccional respectivo.
Cabe sealar que la resolucin que no cumpla con estos requisitos
ser nula, salvo los decretos que no requieren cumplir con lo estableci-
do en los incisos 3, 4, 5 y 6, y los autos del expresado en el inciso 6.
Asimismo, sin perjuicio de lo establecido en el artculo 122 del Cdigo
Procesal Civil, la sentencia que declara fundada la demanda deber esta-
blecer el tipo de obligacin a cargo del demandado, el titular de la obliga-
cin, el funcionario a cargo de cumplirla y el plazo para su ejecucin.
2. Es posible la conclusin anticipada del proceso?
De acuerdo con el artculo 42 del TUO, si la entidad demandada re-
conoce en va administrativa la pretensin del demandante, el juez apre-
ciar tal pronunciamiento y, previo traslado a la parte contraria, con su
absolucin o sin esta, dictar sentencia, salvo que el reconocimiento no
se refera a todas las pretensiones planteadas.
3. Es posible el desistimiento en el proceso contencioso-admi-
nistrativo?
El TUO no regula expresamente algunas formas especiales de con-
clusin del proceso como el desistimiento o el allanamiento, por ello para
absolver esta consulta es necesario acudir a otros cuerpos normativos.
El desistimiento puede ser de tres tipos: de la pretensin, del pro-
ceso o del acto procesal. El desistimiento de la pretensin implica dejar
de lado el inters en satisfacer un derecho sustancial por lo que la reso-
lucin que lo aprueba tiene la calidad de cosa juzgada. El desistimiento
198
del proceso implica la retractacin en el inters de iniciar la litis, por lo
que la resolucin que lo aprueba no tiene calidad de cosa juzgada, el de-
mandante podra volver a presentar su demanda. El desistimiento del acto
procesal implica retractarse de una determinada actuacin procesal con la
fnalidad de dejarla sin efecto. Estos tres tipos de desistimiento tienen una
matriz comn, pero cuentan con presupuestos y efectos distintos.
En relacin con el desistimiento (de la pretensin, del proceso o del
acto procesal), para dilucidar su procedencia en el proceso contencioso-
administrativo debe atenderse a quien es la parte activa en el proceso.
Si el demandante es un administrado, se aplicar de manera supletoria
el Cdigo Procesal Civil, por lo que sern procedentes los tres tipos de
desistimiento sin ninguna duda. Por otro lado, si el demandante es una
entidad administrativa deber atenderse primero a la Ley que regula la
Defensa Jurdica del Estado (Decreto Legislativo N 1068) y a su regla-
mento (D.S. N 017-2008-JUS). Aqu se afrma que los procuradores
pblicos podrn conciliar, transigir o desistirse de demandas, conforme
a los requisitos y procedimientos dispuestos por el reglamento. Para di-
chos efectos ser necesario la expedicin de la resolucin autoritativa del
titular de la entidad, para lo cual el procurador pblico deber emitir un
informe precisando los motivos de la solicitud (art. 23 inciso 2).
Sin embargo, en el reglamento solo se prev el desistimiento para el
caso en que la pretensin de la administracin solo se refera a una obli-
gacin de dar suma de dinero: Cuando el Estado sea demandante y se
discuta el cumplimiento de una obligacin de dar suma de dinero que no
sea pago indebido, se autoriza a los procuradores pblicos a desistirse de
las pretensiones controvertidas y/o del proceso, siempre que la cuanta en
moneda nacional, o su equivalente en moneda extranjera, no exceda de
una unidad impositiva tributaria (art. 38 inciso 3).
Y en el contencioso administrativo la entidad administrativa tiene le-
gitimidad para obrar solo para impugnar cualquier actuacin administra-
tiva que declare derechos subjetivos (art. 11 de la Ley).
En dicho contexto, puede observarse que no hay una regulacin es-
pecfca para el caso del desistimiento (de ninguno de sus tres tipos) en
el proceso contencioso-administrativo; no obstante, consideramos que en
aplicacin supletoria del Cdigo Procesal Civil debera ser procedente sin
199
limitacin alguna. En efecto, para el caso de las pretensiones dinerarias
hay una limitacin para el desistimiento (si la pretensin no excede de
una UIT), esta misma limitacin no puede presentarse en la pretensin de
nulidad del acto administrativo que carece de valoracin dineraria, ms
bien, por razones de oportunidad debera permitirse que la administracin
pueda retractarse en la presentacin de su demanda y pueda desistirse del
proceso, de la pretensin y del acto procesal segn las reglas del Cdigo
Procesal Civil.
