Cartilla N 3: EL CICLO DEL PRESUPUESTO PBLICO

Presupuesto Pblico: Para VIGILAR hay que estar INFORMADOS

Presupuesto Pblico:

Para empezar
El Grupo Propuesta Ciudadana, en el marco del proyecto "Apoyo de la Sociedad Civil al Proceso de Descentralizacin" ha puesto en marcha el sistema Vigila Per, el cual desarrolla acciones de vigilancia sobre el proceso de descentralizacin mediante la elaboracin y definicion de Reportes sobre el desempeo del Gobierno Central, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales en aspectos relacionados con la gestin presupuestal, la produccin normativa y la transparencia, la participacin ciudadana, la salud y educacin. El objetivo de Vigila Per es fortalecer la capacidad de la sociedad civil de informarse acerca de diversos aspectos de la gestin de las autoridades nacionales, regionales y locales, analizar dicha gestin y aportar al fortalecimiento de sus aspectos positivos. En tal sentido, la serie de publicaciones que presentamos, contiene informacin sobre el funcionamiento de nuestra economa, en particular sobre el tema del presupuesto pblico para, as contribuir a fortalecer la actuacin de la sociedad civil en la vigilancia ciudadana de los gobiernos regionales y locales. En esta tercera entrega presentamos informacin bsica sobre el Ciclo del Presupuesto Pblico, el cual describe el proceso presupuestario en sus distintas fases que va desde la programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin y finalmente control y evaluacin. Donde nos interesa destacar el rol que cumplen los distintos actores, el poder ejecutivo a travs del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y dentro de ella la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP); y el poder legislativo, desde la Comisin de Presupuesto y Cuenta General en el Congreso de la Repblica. Confiamos que con esta serie estaremos contribuyendo a acercar el conocimiento de la economa al ciudadano, mejorando su informacin como condicin para una participacin de calidad en la marcha de la gestin pblica regional y local.

Para VIGIL AR hay que estar INFORMADOS

Cartilla N 3:

EL CICLO DEL CICLO PRESUPUESTO PBLICO

Es una publicacin del Grupo Propuesta Ciudadana Presidente del Directorio: Flix Wong Coordinador Ejecutivo: Javier Azpur Elaborado por: Epifanio Baca Gustavo vila Nilton Quiones Contenido: Luis Pineda Blanco Diseo y Diagramacin: Renzo Espinel / Luis de la Lama Ilustraciones: Carlos Cruz Direccin: Calle Len de la Fuente 110, Magdalena del Mar, Lima Telefax: 613 8315 propuest@desco.org.pe

Si la revisin de esta Cartilla le suscita interrogantes o si desea mayor informacin y asesora sobre cmo hacer vigilancia ciudadana, por favor comunquese con nosotros a propuest@desco.org.pe. Para mayor informacin sobre acciones de vigilancia que realiza Propuesta Ciudadana, visite www.participaperu.org.pe.

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Qu es el ciclo del presupuesto pblico? presupuesto

El presupuesto se elabora, ejecuta, controla y evala a travs de un proceso, llamado ciclo presupuestario. Este ciclo est conformado por etapas sucesivas que deben cumplirse en un plazo determinado. Estas etapas son: la Programacin, la Formulacin, la Aprobacin, la Ejecucin, el Control y la Evaluacin. Dichas etapas se encuentran reguladas genricamente por las leyes de presupuesto del sector pblico y las directivas que emita la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP) del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). El presupuesto puede ser analizado como la relacin entre una "demanda" pblica y una "oferta" estatal, la cual est sujeta a un "balance" para examinar si la demanda fue atendida de acuerdo a lo presupuestado, y examinar los niveles de cumplimiento y control de lo ejecutado.

A continuacin se explican las etapas del Ciclo Presupuestario:

puestarios estructuran su gasto siguiendo las pautas establecidas por la DNPP del MEF. Los objetivos de esta fase son: Determinar la escala de prioridades de los objetivos institucionales en el corto plazo. Determinar la demanda global de gasto y las me-

P rogramacin
La programacin presupuestaria se inicia, normalmente, a fines del mes de mayo. Constituye un ejercicio de planeamiento y asignacin en el que los diferentes pliegos presu-

tas presupuestarias a conseguir compatibles con los objetivos institucionales y funciones que desarrolla el pliego. Desarrollar los procesos para la estimacin de los fondos pblicos, con el objeto de determinar el monto de la asignacin presupuestaria del pliego (go-

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biernos regionales, municipalidades, ministerios, entre otros).

