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Roj: Id Cendoj: rgano: Sede: Seccin: N de Recurso: N de Resolucin: Procedimiento: Ponente: Tipo de Resolucin: Resumen: Sancin. Blanqueo de capitales. STS 4812/2011 28079130032011100329 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso Madrid 3 4320/2008 RECURSO CASACIN MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA Sentencia

SENTENCIA En la Villa de Madrid, a dieciocho de Julio de dos mil once. Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Seccin Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casacin nmero 4320/2008 interpuesto por la ADMINISTRACIN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, contra la sentencia dictada con fecha 3 de junio de 2008 por la Seccin Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nmero 146/2005 , sobre sancin en materia de blanqueo de capitales; es parte recurrida la CAJA DE AHORROS Y MONTE DE PIEDAD DE EXTREMADURA, representada por la Procurador D. Pilar Iribarren Caball.

ANTECEDENTES DE HECHO
Primero.- La Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Extremadura (Caja de Extremadura) interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo nmero 146/2005 contra la Orden del Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Economa y Hacienda de 19 de enero de 2005, recada en el expediente sancionador JFL/47/2004, que acord: "Primero.- Imponer a Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Extremadura ('Caja de Extremadura'), como responsable de una infraccin grave por incumplimiento de las obligaciones contenidas en el artculo 3.3 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , relativas al deber de conservacin de documentos, una multa de noventa y cinco mil euros (95.000 #) y amonestacin privada. Segundo.- Imponer a Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Extremadura ('Caja de Extremadura'), como responsable de una infraccin grave por incumplimiento de la obligacin contenida en el artculo 3.7 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , relativa al deber de establecer procedimientos y rganos internos de control, una multa de doscientos mil euros (200.000 #) y amonestacin privada. Tercero.- Imponer a Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Extremadura ('Caja de Extremadura'), como responsable de una infraccin grave por incumplimiento de la obligacin contenida en el artculo 3.8 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , relativa al deber de formacin del personal del sujeto obligado, una multa de noventa mil euros (90.000 #) y amonestacin privada." Segundo.- En su escrito de demanda, de 27 de julio de 2006, aleg los hechos y fundamentos de Derecho que consider oportunos y suplic que se dictase sentencia "por la que, estimando el presente recurso contencioso-administrativo, se proceda a anular la Orden del Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Economa y Hacienda de 19 de enero de 2005, dictada en el expediente sancionador JFL/47/2004, revocando en consecuencia la totalidad de las sanciones impuestas o, en su defecto, de forma subsidiaria para el supuesto de que no estimase lo anterior, anulando parcialmente la citada Orden, en el

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sentido de declarar nulas aquellas sanciones que, individualmente consideradas, entienda la Sala que deben anularse, rebajndose a la cuanta mnima legalmente previstas las sanciones que no sean anuladas por la Sala, por no haberse producido las causas legalmente previstas para aumentar tales sanciones. Todo ello con expresa imposicin de costas a la parte demandada, en aplicacin del artculo 139 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa ". Por otros interes el recibimiento a prueba. Tercero.- El Abogado del Estado contest a la demanda por escrito de 25 de septiembre de 2006, en el que aleg los hechos y fundamentacin jurdica que estim pertinentes y suplic a la Sala que dictase sentencia "confirmando ntegramente la resolucin impugnada por ser conforme a Derecho con imposicin de costas a la actora". Cuarto.- Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 27 de octubre de 2006 y evacuado el trmite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Seccin Sexta, de la Audiencia Nacional dict sentencia con fecha 3 de junio de 2008 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representacin procesal de Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Extremadura contra la orden del Ministro de Economa y Hacienda de 19 de enero de 2005 por la que se sanciona a la recurrente por infraccin de la normativa sobre prevencin del blanqueo de capitales y en consecuencia se anula parcialmente en los siguientes trminos: 1. Se reduce a 31.600 euros la sancin impuesta por incumplimiento de la obligacin de conservacin de documentos de identificacin de clientes. 