El proceso contencioso-

administrativo en el Perú
Fundamentos dogmáticos y
procesales
Prof. Ramón Huapaya Tapia
Sesión 1
El proceso contencioso-administrativo como
instrumento de control de la Administración
Pública
• El proceso contencioso-administrativo se inscribe
dentro de los medios de control jurídico que existen
sobre la Administración Pública.
• Debe recordarse, que la Administración Pública es
un conjunto de organismos e instituciones que
ejercen la función administrativa estatal, a fin de
ejecutar y desarrollar las políticas del Estado
establecidas por el Poder Ejecutivo y los demás
poderes del Estado.
El proceso contencioso-administrativo como
instrumento de control de la Administración
Pública
• Recordar: La Administración Pública es una organización
vicarial, es un instrumento para que el Estado ejerza su
función administrativa y sirva a los intereses generales o
colectivos.
• En tal sentido, la Administración tiene poderes jurídicos
(potestades administrativas) exorbitantes al Derecho
Privado para cumplir con sus fines.
• La idea del proceso administrativo descansa en la finalidad
de control del Estado sobre la Administración Pública, a
través del poder judicial. En todo caso, se sustenta en el
principio de frenos y contrapesos propio del Estado de
Derecho.
 Introducción: ¿Por qué existe el proceso
contencioso-administrativo?

• El Perú es una República democrática y que se organiza

bajo el principio de división y separación de poderes. (art
43° Constitución, STC N° 1797-2002-HC/TC)
• Este principio implica un sistema de frenos y contrapesos
(“checks and balances”) entre los poderes. No existe
“primacía” ni “jerarquía” entre los poderes.
• El Artículo 45° de la Constitución, además establece que
todos los poderes públicos y sus autoridades están
sometidas a la Constitución y a la ley.
 Introducción: ¿Por qué existe el proceso
contencioso-administrativo? (2)

• El control interorgánico (LOEWENSTEIN) es una cláusula

inescindible del Estado de Derecho. No hay reductos de poder
exentos al control, ni al imperio del Derecho.
• La Constitución (art. 148°) ha establecido que el control
jurídico de la Administración Pública será realizado por el
Poder Judicial.
• El control jurisdiccional de las actuaciones de la Administración
Pública sujetas al Derecho Administrativo, será realizado por
los órganos competentes del Poder Judicial, por así disponerlo
la Constitución de 1993 y los tratados internacionales sobre
Derechos Humanos que el Perú ha suscrito.
 Fundamentos dogmáticos del proceso
contencioso-administrativo

• El control jurisdiccional de las actuaciones de la Administración

Pública se fundamenta en los siguientes principios:
• a) Afirmar la vigencia del principio de juridicidad o legalidad de la
Administración Pública (sometimiento a la Constitución y al
ordenamiento jurídico) - Art 45° y 51° de la Constitución - STC N°
1035-2001-AC/TC.
• B) Afirmar la vigencia de los derechos fundamentales y de la
protección del ciudadano (art. 1° de la Constitución).
• C) Garantizar la tutela judicial efectiva (art 139.3 de la
Constitución) a todo afectado por un acto del Poder Público.
Algunas precisiones terminológicas..... El contencioso-
administrativo como proceso administrativo

• El término “contencioso-administrativo” es un pleonasmo

(FIORINI), expresa un rezago de que el proceso judicial
contra la Administración es una suerte de “segunda
instancia” que sigue al procedimiento administrativo, o
recuerda los rezagos del sistema francés.
• Modernamente, se prefiere emplear los términos de
“justicia administrativa” (GONZALEZ PÉREZ, CASSAGNE) o
de “proceso administrativo” (DROMI), que reflejan mejor la
calidad del “contencioso-administrativo”: un auténtico
proceso o “juicio” entre partes, que debe ser analizado
desde la perspectiva del moderno derecho procesal y sus
instituciones.
El derecho a la tutela judicial efectiva: base
constitucional
• Artículo 139.3 de la Constitución de 1993:
• Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
• “3. La observancia del debido proceso y la tutela
jurisdiccional.
• Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción
predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento
distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por
órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones
especiales creadas al efecto, cualquiera sea su
denominación”.
El derecho a la tutela judicial efectiva: base legal

• Art. 4° del Código Procesal Constitucional:

• Se entiende por tutela procesal efectiva aquella situación jurídica
de una persona en la que se respetan, de modo enunciativo, sus
derechos de libre acceso al órgano jurisdiccional, a probar, de
defensa, al contradictorio e igualdad sustancial en el proceso, a no
ser desviado de la jurisdicción predeterminada ni sometido a
procedimientos distintos de los previstos por la ley, a la obtención
de una resolución fundada en derecho, a acceder a los medios
impugnatorios regulados, a la imposibilidad de revivir procesos
fenecidos, a la actuación adecuada y temporalmente oportuna de
las resoluciones judiciales y a la observancia del principio de
legalidad procesal penal.
La interpretación del artículo 148° de la
Constitución debe ser hecha en función del
artículo 139°.3
• Hay que entender que el derecho a la tutela judicial efectiva
es la matriz constitucional de todos los procesos en nuestro
ordenamiento jurídico. Despliega su intensidad en sus tres
momentos: acceso a la jurisdicción, debido proceso y la
ejecución de sentencias.
• Al ser la matriz constitucional de todos los procesos y
consagrar el derecho fundamental de acceso a la justicia, la
regulación constitucional del proceso contencioso-
administrativo debe ser interpretada en función a los
alcances de la tutela judicial efectiva, no al revés.
La interpretación del artículo 148° de la
Constitución debe ser hecha en función del
artículo 139°.3
• En tal sentido, el proceso contencioso-
administrativo es un proceso en el sentido estricto
de la palabra. Al mismo se le deben aplicar todas las
garantías, principios y derechos contenidos en el
derecho a la tutela judicial efectiva:
• OBJETIVO: derrumbar el mito del “contencioso-
administrativo” como un proceso “nomofiláctico”,
“casatorio”, de “revisión”.
 Base constitucional del proceso
contencioso-administrativo
• Artículo 148° de la Constitución.- Las resoluciones
administrativos que causan Estado son susceptibles de
impugnación mediante la acción contencioso-administrativa.
• La Constitución, siguiendo precedentes que datan desde el
siglo pasado (y reafirmando la voluntad del Constituyente de
1979) ha optado por establecer mediante esta cláusula un
sistema jurisdiccional de control de las actuaciones de la
Administración Pública.
• Sin embargo, esta cláusula Constitucional no debe
interpretarse aisladamente, sino a partir de los alcances del
artículo 139.3 de la Constitución (cláusula de la tutela judicial
efectiva).
El contencioso-administrativo como medio de control
ordinario y preferente de la actuación administrativa

• Si bien conforme al artículo 148° de la Constitución, el contencioso-

administrativo es el instrumento procesal para el control jurisdiccional de la
actuación administrativa, no es menos cierto que no es el único regulado en
nuestra legislación.
• Hemos distinguido la existencia de dos clases de medios de contralor
jurisdiccional de las actuaciones administrativas: a) Medios extraordinarios
(constituidos por las garantías constitucionales que se pueden oponer a
actuaciones administrativas: acción de amparo, acción de cumplimiento,
habeas data); y b) medios ordinarios: el contencioso-administrativo.
• Frente a las acciones de garantía constitucional, el contencioso-administrativo
será el medio de control jurisdiccional ordinario y preferente de las actuaciones
administrativas. Esta interpretación en concordancia con el Código Procesal
Constitucional que actualmente ha convertido al amparo, al habeas data y a las
acciones de cumplimiento en medios de tutela extraordinaria, sumarios y de
cognición acelerada, que son procedentes únicamente cuando no existan vías
procesales igualmente satisfactorias para la tutela de los derechos (art. 6 CProC
y art. 3 LPCA).
 Evolución histórica de la regulación del proceso
contencioso-administrativo
• Un examen detallado de la regulación legal (actualmente
constitucional) del proceso contencioso-administrativo a lo largo de
nuestra historia (en el Perú), permite demostrar que estas han sido sus
características:
• a) Siempre ha existido la opción por un modelo judicialista de control de
los actos de la Adm. Pública.
• B) Carencia de una regulación orgánica y sistemática en un texto legal -
dispersión de normas reguladoras.
• C) El sistema se ha manifestado como una lógica de revisión - el juez no
revisa el fondo de los asuntos, sino únicamente ejerce un poder
“casatorio” o de revisión de la legalidad del procedimiento.
• D) El modelo ha sido diseñado en notoria desventaja frente a otros
procesos de naturaleza tutelar, como el proceso de amparo.
 La regulación del proceso contencioso-
administrativo antes de la Ley 27584

