EDUCACIÓN

Instituto Universitario Ortega y Gasset

La reforma de la Universidad pública

de Bolivia

CONVENIO ANDRéS BELLO

Santafé de Bogotá
© Convenio Andrés Bello
© Instituto Universitario Ortega y Gasset
Primera edición
Apartado aéreo 53465, Santaf é de Bogotá
Todos los derechos reservados

Diseñ o de cubierta: Héctor Prado Misas M., TM editores

Edición, armada electr ónica, impresión
y encuadernación: TM editores, apartado aéreo 4817
Santaf é de Bogotá, Colombia
Impreso en Colombia
Printed in Colombia

Prohibida la reproducción parcial o total

de esta obra sin permiso escrito de la editorial.

-
La reforma de la universidad p ú blica de Bolivia Santafé de Bogotá: Instituto
Universitario Ortega y Gasset, Convenio Andrés Bello, 1998.
344 p.
ISBN: 958-9089-42 9-
1. Reforma universitaria. 2. Reforma educativa.
3. Administración universitaria. 4. Autonomía universitaria.
5. Comunidad y universidad. 6. Educación superior en Bolivia
 CONTENIDO

PRESENTACIóN Vil
Tito Hoz de Vila Quiroga
PRóLOGO ix
AGRADECIMIENTOS xi

NOTA DE LOS EDITORES xin

INTRODUCCIóN XV
I. Alcance y límites de este informe xv
II. Principios y valores xvi
Observación metodológica xx

CAPÍTULO I
EL CONTEXTO DE LA REFORMA 1
I. El marco histórico 1
n. El marco estructural: los déficit del sistema educativo 16
DI. Las herencias 28
IV. Un diagnóstico compartido 35
V Conclusiones 40
5/ •

CAPÍTULO II
EL SISTEMA UNIVERSITARIO BOLIVIANO 43
L. Las instituciones universitarias 43
n. Oferta de estudios universitarios 48
m. La matrícula del sistema pú blico 56
IV. Los recursos humanos de las universidades 63
V. Tasas de graduación de las universidades públicas 68
VI. Conclusiones 72

CAPÍTULO III
EL ESTADO Y LA UNIVERSIDAD. LA AUTONOMíA 79
I. El Estado y las universidades públicas 79
II. El Estado y las universidades privadas 102
EE. Modelos de relación universidad-Estado 109
IV. Conclusiones 112

CAPÍTULO IV
LA ADMINISTRACIóN UNIVERSITARIA. EL COGOBIERNO 119
I. De la autonomía al cogobierno 119

V
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S I D A D PÚB L I C A D E B O L I V I A

n. El gobierno del sistema universitario 128

m. Cogobierno y gestión de cada universidad 144
IV. Recomendaciones y sugerencias 163

CAPÍTULO V
EL FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA UNIVERSITARIO 177
Introducción 177
I. El financiamiento del sistema universitario boliviano 179
II. El financiamiento de la educación superior por medio de tasas,
becas, préstamos e impuestos 183
m Características de la subvención pública a las universidades 190
IV. Financiamiento y gestión 196
V. Conclusiones 198

CAPÍTULO VI
UNIVERSIDAD Y SOCIEDAD 201
Introducción 201
I. Las universidades y el nuevo marco de desarrollo de BoMvia 202
II. Evaluación y responsabilidad social 209
HI. El mercado laboral de profesionales 211
IV. El aporte universitario a la investigación boliviana 216
V. La interacción social universitaria 224

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. Resumen ejecutivo 231

L. Introducción 231
H. Las precondiciones para la reforma: modelo de universidad
y modelo de reforma 235
m. La reforma de la educación superior en Bolivia 241
Conclusión 270

BIBLIOGRAFíA 273
SIGLAS 279
RELACIóN DE PERSONAS ENTREVISTADAS 281
SEMBLANZA DE LOS AUTORES 283

ANEXO
AUTONOMíA Y GOBIERNO EN MéXICO .
Algunas lecciones del pasado y del presente 285
Wietse de Vries
Introducción 285
Bibliograf ía 293

vi
 P R E S E N T A C IÓN

En Bolivia, la educación superior presenta en los últimos años una profunda

e interesante transformación en el intento de adecuarse a los nuevos retos
que nacen de una sociedad también en acelerado cambio. Por una parte, a las
tradicionales universidades públicas se han sumado instituciones privadas
que atienden la demanda de significativos sectores de la población. La
matr ícula estudiantil a su vez ha crecido a tasas vertiginosas. Finalmente, junto
al nivel de licenciatura, se oferta una amplia gama de posgrados y estudios
técnicos no universitarios.
Como resultado, tenemos hoy una educación superior mucho más extensa,
compleja y diversa. Sin embargo, conocemos muy poco de su funcionamiento,
de sus logros y resultados; de sus fortalezas y debilidades. ¿Estará n cum-
pliendo las universidades con su misión, asegurando calidad en sus gra -
duados? ¿Su dise ño curricular será pertinente para atender las demandas
sociales? ¿Qué relaciones existen entre universidades p úblicas y privadas?
Múltiples preguntas sin respuesta.
Clima de incertidumbre, que favorece sin duda la emergencia de opiniones
encontradas, a menudo sustentadas sin respaldo empírico y que no contri-
buyen a un debate creativo. Resultaba, por tanto, imprescindible contar con
una visión capaz de eludir las tensiones y distorsiones que nacen del medio
local y que fuera crítico a la par de imparcial. En otros términos, se requería
un diagnóstico realizado por pares externos.
Para emprender esta tarea el gobierno boliviano solicitó, en 1995, apoyo a
la Secretaría de Estado y Universidades e Investigación (SEUI) de Espa ña y a
la Agencia Españ ola de Cooperación Internacional (AECi) del gobierno de
Españ a. A su vez, la AECI y el Instituto de Cooperación Iberoamericana (ICI)
encomendaron, a fines de 1996, al "Instituto José Ortega y Gasset", prestigiosa
entidad espa ñ ola, experta en educación superior, la realización de la
investigación. El Instituto destacó a un equipo de profesionales, encabezado
por su director, don Emilio Lamo de Espinosa, que visitó Bolivia en varias
oportunidades durante 1997, recabando datos y entrevistando a distintos
actores de la educación superior.
El resultado de este esmerado trabajo es el presente documento deno-
minado La reforma de la universidad pública de Bolivia: un análisis externo. Aunque
éste centra su atención en las universidades públicas, en los hechos, recorre
todo el ámbito de la educación superior boliviana. Sólidamente sustentado
en una observación directa y en la información disponible, su mayor virtud

vi í
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA
.

consiste en que no busca condenar de antemano al sistema universitario

boliviano sino, desde un punto de vista científico, explicar su funcionamiento
y proponer acciones para su imprescindible reforma. Precisamente, durante
el "Diálogo universitario boliviano", celebrado en Cochabamba los días 12 y
13 de febrero pasado la contribución del Instituto Ortega y Gasset ha sido
sometida a la severa lectura de los principales actores de la educación superior
y de expertos internacionales, quienes han ponderado su capacidad analítica
y coherencia propositiva.
Cabe advertir que la propuesta del Instituto Ortega y Gasset no constituye
una posición hecha a medida para el gobierno boliviano, porque rompería
con su necesaria imparcialidad, ni tampoco este ministerio suscribe nece-
sariamente todo su contenido. Constituye, sin embargo, un valioso instru -
mento para guiar las acciones gubernamentales en el campo de la reforma de
la educación superior, en el cual nos hallamos personalmente comprometidos.
Estamos, en suma, seguros de que la lectura y el obligado debate de la
descarnada perspectiva que nos presenta el Instituto Universitario José Ortega
y Gasset permitirá una introspección colectiva que nos conduzca a dar pasos
seguros en pos de otorgar a nuestro sistema universitario el lugar de la calidad,
la eficiencia y la pertinencia que Bolivia necesita para ponerse a la altura del
siglo XXI.

La Paz, marzo de 1998

Tito Hoz de Vila Quiroga

Ministro de Educación, Cultura y Deportes
República de Bolivia

VIII
 PR ÓLOGO

A finales de 1995, la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación

(SEUl) del Ministerio de Educació n y Ciencia de Españ a comunicó a las
autoridades de la Fundación y del Instituto Universitario Ortega y Gasset
(iUOG) la voluntad del Gobierno de Bolivia de contar con la colaboración de
alguna entidad académica española para hacer un diagnóstico del sistema
universitario boliviano. Tal demanda se enmarcaba en los acuerdos de la
comisión mixta hispano-boliviana, y, m ás concretamente, del proyecto de
apoyo a la reforma educativa boliviana por parte de la Agenda Española de
Cooperación Internacional (AECi).
Desde el inido asumieron la responsabilidad de la iniciativa, por parte
boliviana, la Embajada de Bolivia en España y, por parte de la Agencia
Española, el Instituto de Cooperación Iberoamericana (ICI). Tras los contactos
preliminares entre ambos organismos y el IUOG, el ICI organizó una misión
de prospección a Bolivia, integrada por dos representantes de la SEUl y uno
del IUOG, con el propósito de analizar el alcance y la viabilidad del trabajo, así
como de recabar cuanta informadón estuviera disponible a los fines de diseñar
con precisión el proyecto. El equipo trabajó en La Paz entre el 20 y el 24 de
febrero de 1996. Bajo la eficaz coordinación y apoyo del senador Ra úl Lema
Patiño, ex embajador de Bolivia en Madrid, se realizó un importante nú mero
de entrevistas y de reuniones con personalidades de la vida académica y del
mundo político y empresarial. Con tales datos se elaboró el proyecto definitivo
que fue sometido a la aprobación del ICI.
La concesión de la subvención se aprobó en diciembre de 1996. Debe
recordarse que las elecciones legislativas de marzo de 1996 en España habían
dado lugar a un cambio de gobierno, lo que, inevitablemente, implicó un
cambio de las autoridades responsables del proyecto y un inevitable retraso
en su aprobación. Por ello, el trabajo no se pudo iniciar realmente sino a
principios de 1997.
El equipo quedó compuesto por Enrique Ibáñez Rojo, doctor en ciencias
políticas y buen conocedor de la realidad actual y de la historia de Bolivia;
María Jesú s Sansegundo, profesora de economía de la Universidad Carlos DI
y experta en temas de financiación universitaria; José Antonio Fernández,
consultor internacional en temas educativos y con amplia experiencia en
América Latina y, finalmente, como director del proyecto, el director d éllUOG
y catedrá tico de sociología de la Universidad Complutense, Emilio Lamo de
Espinosa, quien tuvo una gran responsabilidad en el diseño y conducción de
 LA R E F O R M A D E LA UNI VER SIDA D PÚBLICA D E BOLIVIA

la reforma de la Universidad española entre los años 1982 y 1985 y ha sido

después consultor en temas universitarios, tanto para universidades españolas
(públicas y privadas) como extranjeras. En Bolivia hemos contado con la
colaboración del profesor Gustavo Rodríguez Ostria.
En febrero de 1997, se llevó a cabo una segunda misión. Se realizaron
numerosas entrevistas y visitas en La Paz, Santa Cruz y Oruro, mientras parte
del equipo recopilaba la información disponible o encargaba la elaboración
de estudios específicos. El objetivo -que pronto se reveló excesivamente
ambicioso- era elaborar una especie de Libro Blanco sobre la Universidad
Boliviana, que pudiera servir de base a cualquier proyecto de reforma, sin
prejuzgar cu áles fueran los órganos responsables de acometerla. La carencia
de información llevó al equipo a plantearse un objetivo m ás modesto: realizar
un informe, eso sí, tan completo como fuera posible, sobre el sistema
universitario boliviano con vistas a su mejora y transformación. La misión
permitió ya ordenar el esquema del informe, repartir el trabajo y comenzar a
elaborar borradores del informe y de las conclusiones.
La tercera misión, realizada en julio de 1997, tenía como propósito el
contrastar in situ los datos y, sobre todo, las conclusiones y recomendaciones
provisionales. Se realizó una ronda de entrevistas en La Paz, Santa Cruz y
Cochabamba. Mientras tanto, en Bolivia se había producido un cambio de
mayoría de gobierno como consecuencia de las elecciones de junio de 1997,
que culminaron con la asunción de la Presidencia por parte del general Banzer
el 6 de agosto de 1997. Por ello esta tercera visita nos permitió recomponer el
tejido de relaciones para asegurar el buen fin del proyecto, concluyendo con
una visita al todavía presidente in péctore, General Banzer, en los primeros
días del mes de julio.
Así pues, se han realizado entrevistas con las autoridades educativas y
con las autoridades del sistema universitario, con miembros del honorable
Senado, con rectores, vicerrectores, decanos y acadé micos de universidades
p úblicas y privadas, con intelectuales, con sindicatos, asociaciones empre-
sariales y expertos, con profesores y estudiantes. La información cualitativa
recogida en tales reuniones ha sido de extraordinaria valía, no sólo por sí
misma y por la metodología seguida en esta investigación, sino porque ha
servido frecuentemente para compensar las grandes lagunas encontradas en
cuanto a información estadística y cuantitativa.
El presente informe es el resultado de un complejo proceso de elaboración
de datos estadísticos y administrativos, documentos institucionales, estudios
históricos o sociológicos sobre uno u otro aspecto, pasado todo ello por el
tamiz de las varias sensibilidades y opiniones presentes en el escenario social,
político y universitario boliviano. En epígrafe aparte se explicitan los principios
y criterios desde los cuales hemos analizado el sistema universitario boliviano.
 AGRADECIMIENTOS

En anexo recogemos la lista de personas con las que, en grados y formas

diversas, hemos tenido el privilegio de entrevistarnos. Pedimos disculpas por
los olvidos involuntarios que sin duda se habrán producido. A todas y cada
una de las personas que nos recibieron les expresamos nuestro agradecimiento
por habernos atendido y por la paciencia con que han escuchado y reaccionado
ante nuestras preguntas e inquietudes, no siempre cómodas. Queremos
agradecer especialmente la seriedad, el espíritu de libertad y de tolerancia
con que muchos de ellos han desgranado ante nosotros argumentos y análisis
sobre los asuntos m ás controvertidos del sistema universitario boliviano. Las
pistas que las entrevistas personales nos han proporcionado han sido un
instrumento clave para interpretar el cú mulo de información dispersa que
hemos utilizado.
En cuanto a las instituciones, es preciso destacar al entonces Ministerio de
Desarrollo Humano y a la Subsecretaría de Educación Superior, organismos
del Estado que formularon la demanda inicial a la Agencia Española de
Cooperación Internacional, que, por intermedio del Instituto de Cooperación
Iberoamericana, ha concedido los recursos necesarios para realizar este trabajo.
Asimismo, la Embajada de Bolivia en Madrid ha desempeñado un rol muy
activo tanto en la puesta en marcha del proceso, como en su desarrollo pos-
terior. Agradecemos muy especialmente el interés demostrado por el nuevo
Presidente de la República y el nuevo ministro de Educación, señ or Hoz de
Vila, cuya pronta asunción de un proyecto que venía del período anterior ha
impedido que se produjera un vacío que hubiese dificultado que este informe
llegara a cumplir su finalidad inicial, que no era otra que la de ser un instru-
mento del debate sobre la reforma del sistema universitario.
Hemos de agradecer de forma muy especial el apoyo y la información
recibida de parte del Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana (CEUB ),
cuyo secretario ejecutivo, secretarios de área y los técnicos han tenido a bien
recibirnos en varias ocasiones. El papel del CEUB fue decisivo en la aclaración
de ciertas dudas surgidas entre las autoridades universitarias al inicio del
trabajo. Su colaboración ha sido muy importante, tanto por la valiosa infor-
mación documental que nos han proporcionado como por su autorizada visión
sobre todos los puntos centrales del presente informe.
Asimismo queremos destacar la actitud abierta con que nos han recibido
el Presidente y varios dirigentes de la Confederación Universitaria Boliviana
(CUB), así como los dirigentes de la Federación Nacional de los Trabajadores
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

Universitarios (FNTUB). Con ambos mantuvimos un diálogo franco y fructífero.

Lamentamos que por razones de agenda no nos fuera posible entrevistarnos
con la Confederación Nacional de Docentes, aunque silo hicimos con alguna
federación local.
Los rectores, vicerrectores, decanos y otros directivos académicos de varias
universidades públicas y privadas nos han proporcionado una muy valiosa
información y puntos de vista contrastados sobre los varios asuntos y
situaciones. Junto con agradecer a quienes nos dispensaron su tiempo y sus
conocimientos, debemos disculparnos por no haber podido entrevistarnos
con los equipos directivos de todas las universidades públicas y de un mayor
n ú mero de las privadas.
Queremos agradecer la amable acogida que nos brindaron tanto el Comité
Ejecutivo de la Central Obrera Boliviana como los directivos de la Confede -
ración de Empresarios Privados de Bolivia, quienes nos proporcionaron los
puntos de vista de sus respectivas organizaciones.
No podemos olvidar el papel desempeñado por la Fundación Milenio, cuya
dirección nos brindó la posibilidad de participar en dos reuniones de un grupo
de expertos de primer nivel, que debaten sobre el tema universitario en Bolivia.
Agradecemos, por último, la confianza depositada en el Instituto Univer-
sitario Ortega y Gasset por parte de la Agencia Españ ola de Cooperación y
del ICI, al proporcionarnos los recursos financieros para realizar este trabajo.
Agradecemos asimismo la amable acogida de la Embajada de España en
Bolivia.
Reiteramos que, si bien somos deudores de tantas personas e instituciones,
sólo nosotros somos responsables de los análisis y opiniones vertidas en este
informe. Hemos intentado estar a la altura de la generosidad con que tantas
personas de gran valía nos han brindado su tiempo, su información, sus
opiniones y sus conocimientos. Sin embargo, es seguro que se nos habrá
deslizado más de un error de información y de apreciación, de los que sólo
nosotros somos responsables. Es obvio que, tratá ndose de un tema tan
controvertido, habrá muchas opiniones discrepantes de nuestras conclusiones
y sugerencias. Fieles al mandato que se nos encomendara al inicio de nuestro
trabajo, nuestro propósito ha sido ayudar a los actores institucionales a
vislumbrar salidas viables a lo que todos denominan crisis del sistema uni-
versitario boliviano. Lo delicado del mandato y lo intrincado del asunto será
un argumento para que nuestros lectores sean indulgentes con el resultado
final, que ha estado guiado no sólo por la responsabilidad profesional como
organismo académico, sino por un sentido de solidaridad con el pueblo de
Bolivia y, muy especialmente, con su comunidad universitaria.

xii
 NOTA DE LOS EDITORES

El presente informe fue solicitado por el gobierno de Bolivia (diciembre de

1995) a la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación (SEUI) y a la
Agencia Española de Cooperación Internacional (AECi) del gobierno de
Españ a. La Agencia Españ ola de Cooperación y el Instituto de Cooperación
Iberoamericana (ici) encomendaron la realización a la Fundación-Instituto
Universitario José Ortega y Gasset (IUOG) de Madrid (España). Junto con
agradecer los recursos recibidos y la confianza depositada en el IUOG por parte
de las autoridades españolas y bolivianas, se deja constancia que sólo sus
autores son responsables del contenido del presente informe. Entregado
formalmente al Ministro de Educación, Lie. Tito Hoz de Vila, en enero de
1998, el informe fue presentado por sus autores y debatido conjuntamente
por representantes de la Universidad Boliviana, de las universidades privadas,
por varios expertos extranjeros y por funcionarios del Estado en Cochabamba,
los días 12 y 13 de febrero de 1998, en el seminario denominado Diálogo
Universitario Boliviano. Las cr íticas y los comentarios que allí se hicieron
presentes han sido un acicate para dar a aconocer el informe a un p úblico
s
má amplio tanto de Bolivia como de Iberoamérica.

xiii
:
 INTRODUCCIÓN

I. Alcance y límites de este informe

El objetivo de este informe es realizar un análisis del sistema p ú blico

universitario de Bolivia, análisis que inevitablemente lleva a indagar temas
colaterales con los que éste se encuentra íntimamente vinculado, como son
las universidades privadas, de una parte, y el conjunto de estudios superiores
no universitarios, de otra De este modo indaga, directa o indirectamente,
»

todo el sistema de educación superior de Bolivia. En todo caso no tiene por

objetivo la evaluación de las universidades individualmente consideradas y
ni siquiera -al menos como tema central- la evaluación de la calidad del
conjunto. Es pues una aproximación holística o sistémica que parte del
presupuesto de que el todo es más (y sobre todo, debiera ser más) que la
suma de sus partes. De ahí también cierto sesgo sistémico. Nos interesa sobre
todo el análisis del conjunto más que el de sus partes constitutivas.
En todo caso, este análisis parte de los datos e informaciones actualmente
disponibles. No se han podido generar nuevos datos, sino sólo explotar los
existentes. Esto, que no debiera ser una limitación importante, lo es en este
caso, debido a que Bolivia dispone de un muy deficiente sistema de estadísticas
sobre la educación superior. Los datos disponibles no están homogeneizados
entre unas y otras universidades (y con frecuencia son datos preparados para
los debates presupuestarios con el gobierno), las series históricas no son fiables,
pues con frecuencia los criterios de construcción han variado; finalmente,
tampoco hay un cuerpo de investigaciones sobre educación superior que
cubran suficientemente los temas analizados. Los miembros de este equipo
hemos podido comprobar que, en ocasiones, la información dada directamente
por los rectores y la que figura en estadísticas oficiales respecto al nú mero
actual de alumnos de una universidad difieren en más de un 30% . De modo
que la simple determinación del número total de alumnos de universidades
públicas, privadas y de educación superior no universitaria es incierta. De
este modo, y aun cuando hay investigaciones concretas de excelente calidad
realizadas por expertos bolivianos, resulta dif ícil construir una visión del
conjunto y el propio debate público sobre la educación superior -y por
supuesto este informe- se resiente por la falta de información. Ésta es pues,
quizá, la principal limitación pero tambié n el principal aporte: la visión del
conjunto. Y ello da lugar también a las primeras recomendaciones:

XV
 CA DE BOLIVIA
LA REFORMA DE LA U NIV E R SI D A D P ÚB L1

1. cualquier intento de administrar eficientemente la educación superior

exige
ón
imperiosamente la puesta en marcha de un plan continuado de obtenci
do por el
de estadísticas de educación superior que debiera ser impulsa
gobierno aun cuando su ubicación administrativa podría ser otra ;
, debiera
2. igualmente, el gobierno, conjuntamente con las universidades
impulsar proyectos de investigación sobre diversos aspectos la educa-
de
ción superior para generar un corpus doctrinal que haga m ás transparente
-y menos opaca- la situación actual. Es más, nos preguntamos qu
é sentido
cada universi dad
puede tener intentar efectuar evaluaciones singulares de
sin disponer previamente de datos estadísticos homogé neos que permitan
ubicar dicha universidad en una visión comparada dentro del conjunto
de instituciones de educación superior de Bolivia.
un
Finalmente, debe destacarse que nuestro objetivo se limita a formular
a los actores de una
conjunto de sugerencias, comentarios y recomendaciones
eventual reforma de la Universidad Boliviana, a saber, gobierno y universi -
, deben
dades, pues son ellos quienes, conjuntamente con la sociedad civil
asumir la responsabilidad de esa tarea. En este sentido , los miembro s de esta
de este tipo de informes
misión somos bastante modestos acerca del alcance
insistir,
si no son asumidos por los propios actores. Como tendremos ocasión de
toda reforma universitaria es una autorreforma , y por ello entendem os que
nuestra labor quedaría sobradamente satisfech a si consigui é ramos simple -
mente colaborar a una necesaria renovación del discurso sobre la Universidad
Boliviana con un conjunto coherente de comentarios y recomendaciones
.

II. Principios y valores

Este informe, como cualquier an álisis, se sustenta sobre una serie de presu-
puestos y, eventualmente, de juicios de valor y opciones, que definen y
enmarcan la perspectiva del análisis. En aras de la transparencia y de la
seriedad profesional nos parece conveniente señ alar, de entrada, los princi -
pales principios que sustentan el análisis:
1. Carácter estratégico de la educación. La educación posee un indudable carácter
estratégico, cuya relevancia es mayor en un país con altísimas tasas de
analfabetismo, como Bolivia, y en un momento -como el actual en que -
las fuentes de la riqueza colectiva tienden a variar desde los recursos
naturales o el capital, a los recursos humanos. Según datos comparados
de la UNESCO la tasa de analfabetismo de adultos de Bolivia ascendía en
1995 al 16,9 %, pero entre las mujeres subía al 24 %, una de las mas altas (si
no la más alta) de la región. Segú n el Censo de Hogares, la tasa de anal -
fabetismo funcional sería algo superior, del 20 % de media, aunque en Potosí
y Sucre casi se dobla.

xvi
 INTRODUCCIÓN

2. Educación y sociedad democrática. Las anteriores son cifras realmente altas e

inadmisibles, que no sólo hipotecan todo el sistema educativo, sino incluso
la misma viabilidad de una sociedad plenamente democrática. Pues ésta,
de una parte, requiere altos niveles de igualdad o al menos de igualdad
de oportunidades, cuestión a la que volveremos inmediatamente. Pero lo
que es más importante, una sociedad -y no sólo un Estado democrá tico-
requiere de una ciudadanía informada y madura, respetuosa de los dere -
chos humanos y con capacidad para enjuiciar su situación, es decir, requiere
una sociedad civil con altos niveles de formación que pueda actuar de
contrapeso del Estado. De modo que la importancia de la educación debe
medirse no sólo en términos económicos, por supuesto, ni sólo en términos
individuales, sino también en términos de estabilidad política.
Así lo percibe, además, la opinión p ública. Estudios comparados recientes
1

muestran que, de los países latinoamericanos, Bolivia se caracteriza por

una muy alta desconfianza en sus instituciones políticas: así, el 59%
desconf ía del sistema electoral (la media latinoamericana es del 49 % ); el
67% desconf ía del Congreso (frente a una media del 64 % ); el 75% de la
justicia (frente a una media del 66 % ) -la más alta de Latinoamérica después
de Venezuela-; otro 75% desconf ía de la policía (frente a una media del
65%; de nuevo, la más alta junto a Venezuela y Colombia); y el 82% des-
confía de los partidos políticos (frente a una media del 77% ) Son pues .
tasas altas en un continente caracterizado por la fuerte desconfianza
institucional. Sólo se conf ía en los medios de comunicación (79%, de nuevo
la tasa más alta del continente ). Pues bien, donde más destaca esa
desconfianza es en lo referente a su sistema educativo: nada menos que el
62% de los bolivianos desconf í a de su sistema educativo, la tasa más alta
del continente seguida por la de Brasil (60 % ), Venezuela (56 % ) y Uruguay
(52% ); datos a contrastar con la media latinoamericana del 45% de
desconfianza. Este bajo aprecio por su sistema educativo se ve reforzado
si comparamos la opini ón que los bolivianos tienen sobre las má s impor-
tantes instituciones de su pa í s y el desempe ñ o efectivo de las mismas.
,
Pues bien los bolivianos consideran casi un ánimemente que la educación
es la instituci ón m ás importante ; as í lo indica nada menos que el 81%,
seguida a distancia por la justicia (65 % ) y los servicios de salud (58% ). Sin
embargo la, valoraci ó n que hacen del desempe ñ o de la educaci ó n es muy
negativa - %
: 42 , casi tanto como la que hacen de la justicia (-44 % ), pero
mucho peor que la de los servicios de salud (- 28 % ). En resumen , hay un
agudo contraste entre la importancia que se atribuye a la educaci ón y su
baj simo desempe
í ñ o, contraste que , evidentemente , muestra un alto nivel
de frustraci ón de expectativas . Podemos , pues , decir que la opini ón p ú blica

1. Véase C. Lemoine, Iberoamérica habla, Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia
y la Cultura -OEI- y Consorcio Iberoamericano de Investigación de Mercados y Asesoramlento, Santafé, 1997.

xvii
 LA REFORMA DE LA UN I VER SIDA D PÚBLI C A DE BOLIVIA

boliviana percibe una gran distancia entre lo que pide de su sistema

educativo y lo que recibe.
3. La responsabilidad del Estado en la educación. Por ello, justamente, la
responsabilidad sobre la educación, que debe ser compartida entre el
Estado y la sociedad civil, recae sin embargo, principalmente, sobre el
Estado y es una tarea de Estado (má s que de gobierno), que no puede ni
debe obviarla. Así lo señ ala, por lo demás, la Constitución Política del Estado
al manifestar enf áticamente que la educación es la más alta función del
Estado (art. 177.Y), una afirmación que no debe aceptarse retóricamente.
-
Ello es tanto más importante como veremos- en el ámbito universitario
en el que, justamente, se echa de menos una mayor presencia del Estado
boliviano. Ese papel esencial del Estado en la educación no es incompatible
con la iniciativa privada, también consagrada en la Constitución, pues ésta
señala que se garantiza la libertad de enseñar, pero para añadir inme-
diatamente que esa libertad se halla bajo la tuición del Estado (artl77il).
4. El principio de igualdad de oportunidades. Consideramos que, dada la
importancia de la educación como mecanismo de movilidad social y de
distribución de recursos colectivos, el principio de igualdad de oportuni-
dades en el acceso a los diversos niveles educativos es de general aplicación
y debe ser, sin duda alguna, uno de los ejes rectores de toda la política
educativa. Ello es tanto m ás importante cuanto que -como muestran los
datos disponibles- la educación primaria y secundaria hacen de filtro
tremendamente selectivo en el acceso a la educación superior. Así lo señala
también la Constitución Política del Estado en su artículo 180 al manifestar
que El Estado auxiliará a los estudiantes sin recursos económicos para que
tengan acceso a los ciclos superiores de educación, de modo que sean la
vocación y la capacidad las condiciones que prevalezcan sobre la posición
social y econ ómica. Por el momento ese principio se plasma, si acaso, sólo
en la gratuidad de la educación, pero no -como sería deseable- en un
sistema estatal de becas y ayudas al estudio. Es más, debemos manifestar
nuestra sorpresa ante el hecho de que esta seria deficiencia de la igualdad
de oportunidades es escasamente discutida, no forma parte del discurso
sobre la educación e incluso parece estar ausente de los planteamientos
que los sindicatos hacen sobre la misma.
5. Prioridades educativas. Todo sistema educativo es una pirámide en la que
cada nivel se sustenta en el anterior. Ello define unas prioridades inevitables
en política educativa: la educación primaria es más importante que la
secundaria, y ésta más importante que la superior, aunque sólo sea porque
la calidad de cada nivel depende de la del anterior y la igualdad de
oportunidades va disminuyendo a medida que ascendemos. Pues bien,
según datos comparados de la UNESCO para 1992, en Bolivia, nada menos
que el 37% de la población adulta rural (y hasta el 51% de la femenina adulta
rural) no han ido a la escuela. Así, la tasa bruta de escolarización secundaria
es del 34%, muy alejada de la media de la región, que es del 54% .

xviii

.
SL
 INTRODUCCIÓN

6. La tasa de escolarización superior no es excesiva. No obstante, los datos

comparados muestran que Bolivia no parece tener una tasa de escolari-
zación en educación superior excesiva pues la tasa bruta de escolarización
superior es del 22,6%, muy próxima a la media regional del 24,5%, casi a la
par con Chile (23,3% ), muy por debajo de Argentina (43,4% ) o Perú (39,4% ),
aunque significativamente por encima de Brasil (11,7% ) o Paraguay (8,2% ),
por fijarnos sólo en sus vecinos. Ello significa dos cosas importantes:
En contra de lo que suele afirmarse, más que haber demasiados univer-
sitarios, lo que Bolivia tiene es un notable déficit escolar en educación
primaria y secundaria, déficit tanto cuantitativo como cualitativo. Así, la
tasa bruta de escolarización secundaria -datos UNESCO para 1991- es del
34 %, cuando la media del continente es del 54% (en Argentina o Chile es
superior al 70 % y en Per ú casi alcanza ese porcentaje). Adem ás, esas bajas
tasas apenas han variado en la última década (pasa del 31% al 34% de
1975 a 1991, mientras que en la región han pasado del 41% al 54% ).
Que en todo caso, las relaciones entre los diversos niveles no deben
concebirse como un juego de suma cero, tal que la mejora de unos deba
hacerse a costa de la financiación de otros, sino m ás bien como un juego
en el que deben buscarse recursos que permitan mejorar la educación
superior sin que ello redunde en perjuicio de los restantes niveles, e incluso
aprovechando esos nuevos recursos generados para que la educación
universitaria contribuya a la mejora de las restantes.
7. Universidad docente e investigadora. Consideramos de forma unánime que
la universidad moderna no debe limitarse a las tareas docentes y de crítica
cultural y social, y debe dar un paso adelante para abarcar, igualmente,
tareas de creación del conocimiento e investigación. Pues no pueden
transmitirse conocimientos si no hay al tiempo una paralela creación de
conocimientos y ésa es, hoy por hoy, la especificidad de la universidad
frente a otras instituciones simplemente educativas. Sin duda la distri-
bución de tareas docentes e investigadoras no puede ser uniforme, y
algunas universidades -y facultades dentro de ellas- oscilarán más en un
sentido u otro, pero la tarea debe ser abordada por el conjunto, sin demora.
8. Universidad autónoma. Las universidades, indiscutiblemente, deben ser
autónomas para la realización de sus tareas específicas: la creación y
transmisión de conocimientos. Sin embargo, el análisis comparado muestra
que el grado y límites de esta autonomía varía de unos a otros países en
función del contexto institucional y las tradiciones políticas y, en el caso de
Bolivia, veremos que el artículo 185 de la Constitución Política del Estado,
que consagra ese principio de autonomía, admite, ciertamente, varias
interpretaciones. Pero la universidad, justamente como problema de Estado,
debe quedar al margen de los naturales vaivenes de la política y los gobiernos.
Ello supone un dif ícil equilibrio institucional de mutuo respeto y confianza.
9. Universidad democrática y eficaz. La universidad, como institución autónoma,
debe organizar una gestión interna democrá tica, pero esa gestión debe

XIX
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚ BLICA DE
BOLIVIA

no
ser responsable y eficaz. Que haya un gobierno democrá tico interno
debe significar ausencia de un buen gobiern o. Al contrari o .
10. Universidad de calidad. Las universidades deben tener como objetiv
o
calidad en las activida des que realizan ,
principal alcanzar la máxima
docencia, formación, investigaci ón , extensi ó n universi taria, en un esfuerz o
constante por superarse introduciendo una cultura de la calidad. Y puesto
que no resulta posible alcanzar altos niveles de calidad en todas ellas, deben
saber priorizar sus actividades en el entendimiento que sólo así algunas
-algunas facultades, algunos institutos, algunas actividades- podrán alcan -
zar ese nivel.
11. Universidad responsable. Las universidades del sistema p úblico en
, cuanto
instituciones financiadas con cargo a los impuest os que pagan los
bolivianos, deben dar cuenta precisa a la socieda d del uso que hace de
dichos fondos. La autonomí a en la gesti ó n no sólo no est á re ñida con el
principio de accountability y transpa
de rencia , sino que lo presupo ne .
12. La reforma universitaria como proceso de autorre forma . Finalme nte -y
éste es quizá el más importante- toda reforma universi taria es un proceso
de autorreforma, es una autorreforma continua y permanente. Las leyes
,
,
de existir, son sólo hitos de un proceso que se extiende antes y, sobre todo
despu és. Lo más importante es el proceso, no la meta, que debe ser
reconstruida a medida que se avanza. Más importante que cualquier
reforma concreta es generar mecanismos institucionales que aseguren una
evaluación y autorreforma constante.

Observación metodológica
Hemos huido conscientemente de la utilización de métodos o esquemas
i de
ó n
investigación estandarizados (tipo DAFO U otros) como recetas cuya aplicaci
mecánica sólo se sustenta si se desconoce el objeto que se va a investig y ar
que permiten descubrir sólo aquello que aparece ya predeterminado por el
:! esquema.
Por el contrario, hemos intentado aproximarnos al objeto en profundidad
mediante numerosas entrevistas con los actores y el análisis de los datos e informe
s
instituc ional,
disponibles. Ello se debe a la importancia que otorgamos ala cultura
como conjunto de normas, valores y hábitos arraigados en el tiempo y plasma dos
en prácticas estandarizadas, que suele ser una de las características típicas de las
universidades, instituciones usualmente de gran antigüedad y relativamente
aisladas del entorno, con culturas institucionales muy fuertes.
En todo caso, nuestro objetivo no es tanto elaborar una fotograf ía precisa
de la educación superior boliviana, o diseñar un esquema o modelo al que
ésta deba ajustarse, como colaborar en un proceso de cambio que, aun
necesitado de un horizonte, debe reconstruir éste a medida que avanza.

XX
 C A P ÍT U L O \

EL CONTEXTO DE LA REFORMA

I- El marco histórico
.
A La universidad en la historia de Bolivia
1. La educación superior en el siglo XIX
La historia de la Universidad boliviana se inició con la fundación en 1664 de
la Universidad Mayor, Real y Pontificia de San Francisco Xavier de Chuquisaca.
La Universidad colonial de Sucre, cuya comunidad académica tuvo, por otra
parte, una participación muy destacada en la génesis del ideal indepen-
dentista1, fue la ú nica institución boliviana de educación superior hasta la
constitución $$ la Rep ública, Inmediatamente después de la consecución de
la independencia se inició un segundo ciclo de desarrollo institucional, con la
fundación durante la primera d écada de vida republicana de la Universidad
Mayor de San Andrés de La Paz, en 1830, y de la Universidad de San Simón
en Cochabamba dos a ños despu és. A lo largo del siglo xix, estas casas
superiores de estudios de Sucre, La Paz y Cochabamba monopolizaron la
actividad acadé mica de la Repú blica, y fueron la base de los programas
educativos que ensayaron los gobiernos. Así, el decreto orgá nico de las
universidades, elaborado por Tomás Frías y promulgado por el presidente
Ballivián en 1845, que se mantuvo vigente hasta 1908, dividió el territorio de
la República en tres distritos universitarios y encargó a las tres instituciones
universitarias existentes "de la Dirección e inspección de la Enseñanza General
del país"2. El planteamiento, reproducido en el decreto del 15 de enero de
1874, partía de "la existencia de una Universidad única, la Boliviana, de la
que las múltiples universidades existentes no serían más que sus distritos"3.
Aquellas tres universidades tenían, por supuesto, un bajísimo nivel de
diferenciación institucional, y una proporción abrumadora de los alumnos se
concentraba en las carreras de derecho y medicina. En cuanto a la relación de
la universidad con su entorno social, cabe recordar que aquélla reunía entonces
a un grupo muy reducido de estudiantes, procedentes de círculos elitistas.
En Bolivia, al igual que en el conjunto de América Latina o en la gran mayoría

1. A. Via-Reque e I . Cossio, Autonomía y cogobiemo en la crisis de la Universidad Boliviana, La Paz: CEUB,

1989, p. 13.
2. Ibfd , p. 16.
.
3. Guillermo Lora, citado en V ía-Reque y Cossio, Autonomía... ob. c¡t. pp. 17-18.
(

1
 ICA DE BOLIVIA
LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBL

de los países de Europa hasta bien entrado el siglo xx, "la educaci
ón superior
a formar la é lite dirigente,
era concebida en términos de agencia4 destinada ñ as
fundamentalmente la élite política . Y alreded
" or de aquella s peque
masa
instituciones de élite la inmensa mayoíra de la poblac ió n, en particu lar la
ismo y la
campesina, se encontraba radicalmente excluida del alfabet
escolarización .
5

Finalmente, a lo largo del siglo xix las relaciones del Estado

con la
o grado de interve ncionis mo.
universidad estuvieron marcadas por un elevad
Educac ió n ejerci ó , por
Desde mediados de siglo, en efecto, el ministr o de
derecho, como funcionario titular de la univers idad con el cargo de super -
intendente, con amplias prerrogativas sobre las univers idades .

2 . La reforma universitaria
llo
En los años del cambio de siglo tuvo lugar un nuevo ciclo de desarro
ó con la etapa de mayor estabil idad del orden
institucional, que coincid i
oligárquico, marcada por la hegemonía del partido liberal . Se crearo
6 n entonces
tres nuevos distritos universitarios en el país: los de Santa Cruz (1879
1911), -
Potosí (1892) y Oruro (1892).
ia
Pero a finales de la década de los años 20, el cambio de la tendenc
o y las
econ ó mica (el inicio del declive secular de los precios del esta ñ )
reivindicaciones de la incipie nte "clase media " surgida al ampar o de la
,
expansión de la gran minería y el crecimiento del aparato estatal propici
aron
pugna s intraeli tistas, y las aguas del estanqu e
la emergencia de nuevas
nte a
universitario comenzaron a agitarse. En aquellos años llegó finalme
iniciado en
Bolivia, en efecto, la onda expansiva del movimiento estudiantil
,
Córdoba en 1918, que se concretó en las consignas autonomistas partidpativas
ncione s Nacion ales Univer sitarias de 1928 y 19297.
i y nacionalistas de las Conve
do
El dinamismo del movimiento estudiantil impulsó al presidente Hernan
de 1930. Y
Siles a crear una comisión para el estudio de la reforma en enero
a , el
pocos meses después, tras el golpe de Estado de junio de aquel mismo ño
r

ón superior en América Latina y el

4. J C Tedesco, Tendencias y perspectivas en el desarrollo de educaci
la
. .
Caribe, París: UNESCO , 1983, p .
12.
republicano fue siempre un ente ajeno y
5. Para las grandes mayorías que habitaban el campo el Estado .
ia subversiv a , Buenos Aires : CLACSO, 1985, p 17) describió así aquella
abstracto. Ramiro Velasco La( democrac
El dominio territorial del Estado no se expresaba en un intento de
situación de alienación y abandono: «
por sus murallas interiores y sus
¡; . .
integración Todo conducía a la dispersión Geogr á ficamente , el pa í s, dividido
étnicas incomunicadas y de grandes
grandes espacios vacíos, no podía superar el aislamiento de realidades .
s y abandonadas a su suerte»
porciones territoriales cuanto más alejadas del enclave minero más deprimida
.
6. En los trabajos de H Klein (Orígenes de la revolución nacional boliviana La crisis
. de la generación del
mba: CERES 1989) se
Chaco, La Paz: Juventud, 1987) y J. M Malloy ( La revolución inconclusa, Cochaba
.
la democracia oligárquica
encuentran seguramente las mejores descripciones disponibles de la dinámica de
boliviana.
.
7 Los documentos emanados de aquellos dos eventos están recogidos en CEUB/Universidad Mayor de San
-
Andrés, Convenciones Nacionales Universitarias 1928 1929, La Paz, 1982 .

2
 EL CONTEXTO DE LA REFORMA

gobierno de Carlos Blanco Galindo aprobó el Nuevo Estatuto de la Educación

Pública e introdujo, previa aprobación en referé ndum en enero de 1931, una
reforma del texto constitucional para incluir en él la autonomía universitaria .
La autonomía se había convertido en la reivindicación central del movi-
miento reformista, y su consolidación legal fue la principal (si no la ú nica)
consecuencia práctica de las convenciones estudiantiles. Así, en julio de 1936,
un lustro después de la consagración constitucional del principio, la Junta
militar presidida por el coronel David Toro aprobó unos decretos supremos
destinados a completar el proceso, "haciendo realidad" la autonomía econó-
mica de las universidades, que en adelante recaudarían un porcentaje de las
rentas departamentales y municipales. Mientras tanto, en la posguerra del
Chaco se reabrieron las casas superiores de Oruro (1937),Santa Cruz (1938) y
se fundó la Universidad de Tarija (1946).
Pero es necesario señalar que en paralelo al nuevo proceso de desarrollo
institucional y a la consolidaci ón de la recién conquistada autonom ía
comenzaron a desarrollarse de inmediato y de un modo recurrente esfuerzos
para promover la integración universitaria nacional. El más importante de
ellos durante este período fue sin duda la convocatoria del Primer Congreso
Nacional de Universidades Bolivianas, que se reunió finalmente en Sucre en
octubre de 1941 y aprobó condicionalmente un Estatuto Orgánico en el que
«se concibe a la Universidad Boliviana como una sola entidad que se manifiesta
por medio de las Universidades de la República»8.
Sin embargo, es importante anotar que desde el principio se enfrentaron
abiertamente dos concepciones radicalmente opuestas de la autonomía, que
la entendían respectivamente como atributo de la Universidad Boliviana en
su integridad y frente al Estado, y como privilegio de cada institución
universitaria. Y que fue esta segunda interpretación, respaldada por intereses
corporativos muy arraigados, y en gran medida por la propia ideología liberal,
la que en los hechos terminó imponiéndose y abortando el movimiento inte-
grador que se había manifestado en el Congreso de 1941.

La revoluci ón nacional
La revolución de abril de 1952, que liquid ó el viejo orden oligárquico e inició
abruptamente un ciclo radicalmente nuevo en la historia contemporánea de
Bolivia, no terminaría siendo, parad ó jicamente, un "momento constitutivo"9
fundamental para su sistema universitario.

. . .
8. Via-Reque y Cossío, Autonomía .,, ob cit r p. 32.
9. René Zavaleta, el más conspicuo pensador social boliviano, acuñó la expresión "momento constitutivo" para
describir el momento histórico en el que «las cosas comienzan a ser lo que son» ( Lo nacional-popular en
. .
Bolivia, México: Siglo XXI, 1986, p 180) Para Zavaleta, la revolución de 1952 fue un momento constitutivo
"complementario” en la historia de Bolivia, superpuesto a los dos grandes momentos constitutivos originales -la
domesticación del hábitat andino y la Colonia-, que impuso una impronta duradera en la trayectoria posterior

3
 LA REFORMA D E LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

Desde luego, los acontecimientos de abril revitalizaron al movimiento c

estudiantil, y su lucha por impulsar la «segunda fase popular y Revolucionaria c
de la Reforma Universitaria» tendría (con el establecimiento del cogobierno
paritario) un impacto muy profundo y duradero en las estructuras de gobierno t
interno de las casas superiores de estudios. Pero es igualmente cierto que ni i
el nuevo Estado ni los propios actores universitarios consiguieron producir i
cambios fundamentales en sus relaciones mutuas para superar los aspectos
más negativos de la herencia del primer movimiento reformista, y en particular
la desconexión entre las distintas universidades y entre todas ellas y el
conjunto del sistema educativo. 1
El gobierno del MNR creó una Comisión para la Reforma de la educación i
pública que, en lo referente a la universidad, insistió en la necesidad de romper
su aislamiento. Recordó también que su régimen autónomo estaba limitado <
por el precepto constitucional referido a la tuición estatal sobre el sistema <
educativo en todos sus grados, y recomendó el establecimiento de un Con- ]
greso de Rectores y un Comité o Secretariado Universitario permanente como
organismos de coordinación y planificación. La recién creada Central Obrera
Boliviana fue mucho más lejos en su asalto a la situación establecida, dado
que en su programa de principios, aprobado en 1954, proponía nada menos
que «la centralización en manos del Estado de los sistemas y planes de
enseñanza de las Universidades, y., la dictación del Estatuto único de la
Universidad Boliviana»10.
En el marco de desorden y violencia política caracter ístico de la coyuntura
revolucionaria, varias universidades fueron ocupadas por milicias armadas,
que intentaron imponer por la fuerza la Revolución Universitaria propugnada
por un sector del estudiantado y por los nuevos actores del sistema político.
Sin embargo, la resistencia de los estudiantes y académicos autonomistas
frente a la intervención terminó conduciendo a un compromiso que equivalió
a la renuncia del MNR y la COB a promover cualquier cambio de calado en las
relaciones entre la sociedad, la universidad y el Estado. La autonomía de las
casas superiores de estudios, en efecto, fue plenamente restablecida, y no se
creó ninguna institución central para dirigir y coordinar su funcionamiento.
Hubo sin embargo transformaciones importantes. En primer lugar, se
abolieron los exá menes de ingreso para, en la línea del discurso de la
revolución de abril, "democratizar " el acceso a la educació n superior. Pero
ante todo, los acuerdos que pusieron fin a las intervenciones recogieron la
que sin duda fue, más allá de los llamamientos a «revisar el régimen autónomo

(Continuación nota 9)
del país al menos en dos sentidos: en primer lugar, en tanto que generó una matriz de relaciones (“matriz de
per
1952”) entre el Estado y los agentes sociales cuya herencia definirá la dinámica política del país por un íodo
de tiempo muy prolongado; en segundo lugar, porque la crisis revolucionaria fue un hito fundamental en el
proceso de formación del acervo de experiencias de los actores sociales y políticos, marcando profundamente
''
su memoria histórica.
10. M. Baptista, Revolución y Universidad en Bolivia, La Paz: Juventud, 1956, p. 105.

4
l\
EL CONTEXTO DE LA REFORMA

de la Universidad Boliviana para que cumpla una fundón sotial», la demanda

central de los estudiantes revolucionarios: el cogobierno.
Desde 1955, en efecto, todas las universidades públicas de Bolivia man -
tendrán aquella peculiar estructura de autoridad que otorga a los estudiantes
un poder institutional sin paralelo en ningún otro sistema universitario de
importancia: el cogobierno Paritario docente-estudiantil.

4. Los añ os sesenta
En los años 60, cointidiendo con el primer crecimiento significativo de la
matrícula universitaria (que pasó de 5.000 estudiantes en 1950 a 11.000 en
1966) se fue extendiendo un profundo malestar entre gran parte de los
estudiantes, que generaron una visión credentemente crítica de la situación
de las casas superiores de estudios. Sus preocupadones se centraban, segú n
parece desprenderse del "Manifiesto" estudiantil de Cochabamba, en la
disodadón entre las casas superiores de estudios y la sociedad, en la inerda
burocrática que atenazaba a las instituciones, en el défitit de investigatión
científica, y en la ausencia, «realmente alarmante», de planificació11n del
crecimiento y de criterios rationales para la utilizadón de los recursos .
Ciertamente, deseaban promover una educación universitaria relevante
para el desarrollo económico nacional, modernizando sus institutiones. De
ahí, por ejemplo, su é nfasis en la investigación. Pero las declarationes de los
estudiantes revelan también su malestar por el crecimiento inorgánico de las
universidades, que en verdad había sido una preocupadón constante de todos
los actores interesados en la education superior casi desde el establecimiento
mismo de la autonomía12. Y a mediados de los años 60, ese malestar de larga
data con los derroteros que estaba siguiendo el desarrollo de la autonomía
universitaria encontró un nuevo aval teórico y argumentos m ás sólidos en
los trabajos de la CEPAL, con su énfasis en la planificación, en la necesidad de
crear sistemas de educación superior que pudiesen ser planificados en
conjunto y coordinados entre sus partes .
13

Pero las preocupadones estrictamente "modernizantes" se cruzaron desde

el prindpio y fueron ahogadas progresivamente por una tortísima "poli-
tización" de las universidades14. Las reivindicadones políticas de los movi-
mientos de los años 60, que se habían hecho ya presentes en los planteamientos

.
1 1 Manifiesto Revolucionario de los Estudiantes de San Simón, 23 de julio, 1966 .
12. Ya en la IV Convención de Estudiantes, celebrada en 1938, habían abundado lecturas fuertemente críticas
sobre un desarrollo autonómico que estaba llevando a las universidades a comportarse «como si fueran
. .
Universidades enemigas o extranjeras» ( Vía-Reque y Cossio, Autonomíaob cit , p 28), o «como si se
.
tratara de Universidades ubicadas en paí ses distanciados por la raza, el idioma y la cultura» [ ibfd , p. 29)
13 Véase, por ejemplo, CEPAL, Educación, recursos humanos y desarrollo en América Latina, Nueva York:
.
Naciones Unidas, 1968
.
14. Sobre la crisis de la universidad liberal, véase H Taborga, Mito y realidad de la Universidad Boliviana, Los
Amigos del Libro, Cochabamba, 1970.

5
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

sobre la superación del cogobierno en alguna forma de "poder estudiantil",

alcanzaron, en efecto, un predominio abrumador al final de la década, en los E
intensos y agitados años de los gobiernos de Ovando y Torres que culminaron té
con el breve experimento de la Asamblea Popular. Y aquel proceso de "i
"politización" desembocó, como es sabido, en la definición de la universidad te
como «un centro de pensamiento revolucionario» en el IH Congreso Nacional P
de Universidades, celebrado en 1969, y en la decisión, adoptada dos años
después en el seno del IV Congreso, de reestructurar las casas superiores de P
d
estudios «en función de las necesidades y aspiraciones de la clase obrera y de n
todo el pueblo boliviano, reconociendo la hegemonía ideológica y política ti
del proletariado en la conducción de la Universidad»15.
De este modo, si bien es cierto que las reivindicaciones políticas se
mezclaron constantemente con el interés de los estudiantes por los déficit
g
académicos de la universidad y por el deterioro de sus perspectivas laborales, B
no lo es menos que la vertiente acadé mica estuvo siempre subordinada a las e:
opciones políticas. Así, en la fuerte resistencia estudiantil a la apertura en
a
1966 de la primera universidad privada de Bolivia (la Universidad Católica) d
predominó sin duda la oposición ideológica al sector privado, por mucho e
que también estuviese presente la preocupación más mundana por la entrada n
de nuevos competidores en el mercado de trabajo. Pero conviene retener
que incluso en los momentos de más intensa agitación política los actores de c:
las "revoluciones universitarias" de los añ os 60 continuaron insistiendo en la E
mala calidad de la educación, en «la deficiencia en la investigación científica», u
y en la necesidad de racionalizar la organización de la Universidad Boliviana d
para superar «la desconexión de las Universidades entre sí16» y «la falta de o
coordinación de las Universidades con el sistema educativo» .
Como resultado de aquellas inquietudes, en dos Congresos Nacionales de P
Universidades (III y IV) se decidi ó la creación de una Asociaci ón de E
Universidades Bolivianas (AUB), que debía actuar como órgano de coor - o
dinación, planeamiento y desarrollo del sistema, y de un Secretariado Eje - V
cutivo de la Universidad Boliviana (SEUB), compuesto por tres miembros y u
encargado de reestructurar las universidades «en función de las necesidades a
y aspiraciones de la clase obrera y de todo el pueblo boliviano» . Sin embargo,
17
F
en aquel contexto de politización extrema, en el que se exigía que la reforma n
institucional expresase ante todo «la hegemonía ideológica y política del a
proletariado en la conducción de la Universidad», resultaba prácticamente e
irrelevante que el discurso universitario abordara la problemá tica académica b
y administrativa derivada del "aislamiento" y la progresiva "feudalización" Í3
del archipiélago de universidades autónomas.

... .
15. Vía-Reque y Cossfo, Autonomía , ob. cit , pp. 52 y 56. Véase asimismo Jorge Komadina, La reforma
1
.
universitaria, proceso y estructura, en Runayay;Cochabamba, UMSS, 1992
. ... .
16 Ill Congreso Nacional de Universidades, en Vía-Reque y Cossfo, Autonomía , ob. cit., p. 53
s
. - .. .
17 Vía Reque y Cossio, Autonomía . , ob. cit , p. 56. 1

--
S*.
 EL CONTEXTO DE LA REFORMA

5 . El gobierno de Banzer
En agosto de 1971, un golpe militar apoyado por las fuerzas "de orden" puso
término al breve experimento populista de Torres, y abortó los procesos de la
"revolución universitaria" en curso. Las universidades públicas, que habían
tenido una participación muy destacada en las actividades de la Asamblea
Popular, y que se habían convertido a los ojos de la derecha en una expresión
particularmente perversa de las tendencias "anárquicas" que impedían el
desarrollo de la sociedad boliviana, fueron intervenidas de inmediato por las
nuevas élites políticas del Estado, que deseaban someterlas a una reestruc-
turación profunda.
Por desgracia, no hemos encontrado trabajo alguno dedicado al análisis
global y sistemá tico de la controvertida reforma que ensayó el gobierno de
Banzer (1971-1978); una reforma que ha sido descrita recientemente como un
esfuerzo por crear un sistema universitario unificado y capaz de «lograr una
administración racional, una mayor eficiencia interna, afrontar el problema
de la equidad al establecer matrículas diferenciadas», y alterar las relaciones
entre las casas superiores de estudios y la sociedad, «con indicios de mayor
rendición de cuentas»18.
Sus principales innovaciones institucionales fueron, en cualquier caso, la
creación de un nuevo organismo coordinador, el Consejo Nacional de
Educación Superior (CNES), y la aprobación de una Ley Universitaria que
incluía un cambio fundamental en materia de organización acad é mica,
dise ñ ando una nueva estructura departamental que debían adoptar
obligatoriamente todas las universidades.
Pero lo cierto es que la resistencia interna de la comunidad académica
paralizó casi por completo la aplicación efectiva de las medidas de reforma.
En concreto, el nuevo organismo coordinador tuvo que enfrentar una
oposición cerrada «por su origen oficial», pese a que «su necesidad histórica»19
venía siendo reconocida desde mucho tiempo atrás por todos los actores
interesados en la reforma universitaria, que aspiraron siempre a superar el
aislamiento y la desconexión de las instituciones. Por lo tanto, y con inde-
pendencia de la importancia que pueda darse a sus logros parciales (moder -
nización de los sistemas de estadística, desarrollo de actividades de extensión),
aquel ensayo de reforma estructural, que en verdad es hasta hoy el único
emprendido por el Estado de la historia contemporánea de la universidad
boliviana, estuvo radicalmente limitado desde el principio por el rechazo
frontal de la comunidad universitaria.

18. M. Contreras, "La evolución de las políticas universitarias en Bolivia", en H. Grebe (comp.), Educación
.
superior: contribuciones ai debate, La Paz: Milenio, 1996, p 17.
19. M. Rolón Anaya, La crisis universitaria, Oruro: Editorial Universitaria, 1975, p. 59.

7
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

Por supuesto, aquella fuerte resistencia interna a los cambios no se derivó

sólo, como afirman los defensores del proceso20, del "sectarismo" político o
corporativo y de la "desinformación" de la comunidad académica, sino
también, y fundamentalmente, de su contenido abiertamente autoritario. Pero
el progreso de la reforma se vio limitado tambié n por la propia debilidad del
gobierno dictatorial, que fue incapaz de hacer efectivos los cambios pro -
yectados. Y es que la política universitaria del gobierno de Banzer no podía
ser una excepción al fracaso general del régimen en su propósito de construir
un nuevo entramado institucional capaz de garantizar el orden político y
sostener su proyecto desarroüista21. Resultaba evidente, en efecto, que las
instituciones del sistema universitario diseñado por el régimen autoritario, al
igual que todas las estructuras del "nuevo orden", estaban condenadas a
disolverse como un azucarillo ante la menor señal de apertura política.

6 . La transició n pol ítica y el gobierno de la UDP

Así, la Ley Universitaria de la dictadura fue derogada inmediatamente después
de las primeras elecciones de la transición, celebradas en julio de 1978, y en
diciembre de aquel mismo año el V Congreso Nacional de Universidades
cercenó de raíz todo el entramado institucional de la universidad banzerista.
En el marco de la autonomía recuperada, el V Congreso aprobó la creación
de una nueva institución, el Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana
(CEUB), destinado a reemplazar al CNES y actuar en adelante
como su organismo central, encargado de representar a las Universidades
autónomas, de coordinar, programar y relacionar las actividades académicas,
administrativas y financieras de la Educación Superior22.
Con ello, en el contexto de una lucha democrá tica que favorecía la unidad
de las fuerzas políticas que operaban en el seno de la universidad, parecían
sentarse finalmente las bases para la tantas veces deseada articulación del
conjunto de las universidades pú blicas autónomas en un "sistema". En
paralelo, la comunidad universitaria decidió iniciar su propio proceso de
reforma acad é mica, y durante los meses siguientes se convocaron varias
reuniones sectoriales de facultades para definir los objetivos de las carreras y
los contenidos curriculares.
Sin embargo, con el golpe de Estado de García Meza (agosto de 1980) se
impuso muy pronto un violento paréntesis a las nuevas iniciativas de la univer -
sidad autónoma. Tras la intervención golpista, que incluyó el nombramiento

2 0. Véase Rolón Anaya, La crisis..., ob. cit., y J. Siles Salinas,La Universidady el bien común, La Paz:UMSA, 1972.
21. En este punto es necesario recordar la distancia real que separa al débil régimen de Banzer, enormemente
dependiente del poder personal del general, del resto de (os «nuevos autoritarismos »» latinoamericanos. Véanse
-
J. M. Malloy y E. Gamarra, Revolution and Reaction: Bolivia, 1964 1985, New Brunswick: Transaction Books,
1988, cap. 3.
22. V Congreso Nacional de Universidades. Acta de Constitución del CEUB, pp. 15-16.

8
 11

EL CONTEXTO DE LA REFORMA

de rectores militares y la persecución y expulsión de docentes, se creó un

nuevo organismo suprauniversitario, el Consejo Nacional de la Universidad
Boliviana (CONUB). Pero si el ensayo reformista de Banzer fracasó en gran
medida por la debilidad del régimen, el aislamiento absoluto del gobierno de
i García Meza garantizaba desde el principio que el nuevo organismo no pasaría
de ser un cascarón vacío.
La experiencia excepcionalmente traumá tica de la "narcodictadura" de
García Meza no tardó mucho en convencer a todos de que la descomposición
i interna de la institución armada había convertido a los militares en un actor
impredecible, de modo que la reconstrucción de una autoridad central capaz
de establecer un horizonte mínimo de certidumbre sólo podría alcanzarse
con la instalación de un régimen constitucional. Pero si después de los más
de dos años de bloqueo mutuo y ensayos agónicos que siguieron a la retirada
A
de Banzer del gobierno, la vesania y la conducta anárquica de García Meza
eliminaron finalmente la salida militar de la agenda de la derecha (que terminó
aceptando la investidura de Siles Zuazo y el gobierno de su coalición de centro-
izquierda), el debate sobre el contenido de la nueva democracia boliviana
permanecía en cambio radicalmente abierto. Y en el contexto de la crisis
económica que azotaba al país (sin duda la más profunda de su historia
contemporánea) las pugnas distributivas agravaron de inmediato las divi -
siones del "campo popular" y generaron los violentos conflictos en el seno
de la izquierda que precipitaron la disolución de laUDB hundiendo de paso a
Bolivia en el abismo de la hiperinflación.
;
Así, cuando las universidades volvieron a reunirse en su VI Congreso, el
contexto político había sufrido cambios radicales. Y aunque en aquella reunión,
celebrada en Tarija en julio de 1984, se aprobó finalmente el Estatuto Orgánico
de la Universidad Boliviana, la disolución del bloque democrático y popular
i
propició que las sesiones se consumieran en un agrio debate sobre la extensión
[ y el significado del cogobierno, o que las universidades terminaran optando
L
por recortar las atribuciones del recién creado CEUB. Aquellos violentos debates
políticos no ofrecían desde luego el entorno m ás adecuado para desplegar el
3
esfuerzo integrador apuntado al inicio de la transición. Y las iniciativas de
reforma acad émica, propugnadas por el V Congreso y apenas esbozadas ahora
en la propuesta del nuevo modelo acad émico, estaban igualmente condenadas
e a pasar desapercibidas.
-
í
o B. Desarrollos recientes
1. Consolidación democrática y ajuste económico
2.
ite
se
Los años del gobierno de Siles Zuazo no fueron la primera ocasión en la
es, trayectoria histórica boliviana en que la apertura del sistema político a la
participación de los actores sociales, dentro de un contexto de escasez de
recursos y acumulación de demandas insatisfechas, provocaba una frustración

9
 m
LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

de las expectativas sociales y una escalada de los conflictos, desembocando 4.

en una situación hobbesiana que parecía empujar inevitablemente el péndulo §
hacia la solución autoritaria23. Sin embargo, a mediados de 1985 confluyeron
elementos nuevos que propiciaron que la apertura política culminara en un
resultado inédito en la historia contemporánea de Bolivia: las élites del Estado,
en efecto, tuvieron la oportunidad de hacer efectivas las reglas formales del
nuevo juego político, instaurando, por primera vez desde el colapso del orden $
oligárquico, una democracia gobernante.
Sin duda, la Nueva Política Económica del gobierno de Paz Estensoro, el
programa de ajuste ortodoxo y reforma estructural publicado el 29 de agosto
de 1985 (que se presentó explícitamente como un «plan político», destinado,
en palabras de uno de los principales responsables de su formulación, a
«restablecer la autoridad del Estado sobre la sociedad» ) cumplió con creces
24

sus objetivos de corto plazo. Tras emprender una estrategia de confrontación

frontal con los actores sociales organizados, y derrotar la oposición de un
movimiento obrero muy debilitado por la progresión de la crisis económica y
por una pérdida de legitimidad sin precedentes, el gobierno delMNR, en efecto,
construyó un horizonte de certidumbre radicalmente nuevo para todos los
agentes sociales y logró estabilizar de inmediato la economía.
A partir de ese éxito inicial, las condiciones enormemente exigentes que
impusieron los organismos financieros internacionales para la reanudación y
la continuidad del finandamiento externo sometieron al país a un rígido marco
de plazos y restricciones presupuestarias. Y el Ejecutivo alcanzó entonces
una enorme autonomía, dado que estaba "atado" a una escrupulosa super-
visión externa de la política económica, que le acorazaba frente a cualquier
posible alianza entre segmentos de las élites políticas y grupos de interés y le
convertía en una máquina insensible a las presiones de la sociedad civil y a
sus exigendas de finandamiento. Bolivia había ingresado definitivamente en
la senda del ajuste.
En este marco, nuevo para todos, y pese a que se ha sostenido que las
universidades públicas continuaron redbiendo en los peores añ os del ajuste
un trato muy "benevolente" en comparadón con otros sectores25, o que desde
1985 los gobiernos "neoliberales" bolivianos no hideron frente a ellas sino
«repetir cansinamente las prácticas permisivas del populismo» , lo derto es
26

que aquéllas tuvieron que toparse también necesariamente con una «seria y
sistemática no atención de sus necesidades presupuestarias»27 Se inidó, en .
2 3 P o r e l contrario, en el período 1970-71, durante el breve mandato del general Torres, se produjo una
.
configuración muy parecida, y otro tanto podría decirse de los desarrollos que culminaron con el enfrentamiento
abierto entre los gobiernos movimientistas y los sindicatos mineros a partir de 1956.
. .
24 G Sánchez de Lozada, “La nueva política económica”, Foro Económico 5, La Paz: ILDIS, 1985, p. 6.
25. M. Contreras, «La evolución de las políticas universitarias en Bolivia», en H. Grebe (comp.), Educación
superior contribuciones al debate, 95-121, La Paz: Milenio, 1996, p. 108.
.
26 G. Rodríguez, “Políticas públicas y modernización de la Universidad Boliviana”, en H Grebe (comp.),
.
.. . .
Educación superior. , ob. cit , p 136.
... .
27. Vía-Reque y Cossio, Autonomía , ob. cit , p. 62.

10
 EL CONTEXTO DE LA REFORMA

cualquier caso, un per íodo en el que la acuciante problemá tica financiera

opacó cualquier otra consideración sobre el futuro de las universidades
públicas. Y conviene tener presente a este respecto que las restricciones presu-
puestarias coincidieron con un período de fuerte crecimiento de la matrícula
universitaria, que pasó de 45.000 en 1978 a 102.000 en 1990.
Del lado del gobierno de Paz Estensoro (1985-1989), enfrentado a
prioridades que parecían más urgentes, las iniciativas políticas hacia la
universidad pública se limitaron en la práctica a contener el crecimiento de
las subvenciones. En los años del gobierno del Acuerdo Patriótico, bajo la
presidencia de Paz Zamora (1989-1993), no dejó de crecer la preocupación
por el abultado volumen de las transferencias del Tesoro General de la Nación
(TGN) al Sistema Universitario Público; pero a esto se añadió también, y cada
vez más, la desconfianza (m á s intuitiva que empíricamente comprobada)
respecto a la eficiencia, eficacia y pertinencia de las universidades estatales.
Esta situación indujo a los actores gubernamentales a imaginar una fórmula
de negociación presupuestaria que, frenando la escalada del crecimiento en
las asignaciones fiscales, condujera a la vez a las universidades públicas a
mejorar su desempeño acadé mico. La Unidad de Análisis de Políticas Sociales
(UDAPSO) dependiente del entonces Ministerio de Desarrollo Humano fue
encargada así de diseñar una estrategia de acdón cuya importancia, más allá de
los resultados inmediatos (que consideraremos luego), estriba en que por primera
vez un gobierno boliviano democráticamente electo bosquejaba una política de
mejoramiento de la calidad de la educación superior y preparaba además un
ambiente técnico, y no meramente político, para la negociación presupuestaria.
El hecho es que UDAPSO propuso a las universidades la firma de "contratos
de racionalización" a cambio de un plus monetario, adicional al aporte
gubernamental "normal". Los contratos, que fueron suscritos por todas las
universidades del Sistema Público, incorporaban su compromiso de introducir
diversas medidas internas administrativas y académicas para buscar el "uso
óptimo de los recursos y el mejoramiento de los niveles de eficiencia". A la
postre se vería, sin embargo, que los instrumentos técnicos elegidos por el
Gobierno no acompañaron adecuadamente este primer paso. Es dudoso que
los contratos contribuyeran finalmente a mejorar la calidad educativa, pues
no se establecieron anticipadamente prioridades y no hubo un adecuado
control posterior de su uso y, al parecer, la mayor parte de los fondos
adicionales fueron destinados al crecimiento de la planta burocrática y al
incremento de sueldos del personal docente y administrativo.
Por lo que se refiere a las iniciativas de las casas superiores de estudios,
i basta con recordar que en un período de cinco años «casi el total de las
reuniones de Universidades (32 de 34) fueron convocadas para tratar el
problema económico-financiero de la Universidad Boliviana»28. Es indudable,

28. Ibíd , p. 62.

11
 OLIVIA
LA REFORMA DE LA U N I V ER S I D A D PÚBLI CA DE B

en efecto, que este nuevo marco de restricciones financieras tuvo consecuen-

%
y
cias profundamente negativas sobre los proyectos de cambio acadé mico
e
integración de las universidades públicas iniciados en el período democr á tico.
Y es que si los desaf íos del nuevo entorno econ ó mico contribu yeron a que
se dedicase «poco tiempo y energía» a la reforma académica , la pugna por la
29

distribución de los fondos pú blicos tendió también a disolver la precaria

unidad del "sistema" universitario, que en los últimos años había incorporado
además a dos nuevas instituciones: las universidades de Siglo XX en Llallagua
(Potosí) y Amazónica del Pando. Los conflictos distributivos comenzaron de
inmediato a provocar «largas y profundas luchas, discusiones y no sólo
amenazas sino abandonos de algunas Universidades del Sistema», reforzando
de paso «la concepción feudal de la autonomía» y debilitan do el esfuerzo
30.
integrador encarnado en la reciente constitución del CEUB

2. El desarrollo del subsector universitario privado

de 1985 contenía un
Junto a los ajustes de corto plazo, el D.S. 21060",de agostoadas a liberalizar los
paquete de medidas de "reforma estructural encamin
mercados de divisas, de bienes y trabajo, y a reducir el peso del sector estatal
en la economía. Dentro de este marco desregulador, que pergeñaba un modelo
de crecimiento inducido por el mercado, los gobiernos bolivianos comenzaron
a promover el desarrollo de un pujante subsector universitario privado.
Así, desde hace una década se ha iniciado un nuevo ciclo creación de
instituciones que «ha complejizado y diversificado horizontal y verticalmente
el Sistema Universitario»31. El espectacular crecimiento del sector privado a
o
partir de los primeros años 90 ha introducido, en efecto, un cambio cualitativ
fundamental en la dinámica de una educación universit aria que hasta hace
muy poco se caracterizaba por un predominio absoluto del subsector público.
Si en 1985 Bolivia era en el contexto latinoamericano, junto a Cuba o Uruguay
,
uno de los pocos países con una presencia realmente marginal de la
universidad privada, sólo diez años más tarde, en 1995, aproximadamente
uno de cada cinco estudiantes universitarios estaban matriculados ya en
alguna de las muchas instituciones privadas que acaban de crearse y estaban
ampliando aceleradamente su oferta de carreras.
En un espacio muy breve de tiempo, por lo tanto, el pujante subsector
privado ha pasado «de ser amenaza latente a una posibilid ad de desaf ío real
32. Estas han reaccionado
al secular monopolio de las Universidades públicas »
,
frente a la nueva situación con desconfianza, cuando no con hostilidad abierta
señalando una situación de vacío legal que ha permitid o el funciona miento

.
29 Ibíd.t p. 66.
. - .
30 ibid, pp. 69 70
.. . . -
31. G Rodríguez, “Políticas públicas . ”, ob. cit , pp 125 126.
.
.
32 G. Rodríguez, “Las universidades privadas en Bolivia”, Estudios de Milenio 6, La Paz
.
, 1986, p. 27

12
 EL CONTEXTO DE LA REFORMA

de instituciones que no cumplen con los requisitos acad émicos mínimos , y

33

denunciando el crecimiento desordenado de las nuevas universidades como

el n úcleo de una estrategia gubernamental encaminada a "privatizar" la
educación superior, que tendría su otra cara en el estrangulamiento financiero
del sector público.
En cualquier caso, el nutrido grupo de universidades privadas que ha apa -
recido en la última década ha incorporado definitivamente nuevos elementos
al complejo entramado de relaciones entre las universidades autónomas y el
Estado, y entre aquéllas entre sí, que determinaba hasta entonces la peculiar
dinámica del "sistema" universitario boliviano. A finales de los años 90, y en
cualquier futuro previsible, no cabe concebir ya una reflexión sobre la
Universidad Boliviana que no incorpore en un lugar central el papel y las
¡
perspectivas de esa pléyade de instituciones privadas.
• > j i .'
3. Las nuevas iniciativas estatales frente a la educación superior
Enfrentadas a los cambios radicales que se estaban produciendo en su entorno,
las universidades públicas, reunidas en 1989 en su VII Congreso Nacional,
reconocieron que «una visión errónea de la autonomía llevó a un aislamiento
de la Universidad» y, consecuentemente, a una pérdida de relevancia . El
34

Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana, por su parte, aseguraba unos

añ os después, en un documento de propuestas para la reforma, que
«los efectos más graves de la crisis universitaria se caracterizan por la pérdida
de prestigio de las Universidades debido a una percepción negativa que se ha
producido de su importancia sociocultural y de su utilidad socioeconómica,
que ponen una interrogante generalizada sobre el valor social y cultural de
sus actividades».
Sin duda, junto a los epígrafes que revelan su reconocimiento de la profun-
didad de la crisis, el capítulo m ás relevante y sintomático de los documentos
del CEUB es, por lo novedoso de sus planteamientos, el que se refiere a la rela -
ción Universidad Estado. Se recogen allí con tono aprobatorio las recomenda-
-
ciones de José Joaquín Brunner, que «frente a los enfoques benevolentes o
interventores, plantea un enfoque evaluativo», en el que el Estado se haría
cargo de « promover la evaluación y autoevaluación de las acciones y
resultados obtenidos por las Universidades y de orientar desde la distancia».
Un cambio radical de perspectiva que
«implica superar las viejas retóricas, tanto de la Universidad comprometida
con la revolución, pero aislada de su medio y pobre en calidad y rendimiento,
35
como de la Universidad empresa eficiente, pero inequitativa y elitista» .

. . .
33 M Virreira y E. Llanos, Universidades privadas en Bolivia Estudio preliminar, La Paz: CEUB, 1996.
.
34. CEUB, Reforma universitaria (documento de discusión), La Paz, diciembre 1993, p 11 (énfasis nuestro).
.
35. CEUB, Documentos para la reforma universitaria, tomo III, La Paz, diciembre, 1993, p 11.

13
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DÉ BOLIVIA

Pero un año después de la publicación de los documentos del CEUB, el

gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada decidió imponer su propia versión
.
de aquel nuevo "enfoque evaluativo" Para sorpresa de muchos, la Ley 1565
de Reforma Educativa, aprobada por el Congreso en julio de 1994, incluyó,
en efecto, un capítulo sobre la educación superior que introducía la acre -
ditación obligatoria para las universidades públicas y privadas por intermedio
de un ente autónomo y especializado, el Consejo Nacional de Medición y
Acreditación de la Calidad Educativa (CONAMED). Intentando repetir un
método que había dado buenos resultados en otras instituciones, se pensó
poner al mando del CONAMED, para dotarle de legitimidad, a cinco "notables"
designados por el Parlamento Nacional. El artículo 54 de la Ley de Reforma
Educativa, por su parte, obligaba al Sistema Universitario Público, amparán-
dose en lo dispuesto por la Constitución Política del Estado, a presentar
anualmente un "Plan Nacional de Desarrollo", compatible con el Plan de
Desarrollo de la Rep ú blica, como condición para recibir recursos económicos i
adicionales a los propios de las universidades. La evaluación y certificación
del cumplimiento del plan quedaría a cargo del CONAMED.
Se trató, sin embargo, de una acción precipitada. No sólo porque, como
reconoce uno de sus principales avalistas, Bolivia carecía entonces de recursos
humanos capacitados en esa área36, sino, ante todo, porque no se había
realizado el menor esfuerzo previo por generar un consenso mínimo con las
propias universidades ni sobre la composición y atribuciones del nuevo ente
público, ni sobre los criterios que regirían y las consecuencias que se derivarían
de los procesos evaluativos, ni sobre el significado mismo del té rmino i
"acreditación".
La premura dejó como secuela imprecisiones y vacíos. Por ejemplo, la
redacción confusa y ambigua del artículo 54 no dejaba claramente establecida
la naturaleza del vínculo entre la Acreditación, el Plan Nacional Universitario
y la asignació n de recursos fiscales. Las universidades entendieron sin
embargo (lo que estaba tambié n en la base íntima del pensamiento
gubernamental) que, de no conseguir dictámenes favorables del CONAMED,
.
simplemente perderían el apoyo financiero gubernamental La ausencia de
un diálogo previo facilitó sin duda el que los actores universitarios interpre-
taran la Ley 1565 como un instrumento punitivo en manos discrecionales de i
f:
un organismo sesgado y "engendrado" por el Sistema Político y no, como :
•

r,
pretend ía y entend ía el Gobierno, un mecanismo técnico de mejoramiento
de su calidad educativa.
I
Pronto se vería, en ese marco, que existía una distancia significativa entre
contar con una ambiciosa disposición legal y disponer de una capacidad real
de materializarla. El Gobierno no encontró interlocutores internos en el siste-
ma universitario. Tampoco pudo explicar adecuadamente a la sociedad civil í
F
3 6. M. Contreras, “La evolución...", ob. cit. , p. 116.

14
 EL CONTEXTO DE LA REFORMA

sus propuestas y, menos aú n, encontrar canales de comunicación y formas

de participación para permitirle expresar sus intereses en la reforma.
Una vez aprobada la ley, se encargó a la recientemente creada "Unidad de
Apoyo a la Educación Superior " (UDAES), dependiente del Ministerio de
Desarrollo Humano, producir los medios y materiales técnicos para viabilizar
los artículos de la Ley 1565 referidos a la educación superior. Pero el proceso
de evaluación y acreditación institucional, sus procedimientos e instrumentos,
constituían una materia virtualmente desconocida en Bolivia. Ninguna
universidad, estatal o privada, la había practicado jamás. Tampoco existían
expertos nacionales. Se dedicó cerca de un a ño a formar, con apoyo de
consultores chilenos, mexicanos, argentinos y norteamericanos, un reducido
núcleo de funcionarios, y en producir un reglamento que hiciera operativos
los mencionados artículos. Faltaba, sin embargo, abordar la etapa m ás
compleja: definir, consensuar y aprobar los procedimientos, los criterios y los
indicadores de la evaluación y acreditación institucional. No se dio este paso.
Tampoco el reglamento fue promulgado oficialmente. A fines de marzo de
1996, UDAES fue suprimido, y los temas en los que trabajaba no fueron
retomados por ninguna otra sección del poder Ejecutivo.
Además, coincidiendo con el cambio del titular del Ministerio de Desarrollo
Humano, el gobierno emprendió un radical viraje que lo llevó al finalizar
1996 a proponer al Parlamento una modificación de los cuestionados artículos
(lo que subraya la debilidad institucional de su primera versión). Convencido
de las dificultades políticas y técnicas que entrañaba persistir en ellos, la nueva
redacción eximía a las universidades públicas del procedimiento obligatorio
de la Acreditación. Sustituía igualmente al CONAMED, un órgano colegiado y
autónomo, por una Superinténdenda Sectorial y unipersonal bajo tuidón del
poder Ejecutivo y con funciones de reguladón y de acreditación en el campo
de la educadón superior.
El cambio más importante se presentó,sin embargo, en la esfera económica.
El Gobierno estaba francamente alarmado por las proyecdones del crecimiento
histórico de los recursos entregados por las universidades públicas; los que,
de persistir la tendenda, se duplicarían en menos de un sexenio (1997-2002) .
Preocupado ahora más por el monto de la asignadón que por el uso eficiente
de la misma, a mediados de 1996 el Gobierno convendó a los rectores de que
\\
firmaran un acuerdo por el cual aceptaban un sistema que eliminaba las
tradicionales negodadones bilaterales. Éste, que fue incorporado como parte
de las modificadones a la Ley 1565, consistía en indexar en lo sucesivo los
recursos fiscales (base 1996) a las tasas de variación en el tipo de cambio del
dólar americano. De tal manera, en términos de la divisa norteamericana, las
universidades no tendrían de allí en adelante ni más ni menos. Para atender
nuevos requerimientos económicos se crearía un "Fondo de Mejoramiento
de la Calidad de la Educadón Superior", al cual solamente podrían acceder
i
las universidades incorporadas a los procedimientos de Acreditación esta-
bleados por la Superintendencia de Educadón Superior.

15
 LA REFORMA D E L A UNI VE R S I DAD PÚBLICA D E BOLIVIA

. El Parlamento nunca trató estas modificaciones, que fueron además recha -

zadas posteriormente por organismos superiores universitarios. Por otra parte,
es derto que el Ejecutivo tampoco las impulsó deddidamente. Induso en 1997,
un año electoral y por tanto de cautela, el Gobierno accedió (ignorando los
acuerdos ya alcanzados) a que las negodadones presupuestarias volvieran al
cauce anterior: benevolente, automático e incremental. Como corolario, el
tema universitario fue perdiendo fuerza dentro de la agenda de las políticas
públicas. En suma, a tres años de aprobada la Ley de Reforma Educativa se
han dado pocos pasos técnicos y políticos para ejecutar lo dispuesto en ella
en lo que tiene relación con la educadón superior.-

II. El marco estructural: los déficit del sistema educativo

.. . > '
;
A. La escolarización en Bolivia
... /, , , 1 . La cobertura de la educación superior
La matrícula universitaria boliviana alcanz ó en 1996 un total de 141.853
alumnos, de los cuales178.445 estaban inscritos en las universidades públicas
y 36.592 en las universidades privadas, incluyendo a la Universidad Católica
Boliviana37. Lamentablemente, no disponemos de cifras, siquiera aproximadas,
sobre la matrícula total de la educación superior no universitaria, aunque a
partir de informaciones verbales facilitadas por las autoridades del sector
podemos suponer que cobija a un total aproximado de 56.000 estudiantes,
irnos 40.000 en los distintos institutos técnicos superiores, y el resto en las
escuelas normales para la formación de maestros.
El cuadro 1.1 (elaborado sobre cifras de la UNESCO que sin duda se resienten
de las deficiencias de los sistemas estadísticos locales, en especial en lo que se
refiere a la educación superior no universitaria) muestra que la tasai bruta de
escolarización superior en Bolivia (cercana al 23%) se encuentra ligeramente
por debajó de la media regional. Por su parte, el cuadro 1.2 revela que la
escolarización superior en Bolivia se encuentra todavía enormemente alejada
de las cifras correspondientes a los países desarrollados.
Así, los datos muestran que la tan mentada "masificación" de las uni-
versidades en Bolivia no debe entenderse como un problema derivado de la
presencia en sus aulas de un n ú mero de alumnos muy elevado respecto a la
población total, sino fundamentalmente de una relación inadecuada entre la
matr ícula y los recursos de que disponen las universidades. Por supuesto, el
húmero de estudiantes universitarios dista mucho de ser insignificante, como
lo era sin duda hasta los añ os 70. Pero es un hecho que Bolivia está todavía
apenas superando el ecuador del proceso de extraordinario crecimiento de la

37. Ninguna cifra incluye a lá Escuela Militar de Ingeniería (EMi), cuya matrícula en 1996 ascendía a 1.156
estudiantes.

16
 EL CONTEXTO DE LA REFORMA

educación superior que ha acontecido en la inmensa mayoría de los países a

lo largo de las últimas cuatro d écadas.

CUADRO 1.1
ESCOLARIZACIÓN SUPERIOR EN AMÉ RICA LATINA. TASAS BRUTAS
Pa íses 1975 1980 1985 1991 1994/5
Argentina 27, 2 21 , 6 36 , 4 43,4 35,8
BOLIVIA 11.7 17,2 22,3 22, 6 22,8
Brasil 10,7 11,9 11.2 11.7 14, 4
Chile 16,2 13,2 15,9 23,3 26, 6
Colombia 8, 0 10,2 12,6 14 ,8 17,5
Ecuador 26, 9 36,5 33,1 20 ,1 19 ,7
Paraguay 7,0 8 ,5 8, 9 8 ,2 12,3
Perú 14 ,6 19, 4 24,3 39, 4 28,3
Uruguay 16 ,0 17,6 31 ,7 32,0 29,9
Venezuela 18 ,1 21,4 26,4 29,5 31 , 4 •

Medí a 15,6 17,7 22,3 24,5 23,8

Fuente: Anuario Estadístico (UNESCO, varios años) , y Carmen García Guadilla, Situación
30

y principales dinámicas de transformación de la educación superior en Am érica Latina ,

Caracas: CRSLAC, 1996 .

No cabe mantener, por lo tanto, que exista un "exceso" de población

universitaria en el país. Por el contrario, debería afirmarse que la Universidad
Boliviana no ha alcanzado todavía el estadio de institución "de masas", y que
se encuentra a lo sumo en una situación de sistema de élite expandido
( expanded elite system ) , característica de muchos países "en desarrollo".
El crecimiento, por lo demás, es inevitable bajo condiciones democráticas,
en la medida en que cursar estudios superiores es, como veremos, una
inversión muy rentable para los jóvenes, y en que el desarrollo económico y
la democratización social de los tiempos modernos va haciendo posible que
«un sinn ú mero de familias humildes pueda permitirse el que sus hijos
estudien a tiempo completo»39. Sólo los gobiernos autoritarios (en particular
los de corte soviético) han logrado contenerlo, y no cabe pensar en una solución
semejante para Bolivia. Pero aquí el crecimiento es además un resultado sin
duda deseable, porque el país tiene todavía mucho camino que recorrer en el
proceso de democratización social. Y la igualación progresiva de las
oportunidades de sus ciudadanos, que es una exigencia moral ineludible para
la acción política, conducirá necesariamente a un aumento continuado de la
matrícula en la educación superior.

38. Cuando no están disponibles los datos para los años considerados se incluyen cifras correspondientes al
año anterior o posterior.
.
39 E. Hobsbawm, Age of Extremes. The Short Twentieth Century, Londres: Michael Joseph, .1994; p 297. .

17
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

CUADRO 1.2
ESCOLARIZACÍÓN SUPERIOR EN 1993: BOLIVIA Y PAISES DESARROLLADOS
Estados Unidos 79,7
Noruega 54,5
Francia 49,7
Corea 48, 2
Holanda 47,1
España 44 ,1
Suecia 40, 1
Italia 37,3
Irlanda 36,4
Alemania 35,6
BOLIVIA 22 ,8*
(*) 1994. Fuente: C. García Guadilla, Situación y principales..., ob. clt .

Aunque no se dispone de una información precisa y sistemá tica, los datos

existentes parecen confirmar, en efecto, que los estudiantes de la universidad
proceden muy mayoritariamente de los estratos urbanos de ingresos medio
y medio alto, y que el grueso de la población popular está muy escasamente
representado en sus aulas. En la Universidad Mayor de San Andrés, de La
Paz, por ejemplo, el 17% de los titulados en el primer semestre de 1996
declararon ser hijos de "profesionales" (un estrato privilegiado que representa
escasamente al 1% de la población activa de los tres principales núcleos ur-
banos del país) y sólo un 3% afirmó serlo de "agricultores" y un 1% de
"obreros". En Cochabamba, la Encuesta de Hogares de fines de 1991, limitada
al á mbito urbano, reveló que el 60,8% de los estudiantes universitarios f

provenían de los dos quintiles de mayores ingresos y sólo un 16,5% de los

dos quintiles inferiores. Los datos disponibles, que se expondrán con más
detalle en el capítulo dedicado al finanriamiento del sistema público, parecen
contradecir así la opinión, muy extendida en los ambientes universitarios, de
que la Universidad Boliviana ha devenido realmente en una universidad "de
masas", abierta a todos los grupos sociales.

2. Educación primaria y secundaria

f:
Si la educación superior boliviana no pasa todavía hoy de ser un "sistema de i
élite expandido" es desde luego por la radical desigualdad en materia de
oportunidades educativas que enfrenta ab initio la población del país. En ip:
extensas áreas de Bolivia, en efecto, la juventud está condenada a recibir sólo
una educación primaria muy deficiente y muchas veces incompleta.
Lamentablemente, los datos sobre las tasas de cobertura de la educación
primaria están sujetos a variaciones muy significativas dependiendo de la
fuente. Así, según la Secretaría Nacional de Educación, la escolarización
primaria alcanzaba en 1993 una tasa del 80 % para el área urbana y de un 77%

18
 EL CONTEXTO DE LA REFORMA

3
en el área rural40, y estarían de este modo claramente por debajo del promedio
latinoamericano. Los datos de la UNESCO, sin embargo, apuntan a una
cobertura más alta, y sitúan a Bolivia en un nivel semejante al de Brasil o
Chile (cuadro 1.3).
i
CUADRO 1.3
I COBERTURA DE - LA EDUCACIÓN PRIMARIA: BOLIVIA Y PAÍSES SELECCIONADOS
i
Países 1980 1985 1990
1¿
BOLIVIA Bruta 87 95 95
i BOLIVIA Neta 79 86 91
Argentina Bruta 106 105 106
Brasil Bruta 99 101 109
Neta 81 82 89
Chile Bruta 109 105 100
Colombia Bruta 124 113 117
Neta 72 83
Paraguay Bruta 104 104 108
Neta 87 88 95

Fuente: UNESCO.

Pero donde Bolivia sí parece situarse decididamente muy por debajo de la

media de América Latina es en el nivel de escolarización secundaria, aunque
aquí la disparidad de los datos es aú n mayor que para la educación primaria.
Segú n datos de la Subsecretaría Nacional de Educación, la tasa bruta de
cobertura de la educación secundaria alcanzaba en Bolivia en 1993 alrededor
de un 50% del grupo de edad, de modo que la brecha con el ciclo básico ser ía
superior al 30%41. Los datos que recoge la UNESCO, sin embargo, reflejan una
brecha mucho mayor, tanto con el ciclo básico (en torno a un 60 % ), como
frente al conjunto del subcontinente. Segú n la UNESCO, en efecto, la escolari-
zación secundaria, en cifras brutas, se limitaba en 1991 en Bolivia a un magro
34%, mientras la media de América del Sur alcanzaba a un 54% en el mismo
año (cuadro 1.4).
El porcentaje del grupo de edad pertinente que cursa estudios de
secundaria es, por lo tanto, muy bajo. Sin embargo, casi todos los estudiantes
bolivianos que ingresan en la secundar ía terminan en la universidad, en caso
de que logren completar sus estudios. Y esto es así porque, como veremos en
el siguiente epígrafe, las formaciones técnicas alternativas que se les ofrecen
para proseguir estudios tras completar la educación primaria en los niveles
secundario y terciario está n todavía muy poco desarrolladas. Así, en muchas

40. M. Casanovas, “La política social en el ajuste”, en ILDIS, Aspectos sociales de diez años de ajuste, La Paz ,
1996.
41. M. Casanovas, “La política social...", ob. cit., p. 83.

19
 LIVIA
LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BO

áreas del país son relativamente pocos los que terminan la educación primaria
,
y casi nadie acaba la secundaria . Pero un porcentaje elevadísimo de los que lo i
hacen, tanto en el campo como en las ciudades, ingresa en las universidades
públicas y privadas.

CUADRO 1.4
ESCOLARIZACIÓN SECUNDARIA EN AMÉRICA LATINA. TASAS BRUTAS
Países 1975 1980 1985 1991

Argentina 54 56 71 71 r .

BOLIVIA 31 35 37 34
Brasil 26 34 38 39 i

Chile 47 53 67 72
Colombia 39 41 48 55
Ecuador 39 51 55
Paraguay 20 27 30 •
30
Perú 46 59 63 68
Uruguay 60 62 72 84
Venezuela 45* 22 24 34
Medí a 41 46 50 54

Fuente: Anuario Estadístico (UNESCO, varios años). Elaboración propia. Cuando

no están disponibles los datos para el ano considerado se incluyen cifras
correspondientes al año anterior o posterior .
42

B . Desigualdad y marginalidad y.
i-
i

1 . Filtros socioeconómicos: de la educació n primaria a la secundaria i

Ujn número muy importante de los estudiantes que ingresan en el primer i

año de la educación primaria la abandonan pronto. Y en el área rural la

proporción es realmente abrumadora: allí se han calculado, en efecto, unos j

niveles de deserción en el ciclo básico que oscilan entre el 70 y el 80 % para F;

las mujeres y el 65-75% para los hombres. Las cifras no son muy confiables,
pero resulta evidente que el desequilibrio rural-urbano es muy marcado, dado ¡

que en las ciudades las tasas de deserción en la educación primaria se reducen

al parecer a un 27-30 % para el caso de las mujeres y a un 12 24% para los -
varones43 . a
.
los
Esta brutal selección socioeconómica, que discrimina nítidamente
estudiantes de las familias más pobres y con una menor educación formal, y
en general a los habitantes de las áreas rurales, progresa en el tránsito de la

r
,
42 Venezuela ha revisado sus tasas de escolarización secundaría, referentes a los anos 80 reduci
. éndolas t-
mente. Inicialmente se estimaba el 41% para 1980, pero en los años 90 seha declarado una tasa
considerable
de escolarización del 22% únicamente para esa fecha. V
43. M. Cají as de la Vega, "1995: La educación boliviana ante el desafío de la reforma", en ILDIS , Informe Social X
. -
2. Bolivia 1995, La Paz, 1996, pp 107 108.
Y

20
 EL CONTEXTO DE LA REFORMA

primaria a la secundaria en la que, para empezar, sólo contin úa una parte del
grupo que logra concluir el primer nivel. De nuevo hay que destacar el
contraste rural-urbano en los niveles de escolarizadón secundaria, que es
aún mayor en este tramo educativo que en el ciclo básico.
Según las cifras más optimistas, en efecto, sólo un 35% de la población
rural participaba en 1993 en el ciclo intermedio, frente a un 65% de la urbana .
44

Pero, ante todo, las tasas de deserción en el medio rural son tan elevadas que
al parecer sólo el 1,4% de los varones y el 0,7% de las mujeres consiguen
ingresar en el último añ o de secundaria para optar al título de bachiller que
les permitirá acceder a la educación superior.

2. Analfabetismo y marginalidad escolar

La extensión del analfabetismo es sin duda la expresión más clara de las
carencias que hereda el sistema educativo boliviano. Con una tasa de analfa-
betismo absoluto de cerca del 20 %, Bolivia ocupa, como puede verse en el
cuadro 1.5, un destacado primer lugar en el contexto latinoamericano.

CUADRO 1.5
TASAS DE ANALFABETISMO ABSOLUTO EN BOLIVIA
Y PA ÍSES LATINOAMERICANOS

Orden Pa ís Población analfabeta (%)

1 BOLIVIA 20
2 Brasil 13
3 Perú 13
4 Ecuador 12
5 Colombia 12
6 Paraguay 10
7 Venezuela 10
8 Chile 5
9 Uruguay 4
10 Argentina 3

Fuente: PNUD, Informe sobre el desarrollo humano, 1992.

Pero si la tasa de alfabetización promedio de Bolivia es de un 80 %, en las

ciudades asciende a un 91,10% y en el campo cae hasta un 63,50 % , y el cuadro
1.6 muestra que una amplia mayoría de las provincias bolivianas (80 sobre
111) tienen tasas de analfabetismo superiores al promedio nacional. Es pues
evidente que el sistema educativo boliviano discrimina sistemáticamente a
los sectores con menores recursos socioeconómicos y muy marcadamente a

44. M. Casanovas, “La política social...", ob. cit., p. 83.

21
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S I D A D P ÚB L I C A D E B O L I V I A

la población rural, formada en una abrumadora mayoría por miembros de

las etnias originarias.
Más aú n, en las áreas rurales de los departamentos de Chuquisaca y Potosí
la tasa de alfabetización es inferior al 50 % , y en las de Oruro se sitú a nada
menos que en un 27,7%, una cifra que sólo admite comparación con las
regiones más deprimidas del África subsahariana (cuadro 1.7) Por otro lado,
tanto en las ciudades como en el campo el analfabetismo femenino es mar-
cadamente superior al masculino, y en muchas zonas rurales lo dobla con
creces.

CUADRO 1.6
BOLIVIA: NÚMERO DE PROVINCIAS POR TRAMOS DE ANALFABETISMO ,
SEGÚN DEPARTAMENTO, 1992

Departamento Total Menor Entre Mayor

a 10% 10%-20% a 20%
Nacional 111 8 23 80
Chuquisaca 10 0 0 10 í

La Paz 19 1 2 16
Cochabamba 16 1 1 14
Oruro 16 0 5 11
Potosí 16 1 0 15
Tarija 6 0 2 4
Santa Cruz 15 3 7 5
Beni 8 2 4 2
Pando 5 0 2 3

Fuente: INE, con datos del censo de 1992 . 5

Junto a la fuerte desigualdad en los niveles de acceso y en las tasas de

abandono, que condenan al analfabetismo a una proporción muy importante ?
f

de los habitantes del campo, es necesario señalar la existencia una fuerte

•

heterogeneidad en la calidad de la oferta educativa en los ciclos básico y í

secundario, que también discrimina a los sectores menos favorecidos. En fe
términos generales, parece indudable, en efecto, que las instituciones privadas,
que cobijaban en 1994 a un 10,4% de los estudiantes de primaria y a un 23,9 ¥
de los de secundaria45, ofrecen una educación de mucha mayor calidad que *
fe
las escuelas fiscales (públicas). Y es de conocimiento com ú n que los déficit de i
calidad de la escuela pública se agravan notablemente en el campo, donde en y:.

ocasiones trabajan maestros improvisados, que acaban apenas de obtener el

título de bachiller, y lo hacen además casi siempre en unas condiciones ÉV

aislamiento absoluto y con una mínima infraestructura docente.

.
45 M. Contreras, "Hacía la construcción del mercado de la educación”, en revista Unitas, 15, p. 31.