As, el primer requisito a tener en cuenta es el regulado de manera
implcita en el artculo 336 del CPC. Aqu se establece que los Poderes
Legislativo, Ejecutivo y Judicial, el Ministerio Pblico, los rganos cons-
titucionales autnomos, los gobiernos regionales y locales y las universi-
dades, solo pueden transigir previa aprobacin expresa de la autoridad o
funcionario competente. Esta exigencia es aplicable tambin a la conci-
liacin, al desistimiento de la pretensin y la del proceso.
En ese sentido, la aprobacin expresa del funcionario competente es
requisito especial para el desistimiento de la pretensin y del proceso en
el proceso contencioso-administrativo.
Adems, debe tenerse en cuenta para todo desistimiento que este no
se presume, el escrito que lo contiene debe precisar su contenido y alcan-
ce, legalizando su frma el proponente ante el secretario respectivo (art.
341 CPC).
En lo que respecta al desistimiento del proceso o del acto procesal,
este se interpone antes que la situacin procesal que se renuncia haya
producido efecto. Por su parte, el desistimiento de la pretensin procede
antes de que se expida sentencia en primera instancia, salvo que sea con-
vencional (art. 342 CPC).
En el caso del desistimiento del proceso, cuando se formula despus
de notifcada la demanda, requiere la conformidad del demandado expre-
sada dentro de tercer da de notifcado, o en su rebelda. Si hubiera oposi-
cin, el desistimiento carecer de efcacia, debiendo continuar el proceso
(art. 343 CPC). Por su parte, el desistimiento de la pretensin no reque-
rir la conformidad del demandado, debiendo el juez revisar nicamente
la capacidad de quien lo realiza y la naturaleza del derecho que sustenta
200
la pretensin, teniendo en cuenta lo dispuesto sobre la improcedencia del
allanamiento en lo que corresponda (art. 433 CPC).
Es necesaria la conformidad de la otra parte en el desistimiento
del proceso?
El artculo 343 del Cdigo Procesal Civil determina que el desisti-
miento del proceso lo da por concluido sin afectar la pretensin; y
que cuando se formula despus de notifcada la demanda, requiere
la conformidad de la parte demandada. En el caso, al haber resuelto
la Sala Superior la apelacin interpuesta pese a que el proceso haba
concluido a consecuencia del desistimiento formulado y la acepta-
cin de los demandados, se evidencia la causal de contravencin
de las normas que garantizan el derecho a un debido proceso (Cas.
N 4055-2006-Lima. 14/12/2006).
Hasta qu momento puede interponerse el desistimiento?
El desistimiento debe interponerse antes que la situacin procesal
produzca efecto; por lo que al haberse efectuado luego de haber-
se realizado varios actos procesales en segunda instancia, como el
traslado de dicho recurso a las partes, el sealamiento y vista de la
causa, as como emisin de votos en discordia, la resolucin que la
declara improcedente ha sido dictada conforme a ley (Cas. N 1331-
99-Tacna. 10/09/1999).
La no resolucin sobre el desistimiento importa una afectacin
al debido proceso?
(...) Al no haberse resuelto respecto del desistimiento indicado, se
ha confgurado una real afectacin al derecho a acceder a un debido
proceso y a la tutela jurisdiccional efectiva (...) Cas. N 2476-2000-
Lima. 11/01/2001).
201
4. Es posible el allanamiento en el proceso contencioso-
administrativo?
Debe recordarse que el reconocimiento y el allanamiento son fgu-
ras bastante afnes. En efecto, el numeral 330 de nuestro Cdigo Procesal
Civil se preocup por precisar que mediante el allanamiento el deman-
dado simplemente acepta la pretensin dirigida contra l (...). Y lo
diferenci del reconocimiento, al cual califca como: la admisin de la
veracidad de los hechos expuestos en la demanda y los fundamentos ju-
rdicos de esta. No obstante, en la parte fnal del mencionado artculo
se establece que: El reconocimiento se regula por lo dispuesto para el
allanamiento (...).
Entonces para nuestro Cdigo Procesal Civil, el allanamiento y el re-
conocimiento son prcticamente lo mismo, y ello es corroborado en la
prctica dado que no se ha visto una diferencia relevante de estos institu-
tos en el quehacer judicial. As, en ambos casos, declarado el allanamien-
to (o el reconocimiento) el juez debe expedir sentencia inmediata, salvo
que esta no se refera a todas las pretensiones demandadas.
