Descentralización

Camila Andrea Galindo M.

Universidad San Buenaventura

Bogotá D.C, Octubre 24 de 2022
 "Co-participación de los gobiernos locales en
las finanzas nacionales y con la capacidad de
Federalismo generar nuevos recursos a partir de los
fiscal impuestos locales” (2005, págs. 74-75)
teniendo en cuenta tanto los ingresos como
Económico los gastos.

Consolidación de una estrategia al desarrollo

Regionalismo regional y local para hacer frente a la
globalización y el ajuste estructural en la región

Medio para el fortalecimiento democrático de la sociedad

Sociológico civil y a su vez como un medio de control para la gestión
más eficiente del Estado
Depende “tendencia instrumental para la liberalización de la
¿Qué es la desde el
enfoque que
se aborde
Nueva Gestión
Pública
potencia general en las administraciones públicas.”
(Montecinos, 2005, pág. 79)

descentralización? Privatización

“Resultado de los
incentivos disponibles
para los políticos de
diferentes niveles de
Politológico gobierno y de los
pactos resultantes
entre ellos.”
(Montecinos, 2005,
pág. 81)
Delegación, bajo
regulación, a
organizaciones públicas,
paraestatales o privadas
Devolución en dirección
Formas
a órganos territoriales
autónomos, sean éstos
electos o designado
Desconcentración de
agencias del gobierno
central (Finot, 1999, pág.
2)
Propósitos de la
descentralización
• A nivel institucional, se busca que la multiplicación de centros de
decisiones conlleven a una mayor eficacia en la gestión, los niveles
superiores dejan las tareas operativas para concentrarse en áreas
estratégicas;
• Con la desconcentración del poder se espera que las decisiones sean
más acertadas, pues los gobernantes locales están más cerca del
problema a resolver;
• Se busca el pluralismo político, pues se abre la posibilidad a que grupos
sociales tradicionalmente excluidos accedan al poder local y/o como
mínimo se crean nuevos espacios de participación para las
comunidades.
Tipos de Descentralización
Descentralización
Política
Se centra en los procesos electorales
si bien sea en su implementación por
vez primera o su fortalecimiento.
(Restrepo & Agudelo, 2011, pág. 6;
Finot, 1999, pág. 7)
Descentralización
Fiscal
• Por medio de la cual se da la protección
a través de fundamentos legales o
constitucionales a las transferencias del
nivel central del Estado a los otros
niveles bajo los criterios establecidos en
estos fundamentos.
• Ahora bien, es importante tener en
cuenta tanto el origen de los recursos
como el destino del gasto.
Descentralización Administrativa
Por medio de la cual se “define[n] las competencias
atribuidas a los gobiernos locales, unas pueden ser
exclusivas, otras compartidas, unas apropiadas de manera
permanente, otras por periodos o acuerdos (contratos)
temporales o aleatorios”.
(Restrepo & Agudelo, 2011, pág. 6)
Descentralización en
Colombia
 Acto legislativo 01 de 1968:

Antecedentes
• Reformó la Constitución para incluir el término de
descentralización técnica o por servicios, debido a que
facultó a los departamentos para promulgar planes y
programas de desarrollo económico departamentales.
• Desconcentró en los gobernadores una serie de
funciones nacionales que antes estaban en competencia
de los Ministros
• Creó la figura de Áreas Metropolitanas y el situado
fiscal para transferir recursos a los departamentos en
función de los ingresos corrientes de la Nación para
Salud y Educación, recursos a los que se les fijó una
destinación específica por medio de la Ley 22 de 1973 y
la Ley 43 de 1975; y la Ley 33 de 1968 que dio la cesión
a los municipios de un porcentaje sobre el impuesto a las
ventas.