22
 EL CONTEXTO DE LA REFORMA
5

CUADRO 1.7
ANALFABETISMO EN BOLIVIA: TASAS NACIONALES, DEPARTAMENTALES
Y POR PROVINCIAS SELECCIONADAS

I Total Funcional Neto

3
?
Nacional 20,0 2 ,3 17,7
i
Departamento Total Funcional Neto
Chuquisaca 39 ,5 3,6 35,9
Potosí 38,2 4,0 34,2
Tarija 21,2 1 ,4 19,8
Cochabamba 21,2 2,5 18,7
Pando 21,0 1 ,7 19,4
La Paz 16,9 2,3 14,6
Oruro v 15,4 1 ,7 13,7
Beni 12,8 1,2 11,6
Santa Cruz 11,1 1 ,4 9,7

Provincia Departamento Total Funcional Neto

Arque Cochabamba 66,2 3,8 62,4
Azurduy Chuquisaca 65,4 6,3 59,0
Zudáñez Chuquisaca 64,7 6,2 58,5
Chayanta Potosí 64,6 7 ,3 57,2
Yamparaez Chuquisaca 62,7 5 ,1 57,6
Charcas Potosí 61,3 7,9 53,4
Tapacari Cochabamba 59,4 2.7 56,6
Bolívar Cochabamba 56, 1 4,8 51 ,3
Cornelio Saavedra Potosí 56,0 5 ,3 50,6
Muñecas La Paz 54,3 5 ,6 48,7
Ñor Cinti Chuquisaca 52,3 6,7 45,6
Mizque Cochabamba 52 ,1 7,0 45, 1
Tomína Chuquisaca 51 ,7 4,3 47,5
Alonzo de Ibáñez Potosí 51 ,0 5, 5 45,5
.
Gral Bern, Bilbao Potosí 51 ,0 11 ,9 39,0

Fuente: INE, con datos del Censo Nacional de Población y Vivienda de 1992 .

Todos los indicadores nacionales revelan, en suma, tanto un bajo perfil

educativo global como la existencia de agudos contrastes intersectoriales,
de etnia y género. Así, conviene recordar aquí que el país mantiene una tasa
de analfabetismo del 20% , que para las mujeres del campo asciende al 50%;
que la población boliviana tiene un promedio de escolaridad de cuatro años;
que un 15% de la población no ingresó nunca en la educación formal y un
60 % sólo cursó un ciclo básico muy deficiente. O que en el momento en que
se realizó el último censo nacional (1992) el 26% de la población de 6 a 19 años
de edad no asistía a la escuela, y no lo hacía en el campo el 41% de las mujeres46.

46. R. Coa, Diagnóstico social de Bolivia, La Paz: UDAPSO, 1995, pp. 7-8.

23
 CA DE BOLIVIA
LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLI

a en
Finalmente, que, segú n datos de un estudio de UDAPSO sobre La pobrez ún
Bolivia, el 65,7% de los hogares a nivel nacional rural mostraban en
1992 « alg
, que en el
rezago» en asistencia escolar, añ os aprobados y/o alfabetismo y
área rural la proporción se elevaba al 84,7%. .
, ían
Las cifras, sin duda poco ajustadas y a veces contradictorias podr
multiplicarse, pero resultaría muy dif ícil, en cualquier caso
, exager ar la
í os que enfrenta el país en el proceso de reduci r la
magnitud de los desaf ó n
de la poblac i
marginalidad escolar, que alcanza a un porcentaje abrumador la
de
rural, y en particular a sus mujeres, y de mejorar la calidad global
educación básica y secundaria.

3. El debate sobre las prioridades del gasto público en educación

en
En los últimos años, a raíz del inicio del proceso de reforma educativa y
medio de severas restricciones financieras , las relacion es entre la univers idad
y los otros subsectores educativos han tendido a plantearse como un juego las
de suma cero, desde algunos círculos muy influyentes en la definición de
ido con crecient e
políticas públicas. Así, el gobierno bolivia no ha defend
intensidad la idea de que, dados los enormes problem as de acceso y de calidad
el alto
de los niveles primario y secundario, la universidad no debería recibir
porcentaje de los recursos fiscales dedicados la a educac i ó n que tradi -
cionalmente se le asignaba. Detrás de la actitud gubern amenta l se encuen tra,
desde luego, toda una escuela de pensamiento que cuestion a la eficacia
r
relativa de las aportaciones económicas y sociales de la educación superio
nes que recibe en un
y, por lo tanto, la conveniencia de sostener las inversio
de
entorno marcado por la crisis fiscal del Estado y una aguda escasez
recursos.
De este modo, tanto las autoridades políticas como los asesores y finan-
dadores de la Reforma Educativa (fundamentalmente, el BancóMundial)
han
sostenido, a partir de un doble criterio de equidad y rentab ilidad social , que
en favor de
el gasto público en educadón debe redistribuirse radicalmente
los primeros tramos del sistemai educativo, que en el país está n todav ía muy
ra
lejos, como acabamos de ver, de alcanzar irnos niveles aceptables de cobertu
, , de
y calidad. Para esta comente de pensamiento se trataría por lo tanto
cia
lograr que la educación superior alcanzara un mayor nivel de eficien
con un menor gasto público, de tal modo que los recursos adicionales
pue -
dan concentrarse en la mejora de la educación básica y secundaria.
Las dificultades finanderas de las universidades en los últimos años por
,
lo tanto, se han debido tanto a las restricdones presupuestarias globales como
al creciente predicamento de un discurso que parece tener un sólido arraigo
en las gravísimas deficiendas que arrastran los primeros niveles de esco -
larización en Bolivia. Un discurso que afirma que, dados los límites al gasto
educativo impuestos por las estructuras fiscales actuales y por la austeridad

24
 EL CONTEXTO DE LA REFORMA

presupuestaria, resulta sin duda preferible asignar el poco dinero que hay a
la educación básica.
En este contexto de pugna distributiva, los actores del sistema uni-
versitario pú blico han tendido a recordar que la eficacia de las instituciones
universitarias y, por lo tanto, la «rentabilidad social» de las inversiones en
educación superior, no pueden determinarse sin atender a sus contri-
buciones más «intangibles», inaccesibles a un discurso que consideran
rígidamente «economicista». Se afirma, en efecto, que más allá de los
beneficios personales que puedan obtener sus titulados en el mercado, la
educación superior p ública desempeña un papel fundamental e insustituible
en el fortalecimiento o la construcción de la identidad nacional, al igual que
en el sostenimiento y desarrollo de su autonomía científica e intelectual.
Desde esta perspectiva, las políticas y estrategias que algunos organismos
internacionales (ante todo, el Banco Mundial) recomiendan hoy a los países
en desarrollo, tendrían la consecuencia real de debilitar la capacidad nacional
para debatir con un mínimo de independencia modelos de crecimiento; para
mantener una producción intelectual autónoma y sostener foros para el
desarrollo de la conciencia cívica y la crítica social. Y es que estas tareas, tal
como sostuvieron en abril de 1993 los numerosos intelectuales
latinoamericanos reunidos en Antigua bajo los auspicios de la UNESCO,
desaparecerán sin más de la agenda si no las encara un sistema universitario
pú blico suficientemente financiado.
Al respecto, cabría afirmar que, como tantas veces, cada uno de los actores
enfrentados tiene su cuota de verdad. Resulta indiscutible, en efecto, que la
relevancia social de las universidades no puede determinarse a base de
indicadores cuantitativos. Pero desde nuestro punto de vista, es el criterio
normativo de la equidad, y no la mayor o menor «eficiencia externa» de
las inversiones, el que proporciona el argumento m ás sólido a quienes
proponen alterar de un modo sostenido las prioridades del gasto pú blico
en educación.
Es verdad que sólo un financiamiento público adecuado en cada uno de
los niveles del sistema educativo puede maximizar la libertad real de todos
los ciudadanos, contribuyendo a mitigar las desigualdades derivadas de la
herencia familiar (en renta y capital cultural): es responsabilidad del Estado
democrá tico, en efecto, garantizar el derecho de todos a recibir una buena
formación, con independencia de su origen social. En este sentido, es f ácil
ver que en Bolivia, como en el conjunto de América Latina, no se alcanzan ni
de lejos los par á metros internacionales generalmente aceptados como
umbrales mínimos de gasto en educación. Así, las críticas de los actores sociales
populares -sobre todo la COB-, que se niegan a entrar en el debate sobre las
prioridades del gasto social, argumentando que lo que debe discutirse es la
necesidad de aumentarlo y la falta de voluntad política para hacerlo, contienen
un n úcleo de verdad indiscutible. En Bolivia y países vecinos, la construcción
de un Estado benefactor, por medio de una profunda reforma tributaria y de

25
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

una redistribución radical del gasto público a favor del gasto social, cont
ínuai
siendo la gran asignatura pendiente de los gobiernos democráticos.

CUADRO 1.9
GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN SOBRE EL PIB (%)

Países 1975 1980 1985 1991

Argentina 2,5 2,7 1,5 3,1
BOLIVIA 3,5 4,4 2,1 2,7
Brasil 3,0 3,6 3,8 4,6
Chile 4,1 4,6 4,4 2,7
Colombia 2 ,2 1,9 2,9 2,4
Ecuador 3,2 5,6 ' 3,7 2,6
Paraguay 1 ,6 1,5 1,5 1,9
Perú '
3,4 3,1 2,9 1,5
Uruguay 2, 2 2, 8 3,0
Venezuela 5,2 4,4 • 5,1 4,6
Media 3,2 3,4 3,1 2,9

Fuente: Anuario Estadístico (UNESCO, varios años). Elaboración propia.

Sin embargo, también es cierto que en las condiciones de Bolivia resulta

muy difícil negar que hoy, y cualquiera que sea la suma total de los recursos
públicos destinados a la educación en el futuro inmediato, resulta absoluta-
mente prioritario destinar una proporción creciente de ellos a la ampliación
de la cobertura y la mejora de la calidad en los niveles primario y secun-
dario.

G La atrofia de la formación profesional técnica

Al término de la educación primaria, los estudiantes bolivianos optan, en la
medida en que puedan hacerlo, por ingresar en la educación secundaria
propiamente dicha, que concluye después de cuatro años con la obtención
del título de bachiller, sin salidas intermedias; o en la formación profesional,
que ofrece tres titulaciones que habilitan para acceder al mercado laboral:
Auxiliar (1 año ),Mano de Obra Calificada (2 años de estudios) y Técnico Medio
(3 años).
No se dispone de datos estadísticos mínimamente precisos sobre el flujo
anual de alumnos desde la educación primaria hacia los dos sistemas que la
siguen, pero, segú n informaciones verbales de la secretaría del ramo, tan sólo,
un 10% de los jóvenes que concluyen la primaria ingresa en la formación
profesional té cnica operativa (FPTO ) . Esto es: un flujo de unos 5.000
estudiantes-año, generalmente los más pobres del grupo que concluye la
primaria. Existe también la opción de ingresar en la FPTO sin haber cursado el
último año de la educación primaria, por medio de un curso puente: el "curso

26
 EL CONTEXTO DE LA REFORMA

de habilitación al nivel operativo", pero desconocemos el n ú mero de

estudiantes que utilizan esta opción. Al parecer, la matrícula total en la FPTO
oscila entre los 25 y los 30 mil alumnos, distribuidos entre escuelas que ofrecen
una educación "dual" (secundaria y profesional), centros dedicados exclusi-
vamente a la formación profesional de grado medio, y algunas universidades
públicas y privadas que ofertan también títulos de técnico medio.
El noventa por ciento (90% ) de quienes prosiguen estudios tras la primaria
lo hacen en la educación secundaria propiamente dicha, que conduce
directamente al título de bachiller.
Además, del orden del ochenta por ciento (80 % ) de los aproximadamente
75.000 estudiantes que concluyen cada año la educación secundaria y deciden
proseguir estudios, ingresa o intenta ingresar en las universidades públicas y
privadas, y sólo el veinte por ciento restante se encamina hacia la educación
superior no universitaria. Así, frente a los más cerca de 170.000 estudiantes
universitarios, el conjunto de la educación superior no universitaria tiene al
parecer algo menos de 60.000 alumnos matriculados: en torno a 16.000
estudian para maestros én 24 escuelas normales (8 de las cuales son ya
normales superiores, y entregan títulos de Técnico Superior ), y no más de
40.000 están matriculados en institutos técnicos que ofrecen programas de
formación profesional superior.
Sin embargo, la absoluta ausencia de información estadística sobre los
institutos de formación profesional técnica superior impide afirmar algo
mínimamente ajustado sobre este punto. Sólo disponemos de datos precisos
sobre la matrícula de 25 institutos (13 institutos técnicos industriales y agro -
pecuarios y 12 Institutos Integrales) dependientes del Sistema Público de
Educación Técnica, varios de los cuales tenían en 1995 menos de 100 estu-
diantes, y que acumulaban una matrícula total én sus distintos programas
(de nivel medio y superior) de apenas algo más de 13.000 alumnos: un
promedio de 500 alumnos por institución.
Estamos, por lo tanto, frente a una de las grandes hipotecas del sistema
educativo boliviano. Todos los entrevistados por este equipo han coincidido
en afirmar, en efecto, que el escaso desarrollo de la educación superior técnica
no universitaria es uno de los problemas centrales del sistema educativo, y
que es fundamental actuar para potenciarlo, tanto por su mayor eficiencia y
capacidad para satisfacer las demandas del mercado de trabajo, como por la
necesidad imperiosa de contener el flujo anual de estudiantes sobre las
universidades públicas.
Sin embargo, es evidente que el diseño de políticas para la educación superior
técnica no universitaria exige como condición previa la realización de un
diagnóstico serio y pormenorizado sobre el estado actual del sector. Y la
realización de un trabajo estadístico sistemático en esta área deber ía ser una
tarea prioritaria para el gobierno de Bolivia, dado que hoy por hoy ninguna
instancia central dispone de datos generales que abarquen la totalidad del sector
y permitan formarse una idea de su situación siquiera en el nivel m ás básico.

27
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S I D A D PÚB L I C A D E B O L I V I A

III. Las herencias

A. La cultura universitaria
La universidad pública ha heredado de su historia previa una cultura
institucional "abierta" hacia la sociedad y sus necesidades. El discurso de la
universidad boliviana ha enfatizado siempre, en efecto, su responsabilidad
hacia el país, su compromiso con el desarrollo econ ómico y con los valores de
la libertad democrática, la participación activa de los ciudadanos en la
construcción de su futuro, y la justicia social. Apenas se han consolidado, por
el contrario, culturas institucionales "cerradas", centradas en las necesidades
e intereses específicos de la comunidad acad émica y sus disciplinas. Esta
cultura institucional "abierta", que se fue desarrollando a lo largo del tiempo
como respuesta a la evolución del entorno sociopolítico y económico de las
universidades, tuvo, como es sabido, efectos ciertamente muy positivos en el
período heroico de las luchas democrá ticas de finales de los años 70. Pero si la H
comunidad universitaria tiene sobrados motivos para sentirse orgullosa de t-

su conducta durante el tortuoso proceso de transición democrática, de su

aportació n histórica a la democratización del sistema político, son cada vez
más los que piensan que su herencia cultural se ha convertido en un lastre
que dificulta ulteriores contribuciones positivas al desarrollo social y político
de Bolivia.
Cabría pensar, desde luego, que la apertura de la cultura universitaria
deber ía verse también hoy como un valioso capital acumulado. En un país
como éste resulta particularmente evidente que el "academicismo" puro es
un lujo injustificable, y todos sabemos que una cultura institucional abierta
es en principio siempre m ás sensible a los cambios del entorno, más adaptable,
más capaz de responder a discursos que apelen a las nuevas necesidades de
un entorno cambiante. Cabr ía esperar, por lo tanto, que facilitara los cambios
y agilizara su ritmo, al ofrecer un marco más receptivo a las "voces" críticas.
Que operara, en suma, de un modo inverso a las culturas institucionales
"cerradas", que tienden, por el contrario, a reforzar las posiciones de "lealtad"
a las tradiciones heredadas y a los valores específicos del grupo, favoreciendo
tanto la aparición de fuertes subculturas en las disciplinas y departamentos
como la tantas veces lamentada conversión de las universidades en "torres
de marfil", autocompladentes y satisfechas en su magnífico aislamiento.
Pero en el caso boliviano parecer ía que lo contrario es lo cierto. Cuando
menos resulta indudable que la praxis concreta de las universidades se ha
ido alejando progresivamente de las aspiraciones de una cultura que destaca
por encima de todo la responsabilidad social; que aquéllas han ido cerrándose
sobre sí mismas, dando la espalda a las profundas mutaciones que han
transformado por completo la faz del país a partir de la "doble transición"
(política y económica) de los años 80, y contribuyendo en mucho a la grave
desarticulación que hereda hoy el sistema educativo boliviano. Y con relación

28
 EL CONTEXTO DE LA REFORMA

a esto último es muy f ácil ver, por ejemplo, que el debate sobre las prioridades
del gasto público en educación sólo puede plantearse como un juego de "suma
cero", y ser percibido como tal por la opinión pública, en la medida en que la
universidad, contradiciendo los temas centrales de su discurso, se ha aislado
realmente de su medio.
Esta aparente paradoja de una cultura "abierta" hada la sodedad que acaba
por amparar el aislamiento de las universidades puede comenzar a explicarse
atendiendo al hecho de que su desarrollo desigual, profundamente des-
equilibrado a favor del compromiso con intereses externos, ha terminado
produdendo en los hechos un substrato cultural amorfo y, por lo tanto, muy
débil. Así, sabemos que solamente en momentos históricos muy específicos,
cuando la universidad se enfrentó a referentes externos que entonces se
presentaron como indiscutibles y unívocos (la "revolución sodal" a finales de
los años 60 o la "lucha por la democrada" a finales de los 70, por ejemplo)
aquélla "cultura" pudo realmente aglutinar y guiar a la comunidad académica,
dotándola de objetivos y metas. Y sabemos también que a medida que esos
referentes externos se fueron diluyendo en la complejidad y las contradic-
dones de la acd ón política cotidiana, fue revelándose con crudeza la inexis-
tenda de valores y orientaciones cognitivas comunes, la ausencia de una
cultura institutional propiamente dicha. Podemos decirlo de otra manera: no
ha habido nunca una cultura universitaria fuerte que haya optado por el
compromiso sodal; por el contrario, ese compromiso fue el que creó, en
determinados momentos, una apariencia de "cultura".
La falta de motivación y la inoperanda de los mecanismos informales de
control dentro de la comunidad académica son hoy síntomas evidentes de la
extrema debilidad de la cultura universitaria. Y es que si los valores académicos
de la excelencia en la actividad docente e investigadora apenas han arraigado
en unas institudones que estuvieron casi siempre volcadas en otras tareas
que paretían más importantes y urgentes, los valores políticos de la autonomía
y la democracia interna carecen hoy de la fuerza integradora que extrajeron
en algún momento de la identificación con otros actores (la clase obrera, el
movimiento popular) o la negación de enemigos externos (los gobiernos
autoritarios, el imperialismo).
El problema es, por supuesto, que en esta situación, rayana en la anomia,
los liderazgos universitarios encuentran muchas dificultades para apelar al
colectivo, legitimarse frente a él, motivarle y establecer una comunicación
fluida con sus miembros. Y si unos y otros no comparten un conjunto de
I
l normas-valores y de modos de "hacer las cosas" relativamente consistente, la
5
¡
9 contrapartida es que cualquier objetivo espurio puede parapetarse detrás de
£ alguna interpretation de la herenda cultural redbida, manipulando los viejos
valores políticos para defender intereses corporativos estrechos o para ocultar
la propia mediocridad.
Pero la constante manipuladón de los valores de la cultura universitaria
no debería confundirnos: no debería llevarnos a pensar que la cultura,

29
 LIVIA
LA R E F O R M A D E LA U N I V E R S I D A D PÚBLICA D E B O

finalmente, no importa, a actuar como si ella no existiera. Desde luego, es

comprensible que la manipulación haya favorecido el desarrollo entre los
actores reformistas de actitudes cínicas frente a los discursos sobre normas-
valores. Sin embargo, la cultura importa, y no es dif ícil ver que si la
manipulación funciona es porque esas normas-valores tienen de algún modo
un arraigo real en la comunidad universitaria. Los conjuntos de normas-
valores, en efecto, tienen efectos causales independiente sobre la conducta, y
es evidente que pueden bloquear las estrategias reformistas al menos en dos
sentidos: por un lado, aportan un caudal constante de justificaciones legítimas,
m ás allá del propio interés egoísta, a los grupos que se oponen a los cambios;
por otro, los consensos normativos pueden prevenir cualquier consideración
seria de determinadas respuestas (que pueden muy bien ser las más ade-
cuadas) a las amenazas y oportunidades del entorno.
Abandonar la batalla cultural equivale, por lo tanto, a entregar recursos
clave a los adversarios del cambio, y a resignarse a actuar siempre en los
márgenes, evitando respuestas frontales a los problemas. Respecto a esto
último, es necesario entender que si la definición de objetivos reformistas y
las estrategias posibles para alcanzarlos estarán siempre limitadas en cualquier
momento a determinadas estrategias compatibles con la cultura, unos lide-
razgos sensibles a la cultura universitaria heredada pero dispuestos a dar la
batalla pueden también contribuir en mucho a cambiarla.
Se trata finalmente de construir sobre la herencia: de construir una cultura
universitaria fuerte que, reteniendo su tradicional orientación externa, se
asiente sobre la necesidad de repensar y tomarse realmente en serio la
responsabilidad social de la universidad como institución docente e
investigadora al servicio de la nación. Los liderazgos reformistas deben tener
una orientación instrumental, pero deben luchar simultáneamente por
difundir un nuevo discurso sobre la universidad, capaz de clarificar la
identidad de la institución e integrar las expectativas normativas de sus
miembros. Disociar los dos niveles será siempre una mala apuesta, porque
ninguna estrategia de adaptación coherente podr á sostenerse sobre una base
meramente técnica, en un vacío normativo. No seguir ciertas normas implica
simplemente perder los criterios que usamos para dar sentido a nuestras
acciones, y la comunidad académica boliviana necesita, antes que nada,
reconocerse en un nuevo discurso normativo sobre la universidad, capaz
precisamente de dar sentido a su reforma.

B. La desarticulación del sistema educativo

2. La universidad y la educación preuniversitaria
El aislamiento del medio resulta absolutamente evidente en el terreno de las
relaciones que se fueron estableciendo entre la universidad y los primeros
tramos del proceso educativo. Y es que, por ejemplo, aunque hasta la pro -
30
ir
EL CONTEXTO DE LA REFORMA

mulgación de la Ley 1565 de Reforma Educativa de 4 de julio de 1994, la

universidad pública boliviana era la encargada de otorgar el diploma de
bachiller a todos los estudiantes que concluían la secundaria (expresándose
con ello su responsabilidad y su liderazgo en la educación de los ciudadanos),
su desconexión con el ciclo medio ha llegado a ser casi absoluta y a constituir,
en palabras de Vía-Reque47, uno de los «grandes males» de la educación
boliviana. Las universidades, por lo tanto, no han participado ni participan
en acciones para la mejora de la educación básica y secundaria, y éste es un
problema que, dada la dimensión de las carencias que arrastra la educación
en esos niveles, debería preocupar muy seriamente a todos. Este aislamiento,
en efecto, contribuye en mucho a deslegitimarla frente a la sociedad. Por un
lado, porque las bajas tasas de cobertura y el bajísimo perfil de la educación
en las escuelas fiscales generan, como hemos visto, un sistema educativo
profundamente injusto, y esto afecta inevitablemente a las universidades,
dado que las hace vulnerables a cualquier discurso que apele (con inde-
pendencia de cuáles sean sus intenciones últimas) al valor indiscutible de la
equidad. Por otro, porque es evidente que una buena educación previa
constituye la única base firme para la educación universitaria: la universidad
pú blica recibe así una hipoteca que la hace también vulnerable a las críticas
que (de nuevo, con independencia de las intenciones) apelan al deterioro de
su calidad como instituciones docentes.
Mientras los estudiantes de las familias con menores recursos contin úen
estando excluidos del acceso a una buena educación básica y secundaria, las
universidades seguirán estando sesgadas hada la élite, y mientras no se avance
en los primeros niveles del ddo educativo, los esfuerzos por mejorar la calidad
de la educad ón universitaria enfrentarán una barrera infranqueable. Y es que
si tras la criba masiva que tiene lugar en la educación primaria, la pésima
calidad de la educación secundaria pública introduce un segundo filtro
socioecon ómico, limitando extraordinariamente las oportunidades de éxito
universitario de los grupos sociales más desfavorecidos, los d éficit de la
educadón secundaria son a la vez una hipoteca casi definitiva sobre la calidad
de la educadón superior.
Las universidades pueden participar en la mejora de la calidad de la
educación en los primeros ciclos educativos, en primer lugar, por medio de la
formación de buenos maestros. Sin embargo, en Bolivia la formación de
maestros era, hasta la publication de la Ley de Reforma Educativa, monopolio
de las Escuelas Normales, que operaban como un archipiélago radicalmente
* aislado del á mbito universitario. Y el hecho de que en Bolivia la educación
normal no sólo no se incorporara a las universidades, contradiciendo la
tendencia del conjunto de América Latina, sino que se haya mantenido
i totalmente desvinculada de ellas, ha tenido sin duda algunas consecuencias

47. A. Vía-Reque, "La Universidad Boliviana”, Boletín Documentación 23, CEPROLAI, noviembre 1989, p. 27.

31
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

muy negativas sobre el desarrollo del sistema educativo nacional. Para

empezar, los maestros normalistas han carecido siempre de la posibilidad de
continuar estudios de especialización en cualquier materia, dado que sus
títulos no eran reconocidos por ninguna institución de educación superior.
En segundo lugar, su profesión, desprovista del valor de status que añaden
los títulos universitarios, ha sido sometida a un desprestigio creciente que la
ha ido convirtiendo cada vez m ás en una última opción, capaz tan sólo de
ofrecer estabilidad laboral a estudiantes con muy pocos recursos y carentes
de otras posibilidades. -
La Ley 1565 de Reforma Educativa, sin embargo, ha comenzado a alterar
esta situación, al decretar la transformación progresiva de las Escuelas
Normales en Institutos Normales Superiores , que otorgarán títulos de técnico
superior y podrán ser adscritos a las universidades, y al abrir en paralelo la
posibilidad de que los licenciados universitarios accedan a la carrera docente
.
(arts. 15 y 16) Con estas medidas, que incluyen también la exigencia de que
en adelante el plantel de los Institutos Normales Superiores se constituya
con profesionales de grado académico igual o superior a la licenciatura, se ha
creado sin duda un nuevo marco en el que las universidades podrán realizar
una aportación positiva a la mejora de la educación en los ciclos primario y
secundario, formando a los docentes de la Reforma Educativa y contribuyendo
al desarrollo curricular.
Desde luego, las oportunidades abiertas por la nueva legislación, que
satisface una reivindicación tradicional del sistema universitario público48,
podrán aprovecharse o no, y el propio marco legal deberá desarrollarse y
podrá ser objeto de mejoras. Pero es indudable que puede contribuir a superar
una situación de aislamiento que no beneficia a nadie. Una situación en la
que las universidades se encuentran limitadas, tras constatar que una
elevadísima proporción de los bachilleres bolivianos no han adquirido las
habilidades mínimas para iniciar estudios superiores, a asumir la tarea y los
costos de intentar corregir, en un brevísimo espacio de tiempo y con muy
dudosos resultados (mediante cursos preuniversitarios), alguna de las graves
insuficiencias que heredan del ciclo medio.

2. Universidad y formación t écnica

El futuro de la universidad pública boliviana está también hipotecado por la
atrofia y el abandono que (a pesar de algunos esfuerzos aislados de los
gobiernos, en ocasiones, con una importante cooperación internacional) ha
sufrido hasta hoy el sistema de formación profesional en todos sus niveles.

4 8. «L a Universidad tiene al respecto ya su posición, en el sentido desque la formación de los docentes de

todos los ciclos se debe realizaren las Universidades y que, por tanto, las Normales deberían pasara depender
. . .
de la Universidad Boliviana *>. A. Vía-Reque, La Universidad Boliviana, ob. cit , p 28

32

i*.
 EL CONTEXTO DE LA REFORMA

La Ley 1565 de Reforma Educativa ha supuesto también un avance en

este campo, y la universidad pública deber ía tener el máximo interés en utilizar
su influencia , su autoridad intelectual y sus recursos humanos, para apoyar
el desarrollo del Sistema de Formaci ó n Profesional Técnica Operativa, ayu-
dando a que se consolide como una alternativa real al bachillerato.
En lo que se refiere a la formaci ó n profesional superior , Bolivia ha here-
dado una situaci ón signada por la desconexi ó n entre las universidades
públicas y un peque ñ o sistema p ú blico de formaci ón profesional superior,
desconocido y abandonando por todos . Y esta herencia es sin duda un pesado
lastre para el pa ís y para su sistema universitario .
A este respecto, la universidad, los actores sociales y las autoridades
públicas deber ían considerar seriamente el interés de construir un sistema
de educaci propiamente "dual" o "binario", capaz de superar la soledad
ón
actual de las universidades en la oferta de enseñanzas postsecundarias. La
experiencia internacional parece aconsejar la conveniencia de avanzar en esta
dirección, en lugar de hacerlo hada la integradón de toda la educación post-
secundaria en el sector universitario. En cualquier caso, es imprescindible
emprender estudios sistemá ticos sobre la situación de los institutos técnicos
que ofrecen programas de educadón superior, y discutir el mejor modo de
fortalecer la oferta de carreras cortas . Y es que el futuro de la universidad
pública depende en buena medida de la capaddad de todos los actores
implicados para dignificar los estudios de formadón profesional.
Por supuesto, para ello es imprescindible que la formad ón profesional no
sea concebida en ninguno de sus niveles como una educadón cerrada: será
necesario, por el contrario, diseñar un sistema claro y atractivo de pasarelas
entre los distintos programas que ofrezca a los estudiantes a la vez salidas
laterales al mercado de trabajo, y una perspectiva continua de progreso
académico.

3. La universidad pública y la universidad privada

Finalmente, la universidad pública ha optado por dar la espalda al fuerte
crecimiento que ha experimentado el sector universitario privado en los
últimos añ os. De hecho, ambas partes han ingresado en una espiral de
enfrentamientos y descalificaciones mutuas que ha hecho imposible que las
universidades más antiguas, prestigiosas y consolidadas del sistema público
presenten propuestas de desarrollo normativo aceptables para el Estado, y/o
ejerzan funciones de control y apoyo académico sobre las instituciones
universitarias privadas emergentes.
Así, las partes han derivado hacia los extremos . Frente al no recono-
cimiento de las universidades privadas por las p ú blicas, el sector empresarial
y, en gran medida, los círculos gubernamentales han enarbolado su propia
mitologí a, ensalzando las virtudes de la libre iniciativa, predicando la

33
 L A R E F O R M A D E L A U NI V E R S 1 D A D P üB L 1 C A D E B O L I V I A

desregulación y demonizando a las universidades estatales. Se ha sostenido,

por ejemplo, que las universidades privadas atraen una amplia clientela
porque son cualitativamente superiores a las públicas; porque los graduados
de la universidad privada consiguen siempre trabajos mejor pagados; porque
sólo la universidad privada responde a las necesidades económicas de los
individuos y de la sociedad, al ofrecer, al contrario que la p ública, carreras y
planes de estudio relevantes, etc. Todo ello frente a una universidad pública
caracterizada literalmente como un sumidero de recursos públicos, presenta-
da como un pozo de ineficiencia que se habría transformado en un lastre
para el desarrollo económico y político de Bolivia.
El resultado del enfrentamiento ideológico entre los actores centrales de
los dos subsectores universitarios es, por supuesto, que en el momento
presente resulta muy dif ícil emprender iniciativas capaces de responder con
realismo y sentido de futuro a la nueva realidad creada por el espectacular
crecimiento de las universidades privadas.
A este respecto, existe una abundante experiencia internacional que debería
estudiarse con cuidado para analizar y sopesar los distintos argumentos a
favor y en contra de la privatización de la educación superior. Es indudable
que en muchos países las universidades privadas han hecho aportaciones
muy positivas, que han contribuido a la diversificación, a la mejora de la
calidad, de la eficiencia y de la capacidad de innovación de los sistemas; o
que han promovido una sana competencia interinstitucional y la libertad de
elección de los estudiantes, contribuyendo a dinamizar también al subsector
público. Del lado contrario, debe reconocerse que en muchas ocasiones la
privatización ha introducido un sesgo empresarial, volcado a la obtención de
beneficios, en linas instituciones que deberían tener otros objetivos; que con
mucha frecuencia las universidades privadas se han dedicado y dedican
exclusivamente a la formación profesional, ignorando la investigación; que,
finalmente, han agravado las desigualdades socioeconómicas en los sistemas
de educación superior de un modo dif ícilmente reparable.
El debate, por lo tanto, está abierto en todas partes, y la intensidad y el
sentido que adquiera la privatización de la educación superior en Bolivia
depender á de las acciones que emprendan los poderes públicos, y de las
relaciones de cooperación y conflicto que se establezcan entre los diversos
actores universitarios. Pero lo que es indudable es que si no comienza a
superarse la herencia recibida, marcada por el aislamiento, el desprecio y la
crítica maximalista, la evolución inmediata de la Universidad Boliviana puede
muy bien terminar haciendo realidad los peores augurios de los profetas de
ambos mundos: lo peor del Estado y lo peor del mercado.

34
 EL CONTEXTO DE LA REFORMA

IV. Un diagnóstico compartido .

.
A La profundidad de la crisis

La aplicación de las disposiciones de la Ley de Reforma Educativa referidas

al sistema universitario está prácticamente paralizada, y en este sentido el
proceso de reforma universitaria emprendido por el anterior gobierno puede
considerarse hoy abortado. Por consiguiente, cabe afirmar que en ausencia
de las universidades el proyecto global de la Reforma Educativa boliviana ha
quedado radicalmente incompleto.
Sin embargo, es igualmente cierto que las iniciativas del gobierno de
Sánchez de Lozada han iniciado un cambio seguramente irreversible en la
actitud, marcadamente pasiva, que ha adoptado el Estado boliviano frente a
las universidades desde que éstas lograron constitucionalmente su autonomía,
en 193149. El nuevo Estado democrá tico se ha decidido finalmente, en efecto,
a abordar la problemática global de las universidades públicas; ha comenzado
a elaborar un diagnóstico de su situación, promoviendo algunos estudios
empíricos; y ha comenzado a articular un discurso sobre su reforma.
Desde entonces, los aspectos más relevantes de la situación de crisis que
atraviesan las universidades públicas, y los desafíos planteados por el rápido
crecimiento de las universidades privadas, han ido entrando en un debate
que sin duda ha alcanzado en ocasiones una gran altura. Así, aunque no existen
todavía estudios generales sobre la situación de las universidades, lo cierto es
que los bolivianos han empezado a discutir seriamente sobre la educación
superior.
Como no podía ser de otro modo, a medida que progresaba la discusión
fue revelándose la existencia de un acuerdo esencial en el diagnóstico de sus
principales problemas, que en su mayoría distan mucho de ser privativos
del país, si bien la crisis de la Universidad Boliviana tiene desde luego acentos
2 e intensidades propios. En cualquier caso, se trata de problemas de gran calado.
Y el cuadro de la situación que dibujaron recientemente dos intelectuales de
reconocido prestigio, que citamos in extenso, revela claramente que las clases
educadas del país lo perciben así:
«La Universidad boliviana (está) sumida en una crisis tan profunda que en
muchas disciplinas prácticamente ya no desempeña, como institución, un
papel intelectual en la sociedad. Aislada en una autonomía defensiva, y
ocupada por ios gremios y los intereses particulares que representan, la
universidad se limita a satisfacer las demandas de titulación para el ascenso
social en las clases medias y populares, y a defender los derechos laborales y
salariales de docentes y administrativos en la lógica clientelar del patrimonia -
lismo corporativo. La proliferación de universidades privadas responde a la

.
49 El Estado boliviano sólo abandonó su tradicional pasividad frente a las universidades en momentos en que
también se quebró la institucionalidad democrática del país (1971-78; 1980-82).

35
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S I D A D PÚ B L I C A D E B O L I V I A

necesidad de dar a la titulación un sentido más eficiente de profesionalidad,

pero hasta ahora no parecen estar ni dispuestos ni capacitados a asumir los
riesgos académicos y económicos de desarrollar una vida intelectual socialmen-
te relevante »50.

Esta percepción sobre la existencia de una crisis profunda se extiende

también a la gran mayoría de los actores del sistema universitario. Así, en el
subsector público los documentos del Comité Ejecutivo de la Universidad
Boliviana reconocen que en el seno de la sociedad civil se ha ido extendiendo
«una cada vez mayor preocupació n por mejores resultados, medibles y
evaluables, de las actividades universitarias», y que en este contexto «la calidad
de la educación superior se cuestiona cada vez más», mientras se va produciendo
«una pérdida de prestigio de los diplomas académicos» y, en general, una

«pérdida de prestigio de las Universidades debido a una percepción negativa

que se ha producido de su importancia sociocultural y de su utilidad
socioeconómica, que ponen una interrogante generalizada sobre el valor social .

y cultural de sus actividades»52 .

En cuanto a los actores del subsector privado, los miembros de este equipo
han podido constatar en varias entrevistas personales que, en paralelo a las
críticas hacia las universidades públicas, casi siempre fuertemente ideológi-
cas52, se admite generalmente que la mayoría de las nuevas instituciones
universitarias nacidas de iniciativas empresariales son m ás un elemento
adicional de la crisis, dada su escasísima calidad, que un germen para su
superación.

B. Los problemas básicos

El repaso exhaustivo de la literatura existente y el amplio abanico de entrevistas

realizadas han dejado suficientemente claro a los miembros de este equipo
que existe ya, como acabamos de anotar arriba, un consenso básico en la
descripción de los principales problemas que afectan hoy a la educación
superior boliviana y, más en concreto, a su sistema universitario. A lo largo
del informe irán apareciendo todos ellos, pero resulta ú til, además de
inevitable, concluir este capítulo de contextualización histórica con un repaso
general a los principales elementos del diagnóstico que los propios actores
locales han ido construyendo en la última década:

.
5 0 F. Calderón y R. Laserna, Paradojas de fa modernidad. Sociedad y cambios en Bolivia La
, Paz: Milenio/
-
CERES/Los Amigos del Libro, 1995, pp. 58 59.
51. CEUB, Reforma Universitaria, ob. cit., pp. 8-11.
.
52. Véase, por ejemplo, G Ruiz Martínez, Mito y realidad de la Universidad Pública, Cochabamba: Univalle
(Univalle).
,
1990. Ruiz Martínez es actualmente rector de la mayor universidad privada de Bolivia

36
 EL CONTEXTO DE LA REFORMA

1. La equidad
El debate sobre las universidades públicas comenzó centr ándose exclusi-
vamente en la discusión del monto de recursos públicos que recibe para su
únandamiento, comparativamente muy superior al que recaudan la educadón
primaria y secundaria. Se trata sin duda un tema clave, que exige una discusión
razonada de las prioridades del gasto público en educación en un país como
Bolivia, que en un entorno de recursos escasos hereda una distribución
radicalmente desigual de las oportunidades de acceso a la educación sobre
ejes clasistas, geográficos, étnicos y de género.
En estas condiciones, resultaría muy dif ícil cuestionar que la superadón
de esas desigualdades seculares debe ser un objetivo prioritario de cualquier
proyecto de reforma de la universidad en Bolivia. La mayoría de los bolivianos
redbe una educadón primaria incompleta o de una pésima calidad, no accede
al nivel secundario y simplemente no puede pensar en cursar estudios
superiores. Y los debates del último lustro han comenzado a incorporar al
sentido comú n de los bolivianos que esta realidad exige claramente una
redefinición de la estructura del gasto en educación desde el valor democrá-
tico del igualitarismo y, por lo tanto,una reforma progresiva de las modalida-
des de financiamiento de la universidad pública . Sin embargo, como
argumentaremos de inmediato, esta constatación no tiene por qué llevar a
plantear las relaciones entre la universidad y los primeros segmentos del
proceso educativo como un juego de suma cero, por un lado, ni conducir
tampoco a una jibarización del sector universitario p úblico.

2. Eficiencia y calidad
Por lo que se refiere al desempeño de las universidades públicas, existe, más
allá de la disputa sobre las cifras, una conciencia generalizada de que su
eficiencia interna se ha ido deteriorando hasta llegar a irnos niveles realmente
críticos. Las tasas de graduación, como veremos en su momento, muy bajas
incluso consideradas en el contexto latinoamericano, y los datos que reflejan
los niveles de deserción y de permanencia de los estudiantes en las aulas son,
con independencia de su mayor o menor fiabilidad en el detalle, ciertamente
preocupantes.
Desde luego, las críticas al bajo desempeño de las universidades públicas
| se han concentrado en exceso en revelar su escasa eficiencia institucional, y
han elaborado mucho menos sobre la calidad de la educaci ón impartida, una
variable que resulta sin duda mucho más dif ícil de medir, pero sobre la que
también existe una insatisfacción general. Todos los entrevistados por este
equipo han hecho una y otra vez hincapié, en efecto, sobre el déficit de los
% recursos docentes de las universidades, tanto en lo que refiere a la formación
de sus profesores como al deterioro de sus infraestructuras. En este punto es
además donde se han concentrado las críticas a las nuevas universidades

37
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S I D A D P Ú B L1C A D E B O L I V I A

privadas, muchas de las cuales operan, tal como ha evidenciado una reciente &
evaluación encargada por el Ministerio de Educación, sin disponer de los rr-
recursos mínimos necesarios para ofrecer una educación que pueda calificarse $É* " -
sin rubor de "universitaria". Finalmente, el com ún de los académicos y de los
actores de la sociedad civil consultados coincide en afirmar que «es
53. Desde luego,
definitivamente cierto que la Universidad apenas investiga »
fe -
la inmensa mayor ía de las universidades privadas ni investiga en absoluto ni
se plantea siquiera el hacerlo, pero el problema central se sitú a en las
universidades públicas. Las universidades públicas son responsables, en p®
efecto, de la práctica totalidad del esfuerzo boliviano en investigación y ¡fe
desarrollo, pero resulta evidente, salvando por supuesto una multitud de W ?-
esfuerzos individuales altamente encomiables, que su aportación institucional
~V>:V
: ? '/
al desarrollo de nuevos conocimientos es casi nula en la mayor ía de las áreas.

3. Las relaciones con el Estado y la coordinación del sistema

Vi;

Por otro lado, en el debate desarrollado a lo largo de la ú ltima d écada se ha ftfey- -

destacado una y otra vez que los problemas planteados por el bajo desempeño
:'

£•': ;
-
institucional no pueden entenderse ni abordarse sin revisar la matriz de
relaciones que ha ido generándose a lo largo de la historia de Bolivia entre
las universidades, el Estado y la sociedad civil. La cuestión central en este VÍ -
punto atañe a la interpretación del sentido y la demarcación de los límites del •
-
v. ;.

principio de la autonomía universitaria. Existe, en efecto, una conciencia .yr * .* •

generalizada de que la interpretación dominante de la autonomía que ha ido

cristalizándose en el tiempo dentro de la cultura institucional de la universidad
p ública resulta insostenible en el nuevo entorno económico y político que ha
ido emergiendo de la doble transición de los años 80, y de que esta interpretación P.mz
dominante es un obstáculo fundamental para cualquier intento de mejorar &
su desempeño.
En las pá ginas precedentes hemos visto que la preocupación por las
*•

consecuencias perversas del despliegue del principio constitucional de la

autonomía universitaria no es en absoluto nueva. Por un lado, la denuncia
del aislamiento de la universidad tanto frente las demandas de la sociedad y
las necesidades del desarrollo nacional como frente al conjunto del sistema
educativo ha sido un tema recurrente en todos los movimientos de reforma
universitaria. Por otro, diversos actores de las universidades han intentado
una y otra vez, sin éxito, superar la desconexión entre las diversas instituciones
universitarias para integrarlas en un sistema susceptible de ser coordinado y
en alguna medida planificado.
De hecho, resulta evidente que la trayectoria de la universidad pública
boliviana puede leerse en buena medida como el despliegue de un doble

53. G. Mariaca, “La ética de la reforma Propuesta al II Congreso Universitario”, La Paz, 1996, p. 3.
.

38
 EL CONTEXTO DE LA REFORMA

anhelo, incorporado en el propio texto constitucional y siempre frustrado

por las urgencias de la atormentada historia del país: por un lado, establecer
una relación estable y constructiva con su entorno económico y político;
por otro, constituirse ella misma en sistema para el mejor cumplimiento de
sus fines. El problema, por lo tanto, no es absolutamente nuevo. Pero no cabe
duda de que el desarrollo del nuevo Estado democrático (un proceso que ha
sido recientemente calificado de "revolución silenciosa54), las profundas
transformaciones que han sufrido tanto la economía boliviana como el entorno
marco internacional y, en general, las nuevas demandas sociales, están
incrementando enormemente la presión sobre las universidades y revelando
crudamente la obsolescencia de la interpretación tradicional de su autonomía.
Por otro lado, existe también una insatisfacción generalizada respecto a
las relaciones que han ido estableciéndose entre el Estado y las nuevas
universidades privadas, y entre éstas y el conjunto de las universidades
públicas. La ausencia de una regulación y control estatal efectivo sobre las
nuevas instituciones emergentes, y el enfrentamiento abierto entre éstas y
las universidades autónomas ha multiplicado, en efecto, los focos de conflicto,
y la tendencia latente hacia el desarrollo de un sistema coordinado
exclusivamente por los mecanismos del mercado que casi nadie cree que pueda
solucionar alguno de los problemas de la educación superior boliviana.
Finalmente, y en el marco de los debates sobre el desempeño de las
universidades públicas y sobre el desarrollo indiscriminado del subsector
privado, se ha planteado desde distintas perspectivas la necesidad de que el
país disponga de un sistema de evaluación de las instituciones universitarias,
que supone necesariamente la participación del Estado y la existencia de un
organismo intermediario capaz de representar los intereses del conjunto del
sistema universitario. Existe, en efecto, un consenso creciente en torno a la
idea de que la situación continuará deteriorándose si persiste la ausencia de
mecanismos de evaluación capaces de alimentar de información a la sociedad
y al sistema, para promover la mejora de su calidad.

4. El gobierno institucional
El gobierno y la gestión de las universidades p úblicas es otro tema clave en
todos los diagnósticos de la crisis. Ya hemos anotado que las universidades
públicas bolivianas han heredado una estructura de autoridad que no tiene
equivalentes en ninguna otra parte, el cogobierno docente-estudiantil, que
i añade una buena cantidad de acentos peculiares a la problemá tica tradicional
del gobierno y la gestión de las instituciones universitarias. Y en este punto,
es indudable que se ha ido generando también un creciente consenso en torno
a la idea de que el cogobierno, tal como se practica actualmente, dificulta la
d
gobernabilidad y la gestión racional de las comunidades académicas;
1
54. Véase R . A. Mayorga, “Bolivia’s silent revolution ”, en Journal of Democracy 8(1 ), 1997.

39
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R SI D A D P ÚB L IC A D E B O L I V I A

Desde luego, los análisis del cogobierno docente-estudiantil contienen

matices muy diversos, y no podr ía ser de otra manera en un tema que, al
igual que la autonomía universitaria, tiene amplias connotaciones políticas y
evoca una larga historia de confrontaciones que en gran medida están todavía
muy vivas en la memoria colectiva.
Sin embargo, hemos podido constatar, sin despreciar la presencia de
posiciones ideológicas extremas que son pese a todo cada vez más marginales,
que ha ido imponiéndose entre los actores la idea de que resulta indispensable
revisar con profundidad las estructuras heredadas para ir combinando la
práctica de la democracia interna con la eficacia en el gobierno y la gestión.

V. Conclusiones
Si algo ha quedado claro para los miembros de este equipo a lo largo de sus
conversaciones con los actores locales ha sido que todos ellos reconocen (más
allá de las profundas divergencias que sin duda separan a unos y otros) que
hay una reforma pendiente, de cuyo éxito dependerá el futuro del sector.
Que se trata, además, de una reforma estructural, de un proceso que deberá
ir alterando profundamente las relaciones tradicionales entre los miembros
de la comunidad académica, y entre la universidad, la sociedad y el Estado.
Que la universidad boliviana vive, por lo tanto, una situación de crisis en la
acepción literal del término: se enfrenta a un decisivo "punto de transición"
Y es que, como recordaba hace algunos años André Gunder Frank,
í o, la palabra crisis hace referencia a
«la crisis no significa el fin: por el contrar
una época cr ítica durante la cual se evitará el fin, de ser posible mediante
nuevas adaptaciones; sólo si éstas fracasan, el fin se torna inevitable»55.
Desde luego, en este caso no cabe pensar que nos estamos jugando tanto
como la supervivencia de la universidad en Bolivia. Pero todos sabemos que
los costos de la inacción o del fracaso continuado de los esfuerzos reformistas
serán enormes.
Es necesario destacar hasta qu é punto el momento de transición que
enfrentan las universidades en el presente es radicalmente distinto de los
que enfrentó en el pasado. Ante todo, porque hasta ahora ninguno de los
actores ponía en duda que la educación superior fuera la principal fuerza
motora del crecimiento económico y la transformación social56. Hoy, como
hemos visto, se cuestiona, por el contrario, el derecho de la educación superior
a detraer unos recursos públicos escasos a los ciclos básico y secundario. De
este modo, los sistemas universitarios parecen haber pasado de ser promesa,

. . .. .
5 5. A. G. Frank, “Crisis de ideología e ideología de la crisis", en S Amin, G Arrighi, A G Frank e I Wallerstein,
Dinámica de ia crisis global, México: Siglo XXI, 1983, p. 119.
56. C. Tunnermann, «A new vision of higher education», en Higher Education Policy 9, 1996, p. 11.

40
 EL CONTEXTO DE LA REFORMA

o inversión de futuro, a convertirse para muchos en un problema o una

hipoteca sobre las opciones de progreso.
Esta situación sólo puede entenderse en el contexto de quiebra de un largo
dclo de desarrollo, que ha provocado el hundimiento de todos los paradigmas
tradicionales y ha multiplicado el pesimismo histórico. liras despertar de los
sueños desarroilistas, hemos adquirido una mayor condenda de la comple-
jidad de los problemas y de la dimensión de los desaf íos que afronta el
progreso econ ómico y sodal de Bolivia. Por un lado , sabemos que no hay
nada en la ló gica de la historia que nos prometa un futuro brillante, y cono-
cemos la miseria de los viejos metarrelatos evolutivos, en sus versiones liberales
o sodalistas . Por otro , vemos que continuamos enfrentados , transcurridas ya
m ás de cuatro d écadas desde la Revolud ón Nadonal , a una realidad social
desarticulada, a un país hipotecado por la presenda de profundas desigual -
dades y amplias bolsas de analfabetismo y miseria.
En estas condidones, resulta inevitable aceptar la urgenda de rediseñar la
pol tica y, para el caso que nos ocupa, redefmir las prioridades del gasto
í
educativo. Hemos visto que Bolivia continúa muy alejada (mucho más que
cualquiera de los países de su entorno) de la alfabetizadón universal y que la
marginalidad escolar afecta todavía a un amplio porcentaje de su población,
y conocemos la correlación directa que existe entre el nivel de escolarizadón
y el bienestar material. Debemos conduir, por lo tanto, que los pasos dados
por el anterior gobierno, para incrementar progresivamente el porcentaje del
gasto educativo dedicado a los primeros niveles del dclo educativo, van en la
direcdón correcta.
Pero es imprescindible evitar, en cualquier caso, que las universidades
públicas perdban ese movimiento, impulsado por consideradones de justida
distributiva que sin duda ellas mismas comparten, como una amenaza a sus
intereses de medio plazo; o bien, empleando una expresión que los miembros
de este equipo escucharon más de un vez durante su estancia en Bolivia,
vean en el discurso moral tan sólo el reflejo de la «mala fe» de gobiernos
"neoliberales" empeñados en estrangular sus posibilidades de desarrollo y
en convertir a Bolivia en factoría de mano de obra disdplinada y barata. Para
evitar esto, será necesario generar un nuevo discurso sobre la universidad, y
1 dotarlo de credibilidad.
En este punto, el reciente documento de políticas de la UNESCO57 ofrece
sin duda un buen punto de partida. Frente a la visión escé ptica del Banco
Mundial, que percibe a las instituciones públicas de educación superior casi
I exclusivamente como un problema para los gobiernos, la UNESCO prefiere
i
•
continuar vié ndolas como una inversión a largo plazo en la productividad, la
cohesión social y el desarrollo cultural. Evita, por lo tanto, plantear el tipo de
É trade off en el interior del sistema educativo que se deriva necesariamente del

.
57. UNESCO, Policy Paper on Change and Development in Higher Education, Paris, 1994

41
 LA REFORMA DE LA UNIVER SI DAD P Ú BLI C A DE BOLIVIA

análisis del Banco Mundial58, y ello es así porque a su lectura subyace lina
concepción muy diferente de las funciones y la utilidad de las universidades
públicas.
Si para el Banco Mundial parece tratarse ante todo de que aquéllas se
adapten a las condiciones del nuevo modelo de crecimiento inducido por el
mercado y no lastren excesivamente los presupuestos públicos, de modo que
los Estados puedan invertir más en la educación básica para reducir la pobreza
en las condiciones del ajuste (tal es el objetivo central del Banco), la UNESCO
espera sin duda mucho más de ellas. Pide a las universidades públicas, en
efecto, que se atrevan a afrontar los desaf íos del presente, emprendiendo los
cambios necesarios para alcanzar una mayor relevancia social, contribuyendo
al objetivo de promover un desarrollo humano sostenible.
Desde luego, una de las líneas de acción estratégica en la que la universidad
pública deberá demostrar a la sociedad su relevancia en el futuro inmediato
es la mejora de la calidad de la educación en los primeros niveles del ciclo
educativo, con los que debería interactuar de un modo positivo. Sin la
participación de la universidad pública resulta muy dif ícil imaginar, en efecto,
el progreso sostenido de una reforma educativa cuyo valor estratégico para
el país nadie puede discutir. Y es indudable que la ciudadanía, que es
perfectamente consciente de la importanc ia de la educaci ó n y que está profun- :

damente insatisfecha con su situación actual , sabr á valorar , para bien o para ^rr -

mal, la aportación de sus universida des .

La relevancia social de las universidades tambié n se medir á por su fe:
capacidad tanto para mejorar sus niveles de eficiencia interna, aumentando vJ '::¡:
sus tasas de graduación, como para mejorar la calidad y la pertinencia de la -.
docencia y la investigación. Para que esto vaya ocurriendo, será necesario
KiíTvr :
&
:j

superar la desarticulación institucional que prevalece hoy en la educación

superior boliviana para ir construyendo entre todos un sistema coordinado y
flexible, capaz de promover a la vez la competencia y la cooperación inter-
institucional; la diferenciación y la complementariedad de los programas. Y
esto sólo podrá irse logrando en la medida en que el Estado democrá tico
adopte iniciativas políticas que permitan la emergencia de un marco
cooperativo, capaz de ofrecer certidumbre de futuro a los actores interesados
en el progreso de la educación superior, garantizando a cada uno la satisfacción
de sus intereses básicos, y a todos la fecundidad de sus esfuerzos y de sus
concesiones mutuas.

.
5 8 V éase Banco Mundial, La enseñanza superior Las lecciones derivadas de la experiencia
, Washington,
. .
1995.
Í V

42
 C A P ÍT U L O II
EL SISTEMA UNIVERSITARIO BOLIVIANO

I. Las instituciones universitarias

A. Las universidades públicas
Ya anotamos en el primer capítulo de este informe que la primera universidad
boliviana, la Universidad Mayor, Real y Pontificia de San Francisco Xavier de
Chuquisaca (Sucre), se fund ó en 1664. Inmediatamente despu és de la
consecución de la independencia de la República, iniciaron actividades la
Universidad Mayor de San Andrés, en La Paz (1830), y la Universidad Mayor de
San Simón de Cochabamba (1832). Todavía en el siglo XIX vieron la luz la
Universidad Santo Tomás de Aquino en Santa Cruz, en 1879 (desde 1911,
Gabriel René Moreno ) y, unos años después, en 1892, los distritos universitarios
de Potosí (Tomás Frías ) y Or uro (San Agustín, hoy T écnica de Oruro ).Finalmente,
ya en este siglo se crearon nuevas instituciones universitarias públicas en los
departamentos de Tarija (Juan Misael Saracho,1946) y Beni (José Ballivián,1967)
las que se unieron en la d écada de los 80 la Universidad Nacional de Siglo XX ,
en Llallagua (1984) y la Universidad Autónoma de Pando (1994-97).
De este modo, Bolivia dispone hoy de una universidad pú blica autónoma
en cada uno de los nueve departamentos del país, con la excepción del
3
departamento de Potosí, que contiene dos (Tomás Frías y Nacional de Siglo
XX), lo que da un total de diez universidades públicas.
3

CUADRO 2.1
UNIVERSIDADES PÚBLICAS DE BOLIVIA

Universidad Departamento Matrícula 1996

San Andrés La Paz 41.138
San Simón Cochabamba 31.952
G. René Moreno Santa Cruz 19.993
San F. Xavier Chuquisaca 18.849
Técnica Oruro Oruro 10.403
J. M. Saracho Tarija 7.603
Tomás Frías Potosí 7.589
Técnica Beni Beni 2.262
Siglo XX Potosí 1.700
Pando Pando 354
Total matrícula en la universidad pública 141.836

Fuente: CEUB, La Universidad Boliviana en cifras. Análisis estadístico 1985 1996. La Paz, 1997.
-

43

/
 LA REFORMA D E LA U N I V E R S I D A D PÚBLICA D E BOLIVIA

Todas ellas, segú n el Estatuto Orgánico de la Universidad Boliviana, son

«iguales en jerarquía». Pero esta igualdad formal ampara, desde luego, la
existencia de realidades institucionales muy diversas.
En general, se ha producido un fuerte credmiento del tamaño medio de
los centros, que han pasado de algo más de 3.000 alumnos en 1972 a casi 7.000
en 1981 y a 14.600 en 1995. A lo largo de este período ha ido disminuyendo el
nivel de concentración del alumnado en la universidad de mayor tamaño
( Universidad Mayor de San Andr és, UMSA, de La Paz ) que pasado de
concentrar el 41,6% de la matrícula del sistema público en 1972 a un 31,7% en
1995. El porcentaje, sin embargo, sigue siendo realmente muy elevado, y lo
mismo cabe decir respecto a la concentración de la matrícula pública en las
tres universidades más grandes del país (UMSA, San Simón, G. René Moreno),
que, pese a haber experimentado un ligero descenso, todavía cobijan en 1995
a cerca del 70 % del alumnado total del sistema.

CUADRO 2.2
TAMAÑO MEDIO Y CONCENTRACIÓN

índices de concentración 1972 1978 1981 1986 1990 1995

% alumnos en una univers. 41,6 38,7 33,4 35,4 35,3 31,7
% alumnos en tres univers . 71,2 70,9 68,7 66,7 67,9 67,8
Tamaño medio (miles) 2,6 6,5 6,6 9,4 11,3 14,6

Fuente: CEUB. Elaboración propia.

Las universidades de los departamentos de La Paz, Cochabamba y Santa

Cruz son así universidades grandes, con más de 20.000 alumnos matriculados,
y una de ellas (la UMSA) una universidad muy grande, con más del doble de
esa cifra. En el extremo contrario, las universidades del Beni, Pando y Siglo
XX son universidades muy pequeñas, que afrontan graves problemas para
sostenerse como instituciones independientes (Siglo XX) o están en un incierto
proceso de consolidación (Beni y Pando).
Así, por un lado, la mayor de las universidades bolivianas (UMSA, de La
Paz) ha alcanzado ya seguramente un tamaño excesivo, en el que comienzan
a sentirse deseconomías de escala, de modo que parecería razonable contener
su crecimiento y apoyar la instalación de una nueva universidad autónoma
en El Alto (uno de los n úcleos urbanos más dinámicos del país, con una
población que se acerca rá pidamente al medio millón de habitantes).
Por otro, existe un grupo de universidades a las que cabr ía calificar,
utilizando una vez m á s la expresión de Arturo Núñ ez del Prado, como
instituciones «de viabilidad dif ícil». En este grupo se encuentra sin duda la
Universidad Nacional de Siglo XX, cuya fundación (que satisfacía aspiraciones
y demandas sin duda muy legítimas) tuvo lugar al amparo de unas expecta-
tivas que los acontecimientos históricos posteriores fueron frustrando y

44
 EL SISTEMA UNIVERSITARIO BOLIVIANO

vaciando de sentido. Y hoy resulta desde luego muy dif ícil justificar la exis-
tencia de una universidad autónoma en la deprimida zona minera de Llallagua
(Potosí). Pero también habría que calibrar la racionalidad de sostener como
instituciones independientes (y desconectadas) las universidades de Or uro
y Potosí. Lo mismo vale para las dos pequeñas universidades de los departa-
mentos de Beni (José Ballivián) y del Pando (Amazónica), con sus poco más
de 2.000 y 350 alumnos matriculados, respectivamente.
Las afirmaciones precedentes son perfectamente compatibles con el
reconocimiento del importante avance que ha supuesto la extensión de la
cobertura geográfica de la educación superior, mediante la creación de
instituciones universitarias en todos los departamentos. De hecho, en un país
que presenta unas enormes dificultades prácticas para la movilidad geográfica
de los estudiantes,la satisfacción del principio de igualdad de oportunidades
exige la presencia f í sica de la universidad pública en todos los departa-
mentos, y todos ellos tienen muy buenas razones para reclamarla. Y es
indudable que la multiplicación de universidades públicas ha contribuido en
gran medida a corregir las desigualdades territoriales en las oportunidades
de acceso a la educación superior, que gradas a ellas ha llegado a un porcentaje
significativo de la población de los departamentos m ás deprimidos. El
contraste con la universidad privada es a este respecto muy llamativo, dado
que ésta sólo alcanza a porcentajes significativos de la población en los tres
departamentos del Eje Central.
Sin embargo, los porcentajes de población universitaria sobre la población
total en los departamentos de Potosí, Beni o Pando, muy alejados de la media
nacional, demuestran los límites de la mera multiplicación de universidades
pú blicas (cuatro universidades autónomas en los tres departamentos) como
procedimiento de igualación territorial. Pero si el procedimiento no garantiza
la igualdad, sí garantiza en cambio la multiplicación de los costos, y por ello
resulta necesario discutir nuevos modos de facilitar el acceso a la educación
universitaria en los departamentos. La intensificación de los contactos entre
i las instituciones, que, comenzando por el desarrollo de programas conjuntos,
podría tender en un plazo razonable a su fusión en universidades multicampus,
y el cambio progresivo hacia modelos duales (presencial y a distancia) de
i instrucción, pueden ser en este sentido alternativas razonables para combi-
nar las exigencias igualitarias con la necesaria reducción de los costos.

B. Las universidades privadas

La Universidad Católica Boliviana, fundada en 1966, fue hasta 1982 la única
institución universitaria privada del país. En esta última fecha se autorizó en
forma provisional la apertura en Santa Cruz de una segunda universidad
privada, la Universidad Evangélica Boliviana, a la que seguirían todavía en la
década de los 80 otras dos instituciones relacionadas también con grupos
n
45
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S I D A D P ÚB L I C A D E B O L I V I A

religiosos: la NUR (Luz de Saber), fundada en 1984, y la Evangélica de la Paz

(1988). Unos años antes, sin embargo, se había creado otra universidad privada
de inspiración muy distinta: la Universidad Privada de Santa Cruz de la Sierra
(UPSA), nacida en diciembre de 1985 con el respaldo corporativo del empresa-
riado cruceñ o. De este modo, en 1990 operaban en Bolivia seis universidades
privadas: la Católica y otras cinco instituciones «nuevas».
Pero fue en el primer lustro de los años 90 cuando se produjo un espectacu-
lar desarrollo del subsector privado. Así, en 1996 las universidades privadas
«nuevas» eran ya 27 y disponían de 9 «subsedes» departamentales, incluyendo
la UCB (cuadro 2.3). Así, en un per í odo de apenas cinco años se han creado 21
nuevas universid ades privadas : un torrente de fundaciones que por lo que
sabemos no tiene antecedent es en ningú n otro país del mundo.
En este corto per íodo de tiempo , no sólo comenz ó a operar casi
simultá neamente un gran n ú mero de institucion es nuevas, sino que la mayor ía
de las universidades privadas (incluyendo a la Católica) inició un acelerado
crecimiento. Sin embargo, las instituciones privadas continúan siendo en
general de dimensiones modestas. En 1995, la matrícula promedio rondaba,
en efecto, los 1.300 alumnos por universidad, y sólo la Universidad Católica,
con 9.650 alumnos matriculados (algo más del 32% del total del subsector),
podía ser considerada una universidad «grande», aunque su tama ño sea muy
inferior al de las tres mayores universidades pú blicas.
En cuanto a su distribución geográfica, las universidades privadas han
tendido, como ya hemos anotado, a agravar el patrón de concentración de la
matrícula en los departamentos del Eje característico del sector público,
aunque la reciente creación de universidades fuera de esa área central (en
Oruro, Sucre, Tarija, Beni e incluso Pando), puede ir comenzando a reducir las
diferencias. En el cuadro 2.4 puede observarse que una abrumadora mayor ía de
los estudiantes estaban matriculados en 1996 en los departame ntos de Santa Cruz,
La Paz y Cochabamba, que concentraban m á s de un 95 % de la matr ícula total.
Es vox populi en Bolivia que muchas de las nuevas fundacione s carecen de
las condiciones mínimas para ser calificadas sin rubor como " universida des ".
Todos los entrevistados por los miembros de este equipo han coincidido , con
independencia de su adscripción ideológica, en que existe una necesidad
urgente de inspeccionar con rigor y proceder a una depuració n sistemá tica
del conjunto de universidades privadas. Con muy pocos alumnos, carentes
de recursos humanos cualificados y de una infraestructura docente digna (y
no podría ser de otra manera, dada la escasez de recursos existente en el país
y la velocidad vertiginosa que adquirió en unos años el proceso de fundaciones),
un n ú mero de universidades deberían en propiedad ser reducidas a la
condición de institutos y, tal vez, adscritos a alguna de las universidades
consolidadas, que podr ía brindarles apoyo acad é mico y supervisar su calidad.
Esto no obsta para reconocer que debe discutirse además seriamente y cuanto
antes la conveniencia de cerrar varias instituciones, y transferir sus alumnos
a otras que ofrezcan mayores garantías.

46

¡
 EL SISTEMA UNIVERSITARIO BOLIVIANO

CUADRO 2.3
UNIVERSIDADES PRIVADAS DE BOLIVIA

Institución Departamento Matrícula 1996

Subsedes Total

Adventista de Bolivia Cochabamba 371

De la Amazonia Boliviana Beni 150
Americana La Paz 268
De Aquino de Bolivia La Paz 938 938
Boliviana de Informática Sucre 490
Católica Boliviana1 La Paz 5142 9650
Cochabamba (subsede) 2784
Santa Cruz (subsede) 1724
Central Cochabamba 672 1000
La Paz (subsede) 328
Contemporánea La Paz 179
Cristiana de Bolivia Santa Cruz 1620
Evangélica Boliviana Santa Cruz 2484
Franz Tamayo La Paz 2017
Iberoamericana La Paz 543
Loyola La Paz 656
Nuestra Señora de La Paz La Paz 1368
Nur Santa Cruz 3267
Priv. Abierta Latinoamericana Cochabamba 147
Privada del Altiplano Oruro 501
Privada Boliviana Cochabamba 609
Priv. De Sta. Cruz de la Sierra Santa Cruz 3076
Privada del Valle Cochabamba 2400 3311
La Paz (subsede) 440
Trinidad (subsede) 261
Sucre (subsede) 210
Prouniversidad La Paz 0
San Bernardo Tarija 201
Santo Tomás de Aquino La Paz 1481
Técnica Privada "Cosmos” Cochabamba 692 692
. .
Técnica Priv de Sta Cruz de la S. Santa Cruz 383
Tecnológica Boliviana La Paz 718
Unión Evangélica Boliviana La Paz 517
Total universidades 27
Total subsedes 9
Total matrícula: 36.592

Fuente: Secretaría Nacional de Educación, CEU8 .

. .
1 La matrícula de la Universidad Católica de Bolivia se refiere al año 1995

47
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S I D A D P ÚB L I C A D E B O L I V I A

CUADRO 2.4
DISTRIBUCIÓN GEOGR ÁFICA DE LA MATR ÍCULA
DE LAS UNIVERSIDADES PRIVADAS

Departamento Matr ícula %

La Paz 14.327 39.15
Santa Cruz 12.554 34.30
Cochabamba 7.898 21.58
Sucre 700 1.91
Oruro 501 1.36
Beni 411 1.12
Tanja 201 0.54
Potosí 0 0
Pando 0 0

Fuente: Secretaría Nacional de Educación, CEUB.

El crecimiento de las universidades privadas, expresado en la expansión

de su matrícula y de su cobertura geográfica, ha afectado también por supuesto
a la oferta de titulaciones. En el siguiente epígrafe de este capítulo abordaremos
la oferta de enseñanzas en las universidades privadas y p úblicas, pero cabe
adelantar aquí que en 1995 las universidades privadas ofertaban ya un total
de 221 títulos en los niveles de técnico medio, técnico superior y licenciatura,
y que muchas de ellas habían extendido también su oferta al posgrado (que
en 1995 abarcaba a 24 maestrías con 22 títulos de maestro, aunque sólo 4 de
las 24 maestrías ofertadas estaban ya en funcionamiento en ese año).

IL Oferta de estudios universitarios

A. Programas de pregrado
1. De las universidades públicas
Las universidades bolivianas otorgan, según el Reglamento General de Títulos
ías de grados académicos, o títulos
aprobado en febrero de 1997, cuatro categor
en Provisión Nacional: Técnico Universitario Medio, Técnico Universitario
.
Superior, Bachiller en Ciencias o Artes y Licenciado Todos ellos habilitan
legalmente para el ejercicio de una profesión.
1. El título de Técnico Universitario Medio se obtiene directamente tras dos
años de estudios
2. El título de Técnico Universitario Superior exige tres años de estudios y la
aprobación de requisitos adicionales de graduación que pueden ser,
dependiendo del plan de estudios, una pasantía o la elaboración de un
proyecto o una monograf ía.
3. El grado de Bachiller en Ciencias o Artes se obtiene al término de cuatro
añ os de estudios, generalmente sin mediar otro requisito adicional.

48
 EL SISTEMA UNIVERSITARIO BOLIVIANO

4. Finalmente, la obtención del título de Licenciado exige cinco años de

estudios, y la aprobación de un examen de grado, una tesis, un proyecto,
un trabajo dirigido, o un per
íodo de internado en el caso de la ciencias de
la salud.
El conjunto de las universidades pú blicas de Bolivia ofrece un total de 126
títulos profesionales, distribuidos del siguiente modo entre los cuatro niveles:
73 licenciaturas; 37 títulos de técnico superior, 10 de técnico medio y 6 de
bachiller.
Como puede apreciarse en el cuadro 2.5, se trata de unr, oferta bastante
diversificada, si bien las modalidades de titulación intermedia está n todavía
muy poco desarrolladas en las áreas de Humanidades y de Ciencias Jurídicas
y Sociales, lo que sin duda se debe a que la figura del Bachiller en Ciencias y
Artes es de muy reciente creación .
Hasta hace muy poco algunas universidades públicas (La Paz y Cocha-
bamba) contaban con sus propios reglamentos de títulos, mientras el resto
continuaba aplicando con mayor o menor fidelidad el Reglamento de Títulos
que se aprobó en el VI Congreso de universidades, celebrado en 1984. Convi-
vían, por lo tanto, programas con distintos formatos, exigencias de tiempo de
estudio, etc., y esta situación generaba importantes problemas a efectos de
convalidaciones, reconocimiento de títulos obtenidos en el extranjero o
equivalencias con los programas internacionales.
A este respecto, es necesario anotar que la aprobación de un nuevo "Regla-
mento General de Títulos de Licenciado, Bachiller en Ciencias o Artes, Técnico
Universitario Superior y Medio" en la V Conferencia Nacional Extraordinaria
de universidades, reunida en la ciudad de La Paz entre el 4 y el 5 de febrero
de 1997, ha supuesto un avance muy importante en el plano normativo.
Por un lado, su aplicación progresiva debería contribuir a solucionar los
problemas de equivalencias y convalidaciones de estudios y materias en los
cambios de carreras y en los tránsitos entre las distintas universidades, que
han dificultado hasta ahora tanto la movilidad de los estudiantes dentro del
sistema universitario público como la reinserción de los bolivianos que han
cursado estudios universitarios en el extranjero. Por otro lado, la consolidación
y extensión de los títulos de Bachiller en Ciencias o Artes, que todavía está
muy poco extendida, agilizar á sin duda la producción de graduados
universitarios hacia el futuro, mejorando la eficiencia de las instituciones
públicas. Debería eliminar también definitivamente la figura alegal del
"egresado": esa amplia proporción de universitarios que han concluido sus
estudios pero que no han defendido la tesis de licenciatura, y carecen por lo
tanto de un título profesional oficialmente reconocido.

49
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

CUADRO 2.5
CARRERAS DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA BOLIVIANA (LICENCIATURA)

Artes Humanidades Ciencias Ciencias de Ciencias Ciencias

y Ciencias de sociales la salud bá sicas aplicadas
la educación y jur
ídicas
Artes Ciencias de Administración Medicina Ciencias Agronomía
Artes plásticas la educación Auditoría Enfermería biológicas Ing. agrícola
Artes musicales Pedagogía Economía Nutric. y Ciencias .
Ing agronómica
Arquitectura Ciencias de la Ciencias pol. dietética químicas .
Ing agronómica
informac. Derecho Fisioterapia Estadística fitotecnista
Filosofía Antropología Odontología Fí sica Ing. agronómica
Filosofía hisp. Arqueología Informática zootecnista
Historia Comunicación Matemáticas Zootecnia
Literatura social Bioquímica Medicina
Lingüística Comunicación Farmacia veterinaria
Ling üística e Trabajo social bioquímica Medicina
idiomas Sociología Química veterinaria y
Idiomas farmacéutica zootecnia
Psicología Ing. alimentos
Turismo Ing. comercial
Ing.eléctrica
Ing.electrónica
Ing. electromec.
Ing. geográfica
Ing. geológica
Ing. industrial
Ing. informática
'
Ing. mecánica
Ing.metalúrgica
Ing. de minas
Ing. Petrolera
Ing. de
procesos de
materias
primas
minerales
Prospección y
exploración
Ing. química
Ing. de sist.
Ing. de sist.
electrónicos

50
 EL SISTEMA UNIVERSITARIO BOLIVIANO

CARRERAS DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA BOLIVIANA (cont.)

Título Artes Humanidades Ciencias Ciencias de Ciencias Ciencias

y Ciencias de sociales y la salud b á sicas aplicadas
la educación jur
ídicas
Bachiller Ciencias bioló gicas
{ bachelor ) Ciencias químicas
Estadística
Física
Informática
Matemáticas

Té cnico Artes Turismo Contabilid. Enfermería Ciencias Agronomía

superior Artes Laboratorio bioló gicas Agropecuaria
musicales clínico Ciencias Forestal
Radiología químicas Veterinaria y
Estadística zootecnia
Física Agrimensura
Informática Agrícola
Matemáticas Tecnología de
alimentos
Construcción civil
Electricidad
Electric, industrial
Electromecánica
Electrónica
Electrónica y
telecomunicaciones
Máquinas y
Herramientas
Mecánica
Mecánica general
Mecánica automotriz
Mecánica industrial
Mecánica de
aviación
Metal mecánica
Petróleos
Química industrial
Tecnología de
alimentos
Tecnología naval
Topografía
Técnico medio Enfermería Agrícola
Construcciones
Electricidad
Electromecánica
Electr ónica
Máquinas y
Herramientas
Mec ánica
Mecánica automotriz
Mecánica industrial
Metal mecánica
Química industrial

Fuente: CEUB, Documentos de la II Reunión Académica Nacional, La Paz, marzo de 1997.

51
 DE BOLIVIA
LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA

2. De las universidades privadas

ional
Las universidades privadas están autorizadas por el Reglamento Institut
progra mas de pregrad o conduc entes a la obtenci ón
de agosto de 1997 a ofrecer
de los títulos de Licenci ado y T é cnico Superio r (art. 21 ), si bien pueden
nivel
igualmente ofrecer cursos de formaci ón profesional de cualquier ,
(incluyendo el técnico superio r y el medio ), ateni é ndose para esto al igual
de Té cnico Superio r, a las disposi ciones establec idas
que en lo relativo al título de
aci ó n curricul ar del Sistema Naciona l
para la estructura de organiz
Educación Técnica y Tecnológica, SINETEC (art 24)
Los requisitos para la obtención del título de Licenciado son en lo referido
a la carga lectiva y a las modalidades de graduación, semejantes a los que
, o, el
exigen las universidades públicas. Respecto a esto último sin embarg
para
reglamento se limita a establecer la obligatoriedad del examen de grado
é de los estudio s, y deja plena libertad a las
recibir el título al t rmino
universidades para fijar en sus estatutos las modalidades de graduación que
consideren más adecuadas.
Como puede apreciarse, la mayor diferencia entre la oferta de títulos de
del
grado de la universidad p ública y la privada es la ausencia en esta última
grado de Bachiller, recientemente adoptado por las primeras. Pero
es
el título
importante anotar que las universidades privadas ofrecen también
de Perito, que no existe en las p ú blicas y que , por lo que sabemo s, carece de
el
cualquier amparo normativo . Los sistemas de títulos en el sector público y
com n ú
privado, por lo tanto, no coinciden por completo, y la falta de un marco
de titulaciones introduce elementos de confusión que pueden ir incremen-
tándose en el futuro.
las
Por lo demás, la oferta de programas de pregrado del conjunto de
,
universidades privadas está todavía más diversificada que la del sector p
ú blico
dado que en 1995 ofrecían, como adelantamos más arriba, un total de 221
programas en los distintos niveles: 117 licenciaturas (casi el doble que en
las
universidades pú blicas; 78 títulos de técnico superior) -de nuevo, casi el doble
que las pú blicas-; 13 de técnico medio (comparable a las pú blicas) y 13 de
Perito. Sin embargo, hay que anotar que en 1995 menos de la mitad de esos
programas (101) tenían algún alumno matriculado.
Consideración aparte merecen sin duda los programas de ciencias de la
salud, que han alcanzado un excepcional grado de desarrollo en el sector
a
privado de Bolivia: en 1995, funcionaban legalmente siete carreras de medicin
en universidades privadas (dos en La Paz, dos en Cochabamba dos , en Santa
Cruz, y una en Oruro), y, en 1996, se autorizó la apertura de dos más. Ya
son
nueve, por lo tanto, las carreras de medicina ofertadas por el sector privado
.
Si se añaden las tres (La Paz, Cochabamba, y Santa Cruz) de la pú blica , tenemo s
un total de 12 carreras de medicina: una cifra absolutamente desproporcionada
para las dimensiones del país. Cabe anotar, sin embargo, que un porcentaje
muy importante de la matrícula de estas carreras en la universidad privada

52
 EL SISTEMA UNIVERSITARIO BOLIVIANO

está compuesta por alumnos extranjeros, atraídos por las facilidades de ingreso
(no existe prueba de admisión) y por el bajo costo de la colegiatura en Bolivia, .
en comparación con los países vecinos. Así, en dos universidades privadas de
Cochabamba (Universidad del Valle, Técnica Privada "Cosmos") que ofertan
programas de medicina, más del 40% del alumnado en 1995 era de nacionalidad
peruana y brasileña2; en otras dos de más reciente creación (UNISUR yUPAL) la
proporción de extranjeros supera el 80%.
No debería extrañar que esta abundantísima oferta de carreras de medicina
haya provocado de inmediato sospechas sobre la calidad de la formación que
están recibiendo los futuros practicantes de una profesión tan delicada, y
abundantes críticas sobre la absoluta ausencia de control gubernamental en
la materia. La situación se ha corregido finalmente a nivel normativo con la
inclusión de un artículo dedicado específicamente a los requisitos de
infraestructura y equipamiento que deben satisfacer las universidades
privadas que ofrecen carreras en el área de salud. Falta ahora que el Estado
efectúe una rigurosa inspección sobre ellas.

3. El contenido curricular
El contenido curricular de los programas de pregrado en las universidades
públicas es objeto de frecuentes críticas desde distintos sectores de la sociedad
civil. Desde el mundo empresarial se afirma recurrentemente, por ejemplo,
que los contenidos de la enseñanza que reciben los alumnos en determinadas
áreas están muy alejados de las necesidades de la empresa moderna . Y esto
es así incluso en los departamentos que, como Cochabamba, tienen una
universidad pública notablemente m ás dinámica que la media .
3

Muchos profesionales critican también la obsolescencia de los programas.

En una entrevista con los miembros de este equipo, un profesional y docente
del sector salud recordó cómo al retornar a Bolivia en los años 90 había
comprobado que en su carrera continuaba vigente el mismo programa de
estudios que se impartía cuando dejó el país para partir al exilio, m ás de dos
d écadas atrás.
Y si algo como lo anterior ha podido ocurrir en una carrera directamente
vinculada a prácticas clínicas sometidas a un cambio acelerado y constante,
no debería sorprender en absoluto el ritmo cansino que ha adoptado el
aggiornamento (actualización) curricular en las áreas de conocimiento m ás
teóricas, y fundamentalmente en las ciencias sociales y jur ídicas. Según
parece, en estos campos no es infrecuente que los programas de estudios de
la universidad pública contin ú en excesivamente ligados a un marxismo
,
can ónico o, en cualquier caso cuerpos
a doctrinales de sabor escolástico, a

2. G. Rodrí guez Ostria, "Las universidades privadas en Bolivia", Estudios de Milenio n. 6, La Paz, 1996, p. 18.
3. PllE, Informe final consultorfa PHEa la Universidad Mayor de San Simón, Cochabamba, 1995, pp. 57-58 .

53
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S I D A D PÚB L I C A D E B O L I V I A

codificaciones ideológicas que desvirtúan el debate, encorsetan la realidad

boliviana en categorías espurias, y alejan a los estudiantes de cualquier
aproximación fructífera a las complejas exigencias del mundo contemporáneo.
Pero si los curricula de varias carreras del sistema p úblico adolecen de un
exceso de ideología, lo mismo cabe decir de muchos de los programas que se
imparten en las universidades privadas, si bien la ideologización corre aquí
en sentido contrario. Programas directamente importados del extranjero, sin
ningún esfuerzo crítico ni intento de adaptarlos a la realidad boliviana, parecen
ser la norma, en efecto, en las carreras vinculadas a la economía y el mundo
de los negocios que ofrece la mayor ía de las universidades privadas.
Concebidos a partir de un rechazo radical de la tradición predominante en el
sistema público, estos programas del sector privado condenan con demasiada
frecuencia a los estudiantes bolivianos a optar entre dos universos ideológicos
cerrados que colocan la reflexión científica y la transmisión de conocimientos
bajo el imperio de una codificación ideológica rígida, previa al debate e inmune
a la crítica empírica .

B . Programas de posgrado
El posgrado es una experiencia muy reciente para las universidades pú blicas
bolivianas. Al finalizar la década pasada, este nivel educativo ten ía escasa
profundidad y cobertura y se ceñía a las universidades públicas. Apenas
podían registrarse tres maestrías estables, dos de ellas en la Universidad Mayor
de San Andr és (UMSA) y la otra en la Universidad Autónoma Gabriel René
Moreno, y en conjunto su matrícula no superaba los doscientos estudiantes.
En la primera institución se trataba de una maestría multidisciplinaria en
"Estudios del Desarrollo" y otra en "Salud Pública", ambas organizadas por
primera vez en 1984. En la segunda, se impartía desde 1989 una maestría en
"Estudios del Desarrollo".
A partir de 1993, empezaron a vislumbrarse nuevos programas, inicialmente
en las universidades públicas de Cochabamba y La Paz, y luego en el resto de
las pú blicas y de las privadas. En el campo pú blico el salto más espectacular
se dio entre 1995 y 1996, cuando se ofertaron 55 actividades posgraduales en
tres niveles: un doctorado, 35 maestr í as y 19 diplomados/ especialidades,
sin contar las de medicina y en general las de la UCB4. Durante este ciclo se
matricularon 2.130 nuevos estudiantes, y 9 de las 10 universidades p úblicas
existentes ofertaron algú n programa de posgrado. Por lo que sabemos, durante
1997 estas cifras han continuado en ascenso. La explosión del posgrado ha
alcanzado también a las universidades privadas, que, en 1995, igualaron a

4. La UCB inició a mediados de los 80 un sistema posgradual, concentrado en el área de la ciencias económicas
y administrativas. Actualmente está abandonando esta línea y está fortaleciendo las maestrías para el desarrollo,
en colaboración con el Harvard International Institute for Development.

54

k
 EL SISTEMA UNIVERSITARIO BOLIVIANO

las públicas en el número de programas de posgrado, aunque sólo tenían el

45,1% de la matrícula total de posgrado. Mientras el sector público se ha orientado
preferentemente a las dendas sodales y humanas y hada algunas ingenierías,
las universidades privadas se han orientado hada la administradón y gestión.
Pese a la reciente explosión, el posgrado boliviano es todavía peque ño en
comparación con el de países vecinos como Brasil, México, Argentina o Chile,
pues su partidpación no llega al 1% del total de la matrícula total del sistema.
Por otra parte, del análisis de las actividades posgraduales ejecutadas en
el bienio 1995-1996 en las universidades p úblicas, se desprende que se ha
producido un elevado proceso de concentration geográfica, ya que un 65,45%
de ellas se ejecutaron en el eje formado por La Paz y Cochabamba. Lo propio
sucede con relación a la matrícula, pues un 60,65% del total de la nueva
matr ícula del bienio se registró en los mismos dos departamentos. En cualquier
caso, el nivel de concentración es sólo ligeramente mayor que el que se da a
nivel de matrícula pública de pregrado. La diferencia se explica por el hecho
de que en Santa Cruz, que posee la tercera universidad pú blica del país en
cuanto a matrícula estudiantil, numéricamente muy cerca de Cochabamba,
el posgrado no ha adquirido todavía la misma dimensión que las otras dos
instituciones "grandes". Santa Cruz, en efecto, apenas concurre con el 8,45 de
la matrícula estudiantil y el 9,09 % de las actividades posgraduales a nivel
nacional5.
En general, parece evidente que el posgrado ha crecido en las universi -
dades tan rápida como caóticamente, mediante una sumatoria de iniciativas
individuales de docentes y autoridades que, en ocasiones, se entorpecen
mutuamente, dado que se producen sin coordination ni planificatión. El hecho
es, en efecto, que sobre la base de la experiencia norteamericana y mexicana,
acumulada por algunos de los impulsores de la nueva ola posgradual, se
construyeron demasiado r á pidamente distintas fisonomías y perfiles
organizativos y educativos, generando una confusa normatividad y diferendas
en cuanto a costos, duración de los estudios, programas de estudio y
modalidades de admisión y titulación. Y esto está teniendo como consecuentia
que se dupliquen cursos y programas posgraduales en un medio donde son
notoriamente escasos los recursos humanos, financieros e infraestructurales.
No existe, por lo tanto, un sistema posgradual p úblico cohesionado,
regulado y reglamentado. Hasta ahora no han llegado a buen término las
inidativas por lograr mayor coordinació n, realization de programas conjuntos
y definiciones comunes sobre los alcances, requisitos y exigencias de cada
uno de los niveles que se ofertan: Especialidad/Diplomado; Maestría y
Doctorado.

. .
5 G Rodríguez Ostria, El posgrado en la universidad pública, UDAPSO-HIID, 1997.

55
 LA R E F O R M A D E LA U N I V E R S I D A D P ÚBLICA D E B O L I V I A

IIL La matrícula del sistema público

A. La expansión de la universidad en Bolivia
En el período 1972-1995, el número total de alumnos matriculados en el sistema
público ha crecido a fuerte ritmo; un 525% (es decir, se ha multiplicado por
seis, como indica el cuadro 2.6) hasta alcanzar una cifra de 131 mil en 1995. Se
puede comprobar que el crecimiento ha sido especialmente rápido entre 1972
y 1986, con un incremento de la matr ícula del 300% (el número de alumnos
se multiplica por cuatro) .

CUADRO 2.6
ALUMNADO DEL SISTEMA UNIVERSITARIO PÚBLICO

1972 1978 1981 1986 1990 1995 Crecim.

%
Alumnos
Totales 21.001 39.361 52.888 84.281 101.974 131.230 525
Alumnos
Nuevos 5.745a 22.586 26.600 29.283 410
Egresados 929 1.557 1.272 3.319 4.702 5 ,960 541
Titulados 977 1.505 1.552 2.433 2.778 3.758 285
Abandonos 1.886* 17.984 20.309 977

Fuente: Estadí sticas universitarias (CEUB). Notas: * datos para 1988 fl: datos para 1983.

Aunque los datos de nuevos matriculados no están disponibles para todo

el período, las cifras de la última década permiten observar que han crecido a
un ritmo menor (30% de 1986 a 1995) que la matrícula total (56 % en ese
período). Así, en el cuadro 2.6 se comprueba que los alumnos nuevos suponen
un 27% de los matriculados en 1986, frente a un 22% en 1995. No parece, por
tanto, que la presión de nuevos entrantes sea el determinante único del
crecimiento de la matr ícula en los últimos años.
El stock de matriculados también está determinado por el flujo de alumnos
que abandonan los estudios. Según las cifras recogidas por el CEUB, el volumen
de abandonos está creciendo hasta situarse en torno a los 20.000 alumnos,
representando en 1995 el equivalente al 15,5% de la matrícula total. Por otro
lado, el n ú mero de alumnos titulados (menos de 4.000 en 1995) es muy
reducido en comparación con el tama ño del sistema, pues ú nicamente
representa el 3% escaso de la matrícula total. En secciones posteriores se
analizarán estos datos en detalle.

.
B Distribución del alumnado por áreas y titulaciones
En el cuadro 2.7 se puede observar que entre 1972 y 1994 se han producido
algunos cambios en la distribución del alumnado por áreas de conocimiento.

56
 EL SISTEMA UNIVERSITARIO BOLIVIANO

El más notable es la reducción de la importancia de los estudios de Ciencias

de la Salud del 26% al 17% . Los estudios más clásicos de Ciencias Naturales y
de Humanidades crecen y pasan de representar menos del 2% de la matrícula
en 1972 al 5 y 6 %, respectivamente, en 1994. Dentro de las Ciencias Sociales
disminuyen cuatro puntos las titulaciones de economía y suben tres puntos
las jurídico-sociales hasta alcanzar unos porcentajes del 22% y 19%, respec-
tivamente.
Por otro lado, cabe destacar que las especialidades de ciencias y tecnología,
que suelen considerarse críticas para fomentar el desarrollo y la adopción de
avances técnicos, han aumentado su importancia en la matrícula universitaria
desde el 25% hasta el 31% .

CUADRO 2.7
DISTRIBUCIÓN DE LA MATR ÍCULA UNIVERSITARIA

1972 1978 1983 1986 1990 1994

Tecnología 16,3 15,7 16,8 14,8 18,4 20 ,5
Arquitectura y Artes 6.8 6 ,5 4,9 3,1 2,8 5,5
Agricultura y Alimentac. 4, 5 3,8 7,1 10,9 8,3 6 ,9
CC Puras 1.8 1,8 2 ,6 3,6 3,9 4 ,7
CC Salud 25.8 23,2 20 ,6 20,5 17,9 16 ,9
Econom ía 26,2 28,9 26 ,4 24,9 22,5 22 ,2
Jur
ídicas y Sociales 16.9 15,6 15,7 16,1 19,6 19 ,2
Humanidades 1 ,5 3,4 5 ,7 6,0 6,4 5,9
Total 100 100 100 100 100 100

I Fuente: Estadística de la educación universitaria (CEUB). Elaboración propia.

En conjunto, cabe concluir que en estos 22 años, la expansión del sistema

universitario se ha llevado a cabo sin grandes distorsiones. Aunque es posible
argumentar que las ciencias sociales mantienen un peso «excesivo» (superior
al 40 % ), hay que recordar que esta situación se da en la mayor parte de los
sistemas universitarios hoy en día.
El cuadro 2.8 refleja la distribución delalumnado por áreas en las diferentes
universidades públicas en 1994. Esta información se va a analizar al mismo
tiempo que el nú mero de carreras (cuadro 2.9) y el tamaño medio de las
¿2 titulaciones (cuadro 2.10). Particular atención se va a prestar al porcentaje de
I carreras que no alcanzan los 200 alumnos matriculados en total (cuadro 2.10),
Ií considerando que este índice refleja, en general, ineficiencias y desajustes
A entre la oferta de estudios por parte de las universidades y la demanda por
parte de los estudiantes.
i
ñ
t
<3
í=
3
i
i
57
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S I D A D PÚB L I C A D E B O L I V I A

CUADRO 2.8
DISTRIBUCIÓN DE LA MATRÍCULA POR ÁREAS Y POR UNIVERSIDAD EN 1994

Universidades Econ- Soc- CC. CC. Ingen. Agri-

Derecho Humanld. Naturales Salud Técnicas cultura
UMSA 28,8 23,3 10,3 13,1 18,1 5,3
UMSS 38,8 8,1 9,8 16,2 17,3 9,6
UMSFX 23,0 6,9 51,3 11,9 6,8
UTO 39,6 6,1 44,4 9,4
UAGRM 41,1 6,9 9,8 24,3 5,8
T. Frías 38,6 10,8 9,7 21,8 11,3
JMS 39,3 2,1 25,5 22,2 10,7 -
UT Beni 43,3 7,8 4,0 44,9
UN S. XX 10,6 70,3 19,0
Total 4,7 16,9 26,0 6,9

Fuente: Estadísticas universitarias (CEUB, varios años). Elaboración propia.

CUADRO 2.9
Ne DE CARRERAS POR UNIVERSIDAD

Universidades 1985 1990 1995

UMS Andrés 51 52 52
UMS Simón 23 27 32
UMSF Xavier 22 23 30
UT Oruro 25 26 27
UGR Moreno 19 23 36
UT Frías 20 22 29
UJM Saracho 14 17 18
UT Beni 5 5 10
UN S. XX 7* 7 8
Total 186 202 244

Fuente: Estadística universitaria (CEU8, varios años). Elaboración propia.

CUADRO 2.10
TAMAÑO MEDIO DE LAS CARRERAS POR UNIVERSIDAD

Universi- Alumnos por carrera N9 y % de carreras con

dades < 200 alumnos
1985 1990 1995 1985 1990 1995 1995 (%)
UMSA 699 692 767 16 24 18 36
UMSS 660 733 969 6 9 11 34
UMSFX 441 499 540 9 7 13 43
UTO 350 323 384 11 14 10 37
UGRM 533 585 548 5 7 15 42
UTF 231 247 256 12 14 1 62
UJMS 256 281 394 7 9 7 39
UTB 114 206 230 5 2 5 50
UNSXX 397* 229 183 2* 3 6 75
Total 505 556 105 43

.
Fuente: Estadí stica universitaria (CEUB, varios años) Elaboración propia .

58
 r
i EL SISTEMA UNIVERSITARIO BOLIVIANO

En los datos recogidos en los cuadros se observa, en primer lugar, que las
ciencias sociales y los estudios de ingeniería y carreras técnicas están presentes
en todas las universidades. Tambié n destaca el hecho de que las dos
instituciones de mayor tamaño (UMSA y UMSS) cubren pr ácticamente las seis
áreas representadas en los cuadros. Ningú n grupo de titulaciones alcanza el
40% de la matrícula, y entre los dos primeros grupos apenas superan el 50% .
Cabe concluir que estas instituciones tienen el perfil clásico de universidades
sin especializar. En la UMSA, el n ú mero de titulaciones ha permanecido
prácticamente inalterado en la última década (52 en 1995), mientras que ha
crecido en un 40% en la UMSS (cuadro 2.9). El nú mero medio de alumnos
matriculados por carrera supera los 750 en la UMSA y los 950 en la UMSS. Sin
embargo, una tercera parte de las titulaciones no alcanzan los 200 alumnos
matriculados.
Las otras dos universidades grandes (UAGRM y UMSFX) presentan un cierto
grado de especialización, ya que cubren 5 de las 6 áreas consideradas. Sus dos
principales grupos de titulaciones recogen más del 65% de la matrícula total.
En estas dos instituciones, el n úmero medio de alumnos por carrera supera
los 500, pero aproximadamente un 42% a 44% de las titulaciones no llega a
tener 200 alumnos.
Las universidades de tamaño «intermedio» (UTF y UJMS), que no llegan a
los 10.000 alumnos totales cubren también 5 de las 6 áreas, y no parecen estar
muy especializadas. En el cuadro 2.10 se confirma que el tamaño «medio» de
las carreras es relativamente reducido (255 y 394, respectivamente), y que un
63% y un 39 % de las titulaciones no mantienen 200 alumnos matriculados.
La Universidad Tomás Fr ías parece presentar un n ú mero muy elevado de
titulaciones para su tamaño, y de ahí su alto índice de carreras infrautilizadas
(63% ).
3
En cuanto a las universidades técnicas (UTO y UTB), cabe destacar que
comparten algunos rasgos. Ambas cubren ú nicamente 4 de las á reas
analizadas, y las dos principales concentran más del 80% de la matrícula
(Derecho -Economía más un área técnica). El cuadro 2.10, sin embargo, indica
que la UTO tiene, en principio, mayor eficiencia, ya que le corresponde una
media de 380 alumnos por titulación, frente a los 230 de la UTB. En la UTO, el
37 % de las titulaciones no alcanza una matrícula de 200 personas, mientras
que en la UTB la mitad de los títulos no llega a este umbral.
Por último, la Universidad Nacional Siglo XX, aunque tiene una fuerte
especialización en Ciencias de la Salud (70 % de la matrícula total y 75% de los
alumnos nuevos), también tiene un 75% de sus 8 titulaciones con menos de
200 alumnos matriculados.
En resumen, las universidades públicas bolivianas aparecen en general
como instituciones poco especializadas, con un n ú mero relativamente elevado
de carreras en relación con su tama ño. Como consecuencia, el 43% de las
titulaciones no alcanza la cifra de 200 alumnos matriculados, y ninguna
Vi universidad tiene menos de un tercio de sus carreras en esta situación. Algunas
:V
'

-I 59
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S I D A D P ÚB L I C A D E B O L I V I A

instituciones presentan índices de desajuste entre oferta y demanda aún m á s

acusados. Así, la UTF alcanza un 62%, la UTB un 50% y la UN S.XX llega al 75%.
En principio, estos datos sugieren la necesidad de aumentar la coordinación
del sistema universitario, especialmente en tareas de planificación de un mapa
universitario que permita racionalizar el uso de los recursos pú blicos
disponibles para educación superior. Por el lado de los costes, la importancia
de las economías de escala lleva con frecuencia a concluir que las instituciones
(y titulaciones) de tamaño muy reducido son excesivamente costosas; un
ejemplo práctico de la aplicación de estos principios lo constituye el proceso
de concentración llevado a cabo en Australia recientemente. Asimismo, un
análisis del profesorado disponible al replicar las titulaciones en diversos
centros suele indicar que se produce una pérdida de calidad con la fragmentación
de la oferta, especialmente si no se dispone de un n ú mero elevado de
doctores.