2. Se anula la sancin impuesta por importe de 200.000 euros por el incumplimiento de la obligacin de establecer procedimientos y rganos adecuados de control interno y comunicacin. 3. Se reduce a 6.010 euros la sancin impuesta por incumplimiento de la obligacin de adoptar medidas oportunas para que los empleados de la entidad tengan conocimiento de las exigencias derivadas de la Ley. Sin expresa imposicin de costas." Quinto.- Con fecha 18 de febrero de 2009 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casacin nmero 4320/2008 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artculo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional : nico: "Infraccin, por interpretacin indebida, de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , sobre determinadas medidas de prevencin de capitales, en relacin con los arts. 3.3 -en cuanto se refiere a la multa de 95.000 #-, 3.7 en cuanto se refiere a la multa de 200.000 #, y 3.8 en cuanto a la tercera multa de 90.000 #." Sexto.- Por auto de 24 de septiembre de 2009 la Sala acord "Declarar la inadmisin del recurso de casacin interpuesto por la representacin procesal la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Extremadura contra la Sentencia de 3 de junio de 2008, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Seccin Sexta) de la Audiencia Nacional, dictada en el recurso nmero 146/2005 ; resolucin que se declara firme respecto a esta parte recurrente, con imposicin de las costas causadas en este recurso a la misma, sealndose como cantidad mxima a reclamar por la parte recurrida en concepto de honorarios de letrado la de 600#." Sptimo.- Con fecha 29 de marzo de 2011 la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Extremadura present escrito de oposicin al recurso del Abogado del Estado y suplic su desestimacin con expresa imposicin de costas a la actora. Octavo.- Por providencia de 4 de febrero de 2011 se nombr Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Snchez- Bordona y se seal para su Votacin y Fallo el da 15 de marzo siguiente, en que ha tenido lugar. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero.- La sentencia que es objeto de este recurso de casacin, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 3 de junio de 2008 , estim parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Extremadura contra la resolucin cuya parte dispositiva ha sido transcrita en el primer antecedente de hechos. La Sala anul una y redujo dos de las sanciones pecuniarias que haban sido impuestas por la Orden del Ministro de Economa y Hacienda de 19 de enero de 2005 a dicha entidad financiera, a la que la Administracin reputaba culpable de tres infracciones contra la normativa sobre prevencin del blanqueo de capitales (Ley 19/1993, de 28 de diciembre ). Segundo.- El recurso de casacin es inadmisible por razn de la cuanta (artculo 86.2.b de la Ley

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Jurisdiccional ) en lo que se refiere a las dos sanciones de multa cuyo importe originario no alcanzaba la cifra de 150.000 euros y que, obviamente, la siguen sin alcanzar una vez que la Sala de instancia las ha reducido respectivamente a 31.600 euros (la correspondiente al incumplimiento de la obligacin de conservar documentos de identificacin de clientes) y a 6.010 euros (la que corresponde al incumplimiento de la obligacin de adoptar medidas oportunas para que los empleados de la entidad tengan conocimiento de las exigencias derivadas de la Ley). Afirma el Abogado del Estado que "procede la admisin del presente recurso de casacin respecto de la cuanta, porque como es reiterada doctrina de esta Excma. Sala, tratndose de un nico procedimiento sancionador, que da lugar a una nica resolucin, en la que se aprecian sanciones diferentes, a cada una de las cuales se impone la sancin legalmente procedente, no cabe a los efectos de la admisin del recurso de casacin, considerar por separado la cuanta correspondiente a cada una de las sanciones, sino que debe tenerse en cuenta la totalidad de cada una de ellas" La doctrina constante de esta Sala (no obstante alguna declaracin aislada de distinto signo) es, sin embargo, la reflejada en mltiples autos y sentencias que siguen el criterio contrario al defendido por el Abogado del Estado en este litigio. Por no citar sino recientes autos de inadmisin parcial referidos a sanciones en esta materia, los de 18 de febrero de 2010 (recurso 2131/2009), 16 de diciembre de 2010 (recurso 675/2010) y 20 de enero de 2011 (recurso 2018/2010) inadmiten los correspondientes recursos contra sentencias en las que se resolva acerca de la validez de sanciones econmicas inferiores a 150.000 euros, concurrentes con otras e impuestas en un mismo acto a causa del incumplimiento de obligaciones en materia de prevencin del blanqueo de capitales. En aquellos autos, y en otras muchas resoluciones, hemos aplicado el artculo 86.2.b) de la Ley de esta Jurisdiccin que excepta del recurso de casacin las sentencias