El proceso contencioso-

administrativo (I)
Las bases del proceso
contencioso-administrativo
 Introducción
• Vamos a hablar de la jurisdicción contencioso-
administrativa.
• Perspectiva de abogados, de Administraciones
y de ciudadanos.
¿Debe existir una jurisdicción administrativa?

• Se trata de un proceso “distinto”, porque se

enjuicia a un poder del Estado.
• Unión entre Administración y jurisdicción en el
Antiguo Régimen (gubernativo y contencioso).
• La relación entre la Administración y el
Derecho.
• Principio de división de poderes.
– Separación entre “ejecutar” y juzgar.
Modelo anglosajón y el continental
• En USA, el principio de división de poderes exige que los
jueces controlen al ejecutivo.
• En Francia, la separación de poderes impide que los
jueces controlen al ejecutivo.
– Motivos políticos.
• La jurisdicción administrativa como “válvula de seguridad”
de regímenes autoritarios.
– Éxito en el siglo XIX (Francia, Alemania). De retenida a delegada.
• La jurisdicción administrativa como motivo de escándalo
(Dicey).
 Consolidación de la jurisdicción
administrativa
• A pesar de los orígenes, se ha consolidado en todo el
mundo.
– Estados del civil law.
– Procedimientos especializados en el ámbito anglosajón (judicial
review).
– Excepciones belga e italiana.
– América: excepción de Brasil, Argentina y Chile.
• Principio de exclusividad (art. 3 del TU): única forma de
control de la Administración.
• Origen etimológico del término “contencioso-
administrativo”.
 Naturaleza de la jurisdicción contencioso-
administrativa
• Integrada en el poder judicial.
• Jurisdicción especializada, no “jurisdicción
especial”.
• En Perú, hay proceso contencioso, pero no
siempre jurisdicción contenciosa.
• Debe mantener la igualdad de partes.
– Artículo 2 (principio de igualdad procesal).
– Jurisdicción “bajo sospecha”.
– Ejemplo: cuestiones probatorias.
 Problemas de delimitación
• Doble criterio de delimitación: actuaciones de
las Administraciones Públicas sujetas al
Derecho Administrativo (art. 1).
• Dos requisitos diferentes: Administración +
Derecho Administrativo.
– ¿Actuación administrativa en régimen de Derecho
privado?
– ¿Actuación de particulares sujeta al Derecho
Administrativo?
 Administración en régimen de Derecho
privado
• La actuación privada de la Administración está
sujeta a los jueces civiles: actuación
empresarial, como propietaria, etc.
• Entes de Derecho privado de la
Administración: ¿huida del Derecho
administrativo?
 Actuación de privados bajo Derecho
administrativo
• Privatización: ¿actuación privada sometida al
Derecho público? Art. 15.7. Art. 1.8 LPAG.
– “Las personas jurídicas bajo el régimen privado
que presten servicios públicos o ejercen función
administrativa, en virtud de concesión, delegación
o autorización del Estado están incluidas en los
supuestos previstos precedentemente, según
corresponda” (15.7 TUO).
• Reserva de Administración.
 Jurisdicción civil y Administración
• La competencia entre diversos órdenes
judiciales puede ser positiva.
• A veces los tribunales civiles aplican el Derecho
administrativo: p. ej. competencia desleal
(cuestiones prejudiciales).
• “Derecho administrativo privado” de Alemania.
• Contratos públicos.
• Regla de suplencia del art. 11 del TU.
 Relaciones entre jurisdicciones
• Cuestiones prejudiciales:
– Administrativas en otros procesos (penales, civiles).
– De tipo civil, laboral o penal en procesos
contencioso-administrativos (actos constitutivos de
delito, non bis in idem).
• Otras formas de relación:
– Aplicación alternativa (urbanismo).
– RC abogados.
– “Pólizas verdes”.
Relación con la jurisdicción constitucional