(Moncayo Jiménez, 2002, págs. 20-25)

Antecedentes

• El Departamento Nacional de Planeación hizo dos ejercicios de regionalización: la regionalización nodal, y la

descentralización administrativa; para implementar el “Plan para cerrar la brecha” propuesto por el presidente

1976
López Michelsen. (Moncayo Jiménez, 2002, pág. 26)

• Misión Bird-Weisner
• Se da la apertura hacia los termino de descentralización administrativa y técnica, y se incentivan las
discusiones sobre la descentralización fiscal, que se ven recogidas en la promulgación de la Ley 14 de 1983

1981
que brindó autonomía tributaria a las entidades territoriales y amplió las bases de sus gravámenes, sobre
todo al catastro. (Sanchez Castillo, 2016, págs. 18-24; Franco Varga & Cristancho Escobar, 2012, pág. 246)
Impulso a la descentralización
en la década de los años 80
• Las transformaciones del sistema político que permitieron
una ventaja de los operadores regionales sobre el centro
político;
• La concepción delas agencias multilaterales como el
Banco Mundial de que la descentralización incrementaría
la legitimidad del sistemas político;
• Los “movimientos cívicos” de la década del 80 que
reclamaban por falta de provisión de los servicios públicos
por parte del Estado.

(Sanin, 2010, págs. 11- 54)

 Antecedentes
• Ley 76 de 1985, que creo los Fondos Regionales de Inversión, junto con los decretos
3083, 3084, 3085 y 3086 de 1986 brindaron el marco regulatorio para creación de las
regiones de planificación CORPES.
• Esto estuvo acompañado por el fortalecimiento de los fiscos territoriales con
la Ley 50 de 1984, la Ley 55 de 1985 y la Ley 12 de 1986. La ley 12 de 1986
a su vez hizo creciente el porcentaje del IVA que se transfería a los
municipios. (Moncayo Jiménez, 2002, pág. 21)
• El Acto Legislativo 01 de 1986 que fue desarrollado por la Ley 78 del mismo año,
marco un cambio de paradigma con las elecciones populares de alcaldes que se
desarrolló en 1988.
• Al igual que la Ley 11 de 1986 que creo el Estatuto Básico de la
administración Municipal y dio lugar a las primeras juntas administradoras
locales en las municipalidades que se crearon a su vez en 1988. (Gutiérrez
Sanín, 2010, pág. 14; Sanchez Castillo, 2016, pág. 18)
• El Decreto 3270 de 1986 creó los consejos de rehabilitación regional como órganos
para la asesoría de la administración.
• La ley 03 y el Decreto 1222 de 1986 dieron paso al Código de Régimen
Departamental.
• El Decreto 3466 de 1986 creó las asociaciones de usuarios en el nivel municipal para
velar por la buena prestación de los servicios públicos. (Moncayo Jiménez, 2002,
pág. 20)
• Los decretos-ley 77,78, 79 y 80 de 1987 llevaron a la expedición del Estatuto de
descentralización en beneficios de los municipios y nuevas funciones en beneficios
de la cesión del IVA, para el mejoramiento de la vida municipal y para el transporte
público. (Sanchez Castillo, 2016, págs. 19-20)
Constitución Política de 1991
• Profundizó los intentos aislados de introducir nociones de
descentralización en el Estado colombiano.
• Daniel Lozano sostiene que “se institucionalizó la
descentralización, la autonomía de los entes territoriales y
la participación de la población como principios para la
organización y financiamiento del Estado” (2008, pág.
140).
• Teniendo en cuenta esto el proceso de descentralización
que se venía gestando con fuerza desde 1985-1986 se
consolida en el periodo de 1990 a 1994 con el desarrollo
legal de las disposiciones de la Constitución Política.
 • “Nueva estructura de gobierno: nivel nacional especializado en
formulación, orientación y coordinación general de políticas,
manejo macroeconómico, condiciones favorables para provisionar
bienes y servicios; frente a entidades territoriales que asumen
competencias especializadas y profundizadas.
Características del • Democratización en elecciones de alcaldes y gobernadores,
elegidos por voto popular, otorga autonomía territorial, para
proceso de impulsar el mejoramiento de la gestión y acerca la función pública
a la gente.
descentralización • Estructura de la situación fiscal, proyectada hacia el ajuste, la

fortalecido con la racionalización y la eficacia.