recadas, cualquiera que fuere la materia, en asuntos cuya cuanta no exceda de 150.000 euros tras recordar cmo es irrelevante, a los efectos de la inadmisin del expresado recurso, que se haya tenido por preparado por la Sala de instancia o que se hubiera ofrecido al tiempo de notificarse la resolucin recurrida, siempre que la cuanta litigiosa no supere el lmite legalmente establecido. Afirmamos entonces y repetimos ahora que ante supuestos de acumulacin de pretensiones -es indiferente que tenga lugar en va administrativa o jurisdiccional-, aunque la cuanta del recurso venga determinada por la suma del valor de las pretensiones objeto de aqulla, no comunica a las de cuanta inferior la posibilidad de casacin (artculo 41.3 de la Ley Jurisdiccional ). Y cuando se trata de resoluciones administrativas impugnadas que imponen en un mismo acto multas correspondientes a distintas infracciones (en este caso, por aplicacin de la Ley 19/21993, de 28 de diciembre ) no podrn analizarse en casacin los motivos correspondientes respecto de las sanciones econmicas cuya cuanta no alcance el mnimo que el artculo 86.2.b) de la Ley Jurisdiccional establece como lmite cuantitativo para el acceso al recurso de casacin. Por lo tanto, procede declarar la admisin parcial del presente recurso, de conformidad con lo que disponen los artculos 93.2.a), inciso segundo, y 86.2.b) de la vigente Ley Jurisdiccional , por razn de la cuanta, tan slo, respecto de la sancin de 200.000 euros y la inadmisin en cuanto al resto. Tercero.- El recurso del Abogado del Estado queda limitado, pues, a resolver si el tribunal de instancia vulner el ordenamiento jurdico cuando anul la sancin administrativa que, por importe de 200.000 euros, fue impuesta a la Caja de Extremadura a causa del incumplimiento de su obligacin de establecer procedimientos y rganos adecuados de control interno y comunicacin. Las consideraciones del tribunal de instancia sobre la infraccin administrativa objeto de anlisis, que condujeron a aquel pronunciamiento, fueron las siguientes: "[...] La resolucin impugnada impone a la recurrente una multa de 200.000 euros por el incumplimiento de la obligacin de establecer procedimientos y rganos adecuados de control interno. El fundamento legal de esta infraccin se encuentra en el artculo 3.7 de la ley 19/1993 de 28 de diciembre desarrollado por los artculos 11 y 12 del Reglamento aprobado por Real Decreto 925/1995 que estipula la obligacin de 'establecer procedimientos y rganos adecuados de control interno y de comunicacin a fin de prevenir e impedir la realizacin de operaciones relacionadas con el blanqueo de capitales. La idoneidad de dichos procedimientos ser supervisada por el Servicio Ejecutivo, que podr proponer las medidas correctoras oportunas'. Este tipo infractor se define con base a un concepto jurdico indeterminado los rganos y procedimientos de control interno han de ser 'adecuados' a fin de 'prevenir e impedir el blanqueo de

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capitales'. Esa indeterminacin del concepto viene justificada por la diversidad de los sujetos obligados por la Ley 19/1993 y por la imposibilidad de definir de modo unvoco en que han de consistir esos procedimientos y rganos. El Tribunal Constitucional ha admitido la tcnica normativa de los conceptos jurdicos indeterminados en el mbito sancionador, sin considerar por ello vulnerado por ello el artculo 25.1 de la Constitucin ni los principios de tipicidad siempre que se den los requisitos que seala entre otras su sentencia 69/1989, de 20 de abril [...] En relacin a los conceptos jurdicos indeterminados la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2003 establece que [...] [...] Conforme a la jurisprudencia citada la exigencia de lex certa proscribe la sancin de aquellas conductas respecto de las que no sea razonablemente factible prever para el sujeto obligado con el suficiente grado de certeza que merecern la calificacin de infracciones administrativas por la autoridad competente. Por tanto cuando un tipo infractor se define mediante un concepto jurdico indeterminado, en las zonas oscuras o 'halo de incertidumbre' del concepto no existe ese suficiente grado de certeza que permite predecir con suficiente grado de seguridad que la conducta ser sancionada. Es por ello que el legislador ha querido adicionar a ese artculo 3.7 el inciso final de que 'la idoneidad de dichos procedimientos y rganos ser supervisada por el Servicio Ejecutivo, que podr proponer las medidas correctoras oportunas'. Y este inciso, se encuentra desarrollado en el articulo 11.6 del Real Decreto 925/1995 al establecer 'Los sujetos obligados remitirn al Servicio Ejecutivo informacin completa sobre la estructura y funcionamiento del rgano de control y comunicacin y de los procedimientos a que se refieren los apartados anteriores para su supervisin. El Servicio Ejecutivo supervisar la idoneidad