Definir la estructura del financiamiento de la demanda global de gasto en fun-

cin de la estimacin de los fondos pblicos con ayuda del Marco Macroeconmico Multianual.

Pliego presupuestario Son las entidades del sector pblico a las que se les aprueba una asignacin en el presupuesto anual para el cumplimiento de las actividades y proyectos a su cargo, de acuerdo a los objetivos institucionales determinados para un ao fiscal. Ejemplo: Ministerio de Agricultura, El Gobierno Regional de Cajamarca

Unidades ejecutoras Son las unidades de gasto ubicadas en los pliegos presupuestarios que realizan diariamente las operaciones presupuestales. Ejemplo: Unidad Ejecutoras del GR Cajamarca: Educacin San Ignacio, Regin Cajamarca - Chota, Regin Cajamarca - Hospital Cajamarca, Sede Central, Otros.

presupuesto Relacin del presupuesto con los planes de las entidades pblicas
Durante el proceso o ciclo presupuestario se busca establecer normas de carcter tcnico y operativo que permitan a las instituciones del sector pblico elaborar sus presupuestos en correspondencia con la misin, polticas, objetivos y metas constantes en sus planes estratgicos y operativos.
LINEAMIENTOS SECTORIALES

NIVEL REGIONAL

PLAN DE DESARROLLO REGIONAL CONCERTADO PLAN ESTRATGICO INSTITUCIONAL

VISIN REGIONAL

Objetivos estratgicos concertados

MISIN

Objetivos especficos

tres Para el sector pblico se distinguen tres planes:

Plan Estratgico Sectorial Multianual (PESEM) Incorpora los lineamientos, orientaciones y prioridades sectoriales formuladas por los sectores institucionales del nivel de Gobierno Nacional para orientar la ejecucin de los recursos al cumplimien-

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to de las funciones primordiales del Estado. El Plan Estratgico Institucional (PEI) En el caso de los gobiernos regionales1 es for-

mulado desde una perspectiva multianual y contiene los objetivos institucionales y las acciones que les corresponde realizar en el marco de sus competencias.

Plan de Desarrollo Concertado (PDC) Es un instrumento de planificacin y gestin territorial e integral, orientadora del desarrollo regional o local, con participacin de la sociedad civil.

ormulacin For mulacin

Luego de estimar las necesidades de gasto, y contrastarlas con los recursos disponibles, las instituciones formulan la estructura de su presupuesto, seleccionan sus objetivos y metas, y consignan los montos a gastar y los recursos con que financiarn dichos gastos.

La Formulacin consiste en plasmar los objetivos y metas de la entidad pblica, de acuerdo a una estructura previamente establecida denominada Estructura Funcional Programtica del pliego, as como asignar los recursos de acuerdo con su disponibilidad, para dar cumplimiento a dichos objetivos y metas

1 Se denomina Plan de Desarrollo Institucional (PDI) para los gobiernos locales provinciales y distritales.

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COMPONENTES DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO

Es elaborado por la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico y tiene dos partes:

Exposicin de motivos.Contiene una descripcin y anlisis de la situacin econmica actual y de las perspectivas de la economa mundial y nacional para el ao fiscal que rige el presupuesto. Asimismo, se establecen los supuestos macroeconmicos que subyacen a la formulacin del presupuesto y la consistencia de los ingresos y gastos previstos en el proyecto de ley. Presenta tambin la estructura de asignacin del gasto entre niveles de gobierno y los principales objetivos institucionales de los pliegos agru-

pados segn el mbito sectorial al cual pertenecen. Finalmente, se presentan las fuentes y usos del presupuesto del sector pblico para los diferentes niveles de gobierno. Articulado.Es la parte normativa del proyecto de ley de presupuesto donde se establecen los principios rectores de los gastos pblicos para un ao fiscal determinado.

Aprobacin Aprobacin
Se inicia cuando el MEF enva el anteproyecto de ley para la aprobacin del Consejo de Ministros. ste es remitido despus al Poder Legislativo por el Presidente de la Repblica. En agosto de cada ao, el Congreso recibe el anteproyecto de presupuesto para el siguiente ao fiscal. En la semana siguiente el pleno del Congreso recibe a fun-

cionarios de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y del MEF para sustentar fundamentalmente: supuestos, prioridades de gasto y fuentes de financiamiento. A partir del 30 de agosto la Comisin de Presupuesto y Cuenta General de la Repblica del Congreso analiza y dictamina, durante dos meses, el proyecto de ley de presupuesto. Durante los dos meses de trabajo de la Comisin asisten a ella ministros y titulares de sectores para sustentar su pre-

supuesto y sus planes estratgicos. Luego de este periodo, el Pleno del Congreso tiene dos semanas, a partir del 15 de noviembre, para debatir el dictamen en mayora de la Comisin. Asimismo, la PCM manifiesta su aceptacin o disconformidad con el dictamen aprobado en Comisin. Finalmente, el pleno vota el proyecto de ley de presupuesto y ste es enviado al Ejecutivo para su promulgacin. El primero de enero entra en vigencia y ejecucin el denominado Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), el que est sujeto a una serie de controles y evaluaciones peridicas tanto durante la fase de ejecucin como de manera ex post al cierre del ao fiscal.