C La distribución de la matr
í cula en el posgrado
La nueva matrícula posgradual (1995-96), tanto en el nivel de Diplomado/
Especialización como en el de Maestría, se orientó básicamente hacia las
ciencias humanas (54,85% ), seguidas de lejos por las ciencias sociales (26,85% )
y, mucho más atrás, por las ciencias básicas y tecnologías (18,30% ).
En relación a las actividades implementadas, observamos que la asignación
presenta un comportamiento similar a la del flujo estudiantil: ciencias
humanas (41,18% ); ciencias sociales (26,85% ) y ciencias básicas y tecnológicas
(18,30% )6.
Cabe advertir que las anteriores distribuciones no son homogéneas dentro
del conjunto de las universidades p úblicas, que han accedido al nivel de
posgrado. Cochabamba, por ejemplo, es un caso singular, ya que el 50% de
sus actividades se desarrollaron en las ciencias básicas y tecnológicas, con un
registro del 37,90 % del total de la matrícula. Porcentajes que la colocan muy
por encima del promedio.
El perfil anterior está retratando una situación donde los núcleos más
din ámicos del conocimiento (aquellos que se ligan con el sector productivo)
no tienen amplia demanda por parte de los estudiantes. Por el contrario, éstos
inclinan su preferencia hacia áreas "blandas" que les permiten trabajar
principalmente en el aparato estatal, en organismos internacionales y no
gubernamentales, o en actividades de consultoría.

6. Ibfd.

60
 r EL SISTEMA UNIVERSITARIO BOLIVIANO

D. Especialización,competencia y movilidad
Al considerar el tamaño óptimo de las universidades, es relevante analizar la
importancia de las economías de escala; es decir, si al aumentar el volumen
de producción (por ejemplo, medido por el n ú mero de estudiantes) se reduce
el coste por unidad. Este fenómeno aparece en la educación superior por la
importancia de los costes «fijos», casi independientes del nivel de actividad
(alumnos). Ejemplos de estos costes que apenas varían con el tamaño de la
institución, y en los que hay que incurrir aunque el n ú mero de alumnos sea
reducido, son: biblioteca, centros de cálculo, laboratorios, servicios generales
administrativos, etc.
Numerosos estudios han documentado la importancia de las economías
de escala en las actividades de educación superior en diferentes países7.
Además de las economías de escala, en las actividades universitarias pueden
tener importancia las economí as de alcance, ya que las instituciones de
educación superior son centros multiproducto. Así, la sociedad asigna a las
universidades diversas funciones, que se suelen resumir en tres grandes
epígrafes: creación y crítica de la ciencia (investigación), preparación de
profesionales (enseñanza) y extensión de la cultura al entorno social. Cada
uno de estos objetivos se puede realizar a su vez a distintos niveles formando
graduados de primer ciclo, de segundo ciclo o de posgrado, o realizando
investigación básica o aplicada. Y cada una de estas actividades se puede llevar
a cabo en muy diversas áreas de conocimiento.
Pueden existir economías de alcance entre distintas actividades univer-
sitarias, si comparten factores productivos (como biblioteca, redes informáticas,
laboratorio, tiempo de estudio de los profesores, etc.). Si las funciones de coste
i de las universidades presentan economías de alcance, el coste por unidad de
cada actividad se reduce al llevar a cabo conjuntamente otras actividades.
$ Así, por ejemplo, Cohn, Rhine y Santos encuentran economías de escala en
las universidades norteamericanas, y también economías de alcance entre la
enseñanza y la investigación8.
A Cabe concluir que estos estudios de diversos países revelan la importancia
de las economías de escala y de las economías de alcance en las universidades.
Y estas características de las funciones de costes en el sector terciario parecen
muy relevantes a la hora de determinar el tamaño óptimo de las universidades
(y de las titulaciones), así como al establecer la conveniencia o no de la

.
7 Para el Reino Unido,Glass, J. C. et ai , The Achievement of Scale Efficiency In UK Universities: A Multiple-
input Multiple-output Analysis”,Education Economics 3(3), 1995, pp. 249-264; para Estados Unidos; Cohn, E.,
Rhine, S. y Santos, M., “Institutions of Higher Education as Multi-Product Firms: Economies of Scale and
Scope”, Review of Economics and Statistics , 1989, pp. 284 -290; para Turquía, Lewis, D. y Dundar, H , .
“Economies of Scale and Scope in Turkish Universities", Education Economics 3 (2), 1995, pp. 133 158; -
..
para España, San Segundo, M J , “Diversification and Decentralization in Spain”, Higher Education
Management, 1997 .
..
8 E Cohn, S. Rhine, S. y M. Santos, M., “Institutions of Higher Education...", ob. cit.

61
 LA REFORMA D E LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

especialización de las universidades. El modelo tradicional de universidad

generalista, que cubre todas las áreas de conocimiento y actividades, no parece
descansar en el aprovechamiento de las economías de escala (que recomien -
dan centros de mayor tamaño) y de las economías de alcance (que aconsejan
buscar sinergias). Cabe plantearse si, en lugar de multiplicar el n ú mero de
centros y repetír las titulaciones en la mayoría de las universidades, no hubiera
sido más eficiente becar a algunos alumnos para que se trasladen a otras
universidades que pueden ofrecer las mismas carreras con garantía de calidad
y a menor coste (por el volumen de matrícula). Probablemente, esa política
de becas de movilidad también mejorase la equidad, ya que ofrecería a los
alumnos de diversos orígenes geogr áficos la posibilidad de acceder a los
mejores centros del país.
Por otro lado, con el crecimiento del n ú mero de universidades necesario
para atender a la demanda de educación superior, pierde importancia el
modelo de universidad «generalista»; aquella que realiza todas las actividades
en todos los campos de conocimiento. Un cierto grado de especialización
parece deseable, en función de ventajas comparativas, y de las señales que
envía el sistema productivo para orientar la asignación de recursos. En
respuesta a la diversificación de las demandas sociales de formación e
investigación, el sistema universitario flexibiliza, moderniza y da variedad a
sus curricula, pero ninguna universidad puede aspirar a cubrir la totalidad de
la oferta de titulaciones. El sistema universitario, en todos los países, adquiere
un carácter necesariamente complementario.
Los diversos objetivos que la sociedad atribuye a la universidad se pueden
cumplir a partir de un sistema universitario formado por un conjunto de
instituciones, de diverso tamaño y especialización. Cada universidad debe
definir sus objetivos prioritarios, buscando maximizar su peso específico en
algunas actividades y á reas, pero colaborando con otros centros tanto
nacionales como extranjeros en proyectos docentes e investigadores.
La configuración del perfil estratégico de cada universidad requiere diseñar
una política a medio plazo, con previsión de las necesidades de financiación
y de formación de profesorado, y teniendo en cuentaJas demandas de
formación y de investigación de la agricultura, la industria y los servicios.
Se articula así un sistema universitario, formado por un conjunto de
universidades autónomas, que a la vez cooperan y compiten entre sí y con el
resto del mundo, como medio de alcanzar la excelencia. La evidencia indica
que los mejores sistemas universitarios del mundo se han configurado en
torno a un conjunto de instituciones que compiten por atraer recursos
humanos (profesores,estudiantes y gestores) y económicos (matrículas, fondos
de investigación, contratos, donaciones y subvenciones) con los que puedan
llevarse a cabo sus actividades, actuando en un sistema educativo descentralizado.
/

La competencia se refuerza si las universidades cooperanentre sí en

actividades de interés común. La movilidad temporal de los recursos humanos
es una de esas actividades, que se debe estimular por medio de programas de

62
 EL SISTEMA UNIVERSITARIO BOLIVIANO

intercambio de profesorado y alumnos avanzados, no sólo entre universidades

de distintos países, sino también entre las instituciones del mismo país.
En resumen, cabe concluir que las universidades públicas bolivianas
debieran aumentar su grado de especialización, intentando no solamente
reducir los costes de la enseñanza, sino también elevar su calidad, definiendo
áreas precisas de especialización. Para hacer efectiva esta política debiera
aumentar la coordinación del SUB, intentando que las titulaciones desarro-
lladas por cada universidad se complementen entre sí (aprovechando las
economías de alcance entre titulaciones cercanas), y que el mapa de oferta
del conjunto del país cubra las necesidades delos demandantes de educación
superior. Probablemente, el diseño de esta política se beneficiar ía de una
participación activa de los agentes sociales (organizaciones empresariales y
sindicales) en el diseño de la oferta de titulaciones más adecuada a las
necesidades del sistema económico, y del mercado de trabajo nacional y
regional.

.
IV Los recursos humanos de las universidades
A. Los docentes
j

Entre 1972 y 1981, la ratio (proporción) media de alumnos por docente creció
rápidamente en las universidades públicas, pasando de 11 a 20. Entre 1981 y
1995, continu ó aumentando, aunque a menor velocidad, hasta alcanzar un
valor de 25, que puede considerarse algo elevado para el nivel terciario de
educación. Conviene tener en cuenta que estas cifras se refieren al nú mero
absoluto de docentes, sin considerar la dedicación. Si se redujese toda la cifra
a su equivalente de docentes a tiempo completo, la ratio sería sin duda mayor.
A título de ejemplo, en la UAGRM de Santa Cruz, si se considera el n ú mero
absoluto de profesores se obtiene una ratio de 23 alumnos por docente. Si
consideramos el n ú mero ponderado o equivalente de docentes a tiempo
completo, la ratio sería de 39 alumnos por profesor9.
Ahora bien, en el cuadro 2.11 se comprueba que las universidades técnicas
(la de Oruro y, especialmente, la del Beni) se sitúan siempre por debajo de la
media nacional, junto con la Universidad Tomás Fr ías. Por el contrario, dos
de las instituciones de mayor tamaño, laUMSA y la UMSFX, superan claramente
la media nacional con ratios en torno a 30 alumnos por docente. En los 23
años analizados, las mayores tasas de crecimiento se producen en la Univer-
sidad Juan Misael Saracho (43 alumnos por profesor en 1995), seguida por la
UMSA (31) y la UMSFX (30).
í Aunque los ratios muy elevados suelen reflejar d éficit importantes de
á recursos docentes, hay que recordar que estas ratios alumnos-profesor no

9. Yolanda Siu Chávez, “El manejo de las estadísticas universitarias”, Revista de Humanidades y Ciencias
Sociales, vol. 1, no. 2, diciembre 1995, pp. 5 ss.

63
 L A R E F O R M A D E L A U N l V E R S1 D A D P Ú B L I C A D E B O L I V I A
;

tienen el mismo inter és en educación superior que en educación primaria,

por ejemplo, donde son considerados como un índice importante de la calidad
de la educación. En el caso de la educación universitaria, estas ratios no miden
con precisión ni la cantidad ni la calidad del input docente, ya que no reflejan
la cualificación (experiencia docente e investigadora, titulación, etc ) y dedica- .
ción (tiempo completo, tiempo parcial) del profesorado universitario.
En un sistema universitario con cierta especialización, algunas facultades
de cada universidad pueden tener objetivos investigadores, que requieran la
contratación de profesorado doctor, preferentemente con dedicación completa,
pero sin destinar tin elevado n úmero de horas a la docencia. En otras carreras,
generalmente más profesionales, es posible la organización del plan docente
en torno a un conjunto de profesores sin obligaciones investigadoras y, con
frecuencia, dedicación a tiempo parcial a la ense ñanza.

CUADRO 2.11
RATIOS ALUMNO-PROFESOR

Universidades 1986 1990 1995

San Andr és 28 30 31
UMSS 18 22 23
San Francisco Xavier 23 26 30
Gabriel René Moreno 18 25 23
Té cnica de Oruro 16 22 17
Tomás Frías 14 15 18
Juan Misael Saracho 19 22 43
Nacional S. XX 73 32 17
Técnica del Beni 4 12 9
Total 21 24 25

.
Fuente: Estad ísticas universitarias (CEUB)

Desgraciadamente, no existen datos homogéneos y generales ni sobre la

dedicación ni sobre los niveles de cualificación del profesorado de la
universidad. De hecho, para el sector privado no se dispone de ninguna
información estadística sobre estas variables, algo que, tal vez, responda a
una voluntad de ocultamiento.
Todas las fuentes apuntan, sin embargo, a que la proporción de profesores
con dedicaci ó n completa es muy peque ñ a, tanto en el conjunto de las
universidades del sistema público como en las del subsector privado. Sabemos
que en la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno, de Santa Cruz, el
porcentaje de docentes de tiempo completo apenas alcanzaba en un 24 % en
199510 o que en la UMSA de La Paz, según la información facilitada verbalmente

10. Ibfd , p. 6.

64
 EL SISTEMA UNIVERSITARIO BOLIVIANO

por sus autoridades, el porcentaje se sitúa en torno al 22 %. En general, parece

que las universidades públicas tienen por lo general a poco más de un 20 %
de su plantilla docente con contrato de tiempo completo, una proporción
ciertamente muy baja. Y todos los indicios apuntan a que en las universidades
privadas el porcentaje tiende a ser mucho menor.
Si no se hace la reducción del n ú mero total de docentes a tiempo completo
equivalente, el promedio boliviano es de 25 alumnos por profesor. Conviene
recordar que el promedio latinoamericano es de 12 a 1. En Brasil, el promedio
es de 9 a 1, en México de 7 a 1, en Panam á de 17 a 1 y en El Salvador de 1611. Es
obvio que esta ra ízo no es demasiado significativa si no se conoce el equivalente
en n úmero de docentes de tiempo completo.
Respecto a la cualificación formal del profesorado, parece que el
porcentaje de docentes con estudios de posgrado es también muy bajo: en
1995, seguramente no alcanzaba el 10 % en ninguna de las universidades
pú blicas. Aunque las cifras están variando muy rá pidamente, debido a la
redente expansión de los programas de posgrado en los niveles de Maestría
y Diplomado, que tienen a un grupo importante de docentes universitarios
matriculados. Pero ya hemos afirmado que estos programas de posgrado
tienen un perfil básicamente credendalista y profesionalizante, y no preparan
para la investigadón. Es evidente, en cualquier caso (y pese a la absoluta
ausencia de estadísticas al respecto), que los doctores no tienen una presenda
significativa en la plantilla docente de ninguna de las universidades: poco
más de un 1% en el conjunto de las tres mayores universidades del país (UMSA,
UMSS y UAGRM); tal vez, algo más, cerca de un 1,5%, en la UMSA de La Paz, y
probablemente un 2% en la UAGRM de Santa Cruz12.
De estos datos cabe inferir que apenas existen comunidades científicas
sólidas en el ámbito universitario boliviano. Que pocos, muy pocos, profesores
viven de la universidad y para ella. Primero, porque el n ú mero de profesores
de tiempo completo es muy reducido, y adem ás muchos de ellos no lo son
realmente, dado que tienen trabajos paralelos a los que dedican tanto o m ás
esfuerzo, de modo que en los hechos son empleados de tiempo parcial13.
Segundo, porque un porcentaje muy importante de los docentes carece de
cualquier experiencia investigadora relevante y, por lo tanto, de la preparación
necesaria para innovar o asimilar los conocimientos más avanzados en su
materia. Un hecho que llama poderosamente la atención a este respecto es
que, en particular en el área de las ciencias sociales, tal vez, una mayoría de
los investigadores mejor preparados (alguno de ellos con una amplia

.
1 1 García Guadilla, Carmen, Situación y principales dinámicas de transformación de la educación superior en
América Latina, CRSLAC, Caracas, 1996
12. Información facilitada por autoridades universitarias.
.
13 Desde luego, es necesario anotar qua los salarios son insuficientes, y que los ambientes de trabajo son
muy pobres, dado que no se dispone de oficinas ni de ningún tipo de espacio para sostener la permanencia en
.
la universidad

65

A
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S I D A D P ÚB L I C A D E B O L I V I A

experiencia en el extranjero e incluso un sólido prestigio internacional) no

son profesores universitarios.
En estas condiciones, parece evidente que las universidades públicas no
cuentan con los recursos humanos necesarios para apuntalar sostenidamente
el crecimiento del posgrado, que está dependiendo en gran medida de la
contratación de docentes externos, tanto nacionales como extranjeros.
Predomina entre el núcleo extranjero una extensa comunidad docente cubana,
que tiene a su cargo posgrados en discipüñas tan diversas, como Urbanismo
(UMSA), Informá tica (UAGRM); Investigación Médica (UMSS) y la decena de
maestrías en Educación Superior que se dictan en todas las universidades,
con la excepción de una. Por las dificultades inherentes a la ausencia de un
sistema universitario integrado de información, no nos es posible ofrecer un
cuadro global de la participación de docentes de la universidad responsable
y de "foráneos" en el desarrollo de los posgrados públicos. Pero en Santa Cruz,
Tarija, Oruro, Potosí, Sucre, Beni y Pando, entre el 90 % y el 100 % de los
docentes no pertenecen a la universidad que patrocina y organiza el posgrado.
En Cochabamba y La Paz, el porcentaje es menor; quizá, entre el 60% y el
80 %. Pero aú n así existen programas, principalmente en el área de Educación
Superior, Ciencias y Tecnologías, donde la contribución de docentes externos
(generalmente extranjeros) se aproxima f ácilmente al 100% de la plantilla
docente.
Esta dependencia excesiva de docentes extranjeros tiene importantes
consecuencias negativas. Ante todo, porque aunque los planteles están por
lo general suficientemente cualificados para las tareas que les toca desempeñar,
suelen mantener una vinculación temporal con el posgrado que oscila entre
los 15 y 30 días, de tal modo que los posgrados públicos no llegan a contar
con planteles estables de docentes capaces de realizar un seguimiento
adecuado de la formación estudiantil. Area crítica que se torna mucho más
notoria en la fase de realización de tesis, cuando se revela crudamente que la
mayoría de los posgrados públicos bolivianos no están en condiciones de
ofrecer a sus estudiantes orientación, apoyo y un vínculo estrecho con su
tutor durante su desarrollo.

B. El personal de administración
La ratio docentes-administrativos mantiene en Bolivia valores muy reducidos,
próximos a uno, y sólo en 1995 se eleva ligeramente hasta 1,3 (cuadro 2.12).
Se observa que dos universidades (UMSFX y UTO) mantienen vatios en torno
a 1,5 en los últimos años. Otras dos instituciones (UTF y UJMS) no superan
ratios de 1 durante los últimos 15 años. Por último, cabe señalar que en las dos
universidades de mayor tamaño (UMSAy UMSS) se producen vatios docentes-
personal de administración muy próximos a la media nacional.

66
 EL SISTEMA UNIVERSITARIO BOLIVIANO

CUADRO 2-12
RELACIÓN DOCENTES AÜMINISTRATIVOS -
Universidades 1986 1990 1995
San Andrés ;
1 1 1 ,2
San Simón 1.1 1.1 1,3
San Francisco Xavier 1.4 1,4 1.6
Gabriel René Moreno 0,9 1 ,0 1,4
Técnica De Oruro 1 ,7 1,4 1,5
Tomás Frías 0,6 0,9 1 ,0
Juan Misael Saracho 0, 9 0,9 0,7
Nacional S XX . 1 ,1 1.8 2,1
Técnica Del Beni 1,0 0,6 1 ,2
Total 1.0 1.1 1,3

Fuente: Estadísticas universitarias (CEUB) .

Resulta necesario, sin embargo, manejar con cuidado las cifras, y sería muy
deseable que éstas se afinaran en el futuro para diferenciar las distintas
ías de personal "administrativo". Al parecer, por ejemplo, un n ú mero
categor
significativo de los individuos que figuran en las estad ísticas como
"administrativos" son en realidad investigadores de tiempo completo (entre
un 10 y un 15% de la planta burocrática de la Universidad de San Simón, en
Cochabamba14). Habr ía que conocer también el porcentaje de administrativos
con contratos"políticos", limitados a la gestión rectoral o realizados en tiempo
de elecciones15, frente al de trabajadores fijos. Y, finalmente, disponer de una
información centralizada y homogénea sobre los porcentajes de administrativos
que trabajan en el campo de la producción y en distintas modalidades de
n
*5 servicios a la sociedad.
i Ratios tan reducidas como las observadas en las universidades públicas
bolivianas pueden ser necesarias en un sistema universitario en el que las
universidades consigan ofrecer una amplia red de servicios a los estudiantes
! y a la comunidad, en forma de bibliotecas, aulas informá ticas, laboratorios, y
servicios médicos, de orientación y de empleo, por ejemplo. Si no es éste el
;}
5 caso (y todos los indicios apuntan a que no lo es), no parece que este volumen
de personal administrativo esté justificado, y se puede pensar que ratios más
elevadas (entre 1,5 y 2, por ejemplo) serían adecuadas para la mayoría de las
universidades.

! 14. Información de líderes sindicales del sector.

15. Al parecer, existe una correlación clara entre los aumentos de carga horaria, e incluso nuevas contrataciones
de administrativos, y los ciclos electorales de las universidades.

íá
67
 K!'

L A R E F O R M A D E L A U NI V E R S l D A D P Ú B L I C A D E B O L I V I A

V Tasas de graduación de las universidades públicas

Las universidades producen y diseminan conocimientos, además de ejercer
otras funciones sociales, culturales y económicas. Ser ía deseable disponer de
medidas precisas de productivida d en cada una de estas actividades. Sin
embargo , habitualment e sólo se puede contar , en el caso de la enseñanza, con
estimaciones del n ú mero de alumnos que terminan con éxito los estudios. Y
aunque el an álisis de la producci ó n de titulados por parte de las distintas
universidades no refleja todos los aspectos relevantes de la educación superior,
sirve para poner de manifiesto algunas deficiencias básicas de los sistemas
universitarios, y para identificar algunos costes importantes.
En los cuadros 2.13 y 2.14, que resumen los rasgos básicos delSUB, se puede
comprobar, en primer lugar, que entre 1972 y 1995, el ritmo de crecimiento de
los titulados ha sido inferior (285% ) al de los matriculados (525% ). Así, los
titulados en los a ñ os 70 equivalían aproximadamente a un 4 % de los
matriculados, mientras que en los años 90, este porcentaje se reduce por
debajo del 3% . Por último, se observa que los abandonos en los últimos
años alcanzan la cifra de 20.000 personas y equivalen, por tanto, al 15 % de
la matrícula total.

CUADRO 2.13
% TITULADOS SOBRE MATRICULADOS .
Universidades 1986 1990 1995
San Andrés 2,8 2,4 2, 6
San Simón 2 ,3 2,2 2,7
San Francisco Xavier 7,9 5, 3 5 ,4
Gabriel Ren é Moreno 1,4 3,7 2,9
Técnica de Oruro 1.2 LO 3,4
Tomás Frías 1 ,9 1 ,5 5 ,0
•
Juan Misael Saracho 4,6 3, 2 2,8
.
Nacional S XX L1
Técnica del Beni 0, 2 1 ,4 1.6
Total 2,9 2,7 2,9

Fuente: Estad ísticas universitarias (CEUB).

El indicador m ás frecuentemente utilizado para reflejar la productividad

de las universidades es la tasa de graduación que calcula la ratio entre titulados
y nuevos matriculados n años antes, donde n mide la duración teórica de los
estudios. Para el conjunto del SUB, este indicador parece crecer entre 1989 y
1994, de 12 a 14 (el cuadro 2.15). Claramente por encima de esta media nacional
se encuentra la UMSFX con tasas de graduación entre 22 y 28. La UMSS gradúa
en torno al 15% de los nuevos alumnos de 5 añ os antes. Por su parte, laUMSA
presenta tasas muy inestables y casi siempre inferiores a la media nacional.
.

68
 EL SISTEMA UNIVERSITARIO BOLIVIANO

í CUADRO 2.14
% EGRESADOS SOBRE MATRICULADOS
i
4

y UNIVERSIDADES 1986 1990 1995

V:

! San Andrés
San Simón
2,4
2,7
2,8
4,1
2,5
5,4
San Francisco Xavier 8,4 8,8 10,4
Gabriel René Moreno 1,6 3,5 3,1
Técnica de Oruro 2,6 3,6 5,7
Tomás Frías 9,2 7,2 5,7
Juan Misael Saracho 9,6 6,9 6,2
Nacional S. XX 5,1 19,2 7,9
Técnica del Beni 7,5 7,1 5,9
Total 3,9 4,6 4,8

Fuente: Estadísticas universitarias (CEUB)

Aunque este indicador no mide con precisión los resultados de las

actividades de educación superior, proporciona un índice aproximado de
productividad que merece cierta atención. Así, a título comparativo, el cuadro
2.16 recoge el valor de las tasas de graduación en un conjunto de países de la
OCDE. Puede comprobarse que estas tasas var ían ampliamente, pero
mantienen valores muy superiores a los estimados para Bolivia, y sugieren
que el SUB muestra una productividad muy baja en sus actividades de
enseñanza. Aunque estos países tienen una situación económica más favorable
que la boliviana, también debe recordarse que sus tasas de escolarizad ón son
en general muy elevadas, y este hecho podr ía propiciar un mayor nivel de
fracaso escolar.

CUADRO 2.15
TASAS DE TITULACIÓN
TITULADOS SOBRE NUEVOS MATRICULADOS 5 AÑOS ANTES

Universidades 89-85 90- 86 91- 87 92-88 93-89 94-90

San Andrés 10,7 10,8 28,8 9,0 11,4 13,5
San Simón 15,7 19,1 15,1 12,1 14,9 13,5
San F. Xavier 22,0 22,2 22,4 28,1 24,5 26,0
T. Oruro 3,5 5,1 6,1 7,1 11,1 21,2
.
G R. Moreno 9,0 24,1 11,1 12, 2 10,4 10,5
T. Frías 11,9 3,4 23,4 9,4 8,4 9,8
.
J M. Saracho 17,2 21,5 17,0 13,5 14,7 11,7
T. Beni 23,4 13,9 19,0 7,1
Siglo XX 0,6 2,7 21,2 4,5
Total 12,1 12,3 17,3 12,2 13,7 14,1

Fuente: Estadí sticas universitarias (CEUB). Elaboración propia.

69
!
;

i
 LA R E F O R M A D E LA UNI V ER S I D A D PÚB L I C A D E B O L I V I A

Sin embargo, la situación boliviana no es muy distinta a este respecto de

la que predomina en los países de su entorno. Aunque las tasas de titulación
en las universidades p úblicas de Venezuela, Colombia o Cuba ascienden a un
46,4 % , 47% y 78,3%, respectivamente, la norma en los sistemas universitarios
latinoamericanos parece ser, en efecto, tasas muy bajas, semejantes e incluso
inferiores a las de Bolivia: es el caso de Brasil (14,3% ), Argentina (16,2% ) o
Perú (10% )16

CUADRO 2.16
TASAS DE GRADUACIÓN EN 1988
(graduados en relación con los nuevos matriculados n años antes)

País Total Hombres Mujeres Años n

Alemania 109,3 89,3 132,1 4
Australia 93,8 89,5 99,3 3
Austria 88,5 87,4 91,6 4
Bélgica 87,2 90,5 82,0 4
Dinamarca 82,7 85,4 78,6 3
España (dip) 70,7 78,3 60,3 3
España (lie) 69,3 64,8 73,7 5
Francia 66,7 73,0 56,5 5
Holanda 61,2 64,1 57,5 4
Italia 59,9 69,0 51,6 3
Japón 58,1 3
N. Zelanda 55,3 3
R. Unido 48,9 36,6 60,4 3
Suecia 45,5 51,3 39,7 4
Suiza 31,3 31,3 31,3 4

Fuente: Education at a Glance (OECD, 1992) .

Para completar el análisis de la producción de graduados en las univer-

sidades p úblicas bolivianas, el cuadro 2.17 describe los años que tardan en
completar los estudios los titulados de la UMSA. En tres de los cuatro a ños
acad émicos analizados, menos del 30% de los graduados han tardado 7 años
o menos en terminar. Y, al menos, un 15% de los titulados supera los 10 años
de permanencia en la UMSA. Estas cifras, de nuevo, recogen un panorama
preocupante, ya que sugieren que el retraso en los estudios es un fenómeno
muy extendido en la universidad boliviana.

. . .
16 C García Guadilla, Situación y principales.. , ob. cit., p. 228 .

70
 EL SISTEMA UNIVERSITARIO BOLIVIANO

CUADRO 2.17
AÑOS DE PERMANENCIA DESDE EL INGRESO EN LA UNIVERSIDAD
HASTA L’A TITULACIÓN (UMSA)

% Titulados 1993 1994 1995 1996

4 años 1 2 9 '1
5 años 2 4 21 1
6 años 7 8 21 1
7 años 15 12 15 11
8 años 14 10 9 8
9 años 12 11 7 12
10 años 16 11 4 11
% titulados t

de 4 a 10 años 67 58 86 • - 45
% titulados en más de 10 años 33 42 14 55

Fuente: UMSA. Elaboración propia .

Altas tasas de deserción estudiantil, bajo porcentaje de titulación y

alargamiento de los plazos para la presentación de tesis son características y
problemas del nivel de licenciatura que se repiten al nivel de posgrado. Los
datos históricos de los años 1984-1992, provenientes de dos maestrías de la
Universidad de San Andrés, muestran, por ejemplo, que apenas el 9% de los
estudiantes que se matricularon originalmente lograron titularse.
Por otra parte, en uno de los programas mencionados, los maestrantes
tardaron en promedio 51 meses desde que se matricularon hasta el día en
que defendieron su tesis. Demoras que no son privativas de la universidad
pública boliviana, sino que constituyen dolores de cabeza para las autoridades
académicas también en países vecinos como Brasil, Chile y Argentina.
En el caso boliviano, la baja eficiencia terminal estudiantil está, al parecer,
asociada a un perfil estudiantil mixto: de trabajadores y alumnos, que ademá s
se desenvuelve en un contexto de carencias infraestructurales y educativas.
Harían falta, sin embargo, más estudios para afirmarlo rotundamente17.
En contrapartida, se ofrecen algunos programas recientes, como algunos
conducidos por un plantel docente cubano, donde las tasas de titulaci ón
fluctúan entre el 70 y el 92%. Considerando que estos casos se producen dentro
del mismo ambiente académico, al cual se señala como responsable de bajas
tasas estudiantiles, la mejor explicación posible debería mirar hacia la
ñaturaleza de las condiciones reglamentarias para presentar una tesis en estos
programas, comparativamente a otros.
Los programas posgraduales sólo hace poco se están armando y consolidando,
en medio de las carencias ya anotadas, y por eso no cabría esperar de ellos un
destacado volumen de producción intelectual. Sin embargo, mientras la gran

. .
1 7. G Rodríguez Ostria, El posgrado.. , ob. cit.

71
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

mayoría de estos programas continúe teniendo un carácter marcadamente

docente, de transmisión y no de generación de conocimientos, los resultados
serán escasos.

VI. Conclusiones
A. La « masificación» de la educación universitaria
No disponemos de una explicación satisfactoria de la diná mica del proceso
de la expansión de la matrícula universitaria en Bolivia, aunque parece
indiscutible que la constelación ideológica «nacional-popular» de la revolución
de 1952, el desarrollo de la burocracia pública, el creciente poder político de
los sectores medios urbanos y la transición democrática, han tenido tanta o
más incidencia que los factores derivados directamente de la modernización
económica. La relativa democratización social iniciada en 1952 y la expansión
del mercado ocupacional de posiciones medias, que ha estado vinculado ante
todo al crecimiento de la burocracia p ública y en menor medida al desarrollo
de la industria, del comercio y los servicios en el sector privado, generaron,
en efecto, expectativas de movilidad individual y colectiva, provocando las
consiguientes presiones políticas por la ampliación del acceso a la universidad
sobre los sucesivos actores políticos del «Estado del 52». Estas presiones,
alcanzaron sin duda su clímax a lo largo del último proceso de apertura política,
cuando se eliminaron las restricciones al ingreso que había impuesto la
dictadura. Junto a ello, es indiscutible que la matrícula ha crecido en gran
medida por la entrada masiva de la mujer en la universidad; por una marcada
diversifícadón institutional de la educación universitaria que, como ya hemos
anotado, no ha sido acompañada sin embargo por un desarrollo equivalente
de la educación superior no universitaria; y por el proceso, insuficiente pero
sin duda notable, de regionalización de la matrícula.
Finalmente, hay otro factor que ha tenido tambié n una influencia
determinante en el rápido crecimiento del nú mero de alumnos, y que ha
venido ocupando cada vez más un lugar central en los debates sobre el
«estado» de la universidad: la ineficiencia interna de las instituciones,
expresada, para lo que aquí importa, en sus muy bajas tasas de titulación, que,
como hemos visto, se han mantenido por debajo del 17 % en la última década.
Bolivia es, en cualquier caso, una demostración palpable de que no existe
una correlaci ón definida entre las variables estructurales (el grado de
urbanización y el FIB por habitante) y la cobertura universitaria. Con un
ingreso bajo y un nivel de urbanización todavía muy alejado de la media
latinoamericana, el país tiene, en efecto, una tasa bruta de cobertura semejante
a la de Chile o México, y esto ha generado al menos dos problemas específicos:
En primer lugar, todos los actores implicados coinciden en que, asociado
con el bajo ingreso nacional y con las restricciones financieras derivadas

72
 r
EL SISTEMA UNIVERSITARIO BOLIVIANO

de la crisis económica y las políticas de ajuste, el fuerte crecimiento de la

matrícula ha terminado «masiíicando» varias instituciones y provocando
con ello un deterioro general de la calidad de la educación en la universidad
pública. El progreso en la dotación de recursos humanos y de infraestructuras
ha quedado muy lejos del de la matrícula, y la sensación de que ello ha
concluido con un hundimiento de la calidad es una percepci ón
universalmente compartida, y, pese a la inexistencia de estudios al respecto
o, de nuevo, la dificultad de medir la «calidad » de las instituciones
universitarias, se trata de una intuición que tiene sin duda fundamentos
sólidos en la experiencia cotidiana de docentes y alumnos.
i En segundo lugar, el último aspecto de los efectos de la masificación que
3 nos interesa anotar aquí es sin duda mucho más controvertido. Se trata,
1 en efecto, de si la expansión de la matrícula universitaria ha producido o
no una auténtica democratización de la educación superior; o, dicho de
otro modo, en qué medida ha cambiado el origen social de los estudiantes
i universitarios.
Desde luego, lo que no cabe discutir es que la Universidad Boliviana ya no
I es m ás una institución de élite en el sentido tradicional, dado que en Bolivia,
al igual que en el resto de América Latina, la expansión de la matrícula ha ido
acompa ñada de un proceso de "mesocratización" de la universidad. El
problema, sin embargo, es que aquí, dada la baja tasa relativa de urbanización
y la presencia de desigualdades sociales particularmente profundas, que se
reflejan entre otras cosas en el menor peso demográfico de la «clase media»
urbana educada, el efecto democratizador de esa «mesocratización» ha sido
seguramente mucho menor que en el conjunto de los países de la región. La
£ otra cara de la moneda, por supuesto, es que en Bolivia la desigualdad en las
oportunidades de acceso a la educación superior entre los distintos sectores
socioeconómicos es particularmente visible, y ello plantea serias cuestiones
sobre su equidad. La norma entre los actores de las universidades públicas es
afirmar que éstas han devenido en instituciones realmente "populares", pero
i! los datos que hemos presentado ya, y que ampliaremos al abordar el tema
del financiamiento del sistema, apuntan (y no podía ser de otro modo, dados
los déficit en educación primaria y secundaria) en el sentido contrario.

B. La diversificación del sistema universitario

Es indudable que en los últimos años la educación universitaria boliviana ha
aumentado notablemente su nivel de diversificación.
Primero, porque en la última década el número de instituciones universi-
tarias prácticamente se ha multiplicado por cuatro. A este respecto, hemos
i
i constatado que la educación universitaria boliviana, que hasta hace pocos
años era un sistema enteramente público, tiene ahora una presencia muy
significativa de instituciones universitarias privadas. Y es que si el total de
A

I 73
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

universidades de Bolivia ha pasado de 9 en 1980 a 37 en 1997, sólo dos de las

28 nuevas instituciones que han aparecido en el per íodo son universidades
públicas (Siglo XX y Pando). De manera paralela, el sector universitario F
-
privado ha aumentado muy rá pidamente su participación en la matr ícula,
que en 1996 se situaba ya en una tasa cercana al 30% del total. De este modo,
Bolivia ha dejado en un per
íodo de tiempo muy corto de ser uno de los países
latinoamericanos con matr ícula privada más baja para situarse en un nivel i?
muy cercano a la media del subcontinente
Por otro lado, en cada una de las instituciones universitarias se han
acelerado procesos de diferenciación interna, marcados ante todo por la
creación de una muy amplia oferta de nuevas licenciaturas, tanto en el
subsector público como en el privado, de carreras de ciclo corto (técnico
superior, medio, perito, bachiller ) y, de un modo especialmente llamativo,
por la aparici ón casi simultá nea de una gran cantidad de cursos de
posgrado.
En la génesis y el desarrollo de este espectacular proceso de diferenciación
han desempeñado sin duda alguna un papel esencial factores políticos, como
la acción del Estado, de los grupos de presión regionales, y de los círculos
académicos. Sin embargo, en igual o mayor medida ha intervenido el mercado.
Fundamentalmente, el mercado de consumidores, por medio de la creciente
demanda estudiantil y de las familias, que sufrió una expansión abrupta, como
es la norma, en el período democrático. Esta demanda desbordó la capacidad
de la oferta pública tradicional, pero tendió además progresivamente a buscar,
en particular entre los sectores medios y medios altos, una oferta más
«despolitizada», favoreciendo con ello el desarrollo del sector privado.
Además, el rápido aumento de la matr ícula y de las tasas de cobertura impulsó
la bú squeda de calificaciones académicas más altas para contrarrestar la
creciente desvalorización de las certificaciones, promoviendo la expansión
del posgrado. En todo ello ha intervenido también sin duda, aunque
seguramente en menor medida, el mercado de trabajo, por medio de las
nuevas demandas de las empresas y del sector público.
En el caso del posgrado, es fácil ver que la causa principal de su espectacular
expansión en los últimos años ha sido la paulatina devaluación de los títulos
de licenciatura, fruto tanto del crecimiento de la matr ícula (conviene recordar
que las credenciales educativas son un "bien positional"), como de las
transformaciones en el mercado y del declive de la calidad de la educación
universitaria. Se ha producido así una fuerte demanda por nuevas credenciales,
reciclaje y actualización profesional. Algunas encuestas revelan al respecto
que un elevado porcentaje de graduados y profesionales creen firmemente
que un posgrado fortalecer ía su capacidad competitiva en el mercado laboral.
El posgrado sirve así como factor de especialización y diferenciación para los
estudiantes de carreras como Economía, Derecho o Administración de
Empresas, cuyos títulos están perdiendo rápidamente valor en el mercado.

74

A
 EL SISTEMA UNIVERSITARIO BOLIVIANO

Cada vez es más frecuente escuchar en Bolivia, en efecto, que el título de

licenciado "ya no vale nada".
Pero si ser
ía bastante dif ícil ponerse de acuerdo sobre el particular mix de
factores políticos y económicos que han impulsado y modelado en los últimos
años el proceso de diferenciación de la educación superior, resulta sin duda
í
mucho má s problemá tico alcanzar un consenso mínimo sobre las
consecuencias que está teniendo. Nos arriesgaremos, sin embargo, a ensayar
!
v
un par de generalizaciones al respecto:

2. Desbordamiento institucional
En primer lugar, es indiscutible que el proceso de diferenciación del sistema
&
universitario boliviano se ha caracterizado ante todo por una ausencia total
de planificaci ón y regulación. Y creemos, por nuestra parte, que este
desarrollo radicalmente desregulado está comenzando a producir una
situación de desbordamiento institucional, que amenaza en verdad con
deteriorar las normas de calidad de la educación universitaria. Cabría
preguntarse, en efecto, si la creación en sólo cuatro añ os (1993-1996) de 17
nuevas universidades privadas, en un país de las dimensiones económicas y
demográficas de Bolivia, no responde a una dinámica que tiene muy poco
que ver con los recursos reales de que se dispone. A este respecto, resulta
evidente para todos que muchos de los nuevos centros universitarios (que,
por supuesto, no pueden plantearse siquiera la hipótesis de iniciar actividades
de investigación) ni reú nen los requisitos mínimos para enseñar, ni tienen
otro horizonte que la obtención de un beneficio empresarial de corto plazo al
amparo de la desinformación. Que, por lo tanto, es necesario proceder a una
depuración del subsector universitario privado. Pero también lo es plantearse
con rigor la conveniencia de mantener el número actual de universidades
públicas.
• Desde luego, existe conciencia generalizada, tanto entre los actores de la

universidad pública como en el sector privado más responsable, de que la

din ámica de un proceso de diferenciación carente tanto de coordinación y
planificación siquiera indicativa, como de cualquier procedimiento de
acreditación, está arrojando irnos resultados muy insatisfactorios respecto a la
calidad de la enseñanza impartida y el empleo racional de unos recursos escasos.
Los efectos negativos de la falta de regulación y planificación sobre la
calidad de la educación afectan también al subsector universitario público,
donde la proliferación de titulaciones ha estado motivada en muy gran medida
por presiones regionales y demandas sectoriales y corporativas; en cualquier
caso, por causas ajenas a las estrictamente académicas. Este hecho ha
multiplicado irracionalmente los costos, y con ello se ha afectado negativamente
a la eficiencia del sistema. Las universidades bolivianas tienen, como hemos
visto, demasiadas carreras en comparación con su tamaño, de modo que no

75

á
 EL SISTEMA UNIVERSITARIO BOLIVIANO

Cada vez es más frecuente escuchar en Bolivia, en efecto, que el título de

licenciado "ya no vale nada".
Pero si sería bastante dif ícil ponerse de acuerdo sobre el particular mix de
factores pol í ticos y econ ómicos que han impulsado y modelado en los últimos
años el proceso de diferenciaci ón de la educación superior, resulta sin duda
mucho m á s problem á tico alcanzar un consenso m ínimo sobre las
consecuencias que est á teniendo . Nos arriesgaremos, sin embargo, a ensayar
un par de generalizaciones al respecto :

1. Desbordamiento institucional
En primer lugar, es indiscutible que el proceso de diferenciación del sistema
universitario boliviano se ha caracterizado ante todo por una ausencia total
de planificación y regulación. Y creemos, por nuestra parte, que este
desarrollo radicalmente desregulado está comenzando a producir una
situación de desbordamiento institucional, que amenaza en verdad con
deteriorar las normas de calidad de la educación universitaria. Cabría
preguntarse, en efecto, si la creación en sólo cuatro años (1993-1996) de 17
nuevas universidades privadas, en un país de las dimensiones económicas y
demográficas de Bolivia, no responde a una dinámica que tiene muy poco
que ver con los recursos reales de que se dispone. A este respecto, resulta
evidente para todos que muchos de los nuevos centros universitarios (que,
por supuesto, no pueden plantearse siquiera la hipótesis de iniciar actividades
de investigación) ni reú nen los requisitos mínimos para enseñar, ni tienen
otro horizonte que la obtención de un beneficio empresarial de corto plazo al
amparo de la desinformación. Que, por lo tanto, es necesario proceder a una
depuración del subsector universitario privado. Pero también lo es plantearse
con rigor la conveniencia de mantener el número actual de universidades
públicas.
• Desde luego, existe conciencia generalizada, tanto entre los actores de la

universidad pública como en el sector privado más responsable, de que la

dinámica de un proceso de diferenciación carente tanto de coordinación y
planificación siquiera indicativa, como de cualqüier procedimiento de
acreditación, está arrojando unos resultados muy insatisfactorios respecto a la
'

calidad de la enseñanza impartida y el empleo racional de irnos recursos escasos.

Los efectos negativos de la falta de regulación y planificación sobre la
calidad de la educación afectan también al subsector universitario público,
donde la proliferación de titulaciones ha estado motivada en muy gran medida
, por presiones regionales y demandas sectoriales y corporativas; en cualquier
caso, por causas ajenas a las estrictamente académicas. Este hecho ha
multiplicado irracionalmente los costos, y con ello se ha afectado negativamente
a la eficiencia del sistema. Las universidades bolivianas tienen, como hemos
visto, demasiadas carreras en comparación con su tamaño, de modo que no

75
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

pueden beneficiarse de los efectos positivos de la especialización, de las

economías de escala y de las economías de alcance. La falta de regulación y
de coordinación y planificación efectivas en el «sistema» universitario también
ha incidido negativamente en la calidad global de la educación universitaria
?

pública, dado que ha permitido el desarrollo de una oferta de enseñanzas

carente del respaldo de una infraestructura adecuada y de unos recursos
docentes aceptables.
Finalmente, la falta de un marco de titulaciones común a todo el sistema
universitario ha introducido una notable confusión, que puede ir agravándose
en el futuro. Es indispensable que se establezca una equivalencia absoluta
entre los títulos de grado de las universidades públicas y los de las privadas,
pero también lo es definir con precisión y diferenciar claramente las distintas
categorías de posgrados.

2 . Segmentación
El rápido desarrollo de un sector privado que por imperativo constitucional
se financia exclusivamente mediante aportaciones privadas, básicamente el
cobro de aranceles, y que nace en el contexto de un fuerte enfrentamiento
ideológico con las universidades p ú blicas, parece condenado a agravar
progresivamente la segmentación de la educación superior boliviana.
La equidad del sistema se resiente, en efecto, con el crecimiento de algunos
centros universitarios de élite vinculados con grupos empresariales, que
garantizan en la práctica el empleo a sus titulados y en los que no cabe una
selección meritocrá tica, dada la ausencia de sistemas nacionales de préstamos
y/o becas. Se reducen así las oportunidades laborales de los sectores de
menores ingresos, obligados a estudiar en universidades públicas que emiten
credenciales muy devaluadas o, en menor medida, en universidades privadas
marginales. Este proceso de segmentación está apenas iniciándose, pero sin
un esfuerzo sistemá tico de integración interuniversitaria, con un sistema
nacional de becas, no es dif ícil avizorar un horizonte marcado por una
vinculación sistemática entre el origen social de los estudiantes, la calidad
de la enseñanza que reciban y el valor de mercado de los títulos universitarios
que obtengan.

3 . Relevancia
Finalmente, es necesario señalar que la expansión de la matrícula ha
continuado concentrándose en gran medida en carreras distantes de la i
producción material y del manejo tecnológico. Pese a que ya inmediatamente
después de la Revolución Nacional la universidad comenzó a alejarse del viejo
molde «doctorista», creando facultades vinculadas a la tecnología y la ciencia
experimental (Agronomía, Geología), estrechamente ligadas a las exigencias

76
 EL SISTEMA UNIVERSITARIO BOLIVIANO

del modelo de acumulación, es indudable que el problema persiste hasta la

fecha. El patrón de diversificación, por lo tanto, se ha alejado mucho del
modelo de los países hoy desarrollados, que implicó la formación de una
proporción cada vez mayor de profesionales de base técnica, y que se ha
traducido, en un período más reciente, en la potenciación de estudios de ciclo
corto, dentro y fuera de la universidad.
Será sin duda una buena apuesta potenciar sistemáticamente esas carreras,
3
que favorecerán en el medio y largo plazo el desarrollo económico del país.
$ En lo inmediato, resultaría conveniente estudiar el modo de asignar recursos
públicos a programas de posgrado de excelencia, capaces de formar una masa
crítica de expertos e investigadores en áreas prioritarias. Es indiscutible que
hoy existen demasiados posgrados en relación con los recursos existentes. Y
i todos ellos, dada la necesidad de autofinanciarse, dependen por entero de
1 las demandas inmediatas de los estudiantes, que no tienen por qué coincidir,
y de hecho no coinciden, con las necesidades de Bolivia en el medio y largo
plazo.

G El desaf ío presente
Es f ácil ver que los arreglos actuales en el seno de la educación universitaria
boliviana no constituyen un "sistema" en ningún significado aceptable del
término. No existe, en efecto, ninguna posibilidad real de planificar o dirigir ,

el desarrollo de las distintas universidades (públicas y privadas) como partes

complementarias de un conjunto. Lo que tenemos hoy es más bien, y por el
contrario, una incómoda "cohabitación" entre dos subsectores universitarios
radicalmente divididos, cuando no enfrentados, y una fuerte dispersión y
aislamiento institucional dentro de cada uno de ellos.
La situación prevaleciente tiene grandes costos, recurrentemente señalados
a los miembros de este equipo en cada una de las entrevistas que mantuvieron.
La fragmentación, la rígida separación entre los subsectores, la falta de
articulación y cooperación entre las instituciones, fueron, en efecto, datos que
aparecieron en todos los diagnósticos de la crisis de la educación superior en
Bolivia. La ruptura entre universidades públicas y privadas es una realidad
ampliamente reconocida por todos, y en el siguiente capítulo, al analizar el
gobierno y coordinación universitarios, profundizaremos en el significado y
las dimensiones de la tan mentada "feudalización" del sistema público.
Bolivia necesita con urgencia iniciar el esfuerzo de articular un verdadero
sistema universitario. Es, en efecto, esperable y deseable que aumente la
demanda de estudios superiores, y el crecimiento cuantitativo hará cada vez
más necesaria la emergencia de un sistema coordinado, capaz de afrontar el
desaf ío de la "masificación", equilibrando el crecimiento con la disponibilidad
de recursos y con las exigencias del principio de equidad, y capaz de homologar
los estudios de todos, garantizando su compatibilidad y su equivalencia.

77

i
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

Pero hay que tener en cuenta que el crecimiento cuantitativo ha estado

acompañado en los últimos años de una notable diversificación de la oferta
en términos de instituciones y de programas, y que esta diferenciación interna
es positiva y será cada día más necesaria. Dicho de otro modo: nos enfrentamos
a presiones cruzadas que apuntan a la vez a la convergencia y la divergencia.
En términos históricos, cabría afirmar que si la trayectoria de los movimientos
de reforma de la educación superior boliviana puede describirse como el
anhelo nunca satisfecho (dada la inestabilidad política o la presencia constante
de otras preocupaciones superpuestas y demasiado urgentes) de crear un
sistema integrado, el objetivo se ha vuelto hoy a la vez más necesario e infinita-
mente má s complejo.
En estas condiciones, parece mucho m á s sensato no ocuparse de describir
lo que deber ía ser un "tipo ideal" de sistema de educación superior para
Bolivia, y pensar en cambio el problema en términos de la consecución de
niveles progresivos de coherencia sistémica mediante el desarrollo de nuevos
marcos regulativos, y niveles crecientes de coordinación y cooperación inter-
institucional. Respecto a este punto, y pese a sus notables divergencias en
casi todo lo demás, las recomendaciones del Banco Mundial y de la UNESCO
apuntan exactamente en la misma dirección, que a nuestro entender es la
correcta: ambos reclaman un papel más activo de los gobiernos democrá ticos
en la promoción de consensos básicos entre los distintos actores de la
educación superior para el desarrollo de un nuevo marco de instituciones,
normas, reglas y procedimientos capaz de aportar a un tiempo coherencia y
flexibilidad a los sistemas.
Los miembros de este equipo entienden que si Bolivia desea moverse en
esta dirección, los actores del mundo académico deben, en primer lugar, dejar
de pensar en términos de límites entre los subsectores y entre cada una de las
instituciones, evitando discusiones sobre los derechos históricos de cada cual,
su proyección particular de futuro y el mayor o menor status de uno u otro,
para imaginar en cambio los contornos de un marco regulativo común.

78

ik
 C A P ÍT U L O I I I
EL ESTADO Y LA UNIVERSIDAD . LA AUTONOMí A

I. El Estado y las universidades públicas

El complejo entramado de ideas y emociones que confluyen en la vivencia de
la autonomía universitaria boliviana es el fruto maduro de su historia. Por
ello es importante rastrear cómo se conformaron los varios elementos de la
autonomía y, también, cómo y por qué se abandonaron otros.

A. La construcción de la autonomía
A la par que orgullosos con razón de la antigüedad de sus universidades, a la
hora de hablar de la autonomía algunos universitarios bolivianos tienden a
i
•

SI considerar sólo una parte de la historia. En las últimas décadas y hasta el día
de hoy en Bolivia el debate y, sobre todo, los monólogos universitarios se
producen como si la historia hubiese comenzado en Córdoba, centrándose
con fervor místico en el asunto de la autonomía, como si todo lo demás se
1 diera por añadidura. Sin embargo, la Universidad de Chuquisaca tiene 333
años de vida. La UMSA y la UMSS de la Paz y de Cochabamba nacieron casi al
mismo tiempo que la Rep ública. Las Universidades de Santa Cruz, Tarija,
.
Potosí y Oruro son más que centenarias Y el Manifiesto Liminar de Córdoba
(Argentina) data apenas de 1918 y sus ecos bolivianos se producen diez años
más tarde.

2. Antes de Córdoba
Varios estudiosos bolivianos nos llaman la atención sobre la importancia del
siglo xix. Por un lado, aún limitándonos a la era republicana, desde 1845 hasta
1928 hubo intervenciones políticas y legislativas de gran calado, como el
Decreto Orgánico de las Universidades de 1845 y el Estatuto General de
Instrucción de 1874, cuyo impacto est á a ú n vigente en algunos usos y
costumbres y, sobre todo, en ciertas ideas que renacen en los momentos
reformistas. El ex secretario ejecutivo del CEUB, Alfonso Vía Reque, destaca
varias ideas-fuerza de estos dos momentos fundacionales de la universidad
republicana1 :

.. . - . .
1 J Komadina, ob. c¡t Vía Reque, Alfonso, “La universidadboliviana”, Boletín CEPROLAt, n® 23, La Paz , 1989
.
A Vía-Reque, La Universidad Boliviana y la necesidad histórica de estructurarse en sistema , La Paz, 1989.

79
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA
DE BOLIVIA
I

La autonomía universitaria era considerada como un homenaje a la libertad

a
y a la razón, que Guillermo Lora glosó un siglo después como la necesari
«

ía de las casas superior es de estudio frente al Estado para asegura r,

autonom
entre otras cosas, la libertad de cá tedra».
forma
La lucha por la autonomía universitaria en el último tercio del siglo XIX
ación de la reforma de toda la educaci ón, pues está inserta
parte de la reivindic
ón
en la ideología de los movimientos liberales y libertarios en pro de la educaci
integral, laica y de la llamada escuela unificada .
Desde el Decreto de 1845 y hasta 1931 cada universidad es cabeza
de un
distrito educativo , respons abiliz á ndose la universi dad , en palabras de hoy,
de la administración educativa en todos sus niveles. Las « Universi dades se
anza general del pa ís» ( art .
encargan de la dirección e inspección de la ense ñ
ón es la concesi ó n
1 del decreto de 1845). Un vestigio persisten te de tal funci
¡
del título de bachiller por las universidades ( Estatuto Orgánico de a Universidad
Boliviana , art. 56).
La Universidad Boliviana es una sola. Las varias universidades no son sino
sus "distritos", en los que ejercen sus funciones de educación superior y de
tutela de los otros niveles del sistema.
Estas ideas se plasmaron, entre 1874 y 1930, en diversos proyectos de
autonomía universitaria, con é nfasis en la autonomía econ ómica o/y en
la
enfoque de
libertad de cá tedra, según los momentos. No hay que olvidar el
las varias corrientes marxistas y, señaladamente, la influencia en Bolivia
del
de dase y etnia en
grupo Amauta (Mariátegui), que incorpora la perspectiva
el modo de encarar la transformarión social y, dentro de ella , la reforma de la
educación y de la universidad.
Tales reivindicaciones cobran todo su sentido en el contexto de la univer-
"
r ó al arrebata rle
sidad de corte napoleónico" que el Estado republicano estructu
otros pa íses , el
el poder a la Iglesia. Hasta 1930, en Bolivia, como en tantos
poder central creaba universidades y carreras, las financiaba
, aprobab a
programas y nombraba autoridades y profesores. Los universi tarios y los
o
políticos del siglo xix demandan autonom ía no para ser un contrapoder
una reserva fuera de la tutela del Estado. Conciben la autonomía para que la
universidad, libre de las injerencias políticas coyunturales, pueda cumplir
funciones educativas y sociales como parte o por delegación del Estado Por
.
la
eso mismo, aunque para los primeros reformadores es m ás prioritaria
é mica
preocupación social y educativa en general que la modernización acad
,
de las universidades su idea de la autonom ía no tiene un car á cter esendal ista,
sino instrumental, al servicio de las funciones antes enunciadas.

2. La década heroica: 1928-1938

ía
Como ya hemos evocado en el capítulo primero, el origen de la autonom
, como en el resto de
universitaria que ha cuajado en Bolivia está vinculado
América Latina, al movimiento estudiantil que se inició en Córdoba
(Ar -
80
%
EL ESTADO Y LA UNIVERSIDAD. LA AUTONOMÍA

gentina) en 1918. La autonomía universitaria fue, en efecto, la reivindicación

central de la plataforma de Córdoba, hasta el punto de que aquel movimiento
?. estudiantil, que tenía sin duda objetivos más amplios, terminó identificándose
casi exclusivamente con ella.
. •IV

£
i El movimiento estudiantil fue la primera manifestación organizada y
a
£v programática del sistema universitario boliviano. La Primera Convención de
ñ Estudiantes Universitarios de Bolivia (Cochabamba,1928) creó la Federación
« s Universitaria Boliviana (FUB) y aprobó un programa de principios, entre los
:* cuales obviamente destacaba la autonomía. Aquel movimiento reformista
£ nacido al calor del mito de Córdoba, identificado en la memoria actual con la
$
'i mera autonomía y el cogobierno, no fue sino la culminación exitosa de
í
l reivindicaciones anteriores. Así, la Primera Convención Nacional de Estu -
diantes formuló en su "programa de principios" propuestas e ideas muy
sI semejantes a las de los reformadores del siglo xix:
Se propugna que la universidad ha de ser el poder organizador del sistema
3
£ educativo, vinculando la autonomía precisamente a tal pretensión. Para
t institucionalizar tal objetivo, se propone la creación del Consejo Nacional
de Educación, encargado del nombramiento de inspectores, de la elaboración
de planes y programas deestudio, de los presupuestos educativos nacionales...;
i Se propugna la reforma de toda la instrucción pública bajo la idea matriz de
la formación integral, que combine el trabajo manual y el intelectual en
simultáneo, en la más pura sintonía con el pensamiento Makarenko o con la
contemporánea Institución Libre de Enseñanza delos reformadores españoles;
La escuela única, «que determinaría la fusión de las clases sociales», sería
el colof ón ideológico a este notable manifiesto reformista que, lejos de ser
una originalidad boliviana, recoge de manera brillante un sentimiento muy
i
propio de las minorías reformistas de su época.
i La autonomía se pone al servicio de las ambiciosas misiones que se le
i
encargan a la universidad.
• :
«Toda la educació n debería ser entregada a la universidad, erigida en
i:-;
3 organismo autónomo, constituida como poder especial del Estado: poder que
nacería por elección de los maestros y de los universitarios, que son los
ciudadanos m ás interesados en su perfecta constitución»2.
La manifiesta hipérbole contenida en este texto (despotismo ilustrado en
estado puro) no enfrenta la universidad con el Estado, sino que la asume co-
mo un poder especial del mismo, basado curiosamente en el saber de quie-
nes lo ejercitarían. Como observa un especialista, el af á n revolucionario de
los estudiantes no puede ocultar el talante y el «discurso generacional, elitista,
iluminado y utópico»3- La universidad podría ser un poder especial del Estado,

2. Primera Convención Nacional de Estudiantes Bolivianos, Programa de Principios, Estatuto Orgánico y

>7 reglamentos, Editorial López, Cochabamba, 1929.
. . ..
3 G Rodríguez, 1997, p 2
1
81
 F

LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

porque los cultos son los más interesados en la buena marcha de la Rep ública. o
El mayor atisbo de realismo estudiantil se percibe al definir la vertiente econó- c
mica de la autonomía.
El Proyecto Constitucional, que José Antonio Arce redacta en 1929 por b
encargo de la Convención, da forma a las proclamas de aquélla, subrayando 1í
la idea de la unicidad de la Universidad Boliviana, desarrollando su estructura e
territorial, y formulando la estructura nacional y departamental del Consejo I
Nacional de Educación. Varios proyectos de reforma se suceden en pocos L
meses, hasta que el nuevo Estatuto de Educación Pública, redactado por s
Sá nchez Bustamante, adquiere el rango de ley en julio de 1930, en el gobierno e
del general Blanco Galindo4. La ley es plebiscitada al final de ese mismo año,
en un marco censatario, escasamente representativo, que permitió votar a é
muy pocas personas. Junto con declarar la unicidad del sistema universitario c
c
y crear un Consejo Supremo Universitario (que nunca funcionó), establecía
el «cogobierno docente estudiantil» (CDE), si bien éste no era aún paritario, p
pues se trataba en la práctica de la participación de los estudiantes en el
gobierno universitario.

3. C ómo se gest ó la visión actual

La reivindicación histórica de la autonomía tiene en Bolivia dos fases bien
diferenciadas. Hasta 1928, predomina la motivaci ó n, digamos, " procedi-
mental". Los universitarios quieren la autonomía para gobernarse sin las
injerencias ni los vaivenes de la política. Se trataba de poder consagrarse libre <
y sostenidamente a la gran tarea de hacer de la educación y de la universidad e
i

la fuerza motriz de las transformaciones sociales. Evidentemente los refor -

madores del siglo xix no eran ni "academicistas" ni apolíticos. Pero no se les
ocurrió pensar que para ejercer su alta misión tenían que ser casi indepen-
dientes del resto del Estado.
A partir de la conquista de la autonomía (1930) y, sobre todo, de la
autonomía económica (1936 ) por medio de los recargos municipales y
departamentales, las universidades empiezan a cortar amarras con el Estado.
En un anticipo de lo que han llegado a ser las negociaciones presupuestarias
anuales, en 1938, el presidente Germán Busch reunió a los rectores para
discutir de las subvenciones estatales a las universidades y les propuso una
raciona-lización de las carreras y de su distribución territorial. Los rectores
no aceptaron hablar sino del reparto de la subvención estatal. En 1941, varios
rectores boicotearon una reunión convocada por el ministro de Educación
para abrir un debate pedagógico y organizativo sobre la Universidad Boliviana
y su articulación territorial. Ante el desaire, los rectores presentes decidieron

. 1
4 E s preciso recordar que también!a autonomía económica tomó forma en los llamados “decretos históricos’
- . . .
del coronel Toro en 1936 (Vía Reque, La Universidad Bolviana ’, ob cit , p. 27)
“
1

82
 EL E S T A D O Y LA U N I V E R S I D A D. LA A U T O N O M ÍA
í
I
3§ convocar el Primer Congreso Nacional de Universidades de inmediato, a
celebrar en octubre del mismo año 1941.
Mientras tanto, los estudiantes de la F U B ya daban señales inequívocas de
frustración con relación a los resultados de la conquista de la autonomía. En
la IV Convención de Estudiantes, celebrada en 1938, éstos manifestaron su
escándalo ante el conflicto gravísimo que enfrentaba a los rectores de Sucre y
La Paz, que les parecía «un síntoma de descomposición» del espíritu que animó
la lucha por la reforma universitaria. A sólo ocho años de la conquista histórica,
se denuncia ya con vigor la degeneración del sentido de la autonomía. Los
estudiantes afirmaban, en efecto, que la manera de practicar la autonomía
estaba creando divisiones entre las universidades y un distanciamiento de
éstas con relación a los otros ciclos educativos, contradiciendo la intención
original de constituir una universidad única implicada en la transformación
de toda la educación boliviana:
«La conquista de la autonomía, articulada en Estatuto del 25 de julio, constituyó
un cambio que no modificó en nada el espíritu de nuestras casas de estudio,
que, desligadas del poder central, cobijaron en su seno a los mismos dirigentes
de épocas anteriores. Nada se transformó. Ni la orientación de sus aulas, ni
los métodos, con excepción de estatutos defectuosos que sirvieron de origen
para futuras divergencias... Planes, programas y reglamentos diferentes en
cada una de ellas, como si se tratara de universidades ubicadas en países
distanciados por la raza, el idioma y la cultura».
El entonces dirigente estudiantil Alberto Echaz ú tuvo una intervención
que, por el contenido, el talante y el estilo, es una muestra de la sintonía que
existía entonces entre los universitarios bolivianos y el pensamiento reformista
y revolucionario en el ámbito internacional. «La Universidad actual ha perdido
el significado que el siglo liberal trataba de atribuirle, haciendo de ella la fuerza
generadora de las grandes transformaciones sociales...». Y acuñaba una frase
que era y es todo un programa: «Poner a tono la universidad con el momento
en que vivimos».
Las deliberaciones y propuestas de renovación de los estudiantes consti-
tuyeron la materia prima principal del Primer Congreso Nacional de
Universidades (1941), que, merced a las contradicciones a que nos referiremos
seguidamente, se saldó en un fracaso. Los acontecimientos del trienio 1938-
41 marcaron en realidad la pauta de lo que iban a ser los ciclos reformistas a
lo largo de estos casi sesenta añ os5: esperanza utópica-conflictos-neutraliza-

5. Contra lo que pudiera creerse, los ciclos reformistas y los ciclos ¡evolucionistas, incluidos los avances o los
estancamientos legales, no coinciden con per íodos democráticos o gobiernos de facto. De hecho, varios avances
hist óricos en este campo está n ligados a los nombres del general Galindo (1930), el coronel Toro (1936) o el
general Torres (1971 ). A partir de 1971, cambia la situación. La reforma modemizadora emprendida por e!
gobierno de Banzer no echó rafees en la Universidad , porque se intent ó al precio de la represión de los dirigentes
-
universitarios electos. En el bienio 1980 82, la brutal represi ó n de los universitarios invalida cualquier conato
de transformación de la Universidad. Por ello, tras la dictadura de Garc ía Meza , las universidades vuelven a
comenzar de nuevo su marcha hacia el futuro con las ideas previas a 1971.

83
1
i
 LA REFORMA D E LA U N I V E R S I D A D P ÚBLICA DE BOLIVIA

ción-vuelta a comenzar... La Revolución Nacional y el "Estado del 52"

constituyeron un nuevo ciclo reformista, con el ingrediente añ adido de que,
tras la intervención armada de las universidades por el nuevo poder, se
produce la huida hacia delante, añadiendo a la autonomía el cogobierno
-
paritario docente estudiantil, configurando el "santo y se ña" de la identidad
universitaria a partir de entonces. Así comenzó una historia en la que los
avances se producen a costa de muchos sacrificios y en que los discursos de
ayer parecen pronunciados hoy y viceversa.
El análisis pormenorizado del contenido del Estatuto-Ley, construido con
todos los ingredientes del intenso debate habido a lo largo de dos años, y el
estudio desapasionado de los conflictos intra e interuniversitarios después,
así como el análisis de las relaciones del "sistema" con todas las instancias del
Estado (y no sólo con los varios gobiernos) habrá de ser un elemento útil para
que un futuro tribunal constitucional pueda dilucidar cuál es el sentido
histórico de la autonomía consagrada en la Constitución desde 1931 y
ratificada, con aditamentos y supresiones importantes, en todas las reformas
constitucionales hasta la fecha.

B. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución

1. El texto
El texto de la Constitución de 1931 enumeraba las capacidades de obrar de las
universidades. La Carta Magna de 1938 enmarcó esas competencias en una
frase solemne que se mantiene en todas las Constituciones bolivianas hasta
la actualmente en vigor:
«Las universidades p ú blicas son autó nomas e iguales en jerarqu ía. La
autonomía consiste en la libre administración de sus recursos, el nombramiento
de sus rectores, personal docente y administrativo, la elaboración y aprobación
de sus estatutos, planes de estudio y presupuestos anuales, la aceptación de
legados y donaciones y la celebración de contratos para realizar sus fines y
sostener y perfeccionar sus institutos y Facultades» (Constitución Política del
Estado, art. 185, párrafo I).
Al final del apartado comentamos la primera frase del artículo. Por lo demás
el texto se limita a señ alar las dimensiones clásicas de la autonomía universi
taria y el contenido mínimo de esa autonomía, a saber:
-
Autonomía reglamentaria: la elaboración y aprobación de los estatutos de
cada universidad '
Autonomía en la selección de su personal: el nombramiento de sus rectores,
personal docente y administrativo.
Autonomía acad émica: la elaboración y aprobació n de sus de planes de
estudio.

84
 EL ESTADO Y LA UNIVERSIDAD . LA AUTONOMÍ A

Autonomía presupuestaria: la elaboración y aprobación de sus presupuestos

anuales; que se combina con la posibilidad de aceptar legados y donaciones, y
negociar empréstitos, pero esto último sólo previa aprobación legislativa.
Todo ello define el contenido clásico de la autonomía universitaria,
contenido que admite, por lo demás, las más variadas interpretaciones.
Por lo demás, el párrafo I del artículo185 debe interpretarse, como es obvio,
en concordancia con otros preceptos constitucionales y en primer lugar con
lo señ alado en su párrafo II, a nuestro entender de extrema importancia.
Efectivamente , éste señala, de una parte, que el conjunto de universidades
públicas constituirán, en ejercicio de su autonomí a, la Universidad
Boliviana, dando a entender que el ejercicio de las diversas autonomías debe
coordinarse en una autonomía genérica o autonomía de la Universidad
Boliviana, distinta (pero emanada de) la autonomía de cada universidad. Y
de otra, que esta Universidad Boliviana, que se constituye en el ejercicio de
las autonomías de cada universidad, coordinará y programará sus fines y
funciones mediante un organismo central, de acuerdo con un plan nacional
de desarrollo universitario. A nuestro entender, esta precisión del párrafo II
es esencial por diversas razones:
Desde el punto de vista de arquitectura constitucional, porque sabiamente
diferencia dos tipos de autonomía, la propia de cada universidad y la que
debe derivar de la coordinación de todas ésas en una autonomía de la
Universidad Boliviana Pública en su conjunto.
Porque ello obliga a una coordinación de todas las universidades públicas,
tarea que tiene atribuida hoy el Comité Ejecutivo de la Universidad Bolivia-
na (CEUB), pero que ejerce con enormes limitaciones, hasta el punto que
puede afirmarse con rotundidad que el cumplimiento exagerado por parte
de cada universidad del párrafo I del artículo 185 ha llevado al incumpli-
miento generalizado del párrafo II del mismo artículo, sacrificando la
autonomía de la Universidad Boliviana a la autonomía de cada universidad.
Y más allá incluso, este párrafo II obliga a elaborar un Plan Nacional de
Desarrollo Universitario que es tarea de ese organismo coordinador, y
í
que por supuesto debe ser algo distinto a la simple suma de los planes de
desarrollo de cada universidad.
Por otro lado, el artículo 187 señala tajantemente que «Las universidades
p ú blicas serán obligatoria y suficientemente subvencionadas por el Estado
! con fondos nacionales, independientemente de sus recursos departamentales,
municipales y propios, creados o por crearse».
Pero si la Constitución Política compromete claramente al Estado a
subvencionar a las universidades, también es clara la atribución a éste del
derecho a ejercer un grado de control sobre el proceso educativo en todos
.
sus niveles Así, el artículo 190 afirma que:

85

ML
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

"La educación en todos sus grados se halla sujeta a la tuición del Estado,
ejercida por intermedio del Ministerio del ramo", otorgando con ello al citado
ministerio competencias y responsabilidades en la educación superior.

2 . Comentarios sobre el texto y el contexto

Lo esencial de estos artículos estaba ya en la Constitución de 1931. Sin embargo,
los sucesivos cambios del texto han producido lagunas y ciertas incoherencias
que harán muy conveniente e inevitable la interpretación del futuro tribunal
constitucional.
En cuanto a la solemne frase del artículo 185 («las universidades públicas
son autónomas e iguales en jerarquía»), es curioso que se defina muy
concretamente qu é se entiende por autonomía, mientras se elude aclarar el
significado de la frase «iguales en jerarquía». Ser
ía conveniente contextualizar
el clima y el momento histórico en que se genera esa frase. Es probable que
los políticos del momento, todavía bajo el impacto de la guerra del Chaco,
estuviesen muy sensibilizados por los problemas territoriales y los riesgos
del centralismo. Sin embargo, la frase ha dado pie, ya desde los años 40, a
interpretaciones y a prácticas aislacionistas y parroquiales de la autonomía.
Así, en 1941, las autoridades de la UMSA no asistieron al Primer Congreso
Nacional de Universidades y bloquearon con su actitud la aprobación del
Estatuto Orgánico de la Universidad Boliviana. La razón que esgrimieron
entonces fue que rechazaban una reunión en la que pudiesen tomarse
decisiones vinculantes para todas las universidades (planes de estudio
comunes, entre otras), porque tal cosa ser ía una lesión grave al concepto de
autonomía6. Las autoridades de la UMSA se parapetaron tras la solemne
declaración de la Constitución de 1938 sobre la autonomía de cada universidad,
aunque el entonces rector de Sucre, el doctor Solares, entendió por su parte
que lo que estaba proponiéndose era un «extraño concepto de la autonomía».
Abundan los testimonios sobre la reiteración de tal situación a lo largo de seis
décadas, en que éste u otro aspecto de la letra de la "época heroica" es utilizado
en contra del espíritu de la misma.
En cuanto al juego de la obligatoriedad-reciprocidad en materia de
presupuesto, hay que hacer notar que, a partir de la reforma de 1938,
desapareció del texto una idea clave de los "fundadores" de 1928 32. Al -
enumerar las competencias de las universidades, la Constitución de 1931 deda:
.
«..proyectarán su presupuesto anual para someterlo a la consideración del
poder legislativo». La supresi ón hasta hoy de esta referenda a la mediación

.
6 L o s relatos de este incidente varían. Pero hay un detalle (señalado por Siles Salinas, La Universidad.. , ob.
.
.
cit., p. 118) que podría ser significativo en cuanto a la pureza ideoló gica del concepto de “autonomía” Para el
rector de la UMSA de entonces el referente del concepto de autonomía exclusiva de cada universidad eran las
universidades anglosajonas .

86
 EL ESTADO Y LA UNIVERSIDAD . LA AUTONOMÍA

y necesaria aprobación parlamentaria es una clave para entender lo que ha

pasado después. Probablemente, tal supresión se produce merced a la
conquista de la autonomía econ ómica, por medio del recargo del 7% de las
rentas municipales y del 20% de las departamentales, que garantizaron en
1936 los llamados "Decretos Históricos" del coronel Toro.
No obstante las salvedades anteriores, el texto constitucional boliviano
podr ía servir de marco para el sistema universitario de la gran mayor ía de
países del mundo. Ciertamente, las universidades italianas alemanas o ,
españolas podr ían aceptar ese texto, sin cambiar su forma de gobierno ni sus
relaciones con sus gobiernos y parlamentos7. Visto con el desapasionamiento
del visitante, no se justifica ninguna de las interpretaciones maximalistas que
ahora pasamos a comentar, ni se entiende que el tema de la autonomía sea un
nudo principal de contradicciones y un cuello de botella para el cambio de la
Universidad Boliviana.
Si el texto constitucional ampara unas concepciones y unas prácticas muy
diferentes a las que son norma en otros países, esto se debe a la carga histórica
y a la particular evolución política de Bolivia, y no a la letra de la Constitución
Política. Ha sido la aplicación sostenida de la norma en un determinado sentido
lo que ha tornado tan inamovible una interpretación probablemente poco
ortodoxa en términos jurídicos e históricos, que emergió como resultado del
entramado de relaciones que fue estableciéndose entre los actores a lo largo
del proceso histórico subsiguiente.
En el caso que nos ocupa, el núcleo del texto es fruto de la "década heroica",
y a ella habrá que volver para interpretarlo correctamente. Interesa por ello
saber cómo y por qué se añadieron o modificaron ciertos párrafos, que a veces
dificultan la interpretación coherente de la norma. Cuando se llega a
situaciones de impasse vale la pena reconstruir el camino, con el propósito,
entre otros, de desmontar los argumentos de quienes se sirven de palabras
rituales para defender posturas o intereses que, legítimos o no, convendría
llamarlos por su propio nombre. Para no perder de vista nuestro propósito
(entender bien lo que pasa y por qu é pasa para poder sugerir cambios y
mejoras), en este delicado terreno nos hemos limitado a insinuar ciertas pistas
1 que varios estudiosos bolivianos han rastreado y rastrearán con mayor tino y
I detenimiento .
I
3
5,¡ C La autonomía y su exacerbación
$ La autonomía, recogida en la letra constitucional, se ha convertido en un valor
central de la cultura del sistema universitario p úblico. Tambié n es evidente
;V

4
.
7 Así, por poner un ejemplo, el régimen jurídico actual de las universidades españolas encajaría en el marco
.
constitucional boliviano, si bien la Constitución española de 1978 se limita a señalar (art 27.10) que las
universidades serán autónomas en los términos que la ley establezca”, sin mayores precisiones .

87
 1

L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S I D A D PÚ B L I C A DE BOLIVIA

que en esto las universidades bolivianas no son en absoluto un caso

y-
excepcional, dado que la autonomía institucional, como condición necesaria
de la libertad acad émica, es un elemento inseparable de la identidad de la
inmensa mayoría de las comunidades universitarias. Pero lo que sí constituye
una diferencia específica de Bolivia es, por supuesto, el tipo de interpretación
de la autonomía que ha ido adquiriendo un carácter dominante dentro del
sistema universitario público.

1 . Dos dimensiones de la autonomía

Es f ácil ver, a este respecto, que el texto constitucional se refiere funda-
mentalmente (como es la norma en la legislación universitaria) a la autonomía
institucional de las universidades públicas respecto al proceso, o a los
procedimientos internos. Esto es, concede a la universidad el poder de
determinar autónomamente los medios para alcanzar sus objetivos progra -
má ticos (la elección de autoridades, de personal docente y administrativo, la
elaboración de presupuestos, la definición de los métodos de enseñanza...).
Por el contrario, apenas hace mención alguna a la autonomía substantiva de
las universidades, o a la autonomía sobre su producto . Ciertamente, la
Constitución es explícita al salvaguardar la autonomía de la universidad y
pública en la definición de sus programas (planes de estudio), que es un
elemento fundamental de la autonomía substantiva, pero en absoluto les
otorga el derecho a pronunciarse soberanamente sobre todos sus productos:
i
la eficiencia, la calidad de las cualificadones y delos proyectos de investigación,
el ingreso generado, etc.
La distinción entre autonomía substantiva (qué hacen las universidades)
y procedimental (cómo lo hacen) es sin duda fundamental, y, como es sabido,
las experiencias de la última década en los sistemas de educación superior, en
particular en Europa y en varios países de América Latina, han mostrado
claramente las diferencias entre ambas dimensiones del concepto de
autonomía a medida que han ido produciéndose cambios de calado en las
relaciones entre el Estado y las universidades8. La introducción de reformas
encaminadas a "desregular ", o sea, a reducir los niveles de control estatal
directo sobre lasinstituciones universitarias, fortaleciendo o consolidando sus
niveles de autonomía sobre el proceso, ha estado acompañ ada, en efecto, por
la implantación progresiva de agencias de control del producto de las
universidades que parecen estar llamadas a desempeñar un papel cada vez
más importante en el futuro9.

i
8. G. Neave, “On Living in Interesting Times: Higher education in Western Europe 1985-1995", European I
Journal of Education 30 (4), 1995, p. 390. f
9. Para una buena descripción de los desarrollos más recientes en América Latina, véase H. R. Kells, “Higher
education evaluation systems for Latin America: An analysis of recent experiences and the formulation of a
generalized model”, en Higher Education Policy 9 (3): 239-253.

88

4 .
r
E L E S T A D O Y L A U N I V E R S I D A D. L A A U T O N O M Í A

En cualquier caso, estos desarrollos recientes en el campo de la educación

superior, resumidos en alguna ocasión bajo el concepto, ciertamente ampuloso,
de "emergencia del Estado evaluador " ( rise of the Evaluative State ), han situado
en un lugar central de la agenda de las reformas el complejo problema de
cómo (re)conciliar la autonomía universitaria para autogestionarse sin
regulaciones gubernamentales, con el derecho y el deber del Estado
democrático de ejercer un control sobre la productividad de la educación
superior y la calidad de los productos universitarios, con el fin de cautelar el
interés general y el uso de los recursos que la sociedad otorga a las uni-
versidades.

2. Una interpretación maximalista de la autonomía

Diversos factores históricos (a los que nos referimos reiteradamente) han
hecho que en las universidades públicas de Bolivia haya llegado a predominar
un discurso maximalista sobre la autonomía10, que abarca las dos dimensiones
citadas como un todo indivisible y absoluto, y que niega, por lo tanto,
cualquier derecho o tutela del Estado no s ólo sobre los procesos y los
productos, sino inclusive sobre los campus y locales (extraterritorialidad) y
sobre las consecuencias de las credenciales académicas, como son los títulos
en provisión nacional, que es normalmente una prerrogativa de los gobiernos
o/y de las corporaciones profesionales11. La tendencia a mirar al gobierno del
Estado como a un enemigo (se podría constituir un florilegio a partir de lá
literatura institucional) es la vertiente más visible de la exacerbación de la
autonomía. Pero, como luego veremos, la misma tendencia autárquica se
manifiesta en otras dos direcciones: en la relación con las otras universidades
y, de manera más sutil, con respecto a los otros poderes del Estado, como son
el Parlamento y el poder Judicial.
Por supuesto, una tal concepción maximalista, que se traduce en una
í
ausencia total de vínculos regulares entre la administración estatal y las
H
"
universidades públicas, podría deberse a la prevalencia de una confianza
i absoluta entre los representantes políticos y la comunidad acadé mica. Tal
3
puede suceder cuando ambas partes y la sociedad civil están plenamente
í
satisfechos del funcionamiento de sus instituciones académicas, en la medida
en que cumplen espontá neamente las funciones que la sociedad les
encomienda, a título de responsabilidad profesional colectiva. Pero esta

1 0.L a L e y Fundamental de la Universidad Boliviana del 2/06/1972 y del 17/10/1975 tuvo como finalidad “acabad
.
con la “politización" de la autonomía Sobre las visiones de los mentores de esta ley, véanse Siles Salinas, La
Universidad..., ob cit ; M. Rolón Anaya, La crisis universitaria, Oruro, UTO, 1975, y M. Bonifaz, La Universidad
. .
en Bolivia, La Paz, Urquizo, 1975 .
.
11 En la práctica de Bolivia, las universidades sólo reconocen tales títulos cuando son expedidos por otra
» universidad pública. No aceptan los títulos otorgados por el Ministerio de Educación para contratar a sus
profesores, inclusive cuando se trata de títulos extranjeros o títulos de universidades privadas convalidados
por el Estado Para estos y otros efectos, el Estado son las universidades públicas.
.

1 89
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

situación de autonomía práctica total, en la que la identificación espontánea

haría innecesario cualquier tipo de control, sólo representa hoy en cualquier
sociedad, en el mejor de los casos, un ideal romá ntico12. Y es obvio que en
Bolivia la vigencia de la interpretación maximalista de la autonomía no es
producto de la confianza mutua. Es, por el contrario, un precipitado de la
confrontación casi permanente entre las universidades y el Estado a lo largo
de un prolongado ciclo histórico marcado por la inestabilidad cr ónica de las
reglas del juego político y por la ausencia de consensos mínimos sobre el
orden social. Aquella historia de confrontaciones, en efecto, impulsó la
"politización" progresiva de las universidades pú blicas en un sentido muy
específico.

3. La " politización" de las universidades

Cabría afirmar, desde luego, que la "politización" de la universidad es un
fenómeno necesario y positivo, si se entiende por ello su permanencia como
un espacio de debate cr í tico, capaz de cuestionar y resistir la imposición de
valores puramente instrumentales, de reforzar y difundir los temas é ticos; o,
en expresión del propio Banco Mundial, «contribuir a plasmar la identidad
nacional y servir de foro para un debate pluralista»13. Pero algo muy distinto,
sin embargo, es la autocomprensión de la universidad como un actor polí tico,
legitimado por la historia y por alguna convención democrá tica "popular "
para ejercer de alternativa latente frente a los canales formales de repre
sentación política. Y ése es el papel que la historia "obligó" a desempeñar a la
-
Universidad Boliviana, y que ahora se resiste a abandonar.
El hecho es que en el seno de los sistemas políticos autoritarios y decadentes
que se sucedieron en el país desde el per íodo de entreguerras, las universi -
dades p ú blicas bolivianas fueron generando (del mismo modo como lo hizo
la Central Obrera Boliviana) una identidad "mixta" que las describía a la vez
como instituciones académicas y como actor político, generalmente revolu-
cionario. Este tipo de "politización" de las casas superiores de estudios no es,
por supuesto, un resultado arbitrario, derivado acaso de alguna peculiaridad
de cará cter. Es, por el contrario, el producto racional de una trayectoria histórica
específica. Para entenderlo hay que tener en cuenta, en primer lugar, que a lo
largo del proceso de decadencia política que se inició en la quiebra del orden
oligárquico y progresó a lo largo de la revolución "inconclusa"14, la universidad
termin ó actuando en los hechos, junto a la COB, como "sustituto funcional"
de unos partidos políticos inexistentes o anémicos. En segundo lugar, resulta
necesario tener en cuenta que el contexto de fuerte radicalización política de

1 2. T.Becher, ‘The Intemalities of Higher Education", en European Journal of Education 30 (4):, 1995, p. 402.
13. Banco Mundial, La enseñanza superior: Las lecciones derivadas de la experiencia, Washington, 1995, p. 1 .
14. J. M. Malloy, La revolución inconclusa , Cochabamba: CERES, 1989.

k
90
 EL ESTADO Y LA UNIVERSIDAD . LA AUTONOMÍA

finales de los a ños 60 (expresado en el predominio ideológico de las teorías

de la dependencia), llevó a una buena parte de los actores universitarios, tal
vez a la mayoría, a ver en las casas superiores de estudios una "zona estratégica
de la revolución". En aquellos años se trataba, como afirmó todavía el VI
Congreso Nacional de Universidades en julio de 1984, de desvelar
«que la Educació n Boliviana constituye una parte fundamental de la
superestructura ideológica de una formació n social predominantemente
capitalista, cuyo producto social en última instancia son cuadros que mantienen
y reproducen las condiciones del capitalismo dependiente y atrasado»
y de superar esta situación a través de una alianza revolucionaria de la
universidad autónoma con el movimiento popular15. La universidad p ública
devino, pues, en actor político, y actor político revolucionario.
Es necesario tener presente que en aquel largo ciclo de decadencia política
el estilo de "politización" característico de la universidad boliviana resultó a
la vez inevitable y creíble. Inevitable, porque los gobiernos militares que se
sucedieron a partir de la implosión definitiva del MNR, en 1964, terminaron
transfiriendo toda la actividad política a las instituciones más sólidas de la
sociedad civil (los sindicatos mineros o las universidades): éstas eran, sin más,
las ú nicas capaces de mantener abierto algú n espacio reivindicativo. Creíble,
porque la presencia en el centro de la economía nacional de las comunidades
mineras dotó de una perspectiva estratégica real a aquella alianza revolu-
cionaria entre las universidades y el movimiento popular: los mineros de
Bolivia, insertos en estructuras comunitarias capaces de sostener acciones
colectivas prolongadas y muy costosas, y condenados a enfrentarse con las
élites políticas del Estado en un juego de suma cero, mantuvieron abierta
hasta la década pasada, en efecto, la perspectiva de la transformación social y
política radical que daba sentido al discurso político de los actores uni-
versitarios.

- 4. Transición democrática y crisis de identidad

Como es sabido, la alianza estratégica entre las universidades y el movimiento
popular encabezado por la COB se hizo efectiva «en la lucha contra las
dictaduras de las clases dominantes»16. Sin embargo, no condujo a la "segunda
revolución", esta vez definitivamente socialista, que parecía «una posibilidad
vital»17 en aquella Bolivia atormentada que Marcelo Quiroga describió alguna
.
vez como el " país de vísperas" La alianza culminó, por el contrario, en un
proceso de transición democrá tica en el que las casas superiores de estudios,

i -
1 5. A Via Reque e I. Cossio, Autonomía y cogobiemo en la crisis de la Universidad Boliviana, La Paz: CEUB,
1989, p. 44.
.
16. Ibíd
17. J. Dunkerley, Rebelión en las venas. La lucha política en Bolivia 1952-1982, La Paz: Quipus, 1987, p. 287.
i

91
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

y en particular el movimiento estudiantil, desempeñ aron sin duda alguna un

papel fundamental. Y es que si es cierto que la transición boliviana a la demo-
cracia fue un proceso "abierto"18, marcado por unos niveles de movilización
de masas y, por qué no decirlo, por un heroísmo obrero y popular que asombró
y admiró a tantos, no lo es menos, en efecto, que la comunidad universitaria
tiene suficientes motivos para enorgullecerse de su aportación a la conquista
de las libertades políticas.
Pero es evidente que los cambios radicales en el entorno de la acción
universitaria, que se han ido produciendo desde la instalación del gobierno
de Siles Zuazo (octubre de 1982), han tendido finalmente a cuestionar de raíz
el sentido de la "politización" de las casas superiores de estudios, y con ello la
interpretación tradicional de la autonomía universitaria. La consolidación
progresiva de la democracia representativa ha provocando, en suma, la crisis
de identidad que subyace al actual debate sobre el papel de la universidad
pública y, en particular, sobre el significado y los límites de su autonomía
frente al Estado.
En primer lugar, hay que tener en cuenta que el potencial político de la
universidad no sigue siendo el mismo. Todos sabemos que desde 1985, y al
comp á s de la quiebra de la gran miner ía pú blica, se han debilitado
profundamente las bases de la acción colectiva de protesta. Desde entonces,
el tiempo de la política se ha ralentizado, y Bolivia ha dejado entretanto de
ser el "país de vísperas" que describiera Marcelo Quiroga. Parafraseando a
Sergio Almaraz, podríamos decir que Bolivia vive en un "tiempo de las cosas
pequeñas", y es indudable que los cambios radicales que se han ido
produciendo en el entorno social de las universidades han alterado
substancialmente las expectativas y, por lo tanto, el comportamiento, de los
estudiantes y los actores sociales del campo popular. En el nuevo entorno
generado por la crisis del viejo modelo de acumulación, las perspectivas de
promover una transformación social revolucionaria se han diluido; el
compromiso político radical, con sus connotaciones heroicas, ha perdido
arraigo entre los estudiantes y se enfrenta cada vez más a la incredulidad del
público. Unos y otros, en estas condiciones, exigen algo diferente de una
universidad que carece hoy de credibilidad en su rol político tradicional.
En segundo lugar, la legitimidad del discurso antigubernamental de las
universidades se ha deteriorado a medida que se ha ido generando progre-
sivamente un consenso (en Bolivia y en el mundo) en torno a la idea de que
la democracia representativa es el único horizonte normativo de la política.
La inmensa mayoría de los actores sociales y políticos se reclaman hoy
defensores de los principios democrá ticos, y resulta evidente que este
compromiso universal con la democracia (que en términos históricos es un

.
1 8. L. Whitehead, “La democratización frustrada de Bolivia, 1977-1980”, en G. O’Donnell, Ph, Schmitter y L
Whitehead (comps.), Transiciones desde un gobierno autoritario, vol. 3, Buenos Aires: Paidós, 1988.

92
 E L E S T A D O Y L A U N I V E R S I D A D. L A A U T O N O MÍA

fenómeno muy reciente y claramente "anómalo") impone un conjunto de

restricciones nuevas sobre las estrategias de las universidades. Éstas encuen-
tran cada vez más dif ícil, en efecto, discutir la legitimidad de los parlamentos
y de los gobiernos para participar en la definición de las políticas universitarias,
apelando al carácter meramente "formal" de la democracia boliviana y a la
espera mesiánica del advenimiento del poder proletario19.
A Es evidente que cada vez resultarán más arcaicos y menos democráticos a
más y más universitarios aspectos como los antes señalados: estilo legislativo
i
propio de un parlamento sin referencia a la legislación común, a no ser cuando
resulta favorable; el veto universitario, los tribunales universitarios con
jurisdicción y poderes sancionadores con efectos laborales, que son un vestigio
de los premodernos tribunales de honor, pero con vigencia en las
universidades bolivianas. Si se nos permite utilizar la expresión de Almaraz
en un sentido distinto al que su autor le dio, los profesores y los estudiantes
universitarios tambié n viven en un tiempo "de las cosas pequeñas", como
son: preparar sus clases y compatibilizarlas con otro empleo, hacer una
maestría para mejorar su formación profesional, estudiar carreras con salidas
en el mercado laboral, obtener el título en el menor tiempo posible, mejorar
sus salarios, obtener una beca para seguir estudiando... Y la preocupación
por las cosas pequeñas de la mayor ía de los universitarios no parece que sea el
Ú
í
mejor caldo de cultivo para encontrar militantes dispuestos a seguir convir -
é tiendo la universidad en trinchera contra el Estado.
Otra legitimación de la autonomía, tal vez menos solemne, pero quizá la
m ás eficaz para mostrar los beneficios de la misma en el seno de las
I universidades, ha sido y es la praxis de la financiación sin contrapartidas
durante décadas. En efecto, la exacerbación de la autonomía sólo es posible
porque desde 1938, una lectura maximalista de la Constitución instauró la
praxis de la financiación obligatoria por parte del Estado, sin que, como
contrapartida, éste instaurase mecanismo alguno de control o de negociación
sobre la calidad, la eficacia y, más simplemente, sobre el buen funcionamiento
de las universidades que financiaba. Se creó así una "modalidad permisiva y
benevolente" de autogestión que es tal vez uno de los bastiones que se quieren
preservar tras las fórmulas rituales con que solemniza la autonomía.
Todos los universitarios saben que se trata de una situación que no podrá
prolongarse por mucho tiempo. Por su reiteración en ciertos círculos, todavía
hará mella durante un derto tiempo la idea de que ser ía una concesión al
neoliberalismo imperante con intend
( la ó n aviesa de liquidar las universidades
pú blicas) la modificación del sistema de financiaci ón, implantar alguna

19. Aunque sea en tono menor, vale la pena recordar que en el paroxismo del poder paralelo, durante la
Asamblea Popular de 1971, se dijo que la universidad es autónoma con relación al poder actual..., pero no es
aut ónoma con relación a la clase obrera y al campesinado. Por ello cuando se instaure el socialismo no habrá
lugar para ella. Siles Salinas, La Universidad 1971, ob. cit., p. 119).

93

A
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S I D A D PÚB L I C A D E B O L I V I A

f órmula de tasas diferenciadas de matrículas o, simplemente, el aceptar la

intervención o control del Gobierno o del Parlamento sobre los resultados de
la universidad. En las circunstancias actuales, defender la autonomía por ese
flanco sería el camino más corto para la deslegitimadón del discurso tradicional
en la materia , pues implicar ía rechazar simultáneamente el neoliberalismo y
la regulaci ó n y supervisi ó n del Estado.
Con todo , lo peor que le está pasando al discurso político sobre la
autonom a í es que , cada vez m ás petrificado y formalista, se está quedando
sin fieles y sin militantes . La mayoría de los profesores, sólo parcialmente
dedicados a la universidad , todav ía acepta y hasta recita pasivamente el
discurso autonomista y, como es natural , hará lo posible para sacar ventajas
de la autonom ía . Pero no parece que exista una masa crítica convencida de la
concepci n ó maximalista de la autonom ía. Entre los estudiantes, los dirigentes
se sienten todav ía vinculados a la herencia histórica que se celebra en los
congresos y convenciones . Pero la expansi ó n de la matrícula de los últimos
añ os ha tenido como consecuencia un cambio de clima social y cultural en el
seno de la universidad . Muchos estudiantes que compatibilizan el estudio
con empleos , o trabajos informales , est án despolitizados y son escépticos, como
sus pares de todo el mundo, con relación a los discursos políticos de cualquier
signo. Quieren estudiar y obtener un diploma que mejore sus posibilidades
en el enrarecido mercado de trabajo. Por definición, no constituyen una fac -
ción en las universidades. No se expresan demasiado en los órganos de cogo -
bierno ni en las asambleas estudiantiles, por temor a ser tildados de academi-
dstas o de algo peor. En general, los estudiantes son poco movilizables por el
discurso de la autonomía; lo son mucho más por intereses corporativos o en
pos de un título que les abra la puerta al mercado de trabajo20. La baja tasa de
participación estudiantil en los procesos electorales es un indicio de que el
discurso se está quedando sin gente. La elección en algunas universidades de
dirigentes estudiantiles con un discurso mucho más próximo a las preocupa-
ciones de sus colegas es un signo de que tal vez empieza a emerger una nueva
sensibilidad, un nuevo talante estudiantil, presagio de que habrá pronto no un
nuevo discurso, sino una pluralidad de discursos sobre el futuro de la universidad,
que transciendan el mero rechazo apático al viejo discurso ya caduco.

D. El peso de la herencia
1. La universidad frente a todos
Su destacado aporte a la recuperación democrá tica pudo haber sido el capital
con que la Universidad Boliviana abordase la nueva era en 1982, que pudo

. .
2 0. Sobre el proceso similar en América Latina, véase S Schwartzman, América Latina Universidades en
.
transición; Washington, OEA, 1996, pp.115-120

94
 EL ESTADO Y LA UNIVERSIDAD . LA AUTONOMÍA

haber sido el momento de la fusión del doble rol de la universidad en una

identidad renovada en el seno de una sociedad democrática, asumiendo, no
un rol de desconfianza y rechazo frente a las deficiencias del Estado, sino una
función de apoyo al fortalecimiento y expansión de la democracia, junto al
resto de la sociedad civil.
Pero siendo como fue creíble y hasta encomiable el rol político que la
universidad asumió en el pasado, el conato de sostenimiento inclusive tres
lustros despué s de la transición democr á tica, cuando la libertad de los
universitarios bolivianos corre los mismos riesgos que la libertad de tantos
otros países democrá ticos de la región y del mundo, tal intento de continuar
siendo "reserva" o "centinela de la democracia" no ha dejado de tener
consecuencias sobre la "identidad acad émica" y sobre la identidad a secas de
la universidad.
Tras los preámbulos y considerandos del aparato normativo de conferencias
y congresos, subyace la quimera de una universidad-fuerza política para «la
liberación nacional y la reconstrucción de la sociedad sobre bases socialistas»21.
Tal pretensión es poco democr á tica, dado que implicaría excluir de la
universidad el pluralismo político que el pueblo boliviano ha conquistado
hace ya 15 años. Pero es, sobre todo, una falacia, pues no es viable un "discurso
ú nico del sistema" (discurso ideológico) en torno a bases socialistas. En las
universidades'bolivianas públicas y privadas, así como en las empresas y en
los equipos de f ú tbol, existe toda la gama ideológica nacional e internacional,
y no sólo la ideología que un sector universitario ha logrado injertar en el
discurso ritual del sistema como si fuese consubstancial con él. Resulta cuando
menos anacrónico pensar hoy no ya en una universidad pública "confesional",
sino en un sistema monolíticamente "confesional", aunque el ideario fuera
laico. Los detentores de la ideología universitaria no llegan a deducir todas
las consecuencias del discurso ritualizado. Se trata obviamente de una
ideología en retirada, cuyos adeptos son menos y con menos fe que antaño.
Sin embargo, algunas declaraciones congresuales parecen declaraciones
políticas del "Partido unido de la Universidad Boliviana", que se pone enfrente
de casi todos los partidos políticos del arco parlamentario, pues uno tras otro,
a medida que les toca formar coaliciones de gobierno, son considerados por
el discurso dominante del mundo universitario como parte del «r égimen
oligárquico imperante»22.

2. La tentación de la autarquía normativa

Desde los años 30, como vimos, hubo acusaciones sobre la desnaturalización,
la feudalización y la corrupción del concepto y, sobre todo, de la práctica de

.
2 1 CEUB, Documentos del VIH Congreso, La Paz, 1995, p. 65
22. Ibid.