• La Constitución de 1979 mandaba que exista una ley que regule “las acciones
contencioso-administrativas”.
• Este mandato no se cumplió. Pero se optó por regular el proceso contencioso-
administrativo como un “proceso civil” más, dentro del Código Procesal Civil de
1992. (artículos 540-545).
• La regulación del PCA lo definió como un “proceso de impugnación de
resolución o acto administrativo” - proceso de nulidad.
• EL Juez no entraba al fondo de los asuntos, sino que únicamente revisaba las
formalidades de las actuaciones en vía administrativa.
• Si el Juez detectaba errores en el procedimiento, actuaba como un Juez
casacional: si detectaba errores de legalidad o procedimentales, disponía la
nulidad de los actuados y el retorno a la vía administrativa.
• Problema: insuficiencia de la regulación del ámbito y objeto del proceso
contencioso-administrativo.
• Resultado: insatisfacción de tutela, inadecuada y perniciosa utilización del
amparo para controlar los actos de la Adm. Pública.
 La nueva regulación del proceso contencioso-
administrativo: Ley 27584

• Aunque con problemas en su entrada en vigencia (D.U. 136-2001,

Ley 27684), la Ley 27584 “Ley que regula el proceso contencioso-
administrativo” supone un cambio trascendental con relación al
esquema regulatorio de este proceso jurisdiccional, mediante la
regulación orgánica y sistemática de un nuevo sistema procesal
administrativo.
• Está basada, siguiendo las más avanzadas técnicas procesales, en
un sistema de “plena jurisdicción”.
• La Finalidad del PCA según la Ley 27584 es doble: a) Asegurar un
control de constitucionalidad y legalidad de la actuación
administrativa; y b) brindar una tutela amplia a los derechos e
intereses de los administrados.
 La nueva regulación del proceso contencioso-
administrativo: Ley 27584 (2)
• El sistema de plena jurisdicción se afirma en los siguientes cambios:
• Nueva finalidad del PCA (Tutelar y control de legalidad)
• Establecimiento de principios del proceso (Favor actionis)
• Nueva caracterización del objeto del proceso: Objeto amplio y que
responde a un control universal de las actuaciones de la
Administración Pública sometidas al Derecho Administrativo.
• Redefinición del agotamiento de la vía administrativa.
• Amplio régimen de medidas cautelares.
• Regulación de los efectos de las sentencias.
• Ejecución de las sentencias.
• Es justo señalar que existieron cambios al proyecto original en la
Comisión de Justicia del Congreso (prueba, pretensión
indemnizatoria, “nulidad de acto jurídico civil”).
 El dato del Derecho Comparado es
necesario para entender la nueva
regulación....
• La regulación del objeto del proceso contencioso-administrativo debe
entenderse necesariamente desde el punto de vista del Derecho
Comparado (los sistemas paradigmáticos del derecho francés y del derecho
alemán). El estudio de ambos sistemas permite verificar un proceso de
“normalización” del sistema contencioso-administrativo a nivel mundial
que permite afirmar que:
• 1. El control jurisdiccional es inherente al Estado de Derecho como está
establecido, y se rige en función a la cláusula del derecho al debido proceso
(o tutela judicial efectiva).
• 2. Es un paradigma universal el control jurisdiccional de la Administración
Pública
• 3. La amplitud de la tutela implica que no existen reductos de la actuación
administrativa que estén fuera del control jurisdiccional (tanto en los EEUU
como en Inglaterra, así como en los sistemas continentales).
 La tutela judicial efectiva y el proceso
contencioso-administrativo
• La tutela judicial es el remedio que el Derecho ha establecido para la
solución de los conflictos intersubjetivos de intereses o la existencia de
crisis de certeza. En el ámbito del proceso contencioso-administrativo se
busca que el juez fije de manera definitiva la solución a los conflictos de
intereses o crisis de certeza planteados en función a una actuación de la
Administración Pública.
• El derecho a la tutela judicial efectiva en sus cuatro fases (acceso a la
jurisdicción, debido proceso, derecho a resolución fundada en Derecho y
ejecución de sentencias) influye notoriamente sobre la regulación del
proceso contencioso-administrativo.
• Sobre todo cabe atender al derecho de acceso a la jurisdicción (STC 010-
2001-AI/TC y STC 2763-2002-AA/TC) que correctamente interpretado
implica que todo acto [actuación u omisión] de la Administración Pública
puede ser sometido a control jurisdiccional y que el requisito de
agotamiento de la vía administrativa (causar estado) sólo es aplicable en
algunos casos específicos (en función al principio favor actionis o favor
processum) y en algunos casos, no debe ser aplicado.
 La tutela judicial efectiva y el proceso
contencioso-administrativo (2)