La Ley de Defensa Jurdica del Estado no regula ni el allanamiento ni
el reconocimiento, no obstante, la ley que regula el proceso contencioso-
administrativo s regula el reconocimiento cuando es realizado por la
entidad demandada. De esta manera, si el sujeto pasivo (demandado) es
un administrado (posibilidad prevista en el segundo prrafo del artculo
15 del TUO) es posible aplicar las reglas del allanamiento (y reconoci-
miento) del Cdigo Procesal Civil por va supletoria, y si el sujeto pasivo
es la administracin deber atenderse a la regulacin especial del reco-
nocimiento en la Ley.
Aqu se establece en el artculo 38-A que si la entidad demandada re-
conoce en va administrativa la pretensin del demandante, el juez apre-
ciar tal pronunciamiento y, previo traslado a la parte contraria, con su
absolucin o sin esta, dictar sentencia, salvo que el reconocimiento no
se refera a todas las pretensiones planteadas.
La ambigedad de esta regulacin se debe a que el reconocimiento
se hara en la va administrativa. No parece muy lgico entender que
la entidad solo reconozca en una va administrativa la pretensin plan-
teada paralelamente al emplazamiento de la demanda, ni tampoco parece
202
razonable entender que el reconocimiento se hizo en la va administrati-
va previa, pues con ello no hubiese tenido sentido el proceso judicial. Al
parecer el legislador quiso regular el reconocimiento que se hace en el
mismo proceso contencioso-administrativo, el que implica por parte del
juez aceptar tal pronunciamiento y correr traslado al demandante.
Es importante reiterar que, desde que existe una distincin terica
(e incluso normativa, aunque mnima) entre reconocimiento y allanamiento,
la regulacin especial del primer instituto no implica que el segundo debe
tramitarse igual, va aplicacin analgica. Antes que acudir a la analoga en
este caso es pertinente recurrir a la regulacin supletoria del CPC, que esta-
blece que para el allanamiento no es necesario correr traslado, en este caso
declarado el allanamiento el juez debe expedir sentencia inmediata.
Una cuestin que es importante y que tambin debe aplicarse de ma-
nera supletoria son las causales de improcedencia del allanamiento (y
reconocimiento) reguladas en el CPC. En efecto, el allanamiento (o reco-
nocimiento) se declarar improcedente y se ordenar la continuacin del
proceso cuando:
1. El demandado no tiene capacidad para disponer del derecho en
conficto.
2. El apoderado o representante del demandado carece de facultad
para allanarse.
3. Los hechos admitidos requieren ser probados por otros medios,
adems de la declaracin de parte.
4. El conficto de intereses afecta el orden pblico o las buenas
costumbres.
5. El conficto de intereses comprende derechos indisponibles.
6. Habiendo litisconsorcio necesario, el allanamiento no proviene
de todos los demandados.
7. Presume la existencia de fraude o dolo procesal.
203
8. Advierte que la sentencia a dictarse va a surtir efecto frente a ter-
cero no emplazado.
9. El demandado es el Estado u otra persona de derecho pblico,
salvo que su representante tenga autorizacin expresa.
Cabe sealar que aunque por ley es posible el reconocimiento (y alla-
namiento) del Estado en los procesos contencioso-administrativos, es ne-
cesario siempre contar con autorizacin expresa para ello.
EXTRACTOS JUSIPRUDENCIALES
Qu es el allanamiento?
El allanamiento es una institucin procesal, unilateral, pura y sim-
ple, y por propia naturaleza no admite condiciones o modalidades,
pues estas son propias de los actos bilaterales, pues requieren acep-
tacin de la contraparte y por tanto los alcances del allanamiento no
pueden extenderse ms all de los lmites permitidos por ley (Exp.
N 99-408-376. 03/04/2000).
Cules son las caractersticas del allanamiento?
El allanamiento comporta el reconocimiento expreso de la preten-
sin de la parte actora y procede solo respecto de derechos dispo-
nibles. Declarado el allanamiento, el juez debe emitir sentencia de
manera inmediata, salvo que el allanamiento no se refera a todas las
pretensiones planteadas (Exp. N 1473-2005. 05/12/2005).
Procede el allanamiento si existen varios demandados?
No procede el allanamiento si existen varios demandados y quien lo
realiza es nicamente un litisconsorte necesario. Ello, adems que la
pretensin reclamada comprenda derechos indisponibles. As, pro-
cedera el allanamiento si lo efectuasen todos los demandados y se
tratase de derechos de libre disposicin (Cas. N 2275-2001-Lima.
El Peruano, 02/12/2002).
204
5. Es posible conciliar o transar en el proceso contencioso-
administrativo?