Si tomamos como referencia los cinco ltimos aos, el proyecto de presupuesto remitido por el Ejecutivo al Congreso ha sido aprobado, por lo general, sin mayores modificaciones. Por tanto, no hay evidencia de que el Congreso haya introducido modificaciones importantes en el monto ni en su composicin.

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Ejecucin
Es la etapa en la que se realizan los gastos en todas las entidades pblicas, gobiernos regionales y locales. Para ello, las entidades hacen una programacin del presupuesto total del ao y la DNPP les autoriza, en forma trimestral, el calendario de compromisos, que es la autorizacin mxima que la entidad podr gastar en ese perodo y que depende de la disponibilidad de recursos en la caja fiscal (Ver fases de ejecucin del gasto). Durante la ejecucin, los pliegos pueden realizar modificaciones presupuestarias de diversos tipos, algunas de las cuales las autoriza el propio titular del pliego y otras que requieren decretos de urgencia del Ejecutivo. Cualquier incremento del presupuesto total requiere un crdito suplementario que debe ser aprobado por ley del Congreso.

El ciclo del gasto

Se constituye con las siguientes etapas: a) Estimaciones de ingresos b) Calendario compromiso.- Constituye la autorizacin mxima para la ejecucin de egresos, la cual es dada por el Ministerio de Economa y Finanzas, el mismo que se sujeta a la disponibilidad efectiva de los recursos pblicos. Son modificados durante el ejercicio presupuestario, teniendo como lmite el Presupuesto autorizado y la disponibilidad de Caja Fiscal. c) Devengado.- Es la obligacin de pago que asume un Pliego Presupuestario como consecuencia del respectivo compromiso contrado. Comprende la liquidacin, la identificacin del acreedor y la determinacin del monto, a travs del documento oficial. Debe efectuarse, en forma definitiva, con cargo al correspondiente elemento especfico del gasto. d) Girado.- Se cancela total o parcialmente la obligacin devengada, mediante el giro de cheques, emisin de carta orden, notas contables y/o documentos cancelatorios del Tesoro Pblico. e) Pagado.- Cuando el bien o servicio ha sido efectivizado.

ETAPAS EN LA EJECUCIN DEL GASTO

Ejecucin del Gasto Pblico

PRESUPUESTO INSTITUCIONAL DE APERTURA O MODIFICADO (PIA o PIM)

PROGRAMACIN ANUAL MENSUALIZADA DE INGRESOS Y GASTOS

COMPROMISO

DEVENGADO PROGRAMACIN TRIMESTRAL MENSUALIZADA DE INGRESOS Y GASTOS

GIRADO

CALENDARIO DE COMPROMISOS
Fuente: El Proceso Presupuestario en los Gobiernos Regionales Direccin Nacional de Presupuesto Pblico - MEF 2006

PAGADO

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presupuesto Variaciones en el presupuesto de apertura

Los presupuestos de apertura se aprueban cada ao en el Congreso, mediante Ley, en el mes de noviembre. Sin embargo, en abril del ao fiscal en curso la SUNAT realiza la regularizacin del impuesto a la renta, que permite saber a cunto ascendi realmente la recaudacin. Por otra parte, el monto del presupuesto que las entidades no lograron ejecutar el ao anterior, se conoce en abril, despus de realizado el "balance de cierre presupuestal". Ambos factores llevan a modificar el presupuesto de apertura, mediante los crditos suplementarios. En el caso de los gobiernos regionales, cuando la modificacin presupuestal proviene de la fuente Recursos Ordinarios y Endeudamiento, el crdito suplementario que autoriza el incremento presupuestal se da mediante ley aprobada por el Congreso y el acuerdo del Consejo Regional. En cambio, cuando la modificacin presupuestal proviene de otras fuentes (Canon, Sobrecanon, Regalas o Recursos Propios) deben ser aprobados por resolucin presidencial del Presidente Regional. Por ejemplo, para el 2006, el Presupuesto Institucional de Apertura se modific (aument), mediante cuatro crditos suplementarios, en alrededor de S/. 6,600 millones (equivalente al 13% del total). De la misma manera, en el 2005, hubo crditos suplementarios por ms de S/. 1,300 millones.