• El agotamiento de las vías administrativas (el requisito de causar estado

del artículo 148° de la Constitución) debe ser interpretado a la luz del
artículo 139.3 de la Constitución.
• Solamente cuando sea necesario (en los casos de procedimientos
administrativos - actividad formal) deberá proceder el agotamiento de
las vías administrativas, conforme al artículo 228° del TUO de la LPAG.
(Resultado del privilegio de la decisión previa y de la presunción de
legalidad de los actos)
• Cuando la Administración actúe de manera patológica (mediante
actuaciones materiales sin sustento jurídico o mediante omisiones -
inactividad formal o inactividad material) no es necesario agotar las
vías administrativas, puesto que es manifiestamente innecesario o
irrazonable: Cuando la Administración actúa fuera del Derecho no
puede emplear sus privilegios, debe ser llevada directamente a la
justicia.
 La tutela judicial efectiva y el proceso
contencioso-administrativo (3)

• La influencia del derecho a la tutela judicial efectiva no solamente se

agota en los contenidos del acceso a la jurisdicción, sino también se
nota en los siguientes factores:
• Derecho al debido proceso: La LPCA instrumenta un sistema de vías
procesales adecuadas en tiempo y forma para que los administrados
puedan ejercer sus pretensiones.
• Derecho a una resolución fundada en Derecho: La LPCA establece un
completo catálogo de los efectos de las sentencias, las mismas que
brindan un poder reglado al Juez para que resuelva de manera
definitiva los conflictos de intereses o crisis de certeza derivados de una
actuación administrativa.
• Derecho a la efectividad de las sentencias: La LPCA ha instrumentado
un catálogo amplio de medidas cautelares que tutelen la actuación
administrativa, así como la actuación destinada a la ejecución de las
sentencias.
 Un tema central: la nueva regulación del
objeto del proceso contencioso-
administrativo
• El objeto de todo proceso jurisdiccional es la pretensión procesal. En
el caso del proceso contencioso-administrativo, el objeto lo será la
“pretensión procesal administrativa”, la misma que es una
pretensión procesal fundada en el Derecho Administrativo.
• Esto implica que el conflicto puesto a conocimiento del juzgador
versará siempre sobre una controversia entre la Administración y un
particular, con respecto a una actuación de la Administración Pública
sujeta al Derecho Administrativo.
• El objeto, conforme a la LPCA viene determinado por las
actuaciones impugnables y las pretensiones de las partes.
 La regulación del objeto del proceso
contencioso-administrativo (2)
• La regulación del objeto del proceso va en consonancia con la finalidad
del mismo. Sin embargo, pone acento en la finalidad subjetiva o tutelar
del proceso contencioso-administrativo.
• El elemento central para entender la regulación del nuevo objeto es
enlazar los contenidos del derecho a la tutela judicial efectiva (art.
139.3 de la Constitución) con la regulación del proceso contencioso-
administrativo (art. 148° de la Constitución). STC 010-2001-AI; STC
2763-2002-AA/TC.
• Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo ante tribunales
imparciales e independientes para lograr la satisfacción de sus derechos
(art. 25.1 Pacto de San José)
• Lo esencial: el derecho que tienen los particulares a recurrir a la justicia
para que controle las actuaciones de la Administración se deriva del
derecho a la tutela judicial efectiva: “todo afectado por un acto del
Poder Público puede recurrir a juicio para la defensa de sus derechos e
intereses”.
La nueva justicia administrativa

• La nueva justicia administrativa que nace en el Perú a partir

de la Ley 27584 (LPCA) implica un entendimiento de que el
juez es el último reducto que controla tanto la sumisión de
la Administración a la Ley y al Derecho (principio de
juridicidad), así como aquél que brinda tutela judicial
efectiva (139.3 de la Constitución) al administrado.
La nueva justicia administrativa

• La exigencia del control contencioso-administrativo nace

del principio de división de poderes y en concreto del
sistema de “frenos y contrapesos” entre los poderes
públicos. Donde aparece que si bien es cierto el Ejecutivo,
el Gobierno Nacional y los regionales y locales administran,
el Poder Judicial controla que tales autoridades administren
de acuerdo a lo que establezcan las Leyes y el Derecho.
• Esta y no otra es la finalidad del contencioso-
administrativo: ejecer el control jurisdiccional de la
sumisión de la Administración a la Ley y al Derecho, a fin de
proteger tanto la legalidad, como los derechos e intereses
del administrado.
La nueva justicia administrativa