• Más y mejores instrumentos de participación ciudadana, en
Constitución procesos de planeación, opinión, veeduría y control, y de
formulación de políticas, tal y como los que se plantean en el
Política de 1991 referendo popular presentado por el Gobierno y sometido a la
consulta ciudadana.
Nuevos procesos de orden asociativo, que crean una visión
compartida de Estado y que generan alianzas estratégicas para la
optimización de recursos entre los diferentes niveles territoriales.
• De otra parte, la descentralización también se caracteriza por ser un
proceso reciente, en maduración y con alternativas de
reformulación hacia su eficacia.” (Devia Ruiz, 2006, párr. 21-26)
 • Uno de los avances implementados por la Constitución de 1991
fue consagrar desde su primer artículo y en el 287 a su vez, la
autonomía de las entidades territoriales, pues si bien se concebía
un Estado Unitaria se consideraba que esto no entraba en
contradicción con los procesos de descentralización que se
adelantaban.
• En este sentido el municipio fue consagrado como la entidad
fundamental de la organización político-administrativa del Estado.

Descentralización (Moncayo Jiménez, 2002, pág. 22; Girón Reguera & Estupiñan
Achury, 2005, págs. 1-37)

administrativa • Estas entidades territoriales son definidas como “personas

jurídicas de derecho público que gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y
la ley” (Procuraduría delegada para la descentralización y las
entidades territoriales, 2011, pág. 21) definidas bajo los criterios
político, administrativo y fiscal, en cuanto se gobiernan por
autoridades propias, ejerciendo las competencias correspondientes
y participando en las rentas nacionales y estableciendo los tributos
necesarios para su funcionamiento.
• La Constitución también refuerza lo relacionado al esquema de financiación que en
la década del 80 había sido ampliado hacia la participación de los entes territoriales
en algunos impuestos, lo que se denomina como participaciones municipales, ya no
de determinados impuestos sino de los ingresos corrientes de la Nación, y el
situado fiscal creado por la reforma de 1968 pasa a ser administrado por los
departamentos y ya no por las entidades bajo control nacional. (Departamento
Nacional de Planeación, 2002, pág. 35)
• En este mismo sentido en 1992 se da la creación del Sistema Nacional de
Cofinanciación por medio del cual se orientaban las inversiones locales teniendo
en cuenta las prioridades nacionales y bajo la promoción de la eficacia productiva.
A su vez, se crea el Fondo Nacional de Regalías por el cual se manejan las
transferencias a los municipios orientadas en proyectos de inversión para su
desarrollo con la Ley 141 de 1994 (Moncayo Jiménez, 2002, págs. 24-34)
• En cuanto a la elección de autoridades locales, cuyo proceso se había iniciado en 1988 con la Constitución se
amplió a un periodo de 3 años y se amplía la elección popular a los gobernadores, este proceso estuvo vinculado a
nuevas y diversas formas de participación ciudadana. (Gutiérrez Sanín, 2010, págs. 11-13)
• Por medio de la 60 de 1993 en desarrollo de la Constitución Política de 1991 se da una reorganización de
competencias entre los tres niveles de gobierno a partir de las ventajas comparativas de cada uno, ampliando las
funciones que se habían concebido con la legislación de 1986-1987 en cuanto a los municipios les correspondía el
pago del personal, la administración del servicio y el pago de subsidios en el sector de la salud y la educación, a su
vez los departamentos estaban encargados de las funciones de administración de estos servicios; y la Nación se
desenvolvía en la planeación y formulación de políticas generales, su regulación y la dirección y administración
del régimen de personal. (Departamento Nacional de Planeación, 2002, págs. 35-36)
• Para el control de los recursos se exige la elaboración de un plan de inversiones y la preparación de un informe
semestral para presentar ante la comunidad.