de dichos rganos y procedimientos, pudiendo proponer las medidas correctoras oportunas, as como dirigir instrucciones a los sujetos obligados encaminadas a la mejora y adecuacin de los procedimientos y rganos. Por lo tanto el sujeto que se site en una zona de incertidumbre e interprete ese concepto jurdico indeterminado con criterios lgicos, tcnicos o de experiencia que estime que son 'adecuados' al cumplir razonablemente el objetivo preventivo del blanqueo de capitales no se puede entender que ha cometido la infraccin al no concurrir la voluntad de infringir el precepto aplicable. Por el contrario en las zonas de certeza negativa del concepto no existe ninguna duda de que la conducta ser sancionada que sera el supuesto de la omisin de procedimientos y rganos de control interno o por la existencia de rganos y procedimientos tan deficientes que constituyan un peligro manifiesto para la prevencin del blanqueo de capitales. En este caso si bien es cierto que existen defectos en los procedimientos y rganos de control y como consecuencia de ello se fijaron recomendaciones del Director del Servicio Ejecutivo, ello no ha supuesto el incumplimiento de la obligacin fijada en el artculo 7.3. de la ley 19/1993 de 28 de diciembre y ello por las siguientes razones: A) En cuanto a los rganos de control seala la resolucin recurrida (folio 75 de los autos) que 'si bien es cierto que la entidad cre los rganos de comunicacin y control desde el momento que eran exigibles por la legislacin de prevencin del blanqueo de capitales y comunic su existencia, composicin y funcionamiento (y sus posteriores modificaciones) al Servicio Ejecutivo) la composicin de dichos rganos no ha sido adecuada'. Lo primero que hay que sealar es que si el recurrente ha comunicado al Servicio Ejecutivo la composicin de dichos rganos en el momento que era exigible su constitucin fue para que el rgano ejecutivo pudiera cumplir con su obligacin de supervisin tal como establece el artculo 11.6 del Real Decreto 925/1995 . 'Los sujetos obligados remitirn al Servicio Ejecutivo informacin completa sobre la estructura y funcionamiento del rgano de control y comunicacin y de los procedimientos a que se refieren los apartados anteriores para su supervisin. Dado que a continuacin se establece en el mismo artculo la obligacin de supervisin por parte del Servicio Ejecutivo (lo que indica que desde el momento que se le remite la documentacin para su supervisin est obligado a supervisarla) si han transcurrido varios aos sin que el rgano encargado de su supervisin haya propuesto medidas correctoras oportunas no se puede entender cometida la infraccin al faltar el elemento de la culpabilidad ya que no es posible prever con el suficiente grado de certeza que la composicin de ese rgano no era adecuada teniendo en cuenta los defectos detectados y que son los siguientes: 1. En cuanto al hecho de que no est incorporado el Jefe del Centro Financiero como gestor de la Banca Privada en el periodo inspeccionado no haba actividad de banca Privada y en todo caso no es hasta

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el R.D. 54/2005 en el que se adiciona un nuevo apartado al artculo 3 cuando se establece que 'los sujetos obligados debern aplicar medidas adicionales de identificacin y conocimiento del cliente para controlar el riesgo de blanqueo de capitales en las reas de negocio y actividades ms sensibles en particular, banca privada'.' 2. En cuanto al hecho de que no estaba incorporado el Jefe de Departamento de Extranjero de la Entidad ha sido el Real Decreto 54/2005 de 21 de enero que modifica la redaccin del artculo 5.2 del Real Decreto 925/1995 el que ha incluido en la relacin de operaciones susceptibles de estar particularmente vinculadas con el blanqueo de capitales, 'Los movimientos con origen o destino en cuentas ubicadas en territorios o pases a que se refiere el artculo 7.2 .b)' y antes estaba limitado a las siguientes operaciones 'Cuando la naturaleza o el volumen de las operaciones activas o pasivas de los clientes no se corresponda con su actividad o antecedentes operativos'. 3. En cuanto al hecho de que no existe personal con dedicacin exclusiva del blanqueo de capitales y sin bien es recomendable que tuviera personal con dedicacin exclusiva y se discrepe de la forma de organizacin del servicio que consista en que 'las funciones de la Unidad de Prevencin se ejecutaban de forma compartida por la auditoria interna y por personal de Organizacin dedicado a tiempo parcial a la emisin de la normativa y a la preparacin de la comunicacin de operaciones' (folio 39 de la resolucin recurrida) no se considera procede imponer la sancin ya que exista personal dedicado al blanqueo de capitales aun cuando no fuera con dedicacin exclusiva y no existe ninguna instruccin por parte del Servicio Ejecutivo acerca de la organizacin del servicio. 