• La nueva justicia administrativa, o de tutela subjetiva, basa

sus alcances constitucionales, tanto en el art. 148° de la
Constitución (cláusula contencioso-administrativa) como en
el artículo 139.3 (cláusula del derecho a la tutela judicial
efectiva).
• El c-a en nuestro país debe ser interpretado a la luz del art.
139.3 de la Constitución, no al revés.
• La cláusula general del contencioso-administrativo es
amplia, y permite el control jurídico, tanto de la acción
como de la omisión administrativa, así como de las vías de
hecho.
La tutela objetivo-subjetiva...

• Debemos que recordar que la tutela contencioso-

administrativa es de naturaleza objetivo-subjetiva. El
juez, brinda tutela tanto a la legalidad (mediante el
control de la aplicación del derecho), así como
protección a los derechos subjetivos e intereses
legítimos de los particulares.
• El proceso c-a es subjetivo, en la medida que protege
derechos (no se agota en el control de legalidad) y su
objeto es la pretensión procesal (concreta petición de
tutela de situaciones subjetivas)
A repensar el proceso contencioso-administrativo
desde la óptica de la plena jurisdicción....

• La tutela subjetiva implica que el juez de lo contencioso-

administrativo es también un protector de los derechos.
Ello implica que debe disponer de los medios procesales
necesarios para ordenar, compeler y restablecer derechos
vulnerados por la acción u omisión administrativa.
• Sus herramientas serán el poder del juez en torno a la
plena jurisdicción (efectos de las sentencias), sus poderes
de oficio, la regulación de las pruebas, la amplitud del
objeto material del contencioso, entre otros aspectos.
• Sus parámetros serán siempre la Ley y el Derecho.
A repensar el proceso contencioso-administrativo
desde la óptica de la plena jurisdicción....

• El juez de plena jurisdicción (art. 38° LPCA):

• Declara la ilegalidad de los actos y omisiones.
• Reconoce derechos e intereses legítimos.
• Ordena y compele a la Administración.
• Puede adoptar todas las medidas que sean
necesarias para ver satisfechos los derechos del
administrado, aún cuando no hayan sido
pretendidas (atenuación del principio de
congruencia y el princ. Dispositivo).
A repensar el proceso contencioso-administrativo
desde la óptica de la plena jurisdicción....

• La pregunta es ¿hasta donde llega la plena

jurisdicción?.
• ¿Hasta dónde el juez puede reconocer, proteger y
otorgar derechos que han sido negados o no
reconocidos por la Administración?.
• ¿Hasta donde puede llegar el poder de condena
del juez?.
• ¿La plena jurisdicción es una puerta para el
“activismo judicial”?
A repensar el proceso contencioso-administrativo
desde la óptica de la plena jurisdicción....

• Debe recordarse que el contencioso-administrativo moderno ha

seguido un camino histórico azaroso para lograr su entidad en el
derecho público.
• Desde la tímida consideración original del “recurso por exceso de
poder” hasta la moderna “tutela subjetiva” se ha venido
luchando por reconocer legal, jurisprudencial y
doctrinariamente, el alcance de un “control judicial suficiente”
de la actuación administrativa.
• Desde el juez de la nulidad y del “proceso al acto” se ha pasado a
un juez tutelar y de plena jurisdicción... La pregunta siempre es...
Hasta donde llega la tutela?
Entonces....Procesalmente – A Revisar
viejos dogmas....
• “El Juez sólo declara derechos y no puede obligar a la
Administración”.
• “En el c-a no hay sentencias de condena...”
• “Las Sentencias en lo contencioso-administrativo son puramente
declarativas”.
• “El PCA es un proceso de puro derecho”
• “No cabe condenar a la Administración ni compelerla por la vía
jurisdiccional”.
.... Revisar viejos dogmas....

• “En lo contencioso-administrativo solamente hay espacio para el

Derecho, no para los hechos”.
• “En el c-a no hay lugar a las pruebas ni a los hechos nuevos”.
• “El juez sólo controla lo reglado, nunca lo discrecional”.
• “En lo discrecional hay ausencia de normas jurídicas / normas
incompletas”.