95
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

la autonomía. Es cierto que al comienzo no preocupa tanto la autonomía con

relación al Estado, dado que, durante bastantes décadas, ése no era el proble-
ma. La distorsión denunciada se refiere, por lo mismo, a otros aspectos. Varios
congresos universitarios incorporan a sus diagnósticos oficiales las mismas
críticas, a veces hasta con tonos m ás severos, que las de los detractores de la
autonomía. En el análisis del III Congreso (1969) se destaca
desnaturalización del concepto de autonomía atribuyéndose un sentido
«la
absoluto y excluyente, con grave perjuicio para la coordinación de la universi-
dades, para su reforma estructural y para la defensa eficaz del principio mismo».
La desnaturalización y el "feudalismo" se refieren al intento de limitar la
autonomía a cada universidad. Pero tal reduccionismo tiene otras conse-
cuencias. Una vez que una universidad no acepta principio u órgano regulador
alguno que no sean sus propios principios y órganos, la puerta está abierta
para proseguir en esa senda de autarquía. Luego nos referiremos al denun -
ciado incumplimiento generalizado de las abundantísimas normas que
emanan de los congresos.
Pero hay un tema que nos parece de mayor calado, aunque no aparece
abordado explícitamente casi nunca. Nos referimos a una cierta "autarquía
normativa" de las universidades y del sistema y a un cierto conato de
"extraterritorialidad jurídica" de ciertas prácticas, muy en consonancia con la
autopercepción del sistema como actor político. Al lector extranjero le resulta
chocante la escasez de referencias a la legislación comú n en los textos de los
congresos universitarios y, en general, en los actos normativos de las uni -
versidades. En el pasado las referencias a una ley o a un proyecto de ley tenían
como objeto oponerse a ella. Ahora las referencias son siempre auto -
rreferencias a resoluciones y acuerdos de alguno de los órganos del sistema.
Sucede que en algunos estatutos orgánicos de las universidades, tras una
referencia formal a algunos artículos de la Constitución (omitiendo los que
podrían resultar molestos), se procede a regular todos los aspectos como si
fuesen un poder autónomo en todos los planos. Así, causa al menos estupor
que algunas disposiciones, señaladamente las que versan sobre temas que
rozan el derecho com ú n, como los «tribunales universitarios con jurisdicción
y competencia» o «el veto universitario que se aplicará a aquellas personas
que hubieran incurrido en actos flagrantes de violació n de la autonomía
universitaria»23, no incluyan ninguna fórmula del tipo: "en el marco de la
legislación vigente", o "sin perjuicio de las garantías procesales previstas en
el ordenamiento jurídico boliviano".
Tales f órmulas son de obligada rutina y de cortesía democrá tica. Cuando
se omiten tales referencias con car ácter general, tanto en los textos m ás
solemnes, como en la gestión de los asuntos corrientes, es inevitable interpretar

2 3. E l vigente Estatuto Orgánico de la UMSA (1988) , arts. 44 y 45.

96
 E L E S T A D O Y L A U N I V E R S I D A D. L A A U T O N O M Í A

que hay una actitud cultural, que se ha hecho como consubstancial al ethos
universitario. Es como si se quisiera llevar la autonom ía al paroxismo: que
sean otros los que me señalen los límites, puesto que yo en principio no tengo
ninguno. Es conocida la interpretación de la autonomía no sólo del, sino
también, contra o en lugar del gobierno, de la que se pueden extraer abun-
dantes citas en el informe de la Comisión primera del ú ltimo Congreso
Nacional24. Mas la práctica declarativa y normativa de los congresos y
conferencias de universidades esconde una desconfianza o/y una voluntad
de autonomía también con relación al Parlamento y al poder Judicial. No
pretendemos sacar las cosas de quicio, pero nos parece que valdría la pena
que todos los interesados en la reforma del sistema, dentro del ordenamiento
democrá tico boliviano, presten la debida atención más que a los textos, a los
presupuestos políticos que subyacen que, no por implícitos o inconscientes a
veces, son un factor que frena el desarrollo de unas relaciones sanas y normales
de la universidad con el Estado y con el país.

3. La desvalorización de la dimensión acad émica

Una consecuencia fundamental de la "politización" de las universidades en
el sentido que expusimos arriba ha sido, sin duda alguna, la devaluación
paulatina del sentido original y esencial de la autonomía universitaria como
autonomía académica25. En la medida en que la autonomía fue adquiriendo
progresivamente una dimensión política (acentuándose el énfasis en el papel
político de la universidad), su creciente autocomprensión como actor político
"popular" tendió necesariamente a socavar su papel como lugar de producción
y difusión libre de conocimiento, de crítica y debate abiertos.
En este sentido, cabe muy bien afirmar que el mismo proceso de
politización de las universidades p úblicas ha tendido a la vez a exacerbar su
autonomía y a empobrecerla, dado que ha terminado por secuestrarla,
convirtiendo a la institución en un actor heterónomo, al servicio de discursos,
proyectos y objetivos ajenos y distintos (cuando no contrarios) al desempe ñ o
de sus funciones propias. Dicho de otro modo: la autonomía ha devenido en
independencia extrema frente al Estado (y en esa medida, en las actuales
condiciones democráticas, rechazo las preguntas de cualquier "otro" sobre su
responsabilidad social y a las exigencias externas de rendimiento) y, a la vez,
subordinación a los discursos, los valores, y los intereses de los actores políticos
del campo "popular".
; *

Ya hemos resaltado que la subordinación de la autonomía a las urgencias

de la lucha política resultó inevitable y tuvo efectos sin duda positivos a lo

2 4. CEUB, Documentos del VIII Congreso, 1995, pp. 65 y ss .

. .
25 Véase G. Mariaca, “Universidad, renovarse o morir”, Cuarto Intermedio 33, 1994, pp 4-25, y “La ética de la
reforma (propuesta al II Congreso Universitario)", La Paz, octubre 1996.

97
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S I D A D PÚB L I C A DE BOLIVIA

largo del ciclo autoritario que se inició con el golpe de Estado de Barrientos
en 1964 y se prolongó hasta comienzos de la década pasada. Pero el entorno
del accionar universitario ha cambiado mucho desde entonces, y hoy resulta
indispensable liberarse del peso muerto de esa herencia para iniciar una nueva
relación cooperativa con el Estado democrático (que no equivaldrá en absoluto,
qué duda cabe, a la desaparición de los desencuentros y los conflictos de
intereses) y recuperar a la vez el sentido pleno de la autonomía universitaria
como autonomía académica.
Ciertamente, una autonomía al servicio del desarrollo del país y de su
pueblo. Pero no al servicio de alguna ideología de poder. Porque la subor-
dinación a cualquier ideología de poder, y no ú nicamente al poder del Estado,
distrae fuerzas del progreso académico (algo que, repetimos de nuevo, sin
duda "mereció la pena" en otro tiempo) e impone siempre una u otra forma
de oficialismo que coarta la creatividad, limitando el ejercicio del debate
científico libre y abierto que debiera florecer en los ámbitos de autonomía
acadé mica.
No está de más recordar que la reivindicación de la autonomía universitaria
nació de la lucha de los intelectuales seculares por emanciparse del control
de los eclesiásticos, hasta que el ascenso de los Estados nacionales modernos,
que subordinaron a las iglesias, transfirió la resistencia de los intelectuales
hacia la defensa contra la intromisión de los aparatos estatales. La reivin-
dicación de la autonomía y la lucha por la libertad académica han estado,
por lo tanto, indisolublemente unidas desde el principio. Pero es indispensable
insistir en que se trata de dos conceptos distintos.
La libertad académica puede estar, en efecto, perfectamente a salvo bajo
un Estado laico y democrático, que imponga sin embargo límites claros a la
autonomía institucional en cualquiera de sus contenidos, ya sea fijando
contenidos program á ticos mínimos, estableciendo cuotas obligatorias de
admisión de estudiantes de minor ías é tnicas, o interviniendo, mediante el
establecimiento de estructuras de incentivos o la determinación de prioridades
nacionales , en la distribuci ó n de los fondos -
p úblicos dentro de las univer
sidades . Desde luego , la intervenci ó n estatal, cuando no está estrictamente
limitada por principios de derecho, tiende a cercenar sistemá ticamente la
libertad académica, y la historia de la Universidad Boliviana ofrece suficientes
ejemplos de ocupaciones, censuras y detenciones de docentes y estudiantes
para que sea necesario abundar en este punto. Por otro lado, conviene señalar
que el Estado puede recibir presiones para limitar la autonom ía institucional
tanto desde la derecha como desde la izquierda, y que esta última (recuérdese,
por ejemplo, la posición de laCOB en 1953-55), comprometida con la promoción
de los derechos económicos y colectivos, ha tendido en muchas ocasiones a
circunscribir la autonom ía, demandando una mayor responsabilidad y
relevancia social a las universidades.
Pero debe quedar claro que "autonomía" y "libertad acadé mica" son con -
ceptos distintos. Esta segunda, que podemos definir como el derecho de cada

98
 E L E S T A D O Y L A U N I V E R S I D A D. L A A U T O N O MÍA

profesor e investigador a decidir libremente lo que deben indagar y ense ñar

sin miedo a ser perseguidos por motivos de ortodoxia política, social o religio-
sa26, atañe ante todo al respeto de los derechos fundamentales de la persona
recogidos en los artículos 6e y 7Q de la Constitución Política del Estado. Cabe
pensar en la autonomía institucional como en una garantía ulterior sobre el
ejercicio de esos derechos, en un á mbito en el que la libertad ha sido siempre
particularmente relevante. Cabe pensar también que en países de escasa tradi-
ción democrática, en los que el Estado de derecho está en proceso de consolida-
ción, la defensa de esa garantía ulterior es también especialmente importante.
Sin embargo, más autonomía institucional frente al Estado no es sinónimo de
más libertad académica, pese a que, como dijimos, fue la defensa de esta última
el motivo original de la reivindicación de la primera.
De hecho, lo que mantenemos aquí es que la politización de las universi-
dades públicas bolivianas ha exacerbado su autonomía frente al Estado a costa
de una preocupante perversión de su contenido original de defensa o garant ía
ulterior sobre el ejercicio efectivo de la libertad acad émica, que se encuentra
hoy distorsionada por la omnipresencia de un discurso ideológico oficial, que
í fija límites estrictos a lo "políticamente correcto" e impone, como veremos en
el capítulo 4, el empleo universal de un "doble lenguaje" ( double talk ) a los
miembros de la comunidad universitaria. Cabría afirmar así que la Universidad
Boliviana se ha desligado del poder del Estado (y ha tendido a enfrentarse a
91 él como un actor político) para ir deslizándose, como ha ocurrido tantas veces,
hacia un modelo de "universidad escolástica" en la que la transmisión de
conocimientos y la indagación científica se subordinan al imperio de una
codificación ideológica27: aquel "discurso oficial" del sistema que men-
cionamos arriba.
Resulta absolutamente indispensable, por lo tanto, clarificar los términos
del debate sobre la autonomía, que no pueden reducirse a la polémica estéril
entre quienes reclaman "más" y quienes exigen "menos". Para que el debate
avance, y para que las soluciones comiencen a ser posibles, hay que emplear
conceptos más precisos. Para empezar, la distinción entre autonomía y libertad
acad émica debería contribuir a desdramatizar el debate sobre la autonomía:
y es que si la libertad académica se aplica a los individuos y es una materia
constitucional o legal, a la par que un principio innegociable, la autonomía
es, en un Estado de derecho, una materia institucional-administrativa que, al
contrario que la libertad acadé mica, puede ser negociada como parte de una
nueva relación entre el gobierno (democrá tico) y la universidad (autónoma)28.

26. Habría que incluir también el derecho de los estudiantes y el personal administrativo a no ser seleccionado
o rechazado por motivos de origen étnico, de creencias, o de orientación sexual. Véase E.Shils, E. "Academic
.
Freedom”, en P Albach (ed.) r International Higher Education: An Encyclopaedia, Garland Publishers, 1991 .
.
27 Véase J. J. Brunner, Universidad y sociedad en América Latina: un esquema de interpretación, Caracas:
CRESALC/UNESCO, 1985, pp. 75-76 .
.
28. N Cloete y T. Moja, "Academic Freedom, Autonomy and Accountability ', Centre for Education Policy
1

Development, agosto 1995, mimeo, p. 17.

99
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD P ÚBLICA DE BOLIVIA

En segundo lugar, la comunidad universitaria tendría espacio para reflexionar

sobre la necesidad de recuperar el sentido original de la reivindicación de la
autonomía por las casas superiores de estudios de todo el mundo, y podría
concentrar sus esfuerzos en el desarrollo de la autonomía acadé mica.
Así, la adaptación de la conducta de los actores (tanto del Estado como de
las universidades) a las condiciones de la democracia podrá tener un doble
efecto, que sólo resultará paradójico para una mirada superficial: se reduciría
la autonomía universitaria, concluyendo la dialéctica del enfrentamiento
maximalista en un nuevo pacto cooperativo, y se acrecentar ía en su dimensión
propiamente académica. Superando el peso muerto de aquella herencia de
confrontaciones, se impulsaría el desarrollo de una comunidad de investi-
gación y de enseñanza, libre del peso de cualquier ortodoxia y entregada a la
persecución responsable del conocimiento que quiere ser la universidad.
El é nfasis en el t é rmino "responsable" no es gratuito. La comunidad
docente e investigadora tiene, por supuesto, mucho que avanzar en el terreno
de la especialización científica y en el desarrollo de una cultura guiada por
principios de racionalidad cognitiva que se rigen por sus propias reglas de
verificación o falsabilidad (en el sentido de Popper ), que determinan lo que
constituye una explicación o una interpretación legítima. En este sentido,
resulta necesario que no esté subordinada a grupos de intereses (así sean los
estudiantes o la comunidad más amplia) o a cualquier ideología de poder.
Pero la universidad no es sólo el lugar de la ciencia cognitiva: es también
lugar de debate ideológico, crítica y compromiso. Ya hemos tenido ocasión
de afirmar que la universidad, en especial en un país de las características de
Bolivia, no puede ni debe ser "academicista" en un sentido estrecho. Sin
embargo, entre el compromiso político y social, que remite a los valores de
cada individuo y cada grupo, y los estándares de la explicación científica,
existe un terreno intermedio en el que la universidad tiene que aprender a
cumplir: aquello que Weber llamaba la "responsabilidad"29.

.
E La renovación insoslayable
2 . Redefinir las relaciones entre la universidad y el Estado democrático
En el actual contexto sociopolítico se reclama crecientemente a la universidad
un buen desempeño en el cumplimiento de sus funciones institucionales espe-
cíficas, al igual que se le pide al gobierno que gobierne, al Parlamento que
legisle y a los sindicatos que defiendan y orienten a los trabajadores. Cada
vez es más cierto que «ni los gobiernos, ni los parlamentos, ni el pueblo en
general aceptan la idea de cheques en blanco»30, y el mayor inter és que

2 9. Ibfd., p. 1 1.
3 0. J. L. Tellería-Geiger (ed), Educación superior con miras al siglo XXL Memorias del Simposio copatrocinado por
la UNESCO y el Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana (CEUB), Caracas:CRESALC-UNESCO, 1996, p.19.

100
 EL ESTADO Y LA UNIVERSIDAD. LA AUTONOM ÍA

demuestran tanto la sociedad (incluyendo a los estudiantes) como los actores

políticos por el rendimiento de la educación superior, unido a la des-
legitimación del viejo discurso opositor/aislacionista en el seno de un sistema
político abierto, ha situado a las universidades públicas y a los varios poderes
del Estado ante la necesidad de asumir sus responsabilidades, siendo capaces
de redefinir un nuevo cuadro de relaciones de cooperación entre todos los
órganos del Estado y la Universidad Boliviana. Han de hacerlo si quieren
acabar con este absurdo "empate histórico". Han de hacerlo si, parafraseando
al dirigente universitario de 1938, quieren «poner a tono la universidad con
el momento que vivimos».

2 . Rehacer el discurso
Resumiendo, éstos son los rasgos más destacados de la cultura del sistema
universitario, desde la óptica de sus relaciones con el Estado democrá tico:
Una concepción integrista de la autonomía, es decir, referida a los procesos
y procedimientos y a los productos y resultados, sin aceptar interferencia
exterior alguna.
En el discurso m ás duro, las misiones y competencias de la universidad
son presentadas de tal manera que ésta parece alternativamente como un
"miniestado" o como el "partido ú nico de la UB".
Una práctica aislacionista de cada universidad, que ha sido calificada de
"feudal" y que fue severamente condenada desde sus albores en los a ños
30 por un sector de los universitarios y, desde 1969, por todos los congresos
universitarios.
La universidad como arena de confrontación política, primero con referencia
3 al exterior y, después, entre las facciones internas de cada universidad.
Una cultura de la confrontación, de la desconfianza y del recelo hada
cualquier proyecto de innovación, tanto si surge en el interior como, sobre
todo, si la inidativa es exterior a la universidad.
Y, como resultado de todo ello, una muy débil e inconexa estructura de
representación y de autogobierno del conjunto del sistema frente a la
sodedad y frente al Estado y, por parte del Estado, una cierta impotenda
y fatalismo, como si se pensara que el sistema es irreformable.
A lo largo de este informe ir án agregándose otros elementos y matices.
Valga por ahora esta lista como ayuda-memoria de algunos elementos que
son un componente básico de la situación actual y que, de una u otra manera,
cualquier cambio que quiera ser eficaz habr á de abordarse con decisión, si no
se quiere que sea el comienzo de una nueva frustración.
En primer lugar, hay que invertir esfuerzos políticos e intelectuales en
cambiar el discurso dominante, que es uno de los pilares en que se sustenta la
situación actual. Además de los aspectos substantivos señalados, puede ser

101
 L A R E F O R M A D E L A U N [ V E R SI D A D P Ú B L I C A DE BOLIVIA

ú til agregar un argumento m ás: el anacronismo del discurso y de los modos

de relación de la universidad con la Sociedad y con el Estado. Lejos de nosotros
apuntarnos a la idea de que toda innovación es buena. Pero no es menos
cierto que en todas las sociedades, incluida la boliviana, la tradición se valora
en la medida en que se actualiza. Es evidente que el lenguaje de los políticos
se está acercando paulatinamente a las preocupaciones y al lenguaje comú n
de la gente de la calle y de los medios de comunicación masiva ( mass media ) .
Pareciera asimismo evidente que las disputas universitarias tienen poco que
ver con las preocupaciones de las familias y hasta de los propios jóvenes que
quieren estudiar. El anacronismo del discurso se refleja en prácticas anacróni-
cas como el predominio masculino en el gobierno del sistema, y es probablemente
un síntoma de la dificultad para sintonizar con la presente realidad política y
social de Bolivia por parte de los sectores dominantes de la universidad 31.
El discurso excesivo y omnipresente no se cambia por decreto, sino
introduciendo elementos que desmonten el discurso actual y, con los viejos y
nuevos ingredientes, comenzar a construir de manera decidida un discurso
crítico e interpretativo de los problemas, sí, pero, sobre todo, un discurso
propositivo de salidas y de soluciones.

II. El Estado y las universidades privadas

A. Una historia reciente
Hasta los años 60, todo el espacio universitario estaba ocupado en la práctica
y, sobre todo, en el discurso, por las universidades p úblicas, que, desde el
comienzo de la era republicana, habían tomado y ampliado el espacio de las
universidades de la Iglesia. Como hemos visto, sólo en 1966, logra crearse la
Universidad Católica Boliviana. Tras un periodo de resistencia, hizo falta una
ley ad hoc, que se aprobó tras un complejo proceso de negociaciones para
encontrar un acoplamiento dentro del entramado constitucional y, sobre todo,
dentro del constructum ideológico que condiciona toda la evolución del sector.
Sobre el papel, la Universidad Católica forma parte del "sistema" p úblico,
pero no recibe subvenciones públicas y, por ende, cobra matrículas, como si
fuese una universidad privada y, por último, no tiene la estructura de
cogobierno del sistema p úblico.
La siguiente universidad privada (Universidad Evangélica Boliviana, en
Santa Cruz) data de 1980 y es también del tipo confesional. Sólo a partir de
1985 se desata un proceso de creación de universidades privadas impulsadas

3 1. Resulta cuando menos anacrónico que, junto a las declaraciones revolucionarias y populistas, el Congreso
de Universidades apruebe en 1994 la creación de un sistema de reconocimientos y condecoraciones (Palmas
.
Académicas) con denominaciones como Gran Maestro, Comendador, Caballero, Gran Oficial, Oficial. . (Resoluc .
.
39/94) Dado el nacionalismo y la opción de clase del discurso dominante, no se sabe qué resulta más chocante:
.
si las reminiscencias foráneas y medievales o la clasificación clasista de las condecoraciones

102
 EL ESTADO Y LA UNIVERSIDAD. LA AUTONOMÍA

por sectores empresariales. Por un lado, el crecimiento de la demanda, en

términos cuantitativos, comienza a crear bolsas de demanda insatisfecha. Por
otro lado, algunos sectores sociales no están conformes ni con la calidad ni
con la orientación de la educación superior pública. Los dirigentes empre-
sariales, sobre todo quienes han estado o están muy vinculados al surgimiento
de las universidades privadas, son enf áticos al respecto: ellos promueven
universidades privadas, porque no conf ían en las públicas. La politización
dominante en la universidad sería, segú n ellos, contraria a la empresa privada
y, en cualquier caso, no fomenta ni las actitudes, ni las competencias generales,
ni las capacidades técnicas que requeriría el desarrollo de Bolivia. Un ex
dirigente empresarial, relacionado con el lanzamiento de las universidades
privadas, asegura que se decidieron a impulsar la creación de universidades
privadas, cuando, tras un análisis concienzudo, llegaron a la conclusión de
que era prácticamente imposible reformar el sistema universitario p úblico.
Varios dirigentes empresariales afirman que ellos no aconsejan la contratación
de los egresados y titulados de las universidades públicas.
Si se exceptú an, por tanto, la Universidad Católica y unas pocas más, las
universidades privadas bolivianas no nacen para complementar la oferta
pública, sino para oponerse a ella desde la otra orilla. Algunos rectores de las
privadas afirman que a ellos les hubiese gustado que, como ha sucedido en
otros países latinoamericanos, las privadas hubiesen venido a complementar
la oferta p ú blica y no a abrir una confrontación institucional. En su descarga
dicen que algunas universidades privadas está n frenando la sangría de
estudiantes hacia el exterior, pues están acogiendo estudiantes que antes se
iban a universidades extranjeras. En tales circunstancias, no es de extrañar
que "el sistema" y sus portavoces más cualificados hayan declarado la guerra
a las universidades privadas y, aunque se hacen distingos entre unas pocas
buenas y las demás, en la práctica, las autoridades del sistema, incluidos varios
rectores de las universidades públicas, no aceptan la existencia de tales
universidades. El rechazo se traduce, como veremos en seguida, de varias
formas, una de las más notorias es el hecho de interpretar cualquier intento
gubernamental por reformar el sistema universitario público como estrategia
solapada para la privatización total del sistema. Naturalmente, tal estrategia
vendr ía dictada por el FMI y el BM32.

B. El marco constitucional: la responsabilidad del Estado

La Constitución sólo acoge a las universidades privadas en la reforma de 1985.
En el marco político boliviano vigente, no era posible mantener por más

32 Como significativas de tal “estado de guerra", cabe citar las declaraciones del rector de la UMSA, licenciado
.
Pablo Ramos, al diario Presencia, el 21/07/1997, en que anuncia que la nueva coalición gubernamental intentará
.
privatizar las universidades, “apelando incluso a la fuerza"

103
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

tiempo la prohibición. Pero, dado el clima "bélico" descrito, aunque entonces

estaba en sus inicios, los legisladores no hacen sino crear un marco jurídico
que tolera la existencia no deseada delas universidades privadas. La Constitu-
ción no les asigna un sentido o unas obligaciones en positivo, sino que les
señala unos límites y les impone unas cortapisas, encargando al Estado la
función de vigilancia y control. En efecto, el artículo 188 de la Constitución
para que el Estado asegure el funcionamiento de las universidades privadas
establece los siguientes mandatos:
Autoriza a las universidades privadas reconocidas por el poder Ejecutivo
a expedir diplomas académicos, aunque «los títulos en provisión nacional
serán otorgados por el Estado».
Los tribunales en los exámenes de grado «serán integrados por delegados
de las universidades estatales, de acuerdo a la ley».
Se prohíbe explícitamente la concesión de subsidios públicos a las universida -
des privadas: «El Estado no subvencionará a las Universidades privadas».
Finalmente, la Constitución compromete al Estado a velar por la calidad y la
pertinencia delos estudios propuestos desde el ámbito universitario privado:
«No se otorgará autorización a las Universidades privadas cuyos planes de
estudio no aseguren una capacitación técnica, cient ífica y cultural al servicio
de la Nación y del pueblo y no estén dentro del espíritu que informa la presente
Constitución».

C. El déficit de regulación y control estatal

Era obvio que el marco constitucional necesitaba normas de rango menor, tal
vez una ley que explicitase las reglas del juego para todos. El Gobierno se
contentó con un decreto, el primer Reglamento institucional de las Universi-
dades Privadas, que, además de haber salido sólo en marzo de 1990, ha sido
considerado como muy insuficiente por todos. Pasaron, pues, muchos años
sin regulación alguna, años en que se crearon varias universidades sobre la
base de una negociación sin reglas del juego claras. Esto creó un precedente y
una inercia que explica que, a ú n después de promulgado el Reglamento de
1990, se han seguido produciendo fundaciones por la vía de los hechos
consumados, de tal manera que las críticas han seguido siendo virulentas,
llegándose al extremo de que en 1996 hubiese una polémica en los medios de
comunicación sobre el número de universidades existentes.
La práctica totalidad de los actores entrevistados han manifestado su
preocupación por las consecuencias negativas de la ausencia tanto de
regulaciones adecuadas para la apertura de universidades privadas, como de
cualquier control posterior sobre su funcionamiento efectivo.
«No existen normas especí ficas como tampoco criterios y parámetros que
permitan evaluar adecuadamente y establecer los límites entre lo aceptable y

104
 EL ESTADO Y LA UNIVERSIDAD. LA AUTONOM ÍA

privadas
lo insuficiente. Esto se demuestra por la existencia de instituciones
en infraestru ctura reducida , viviendas refaccion adas en algunos
que funcionan
sin biblioteca s, menos laborator ios»33.
casos ,

Estas palabras pueden parecer excesivamente duras, pero lo cierto

es que
universal mente comparti da . De hecho , una
reflejan una percepción casi
a por el Ministeri o de Educaci ó n a consul -
evaluación recientemente encargad s de entrada , ha
tores independientes y limitada a los insumos y requisito
, concretamen-
confirmado esta impresión. Muy pocas universidades privadas con los recursos
te 8 de las 31 existentes (incluyen do subsedes ), contaban
,
infraestructurales didá cticos y humanos suficient es para asegurar una educa-
nes privadas carecen de
ción de calidad. La mayor parte de las institucio
informac ió n y biblioteca , cuentan con profesore s en
adecuados sistemas de cia
su gran mayoría sin estudios de posgrado y en no pocos casos sin experien
docente y desenvuelven sus actividades en locales y casas adaptada
s para la
, que por supuesto presenta n falencias en la calidad de sus
función educativa
aulas y laboratorios . Estas universid ades , adem á s, se concentr an en la ense-
ñanza sin incursion ar en la investiga ció n y en la extensi ón .
Su mayor déficit parece estar, sin embargo, en su escasa capacidad de
gestión, producto de su conformación como empresas familiares donde las
líneas de mando son confiadas a allegados de los propietarios y de
una
,
confusión que contravie ne sus propios estatutos org á nicos y los reglamen tos
institucionales , entre socios , juntas directivas y la administr aci ón acad é mica .
Es daro, consecuentemente, que los procedimientos reglamentarios actual -
mente vigentes no aseguran en ningú n caso a la sociedad que las nuevas uni-
versidades privadas autorizadas «hayan salvado necesariamente un mínimo
de calidad»34 y esto, cabe recordarlo, es m ás preocupante si se tiene en cuenta
la inusual importancia (realmente sorprendente en el contexto internacional
)
que han adquirido ya en el sector privado, por ejemplo, las carreras de la
salud.
El reglamento ha sido criticado por su impretisión y su laxitud, pero, sobre
todo, por su incumplimiento. La crítica generalizada es que se ha autorizado
el fundonamiento de universidades privadas sin ningún control previo de
cumplimiento de las exigencias mínimas dictadas por el reglamento y por el
sentido común. Peor aún, se afirma a diestro y siniestro que las universidades
se ponen a fundonar en cualquier local y de cualquier forma, atraen estu-
diantes con publicidad engañ osa y sólo meses despu és, tras reiteradas
denuncias, el Ministerio entra a intentar remediar la situación.
Obviamente, las partes afectadas no se reconocen totalmente en la crítica
de la otra parte. Pero, en el fondo, es obvio que a nadie conviene ni agrada la
actual situación. Por un lado, las autoridades reconocen la precariedad de

.
3 3. M. Virreira y E. Llanos, Universidades privadas en Bolivia. Estudio preliminar La Paz
; CEUB, 1996, p. 7.

34. G. Rodríguez, “Las universidades privadas en Bolivia”, Estudios de Milenio 6, 1996, p. 26

.

105
 LA REFORMA DE LA UN I VER SID A D P ÚBLI C A DE BOLIVIA

algunas universidades, al tiempo que aluden a las lagunas de la normativa

vigente, a las dificultades técnicas y, sobre todo, a las carencias de recursos
humanos del viceministerio del ramo para hacer frente a un control previo y
a un seguimiento permanente de más de 30 universidades privadas. Por otro
lado, los dirigentes empresariales, aun reconociendo las limitaciones de
algunas universidades y aceptando que algunas no son verdaderas universi-
dades, distinguen claramente del conjunto las que dependen directa o
indirectamente de la tuición de la organización empresarial. Dado su rechazo
frontal a las universidades públicas, tienden a no ser excesivamente severos
en la autocrítica al sector privado.
Entre los rectores y acad émicos de las universidades privadas, el discurso
es menos beligerante y hasta matizado. Parecen estar preocupados por elevar
la calidad y, sobre todo, la credibilidad, de su oferta, pero hasta ahora la
Asociación de Universidades Privadas (ANUP) que, entre otros fines, aspiraba
a cumplir una función de autorregulación y autocontrol entre las universi-
dades miembros, sigue desenvolvié ndose como un órgano de defensa
corporativa del gremio.
En todo caso, es recomendable que el Ministerio de Educación y el
Viceministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología continúen la
evaluación de instituciones privadas, abarcando ahora tanto los procesos
educativos como los resultados y enfatizando en aquellas carreras clave, como
la medicina y las ingenierías.

.
D El nuevo Reglamento Institucional de las Universidades Privadas
En todo caso, a fines de 1996 la Subsecretaría de Educación Superior y el
Ministerio de Desarrollo Humano decidieron elaborar una norma m ás
completa que tuviese en cuenta la experiencia reflejada en las críticas
anteriores y tuviese en cuenta la legislación sobrevenida desde 1990. El nuevo
Reglamento Institucional de las Universidades Privadas ha sido aprobado por
resolución ministerial35 en agosto de 1997 y consta de 15 capítulos y 94
artículos.
El texto evidencia el intento de dar respuesta a las críticas y satisfacción a
las demandas más obvias: condiciones jurídicas y de viabilidad académica
para abrir una universidad, las infraestructuras, los requisitos para la creación
de carreras, sobre todo en áreas sensibles como medicina, etc. Ante la crítica
de laxitud, el reglamento opta por exigir una larga serie de certificaciones y
de documentos que deben presentarse para obtener la autorización de
apertura. Establece una serie de obligaciones y de controles para abrir una
nueva carrera y para la aprobación de planes y programas, así como informes

.
3 5. Resolución n°. 020/97 del Ministerio de Desarrollo Humano

106
 EL ESTADO Y LA UNIVERSIDAD. LA AUTONOM ÍA

anuales de funcionamiento. Parece inclusive que con este reglamento podrían

cerrarse universidades creadas en la anterior situación de confusión jurídica.
El mandato constitucional con relación a la composición de los tribunales
de exá menes de grado es concretado de la siguiente manera. Del total de
cinco miembros, dos pertenecer án a la universidad privada, dos a la universi-
dad pública del departamento y el quinto lo envía elCONAMED. Pareciera que
la norma no resuelve los problemas prácticos existentes. Por un lado, el
CONAMED es un organismo que todavía no existe. Por otro lado, se ordena
que la universidad pública no podrá excusar su representación por ningún
concepto. Pero se dice que las universidades privadas manden su solicitud
por intermedio de notario (lo que vienen haciendo) y el artículo culmina
diciendo que los tribunales podrán funcionar con tres examinadores. Pareciera
como si el Ministerio, consciente de que una resolución ministerial no tiene
ningú n poder coercitivo sobre las universidades p úblicas, diese la coartada
en el propio texto, asumiendo que, no obstante el énfasis de la obligatoriedad
impuesta, todo fuese a seguir como hasta ahora. Es necesario que el precepto
constitucional sea desarrollado por vía legislativa para que las obligaciones
sean acompañadas de sanciones. Las universidades privadas saben con el
reglamento a qué atenerse para conformar los tribunales de examen y conocen
las sanciones que arriesgan si incumplen éste y otros preceptos del regla-
mento. Las autoridades del sistema y de las universidades públicas han de saber
cuáles son las consecuencias del incumplimiento. Un aspecto tan particular, pero
tan significativo en una universidad como el examen de grado, muestra la
necesidad de una ley del Parlamento para regular en definitiva las relaciones de
las universidades con la sociedad y con el Estado y, en este caso, entre ellas mismas.
Otro aspecto digno de destacar es el procedimiento para obtener el título
en provisión nacional. Frente a la crítica de que las universidades privadas
regalan o, mejor, venden los diplomas y títulos acadé micos, el Ministerio ha
optado por poner una serie de controles o trabas administrativas a los gradua-
dos de las privadas que quieran obtener seguidamente el título con valor social
y de mercado. Nada menos que 16 documentos ha de presentar el candidato
que va a obtener el título, algunos de los cuales, como los planes de estudio o las
cartas relativas a los tribunales de exámenes, obran de oficio en la Subsecretaría .

E. La inefectividad36 de las pol í ticas públicas

Las causas de la "ausencia del Estado" en el control de la educación universi-
taria privada no se limitan al relativo vacío legal existente, que el Reglamento

3 6. El término se emplea aquí en el sentido de Linz (La quiebra de las democracias, Madrid: Alianza, 1987, pp.
36ss), que define la efectividad de un sistema político como su capacidad para aplicar o “¡mplementar" realmente
sus decisiones. Se trata de una dimensión distinta y previa a la eficacia, dado que esta última se refiere a la
medida en que las decisiones adoptadas y ejecutadas alcanzan los objetivos deseados. Un sistema político
-
puede ser efectivo e ineficiente en la medida en que, por ejemplo, las consecuencias no buscadas de la
acción sean más importantes que la consecución de los fines deseados-, pero no a la inversa.

107
 L A R E F O R M A D E L A üNI V E R S I D A D P ÚBL IG A DE BOLIVIA

de 1997 intenta corregir, al menos en un sentido. Seguramente, ha sido m ás

importante, en efecto, la falta de la capacidad administrativa y técnica
necesaria para llevar a cabo un seguimiento adecuado de las fundaciones,
que ha permitido la consolidación de realidades universitarias ciertamente
an ómalas en amplias áreas de inefectividad estatal . Hay, en realidad,
demasiados puntos hasta los que las políticas y las normas del Estado
simplemente no llegan, porque la burocracia encargada de garantizar su
cumplimiento carece de recursos para hacerse presente; o porque se detiene
(o corrompe) ante la presencia de intereses empresariales o locales. Esto es
desde luego un problema de consolidación del Estado de derecho, que, como
recuerda Guillermo O " Donnell37, afecta en mayor o menor medida a todas
las democracias emergentes en América Latina, que han heredado Estados
hipertrofiados pero d ébiles, incapaces de imponer el cumplimiento de la
legalidad a una multitud de poderes locales y sectoriales semiautónomos que
operan sobre la base de tradiciones prebendalistas, personalistas o clientelistas.
Volveremos más adelante sobre este problema.
Por consiguiente, más all á de la crítica al vacío legal anterior y de las
observaciones positivas o críticas que se hagan al texto del nuevo Reglamento,
flota la pregunta de la capacidad de cumplirlo y hacerlo cumplir por parte de
un aparato administrativo tan modesto como el de la Subsecretaría y del actual
Viceministerio de Educación Superior. El Reglamento implica la creación de
un registro de universidades y de graduados, con archivos/bases de datos
complejos. Presupone que el Viceministerio disponga de personal técnico
capaz de analizar planos y obra f ísica de edificios y de instalaciones, como
laboratorios, clínicas y bibliotecas, especialistas que analicen y valoren planes
y programas de estudio de muchas áreas, etc. Hoy por hoy, para hacer frente
a tal volumen de trabajo, haría falta crear un aparato burocrático casi ex nihilo .
Finalmente, es necesario señalar un tercer factor más intangible, pero que
ha podido tener también algún impacto en el notable déficit de control público
sobre las universidades privadas. Se trata de la prevalencia de elementos
ideológicos vagamente descritos como "neoliberales", que afirman en general
las virtudes de la libre iniciativa privada frente a la intervención pública. Este
factor es mencionado sobre todo desde la orilla del sistémico y cumple un pa-
pel importante tanto si los funcionarios públicos actú an o dejan de actuar movi-
dos por esas convicciones, como si un sector social difunde la idea de que lo que
se pretende es acabar con el sistema público porque el neoliberalismo así lo manda.
En arenas tan movedizas conviene recordar, tanto a los fieles como a los
detractores de los supuestos ideológicos del neoliberalismo, que en los últimos

.
3 7. G. O'Donnell, “Delegative democracy”, Journal of Democracy 5 (1), 1992; G O'Donnell, “7he State,
-
Democratization, and Some Conceptual Problems (A Latin American View with Glances at Some Post Communist
Countries”, en W. C. Smith, C. H. Acuña y E. Gamarra (eds.), Latin American Political Economy in the Age of
Neoliberal Reform. Theoretical and Comparative Perspectives for the 1990'$ , New Brunswick: Transaction
Publishers, 1994.

108
 E L E S T A D O Y L A U N I V E R S I D A D. L A A U T O N O M Í A

años ha ido generándose un creciente consenso en torno a la idea de que las

tareas del desarrollo económico y la consolidación democrá tica sólo pueden
abordarse en presencia de un Estado, si no gordo, sí fuerte, que ha de hacer
otras tareas que la de ser mal administrador de empresas, pero que garantice
ciertos derechos y favorezca equilibrios sociales de manera altamente eficaz.
La redefinición del papel del Estado, por lo tanto, no está en hasta d ónde
reducir el Estado y expandir el mercado, sino en cómo construir un Estado
m ás capaz38. En el campo de las universidades tanto públicas como privadas,
es evidente que el Estado (todo el Estado y no sólo la Subsecretaría del ramo)
no sólo no debe retirarse, sino hacerse mucho más y mejor presente. Es, sin
embargo, sorprendente que quienes más rechazan la presencia del Estado
en su propia casa, piden que el Estado controle más la ajena.
.

En este punto (que toca por supuesto temas que van mucho m ás allá del
debate sobre la educación superior), coinciden plenamente el Banco Mundial
y la UNESCO, dado que las dos instituciones atribuyen un papel central al
Estado en la regulación y supervisión de una educación superior que ambas
consideran fundamental para el desarrollo económico y la consolidación de
las democracias. Cabría introducir, sin duda, muchos matices a lo que estamos
afirmando, pero la posición de este equipo es nítida respecto a la necesidad
de que el Estado boliviano asuma en adelante un rol activo en la definición
de políticas específicas para el desarrollo de la educación superior.

III. Modelos de relación universidad-Estado

A. Control y regulación estatal
r

En un repaso reciente a la situación internacional, Neave y Van Vught han

elaborado dos modelos (o, más propiamente, dos "tipos ideales") para describir
los distintos estilos de relación entre el Estado y las instituciones de educación
superior que prevalecen hoy en el mundo: el modelo de control estatal y el
modelo de supervisión/ regulación estatal39.

I. Control estatal
El modelo de control estatal era, por supuesto, el característico de las econo-
mías de planificación central del ámbito soviético, pero se extiende también
al Japón y a algunas de las m ás sólidas democracias occidentales, como Sueda,
Alemania y Francia, que son tal vez el ejemplo m ás nítido, dado que allí una

38. M. Grindle, Challenging the State: Crisis and Innovation in Latin America and Africa , Harvard Institute for
International Development (mimeo), 1993.
39. G. Neave, G. y F. Van Vught (eds.), Government and Higher Education Relations Across Three Continents:
The winds of change, Londres: Pergamon, 1994; C. Cox (ed.), Formas de gobierno en la educación superior
,

nuevas perspectivas, Santiago, Col. Foro de la Educación Superior, 1990.

109
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

burocracia estatal centralizada controla casi todos los aspectos formales de la

educación superior. Ciertamente, cabría distinguir entre un modelo de control
administrativo, donde un conjunto de bur ócratas profe-sionales vinculados
a la educación superior manejan el sistema, y un modelo, muy distinto, de
control pol ítico, en el que la preocupación central de los burócratas (general-
mente carentes de una preparación profesional específica) no es precisamente
promover la eficiencia del sistema. Nadie puede afirmar que el control estatal
limita la libertad acad émica en Francia, pero el caso de los países del bloque
sovié tico y el de muchos países "en desarrollo" era, y es todavía en ocasiones,
muy distinto. Como es sabido, las universidades bolivianas siguieron hasta
1930 el modelo francés, denominado tambié n "napoleónico".

2. Supervisión/ regulación estatal

En el modelo de supervisión estatal, el Estado dirige "a distancia" el sistema
de educación superior para asegurar la calidad académica y mantener un cierto
nivel de "rendición de cuentas" o "responsabilidad" ( accountability ) de las
instituciones. Los gobiernos fijan los objetivos globales del sistema, y las
distintas instituciones se autorregulan dentro de un marco de directivas e
incentivos. Tal vez, lo más ajustado para describir este modelo sea imaginar
al Estado como un árbitro que garantiza el cumplimiento de las reglas de un
juego en el que participan jugadores con una amplia autonomía; pero un
árbitro que tiene capacidad para cambiar alguna de las reglas cuando el juego
no arroja resultados satisfactorios. El modelo de supervisión estatal tambié n
admite muchas variantes, pero alguna de ellas caracteriza la situación en los
Estados Unidos, Canadá, Australia, Holanda o en el Reino Unido.

.
B El "modelo" boliviano
1. Interferencia estatal esporádica
Desde luego, es f ácil ver que ninguno de estos dos modelos resulta ú til para
caracterizar las relaciones actuales entre el Estado y las universidades públicas
bolivianas. Si queremos hacerlo, deberíamos recurrir a un tercer "tipo ideal",
que podríamos denominar tal vez de "interferencia" o de "intervención estatal
esporádica"40.
En este modelo de interferencia estatal esporá dica, no existe ni regulación
efectiva ni un control estatal sistemático sobre la educación superior. Por el
contrario, la inhibición (cuando no la pura indiferencia) es la norma de
conducta de un Estado cuyo ministro de Educación no tiene competencias

. . .
4 0. N. Cloete, J Muller, y T Moja, “Towards new forms of regulation In education" University of Cape Town,
1994 (mimeo).

110
 EL ESTADO Y LA UNIVERSIDAD . LA A U T O N O MÍA

legales para dirigir las instituciones de educación superior y, por lo mismo,

sólo dispone de una burocracia d ébil y muy mal preparada en este campo.
La "interferencia" o la "intervención" ocurren, por supuesto, cuando el Estado
juzga intolerable la situación de las universidades, generalmente por el papel
que éstas pueden desempeñar como centros de oposición activa a las políticas
públicas. Este es el patrón de relaciones que ha caracterizado a Bolivia, pero
también a otros países de América Latina o de África con Estados d ébiles y
frecuentemente autoritarios. Conviene destacar que en casi todos estos casos
la autonomía universitaria se ha mantenido siempre como la política oficial
del Estado.
Acostumbrado a este modelo de interferencia o de intervención esporádica
con relación a las universidades públicas, el Estado no ha sabido bien qu é
hacer cuando un sector social ha decidido crear universidades privadas. Pero
los problemas antes expuestos son un indicio de que, con otras maneras y
con otros efectos, el modelo de relaciones es el mismo. En ambos casos, el
Parlamento se inhibe. En ambos casos, el Gobierno de la Nación interviene
esporádica y espasmódicamente en determinados momentos para dar paso a
períodos en que nada hace.

2. Una relación perversa

Los miembros de este equipo han constatado que la inmensa mayoría de los
actores implicados o interesados en la suerte de la educación superior de
Bolivia son conscientes de las consecuencias profundamente negativas que
ha tenido y tiene este tipo de interacción entre las élites políticas del Estado y
las universidades, con las p ú blicas primero y con públicas y privadas ahora .
La situación, desde luego, es profundamente insatisfactoria para ambas partes,
incluidas las universidades privadas, a las cuales este modelo crea la incerti-
dumbre de no saber a qué atenerse.
En principio, las élites políticas del Estado desearían tener un sistema
universitario público eficiente y dinámico, en el que las instituciones reduzcan
costos y sean sensibles a las demandas del entorno; desearía, por lo tanto,
evitar que su papel se reduzca (así lo perciben hoy) a financiar a grupos de
ideólogos y a algunos investigadores introvertidos. Por su parte, las universi-
dades (en Bolivia y en todas partes) desearían estabilidad, acceso libre al
financiamiento e independencia de las demandas externas. Desearían evitar,
por lo tanto, convertirse en factorías o "empresas" bajo el control externo del
Estado y/o del "mercado". Si esto es así, cabr ía pensar que Bolivia vive hoy
muy cerca del peor escenario para el gobierno y de la situación ó ptima para
las universidade s. Sin embargo , esto sólo es así en la superficie.
Desde luego , es cierto que el papel del Estado se reduce ahora a introducir
recursos en caja
la negra de un sistema universitario que cada vez más percibe
como ineficiente e inflexible, y que sus iniciativas políticas se han visto

111
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

paralizadas por la oposición universitaria y por la incertidumbre sobre los

resultados que arrojaría en cualquier caso una acción unilateral. Pero no es
menos cierto que las universidades tienen acceso a un financiamiento público
precario, restringido por la crisis fiscal, y, sobre todo, que viven bajo el temor
constante de que una decisión política derive en cualquier momento en el
peor escenario para ellas: recursos públicos menguados y un fuerte control
externo. La situación es en verdad absolutamente inestable, y el hecho de
que en todas las entrevistas que mantuvieron los miembros de este equipo
con autoridades del sistema universitario público apareciese el fantasma de
la "intervención" pone de relieve que los actores lo perciben así.
La incertidumbre derivada de la ausencia de unas reglas de interacción
conocidas y respetadas por los participantes tiene costos para todos, dado
que impone un límite formidable al desarrollo de las acciones estratégicas
que podrían mejorar la situación de la universidad. Parece indiscutible que
ha llegado el momento, en el marco del nuevo Estado democrático, de superar
la vieja dialéctica pendular entre la universidad "intervenida", y la universi -
dad, en palabras del CEUB, «comprometida con la revolución pero aislada de
su medio y pobre en calidad y rendimiento»41.

IV Conclusiones
Después de todo lo dicho, se imponen tres conclusiones sugerencias de cara
al futuro: la cooperación ha de reemplazar al enfrentamiento entre el Estado
-
y las universidades, que han de establecer un modelo estable y democrá -
ticamente acordando relaciones de cooperación. Para es ello indispensable
que el Gobierno se dote de una estructura administrativa sólida.

A. Una relación cooperativa entre el Estado y las universidades

La elección de una filosof ía y unas estructuras de gobierno para la educación
superior no es un ejercicio meramente técnico. Supone, por el contrario, la
existencia de un compromiso normativo previo. Los miembros de este equipo
asumen como propia la tarea de consolidar y profundizar la democracia
emergente en Bolivia, y esta opción de valores inspirará todas sus reflexiones
y sugerencias.
Sin duda, la tarea de avanzar en la senda democrática iniciada en 1982 ,

está preñada de desafíos que desbordan el alcance del presente informe. Pero
no cabe discutir que la educación superior es un ámbito institucional estra-
tégico para la democratización social y política, y que los contenidos y alcances
de su reforma serán una prueba cr ítica de la capacidad delos actores nacionales

41. CEUB, Reforma Universitaria (Documento de Discusión), L a Paz , 1993, p. 11.

112
 EL ESTADO Y LA UNIVERSIDAD. LA AUTONOMÍ A

para comenzar a "realizar " la democracia, sentando nuevas reglas de juego

capaces de restablecer la certidumbre de futuro y abrir el camino del desarrollo
económico estable y la integración de la sociedad boliviana. En este contexto,
creemos que las nuevas instituciones de gobierno de la educación superior
deben surgir de relaciones de confianza y lealtad entre los actores, que
permitan establecer un orden cooperativo.
Parece evidente, en efecto, que ningún actor ni ninguna institución pueden
abordar o resolver por sí solos los problemas sociales. Para el caso que nos
ocupa, el destino de la reforma autoritaria emprendida en los añ os 70 y el
reciente bloqueo del capítulo de la Reforma Educativa dedicado a la educación
superior nos han informado ya suficientemente sobre los costos y los límites
de la acción política estatal unilateral, de corte napoleónico. Por otro lado, la
experiencia de los últimos años nos ha ense ñado también que la solución no
está en la retirada del Estado en favor del mercado y 42 las instituciones de la
sociedad civil: sabemos que el " capitalismo de casino " neoliberal no ofrece
perspectivas a los pa íses ni a las personas , que agrava las desigualdades,
destruyendo las relaciones sociales , y erosiona los mecanismos de representa-
ción, poniendo peligro
en la cultura de tolerancia y el futuro de las instituciones
democráticas.
A este respecto José Joaquín Brunner dice:
«Tampoco me parece constituir una respuesta adecuada la de aquellos que
propugnan profundizar, en vez de corregir, la desregulación de los sistemas.
De acuerdo con esta visión, bastaría con retraer todavía má s al Estado
obligando a las instituciones a competir entre sí en los mercados, para que de
allí se siga, tarde o temprano -da igual- una profunda mutación en los sistemas.
Lo más seguro es que por este camino se destruiría gran parte de la base
institucional existente, que ha sido generada a lo largo de un siglo o m ás de
esfuerzos, sin que nada garantice que en su reemplazo pudiera surgir una
educación superior de mayor calidad o mejor sintonizada con las necesidades
del desarrollo. Es de un extremo simplismo, por decir lo menos, imaginar que
la educació n superior podría desenvolverse hoy d ía, en cualquier país que
fuese, sin contar con sólidas y permanentes relaciones con la esfera estatal,
sea a nivel central o regional, bajo modalidades m ás o menos descentra-
lizadas»43.
De entrada, el Estado debe mantener y, en la medida de lo posible, ir
incrementando, el gasto en educación superior. Lo que debe quedar muy claro,
empero, es que el gasto p úblico deber ía asignarse en el marco de un nuevo
conjunto de relaciones con las universidade s, incluidas las privadas. Si bien
ó
la Constituci n es taxativa en cuanto a la prohibici ón de otorgar subvenciones
a las privadas , no es menos cierto que existen otras posibilidades, como los

42. S. Strange, Casino capitalism, Oxford: Blackwell, 1986.

..
43. Brunner, “Educación superior. ", ob. cit., p. 25.

113
 LIVIA
L A R E F O R M A D E L A U NI V E R S 1 D A D P Ú B L I C A D E B O

fondos concursables, de los que, mirando el interés general de la sociedad

boliviana, podr ía ser contraproducente excluir a las privadas.
Por supuesto, no se trata sólo de que los modos de gobierno en sociedades
tan complejas como la boliviana deben ser necesariamente interactivos. Es que
,
además, el compromiso normativo con la democracia exige tanto la parti-
cipación activa de todos los sujetos en la definición de su futuro como
la
elección de estrategias de cooperac ió n y consens o. Propone mos , por lo tanto,
construir un modelo de relació n coopera tiva entre el Estado y las uni-
versidades que supere la situaci ón actual marcada por la dualidad ausencia -
conflicto. Huelga decir que la relaci ón cooperat iva habr ía de implanta rse
tambié n entre las propias universidades p úblicas y entre éstas y las privadas
,
sobre todo, en el á mbito de cada departamento. En efecto, la coordinació n
o
cooperación en determin ados campos no impide que exista una cierta
competitividad o concurrencia en otros.
La reconstrucción y el desarrollo de la educación superior boliviana plantea
desaf íos al Estado y los actores universitarios, que se encuentran ya de hecho
en una situación de interdependencia, y que deberán, pese a la persistencia
de sus diferencias y el posible agravamiento de algunos conflictos, imaginar
el modo de alcanzar consensos básicos sobre unas nuevas estructuras de
gobierno cooperativo.

B. La regulación democrá tica: pasos previos

En consonancia con lo anterior, los miembros de este equipo proponen el
,
desarrollo de un estilo de relaciones entre el Estado y las universidades (y
consiguientemente, de unas estructuras nacionales de gobierno para la
educación superior) inspiradas en los modelos de regulación/supervisión
estatal que mencionamos arriba. Conviene recordar, por supuesto, que un
modelo de control de la educación superior ejercido por un Estado demo -
cr á tico no es en absoluto incompatible (como demuestran sobradamente los
casos de Francia, Suecia o Alemania) con la libertad acad émica o con la
eficiencia. Sin embargo, resulta evidente que el Estado boliviano carece hoy
por hoy de la capacidad necesaria para afrontar con éxito una tarea tan
exigente y que, por otro lado, las tradiciones de confrontació n y desconfianza
mutua harían imposible consensuar hoy una relación de ese estilo.
Pero no se trata en ningú n caso de dise ñar un modelo de regulación/
ón
supervisión estatal acabado, y, mucho menos, de proponer la importaci
mecánica de soluciones que son buenas para otras latitudes. Las peculiaridades
bolivianas son muchas, en particular si se comparan con las de los países
desarrollados que pueden ofrecer modelos de excelencia para la educació
n
superior. Acabamos de anotar alguna al referirnos a los escollos que enfrenta
íra
en Bolivia la implantación de un modelo de control estatal, pero es indiscutible
que estas peculiaridades afectarán también el desarrollo del modelo propuesto.

114
 EL ESTADO Y LA UNIVERSIDAD . LA AUTONOMÍA

La mayoría de los modelos de regulación/supervisión estatal parten de la

existencia previa de realidades institucionales consolidadas, a las que se
suponen no sólo capacidad de autogobierno, sino también unos niveles
aceptables y relativamente homogé neos de calidad y eficiencia. Y en general
los mecanismos de regulación y supervisión de los universos de instituciones
autónomas (centralmente, las estructuras de evaluación, de las que hablaremos
luego) tienen allí, como único objetivo, mejorar la calidad y el rendimiento
del conjunto del sistema. En Bolivia, por el contrario, las instituciones de educa-
ción superior son radicalmente heterogéneas, de modo que exigen un trata -
miento netamente diferenciado: en determinados casos, la regulación deberá
ir encaminada a mejorar su calidad y eficiencia; pero en muchos otros, particu -
larmente en el subsector privado, debe encaminarse a asegurar el cumpli -
miento de las exigencias acadé micas mínimas. Las estructuras nacionales de
gobierno de la educación superior, por lo tanto, deberán asumir unas funciones
de sanción e inspección que no tienen equivalente en los Estados con sistemas
universitarios más homogéneos y consolidados .
44

Mas el antagonismo histórico entre las universidades y el Estado, así como

la beligerancia entre las universidades públicas y las privadas y los desen -
cuentros entre las Públicas y las demás instituciones de educación superior,
hace que en Bolivia no existan hoy las condiciones mínimas de confianza
entre las partes que deben subyacer al desarrollo de modelos de regulación y
supervisión que está n basados en la asunción mutua de responsabilidades.
Parece indispensable, por lo tanto, comenzar impulsando la creación de un
foro o comisión de notables para el an álisis de la problemática de la educación
superior, la construcción de consensos y la formulación de propuestas. El foro,
que podría denominarse Foro o Comisión Nacional para la Reforma de la
Educación Superior, podr ía, por supuesto, evolucionar hada una institución
permanente, que continuaría operando como centro dinamizador de debates
e inidativas, una vez que la reforma se haya puesto en marcha. Tal foro o
comisión nacional podr ía estar integrado por personas provenientes (pero
no en presentación de) del Ministerio, del CEUB y de la Conferencia
Universitaria, de la Asodadón de Universidades Privadas, de la Confederadón
de Profesionales de Bolivia, así como por personalidades independientes.
Convendría cuidar no sólo el equilibrio numérico por sector de procedencia,
sino también y principalmente la formación acadé mica y el car ácter o talante
de las personas que lo integren. Dicha comisión o foro, que debería contar
con una unidad técnica de apoyo, podría ser el germen de un futuro Consejo
Nacional de Universidades.

experiences and
4 4. H. R. Kells, “Higher education evaluation systems for Latin America: An analysis of recent
the formulation of a generalized model”, en Higher Education Policy 9 (3), 1996.

115

Í
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

.
C La tuición del Gobierno nacional
La Constitución Política afirma en su art ículo 190 que «La educación, en todos
sus grados, se halla sujeta a la tuición del Estado ejercida por intermedio del
Ministerio del ramo». No obstante las resistencias a aceptar que este art ículo
pueda atemperar la práctica autonomista vigente, la Constitución dice lo que
dice. En materia universitaria, el ministro de Educación ve limitado su poder
de decisión en materia universitaria por la evolución f áctica de la aplicación :
del marco constitucional y por la delegación voluntaria de autoridad en otras
instituciones (siempre revocable, como es el caso de la concesión de í ttulos en
provisión nacional). Pero limitado o no el poder de decisión, la tuición del Ir

Estado, por medio del Ministerio, incluye (y es necesario recordarlo) la

educación superior. Qu é sea la tuición es materia discutible, pero no puede
ser nada, como es la pretensión del sistema y como es, sobre todo, la realidad
actual, en que es casi imposible detectar acción alguna del Ministerio que
pudiera ser considerada como de tuición o tutela, que en cualquier diccionario
está asociada con la idea de defensa, protección, supervisión, orientación y i

consejo. El Ministerio debería ejercer algunas de estas funciones con prudencia g

y, como es de rigor en el marco democrático, debería rendir cuentas de lo
:
obrado al Parlamento.
i

Desde luego, las limitaciones que impone en Bolivia la Constitución a la

acción gubernamental son, cabe reconocerlo, particularmente estrechas y, dada
la prá ctica unilateral durante años, particularmente ambiguas. En concreto,
la extensión de la autonomía de las universidades p úblicas al libre diseño de
sus planes de estudios elimina la posibilidad de que sea el Ministerio quien J
defina un marco nacional de programas de estudios para la educación superior, v.
con unos contenidos curriculares mínimos y relativamente homogéneos.
Pese a ello, cualquier interpretación posible de la letra constitucional dejaría 3 %
I 3
abierto un amplio margen de acción a la autoridad gubernamental. Creemos
que la tradicional desconfianza, cuando no la hostilidad abierta, de las 3
universidades hada el Gobierno, y la necesidad imperiosa de superar la dialé c
tica de enfrentamiento en una relación cooperativa, hace muy recomendable
- 1
4
a
que el gobierno delegue ampliamente sus atribudones en una institución
partidpada por las propias instituciones de educadón superior. Pensamos,
por lo tanto, que proseguir en el empeño de crear unilateralmente estructuras 9
de control, fiscalizadón o medid ón de la calidad de las instituciones univer- £
'

sitarias (CONAMED, Superintendencia) será, independientemente de la mayor - 7?

o menor concordanda de los dise ños con la letra y el espíritu constitucional, iy
•
una mala apuesta. va
En el estadio actual, la iniciativa del Gobierno debería, por lo tanto, vi
:4
iP,
concentrarse en crear las condidones parala convocatoria delibro o Comisión
Nacional para la Reforma de la Educación Superior y en asumir un fuerte
liderazgo en el establecimiento tanto de los ritmos y procedimientos de trabajo
como de la agenda inidal del diálogo. Esa sería, nos parece, una manera suave

116
 EL ESTADO Y LA UNIVERSIDAD. LA AUTONOM Í A

y dif ícilmente objetable con argumentos de peso, para comenzar a poner en

práctica la función de tuición o tutela que la Constitución encomienda al
Ministerio también con relación a las universidades.
Finalmente, es necesario anotar que cualesquiera que sean las funciones
jjue vaya asumir el Gobierno en la reestructuración y direcci
ón futura de la
educaci n ó superior , resultar á en cualquier caso imprescindibl e que el
Ministerio del ramo cuente con un departamento de educaci ó n superior
dotado de los recursos humanos y materiales necesarios para asesorar
adecuadamente al Ministro y mantener un nivel aceptable de relaciones
internacionales. La experiencia de este equipo durante la realización del
presente estudio es bien elocuente. En las unidades técnicas del sector es dif ícil
conseguir datos de las universidades, simplemente porque no hay un archivo
histórico y administrativo. La Subsecretaría nunca llegó a ser plenamente el
órgano requerido para la administración universitaria. Pero tampoco el CEUB
lo es plenamente par el sistema público, ni ANUP va m ás allá de ser un órgano
gremial de las universidades privadas. Si bien en el Comité Ejecutivo se puede
encontrar bastante información, tampoco existe un archivo organizado ni
bases de datos sobre cada una de las universidades. Los estudios realizados
por organismos internacionales, a veces bastante recientes, se convierten en
señuelos inalcanzables, porque nadie, en el fondo, se hace cargo y toma cuenta
del sistema de educación superior como tal. Pero de ello hablamos en el
capítulo siguiente.

117
i.
 C A PÍT U L O I V
LA ADMINISTRACI ÓN UNIVERSITARIA . EL COGOBIERNO

Este capítulo se refiere exclusivamente a las universidades p úblicas, cuyas

relaciones con el Estado están atravesadas, como acabamos de ver, por la
autonomía1. Al entenderse ésta como el máximo posible de ausencia del
Estado, las universidades públicas se han obligado a autogobernarse. El
autogobierno tiene dos vertientes bien distintas: el autogobierno del sistema
en su conjunto y el autogobierno de cada universidad. Para complicarlo aún
má s, en un momento de su historia el autogobierno -autonomía- se
metamorfoseó en cogobierno y, más tarde, en cogobierno paritario docente-
estudiantil.
Por consiguiente, en este capítulo abordamos, en primer lugar, el asunto
del cogobierno en general, para seguidamente tratar de cómo se gobierna el
sistema y cómo se gobierna y gestiona cada universidad.

I. De la autonomía al cogobierno
Como antes decíamos, «autonomía y cogobierno constituyen hoy por hoy las
dos metáforas ordenadoras del pensamiento y de la acción de la Universidad
Pública boliviana»2. Si esto es así con carácter general, tratándose del modo
de gobierno y gestión del sistema universitario y de cada universidad, resulta
imprescindible entender por qu é en Bolivia este asunto ha llegado a convertir-
se en un asunto central, como si fuese la quintaesencia de la vida universitaria
desde hace 45 añ os.
Como es sabido y hemos visto en los capítulos precedentes, la historia de
Bolivia hizo que la Universidad desempeñara un papel político muy peculiar
a lo largo de varias décadas, y no sólo en períodos de gobiernos represivos o
defacto. La autonomía adquirió, por lo mismo, una densidad política y cultural
muy peculiar. Como en ningú n otro país, el movimiento de Córdoba es hasta
el día de hoy en Bolivia un referente mítico, mucho más que en la misma
Córdoba. Se pueden citar varios factores que confluyeron para dar este
resultado. Tal vez, caló al principio porque las universidades de la época

.
1 Las universidades privadas tienen también su propio problema de gobernabitidad, como ha puesto de
manifiesto la reciente evaluación encargada por el Ministerio de Educación de Bolivia. Pero, aunque sería
-
interesante analizar las razones histórico culturales entre los dos modelos antagónicos de gobierno, tal asunto
excede el mandato de este equipo. Por ello, nos limitamos a llamar la atención sobre el fenómeno.
. . .
2 G Rodríguez, Autonomía y cogobiemo paritario Entre la historia, las dudas y las perspectivas, La Paz,
1997.

119
 L A R E F O R M A D E L A UN t VE R S1DA D P ÚBL I C A D E B O L I V I A

republicana tenían un marchamo napoleónico y centralista. Pero si su onda

expansiva ha llegado hasta el punto de construir una doctrina, la causa tal
vez haya que buscarla en la gran implicación estudiantil en la gestación de la
autonomía universitaria y de su recuperación cíclica en varios momentos de
la historia del país.

A. La praxis internacional en materia de gobierno universitario

Como apuntábamos en el capítulo anterior, la autonomía y el cogobierno son,
en teoría, categorías diferentes, tanto en el ámbito de un sistema en su conjunto
como para una universidad. Es concebible un sistema autogestionado o una
universidad muy autónoma sin participación estudiantil alguna. Pero lo más
normal es encontrar, en cada universidad y en cada facultad, un sistema de
gobierno integrado por órganos colegiados y autoridades unipersonales. Los
órganos colegiados, cuya función es de regulación, coordinación y control,
cuentan con una mayor o menor representación estudiantil, una represen-
tación mayoritaria de docentes e investigadores y una representación
reducida, pero mayor que en Bolivia, del personal de administración. Las
autoridades unipersonales, electas por los órganos colegiados o por sufragio
directo, suelen tener libertad para constituir un equipo de gobierno coherente
y una amplísima competencia para gestionar los asuntos cotidianos del sistema
o de la universidad, sin que ninguno de los sectores tenga injerencia alguna
en la gestión ordinaria. No obstante la diversidad de historias y de tradiciones
culturales, éste es el esquema que se ha ido implantando paulatinamente en
las universidades de todo el mundo, con un grado mayor o menor de
participación y de influencia real de los docentes y de los estudiantes en el
desarrollo de la universidad, y con mayor o menor peso del Estado central
y/o de sus órganos departamentales, de otras instancias de la sociedad civil,
de las empresas, fundaciones, etc.
Por lo demás, la tendencia a la participación de los docentes y de los
alumnos en la vida acadé mica no es privativa de las universidades. Muchas
de las reformas de la educación primaria y secundaria de las últimas dé cadas
han incluido entre sus componentes alguna forma de gobierno colegiado o
de participación de los profesores, de los alumnos, de los padres y, adem ás,
de representantes del municipio, en la gestión de las escuelas. Tales formas
de implicación de los varios actores no necesitan argumentos de gran calado
político, pues parece obvia la conveniencia de una mayor democratización
de los centros educativos, en aras inclusive de una mayor eficacia pedagógica.
Tampoco este tipo de participación suscita grandes pasiones ni plantea, por
lo mismo, problemas de gobernabilidad. .
Es cierto, sin embargo, que cuando las reformas universitarias son una
conquista de la lucha estudiantil, con mayor o menor apoyo de un sector de
los profesores, la participación estudiantil en el gobierno de la universidad

120
 LA ADMINISTRACIÓN UNIVERSITARIA. EL COGOBIERNO

aparece como una garantía irrenundable de que se cumplirán los compromisos

alcanzados con la autoridad política. En este sentido, el ya citado movimiento
de 1918 en Córdoba (Argentina) ha sido, sin duda, una fuente primigenia de
inspiración para el conjunto de la región, sobre todo en los momentos de
i recuperación de la democracia tras años de dictadura. Pero en las primeras
\
décadas de la marea reformista y autonomista en ningún país se implantó,
tal vez ni llegó a demandarse, la paridad docente-estudiantil en el cogobierno
universitario. En el caso de Chile, el Estatuto Orgánico de la Universidad,
conquista de un proceso de tres años de luchas universitarias y promulgado
al comienzo del gobierno de Salvador Allende, la participación de los
estudiantes en los órganos era del 25%.
Mas la tendencia a la participación se ha dado igualmente en algunos países
europeos y en algunas universidades de la Iglesia en la década de los 60 en
América Latina, que reclamaron el derecho a autogobernarse de manera
coherente con el resto de las universidades y de la sociedad. En todos los
casos, el movimiento estudiantil conquistó un lugar, mayor o menor, en la
institucionalidad universitaria.

B . Cogobierno y protagonismo estudiantil en las luchas reformistas

Bolivia forma parte naturalmente de la historia reciente de América Latina
también en lo relativo a las transformaciones universitarias. Bolivia, de hecho;
no fue una excepción hasta 1952. En los primeros estatutos autonomistas se
establecía sólo un tercio de representación para el alumnado en los consejos
universitarios y de facultad. El estatuto de laUMSAde 1932, que estuvo vigente
durante más de 20 años, asilo establecía. Sólo para la elección de rector existía
-
la paridad docente estudiantil, si bien mediatizada por un colegio electoral
en que era necesario obtener dos tercios de los votos.
Pero, aunque en los números fuera así, es cierto que desde antiguo el
movimiento estudiantil boliviano ha estado en primera línea. El movimiento
estudiantil fue la primera expresión viva y con proyecto de futuro del sistema
universitario, y durante décadas fue la ú nica a la hora de criticar, exigir,
organizar y proponer. Ya hemos evocado la primera Convención de Estudiantes
Universitarios en 1928. Son ellos quienes encargan a J. A. Arce la redacción del
Proyecto Constitucional basado en sus acuerdos. De hecho, el Estatuto de
Educación P ública de 1930 recoge las ideas fundamentales de la recién creada
Federación Universitaria Boliviana (FUB ). Recordemos que los estudiantes
reclamaban el cogobierno paritario, pero también propusieron la creación del
Consejo Supremo Universitario,como garantía del autogobierno autónomo del
sistema y contra la tendencia feudalizante que ellos fueron los primeros en
denunciar. Si el Consejo no llegó a conformarse, no fue por culpa de los
estudiantes, sino por las rencillas e intereses de las autoridades universitarias
de las principales universidades.

121 .
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

Los estudiantes de la FUB y, en general, el movimiento reformista univer-

sitario, mantuvieron un enfrentamiento durante dos décadas con la «vieja
casta masónica docente» (en la UMSA se llamó ormacheísmo , del nombre del
rector Ormaechea) que acepta los planteamientos doctrinarios pero utiliza
sutiles argucias para impedir su implantación3. La exigencia del cogobierno
paritario se produce precisamente como parte de la lucha contra esa vieja
casta docente. La batalla se libra cuando se crean las condiciones para hacerlo:
en el vendaval social que fue la Revolución Nacional. En efecto, en 1951, el
Comité Estudiantil de Reforma Universitaria, liderado por la avanzadilla
universitaria del MNR, lanza un documento clave: Alcances del cogobierno
estudiantil En el tono propio de la época se reivindica el derecho de la juventud
a pensar por su propia cuenta y el derecho a exteriorizar el pensamiento propio
en los cuerpos universitarios por medio de sus representantes. Pero no se
trataba apenas de querer ser oídos, sino que, oponiéndose al desequilibrio
nocivo que querían imponer los profesores, los estudiantes reclaman la justa
proporción en los órganos colegiados. Su mirada iba mucho más allá. Los
estudiantes quer ían cogobernar la universidad autónoma para ponerla al
servicio de los objetivos sociales de la revolución nacional.
La pugna entre el reformismo estudiantil y el inmovilismo docente es el
pretexto para la ocupación de algunas universidades por parte de milicias
armadas afines al MNR, que, sin llegar tan lejos como pretendía entonces la
COB (cap í tulo 1) abrigaba el prop ósito claro de limitar la autonom ía
universitaria. La intervención buscaba, según elMNR, «romper el aislamiento
entre el pueblo y la Universidad». Es la primera prueba de fuego para el
naciente cogobierno paritario, que terminó, como vimos, en un compromiso:
mientras el MNR y la COB cedían posiciones, los estudiantes y docentes
"autonomistas" a ultranza sellaban un pacto cuyos puntos centrales eran la
instauración formal del cogobierno y la abolición del examen de ingreso. En
la primera batalla contemporánea, que impone grosso modo el esquema de
cogobierno todavía vigente, es clave el importante rol de los estudiantes,
aunque esta vez no vencieron quienes mantenían las posiciones más "revolu-
cionarias", sino quienes estaban en contra de la COB. Como sucedió antes y
volvería a suceder en 1971, perdieron quienes creían tener la "razón histórica".
Pero perdieron probablemente porque atentaron no sólo contra la autonomía
universitaria, sino contra los principios y las normas de la democracia.
Que sea la justa proporción, como después la paridad, no fue definido
entonces y ha sido objeto de controversia por d écadas. Sin embargo, mejor o
peor definido su alcance4, lo cierto es que el cogobierno paritario docente

3. Sindicato de Docentes de la UMSA , Bases para una doctrina delcogobiemo docente-estudiantil, La Paz, 1987
.
4. A falta de una doctrina claramente establecida, el cogobierno ha recibido un tratamiento 'pragmático
1
,
expresándose en diferentes formas, según la coyuntura que vivía la universidad y, por qué no decirlo, según el
prestigio y el peso de los paladines de las diferentes tendencias. Así se expresaba en 1987 el sindicato de
docentes de la UMSA, “Bases para una doctrina del cogobierno docente estudiantil”, p. 6.

122
 L A A D M I N I S T R A C IÓN U N I V E R S I T A R I A . EL COGOBIERNO

estudiantil se implanta en las principales universidades entre 1953 y 1955,

cristalizando durante las revoluciones universitarias de la segunda mitad de la
década del 60 y primeros años de la del 70.
Sucesivos congresos nacionales habían abordado los varios elementos de
la construcción del sistema, que más tarde confluyeron en el Estatuto Orgánico
de la Universidad . Sin embargo, la construcción simbólica e institucional del
actual sistema se hace a partir de 1969 y se va diseñando en medio de los
sobresaltos de la década del 70 y de los primeros años de la del 80. En el
momento de más alta temperatura revolucionaria, en los gobiernos de los
generales Ovando y Torres, en el marco de la Asamblea del Pueblo, se proclama
(1971) la Revolución Universitaria, el Poder Estudiantily,como máxima expresión
de éste, el Veto Estudiantil , que en el fragor de la época se escribían con letras
mayúsculas. El cogobierno así entendido, o, por mejor decir, el poder
estudiantil paralelo y con derecho a veto, se quedó en acuerdo asambleario,
mas no logró implantarse.
Recordemos lo acontecido con relación a la universidad desde el golpe de
estado del general Banzer de agosto (1971) hasta nuestros días. Baste recordar
que, luego de la apertura democrática conquistada al final del gobierno de
Banzer (1971-78), se celebra el V Congreso (1978) que deroga las reformas
modernizadoras, por haber sido impuestas al precio de la represión de los
representantes legítimos de las universidades5. Los delegados docentes y
estudiantiles se incorporan naturalmente a los órganos de gobierno del sistema
y de cada universidad, consolidando la forma de cogobierno todavía en vigor.
Lo mismo sucedió tras la dictadura de García Meza (1980-82) quien, con su
entrada a saco en las universidades, hizo inaceptables las varias reformas
propuestas y sancionó, malgré lui, el retorno a la legitimidad histórica del
sistema universitario. Una Conferencia de Rectores y de Dirigentes Univer-
sitarios (1982) restituye los planes de estudio de 1979 y deroga las carreras y
planes de estudio creados durante la dictadura, no obstante las turbulencias
y el caos causados entre alumnos y profesores por la mezcolanza de planes
de estudio. Las sucesivas represiones consolidan la autonomía y el cogobierno,
al tiempo que le entregan mártires y líderes.
El Estatuto Orgánico de la Universidad Boliviana fue aprobado por el VI
Congreso de Universidades (1984). Aunque el propio Congreso estaba
integrado en la práctica según la f órmula de cogobierno paritario vigente en
la actualidad, dejó el espinoso asunto de lapandadpara el VII Congreso (1989).
En la Comisión Académica de dicho Congreso se reintrodujo el asunto del
cogobierno tripartito, insistiendo en la participación en el cogobierno de los
órganos naturales obreros y populares, el asunto se zanjó a nivel del Estatuto con
la inclusión de los representantes obreros entre los invitados fraternales.

5. E l V Congreso aprueba una parte del Estatuto Orgánico y da un impulso a la “reforma académica", aunque
intentando tomar distancias con relación a la reforma del gobierno de facto precedente.

123
 L A R E F O R M A D E L A U N1 V E R S ID A D PÚ BL I C A D E B O L I V I A

Así pues, el Estatuto Orgánico va adquiriendo su actual redacción entre el

V Congreso (1978) y el VIH Congreso (1994-95), a lo largo de un proceso
jalonado por interrupciones de la vida democrática. La mera contextualizadón
histórica muestra que las turbulencias de la época han dejado su impronta en
las ideas y en los sentimientos, pero tambié n en las contradicciones no
resueltas; por ejemplo, la identificación entre autonomía y cogobiemo. Aunque
pertenecen a motivaciones y a horizontes temporales distintos, a ojos es-
tudiantiles primero, y en el discurso único más tarde, «existe autonomía *

porque existe cogobierno»6. La cultura universitaria se ha ido alimentando de

esa amalgama de ideas y vivencias, dramáticas a veces, que han poblado la
vida universitaria de convicciones, mitos y emociones encontradas. Tales
circunstancias dan un carácter muy particular a la institudonalidad del sistema .
C Cogobiemo: monolitismo o pluralidad ideológica
Las revoluciones universitarias de la segunda mitad de la década del 60 y
primeros años de la del 70, las sucesivas olas represivas de los gobiernos
militares entre 1971 y 1982 y las tenaces luchas por recuperar la autonomía
universitaria y el cogobiemo7 han sido el caldo de cultivo en que han arraigado
las convicdones y las emodones todavía vigentes. No se trata apenas de un
modo u otro de gobernar o de gestionar la universidad, sino de maneras dife-
rentes de entender la universidad y la sodedad y las relaciones entre ambas.
Existen indirios de que, desde los años 30, el movimiento universitario estuvo
muy vinculado a las corrientes políticas de la época, y que la lucha por la
autonomía y el cogobierno tuvo inspiradones y objetivos plurales. Su concre -
dón ha sido el fruto de una negodadón permanente. En la bibliograf ía con -
sultada para los fines de este informe no han apareado estudios sobre este
tema. En los eventos institucionales, tanto de los añ os 30, como de la década
del 60, se encuentran dedaradones, cuya inspirad ón se halla en otros campos
ideológicos distintos a lo que luego se ha convenido en asumir como ideología
dominante en el movimiento universitario8. Baste referirse al Manifiesto Estu -
diantil de Cochabamba (1966), que incorporó al debate universitario temas que
hoy serían calificados como acadé micos y modernizadores.
Como tales corrientes no han logrado imponer su discurso, se piensa, sobre
todo a partir de los años 80, que no existieron ni existen, dando así paso al
prejuido del monolitismo del movimiento estudiantil en torno al trotskismo. .
Aun cuando los dirigentes estudiantiles de las FUB o/y de las FUL pertenezcan

. ...
6. G Rodríguez, Autonomía , ob. cit. ,
.
7 Para algunos, la restauración de la democracia se asociaba con la recuperación de la autonomía universitaria
y de la libertad sindical. El resto era democracia burguesa.
8. Lo mismo cabría decir en cuanto a docentes, campo donde la politización ha sido más plural y difusa y, al
.
menos en los últimos años, menos espectacular El discurso “único” de la UB nunca ha tenido fundamento
sólido, a no ser en momentos revolucionarios, en que las “mayorías silenciosas" suelen corear las consignas
de las vanguardias.

124
 LA ADMINISTRACIÓN UNIVERSITARIA. EL COGOBIERNO

a distintas fuerzas políticas, esta idea persiste en las conversaciones informales

en Bolivia, atribuyendo a los estudiantes de esa corriente una capacidad
agitadora desmesurada, al tiempo que se minusvalora la capacidad de influen-
cia de la mayoría. Es cierto que> a lo largo de muchos a ños, un n ú cleo
disciplinado y militante ha sido capaz de producir un discurso asaz impactante,
cuyo secreto consiste en aplicar sin matices ciertas categorías políticas a la
Universidad Boliviana. Se puede señalar a este respecto que la reivindicación
del cogobierno paritario y de la propia autonomía utiliza f órmulas (el poder
estudiantil) que emparentan el cogobierno con la teor ía política del poder
paralelo, y que no ha dudado en jugar con el paralelismo explotados-
a -
explotadores referido estudiantes profesores . Otro discurso universitario
paralelo conserva nostalgias de la teoría del foco guerrillero como vanguardia
de la revolución que vendrá9. Estas tendencias, que no son ni antiguas ni
dominantes en términos numéricos, casi nunca han tenido el éxito innegable
de introducir en el sistema un lenguaje sacralizado, es decir, una manera
trascendente y atractiva de "pensar " la universidad que, como toda ideología,
cumple la función de ocultar otros intereses más prosaicos, aunque sean
honestos.
La continuidad ininterrumpida de una organización estudiantil, con crite-
rios propios y sin ser correa de transmisión de nadie , a lo largo de varias
10

generaciones, así como el anquilosamiento o neutralización ideológica y la

más reciente dispersión son claves para entender la especificidad del sistema
universitario de Bolivia . Los dirigentes estudiantiles de ayer se tornan
profesores, autoridades o dirigentes sindicales más tarde, creando un tejido
de relaciones que ni siquiera las evoludónes ideológicas personales logran
romper. El protagonismo estudiantil en un devenir histórico tan agitado es
una pista para entender que lo que en otras partes fue la autonomía de la uni-
versidad para su gobierno interno, cuajara en Bolivia en la f órmula binaria
autonomía-cogobierno, como componentes esenciales, y con vocadón de
eternidad, del sistema universitario. Es probable que la yuxtaposición esen-
cialista de ambos principios por parte de un sector dominante del mundo
universitario haya retroalimentado la reivindicación expansiva de m ás y m á s
autonomía frente al Estado. •
Por consiguiente, parece lógico afirmar que sólo la historia de Bolivia (y
no las historias personales de unos cuantos actores actuales y pasados) ayuda
a entender que, casi ochenta añ os después del movimiento de Córdoba, el
i
asunto del cogobierno paritario docente-estudiantil sufra tanta carga ideo-
i
9. Tal vez, por ello a algunos les parecen normales las bajísimas tasas de participación estudiantil en los
procesos electorales . ,
10. Nos referimos sobre todo al hecho de no haber sido “correa de transmisión” de los profesores, sino que
históricamente, se podría decir lo contrario. Desde que el “sistema” ha entrado en crisis, las cosas pueden ser
diferentes. En cuanto a los referentes partidarios, es obvio que los grupos políticos de la Universidad est á
n
adscritos a los partidos o movimientos, aunque no ha sido infrecuente que en una u otra universidad se configure
un grupo o alianza sin referente claro con el exterior.

125
 LA REFORMA D E LA U N I V E R S I D A D PÚBLICA D E BOLIVIA

lógica y suscite tanta emotividad entre los defensores y los detractores del
cogobierno en su actual forma. La ideología hace de la autonomía y del
cogobierno paritario categorías y derechos indisolublemente unidos. La
emotividad dificulta su separación, siquiera sea analítica. La ideología y la
emotividad impiden ver que, en su forma actual, la autonomía y el cogobierno
dificultan la consecución de la finalidad social que el movimiento reformista
les asignó. Por ello, es tan dif ícil encontrar una salida a los actuales impasses ,
que se prolongan ya demasiado. El cogobierno es para unos la garantía de
que la luch á histórica prosigue, mientras para otros su transformación o su
abolición es la condición necesaria para emprender los cambios que comienzan
a ser impostergables.

D. El cogobiemo paritario: un debate abierto

-
El cogobierno paritario docente estudiantil queda consagrado en el Estatuto
Orgánico de la Universidad Boliviana, que en la versión vigente establece:
La base de su organización democrática descansa en la decisión soberana de
docentes y estudiantes, expresada mediante el voto universal y la represen-
tación paritaria (art. 2) .

Entre los principios básicos, establecidos en el artículo tercero figura:

el cogobierno paritario docente-estudiantil, que consiste en la participación
de docentes y de alumnos en todos los niveles de programación y decisión de
las actividades y políticas universitarias (art. 3, d).
El artículo 47 tiene un inciso final que estatutariamente zanja un debate
de años sobre la f órmula concreta de la paridad:
Los Honorables Consejos Universitarios estarán conformados por autorida-
des universitarias y delegados de las organizaciones docentes, haciendo entre
ambos paridad con los representantes estudiantiles.
El Estatuto explícita la f órmula de la paridad en cuanto a los órganos del
sistema (artículo 11°) y de cada Universidad (arts. 44-48). Como en este segundo
aspecto, el Estatuto dejaba una cierta libertad de acción a cada Universidad,
la Resolución 14/94 del VIH Congreso ordena, con carácter imperativo, que
todas las universidades homogeneicen sus Honorables Consejos Universita -
rios de acuerdo con lo establecido en laUMSÁ. Así pues, formalmente no puede
caber la mínima duda sobre la f órmula de paridad que debe aplicarse en cada
caso. Sin embargo, cerrado en el á mbito normativo por la vía de la mayorías,
el debate contin úa abierto en la vida universitaria .
La pugna por aumentar o disminuir el porcentaje de estudiantes en los
órganos de decisión se arrastra desde el nacimiento mismo de la idea del
cogobierno paritario. La conquista de la paridad no cerró el debate, sino que
se trasladó a la interpretación de la paridad a partir,sobre todo, del VI Congreso

126
 LA ADMINISTRACIÓN UNIVERSITARIA. EL COGOBIERNO

(1984), en que se presentaron con nitidez las tres posiciones enfrentadas. Por
un lado, la Confederación Sindical de Docentes (CONSIDU) opinaba que la
f órmula en vigor no era propiamente de cogobierno, sino de gobierno
mayoritariamente estudiantil, pues, mientras los representantes estudiantiles
son elegidos sólo por los estudiantes, los representantes que son autoridades
han sido elegidos también por los estudiantes, por lo que no son necesaria-
mente los más representativos de los docentes. En consecuencia, opinaban
que el cogobierno habría de integrar igual n úmero de representantes docentes
elegidos sólo por docentes y de representantes estudiantiles elegidos sólo
por estudiantes y por las autoridades elegidas conjuntamente por docentes y
estudiantes. Estos últimos tendrían como función la de dirimir los empates y,
sobre todo, serían los encargados de la ejecución de las decisiones colegiadas.
Esta tesis es sostenida por la denominada "tendencia del cogobierno numérico".
El sector estudiantil estimaba que el cogobierno esresponsabilidad de dos:
las autoridades electas por docentes y estudiantes en forma proporcional y
ponderada, y los estudiantes. Los docentes estarían representados por las
autoridades que son necesariamente docentes. Ésta es la tesis que sigue soste-
niendo la tendencia "poder estudiantil".
No habiéndose logrado el consenso ni en aqu él ni en sucesivos congresos
entre las posiciones mayoritarias, siempre ha habido una posición intermedia,
al menos en cuanto al cogobierno del sistema en su conjunto y se ñaladamente
para los congresos universitarios. Para obviar la negativa de los docentes a
ser representados por autoridades elegidas tambié n por los estudiantes, se
ha optado por ampliar la representación docente de cada universidad y de la
propia Confederación de docentes, lo cual implica ampliar la representación
estudiantil. En el VIH Congreso (1994-95) volvieron a aparecer las dos posi-
ciones antagónicas y una intermedia. La f órmula vigente, que era la tesis de
la corriente denominada gobierno efectivon, se plasmó en el inciso final del
artículo 47 antes citado y que fue contestado por una minoría significativa
del Vm Congreso (1994-95), sobre todo del sector de docentes, por las razones
expuestas.
Nos detenemos en esta casuística sobradamente conocida por los bolivia-
nos, porque ella en sí misma es muy significativa. El hecho de que los órganos
del sistema universitario hayan empleado más tiempo y energías en elucubrar
sobre las f órmulas de la paridad, que en diseñar y planificar carreras y planes
de investigación y de estudio, es un síntoma de que el binomio autonomía-
cogobierno, tal vez, se haya convertido en un problema y que haya dejado de
ser, si alguna vez lo fue, la solución de ninguno de los problemas reales de la
Universidad.

. . .
11 Véase SIDUMSA , ob cit , pp. 20 y ss.

127
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

II. El gobierno del sistema universitario

El cogobierno afecta, en primer lugar, la conducción del sistema como tal. Los
mecanismos de autogobierno de un sistema pueden ser m ás o menos
complejos. Por un lado, si el sistema es muy autónomo, ha de haber órganos
colegiados reguladores ("legislativos"), que se re únen con mayor o menor
frecuencia. En el sistema universitario boliviano son los congresos y las con-
ferencias, en que se debaten y aprueban normas, estrategias y proyectos. Por
otro lado, un sistema suele necesitar de un organismp estable de coordinación
o/y de gestión, de mayor o menor envergadura administrativa en función de
la extensión de sus funciones y, por ende, de la densidad de su trabajo. En la
Universidad Boliviana actual el CEUB sería ese órgano .
Veamos primeramente los intentos históricos para poner en marcha un
mecanismo de gobierno del sistema y, en segundo lugar, la situación actual,
vista a través de lo establecido en el Estatuto Orgánico de la Universidad Boliviana
y de su funcionamiento en la realidad.

A. Los intentos de institucionalización del sistema: 1930 1996 -

El primer intento de regulació n del sistema universitario se orientó a la
creación de un organismo estable. La Ley de 1930 creaba el Consejo Supremo
Universitario. Era la lógica consecuencia de su concepción de la autonomía:
«La Universidad es una en todos sus distritos e institutos». Había que gobernar
de manera autónoma un conjunto de casas de estudio, muy alejadas e incomu -
nicadas entre sí y acostumbradas a ser teledirigidas desde el Gobierno del
Estado. Al Consejo Supremo se le atribuían funciones de:
estudio y coordinación:"estudiar y conexionar los negocios que interesen a los
distritos
organización y gestión del Escalaf ón de Profesores Universitarios de la
República;
arbitraje para dirimir las competencias entre los distritos universitarios y 2el
Consejo Nacional de Educación y entre los Consejos Departamentales entre s f ',
m vigilancia y control de los institutos universitarios de distritos no autóno -
mos, así como nombrar y remover profesores de los mismos.
Plebiscitada la ley en enero de 1931, precisamente porque la Reforma
Universitaria exigía un cambio constitucional, el Consejo Supremo no llegó a
constituirse nunca; tal vez, porque se establecía su sede en Sucre y, por razones
pr ácticas, estaría integrado por docentes de Chuquisaca en representación
de los dem ás distritos. Fue la primera oportunidad perdida en medio de los

.
1 2. Debe recordarse que las universidades tenían la tuición de los niveles inferiores del sistema educativo

128
 LA ADMINISTRACIÓN UNIVERSITARIA. EL COGOBIERNO

litigios entre los partidarios de la autarquía de cada universidad y los

defensores de la Universidad Boliviana ú nica.
Pasaron 11 años antes que el sistema autónomo celebrara el I Congreso
a al
(1941) que, como vimos, aprobó un Estatuto provisional que considerab
/

conjunto de universida des «como una sola entidad » . Dado que la UMSA ,
principal universidad del pa ís , no particip ó precisament e porque no aceptaba
este planteamiento, el Congreso no tuvo consecuencia práctica alguna y se
impuso má s bien la tesis de la autonom ía individual . No es de extra ñ ar, por lo
mismo que, transcurrier an 28 a ños entre el primero y el tercer Congreso y
que sólo partir
a de 1978 los Congresos empezaran a tener la periodicida d
regular (cada cuatro años).
Habría que esperar hasta 1952 para el nuevo intento de dar un órgano de
coordinación al sistema universitario. Ya vimos que el gobierno del MNR de
1952 creó una Comisión de Reforma de la Educación Pública, que recomendó
instituir un Congreso de Rectores y un Comité o Secretariado Universitario Perma-
nente. En 1955, el nuevo Código de Educación creó el Consejo Nacional Universi-
tario, que, por lo demás, tampoco llegó a constituirse.
La reforma de 1967 incluye el ya dtado artículo 185 de la Constitución, que
establece la obligación de crear «un organismo central que programará y coordinará
sus fines y funciones de acuerdo a un plan nacional de desarrollo universitario».
Sólo en 1969, el m Congreso Nacional reacciona ante el mandato constitu-
cional y crea la Asociación de Universidades Bolivianas, como «órgano de
coordinación, planeamiento y desarrollo». Como ha sido usual en la vida insti-
tucional universitaria, el propio Congreso aprueba un Estatuto Orgánico de
la Asociación de Universidades, cuyo artículo primero estipula que el objeto
de la misma es «coordinar sus fines y fundones, asodar sus esfuerzos, fomentar
su solidaridad y defender la autonomía universitaria» (art.1). La preocupadón
por administrar la autonomía está ausente del propio texto, que no estaba a
la altura de la exigencia constitucional de un organismo central. Por consi-
guiente, el trabajo m ás significativo de la Asociación no fue organizar ni pro-
gramar. Desde un punto de vista acad émico, realizó 13estudios e informes
estadísticos que fueron valorados aún por sus detractores . Con todo, su faceta
más conocida fue la implicación de la Universidad como actor político de
primera línea, sea cual fuere el juicio que merezca a posterioriu.
El IV Congreso se celebra en julio de 1971, en un clima revolucionario. El
Congreso redescubre la Universidad Boliviana ú nica y se propone reestruc-
turarla «en fundón de las necesidades de la clase obrera y de todo el pueblo
boliviano». Se da a la Asoriación de Universidades, creada sólo dos años antes,
un nuevo rango y sentido, al dotarla de un Secretariado Ejecutivo de la
Universidad Boliviana (SEUB ),con poderes ejecutivos.

.. .
1 3. J Siles Salinas, La Universidad. , ob cit., p.118.
.
14. Vía-Reque, "La Universidad...", ob. cit., p.53.

129
 LA REFORMA DE LA U N I V E R S I DA D P Ú B LI C A DE BOLIVIA

Sólo duró dos meses este nuevo intento. En septiembre de 1971, el gobierno
del general Banzer suspende las actividades académicas. Pocos meses despu és i
( junio de 1972) se publica la Ley Fundamental de la Educación Superior, que
afectaba de raíz a todos los asuntos tocados en este capítulo. Con el fin de
"acabar " con las distorsiones "politizantes" de la autonomía, ésta se limitaba
a lo meramente administrativo, anulando cualquier dimensión política. Se
reducía a menos de un tercio la participación estudiantil. Y, lo más importante
para el asunto que nos ocupa, se creaba un órgano suprauniversitario, con
poderes reales de regulación, planificación, administración y control, incluido
el control financiero: el Consejo Nacional de Educación Superior ( CNES ) ,
dependiente del Presidente de la República e integrado por representantes
de varias instancias. Como ya se dijo en el capítulo inicial, aun sus críticos
más firmes reconocen que «no todo fue negativo» en la reforma de 1972, pero
tuvo un defecto capital: fue impuesta y antidemocrá tica.
Luego de la apertura democrática conquistada al final del gobierno de
Banzer, se celebra el V Congreso (1978) que, como reacción lógica, deroga la
reforma anterior por su vicio de origen15. Pero el Congreso, reunido bajo el
signo de la unidad de las fuerzas progresistas, firma el Acta de Constitución
(sic) de la Universidad Boliviana y de su Comité Ejecutivo. Nace el CEUB, como
organismo central, encargado de «representar a las universidades autónomas,
de coordinar, planificar, programar y relacionar las actividades académicas,
administrativas y financieras de la educación superior ». Junto con lasfunciones i
del CEUB, el V Congreso de 1978 integra en el Estatuto Orgánico las funciones
y modalidades de los congresos y de las conferencias universitarias, configu-
rando, tal vez por primera vez, la estructura de regulación, coordinación y
gestión del sistema universitario.
La dictadura de García Meza (1980-82) entr ó a saco en las universidades,
creando nuevos planes de estudio, una nueva organización académica y un
nuevo órgano general, el Consejo General de Reforma Universitaria. Huelga dedr i
que el siguiente Congreso, el VI (1984), fue otra vuelta atrás. En el sentido
esperado y en otro menos esperado:se redujeron las competencias del CEUB. i
•

De nuevo, la ley del p éndulo imponía un retroceso sobre lo conquistado en

este campo. Podría decirse que los dos últimos Congresos, el VH (1989) y el
Vm (1994-95), que aprobaron el actual Estatuto Orgánico, consolidan una línea
de actuación, que los constituye como mecanismo que aprueba normas. Dado 4
que el sistema no abandona su "otra identidad", la de actor político, los 4
congresos son todavía foros declarativos de aprobaciones y rechazos políticos,
nacionales e internacionales, pero parece firme la tendencia a convertir los
ti

15. El rechazo en bloque es tal que, para referirse al período en cuestión, algunos hablan de la “Universidad
4
Cenesista", como si la idea del Consejo fuese algo ligado a una dictadura y no una necesidad del sistema, que
ya se había intentado antes, como acabamos de ver. Esta visión maniquea dificulta sin duda la tarea de utilizar
referencias históricas para hacer propuestas de futuro.
vV

130 %
j
J
 LA ADMINISTRACIÓN UNIVERSITARIA . EL COGOBIERNO

congresos, tanto en la forma como en el fondo, en el "parlamento" o "legis -

lativo" de los asuntos propios del sistema universitario.
Concluyendo, durante el primer medio siglo de autonomía universitaria,
el sistema como tal no tuvo un mecanismo normativo consistente ni estable,
ni nunca ha llegado a tener un organismo que ejecute y gestione las compe-
tencias autónomas del sistema. Aun si se considera al CEUB de 1978 como el
organismo superior que la Constitución instituye por ser el momento en que
tiene mayores competencias, hay que decir que el CEUB nunca ha tenido la
capacidad de asumirlas plenamente y que, antes de hacerlo, ya se le rebajaron,
no por parte del Estado, sino por parte de las universidades. Ni que decir
tiene que en estos 65 años de vida autónoma sin un autogobierno consistente ,
16

se ha consolidado la autonomía autárquica de cada universidad.

B . La presente institucionalidad del sistema

En el nivel de consolidación institucional que se ha alcanzado entre el VI
Congreso (1984) y el VIE Congreso (1994-95), se puede describir una situación
estabilizada que descansa en tres pilares:
los congresos, que dan legitimidad y autoridad política al sistema
autónomo,
el CEUB, cuyos miembros, elegidos por el Congreso, gozan de la misma
legitimidad, aunque dispongan de escasas competencias ejecutivas,
y las conferencias universitarias, que en la práctica son el órgano de mayor
peso real en la regulación y en el gobierno del sistema.

3. Los congresos nacionales de universidades

El Estatuto Orgánico de la UB define al Congreso Nacional de Universidades
como «el órgano superior de gobierno y la máxima autoridad de la Universidad
Boliviana» y define en consecuencia sus atribuciones:
Definir las políticas y estrategias de la UB
Establecer la organización del sistema y aprobar su sistema curricular
Aprobar el Plan Universitario Nacional (deber constitucional)
* Modificar e interpretar el Estatuto Orgánico
Dictaminar sobre la creación de otras universidades p úblicas y privadas
Fijar las políticas económica y financiera de la UB
Elegir a los secretarios del CEUB
Aprobar o rechazar el informe del CEUB
Admitir nuevas universidades como miembros del sistema

1 6. N I e n l a literatura consultada ni en la memoria de nuestros entrevistados hemos encontrado vestigios de

ningún mecanismo de coordinación efectiva en los muchos años en que ni siquiera hubo congresos.