4. En cuanto al hecho de que el tiempo y profundidad dedicados al anlisis de operaciones sospechosas por parte de la Comisin es 'escaso' (folio 76 de la resolucin) lo deduce la resolucin sancionadora de la lectura de las actas pero no razona por qu se considera escaso ya que dice de una forma muy general que 'se ha traducido en un nmero muy reducido de las mismas en comparacin con otras Cajas' sin precisar elementos concretos de comparacin para precisar el contenido de ese concepto jurdico indeterminado utilizado. B) En cuanto a los procedimientos la resolucin sancionadora seala que existan serios defectos en los procedimientos establecidos para analizar las operaciones sospechosas, seleccionar operaciones para su comunicacin en forma de reporting sistemtico y excepcionar clientes y en concreto se recoge que 'hasta las recomendaciones verbales de la inspeccin ( agosto de 2003) el listado previo de reporting que constaba de operaciones tramitadas por la propia entidad y operaciones con origen externo (recibidas por fichero) con resolucin automatizada era filtrado por la unidad de auditoria quien obtena el fichero de reporting definitivo y lo enviaba a organizacin/unidad de prevencin, quien lo verificaba con el programa DMO del Servicio Ejecutivo, las operaciones de origen externo que se materializan manualmente y provienen de clientes con actividad desconocida se graban aparte en el programa DMO y no pasa al listado previo de reporting ninguna operacin tramitada por la propia entidad ( de resolucin automatizada o manual ) de cliente cuya actividad sea conocida, ni ninguna operacin de origen externo de resolucin manual en la que la actividad del cliente sea conocida'. Ciertamente los procedimientos eran mejorables pero considera la Sala que no es procedente imponer una sancin sin previamente haber dirigido a la entidad una serie de recomendaciones y otorgar un plazo para subsanarla, mxime como en este caso consta que el 10 de octubre de 1995 Caja de Extremadura comunic al Servicio Ejecutivo que ''informacin mensual: Con el formato normalizado, cada mes remitiremos un soporte magntico con informacin originada en las distintas aplicaciones que pueden generar operaciones susceptibles de informar segn el Reglamento. De esta informacin sistemtica, se eliminarn aquellas operaciones cuya finalidad se descarte con garanta que puedan estar involucradas en blanqueo'. Sin embargo no es hasta 8 aos despus y slo tras analizar las recomendaciones de la Inspeccin, cuando el Servicio procede a imponer una sancin sin que previamente hubiera propuesto medidas correctoras teniendo en cuenta que como ya hemos reiterado el artculo 3.7 de la Ley 19/93 estableca una concreta obligacin de supervisar especficamente los procedimientos. En cuanto a los procedimientos informticos la resolucin sancionadora seala que 'Para el anlisis informtico de las operaciones de la entidad no dispone de ninguna herramienta especfica sino que la informacin proporcionada por el ordenador central es volcada en Access y es en este programa de Microsoft Office donde se trabaja. Dado que la entidad debe examinar con especial atencin aquellas operaciones que con independencia de su cuanta puedan estar aparentemente vinculadas al blanqueo de capitales la Inspeccin considera insuficiente y deficiente el anlisis de operaciones de riesgo al limitarse a un cruce con una base de datos y a la seleccin para un posible anlisis de algunas operaciones realizadas por caja por importe superior a 3.000 euros. Resulta imprescindible que la entidad implante una herramienta

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informtica especfica de anlisis de operaciones que permita detectar a travs de alertas y parmetros establecidos aquellas susceptibles de ser utilizadas para el blanqueo de capitales'. Se considera que no se ha cometido infraccin alguna por cuanto ha sido el Real Decreto 54/2005 de 21 de enero que modifica la redaccin del artculo 5.2 del Real Decreto 925/1995 en el que expresamente establece la obligacin de 'utilizacin de aplicaciones informticas apropiadas para realizar el anlisis, teniendo en cuenta el tipo de operaciones, sector de negocio, mbito geogrfico y volumen de la informacin' mientras que anteriormente slo se exiga; 'que los sujetos obligados concretarn el modo en que se dar cumplimiento a este deber de examen especial que incluir la elaboracin y difusin entre sus directivos y empleados de una relacin de operaciones susceptibles de estar particularmente vinculadas con el blanqueo de capitales, as como la peridica revisin de tal relacin'. Por otra parte el hecho de que la Entidad haya hecho caso de las recomendaciones incluidas en el Informe de Inspeccin, modificando los procedimientos y rganos de control no supone que anteriormente incumpliera la Ley teniendo en cuenta tal como se recoge en la resolucin sancionadora que -como afirm el instructor en el pliego de cargos (y la entidad ha recordado en sus alegaciones) del estudio de la documentacin que obra en el expediente se refleja que la prevencin del blanqueo de capitales ha sido una materia que ha ocupado a Caja de Extremadura- incluso antes de la aprobacin de la legislacin vigente'." Cuarto.