Para absolver esta consulta previamente debemos dejar en claro los
conceptos de conciliacin y transaccin. La conciliacin es un mecanis-
mo alternativo de solucin de controversias por medio del cual las partes
se ponen de acuerdo sobre un determinado conficto. Por su parte, la tran-
saccin tambin constituye un mecanismo de solucin de controversias
pero que se expresa mediante un contrato, el cual tiene contenido nece-
sariamente patrimonial e implica la realizacin de concesiones recprocas
para decidir sobre un asunto dudoso o litigioso, evitando el pleito que po-
dra promoverse o fnalizando el que est iniciado (art. 1302 del Cdigo
Civil).
Pues bien, existe una distincin clara entre conciliacin y transac-
cin. La primera no debe tener necesariamente un contenido patrimonial
ni concesiones recprocas, la segunda siempre tiene estos elementos.
Ahora bien, la conciliacin y la transaccin estn permitidas en el
proceso contencioso-administrativo. En efecto, de acuerdo con el artculo
38 B de la Ley: En cualquier momento del proceso, las partes podrn
transigir o conciliar sobre pretensiones que contengan derechos disponi-
bles. Si el acuerdo homologado o aprobado es total, producir la conclu-
sin del proceso. De ser parcial, el proceso continuar sobre los aspectos
no comprendidos.
Cabe sealar que el artculo en mencin establece un requisito es-
pecial para la conciliacin y la transaccin, este consiste en que para
proponer o acceder a la frmula de composicin, la entidad deber ana-
lizar objetivamente la expectativa de xito de su posicin jurdica en el
proceso.
Adems, es necesario atender al artculo 38 inciso 6 del Reglamento
del Decreto Legislativo N 1068 del Sistema de Defensa Jurdica del
Estado, el cual establece como requisito adicional la autorizacin expresa
del procurador de la entidad para conciliar y transigir: Cuando el Estado
acta como demandado en procesos contencioso-administrativos, cons-
titucionales y otros cuya naturaleza no sea pecuniaria, podr conciliar o
205
transigir, en los trminos en los cuales han sido autorizados mediante las
resoluciones expedidas por los titulares de las entidades respectivas.
Adems de los requisitos especiales antes mencionados, es preciso
verifcar los requisitos generales de la transaccin y la conciliacin. En
el caso de la transaccin deber observarse la regulacin de los artculos
334, 335, 336 y 337 del Cdigo Procesal Civil. Por su parte, para el caso
de la conciliacin es preciso verifcar Ley de Conciliacin (13/11/1997) y
su Reglamento, D.S. N 014-2008-JUS (30/08/2008).
En efecto, la transaccin judicial se constituye igual como un contra-
to pero que es reconocido judicialmente y por lo tanto que tiene inciden-
cia directa en el proceso.
Entre las reglas ms importantes para ejercer este acuerdo, resaltan
el hecho de que la transaccin judicial debe ser realizada nicamente por
las partes o quienes en su nombre tengan facultad expresa para hacerlo.
Se presenta por escrito, precisando su contenido y legalizando sus frmas
ante el secretario respectivo. No obstante, si habiendo proceso abierto
las partes transigen fuera de este, presentarn el documento que contiene
la transaccin legalizando sus frmas ante el secretario respectivo en el
escrito en que la acompaan, requisito que no ser necesario cuando la
transaccin conste en escritura pblica o documento con frma legalizada.
Cabe sealar que el juez aprobar la transaccin solo si esta contiene
concesiones recprocas, verse sobre derechos patrimoniales y no afecte el
orden pblico o las buenas costumbres, declarando concluido el proceso
si alcanza a la totalidad de las pretensiones propuestas.
Es necesario sealar que la transaccin que pone fn al proceso tiene
la autoridad de la cosa juzgada, empero, si la transaccin recae sobre al-
guna de las pretensiones propuestas o se relaciona con alguna de las per-
sonas, el proceso continuar respecto de las pretensiones o personas no
comprendidas en ella. En este ltimo caso, se tendr en cuenta lo norma-
do sobre intervencin de terceros.
En relacin con la conciliacin cabe sealar que de acuerdo con las
ltimas modifcaciones al Cdigo Procesal Civil llevadas a cabo por el
Decreto Legislativo N 1070 (28/06/2008), se ha eliminado la audiencia
206
de conciliacin, establecindose ahora que la conciliacin se llevar a
cabo ante un centro de conciliacin elegido por las partes; no obstante, si
ambas lo solicitan, puede el juez convocarla en cualquier etapa del proce-
so (art. 324 CPC).