131
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S ID A D P 0 B L | C A D E B O L I V I A

Están integrados por diez delegados de cada universidad17, que son

autoridades y sus pares estudiantiles, más representantes de las federaciones
locales de los docentes y de los estudiantes, y por once delegados de carácter
nacional: cuatro de la CUB, cuatro de la CUD y tres representantes de laFNTUB,
Confederación de Trabajadores Universitarios de Bolivia, que sólo tienen
derecho a voto en los asuntos que le conciernen directamente. El resto de
delegados, incluidos los de la COB, son invitados fraternales u observadores.
Las decisiones se toman por mayoría de dos tercios (cambios del Estatuto
Orgánico de la UB), por mayor ía absoluta (asuntos económicos, elección del
CEUB y creación o modificación de carreras) o por mayoría simple (todas las
demás).
Los congresos son un miniparlamento universitario, con unas compe-
tencias y responsabilidades enormes, que se reú ne tres o cuatro días seguidos
cada cuatro años. Además de la desproporción entre sus tareas y el tiempo,
otros dos factores coadyuvan a que sea imposible que los Congresos sean en
realidad el órgano de gobierno que necesita el sistema y que el Estatuto define:
el hecho de que casi todos los delegados provengan de los aparatos
universitarios y, por lo mismo, que quienes aprueban las normas en cuanto
congresistas sean quienes deben aplicarlas como autoridades o miembros
del cogobierno en cada universidad;
el que todos los congresos sean electivos de las autoridades del sistema.
Todo predispone para que los congresos se asemejen más a los congresos
de los partidos políticos que a una reunión de administradores y de universi-
tarios -alumnos y profesores- que se juntan para debatir y encontrar los
mejores caminos y formas de organización y de gestión de las universidades,
a fin de que cada día hagan mejor su tarea, o sea, investigar, enseñ ar y
aprender. Es sabido que la preparación de candidaturas y los pactos entre las
varias corrientes consumen las mejores energías de los últimos congresos. El
último hubo de celebrar una segunda sesión varios meses después de la
primera (1995), para poder alcanzar un consenso para la elección de los
miembros del CEUB. Según varios actores directos, el clima de congreso político
contamina, o reduce a su mínima expresión, el debate sobre estrategias y
políticas universitarias.
Éste es el marco en que ejercen los delegados su competencia normativa.
Aú n así, la comunidad universitaria acepta lo acordado por los congresos, sin
que, no obstante la aspereza de las cr
íticas, se manifiesten signos de rebeldía.
La compensación se produce en el nivel de cumplimiento, pues' segú n el uso
consuetudinario, no se asume plenamente la obligación de cumplir los

.
1 7 L a Universidad Católica y la Escuela Militar de Ingeniería no son consideradas entre las universidades
.
autónomas Como desde su fundación se les integró en el "sistema", el Estatuto (art. 13) les autoriza a enviar
un invitado con derecho a voz. Recordamos de paso que la situación atípica de ambas universidades es otra
anomalía del sistema .

132
 LA ADMINISTRACIÓN U N I V E R S I T A R I A. E L C O G O B I E R N O

acuerdos de los congresos. Los subterfugios para ello se encuentran en la

propia reglamentación autónoma de cada universidad, que siempre encuen-
tra resquicios por donde soslayar una norma o acuerdo que no le conviene.
La coexistencia pacífica de una reglamentación severa y pormenorizada con
un cumplimiento asaz errátil es posible, sobre todo, porque el incumplimiento
de una resolución no suele tener consecuencia alguna para la universidad
infractora, no obstante el hecho de que estatutariamente el Congreso cuenta
con mecanismos sancionadores y en más de una ocasión se ha conminado a
una u otra universidad a que cumpla lo acordado. La situación resulta menos
sorprendente si se piensa que el nú cleo básico de personas son los mismos en
cuanto "legisladores" y en cuanto miembros del cogobierno de las
universidades, pero la primera función dura cuatro días cada cuatro años y la
segunda se lleva a cabo los 365 días del año.

2 . Las conferencias universitarias

La Conferencia (que en el lenguaje corriente se denomina a veces "Conferencia
de Rectores") es el órgano colegiado que «asume la dirección máxima de la
Universidad» entre congreso y congreso, al igual que sucede en los partidos
políticos. Su composición sigue la misma pauta que los congresos, redu-
ciéndose a cuatro miembros la delegación de cada universidad, de acuerdo
con la f órmula estricta de la paridad docente-estudiantil. Sus competencias
en el fondo no son sino la ampliación, el desarrollo o la concreción de las
com-petencias de los congresos. Para que no quepa ninguna duda sobre la
amplitud de los poderes reguladores y, al tiempo, de las funciones de gestión
de los asuntos corrientes que el Estatuto atribuye a las Conferencias, citemos
algunas de sus competencias:
Evaluar la aplicación de las políticas y estrategias educativas de la UB
Aprobar el presupuesto consolidado del sistema y del CEUB
Fijar una escala de remuneración básica para todas las universidades
* Coadyuvar en la solución de los problemas que se susciten en las univer -
sidades
Tomar medidas para incrementar el patrimonio y los recursos económicos
de las universidades
El Estatuto prescribe dos sesiones anuales obligatorias. Su periodicidad real
parece ser mucho mayor, llegando a reunirse hasta más de una vez por mes. Por
la amplitud de sus competencias y por el uso eficaz que de ellas hacen algunos
rectores, la Conferencia es el órgano que ejerce el poder real de manera
permanente, aunque en los aspectos normativos o institucionales haya de
remitirse al Congreso y, en lo relativo a la gestión, su brazo ejecutivo sea el CEUB.
Mención aparte merecen los llamados en el Estatuto órganos de asesora -
miento, que son las Reuniones Académicas Nacionales, las reuniones de áreas,

133
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S 1 D A D P U B L IC A D E B O L I V I A

de facultades, de carreras, de institutos politécnicos y de escuelas y, por último,

la Comisión Nacional de Presupuesto Universitario.

3. El Comit é Ejecutivo CEUB

Las funciones que la Constitución asigna alorganismo central se atribuyen en
el Estatuto Orgá nico primordialmente a las conferencias. Al CEUB se le
encargan cuatro funciones:
Es la cabeza del sistema
Representa al sistema
Lleva a cabo las resoluciones de los congresos y conferencias
Gestiona la planificación administrativa del sistema
Tales funciones se concretan en 23 atribuciones que se pueden agrupar en
cinco categorías:
Fomento y gestión de las relaciones institucionales, nacionales e interna-
cionales
Gestión de la preparación, realización y ejecución de los acuerdos de los
congresos y conferencias
Coordinación de las actividades académicas y de investigación de las
universidades y procurar la coordinación con los ciclos educativos infe-
riores, en cumplimiento del artículo 177 de la Constitución
Coadyuvar para que las universidades cumplan los acuerdos y las normas
establecidas
Hacer gestiones para conseguir fondos para las universidades, realizar las
que les encomienden los varios gremios de las universidades y gestionar
la propia estructura administrativa del CEUB

Al formular las competencias más generales, pareciera como si el CEUB

fuese el organismo ejecutivo tan anhelado históricamente por la minoría que
ha defendido siempre la autonomía del sistema por encima de la autonomía
de cada universidad. Pero al llegar a terrenos más concretos, las f órmulas
utilizadas, como "coadyuvar", denotan un cierto temor a no herir susceptibi -
lidades de las universidades. En la práctica, cuando se trata de zanjar y de
decidir, las capacidades de ejecución relativamente autónoma del CEUB son
muy limitadas .
En 1978, el CEUB adquiere el rango de ejecutivo. En 1984, le son rebajadas
las competencias. El Estatuto Orgánico, aprobado en los siguientes congresos,
dejó las cosas como se acaban de describir. El CEUB mantiene en su deno -
minación el carácter de ejecutivo. En realidad, lo que tiene es una cierta
capacidad de influencia, que depende de la competencia técnica y del manejo
de las relaciones de los secretarios, pero carece de la competencia ejecutiva y
de la estructura técnica y administrativa necesaria para gestionar y exigir el

134
 LA ADMINISTRACIÓN UNIVERSITARIA. EL COGOBIERNO

cumplimiento de las múltiples resoluciones en los varios campos de compe-

tencia de los congresos y de las conferencias. La comisión ad hoc del último
Congreso lo dijo así: «EICEUB cumple, pero no se ejecuta. Falla la aplicación .
»

C Avances y límites del autogobierno del sistema y

Cuando se prepara un cambio, conviene evitar la tentación de comenzar de

cero. La azarosa historia de la autonomía y del cogobierno, a lo largo de casi
10 décadas, ha dejado una impronta que, en lo bueno y en lo malo, sería
torpe desconocer. Sería conveniente que en el imaginario y en la emotividad
la historia universitaria perdiese algunos adjetivos -heroica y gloriosa- pero
que, del otro lado, no fuese satanizada, como si se tratase de una losa
inamovible que cierra toda posibilidad de cambio hacia el futuro. La historia
es sólo historia y no un veredicto fatal. De hecho, si bien el balance que se
desprende de cuanto hemos venido esbozando se inclina hacia los aspectos
que deben modificarse, no es menos cierto que en los últimos añ os la propias
instituciones universitarias han dado pasos en la dirección sugerida en este
informe; probablemente todos los pasos que han podido avanzar dentro del
corsé institucional vigente. Empecemos, pues, por los avances.

2. La consolidación institucional
No obstante las observaciones anteriores, es de suyo muy positivo que las
instituciones del sistema funcionen desde hace ya casi 15 años, de manera
cada vez más regular y casi rutinaria. Las "rutinas" de funcionamiento no
son malas cuando las instituciones han pasado por tantas turbulencias. Es
obvio que el esquema organizativo no puede dar más de sí y resumiremos en
seguida las insuficiencias, pero el funcionamiento de los órganos, sobre todo,
de las tan frecuentes conferencias universitarias, y los asiduos actos de
presencia comunicaciones, fax, correo electrónico, visitas in situ- de los
-
secretarios del CEUB, están acostumbrando a las universidades a la existencia
de un referente exterior, a experimentar los beneficios y las responsabilidades
que comporta el ser parte de un sistema y no una mónada aislada. Los múlti-
ples signos de ineficacia que mencionaremos a continuación no menoscaban
í la valía del aprendizaje del rodaje institucional de cara al futuro.

2. Avances en la coordinación académica del sistema

i Siempre ha existido una corriente crítica (tildada de "academicista" o "apolí-

tica") en el seno del sistema que ha llamado la atención sobre el relativo
abandono de la substancia acad émica en favor de la vertiente política. No
faltan argumentos a los críticos. Pero es indudable que, en el terreno del
diálogo y del acercamiento académico entre las universidades, se han dado

135
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

pasos importantes en los últimos años, sobre todo desde el CEUB y gradas al
esfuerzo sostenido de sus secretarías de Planificación Académica y de
Investigadón.
El Estatuto Orgánico fija claramente el procedimiento para la aprobación
o supresión de institutos, facultades y carreras, que ha de culminar en la
aprobación del Congreso Nacional de Universidades. En cuanto a la modifi-
caci ón de los planes de estudio, pareciera que las universidades son plena-
mente autónomas, como veremos en seguida. Conviene destacar que jus -
tamente lo que est á aconteciendo es la superación de un aislamiento
inveterado en materia de planes de estudio y de actualization de carreras, no
por la vía del cambio normativo, sino utilizando los mecanismos existentes
de coordinación y de constructión de consensos. Eso es lo que está hadendo
el CEUB al activar el funcionamiento de los órganos de asesoramiento.
Siguiendo el mandato de los congresos, se han convocado varias Reuniones
Acadé micas Nacionales (RAN) y otras reuniones sectoriales, haciendo un
esfuerzo por coordinar la actualization de los planes de estudio en varias
áreas, al tiempo que se intenta detectar las necesidades de formación de los
profesores y se organizan algunas acciones formativas, como las maestrías en
formación did áctica.
El principal fruto de este esfuerzo es el nuevo Reglamento General de
Títulos, que, como vimos en el capítulo 2, fue aprobado en febrero de 1997
en la V Conferencia Extraordinaria de Universidades. La realidad queda lejos
de las ambiciones, según muchos indicios. Pero sean cuales fueren los futuros
cambios en la organización del sistema, es claro que el nuevo reglamento
constituye un importante dato de partida.
Esta línea de trabajo del CEUB entronca de alguna manera con aquella
minoría que ha luchado por décadas para que el sistema acometiese una
reforma académica con profundidad. La vieja aspiración, aplazada porque
otras urgencias reclamaban la atención de autoridades y órganos de gobierno,
empieza a encontrar su sitio en las prácticas administrativas y en la cultura
del sistema. Este es un paso decisivo.
En efecto, si echamos de nuevo la vista atrás, vemos cómo, tras la recu-
peración democrá tica de 1978, el V Congreso Nacional lanza la renovación
promoviendo reuniones sectoriales de áreas, de facultades y de carreras. Las
universidades le ponen manos a la obra, y en 1979 entran en vigor nuevos
planes comunes de estudio en muchas carreras del sistema. En algunas se da
un paso metodológico que rescata algo de la reforma anterior, como es el
sistema modular en los curricula18.
Pero, una vez más, al momento de euforia constructiva sucede una etapa
de turbulencias y de dictadura. Cuando se celebra el VI Congreso (1984), el

1 8. Esta y otras “novedades" académicas son asumidas responsablemente por los dirigentes de entonces, a
pesar de las críticas de quienes consideraban tales innovaciones como una concesión al régimen anterior Es .
obvio que el clima de unidad de las fuerzas progresistas estaba a favor de las actitudes positivas y prospectivas.

136
 LA ADMINISTRACIÓN UNIVERSITARIA. EL COGOBIERNO

clima y las personas son otras y, en lugar de proseguir en la línea participativa,

horizontal y pragmá tica iniciada seis añ os antes, se plantea una reforma con
19 que efectivamente
fuerte fondo doctrinario, una construcción muy redonda >
el VI Congreso aprobó, casi sin debate previt í, bajo la denominación de nuevo
modelo acad é mico.
Para preparar la reforma acad émica, el VI Congreso lanzó un ambicioso
plan de formación de los profesores universitarios y propuso la elaboración
de un conjunto normativo dinámico y flexible para modernizar la adminis -
tración universitaria en orden a hacer frente a los problemas específicos:
admisiones, cambios de carrera, convalidaciones, permanencia en los estudios,
i readmisiones, estudio simultáneo de dos carreras...
Mas el intento, tal vez, más integral de cambio de la substancia de la
Universidad Boliviana ha pasado sin pena ni gloria. Obra de intelectuales,
escasamente divulgado, conocido y debatido, su aplicació n en las
universidades fue poco m ás que testimonial. Por ello, sólo cinco añ os más
tarde, en el VII Congreso (1989) se define la crisis de la universidad como «la
más grave de su historia por dos desencuentros y una ausencia». El primer
desencuentro es el de la universidad con sus propios principios, señ alando el
contraste flagrante entre los planteamientos progresistas del VI Congreso y
«una universidad de bajo nivel técnico, escasa elaboración científica y con
distorsiones en la forma de gobierno». El segundo desencuentro es con la
realidad nacional, porque no propone soluciones a los problemas del país. La
20.
ausencia es que «no hay un proyecto universitario La lucidez no se agota
»
en los planteamientos autocr íticos. El VH Congreso insta a las universidades
a proseguir el proceso de diagn óstico acad émico-institucional preconizado
en los dos anteriores congresos, subrayando una idea fundamental para la
renovación educativa de las universidades departamentales: la necesidad de
hacer estudios analíticos socioecon ómicos en cada región, como instrumentos
para la renovación de las universidades.
Desde el VII Congreso, el CEUB ha tomado la antorcha de la renovación
académica. Si bien las relaciones conflictivas del sistema con el Estado aparecen
en los primeros puntos de la agenda de los congresos y conferencias y en sus
ecos mediatices, no sería justo que continúen opacando y distorsionando el
esfuerzo que viene haciéndose desde el CEUB, al menos desde 1991, por el
«automejoramiento universitario basado en una autoevaluación».

ón de
19. El documento fue el resultado de la propuesta conjunta del CEUB y de la Universidad de San Sim
Cochabamba. Una construcción intelectual sobre las relaciones de la universidad con la sociedad
, que, a partir
Boliviana.
de la teoría dialéctica del conocimiento, redefinía la misión y los rasgos específicos de la Universidad
el raciocinio a ese nivel de abstracción se pretend ía que cada facultad y cada carrera formulase los
Siguiendo
cuanto a la
perfiles profesionales y los cambios que debían ser introducidos en cada unidad académica en
,
concepción de su quehacer, a los contenidos programáticos y al diseño curricular de cada carrera
.
.
20. CEUB, Documentos para la reforma..., ob. cit., p 78.

137
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA
f .

3. Los conflictos en torno a la evaluación

La preocupación por conocer lo que sucede dentro de las universidades y,
señaladamente, en cuanto a sus. procedimientos y resultados educativos, es
contemporánea de todos los intentos de reforma en Bolivia como en cualquier
otro país. Las sucesivas minor ías reformadoras habían ido concienciándose
de la carencia de mecanismos de análisis, seguimiento y control en el seno
del sistema. A partir del VI Congreso (1984) y, sobre todo, del VII (1989) que
i
¡r
contiene un mandato explícito en tal sentido, es evidente que los sectores
má s lúcidos de la Universidad Boliviana eran conscientes de que había que
construir un dispositivo técnico complejo y eficaz para la evaluación de los
procesos y de los resultados educativos, así como para la evaluación y control I
de la gestión y del gobierno universitario. En 1991, el CEUB ofreció a la
consideración de las universidades una «Propuesta para un programa de
automejoramiento universitario basado en la autoevaluación institucional»21,
que contiene todos los ingredientes manejados usualmente en este campo en
todo el mundo. La propuesta incluía indicadores y procedimientos de
evaluación para los procesos de enseñanza-aprendizaje, la investigación, la
interacción social, la gestión y el gobierno universitarios.
Lamentablemente, la norma escrita no fue aplicada ni con prontitud ni
con entusiasmo. Como hemos visto en otros asuntos, las iniciativas de un
congreso han de reiterarse y ampliarse en el siguiente, por el manifiesto incum-
plimiento de las universidades, que es el tropiezo más com únmente mencio-
nado en los congresos.
De hecho, el asunto sólo pasó al primer plano de la agenda en 1994, cuando
el Gobierno instauró una estrategia activa, si bien parcial, en el campo
universitario, que se concretó, como se vio en el capítulo inicial, en el intento
de vincular la evaluación a la acreditación de las universidades, siendo la
acreditación el mecanismo regulador y condicionante de parte de los recursos
financieros entregados por el Estado a la universidad. Parte del proyecto se
plasm ó en la Ley de Reforma Educativa y ello motivó no sólo el recurso contra
la norma, sino una condena política de gran calado por parte del sistema
universitario. La Comisión primera del VIII Congreso calificó la idea de
«embestida antidemocrática del régimen oligárquico imperante»22, que «tiene
por objetivo central estrangular económicamente a las universidades, bajo
pretexto de evaluarlas y acreditarlas»23. Se declara «la plena resistencia a la
Ley de Reforma Educativa que vulnera la autonomía universitaria»24.

21Jbíd
22. Dada la actual composición del arco parlamentario, cualquier combinación de gobierno habría de ser calificada
con la misma fórmula. Una vez más, el sistema universitario se posiciona frente al sistema político como
"reserva histórica en expectativa” o/y como alternativa.
23. CEUB, Documentos del VIII Congreso, La Paz, 1995, p 65. .
.
24 Ibid., p. 102.

138
 r L A A D M I N I S T R A C IÓ N U N I V E R S I T A R I A . E L C O G O B I E R N O

En este clima de resistencia se produce el debate interno sobre cómo

abordar una estrategia de autoevaluación y de evaluaciones externas,
controladas por el sistema. El argumento recurrente y de mayor peso es el
que esgrimen los moderados, que estiman que la situación universitaria es
insostenible y que, por lo mismo, «si no nos autorreformamos, nos reformarán
desde fuera. Si no nos autoevaluamos y nos evaluamos entre nosotros, nos
evaluarán otros». Esta opinión ha sido expresada en privado, en estos o
parecidos términos, por algunas autoridades y dirigentes universitarios.
En el VIH Congreso (94-95) se amplían la denominación y las funciones de
la Secretar ía Académica, que pasó a llamarse Secretaría de Planificación
Acad émica, Acreditación y Evaluación. Pero pocos meses m ás tarde, los sectores
y universidades más abiertos a la necesidad de la evaluación con fines de
mejora, promovieron el I Congreso Extraordinario Nacional de Universidades
(Cochabamba, 1996), que fue convocado con el único propósito de conformar
la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación del Sistema Univer -
sitario. La Comisión nacional que se creó no ha funcionado. Las universidades
no han hecho sus aportes financieros y al CEUB no le agradaba la idea de que
una comisión tan estratégica escapara a su control, pues el Congreso había
decidido que fuese autónoma del CEUB . Una conferencia extraordinaria en
febrero de 1997 anula la decisión del Congreso del año anterior. Un ejemplo
más de cómo una política fundamental se distorsiona o se diluye en las aguas
turbias de los conflictos de las universidades con el Estado y de las rencillas
internas del sistema. Y con la iniciativa se despilfarran esfuerzos humanos y
financieros importantes (la organización completa de un Congreso), sin que
ningún órgano del sistema corra el riesgo de tener que dar cuentas a nadie.

4. El agotamiento del modelo institucional del sistema

Los intentos de avanzar hacia un autogobierno han sido muchos. Quizá,
nunca se haya presentado un plan estratégico de reforma institucional en
todas sus dimensiones y aspectos. Pero, como hemos visto, han sido abundan-
tes los aportes parciales, las propuestas y hasta las normas tendentes a buscar
una institucionalidad eficaz del autogobierno. En orden a facilitar el diagnós-
tico, proponemos una lista de limitaciones que juntas constituyen el síndrome
de ingobernabilidad que han diagnosticado hace tiempo los sectores más
lúcidos del sistema y que, tal vez, fuera mejor llamar el sin-gobierno.

i. Una severa autocrítica

Ninguna crítica externa sobre el funcionamiento del sistema podría igualar

en contundencia a la autocrítica institucional que se hace en los congresos.
Como botón de muestra, la Comisión de políticas institucionales del último
Congreso Nacional de Universidades hizo un análisis del quinquenio anterior

139

í
 A
LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD P ÚBLICA DE BOLIVI

(89-94), sobre la base del informe que presentó el CEUB sobre su gestión de los
mandatos del anterior Congreso y de las conferencias intermedias. El cuadro
que bosqueja es desolados El balance con relación a la operatividad del sistema
es demoledor.
La Comisión pasó revista al grado de cumplimiento de los acuerdos del
anterior Congreso sobre asuntos institucionales: el Proyecto Universitario
Nacional y, como paso previo, el Programa de Automejoramiento basado en
la autoevaluación institucional; la reestructuración del sistema; el Plan de
Desarrollo Universitario; las autorizaciones de universidades privadas, la
estructura orgá nica del CEUB, un balance de las 23 conferencias universitarias
celebradas en el per íodo... Entre los temas académicos: el nuevo modelo
académico, que venía arrastrándose desde el VI Congreso (1984), el sistema
nacional de posgrado, el sistema nacional de investigación y tecnología, las
normas sobre la creación de nuevas carreras y varios temas de menor relieve
general.
Como se ve, se trata de los puntos clave del sistema desde hace a ños. Iras
pasar revista a cada tema, la conclusión, asunto tras asunto, es siempre la
misma. He aquí varias de las expresiones que se reiteran:
el CEUB ha hecho lo que ha podido, pero las universidades no responden, no
dan información, no cumplen, no se interesan ... Todo se queda en propuestas...
Algunos rectores no asisten a las Conferencias y no conocen ni las Resoluciones
que los obligan...
Lo mismo da que se trate de mandatos o de prohibiciones. En el quinquenio
,
se crearon 20 carreras nuevas sin pasar por la aprobación de una conferencia
¿
como está reglamentado. La Comisión se pregunta: Para qué tomar resoluciones
?
de alcance nacional, si son incumplidas por una autonomía mal interpretada
La primera conclusión de la Comisión es que es dif ícil evaluar la labor del
CEUB, porque, si bien es cierto que hace muchas cosas (documentos
, semina -
de
rios, etc.) «todas estas realizaciones resultan infructuosas por la falta ».
ril
respuesta de las universidades... Su labor en muchos casos ha sido est é
Para que no quede ninguna duda de que, según los delegados, el problema
del
no es el CEUB, sino las universidades que ellos representan, acotan al final no
informe que el CE Ú B ha cumplido cabalmente «las actividades que
dependían de una respuesta o aceptación de las universidades». El propio
representante del CEUB en la citada Comisión señ alaba que
«lamentablemente el sistema no funciona por la concepción que tiene cada
universidad de la autonomía y que, si esto no cambia, no cambiará nada, criterio
25
compartido por la comisión» .

25. Ibíd. , p.165.

140
 LA ADMINISTRACIÓN UNIVERSITARIA. EL COGOBIERNO

ítica exime de mayores comen-

ívidad de la autocr
La lucidez y la exhaust
tarios. Es probable que si los órganos del sistema tuviesen capacidad para
sacar y aplicar lecciones prácticas de sus análisis congresuales, no hubiese
hecho falta hablar de procedimientos externos de evaluación y de acreditación.

ii. Los síntomas del agotamiento del modelo

Es una evidencia de que los intentos de avanzar de uno u otro órgano,
liderados por uno u otro sector, en uno u otro momento político, se ven frustra-
dos por el bloqueo de la máquina. Todo indica que no existe correlación alguna
entre el estrangulamiento del sistema y las personas, más o menos compe-
tentes y de uno u otro signo ideológico dentro del parco pluralismo que el
clima universitario permite exteriorizar Como acabamos de ver, los respon-
sables máximos del sistema son plenamente conscientes del conjunto de
síntomas del agotamiento institucional, ya endémico, del modelo de autogo-
bierno vigente. Recapitulamos los síntomas más significativos:
a. El desequilibrio básico a favor de la autonomía de cada universidad y en
contra de los intereses del sistema. Esto es así y todos son conscientes de
ello. Y no lo remedian las solemnes f órmulas con que se revisten las
funciones de los:órganos del sistema: El complejo entramado de órganos
colegiados está integrado casi sólo por delegados de las universidades. Al
no haber miembros de otros sectores de la sociedad civil, nadie representa
los intereses generales ni las demandas de otros sectores de la sociedad a
.
la Universidad Por ello, los órganos del sistema son endogá micos y
autorreferentes. Paradójicamente, nadie representa al sistema como tal.
Por mandato del Estatuto (art. 26) los miembros del CEUB representan al
conjunto de las universidades y no a aquella de la que son catedrá ticos en
el momento de ser elegidos26, como si fuese tan f ácil desprenderse de un
día para otro de la adscripción a una universidad concreta.
b. Un "legislativo" hipertrofiado y un "ejecutivo" débil, si se nos permite el
símil con el Estado.
La hipertrofia normativa es evidente. El sistema genera mucha
normativa y, en general, mucha documentación del tipo institucional Los .
Congresos Nacionales de Universidades, de universitarios, las Confe-
rencias Nacionales y las Reuniones Académicas Nacionales, el CEUB, la CUB
y la Confederación de Docentes producen una ingente literatura institu-
.
- cional27 En el último Congreso se aprobaron 71 resoluciones más varias
declaraciones y un pronunciamiento, a las que se habrán añadido unas
decenas m ás en las conferencias celebradas desde 1995 hasta la fecha.

26. En la práctica, es sabido que las candidaturas triunfantes al CEUB son el resultado de los juegos de equilibrio
entre varias universidades.
27. Hay quien haya calculado el peso en pape!de las resoluciones aprobadas en los diversos órganos de gobierno
.
en el lapso de 30 anos Frente a las toneladas de lo estatuido colocan los gramos de lo realizado y lo cumplido.

141
 L A R E F O R M A D E L A U NI V E R SID A D P 0 BLI C A D E B O L I V I A

La escasa eficacia de las normas y de los acuerdos es un lamento persis-

tente en los congresos generales, como acabamos de ver con relación al Vm
Congreso (1995). No es infrecuente que algunas resoluciones sean para condenar
el incumplimiento y urgir el cumplimiento de resoluciones anteriores.
La debilidad del Comité Ejecutivo. No es preciso reiterar los escasos
poderes y la poca capacidad de gestión delCEUB, debido a la resistencia de
cada universidad a compartir "soberanía". La severa autocrítica del último
Congreso se concretó apenas en el aumento de las secretarías sectoriales,
sin que nada substancial haya cambiado. Los actuales secretarios hacen
análisis id énticos a los que acabamos de citar de la comisión institucional
del último Congreso.
El menguado papel del CEUB en la gestión del presupuesto del sistema.
"El CEUB, aparte las labores de coordinación, entrevistas y movilizaciones,
no tuvo otro papel, porque los presupuestos fueron tramitados por cada
universidad". En el fondo, el CEUB negocia su propio presupuesto con el
Gobierno y con los rectores, dado que sus recursos salen del paquete global.
Un indicio de la inexistencia de un verdadero autogobierno es la ausencia,
tras 65 a ños de autonomía, de un sistema estadístico y de un archivo
histórico basado en los datos administrativos.
c. El cogobierno del sistema es débil. Si hasta ahora el énfasis ha sido puesto
en el gobierno, fijémonos un momento en la idea del cogobiemo.Los órganos
principales se rigen por la f órmula de la paridad absoluta en la repre -
sentación de docentes y de estudiantes. Es evidente que la f órmula no
asegura la eficacia del sistema. En los congresos y en las conferencias
critican juntos los incumplimientos, ya rutinarios, de los acuerdos pasados
y juntos comparten la frustración del mal funcionamiento del sistema. Pero
sus críticas están formuladas como si ellos, docentes y estudiantes de las
varias universidades, al tiempo que delegados de ellas en los órganos del
sistema, no tuviesen nada que ver con los incumplimientos. Los
responsables son siempre las universidades y cuando se insin úa algo más
concreto, son los rectores y otras autoridades. Al leer las actas de los
congresos se tiene la impresión de que los estudiantes y los docentes se
perciben como responsables de la colegislación, pero no del cogobierno o
cogestión de lo estatuido.
d. La gestión ordinaria del sistema no es cogestión. Como vimos, las deci -
siones entre congresos se toman en las llamadas Conferencias de Rectores
y el margen que queda para la gestión ejecutiva es la función principal del
CEUB, donde los cuatro secretarios son acad émicos. Ni la CUD ni la CUB
están integradas en el órgano ejecutivo central28. En el VIII Congreso se
creó el Consejo de Secretarios (CEUB, CUD y CUB ) como instancia máxima de

.
28 . L a C U B comparta locales con el CEUB y es probable que el diálogo sea fluido Pero no hablamos de relaciones
políticas, sino de cogestión.

142
 L A A D M I N I S T R A C IÓN U N I V E R S I T A R I A . EL COGOBIERNO

coordinación de la UB (resolución 64/94), pero cuya finalidad está referida en

los considerandos a la unificación de la lucha contra el modelo de ajuste
estructural y la reforma educativa y no para cogestionar el sistema. Es
como si la lógica f érrea del cogobierno paritario se acabara a la puerta de
donde hay que gobernar y gestionar de verdad. Esto nos lleva a pensar
que la f órmula paritaria absoluta no implica participación real de docentes
y de estudiantes en el cogobierno del sistema. Y que, de cara al futuro,
valdría la pena canalizar las energías antes gastadas en defender la paridad,
hacia el fomento de la implicación efectiva y realista de los actores de la
Universidad en la gestión del sistema.
e . Un cogobierno de hombres. Un solo botón de muestra: la composición de
los delegados/(as) en el último Congreso. De un total de 273 delegados/
(as) sólo 18 eran mujeres, muchas de ellas en la categoría de delegados/
(as) adscritos/(as). Ninguna mujer estuvo en la mesa de las cinco comisiones
y en la que trató del cogobierno no hubo mujer alguna. Aunque rara vez
nos ha sido mencionado este aspecto, nos ha resultado muy sorprendente
que la Universidad no sólo no esté a la cabeza del movimiento en pro de
la igualdad de géneros, sino que esté claramente por detrás en relación
con otras instancias sociales. Este aspecto habría de ser considerado a la
par que como un síntoma del anacronismo de la situación del sistema,
como un desaf ío y una oportunidad para el cambio. Estamos seguros de
que en la Universidad Boliviana existe un potencial de nuevas ideas y
actitudes frente a los temas del poder entre las profesoras y las estudiantes,
que nosólo podrían integrarse en un esquema futuro más abierto y flexible,
sino que han de colaborar activamente a imaginar, diseñar y gestar.
f. La ineficiencia en la gestión de los recursos humanos y financieros.
Analizada la coherencia y eficacia del aparato institucional del sistema,
nos parece legítimo considerarlo también bajo el prisma de la eficiencia
en el uso de los recursos. Los varios órganos colegiados son demasiado
grandes a causa del sistema de representación (todas las universidades
mandan el mismo nú mero de delegados y cada delegación está integrada
de forma paritaria). La estructura es rígida y, ante el fracaso, en lugar de
abrirse y flexibilizarse, reacciona con nuevas normas o/y órganos, como si
la causa de los impasses institucionales fuesen las lagunas normativas o la
carencia de órganos y no más bien su hipertrofia. Ese af á n de perfeccio-
nismo normativo lleva a la creación de órganos y de comisiones cuya
esperanza de vida es baja y cuya utilidad es frecuentemente dudosa. No
es nuestra intención evaluar el coste financiero del gobierno del sistema,
pero, a título de caso ilustrativo muy redente, recordemos cómo se malogró
el esfuerzo humano y finanriero que implicó la organización del Congreso
Extraordinario (1996) convocado para conformar la Comisión Nacional de
Evaluación y Acreditación del Sistema Universitario.
g. El limitado protagonismo de lo académico en la vida del sistema. Para el
período 1984-89, la proporción entre Reuniones Acad é micas Nacionales y

143
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD P Ú BLICA DE BOLIVIA

Conferencias Universitarias para tratar asuntos financieros y administra -

tivos, fue de tres a 35 (CEUB, 1993, tomo n, p. 77). Hemos señalado los
esfuerzos emprendidos, aunque con éxitos limitados, en los ú ltimos años.
El propio CEUB señala siempre la dificultad de movilizar a las universidades
para asuntos no financieros.

iii. El callejón sin salida

Los órganos del sistema han llegado repetidas veces a la conclusión de que el
sistema ha agotado sus reservas de autorreforma en el aspecto institucional
y, por lo mismo, carece de los resortes para acometer las reformas substantivas
del quehacer universitario. Los miembros de la citada comisión de políticas
institucionales del último Congreso Nacional de Universidades sólo encon -
traba dos salidas, que propuso como alternativas al Congreso:
La reestructuración del CEUB otorgá ndole poderes ejecutivos.
Decidir su desaparición: pues es dispendioso mantener un organismo que elabora
proyectos y documentos que no son tomados en cuenta. En tal caso, cada universidad
podría desempeñar, de manera rotatoria, el papel coordinador.
Cuando llega el momento de poner remedio a la situación, los delegados
sólo encuentran la solución de adoptar nuevas resoluciones. Así, pues, a la
carencia de capacidad real de intervención del CEUB (que no es el único
problema del autogobierno) el último Congreso aportó una solución admi-
nistrativa (aumento del n ú mero de secretarías), pero no dio salida política al
estrangulamiento de la autogobernabilidad del sistema, que, como vimos,
reside en la resistencia de las universidades a perder soberanía. Por ello persiste
inmutada la percepción del estancamiento y, a veces, de que algo habrá que
hacer:
« El sistema es una quimera . Sólo existe como discurso ideológico, que se
construye sobre el rechazo de la injerencia gubernamental -real o supuesta-
corno principal nexo de unión», dicen unos. «El sistema hay que reinventarlo
y hacerlo», dicen otros.
Los diagnósticos oscilan, por consiguiente, entre la carencia de gobierno y
la ingobernabilidad del sistema. Las propuestas van desde el fortalecimiento
de los órganos actuales, se ñaladamente el CEUB, hasta la propuesta de un
nuevo esquema de organización del sistema, aceptando la presencia del
"mundo exterior" en la regulación de la Universidad. Explicitamos este
diagnóstico en las conclusiones generales del capítulo.

III. Cogobierno y gestión de cada universidad

El repaso anterior al principio de la autonomía y del cogobierno y a la forma
en que ha cristalizado para el sistema universitario, como tal, nos ahorra

144
 LA ADMINISTRACIÓN UNIVERSITARIA . EL COGOBIERNO

muchas reflexiones que no serían sino reiteraciones. Las universidades

autónomas fueron dá ndose la estructura y la forma de gobierno que corres-
pondía al modo de entender en cada momento la autonomía y el cogobierno.
Las sucesivas regulaciones no lograron acallar los debates en torno a la manera
de aplicar el cogobierno paritario y en la práctica subsistían f órmulas distintas
en la composición de los consejos universitarios de las varias universidades
y, a veces, entre los consejos facultativos de una misma universidad. Para
alcanzar la uniformidad el VIH Congreso zanjó la disputa estableciendo no
sólo la f órmula ( Estatuto Orgánico de la UB, art. 47), sino obligando, con carácter
imperativo,> a todas las universidades a guiarse por la forma concreta que la
f órmula adoptó en laUMSAa partir de su Estatuto Orgánico de 1988 (resolución
14/94 del VID Congreso). A partir de ese momento, la UMSA es el referente en
cuanto a los mecanismos de cogobierno y de cogestión. Como la estructura
formal del sistema es similar en las varias universidades, nos hemos permitido
tomar a la UMSA como ejemplo en la mayor ía de los aspectos tratados.

A. La estructura de una universidad

El Estatuto Orgánico vigente reconoce como universidades p úblicas a las que
se conforman a los principios, fines y objetivos de la UB, entre los que se
mencionan expresamente la autonomía plena y el cogobierno paritario
docente-estudiantil. El Estatuto no establece una estructura única para todas
las universidades ni normas de carácter general, salvo la del voto obligatorio,
en todos los órganos electorales: los claustros universitarios, facultativos y de
carrera, las asambleas electorales y los congresos institucionales internos. Todo
lo dem ás se deja para la normativa de cada universidad, incluyendo la
definición de su ideario y perfil institucional que, como cabría imaginar, suele
ser altamente doctrinario e ideologizado29.
La estructura de las universidades es muy similar. Tras la departamenta-
lización impuesta en los años 70, las universidades optaron por volver a la
cl ásica organización por facultades y carreras. Por ejemplo, la UMSA cuenta
con 13 facultades y 53 carreras, aparte de los cursos de posgrado.
Para hacer frente a las necesidades de organizar la investigación (que es
transversal, al menos, a varias carreras) las universidades se han ido dotando
de institutos de investigación relacionados con una u otra facultad. En el
capítulo pertinente se explica el contenido de estos 145 centros e institutos de
investigación que cubren 25 especialidades30.
El rector y el vicerrector, así como el decano y el vicedecano, son, en sus
respectivos ámbitos, las autoridades unipersonales. Adem ás de la función de
reemplazo de los segundos en caso de ausencia de los primeros, ambos tienen

29. La UMSA declara ser "nacional, democrática, popular y antiimperialista" (Estatuto Orgánico del a UMSA, art.11).
30. J. L. Tellería, La universidad del siglo XXI, La Paz: CEUB, 1996, pp. 73 y ss.

145
 LA REFORMA DE LA UNIVER SI D A D PÚB LIC A DE BOLIVIA

competencias distintas, repartiéndose en la práctica las dos vertientes del

gobierno ordinario de la universidad o de la facultad, como veremos en seguida.

B. Los órganos del gobierno universitario

1. Órganos generales de cada universidad
Tomando a la UMSA como referente, ésta sería, segú n su Estatuto, la gradación
de órganos para el conjunto de la universidad:
Órganos de decisión y de gobierno
Órganos asesores y de apoyo
Órganos electorales
En el Estatuto se dice, además, que «la UMSA conformará tribunales con
jurisdicción y competencia para conocer y resolver procesos administrativos
y disciplinarios» contra cualquier miembro de la comunidad universitaria (art.
44). No tenemos constancia de que se hayan constituido formalmente tales
órganos con carácter permanente, aunque sí se conforme un tribunal cada
vez que hay un proceso y las asambleas y los consejos funcionen como tal
cuando se producen «actos flagrantes de violación de la autonomía univer-
.
sitaria» (art. 45)

1.1 Los órganos de decisión

1. El Congreso Institucional Interno de cada universidad, integrado por una
representación paritaria por docentes y estudiantes, es el órgano máximo
de decisión. Puede cambiar el Estatuto, establecer la política universitaria,
aprobar y gestionar la ratificación de nuevas áreas y facultades y fijar la
posición de la universidad ante los órganos del sistema. El I Congreso
Interno (1988) aprobó el Estatuto aú n vigente.
2. La Asamblea General Docente-Estudiantil (AGDE) sería el máximo nivel
de decisión entre congresos internos. En teoría, consiste en que todos los
estudiantes y todos los docentes puedan debatir y votar sobre un tema,
teniendo el mismo valor la totalidad de los votos docentes emitidos y la
totalidad de los votos estudiantiles.
Para salir al paso de las dificultades organizativas de tal tipo de eventos
multitudinarios, en la UMSA, y probablemente en otras universidades, se dis-
tinguen la AGDE directa o extraordinaria, convocando a todos los docentes y
estudiantes, «con temario estricto, para tratar problemas de emergencia política
nacional o universitaria», y la llamada asamblea de delegados, que está a medio
camino de un congreso interno y de una asamblea general. En el caso de la
VMSAlciAsamblea de Delegados debe reunirse dos veces al año y tiene atribuciones
importantes, como aprobar el presupuesto anual, nombrar al director admi-
nistrativo -financiero y dar el pase a la creación de nuevas carreras.

146
 L A A D M I N I S T R A C IÓN U N I V E R S I T A R I A . E L C O G O B I E R N O

Según los testimonios recibidos, las asambleas se reúnen con escasa fre-
cuencia, por las dificultades organizativas obvias y porque todavía siguen
debatiéndose problemas básicos de procedimiento, como es el quorum míni -
mo de participantes de uno y otro sector para que se considere válida una
asamblea y el modo de ponderar los votos de cada uno de los sectores en
función del porcentaje de asistentes de cada uno de ellos.

2.1 Los órganos de gobierno

1. El Consejo. El órgano clave de la vida universitaria es el Consejo Univer-
sitario, que suele denominarse Honorablei31 . Está compuesto por el rector,
vicerrector, decanos, más delegados docentes y estudiantiles de tal forma que
el número de estudiantes sea idéntico a la suma de autoridades más los
delegados docentes. Es miembro un representante de los trabajadores, «con
derecho a voz y voto en asuntos que le conciernen» . Participan sólo con voz
el secretario general y el director administrativo -financiero. El rector no vota
ni dirime. Se trata de un órgano colegiado voluminoso, que en el caso de la
UMSA alcanza los 59 miembros.
Las competencias del Consejo son las que corresponden a un verdadero
gobierno universitario, con la solas limitaciones de las competencias que tienen
los órganos del sistema y las que le impongan el Congreso Interno y las
asambleas. Como vimos, la obligatoriedad real de las normas del sistema no
es muy alta. Si bien se mantiene la doctrina oficial de que son los congresos
internos y las asambleas los que toman las decisiones, como tales órganos se
reúnen tan de tarde en tarde, se puede decir que, son pocas las limitaciones
que tienen los honorables consejos para ejercer plenamente el autogobierno
de las universidades. Sin duda alguna, el Consejo toma las decisiones funda-
mentales y es el centro del poder en cada universidad. Aunque su funciona-
miento se asemeja más a un parlamento universitario, tiene una gran injeren-
cia en el gobierno y hasta en la gestión cotidiana, pues se reúnen con mucha
frecuencia, a veces, hasta una vez por semana, en sesiones que suelen ser
muy largas y es habitual el encargar a pequeños comités ad hoc la solución de
uno u otro problema.
2. El Comité Ejecutivo. Para dar mayor operatividad a la toma de decisiones
y a la gestión ordinaria, se ha creado el Comit é Ejecutivo del Consejo, que,
integrado por el rector y el vicerrector más un delegado docente y dos delega-
dos estudiantiles, toma los acuerdos por consenso.

3.1 El rector y el vicerrector

El rector y el vicerrector, elegidos por votación ponderada directa, tras una
campaña electoral en la que se presentan varias listas, son las autoridades

31. El Estatuto de la UMSA ha suprimido el término, pero ha conservado la sigla tradicional de HCU.

147

k
 L A R E F O R M A D E L A U NI V E R S I D A D P Ú B L I C A D E B O L I V I A

unipersonales. El peso de los varios órganos de decisión y de gobierno y,

sobre todo, el Consejo y el Comité Ejecutivo, parecieran no dejar mucho
margen de maniobra para ellos. El Estatuto de la UMSA, sin embargo, contiene
12 atribuciones para el rector y 6 para el vicerrector. Tales atribuciones son
plenamente coherentes con el entramado de órganos enunciado.
Si nos guiamos por el modelo de la UMSA, el rector se ocupa de la política
y de la administración general, así como de la representación externa. La
presidencia del Consejo y del Comité Ejecutivo le asegura la conducción del
gobierno universitario en términos políticos, ejecutando las resoluciones del
tipo electoral, presupuestario, de resolución de conflictos y de procesos
disciplinarios. En la gestión interna coordina la actividad de los órganos de
gobierno universitario por medio de la Secretaría General> controla de cerca la
elaboración y ejecución del presupuesto por medio de la Dirección Administra-
-
tiva Financiera,que cuenta con los departamentos de tesorer
presupuestos, suministros y de personal administrativo.
ía y contabilidad,

El vicerrector coordina la polí tica y la administraci ón académica,

preparando o aplicando las políticas y acuerdos académicos. El vicerrector
preside varios órganos asesores y de apoyo, como el Consejo Acadé mico, el
Comité Coordinador de Investigación, Posgrado e Interacción Social y los
centros de Promoción Cultural y de Formación Docente. Asimismo el vice-
rrector supervisa los departamentos de Ré gimen Estudiantil, Personal
Docente, Investigación y Pósgrado, Apoyo Acad émico y Bienestar Social.

4.1 Los órganos electorales

Los órganos y los mecanismos electorales cobran una importancia primordial
en un sistema que se pretende soberano y autogobernado por dos colectivos:
los docentes y los estudiantes.
La elección de autoridades (rectores, vicerrectores, decanos, vicedecanos...)
por voto ponderado al 50% de los docentes y de los estudiantes es el nivel que
menos controversias suscita, si bien existe una razón de peso para que las hubiera.
Todos los estudiantes tienen derecho a votar, mientras que están excluidos los
docentes extraordinarios e interinos, aunque lleven en la universidad varios añ os.
Los docentes arguyen que esta paridad es impar en contra suya.
El claustro es la denominación para designar el cuerpo electoral formado
por la totalidad de docentes y de estudiantes de la Universidad o de una
unidad académica32.
El referéndum es una instancia no reglamentada con carácter general, que
serviría para dirimir por votación ponderada paritaria las discrepancias
surgidas en los órganos de gobierno.

3 2. E l término proviene de los tiempos en que el claustro estaba integrado por la totalidad de docentes de una
unidad académica y un número igual de delegados estudiantiles.

148
 Ü

LA ADMINISTRACIÓN UNIVERSITARIA. EL COGOBIERNO

l
!

2. El cogobierno en los ámbitos inferiores

i
La estructura de cogobierno paritario se reproduce hacia abajo y, aunque se
aplica en principio a todas las instancias, sólo está claramente establecido en
i la estructura académica: facultades y carreras33, sin que quede clara la situación
en los institutos de investigación, bibliotecas, laboratorios, etc. Sus órganos y
la distribución de funciones entre decano y vicedecano son una fotocopia
reducida de los órganos generales de la universidad, excepto en lo relativo al
congreso. No existe tal órgano en las facultades y carreras, pero el Estatuto
i
mantiene la Asamblea General Docente- Estudiantil en sus dos modalidades y el
i
Consejo Facultativo y de Carrera, presidido respectivamente por el decano y el
director de carrera.
En las unidades administrativas no existe el cogobierno. Por ejemplo, el
secretario general no tiene a su vera un docente y a su paridad estudiantil, lo
cual indica que, aunque sus funciones sean formalmente de asesor ía al rector
y de coordinació administrativa
n , esta figura clave y algunos directores tienen
i
mayor libertad de acci ó n para gestionar su esfera de competencias que el
f
: propio rector o los decanos en su campo .

G El funcionamiento del cogobierno de cada universidad

Evaluar la calidad del gobierno y de la gestión de cada universidad excede
del propósito del presente informe. Mas el diagnóstico general quedaría trunco
si no nos hiciéramos eco de los múltiples testimonios recibidos sobre la práctica
del cogobierno y su incidencia en el gobierno de las universidades. Así pues,
las reflexiones que siguen no pretenden formular juicios sobre el cogobierno
de esta o aquella universidad, sino sintetizar y comentar los testimonios
escritos y orales recibidos sobre el asunto. No se pretende hacer una radiograf ía
objetiva del modelo, sino poner un espejo que recoja algunas imágenes y
vivencias de quienes viven el cogobierno en la universidad y desde ella, mos-
trando algunas de sus consecuencias en la vida de las universidades.

T 1. La distancia entre la norma y la realidad

1'
El contraste entre la exuberancia normativa de una «estructura ampulosa»34 y
í el grado de cumplimiento real, es una observación recurrente con relación a
i
todas las normas. Desde hace a ños, se hacen cr íticas cá usticas sobre la
inoperancia de las normas, que se debaten con tanta pasión a lo largo de los
a ños para acabar no haciéndoles caso. Con relación al cogobierno, pareciera
que en todos los períodos ha habido universidades, facultades y hasta carreras
í

3 .
3 3 E l propio 1 Congreso do la UMSA que aprobó el Estatuto elevó al Vil Congreso la petición de que las
rj
carreras se denominasen escuelas.
.. . .
34. Sindicato de Docentes de la UMSA, Bases. , ob. cit., p 21

149
i

i
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

poco más o menos heterodoxas. En función del grado de afinidad o de lejanía

con relación al esquema político general y/o al esquema político dentro del
sistema universitario, se adapta y doblega la rigidez de la norma, aprove
chando las fisuras y los disensos que su interpretación o aplicación suscita. El
-
anecdotario en tal sentido es abundante; parte de él se encuentra en las actas
de los congresos nacionales y de las conferencias.
Del relativismo en la aplicación de la norma pudiera ser sintomática la
composición de la propia Comisión del Vm Congreso que debatió el tema
del cogobierno: de 51 delegados sólo 16 eran estudiantes y, como ya señalamos,
no había ninguna mujer. Más allá de la distancia entre la vehemente defensa
de la paridad en nombre de la democracia y los nú meros reales de docentes y
de estudiantes, la disparidad entre lo declarado-estatuido y las prácticas reales
es una constante35 en muchos otros asuntos del sistema, según atestiguan las
personas más favorables a cambiar el actual statu quo. Tal vez, un toque de
atención de sentido com ú n ayudaría a desdramatizar este y otros asuntos de
la agenda de la Universidad Boliviana.
En el propio VIH Congreso, tras hacer un recorrido sobre el estado de la
cuestión en cada universidad, se se ñalaba que no hay homogeneidad en la
estructura y en la composición de las varias instancias del gobierno uni-
versitario, ni especificidad en las funciones atribuidas a dichas instancias, y
eso genera otras deficiencias36:
"Bajo nivel de gobernabilidad.
Un permanente cuestionamiento del cogobierno, tanto por docentes como
por estudiantes.
Centrarse en decisiones de poca significación, postergando el tratamiento de
los temas transcendentes para la universidad.
Decisiones de carácter vertical por parte de algunas autoridades.
Falta de coordinación en las decisiones tomadas en diferentes instancias.
Incumplimiento de las decisiones del gobierno universitario por parte de los
responsables.
Falta de mecanismos de seguimiento, fiscalización, evaluaci ón y sanción".
Las críticas de los delegados apuntan en dos direcciones. Por un lado,
lamentan que el cogobierno no sea una práctica homogénea y consolidada.
Por el otro, atribuyen al mal funcionamiento del cogobierno una serie de
deficiencias graves en el gobierno de las universidades. A tales deficiencias
nos referimos seguidamente.

.
3 5 Algunos aluden con ironía a las prácticas de la época virreinal, en que se acataban las leyes, pero no era
necesario cumplirlas.
36. CEUB, Documentos del VIII Congreso, La Paz, 1995, p. 97.

150
 L A A D M I N I S T R A C I Ó N U N I V E R S I T A R I A. E L C O G O B I E R N
O

2. Las dificultades de la implantación

ión
Dentro de su aparente simplicidad, el modelo es, como toda construcc
Son
utópica, demasiado perfecto para que sea f ácil llevarlo a la
práctica .
las disputas escol á sticas sobre los más minucioso s aspectos de la
conocidas dejaba
fórmula de la paridad y, por otro lado, cómo el cogobierno del sistema
de ser paritario en el máximo órgano ejecutivo, el CEUB.
En el ámbito de cada universidad, el cogobierno paritario es, por sí mismo,
ícil implementación. Por su car ácter simbólico nos referimos a dos
de dif
aspectos:
En la mayoría de las universidades, facultades y carreras, el cogobierno es
impracticable justamente en lo que sería una de sus máximas expresiones:
la Asamblea General Docente-Estudiantil. En un folleto del Sindicato de
Docentes de la UMSA se abundaba en considerac iones al respecto 37
. No
hay espacios f ísicos capaces de albergar a varios miles de personas, menos
todavía de poder verificar que son realmente estudiantes o docentes,
menos aún que puedan hablar un nú mero significativo de los participantes,
menos aún de tomar decisiones de forma sosegada como se presupondría
normal en el terreno del pensamiento.
Alguien sugiere las situaciones rocambolescas a que llevar ía la aplicación
del cogobierno en los posgrados, muy frecuentad os como alumnos por
,
los profesores de la universidad, que podrían por mismo
lo , aparecer como
delegados de uno u otro sector en un mismo órgano . La prá ctica de la
,
doble y hasta triple inscripción (alumno profesor y administra tivo ) debe
limitarse a casos aisladísimos, pero es conocida capacidad
la de propalarse
que tiene toda anécdota pintoresca y picaresca.

3. Disfunciones naturales y desviaciones del cogobierno

En este punto lo primero que debe decirse es que las universidades y sus
aparatos administrativos funcionan. Expresamos esta perogrullada para salir
al paso de ciertos an álisis catastrofistas. La reciente evaluación externa de la
UMSS indica que, siendo manifiestamente mejorable su eficacia y su eficiencia
,
no existen razones para la alarma . Los costes son obviament e altos, en té rminos
relativos, porque la m áquina administrativa es sobremanera abultada en
relación con los servicios docentes y de investigaci ón. Pero las universidades
no están al borde del colapso administrativo.
Distinguimos en este apartado tres aspectos distintos: las disfunciones
"naturales" del modelo, sus efectos perversos y las desmesuras de su á mbito
de aplicación.

.
37. Sindicato de Docentes de la UMSA, Bases..., ob. cit., p. 29

151
 LA REFORMA DE LA U NIVER SI D A D RÚBL I CA DE BOLIVIA

1.3 Las disfunciones

Sobre las disfunciones en la gestión atribuibles al cogobierno, la lista de
deficiencias señaladas por los delegados del VHI Congreso, antes citados, es
contundente y poco más agregan la multitud de relatos que nos han sido
hechos. En cuanto a las disfunciones más relevantes, aparte del nutrido
anecdotario que hemos recogido, los autodiagnósticos de las universidades
que hemos podido leer hacen una descripción más abstracta de la misma clase
de insuficiencias, que, adem ás, suelen "calificar " como síntomas de la "crisis
de gobernabilidad":
Dispersión de la toma de decisiones, falta de compromiso institucional,
ruptura de los niveles de decisión, gremialización y burocratización del
cogobierno, pérdida de legitimidad ante la sociedad
Fragilidad del marco normativo, por su desarticulación y dispersión, por
el desconocimiento e incumplimiento
Estructura acadé mica obsoleta, desjerarquización de instancias de go -
bierno, excesiva burocratización y centralización...
Las disfunciones institucionales se traducen en un conjunto de inade-
cuaciones en todos los á mbitos y, se ñ aladamente, en la organización
académica, en la política curricular, en la aplicación del régimen estudiantil y
del ré gimen de docentes, en la ausencia de planificación, de seguimiento y
de evaluación de los procesos y de los resultados38.
En el campo de las disfunciones y rayando con el terreno de las desvia-
ciones, hay que mencionar la supeditaci ón de lo académico a los com-
promisos políticos que, por ser tan "natural", casi nadie menciona. A menudo,
cuando se abordan cuestiones académicas en los consejos universitarios, de
facultad o de carrera, o cuando ciertos conflictos llegan a manos de las
autoridades, los principios y criterios educativos son perturbados o/y
avasallados por móviles escasamente científicos, como es el cálculo de los
efectos que una u otra solución acad émica tendría en los equilibrios internos
de corrientes, mayorías y minorías en la universidad o facultad. Se nos han
relatado episodios lamentables de crisis universitarias recientes en que el juego
interno de fuerzas dirime los conflictos surgidos en un sentido contrario a la
coherencia de la calidad acadé mica. Amparados o no en el cogobierno, los
poderes f ácticos en liza en cada situación legitiman la persistencia de carreras
con un pu ñ ado de alumnos y muchos profesores, mientras al lado se da la
situación inversa. O, en otros casos, hacen la vista gorda ante casos flagrantes
de profesores incompetentes, absentistas o sin título, aunque los estudiantes
concretos protesten. Se impone la ley de la correlación interna de fuerzas por
encima de cualquier otra consideración.

.
38 Entresacamos textualmente algunas de las Ideas expresadas en el documento de trabajo de la UMSA, Plan
de Desarrollo Institucional (1997-2000). Síntesis.

152
 L A A D M I N I S T R A C I Ó N U N I V E R S I T A R I A. E L C O G O B I E R N O

2.3 Los efectos perversos

Más allá de las disfundones que nos parecen inherentes al modelo de gobierno
que es el cogobierno, consideramos necesario destacar algunas de las prácticas
daramente perversas del cogobierno39:
a. La profesionalizaci ón de algunos líderes estudiantiles que, mediante
estrategias de corte "político", consiguen el control de los órganos clave
de la vida universitaria y que, transformados en apparatchik políticos,
inhiben, en lugar de canalizar, la participación de los estudiantes. El
fen ómeno, escasamente documentado por razones obvias, es uno de los
estereotipos recurrentes en el debate sobre la universidad. La profe -
sionalizadón como dirigentes universitarios de los estudiantes es uno de
los estereotipos más escuchados en Bolivia. No tenemos datos empíricos
para discernir el fundamento objetivo de tal convicción generalizada, así
como tampoco hay datos sobre análogo fenómeno entre los docentes,
colectivo de donde surge con mayor énfasis la denuncia sobre la profesio -
nalización de algunos dirigentes estudiantiles.
b. La conformación de nomenclaturas entre los docentes, que se rotan en los
• puestos de dirección y/o representación a lo largo de los años, aunque se

comente con menor acritud, es la otra cara del modelo de gobierno de

corporaciones ,que es como podría caracterizarse el cogobierno. Los pactos
y las alianzas entre los grupos de influencia de docentes, estudiantes y
administrativos son el caldo de cultivo de las desviaciones y prácticas que
:&
¿
m comentamos.
c. La gestión de algunos beneficios o regalías sociales con criterios preben-
dalistas, corporativos o sectarios, lo que constituye una apropiación
"privada" de una parte de la financiación pú blica -como es toda la de las
universidades-. Sin que se aporten pruebas o datos empíricos, se denuncia
con frecuencia una práctica, poco más o menos arraigada en varias univer-
sidades, segú n la cual ciertos grupos o camarillas ejercerían un control
prácticamente discrecional, aunque con legitimación administrativa, de
ciertos enclaves logísticos de las universidades (comedor y otros).
d. La perversión más substantiva se refiere al clima cultural que genera el
cogobierno, y que afecta precisamente a lo que fue la primera razón de
ser de la autonomía: la libertad de cátedra. No hay que dramatizar. Existe
libertad, pero subsisten algunos rasgos inquietantes (heredados de los años
80), como una derta presión ideológica a favor de un cierto pensamiento
universitario ú nico; sobre todo, en temas universitarios. Se nos dice que

3 9. L a s ¡deas y hasta las expresiones nos han sido sugeridas por nuestros interlocutores. Sea cual
fuere su
actual ocupación, la mayoría de ellos han sido o son docentes, muchos fueron en su día dirigentes estudiantiles
o/y han ocupado como docentes puestos de dirección o de representación gremial en una u otra universidad
.
Los estudiantes con quienes hemos hablado no se han referido al asunto de la profesionalización o de las
nomenclaturas.

153

il
 L A R E F O R M A D E L A U NI V E R S I D A D P Ú B L I C A D E B O L I V I A

es posible abrir un proceso por tener tesis contrarias a las de la mayor ía,
aunque se disfrace de otra manera. Hemos podido comprobar cómo
algunos prestigiosos profesores e investigadores bolivianos no querían
entrevistarse con este equipo, aduciendo el temor a ser considerados
desleales para con "el sistema".
e. El mal clima se debe, entre otras causas, al temor a tales procesos (o censuras
poco más o menos sutiles) a profesores, autoridades o estudiantes, por
supuesta o real infracción contra la autonomía, "delito" con imprecisa
frontera con los delitos de opinión y que, relatados desde la perspectiva de
los potenciales transgresores, son, al menos en los últimos años, amenazas
o procesos de censura de disidentes molestos a la mayoría ocasional.
Censura pública que equivale a un linchamiento moral, atenta gravemente
contra la libertad de expresión e incluso de cá tedra, implica restablecer los
viejos tribunales de honor (hoy prohibidos en la mayor ía de los textos consti-
tucionales) y, sobre todo, genera una constante autocensura en el debate y
en la expresión pública, dando lugar a formas muy perniciosas de doble
lenguaje, ocultando en público lo que se manifiesta con rotundidad en
privado. Todo ello genera una perversión esencial del debate democrático
y transparente, impidiendo no ya la formación de consensos que resulten
de una comunicación no-distorsionada, sino incluso la misma definición
realista de los problemas, algo sin duda esencial para conservar blindadas
ideologías ya retóricas, pero letal para la reforma democrática de la
universidad.
f. Aunque incluida entre las disfunciones generales, nos parece que la
apropiación del cogobierno por parte de los gremios de docentes y de
estudiantes, la llamada gremialización del poder, es la raíz de las otras
desviaciones del cogobierno. Volveremos sobre ella.

3.3 Las desmesuras del cogobierno

Pero más allá de esas claras perversiones del cogobierno, están ciertas
exageraciones, referentes al ámbito de aplicación del cogobierno y al modo
de ejercerlo.
a. Estimamos que se debe distinguir entre la dimensión acad é mica (o incluso
epistemológica) y la dimensión estrictamente administrativa del cogo-
bierno. En el primer sentido, es lícito hablar, en té rminos educativos, de
un cambio de rol entre profesor y estudiante, de tal manera que, si por un
lado ambos están en situación de aprendizaje, por el otro, el profesor debe
estar en condiciones de dar cuenta de lo que sabe no menos que el alumno.
Esa inversión socrática (que Paulo Freire relanzó en décadas pasadas) es
la base de todo aprendizaje y, sin duda, el profesor es alumno cuando se
pone a investigar o cuando dialoga en clase con sus estudiantes. Pero esa
inversión sólo es plena y duradera cuando se produce frente a alguien

154
 L A A D M I N I S T R A C IÓN U N I V E R S I T A R I A . EL COGOBIERNO

con conocimientos similares o simé tricos (cosa que, por definición, no se

da en la relación estudiante-profesor); por ello la asimetría puede dar lugar
a una perversión retórica del modelo socrático. Por lo demás, éste poco
tiene que ver con el cogobierno propiamente dicho, que se refiere más
que a los temas académicos, a la gestión administrativa y acad é mica de las
universidades.
b. Por ello, y respecto a qu é se puede cogobernar, creemos que deben
delimitarse aquellos temas y cuestiones sobre los cuales los estudiantes
tienen no sólo un interés legítimo, sino también la capacidad y los
conocimientos necesarios para tomar decisiones razonables. En concreto,
creemos muy seriamente que entre esos temas no figuran los referentes a
la selección y promoción de los profesores (pues no se puede ser parte y
juez al tiempo), la definición de los planes de estudio y, con carácter general,
cuanto hace referencia a las actividades investigadoras, temas todos ellos
que están más allá de los conocimientos de los estudiantes, que deben ser
consultados -y el resultado de esa consulta debe ser valorado seriamente-
pero no formar parte de los órganos de decisión.
c. Estimamos, por último, que debería diferenciarse claramente lo que es
elección democrá tica y participativa de autoridades acad émicas, de una
parte, de lo que es cogestión, de otra. La cogestión de todos los asuntos
equivale a un mecanismo de veto generalizado, de uno u otro sector o/y
de alianzas entre minorías de uno y otro sector, que ralentiza y frecuen-
temente inhibe la toma de decisiones, que se ven arrastradas por la lógica
del común denominador de no correr riesgos y de no innovar. Ello conduce
-
a situaciones próximas al no gobierno y a su distorsión corporativa, lo que
en expresión gráfica muchas autoridades académicas consultadas llaman
el pacto de la mediocridad: yo hago como si estudio, tú haces como si enseñas.
Es evidente que la gestión democrá tica de las universidades exige que los
estudiantes formen parte muy relevante de los órganos que eligen rectores,
decanos o directores de carrera, pero, una vez nombrados, parece razonable
que sean ellos quienes asuman su responsabilidad, teniendo que dar cuenta
de nuevo a sus electores de la gestión realizada cuando ésta acabe.
Pero ése sería otro modelo de gobierno y no el actual.

4. Cogobierno y asuntos académicos

Menos comentados que las deficiencias señaladas, los males de la realidad
académica boliviana ser ían, segú n algunos profesores que siguen de cerca
este asunto, un efecto necesario del propio modelo de gobierno universitario,
a que nos referimos seguidamente. Son efectos sea por omisión, sea por
influencia negativa. Por omisión, porque el propio cuerpo universitario
cogobernado, ensimismado en la din ámica de sus contradicciones internas y
en el acotamiento de su espacio frente al exterior, se queda exhausto a la hora

155
 L A R E F O R M A D E L A ü N I V E R S I D A D PÚ B L I C A D E B O L I V I A

de emprender vuelos más altos y de mayor duración. Cualquier cambio

acad émico necesita un tiempo de reflexión, de debate sereno y de propuestas
alternativas. En el actual sistema de gobierno, que implica negociar y
renegociar todo sin cesar, no es posible jugar al medio plazo y no existe el
clima tranquilo que necesitan los asuntos científicos40. En una palabra, el
entramado cogobernado no es adecuado para la substancia de la universidad,
porque los accidentes no le dejan energías ni tiempo. Por otro lado, es evidente
que en los órganos de gobierno se habla, y mucho, de asuntos académicos.
Pero la naturaleza de gobierno que es le impele a enfocarlos bajo un prisma,
con unos plazos y con unos criterios que son contrarios a la substancia de los
asuntos científicos y pedagógicos. Nos referimos a dos aspectos de carácter
acad émico:
El proceso de modificación del plan de estudios de una carrera dentro de
cada universidad es complejo, pues, iniciado por arriba o por abajo, ha de
pasar por varios filtros o niveles de decisión cogobernados. Segú n los testi-
monios recibidos, la modificación de un plan de estudios puede durar años
o aplazarse sine die. Por consiguiente, el bloqueó del cambio de los planes
de estudio suele imputarse también al cogobierno y, en este caso, a la parte
estudiantil del mismo, que, aliada en la práctica con algunos profesores,
impedirían toda transformación por razones de ignorancia o/y de aversión
al riesgo. Causa o pretexto para no hacer los cambios, lo cierto es que, a
pesar de que la autonomía de cada universidad en este campo debería
tornar facilísimo el ponerse de acuerdo, los avances en los cambios auri-
culares han sido facilitados por las reuniones convocadas por el CEUB. En
alguna de las grandes universidades se está progresando en tal sentido
desde que se han flexibilizado los mecanismos de decisión y de funcio-
namiento interno.
Cabe terminar con una somera referencia al régimen docente y al - estu -
diantil. Los reglamentos aprobados en el VIII Congreso son mani -
fiestamente mejorables, aunque sobre el de Régimen Docente no se nos han
formulado críticas a su articulado, sino a su insuficiente aplicación en las
universidades. Una lectura rápida del Reglamento de Régimen Estudiantil
constata que, mientras las disposiciones relativas a la evaluación son muy
prolijas, quedando muy claras cuáles son las obligaciones y los derechos
de los estudiantes, en el asunto de la permanencia de los estudiantes en la
universidad el reglamento se limita a darnos una definición jurídico -
nominal de la misma, dejando, suponemos, que cada universidad decida
cuál es el tiempo máximo en que alguien puede seguir siendo estudiante
universitario. En general, el r égimen estudiantil abunda más en los
derechos que en los deberes.

.
4 0. G. Rodrí guez, Autonomía y cogobiemo. ,, ob. cit.
. .
41 Tomamos como referencia el diagnóstico de la UMSA antes citado

156
 LA ADMINISTRACIÓN UNIVERSITARIA. E L COGOBIERNO

A las "corruptelas" antes mencionadas hay que añadir las que las propias
universidades diagnostican41. En cuanto a los alumnos: ausencia de criterios
homogéneos de admisión y de permanencia y discrecionalidad en su aplica-
ción; bajos índices de rendimiento y dé eficiencia académica; ausencia de
seguimiento y de mecanismos de apoyó a los estudiantes; ambigüedad en las
normas que regulan las modalidades de titulación...
En cuanto a los docentes, se señala la falta de formación para la docencia,
el escaso control del trabajo docente, el excesivo número de docentes interinos
y de tiempo parcial, la inadecuación de los mecanismos de evaluación de los
docentes y la falta de incentivos para la mejora...
Se trata, reiteramos, de efectos del funcionamiento normal del tipo de
organización en que ha devenido la universidad cogobernada, que no se van
a atajar sólo con cambios en los reglamentos, sino con eficaces formas de
seguimiento y control y con aplicación de remedios y de sanciones. Pero el
modelo de gobierno que es el cogobierno se caracteriza precisamente por su
rechazo intrínseco a cualquier forma objetiva de control, porque, como vere -
mos más abajo, al consistir en la negociación permanente y no en un pacto
estable, cualquier objetivación de los comportamientos pone al descubierto
la endeblez intrínseca del entramado.
«El cogobierno paritario tiene muchos aspectos antipedagógicos», señala
un profesor. Todas las disfunciones, perversiones y demasías antes señaladas
.

tienen una dimensión antipedagógica. Es obvio para asuntos como la

intervención paritaria de los estudiantes en el nombramiento y en la "despro-
gramación" de sus profesores o en la reforma de los planes de estudio. Pero
por inadecuadas e inconvenientes que las encontremos, son prácticas inevi -
tables mientras se mantenga el modelo de organización . Por ello, el principal
42

problemapedagógico del modelo de cogobierno es inadecuación intrínseca

su
a la actividad universitaria, por las razones que hemos expuesto reitera -
damente. Por ello, no es probable que prosperen a medio plazo los intentos
de suavizarlo con mejoras pactadas, a fin de neutralizar los efectos de la
inestabilidad congénita del modelo organizativo. Bastar á un cambio de
actores-interlocutores en un próximo proceso electoral para que haya que
recomponer lospactos.
Para concluir este apartado, una reflexión viene sola a la mente: la dialéctica
de las cosas pudiera entrañar la paradoja de que, mientras la autonomía se
substantiva (queriendo la UB mantener el control también sobre los resulta -
dos y productos, sin limitarse a ser autónoma en los procesos y proce-
dimientos), el cogobierno se ejerza sobre todo en los asuntos adjetivos y
procedimentales (substancia del modelo de gobierno que es el cogobierno),
dejando en el aire la responsabilidad y el control de la substancia de la
universidad: investigar, ense ñar, aprender, difundir...

42. Algunas universidades , como la UMSS de Cochabamba, están aplicando fórmulas que suavizan ambos
aspectos.

157
 LA 'REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

D. El cogobierno como "gobierno"

A lo largo del informe hemos ido insinuando que era imprescindible situar el
cogobierno en un plano de análisis más elevado que el de la mitificación
positiva o negativa. Se trata de responder a la pregunta: ¿Qué tipo de gobierno
es el cogobierno? Aparte de las explicaciones históricas y de lo dicho sobre los
modelos de relación de las universidades con el Estado, queremos aportar
algunas reflexiones sobre el modelo de gobierno universitario, que no son
sino una reinterpretación de los análisis de que nos han hecho partícipes
algunos cientificistas sociales, tanto a través de la lectura de algunos textos en
pleno proceso de construcción43 como en conversaciones privadas. Sin que
ellos sean responsables de lo que aquí decimos, con todas las cautelas del
caso, nos ha parecido oportuno hacernos eco, pues de ellas pudieran surgir
pistas para superar la actual situación problemá tica.

1 . El cogobierno de un sistema corporativo

La primera observación que cabe hacer es que, mientras el modelo boliviano
de organización y de gestión de las universidades privadas puede encajar en
alguna de las tipologías usadas en el ámbito internacional (sería un modelo
de gestión personalizada en la figura de los dueños y/o del rector de cada
una, con aspectos del sistema de autoridad burocrática), el modelo boliviano
de organización y de gestión de las universidades públicas encaja mal con
todas las tipologías consideradas internacionalmente.
La f órmula del cogobierno es aparentemente equiparable a la organización
colegiada, típica de las universidades, es decir, un cuerpo deliberante de pares
escogidos en principio por su saber, en cuya cúspide existe una autoridad
elegida desde abajo y no impuesta desde fuera. Mas toda la similitud acaba
ahí. La f órmula del cogobierno paritario es colegiada, pero en la universidad
la supuesta paridad a la hora de gobernar (momentos transitorios de la vida
universitaria) se da entre quienes no son pares en la vida cotidiana, dado que
docentes y estudiantes son, en cuanto tales, estructuralmente desiguales.
Como hemos visto, la característica principal de la cogestión practicada en las
universidades es la negociación permanente de compromisos entre supuestos
"pares". Cualquier decisión pasa por complejos y tortuosos procesos de
negociación formal e informal que llega a compromisos casuísticos entre
grupos con intereses diversos en cada caso, que puede ir desde el nombra-
miento de un profesor, a la compra de libros, de instrumentos de laboratorio,
o. para otorgar las becas de comedor...). Los acuerdos formales de los consejos
universitarios, facultativos y de carrera son ya el fruto de esa clase de

. .. .
4 3 G. Rodríguez, Autonomía y cogobierno. , ob cit. Según él mismo, se encarga de recordar en su paper, el
profesor Rodríguez Ostria ha hecho una lectura y una aplicación muy sugerente de los análisis de Cox y
Courard, Clark y Baldrige. En cuanto a las conversaciones, han sido tantas las personas con quienes hemos
hablado del cogobierno, que sería imposible citarlas a todas.

158
 L A A D M I N I S T R A C I Ó N U N I V E R S I T A R I A. E L C O G O B I E R N O

negociaciones. En el proceso de implementación prosiguen las mediaciones

ejercidas por los representantes electos en cada unidad, por las federaciones
de docentes y de estudiantes y por las conexiones de cada uno en los órganos
de administración y de servicios.
Tal tipo de gobierno ha sido asimilado por nuestros interlocutores al
gobierno de un sistema político. Básicamente, la idea es que, en un sistema u
organización política (un partido o coalición, por ejemplo) el acceso al poder
y el ejercicio del mismo sería, por sí misma, el objeto de una negociación
permanente entre grupos y facciones, con la consiguiente inestabilidad,
vaivenes y tensiones que se conocen. Las similitudes son evidentes. Pero,
como los términos "politización" y "sistema político" pudieran prestarse a
confusión en el contexto boliviano, preferimos decir que el cogobierno es el
gobierno de una corporación . Conviene llamarla atención sobre el término,
que tambié n se presta a confusión. No se quiere decir que la universidad sea
corporativista, que en el caso significaría la defensa del quehacer académico.
Se gobierna como una corporación en la medida en que la gestión consiste
básicamente en la administración del conflicto y del pacto entre los grupos
que la componen, sin que exista un proyecto concreto com ú n, que es
substituido por un conjunto de principios generales que sirven de cobertura
ideológica al pacto de coexistencia entre los mismos.
Cuando hablamos de grupos o facciones no establecemos el corte entre los
docentes, los estudiantes y los trabajadores de la universidad. Si bien entre ellos
existen intereses distintos, que cualquier modelo de gobierno habrá de conciliar,
las facciones o grupos corporativos los pueden integrar personas de los tres
sectores. Por ello, el entramado corporativo es más sutil y más complejo, pues,
junto con los intereses explícitos y legítimos de cada uno de los sectores, ha de
tener en cuenta de manera muy principal el juego de intereses (ideológicos,
económicos y otros) de grupos, facciones y alianzas fluidas y menos visibles.

-
2. Cogobierno y pacto de la mediocridad .

Con el ánimo no de definir apodícticamente, pero sí de ayudar a entender,

podríamos ejemplificar un poco lo que queremos decir. El ambiente . de
negociación ininterrumpida, aun para los detalles más nimios, provoca el
cansancio de muchos docentes, estudiantes y administrativos que ven que
no se resuelven los asuntos, con perjuicio para todos y con menoscabo de la
imagen profesional de quienes han de ejecutar un acuerdo que demora en
llegar. El cansancio termina produciendo desánimo y falta de esperanza en
que las cosas vayan a mejorar. Pensamos que las mayorías silenciosas de la
universidad deben estar nutridas de quienes ya no creen en esta forma de
gobernar, por burocrática e ineficaz, aunque no asuman ningú n papel militante
para cambiar la situación. Son los que viven, malviven, el statu quo.
Hay otro sector que, al parecer, no vive tan mal la situación y que hasta
saca beneficio de ella. Son los que usufructú an del prebendalismo, que

159
 L A R E F O R M A D E L A U N 1 V E R S ID A D P Ú B L I C A D E B O L I V I A ú

obtienen pequeñas ventajas, vía becas de comedor y otros mecanismos lícitos,

pero usados con la discrecionalidad que otorga el sistema. La permanencia í
prolongada de ciertos estudiantes, casi "profesionalizados", en la universidad,
forma parte del esquema dientelar, que retroalimenta el tipo de organizadón
y de gobierno corporativo que es el cogobierno. Dentro de este capítulo habr ía
que mendonar asimismo las varias manifestadones de la incompetenda y las
infracciones disdplinarias graves de muchos docentes, entre las que cabe 5
destacar el absentismo docente, cuya magnitud no es posible calibrar porque
nadie da datos fiables al respecto, pero que parece significativo dado lo
recurrente del asunto en las conversadones. La causa máscomún es la necesidad
de tener más de un empleo para alcanzar una vida decorosa. Eso explica una y

derta actitud tolerante. Mas parece que la tolerant

ti

ía desde el poder es con

frecuendaselectiva o arbitraria,y por ello este aspecto se insertar
ía también dentro
del esquema de gobierno dientelar y corporativo en el sentido descrito. %
Estos dos grupos ser ían la dave del pacto de la mediocridad del que se
habla en Bolivia, pues, al defender pequeños intereses corporativos o/y %
personales generan un relajamiento y una permisividad en el conjunto. Así,
pues, muchos que no usufructúan directamente de las prebendas del sistema,
nada hacen por cambiarlo, porque eso les deja expedito el camino para otras
prácticas no del todo lídtas, como hacer dases en una universidad privada. t•i
Ése sería el denominado "pacto de la mediocridad", que, a falta de pactos i
•
sólidos y estables que son contrarios a la esencia de estas organizaciones *
(induidas algunas organizadones o sistemas políticos), se convierten en pe -
queños compromisos permanentes, cuya suma es el tal pacto de la medio- -<s
cridad, que no es el pacto de los mediocres, sino de quienes se contentan con
la no tan dorada mediocridad.
Siguiendo el mismo hilo conductor, no cabe sorprenderse por la falta de '!
un instrumento de seguimiento y evaluación con vistas a la mejora del
fundonamiento del sistema y de cada universidad, no obstante la solemnidad A
de las demandas y de las resoludones al respecto. Asimismo, tampoco hay a
un mecanismo de imposidón de los acuerdos en las universidades como no -
i
lo hay dentro del sistema. El mecanismo más conoddo, los llamados procesos i
universitarios, al haber sido pensados para protegerse de los enemigos
internos de la autonomía universitaria, no son el instrumento adecuado ni
ágil para poder exigir cuentas a quienes no cumplen en el terreno académico, 4
económico o de gestión administrativa.
Decimos que no hay que sorprenderse por la inexistenda de tales mecanis- :; -s¡
M
mos, dado que una condidón para la supervivenda de un sistema de gobierno
a
«
como el descrito es una derta opaddad44. «Las universidades tienen miedo a
: M

44. En efecto, si en lavida política de cualquier país se divulgaran los cabildeos para la designación de candidatos,
el toma y daca en las negociaciones internas y hasta los acuerdos secretos intrapartidar í os o en las coaliciones, A

los sistemas políticos perderían respetabilidad, aun cuando en tales cabildeos no existan delitos. Los ciudadanos
saben que existen tales cosas, pero en las democracias consolidadas se hace como si no existieran, sirviendo a
&
160
r
-
3

J
 L A A D M I N I S T R A C IÓN U N I V E R S I T A R I A. E L C O G O B I E R N O

ser vistas por la sociedad y por el Estado, y, por lo mismo, tienen miedo a
verse a sí mismas», nos dijo un académico boliviano.

3. El poder teórico y el poder difuso

Cabe, por fin, preguntarse: ¿Quién gobierna y gestiona las universidades? La
versión crítica vulgar del cogobierno hace recaer todo el problema del
cogobierno en la participación paritaria de los estudiantes. Ya hemos señalado
que hay temas en los que no es bueno que los estudiantes tengan capacidad
de negociación de igual a igual con los profesores, porque eso los convierte
en juez ( juez no muy letrado por ahora) y parte; sobre todo, en temas para
los que no están aún preparados. Pero no se puede deslizar la reflexión hada
la idea de que si el cogobierno es malo, es porque allí están los estudiantes.
Sin ellos, valga la chanza, el "cogobierno" sería bueno. Detrás de esta idea
late el prejuido, más o menos fundado, de que el problema no son la mayoría
de los estudiantes, sino una minoría radicalizada que, desde hace años, habría
secuestrado la opinión y el sentir de los estudiantes y, por su poder de veto,
condicionaría el gobierno de las principales universidades del país. Esta
opinión ha sido sostenida por personas altamente conocedoras de la realidad
universitaria boliviana:
«En la actualidad la práctica del cogobierno está distorsionada, ya que
pequeños grupos sectarios que llegan a órganos de poder atienden intereses
particulares y manipulan a la masa estudiantil, arrastrándola a actividades
políticas extrauniversitarias, con lo que favorecen la apatía de la mayoría de
los estudiantes»45.
Tal vez, en aquellos añ os la afirmación tenía más fundamento que en la
actualidad En cualquier caso, no por extendida esta opinión es menos insufi-
.
ciente e ingenua como explicación de los males del sistema universitario,
pues a continuación hay que preguntarse cómo un grupo político con referen-
tes puramente testimoniales en el campo político general, consigue acumular
tanto poder durante tantos años.
La explicación es más compleja y nos parece que cabe encontrarla en el
esbozo de hipótesis de trabajo que hemos hecho antes. En el cogobierno los
estudiantes son iguales en número a las autoridades y a los profesores conjun-
tamente, pero no son iguales en poder real. En este tipo de gobiernos lo que
cuenta no son las decisiones, sino la capacidad de negociación, lo que se puede
ofrecer y pedir. Es obvio que los estudiantes son los m ás "pobres". Pero su

(Continuación nota 44)

l a s denuncias de corrupción para satisfacerla sed de justicia y de transparencia. Hasta en los sistemas políticos
más respetables y consolidados existen pactos de esta naturaleza. El problema consiste en el hecho de que la
universidad no es un “sistema político", sino otra cosa.
45. Vía-Reque, “La Universidad...", p. 86.

161
 LA REFORMA DE LA UN I V E R SI D A D P ÚBLI C A DE BOLIVIA

participación paritaria en el cogobierno los convierte en potenciales aliados

muy estimables. Ése es el resquicio que pueden aprovechar minorías organi-
zadas para sacar ventaja de la situación. Pero cualquier teor ía conspirativa es
absurda en este caso. Lo que el cogobierho ha llegado a ser es el fruto de una
historia de décadas, que ha conocido actores individuales y hasta orientaciones
ideológicas muy dispares, mientras se conformaba un constructum ideológico
y, sobre todo, un entramado de poderes y contra-poderes en cada universidad
que es en gran medida independiente del signo ideológico de unos y otros.
Para no extendernos más en consideraciones generales, digamos que la
tesis m ás plausible, entre las enunciadas por nuestros entrevistados, es la
siguiente: el poder real en cada universidad está difuso en los de
, gremios
docentes, de administrativos y de estudiantes y en las camarillas
//
que
/
pueden
agrupar a personas de los varios estamentos46. Ese poder difuso, que es objeto
de negociación continua, caso a caso y cosa a cosa, cristaliza cada 4 años en la
elección de las autoridades unipersonales, que, aun con todas las mediaciones,
son los que mandan y deciden, tanto o más que en las universidades donde
no existe el cogobierno. Los condicionamientos del mando de rectores y
vicerrectores, decanos y vicedecanos y de los directores de carrera no son sino
la continuación y el "precio" que debe pagarse por los compromisos pre-
electorales en todos los niveles. Dicho de otra manera, los vicios de funcio-
namiento que se autocritican en los congresos, incluido el volumen de la estruc-
tura burocrática, son el efecto directo del funcionamiento clientelar de la
universidad, que es consubstancial a una organización colegiada corporativa.
Por muy dura y descarnada que parezca esta tesis, existen muchos indicios
de que no es descabellada. Ella explica, por ejemplo, por qu é en una
universidad tan cogobernada, sea formalmente tan raquítico el papel de los
trabajadores no docentes en el gobierno y, sobre todo, que no haya habido
una fuerte demanda de su parte para integrarse más en el cogobierno. Segú n
la tesis precedente, los administrativos desempeñarían un papel preponderan-
te, pero de otras maneras. Por un lado, los puestos administrativos pudieran
ser a veces el elemento de negociación para algunos dirigentes estudiantiles .
47

Los propios dirigentes de la Federación Nacional de los Trabajadores Universi-

tarios (FNTUB) se refieren al hecho frecuente del aumento de administrativos
coincidente con procesos electorales de rector y vicerrector. La f órmula de
contratación precaria de un sector de trabajadores, implementada desde hace
unos añ os en varias universidades, podría interpretarse en el sentido de
asignar un rol particular a los trabajadores universitarios. Los eventuales no
tienen derecho a pertenecer al sindicato de trabajadores universitarios.
Cuando el sindicato hace huelga y se manifiesta, los eventuales trabajan y
todo está en orden. Pareciera que esta situación es fruto de un compromiso,
pues no se producen conflictos ni acusaciones de amarillismo. ¿Se trata de

&
.
4 6. fbíd , p. 6 4
. . . .
4 7 Sindicato de Docentes de la UMSA , Bases.. , ob cit., p. 29

162
 LA ADMINISTRACIÓN UNIVERSITARIA . -EL COG
OBIERNO

diablo? ¿Se cierra así

otra "astucia" del sistema para cumplir con Dios y con el
el trío que conformaría el pacto de la medioc
ridad? El que todo parezca
la piedra filosofal. Una
coherente no quiere decir que hayamos encontrado , ¿ mos en la
vez que le hemos dado otro nombre al cogobierno cómo lo cambia
realidad?

4. Un modelo de gobierno agotado

Concluyendo: valdría la pena que los dentistas sodales bolivianos continuaran

ífica y no
debatiendo el asunto del cogobierno desde una perspectiva cient ó n y desper-
meramente política o moral , contrib uyendo a la desdram atizaci
debate pol ítico sobre la univers idad y, sobre todo , a romper
sonalizadón del
pretensión
con la actitud fatalista de que no es posible cambiar nada. Con,la asumie ndo
de decir alguna palabra, en ningú n caso la primera ni la última
y
os:
el riesgo de errar, ofrecemos al debate la hipó tesis que resumim
La implantad ón del cogobierno tuvo como consecú enda no prevista que
n
cada universidad adoptara paulatinamente la forma de una organizació
política o corporativa autónoma, aunque guardando lazos con el conjun to
del sistema universitario.
Tal modelo organizativo implica necesariamente un tipo de gobierno y de
sistema
gestión, de la que son inseparables las anomalías que el propio
critica sin cesar desde hace décadas y que no son atribuib les a las person as,
sino al modelo.
En consecúenda, sería sensato que los responsables universitarios no hagan
más esfuerzos por mantener un modelo de gobierno que, si nunca funcio
-
nó satisfactoriamente, en las condidones actuale s de Bolivia y del mundo
puede considerarse agotado definitivamente, porque no es el instrumento
adecuado para el autogobierno de la universidad en la actualidad.

IV Recomendaciones y sugerencias
,
A pesar de que pueda resultar cosa sabida para los lectores bolivianos hemos
querido adentrarnos en el cogobierno del sistema y de cada universidad
. Pro -
bablemente nuestra comprensión adolece de errores y de lagunas . Pedimo s
o
comprensión por las deficiencias y, sobre todo, por habernos atrevid sugerir
a
una interpretación que, construida con materiales bolivianos, la ofrecem
os
í . Como
como hipó tesis de trabajo para escapar de los juicios morales y pol ticos
observadores externos necesitábamos entender este tema que es uno
de los
de cualqu ier
resortes culturales e institucionales que aparecen en el camino
.
de cada univers idad
hipó tesis de transformación del sistema universitario y
Recapitulemos las conclusiones y sugerencias m ás signific ativas , primero
con cará cter general y, en seguida, con relación a la administración del sistema
y al gobierno de las universidades.

163
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

1
.
A Sobre el cogobierno en general
Los miembros de este equipo reciben muchas observaciones sobre el asunto.
La mayoría son críticas de mayor o menor calado. Las favorables al actual
modelo de gobierno lo son generalmente por razones de principio y de lealtad
a la historia, aduciendo argumentos defensivos frente a las críticas. No
recordamos haber escuchado ninguna argumentación sólida sobre las ventajas
prácticas del actual esquema de decisión, gobierno y gestión ordinaria del
.
sistema y de las universidades Para los defensores a ultranza del modelo, es
como si las disfunciones cotidianas fuesen el tributo que hay que pagar a la
razón histórica y a algunos principios sagrados.
Recogemos ahora algunas sugerencias que pueden ser ú tiles para proceder
al cambio del sistema de gobierno universitario. A
a
1. Una de las lecturas posibles de lo que sucede es que el cogobiemo es un
tigre de papel, que produce un miedo infundado. Hay tanta distancia entré
un tigre verdadero y uno de papel como la que media entre el discurso y i
la práctica del cogobierno del sistema; entre el discurso de las minorías
con manejo "político" y la opinión y la sensibilidad de la mayoría de los
estudiantes y de los profesores; entre el discurso público y la conversación
privada de muchos que viven de las rentas de un pasado todavía
cronológicamente cercano, pero muy lejos del tiempo histórico real. Por
una serie de circunstancias históricas, en Bolivia el discurso revolucionario I
puede ser una manera de anclarse en el inmovilismo y vivir al socaire del Ii
statu quo. - ;
'
3
2. La resistencia al cogobierno está bastante extendida. Los debates
recurrentes sobre la f órmula de representación y sobre los ámbitos y las
formas del cogobierno, son la manifestación de la resistencia a aceptar el
modelo de cogobierno paritario. En unos casos, precisamente por ser
paritario, inclusive discriminatorio en varios aspectos a favor de la
representación estudiantil. Quienes así opinan piensan que los estudiantes,
precisamente por serlo, no pueden estar en pie de igualdad con los
profesores en la toma de decisiones sobre materias que ignoran. Este sector
de opinión abarca un abanico muy grande de sensibilidades, desde los
que estiman que en el futuro habrá que mantener una sólida y significativa
participación estudiantil en los órganos de gobierno, hasta quienes
sostienen que los estudiantes han de dedicarse exclusivamente a estudiar.
De cara al futuro, no hay que olvidar que este sector ganó la partida en las
universidades privadas, donde desterr ó la participación docente y
estudiantil e instauró un sistema de gobierno muy vertical, sin que se hayan
hecho notar ni las protestas ni las demandas de ambos sectores. Los
fundamentalistas del cogobierno deberían tener en cuenta la ley del
péndulo si quieren preservar una significativa participación docente y
estudiantil en la futura organización universitaria, lo que, a la luz de la

164
 RNO
LA ADMINISTRACIÓN UNIVERSITARIA. EL COGOBIE

experiencia de las universidades privadas, pareciera esencial en cualquier

sistema de organización en el futuro.
tancial al modelo de
3. La discontinuidad y la descoordinación es consubs
gobierno. La gremializad ó n de los proceso s electoral es, incluida la elección
de delegados a los congres os n á cionales y el desarrol lo de éstos en un
clima de congreso pol ítico , no favorece la continui dad en las orientaciones
y estilos de gestió n de los comit és ejecutivo s , ni de los equipos rectorales,
ni de facultad ni de carrera. En el ámbito de cada universidad debido
, al
sistema de listas y a la asincron ía de los proceso s electoral es, la -
discon
tinuidad puede manifestarse, además, en la asintonía política entre el rector
y el vicerrector, y entre los equipos de gobierno de una facultad con la
rectoría o/y con otras facultades. El pluralismo y la disputa del poder son
consubstanciales a la universidad y a la democracia, pero choca la paradoja
de una universidad que se pretende unitaria frente al exterior y tiene tantas
fisuras en su gestión ordinaria, a causa sin duda de su sistema de gobierno
y de su forma de gestión. :
el
4. Hay que desvelar y demoler los varios mitos y prejuicios sobre
cogobierno. Los hay de varios signos:
a. Para empezar, el mito de la gesta heroica, que lo reviste de un carácter
sagrado e inmutable.
Su hilo conductor es el siguiente silogismo: Los estudiantes con-
quistaron la autonomía. La universidad autónoma es la reserva de
_
- la esperanza socialista. El cogobier no docente-estudiantil es el
baluarte de la universidad y del socialismo para siempre.
Respetable por su origen histórico, esta visión o ideología es también
respetable por sí misma. Pero lo menos que se puede pedir a sus
defensores es que acepten la respetabilidad de las otras. Es absurdo
acusar de traición a la historia sagrada de la autonomía a quien haga
un an álisis crí tico del sistema de gobierno. Y es demagógico e injusto
pretender que quienes están contra el modelo de gobierno son
enemigos de los estudiantes o de los profesores o/y están al servicio
de consignas foráneas...
b. El cogobierno es una escuela de formación de dirigentes políticos.
Ha sido así, pero no tiene por qué ser siempre así. Los partidos y
movimientos políticos tendrían que asumir esta tarea. Es indiscutible
que la universidad, adem ás de formar en una especialidad o profesión,
ha de formar ciudadanos y personas con competencias sociales y
capacidades de gestión en uno u otro sentido. Pero estas funciones supra
o transdisciplinares ha de cumplirlas para todos los trabajadores,
estudiantes y docentes y no sólo para las minor ías que aprenden a
gestionar a costa de pasar muchos añ os de dirigente s en la universi-
dad. Mantener el cogobierno tal cual para formar dirigent es políticos
es muy caro y discriminatorio y , probable mente , en las condicio nes
actuales, tampoco las competencias y valores que se transmite n sean

165
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S I D A D PÚB L I C A D E B O L I V I
A

los que demanda el desarrollo social, económico y político de Bolivia.

Por lo demás, a juzgar por la debilidad, por no decir ausencia, de un
movimiento estudiantil y juvenil en la Bolivia actual, tal vez, hay que
concluir que el cogobierno ya no es ni siquiera una eficaz escuela de
formaci ó n política, adem á s de no ser una escuela de formación
ciudadana para la mayoría de la comunidad universitaria. Más bien, se
podría decir que algunos perciben los mecanismos electorales y
corporativos del cogobierno como una escuela de malos h á bitos
políticos.
c. El cogobierno es la raíz de todos los males. No es cierto. En estos
asuntos no hay una sola raíz. El propio concepto de "raíz de los males"
es un mito. En todo caso, el cogobierno no es raíz, sino fruto. El
cogobierno forma parte del constructum problem á tico que es la
universidad. La f órmula es un producto de la historia de la confor -
mación de las universidades. Los poco m ás de 5.000 universitarios de
. 1950 han codirigido y cogobernado el proceso de transformaci
ón de la
,
universidad y del país como alumnos , como profesore s, como pol íticos
de oposición y de gobierno Hoy . , 45 a ñ os despu és, los universitar ios
son casi 150.000 y hay que hacer otra cosa . Eso es todo .
d. El cogobierno es malo porque los estudiantes no están preparados
para dirigir la universidad. No es cierto. El cogobierno es malo como
f órmula organizativa y de gestión. Las universidades privadas han
huido al extremo de negar toda participación a los estudiantes y a los
docentes en el manejo de la vida universitaria y, como acaba de poner
de manifiesto el ya citado diagn óstico sobre las universidades privadas,
la gestión autoritaria y vertical de una universidad es al final una gestión
débil e ineficiente. Entre el despotismo más o menos ilustrado y la
gestión corporativista y asamblearia, existen otras f órmulas de gobierno
universitario (que incluyen otros socios junto con los estudiantes y los
docentes), en que puede haber mayor participación real y mayor
democracia real que en el actual sistema de .cogobierno, que, según
'

muchos de sus protagonistas, es con frecuencia "secuestrado" por

camarillas que se rotan en el poder. En cualquier caso, la participación
efectiva de los estudiantes y de los docentes en el manejo del sistema y
de cada universidad puede ser muy conveniente para la vida univer -
sitaria .
e. El cogobierno es bueno, pero se ha corroído en su ejercicio. Má s que
mito, esto es una ingenuidad. Es más bien lo contrario. Cuando un
instrumento no funciona a gusto de sus usuarios durante 45 a ños
,
independientemente de quienes lo han utilizado, el problema es el
instrumento. No puede ser que las personas sean necesariamente malas
o incompetentes. Es más bien que el cogobierno se ha agotado como
f órmula de administrar la autonomía universitaria.