- Frente a estas minuciosas explicaciones, el recurso de casacin del Abogado del Estado sostiene en su motivo nico de casacin -al amparo del artculo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional - que la Sala ha vulnerado el artculo 3.7 de la Ley 19/1993 . Considera el Abogado del Estado que la tesis del tribunal de instancia supondra tanto como afirmar "[...] que el servicio de supervisin est obligado a formular medidas correctoras con posterioridad al envo de la comunicacin de los procedimientos y rganos que ha establecido la entidad", exigencia que a su entender "no resulta de la normativa vigente". Sostiene que la supervisin y la propuesta de medidas correctoras "es una de las vas -no la nica-, por la que puede determinarse la idoneidad de los procedimientos y rganos de una entidad" y rechaza que el bajo la expresin "adecuados" puede hablarse de un concepto jurdico indeterminado. Insiste el Abogado del Estado en que no puede "exigirse que la Administracin avise o prevenga sobre la posible comisin de las infracciones administrativas tipificadas para poder imponer las sanciones que se derivan de su incumplimiento. La facultad del Servicio Ejecutivo de proponer medidas correctoras no puede interpretarse como una traslacin de responsabilidad del sujeto obligado al SEPBLAC a la hora de disear sus procedimientos y rganos. De seguir esa lgica llegaramos a la absurda conclusin de entender que se cumple con la normativa de prevencin de blanqueo de capitales una vez que se ha remitido al Servicio Ejecutivo la informacin correspondiente sobre cualesquiera procedimientos y rganos de control interno, sin recibir respuesta alguna por parte de ste." En lo que se refiere, ms concretamente, a la conducta de la entidad financiera sancionada, concluye el Abogado del Estado afirmando que el mero comunicado al Servicio Ejecutivo en el ao 1995 de la constitucin del rgano y el representante no era suficiente, sin que la entidad pueda ampararse en ello para "esperar pacientemente durante casi una dcada a que la Administracin le indicase un da cmo habran de ser los procedimientos y rganos de la Caja de Extremadura para que respondieran al concepto jurdico indeterminado de adecuados". En cuanto a los procedimientos implantados por Caja Extremadura, a su juicio adolecen de una "serie de deficiencias objetivas, constatadas por la Inspeccin, que son difcilmente refutables y que, no sabemos por qu razones, no ha entrado a valorar la sentencia recurrida". Reitera, a estos efectos, el contenido del informe de inspeccin del Servicio Ejecutivo. Quinto.- Centrado el recurso tan slo en la supuesta infraccin del artculo 3.7 de la Ley 19/1993 , hemos de destacar en primer lugar que carecen de relevancia las alegaciones del Abogado del Estado sobre el desarrollo reglamentario del "concepto de adecuacin" que, a su entender, definira "el art. 1.1, prrafo 2, del Reglamento aprobado por Real Decreto 925/1995" (quiere decir artculo 11 del citado Real Decreto ). Los trminos en que se expresa el citado artculo 11 del Real Decreto 925/1995 en el prrafo segundo de su apartado primero poco aaden en realidad al artculo 3.7 de la Ley 19/1993. A tenor del precepto reglamentario, los procedimientos y rganos "son adecuados cuando su articulacin responda a los principios de rapidez, seguridad, eficacia y coordinacin tanto en la transmisin interna como en el anlisis y comunicacin al Servicio Ejecutivo de la informacin relevante a los efectos de la normativa sobre prevencin de blanqueo de capitales". Pero el reglamento sigue sin proporcionar las pautas especficas para

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que los sujetos obligados sepan de antemano cundo la Administracin entender que sus estructuras orgnicas de control o sus procedimientos de actuacin resultan "adecuados". La obligacin inserta en el artculo 3.7 de la Ley 19/1993 tiene, como sta misma, una finalidad preventiva cual es la de impedir la realizacin de operaciones relacionadas con el blanqueo de capitales. Las medidas de carcter estructural que las entidades concernidas deben implantar para detectar dichas operaciones han de ser, por ello, "adecuadas". Pero como bien afirma el tribunal de instancia, la concrecin ad casum de este concepto jurdico indeterminado no es fcil ni evidente. Y en el momento en que se produjeron los hechos objeto de este litigio an no se haba procedido a la modificacin legislativa que permitira a aquellas entidades verificar hasta qu punto sus estructuras y procedimientos de control eran o no realmente "adecuados", acudiendo a un tercero que las analizase. La reforma operada por la Ley 19/2003, de 4 de julio, sobre