Por otro lado, es importante tener en cuenta algunas reglas especiales
de la conciliacin. En efecto, de acuerdo con el artculo 325 del CPC el
juez aprobar la conciliacin que trate sobre derechos disponibles, siem-
pre que el acuerdo se adecue a la naturaleza jurdica del derecho en liti-
gio. Asimismo, en lo que respecta a los trmites de la conciliacin una
vez iniciado el proceso, el artculo 327 del CPC precisa que las partes de-
bern presentar el acta de conciliacin respectiva, expedida por un centro
de conciliacin extrajudicial, luego de ello el juez la aprobar previa veri-
fcacin del requisito establecido en el artculo 325 y, declarar concluido
el proceso; empero, si la conciliacin presentada al juez es parcial, y ella
recae sobre alguna de las pretensiones o se refere a alguno o algunos de
los litigantes, el proceso continuar respecto de las pretensiones o de las
personas no afectadas. En este ltimo caso, se tendr en cuenta lo norma-
do sobre intervencin de tercero.
Finalmente, de acuerdo con el artculo 328 del CPC, la conciliacin
surte el mismo efecto que la sentencia que tiene la autoridad de la cosa
juzgada.
6. Cmo se lleva a cabo la ejecucin de la sentencia en el pro-
De acuerdo con el artculo 45 del TUO, la potestad de hacer ejecutar
las sentencias y dems resoluciones judiciales corresponde exclusivamen-
te al juzgado o sala que conoci el proceso en primera instancia. Al res-
pecto debe tenerse presente lo dispuesto en el artculo 10 del TUO, que
regula la competencia territorial en el proceso contencioso-administrati-
vo, as como el artculo 11 que regula la competencia funcional. Es de
resaltar que cuando la ejecucin de la sentencia u otra resolucin judicial
correspondan a una sala (de la Corte Superior), esta designar al vocal
encargado de la ejecucin de la resolucin (art. 45 del TUO).
Finalmente, debe advertirse que los confictos derivados de actuacio-
nes administrativas expedidas en ejecucin de sentencia sern resueltos
207
en el mismo proceso de ejecucin; y antes de acudir al juez encargado
de la ejecucin, el interesado, si lo considera conveniente, podr solici-
tar en va administrativa la reconsideracin de la actuacin que origin el
conficto.
EJECUCIN DE SENTENCIA
La potestad de hacer ejecutar las
sentencias y dems resoluciones
judiciales conoce exclusivamen-
te al juzgado o sala que conoci
el proceso en primera instancia.
Antes de acudir al juez encarga-
do de la ejecucin, el interesa-
do si lo considera conveniente,
podr solicitar en va administra-
tiva la reconsideracin de la ac-
tuacin que origin el conficto.
Los confictos derivados de ac-
tuaciones administrativas expe-
didas en ejecucin de la senten-
cia sern resueltos en el proceso
de ejecucin.
Ejecucin de
sentencia
Potestad
Confictos en
la ejeccucin
Reconsideracin
7. Quines deben cumplir las resoluciones judiciales ordena-
das en el proceso contencioso-administrativo?
Conforme a lo dispuesto en el inciso 2 del artculo 139 de la
Constitucin Poltica y el artculo 4 de la Ley Orgnica del Poder Judicial,
las resoluciones judiciales deben ser cumplidas por el personal al servicio
de la Administracin Pblica, sin que estos puedan califcar su contenido
208
o sus fundamentos, restringir sus efectos o interpretar sus alcances, bajo
responsabilidad civil, penal o administrativa; estando obligados a realizar
todos los actos para la completa ejecucin de la resolucin judicial.
Asimismo, es importante sealar que el responsable del cumplimiento
del mandato judicial ser la autoridad de ms alta jerarqua de la entidad,
el que podr comunicar por escrito al juez qu funcionario ser encargado
en forma especfca del cumplimiento, el que asumir las responsabilida-
des civil, penal o administrativa por el desacato.
Sin perjuicio de ello, el juez est facultado para identifcar al rgano
responsable dentro de la entidad y otorgarle un plazo razonable para la
ejecucin de la sentencia.
Cabe sealar adems que en la ejecucin de la sentencia los funcio-
narios encargados de exteriorizar la voluntad de las entidades mediante
actuaciones son solidariamente responsables con esta. La renuncia, el
vencimiento del periodo de la funcin o cualquier otra forma de suspen-
sin o conclusin del vnculo contractual o laboral con la Administracin
Pblica no eximir al personal al servicio de esta de las responsabilidades
en las que ha incurrido por el incumplimiento del mandato judicial, si ello
se produce despus de haber sido notifcado.
8. Cmo se ejecutan las obligaciones de dar suma de dinero?
Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de
suma de dinero, sern atendidas por el pliego presupuestario en donde se
gener la deuda, bajo responsabilidad del titular del pliego, y su cumpli-
miento se har de la siguiente manera:
- La Ofcina General de Administracin o la que haga sus veces
del pliego presupuestario requerido deber proceder conforme
al mandato judicial y dentro del marco de las leyes anuales de
presupuesto.