Control Control
Esta etapa consiste en el seguimiento, por parte de la DNPP, de los niveles de ejecucin de los ingresos y de los gastos respecto al presupuesto autorizado y sus modificaciones. La Contralora General de la Repblica y los rganos de control interno de las entidades del sector pblico ejercen el control gubernamental del presupuesto. Por su parte, el Congreso de la Repblica tiene la facultad de fiscalizar la ejecucin presupuestaria.

Evaluacin
En teora, se realiza durante los primeros meses del tercer ao. En esta fase las entidades del sector pblico deben determinar, bajo su responsabilidad, los resultados de la gestin, en base al anlisis y medicin de los avance fsicos y financieros as como de las variaciones observadas, sealando sus causas. Las evaluaciones presupuestarias son por lo general, una revisin del grado de aproximacin del gasto ejecutado respecto del gasto autorizado. Es decir, una evaluacin financiera.

En la prctica, el sistema presupuestario nacional no realiza una evaluacin de la ejecucin presupuestal con indicadores que permitan ver la eficiencia en el gasto. Tampoco evala los resultados que se espera produzcan los proyectos de inversin financiados.

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A modo de resumen, presentamos el cuadro que muestra las fases del ciclo presupuestario y los actores que intervienen en cada una de ellas.
Fases Poderes Actores Documentos a. Programacin y formulacin Marco Macroeconmico Multianual. Marco legal del presupuesto pblico: leyes generales del Proceso Presupuestario (Ley del Sistema Nacional de Presupuesto, etctera); leyes especficas del presupuesto pblico en el ao fiscal (Ley del Presupuesto Pblico del ao correspondiente, etctera). Proyeccin de ingresos y gastos. Elaboracin del pliego. El Poder Legislativo La Comisin de Presupuesto y (Congreso de la Cuenta General. Repblica). Proyecto de ley de presupuesto. Dictamen de la comisin respectiva. b. Ejecucin Ejecucin dBel PIA y luego sus modificaciones a travs del PIM

A travs de: Ao 1: Programacin y Formulacin El Gobierno (Poder Ejecutivo). Ministerio de Economa y Finanzas, El Consejo de Ministros y Todas las entidades pblicas, incluidos los gobiernos regionales y locales.

Ao 1: Aprobacin

Ao 2: Ejecucin

El Poder Ejecutivo.

Todas las entidades pblicas y niveles de gobierno (Nacional, Regional y Local)

Ao 2: Control

El Poder Ejecutivo.

Ministerio de Economa y Finanzas; instancias de control c. Mecanismos y (Contralora General de la procedimientos de control Repblica) y sistema de control administrativo del Estado. Ministerio de Economa y Finanzas; instancias de control d. Procedimientos de (Contralora General de la evaluacin presupuestaria. Repblica) y sistema de control administrativo del Estado.

Ao 3: El Poder Evaluacin Ejecutivo. presupuestaria

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Aprobacin Ejecucin y Control Evaluacin

Programacin y Formulacin

Los pliegos presupuestarios programan sus ingresos y gastos de acuerdo a los lmites establecidos por la DNPP.

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Se ejecuta el presupuesto pblico: Se realizan los gastos en todas las entidades pblicas, gobiernos regionales y locales.

10
Evaluacin de la Ejecucin del presupuesto

1 6
Pleno del Congreso vota y aprueba el proyecto.

DNPP plantea los lmites de crditos presupuestarios que correspondern a cada entidad.

El MEF remite al Consejo de MInistros el anteproyecto de presupuesto para su aprobacin. Luego ste es remitido al Congreso por el Presidente, dentro del plazo que vence el 30 de agosto.

Ene Ao 2

Feb

Mar

Abr

May

Jun

Jul Ago

Sep

Oct

Nov

Dic

Ene

Feb

Mar

Abr

May

Jun

Jul

Ago

Sep

Oct

Nov

Dic

Ene Ao 3

Feb

Mar

Ao 1

La DNPP formula el Proyecto de presupesto pblico.

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Comisin de Presupuesto y Cuenta General de la Repblica analiza el proyecto de presupuesto.

Control del presupuesto pblico por parte de: DNPP, Contralora General y el Congreso de la Repblica.

Revisin y Promulgacin de la Ley de presupuesto pblico por el Ejecutivo.

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