Rgimen Jurdico de los Movimientos de Capitales y de las Transacciones Econmicas con el Exterior y sobre determinadas medidas de prevencin del blanqueo de capitales, introdujo en el artculo 3.7 de la Ley 19/1993 la exigencia de que los procedimientos y rganos de control interno y comunicacin de los sujetos obligados fueran objeto de un examen anual por un experto externo, cuya finalidad no es otra (como ms tarde precisara el Real Decreto 54/2005, de 21 de enero , por el que se modifica el Reglamento aprobado por Real Decreto 925/1995 ), que la de proporcionar a la entidad un informe sobre la eficacia operativa de las medidas de control interno existentes, proponiendo, en su caso, eventuales rectificaciones o mejoras. Antes de dicha reforma el examen y la ulterior "supervisin" de las medidas de control corresponda tan slo al Servicio Ejecutivo, al que las entidades concernidas deban remitir -como en este caso ocurri- la comunicacin correspondiente. Precisamente porque la "adecuacin" de los rganos y procedimientos no resultaba concretada en la Ley 19/1993 ni en su Reglamento (como bien afirma la Administracin, a causa de la "extrema variabilidad de los sujetos obligados pues resultara impracticable lgica y tcnicamente disear procedimientos de prevencin del blanqueo de capitales que, simultneamente, resultaran apropiados tanto para una gran entidad de crdito [...] como para un simple joyero o anticuario)" el anlisis sobre la adecuacin o inadecuacin de aquellos rganos y procedimientos haba de hacerse en funcin de las circunstancias de cada entidad. Los sujetos obligados no podan dejar de remitir al Servicio Ejecutivo la informacin completa sobre la estructura y funcionamiento del rgano de control y de los procedimientos respectivos, segn expresamente dispona el artculo 11.6 del Real Decreto 925/1995 . Si ello era as, exista el correlativo deber del Servicio Ejecutivo de supervisar la idoneidad de dichos rganos y procedimientos, a los efectos de proponer las medidas correctoras encaminadas a la mejora y adecuacin de unos y otros. La supervisin de la idoneidad de aquellos procedimientos y rganos se prev en la Ley 19/1993 y en su Reglamento de desarrollo como reverso de y respuesta a la obligada comunicacin. Si, repetimos, la Ley encomendaba al Servicio Ejecutivo la supervisin de la idoneidad de los procedimientos y rganos de control interno de los sujetos obligados a establecerlos y comunicarlos (artculo 3.7 en relacin con los artculos 15.2 .f), ambos de la Ley 19/1993 y 11.5 del Reglamento), en este supuesto la Caja de Extremadura le comunic en 1995 , las medidas estructurales que haba adoptado (y que, en buena lgica, reputaba adecuadas). A partir del cumplimiento de su obligacin, la entidad de crdito poda razonablemente suponer que el silencio o aquiescencia continuada del Servicio Ejecutivo durante ocho aos eran seal de que no existan objeciones o insuficiencias que hubiese de completar. No cabe olvidar por lo dems (lo destaca con acierto la entidad de crdito al oponerse al recurso del Abogado del Estado) que el 23 de enero de 1997 la Comisin de Prevencin del Blanqueo de Capitales sobresey unas actuaciones seguidas contra la Caja de Extremadura por la supuesta infraccin del artculo 3.8 de la Ley 19/1993 , en el curso de las cuales haba examinado tanto el informe de la entidad de crdito sobre sus actividades en esta materia como la documentacin remitida al efecto a todas las oficinas y departamentos centrales de la entidad. Necesariamente el Servicio Ejecutivo tuvo que analizar en aquel momento, a raz de la denuncia presentada entonces, las medidas estructurales vigentes en la Caja de Extremadura, sin que propusiera ninguna correccin al respecto. El razonamiento del tribunal de instancia sobre la exclusin de la culpabilidad por esta razn es correcto. Si el sujeto obligado a establecer unos rganos y configurar unos procedimientos "adecuados" pone en conocimiento de la Administracin "supervisora" qu medidas estructurales ha adoptado en ambos sentidos, y esta comunicacin tiene un contenido a primera vista aceptable, puede confiar que las medidas resultan, en principio, adecuadas, al menos hasta que el rgano supervisor no le indique otra cosa. En el caso de autos as ocurri, y slo le fueron indicadas las medidas de correccin aos despus, tras la pertinente "visita de supervisin del sistema de previsin del blanqueo de capitales" realizada en el ao 2003. El Director del Servicio Ejecutivo, a la vez que agradeca la "actitud de colaboracin y las facilidades dadas al equipo supervisor", transmiti el 21 de octubre de 2003 a la Caja de Extremadura las