- En el caso de que para el cumplimiento de la sentencia el f-
nanciamiento ordenado resulte insufciente, el titular del pliego
presupuestario, previa evaluacin y priorizacin de las metas
209
presupuestarias, podr realizar las modifcaciones presupuestarias
dentro de los quince das de notifcada, hecho que deber ser co-
municado al rgano jurisdiccional correspondiente.
- De existir requerimientos que superen las posibilidades de f-
nanciamiento expresadas en los numerales precedentes, los
pliegos presupuestarios, bajo responsabilidad del titular del
pliego, mediante comunicacin escrita de la Ofcina General
de Administracin, harn de conocimiento de la autoridad ju-
dicial su compromiso de atender tales sentencias en el ejer-
cicio presupuestario siguiente, para lo cual se obliga a destinar
hasta el tres por ciento (3%) de la asignacin presupuestal que
le corresponda al pliego por la fuente de recursos ordinarios.
El Ministerio de Economa y Finanzas y la Ofcina de Norma-
lizacin Previsional, segn sea el caso, calcularn el tres por
ciento (3%) referido en el prrafo precedente, deduciendo el
valor correspondiente a la asignacin para el pago del servicio
de la deuda pblica, la reserva de contingencia y las obligaciones
previsionales.
- Transcurridos seis meses de la notifcacin judicial sin haber-
se iniciado el pago, se podr dar inicio al proceso de ejecucin
de resoluciones judiciales previsto en el artculo 713 y siguien-
tes del Cdigo Procesal Civil. No podrn ser materia de ejecu-
cin los bienes de dominio pblico conforme al artculo 73 de la
Constitucin Poltica del Per.
Cabe sealar que de acuerdo con el artculo 48 del TUO, la entidad
est obligada al pago de los intereses que generen el retraso en la eje-
cucin de la sentencia. Adems, son nulos de pleno derecho los actos y
disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias que se
dicten con la fnalidad de eludir el cumplimiento de estas.
9. Existe la condena de costas y costos en el proceso
No, de acuerdo con el artculo 50 del TUO, las partes del proceso
contencioso-administrativo no podrn ser condenadas al pago de costos y
costas.
211
NDICE GENERAL
NDICE GENERAL
Presentacin .................................................................................................................... 5
CAPTULO I
1. Qu es el contencioso-administrativo? ................................................................. 7
2. Cul es el contenido del proceso contencioso-administrativo? ..................................... 8
3. Cul es la fnalidad del proceso contencioso-administrativo? .................................. 9
4. Cul es la diferencia fundamental entre el proceso contencioso-administrativo y
el proceso de amparo? ............................................................................................. 10
5. Cules son los principios del proceso contencioso-administrativo? ..................... 11
CAPTULO II
1. Las actuaciones de la Administracin Pblica solo pueden ser impugnadas en el
proceso contencioso-administrativo? ...................................................................... 17
2. Qu actuaciones de la Administracin Pblica son impugnables en el proceso
contencioso-administrativo? ................................................................................... 19
3. Qu es un acto administrativo y qu es una declaracin administrativa? ............. 21
4. Qu es el silencio administrativo? ........................................................................ 24
5. Qu es una actuacin material que no se sustenta en acto administrativo? .......... 25
6. Qu es una actuacin material de ejecucin de actos administrativos trasgresora
de principios o normas del ordenamiento jurdico? ................................................ 26
7. Los confictos derivados de los contratos de la Administracin Pblica son ven-
tilados en el proceso contencioso-administrativo? ................................................. 26
8. Las controversias que derivan de las contrataciones y adquisiciones del Estado
pueden ser resueltas en el proceso contencioso-administrativo? ............................ 27
9. Cules son las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al ser-
vicio de Administracin Pblica? ........................................................................... 31
10. Cules son las pretensiones que pueden proponerse en el proceso contencioso-
administrativo?........................................................................................................ 32
11. Cmo se confgura la declaracin de nulidad del acto administrativo? ................ 34
12. Puede demandarse la nulidad de un acto administrativo de acuerdo con las nor-
mas de invalidez reguladas en el Cdigo Civil? ..................................................... 37
13. La nulidad del asiento registral se tramita ante el proceso contencioso-adminis-
trativo o ante un proceso civil? ............................................................................... 38
14. Qu implica el reconocimiento o restablecimiento del derecho o inters jurdica-
mente tutelado? ....................................................................................................... 41
15. En qu consiste la declaracin de contraria a derecho y el cese de una actuacin
material que no se sustente en acto administrativo? ............................................... 42
212
16. En qu consiste la orden a la Administracin Pblica de la realizacin de una
determinada actuacin a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en
virtud de acto administrativo frme? ....................................................................... 42
17. En qu consiste la indemnizacin por el dao causado con alguna actuacin im-
pugnable? ................................................................................................................ 43
18. Es posible la acumulacin de pretensiones en el proceso contencioso-adminis-
trativo? .................................................................................................................... 45
19. Cules son los requisitos de la acumulacin de pretensiones en el proceso con-
tencioso-administrativo? ......................................................................................... 52