Descentralización Política
Descentralización Fiscal
• Los años anteriores a la llegada del nuevo ciclo estuvieron marcados por una crisis económica
de gran envergadura en Colombia en la cual confluyeron los altos niveles de endeudamiento de
los entes territoriales y el nivel prominente de cartera vencida de los hogares.
• A partir de 1997 se realizaron diferentes reformas legislativas como la Ley 358 de 1997 que
estableció límites al endeudamiento para garantizar el pago del servicio de la Deuda pública, y
la Ley 388 de 1997, conocida como la Ley de Desarrollo Territorial en donde se armonizan los
“objetivos y propósitos de la Ley 9 de 1989 con las leyes del Plan de Desarrollo, áreas
Metropolitanas y Medio Ambiente”. (Pening, 2003, pág. 18)
• Por medio de la Ley 358 de 1997, conocida como la Ley de Semáforos, “se define la capacidad
legal de endeudamiento como el flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar
cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar
inversión” (Departamento Nacional de Planeación, 2002, pág. 42) Teniendo en cuenta que las
entidades territoriales continúan con la facultad para endeudarse internamente.
• Con la Ley 488 de 1998 se dio la unificación de la sobretasa a nivel nacional a raíz de la
aprobación del Acuerdo 23 de 1997 por el Concejo de Bogotá en donde se planteaba un
incremento de esta sobretasa. Y, en término de participación política se aprobó la Ley 489 de
1998 que presentó el estatuto básico de la organización y funcionamiento de la administración
pública.
 • Territorial que se observa en la delimitación de los entes
territoriales y se pone de manifiesto en el artículo 1 de la
Carta Política, dentro de la cual se desarrollan las formas
administrativa, fiscal y política como formas de ejercer
La descentralización a la descentralización territorial;

partir de la • Servicios entendida por la Corte Constitucional como

aquella que “implica el otorgamiento de competencias o
Constitución de 1991 funciones administrativas a entidades que se crean para
ejercer una actividad especializada” (Sentencia C-216,
se desarrolla según 1994); y,
tres modalidades: • Colaboración en donde se realizan articulaciones con
particulares, que previa autorización ejercen funciones
públicas. (Alfonso Torres, 2015, pág. 40)
 • Dentro del proceso de descentralización en Colombia, uno de los procesos que ha tenido
mayores rezagos ha sido el proceso de descentralización fiscal que se ha entendido como
aquella que “[...] ocurre cuando las competencias fiscales (ingresos y gastos públicos) se

Descentralización
desplazan del nivel superior o central hacia el inferior o subnacional y constituye por lo
general un proceso dirigido desde el nivel central.” (Aghón, 1993, pág. 8)

Fiscal
• Mientras que el Departamento Nacional de Planeación -en adelante DNP- sostiene dentro
de las formas de descentralización en Colombia, la descentralización integral como aquella
que aborda la administrativa, política y fiscal (Porras Vallejo, 2006, pág. 8), para autores
como Jorge Asela “descentralización en Colombia solo se ha dado políticamente” debido a
que ha puesto de manifiesto la “carencia de los entes territoriales a la hora de financiar con
recursos propios sus políticas, evidenciando el grado de dependencia de los mismos con el
gobierno central y la ausencia de una descentralización fiscal.” (2015, pág. 72)

• Para el DNP (2006) la descentralización fiscal se ha llevado a cabo a través de

