6.

Evaluación del Gasto Público

6.1 El epicentro de la evaluación de la asignación de
recursos del gasto de inversión pública: la preinversión.
Revisión de sus antecedentes en Bolivia

 En la anterior clase se evidenció la importancia del ciclo de vida

de los pip para iniciar el análisis de la asignación de recursos en
el gasto de inversión pública. En ese marco, se llamó la atención
respecto a la importancia de la fase de preinversión porque en
ella se aplicarán los instrumentos técnicos que permitan analizar
y tomar decisiones respecto a la asignación de recursos a las
alternativas de inversión gestionadas por las instituciones del
sector público, en condiciones de eficiencia económica . De aquí
en adelante, nos referiremos exclusivamente a esta fase para
lograr los objetivos del presente capítulo.
 Se había indicado, también, que la fase de preinversión esta
compuesta por estudios (de aquí en adelante los denominaremos
estudios de preinversión).
 Es importante, en esta parte, realizar un análisis de la fase de preinversión ( de
aquí en adelante sólo preinversión) en su perspectiva institucional y de
gestión, es decir, haciendo referencia a sus antecedentes y situación actual en
nuestro país.
 En nuestro país, la preinversión ha seguido un camino complejo y se tratará de
resumir a continuación:
 1987: Se inicia la conceptualización de los entonces Sistema Nacional de
Inversión Pública (SNIP) como un conjunto sólo de procedimientos para el
financiamiento de los pip.
 1990: Se aprueba la Ley No. 1178 de Administración y Control Gubernamentales
(SAFCO) que reconoce el SNIP, lo interrelaciona con entonces Sistema Nacional
de Planificación (SISPLAN) y los concibe a ambos como sistemas claves con
carácter nacional y suprainstitucional. Se constituye como Órgano Rector de
ambos sistemas al entonces Ministerio de Planeamiento y Coordinación.
 1993: Se aprueba la Ley No. 1493 de Ministerios, en la que se inicia la
descentralización de la inversión pública, primero sólo a nivel sectorial . Los
ministerios asumen un rol de “cabezas de sector”. En esa oportunidad se cambia
de rectoría al entonces SNIP y designa en esa función al entonces Ministerio de
Hacienda.
 1994-1995: Se aprueban la Leyes Nos. 1551 y 1654 de Participación Popular y
Descentralización Administrativa respectivamente, que desde una perspectiva
puramente fiscal, descentralizan la inversión pública a nivel de sección
municipal (siendo los gobiernos municipales cabeza de sección municipal) y de
región departamental (siendo las entonces prefecturas los órganos cabeza de
región).
 1996: Se termina de completar el entonces SNIP, promulgándose la Resolución
Suprema No. 216768 que aprueba las Normas Básicas del SNIP, instrumento que
regula el funcionamiento del sistema, de manera de asignar recursos a las
alternativas de inversión socioeconómicamente rentables.
 1997: Se aprueba mediante Resolución Ministerial No. 613, el primer Reglamento
Básico de Preinversión, como instrumento complementario a la Normas Básicas
del SNIP que regula procesos específicos en lo que respecta a la gestión
descentralizada de la inversión pública en general y la preinversión en particular.
En aquella oportunidad se definieron cuatro estudios de preinversión
denominados: Perfil, Prefactibilidad, Factibilidad y Diseño Final.
 2006: Se cambia la rectoría del SNIP del entonces Ministerio de Hacienda al actual
Ministerio de Planificación del Desarrollo.
 2007: Se optimiza el ciclo de la preinversión , entendiéndose que se había tornado
muy compleja (en una realidad donde gran parte de los proyectos eran medianos y
pequeños) y con muchos estudios innecesarios (en cuyo marco se repetían
contenidos de uno a otro); retrasando la fase de inversión y distorsionándose su
aporte al crecimiento económico. En ese sentido, se aprueba la Resolución
Ministerial No. 29 que marca inicio de lo que se constituyó el segundo
Reglamento Básico de Preinversión.
En aquella oportunidad, se definen sólo dos estudios: Estudio de Identificación (EI) y
el Estudio Técnico, Económico, Social y Ambiental (TESA), optimizándose y
racionalizándose los contenidos mínimos necesarios. Además se definieron los pip
en mayores (costo de inversión mayor e igual a un millón de bolivianos) y menores
(costo de inversión menor al millón de bolivianos); las instituciones públicas que
gestionaban pip mayores debían realizar el EI y TESA, en el caso de los pip menores
sólo el EI . Asimismo, el entonces Órgano Rector del SNIP avanza notablemente en la
producción de instrumentos técnicos (metodologías de preparación y evaluación
de proyectos, precios cuenta de eficiencia, parámetros costo eficiencia, entre otros)
para apoyar a las instituciones públicas en la gestión de la preinversión, así como
en su capacitación.
2015: Se aprueba una segunda modificación en la gestión de la preinversión,
promulgándose un tercer Reglamento Básico de Preinversión a través de la
Resolución Ministerial No. 115, que es el que se encuentra vigente actualmente y se
recomienda su lectura.
Esta tercera versión de la reglamentación de la preinversión en nuestro
país, reduce esta fase del ciclo de vida de los pip, a un solo estudio, el
Estudio de Diseño Técnico de Preinversión (EDTP). Al respecto, si bien es
cierto que la idea de reducir la preinversión a un solo estudio parece
atractiva, lamentablemente el contenido mínimo de éste resulta ser muy
complejo y se fija en los Órganos Cabeza de Sector (ministerios) cargas
muy pesadas como el desarrollo de nuevos instrumentos técnicos y
clasificación de tipologías de proyectos, que hasta ahora no han sido
producidos.
6.2 Análisis técnico de la preinversión: El Análisis Costo-
Beneficio (ACB)
a) Antecedentes técnicos

 En la última clase se han revisado los antecedentes del entonces

SNIP en nuestro país, hasta la aprobación del último Reglamento
Básico de Preinversión en el 2015, en el que define un solo estudio de
preinversión (EDTP), aunque como comentamos, muy complejo en su
concepción.
 Antes de iniciar el recuento técnico aplicado generalmente a la
preinversión, es importante dejar en contexto la situación actual de
los sistemas nacionales de planificación e inversión, a los que
siempre se les dio una gran importancia y primacía sobre los otros
sistemas operativos creados en la Ley No. 1178. Para este objetivo, es
importante hacer mención a la Ley No. 777 de 2016 que aprueba la
creación del hoy denominado Sistema de Planificación Integral del
Estado (SPIE), como un nuevo sistema macro que englobe y tuicione
los procesos de planificación e inversión pública.
El nuevo SPIEE tiene tres subsistemas:
i)Planificación (SP)
ii)Inversión Pública y Financiamiento Externo para el desarrollo integral
(SIPFE)
iii)Seguimiento y Evaluación Integral a los Planes (SEIP)
Como se puede apreciar los “poderosos” ex-Sistemas Nacionales de
Planificación (SISPLAN) e Inversión Pública (SNIP) han quedado relegados a
Subsistemas del macro SPIE. Estas acciones son muy discutibles ya que los
procesos de la gestión pública más importantes, como la planificación y la
inversión pública, si bien deben interrelacionarse, es aconsejable que sean
concebidos como sistemas independientes en su diseño como han sido
concebidos desde 1987 y con mayor fuerza y acertación por la Ley No. 1178
SAFCO.