• No se diferencian por la norma que aplican, sino por el

objeto impugnado.
– La jurisdicción contenciosa también aplica la Constitución.
– El control de las leyes es exclusivo del TC.
• La jurisdicción constitucional es especializada y no
debe asumir tareas de la contenciosa, por el riesgo de
masificación (recurso de amparo).
• La naturaleza subsidiaria del recurso de amparo evita
el solapamiento con la jurisdicción administrativa.
¿Una jurisdicción distinta por su finalidad?
• Doble finalidad subjetiva (tutela de posiciones subjetivas)
y objetiva (control de la Administración): artículo 1
(148+139 C.).
– Modelo alemán vs. modelo francés.
– Una “auténtica” jurisdicción es subjetiva…
– Mayor o menor exigencia de legitimación.
– Influencia en el contenido de la sentencia.
– Principio dispositivo…
• Manifestaciones mínimas de esa función de control:
¿actividad probatoria de oficio, art. 32 TU? ¿Límites al
desistimiento o la transacción?
Supletoriedad de la legislación civil
• Art. 2 del TU.
• Muy extendida, evita la reiteración de preceptos en la
legislación procesal.
• Plantea problemas por la necesidad de que exista una
laguna del contencioso.
• Suplencia de “principios”.
• No existen divergencias principales importantes: igualdad
de partes.
– En cambio, es problemático aplicar el Derecho Civil como
supletorio del Administrativo.
– “Sistema orgánico autónomo” (V LPAG).
 Organización de la jurisdicción
• “Derecho de organización de tribunales”,
como disciplina autónoma respecto al
Derecho procesal.
• Tiene trascendencia constitucional, derivada
del derecho al juez ordinario predeterminado
por la ley.
• Muy relevante para la eficacia y calidad real de
la jurisdicción.
 Tres niveles (I)
• Juzgados Especializados Contencioso-
Administrativo (art. 11).
– Se encargan de la primera instancia.
– En su defecto, Juzgado Civil o Mixto.
• Crítica a los juzgados unipersonales (que no
existen en Francia, Alemania o Italia). Se han
asentado en la práctica española.
• Riesgo de divergencia de doctrina. Criterios de
reparto.
 Segunda instancia
• (Apelación) Sala Especializada Contencioso-
Administrativo de la Corte Superior (art. 11).
– En su defecto, Sala Civil.
– En algunos casos, es tribunal de primera instancia.
• Referido a actos de autoridades reguladoras.
 (Casación)
• (Casación) Sala Civil de la Corte Suprema.
– En “algunos procesos”, es tribunal de apelación.
• Principio de doble instancia (que no siempre se respeta
en otros ordenamientos).
– No existe Sala Contencioso-Administrativa en la
Corte Suprema.
• Es un problema importante, porque ese órgano sería
clave para la formación de doctrina.
 El personal judicial
• Hay dos modelos: carrera judicial común o cuerpo
especializado.
• En España, el éxito de la reforma de 1956 se apoyó en
el sistema de selección, que creó una élite judicial con
incentivos de carrera (“especialistas”). Después se ha
mantenido a medias.
• ¿Es deseable que tengan experiencia de gobierno?
Modelo de abogados que se hacen jueces, o de jueces
que se hacen abogados.
• Independencia: relacionada con el sistema de ascenso.
 Fueros especiales para ciertos órganos
• Es un cambio importante frente al modelo civil.
• Modificación en 2009 en el artículo 11 del TU.
• Es un grave defecto de la legislación española.
• Dificulta los recursos.
• Reduce la “distancia” e imparcialidad de los jueces.
• Sobrecarga de los tribunales de determinadas
sedes.
• Ventaja de la especialización.
 Supuestos de fuero especial
• Recursos contra actos de:
– Banco Central de Reserva del Perú (BCR).
– Superintendencia del Mercado de Valores (SMV).
– Superintendencia de Banca, Seguros y
Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones
(SBS).
– Superintendencia Nacional de Salud.
• No se incluyen los actos de órganos superiores
de la Administración.
 La doble instancia
• Garantía importante, exigida por el 139 Constitución.
• La planta del contencioso ha ido creciendo hacia abajo.
– Comienza con el Consejo de Estado.
• Hay países de América donde sigue reducida a un órgano.
– En el siglo XIX se consolida un modelo de doble instancia,
con un órgano provincial inferior. (Se mantiene en Italia).
– Posteriormente se incorporan órganos de base (Juzgados o
tribunales), para descargar al órgano inferior.
 Modelos de doble instancia y casación
• Hay dos tendencias: favorecer la doble instancia como
derecho de las partes y reducir la carga de los órganos
supremos.
• Importante defecto del modelo español, que no
admite la doble instancia general.
– Sistema mucho más cerrado que el civil.
• Los arts. 11 y 36 del TU consagran un sistema general
de doble instancia y casación.
• 36: el precedente de Corte Suprema vincula, pero
cabe apartarse.
 El problema de la colegialidad
• El contencioso nació en torno a órganos
colegiados.
– Es una diferencia con la jurisdicción civil. (La
planta del contencioso siempre ha sido distinta).
• El art. 10 del TU otorga la competencia al “juez
en lo contencioso-administrativo”.
• En España también hay Juzgados de lo
Contencioso-Administrativo.
 El debate sobre la colegialidad
• Se exige colegialidad para el control del poder
público.
– No la hay, por ejemplo, en el modelo USA.
• El problema de la divergencia entre jueces
individuales.
• Proyecto de crear tribunales provinciales
colegiados de primera instancia en España.
• Figuras híbridas (juez delegado).
 Competencia territorial
• Art. 10 del TU: “a elección del demandante, el
Juez del lugar del domicilio del demandado o del
lugar donde se produjo la actuación materia de
la demanda o el silencio administrativo”.
– Normalmente coincidentes.
– Concentra los asuntos en determinados órganos
judiciales.
– Ventaja de especialización, inconveniente de la falta
de “distancia”.
 ¿Fueros electivos?
• En la LJ española se permite al demandante en
ciertos casos llevar la competencia a otros
fueros o elegir.
• Puede elegir su domicilio en asuntos de
personal, responsabilidad patrimonial,
propiedades especiales y sanciones.
• Fuero de los inmuebles.
• Límite: la aplicación del Derecho autonómico.
Efectos de la falta de competencia
• Jurisdicción y competencia son cuestiones
procesales.
• Remisión de oficio (artículo 12).
• La demanda se entiende presentada en la
fecha inicial (no hay problemas de plazo).