166
 L A A D M I N I S T R A C I Ó N U N I V E R S I T A R I A. E L C O
GOBIERNO

del sistema. Al igual que

5. Hay muchos potenciales actores para el cambio
el conjunto de la socieda d bolivia na , la univers idad es crecientemente
plural, a pesar de las aparien cias de monoli tismo . Los profesores y los
estudiantes no forman parte de un ghetto . Viven en familias, participan
en clubes, partidos y sindica tos, ven la televisi ó n.. . A pesar del pesimismo
inicial sobre las dificult ades del cambio , una vez desatad o un movimiento
reformista, con pruden cia , sabidur ía y toleran cia , es probab le que el
movimiento creciera de forma espectacular en poco tiempo.
o más por su
6. El cogobierno en su forma actual se ha convertido tanto
,
carga simbólica que por su influencia real, en un obstáculo para el cambio
del sistema y de cada universidad, pasando a ser una de las piezas
importantes de cualquier estrategia de cambio desde dentro. Só el dialogo
lo
entre los defenso res de la tradici ó n univers itaria , con todos sus matices, y
el
los partidarios del cambio con todos sus matices, harán posible
desmontaje controlado del actual sistema de administración y de gesti
ó n
del sistema universitario y de cada universidad. Amparado en noble el
concepto del cogobierno, el complejo mecano actual es el mecanismo clave
de conservación del statu quo. Si quienes lancen y lideren el inevitable
n
proceso de cambio desde dentro del sistema no lo desmontan, estará
dando pretextos a quienes, por razones presupuestarias u otras , tendr án
siempre argumentos para intentar "intervenir " en el sistema .
í , pero
7. Para salvar algunos principios y valores básicos de la autonom a
también de la eficacia social del sistema, hay que buscar otro modelo
organizacional para el sistema universitario y para el gobierno de las
universidades tanto públicas como privadas.

B. Sobre el gobierno del sistema universitario

La conclusión del apartado II es clara, por más eufemismos que se quieran
,
usar: el autogobierno del sistema universitario no satisface a nadie ni siquiera
a quienes son sus "colegisladores" y sus ejecutivos
" ". El autogob ierno del sis-
, s y retroce sos
tema no funciona. En permanente estado defensivo en avance
cíclicos, sin que nunca haya llegado a consolidarse plenam ente , el autogo -
bierno del sistema es contestado por las más contrapuestas razone s : porque
cia
las universidades siguen teniendo demasiado poder o porque la burocra
idades ;
del sistema pone cortapisas al libre funcionamiento de las univers
o malas ,
porque se toman acuerdos y se hacen muchas normas, que, buenas
no se cumplen; porque se está n haciendo concesiones excesivas al Gobier no
o porque les parece anacrónico y perjudicial el enfrentamiento permanente
la
i
con el Gobierno... Parece que debería ser f ácil y espontáneo el sacar
conclusión siguiente: hay que imaginar, diseñ ar y construir un nuevo
modelo
i . Y, sin embarg o, esa conclus ió n es conside rada
y
de autogobierno del sistema
i utópica.
i
167
 LA R E F O R M A D E LA U N I V E R S I D A D PÚBLICA D E BOLIVIA

La conclusión del apartado ID es del mismo tenor: el actual modelo de

gobierno de cada universidad no es adecuado para los fines propios de la
universidad y cualquier intento de mejorarlo, dentro de la lógica del discurso
dominante, no hace sino ahondar la crisis y generar una nueva frustración.
Las siguientes conclusiones y sugerencias tratan de analizar las impli-
caciones de esta conclusión-hipótesis de trabajo, con el propósito de abrir
horizontes hacia el futuro. Se trata de proponer no sólo alternativas teóricas
viables, sino de sugerir los pasos que deben darse, vislumbrar el camino y
proponer algunos de los pertrechos con que hay que emprender el viaje al
cambio del modelo de autogobierno del sistema. A ello van encaminadas las
reflexiones siguientes.

L Hacia otra democracia universitaria

La primera tarea es avanzar hada una institudonalización más democrática
y legitimada del sistema universitario. Los actuales órganos, tanto del sistema
como de cada universidad, son numerosos, pero carecen de autoridad real,
pues funcionan sobre bases consensúales. Las decisiones aprobadas/ aun
cuando son formalmente mayoritarias, sólo se cumplen realmente cuando
respetan los intereses de todos. Las detisiones legítimas de los congresos se
toman inanes cuando atentan contra intereses de alguna universidad, facultad
o carrera. Esta situación, que se arrastra desde hace mucho tiempo, es en sí
misma una crisis institucional permanente, que ha de ser corregida cuanto
antes. Los poderes públicos, incluidas las autoridades universitarias, tienen
la obligación de dar paso a instituciones universitarias democrá ticas, pero
dotadas de autoridad real. Las f órmulas o sugerencias concretas que hacemos
pueden no ser aceptadas, pero habrá que buscar otras.

2. El cogobierno actual no es un buen modelo

El hecho de que el sistema sea cogobernado pudiera ser adjetivo. Pero la
práctica histórica ha mostrado que el supuesto monopolio en el manejo del
sistema universitario autónomo por parte de docentes y estudiantes no ha
sido un buen método de gobierno. El problema consiste en que, a juicio de
casi todo el mundo, incluidas las autoridades a lo largo de varios lustros, el
sistema está mal gobernado, es decir, el mecanismo es tan complejo cuanto
ineficaz (para alcanzar los fines de la universidad), e ineficiente (gasta muchos
recursos inú tilmente). Que la causa directa y principal del mal gobierno sea
el cogobierno, casi nadie se atrevería a decirlo con relación al sistema. Pero
hay que añadir que el cogobierno paritario docente-estudiantil tiene como
secuela inevitable que el sistema funcione como una organización colegiada
del tipo corporativo. Y, en ese sentido, sólo en ese sentido, es la causa de las
disfunciones del autogobierno.

168
 LA ADMINISTRACIÓN UNIVERSITARIA . EL COGOBIERNO

El temor de quienes no se atreven a sacar esta conclusión, es que, una vez

aceptado que el autogobierno no funciona, pareciera como si el siguiente paso
, , que es peor, al
fuese la entrega del poder al "enemigo", al Gobierno o lo
sector privado. Al estar muy lejos de tal tentaci ó n, no tenemos miedo a
formular claramente lo que muchos actores del sistema saben y nos han dicho.
El modelo de autogobierno del sistema tiene dos condicio namientos de
mayor calado que la implicaci ó n de docentes y estudiant es: son las relaciones
de competen cias entre las universid ades
del sistema con el Estado y el deslinde
aut ónomo como tal. Del equilibrio que se encuentr e
autónomas y el sistema
entre las tres variables ha de salir la nueva forma de organizac ió n y de gobierno
del sistema universitario público de Bolivia.

3. Los mínimos democráticos para un nuevo ordenamiento

Reiteramos que la superación positiva de la situación presente pasa por la
aceptación sin ambages del marco democrático com ún, es decir, de la Consti-
tución, de las leyes y de las instituciones, que todas personas y las propias las
instituciones han de respetar.
Con la excepción de los órganos legislativos elegidos, que legislan pory
delegación para toda la sociedad, la capacidad normativa de cualquier
institución debe limitarse a lo que le es específico en función de las atribuciones
legales de que disponga. La autonomía "legislativa" del sistema universitario
no puede ir más allá de los límites señalados por los fines propios de la
universidad. En un país democrático no es aceptable cualquier vestigio de
"miniestado paralelo", de resabios corporativos, que, además, tacha como
intervención cualquier intento de control público o como injerencia espuria
cualquier crítica "externa". La universidad ha de ser la primera gran maestra
de la democracia por el ejemplo en el acatamiento y cumplimiento de las
reglas comunes del juego político y jurídico. Sólo así los académicos y,
ocasionalmente tambié n los órganos universitarios, estarán legitimados para
"intervenir" en los debates que afectan a otros sectores de la sociedad.
Por otro lado, el Estado, los tres poderes del Estado, han de tener presente
la especificidad de la universidad y de su historia de autonomía conquistada
y constitudonalizada a pulso, aunque exacerbada despu és. La Constitución
ha de ser interpretada a la luz de esa historia y la legislación que la complete
habría de ser respetuosa con la historia y con el sentido de la Constitución,
además de sensible ante la densidad cultural de los asuntos universitarios.

4. La necesidad de un organismo regulador y coordinador

No parece necesario argumentar de forma exhaustiva sobre la necesidad de
un tal organismo. Desde los albores de la autonomía, como ya vimos, uno de
los objetivos de los "fundadores" fue dotar de un organismo rector a la

169
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

Universidad Boliviana ú nica. Tampoco es menester reiterar quié nes han

abortado las varias tentativas en la misma dirección. Parece claro que la historia
ha demostrado fehacientemente la dificultad del sistema por si sólo, es decir,
dejado a su propia inercia y a su autonomía, para autorregularse y darse un
mecanismo de autogobierno. Sería conveniente estar atentos a estas lecciones
de la historia de Bolivia.
Sólo bajo un gobierno de inclinaciones totalitarias, que aspira a anular la
autonomía de los actores, cabe concebir una relación directa, no mediada,
entre el Estado y las instituciones de educación superior. En la gran mayoría
de los Estados democrá ticos existe, por el contrario, algún tipo de estructura
intermediaria (intermediary) o amortiguadora (buffer ) situada entre los
gobiernos nacionales y las instituciones. La elección de un término u otro es
una cuestión de matiz, pero, en el caso de Bolivia, creemos que resulta más
adecuado un organismo intermediario en lugar de buffer, dado que este último
vocablo (de uso sin duda m ás extendido en la literatura acadé mica) connota
fundamentalmente funciones de solución negociada de conflictos y, mucho
menos, de intercambio y de fomento de la cooperación. Y, justamente para
superar una historia conflictiva entre la universidad y el Estado, sería m ás
adecuado para Bolivia la creación de un órgano capaz de aglutinar primero,
y de movilizar después, las capacidades de las universidades y de otras
instancias de la sociedad civil, junto a los poderes y recursos del Estado, para
reestructurar y dignificar la educación superior y alcanzar cotas crecientes de
calidad y eficiencia.

5. Competencias y funciones de un nuevo órgano central

Con carácter inmediato, insistimos en la propuesta de creación de un Foro o
Comisión Nacional para la Reforma de la Educación Superior: Pero pensamos
que la maduración lógica del foro será la creación de un órgano que podría
denominarse Consejo Nacional de Universidades o de Educación Superior,
que, como hemos visto, no se identifica con ningún momento de la historia
de Bolivia, sino que constituye una aspiración, siempre aplazada, de los
auténticos autonomistas, a la par que un mandato constitucional. El consejo
habría de efectuar la doble mediación institucional tantas veces reiterada: entre
el Estado y las universidades, y de éstas entre sí. El consejo sería un órgano
del Estado, no del Gobierno. Menos habrá de ser la simple suma de los
intereses corporativos de cada universidad, pues debe representar el interés
universitario general de la sociedad boliviana, lo que la Constitució n llama la
"Universidad Boliviana".

170
 L A A D M I N I S T R A C I Ó N U N I V E R S I T A R I A. E L C O G O B I E R N O

1.5 Las funciones

En consecuencia, serían funciones de tal órgano:

a. Ser c ámara consultiva en temas de educación superior para el Estado, por
ejemplo, la propuesta de nuevos títulos en provisión nacional.
b. La programación de la educación universitaria para elaborar
el Plan
Nacional de Desarrollo Universitario y, por lo tanto con
, competenci as
de estudio, investigación y documentación (incluidas las estad ísticas
universitarias).
c. La coordinación y la capacidad de decisión sobre temas que:
no son competencia del Estado, pues entran de lleno en la autonomía
universitaria;
pero no pueden ser decididos tampoco por cada universidad, pues
exigen una orientación/decisión conjunta de todas las universidades
de modo colegiado o coordinado.

2.5 Asuntos de competencia del consejo

Enumeramos, sin ánimo exhaustivo, los temas en que el órgano central

tendría competencia autónoma plena:
a. Definición de materias troncales de planes de estudio conducentes a títulos
en provisión nacional.
b. Coordinación y homogeneización de mecanismos de acceso a los estudios
universitarios, tema constitucional que afecta el derecho fundamental al
estudio y el principio de igualdad de oportunidades.
c. Fijación de tasas y derechos de matrícula relativamente homogé neos, de
modo que el lugar de residencia no sea motivo de discriminación en el
acceso a la universidad, tema que también afecta el derecho al estudio.
d. Normas comunes sobre permanencia de estudiantes en las universidades,
otro tema que igualmente afecta el derecho al estudio y el principio de
igualdad de oportunidades.
e. Convalidación de estudios parciales y transferencias de créditos de unas a
otras universidades.
f. Ponderación del eventual establecimiento de númerus clausus en el acceso
a aquellos estudios -como suelen ser los de ciencias de la salud- en las
que es posible prever con razonable seguridad el número de licenciados
necesarios para cubrir las demandas nacionales.
g. Criterios para la progresión o carrera profesional de los docentes y
mecanismos que faciliten la movilidad interuniversitaria de los profesores.
h. Eventualmente, modelos de evaluación de universidades.

171
 LA REFORMA D E LA UNIVERSIDAD P ÚBLICA D E BOLIVIA

6 . Composició n del órgano de regulación y gobierno del sistema

En consecuencia, nos parece fundamental que el diseño y construcción
progresiva del nuevo esquema, sin af á n de perfeccionismo normativo,
preserve los elementos esenciales y el equilibrio entre los varios componentes
y los actores que los representan:
a. La participación de los docentes y de los alumnos en los órganos y en los
procesos de toma de decisión, de manera realista, distinguiendo unos
aspectos de otros, buscando simultá neamente el bien com ú n de la
Universidad Boliviana como sistema y el respeto a los derechos y aspi-
raciones de cada sector, procurando que cada sector participe en los órganos
y procesos en que pueda aportar más y mejor.
b. La implicación de representantes de la sociedad civil, como los aliados
hist óricos, los trabajadores asociados en la COB , pero tambié n los
representantes de otros sectores sociales, como las organizaciones empre-
sariales, cooperativas, fundaciones...
c. La participación de representantes del Estado, que no se debe identificar
con el Gobierno. Podría ser ú til incorporar, al menos en una primera fase,
a representantes del Parlamento y del Tribunal Constitucional.
No es necesario entrar en mayores precisiones por el momento. No se nos
escapa que, así como será aceptado sin contestación el derecho "natural" de
los rectores de todas las universidades públicas a formar parte de la
"minicámara universitaria", habrá dificultades para integrar a las univer-
sidades privadas, por las incompatibilidades de origen, pero tambié n por su
heterogeneidad y por su número. Pero es obvio que una representación real
de las mismas ha de formar parte del órgano supremo. En cuanto a las
representaciones "externas", tanto del Estado como de la sociedad civil, son
tan evidentes los escollos teóricos y prácticos como indiscutible su necesidad.
Los varios tipos de asuntos conflictivos en cuanto a la composición del
órgano pueden encontrar en parte solución en el modo flexible de funcio-
namiento. Entre el pleno, las comisiones sectoriales y los órganos de asesoría,
se puede encontrar sitio para todos los que deben estar representados. El
órgano, asimilado más bien a una cámara normativa y reguladora, debería
contar con una secretaría ejecutiva. El actual Comité Ejecutivo de la Univer-
sidad Boliviana (CEUB) es un buen punto de partida institucional y una base
técnica y logística que puede resultar muy provechosa, sobre todo si las
-
actuales autoridades universitarias se decidieran a acometer la reforma institu
cional desde dentro y no la vieran como una injerencia externa.
Finalmente, consideramos que, si este órgano debe tener viabilidad como
mecanismo de coordinación, sus decisiones -al menos las más importantes-
deber ían tener acceso a la Gaceta Oficial de Bolivia, a fin de que adquieran
carácter jurídicamente obligatorio y cuyo cumplimiento pueda ser exigido
ante los tribunales ordinarios. Lo contrario significaría mantener el actual

172
 LA ADMINISTRACIÓN UNIVERSITARIA. EL COGOBIERNO

ghetto jurídico e institucional, lo cual ocasiona que las decisiones de los

congresos no sean conocidas, ni consideradas de obligado cumplimiento.

C. Sobre el cogobierno de cada universidad

La asimilación de la organización universitaria al modelo de un sistema
corporativo se refiere, sobre todo, al cogobierno de cada universidad. Al ser en
ese á mbito donde las disfunciones son m ás concretas, parece obvia la
necesidad de inventar otro modelo de autogobierno para las universidades
en un nuevo marco de autogobierno del conjunto. Varias universidades,
comenzando por la UMSA y la UMSS, vienen discutiendo proyectos de
desarrollo institucional que, llevados a sus últimas consecuencias, plantean
el cambio de modelo, aun cuando prudentemente lo formulen en términos
de mejora y maduración del cogobierno.
Por lo demás, estimamos que la maduración o cambio del cogobierno se
producir á paulatinamente y para ello es fundamental ir incorporando
mecanismos eficaces de gobierno, entre los cuales queremos llamar la
atención sobre los siguientes:
1. Las autoridades elegidas -rectores, decanos, etc - deben estar en condicio -
nes de nombrar a sus propios equipos de gestión, acudiendo así (en equipo)
a las elecciones, y rindiendo cuentas claras de la gestión realizada al
terminar su mandato.
2. Si se pretende que esos equipos puedan realizar una tarea coherente los
períodos de mandato no deberían ser menores de 4 años.
3. Es esencial que las universidades se doten de una gerencia general,
profesional y estable, que esté por encima de los avatares y vaivenes de la
política intra universitaria.
4. La participación de los docentes, de los estudiantes y de los trabajadores
universitarios ha de ser compatible con una gestión eficaz y eficiente reali-
zada por profesionales competentes, bajo el mandato de las autoridades
elegidas democrá ticamente por todos.
5. Habría que acometer, con prudencia y sin traumas, la reforma admi-
nistrativa de las universidades. Los miembros del equipo hemos podido
comprobar que las universidades bolivianas se caracterizan por un exceso
de personal administrativo: la relación docentes-administrativos es, como
media de 1,3, sorprendentemente alta, y eso indica no sólo un exceso de
personal administrativo, sino también que esta figura contractual se utiliza
para otros menesteres como investigación o personal técnico, quizá
tambié n como consecuencia de mecanismos corporativos a los que antes
aludíamos. Menos personal administrativo, pero m ás estable y mejor
formado sería, sin duda, la solución eficiente.
No podemos ir m á s allá en el terreno concreto de la gestió n de cada
universidad, pues si bien es cierto que debe haber algunas pautas comunes,

173
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD P ÚBLICA DE BOLIVIA

como las sugeridas, el tamaño y otras características de las universidades

públicas hacen necesario que cada universidad se dote del modelo organi-
zativo m ás adecuado a su identidad corporativa. El esbozo de lo que sería el
nuevo modelo de gobierno de cada universidad podría ser uno de los temas
para debatir en la primera fase de la reforma en el marco del foro o comisi ón
propuesta en este informe.
El gobierno del sistema y el de cada universidad plantean algunos
problemas comunes y otros muy distintos, hasta ahora subsumidos en el
mismo magma ideológico de la autonomía y del cogobierno. Las reflexiones
sobre el cogobierno, en general, y las específicas sobre cómo abordar la reforma
institucional del conjunto del sistema plantean un conjunto de principios y
de criterios que son válidos, igualmente, para abordar el gobierno de cada
universidad.
Cuando se establezca un consenso mínimo sobre los principios y los
criterios, no será dif ícil hacer un diseño sobre la manera de organizar y
gobernar una universidad . En Bolivia, hay sobrados conocimientos y
experiencia para abordar esa tarea. En consecuencia, la tarea necesaria y
urgente es que en cada universidad se abra un debate libre y respetuoso sobre
la reforma institucional. Hay que crear un clima de opinión favorable a la
transformación del modelo de gobierno. El cambio conviene sobre todo a los
docentes y a los estudiantes, que son actualmente culpabilizados de todas las
deficiencias de la educación superior. A ese debate hay que invitar a la mayor ía
de universitarios, docentes y alumnos, que se ha inhibido hasta ahora. La
mayoría de estudiantes que no votan deciden con su inhibición. Los docentes
que se limitan a dar su clase y no se meten en nada porque les aburre la
"política" universitaria, con su inhibición votan por el statu quo. Como señalaba
un documento reciente del CEUB,la presente situación de crisis endémica del
sistema es el fruto de la acci ón y de la inhibición de muchos48. Su transfor-
mación depende no sólo de que se venzan/convenzan los universitarios
resistentes al cambio, sino de que se remuevan las inercias y los temores de
una mayoría de profesores instalados en el statu quof aim cuando estén des-
contentos con la actual situación.

.
D Sugerencias para el proceso de cambio
A lo largo de todo el informe hemos insistido en los escollos que es preciso
sortear para emprender la reforma institucional, y hemos sugerido, aquí y
allá, algunas ideas y propuestas. Evocamos, para concluir, las principales.
1. Si un gobierno pretendiera suprimir el cogobierno desde fuera, encontrar ía
una resistencia activa muy fuerte, porque los sectores, probablemente

.
48. CEUB, Premisas de !a reforma universitaria, La Paz, 1993, pp. 75 y ss

174
 LA ADMINISTRACIÓN UNIVERSITARIA . EL COGOBIERNO

mayoritarios, que están cansados del actual estado de cosas, todavía no

tienen ideas alternativas, fuerza o motivación suficiente para dar la batalla
en forma abierta a los sectores más imnovilistas, aunque sean objeti-
vamente minoritarios. El tigre sigue produciendo temor a ser tildados de
"academidstas", neoliberales, si no miedo a un proceso por falta de lealtad
a los principios de la soberanía y del cogobierno.
2. En consecuencia, nos parece que las asociaciones de estudiantes, enca-
bezadas por la propia CUB, pueden y deben hacer una seria y profunda
reflexión sobre el modelo de gobierno en que ellos aparecen como los
principales Responsables y que en poco está contribuyendo a la solución
de los graves problemas de la Universidad Boliviana. Para comenzar, las
direcciones del movimiento estudiantil han de tomar la iniciativa de
denunciar públicamente y combatir sin tregua todas las prácticas corruptas
del cogobierno, que debilitan al propio movimiento estudiantil dentro y
fuera de las universidades. Seguidamente, el movimiento estudiantil se
cargaría de legitimidad para proponer formas nuevas de participación real
de los estudiantes, de todos los estudiantes, en la vida universitaria.
3. Los poderes públicos han de asumir sus responsabilidades históricas y no
deben escudarse en los predecesores. Sería contraproducente comenzar
la reforma con una ley desde arriba, sin crear previamente un clima de
diálogo responsable . Han de abrir un debate libre y prolongado, en que
todos han de tener la oportunidad de expresarse. El debate puede ir
decantando un consenso, que llegue a ser asumido por una mayoría social,
dentro y fuera de la universidad, en torno a ciertos valores, principios y
criterios básicos.
4. Quienes desde fuera y desde dentro del sistema intenten transformar el
sistema universitario boliviano, han de rescatar algunas de las ideas fuerza
originales que hicieron que el constructum autonomía-cogobierno se tornara
un principio incuestionable y un valor sagrado. En Bolivia no sería eficaz
un intento de reforma universitaria de carácter tecnocr á tico, adminis-
trativista o con criterios de mera eficiencia y eficacia. Para un sector muy
importante de la vida universitaria y de la sociedad boliviana la uni-
versidad es más que un centro de estudios. Aunque desean que las
universidades sean mejores como centros de ense ñanza-aprendizaje,
parece claro que muchos profesores y alumnos no quieren que la
Universidad Boliviana pierda su sentido de centro sociocultural, de escuela
de formación sodopolítica, de lugar de convivencia. A veces, un observador
extranjero tiene la impresión de que algunos quieren que la universidad
no pierda cosas que tal vez nunca llegó a tener de verdad y que sólo estaban
en el discurso debate que se construía sobre discursos debate anteriores y
que alimentaban los siguientes. La universidad tuvo una dimensión política
por razones extrauniversitarias. Ese tiempo se ha acabado, pero no se puede
hacer borrón y cuenta nueva ni en el discurso, ni en las transformaciones
prácticas que se quieran acometer. Si la universidad ha de abandonar la

175
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

pretensión de ser un actor político-político, no es para replegarse a los

cuarteles delacademicismo descomprometido con el país real. La reforma
institucional ha de encaminarse precisamente a que la Universidad
Boliviana redescubra su rol político primordial en el desarrollo integral de
Bolivia y dedique todas sus energías al cumplimiento de su misión al
servicio de la consolidación democrá tica y del desarrollo científico,
económico y social del país.

176
 C A P ÍT U L O V
EL FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA UNIVERSITARIO

Introducción
La expansión de los sistemas universitarios, la crisis de los presupuestos
públicos y los debates acerca del estado del bienestar han llevado a muchos
países a plantear reformas en sus modelos de financiación universitaria en
los últimos diez años.
En este capítulo se describe brevemente la situación del sistema de
financiación de la educación superior en Bolivia y se presentan los rasgos
fundamentales del debate internacional, que puede ser útil para establecer
los elementos básicos de un modelo de financiación del sistema universitario
boliviano (SUB). Los objetivos fundamentales serían mejorar la eficiencia y
calidad de la educación superior al mismo tiempo que se avanza en el logro
de la igualdad de oportunidades. Conviene, sin embargo, recordar desde un
principio que la consecución de estos objetivos no depende ú nicamente de la
adopción de políticas de financiación, sino que requiere medidas adicionales
como la potenciación de la evaluación (individual e institucional) de las
actividades universitarias, así como la mejora de los niveles educativos previos
a la educación superior, y la incentivación del rendimiento académico.
Al analizar la financiación de la educación universitaria pública en diversos
países se observa, en general, que las universidades financian sus actividades u

con tres tipos de fondos: tasas de matrícula (precios), subvenciones públicas

y con otros fondos públicos y privados, como donaciones, ingresos por venta
de servicios, etc.1. En consecuencia, los sistemas de financiación se diferencian
básicamente en los siguientes aspectos:
1. La importancia de las tasas como fuente de financiación, y la política de
precios que se adopta; por ejemplo, con precios uniformes (precio unitario
constante), precios en dos partes (derecho de acceso o fianza, y parte
i variable en función de los "cré ditos" matriculados2 ), o precios en bloques
y (tasas crecientes con el número de convocatorias) .
2. Los esquemas de financiación ofrecidos a los alumnos; que suelen incluir
combinaciones de becas, trabajo en campus, préstamos, préstamos renta
,
o impuestos universitarios, para permitirles hacer frente a los costes

í 1. V éase OCDE, Financing Higher Education: Current Patterns, Paris, 1990.

Segundo, “Financiación de la
i
2. Para un análisis de los modelos de tasas, vé ase A. Lafuente y M. J. San
III, Getafe, Madrid, 1993.
3 enseñanza superior: problemas económicos y experiencias", Universidad Carlos
I
177
 L A REFORMA D E L A UNI V ER SI D A D PÚBL I C A DE B O L I V I A

directos e indirectos de los estudios superiores. En su informe sobre

préstamos universitarios, Albrecht y Zidermann3 identifican al menos 50
países con algú n programa de crédito, 20 de ellos en el área de América
Latina y del Caribe.
3. Las políticas desarrolladas para obtener otros ingresos privados y públicos.
En algunos países destaca la incentivación de las donaciones, que se realiza
mediante medidas fiscales habitualmente. Sin embargo, en otras ocasiones
estas políticas se centran en el estímulo a la venta de servicios docentes,
de asistencia profesional, o de investigación aplicada.
4. El volumen y las características de la subvención pública. En los últimos
10 años, los sistemas incrementalistas son sustituidos, en general, por
modelos objetivos de determinación de la subvención. Los modelos
adoptados difieren en el grado de libertad en el uso de la subvención, la
f órmula que determina su volumen en función de inputs y/o outputs; su
carácter normativo o positivo.
La combinación óptima de mecanismos de financiación depende de los
efectos que los distintos instrumentos tengan sobre los objetivos y de la
prioridad que se desee dar a estos objetivos:
Suficiencia financiera: para garantizar que las universidades dispongan
de los recursos necesarios para conseguir sus objetivos.
Eficiencia interna: en la asignación de recursos dentro de cada uni-
versidad, para maximizar la "producción" a un coste dado.
Eficiencia externa: en la asignación de recursos de la sociedad a las
universidades, y su reparto entre ellas.
Igualdad de oportunidades: de forma que la probabilidad de acceso a la
universidad (y de éxito dentro de ella) sea independiente del origen
socioeconómico de los alumnos.
Por lo tanto, para comparar los posibles efectos de distintos modelos de
financiación, es necesario analizar en detalle el funcionamiento del sistema
de educación superior. El diseño de una política universitaria efectiva requiere
conocer los determinantes de la demanda de educación superior, y las caracte -
rísticas de la oferta y producción de la misma.
En estas páginas se van a considerar ú nicamente algunos aspectos básicos
de una política de financiación universitaria. La próxima sección describe
brevemente la historia reciente de la financiación de la educación superior en
Bolivia. La sección El resume los principios teóricos que justifican una política
de tasas, y discute las combinaciones de instrumentos de financiación (becas,
préstamos e impuestos) que pueden acompa ñ arla. En la sección IV, se

. .
3 D Albrecht y A. Ziderman; “Deferred Cost of Recovery for Higher Education: Student Loans Programmes in
. .
Developing Countries”, World Bank D. P. 137, Washington, D C , 1992.

178
 EL FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA UNIVERSITARIO

describen las características principales de los modelos de subvención pública

que buscan mejorar la calidad del sistema universitario. Los temas de finan-
ciación y gestión son tratados en la sección V. La sección VI resume las
conclusiones básicas.

I. El financiamiento del sistema universitario boliviano

Las universidades públicas de Bolivia se financian fundamentalmente por
medio de tres fuentes de ingresos: coparticipación tributaria, transferencias
del Tesoro General de la Nación (TGN) y recursos propios. En los dos primeros
casos, se trata de recursos públicos, mientras que el último elemento está
integrado por las tasas de matrícula, los ingresos por venta de servicios
diversos, las donaciones, etc.4. La Constitución consagra tanto la autonomía
de las universidades, en términos no sólo académicos sino también presupues-
tarios y de gestión (artículo 185), como la obligación del Estado de subvencio -
nar «suficientemente» las universidades pú blicas (art. 187).
De acuerdo con la ley tributaria de 1986, las universidades reciben el 5%
de la recaudación efectiva de los impuestos nacionales (IVA, empresas,
aduanas, sucesiones y otros enumerados en el artículo 19 de dicha ley). Las
universidades reciben directamente (y de manera autom á tica) del Estado esta
participación en impuestos, en función de la capacidad de recaudació n de las
regiones asociada a su volumen de población. En consecuencia, las universi-
dades situadas en las zonas más pobladas (UMSA, UMSSy UAGRM) concentran
más de tres cuartas partes de los ingresos por coparticipación (77% en 1994),
mientras que sólo les corresponden dos tercios de la matrícula total del
sistema.
Hasta 1990, adem ás se asignaba una subvención global proveniente del
Presupuesto General de la Nación (transferencias o TGN) al sistema univer-
sitario, y la Conferencia de Universidades establecía los coeficientes de reparto
de estos fondos, mediante negociación entre las universidades. No se evalua-
ban los resultados del proceso educativo, sino que se negociaba en términos
políticos, a partir del presupuesto del año anterior (sistema incrementalista)
y teniendo en cuenta los datos de matrícula ( input ) a nivel general de la
universidad (no por áreas o facultades).
A partir de 1990, se modifica el sistema de financiamiento, haciendo que
las transferencias se negocien bilateralmente entre cada universidad y el
Gobierno (ministerios de Hacienda y Planeamiento, con el asesoramie nto de
UDAPSO). En un an álisis reciente de la política de financiació n 5
se concluye
que las universidades m á s grandes parecen disponer de mayor poder de

»,UDAPSO,
4 Esta sección hace uso del documento «Financiamiento del sistema universitario nacional de Bolivia
.
La Paz, febrero, 1997.
. .
5. UDAPSO, “Financiamiento. .”, ob. cit

179
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

negociación, ya que sus transferencias crecieron en la última d écada a tasas

anuales dos o tres veces mayores que las tasas de crecimiento de las trans-
ferencias de las universidades más pequeñas. Sin embargo, en el cuadro 5.1
se observa que las instituciones de mayor tamaño descansan en menor medida
en la financiación DELTGN (UAGRM, 39%; üMSA, 48% ) que las universidades de
má s reciente creación y menor tama ño (UTO y UNSXX, 73%; UTB, 67% ).
Probablemente estas diferencias reflejan fundamentalmente la necesidad de
que las transferencias del TGN compensen los desequilibrios financieros que
introduce el mecanismo de coparticipaci ón.

CUADRO 5.1
ESTRUCTURA DE FINANCIACIÓN
% de ingresos mediante transferencias del TGN

1986 1988 1990 1993 1995 Media

San Andrés 56.1 44,9 48,2 41,5 53,9 48,5
San Simón 59.4 61,2 63,3 50,5 45,6 56,5
S. F. Xavier 72.4 80,2 77,5 69,5 31,7 62,8
. .
G R Moreno 40,8 31,0 39,8 35,9 37,9 38,6
UT Oruro 76.1 70,5 79,5 74,6 57,4 73,2
Tomá s Frías 82,3 83,0 85,4 77,2 16,4 66,5
J. M. Saracho 46.6 73,8 65,3 74,2 49,0 68,0
N. S. XX 48.7 84,0 55,6 75,5 65,1 72,8
Técnica Beni 80.5 92,4 84,1 79,1 28,2 66,7

Fuente: Ministerio de Hacienda. Elaboración propia.

CUADRO 5.2.A
ESTRUCTURA DE FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA UNIVERSITARIO
Serie histórica de todas las fuentes de financiamiento (en %)

1986 1988 1990 1993 1995

% rec.propios 8,9 10,6 13,4 14,2 25,2
% transferenc . 59,8 58,0 59,6 53,4 43,2
% coparticipac. 31,3 31,4 27,0 32,4 31,5

Fuente: Ministerio de Hacienda. Elaboración propia.

CUADRO 5.2.B
FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA UNIVERSITARIO (EN MILLONES DE DÓLARES)

1986 1988 1990 1993 1995

Recursos totales 33,9 44,7 51,4 78,5 111,1
(a) Recursos públicos
Totales 30,9 40,0 44,6 67,4 83,0
Transferencias 20,3 25,9 30,7 41,9 48,0
(b) Recursos propios 3,0 '
4,7 6,9 11,1 28,1

Fuente: Ministerio de Hacienda.

180
 EL F1NANCIAM1ENTO DEL SISTEMA UNIVERSITARIO

Como en la mayoría de los países, las universidades públicas dependen

de manera determinante de la financiación pública. En el cuadro 5.2a se
observa que los fondos públicos representan más del 90% delos ingresos totales
hasta 1988. En los años 90 este porcentaje se ha reducido significativamente,
pasando a representar entre el 85% (1993) y el 75% (1995) de la financiación total.
Entre 1986 y 1995, los recursos públicos delsuB han crecido de $31 millones
a $83 millones; es decir, con una tasa de crecimiento anual del 12% (cuadro
5.2b). En este per íodo, el alumnado crece a un ritmo muy inferior, es decir, un
4,2% anual . Por su parte, los recursos propios han experimentado un creci-
miento muy notable, pasando de $3 millones a $28 millones, y elevando su
participaci ó n en ingresos del 9 % (1986) al 25% (1995), aunque este crecimiento
no ha tenido igual intensidad en todas las universidades del sistema. En
conjunto , el financiamiento del SUB ha pasado de representar el 0,66% del
producto interno bruto en 1986 , al 1% en 1990 y al 1,25% en 1994. Todo ello
tiene como consecuencia un aumento en el gasto por alumno, que se puede
analizar en el cuadro 5.3, donde se comprueba que los recursos disponibles por
estudiante matriculado se han duplicado en el período 1986-1995, pasando de
$403 a $847. Este proceso contrasta con el descenso del gasto público por alumno
(en términos reales) que se produce en Argentina, Chile, Colombia y Venezuela
durantelos años 806. Si consideramos este indicador, Bolivia está a la cabeza del
esfuerzo financiero en educación superior. Brasil gasta sólo el 0,76% de su PIB,
Chile, el 0,51 % y México, el 0,4% . En América Latina, Bolivia sólo es superada
en este indicador por Panamá, con el 1,4% y Cuba, con el 1,59% 7.
Es obvio que este indicador es relativo al volumen absoluto del PIB. En todo
caso, el aumento del gasto por alumno suele interpretarse en cualquier sistema
universitario como un indicador de mejora de la calidad del sistema, suponiendo
que los recursos se emplean eficientemente. Sin embargo, la evidencia
disponible no permite derivar conclusiones demasiado optimistas, ya que el
SUB sigue presentando unas tasas de productividad bastante reducidas (véase
los indicadores del capítulo 2). Asimismo, cabe recordar que el coste incurrido
por alumno es muy inferior al de Brasil (de casi $8.000) y aún al de Chile o
Venezuela ($1.700), según los datos comparativos presentados por Brunner.
Por otro lado, es destacable que las universidades públicas bolivianas
difieren significativamente entre ellas en términos de su estructura de finan-
ciación, así como en relación con el volumen de recursos del que disponen.
Así, en los 10 años analizados, las universidades Nacional siglo XX y San Fran-
cisco Xavier son las que más se apoyan en los recursos propios para su financia-
ción (más del 20% ). Por el contrario, la UMSA y la Técnica de Oruro apenas llegan
a obtener un 10% de sus fondos en forma de recursos propios (cuadro 5.4).

6. Véase J. J. Brunner, "Educación superior en América Latina durante la década de los ochenta: la economía
política de los sistemas”, en Desafíos de la educación superior; UDAPSO, La Paz, 1993.
7. García Guadilla, Carmen, Situación y principales dinámicas de transformación de la educación superior en
América Latina, Caracas, CRSLAC, 1996.

181
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S I D A D PÚB L I C A D E B O L I V I A

CUADRO 5.3
FINANCIAMIENTO POR ALUMNO (EN DÓLARES CORRIENTES)

1986 1990 1995 CRECIM (%)

Recursos por alumno 402,9 504,6 846.9 110
Rec. públicos por alumno 367,0 437,1 648,1 76
Rec. propios por alumno 35,9 67,5 214,0 496

Fuente: Estadísticas universitarias (CEUB) y Ministerio de Hacienda .

Las diferencias en gasto por alumno entre las nueve universidades públicas
del SUB se pueden observar en el cuadro 5.5. Sin embargo, la dispersión en los
recursos disponibles por alumno se ha reducido en este período, y si en 1986
la de mayor gasto (U. del Beni) emplea 6,6 veces los fondos de la de menor
gasto (U. Siglo XX); en 1995, el abanico entre la más costosa (U. del Beni) y la
más econ ómica (USFX) se sitú a en una ratio de 2,8 ú nicamente.
En general, se observa que las universidades de mayor gasto per capita son
las de menor tama ñ o (capítulo 2). Este hecho se puede explicar por la
importancia de las economías de escala en la educación superior, un fenómeno
bien conocido que se presenta en todos los sistemas universitarios8. Esta
característica de los costes educativos puede ser incorporada en el modelo de
financiación de las universidades, haciendo que la subvención pública para la
educación superior no sea idéntica (por alumno) en centros de diverso tamaño .
9

CUADRO 5.4
ESTRUCTURA DE FINANCIACIÓN
% Recursos propios

Universidades 1986 1990 1995 Media

San Andrés 5,2 13,4 12,3 8,8
San Simón 6,7 13,1 23,3 14,7
.
San F Xavier
'

17,4 16,6 54,0 20,2

G. René Moreno 13,5 10,2 17,6 10,5
Técnica Oruro 8,2 6,8 15,0 10,0
Tomás Frías 7,5 3,8 29,9 12,5
J. M. Saracho 7,4 23,4 24,2 14,2
Nacional S. XX 51,3 44,2 34,9 32,4
Técnica Beni 2,2 8,8 43,4 12,5

Fuente: Ministerio de Hacienda. Elaboración propia.

. .
8 Entre otros estudios se pueden destacarlos siguientes:J Johnes, "Unit costs: some explanations of differences
.
between UK universities", Applied Economics 22, 1990, parae! Reino Unido; D Lewis y H. Dundar, “Economies
,
of Scale and Scope in Turkish Universities", Education Economics 3 (2), 1995, para Turquía; y M. San Segundo
“Decentralization and Diversification in Spain ", Higher Education Management , 1997 , para el caso espa .
ñol
9 Véase una descripción de la f órmula en Nueva Zelanda en G. Preddey, “New Zealand model: Public funds
.
..
allocation to universities”, Ministry of Education, Wellington, 1996; y una propuesta para Argentina en L P Piffano
,
“ Un modelo de costo est ándar para la asignació n del aporte público a la enseñanza de grado ”, Buenos Aires, 1996 .

182
 EL FINANCI AMIENTO DEL SISTEMA UNIVERSITAR
IO

CUADRO 5.5
GASTO POR ALUMNO (EN BOLIVIANOS)

Universidades 1986 1990 1995 Crecim. (%)

San André s 625 1.298 3.167 407

San Simón 750 1.398 2.972 296
San Francisco Xavier 573 1.194 2.541 343
Gabriel René Moreno 913 1.507 2.972 225
Técnica de Oruro 602 1.334 2.878 378
Tomás Fr ías 767 1.468 3.364 338
Juan Misael Saracho 981 1.505 3.011 207
Nacional S. XX 115 855 4.292 3632
Técnica del Beni 3.793 5.022 7.158 89

Fuente: Estadísticas universitarias (CEUB) y Ministerio de Hacienda. Elaboraci

.
ón propia

II. El financiamiento de la educación superior por medio de tasas,

becas, préstamos e impuestos
En la mayor parte de los países las tasas o precios de la educación universitaria
están muy por debajo de su coste real. La diferencia se cubre fundamen-
talmente con fondos p ú blicos.
Diversos informes internacionales han analizado la importancia de la
financiación mediante tasas en varios países. Se comprueba que los precios
académicos tienen importes relativamente elevados y contribuyen de manera
significativa a la financiaci ó n universitaria en Estados Unidos, Canad á
,
Australia, Nueva Zelanda Jap, ón , Corea , Espa ñ a, Chile y el Reino Unido ( a
se
partir de 1998), entre otros países. Sin embargo, se comprueba que las tasas
encuentran muy lejos de cubrir el coste por alumno casi en todos los sistemas
públicos, y cabe preguntarse cuál es la justificación teórica de esta subvención
generalizada de la educación universitaria.
Suele aducirse que la adquisición de educación superior por parte de un
ia,
individuo genera beneficios sociales que justifican, por razones de eficienc
su financiación pú blica. El argumento es el habitual en los problemas de
externalidades: cuando los individuos deciden sus inversiones en educación
; en
superior no tienen en cuenta los efectos externos de estas inversiones
consecuencia, pueden decidir niveles de inversi ó n inferiore s a los que son
óptimos socialmente.
Sin embargo, debe recordarse que esos beneficios externos son dif íciles de
precisar, mientras que la rentabilidad privada que deriva el individuo
de su
inversión en educación superior es clara y aprecia ble . Y estos rendimi entos
privados (en forma de ingresos m á s elevado s, menore s probabi lidades de
) parecen suficien tes para garantiz ar una
desempleo, mejores ocupaciones
As ,
fuerte demanda universitaria sin necesidad de una subvención pública. í
a
en el cuadro 5.6 se comprueba que en Bolivia los diferenciales de ingresos
favor de los universitarios son conside rables en los a ñ os 90, ya que en 1996

:
i 183
i

i
J
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S I D A D PÚB L I C A D E B O L I V I A

ios ingresos medios de un titulado superior equivalen a 2,5 veces los ingresos
de los graduados de educaci ón media. En el caso de las mujeres, este
diferencial oscila entre el 2,15 en 1996 y el 2,76 correspondiente a 1993, indican
que sus incentivos económicos para realizar estudios superiores pueden ser
aú n mayores que para los hombres10.

CUADRO 5.6
INGRESOS MEDIOS POR NIVEL EDUCATIVO EN 1996

Educación Hombres Mujeres Total Muj/Hom

Sin Estudios 471.1 397.7 410,6 0,84
.
E B ásica 715.1 440.8 571.1 0,62
E. Intermedia 752.5 458.3 641,9 0,61
E. Media 864,9 690.3 766,5 0,80
. 645,1 0,87
E Normal
Universidad
E. Técnica
744.6
2.105,2
1.023,1
1.487,2
1.023,7
.
679.2
1.914 2
1.023,4
0,71
1 ,00
Otros 1.179,0 1.013,9 1.111 ,8 0, 86
Total 1.047,6 632.4 868.2 0,60
Univers. sobre
Medios 2,43 2,15 2,50
Univers. Sobre
Sin Estudios 4,47 3,73 4,66

Fuente: Encuesta Integrada de Hogares (Instituto Nacional de Estadí stica). Elaboración

propia.
Nota: Datos referidos a los ocupados que declaran ingresos (en las ciudades capitales) .
Datos en bolivianos. J

Por razones de equidad, tampoco se puede justificar la idoneidad de la

subvención generalizada de la educación universitaria. Hay evidencia de que,
incluso con gratuidad de la educación, no se alcanza la igualdad de
oportunidades en el acceso a la universidad. La constatación de que la gra -
tuidad no garantiza la igualdad de oportunidades se ha producido en Suecia
y en Australia, por ejemplo, en los años 80 y ha llevado a reformas en sus
sistemas de financiación. En el área de Amé rica Latina, tambié n se han
comprobado los efectos distributivos de la financiaci ón pública de una
educación superior en la que participan mayoritariamente las clases
acomodadas11. Así, por ejemplo, en Colombia se estima que el 60% de los
alumnos provienen de hogares situados en las tres primeras decilas de
ingresos, y sólo el 12% provienen de las tres últimas decilas. En Chile, en

. .
10 Una situación similar ha sido observada en España en los años 80 Las mujeres derivan mayor rentabilidad
económica que los hombres de sus estudios universitarios, y este hecho puede influir en el hecho de que sus
. ..
tasas de escolarización superior sean también mayores. Véase A Alba y M J San Segundo, The returns to
education in Spain* , Economics of Education Review , 14 (2), 1995.
1

... ...
11 J J Brunner, “Educación superior ", ob. cit .

184
 ARIO
EL FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA UNIVERSIT

a la
1990, sólo el 5,8% de los jóvenes del último quintil de ingresos acude
universidad.
En el caso de Bolivia, se dispone de información parcial que permite
deducir que los problemas de equidad son también importantes y
, que no
onómicos
existe igualdad de oportunidades entre diferentes grupos socioec
para acceder a la universidad y para completar los estudio s. Así, en el cuadro
A en los ú ltimos cuatro
5.7 se observa que la mayoría de los titulados de laUMS
a ñ os proceden de familias con padre que ha realiza do
a
estudio
padres
s
que
pos
son
-
secundarios. Entre un 15 y 20 % de los casos corresponden
profesionales o empresarios.

CUADRO 5.7
ORIGEN SOCIOECONÓMICO DE LOS TITULADOS DE LA UMSA

% titulados 1993 1994 1995 1996

Educación del padre
Universitario 28 26 26 34
Superior no univ . 17 13 14 14
7
Profesorado 7 7 7
Total post-secund. 52 46 47 55

Ocupación del padre

Empresario 1 ,3 1 ,6 1 ,9 2,4
Profesional indep. 13 10 9 17
Profesional dep . 6 7 6 5
5
Maestro 4 4 4
Jubilado 24 22 23 21
Desempleado 2,4 2 ,3 1,8 1 ,0

Fuente: UMSA. Elaboración propia.

Por otro lado, datos referentes a los alumnos matriculados en la Univer-

de
sidad de San Simón muestran que, como media, el 44% de ellos provienen
. Adem ás, en el cuadro 5.8 se compru eba que este
centros educativos privados
nte el
porcentaje puede estar creciendo (50 % en 1993), y que supera clarame na,
50% en diferentes carreras , como Admin istració n de Empre sas, Medici
Arquitectura e Ingeniería Civil.
i Serían necesarios análisis más detallados para comprobar en qué puntos
i , en sus
del sistema educativo se produce la selección de los estudiantes
aspiraciones y/o resultados acad émicos . Sin embarg o, a la vista de la eviden cia
un 40 y 50 % de los alumno s probab lement e
disponible, cabe concluir que entre
frente a costes educati vos aprecia bles en la
provienen de familias que hacen
ación
educación media, y que podrían incrementar su contribución a la financi
de la educación superior. -
Una consecuencia de la selección socioeconómica del alumnado univer
el íinancia miento pú blico de la educac ió n superio r
sitario es el hecho de que

185

lí
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

(por medio de fuerte subvenciones) puede ser regresiva, y beneficie funda

mentalmente a las familias de nivel socioeconómico más elevado.
-
CUADRO 5.8
ORIGEN SOCIOECONÓMICO DEL ALUMNADO DE LA UMSS
% de alumnos que provienen de colegios privados

1987 1988 1990 1992 1993

Administración
de Empresas 59.1 58,1 59 ,1 63,3 65,8
Medicina 51.7 53, 7 51 ,5 47,0 51 ,0
Farmacia 50.1 50,2 50 ,2 41 ,0 59 ,0
Ingen. civil 68 ,5 68 , 9 68 ,7 68,9 71 , 0
Arquitectura 37.7 36, 0 36,1 53,6 59, 0
Total 43.7 43,8 43,4 42,3 50,0

Fuente: Universidad Mayor de San Simón. Elaboración propia.

En resumen, la contribución de los estudiantes a la financiación de los

costes (directos o indirectos) de la educación superior puede elevarla eficiencia
del sistema universitario y mejorar sus propiedades de equidad12. El problema
consiste en diseñar una forma de contribución que no represente una barrera
para los estudiantes sin medios económicos. Para satisfacer estos objetivos,
gran parte de los sistemas universitarios combinan tasas y becas, y además se
han diseñado programas de préstamos con intervención p ública en más de
50 países.
Parece injusto, en cualquier caso, que la posibilidad para un individuo de
financiar sus inversiones educativas dependa de su riqueza familiar. Dada la
probada rentabilidad de estas inversiones educativas, parecería que los
individuos no debieran encontrar problemas en su financiación. Sin embargo,
los mercados de capitales no financian, en general, inversiones cuya única
garantía sea el capital humano futuro. Surge la necesidad de la intervención
pública mediante el establecimiento de programas de préstamos garantizados
por el Estado.
Los programas pú blicos de préstamos a estudiantes universitarios buscan
favorecer las inversiones en capital humano de los individuos:
haciendo que estas inversiones no dependan de la riqueza familiar, y
estableciendo como única garantía de estos préstamos los ingresos futuros
del estudiante.
Se suele considerar que los préstamos tienen buenas propiedades de
eficiencia y de equidad, en general, mejores que las becas. Propiedades de

12. D. Albrecht y A. Ziderman, “Student loans and their alternatives: improving the performance of deferred
payment programs", Higher Education 23, 1992.

186
 EL FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA UNIVERSITARIO

eficiencia, porque promueven la mejora en la calidad del sistema universitario.

Los estudiantes se hacen conscientes del coste de su educación, exigen una
enseñanza de calidad, y deben esforzarse en los estudios y en el trabajo, para
poder devolver la financiación recibida. De hecho, cabe pensar, que la
gratuidad de la educación superior no sólo no incentiva el esfuerzo de los
estudiantes, sino que tiende a crear problemas de «selecció n adversa»,
atrayendo a la universidad a estudiantes que no tienen posibilidades de
completar los estudios; especialmente si existe un sistema de becas que
proporcione ingresos además de cubrir las tasas.
Propiedades de equidad, porque se elimina la dependencia financiera de
los estudiantes con respecto a su familia, y al mismo tiempo no se hace recaer
todo el coste de la educación sobre los contribuyentes, sino que el principal
beneficiario de la inversión en capital humano es quién debe devolver sus
costes en el período en el que está obteniendo ingresos.
Sin embargo, los pr éstamos pueden desincentivar excesivamente la
realización de determinados estudios y pueden ser inadecuados para permitir
el acceso a la educación superior de los individuos muy adversos al riesgo,
que normalmente proceden de familias de bajo nivel socioeconómico. La
solución tradicional a este problema consiste en ofrecer becas a este tipo de
estudiantes para que no tengan que recurrir a endeudarse. Y una solución
alternativa consiste en ofrecer un préstamo con devolución condicionada en
la renta13.
Estos préstamos sólo tienen que ser devueltos en el caso de que el individuo
alcance un cierto nivel de renta (por ej., la renta media del país); y la cantidad
que ha de devolverse en cada per íodo se establece en función de los ingresos
obtenidos por el universitario ( por ej., 4 % de la renta anual). Así, se elimina el
riesgo individual, ya que una persona en paro o con ingresos reducidos no
tiene que devolver el préstamo. El conjunto de la sociedad asume el riesgo de
lá inversión en capital humano de cada generación.
En la práctica, este sistema ya está siendo utilizado en varios países. En
Australia y en Nueva Zelanda, partiendo de una situación sin tasas, se han
i introducido precios públicos (o tasas) superiores al 20% del coste total (en
valor absoluto, aproximadamente $2.000), que pueden ser financiados
mediante un préstamo de este tipo. Tras cinco o seis años de aplicación del
modelo, se ha comprobado que casi el 75% de los alumnos opta por recibir el
préstamo; mientras que un 25% paga las tasas al contado, con un descuento.
Adem ás, la introducción de estos precios no parece haber disuadido a los
demandantes de educación superior, ya que la matr ícula de las universidades
ha crecido a buen ritmo en los a ñ os 90.

y J. L. Moreno,
13. También se denominan préstamos renta, según la terminología acuñada en M. Blaug
Financiación de la Educación Superíoren Europa y España, Madrid: Siglo XXI, 1984.

187
 VIA
LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD P ÚBLICA DE BOLI

Asimismo, estos países han decidido que las ayudas a estudiantes tambi én
se articulen parcialmente mediante préstamos renta , adem á s de becas .
14 En

Suecia y en Estados Unidos también se han adoptado en los últimos añ os

préstamos cuya devolución depende de la renta futura de los estudiantes. En
la mayoría de los casos es la agencia tributaria la institución que controla las 15
devoluciones, aunque para el Reino Unido se ha desarrollado una propuesta
de recuperación de los préstamos por medio de la seguridad social, que
también se aplica parcialmente en Ghana . Se argumenta que los individuos
16

tienen pocos incentivos para escapar al control de la seguridad social, ya que

les garantiza importantes beneficios futuros por desempleo o jubilación. Los
problemas de «riesgo moral»17 que podrían acompañar a estos esquemas (y
que harían que los graduados universitarios no deseasen alcanzar rentas
elevadas, para evitar así devolver el préstamo) se minimizan al ligarlos a las
cotizaciones sociales.
En el reciente debate llevado a cabo en el Reino Unido, a raíz de la
elaboración del Informe Dearing , diversos expertos e instituciones han
defendido la introducción de mecanismos de financiación de este tipo. Así,
por ejemplo, la Conferencia de Rectores ha apoyado la introducción de tasas
18

elevadas (hasta llegar a 2.400 libras en año 2005), y la progresiva sustitución

el
de becas por pr éstamos a estudiantes, siempre que se adopte un esquema de
devolución como el propuesto por N. Barr, que garantiza la equidad de estas
medidas.
También existen propuestas teóricas relativas a un instrumen to alternativo
de financiación universitaria: el impuesto universit ario 19
. Esta fórmula de
financiación consistiría en establecer un « recargo » en los impuestos de todos
los antiguos estudiantes universitarios . No habr ía lí mite en la cantidad que
debe ser pagada, como en el caso de los pré stamos , sino que los graduado s
con ingresos elevados pagar ían varias veces el coste de su educaci ó n, mientras
que los de menores ingresos no llegarían a cubrir ese coste. ,
Esta propuesta, que ha recibido eco entre los expertos en el Reino Unido
suele estar ligada a intentos de recuperación de la subvención p ú blica
generalizada a la educación universitaria, aunque también podría utilizarse
las
para financiar una expansión de la política de becas o del gasto de
instituciones de educación superior. Sin embargo, no ha llegado a aplicarse

Loan Options and

1 4. V é ase A. Harding, “Financing Higher Education: An Assessment of Income-contingent
Repayment Patterns Over the Life Cycle", Education Economics 3 (2), 1995.
15 N. Barr, “Alternative Proposals for Student Loans in the United Kingdom”, en M. Woodhall
. .
(comp ), Financial
,
Support for Students, Kogan Page London , .
1989
16. Vé ase, J Kotey, “Student Loans in Ghana", Higher Education 23, 1992,
. n
,
of Higher Education
17. M Nerlove, “Some Problems with the Use of Income-Contingent Loans for the Finance
.
Journal of Political Economy, 83, 1975.
18. CVCP, Our Universities, Our Future, CVCP, London, 1996.
Tax”, Education
19.1 Lincoln y A. Walker, "Increasing Investment in Higher Education: the Role of a Graduate
.
Economics 1 (3), 1993.

188
 EL F1NANCIAMIENT0 DEL SISTEMA UNIVERSITARIO

en ningú n país, probablemente por la impopularidad de la introducción de

nuevos impuestos sobre la renta.
La similitud de este esquema con los préstamos con devolución condi-
cionada a la renta se debe a que en ambos casos los estudiantes contribuyen a
la financiación pú blica de la educación superior en fundón de sus ingresos
fufaros, y también al hecho de que se establece un «pacto implícito entre
»
las inversion es
generadones que se prestan los fondos necesarios para sostener
en educación universitaria /
1

Eñ resumen, cabe concluir que tanto los préstamos renta como los
impuestos universitarios se pueden utilizar para redefinir la composición de
la finandadón universitaria, así como para variar su volumen total. En el caso
boliviano, un programa de préstamos renta (o alternativamente un impuesto
universitario) podr ía permitir una reforma de la política de becas y/o de las
tasas, en diversos escenarios en los que el gasto total permanezca constante o
aumente Por ejemplo, manteniendo constante el nivel dé gasto público actual
^
podría elevarse el gasto total en educación superior, utilizando uno de los
esquemas aquí planteados para finandar una elevadón de la contribución de
los usuarios al sostenimiento de la educadón universitaria.
Debe destacarse qué en los tres ejemplos internacionales redentes de
aumento significativo de la financiación mediante tasas (Australia, Nueva
Zelanda y las propuestas recientes para el Reino Unido) se ha combinado
una serie de factores que han hecho posible la adopdón de estas medidas. Se
han celebrado amplios debates, y se han aportado estudios acerca de las
necesidades de finandadón del sistema (niveles óptimos de gasto por alumno),
y sobre el origen sodoeconómico del alumnado, entre otras cuestiones. Para
obtener un amplio apoyo al alza de tasas (incluso de la Conferencia de
Rectores) se ha propuesto que los fondos recaudados no se confundan con
otros ingresos pú blicos, sino que regresen al sistema de educadón superior
para finandar programas de mejora de la calidad, así como becas y préstamos
para estudiantes. Asimismo, el consenso en torno a estas políticas de predos
parece basarse en la adopción de esquemas «a la australiana», en los que los
alumnos no deben hacer frente a los costes de la educación en el momento de
*

matricularse. El alza de tasas se combina con la introducción de préstamos

(con devolución con didonada a la renta, preferentemente) que permiten
finandarlas.
Sin embargo, es necesario recordar que la aplicadón práctica de uno de
estos esquemas debe fundamentarse en un sistema tributario o de seguridad
social eficiente, y con capaddad de seguimiento de la población activa.
Asimismo, puede ser menester alcanzar acuerdos con otros países del área
para la recuperación de la deuda de los estudiantes que se trasladen a otras
economías. En caso de no poder aplicar estos instrumentos de finandadón,
la bú squeda de la equidad del sistema así como la mejora de la efidencia
requerirán el desarrollo de amplios programas de becas que pueden combi-
narse con programas de préstamos tradidonales.

189
 IVIA
LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOL

III. Características de la subvención pública a las universidades

En el pasado, las subvenciones p úblicas en el SUB no han respondido a un
modelo explícito (ni implícito) que relacione los recursos asignados con
objetivos del sistema. Los fondos repartidos han sido función básicamente
de lo distribuido en años anteriores (modelo incrementalista) y del poder de
negociación de las diferentes instituciones. Sin embargo, en debates recientes
se ha argumentado que elsUB se beneficiaría de la introducción de esquemas
de incentivos que busquen una mejora de la eficiencia y la calidad de las
actividades universitarias20. Se ha resaltado cómo las políticas de financiación
incrementalista, sin referencia a objetivos de producción, han consolidado
situaciones de evidente ineficiencia . En Venezuela se ha estimado que la
21

producción de graduados cuesta 16 años, como media; y en Chile, supera los

9 a ñ os. Para el caso de Bolivia, en el capítulo 2 se ha comprobado que las tasas
de graduación (graduados sobre nuevos matriculados 5 años antes) no superan
el 20 %, y que en los años 90, entre un 30 y un 50 % de los graduados de la
UMSA tardan más de 10 añ os en alcanzar la titulación.
Asimismo, Brunner ha argumentado que el sistema incrementalista, de
negociación continua entre el Gobierno y las universidades, ha causado otros
problemas a los sistemas públicos, de descrédito, búsqueda de objetivos
políticos, etc. Y aunque el informe de UDAPSO pone de relieve las dificultades
prácticas que se derivan de la aplicación de algunas f órmulas automá ticas de
financiación en un sistema que a ú n no ha desarrollado una evaluación
pormenorizada de sus actividades, cabe considerar que la sustitución del
m étodo actual de financiación por un modelo «objetivo», basado en una
f órmula y considerando objetivos educativos, tendr ía bastantes efectos,
beneficiosos sobre el SUB, d ándole un horizonte «estable» de financiación
la
incentivando la eficiencia y la búsqueda de la excelencia, y mejorando
imagen pú blica de la educación superior y el papel del sector p ú blico dentro
de ella.

.
A Tipologías de la f órmula de subvención
Un modelo de este tipo se utiliza ya en la mayoría de los países europeo s, y se
22). Aunque
aplica marginalmente en México, Chile y Brasil (para el posgrado
de
en todos los países la subvención pública sigue siendo la principal fuente
financiación de la educación universitaria, especialmente en los centros
las
públicos, se puede considerar que los nuevos sistemas de financiación de
, H Grebe (comp ),
. .
2 0 Véase, G. Rodríguez, “Políticas públicas y modernización de la Universidad Boliviana” en
.
Educació n superior : contribucio nes al debate, Milenio, 1996; y M. Conteras , “La evolución de las políticas
universitarias en Bolivia", ¡bíd.
... ...
21 J J Brunner, “Educación superior ", ob. cit.
, UDAPSO, Desafíos
.
22 E. Wolynec, “Eficiencia intema y asignación presupuestaria: la experiencia brasilera" en
, .
de la educación superior, La Paz 1993

190
 EL FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA UNIVERSITARIO

universidades23, sin embargo, se diferencian entre sí en las siguientes carac-

ter
ísticas:
La financiación se puede calcular utilizando como base a los inputs de la
educación, con base en los outputs o resultados, o en función del proceso
educativo. Así, por ejemplo, los fondos asignados a las universidades holan-
desas o danesas son función de los graduados ( output ) que producen. En el
Reino Unido una parte de la financiación de los centros también está asociada
a su producción científica. No obstante, la mayor parte de los modelos
descansan fundamentalmente en los inputs del sistema.
Los fondos para asignar a las universidades se pueden determinar segú n
criterios objetivos y generales (asignación normativa), o se pueden establecer
a partir de los gastos justificados por las instituciones (asignación de reembol-
so), como se hace en Austria o Alemania.
La financiación se puede entregar para usos específicos y limitados, o con
libertad total de gasto. Modelos del último tipo son utilizados en el Reino
Unido, Holanda, España y Australia, entre otros países.

B. Los principios de un modelo de fmandamiento

El análisis de los modelos existentes lleva a concluir que la búsqueda de la
eficiencia en el sistema universitario aconseja proponer un modelo que, para
la financiación de los gastos corrientes, esté basado en los siguientes principios:
Subvención normativa, calculada mediante una f órmula, en función de inputs
y outputs , y concedida como una subvención global, con total libertad de uso,
en función de la autonomía de las universidades.
En los sistemas universitarios que cuentan con un número elevado de
instituciones, la adopción y gestión de modelos de financiación mediante
f órmulas se ve facilitado por la existencia de una institución buffer o Funding
Council. Su papel de intermediario entre el Ministerio y las universidades no
es f ácil, y su credibilidad depende entre otras cosas de su capacidad para
dotarse de un personal altamente cualificado e independiente, y de su acceso
a toda la información necesaria para mejorar la planificación del sistema y
garantizar un uso eficiente de los fondos públicos. Pueden establecerse f órmu-
las de financiación sin desarrollar un órgano de este tipo, y es factible establecer
un Consejo de Universidades que no asuma funciones de reparto de fondos
(como en el caso españ ol).
Para alcanzar un acuerdo en un tiempo razonable acerca del modelo de
financiación que debe adoptarse, se podría seguir el siguiente proceso24. Las

2 3. Véanse, B. Jongbloed y J. Koelman, “Funding Mechanisms ¡n Dutch Higher Education”, iviE, Valencia,
1992; y J. Sheehan, "Reform of Higher Education Finance. What are the practical issues when implementing
.
change?" World Bank, 1995.
24. Recientes debates de financiación que han seguido procedimientos similares han sido los del Reino Unido
í ng), y el español (Consejo de Universidades, “Informe sobre financiación de la Universidad",
{ Informe Dear
Universidades , Madrid, 1995.
^
191
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

partes implicadas (universidades y administración central) podrían elegir sus

representantes en un comité de expertos (fundamentalmente nacionales,
aunque con la colaboración de algún experto extranjero), que debatiera los
problemas de financiación, recabase la opinión e informes de diversas instan-
cias, y propusiese un modelo para aplicar en los próximos 10 años. Se podrían
también incluir expertos en representación de las asociaciones de empresarios,
y de otras organizaciones o instituciones interesadas en el futuro de la educa -
ción superior. ..
.. ?

Las propuestas elaboradas por este grupo, tras haberlas aprobado los
,

rectores y el Ministerio, se traducirían en un acuerdo de financiación a medio

plazo, o en un texto legal, si fuera conveniente o necesario. Y, si bien toda
reforma aspira a una aplicación duradera, debe recordarse que la mayoría de
los países modifican algú n rasgo de su sistema de financiación universitaria
.

cada pocos añ os. Las medidas adoptadas inicialmente se pueden ir corri -

giendo al cabo de 3 o 4 años, si se comprueba que ocasionan problemas de
eficiencia o de equidad.
En cualquier caso, el modelo de financiación propuesto debe intentar cubrir
tambié n otro objetivos importantes para la articulación de la política
,

universitaria en Bolivia. Así, en primer lugar, el modelo debe garantizar la

suficiencia financiera de las universidades, cumpliendo de esta suerte los
compromisos legales existentes, y aislando alsuB de las presiones políticas de
cada momento. El modelo debe ser transparente, de manera que las universi-
dades y los departamentos académicos perciban con claridad cómo se genera
la subvención. Además, el modelo debe permitir al gobierno fijar sus priorida -
des e incentivar el logro de sus objetivos. En particular, debe ser un instrumento
para estimular la eficiencia universitaria y la búsqueda de la calidad.

G Los elementos de un modelo de fmandamiento

Un modelo de financiación para el conjunto del sistema universitario se puede
articular alrededor de los elementos siguientes:

2. La subvendón en fund ón de los costes corrientes

Se trata de una f órmula que determina la subvención bá sica calculada
fundamentalmente con referencia a los costes corrientes de los estudios de
los ciclos primero y segundo.
Sin embargo, conviene recordar que una f órmula lineal de financiación
en función del n úmero de alumnos no es en general eficiente. Algunos de los
problemas que deben ser tenidos en cuenta son:
Primero, el modelo debe tratar de financiar en mayor medida la demanda
(de los estudiantes) que la oferta (de los centros universitarios); en conse -
cuencia, debe incentivar el ajuste gradual de la oferta a la demanda de

192
 EL FINANCI AMIENTO DEL SISTEMA UNIVERSITARIO

plazas por áreas. En algunos casos (ciencias de la salud) este ajuste es casi
imposible, pero en otras especialidades, conforme aumenta el nú mero de
doctores o de profesorado altamente cualificado, es factible la ampliación
de la oferta por nuevas contrataciones o por reasignación de los recursos
docentes existentes en las universidades. Una forma sencilla de aplicar un
sistema de incentivos consiste en conceder una financiación extra (del 5%
o del 10% ) por cada alumno admitido en primera opción.
Segundo, el modelo debe tener en cuenta la importancia de las economías
de escala en la educación superior La evidencia empírica en diversos países
muestra que el coste por alumno disminuye conforme aumenta el n úmero
de alumnos matriculados, por la existencia de importantes costes «fijos»,
asociados a bibliotecas, centros de cálculo, laboratorios y servicios centrales
de las universidades. Los nuevos modelos pueden recoger las economías de
escala mediante la introducción de un elemento fijo en la subvención, así
como mediante otras f órmulas de subvención media corriente decreciente.
En tercer lugar, hay que mencionar que los modelos recientes (por ej., en
. Holanda y en Dinamarca) tienden a incluir incentivo
s a la producción de
graduados, aunque , f ó rmulas que recompe nsen directame nte los apro -
. bados pueden tener efectos negativos sobre la calidad de la educaci ón, si
no existe un mercado que discipline el comportamiento de las universi-
dades. Debe recordarse que el objetivo no es tanto producir graduados,
.

sino producir titulados competentes y útiles para la sociedad y la economía.

Sería conveniente, sin embargo, para estimular un aumento en la produc-
tividad docente de las universidades, establecer objetivos razonables de
graduación de alumnos, y evaluar (y penalizar, en su caso) si los centros se
desvían de esos objetivos, teniendo en cuenta el rendimiento acadé mico
inicial (notas de acceso) de los estudiantes . Las medidas del nivel de
25

producción de los centros debieran incluir también el grado de inserci ón

26. Es
laboral de los graduados, como ya se analiza en algunos pa íses
necesario estimular a las universidades para realizar (quizá en cooperación
con los agentes sociales) un seguimiento de la carrera profesional de sus
titulados. - *

Asimismo, el modelo puede incluir incentivos (de alcance limitado) al

cumplimiento de diversos objetivos que se puedan ligar a los procesos
de
evaluación establecidos para el SUB.

2. Gastos corrientes más inversión

El modelo de financiación para gastos corrientes se completa con una
subvención para gastos de inversión, que debe articularse en torno a un plan

25. V éase la propuesta reciente para Brasil, en E. Wolynec, “Eficiencia interna

...", ob. cit.
26. Una descripci ó n de indicadores puede encontrarse en J . Johnes y J. Taylor , Performance Indicators iri
,
Higher Education Open University Press, 1990.

193
 LA R E F O R M A D E L A U NI VER S I D A D FÚBLI CA DE BOLIVIA

plurianual de inversiones, y una planificación a medio plazo del sistema

universitario. En este punto la coordinación de los planes de los distintos
departamentos es imprescindible para lograr la eficiencia en la asignación de
recursos al sistema universitario. Probablemente se debiera prestar especial
atención a las necesidades de equipamiento de las universidades, en términos
de bibliotecas, centros de cálculo, redes informáticas y sistemas de información.

3. Subvención que incentiva la calidad

Un conjunto de programas competitivos que otorguen financiación a grupos
y actividades de especial calidad. Este tipo de actuaciones deben estimular la
calidad fomentando la competencia entre universidades y grupos. Adem ás
de la financiación específica de la investigación (en la que probablemente
sería positivo que tomara más importancia la competencia (y cooperación)
con otras universidades latinoamericanas), se pueden incluir en este apartado
programas que financien doctorados de especial calidad (utilizando el modelo
brasile ño, por ejemplo), y otros programas que potencien innovaciones
docentes y actividades de evaluación encaminadas a mejorar la calidad de la
educación, y el desarrollo de curricula multidisciplinares y atractivos para el
mercado laboral.
Así, como ejemplos de programas específicos que deben otorgar financia -
ción de manera competitiva se pueden destacar los siguientes:

1. Convocatorias de proyectos de investigación, por medio de un

Fondo previsto en la Ley de Ciencia y Tecnología
- . J ' ., '
s

Son proyectos que financian de manera selectiva a los grupos de investigación

m ás destacados. Estos programas, como es habitual, deben estimular la
competencia entre investigadores de facultades públicas o privadas y de otros
centros de investigación, en los temas en los que sea posible contar con varios
equipos de trabajo. Sin embargo, en aquellas áreas en las que sea aconsejable
la cooperación entre diversos centros, el programa debe facilitar la asociación
de universidades para constituir grupos estables y competitivos.
En cualquier caso, cabe recordar que estos mecanismos de financiación
que ofrecen recursos a grupos tienen buenas propiedades de incentivos, ya
que estimulan a los profesores para atraer a buenos investigadores a sus
departamentos, y para formar maestros y doctores de calidad, y así maximizar
sus posibilidades de acceso a fondos competitivos.

194
 EL FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA UNIVERSITARIO

2. Convocatorias para financiar programas de maestría y doctorado

Se trataría de consolidar a losTif ás sobresalientes en las distintas áreas de
conocimiento . La financiaci ó n se puede articular preferentemente mediante
una convocatoria competitiva , que premie la calidad y la coherencia de los
programas , su capacidad de generaci ón de investigación y tesis doctorales,
as í como su facilidad para mantener intercambios internacionales de corta
duraci ón (6 meses a 1 añ o). Esta movilidad debe estar orientada no solamente
a la realizaci ó n de proyectos de investigació n , sino tambi én al intercambio de
actividad docente en el tercer dclo, así como a la codirección de tesis doctorales.
En algunos casos, puede ser conveniente otorgar la financiación en la forma
de un contrato-programa que establezca unos objetivos de producción de
graduados de tercer ciclo y doctores, evaluables de manera continuada.

3. Un fondo específico, concursable, para el mejoramiento

de la calidad universitaria
Tal fondo sería arbitrado por pares nacionales y extranjeros y con recursos
financieros manejados en fideicomiso y no consolidables al presupuesto
destinado anualmente por el Estado a cada universidad p ública. El fondo
podría ser manejado por el Viceministerio de Educación Superior, Ciencia y
Tecnología, y para su organización convendría tomar en cuenta las experien-
cias de México (FOMES) y Argentina (FOMEC).
"

El fondo asignaría recursos con independencia de la calidad inicial de las

instituciones o programas. Precisamente, su función sería mejorar la calidad
fortaleciendo su capacidad de gestión, el desarrollo de curricula innovadores,
la adopción de nuevas tecnologías, la evaluación docente o de carreras, la
formación de recursos humanos, la extensión universitaria, etc. Solamente
deberían excluirse la construcción de infraestructura y la contratación de
nuevo personal. Algunos organismos internacionales, como el BID, tienen
recursos para fomentar este tipo de fondos; de hecho, ya lo están haciendo
en Argentina, por lo que cabe explorar esta posibilidad.
Los tres ejemplos mencionados requieren una atención financiera decre-
ciente, y por ello los recursos destinados a la financiación de la investigación
y a la formación de tercer ciclo deben ser muy superiores a los destinados a
las actividades docentes, menos costosas.
Asimismo, convendría establecer vinculaciones entre las convocatorias de
becas (propuestas en el capítulo 2) de formación de graduados de tercer ciclo
y, sobre todo, de doctores, y estos programas competitivos tanto de
investigación como de desarrollo de programas de doctorado. Así, en la
concesión de las becas se debiera hacer la evaluación no solamente de las ca-
racterísticas personales de los candidatos a becarios, sino también la viabilidad *

de los programas de doctorado en los que desean integrarse de acuerdo con

sus resultados en las convocatorias del tipo b) y a). Estas conexiones entre los

195
 L A R E F O R M A D E L A U NI V E R S ID A D P 0 BL!C A D E B O L I V I A

programas competitivos reforzarían los incentivos a la excelencia del sistema,

y darían mayor coherencia al modelo de financiación, al resaltar la importancia
estratégica de los objetivos de mejora de la docencia de tercer ciclo, formación
de doctores e investigación.

IV Financiamiento y gestión
Un programa de financiación de las universidades debe incluir propuestas
tendentes a mejorar la gestión de las universidades. En primer lugar, porque
la elevación de la calidad de la educación y la investigación no depende
únicamente del aumento en el gasto por alumno, sino también de los esfuerzos
que se realicen para agilizar y dar eficacia a la gestión de los recursos dentro
de cada universidad. En segundo lugar, porque los centros de educación
superior deben aspirar a una imagen de total transparencia en el uso de los
recursos (fundamentalmente públicos) que eleve su prestigio ante la sociedad
y los poderes públicos. Para avanzar en esta dirección se pueden apuntar
varias medidas:
La adopción de un modelo "objetivo" de financiación, que regule las
relaciones entre la Administración y las universidades tomando como base
una f órmula normativa, debe favorecer una reflexión interna en el seno de
cada institución acerca de la asignación de recursos a las distintas facultades
y departamentos27. Los órganos de gobierno de las universidades son compe -
tentes para determinar el reparto de fondos a las distintas áreas, pero la
reforma del modelo de financiación en la dirección propuesta introduce en
los procesos de decisión un marco de referencia que tiende a propiciar un
debate sobre la eficiencia de los diferentes departamentos y titulaciones. La
asignación interna de fondos, en lugar de descansar exclusivamente en el
statu quo heredado y en el poder de negociación de los grupos, pasa a referirse
al coste tipo establecido en la f órmula de financiación. ¡

Por otro lado, las universidades se pueden beneficiar de una mayor

profesionalización de la gestión. El volumen de recursos manejados y la
importancia de las tareas sociales encomendadas a la universidad, hacen
ineludible la adopción de criterios profesionales de gestión. Cada vez es más
necesario abordar la elaboración de presupuestos, la realización de una ,

contabilidad analítica, que sirvan de apoyo para el desarrollo de planes

estratégicos plurianuales que contemplen la gestión de los recursos humanos
(docentes y administrativos), las inversiones, etc.
Sin embargo, puede ocurrir que el crecimiento de los grupos de gestores
profesionales (de presupuestos, de personal, de servicios, etc.), que no
pertenecen al mundo académico, lleve en ocasiones a la toma de decisiones

. .
2 7 D A. Turner, “Formula Funding in Higher Education: Neither Centralized nor Decentralized”, en K. Watson
.
(comp ), Reforms in Higher Education, Cassell, 1997.

196
 E L F I N A N C1A M I E N T O D E L S I S T E M A U N I V E R S I T A R I O

que no beneficien la mejora de la calidad docente e investigadora de los

centros2^. Aunque los docentes-investigadores y los equipos de gerencia
compartan en principio los mismos objetivos a medio plazo, no siempre toman
decisiones que revelen las mismas prioridades en momentos de tensión
presupuestaria. Parece, sin embargo, que el mundo universitario actual no
puede funcionar ni avanzar hacia un futuro competitivo, sin contar con
responsables de ambos tipos: autoridades académicas de prestigio y gerentes
profesionales y competentes.
La adopción de programas de evaluación de las universidades, también
favorece la recogida de información homogénea que permita diagnosticar las
ineficiencias del sistema de cada institución y por titulaciones. Asimismo, esta
información pone de relieve los puntos fuertes del conjunto del sistema y de
los diferentes centros, favoreciendo la valoración e incentivación de sus
actividades más destacadas. Cabe concluir que la información cuantitativa y
cualitativa que se deriva de estos análisis de evaluación es de gran utilidad,
sobre todo para las propias instituciones, en las que facilita un clima de reforma
y búsqueda de la excelencia.
Un ejemplo práctico de desarrollo de sistemas de información como apoyo
para la gestión se ha producido en la Universidad de Sao Paulo desde 198629.
Se establecieron subsistemas de información para diferentes unidades admi-
nistrativas, y todos ellos produjeron informes gerenciales que podían ser
comparados y combinados para diferentes propósitos. El sistema genera
informes para vicerrectores y directores de departamentos acerca de la
evolución de diferentes indicadores: costes por unidad, resultados académicos
de grupos de estudiantes, publicaciones por departamentos, etc.
En resumen, cabe resaltar que la mejora de la gestión descansa en buena
medida en el desarrollo de un sistema de información que facilite la toma de
decisiones a plazos corto y medio. De hecho, algunos aspectos de los modelos
de financiación no pueden aplicarse sin una mejora progresiva de los sistemas
de información para la gestión y de las estadísticas universitarias.
Así, por ejemplo, la introducción de un modelo de financiaci ón que
incentive la asignación eficiente de recursos entre las universidades (y dentro
de ellas) debe partir de una definición adecuada de los alumnos finandables.
Dada la dispersión observada (capítulo 2) en la duración de los estudios,
corresponde concluir que la presencia de alumnos de tiempo parcial, espe-
cialmente en los últimos cursos, puede ser habitual en las universidades
bolivianas. En consecuencia, para el establecimiento de un modelo de
financiación tiene una gran relevancia la definición precisa de la unidad de
referencia: los alumnos de tiempo completo. En un primer momento, puede
ser suficiente corregir los datos de matrícula de las universidades con esti-
Im:
2 8. J Jarman y R. Blackburn, “Rationalization and the Modern University" en
. , Reforms..., ob. cit.
, K. Watson
29. Vé ase E Wolynec, “Eficiencia interna..", ob. cit.
.

197
 L A R E F O R M A D E LA UN í V E R SIDA D P ÚBL ICA D E B O L I V I A

madones generales sobre el número de materias o asignaturas en las que se

matriculan habitualmente los alumnos. Sin embargo, parece recomendable
avanzar en el conocimiento de la matr ícula real (en alumnos equivalentes de
tiempo completo), utilizando para ello sistemas de gestión que permitan
identificar con predsión la actividad docente llevada a cabo en cada caso.
Para alcanzar este objetivo se podría pensar en establecer un acuerdo para
que el Ministerio financiase (con fondos internadonales, si fuera posible) la
infraestructura (¡hardware; software y personal) necesaria, y que el conjunto
del sistema universitario se benefidase de esta mejora en los sistemas de infor-
madón, todo lo cual redundaría en una gestión más eficaz de los recursos
disponibles.

V. Conclusiones
1. En primer lugar, cabe destacar que los «nuevos» sistemas de financiación,
bien sean los préstamos renta o los impuestos universitarios, ofrecen
numerosas alternativas en la redefinición de la política universitaria. Se
pueden utilizar para reducir la subvención generalizada (tasas muy
reduddas) de la educadón superior y aumentar la contribudón del usuario;
como ha ocurrido en Australia y Nueva Zelanda. También se pueden
emplear para redefinir la política de becas y ayudas, como ha sucedido en
esos países, así como en Sueda y Estados Unidos. Estas reformas tienden
a mejorar tanto la efidenda como la equidad (igualdad de oportunidades)
del sistema universitario.
Si bien en la actualidad la mayor ía de los países de América Latina apenas
utiliza las tasas como instrumento de finandación de sus universidades
p ú blicas (con la excepd ó n de Brasil y Chile), en muchos casos se encuentra
en estudio el proceso de introducción o elevación de los precios aca-
démicos30.
Aunque la utilizadón de estos nuevos instrumentos de finandadón puede
mejorar la efidenda y la equidad de la educación p ública, es necesario
recordar que su funcionamiento descansa en los sistemas de recaudación
o en lá seguridad social. Si no resulta conveniente introducir préstamos
renta o impuestos universitarios, las opciones en materia de finandadón
se reducen.
Pese a ello, cabe se ñalar que políticas de discriminadón de predos, que
orienten la subvención (tasas reduddas) hada los grupos más necesitados,
mientras que eleven los predos que deben pagarse para los estudiantes
más acomodados (en términos de renta familiar, activos, status sodoeco-
n ómico, etc.), pueden también contribuir a mejorar la equidad del sistema.

3 0. Véase J. J. Brunner, "Educación superior...", ob. cit.

1

198
 EL FINANCIAM1ENT0 DEL SISTEMA UNIVERSI
TARIO

Los fondos obtenidos pueden redistribuirse en forma de becas, e incluso

contribuir a desarrollar programas específicos de mejora de la calidad
universitaria.
sí solas que se
2. Las políticas de financiaci ón no pueden garantizar por
itaria . Por ejemplo , la igualdad
alcancen los objetivos de la política univers
de oportunidades de acceso a la educaci ó n superio r no puede lograrse
únicamente mediante becas o supresi ó n de tasas , sino que requiere mayor
atención a la educación primaria y secunda ria para conseg uir que todos
niveles educati vos . Asimis mo , la
los alumnos completen con éxito estos
mejora del rendimiento acad émico en la univers idad tampoc o puede
ón
lograrse ú nicamente utilizando medidas financieras (como la elevaci
de tasps con la repetición de las asignaturas , o la elimina ci ó n de las becas
por bajo rendimiento académico). Son necesarios estudios detallados acerca
de los determinantes de los resultados acadé micos, por áreas y centros
.
s tendent es al reforzam iento de
Probablemente, sean necesarias reforma
la evaluación docente, a la revisión de los planes de estudios, y al estable-
de
cimiento de unas normas de permanencia estrictas para los alumnos
tiempo completo.
redefinir
3. Para lograr la eficiencia del sistema universitario es conveniente
las relaciones entre la admini straci ón y las univer sidades públicas
mediante el establecimiento de un modelo objetiv o y transpa rente de
financiación. Es importante recorda r que una simple f ó rmula que financie
las universidades en proporción con su n ú mero de alumno s no va a ser
eficiente, en general. Para incentiv ar la excelen cia en las activida des
universitarias y garantizar instituc iones compet itivas en Bolivia , se debe
n
establecer (y premiar) objetivos claros acerca de la calidad de la educació
superior. La política de financiación puede estimul ar la compet encia entre
las universidades utilizando indicadores de calidad que deben proba-
blemente combinar inputs y outputs del proceso docente. Financiar por
intermedio de un Fondo el diseño de nuevos curricula, la experimentació n
de técnicas docentes innovadoras, el desarrollo de programas de tercer
ciclo de calidad, la producción de graduados que obtienen empleo
, la
atracción de alumnos con elevadas califica ciones de entrada , el est ímulo a
la movilidad geográfica de alumno s y profeso res , etc ., son alguno s de los
elementos que pueden definir la calidad de la educación y pueden tener
reflejo en las necesidades de financiación de los centros. El proceso de
en
introducción de incentivos debiera, sin embargo, ser gradual y basarse
una mejora de las estadísticas univers itarias bolivian as .

199
 i
;

.
 C A P ÍT U L O V I
UNIVERSIDAD Y SOCIEDAD

Introducción

La que antes hemos llamado "identidad mixta" de la Universidad Boliviana

ha moldeado las relaciones entre la universidad y la sociedad en ambos
sentidos, sobre todo en las últimas d écadas. Su dimensión política ha
enclaustrado la concepción de su misión y de sus funciones específicas, al
tiempo que circunscribía las expectativas y las demandas sodales que guardan
reladón con la universidad dentro de un marco escasamente permeable y
flexible. Una universidad pretendidamente monolítica no puede ser un factor
dinamizador del pluralismo social, ni en términos de opinión, ni en términos
de expectativas y de demandas dirigidas a la propia universidad.
Por eso, una universidad al servido del pueblo no puede sino anhelar ser
evaluada por la sodedad, a fin de que pueda mejorar su desempeño a favor
de la sodedad que la finanda. Ésa es la razón por la que hemos querido tratar
del tema de la evaluación en este capítulo y bajo esta perspectiva.
Las dimensiones usualmente asignadas a la universidad son la formación
de profesionales,la investigadón y la extensión. De la primera nos ocuparemos
bajo la perspectiva de su pertinencia sodal. Abordaremos con brevedad la
investigadón y la extensión, respectivamente substrato y complemento de la
docenda, porque suelen considerarse como los vínculos más directos de las
universidades con su entorno social.
Por consiguiente, en este capítulo, tras algunas consideradones sobre las
relaciones entre la universidad y la sociedad en Bolivia, se abordan cuatro
aspectos específicos:
1. La evaluadón de las instituciones universitarias, como vehículo para la
mejora de su calidad, y como correlato necesario de su mayor respon -
sabilidad sodal.
2. Uñ apunte sobre la demanda y la oferta de profesionales en Bolivia como
telón de fondo del análisis de la actual estructura de títulos y de la oferta
de las universidades.
3. Los aportes de la investigadón del sistema universitario.
4. Las actividades de comunicadón y de extensión.
Reiteramos la falta de información que, si bien afecta a la mayoría de los
temas tratados, llegados a este punto, la pobreza es frandscana. Sólo sobre la
investigadón existen datos significativos en cuanto al inventario y al potendal

201
 LA REFORMA DE LA UNlV ER S1 D A D PÚBLICA DE BOLIVIA

institucional. Sobre los otros dos temas, se cuenta solamente con datos
puntuales o dispersos y con opiniones de diversas personas.

I. Las universidades y el nuevo marco de desarrollo de Bolivia

Las expectativas recíprocas de la sociedad y de la universidad están con-
dicionadas por la imagen que ambas partes se han forjado del presente y del
futuro de Bolivia. Nos parece oportuno hilvanar algunas consideraciones sobre
cómo los diferentes actores sociales, y principalmente las universidades,
conciben el actual momento de cambio de Bolivia, como consecuencia de la
mutación global.

A El nuevo contexto boliviano y mundial

Las profundas reformas estructurales que, desde 1985, enfrenta la economía
y la sociedad boliviana forman parte del cambio general que están experi-
mentando todas las sociedades del planeta y cuyos elementos substanciales
son de sobra conocidos. Sus vertientes más conocidas tienen que ver con la
explosión del conocimiento y su rápida concreción en objetos y técnicas y,
por ende, la reorganización del funcionamiento de la economía desde una
pequeñ a empresa de cualquier país hasta el mercado que por primera vez es
realmente mundial. La mundializadón creriente de la economía, pero también
de la cultura, es un fen ómeno que, guste o no, resulta imparable. Nuestro
mundo se construye en torno a la relación, no siempre fácil, entre glóbalidad e
identidad1 .
La mutadón global está teniendo hondas repercusiones en la vida de todos
los dudadanos del mundo. En la aldea global las diferencias de modos de
vida son estridentes, yendo de la opulencia de unos pocos (países y clases) a
la miseria de muchos ( países y pueblos enteros). En un planeta superpoblado,
las guerras y las hambrunas producen migraciones masivas. En el planeta
"unido" por las antenas de televisión y por la red Internet, proliferan las bús -
quedas de identidades colectivas, pero también los conflictos con un substrato
étnico-cultural y una variada gama de desajustes y de desequilibrios personales.
En el caso de Bolivia se están produciendo cambios substanciales en dos
asuntos cruciales. El primero es la reconversión profunda del tejido económico
boliviano. La retirada del Estado de varios campos estratégicos, que han
pasado a ser administrados por empresas privadas, casi todas extranjeras, no
es sino el detonante de una nueva era económica para Bolivia, en que la
iniciativa privada pasa a tener la iniciativa en la conducción de la economía
real y el Estado ha de emprender su autotransformación. La autofreforma

1. Manuel Castells, La era de la información. Economía, sociedad y cultura, vof. /. La sociedad Red, Madrid
:
Alianza Editorial, 1997, p. 23.

202
 UNIVERSIDAD Y SOCIEDAD

o de
del Estado, que es el segundo gran cambio, no sólo se refiere al abandon
s pú blicas
uno de sus roles tradicionales, la de ser administrador de empresa con el conjunto
(es todavía el principal emplead or ), sino a todas sus relacione s
, a la rearticul aci ó n de los territorio s y de
de la sociedad y, muy especial mente
bolivian as en un nuevo tipo de Estado , que ha de
las varias comunidades
conformarse a partir de un Estado con una gran inercia centralis ta .
La iniciativa de nuevos planes de desarrollo ya no depende exclusivamente
del Gobierno de Bolivia, sea del signo que fuere. Cualquier estrategia o
plan
de una negociac ió n compart ida entre el Gobiern o del
nacional ha de surgir
regional es , los inversio nistas privados naciona les y
Estado y las instancias
extranjeros, así como , en algunos sectores , con los gobierno s de los pa í ses
limítrofes. Aún así, todo plan o decisión de carácter nacional se mueve
dentro
de la franja estrecha que permiten las decision es que otros pa íses , organism os
ionales tomaron , est án tomando o tomar á n en el futuro .
y empresas transnac
% Sería torpe y escasamente cient ífico considerar que tal situación es el fruto
de una conspiraci ón internac ional , a la que se habrían plegado los políticos
bolivianos. Para cualquier país del mundo, la situación de cambio global
es
un dato, no es una opción entre otras. Las opciones se toman dentro de este
nuevo marco. Cada país, Bolivia en este caso, ha de correr el riesgo de
equivocarse, porque, si no corre el riesgo, ciertamente se equivoca La
.
respuesta a los desaf íos que le plantea su inserción en el mercado y en la
sociedad mundial puede ser poco más o menos adecuada. La estrategia general
siempre será perfectible y cada decisión o solución específica puede
ser
desacertada. Ahí están el sentido y el rol principal de la alternan cia democr á tica
de los gobiernos, puesto que, caso por caso, un gobierno puede corregir o
mejorar el enfoque o la solución dada por el anterior.
’ Es obvio que cambios tan dr á sticos tienen que producir
turbulencias y
desasosiegos, al igual que está sucediendo en todo el mundo . Los cambios
económicos producen nuevos ricos y nuevos pobres . El camino hada un nuevo
equilibrio es arduo para muchos. En el plano sodocul tural , Bolivia ha entrado
en una era de profunda conmoción que unos , pueden vivir como desarrai go,
otros con desasosiego y frustració n algunos , con crispaci ó n y otros con
entusiasmo. Con la ayuda de las instituciones y de las organizaciones
*

responsables, la convulsión cultural puede y debe tornarse en excelente

oportunidad de maduración colectiva y de encuentro con un futuro mucho
más libre y próspero.
Dentro de la nueva escena todos los actores sociales están abocados a un
cambio de enfoque, de estrategias y de modos de comportamiento. Los
poderes del Estado han de extender su presencia a todo el territorio, readecuar
sus fundones y coordinar las competendas de los órganos de los varios ámbitos
territoriales, redefinir las estructuras y los modos de funcionamiento
,
reformular las competendas, capaddades y las destrezas de los funcionarios
de todos los niveles. Las empresas no tienen otra opción de supervivenda
que no sea elaborar sus estrategias y organizar su funcionamiento dentro del
203

á
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

nuevo marco económico internacional. Las diversas organizaciones de la

sociedad civil tienen ante sí un panorama rico de posibilidades en donde
plasmar la creatividad y la solidaridad. ¿Y las universidades2? Enclaves donde
se pueden estudiar con mayor perspectiva las varias dimensiones de los
cambios actuales, ellas tienen ante sí una gran oportunidad de realizar, de
manera plenamente autónoma, un gran servicio ai país real.

B. La visión de las universidades públicas

Como vimos, la corriente más radical del establishement universitario público
se presenta ante la sociedad más como actor político que como actor científico
o cultural. Por otro lado, su condición universitaria les induce a caer en una
tentación que los demás actores políticos no se pueden permitir: la de hablar
ex cátedra, aun cuando los destinatarios no sean los alumnos, sino el conjunto
de la sociedad boliviana. La primera afirmación del informe de la Comisión
Segunda (investigación para el desarrollo) del VIII Congreso (1994) es la
siguiente: «El modelo económico vigente entra en conflicto con los fines y
objetivos de la universidad autónoma»3. Es el preámbulo de una declaración
de impotencia con relación al aporte universitario al desarrollo de la ciencia y
de la tecnología del país. Como rasgos del contexto económico social, se destaca
el distandamiento de la universidad respecto de las organizadones de la
sódedad civil y el crecimiento desmesurado del sector informal. Pero, según
los miembros de la atada comisión congresual, el prindpal condidonamiento
de la universidad para contribuir al desarrollo del país es el alejamiento
temporal (de la sociedad) con relación a los grandes fines y objetivos de la
universidad autónoma. Así, pues, segú n el discurso consagrado, la universidad
está donde debe estar. La , sociedad está momentáneamente equivocada,
porque la direcdón política que se ha dado hasta ahora no ha sabido o querido
elegir el modelo sorial y económico correcto. De ahí a la teoría conspirativa
de la historia no hay m á s que un paso, que algunos no dudan en dar. Tal
manera de pensar es, por definidón, poco proclive al diálogo y al consenso.
Más bien sus mentores tienden a presentarse como jueces frente a quienes
no aceptan la doctrina que la universidad pretende difundir como la única
línea correcta y auténticamente boliviana4.

2. A p a r t i r d e ía necesidad de un nuevo «contrato» entre la universidad y la sociedad en América Latina,

algunos especialistas señalan que hay que interrogarse no sólo sobre el impacto de las reformas del Estado
.
en la universidad, sino sobre el papel que puede ésta cumplir en dichos procesos de cambio Véase Bruno
- - .
Podestá, “La Universidad, el Estado y el Mercado”, artículo publicado en el diario Presencia, La Paz, 11 XII 96
3. CEUB, Documentos del VIII Congreso, La Paz, 1995, p 74 . .
4 El doctor Gabriel Peláez Gautier, catedrático de la UMSFX y presidente del proyecto Sucre Ciudad Universitaria,
.
ha tenido a bien proporcionamos un texto suyo, titulado La crisis de la Universidad, del que extractamos la
siguiente cita:“Debemos señalar que a partir de 1982 en que se recupera la vigencia de la autonomía universitaria
en forma plena, aquélla ha jugado un permanente papel cuestionador y a veces abiertamente contrario a las
.
decisiones o a las políticas de todos los gobiernos democráticos Ese enfrentamiento no es, por lo tanto, meramente
coyuntural, sino que refleja una postura institucional que ha dificultado las relaciones Universidad-Estado" .

204
 UNIVERSIDAD Y SOCIEDAD '

El discurso oficial dominante justifica la autonomía universitaria con el

argumento de que sería un instrumento de las clases populares. Todavía en
el año 1994, la Comisión Primera del VIII Congreso, denominada Universidad
y Sociedad, seguía tal hilo conductor:
« En la perspectiva de contribuir a la liberación nacional y a la futura
reconstrucción de la sociedad sobre bases socialistas, la autonomía universitaria
busca adecuar los planes y programas académicos a los intereses históricos de
la dase trabajadora»5.
Pero los hechos son tozudos ,decía Lenin, y muchos universitarios empiezan
a darse cumplida cuenta de que la historia, de haberla, va hacia delante y no
hacia atrás. Si bien no tienen la fuerza para canalizar un discurso alternativo
en el marco institudonal actual, los universitarios más realistas pueden poner
sordina a las manifestaciones más estridentes del discurso dominante. El
argumento utilizado para que el Congreso no aprobara el atado documento
de la Comisión Primera fue la convenienda de profundizar en el "análisis de
la realidad emergente de la coyuntura nadonal y mundial". No nos consta
que se elaborase un nuevo documento sobre las relaciones entre universidad
y sociedad. Por ello, a falta de un discurso alternativo con posibilidades de
ser aprobado en un congreso, el discurso que sigue imperando es el otro,
aunque ya no entusiasme a casi nadie.
Todos sabemos que se trata de un cambio fundamental de carácter global
y que de nada vale satanizarlo, como si los cambios fuesen fruto de la decisión
culposa del gobierno de turno. Si la raíz del cambio es la explosión y la
concreción social y tecnológica del conocimiento, no es preciso abundar en
las conclusiones que debieran sacar las universidades con relación a su razón
de ser: la producción, apropiación y difusión del conocimiento. Los cambios
afectan las relaciones entre las universidades y las empresas e instituciones
públicas; y siendo una de sus manifestaciones es la convulsión que generan
en el mercado laboral de los profesionales. Aunque sólo fuese para poder
enfrentar este asunto con seriedad, las universidades públicas, que albergan
todavía la mayor masa crítica de recursos humanos preparados de Bolivia,
han de tener la generosidad de abordar el cambio de su discurso actual, porque
es escasamente científico y porque es muy poco eficaz para alcanzar el objetivo
del desarrollo de Bolivia y el objetivo de que sus graduados encuentren un
trabajo digno. Ellas pueden aportar su contribución científica y crítica para
entender los cambios que acontecen en el escenario boliviano, como parte
del marco global, pues de las facultades y escuelas pueden surgir dirigentes
capaces de visionar y gestionar nuevos planes de acción, en que se preserven
los equilibrios ecológicos y sociales y los intereses de las grandes mayor ías.
,
Frente a las referencias solemnes a las clases populares resulta paradó jico
que la universidad tenga tantas dificultades para entablar relaciones fluidas

5. CEUB, Documentos... , ob. cit., p. 65.

205
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S I D A D PÚB L I C A D E B O L I V I A

"normales" con las instancias privadas o públicas (aparte de las malas relacio -
nes con el Gobierno), como son los municipios, las empresas, las asociaciones
profesionales, las organizaciones especializadas en los varios campos de la
actividad humana. Aparte de las declaraciones de car ácter estrictamente
político, no es muy visible la colaboración con la C O B en el campo específico
de la formación de recursos humanos, de la investigación social o del desarrollo
institucional, como sería de esperar de instituciones tan hermanadas histórica -
mente. La distancia entre el discurso y la pr áctica, o sea, la ineficacia, parece
ser una de las consecuencias ya conocidas de las construcciones ideológicas
acabadas, que tienen dificultades enormes para dejarse impresionar por las
ideas, los deseos, críticas y demandas de los otros, inclusive cuando el otro es
un aliado fraternal.
Tal vez, por la misma razón, aunque chocante a primera vista, es lógica la
dificultad del aparato institucional universitario para definir, en los términos
usuales de las ciencias sociales, cuáles sean sus funciones y las tareas de las
universidades en su conjunto en cuanto al desarrollo de la Bolivia actual y
cu áles las responsabilidades específicas de cada universidad con relación al
desarrollo regional, local y sectorial. Los excelentes cientificistas sociales boli -
vianos que escriben sobre estos asuntos han de hacerlo desde "fuera" del
sistema, y su producción científica es, con frecuencia, mirada con recelo, abierta
o voladamente censurada o, más comú nmente, ignorada por el establishment
universitario.