“transferencias crecientes acorde con políticas fiscales, sectoriales y redistributivas,
mejoramiento de los ingresos y ajuste en los gastos, superávit fiscal orientado a la inversión
local.” (pág. 11) y en especial por medio de tres estrategias: a) Flujo creciente de recursos,
por medio del i) aumento de las transferencias a los gobiernos territoriales; ii) Aumento de
la tributación territorial; iii) Más recursos del PGN a los municipios y departamentos; b)
Sostenibilidad y responsabilidad fiscal a través de i) Endeudamiento sostenible; ii) Gastos
de funcionamiento viables; iii) Recuperación de la viabilidad fiscal; y c) Medición y
difusión del desempeño fiscal territorial con el i) Aumento de la calificación del desempeño
fiscal, y ii) Ciudadanía informada. (pág. 14)
Reformas del nuevo
siglo
• En atención al elevado pasivo pensional se aprobó la Ley 549 de 1999 por medio de cual
se creó el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales- FONPET, que contó
con recursos nacionales para “colaborar con la financiación de tales pasivos”. (Pening,
2003, pág. 15)
• En el marco de la crisis económica que se generó en 1998 debido al estallido de la burbuja
inmobiliaria que se dio en el contexto de la aplicación las políticas de corte neoliberal
adoptadas -como la desregularización de capitales por la ley 45 de 1990- y el impacto
fiscal de la implementación de las reformas estructurales que traía consigo la naciente
Constitución Política promulgada en 1991, en 1999 se firmó el Acuerdo Extendido con el
Fondo Monetario Internacional, el cual daba lugar a la aplicación de un programa
macroeconómico y financiero que incluía dentro de sus puntos el saneamiento fiscal y las
reformas estructurales en torno al control del gasto de las entidades territoriales.
• En este contexto fueron expedidas las leyes 550 de 1999 y 617 de 20007 respondiendo a
los objetivos de racionalización del gasto, que conllevaron a que sobre el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público recayeran las facultades de control y seguimiento por medio
de herramientas como los planes de desempeño, los acuerdos de reestructuración de
pasivos y los planes de saneamiento fiscal y financiero.
Reformas del nuevo siglo