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"recomendaciones resultantes de dicha supervisin", a fin de "reforzar dicho sistema" que, obviamente, ya exista en la entidad bancaria. No se discute que las recomendaciones fueron aceptadas y mejorado el sistema de control, incondose el expediente sancionador por los hechos anteriores a esta data. Sexto.- Hemos afirmado que para que el sujeto obligado pueda excluir su culpabilidad (sobre esta base) la comunicacin al Servicio Ejecutivo de sus medidas estructurales debe tener un contenido a primera vista aceptable, esto es, incluir verdaderos rganos y procedimientos de control y no su mera apariencia. Que en el caso de autos as ocurri lo revela la lectura del examen minucioso que la Sala de instancia lleva a cabo y que ya hemos transcrito. No pudiendo ser objeto de revisin casacional los hechos que se declaran probados ni la apreciacin de las pruebas, la crtica a esta parte de la sentencia que efecta el Abogado del Estado debe ser rechazada pues: A) En cuanto al rgano de control, exista ciertamente desde 1994 una Comisin de Control del Blanqueo de Capitales en la Caja Extremadura, cuya composicin conoca el Servicio Ejecutivo. Tal como se admite en las actuaciones administrativas, la integraban cuatro personas: el Director de Organizacin; el Jefe de Auditora Interna; el Jefe de Seguridad y el Director de la Red Comercial. Es cierto que pudiera haber sido aconsejable la presencia de otros directivos (la inspeccin destaca la ausencia del rea de subdireccin financiera de la que depende la banca privada o gestin de patrimonios) pero tambin lo es que, por un lado, la Sala afirma que no exista "banca privada" en la entidad en las fechas de referencia, y por otro que hasta la entrada en vigor del ulterior Real Decreto 54/2005 no haba una especfica referencia a ella o al departamento de extranjero como reas cuya especial relevancia aconsejara que sus responsables formaran parte de aquella Comisin. En todo caso, consta que el rgano de control estaba establecido y que en principio se reuna de modo formal cuatrimestralmente, sin que se hubiera sugerido, recomendado o impuesto por el Servicio Ejecutivo medida correctora al respecto. En fin, como bien afirma el tribunal de instancia, no haba obligacin de que sus miembros tuvieran que tener dedicacin exclusiva a esta tarea, que en principio pueden compatibilizar con otras al servicio de la entidad de crdito. Cosa distinta es que el examen de las actuaciones ulteriores o decisiones adoptadas revelase que la Comisin de Control haba, o no, dejado de notificar operaciones de obligada comunicacin al Servicio Ejecutivo. La represin de esta conducta debe realizarse, en su caso, al amparo de otro de los preceptos que tipifican la correspondiente infraccin. B) Algo anlogo debe decirse en cuanto a los procedimientos, partiendo en todo caso de los hechos que el tribunal de instancia reconoce y no son discutibles en casacin. Alega el Abogado del Estado, a este respecto, que la entidad de crdito no tena "herramientas informticas para la deteccin de operaciones sospechosas" pero lo cierto es que ni siquiera la resolucin sancionadora as lo afirma. En ella se reconoce -tal como transcribe el tribunal de instancia- la utilizacin de determinados programas informticos, a partir de los datos proporcionados por "el ordenador central" para evaluar las operaciones sospechosas. Es cierto que se trata de herramientas de uso comn (se utilizaban los programas de Microsoft Office) y no especficamente diseadas para el blanqueo de capitales, pero aqullas tambin permitan, en unin con otros medios, efectuar un anlisis de las operaciones de riesgo. Y, como acertadamente destaca la Sala sentenciadora, no fue hasta el Real Decreto 54/2005 , posterior a los hechos sancionados, cuando se impuso de modo expreso la obligacin de utilizar aplicaciones informticas especficas para tal finalidad. Sptimo.- El recurso de casacin debe, pues, ser inadmitido en una parte y desestimado en el resto, con la condena en costas a la parte que lo ha interpuesto conforme dispone el artculo 130.2 de la Ley Jurisdiccional . Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo espaol

FALLAMOS
Primero.- Inadmitir el recurso de casacin nmero 4320/2008, interpuesto la Administracin del Estado contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Seccin Sexta, de la Audiencia Nacional con fecha 3 de junio de 2008 en el recurso nmero 146 de 2005 , en la parte de la sentencia que corresponde a las sanciones econmicas distintas de la de 200.000 euros y desestimarlo en cuanto al pronunciamiento de la Sala de instancia que anul esta ltima sancin. Segundo.- Imponer a la parte recurrente las costas de su recurso. As por esta nuestra sentencia, que deber insertarse en la Coleccin Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin

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Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIN.- Leda y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trmite de los presentes autos, estando constituida la Seccin Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pblica en el da de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.