C. La visión del sector privado

¿Las universidades privadas han venido a colmar el vacío? Dejando aparte
la Universidad Católica Boliviana6, las universidades privadas tampoco han
encontrado su sitio, su razón de ser, como respuesta a la falta de un pensa-
miento estructurado a los desaf íos del cambio societario, o, más modestamente,
a las necesidades específicas de uno u otro sector económico, de una u otra
región. Segú n algunos, ni siquiera responden a los criterios de las universida-
des de élite o clasistas de otros países. Como se ha señalado, las universidades
privadas no nacieron para resolver el problema universitario preexistente,
sino que tuvieron la pretensión de hacer como si no existieran las universi -
dades públicas, al tiempo que su modelo de gobierno se situaba en las
antípodas del autogobierno y del cogobiemo. Tal intento de soslayar "la cues -
tión universitaria", por la vía de la huida y del relevo, se ha convertido, en
poco tiempo, en un ingrediente más del problema universitario de Bolivia: el
síndrome o malestar generalizado relacionado con a la formación de los

6 P o r su origen, su trayectoria y su actual desempeño, la UCB merecería un estudio y un tratamiento diferenciado,

.
.
que no formaba parte del mandato de este equipo S i ya es delicado generalizar en el ámbito de las universidades
públicas y de las privadas, sería una insensatez que el lector entendiese que se predica de la UCB lo que de
unas u otras se dice en este informe.

206
 UNIVERSIDAD Y SOCIEDAD

óximas al mundo
recursos humanos de alto nivel. Aparentemente m ásrolprde mediación 6 de
económico, tampoco parece que estén cumpliendo un
interfaz entre el mundo de la ciencia y el de la producción . Es cierto que las
idad,
universidades m ás próximas al mundo empresarial hablan de la global
de la sociedad del conocimiento y del rol estratégico de los recurs
os humanos
arnado de la
en el desarrollo de la empresa. Pero este discurso est á desenc
s v á lidos
realidad boliviana. Hablan de una empresa ideal y de unos criterio
. s casos , si
para cualquier país del mundo o, tal vez, para ningun o En alguno
se trata de
en los folletos no apareciese la dirección, sería imposible saber que
universidades bolivianas.
Los dirigentes empresariales dicen que la decisión de crear las universida-
cimiento
des privadas se tomó tras un análisis profundo, que les llevó al conven
de que era imposible transformar las pú blicas. s
No estamo s seguro de que el
de mejora del desemp e ño
análisis versara sobre la pertinencia y la capacidad ón
académico de las facultades y escuelas. Lo más probab le es que la contrad icci
ariales y los dirigen tes
de enfoques políticos entre los dirigentes empres
r el
universitarios fuese entonces y ahora un obstáculo suficiente para impedi
diálogo y la cooperación eficaz entre la univers idad y la empre sa . Di álogo y
cooperación que el país necesita para desarro llar su democr acia y su tejido
económico, social y cultural en el contexto nacional e internacional ya comentado
.

D. Del "extrañ amiento" al diálogo

Nos parece que, aunque por razones contrapuestas, las universidades p blicas
ú
y las privadas coinciden en dejar fuera de su discurso y de su propuesta
académica la Bolivia real: las características tan especiales de las varias
s
realidades regionales, la coexistencia de empresas pertenecientes a distinto
momentos lógicos de la evoluc ió n econ ó mica y tecnol ó gica , el comple jo
.. í ,
substrato social y é tnico cultural del tejido econó mico boliviano. As pues
- " ,o
las universidades practican dos formas distintas de "extraterritorialidad
de extrañamiento en lo que tiene relació n con la formac i ó n social bolivia na .
Mientras el discurso utópico-ucrónico del sector domina nte en las univers ida -
des públicas oculta la realidad, el discurso genérico de la globalización
econó-
mica subyacente a las universidades privada s m á s influye ntes tiende a olvidar
, la
la sociedad boliviana. En ambos se pierde la Bolivia real y, sobre todo
Bolivia posible y necesaria.
El orgullo que muchos bolivianos sienten por el papel desempeñado por
, coexiste
la universidad en momentos dif íciles de su historia contemporánea
idad se convirt ió en un bastión
con la convicción de otros de que la univers
subversivo o en un enclave de politiquer ía. Es probab le que las person as más
e de acuerd o en un punto : la
moderadas de ambos frentes pudieran poners
común insatisfacción porque la univers idad no est á a la altura de sus res -
causa estriba en la carenci a de
ponsabilidades con el país. Unos dirá n que la

207
 L A R E F O R M A D E L A UNI V E R $ I D A D R Ú BL I CA D E B O L I V I A

recursos porque la clase dominante atrincherada en el Estado tiene designios

privatizadores para la universidad. Otros dirán que la causa es una estrategia
errónea, una administración burocrática y politizada y una deficiente gestión
de los recursos.
La sensación que resta tras hablar con unos y con otros es que, aun cuando
la lectura de los cambios que acontecen en el mundo y en Bolivia es muy
divergente entre los dos sectores en discordia, todos sienten que habría que
cambiar el sistema de educación superior para hacer frente a tales cambios.
Aun cuando no existe demasiada base empírica para emitir cualquier tipo de
juicios, es muy generalizada la sensación de que las universidades bolivianas,
tanto las públicas como las privadas, salvando algunas facultades y escuelas
de las principales universidades del país, tienen un bajo nivel de calidad y de
adecuación alas necesidades de la sociedad actual. Persiste año tras año, lustro
tras lustro, el lamento sobre la inadecuación de la oferta global de títulos y
diplomas a las necesidades de la sociedad boliviana, sobre el desequilibrio
entre las carreras ofertadas, sobre las insuficiencias y la obsolescencia de los
planes de estudio de muchas de las carreras, sobre problemas de formación
docente tanto en cuanto a contenidos como a mé todos.
Por consiguiente, la reforma sería necesaria para enfrentar (interpretar,
prever, sugerir) los cambios de la sociedad. Pero, como consecuencia del
embrollo ideológico, está prácticamente por inaugurar el debate sobre qu é
puede y debe exigir o pedir y dar la sociedad a las universidades y qué pueden
ellas ofrecer y pedir a la sociedad. Como se ha visto en los intentos de cambio
entre 1994 y 1997, los condicionamientos previos contaminan los intentos de
debate. Persiste en la sociedad, incluido el mundo político, una cierta
desorientación sobre el futuro de la universidad. La mayoría de los dirigentes
políticos bolivianos son hijos de esta universidad y les cuesta tomar distancias
frente a ella. En otros casos cunde la desesperanza. Son muchos los que
piensan que la universidad p ú blica ha llegado a un punto en que es
irreformable, entre ellos, el sector dirigente de los empresarios,que, por pensar
así, decidió impulsar hace añ os las universidades privadas.
En octubre de 1996, bajo el impulso de la Secretaría de Investigación del
CEUB y teniendo como anfitrión a la UMSS de Cochabamba, se firm ó un
protocolo de entendimiento entre el CEUB, la Confederación de Empresarios
Privados de Bolivia (CEPB) y el Gobierno, al que se sumaron 9 universidades
públicas, todo el entramado organizativo de la economía de Cochabamba, y,
por intermedio de las organizaciones empresariales, la Asociación Nacional
de Universidades Privadas (ANUP). De dif ícil redacción, con un rango y
estatuto jurídico ambiguo, éste y otros acuerdos constituyen un paso para el
reconocimiento institucional mutuo, lo que no deja de ser importante. El
contenido del protocolo insta a la mutua colaboración para superar la pobreza,
la Universidad Boliviana, tanto pública como privada, pone a disposición de
la Empresa privada Boliviana todo su capital de investigación (145 centros de
investigación y 1.100 investigadores) con la finalidad de conformar arreglos

208
 UNIVERSIDAD Y SOCIEDAD

iniciales con el sector productivo nacional para realizar acciones conjuntas de

beneficio mutuo.
Hasta ahora los efectos prácticos no deben ser copiosos. Sería deseable
que los acuerdos se cumplan, pero es de suyo importante que se hagan, y
que, no obstante la persistencia del rechazo mutuo én los discursos, comiencen
'

a existir documentos firmados conjuntamente por el Gobierno, los empresarios

'

y las universidades, todas las universidades, llegando inclusive a proponerse

iniciativas conjuntas entre el CEUB y la ANUP (cláusula 4), como ser
ía el monito-
reo conjunto de la oferta y la demanda de la Ciencia y la Tecnolog ía. Este se-
ría el camino para que las empresas comiencen a vislumbrar el potencial de
las universidad p
es úblicas , y éstas comiencen a ver el mundo de la empresa
como oportunidad de creación y de práctica del saber y no como mero lugar
de la explotación. 7
Los dirigentes sindicales y políticos, los colegios profesionales y otras
asociaciones, que mantienen una actitud entre resignada, pasiva o expectante
frente al problema universitario de Bolivia, harían bien en impulsar los acerca-
mientos y las convergencias.

II. Evaluación y responsabilidad social

No cabe ninguna duda de que la evaluación universitaria es el mejor mecanis-
mo para remover viejas prácticas y emprender un camino certero de autorre -
forma. Sorprende que en Bolivia un tema tan básico haya sido objeto de tantas
controversias y malos entendidos entre el Estado y la universidad. Como es
bien sabido el fallido experimento de la Ley 1565 de Reforma Educativa contri-
buyó a la postre a satanizar y politizar innecesariamente la evaluación como
instrumento de mejoramiento educativo. Quizá, porque estuvo mal encamina-
do de inicio. Por distintas razones, ambos bandos concibieron la evaluación
(acudiendo a su memoria histórica y refugiándose en su cultura institucional)
como una prueba de desconfianza, como mecanismo de control policial, como
una imposición en suma. Tal prejuicio calzaba bien dentro del esquema de
suma cero predominante y no, como debiera, como un instrumento parti-
cipativo y técnico indispensable para la urgente reforma pendiente.
tmidos intentos que se han dado en pos de instalar la
Por otro lado, los í
evaluación como un componente del proceso de gestión universitaria, todavía
no han logrado vencer los temores de una cultura institucional refractaria a
la autoinspección y menos a ún a las miradas foráneas; debilidad que tampoco
ha permitido acumular sólidas experiencias técnicas y organizativas.
&
m 7 Este equipo ha podido comprobar el inter és manifestado por los Colegios Profesionales en participar
. en las
con un
TV
reformas de los planes de estudio de las diferentes carreras universitarias y, en una reunión mantenida
¡
importante número de representantes de tales colegios, aportaron deas interesantes de cara al futuro
. Es
mismo
evidente que sería prudente contar con ellos a la hora de diseñar el futuro, al tiempo que desde ahora
podrían ser consultados en muchos temas .

209
 LA REFORMA D E LA UNIVERSIDAD P ÚBLICA D E BOLIVIA

En todo caso, los resultados de la evaluación no deber ían (como suger ía la

mentada ley ) aparecer como un mecanismo regulador y condicionador de la
asignació n de recursos financieros por parte del Estado a las universidades
.
p úblicas Tampoco habr ía de ser visto la evaluación como un instrumento
punitivo , para "certificar -
" a los buenos y "descertificar" a los malos. La evalua
ción ha de pasar a formar parte imprescindible de una autonomía responsable,
por la cual las universidades , que funcionan con fondos públicos, dan cuentas
de sus resultados a quienes las financian y usan los productos profesionales
que ellas mismas han formado . En otras palabras, la evaluación es hoy por
hoy parte consubstancial del vínculo que debe relacionar a la universidad
.
con la sociedad El aislamiento de las universidades bolivianas, esta torre de
marfil a la que tanto hacen alusión sus cr íticos y sus propios documentos, no
va a resolverse por el mero expediente de (re)diseñar, por ejemplo, una
extensión universitaria paternalista, sino, sobre todo, por su capacidad de
abrirse al escrutinio público.
Por ello, de manera consciente, hemos incorporado en este acá pite el tema
de la evaluación, para subrayar, por si cabe alguna duda, que la entendemos
no como resultado de un forcejeo entre el Estado y las universidades, sino
como una obligación responsable de estas últimas.
En propiedad, la evaluación universitaria debe cumplir con tres objetivos
centrales:
a. Garantizar la fe p ública en la calidad de la educación superior;
b. Proporcionar información para la toma de decisiones;
.
c Mejorar la calidad de la educación.
En Bolivia, como en todo proceso de evaluación, deberán contemplarse
dos fases: una autoevaluación, dirigida por las propias instituciones y una
evaluación externa por pares acadé micos tanto nacionales como extranjeros.
Los pares podr ían ser designados por las propias universidades, el Ministerio
de Educación y la comunidad científica. Estas mismas entidades producir ían
conjuntamente las guías, criterios e indicadores necesarios para la evaluación.
El Foro Nacional para la Reforma de la Universidad que proponemos podría
servir como elemento dinamizador de la evaluación para la mejora institucio -
nal que proponemos.
A este fin, la experiencia de varios países latinoamericanos, como Argen -
tina, Brasil, Chile y México, así como de algunas universidades p úblicas y
privadas bolivianas (UMSS, UMSA, UPSA) y del propio Estado, pueden servir
adecuadamente de base.
Por otra parte, no parece prudente, mientras no exista una cultura que
valore la evaluación por sí misma y se carezcan de recursos humanos
especializados, ingresar a evaluaciones institucionales. Conviene, dada ade -
más la complejidad y heterogeneidad de cada universidad, especialmente de
las públicas, iniciar más bien la evaluación gradualmente por programas y

210
 UNIVERSIDAD Y SOCIEDAD

carreras, privilegiando en principio aquellos que tienen que ver directamente

con la seguridad, el bienestar de los ciudadanos y el desarrollo nacional, como
la medicina y las ingenierías.
Tampoco es recomendable, por las mismas razones, ingresar bruscamente
a la acreditación. Ésta deber
ía ser la fase final del proceso, fruto de consensos
previos, de acumulación de experiencias técnicas y, sobre todo, de una
confianza mutua entre los sectores (universidades, gobierno y sociedad civil)
necesariamente involucrados en su desarrollo. En este caso, también es
pertinente dejar para una fase posterior la acreditación institucional y concen-
trarse inicialmente en algunos programas y carreras de pregrado, siguiendo
los criterios expuestos anteriormente.
Una situación un tanto distinta es la de los posgrados, donde un proceso
de evaluación y acreditación sería condición para acceder a fondos especiales
proporcionados por el Estado, por ejemplo, en forma de becas a los estu-
diantes.

III. El mercado laboral de profesionales

El "extrañamiento" de las universidades se manifiesta de forma flagrante en
el campo de la inserción profesional de los graduados universitarios. Las
políticas de las universidades públicas hacen caso omiso de los cambios
socioeconómicos antes mencionados, desconocié ndose casi por completo la
naturaleza, las tendencias y la orientación de los mismos. Aparte de culpar a
las políticas neoliberales de la precarización o de la falta de empleo para los
profesionales, es muy poco lo que se investiga sobre las consecuencias que el
cambio social está teniendo en las perspectivas laborales de los universitarios.
No existe forma alguna de seguimiento de la inserción laboral de sus gra-
duados. Se ignora por tanto el verdadero destino de los productos que forman
y se carece por completo de indicadores para reorientar el rumbo de las
carreras y de los programas de estudios.
Algunas universidades privadas están aprovechando sus nexos con el
mundo empresarial para buscar salidas profesionales a sus egresados. Indu-
dable ventaja comparativa no parece que se esté utilizando, además, como
herramienta de conocimiento científico de las repercusiones de la evolución
socioeconómica sobre el mercado laboral de profesionales y técnicos, que
constituye una laguna importante en el debate sobre la universidad.
Dada la escasez general de datos empíricos, nos ha parecido conveniente
tocar tierra siquiera sea en este punto. Lo haremos utilizando un estudio de
un colaborador de este equipo. Pero, antes de presentar los resultados del
estudio, nos permitimos una clarificación sobre la misión de la universidad
en este campo.

211
 I
L A R E F O R M A D E L A U NI V E R $ ] D A D P ÚB L IC A D E B O L I V I A

A . La misión de la universidad en este campo

La universidad nunca tuvo por misión principal ser la correa de transmisión
entre la oferta y la demanda de profesionales. Dicho de otra manera, la misión
de la universidad trasciende la función, ineludible, por otra parte, de formar
los profesionales que en cada coyuntura el mercado demande. Es obvio que
la labor docente debe orientarse a la preparación de los especialistas que la
sociedad y el Estado necesitan para su mantenimiento y desarrollo. En épocas
de menor aceleración social se daba casi espontáneamente la adecuación a
las necesidades cualitativas y cuantitativas de titulados, sin que hubiera un
organismo de prospectiva de las cualificaciones. Hoy por hoy ni existe la
adecuación espontánea, ni es f ácil prever, para un país dado, cuáles van a ser
las necesidades de profesionales dentro de 10 años. Ni siquiera en el ámbito
de las empresas es factible hoy la prospectiva, pues los cambios tecnológicos
y, sobre todo, las fluctuaciones del mercado mundial afectan a cualquier
empresa. De hecho, los empresarios están tan perplejos como los sociólogos,
a nivel mundial. Sin embargo, es posible saber, en negativo, lo que no se debe
seguir haciendo y, en positivo, es posible formular con una cierta objetividad
algunos criterios generales sobre el sentido y el contenido de toda formación
superior y algunos criterios específicos para los varios campos de la ciencia,
de la técnica y de la organización social.
Sobre los criterios generales cabe recordar que, más allá de la obvia utilidad
individual de tener cualquier diploma, la pertinencia y la calidad de la
formación del colectivo universitario tienen una gran incidencia en la
capacidad de emprender y de competir de un país, mucho más en el caso de
países que, como Bolivia, están en trance de reorientar su rumbo en varios
sentidos. La relevancia y la buena ejecución de los planes de investigación y
de los programas de estudio, así como las otras acciones que las universidades
emprendan, redundan en la capacidad de mejora de las administraciones
públicas, en la adaptación y cambió de las empresas y, de maneara más directa,
en la calidad de los futuros dirigentes de los partidos, de las empresas, de las
organizaciones sociales y del Estado. Esa era y es la funci ón de gran calado
político que las universidades tienen. Ésa sería la manera pertinente y eficaz
de "enfrentar, desde la universidad, el desaf ío del nuevo contexto político,
sociocultural y económico de Bolivia.
Ése era, tal vez, el substrato de la preocupación de quienes, aun en los
momentos más álgidos del clima revolucionario, recordaban a la universidad
su deber más inmediato para con la sociedad, o sea, la obligación de prestar
un mejor servicio académico en todas sus vertientes: la creación o actualización
de carreras, la mejora de la calidad docente, la pertinencia y relevancia de los
planes de estudio y de investigación, la capacidad y el tino para abrir y
alimentar con seriedad los debates sobre los temas que interesan al país. i
Quienes se empeñan en tachar de academicistas tales preocupaciones no han
entendido cuál es el auté ntico rol político de la universidad.

212

i 1
 I3 • UNIVERSIDAD Y SOCIEDAD

, B. Los datos de un estudio sobre la demanda de profesionales

Los requerimientos de profesionales por medio de avisos publicados en la
í
3 prensa nacional constituyen una pista de cómo está operando el mercado
profesional en Bolivia, aunque visto únicamente desde el lado de la demanda.
Trabajando con tres periódicos de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz y aten-
diendo los avisos publicados solamente los domingos entre 1993 y 1996, regis-
tramos 2352 fichas de requerimientos de profesionales, por parte del sector
privado, de las instancias gubernamentales y de otros organismos e institucio-
nes (hemos tratado de evitar toda posible repetición). Es preciso señalar que
por este mé todo no se puede detectar la mayor parte de la demanda de
médicos, arquitectos y abogados, profesiones que tienden al autoempleó.

1 . La demanda: sector de origen y profesiones

La mayor parte de estos avisos, un 65,31%, se originan en la empresa privada,
un 21,26 % del sector gubernamental, un 6,08 % de organismos no
gubernamentales, un 5,31% de organismos internacionales y el restante 2,04%
i de una miscelánea de instituciones. Cifras que corroboran que el principal
demandante de profesionales, por esta vía, es el sector empresarial privado8.
¿Qué tipo de profesionales se están demandando por la vía de los avisos
de prensa? Un 19,26 % de ellos solicitan un administrador de empresas/ un
16,20 % un auditor y un 14,76 % un economista. En total, el 50,25 % de
profesionales del área de las ciencias económicas. Porcentaje que crecería más
todavía si incluimos el 4,89 % de avisos que solicitan un ingeniero comercial.
Por su parte, las diversas ramas de la ingeniería ligadas a los procesos
productivos o tecnológicos (industrial, civil, agronómica, eléctrica, informá tica
etc.), concitan el 15,11% de las llamadas de prensa entre 1993 y 1996. Por su
J parte, las ciencias sociales y humanas, el 11,74%, y dentro de ellas Derecho
representa el 3,87% de la demanda total.
Resulta interesante contrastar éstos con los resultados de otra investigación
que, realizada por la Universidad Católica Boliviana (UCB) por encargo de
FUNDAPRO, usó una vía distinta: encuesto directamente a 1.111 empresas
grandes, medianas y pequeñas, para establecer qué tipo de profesional
requerían o demandaban má s. Si no incluimos los técnicos medios y supe-
riores, que son los más demandados, los resultados son coincidentes con los
hallados por nosotros siguiendo la prensa nacional: administradores de em-
presas:19,54%; auditores y contadores:15,74%; ingenieros civiles: 8,13%; inge-
nieros agrónomos/forestales: 7,87 %; economistas: 5,22%.

8. D e acuerdo con uno de los pocos estudios existentes en 1992 el sector público constituía el empleador más
.
importante, con un 39,9% de profesionales, seguido del privado con 27,2% M. Cárdenas, "Empleo y
requerimiento de profesionales en Bolivia”, uDAPSO, La Paz, junio de 1993, p.10.

213
 L A R E F O R M A D E L A U NI V E R S I D A D P Ú B L I C A D E B O L I V I A

Como se observa, nuevamente la rama de ciencias económicas encabeza

las opciones con el 40,5%, seguida de las ingenierías y ramas técnicas. De
acuerdo con trabajo de Marina Cárdenas ya citado, ser ían las carreras de la
rama técnica las que tendr ían mayor demanda (ingenier ías, arquitectura, mate-
má ticas, informá tica, etc.).
En realidad, lo único que muestran ambas informaciones es una tendencia y
nunca un censo o una prospectiva de la demanda profesional. Se trata en todo
caso de una demanda poco sofisticada, típica de un mercado todavía cautivo.
Ahora bien, ¿será casual en todo caso que las ramas vinculadas a las ciencias
económicas centren también la preferencia de la demanda estudiantil en las
universidades tanto públicas como privadas? Es sabido que la decisión de
matr ícula no se guía por sofisticados análisis, sino por el método empírico de
la intuición y el de la prueba y el error9? En 1994, un 21,06 % de los estudiantes
de las universidades públicas se matricularon en el área de ciencias econó-
micas, seguidos por el 18,33% del área jur ídico -social, el 17,90 de ciencias de
la salud y el 16,09 % de las ingenier ías y tecnologías10. '

Cabe advertir, sin embargo, que, según algunos estudios preliminares, la

rama de ciencias económicas tiene el mercado mucho más saturado que el de
graduados de áreas técnicas, cuyas posibilidades de contratación son ma-
yores11.

2. La demanda por regiones

La marcada heterogeneidad económica y productiva boliviana tiene también
lógicas incidencias en el comportamiento del mercado profesional. En La Paz,
por ejemplo/ sede del Gobierno y del aparato estatal, el mercado se halla
fuertemente influido por la presencia de una masiva burocracia. En Santa
Cruz, por otra parte, predomina la actividad empresarial privada. Sería
igualmente un mercado dominado por el sector privado, aunque con menos
dinamismo. ' :

Resulta sintomático al respecto, que de los avisos de prensa (1993-1996)

registrados en Santa Cruz, u ñ 83,17% se origine en el sector privado y apenas
un 9,01 en el estatal. En Cochabamba igualmente predominan los avisos
privados con un 58,6 %. En La Paz se produce en tanto prácticamente un
empate entre ambos sectores a 40% .
El perfil de la demanda profesional también var ía regionalmente. Mientras
en La Paz la demanda ser ía más fuerte en el área económica y social, en Santa

9. E n 1994, un 21,06 % de los estudiantes de fas universidades públicas se matricularon en el área de

económicas, seguidos por la jurídico-social con el 18,33%; salud con el 17,90 e ingeniería y tecnología con el
.
16,09% G. Rodríguez, “Universidad y producción: una adaptación pasiva”, en Anuario COSUDE, La Paz, 1996/
97, p. 30.
.
10 Ibíd.
. . ... .
11 M Cárdenas "Empleo y requerimiento ”, ob cit.f p. 27 .

214
 U N I V E R S I D A D Y .S O C I E D A D
1

Cruz y Cochabamba predominarían las ingenier ías12. Pero en propiedad estas

variaciones reflejan actitudes sectoriales más que conductas regionales La
.
empresa privada tiene virtualm ente el monopo lio de la demand a en las áreas
de ingeniería y ciencias básicas. Un 78,11% de los anuncios de prensa que
demandan este tipo de profesionales le pertenecen, mientras que al sector
estatal corresponden el 13,16%13. Se repite la misma tendencia en el campo
de la administración de empresas y de la ingeniería comercial, donde un
77,64% de las solicitudes de prensa se originan en la empresa privada. En
economía el porcentaje baja al 66,11%, pero es igualmente mayoritario. El
Estado en tanto conserva el liderazgo en las ciencias sociales y humanas. En
Derecho, por ejemplo, el 61,53% de los avisos le pertenecen.

3. La preferencia por universidades

¿Condiciona el mercado profesional, la universidad de la que proviene el
graduado? Los avisos de prensa no especifican claramente este punto, como
sucede en otros países vecinos. Una encuesta de 1992 establecía que para la
mayor ía de los empleos (69,94 % ) era indiferente este punto y solamente en
un 13,79% se demandaba expresamente graduados en universidades privadas
y extranjeras. Si nos atenemos a la impresión que se obtiene hablando con los
dirigentes empresariales, es probable que las cosas hayan cambiado, despla -
zándose la preferencia, principalmente en el sector empresarial, hacia las
universidades privadas14. Sucede que, desde 1992 en adelante, se ahondó la
crisis de la universidad pública y surgió un contingente importante e insospe -
15.
chado de universi dades privadas , que enmara ñ a el mercado profesio nal
Hoy por hoy, los empleadores cuentan con m á s opciones que en un pasado
reciente, cuando el mercado se hallaba prácticamente monopolizado por
profesionales egresados de instituciones p ú blicas.

4. La demanda de posgraduados
Los estudios de posgrado, por ser muy recientes en Bolivia, no han alcanzado
todavía un impacto decisivo en el mercado de trabajo. Aunque los graduados
opinan que cada vez será m ás dif ícil lograr buenos empleos sin exhibir un
certificado posgradual, lo cierto es que los empleadores todavía no han
reaccionado decididamente en ese sentido. En una encuesta realizada en
noviembre de 1992 a establecimientos pú blicos y estatales se halló que un

1 2. D e acuerdo con el ya citado estudio de la UCB, realizado para FUNDAPRO.

s.
13. El restante 8,73% a organismos no gubernamentales, internacionales o no identificado
empresarios corrientes y las
14. Tal impresión merecería una investigación ulterior, pues pudiera ser que los
empresariales.
instancias públicas y otros organismos no tengan los mismos criterios que los dirigentes personal y recursos
ón de
15. Es interesante considerar al respecto las opiniones de los encargados de selecci
su desconfianza por
humanos, que se presentan en el Anuario de COSUDE ya citado y que muestran creciente
los graduados en las universidades públicas.

215
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

13,4 % optaron por preferir claramente a un posgraduado frente a un licenciado16.

Otro estudio realizado en 1995 corrobora esta información al concluir que: .
«El mercado de masters y doctores está a ú n en un grado incipiente de
desarrollo, pero promete un seguimiento vigoroso. La mayor parte de las
empresas no reconoce aú n el aporte del capital humano con conocimientos
ías»17.
superiores de las maestr
Los avisos de prensa extractados por nosotros no desmienten ninguna de
estas afirmaciones, pues son muy escasos los anuncios (5% ) que solicitan expre-
samente un posgrado de los postulantes. Prima más bien la exigencia de una
experiencia de trabajo.
Sin embargo, el mercado tampoco es homogéneo. Al respecto, se advierte
que en las áreas de ciencias sociales y humanas (en menor grado economía),
cada vez se exige como requisito un posgrado, generalmente una maestr ía.
Tal sucede, por ejemplo, en los avisos del servicio civil para profesionales en
medio ambiente, género, educación y economía.

5. Conclusiones
Aunque se sospecha que, como corolario de las reformas estructurales, el
marcado profesional boliviano está en proceso de transformación, no existen
estudios amplios y continuados que nos permitan visualizar la naturaleza de
este mercado. Por diferentes vías, sin embargo, se llega a la conclusión de ,

que, hoy por hoy, la empresa privada se ha convertido en la principal

demandante de profesionales en el campo de las ciencias económicas y de la
ingeniería en todas sus gamas.
Por otra parte, la demanda no es especializada y todavía privilegia la
experiencia sobre los títulos de posgrado. Éstos no son valorados por los
empleadores aunque la situación empieza a cambiar en el área de ciencias
sociales y humanas. Formalmente, los avisos de prensa no discriminan la
demanda por tipo de universidad, pero los empleadores y los responsables
del área de recursos humanos de distintas consultoras .están dando señales
de su preferencia por los graduados de instituciones privadas o del exterior.

IV El aporte universitario a la investigación boliviana

En los últimos años se ha incrementado el interés del sistema universitario
público por la investigación. Bajo el epígrafe de «producción y acumulación
de conocimientos como factor de desarrollo económico y social», la Comisión
Segunda del VHI Congreso (1994) hizo un diagnóstico y aprobó acuerdos que

.
1 6 U n 66,6% se inclinó por un licenciado y un 12,5% señaló que le era indiferente el grado académico del
.
posible contratado
.
17 Estudio de la UCB ya citado, p. 34.

216
 UNIVERSIDAD Y SOCIEDAD

ocupan más de 15 páginas de las actas del mismo. Si bien subsisten expresiones
del discurso consagrado, los miembros de la comisión hicieron un análisis
autocrítico muy severo, al tiempo que, una vez más, se plantearon objetivos
muy ambiciosos y muy pertinentes, que se concretan en proyectos muy preci-
sos. Es asimismo notable el trabajo de información y del tipo propositivo que
lleva adelante la Secretaría Nacional de Investigación, Ciencia y Tecnología del
CEUB, como puede apreciarse en la bibliograf ía, así como en la cantidad de
convenios y acuerdos firmados con muchas instituciones nacionales y extranjeras.
Por ello, no se puede decir que en la universidad no haya ideas y propues -
.
tas En éste como en otros aspectos , las hay y muy abundantes , pero sucede
que las ideas y propuestas no cuajan en estrategias viables, en funci ón de los
recursos disponibles . Por lo que, como dicen con frecuencia los delegados en
los congresos , casi todo se queda en papel mojado .
A continuación, presentamos los datos contrastados sobre el peso de la
investigación universitaria dentro del conjunto de la investigación boliviana
y algunos comentarios sobre los problemas m ás importantes.

A. Los datos cuantitativos más significativos

Un informe, realizado en 1992 por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecno-
logía (CONACYT), señalaba que las universidades públicas son responsables
del 60 % de las actividades de investigación y desarrollo (I + D) en Bolivia. Un
informe más reciente (octubre de 1996), titulado Inventario del Potencial Científico
y Tecnológico del Sistema Universitario Boliviano, éste del "Comité Ejecutivo de
la Universidad Boliviana (CEUB )", afirma que este porcentaje se elevaría al
80 %. La diferencia se debe, sin duda, al espectacular aumento del n ú mero de
institutos y centros de investigación, que se duplicaron entre 1991 y 1995,
pasando de 75 a 142.
El documento del CONACYT nos ayuda a precisar, sin embargo, que, si bien las
universidades públicas tienen la mayoría numérica de las actividades, no ocurre lo
mismo en lo que tiene relación con las inversiones y gastos en 1+ D, que sólo suman
el 21,20% del total nacional. A la inversa,el Estado realiza únicamente el 23,20% de
las actividades científicas, pero gestiona el 60,70% de la inversión total en I+ D.
Tales porcentajes, a su vez, carecerían de sentido si no se explícita la
inversión total en I + D. Bolivia invirtió en I + D sólo un 0,1% delPlB en 1982 y
un 0,3% en 1992, es decir, unos 20 millones de dólares anuales18. Segú n los
registros del CONACYT, de este total las universidades p úblicas gestionaron
4,3 millones de d ólares americanos en 1992. Segú n el CEUB, en 1995, la inver-
sión habría subido a 6,7 millones19. Considerando que este último año se

18. El contraste con los países vecinos es flagrante: Brasil invierte tres mil millones (3.000,000.000) y 500
-i millones anuales, Argentina o Chile.
.
19 Según la memoria de la UMSAdel año 1995, su presupuesto en “investigación y servicios” habría superado
los tres millones y medio de dólares.

217
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

censaron 142 centros de investigación, el promedio para cada uno de ellos

fue de 47.183 dólares, cifra suficientemente ilustrativa, tanto de la pobreza de
la asignación presupuestaria global, como de la precariedad con que sobre
viven los centros y programas de investigación.
-
Otro indicador es la participación del I + D dentro del presupuesto general
del conjunto del sistema universitario. En 1995, las universidades públicas
gastaron aproximadamente 90 mtilones de dólares, y sólo destinaron un 7,44%
a I + D. Gon estas sumas es poco el personal que puede ser contratado para
investigar. En la UMSS, por ejemplo, del total de 964 docentes que contaba en
1994, sólo 124 (12,86% ) estaban implicados en alguna investigación20. Así pues,
normalmente un programa o instituto de investigación cuenta apenas con
uno o dos investigadores. En laUMSA, por ejemplo, el promedio de investiga-
dores por proyecto es de 1,83 y no todos cuentan con dedicación exclusiva,
porque deben asumir fuertes cargas horarias de docencia.
Por otra parte, la contribución boliviana, y dentro de ella la universitaria, a
la producción científica internacional es escasa y marginal. No se conoce con
detalle el aporte específico de las universidades ni su productividad por
unidad de gasto. Segú n datos del CEUB, la principal contribución se da en las
ciencias "duras" (naturales e ingenierías) y representa en torno al 0,2% del
total regional. Para 1986, del millón cuatrocientos mil artículos publicados
mundialmente apenas siete (7) tenían origen en Bolivia y la situación no ha
mejorado ostensiblemente desde entonces. Por su lado, la producció n
tecnológica es igualmente pequeña, menos del 5% de las patentes registradas
regionalmente tienen su origen en Bolivia21.

.
B Las prioridades del esfuerzo investigador
De acuerdo con los datos disponibles para el conjunto del sistema de I + D de
Bolivia, la mayor parte de los recursos se destinan a las ciencias básicas y a las
ingenierías. Las ciencias sociales y las humanidades utilizan apenas con el
7,80 % del total nacional. En las universidades públicas se evidenciaba en 1994
una distribución similar, pues 10,43% de su inversión en I + D pertenece a
estas últimas ciencias y el restante y mayoritario 89,57% a salud, ingenierías y
ciencias exactas y naturales. Naturalmente, este peso se replica en cuanto al
uso de recursos humanos con un predominio nuevamente de las ciencias
duras frente a las blandas. En efecto, de los 1.204 directivos, investigadores y
técnicos registrados (en 1995) en el sistema universitario público, 203 (16,86% )
pertenecían a las segundas y 1.001 (83,14 % ) a las primeras22 .

. .
20 Informe Final Consultorfa PUE a la Universidad Mayor de San Simón, abril de 1995, p. 80.
. .
21 CEUB. Reforma Universitaria, La Pa2, 1993 pp. 14-15.
.
,

.
22 “Inventario del Potencial Científico y Tecnológico del Sistema Universitario Boliviano", CEUB, 1996

218
 UNIVERSIDAD Y SOCIEDAD

.
C Organización, financiación y gestión
En cada universidad existe la Dirección de Investigación Cient ífica y Tecno-
lógica, que es en teoría la autoridad responsable de tales acciones. Sin embargo,
los varios centros y programas de investigación son autónomos, pues la
dirección, por ser órgano asesor del vicerrector y del consejo, carece de
autoridad para regular y controlar a las unidades. Su influjo es más bien moral
e indicativo. Al no existir una instancia académica que genere un verdadero
plan y una estrategia de investigación, los llamados planes son el resultado
de la adición de iniciativas específicas, a cargo de las facultades e incluso de
unidades más peque ñas como las carreras.
Si bien, dadas las dimensiones del sector de la investigación, la situación
no conduce a duplicaciones frecuentes, sí refuerza el aislamiento de cada
programa e instituto de investigación. Cada uno es una isla con relación a los
otros. Son virtualmente nulas las investigaciones multidisciplinarias y las
instancias que las promuevan. Tampoco circula información fluida respecto
a procesos y resultados de las distintas investigaciones. Las diferentes "Ferias
de Ciencias y Tecnología" han logrado mostrar al p úblico las líneas de trabajo
de las universidades, pero todavía es necesaria una información m ás
sistemá tica, crítica y extensa en el interior de la propia comunidad de investi-
gadores y docentes. Las 140 revistas universitarias tienen de cara a ese objetivo
una circulación marcadamente endogámica y localista.
En cuanto al presupuesto de investigación, que representa, como ya
dijimos, el 7% del presupuesto total de las universidades públicas, los recursos
provienen del Tesoro General de la Nación (TGN). NO viene como una partida
específica destinada a I + D, sino dentro del monto global que cada universidad
logra obtener cada añ o. La distribución es un proceso interno, sometido por
lo mismo a la determinación de las necesidades prioritarias dentro del juego
de poderes propio del sistema de gobierno que hemos descrito en el capítulo
pertinente. En consecuencia, no siempre los órganos universitarios toman las
decisiones de asignaci ón de recursos con criterios de optimización y de
racionalidad académica y cient ífica. Como no podía ser menos, dados los bajos
salarios existentes y dentro del modelo de gobierno descrito, se privilegia el
pago de sueldos de docentes y de administrativos. Por lo demás, bastantes
investigadores, probablemente ayudantes de investigación, están contratados
como administrativos, que es la ú nica vía para una dedicación exclusiva a
tareas de investigación. Numé ricamente pequeños y muy dispersos, los
institutos y los investigadores individuales tampoco forman un grupo de
presión frente a los órganos y a las autoridades universitarias. Por ello, los
recursos asignados para la investigación universitaria tienen un carácter
marginal o residual.
Las universidades p úblicas hacen pocos esfuerzos sistemá ticos para
obtener recursos adicionales o alternativos para investigación. Son pocos los
centros e institutos universitarios que han podido materializar apoyo de la

219
 L A R E F O R M A D E L A U NI V ER SI D A D PÚBL IC A DE B O L I V I A

cooperación internacional y éstos se centran básicamente en la Universidad

Mayor de San Simón y, en menor grado, en la Universidad Mayor de San
Andrés. No se han logrado tampoco recursos de la empresa privada. Se ha
hablado mucho de ello y se han realizado diversos eventos en los últimos
años, incluso con el patrocinio de organismos internacionalés, para tratar los
posibles nexos entre la universidad y las empresas, pero los resultados han
sido magros e insatisfactorios23, pese a que, como vimos, las universidades
públicas tienen concentrado su mayor potencial y recursos científicos en áreas
vinculadas a la producción.
Las razones de tal desencuentro están más allá de la buena o mala voluntad
o interés de las partes, aunque tal cosa sea un requisito previo. Como hemos
visto, persisten tiempos, culturas institucionales, objetivos y necesidades
distintas, si no contradictorias. Las universidades persiguen, bajo el alero de
la libertad acad émica, la "ciencia por la ciencia",una "ciencia al servicio de la
sociedad", segú n su percepción. Tal enfoque tiene plazos muy largos de
maduración. Las empresas en tanto prefieren tecnología aplicada (en sentido
amplio) y plazos muy cortos. Y en el caso de Bolivia no nos cansaremos de
reiterar la distancia de culturas y mentalidades entre ambos sectores, que
cristalizan en prejuicios y recelos recíprocos. El rechazo a tres bandas entre la
universidad, la empresa privada y el Estado funciona como freno ideológico
de gran eficacia. Probablemente, se puede negociar una que otra vez con quien
uno piensa que es el diablo, pero es imposible que se establezcan nexos estables
de cooperación entre quienes se rechazan con argumentos casi metafíisicos.
Además del mutuo rechazo, las universidades y las empresas tienen otros
condicionamientos. Bastantes empresarios bolivianos no perciben el valor
agregado de modernizar la empresa, tal vez, porque no se sienten presionados
para competir en el mercado. Otros prefieren importar tecnología del
extranjero antes que pensar en generarla localmente. Por otro lado, algunas
empresas requieren tecnología de punta, que está fuera del alcance de los
modestos equipamientos y recursos humanos universitarios.
Del lado de las universidades, hay que destacar que son normalmente
malas vendedoras de sus productos reales o potenciales. Las dificultades para
el marketing no son privativas de las universidades bolivianas. Tampoco lo es
la dificultad para tratar con los clientes potenciales para interesarlos en
proyectos de I + D. Con frecuencia tratan a los clientes externos con la misma
lógica corporativa que se usa en el interior de la universidad. Por otro lado,
ninguna universidad ha constituido un organismo universitario descen -
tralizado, dedicado a negociar con los empresarios, e incluso con el Estado,
proyectos de investigación, asesoría o/y desarrollo. Al respecto, las pocas
experiencias, como el Instituto de Desarrollo Regional de la UMSA, muestran

.
23 Una evaluación de la relación empresa-universidad en Bolivia, puede verse en el “Informe Final de
.
Consultoría", realizado por Manuel Contreras para el CONACYT, La Paz, marzo de 1995

220
 UNIVERSIDAD Y SOCIEDAD

todavía las dificultades de desprenderse de una cultura que no valora

la
competencia y la eficiencia. *

Aludíamos antes a los convenios y acuerdos firmados que se quedan en

papel mojado. Por ejemplo, el acuerdo CEUB-ANUP- CEPB. Nos parece que los
planes de participación popular serían un campo abonado para que Ha
las
universidades se implicaran en proyecto s de desarrol lo regional y local.
habido convenios de la Secretaría de Estado con algunas universidades pero
,
tampoco parece que hayan sido brillante s los resultad os .
Sin dejar de insistir en la necesidad de aumentar el presupuesto público
r
de investigación y, tal vez, en la conveniencia de que se pudieran canaliza
m ás recursos públicos a trav és de las universi dades , es necesario que las
universidades descubran la importancia de insistir en todos los mecanismos
alternativos sugeridos. Adem ás de su importancia para allegar m ás fondos
para las tareas de investigación, las relaciones internacionales, las vincu-
laciones con las empresas de su territorio y los nexos con los planes regionales
y locales de origen público, son convenientes por sí mismos para el desarrollo
académico y para la interacción de la universidad con su entorno.

D, Los investigadores

Los problemas generales de la Universidad Boliviana y los específicos de la

función investigadora convergen en el protagonista del asunto, que no
es
otro que el investigador.

.
2 La formación de los investigadores
Una verdad por todos reconocida, pero sobre la cual existe poco sustento
empírico con carácter general, es la ausencia de una masa crítica con alto nivel
de formación para encarar las tareas de investigación en las universidades
-
públicas. En el caso de laUMSS, de sus 124 docentes investigadores (un 90 % a
tiempo completo) el 4% alcanzaron el grado de doctorado y el 19% el
de
maestría . Sumand
24 o ambos campos llegamo s al 23% de investig adores con
estudios posgraduados. En cuanto a la UMSA, los porcentajes son superiores
,
,
pero, aun así, insuficientes: un 11,68% con doctorado y un 22,62 con maestr ía
sumando en total el 34 ,3% 25
.
Así pues, en las dos instituciones de mayor tamañ o del sistema universitario
público, sólo tiene formación posgraduada entre un tercio y un cuarto de los
responsables de tareas de investigación. Es de presumir que en las otras
universidades estos porcentajes sean sensiblemente menores.

.
24 “ Inventario del Potencial Científico y Tecnológico de la Universidad ,
-
Mayor de San Sim ón ”, 1993 1994.
ón de Investigación ,
25 UMSA, “Gu ía Universitaria de Investigación y Postgrado”, Vicerrectorado Coordinaci
.
Postgrado e Interacción Social. La Paz, 1996.

221
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S I D A D P Ú B LlC A D E B O L I V I A

Aunque es posible que estos índices mejoren merced a los convenios

internacionales que permiten a las universidades públicas enviar a sus
docentes a formarse en el exterior, y también merced al boom posgradual que
viven actualmente las universidades públicas, por ahora son docentes con el
grado de licenciatura quienes mayoritariamente tienen la responsabilidad de
investigar y crear nuevos conocimientos. Si nos atenemos a que la formación
para la investigación se adquiere precisamente en el nivel de la maestría y
del doctorado, podemos f ácilmente deducir que no todos los docentes
encargados de labores de investigación poseen una formación acorde con
sus responsabilidades.

2. La gestión de la carrera de investigador

La penuria de investigadores con el título de doctor o de magíster forma parte
de la problemática general del sistema, como efecto y como causa. La debilidad
presupuestaria es la explicación obvia, pero la falta de medios se ve reforzada
por los problemas de gestión en general y, muy particularmente, por el sistema
de selección y de promoción de personal investigador en el seno de las
universidades. El propio sistema no estimula a los profesionales m ás
calificados para que se interesen por participar en algú n proyecto o instituto
.
de investigación Una vez dentro, el sistema tampoco los motiva para
permanecer en sus filas. Enunciamos seguidamente los problemas más
sensibles.
En primer lugar, no existe una carrera de investigación separada de la
docencia. Por el contrario, la docencia, que no exige postgrado, es la llave que
habilita para la investigación. Al perder la condición de docente se pierde la
de investigador. Más aún, la carrera docente es el ú nico mecanismo para
acumular méritos para subir en la escala académica. No existe un régimen de
estímulos morales y materiales que premien el desempeño de los inves-
tigadores (o los sancionen, en caso contrario). Tampoco es costumbre evaluar
los resultados de las investigaciones por pares externos, de manera que no
existen controles de calidad de los productos de las investigaciones.
Como decíamos, sólo los docentes titulares están habilitados para pre -
sentarse a los concursos de selección para investigadores. Estos consisten en
llamadas anuales o semestrales a presentar proyectos de investigación, cuyo
contenido es evaluado y aprobado en los consejos de carrera o facultad, que
son cogobernados, como se sabe. Muy rara vez se acude al juicio de pares
( peer review ) para dirimir las opciones. Los estudiantes intervienen paritaria-
mente en la calificación de los postulantes a altos cargos, como son los
r
directores de los institutos y los directores de investigación científica y
tecnológica, que, como vimos, es en teoría la autoridad máxima en este campo. &
Los sistemas de evaluación y promoción para investigadores son, por otra l
parte, excesivamente burocrá ticos y morosos. No existe normalmente una i

222
 UNIVERSIDAD Y SOCIEDAD

regla única y frecuentemente varía de una universidad para otra y hasta entre
I facultades de la misma universidad.
Por último, el trámite de selección, que toma bastante tiempo, está natu-
ralmente influido por los avatares del cogobierno, y por ello no está inmuney
a los criterios del tipo político y al juego de equilibrios entre las coaliciones
los grupos de interés de las facultades o carreras. Rituales todos que contri
-
buyen a alejar a potenciales investigad ores poco inclinados a participar en
tales juegos. El propio modelo de gobierno hace que se banalicen las labores
de investigación, que por su naturaleza demandan saberes especializados y
requieren evaluaciones imparciales y especí ficas .

E. El papel del Estado

Para la implantación y posterior desarrollo de un sistema nacional de ciencia

y tecnología es crucial el papel del Estado, que debe dar perspectiva política y
estratégica al esfuerzo de investigación, debe motivar y coordinar a las variadas
instancias que pueden contribuir a la tarea y, por último, tiene que aportar
recursos del presupuesto general de la nación y crear las condiciones
favorables para que el sector privado contribuya al común esfuerzo.
Hasta ahora, sin embargo, el papel y la contribución estatal han sido
bastante deslucidas. El 23 de septiembre de 1991, durante la presidencia de
Paz Zamora, el decreto 22.908 creó el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
(CONACYT), como organismo de promoción, concertación y enlace . En su
directorio participan la universidad pública, la empresa privada, el gobierno,
la comunidad científica y el Vicepresidente de la República, quien lo preside .
Seis años después de su constitución, el papel del CONACYT ha sido simple-
mente decorativo, su actuación errática y con una presencia poco activa. Nunca
ha tenido asignaciones económicas para materializar sus proyectos y tampoco
ha merecido atención preferente del poder Ejecutivo. En suma, algunos dicen
que es una pieza poco útil de la burocracia gubernamental .
En 1991, estaba prevista la creación del Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología ,
con la función de proveer los recursos económicos, mediante líneas de crédito
y donaciones, para apoyar investigaciones, tareas de innovación y para la
* formación de investigadores. El fondo no se materializó, dejando a la comu-
nidad científica sin una línea precisa e independiente de financiamiento a la
cual acudir.
Muy recientemente (abril de 1997) el CONACYT presentó a la Cámara de
Senadores un "Proyecto de Ley de Ciencia y Tecnología", que, en sus artículos
14 al 18, instituye el "Fondo de Ciencia y Tecnología", con funciones similares
a las descritas anteriormente26. El fondo establecería una línea de financia-

. . .
2 6 Véase C Aguirre "Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología” Propuesta para Reglamentaci
ón, La Paz, 24
de julio de 1995.

223
 IVIA
LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOL

miento no reembolsable para proyectos de investigación básica y aplicada.

También financiaría infraestructura y formación de investigadores. Los
recursos se asignarían con carácter concursable, por intermedio de una agencia
de financiamiento. El proyecto se inspira en la experiencia de otros países de
la región, que han optado por separar una parte significativa del finan -
ciamiento de la investigación, canalizándola por medio de uno o más fondos
especiales que en general operan por la vía del concurso de proyectos (Brasil,
Colombia y Chile) y/o de la asignación de «estímulos» especiales para los
investigadores incorporados a una carrera o programa de investigaciones
(Argentina, México y Venezuela). En ambos casos se recurre al proceso de
revisión por pares de la comunidad científica .
27

Lamentablemente, el proyecto de ley, al no haber sido considerado en el

Senado, no culminó su trámite parlamentario en la anterior legislatura, por lo
que su situación es incierta tras el cambio político acaecido en agosto de 1997.

V La interacción social universitaria

Dos apuntes muy breves en esta materia. Por un lado, la concepción
institucional de esta función, sobre la que tenemos textos oficiales muy
abundantes. Por el otro, las acciones y los resultados, sobre lo. cual carecemos
de todo dato oficial.

A. La idea r

Las actividades de extensión han sido tradicionales en todas las universidades.

^

Durante la d é cada de los 60-70, sobre todo a partir de mayo del 68, las
universidades de América Latina, quitaron el énfasis o criticaron abiertamente
)
las actividades clásicas de extensión (conferencias, exposiciones y similares
orientadas a las capas medias urbanas. En consonancia con la opción por las
clases populares y aleccionados por la campaña de alfabetización en Cuba
,
en muchas de las universidades de la región se organizaron trabajos de verano
con fines educativos (alfabetización, educación sanitaria, apoyo a la auto -
construcción...), de las que a veces emanaban otras formas más estables de
colaboración de una facultad o escuela con una comunidad rural o urbana
.
Con frecuencia, la organización estudiantil de una universidad o facultad
organizaba por sí sola o secundaba al órgano universitario responsable de
tales tareas. En este contexto se produce el replanteo teórico que dio lugar a
que los viejos departamentos de extensión pasaran a denominarse de
comunicaciones, algunas veces, con el rango de vicerrectorado. La idea
de
fondo era que en el proceso de relación con los sectores populare s la universi -
dad recibía tanto cuanto daba.

... .
2 7. J J Brunner, “Educación superior ", ob. cit., p. 34
..

224
 UNIVERSIDAD Y SOCIEDAD

La vocación política del sistema universitario boliviano no podía sino ahondar

en tal orientación. En reemplazo del término extensión, el sistema optó por la
denominación de interacción social universitaria, que es concebida, en palabras
.
del Estatuto Orgánico (art 4-) como «el proceso dialéctico de vinculación y de
mutua influencia entre la universidad y la sociedad. Para la UMSS la 28 interacción
es el medió de vincular e identificar a la Universid ad con su pueblo » .
« Es una expresión de la misión social de la Universidad y el medio por el que
esta se pone en contacto directo con el pueblo, propagando los resultados de
la investigación, la cultura, la enseñanza, el arte y la técnica, recogiend o los
para su sistematiz aci ón í
cient fica» 29.
aportes del conocimi ento popular
De ahí que la correspondiente unidad administrativa, que tiene rango de
dirección, dependiente normalmente del vicerrector, se conciba como
«un centro de confluencia de las acciones de enseñanza y de aprendizaje,
investigación, producción de conocimiento, extensi ón de experiencias,
producción de materiales did ácticos, divulgaci ón, comunicaci ón social,
educación no formal, enseñanza abierta y servicios, tanto dentro de la
Universidad como fuera de ella» .
Cada universidad concreta a su manera las prioridades y la estructura de
la dirección de interacción. A título de ejemplo, la UMSS cuenta con los siguien-
tes departamentos:
Comunicación y cultura
Educación popular (educación política )
Capacitación y extensión social (de sectores populares)
Coordinación académica (de las actividades de interacción social realizadas
por las facultades)
Bibliotecas
Editorial e imprenta
Publicaciones
Coro universitario
Programa de apoyo al desarrollo rural

B . El contraste con la realidad

.
Una definición tan ambiciosa de la interacción social coloca el listón muy alto
La inclusión en un mismo órgano de servicios y actividades tan dispares causa
una derta perplejidad. No se ve cuál sea la reladón práctica entre el fundona -
miento de las bibliotecas, el coro de la universidad y un plan de toma de
condenda o condenciadón en un barrio o en una comunidad rural. Paredera

a ba, 1996, p. 13.

2 8. Universidad mayor de San Simón, Guía Institucional y Académica, 2 ed Cochabam
.,
s o p árrafos en cursiva de este aparlado se refieren a este documento de la
29. Ibíd p.
, 32. Las expresione
UMSS, en las pp. 32 y ss.

225

i
 í

LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

como si esta dirección no fuese sino el efecto combinado de la lógica encar-

nación del deseo de dar una coherencia doctrinal a todo y de la necesidad de
contar con un paraguas administrativo para varias actividades.
Para formarse una opinión habría que separar unos asuntos de otros. Es
evaluable la calidad y la cantidad de las publicaciones de cada universidad. .
Es evidente que las bibliotecas cumplen una fundón fundamental y son muy s
utilizadas. Mas no es obvio lo que hacen las universidades en cuanto a la
capacitación de sectores populares. Menos todavía sabemos sobre cómo se
ausculta el sentir del pueblo, cómo se procesa y cómo influye en los cambios I
ir
curriculares y en la práctica docente. En resumen, no sabemos si se concreta >•
y cómo la magna idea de la interacción. i.

No tenemos datos sobre el número y el perfil de las personas que com-

ponen la dirección de una estructura tan abultada como la referida de la UMSS
y de sus homologas de otras universidades. No hemos podido ver ni un solo
informe específico de las acciones de interacción sodal, ni hemos logrado :
r
dialogar con ningú n responsable del sector, a pesar de haberlo intentado. *
i
Tampoco hemos podido desentrañar el desglose presupuesto del programa i -
de interacción sodal de ninguna universidad. Por ejemplo, en la memoria de S;
'

la UMSA de 1995 no existe ni como programa ni como partida presupuestaria.

'

Sólo hay datos de las acciones y del presupuesto del canal universitario, al
que se dedica un capítulo bajo el nombre de "acciones de difusión" (sic).
Así pues, no existen fuentes documentales que nos permitan describir las i
i

acciones y hacer una valoración sobre las mismas. La información y las

apreciaciones de nuestros interlocutores han sido muy genéricas y siempre
concordantes con el grado de critiddad de cada interlocutor con relación al
discurso ofirial. Cuando se pregunta a los valedores del sistema, la respuesta
suele ser un recuento de lo que debería ser, pero no se mencionan programas
y acciones ubicadas en el tiempo y en el espacio. Cuando el interlocutor se
sitúa en el otro extremo, la respuesta puede ser que no se hace nada y, cuando
se hace algo, es politiquería.
La apreciación directa no es un método muy científico en este caso, pero, S'

si las universidades hiciesen en este campo sólo una parte de lo que dicen sus
documentos que han de hacer, habr ía algunos indicios visibles. Si fuera lícito
juzgar por la falta de visibilidad, hemos de decir que no parece que las
universidades estén muy presentes en la vida cultural de sus ciudades sede,
ni que estén animando los debates centrales del país y de sus regiones, ni que
impulsen o asesoren a proyectos significativos de desarrollo regional y local,
ni, menos todavía, que tengan buenas antenas para captar la opinión y los
deseos del pueblo... Es una impresión muy superficial, pero que, contrastada
con nuestros interlocutores bolivianos, no parece que se deba a un defecto de
visión por nuestra parte.
Pareciera como si, al haberse orientado el país por una senda diversa a la
que traza la ideología del sistema universitario, éste no supiera bien cómo
habérselas con una sociedad que le ha salido díscola. La relación más notoria

226 .í.
 UNIVERSIDAD Y SOCIEDAD

de la universidad con la sociedad es la crítica inonocorde conocida y las

declaraciones de principio. Algunos interlocutores cr íticos nos han hecho notar
la escasa sensibilid ad de las universida des en lo que guarda relación con temas
que tienen que ver con la interacci ó n social . Entre los temas que nos han sido
mencionados est án no s ólo las lenguas y culturas tradiciona les, sino su evolu-
ción en los centros metropoli tanos , sobre todo tras el acceso masivo a la radio
y a la televisió n en los últimos añ os; el fen ó meno del desarrollo impresionante
de una econom ía informal que ya no es s ólo de subsistenc ia; o la pervivencia;
la escasa difusi ón de los resultados de las investigac iones potencialm ente ú tiles
para emprende dores de los sectores populares ...
Por su importancia, queremos destacar la práctica ausencia de la univer-
sidad del esfuerzo nacional por mejorar la educación primaria y secundaria,
cuyas carencias son, segú n todos, una de las rémoras de la universidad. Vimos
cómo, tras la conquista de la autonomía en los años 30, una de las primeras
responsabilidades de cada universidad era la coordinación, tutela y apoyo a
las escuelas de cada distrito. En la ley de reforma educativa de 1994, la
universidad destacó e impugnó los artículos que supuestamente atentaban
contra la autonomía. Estaba en su derecho, si estimaban que el atentado era
real. Ahora bien, ¿no sería más creíble el sistema universitario si se preocupara
asimismo (para criticarlo, proponer mejoras, etc.) de los dem ás artículos, es
decir, de cómo se diseñ aba desde el Estado la educación primaria y secundaria?
En el futuro, el apoyo crítico pero entusiasta de las universidades a la mejora
de la educación obligatoria (formación de maestros, elaboración de materiales
educativos, etc.) podría ser uno de los factores que ayudase a las universidades
a recuperar la credibilidad y la confianza de amplios sectores sociales.
»
I
S:
C . Universidad y desarrollo regional
La tan citada Comisión Segunda del VIH Congreso consideraba que la universidad
departamental deber ía ser el «centro del pensamiento y de la vida espiritual de
cada región del país»30. El prospecto de la UMSA de 1994 postulaba que
«todos los instrumentos de comunicación y de difusión cultural y cient ífica
de la universida d se articulen dentro de los lincamient os de un desarrollo
-í 31
integral y armónico, fomentando la emergencia de una conciencia regional» .
,

Por su parte, un destacado profesor de Chuquisaca afirma que:

«La Universidad ha pasado a convertirse en una de las entidades de cuyo
accionar y resultados depende en buena manera el destino de la respectiva
comunidad o al menos ejerce en ese destino una influencia importante. En el

es de la sociedad
3 0. A continuación, se lamentaba el distanciamiento de la universidad con las organizacion
civil, lo cual dificulta la Identificación de las demandas sociales.
31 Prospecto UMSA (mandato del rector ingeniero Antonio Saavedra) , 1994, p.
12.
.

227
 LA REFORMA DE LA UNIV ER SI D A D PÚBLI C A DE BOLIVIA

caso de esta universidad, sólo su población estudiantil representa el 10 % de la

población total de Sucre y la influencia socioecon ómica de aquélla, en la
comunidad, es enormemente grande. En Chuquisaca, tres entidades p úblicas,
la Prefectura, la Municipalidad de Sucre y la Universidad, manejan la casi
totalidad del presupuesto de las entidades públicas del distrito. Los bienes
inmuebles de la Universidad, están a cada paso en esta dudad y parte de ellos
constituyen este valioso conjunto denominado Patrimonio Cultural de la
Humanidad. Su presenda, al margen de las actividades solamente académicas,
es notable, porque tiene que ver con la cultura, las comunicaciones, la
investigadón, la salud pública, el deporte y tantas otras cosas más».
Sin embargo, este potendal no está necesariamente al servido del desarro-
llo regional. El propio caso de Chuquisaca es elocuente. Con una universidad
tan potente y una dudad que es de suyo un patrimonio capital, el departamen-
to tiene algunas provincias que figuran entre las más pobres del país. La
universidad puede y debe ser el dinamizador del desarrollo regional32. Pero
demos la palabra al profesor de Chuquisaca33:
«El fracaso de las anteriores Corporadones Regionales de Desarrollo, del que
ahora no está n libres las Prefecturas ni las Municipalidades, se originó, en
buena parte, en la errada definidón de objetivos concretos de desarrollo para
sus regiones y, en no pocos casos, en la inexistenda de tales objetivos. Surge
. por ello la gran interrogante de si las universidades con los medios técnicos y
humanos de que disponen podrían empujar un esquema destinado a lograr
dos grandes metas: contribuir a la definició n de aquellos objetivos del
desarrollo econ ómico-social para empujar a la toma final de las decisiones
institucionales de los entes del Estado y, por otro lado, trazar sus propios
esquemas acad é micos para que los mismos encajen en tales objetivos.
Pensamos que nunca ha existido ni siquiera el planteamiento de esta
problemá tica. Las entidades del Estado siguen sus propias políticas, aisladas e
inconexas y la Universidad contin úa encerrada en sus propios problemas
internos y lanzando al mercado profesionales que no tienen ni siquiera ideas
básicas con las que pudiesen contribuir a mejorar el panorama actual».
Pensamos que no se puede ser más explícito en tomo al papel que la univer-
sidad puede desempeñar en el desarrollo regional. La descentralización de
cada vez más funciones y más recursos antes centralizados en las entidades
regionales y locales, así como la participación en algunos asuntos públicos de
las organizaciones de la sociedad civil, constituyen una oportunidad para que
las universidades rescaten su papel específico en el desarrollo regional, más
all á de su participación en los comités cívicos.

3 2 Según los testimonios recogidos in situ, los órganos universitarios estarían más preocupados por oponerse
.
la capitalización de la fábrica de cemento (de la que la UMSFX es accionista) que por abrir un debate sobre las
alternativas del desarrollo regional y de la propia universidad.
. . ...
33 G Pef áez Gautier, La crisis , ob. cit.

228
 UNIVERSIDAD Y SOCIEDAD

D. Una gran oportunidad: la televisión universitaria

El canal de televisión que cada universidad tiene, así como la formalmente
constituida34 Red Universitaria Boliviana de Información (RUBI) podr ían ser
un instrumento decisivo para la realización de los objetivos de la interacción
social y, m ás allá, para la transformaci ón de las universidades y de su imagen
social.
Tampoco hemos tenido acceso a ningún tipo de informes sobre la situación
y perspectivas de los canales universitarios, menos aú n sobre la red RUBI.
las
Nos referimos, por tanto, a los datos obvios y a algunos comentarios escu-
chados de algunos de nuestros interlocutores. El principal activo es la
existencia jurídico-institucional de los canales, tanto en el ordenamiento
universitario como en lo relacionado con las licencias y con las frecuencias de
la Dirección de Telecomunicaciones, aspecto que en todos los países del mundo
es un serio problema. Asimismo, aunque seguramente insuficiente, tienen
un presupuesto. Por último, es cierto que los canales tienen con frecuencia
una calidad técnica muy baja, que la producción propia es escasa y/o deficiente
y, que por todo ello, sus programaciones son poco atractivas para el gran
público habituado a la televisión comercial. Pero lo importante es que están
en las ondas. A partir de su situación podrán iniciar un proceso de reforma
acompasado con la reforma de las universidades, de la que podrían ser símbolo
e imagen, acicate e instrumento. La modernización técnica no es un problema
insalvable. En primer lugar, hay equipos dignos a precios asequibles. En
segundo lugar, para este tipo de proyectos no es tan dif ícil encontrar
cooperación internacional. Lo importante es que la reforma universitaria y la
de la televisión sean creíbles. Cabe decir otro tanto en cuanto a la autosos-
tenibilidad a medio plazo. Si hacer una televisión comercial es una aventura,
contar con el soporte de una universidad (y de su red de contactos nacionales
e internacionales) es una garantía, máxime si, además, se puede utilizar con
prudencia el resorte del patrocinio y de la publicidad, como sucede actual-
mente en algunos canales universitarios (la UMSA, por ejemplo).
La posibilidad de hacer una televisión universitaria digna se acrecentaría,
sin duda, si se pone en funcionamiento una red integrada por todos los canales
universitarios, que, además de asegurar la producción de programas de
carácter nacional, fuese el nexo natural con las instancias internacionales (el
CEUB ha dado pasos en tal sentido) que podrían aportar otro segmento de la
programación. Cada canal habría de tener el segmento regional. Aunque dicho
con otras palabras, tal parece ser el espíritu de la resolución 24/94 antes citada.
Terminamos este capítulo con tres reflexiones.
La radio y la televisión de cada universidad son una oportunidad de oro,
en primer lugar, para el desarrollo regional. Las varias unidades y

3 4. Resolución 24/94 del VIII Congreso Nacional de Universidades.

229
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚ BLICA DE BOLIVIA

especialistas de la universidad pueden producir información sobre los

puntos más sensibles del desarrollo regional, así como promover y animar
debates en que participen representantes de las prefecturas, los municipios,
los comités cívicos, las empresas, las organizaciones y asociaciones de todo
tipo. El cambio de la cultura o mentalidad es un prerrequisito del desarrollo.
Pensamos que la universidad puede y debe colaborar en el cambio de una
cierta cultura de la queja y de la culpabilización solemne de todos contra
todos, para pasar a una cultura de la crítica serena y del esfuerzo coope-
rativo. Los programas de una televisión universitaria regional son un buen
instrumento para ello.
La Red Universitaria Boliviana de Información o Red Nacional de Radio
y Televisión Universitaria (RUBI) puede ser un instrumento para el nuevo
pacto de la universidad con la sociedad boliviana. La radio y la televisión
pueden ser un magnífico instrumento de extensión, de comunicación y
de interacción. En cuanto a la información general y la difusión de los
conocimientos que la universidad procesa (que sería a estos efectos la
extensión), es obvio lo mucho que se puede hacer. La comunicación es el
paso previo a la interacción, si por interacción entendemos la acción
mancomunada o interrelacionada cuando menos. En todo caso, actual-
mente en radio y televisión, con mayor facilidad, hoy por hoy, en la radio
se puede establecer una verdadera comunicación, de ida y vuelta, o sea la
llamada interactividad. Por ello, la televisión y la radio universitaria pueden
tornarse en eficaz medio e instrumento de debate de los temas propuestos
por las instituciones y las organizaciones sociales, dando la palabra a los
ciudadanos, tanto en el ámbito nacional como, sobre todo, en el ámbito
regional y local. De esta manera, la televisión puede cumplir un rol activo,
es decir, los programas podrían tener gran incidencia en la promoción y
acompañamiento de proyectos de desarrollo local en los varios departa-
mentos, dando así juego a la participación de los equipos universitarios
en el desarrollo local y regional.
Por último, la RUBí puede ser un instrumento de apoyo a los procesos de
cambio de las universidades. Los canales podrían ser un medio natural de
comunicación abierta, de sana emulación y de debate sereno entre las auto -
ridades universitarias, entre los especialistas temá ticos de varias facultades
de distintas regiones del país, entre especialistas y autoridades de univer-
sidades públicas y privadas, entre el mundo académico y los profesionales
de la empresa y de la administración. Así pues, la interacción social se
concreta en primer término en la interacción universitaria. Tal interacción
cara al público, o mejor, con el público, sería un buen caldo de cultivo para
el proceso de cambios, mejoras y reformas que las universidades han de
acometer alo largo de los próximos años.

230
 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Resumen ejecutivo

...Si las propias instituciones no toman la iniciativa de crear un nuevo

pacto con la sociedad y el Gobierno, éste les será impuesto más adelante
pero, de seguro, en peores condiciones y con menor capacidad para
ellas intervenir en las decisiones que se adopten. Asimismo, si el
tiempo pasa y los cambios no se producen, la educación superior estará
igualmente sujeta a evaluaciones , sólo que esta vez menos
estructuradas y más amenazantes, pues serán hechas directamente
..
por los Gobiernos, el Congreso o los medios de prensa y opinión. En
suma, hay una reforma pendiente... ( Brunner, 1992:38 ).

L Introducción
A. Alcance y l í mites de este informe
1. El objetivo de este Informe es simplemente hacer un an álisis del sistema
p úblico universitario de Bolivia, an álisis que inevitablemente lleva a
indagar temas colaterales con los que é ste se encuentra íntimamente
vinculado, como son las universidades privadas de una parte, y el conjunto
de la educación superior no universitaria, de otra. De este modo, indaga,
directa o indirectamente, todo el sistema de educación superior de Bolivia.
En todo caso no tiene por objetivo la evaluación de las universidades.
2. Nuestro objetivo inicial fue elaborar un libro blanco sobre la educación
superior en Bolivia. No obstante, y aunque hay excelentes trabajos sobre
aspectos particulares de la educación universitaria, la falta de investi-
gaciones en numerosos campos -singularmente en educación superior no
universitaria y en el ámbito de las universidades privadas- nos obligó a
moderar nuestra ambición. Creemos, no obstante, que este informe se
3 aproxima a un libro blanco tanto como es hoy factible hacerlo.
3. En todo caso este an álisis parte de los datos e informaciones actualmente
disponibles pues, por razones presupuestarias, no se ha podido generar
nuevos datos, sino sólo explotar los existentes. Esto, que no debiera ser
una limitación importante, lo es en este caso debido a que Bolivia dispone
de un muy deficiente sistema de estadísticas sobre la educación superior,
de modo que debemos comenzar lanzando una duda sobre la casi
totalidad de los datos estadísticos que se manejan en este informe. No
será difícil encontrar otros distintos, pues con frecuencia las fuentes no
coinciden, los métodos de recogida de los datos no son homogé neos y se
producen saltos incomprensibles en las series temporales. No obstante
nuestras dudas sobre la precisión de los datos de origen estadístico, los
hemos incluido por cuanto sí sirven como indicadores de los órdenes de

231
 LA REFORMA D E LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

magnitud en que se mueven las variables y, en este sentido, son claramente

mejor que nada.
4. Pero ello da lugar también a las primeras recomendaciones:
a. cualquier intento de administrar eficientemente la educación superior
exige imperiosamente la puesta en marcha de una plan continuado de
obtención de estadísticas de educación superior que debiera ser impul-
sado por el gobierno aun cuando su ubicación administrativa podría
ser otra (por ejemplo, el CEUB );
b. igualmente, el gobierno, conjuntamente con las universidades y el CEUB,
debiera impulsar proyectos de investigación sobre diversos aspectos
de la educación superior para generar un corpus doctrinal que haga
más transparente -y menos opaca- la situación actual.
5. Finalmente, debe destacarse que nuestro objetivo se limita a formular un
conjunto de sugerencias, comentarios y recomendaciones a los actores
de una eventual reforma de la Universidad Boliviana, a saber, gobierno y
universidades, pues son ellos quienes, conjuntamente con la sociedad civil,
deben asumir la responsabilidad de esa tarea, un tema sobre el que
insistiremos repetidamente.

B. Principios y valores de este informe

En todo caso, este informe, como cualquier análisis, se sustenta sobre una
serie de presupuestos o, si se prefiere, de juicios de valor, que definen y enmar-
can la perspectiva del análisis. En aras de la claridad nos ha perecido ilustrador
señalar, de entrada, los principales principios que sustentan el análisis.
1. Carácter estratégico de la educación. La educación posee un indudable
carácter estratégico, cuya relevancia es mayor en un país con altísimas
tasas de analfabetismo, como Bolivia, y en un momento -como el actual-
en que las fuentes de la riqueza colectiva parecen variar desde los recursos
naturales o el capital, a los recursos humanos. Según datos comparados
de la UNESCO, la tasa de analfabetismo de adultos de Bolivia ascendía en
1995 al 16,9 % , pero entre las mujeres subía al 24%, una de las mas altas (si
no la más alta) de la región. Segú n el Censo de Hogares, la tasa de
analfabetismo funcional sería algo superior, del 20 % de media, aunque en
Potosí y Sucre casi se dobla. Son cifras realmente altas e inadmisibles que
obviamente hipotecan todo el sistema educativo y todo proyecto de
reforma.
2. La responsabilidad del Estado en la educaci ón. Por ello justamente, la
responsabilidad sobre la educación, que debe ser compartida entre el
Estado y la sociedad civil, recae sin embargo, principalmente, sobre el
Estado y es una tarea de Estado (más que de gobierno), que no puede ni
debe obviarla. Asilo señala, por lo demás, la Constitución Política del Estado

232
 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

al manifestar enf áticamente que la educación es la más alta función del Estado
(art. 177.Y), una afirmación que no debe aceptarse retóricamente. Ello es
tanto más importante -como veremos- en el ámbito universitario en el
que, justamente, se echa de menos una mayor presencia del Estado bolivia-
no. Ese papel esencial del Estado en la educación no es incompatible con
la iniciativa privada, también consagrada en la Constitución pues ésta seña-
la que se garantiza la libertad de enseñar, pero para añadir inmediatamente
que esa libertad se halla bajo la tuición del Estado (art. 177.11).
3. El principio de igualdad de oportunidades. Consideramos unánimemente
que, dada la importancia de la educación como mecanismo de movilidad
social y de distribución de recursos colectivos, el principio de igualdad de
oportunidades en el acceso a los diversos niveles educativos es de general
aplicación y debe ser, sin duda alguna, uno de los ejes rectores de toda la
política educativa. Ello es tanto más importante cuanto que la educación
primaria y secundaria hacen de filtro tremendamente selectivo en el acceso
a la educación superior. Así lo señala también la Constitución Política del
J
Estado en su artículo 180 al manifestar que «El Estado auxiliar á a los
estudiantes sin recursos económicos para que tengan acceso a los ciclos
superiores de educación, de modo que sean la vocación y la capacidad las
condiciones que prevalezcan sobre la posición social y económica». Por el
momento ese principio se plasma, si acaso, sólo en la gratuidad de la
educación, pero no -como sería deseable-en un sistema estatal de becas y
ayudas al estudio.
4. Prioridades educativas. Todo sistema educativo es una pirá mide en la que
cada nivel se sustenta en el anterior. Ello define unas prioridades
inevitables en política educativa: la educación primaria es más importante
que la secundaria, y ésta m ás importante que la superior, aunque sólo sea
porque la calidad de cada nivel depende de la del anterior y la igualdad
de oportunidades va disminuyendo a medida que ascendemos. Pues bien,
segú n datos comparados de la UNESCO para 1992 nada menos que el 37%
de la población adulta rural (y hasta el 51% de la femenina adulta rural)
no han ido a la escuela.
5. La tasa de escolarización superior no es excesiva. No obstante, los datos
comparados muestran que Bolivia no parece tener una tasa de escolari-
zadón en educación superior excesiva, pues la tasa bruta de escolarizadón
superior es del 22,6 %, muy próxima a la media regional del 24,5%, casi a la
par con Chile (23,3% ), muy por debajo de Argentina (43,4% ) o Perú (39,4% ),
aunque significativamente por encima de Brasil (11,7% ) o Paraguay (8,2% ),
por fijarnos sólo en sus vecinos. Ello significa dos cosas importantes:
a. En contra de lo que suele afirmarse, más que haber demasiados univer-
sitarios lo que Bolivia tiene es un notable déficit escolar en educadón
primaria y, sobre todo, secundaria, déficit tanto cuantitativo como
cualitativo. Así, la tasa bruta de escolarizadón secundaria -datos Unesco

233

!
 LA R E F O R M A D E LA U N I V E R S I D A D PÚBLICA D E BOLIVIA

para 1991- es del 34%, cuando la media del continente es del 54% (en
Argentina o Chile es superior al 70 % y en Perú casi alcanza ese porcenta-
je). Además, esas bajas tasas apenas han variado en la última década
(pasa del 31 % al 34% de 1975 a 1991, mientras que en la región han pa-
sado del 41% al 54% ).
b. Que en todo caso las relaciones entre los diversos niveles no deben
concebirse como un juego de suma cero, tal que la mejora de unos
deba hacerse a costa de la financiación de otros, sino más bien como un
juego en el que deben buscarse recursos que permitan mejorar la
educación superior sin que ello redunde en perjuicio de los restantes
niveles, e incluso aprovechando esos nuevos recursos generados para
que la educación universitaria contribuya a la mejora de las restantes.
6. Universidad docente e investigadora. Consideramos de forma unánime
que la universidad moderna no debe limitarse a las tareas docentes y de
crítica cultural y social, y debe dar un paso adelante para abarcar,
igualmente, tareas de creación del conocimiento e investigación. Pues
no se pueden transmitir conocimientos si no hay al tiempo una paralela
creación de conocimientos y ésa es, hoy por hoy, la especificidad de la uni
versidad frente a otras instituciones simplemente educativas. Sin duda la
-
distribución de tareas docentes e investigadores no puede ser uniforme y
algunas universidades -y Facultades dentro de ellas- bascularán más en un
sentido u otro, pero la tarea debe ser abordada por el conjunto sin demora.
7. Universidad autónoma. Las universidades, indiscutiblemente, deben ser
autónomas para la realización de sus tareas específicas: la creación y
transmisión de conocimientos. Si bien el análisis comparado muestra que
el grado y límites de esta autonomía varía de unos a otros países en función
del contexto institucional y las tradiciones políticas (y veremos que el
artículo 185 de la Constitución Política del Estado, que consagra ese princi-
pio de autonomía, admite, ciertamente, muchas interpretaciones). Pero la
universidad, justamente como problema de Estado, debe quedar al margen
de los naturales vaivenes de la política y los gobiernos. Ello supone un
dif ícil equilibrio institucional de mutuo respeto y confianza.
8. Universidad democrá tica y eficaz. La universidad, como institución
autónoma, debe organizar una gestión interna democrática, pero esa
gestión debe ser responsable y eficaz. Que haya un gobierno democrá tico
interno no debe significar ausencia de gobierno.
9. Universidad responsable. Las universidades del sistema público, en cuanto
instituciones financiadas con cargo a los impuestos que pagan los
bolivianos, deben dar cuenta precisa a la sociedad del uso que hacen de
dichos fondos. La autonomía en la gestión no sólo no está reñida con los
principios de accountability y de transparencia, sino que los presupone.
10. La reforma universitaria como proceso de autorreforma. Finalmente -y
este es quizá el más importante- toda reforma universitaria es un proceso
de autorreforma, es una autorreforma continua y permanente. Las leyes,

234
 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

de existir, son sólo hitos de un proceso que se extiende antes y, sobre todo,
después. Lo más importante es el proceso, el camino, no la meta, que debe
ser reconstruida a medida que se avanza. Más importante que cualquier
reforma concreta es generar mecanismos institucionales que aseguren una
evaluación y autorreforma constante. La reforma de la universidad o es
una reforma permanente o no es.

C Algunas observaciones metodológicas:

1. Hemos huido conscientemente de la utilización de metodologías o esque-

mas de investigación estandarizados y, por el contrario, hemos intentado
aproximarnos al objeto con profundidad mediante numerosas entrevistas
con los actores y el análisis de los datos e informes disponibles. Ello se
debe a la importancia que otorgamos a la cultura institucional, como
conjunto de normas, valores y h ábitos arraigados en el tiempo y plasmados
en prácticas estandarizadas, que suele ser una de las características típicas
n de las universidades, instituciones usualmente de gran antigü edad y
relativamente aisladas del entorno, con culturas institucionales muy
fuertes.
2. En todo caso, nuestro objetivo no es tanto elaborar una fotograf ía precisa
de la educación superior boliviana, o diseñar un esquema o modelo al que
ésta deba ajustarse, como colaborar en un proceso de cambio que, aun
necesitado de un horizonte, debe reconstruir éste a medida que avanza.

IL Las precondiciones para la reforma:

modelo de universidad y modelo de reforma
A.. La necesidad de la reforma
1. La primera de las condiciones necesarias para poder abordar una reforma
-éntendida esta como proceso de autorreforma- es que exista la conciencia
generalizada entre los actores de su necesidad. Creemos que esta condición
inicial se da con creces.
2. La reforma de la educación superior aparece en primer lugar como una
exigencia de la propia dinámica de la sociedad boliviana. Una vez realizada
la transición política hacia un régimen plenamente democrático -cuya
estabilidad parece confirmada- es evidente que los pará metros insti-
tucionales obligan a revisar algunas de las variables centrales de la cultura
institucional universitaria, tales como el sentido de la autonomía uni-
versitaria o del cogobierno* Además, la plena integración de Bolivia en
una economía de mercado globalizada -a diferencia de una economía
estatalizada y nacionalizada- modifica tambié n los parámetros externos
que dan sentido tanto a la enseñanza como a la investigación. Aunque

235
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S I D A D PÚB L I C A D E B O L I V I A

sólo fuera por este doble cambio institucional político y económico Bolivia
necesitaría una revisión profunda de su educación superior.
3. Por lo demás, esa misma transición ha dejado obsoletos y/o ineficaces el
esquema normativo (legal o simplemente ético) que tradicionalmente
regula la educación superior. La obsolescencia normativa -cuando no la
simple anomia- se manifiesta en la débil legitimidad de que gozan las
normas legales, en su variada e incluso contrapuesta interpretación y en
el incumplimiento, si no generalizado, sí frecuente. La pérdida de vigor
del marco normativo es sin duda la prueba más palpable, no sólo de
discordancia entre la educación superior y la realidad social a la que debe
supeditarse, sino también de la necesidad de su reforma.
4. Así lo percibe, además, la opinión pública. Estudios comparados1 recientes
muestran que, de los países latinoamericanos, Bolivia se caracteriza por
una cultura política de muy alta desconfianza en sus instituciones: así, el
59 % desconf ía del sistema electoral (la media latinoamericana es del 49 % );
el 67% desconfía del Congreso (frente a una media del 64% ); el 75% de la
justicia (frente a una media del 66% ) -la más alta de Latinoamérica después
de Venezuela-; otro 75% desconf ía de la policía (frente a una media del
65%; de nuevo, la más alta junto a Venezuela y Colombia); y el 82%
desconfía de los partidos políticos (frente a una media del 77% ) Son pues .
niveles muy altos de desconfianza en un continente caracterizado por la
fuerte desconfianza institucional. Sólo se conf ía en los medios de co-
municación (79 %, de nuevo la tasa más alta del continente) Pues bien, .
donde m ás destaca esa desconfianza es en lo referente a su sistema
educativo: nada menos que el 62% de los bolivianos desconf ía de sus
sistema educativo, la tasa más alta del continente seguida por la de Brasil
(60 % ), Venezuela (56% ) y Uruguay (52% ); datos para contrastar con la
media latinoamericana del 45% de desconfianza. Este bajo aprecio por su
sistema educativo se ve reforzado si comparamos la opinión que los
. bolivianos tienen sobre las más importantes instituciones para su país y el
desempeño efectivo de esas mismas instituciones. Pues bien,los bolivianos
consideran casi unánimemente que la educación es la institución más
importante; así lo indica nada menos que el 81% . Seguida a distancia por
la justicia (65% ) y los servicios de salud (58% ). Sin embargo, la valoraci ón
que hacen del desempeño de la educación es muy negativa: -42%, casi
tanto como la que hacen de la justicia (-44% ), pero mucho peor que la de
-
los servicios de salud ( 28% ). En resumen hay un agudo contraste entre la
importancia que se atribuye a la educación y su bajísimo desempeño,
contraste que, evidentemente, muestra un alto nivel de frustración de
expectativas. Podemos pues dedr que la opinión pública boliviana percibe
una gran distancia entre lo que pide de su sistema educativo y lo que recibe.

1 . V éase C. Lemoine, Iberoamérica habla, Consorcio Iberoamericano de Investigación de Mercados y

Asesoramiento, Santafó, 1997.

236
 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

5. Esta frustración de expectativas se manifiesta también en la marcada

pérdida de credibilidad que han sufrido las universidades públicas,
sometidas a una dura crítica por parte de la opinión pú blica y los medios
de comunicación, los expertos e intelectuales y el propio gobierno de la
nación, una crítica de la que sus autoridades son muy conscientes (y de
hecho, la autocrítica de los propios universitarios es, con frecuencia,
igualmente dura). Por lo dem ás, el acelerado y poco controlado proceso
de crecimiento de las universidades privadas -que, si bien responde al
paralelo descrédito de las públicas no es tanto su solución sino la otra cara
del mismo problema- hace de algunas de ellas objeto de críticas certeras y
existe igualmente cierto desconcierto por la muy variada calidad que
exhiben. Finalmente, el sector de educación superior no universitaria
aparece claramente carente de unidad y objetivo y con un muy bajo
prestigio o estimación. Toda la educación superior parece, pues, adolecer
de baja legitimidad, alta ineficiencia y baja relevancia social de modo que
el diagnóstico sólo puede ser severo.
6. No obstante, y a pesar de que la reforma de la universidad fue abordada
por la Ley 1565 de Reforma Educativa sólo en el último momento y quizá
de modo precipitado y poco consensuado, y a pesar de que -sin duda por
lo antes dicho-, esa reforma encontró una fuerte oposición al menos entre
las universidades pú blicas y se encuentra en este momento paralizada
cuando no abortada, los miembros de este equipo hemos podido
comprobar que al menos el lenguaje de la reforma ha encontrado amplio
eco. Y aunque ese lenguaje pueda ser, en ocasiones, retórico -e incluso un
alibi (coartadas) para obviar la misma reforma- tiene su lógica y su din á -
mica e impone un modo distinto y nuevo de enfocar los problemas. La
reforma de la universidad ha entrado pues en una espiral de voz y de
legitimación retroalimentada de la que es poco probable que descienda,
al tiempo que las posiciones inmovilistas han entrado en una paralela
espiral de silencio y pérdida de legitimidad.
7. En resumen, apreciamos una conciencia generalizada (dentro y fuera de
la universidad) de que la reforma de la educación superior -y más
concretamente de las universidades- es necesaria y urgente y que ésta será
realizada, bien por el gobierno de la nadón,bien por las propias universidades,
o por ambos conjuntamente -como es de desear-. Nos encontramos pues, al
menos aparentemente, ante un excelente punto de partida.

B. Las precondiciones para la reforma:

el modelo de universidad y el modelo de reforma
No obstante ese excelente punto de partida, hemos podido apreciar igual -
mente que existen enormes dificultades para el diálogo y para la reforma,
cuyo alcance merece la pena intentar exponer con detenimiento:

237
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

1. Para comenzar puede apreciarse que hay una seria confrontación entre
dos concepciones ideológicas maximalistas, rígidamente estereotipadas,
que enfrentan a los actores e intentan movilizar la opinión pú blica
boliviana:
a. De una parte, una ideología -todavía portadora de emociones antiimpe-
rialistas y hasta antiempresariales- que se apoya en la autonomía
universitaria como defensa frente al mundo externo y bandera de
combate, pretende también hurtar cualquier responsabilidad el Estado
en la educación universitaria. Sin duda, la autonomía universitaria ha
cumplido un relevante papel histórico como instrumento de defensa
de las libertades públicas, pero el sentido de la autonomía es muy
distinto en una sociedad democrá tica o en una sociedad autoritaria.
b. Y de otra parte, una ideología antiestatalista, neocapitalista y proempre-
sarial que se apoya en la libertad de mercado en la educación como
derecho fundamental y que en nombre de tales valores también desea-
ra ver al Estado fuera de la educación superior, y que desearía continuar
í
con un crecimiento indiscriminado y desregulado de las universidades
privadas.
2. Debe destacarse que entre estas dos ideologías -predominantes,
respectivamente en las universidades públicas y privadas- hay una fuerte
confrontación latente o, en el mejor de los casos -y como señaló una alta
autoridad de las universidades privadas- una simple coexistencia; desde
luego no convivencia y menos aun cooperación. Dos citas extraídas de
nuestras entrevistas mostraran esa confrontación: "las universidades
privadas no existen", declaran algunos rectores de universidades pú blicas
o autoridades del CEUB, en clara rebeldía frente a la legislación vigente,
que se niegan a aceptar. "Jamás contraría a un titulado de la universidad
pública", declara un empresario directivo de universidad privada.
3. En todo caso, no está de más señalar que, a pesar de sus mutuas diferencias,
ambas ideologías se parecen -e incluso se refuerzan tácitamente- en
aspectos relevantes:
a. Ambas otorgan prioridad a la enseñanza sobre el aprendizaje (podría
decirse que dan prioridad al adoctrinamiento, en una u otra doctrina),
al tiempo que devalúan en la práctica la verdadera educación (crítica,
necesariamente) y menosprecian el papel de la creación del conoci-
miento y de la investigación.
b. Ambas rechazan al Estado y deslegitiman su papel en la educación
superior. Bien sea por la autonomía, bien por la libertad de empresa, el
hecho es que el rol que al Estado otorga la Constitución Política del
Estado (art. 190:la educación,en todos sus grados,se halla sujeta a la tuición
del Estado ejercida por intermedio del Ministerio del ramo ) es menospreciado.
c. Cuando mencionamos que son ideologías en el sentido clásico del £
&
término (falsa conciencia, visión distorsionada), queremos decir que:
&
i
238
1
*3
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

(1) son discursos y actitudes cerrados a la experiencia, a la que rechazan;

(2) de carácter fundamentalista: así se habla del "Sagrado principio de
la autonomía" o se demoniza la dimensión cívica de la educación y la
regulación estatal; (3) en todo caso, son actitudes no basadas en
información ni modelos alternativos que busquen la mutua convi -
vencia,
4. De ahí la sensación que los miembros de este equipo compartimos de que
existe un bloqueo polí tico del cambio o la reforma de la Universidad
Boliviana, pues toda medida se percibe inmersa en (y se lee a través de)
alguno de los varios juegos de suma cero, tales que: (1) si gana el Estado,
pierden las universidades y viceversa; (2) si gana la universidad pública
pierde la privada, y viceversa; (3) e incluso, si ganan los profesores pierden
los estudiantes, y viceversa. Todo es leído como un juego de poder ( para
que yo gane tú debes perder, y al revés), más que como un juego de
cooperación y solidaridad.
5. La reforma de la universidad se mueve pues también en una cultura
política de alta desconfianza, con todos los altos costes de transacción
que ello suele generar. Un juego en el que sólo parece haber dos acuerdos:
Que debe abordarse la reforma . Que no hay acuerdo en cómo debe
abordarse la reforma. En definitiva, todo el mundo está en contra de la
situación actual, pero por razones contradictorias.
6. Sin embargo, la reforma democrá tica de la universidad es siempre una
autorreforma institucional . No puede haber reforma ilustrada desde arriba
que no sea al tiempo, no sólo asumida sino impulsada por los propios
universitarios y, muy especialmente, por los profesores y autoridades
académicas. El modelo ideal de reforma exige el impulso y el apoyo del
Estado, en interacción constante con las autoridades acadé micas, a su vez
en interacción constante con sus comunidades universitarias y éstas con
su entorno social.
7. Pues bien, el principal problema para llevar adelante una autorreforma
de la Universidad Boliviana es que, debido a la fuerza de las ideología y
las culturas institucionales que las sustentan, los actores que deber ían
impulsar el proceso son inexistentes o d ébiles . Y por ello la prioridad
principal es generar ese liderazgo universitario mediante un amplio
debate:(l) entre universitarios; (2) entre universitarios y líderes de opinión;
{3) entre universidades públicas y privadas (4) entre la universidad, el
gobierno y el Parlamento; (5) y de todos ellos con la sociedad civil. ¿Cómo?
Fomentando clubes de debate, en la prensa y los medios de comunicación,
etc. En todo caso, es evidente que el principal problema es generar los
actores del cambio, romper el círculo vicioso (pacto perverso) y transfor-
marlo en un círculo virtuoso. •

8. Además, toda reforma de una compleja institución, como es la universidad,

es siempre un proceso prolongado en el tiempo, que necesita ser ali-
mentado con datos e informaciones y opiniones que pongan de relieve

239
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S I D A D PÚB L I C A D E B O L I V I A

problemas, aciertos, riesgos y oportunidades. Ello es cierto siempre, pero

mucho más en el caso del sistema universitario boliviano que carece de
órganos con legitimidad y poder institucional para liderar una reforma.
Para ello es necesario adem ás:
a. Promover estudios e investigaciones sobre la universidad
b. Crear centros de estudio y análisis que generen debate
c. Obtener información estadística con carácter rutinario y constante para
generar series históricas de datos que permitan un management del
proceso de autorreforma
d. Realizar evaluaciones de programas docentes.
9 Por todo ello este informe desea ser extraordinariamente realista. La impresión
que hemos obtenido es que, por el momento, no hay condiciones sociales z
para abordar un proceso de reforma continuado y más bien nos encontramos
en la fase preliminar del mismo, caracterizada por una sensación generalizada
de malestar, pero sin que ese malestar se haya traducido aún en un análisis o
en caminos que cuenten con apoyos sodales y legitimidad.
10. Creemos por ello que, antes que preocuparse por la reforma misma de la
Universidad Boliviana (el modelo de universidad), debemos preocuparnos
(y ocuparnos) en sentar las bases sociales que hagan posible esa reforma
(el modelo de proceso de reforma), bases sociales consistentes en:
a. La identificadón de un modelo de proceso de reforma y no tanto en
un modelo de universidad; la reforma entendida como proceso y
camino m ás que como meta.
b. La creación paulatina de los actores sociales que deben liderar ese
proceso.
c. La creación de los órganos institucionales que deben gestionar ese
proceso.
11. Éste es el sentido de la propuesta que avanzamos en este informe en lo
I
que tiene reladón con la organization de un Foro Nacional para la Reforma
Universitaria que podría estar formado por representantes del Ministerio,
del CEUBy la Conferencia Universitaria, de la Asodatión de Universidades
Privadas, de la Confederación de Profesionales de Bolivia y de personalida-
des independientes de prestigio, cuidando mucho no sólo la composición
numérica, sino también el temperamento abierto y reformista de las perso -
nas. Dicho Foro debería ineludiblemente contar con una unidad técnica
de apoyo formada por expertos, y podr ía convertirse en el embrión de un
futuro Consejo Nacional de Universidades.

G Necesidad degenerar un nuevo discurso acerca de la universidad

ía ser impulsar un nuevo discurso
Una de las principales tareas de ese foro podr
acerca de la universidad, que debe partir, al menos, de un consenso acerca de
lo que no es, a saber:

240

A
 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

1. La universidad no es un Estado dentro del Estado pues la soberanía reside

en el Parlamento y sólo diputados y senadores (no rectores o decanos) son
objeto de elección popular. Otra cosa llevaría a las universidades a
autotorgarse una legitimidad distinta de la parlamentaria, transfor-
mándose pues en actores políticos extraparlamentaxios, literalmente en
actores revolucionarios, algo que está muy lejos de las previsiones consti-
tucionales y para lo que dif ícilmente pueden pretender financiación
suficiente del Estado .
2. Pero tampoco son las universidades una dependencia más de la admi-
nistración pública que se pueda gestionar como se gestiona una dirección
general o una empresa pública pues, a diferencia de éstas, la realización
de sus tareas exige y demanda distanciamiento de la acción política, justa-
mente lo que la autonomía ofrece, la Constitución garantiza y el Estado
debe respetar.
3[ Por otra parte, las universidades tampoco son una empresa o una sociedad
anónima cuyo objetivo sea obtener beneficios, por mucho que pueda
adoptar la forma jurídica de sociedad anónima u otra forma mercantil e
incluso pueda llegar a ser econ ómicamente rentable, pues su tarea no se
debe medir en unidades contables (dólares o bolivianos), sino en su
aportación a la creación y transmisión de los conocimientos.
4. Ni son, finalmente, una dependencia o eslabón en el sistema productivo
al cual deban supeditarse pues, por mucho que su tarea es (pero sólo
parcialmente) formar profesionales que deben encontrar trabajo al servicio
de la sociedad civil (y, por lo tanto, insertándose en el mercado de trabajo),
también lo es la creación de conocimiento y la crí tica del conocimiento (y
ello exige independencia del mercado) como sustento de una ciudadanía
informada y una sociedad civil abierta y fuerte .
En resumen, la universidad es una comunidad de investigación y de
enseñanza-aprendizaje al servicio de la nación. Y ello quiere decir que ni el
Estado, ni el mercado, ni las universidades mismas pueden abordar la reforma;
deben hacerlo todos al tiempo. Empresarios, Gobierno y universidades están
condenados a entenderse, so pena de no satisfacer las demandas de la sociedad
boliviana.