• En la actualidad se han adelantado y aún se llevan a cabo acuerdos de reestructuración de pasivos en 95 municipios y en 15
departamentos a nivel nacional (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2016, pág. 5), estos acuerdos llevan consigo una
serie de reformas que deben realizar las administraciones territoriales en sus presupuestos en sus asignaciones de inversión y
funcionamiento, lo cual también debe tenerse en cuenta al contexto actual en donde se evidencia una crisis económica y
social latente, que ha puesto en evidencia la necesidad de efectuar auditorias ciudadanas sobre los empréstitos que se han
contratado -internos y externos- para determinar su legitimidad, legalidad y sostenibilidad pues a su pago se le destina
aproximadamente un 25% del PGN para el 2017, recursos que podrían ser destinados a otros compromisos. (Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, 2016, pág. 8)
• En el marco de la ley 550 de 1999 se establecieron y regularon los instrumentos de intervención en la economía, dentro de
los cuales también se abordaron los relacionados con las entidades territoriales. Esta ley fue promulgada como parte de las
exigencias del Acuerdo Extendido que se firmó en 1999 con el Fondo Monetario Internacional y que como plantea Liliana
Lizarazo contenía el siguiente cronograma con sus respectivas exigencias:
 • El memorando técnico presentó (sic) los criterios de desempeño específicos, las
metas y el cronograma de reformas estructurales necesarias para el
cumplimiento del acuerdo. Este cronograma era el siguiente:
El memorando técnico • Antes del 31 de diciembre de 1999: se preveía la presentación al Congreso
de varios proyectos de ley o de actos legislativos; de seguridad social, de
presentó (sic) los creación de los fondos de pensiones públicas locales, de reforma a las
transferencias intergubernamentales, de fortalecimiento de la
criterios de desempeño descentralización fiscal mediante el control al gasto, y de desarrollo de la
Ley de régimen propio de las loterías y juegos de suerte y azar.
específicos, las metas y el • Antes del 31 de marzo de 2000: presentación de proyectos de ley sobre
cronograma de reformas reforma de tributos del nivel nacional con el objeto de incrementar los
ingresos corrientes de la nación.
estructurales necesarias • Antes del 30 de junio de 2000: reglamentación de la Ley 510 de 1999
referente a reforma del sistema financiero.
para el cumplimiento del • Antes del 31 de marzo de 2001: presentación de un proyecto de ley sobre
acuerdo. Este reforma tributaria territorial.
• Antes del 31 de diciembre de 2001: privatización (desinversión) de todos
cronograma era el los bancos estatales con excepción del Banco Agrario.
siguiente: • Antes del 30 de septiembre de 2002: nivelación de las provisiones de las
entidades financieras con los estándares internacionales, y adopción plena
de las obligaciones del artículo VIII del convenio constitutivo del FMI
referentes a prácticas monetarias restrictivas (cf. supra). (2002, págs. 92-
93)
Avances y retos de la
descentralización fiscal
Luego de una década de avances
en torno a la Descentralización
en el país el Departamento Dentro de los análisis que se
Nacional de Planeación –DNP- destacan en este documento han
En las últimas décadas la
publicó un documento que sido las críticas ante las medidas
descentralización ha dado pasos
recoge un recuento histórico de homogéneas que se han tomado
de avance cautelosos en el
los antecedentes, las medidas en este proceso, pues si bien han
contexto colombiano. Al
que se han tomado y cómo sido numerosos los esfuerzos
respecto cada cierto periodo de
podría evaluarse hasta el realizados, estas medidas
tiempo diversos autores e
momento su evolución. En este tienden a no tener en cuenta las
instituciones gubernamentales
documento, el DNP (2002) particularidades de cada
se han tornado a su evaluación
caracteriza a la descentralización municipio o entidad territorial.
para plantear cuáles han sido sus
como un proceso caracterizado En el siguiente cuadro, elaborado
avances, cuáles sus retrocesos y
por su integralidad y gradualidad, por el DNP se evidencian las
cuáles son los retos que
en la medida que ha combinado ventajas y desventajas del
afrontan.
diferentes formas de proceso de descentralización en
descentralización como las Colombia.
administrativas y fiscales. (pág.
15)
Avances y retos de la
descentralización fiscal
• La publicación resalta los avances en cuanto a la distribución de funciones entendiendo que se ha dado una clarificación de la distribución entre
niveles de gobierno, lo que a su vez constituye un reto para la misma. Si bien destaca como la asignación de recursos ha estado ajustado a los
criterios de Hacienda Pública, se evidencia la falta de coherencia entre los objetivos de las transferencias y los criterios de asignación10. Y,
finalmente, plantea el avance en la participación política por medio de las elecciones populares y la diversidad de mecanismos de participación;
sin embargo, se cuestiona si el avance de la democracia participativa debido a los retos nacionales deviene en una democracia representativa.
(Departamento Nacional de Planeación, 2002, pág. 30)
• A su vez, Mary Luz Ordoñez (2012, pág. 35) hace hincapié en la ampliación de la cobertura de servicios esenciales pero que subsiste en un
modelo con falencias estructurales en cuanto a su financiación evidenciando los cambios que se han desarrollado cuando inicio con respecto a
los ingresos corriente de la Nación pero que luego pasó a depender de la inflación.
• González Salas (2001, pág. 17) refuerza la corrupción como un reto de la descentralización, debido a que si bien existen mecanismos de control
y de participación ciudadana, algunos de estos mecanismos no son vinculantes y otros no son conocidos por la población, por lo que no los
implementa.
La recentralización ¿un retroceso?
• Wanda Delgado, citando a José García define la recentralización como “un proceso [...] que consiste en la absorción o atracción
por parte de los entes superiores de competencias asignadas a entes inferiores.” (2015, pág. 100) Delgado hace hincapié en el
proceso del control fiscal y cómo las reformas hechas a partir de 2001 y con énfasis en 2011 con las reformas constitucionales
han conllevado un proceso de re-centralización que responde a un poder económico y de mercado mundial.
• Siguiendo la misma línea, Carlos Duarte define la recentralización como la “[...] expresión de un proceso fundado en el homo
œconómicus, [que] se relaciona en primera medida, con el desplazamiento progresivo de los resortes políticos de la
descentralización a favor de sus funcionalidades económicas” (2012, pág. 24) refiriéndose al proceso de fortalecimiento de los
mecanismos de control territorial en los ámbitos administrativos y fiscal que genera y exacerba la dependencia hacia el Estado
Central.
• Duarte sostiene que este proceso se da debido a la convergencia de los siguientes fenómenos: a) el Ajuste fiscal y control
administrativo a partir de la promulgación de la Ley 715; b) el Fortalecimiento del régimen presidencialista; y, c) la Corrupción
de los entes subnacionales.
• Es por esto que el autor concluye que en la actualidad sea disminuido de una forma importante la forma en cómo se concebía la
descentralización como un medio para solucionarlos problemas de participación democrática y de las autonomías regionales.