20. El rgano jurisdiccional contencioso-administrativo cuenta con facultades espe-
ciales? ...................................................................................................................... 54
CAPTULO III
1. Qu es la competencia? ......................................................................................... 57
2. Quin es competente para conocer la demanda contencioso-administrativa por
razn de territorio? .................................................................................................. 61
3. Quin es competente para conocer la demanda contencioso-administrativa por
razn de funcin? .................................................................................................... 62
4. La incompetencia genera necesariamente la nulidad de todo lo actuado? ............ 63
5. Quin es competente en las demandas dirigidas contra las autoridades adminis-
trativas de trabajo? .................................................................................................. 64
CAPTULO IV
1. Quines estn legitimados para demandar? .......................................................... 65
2. Cmo interviene el Ministerio Pblico en el proceso contencioso-administrativo? ... 66
3. La falta del dictamen en el proceso contencioso-administrativo ocasiona la nuli-
dad del proceso? ...................................................................................................... 68
4. Cmo es la representacin y defensa de las entidades administrativas? ............... 70
5. Contra quin se dirige la demanda? ...................................................................... 71
CAPTULO V
1. Qu es la demanda contencioso-administrativa? .................................................. 73
2. Cules son los plazos para demandar en el proceso contencioso-administrativo? .. 74
3. Los plazos para demandar en el proceso contencioso-administrativo son de ca-
ducidad o prescripcin? .......................................................................................... 76
4. Es requisito para interponer la demanda contencioso-administrativa agotar la
va administrativa? .................................................................................................. 78
5. Cules son las excepciones al agotamiento de la va administrativa? .................. 80
213
NDICE GENERAL
6. Cules son los efectos que produce la presentacin de la demanda contencioso-
administrativa? ........................................................................................................ 81
7. La demanda puede modifcarse o ampliarse? ....................................................... 82
8. Cmo se califca la demanda? ............................................................................... 83
9. Cules son los requisitos de admisibilidad de la demanda contencioso-adminis-
trativa? .................................................................................................................... 83
10. Cundo ser declarada inadmisible la demanda? .................................................. 86
11. Cules son los requisitos de procedencia de la demanda contencioso-adminis-
trativa? .................................................................................................................... 87
12. Cmo se califca positivamente la demanda contencioso-administrativa? ........... 93
13. Cules son los efectos del emplazamiento con la demanda? ................................ 93
14. Qu es la contestacin de la demanda? ................................................................. 94
15. Qu actitud puede tener el demandado frente al proceso contencioso-adminis-
trativo? .................................................................................................................... 95
16. Procede la reconvencin en el proceso contencioso-administrativo? ................... 96
17. Pueden producirse la rebelda en el proceso contencioso-administrativo? ........... 98
18. Las entidades tienen un plazo para remitir los actuados administrativos al juzgado? .. 101
19. La admisin de la demanda impide la ejecucin del acto administrativo? ........... 102
CAPTULO VI
VA PROCEDIMENTAL
1. Cules son las vas procedimentales en el proceso contencioso-administrativo? .. 103
2. Qu pretensiones puede tramitarse en el proceso urgente? ................................... 103
3. En qu consiste el cese de cualquier actuacin material que no se sustente en
acto administrativo? ................................................................................................ 104
4. Cmo se confgura la pretensin consistente en el cumplimiento de una actua-
cin por parte de la administracin? ....................................................................... 104
5. Qu debe acreditarse para la procedencia del proceso urgente? ........................... 105
6. Cmo se tramita el proceso urgente? .................................................................... 106
7. Cmo se tramita el proceso especial? ................................................................... 106
8. Puede notifcarse electrnicamente en el proceso contencioso-administrativo? .. 108
9. Procede la nulidad procesal en el proceso contencioso-administrativo? .............. 109
10. En qu momento puede denunciarse la nulidad de un acto procesal en el proce-
so contencioso-administrativo? ............................................................................... 113
11. Procede la nulidad de ofcio en el proceso contencioso-administrativo? .............. 115
12. Procede la nulidad de cosa juzgada fraudulenta contra una sentencia expedida en un
proceso contencioso-administrativo? ............................................................................... 119
CAPTULO VII
MEDIOS PROBATORIOS
1. Qu son los medios probatorios? .......................................................................... 127
2. Cmo es la valoracin del juez en el proceso contencioso-administrativo? ......... 129
214
3. Todos los medios probatorios son procedentes en el proceso contencioso-admi-
nistrativo?................................................................................................................ 131
4. Qu medios probatorios pueden presentarse en el proceso contencioso-adminis-
trativo? .................................................................................................................... 133
5. Son procedentes los sucedneos de los medios probatorios en el proceso con-
6. Es procedente la prueba anticipada en el proceso contencioso-administrativo? .. 136
7. Son procedentes las cuestiones probatorias en el proceso contencioso-adminis-
trativo? .................................................................................................................... 141
8. Cmo se realiza la actividad probatoria en el proceso contencioso-administra-
tivo? ........................................................................................................................ 149
9. En qu momento deben ofrecerse los medios probatorios en el proceso conten-
cioso-administrativo? .............................................................................................. 150
10. Qu sucede si un medio probatorio no se encuentra en poder de la parte? ........... 151
11. Cmo opera la distribucin de la carga de la prueba en el proceso contencioso-
administrativo?........................................................................................................ 151
12. Qu sucede si una entidad no cumple con entregar al juez los documentos que
tiene en su poder? ................................................................................................... 151
13. Procede la prueba de ofcio en el proceso contencioso-administrativo? ............... 152
CAPTULO VIII
1. Cules son los recursos procedentes en el proceso contencioso-administrativo? . 153
2. Cules son los requisitos generales de los recursos en el proceso contencioso-
administrativo?........................................................................................................ 154
3. Cundo procede el recurso de reposicin en el proceso contencioso-administra-
tivo? ........................................................................................................................ 157
4. Cmo se tramita el recurso de reposicin? ........................................................... 157
5. Cules son los requisitos de admisibilidad y procedencia del recurso de apela-
cin? ........................................................................................................................ 158
6. Cmo se tramita el recurso de apelacin en el proceso contencioso-administra-
tivo? ........................................................................................................................ 160
7. Qu caractersticas tiene la decisin en segunda instancia? .................................... 163
8. Qu es el recurso de casacin? .............................................................................. 164
9. Cules son las resoluciones objetos de casacin en el proceso contencioso-ad-
ministrativo? ........................................................................................................... 166
10. Cules son los requisitos de forma del recurso de casacin?.................................... 167
11. Cules son los requisitos de fondo del recurso de casacin? .................................... 168
12. Cmo se tramita el recurso de casacin? .............................................................. 170
13. Cmo se confgura el recurso de queja en el proceso contencioso-administrati-
vo? ........................................................................................................................... 174
14. Cules son los requisitos del recurso de queja? .................................................... 174
15. Cmo se tramita el recurso de queja? ................................................................... 176
16. Cules son los efectos del recurso de queja? ........................................................ 177
215
NDICE GENERAL
17. En el proceso contencioso-administrativo pueden expedirse precedentes vincu-
lantes? ..................................................................................................................... 178
CAPTULO IX
MEDIDAS CAUTELARES
1. Cundo puede solicitarse una medida cautelar? ................................................... 181
2. Cules son los requisitos de la medida cautelar en el proceso contencioso-admi-
nistrativo?................................................................................................................ 181
3. Es necesario ofrecer contracautela en la solicitud cautelar del proceso conten-
cioso-administrativo? .............................................................................................. 182
4. Cules son las medidas cautelares procedentes en el proceso contencioso-admi-
nistrativo?................................................................................................................ 184
5. En qu consiste la medida innovativa? ................................................................. 184
6. En qu consiste la medida de no innovar? ............................................................ 189
CAPTULO X
1. Qu puede ordenar la sentencia estimatoria en el proceso contencioso-adminis-
trativo? .................................................................................................................... 195
2. Es posible la conclusin anticipada del proceso? ................................................. 197
3. Es posible el desistimiento en el proceso contencioso-administrativo? ............... 197
4. Es posible el allanamiento en el proceso contencioso-administrativo? ................ 201
5. Es posible conciliar o transar en el proceso contencioso-administrativo? ............ 204
6. Cmo se lleva a cabo la ejecucin de la sentencia en el proceso contencioso-
administrativo?........................................................................................................ 206
7. Quines deben cumplir las resoluciones judiciales ordenadas en el proceso con-
8. Cmo se ejecutan las obligaciones de dar suma de dinero? ................................. 208
9. Existe la condena de costas y costos en el proceso contencioso-administrativo? 209
ndice general ................................................................................................................. 211

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