III. La reforma de la educación superior en Bolivia

A. El diseño del sistema de educació n superior
1. Actualmente no puede decirse que Bolivia disponga de un sistema de
educación superior y ni siquiera un sistema universitario, y lo que pasa
por tal es más bien la yuxtaposición histórica de una serie de elementos
dispersos formados por institutos técnicos superiores y escuelas normales,
las universidades públicas más un conjunto variado y heterogéneo de

241

L
 LA REFORMA D E LA U N I V E R S I D A D PÚBLICA D E BOLIVIA

universidades privadas. Ante esto caben, al menos, dos alternativas

iniciales:
a. Integrar todas esas unidades en un sistema ú nico de educació n
universitaria, que abarcaría la totalidad de la educación superior, como
han hecho algunos países, singularmente España desde 1970.
b. O bien, diseñar un sistema dual o diversificado de educación superior,
con dos ramas claramente diferenciadas, la universitaria y la no-
universitaria.
Consideramos que, por variadas razones, la segunda opción es claramente
mejor, es decir, debería diseñarse el sistema a partir de dos estructuras
institucionales diversas aunque coordenadas. Lo contrario conduce a un
-
claro mimetismo de la educación universitaria sobre la no universitaria,
mimetismo que anula la relevancia práctica e incluso el interés técnico de
la segunda. Y entendemos que la propia Constitución Política del Estado
parece favorecer esta opción al señalar en su artículo 178 que el Estado
promoverá la educación vocacional y la enseñanza profesional técnica,orientándola
en función del desarrollo económico y la soberanía del paí s , separando ésta
claramente de la educación universitaria.
2. En concreto, la educación superior no universitaria debería desarrollarse
bajo la tuición del Ministerio de Educación, en estrecha vinculación con
los sectores productivos y empresariales, y formada por unidades
. geográficamente dispersas y flexibles, aunque algunos centros puedan (y
deban) estar integrados en universidades públicas o privadas. En todo
caso, debería tratarse de un sector con una cultura institucional muy
distinta a la del sector universitario, con una oferta mucho más di-
versificada y flexible en cuanto a los contenidos, la duraci ón de los
estudios, los mé todos y los centros educativos, y sometida a evaluaciones
frecuentes, p úblicas y estandarizadas. Ha de pretender que los jóvenes £
adquieran competencias en varios sectores, además de los conocimientos
y competencias de carácter general (de cultura básica, de comunicación, t
organización y gestión) que son y serán cada vez más indispensables. De l
ahí la imprescindible colaboración entre las autoridades y centros {
educativos, de una parte, y las empresas y centros de trabajo, de otra. Este
tipo de formación debiera tener muy en cuenta el desarrollo del potencial
de la economía informal de Bolivia.
3. Para posibilitar el desarrollo de la educación superior no universitaria, ser ía
conveniente la diferenciaci ó n de la educaci ó n secundaria , tal y como prevé
en
la Ley de Reforma educativa vigor . La oferta de una formaci ó n técnico -
profesional como una de las vertientes de la educación secundaria es
fundamental por sí misma, pues responde al interés tanto de los jóvenes,
como del tejido institucional y económico boliviano. Sería, además, muy
importante para aliviar la presión que el bachillerato ejerce actualmente
sobre las universidades. Recordemos que, actualmente, el 80 % de los
jóvenes que acaban la primaria ingresan en el bachillerato y el 90% de

242

k
 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

quienes acaban esta ingresan en la universidad. Todo el sistema está pues

orientado hacia la universidad y en contra de las restantes alternativas de
educación o de formación. La formación profesional debe ser pues una
alternativa digna al bachillerato, sin que ello implique (de ningún modo)
cerrar el camino para proseguir estudios superiores, si se establecen las
adecuadas f órmulas de acceso o "pasarelas" entre unas y otras modalidades
y niveles educativos.
El desarrollo de la vertiente técnico-profesional en el nivel secundario y
postsecundario definiría un sistema de educación técnica que, teniendo
un valor propio en función de las necesidades de la sociedad y el desarrollo
económico de Bolivia, permitiría adem ás que aquellos que lo deseen
puedan continuar hasta la licenciatura por un camino alternativo al del
bachillerato, camino en el que el tránsito al mundo laboral y desde éste,
de nuevo, al educativo -en una forma de educación permanente-, debiera
verse facilitado.
4. No obstante, consideramos que la integración de las escuelas normales
en la universidad es un paso positivo que debería contribuir a la mejora
de la formación de los maestros y a la mejora de la calidad de la educación
primaria y secundaria. Es uno de los casos claros en que la mejora de la
educación superior redundará en una mejora substancial de los niveles
anteriores.
5. En paralelo con la educación superior no-universitaria, debe diseñarse un
sistema universitario compuesto por universidades tanto p úblicas como
privadas, orientadas a la enseñanza, pero también (aunque no en todos
los casos y no del mismo modo) a la investigación, fuertemente coórdinadas
pero al tiempo compitiendo entre ellas para conseguir mejor calidad y
una oferta m ás variada, mejores alumnos, mejores profesores y mayores
fondos de investigación.
6. En este contexto de competencia intrauniversitaria el papel de las uni-
versidades privadas adquiere relevancia. Pues ellas deben actuar de acicate
e impulso que impida la esclerotización del sistema de universidades
públicas, poniendo de manifiesto los sesgos corporativos que, inevi -
tablemente, comparten todas ellas. De este modo, si las universidades
públicas deben ser garantía de la mayor calidad académica del conjunto
de la educación superior, las universidades privadas deben contribuir en
la mejora de la gestión, la aproximación al mundo de la empresa y otras
dimensiones peculiares. Hablamos, en definitiva, otra vez, de dos culturas
organizativas distintas, con sus preferencias y prioridades, que deben
competir en la mejora del conjunto.
7. Consideramos que este principio de competencia interuniversitaria es de
la mayor importancia, pues es lo que debe generar la progresiva
especialización y diversificación de las universidades de modo que cada
una debe ir diseñando su propio perfil de actividades tanto docentes como
investigadoras que le permita alcanzar niveles de excelencia, al menos en

243
 LA REFORMA D E LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

algú n conjunto de actividades. Evidentemente el resultado será -como es

ya defacto hoy- la diferenciación entre universidades de ámbito nacional
y otras de ámbito regional, pero ello no supone que éstas no puedan
superar a aquéllas en actividades específicas. Y en todo caso un país del
tama ño y los recursos de Bolivia debe saber que sólo algunos (escasos)
centros pueden ser centros de excelencia y deben ser las propias uni-
versidades las que compitan por alcanzar ese nivel. En este terreno la
aplicación írgida de un principio igualitario -escasamente justificado por
lo dem ás- traduciría en la mediocridad generalizada, pues aunque las
se
universidades deban ser -y no sólo por imperativo constitucional- iguales
"en jerarquía" es evidente que no serán iguales en calidad o excelencia en
todos los campos.
.
8 No obstante, la puesta en marcha de este sistema de educación universitaria
requiere previamente una evaluación de la viabilidad de sus unidades
constitutivas, es decir, de las actuales universidades.
a. De una parte, algunas de las universidades, tanto p úblicas como
privadas, tanto por su tama ñ o actual como por sus remotas
posibilidades de crecimiento, son escasamente viables. Es de destacar
que, en promedio, el 43% de las carreras tienen menos de 200 alumnos
y hay universidades reconocidas con menos de 500 alumnos. La
creación de universidades multicampus a partir de la fusión de esas
pequeñas universidades con alguna de las más próximas podría ser
una solución razonable a esta escasa viabilidad de algunas univer-
sidades o centros.
b. De otra parte, parece evidente que algunas de las recientes uni -
versidades privadas carece por completo de los requisitos mínimos que
debe exigirse para una institución de este tipo y, en concreto, no
cumplen los requerimientos de la norma reguladora correspondiente.
-
El gobierno que ha efectuado ya una evaluación inspección de este
sector, debiera proseguir tomando las medidas administrativas
oportunas.
9. Finalmente, se sugiere incorporar una nueva figura institucional de Centros
Universitarios privados adscritos a una universidad p ública, es decir,
gestionados por una entidad distinta a la propia universidad (que puede
ser privada pero también pública, como un ayuntamiento o departamento)
rgida dicotomía
pero bajo su tuición académica. Esto permite (1) romper la í
entre privado y p úblico en la educación universitaria, (2) facilita la
descentralización, y (3) permite la puesta en marcha paulatina y controlada
de nuevas universidades privadas a partir de la acumulación de centros
adscritos.
10. Todo ello exigirá, en algú n momento -que no tiene por qué coincidir con
las fases iniciales de la reforma universitaria- la aprobación de una Ley
Marco de Educación Superior, ley sencilla y clara, que debería ir
preparándose mediante investigaciones y foros de debate sobre educación

244
 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

superior, y que defina las tareas, los órganos y las competencias, así como
los mecanismos de coordinación.

.
B Nueva y vieja autonomía universitaria
1. La autonomía universitaria ha tenido, históricamente al menos, una doble
justificación:
a. De una parte, estrictamente académica. La neutralidad y despo -
litización de la creación y transmisión del conocimiento como garantía
máxima de la libertad de cá tedra (docente e investigadora) y de la
libertad de expresión y de crítica, sin la cual es imposible el avance del
conocimiento. Es una freedom from, una libertad negativa o defensiva
frente a la intervención distorsionadora del Estado, pero también frente
a cualquier otro intento de imposición de una ideología política o un
"canon" de saber rutinizado.
b. De otra, política. Ser espacio de libertad de expresión y de reunión
bajo condiciones políticas de autoritarismo político como vanguardia
en la lucha por las libertades. Ahora se trata pues de una freedom for,
una libertad positiva de exigencia frente al Estado.
c. Aunque ambos argumentos están vinculados -y de hecho no cabe la
autonomía académica sin autonomía política, pero tampoco viceversa-
sus lógicas son distintas y puede darse primacía a una u otra lógica. La
tradición latinoamericana, desde el movimiento de reforma de Córdoba
de 1918 -pero no antes, como se ñalamos en el informe-, ha dado
prioridad a la segunda dimensión mientras la tradición europea y
americana -al menos desde que Humboldt fundó la Universidad de
Berlín- se lo ha dado a la primera.
2. Ello es perfectamente comprensible, pues bajo condiciones de regímenes
autoritarios (cuando no simplemente dictatoriales o despóticos) la
autonomía universitaria no puede limitarse a ser una libertad negativa y
se proyecta como vanguardia en la lucha popular por las libertades,
alcanzando incluso un carácter simbólico similar a la libertad de prensa o
de expresión, o a la libertad de reunión y asociación. La autonomía
universitaria llega así a proyectarse como extraterritorialidad de la
universidad frente al Estado autoritario y, en última instancia, como un
miniestado democrá tico dentro de otro Estado autoritario, al que pretende
sustituir; germen de Estado democrá tico en un Estado autoritario.
3. Y ello no sólo es comprensible sino también encomiable, pues la univer -
sidad hubiera incumplido sus más importantes funciones si se hubiera
desentendido de la libertad y la democracia externa, enclaustrándose en
su propia y egoísta autonomía académica. Pero es evidente que al proceder
de ese modo estaba tambié n politizando la autonomía acad é mica y
ponié ndola al servicio de otros fines, sin duda m á s importantes pero

245
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD P ÚBLICA DE BOLIVIA

distintos. Y de este modo -y como nos indicó una importante y joven

autoridad académica- la autonomía académica acabó siendo rehén dé la
autonomía política, y en aras de la segunda se llegó a distorsionar el sentido
de la primera. Este vaciamiento de la cultura propiamente académica en
aras de intereses políticos marginó objetivos tales como la calidad de la
enseñanza, la formación del profesorado o la investigación, supeditados a
importantes y urgentes objetivos políticos.
4. Pero todo ello debe cambiar bajo condiciones de democracia estable.
Realizada la transición democr á tica, carece de sentido (carece de
fundamento) la autonomía política de la universidad y, por el contrario,
adquiere su plena dimensión la recuperación del verdadero sentido de la
autonomía universitaria como autonomía acad émica, recuperación pues
de sus objetivos propios. Ello supone, desde luego, una pé rdida de
relevancia política de la universidad, al igual que pierden relevancia
política todos los actores políticos típicos de contextos autoritarios V
í

sustituidos por actores constitucionales ( partidos con representación

parlamentaria), que interactúan en el marco de las reglas del juego
parlamentario. Pero es condición necesaria para alcanzar mayor relevancia
cient ífica. Las universidades deben pues aprender a aceptar su nuevo (y
*
distinto, pero no menos importante) papel en un contexto democrá tico,
deben efectuar su propia transición a la democracia, externa (lo que
implica aceptación de la soberanía popular representada en el Parlamento)
. e interna ( no supeditar los objetivos acad émicos -como la calidad a
objetivos políticos de otro orden).
-
5. Así pues, lo que este equipo de trabajo ha percibido en el actual debate
sobre la autonomía universitaria es no tanto la lucha a favor o en contra
i
de ese principio, sino la confrontación entre dos sentidos de la autonomía
que son dos sentidos de politización de la universidad, a favor de un
política no acad émica o a favor de una política acad émica y, en última
instancia, la posibilidad de recuperación del verdadero sentido de la
autonomía universitaria, como un conjunto de garantías institucionales
que se otorgan para realizar mejor un conjunto de tareas, las relacionadas {
con la creación y transmisión de los conocimientos.
6. Un sentido, por lo demás, meridianamente claro en la propia Constitución
Pol í tica del Estado, cuyo artí culo 185 es citado con frecuencia.
Considerando la extrema importancia que la correcta interpretación de
este y otros -concordantes- artículos de la Constitución ha adquirido en
el debate político, merece la pena detenerse en su examen aun a sabiendas
de que, antes o despu és -y mejor antes que despu és-, será el Tribunal
Constitucional quien tendrá que decir la última palabra.
a. Efectivamente, el párrafo I del citado artículo 185 se limita a señalar
que las universidades pú blicas son aut ónomas e iguales en jerarquía,
señalando a continuaci ón las dimensiones clásicas y así el contenido
mínimo de esa autonomía, a saber:

246

J
 > CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
I
:~ ñ
i. Autonomía reglamentaria, la elaboración y aprobación de los
estatutos de cada universidad
ii. Autonomía en la selección de su personal. El nombramiento de sus
rectores, personal docente y administrativo.
iii. Autonomía académica. La elaboración y aprobación de sus de planes
de estudio.
iv. Autonomía presupuestaria. La elaboración y aprobación de sus
presupuestos anuales; que se combina con la posibilidad de aceptar
legados y donaciones, y negociar empréstitos, pero esto último sólo
previa aprobación legislativa. Adem ás, el art ículo 187 señala
tajantemente que las universidades públicas serán obligatoria y
suficientemente subvencionadas por el Estado con fondos nacionales,
independientemente de sus recursos departamentales, municipales y
propios, creados o por crearse.
b. Todo ello define el contenido clásico de la autonomía universitaria -
con un énfasis especial en la obligación del Estado de subvencionar las
universidades- contenido que admite por lo demás, las más variadas
interpretaciones. Así, por poner un ejemplo, el r égimen jurídico actual
de las universidades españolas encajaría en el marco constitucional
boliviano, si bien la Constitución española de 1978 se limita a señalar
(art. 27.10) que las universidades serán autónomas en los términos que la ley
establezca, sin mayores precisiones.
.c Pero el párrafo I del artículo 185 debe interpretarse, como es obvio, en
concordancia con otros preceptos constitucionales y en primer lugar
con lo señ alado en su párrafo II, a nuestro entender de extrema
importancia. Efectivamente, éste señala, de una parte, que el conjunto
de universidades públicas constituirán, en ejercicio de su autonomía, la
Universidad Boliviana , con may úsculas y substantivada, dando a
entender -muy acertadamente- que el ejercicio de las diversas
autonom ías debe coordinarse en una autonomía genérica o autonomía
de la Universidad Boliviana, distinta -pero emanada de-las autonomía
de cada universidad. Y de otra, que esta Universidad Boliviana, que se
constituye en el ejercicio de las autonomías de cada universidad,
coordinará y programará sus fines y funciones mediante un organismo central,
y de acuerdo a un plan nacional de desarrollo universitario.
d. A nuestro entender, esta precisión del párrafo II es esencial por diversas
razones:
i. Desde un punto de vista de arquitectura constitucional, porque
sabiamente diferencia dos tipos de autonomí a, la propia de cada
universidad y la que debe derivar de la coordinación de todas ésas
en una autonom ía de la universidad en su conjunto.
ii. Porque ello obliga a una coordinación de todas las universidades
i públicas, tarea que tiene atribuida el CEUB pero que ejerce con
enormes limitaciones, hasta tal punto, que puede afirmarse con
i
i 247

f
 LA R E F O R M A D E LA U N I V E R S I D A D PÚBLICA D E BOLIVIA
? j-

rotundidad que el cumplimiento exagerado por parte de cada

universidad del párrafo I del artículo 185 ha llevado al incumpli-
miento generalizado del párrafo II del mismo artículo, sacrificando
la autonomía de la Universidad Boliviana a la autonomía de cada
universidad.
iii. Y más allá incluso, este párrafo II obliga a elaborar un Plan Nacional
de Desarrollo Universitario que es tarea de ese organismo coordi-
nador, y que, por supuesto, debe ser algo distinto a la simple suma
de los planes de desarrollo de cada universidad,
e. Finalmente, no debe olvidarse que el artículo 190 de la Constitución
Política establece claramente que la educación, en todos sus grados, se
halla sujeta a la tuición del Estado ejercida por intermedio del Ministerio del
ramo,párrafo que evidentemente otorga al citado Ministerio competen-
cias y responsabilidades en la educación superior que, actualmente, ni
están definidas ni ejerce.
7. En resumen, y más allá de un núcleo esencial de autonomía universitaria,
claramente establecido por el artículo 185 párrafo I, se abre un abanico
igualmente constitucional de garantías con las que la autonomía de cada
universidad debe coordinarse:
a. En primer lugar, porque la autonomía es una libertad procedimental,
que se otorga para mejor realizar unas funciones y que, por lo tanto,
no sólo es compatible, sino que exige el control del cumplimiento a
posteriori de esas funciones o tareas. Es decir, la accountability no debe
'

ser interpretada como una interferencia en la autonomía académica,

sino como su lógica contrapartida.
b. En segundo lugar, la autonomía de cada universidad debe coordinarse
con la de las demás universidades en lo que la Constitución denomina
-repetimos: con may úsculas y substantivado- la Universidad
Boliviana.
c. Finalmente, la tuición del Estado queda también asegurada, por
supuesto, a partir del marco de esa doble autonomía.
8. En todo caso, y como ya señalábamos, será insustituible el dictamen del
Tribunal Constitucional en la resolución del conflicto interpretativo del
artículo 185, de modo que, cuanto antes se pronuncie, antes se dispondrá
de un marco jur ídico indiscutible sobre el que se pueda construir.

G La coordinación y articulación del sistema de educación superior

de Bolivia
1. El é nfasis en la autonomía consagrada por el párrafo I del artículo 185 y el
doble olvido de su párrafo II y del artículo 190 ha dado lugar a una doble
(o quintuple) descoordinación de lo que debería ser un sistema de educa-
ción superior:

248
 CONCLUSIONES V RECOMENDACIONES

a. Descoordinación vertical: entre el Ministerio de Educación y el resto,

sobre todo las universidades pú blicas.
b Descoordinación horizontal:
.
i. entre universidades pú blicas y privadas
ii. entre las universidades públicas
iii. entre las universidades privadas
iv. de todas ellas con la educación superior no universitaria
v. e incluso, de la educación superior con los restantes niveles.
c. Nos encontramos pues, de facto, con un modelo de mercado puro
(aunque economistas más rigurosos preferirían hablar de un zoco o
chenco), totalmente desestructurado, resultado de la yuxtaposición
histórica de todo tipo de iniciativas, estatales, locales o privadas, sin un
marco o modelo coordinador. Salvo que tal modelo:
i. Incumple claramente el espíritu e incluso la letra de la Constituci ón
Política del Estado (art. 185.2).
ii. No es en absoluto adecuado para un país de escasos recursos como
Bolivia.
2. Para romper esta descoordinación se propone avanzar, a partir de la
experiencia del Foro Nacional antes propuesto, hada la creación de un
Consejo Nacional de Universidades (que eventualmente podría abarcar
toda la educadón superior) que efectúe al menos una doble mediación
institucional: entre el Estado y las universidades de una parte, y de éstas
entre sí de otra. Consejo que es un órgano del Estado, no del gobierno, pero
que no es tampoco la simple suma de los intereses corporativos de cada
universidad, pues debe representar el interés universitario general de la
sociedad boliviana, lo que la Constitudón llama la "Universidad Boliviana".
3. Así, serían funciones del citado Consejo:
a. Ser cámara consultiva en temas de educadón superior para el Estado,
como, por ejemplo, la propuesta de nuevos títulos en provisión nadonal.
b. Con fundones de programación de la educación universitaria para
elaborar el Plan Nadonal de Desarrollo Universitario y, por lo tanto,
con competendas de estudio, investigadón y documentadón (incluidas
las estadísticas universitarias).
c. Con funciones de coordinación y por ello también con capaddad de
decisión sobre temas que: (a) no son competenda del Estado pues
entran de lleno en la autonomía universitaria; pero (b) no pueden ser
deddidos tampoco por cada universidad, pues exigen una orientación
conjunta de todas las universidades de modo coordinado. Temas como
los siguientes, que enumeramos sin ánimo exhaustivo:
Definición de materias troncales de planes de estudio conducentes
a títulos en provisión nacional.
Coordinadón y homogeneizadón de mecanismos de acceso a la
educad ón universitaria, tema constitudonal que afecta el derecho
fundamental al estudio y el prindpio de igualdad de oportunidades.

249
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA
í

Fijación de tasas y derechos de matrícula relativamente homo -

géneos, de modo que el lugar de residencia no sea motivo de
discriminación en el acceso a la universidad, tema que también afecta
el derecho al estudio.
Normas comunes sobre permanencia de estudiantes en las univer
sidades, otro tema que igualmente afecta el derecho al estudio y el
-
principio de igualdad de oportunidades.
Convalidación de estudios parciales y transferencias de créditos de
unas a otras universidades.
Ponderación del eventual establecimiento de númerus clausus en el
acceso a aquellas carreras-como suelen ser la de dendas de la salud-
en las que es posible prever con razonable seguridad el n ú mero de
licenciados necesarios para cubrir las demandas nacionales.
Criterios para el ascenso en la carrera universitaria de los profesores
y mecanismos que faciliten la movilidad interuniversitaria de los
profesores.
Finalmente, la evaluación (y sobre todo los modelos o protocolos
de evaluadón) de centros y universidades.
4. En la composición de ese órgano -una minicámara universitaria- debe
haber una relevante representación del Ministerio de Educación, los
rectores de todas las universidades más un conjunto de personalidades
reconocidas (dentíficos, intelectuales) con conocimiento y experiencia en
la vida universitaria -y que podrían ser designados por las Cámaras de
Diputados y de Senadores-, y una representadón de estudiantes y de
personal de administración.
5. La participación de los rectores de las universidades privadas parece
razonable, habida cuenta de que representan ya un porcentaje apreciable
de la educad ón superior con notable apoyo sodal (empresarial) y en la
opinión pública. A los miembros de este equipo no se les escapa que hay
dertos escollos constitudonales para la coordinación conjunta de univer
sidades públicas y privadas, escollos que, no óbstante, consideramos
-
solucionables.
6. Fundonamiento: debería fundonar en pleno -como una Cámara Universi-
taria- y en comisiones, gerendado por una secretaría ejecutiva apoyada
por un gabinete de expertos que podría generarse a partir del actual CEUB.
7. Finalmente, consideramos que si este órgano debe tener viabilidad como
mecanismo de coordinadón, sus dedsiones -al menos las más importantes-
deberían tener acceso a la Gaceta Oficial de Bolivia, por intermedio del
Ministerio de Educación o por otra vía; es dedr, deberían tener carácter
jurídicamente obligatorio y cuyo cumplimiento pueda ser exigido ante los
tribunales ordinarios. Lo contrario condena las decisiones del Consejo a
ser meramente orientativas, como ocurre actualmente con las del CEUB.

250
 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

D. El gobierno y la maduración del cogobierno de la universidad

1. Al igual que al aludir a la autonomía universitaria, debe destacarse la amplia
justificación histórica que ha tenido el principio del cogobierno como modo
de ordenar las universidades, en períodos de crisis política grave de la
nación.
2. No obstante debe destacarse:
a. Su singularidad institucional: ningún otro país tiene nada semejante.
b. El cogobierno no está incluido en la Constitución Política del Estado y
,
por lo tanto, puede modificarse.
c. Es más, hay una conciencia generalizada de que debe modificarse
substancialmente.
d. No obstante, creemos que se acusa al cogobierno de todos los males y
se hace de él un escudo que oculta otras inhibiciones (de docentes y
autoridades acad émicas) tan importantes o más. El cogobierno puede
ser un problema pero no es el problema de la Universidad Boliviana.
3. Ello deriva de que, en la práctica actual del cogobierno, debe diferenciarse
claramente lo que es su simple exageración de lo que constituyen prácticas
perversas del mismo, para dar lugar así, paulatinamente, a una progresiva
maduración del principio del cogobierno . 2
4. Así, son prácticas claramente perversas del cogobierno :
a. La profesionalización de algunos líderes estudiantiles, que, mediante
estrategias de corte "político", consiguen el control de los órganos clave
de la vida universitaria y que, transformados en apparatchik políticos
,
, la
inhiben, en lugar de canalizar participa ción de los estudian tes. El
fenómeno, escasamente documentado por razones obvias, es uno de
los estereotipos recurrentes en el debate sobre la universidad.
b. La conformación de nomenclaturas entre los docentes, que se rotan en
los puestos de dirección y/o representación a lo largo de los añ os,
aunque se comente con menor acritud, es la otra cara del modelo de
gobierno de corporaciones, que es como podría caracterizarse el cogo-
.
bierno Los pactos y las alianzas entre los grupos de influencia de
docentes, estudiantes y administrativos, son el caldo de cultivo de las
desviaciones y prá cticas que comentamos.
c. La gestión de algunos beneficios o regalías sociales con criterios pre-
bendalistas, corporativos o sectarios, lo que constituye una apropia-
ción "privada" de una parte de la financiació n pú blica -como es toda
la de las universidades- Sin que se aporten pruebas o datos empíricos
,

2. Las ideas y hasta las expresiones nos han sido sugeridas por nuestros interlocuto
res. Sea cual fuere su
ellos ha sido o son docentes, muchos fueron en su d ía dirigentes estudiantiles
actúa! ocupació n, la mayoría de
o/y han ocupado como docentes puestos de dirección o de representación gremial
en una u otra universidad .
hemos hablado no se han referido al asunto de la profesiona lización o de las
Los estudiantes con quienes
nomenclaturas.

251
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

se denuncia con frecuencia una práctica, más o menos arraigada en

varias universidades, según la cual ciertos grupos o camarillas ejercerían
un control pr á cticamente discrecional, aunque con legitimación
administrativa, de ciertos enclaves logísticos de las universidades I
(comedor y otros).
d. La perversión más substantiva se refiere al clima cultural que genera
el cogobierno, y que afecta precisamente a lo que fue la primera razón
de ser de la autonomía: la libertad de cátedra. No hay que dramatizar.
Existe libertad, pero nos ha parecido extremadamente grave la práctica
de los procesos de censura a profesores, autoridades o estudiantes
disidentes con la supuesta mayoría (lo sea o no), censura pública que
equivale a un linchamiento moral, atenta gravemente contra la libertad
de expresión e incluso de cátedra, implica restablecer los viejos tribuna-
les de honor -hoy prohibidos en la mayoría de los textos constitu-
cionales- y, sobre todo, genera una constante autocensura en el debate
y la expresión pública dando lugar a formas muy perniciosas de double -
talk orwelliano, ocultando en público lo que se manifiesta con rotundi
dad en privado y viceversa.
-
e. La cultura que ha sacralizado ciertas interpretaciones de la autonomía
y del cogobierno, que tornan dif ícil la crítica en el ámbito universitario,
genera una perversión esencial del debate democrático y transparente
impidiendo, no ya la formación de consensos que resulten de una
comunicación no-distorsionada, sino incluso la misma definición
realista de los problemas, algo sin duda esencial para conservar
T>
blindadas ideologías ya retóricas pero letal para la reforma democrática •

i
de la universidad.
5. Entendemos que las asociaciones representativas de docentes, de
estudiantes y de administrativos debieran hacer una seria y profunda
reflexión sobre las pr ácticas corruptas que deforman el espíritu del
cogobierno, pues, estando al parecer relativamente extendidas, des-
legitiman a la propia universidad frente a la sociedad y debilitan a los
movimientos asociativos dentro y fuera de las universidades y en nada
contribuyen a la solución de los graves problemas de las universidades
bolivianas. Dado que los males del cogobierno se imputan sobre todo a la
parte estudiantil, pensamos que el propio movimiento estudiantil podr ía
asumir el liderazgo de la denuncia de tales desviaciones y, sobre todo, la
iniciativa en la reformulación del propio sistema de gobierno universitario,
no para perder, sino para ganar mayores cotas de participación efectiva
de todos los estudiantes en la vida universitaria.
6. Pero más allá de las claras perversiones del cogobierno están ciertas
exageraciones esenciales que deberían clarificarse, como son qu é se
puede y se debe cogobernar, de una parte, y de otra cómo se ejerce ese
cogobierno.

252

i
¡
..
I CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

a. Ello nos lleva a diferenciar entre la dimensión acadé mica (o incluso

epistemológica), del cogobierno, de su dimensión estrictamente admi -
nistrativa. En el primer sentido, se alude al cambio de rol entre profesor
y estudiante, tal que aquél debe estar en condiciones de dar cuenta de
lo que sabe no menos que aqu él. Esa inversión socrática es la base de
todo aprendizaje y, sin duda, el profesor es alumno cuando, por
ejemplo, se pone a investigar. Pero, aparte de que esa inversión sólo es
real cuando se produce frente a alguien con conocimientos similares o
sim étricos -cosa que, por definición, no se da en la relación estudiante-
profesor-, de modo que su ausencia origina una perversión retórica
del modelo socrá tico, poco tiene que ver, por lo demás, con el cogobierno
propiamente dicho, que alude, no a temas académicos, sino a la gestión
administrativa y académica de las universidades. Y aquí se trata de
combinar el principio democrático con el de eficiencia.
b. Por ello, y respecto a qué se puede cogobernar, creemos que deben
delimitarse aquellos temas y cuestiones sobre los cuales los estudiantes
tienen no sólo un interés legítimo, sino también la capacidad y los
conocimientos necesarios para tomar decisiones razonables. En
concreto, creemos muy seriamente que entre esos temas no figuran los
referentes a la selección y promoción de los profesores (pues no se
puede ser parte y juez al tiempo), la definición de los planes de estudio
y, con carácter general, cuanto hace referencia a las actividades
investigadoras, temas todos ellos que están m á s allá de los conoci-
mientos de los estudiantes, que deben ser consultados -y el resultado
de esa consulta debe ser valorado seriamente- pero no formar parte
de los órganos de decisión.
c. Respecto a lo segundo, cómo se cogobierna, estimamos igualmente
que debe diferenciarse claramente lo que es elección democrá tica y
participativa de autoridades académicas, de una parte, de lo que es
cogestión o coadministración, de otra. Esta última equivale a un
mecanismo de veto generalizado que ralentiza y frecuentemente inhibe
la toma de decisiones que se ven arrastradas por la lógica del común
denominador sin arriesgar y sin innovar. Ello conduce al cogobierno a
situaciones próximas al no-gobierno y a su distorsión corporativa, lo
que en expresión gráfica muchas autoridades acad émicas consultadas
llaman el pacto de mediocridad: yo hago como si estudio, tú haces
como si enseñas. Es evidente que la gestión democrática de las universi-
dades exige que los estudiantes formen parte muy relevante de los órganos
que eligen rectores, decanos o jefes de carrera, pero una vez nombrados
son ellos quienes deben asumir su responsabilidad para dar cuenta de
nuevo a sus electores de la gestión realizada cuando ésta acabe.
7. Por lo demás, estimamos que para ayudar a la maduración del cogobierno,
hay que impulsar políticas y estrategias de creación o/y reforzamiento de

253
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA D E BOLIVIA

mecanismos eficaces de gobierno, entre los cuales queremos llamar la

atención sobre los siguientes:
a. Las autoridades elegidas -rectores, decanos, etc - deben estar en con -
diciones de nombrar a sus propios equipos de gestión, acudiendo así
(en equipo) a las elecciones, y rindiendo cuentas claras de la gestión
realizada al acabar su mandato.
b. Si se pretende que esos equipos puedan realizar una tarea coherente r
los períodos de mandato no deberían ser menores de 4 años. v
c. Es esencial que las universidades contraten una gerencia profesional i
y estable frente a los vaivenes de la política intrauniversitaria. r
d. Los miembros del equipo hemos podido comprobar que las universi -
dades bolivianas se caracterizan por un exceso de personal adminis -
-
trativo: la relación docentes administrativos es, como media de 1,3
sorprendentemente alta, lo que indica no sólo un exceso de personal ife*
administrativo, sino también que esta figura contractual se utiliza para K-
t
otros menesteres como investigación o personal té cnico, quizá también Ife
como consecuencia de mecanismos corporativos a los que antes alu - fy
díamos. Menos personal administrativo, pero más estable y mejor
»:

%
formado sería, sin duda, la solución eficiente.
í&: •
r
E. El financiamiento de las universidades públicas
V

£f-
*
1. Ya se ñalábamos que, frente a opiniones muy difundidas, no creemos que ?:
haya demasiados universitarios en Bolivia, ni en términos de flujo ni, por
I•

supuestos en términos de stocky ello aunque su rá pido crecimiento pueda V.

producir una impresión distinta. La tasa bruta de escolarización superior

-datos de UNESCO, 1991- era del 22,6 %, cerca de la media regional del £
24,5%, muy por debajo de Argentina (43,4% ) o Perú (39,4% ), a la par con
Chile (23,3% ) o Venezuela (29,5% ). Y en cuanto al nivel formativo del
stock de población mayor de 25 años, los datos de Bolivia son también
inferiores a la media regional: algo menos de un 10 % tienen estudios
I
postsecundarios en 1992, dato para comparar con el 12% de Argentina o <

Chile, o el 27% de Perú. De modo que todo intento de reducirla financiación

de las universidades públicas -para aumentar el financiamiento de otros
niveles educativos- sobre la base de este argumento nos parece falaz.
2. Por lo demás, los datos muestran también que el financiamiento de las
universidades públicas ha crecido considerablemente los últimos años.
De hecho, el gasto público en educación es alto, el 5,4% delPiB, que supone
más del 11 % del gasto público -según datos de la UNESCO para 1994-, cifras
similares a las de Chile o Argentina y superiores a las de Brasil. Por lo que
hace relación al gasto público en universidades, éste ha tenido además un
crecimiento espectacular: de 31,6 millones de dólares en 1985 a 111 diez
años más tarde. De este modo, el financiamiento por alumno ha crecido

254
 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

también pasando de poco mas de 400 dólares por alumno y año en 1986 a
casi 850 diez a ños más tarde (en dólares corrientes). Aunque puede
discutirse si todo ello es "suficiente"-según exige la Constitución Política
del Estado-, claramente no es "insuficiente" para los recursos de que dis-
pone la República de Bolivia. Por lo demás, parece razonable que el Estado
boliviano se resista a aumentar los recursos que invierte en sus univer-
sidades en tanto, éstas no mejoren considerablemente el control y la
eficiencia en su uso.
3. En todo caso -y esto nos parece de extraordinaria importancia-, es tambi
én
evidente que entre la població univers
n itaria - incluso de las univer -
sidades públicas- aparece sobrerr epresen tada la clase media y alta, y
notablemente infrarrepresentada la clase baja, sobre todo la de origen
campesino.
a. Ya señalábamos que a nuestro entender Bolivia no ha conseguido aún
una plena democratización del acceso a la universidad, aunque sólo
sea porque tiene un largo camino por recorrer para unlversalizar la
educación primaria y democratizar el acceso a la secundaria. De este
modo, si las universidades han abandonado la formación exclusiva de
élites y a su cuerpo estudiantil se ha incorporado un buen número de
jóvenes de clase media e incluso de clase baja urbana, sufre a ú n cuatro
claros sesgos discriminatorios: por clase social, por género, por etnia, y
por h ábitat.
b. Así, y según la mayoría de nuestros informantes, no menos del 50 % de
los estudiantes de las universidades públicas provienen de colegios
privados, en los que pagan tasas anuales muy superiores a las de la
universidad.
c. Además, resulta evidente que tener estudios superiores "paga , de
"
modo que quien m ás se benefic ia de la educaci ó n superior es el mismo
estudiante. Segú n la encuesta Integrada de Hogares, y para 1993 y
ciudades capitales, los universitarios cobraban 2,50 veces más que
quienes sólo tenían estudios medios, y 4,66 veces más que los sin
estudios.
4. Todo ello nos lleva a concluir que, en tales condiciones, la gratuidad
de la
educación universitaria no nos parece ni progresiva, ni justa , ni equitati va,
pues significa tanto como que la sociedad boliviana -una de las m á s pobres
del continente- está financiando los estudios de jóvenes de clases
acomodadas y con nivel de vida superior a la media; es tanto como una
imposición regresiva, por la que los pobres financian a los ricos. Y si
bien
este argumento puede rebatirse en aquellos pa íses con sistemas impositi vos
progresivos y universales sobre la renta pues - los m á s acomod ados ya
.
cumplen pagando el impuesto sobre la renta ,-tal no es el caso
de
de
una
Bolivia
fuerte
5. Creemos pues que, aun manteniendo el compro miso social
participación pública en el financiamiento de las universidades, ésta debe
ser redefinida.
255
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD P ÚBLICA DE BOLIVIA
/
*

6. Tasas acad é micas . En primer lugar, hay un amplio margen para

incrementar los recursos propios de las universidades vía aumento de
las tasas académicas. Se podría, por ejemplo, establecer un acuerdo similar
al alcanzado en Australia en 1989, fijando que las tasas académicas cubran
en torno al 25% del coste real de la educación (unos 250 dólares/año) por
medio de un incremento progresivo, e introduciendo en todo caso las
siguientes garantías:
a. Tales mayores ingresos debían destinarse preferentemente a becas para
alumnos de origen socioeconómico más desfavorecido cuyas tasas
serían cubiertas. Este grupo puede representar en la actualidad el 30 o
35 % del alumnado en las universidades p ú blicas, pero deber ía
aumentarse. Los programas de becas deben tener como objetivo
fundamental el logro de la igualdad de oportunidades en el acceso a la
educación superior, haciendo que la entrada en la universidad no se
vea limitada por la capacidad económica familiar (como se ñala la
Constitució n). Con todo, es importante recordar que las medidas
financieras (becas o tasas reducidas) no resuelven nunca totalmente
los problemas de igualdad de oportunidades, que se originan sobre
todo en los niveles previos al universitario.
b. El resto de los alumnos debe aportar su contribución a la financiació n
universitaria por medio del pago de las tasas.
c . Adem ás, los fondos recaudados deben revertir a la educación superior
para elevar el gasto en cuestiones de interés para los propios estu-
diantes: equipamiento e instalaciones, mejoras docentes y programas
competitivos que incentiven la excelencia y eleven la calidad general
del sistema.
d. Finalmente, y en tanto no se creen mecanismos que homogeneicen las
tasas y derechos de matrícula en las diversas universidades, el Estado
debería incentivar a las universidades que adopten este tipo de
medidas incrementando la autofinanciaci ón -y las becas- en un
porcentaje sobre el obtenido por la propia universidad, por ejemplo,
dando otro boliviano más por cada tres que obtenga la universidad.
Debe tenerse en cuenta que una medida de este tipo no sólo servir ía para
democratizar y hacer más justo el acceso a la universidad sino también
para elevar su calidad pues incorporaría a buenos estudiantes de escasos
recursos, que hoy no pueden acceder por falta de medios.
7. Fórmula normativa. Al margen de esa mayor autofinanciación, las
universidades requieren para poder planificar sus actividades, al menos a
medio plazo, de una contribución estable por parte del Estado y por ello el
modelo de su financiación debiera ser reformulado substancialmente con
un diseño m ás transparente, objetivable y estable y, sobre todo, que
incentive una mejor asignaci ón de los recursos, dentro de cada
universidad, entre las diferentes facultades y titulaciones. El procedimiento
que se adopte debe buscar no sólo una financiación suficiente, sino también

256
 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

que ésta mejore la calidad. Así, y ademá s del acuerdo sobre las tasas, se
hace necesario pactar un porcentaje de financiación pú blica (por ejemplo,
en torno al 75% del coste tipo de la educación) articulado en torno a las
siguientes ideas:
a. El volumen de financiación pública debe objetivárse a través de una
f órmula normativa que fije el coste tipo de diversos grupos de carreras
(sanitarias, técnicas, no técnicas). La formula operativa se basaría sobre
todo (1) en el número de estudiantes según carreras (aunque primando
la demanda sobre la oferta), (2) tomando en consideración las economías
de escala, (3) e incorporando también incentivos asociados a los outputs
(titulados producidos o a otros objetivos) que se establezcan como
consecuencia de los programas de evaluación de las universidades.
b. Una vez calculado el monto correspondiente a cada universidad, las
subvenciones del Tesoro General de la Nación (TEN) compensarían las
desigualdades intrauniversitarias que se derivan del diverso peso de
la coparticipación tributaria.
c. De este modo, tasas y f órmula normativa, conjuntamente, cubrirían
los gastos corrientes de las universidades atendiendo a la financiación
-
básica ( = tasas + transferencias del TGN coparticipación tributaria)
8. Fondo de mejoramiento de la calidad. La financiación básica se comple -
mentaría con otra adicional por medio de convocatorias competitivas
administradas por el Estado en un Fondo de Mejoramiento de la Calidad.
Estas convocatorias deben financiar actividades tales como nuevos
programas de tercer ciclo, formación del profesorado, proyectos de
investigación, innovaciones docentes o actividades evaluadoras, buscando
siempre la mejora de la calidad.
9. Inversiones. La financiación básica + la competitiva se complementa con
un programa plurianual de inversiones que contemple las necesidades
globales del sistema, tanto de nuevas construcciones como de adaptación
y mejora de las existentes, prestando especial atención al desarrollo de
bibliotecas y de sistemas de información.
10. Coparticipaci ón tributaria . Consideramos que el principio de la
coparticipación tributaria (en éste como en cualquier otro caso que pudiera
darse) debería repensarse pues implica romper la caja ú nica de la Hacienda
Pública, un principio general que, si se rompe para las univer-sidades,
igualmente puede romperse para cualquier otra institución.
11 . Préstamos. Deber ía estudiarse con urgencia la viabilidad de crear un
sistema de préstamos blandos a estudiantes, para devolver tan pronto
como encuentren empleo, financiados parcialmente por el Estado.
12. Autofinanciación. Finalmente, debe incentivarse la autofinanciación de
las universidades eliminando trabas existentes (como la prohibición legal
de que realicen actividades de consultor ía, que priva a la sociedad de la
utilización de sus mejores recursos humanos) y creando órganos encarga-
dos de la transferencia de tecnología entre las universidades y la sociedad.

257
 LA REFORMA D E LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

.T . : E La calidad de la educación y el rendimiento acad émico

1. La universidad p ública de Bolivia -pero también las privadas- ha tenido
un rápido y fuerte crecimiento de la matr ícula desde 1972 hasta alcanzar
los 130.000 estudiantes actuales , un 525 % , aunque parece que el creriirúento
ha entrado en fase ralentizaci
de ó n pues si en el periodo 1986-1990 crecía
más de un 26% anualmente , en 1995 s ó lo creci ó un 22,3% .
a. Por lo demás , el tamañ o medio de la universidad pública boliviana es
de poco menos de 15.000 alumnos , lo que es m ás que razonable, aunque
la mayor ía de los estudiantes se concentran en las tres universidades
del eje: la UMSA con más de 41.000 San , Sim ó n con m á s de 25.000, y
,
René Moreno con más de 22.000 que recogen el 68 % del total. Frente a
ellas otras -como la Técnica del Beni la o Nacional Siglo XX- tienen
menos de 3.000 estudiantes.
b. Es de destacar que, entre 1972 y 1994 se han producido cambios
relevantes en la distribución del alumnado por áreas de conocimiento . s?.
t
El más notable, sin duda, es la reducción de la importancia de los
estudios de ciencias de la salud del 26% al 17% . Por el contrario, los l
estudios m ás clásicos de ciencias naturales y de humanidades crecen
suavemente y pasan de representar menos del 2% de la matrícula en
1972, al 5 y 6%, respectivamente, en 1994. Dentro de las ciencias sociales
disminuyen cuatro puntos las titulaciones de economía y suben tres
puntos las jur ídico-sociales hasta alcanzar unos porcentajes del 22% y
19 % respectivamente. Por lo que hace relación a los campos de dendas
,
experimentales y tecnología -críticos para fomentar el desarrollo y la
adopción de avances técnicos- han aumentado su importanda en la
matrícula universitaria desde el 25% hasta el 31%. En conjunto pues,
cabe conduir que, en estos 22 añ os, la expansión del sistema universi-
tario se ha llevado a cabo sin grandes distorsiones e incluso suavizando
las existentes y aunque es posible argumentar que las dencias sociales
mantienen un peso «excesivo» (superior al 40 % ), hay que recordar que
esta situadón se da en la mayor parte de los sistemas universitarios.
c. Por el contrario, la bajísima eficiencia de las universidades públicas
bolivianas es señ alada con frecuencia como su principal problema y
sin duda responde a toda una serie de causas entremezdadas de diverso
orden, que deben abordarse conjuntamente. Según el CEUB, la media
de titulados sobre matriculados era en 1995 del 2,9% y la media de
egresados sobre matriculados del 4,8% . Sobre un total de 131.000
estudiantes, con ingresos de casi 30.000 nuevos, egresaron algo menos
de 6.000, se titularon algo menos de 4.000 y abandonaron más de 20.000.
Aunque estos datos no toman en consideración el crecimiento de la
matrícula, las tasas de matriculación sobre nuevos matriculados cinco
años antes son también bajas: un 14,1% de media para 1994.

258

k
 if

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
i
d. La tendencia parece ser, adem á s, negativa: el crecimiento de los
abandonos durante la última d écada parece ser espectacular: de poco
m ás de 2.000 abandonos en 1986 (el 2,1% del total de alumnos) se ha
pasado a los 20.000 de 1995 (el 15,5%). Otro tanto puede decirse respecto
al porcentaje de titulados: en 1972 se titularon el 4,6% del total pero en
1995 sólo el 2,9 %. En el mismo sentido, la tasa de titulación sobre nuevos
matriculados cinco años antes subió de 12,1% en 1989 a 17,3% en 1991
para descender de nuevo a 14,1% en 1994.
2. A falta de un estudio singular y más detallado de cada universidad creemo
, s
que las siguientes recomendaciones (referidas al acceso , a los planes de
)
estudio, a la modalidad de titulación y a la salida al mundo laboral
una educaci ón
contribuirían a aumentar la eficiencia en orden a conseguir
de calidad .
3. Medidas sobre el acceso:
a. Es necesario racionalizar los procedimientos de selección en el acceso
a la educación universitaria, mecanismos que deberían ser progre-
a
sivamente homogeneizados y normalizados para poder acceder
cualquier universidad. Además, en Bolivia no disponese de ningun a
información sobre el rendimiento de las distintas escuelas y colegios y
sus progresos relativos, aunque recientemente ha comenzado a
funcionar el Sistema de Medición de la Calidad (SIMECAL). Un examen
de ingreso universitario homogéneo, administrado por las propias
universidades y el Ministerio, permitiría evaluar el rendimiento de las
diversas instituciones de educación media.
er
b. Entendemos que debe estudiarse la conveniencia de establec
s de ciencia s de la salud (y
nútnerus clausus en la admisión a carrera
en el acceso a Medicina, sobre todo y), ello por diversas razone s: 1) son
carreras en las que resulta posible prever con razonable precisión las
necesidades nacionales de titulados ( id est , la demanda de titulados) y,
se dispone de haremos internacionales suficientemente contrastados
cosa que no ocurre en otras ramas; 2) son estudios comparativamente
muy costosos, que exigen recursos considerables y las universidades
bolivianas están lejos de ofrecer una educación de calidad en este campo
por carencia de recursos; 3) si hay carreras en las que no es aceptable;
una formación deficiente ésas son, sin duda, las de ciencias de la salud
4) finalmente, se trata de formaciones muy poco versá tiles de modo
que los profesionales en ciencias de la salud desempleados tienen pocas
le
o ninguna salida laboral alternativa. Por todo ello no parece razonab
formar más profesionales de los necesarios, lo que sería tanto como invertir
en la producción de desempleados o de profesionales para la exportación
.
4. Mejoras de los planes de estudio:
ad
a. Entendemos que es de la máxima importancia potenciar la cidicid
de
de los estudios universitarios que lo admitan, con un primer ciclo
título
formación general de tres años que conduzca a la obtención de un

259
 ¥
LA R E F O R M A D E LA U N I V E R S I D A D PÚBLICA D E BOLIVIA

de diplomado, y un segundo de preespecialización de dos más que

otorgue el de licenciado. La actual duración de las carreras (de 5 años)
es excesiva y, bien se reduce a 4 años -lo que, por experiencia, sabemos
que es muy costoso-bien se organiza en ciclos que permitan una salida
laboral a los estudiantes que han terminado el primer ciclo. En todo
caso, debe considerarse que la ciclicidad priva de sentido al título de
Bachiller (B.A.), de cuatro años, recientemente incorporado y, por lo
tanto, la Universidad Boliviana debería optar entre las dos alternativas:
1) generalización del B.A. americano en sustitución de las clásicas licen-
ciaturas europeas; 2) la generalización de la ciclicidad para flexibilizar
las licenciaturas.
.
b Hemos podido apreciar (en un examen ciertamente impresionista de
los planes de estudio), la existencia de una doble ideología curricular,
marcadamente antiestatalista, tecnocr á tica y abstracta (seudocos -
mopolita) en las universidades privadas, y antiempresariai, anti-
capitalista y teorética en las públicas. Así, es sorprendente que los planes
de estudio de ciencias sociales de muchas universidades privadas
adolecen de referencias concretas, no ya a la sociedad (economía,
política, etc.) latinoamericana, sino ni siquiera a la boliviana, hasta tal
punto, que de su lectura no podría inducirse si son planes para estu-
diantes bolivianos o de cualquier otro país. En sentido contrario, los
planes de estudio de muchas universidades públicas, en las mismas
materias, tienen un énfasis excesivo en aspectos teóricos abstractos y
sufren carencias en la enseñanza de métodos, de técnicas de investigación
o de conocimiento y de profundización de la realidad actual boliviana.
c. En colaboración con los colegios profesionales las universidades
deberían establecer la relación de materias troncales mínimas que
deben cursarse para la obtención de títulos en provisión nacional,
que deben cursarse obligatoriamente en todas las universidades
(públicas o privadas) que impartan dichos estudios. Ello define un
contenido formativo mínimo para todos los/las jóvenes que cursan
dichas carreras facilitando además las convalidaciones y la movilidad
de los estudiantes entre carreras y/o universidades.
d. Debe regularse la permanencia de los estudiantes fijando (1) bien un
mínimo de cr éditos que cada estudiante debe vencer por semestre o
año, (2) bien un máximo de exámenes por asignatura, (3) bien un tiempo
máximo de permanencia, de modo que quien incumpla esos mínimos
sea obligado a abandonar sus estudios, aliviando así el peso muerto de
una bolsa enorme de estudiantes que ocupan plaza y utilizan recursos
con una bajísima productividad.
e. Entendemos que hay en la universidad, de forma general, un exceso
de horas lectivas, que imposibilita (e incluso inhibe) el trabajo personal
de los/las estudiantes. Creemos que m ás de 30 horas lectivas a la semana
debería ser una excepción para justificar.

260

Jk
m CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
i
f. El mecanismo matricial para generar nuevas carreras basado en la
combinatoria simple de asignaturas ya ofertadas, que se está implan-
tando en algunas universidades, es positivo y multiplica la eficiencia
en el uso de recursos docentes escasos, pero debe utilizarse con cuidado
pues se pierde la unidad formativa de la carrera. Sería por ello necesario
evaluar los resultados de experiencias existentes y quizá complementar
la matridalidad con otras medidas que permitan reforzar la unidad
formativa de la carrera.
5. Reformas en la finalización y salida al mundo laboral
a. La modalidad de titulación dominante en la actualidad (la tesis) es un
serio impedimento a la mejora de la eficacia, pues se les exige a los
estudiantes que rindan un resultado investigador para el cual no han
sido debidamente preparados. Las cifras actuales de titulados no deben,
pues, sorprender; al contrario, son la consecuencia lógica de una
exigencia incoherente con la formación y preparación recibida.
Creemos, por ello, que deberían buscarse otras formas alternativas de
examen de grado -como ya se está haciendo-, bien bajo la forma (sin
duda más sencilla de administrar) de exámenes de fin de carrera, o
bajo la más costosa de las pasantías (esta última bajo estricta y rigurosa
supervisión por parte de la universidad, pues puede dar lugar a muchas
formas defraude). Y en todo caso el examen de grado debe incorporarse
en el plan de estudios de la carrera como parte de la docencia reglada.
b. Creemos también que debería diferenciarse entre dos tipos de maestr ía,
una que capacite para realizar tareas de investigación (y que es, defacto,
un predoctorado) y otra m ás profesionalizada y especializada y para la
que la tesis o la preparación a la investigación no deberían ser necesarias.
Pretender que todas las maestrías capaciten para la investigación es
una exigencia innecesaria en muchas ocasiones y que puede privar a la
sociedad boliviana de especialistas acreditados en muchos campos.
c. Finalmente, y con objeto de reducir el desempleo de los titulados las
universidades deben crear bolsas de trabajo para estudiantes, mediante
convenio con instituciones públicas o privadas que acojan, al menos
temporalmente, a los titulados ofreciéndoles una formación práctica.
El Estado debiera, a su vez, crear modalidades de contratación laboral
en prácticas, adecuadas para estas figuras. En todo caso, las univer -
sidades públicas deben hacer un esfuerzo para aproximarse a las
empresas y colaborar con ellas en la formación inicial, pero también en
el reciclaje de los empleados.

261
 LA REFORMA D E LA UNIVERSIDAD PÚBLICA D E BOLIVIA

G , La formación de profesores e investigadores y el tercer ciclo

1. Aun cuando la información estadística disponible sobre el profesorado es
dispersa y escasa, sí sabemos que la ratio alumnos-profesor es razonable,
de 25 estudiantes por profesor, que no obstante varía mucho. Muy por
encima se encuentra la de Juan Misael Saracho (con 43), y San Andrés y
San Francisco Javier con má s de 30. Por el contrario, en la Técnica del Beni
no llega a 10. Y en todo caso, lo alentador de estas cifras cambiaría si las
transformáramos -como debe ser- en profesores a tiempo completo.
2. Pues lo cierto es que hay pocos profesores de tiempo completo (aproxi-
madamente un 20% ), muy pocos profesores viven de la universidad y
para ella, la mayoría tienen trabajos paralelos a los que dedican tanto o
más esfuerzo, los salarios son insuficientes y los ambientes de trabajo son
pobres y no se dispone de despachos ni de ningún tipo de espacio para
sostener la permanencia en la universidad. De modo que, en los hechos,
sólo las autoridades tienen un lugar para estar: los demás profesores dan
.
sus clases y se marchan A ello debe añadirse el trasiego de profesores
entre la universidad pública y la privada, que permite a esta última contar
con mano de obra barata a costa de la primera (que carga, por ejemplo,
con los gastos de seguridad social). El resultado es que ninguna institución
tiene una plantilla de profesores comprometida con su desarrollo: los
docentes son, por el contrario, una población flotante, pluriempleada, que
trabaja por horas en dos o más universidades mientras realiza, si le queda
tiempo, otras actividades paralelas. Éste es, sin lugar a dudas, el principal
problema actual de la Universidad Boliviana, sin cuya resolución vemos
imposible la resolución de los restantes.
3. El segundo gran problema que afecta al profesorado es su bajo nivel de
formación: entre el 10 y 15% sólo con posgrado-pero otras estimaciones lo
sitúan por debajo del 6%-, y una cantidad realmente marginal con doctorado
(Ph. D. o equivalente): menos de un1%. Las cifras son tan bajas que dificultan
incluso la puesta en marcha de programas propios de posgrado. De hecho,
allí donde existen el profesorado es externo: en Santa Cruz, Tarija, Oruro,
Potosí, Sucre, Beni y Pando entre el 90% y el 100% de los docentes no
pertenecen a la universidad que patrocina y organiza el posgrado. En
Cochabamba y La Paz, el porcentaje es menor, quizá entre el 60% y el 80%.
Y existen programas, principalmente en el área de educación superior,
ciencias y tecnologías, donde la contribución de docentes externos (general-
mente extranjeros) se aproxima f ácilmente al 100 % de la plantilla docente.
En este punto, habría que pensar en medidas como las que siguen.
4. Diseñar un conjunto de medidas de bajo coste pero que permitan mejorar
la calidad y la formación del profesorado universitario, tales como:
a. Activar y ampliar los convenios de cooperación de intercambio de
profesorado con instituciones extranjeras, que tan buenos resultados
están dando en algunas universidades punteras como San Simón.

262
s CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

b. Puesta en marcha de un programa del Estado de fondos concursables

para organizar programas de maestría en sectores estratégicos no sólo
para la sociedad, sino para la mejora de la calidad del profesorado,
como podrían ser maestrías en ciencias sociales o similares, para lo que
se podr ía contar tambié n con la cooperación internacional. Los
programas de cualificación del profesorado deberían enfatizar en la
formación investigadora, estarían dirigidos sólo a profesores de la
Universidad Boliviana y deberían incluir becas o ayudas a los profesores
que deseen cursarlos.
c. Puesta en marcha de un programa de Estado, con fondos concursables,
para generar algú n doctorado, mediante la cooperación internacional,
en áreas estratégicas cuidadosamente seleccionadas, otorgando ayudas
o becas a los profesores que deseen cursarlo.
d. Sobre todo,formar doctores en el extranjero, con retorno obligado para
prestar servicio en la Universidad Boliviana un nú mero de años o
devolver el préstamo recibido.
e. Finalmente -y esto sería sin duda lo más eficiente a corto plazo- un
programa estatal de recuperación de doctores bolivianos que trabajan
en el extranjero o en la misma Bolivia, pero que han sido marginados
de la organización universitaria. Los miembros de este equipo debemos
manifestar nuestra sorpresa ante el importante número de académicos
o investigadores, excelentemente formados, que, residiendo en La Paz
u otras ciudades, permanecen por completo al margen de la Uni-
versidad Boliviana, que se ve así privada -creemos que por razones
injustificables- de algunos de sus mejores profesores.
5. De otra parte, medidas para establecer un sistema formal de incentivos a
la excelencia que animen a los propios profesores y a sus universidades a
mejorar su nivel formativo, tales como las siguientes:
.
a Modificación delos mecanismos de control y evaluación del profesorado
poniendo mayor énfasis en el rendimiento investigador manifestado en
publicaciones y reduciendo el peso de los mecanismos informales, carente
de seguridad y calidad, formados por comités de estudiantes poco
representativos, que elaboran a capricho sus propios rankings de profe-
sores, objetivando los tribunales. En este sentido, nos parece esencial la
presencia obligada de profesores de otras universidades en los comités
de selección, evaluación y promoción de profesores.
b. Potenciar la dedicación a tiempo completo, mediante un mejor
tratamiento salarial y/o su exigencia para ocupar ciertos cargos de
responsabilidad acad émica.
c. Medidas que faciliten la movilidad temporal de profesores entre
universidades para mejorar la eficiencia en el uso de recursos humanos.
d. Sobre todo, otorgar un complemento salarial con fondos estatales
concursables a profesores con título de Maestría o Doctorado en recono-
cimiento de su superior cualificación.

263
 L A R E F O R M A D E L A U N I V E R S I D A D PÚB L I C A D E B O L I V I A

e. Y crear un fondo de investigación de acuerdo con la Ley de la Ciencia

en á reas prioritarias, concursable, sólo para maestros/doctores y
licenciados que preparen sus tesis.

H. Universidad y sociedad
1. Un diagnóstico general
1. Las profundas reformas estructurales, que desde 1985 enfrenta la economía
y la sociedad boliviana, forman parte del cambio general que está n
experimentando todas las sociedades del planeta y cuyos elementos
substanciales son conocidos. En el caso de Bolivia, se están produciendo
cambios substanciales en dos asuntos cruciales: la reconversión del tejido
económico y el cambio del papel del Estado en la sociedad, y, en particular,
con relación a sus funciones económicas. La raíz tecnológica y económica
de los cambios actuales genera evidentes alteraciones sociales y culturales,
con sus consiguientes secuelas en forma de turbulencias y desasosiegos.
Los cambios económicos producen nuevos ricos y nuevos pobres. Los
cambios culturales, nuevos contentos y nuevos descontentos. El camino
hacia un nuevo equilibrio es arduo para muchos. En todos los planos,
Bolivia está atravesando una era de profunda conmoción, que unos vivirán
como desarraigo, otros con desasosiego y frustración, otros con crispación
y otros con entusiasmo.
2. Con la ayuda de las instituciones y de las organizaciones responsables, la
convulsión socioeconómica y cultural puede y debe tornarse en excelente
oportunidad de maduración colectiva y de encuentro con un futuro mucho
más libre y próspero. En el nuevo escenario todos los actores sociales están
obligados a aportar su contribución generosa, adaptando sus estrategias y
sus comportamientos tradicionales a la nueva situación. La Universidad
Boliviana, como actor principalísimo del cambio económico, social, cultural
y político de Bolivia, le debe a la sociedad boliviana un nuevo acto de
generosidad: el gesto de emprender su propia renovación.
3. La Universidad Boliviana, merced al rol político que se vio obligada a
desempeñ ar en el pasado y, sobre todo, por la lectura retrospectiva que
del mismo sigue haciendo un sector importante del sistema, tiene una
especial dificultad para establecer una relación positiva, prospectiva y
fructífera, al tiempo que muy crítica y plural, con un entorno económico,
social y político tan cambiante. La dificultad de la autocr
ítica interna es el
contrapunto de la actitud hipercrítica e ideologizada (y, por lo mismo,
socialmente ineficaz) hacia otros actores sociales, lo que está impidiendo
que el mundo académico desempeñe el rol indispensable que le corres-
ponde en el proceso de cambio de Bolivia, incluida una cr ítica objetiva
capaz de ser influyente en la sociedad.

264

L
 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

4. Aunque por razones contrapuestas, las universidades privadas también

dejan fuera de su discurso y de su propuesta académica la Bolivia real: las
características tan especiales de las varias realidades regionales, la
coexistencia de empresas pertenecientes a distintos momentos lógicos de
la evolución económica y tecnológica, el complejo substrato social y étnico-
cultural del tejido económico boliviano.
5. Así pues, las universidades p úblicas y privadas practican dos formas
distintas de «extraterritorialidad», o de extrañ amiento con relación a la
formación social boliviana. Mientras el discurso utópico-ucrónico del sector
dominante en las universidades públicas oculta la realidad, el discurso
genérico de la globalization económica subyacente a las universidades
privadas más influyentes tiende a pasar por alto la sociedad boliviana.
6. En ambos se pierde la Bolivia real y, sobre todo, la Bolivia posible y
necesaria. La desconexión entre las universidades y su entorno se
-manifiesta en:
a. La inexistencia hasta hoy de mecanismos de evaluación, capaces de
dotar de transparencia a las relaciones entre las universidades, la
sociedad y el Estado.
b. El desajuste entre la producción universitaria y las exigencias del
desarrollo económico del país, que tiene a su vez una doble vertiente:
La brecha (cualitativa m ás que cuantitativa) entre la oferta de
profesionales aptos para trabajar en las instituciones y en las ,

empresas existentes y, sobre todo, la carencia de una visión, de una

cultura y de una voluntad de formar profesionales motivados y
preparados para acometer nuevas empresas e iniciativas que
renueven el tejido socioeconómico de Bolivia.
La debilidad de las actividades de investigación, que se traduce en
una producción científica ciertamente escasa en las universidades
públicas e inexistente en las privadas
7. En el progresivo marchitamiento de las actividades de comunicación y de
extensión y la infrautilización de los canales universitarios de radio y
televisión.
8. Seguidamente nos referimos especialmente al tema de la evaluación y a
las actividades de investigación, remitiéndonos para los demás aspectos
al capítulo pertinente del informe.

2. La evaluación de las universidades

.
1 Es particularmente importante comenzar a sentar las bases para la
evaluación de las instituciones universitarias, como vehículo para la mejora
de su calidad, y como correlato necesario de una deseable mayor im-
plicación y responsabilidad de las universidades en el desarrollo de Bolivia.
Si hemos señalado que la cultura institucional de las universidades públicas

265
 I
LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

es todavía refractaria a mirarse, verse a sí misma en el espejo y desconfía

aún más de las miradas foráneas, hemos de notar también que el fallido
experimento de la Ley 1565 de Reforma Educativa contribuyó por su parte
a politizar innecesariamente la evaluación, alimentando la resistencia de
las universidades a abordar el problema.
2. Sería muy importante aclarar que el fin substancial de las evaluaciones no
es condicionar la asignación de recursos financieros por parte del Estado a
las universidades públicas, sino favorecer y estimular la mejora del servicio
p ú blico acad é mico. La experiencia reciente también desaconsejar ía
desvincular en lo inmediato la evaluación de la llamada «acreditación» de
las instituciones p ú blicas autónomas. La acreditación debería ser en su
caso la fase final del proceso, fruto de consensos previos, de acumulación
de experiencias técnicas y, sobre todo, de una confianza mutua entre los
sectores (universidades, gobierno y sociedad civil) necesariamente involu-
crados en su desarrollo.
3. En el medio plazo, la evaluación debería pasar a formar parte de la cultura
institucional de las universidades públicas, como elemento imprescindible
de una autonomía responsable con la sociedad que las financia y a la que
sirven. Se trata de dejar atrás, en suma, el forcejeo estéril entre las uni-
versidades y el Estado, para empezar a entender la evaluación como un
mecanismo indispensable para dinamizar y democratizar la estructura de
relaciones entre las universidades y su entorno social. En este sentido, la
evaluación universitaria debe tener tres objetivos centrales:
a. Garantizar la fe pú blica en la calidad de la educación superior;
b. Proporcionar información para la toma de decisiones;
c. Mejorar la calidad de la educación.
4. Un proceso de evaluación de las universidades suele tener dos fases o
momentos ló gicos: una autoevaluaci ón, dirigida por las propias
instituciones y que sirve de base para la evaluación externa que hacen los
pares académicos, sean nacionales o extranjeros. Los pares podrían ser
identificados e invitados por las propias universidades, por el Ministerio
de Educación y por la comunidad científica. Estas mismas entidades
producirían conjuntamente (o llegarían a un acuerdo) sobre los criterios e
indicadores necesarios, que se plasmarían en las guías para la evaluación.
A este respecto, queremos señ alar que el Foro Nacional para la Reforma
de la Universidad que proponemos podría servir, en lo inmediato, como
elemento dinamizador de la evaluación para la mejora institucional.
5. Finalmente, pensamos que convendría iniciar la nueva etapa de evaluación
que aquí se preconiza de manera gradual, por programas y carreras,
privilegiando en principio las áreas que tienen que ver directamente con
la seguridad, el bienestar de los ciudadanos y el desarrollo nacional, como
la medicina y las ingenierías.
6. Este proceso gradual permitirá desarrollar una cultura que valore la
evaluación por sí misma, al tiempo que se irán formando recursos humanos

266

k
 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

especializados. Mientras no existan el rodaje y la cultura institucional de

la evaluación, y dada la complejidad y heterogeneidad de situaciones de
las universidades del sistema, no parece prudente proceder a realizar eva-
luaciones institucionales globales, o sea, de una universidad completa.
7. Mención aparte merece el posgrado, donde un proceso de evaluación y
acreditación podría ser en lo inmediato condición para acceder a fondos
especiales proporcionados por el Estado, por ejemplo, en forma de becas
a los estudiantes.

3. Las universidades y la investigación

3.1 El estado de la cuestión
1. Compartimos el diagnóstico que se realizó en el VHI Congreso (1994) sobre
la "producción y acumulación de conocimientos como factor de desarrollo
económico y social" y reconocemos el trabajo de información y de tipo
propositivo que lleva adelante la Secretaría ad hoc del CEUB. Es indudable
que en el seno de la universidad hay ideas y propuestas. Sin embargo, los
datos de la realidad incitan escasamente al entusiasmo.
2. El peso de la investigación universitaria dentro del conjunto de la inves -
tigación boliviana es aparentemente muy importante, pues segú n datos
del CEUB, en 1996 las universidades eran responsables del 80 % de las
actividades de investigación y desarrollo (I + D) en Bolivia. Las univer -
sidades han duplicado el n ú mero de institutos y centros de investigación
entre 1991 y 1995, pasando de 75 a 142. En términos de n ú mero de
proyectos, sin duda el peso es muy grande.
3. Los recursos utilizados nos dan una visión más realista. La inversión total
de Bolivia en I + D fue de sólo un 0,1% del PIB en 1982 y un 0,3% en 1992, es
decir, unos 20 millones de d ólares anuales . De ese montante las
3

universidades públicas gestionaron 4,3 millones de dólares americanos

en 1992 y, en 1995, habrían sido 6,7 millones . Considerando que este último
4

año se censaron 142 centros de investigación, el promedio para cada uno

de ellos fue de 47.000 dólares y, por poner un ejemplo, el promedio de
investigadores por proyecto es en la UMSA de 1,83. En 1995, las
universidades públicas gastaron aproximadamente 90 millones de dólares,
y solamente destinaron un 7,44% a I + D. Si bien la tendencia es positiva,
el punto de partida es de gran penuria.
4. Con tan baja inversió n, los resultados de la investigación no pueden ser
sino magros. La contribución boliviana, y dentro de ella la universitaria, a

(3.000.000.000) y 500
3. E! contraste con los países vecinos es flagrante: Brasil invierte tres mil millones
millones anuales, Argentina o Chile.
habría superado
4. Según la memoria de la UMSA del año 1995, su presupuesto en “investigación servicios"
y
los tres millones y medio de dólares.

267
 %

LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PUBLICA DE BOLIVIA

la producción científica internacional es escasa y marginal. No se conoce

con detalle el aporte específico de las universidades ni su productividad
por unidad de gasto. Segú n datos delCEUB, la principal contribución se da
en las dendas "duras" (naturales e ingenierías) y representa cerca del 0,2%
del total regional. Para 1986 del millón cuatrodentos mil artículos publi-
cados mundialmente apenas siete (7) tenían origen en Bolivia y la situadón
no ha mejorado ostensiblemente desde entonces. Por su lado, la producdón
tecnológica es igualmente pequeña, menos del 5% de las patentes regis
tradas regionalmente tienen su origen en Bolivia.
-
5. Las universidades públicas hacen pocos esfuerzos sistemá ticos para obte-
ner recursos adidonales o alternativos para investigación. Para comenzar,
es débil la colaboradón entre las universidades y las empresas. Existe un
acuerdo-marco de colaboración entre CEUB-ANUP-CEPB . Se han realizado
diversos eventos para tratar de los nexos entre la universidad y las empre-
sas, pero son muy magros los logros efectivos alcanzados5.
6. Las razones de tal desencuentro están más allá de la buena o mala voluntad
o interés de - las partes, aunque tal cosa sea un requisito previo. Persisten
tiempos, culturas institudonales, objetivos y necesidades distintas, si no
contradictorias. Las universidades persiguen "la ciencia por la ciencia" o
una "ciencia al servicio de la sociedad", segú n su percepción y tal enfoque
tiene plazos muy largos de maduración. Las empresas, en tanto, o no
perciben el valor agregado de modernizar o quieren plazos muy cortos o
prefieren tecnología aplicada, normalmente importada. El rechazo a tres
bandas entre la universidad, la empresa privada y el Estado funciona como
freno ideológico de gran eficacia.
7. Por otro lado, las universidades son, en casi todas partes, malas vendedoras
de sus productos reales o potenciales y tienen dificultad para identificar e
interesar a los clientes potenciales para proyectos de I + D. Ninguna
universidad ha constituido un organismo universitario descentralizado,
dedicado a negociar con los empresarios, e incluso con el Estado, proyectos
de investigación, asesoría o/y desarrollo y, cuando existe alguna institución
ad hoc, como el "Instituto de Desarrollo Regional" de la UMSA, tiene grandes
dificultades para desprenderse de una cultura que no valora la competencia
y la eficiencia.
8. La cooperación internacional en este campo sólo es muy visible en la UMSS
y, en menor grado, en la UMSA.

5. U n a evaluación de la relación empresa-universidad en Bolivia, puede verse en el “Informe final de consultaría”

realizado por Manuel Contreras para el CONACYT, La Paz, marzo de 1995.

268
m
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

3.2 Recomendación
Sin dejar de insistir en la necesidad de aumentar el presupuesto pú blico de
investigación y, tal vez, en la conveniencia de que se pudieran canalizar más
recursos públicos por medio de las universidades, sugerimos lo siguiente:
1. Es fundamental formar personal investigador en las áreas prioritarias
para superar la penuria de investigadores con el í ttulo de doctor o de
magíster, que forma parte de la problemática general del sistema, como
efecto y como causa.
2. Es necesario que las universidades descubran la importancia de instituir
o de organizar mejor los mecanismos alternativos sugeridos para la
obtención de recursos. Además de su importancia para allegar más fondos
para las tareas de investigación, las relaciones internacionales, la vin -
culaciones con las empresas de su territorio y los nexos con los planes
regionales y locales de origen público, son convenientes por sí mismos
para el desarrollo académico y para la interacción de la universidad con
su entorno.
3. Es necesario potenciar el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
(CONACYT), como organismo de promoción, concertación y enlace del
esfuerzo investigador de Bolivia y, sobre todo, articular las funciones y
las tareas de la Academia de Ciencias, del sistema público y de cada una de
las universidades públicas y de las privadas que sean evaluadas y
consideradas como universidades investigadoras.
4. Por último, recomendamos vivamente que, a efectos sobre todo de
FondoNacional de Ciencia y Tecnología, previsto desde el decreto de 1991, el
Gobierno y el Parlamento aseguren la coheren cia y la armonía entre el
Proyecto de Ley de Ciencia y Tecnolog í a 6,
y las demá s normas o
disposiciones que pudieran dictarse para el desarro llo y mejora de la
educación superior.
Para concluir, y remitiéndonos para mayor detalle al último capítulo del
informe, queremos subrayar el valor estratégico de la Red Universitaria de
Radio y Televisión como instrumento para la propia transformación interna
de la universidad y para establecer unas relaciones más fruct íferas con el
,
resto de la sociedad así como la importan cia de cada canal universitario
para conectar las varias universid ades con el desarrol lo regional y local de
Bolivia.

para Reglamentación, La Paz,

6. Véase Aguirre, Carlos, “Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología". Propuesta
24 de julio de 1995.

269
 T

LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD P ÚBLICA DE BOLIVIA

Conclusión
La sociedad boliviana parece haber asumido como tarea prioritaria la reforma
de su educación superior. Ello nos parece ineludible si consideramos, de una
parte, la importancia de la educación y el conocimiento en las sociedades
modernas y su papel como factor de movilidad y justicia social y de equilibrio
democrá tico. Y de otra, los serios déficit que arrastra la educación en Bolivia:
1) carácter muy poco equitativo al segregar claramente por razones de clase
social, etnia, género y hábitat; 2) muy deficiente calidad formativa e inves-
tigadora y bajo nivel de formación de los profesores; 3) alta ineficiencia,
manifestada en las bajas tasas de éxito escolar.
Se trata, pues, de una tarea que compete a toda la sociedad y que es, por lo
tanto, tarea de Estado más que de partido o incluso de gobierno. Pero la
reforma de una compleja institución como la universidad, con culturas fuertes,
tradicionales y densas, es tarea que el Estado no puede asumir sin contar con
la ilusión, el esfuerzo, la colaboración activa de los principales actores: tas
comunidades universitarias y de profesores, investigadores y estudiantes. Ello
es tanto m ás cierto en un país con una larga tradición de autonomía
universitaria entendida como ausencia de intervención del Estado.
Desgraciadamente el deterioro o vaciamiento de la cultura académica de
las universidades, supeditada a otros intereses, ha impedido la emergencia
de fuerzas sociales y actores activamente interesados en liderar procesos de
reforma. La escasa dedicación del profesorado a la universidad (consecuencia,
sin duda, de la escasa remuneración), su en general baja cualificadón, la
ausencia de núcleos investigadores dedicados a trabajar por tiempo completo
y la dependencia de las autoridadesacadémicas de redes clientelísticas cuando
no prebendalistas (en parte consecuencia de una exageración del principio
del cogobierno), todo ello hace que la Universidad Boliviana carezca en
general de n úcleos fuertes objetivamente legitimados y subjetivamente
interesados en liderar procesos de reforma institucional. De modo que Bolivia
se encuentra ante la necesidad de una reforma pero sin actores capaces de
llevarla a cabo.
Esta situación de bloqueo debe romperse y a ello deben contribuir todos:
el Estado asumiendo sin miedo el liderazgo de la reforma pero sabiendo que
ésta debe contar con la codedsión de las universidades; las universidades
públicas, profundizando en un proceso de reflexión ya iniciado -e impulsado
—
por el CEUB acerca de la dinámica de la reforma y el nuevo sentido de la
autonomía en condiciones de democracia estable y soberanía del Parlamento;
las universidades privadas, analizando su necesaria coordinación en un
sistema global de educación superior y sus propias limitaciones curriculares
e investigadoras; las comunidades de profesores, indagando su papel como
docentes e investigadores; los estudiantes reflexionando sobre el sentido del
cogobierno, la eficiencia y la equidad de la educación superior; y la opinión
pública apoyando y reforzando esa dinámica por intermedio de fundaciones,

270
r
3 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

medios de comunicación e intelectuales y líderes de opinió n que

deben
impulsar debates e investigaciones . Pues la univers idad es demasi ado impor -
tante como para dejarla sola en manos de los univers itarios .
Por ello, tan importante como preguntarse por el modelo de universidad
que Bolivia necesita en los albores del siglo xxi, lo sea el cuestionar el modelo
de reforma de esa universidad, la din ámica misma de un proceso. Pues
las
os continu ados en el tiempo que requier en
reformas institucionales son proces
de órganos y mecanismos que permita n un manag ement continuo , una direc-
ción constante que evalúe proyectos , introdu zca correcc iones de rumbo , revise
.
objetivos y prioridades Má s allá de magnos proyectos, frecuentement
e
inviables, de reformas diseñ adas a priori ,hemos intentad o sugerir mecani smos
de reforma continuada, progresiva y constante. Para nosotros, miembros
del
y Gasset , ha sido un honor poder contrib uir
Instituto Universitario Ortega
con nuestro trabajo a esta tarea. Pero será tarea de la socieda d bolivian a asumir
ese desafío.
Madrid, enero de 1998.

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277
I
 SIGLAS

ANUP Asociación Nacional de Universidades Privadas

BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CEPB Confederación de Empresarios Privados de Bolivia
CEUB Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana
CONAMED Consejo Nacional de Medición y de Acreditación de la
Calidad Educativa
CUB Confederación Universitaria Boliviana (estudiantes)
CUD Confederación Universitaria de Docentes
EMI Escuela Militar de Ingeniería
FNTUB Federación Nacional de los Trabajadores Universitarios
(FNTUB)
FUL Federación Universitaria Local
RAN Reunión/es Académica/s Nadonal/es
Sidumsa/ SIDUMSA Sindicato de Docentes de la UMSA
TGN Tesoro General de la Nación
UAGRM Universidad Autónoma Gabriel René Moreno
UCB Universidad Católica Boliviana
UDAES Unidad de Análisis de Políticas Sociales
UDAPSO Unidad de Análisis de Políticas Sociales
UJMS Universidad Juan Misael Saracho
UMSA Universidad Mayor de San Andrés
UMSFX Universidad Mayor San Francisco Xavier
UMSS Universidaad Mayor de San Simón, Cochabamba
UNICEN Universidad Central, Cochabamba
UNSXX Universidad Nacional Siglo XX.
UPB Universidad Privada Boliviana, Cochabamba
UTB Universidad Técnica del Beni
UTF Universidad Tomás Frías
UTO Universidad Técnica de Oruro

279
 ?

A
 4
R e l a c i ón d e p e r s o n a s e n t r e v i s t a d a s

Aguilar, Roberto, secretario general de la UMSA

Aguirre, Carlos, presidente de la Academia Nacional de Ciencias
Anaya, Franklin, ministro de Desarrollo Humano
Anaya, Amalia, experta en reformas educativas
Antelo Montero, Absael, rector de la UPB
Argandoñ a, M., vicerrector de laUMSS
Avendaño, Justino, ex dirigente estudiantil
Azarduy, Enrique, rector de la UMSFX
Barbery Anaya, Roberto, subsecretario de la S. N. de Participación Popular
Boza, Luis Antonio, rector de la UCB
Bustamante G., Ramiro, rector de la UNICEN
Camacho, Jaime, docente de la UMSA
Campero, Eduardo, directivo de la FNTUB
Contreras, Manuel, docente UCB
Cossio, Luis Orlando, subsecretario de Educación Superior
Cuevas , Juan, secretario ejecutivo del CEUB
Daza, Ram ón, director de Planificación Académica de la UMSS
De la Cerda, Guido, docente de la UMSS
Dellien Hans, senador, Comisión de Educación del Senado
Garabito, Luis, asesor de la Subsecretaría de Educación Superior hasta agosto 1997
Garnica, Alberto, Federación de Docentes de la UTO
Grebe, Horst, director de la Fundación Milenio
Heredia, Nila, docente de la UMSA
Jiménez, Waldo, presidente de la FNTUB
Laserna, Roberto, director del CERES
Lazarte, Jorge, vocal de la Corte Nacional Electoral
Mansilla, H. C. Felipe, CEBEM
Mariaca, G., docente de la UMSA
Orellana, Jorge, rector UAGRM
Orellana Medrano, Miguel Ángel, primer vicepresidente de la CUB
Oscar Prudencio, ex rector de la UMSA
Pacheco, Napoleón, Fundación Milenio
Peláez Gautier, Gabriel, catedrático de la UMSFX y Presidente del consejo del Proyecto
Sucre Ciudad Universitaria
Pérez, Alexis, docente UMSA
Pisani, Luis, técnico del BM en Bolivia

* Como se expresa en el apartado de agradecimientos, la lista incluye desde personas con quienes hemos
mantenido entrevistas estructuradas, hasta personas que han participado en una reunión amplia. No hemos
querido hacer distinciones, que habrían sido siempre dif íciles. En cualquier caso, declaramos que, agradecidos
como estamos a todas ellas, ninguna de las personas de la lista es responsable de las opiniones del informe.

281
 I
LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD P ÚBLICA DE BOLIVIA

Ramos, Pablo, rector de la UMSA

Rivas, Rodolfo, ejecutivo de la CUB
Rodríguez Mé ndez, Alberto, rector de la UMSS
Rom á n, Hugo, secretario general de la U T O
Saavedra, Antonio, ex rector de la UMSA
Seleme, Ana María, docente de la UMSA
Sanjinés Unzueta, Alberto, secretario general de la UPB
Siacosa, Max, ejecutivo de la CUB
ía, José Luís, secretario de Investigación, Ciencia y Tecnología del CEUB
Teller
Torrez Goytia, Javier, presidente de la Comisión de Educación del Senado
Vega, Oscar, docente UMSA
Villa, Pedro, presidente del Tribunal de Honor de la CUB
Virreira, Mario, secretario de Planificación Académica y de Evaluación del CEUB
Zamora C., Víctor Hugo, presidente de la CUB

282

, i
 Semblanza de los autores

Emilio Lamo de Espinosa es licenciado y doctor en Derecho por la Universidad

Complutense (1973) y doctor (Ph. D., 1979) en Sociología por la Universidad
de California. Ha sido Visiting Professor de Sociología en la Universidad de
California, y ha impartido enseñanzas o dictado conferencias en casi todas
las universidades espa ñ olas y en numerosas extranjeras como Lovaina,
Instituto Universitario Europeo de Florencia, Universidad de Londres, Univer-
sidad de Rosario, Academia de Ciencias de Hungr ía y otras.
Fue Director General de Universidades en el Ministerio de Educación y
Ciencia de 1982 a 1985 y Secretario General del Consejo de Universidades
desde la creaci ó n de este organismo en 1985 hasta su dimisión en 1987, per
íodo
durante el que redact ó y puso en marcha la Ley de Reforma Universitaria
española, que desarrolló la autonomía de las universidades prevista en la
Constitución de 1978. Ha sido miembro del Comité Científico del Instituto
Universitario Europeo, del Consejo Superior de Estadística, del European
Institute of Education and Social Policy (París) y consultor para diversas
empresas o institutos de investigación (como el International Council of
Educational Development, Burke, Emop ública, Centro de Investigaciones
Sociológicas, Sofemasa y Sofres) y ha realizado, participado y dirigido numero-
sos estudios sobre universidades p úblicas o privadas.
Ha sido y es miembro del consejo de redacción de la Revista de Occidente,
de Revista Española de Investigaciones Sociológicas y de la revista Sistema.
la
Ha publicado 12 libros y m á s de 80 monografías científicas y otras tantas
de divulgaci ón. Su libro más reciente, Sociedades de cultura y sociedades de
ciencia (Ediciones Nobel, Oviedo, 1996) fue Premio Internacional de Ensayo
Jovellanos.
Actualmente es Catedrático de Sociología en la Universidad Complutense
y Director del Instituto Universitario Ortega y Gasset. Es además colaborador
y columnista habitual en el diario El País.

José Antonio Fernández (1939, Ávila, España) es consultor en asuntos de

educación, formación y desarrollo, que tienen relación con América Latina
principalmente. Ha redactado documentos para el Consejo de Europa, para
la UNESCO y la Oficina Internacional de Educación así como informes de
evaluación para la Comisión Europea. Desde 1994, es asesor de la Secretaría
Ejecutiva del Convenio Andrés Bello; ha realizado la evaluación del Convenio
en general (1993) y del Instituto de Integración de La Paz (1994). Ha promovido
las relaciones entre el Convenio y la Fundación Ortega y Gasset de Madrid.

283
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD PÚBLICA DE BOLIVIA

Entre 1983-89, fue asesor del Ministerio de Educación de España y hasta 1992
fue director de la Red de Información sobre Educación de la Comunidad
Europea (EURYDICE). En Chile (1964-1973), fue profesor de filosof ía en la
Universidad Católica de Chile; trabajó en proyectos de educación para el
desarrollo y fue director del Instituto de Capacitación e Investigación para la
Reforma Agraria (ICIRA).

María Jesús San Segundo es licenciada en Económicas por la Universidad

del País Vasco con Premio Nacional de Terminación de Estudios y tiene un
Master en Economía por la Universidad de Princeton (1982) y Ph. D. por la
misma universidad con una investigación titulada Empirical Studies of Schooling.
Fue asesora de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación de
1994 a 1996. Actualmente, es profesora titular de Economía de la Universidad
Carlos IIL Autora de más de 40 artículos en revistas especializadas nacionales
y extranjeras. Ha realizado informes profesionales para la Comisión Europea,
la OCDE, el Ministerio de Educación, la Presidencia del Gobierno, el Consejo
de Universidades, la Conferencia de Rectores, etc.

Enrique Ibáñez Rojo es licenciado en Historia de América y doctor en Ciencias

Políticas por la Universidad Complutense de Madrid. Especialista en política
e historia de contemporá nea de Bolivia y América Latina; fue investigador
asociado enFLACSO-Programa Bolivia (1990-92) y Research Fellow en el Institute
of Latin American Studies,de la Universidad de Londres (1993-94). Actualmente,
es profesor titular de Historia Contemporánea en el C.E.S.SJ. Ramón Carande-
Universidad Complutense de Madrid. Trabaja también en el Instituto de Estu-
dios Sociales Avanzados (IESA-CSIC) en el proyecto "Reformas económicas e
instituciones políticas en América Latina".

Gustavo Rodr íguez Ostria es licenciado en Ciencias Económicas y Maestría

en Ciencias Sodales, Maestría en Historia Andina, ex decaño de la Facultad
de Ciendas Económicas y Sociología de la UMSS (1992-1995). Ha trabajado
como consultor en educación superior para diversos organismos bolivianos e
internadonales y ha escrito diversos artículos y trabajos sobre esta temática
publicados en Bolivia.

284
 ANEXO

AUTONOMíA Y GOBIERNO EN Mé XICO

Algunas lecciones del pasado y del presente

Por Wietse de Vries

De te fábula narratur

Introducción
La universidad debe ser autónoma y democrática, para funcionar realmente
como universidad. En México, la autonomía y las formas del gobierno, aspectos
centrales para el funcionamiento de la universidad pública, pasaron por
cambios profundos en las últimas tres décadas. Empezaré con una breve
revisión de las tendencias principales en los setenta y ochenta. La brevedad
inevitablemente implica simplificar, y no hacer justicia a las numerosas
excepciones de la regla en un sistema tan diverso como el mexicano. En una
segunda parte, revisaré los cambios más sobresalientes alrededor de estos
dos aspectos en los noventa, en relació n con las políticas de reforma
emprendidas por el gobierno federal. Para concluir, presentaré algunas
observaciones sobre los logros y los problemas en la actualidad.
La autonomía y las formas de gobierno son, por supuesto, dos aspectos
distintos de la organización universitaria. Generalmente, se relacionan entre
sí: las instituciones autónomas tienden a organizar su gobierno de manera
distinta que sus colegas sin autonomía. Sin embargo, la autonomía no define
las formas de gobierno, ni las formas de gobierno la autonomía. Hecha esta
observación, en este trabajo revisar é los dos aspectos, pasando libremente de
uno al otro.

La historia reciente
La autonomía ha sido un tradicional anhelo de la universidad pública
mexicana. Con un sistema político turbulento y generalmente autoritario, la
autonomía garantizaba cierta independencia para las universidades frente a
las autoridades federales y estatales. La conquista de la autonomía fue
producto de luchas universitarias -a veces sangrientas- contra la intervención
gubernamental en asuntos acadé micos desde inicios de este siglo. Diferentes
instituciones obtuvieron su autonomía en distintos momentos, desde la UNAM
en 1933, hasta otras apenas en los noventa, como las universidades estatales
de Guadalajara y Veracruz.

285
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD DE BOLIVIA

La conquista de la autonomía liberó a las universidades de la injerencia

gubernamental en asuntos de gobierno y organización académica. Salvo la
Ley Orgánica de cada universidad pública autónoma, que debe ser aprobada
por el Congreso del Estado, las universidades autónomas son libres de definir
sus formas de gobierno, de diseñar planes y programas, de contratar personal,
y de admitir estudiantes. Si en estos aspectos la autonomía es completa, existe
una condición aparentemente contradictoria: las universidades autónomas
dependen para su financiamiento en el ciento por ciento del gobierno.
La autonomía universitaria mostró claras ventajas a lo largo de varias
d é cadas. En los sesenta y setenta, con una política gubernamental claramente
autoritaria, las universidades formaron los ú nicos espacios libres para la
oposición. Ésta era generalmente de la izquierda, aunque cabe resaltar que
tambié n la derecha encontr ó allí espacios de organización, reclutamiento y
operación. La autonomía garantizó la continuidad de debates académicos y
el desarrollo de la ciencia en un sistema político represivo, permitiendo cierta
separación entre lo político y lo educativo. Centros de alto prestigio fueron
creados en esta é poca. Dentro de un sistema considerado sumamente
autoritario, el grado de autonomía llegó a niveles sorprendentemente altos
(Levy, 1977), y dio lugar a espacios de excelencia. En efecto, la autonomía fue
tal que resulta dif ícil generalizar sobre formas de gobierno, ya que cada
universidad encontró formas y matices distintas para su organización interna;
Sin embargo, hay algunos aspectos comunes en varias universidades
públicas. Un primer punto es que la autonomía no puso fin a la politización.
Más bien, contribuyó a una politización distinta, caracterizada por el ensimis-
mamiento, la lucha interna, la desvinculación y, hacia finales de los ochenta,
por aparatosas crisis internas en algunas universidades públicas. Estas
afirmaciones ameritan más explicación.
El autoritarismo de los sesenta y setenta convirtió a las universidades
públicas en baluartes de la oposición. Varias universidades llegaron a tener
gobiernos de la izquierda, en épocas de fuerte crecimiento de la matrícula y,
cabe subrayarlo, en épocas de expansión financiera. Con diferentes moda-
lidades, procedieron a instalar cogobiernos, aumentando la participación
estudiantil, y algunas instituciones introdujeron votaciones universales para
elegir el rector y otras autoridades. Simultáneamente, sin embargo, las
universidades se encerraron frente a la sociedad, calificada como hostil o reac-
cionaria o, en otros casos, postularon cambiar la sociedad desde la universidad.
La autonomía llegó a significar así la desvinculación con las demandas sociales
o gubernamentales, y la mirada se volvió hada adentro.
En aquellos casos en que se optó por el cogobierno paritario y la votadón
universal, el grupo tradicionalmente más influyente -el de los acad émicos-
pasó a ser el menos importante. Los profesores llegaron a ser minoría absoluta
frente a los estudiantes y el credente nú mero de personal no-acad émico. Las
campañ as para elegir el rector tenían a veces como principal actividad la
organización de conciertos de rock para convencer a los estudiantes. En

286
 ANEXO

situaciones donde prevalecía el poder de las masas, escuelas pequeñas como

f sica carecieron de poder y de atención frente a carreras tradicionales
historia o í
con gran nú mero de estudiantes, como Derecho o Contaduría.
La política laboral se convirtió en un espacio político para la contratación
de clientelas. Debe llamar la atención que la universidad pública mexicana
contrató el mayor número de su personal de tiempo completo en los ochenta,
en é poca de plena crisis, cuando el subsidio se redujo en un 40 por ciento. La
contratación desenfrenada produjo numerosas crisis financieras en el sector
hacia finales de los ochenta. Las crisis se debieron así más a la política interna
de expansión clientelar, con plantas acad émicas y administrativas que
crecieron más que la matrícula, que a la reducción del subsidio, aun cuando
cada rector culpaba al gobierno federal. El proceso de contratación, al mismo
tiempo, redujo el poder de los rectores, cuando todo el subsidio se destinaba
directamente al pago de la nómina. En estás condiciones, los rectores
carecieron de cualquier fondo para emprender reformas.
Así, paradó jicamente los setenta y ochenta, proclamados como época de
la "reforma universitaria", se llegaron a caracterizar por el "crecimiento sin
reforma" (Fuentes, 1989). Se crearon pocas opciones de estudio, pocos
posgrados, pocas instancias académicas o administrativas distintas a las ya
existentes. En una situación de limitaciones financieras, cualquier iniciativa
de creación nueva iba en detrimento de grupos ya consolidados, que
hábilmente usaron las estructuras democráticas masificadas para obstruir
cualquier reforma.
Cabe resaltar tambié n un fen ómeno raras veces señalado. Algunas
universidades, con pleno goce de autonomía y dominadas por corrientes de
la izquierda, replicaron en ocasiones fielmente las prácticas del sistema político
nacional. Se establecieron sindicatos únicos con poco lugar para la oposición,
se formaron grupos corporativistas basados en clientelas y la venta de favores,
los estudiantes sirvieron como aliados políticos o a veces simplemente como
"acarreados" para las marchas y manifestaciones. Los rectores se convirtieron
en figuras centrales y omnipotentes frente a los consejos universitarios con
poca influencia o control real sobre las decisiones ejecutivas, y la ú nica manera
para limitar el poder del rector consistía, al igual que en la política nacional,
en la cláusula de la no-reelección. Es sorprendente cómo la vida institucional
de las universidades llegó a estar marcada por los ritmos de los períodos
rectorales, al igual que los períodos presidenciales que caracterizan la vida
política mexicana.
Este modelo de gobernar la universidad entró en crisis a finales de los
ochenta. La crisis del modelo coincide, en el caso mexicano, con el surgimiento
de nuevas políticas federales. Estas políticas tuvieron una contribución
importante, como señalaré más adelante. Otro factor fue el surgimiento de
las instituciones privadas de educación superior. En los setenta, la universidad
pública prácticamente poseía el monopolio en materia de educación superior,
pero hacia finales de los ochenta el sector privado reunía al 20 por ciento de

287
 t

LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD DE BOLIVIA

la matrícula. En medio de la crisis económica, un creciente n ú mero de

estudiantes optó por pagar colegiaturas en el sector privado en vez de asistir
a la universidad pública gratuita. En primera instancia, se trató de una "huida
de las élites"(Levy, 1986), pero en fases posteriores tambié n sectores de la
clase media buscaron otras opciones frente al"fracaso del sector público" (Kent
y de Vries, 1995)
Sin embargo, es importante señalar también que la crisis fue producto de
factores internos. Al final de los ochenta, la crisis financiera tocó fondo. Al
mismo tiempo, amplios grupos internos, sobre todo académicos, se mani-
festaron en contra del manejo de las universidades en manos en grupos polí-
ticos. La autonomía había llegado a extremos que perjudicaron el funcio -
namiento académico. Un grupo de expertos externos concluyó en 1990 que
las universidades mexicanas eran "extremadamente autónomas", hasta tal
grado que su gobierno "se basa en la anarquía" (Coombs,1991). Por otra parte,
un miembro de la izquierda comunista observó:
"No podemos ignorar que, en los hechos y con frecuencia abrumadora, la
autonomía no es ejercida como la facultad de la comunidad para decidir qu é
y cómo enseñar y aprender, sino como un privilegio expropiado por burocracias
y 'clases políticas', que ha servido para amparar decisiones de interés grupal
o, a lo más, corporativo. Tampoco podemos cerrar los ojos ante el hecho de
que en el ámbito individual de la autonomía, el de la libertad de cá tedra, se ha
generado una extendida tendencia al aislamiento feudalizado y a la soberanía
de la improvisación y la arbitrariedad" (Fuentes, 1991).

Los noventa
Las políticas presentadas por el gobierno federal desde 1988 significan un
cambio importante. Algunas propuestas en materia de evaluación y di-
versificación de fondos estaban presentes desde el inicio de la década, pero
nunca produjeron acciones. Sin embargo, la decisión del gobierno de re -
lacionar sus políticas con un incremento en los fondos produjo un cambio
radical en la disposición para el cambio en las universidades. Una d écada de
austeridad y de conflictos internos sin duda contribuyó al viraje de los noventa.
Visto desde la perspectiva tradicional, la nueva actitud gubernamental
atentaba claramente contra la autonomía. La obligación de informar al
gobierno federal por medio de autoevaluaciones institucionales y numerosos
informes, prerrequisito para recibir fondos adicionales, implicó una práctica
completamente nueva y hubiera sido considerada anatema apenas tres o
cuatro años antes. Otros programas, como el Fondo para la Modernización
de la Educación Superior (FOMES) o el Programa de Becas al Desempeño
Académico, modificaron las lógicas institucionales. Para el FOMES, las universi-
dades someten proyectos de reforma que son evaluados por el gobierno, y
sólo los aprobados reciben financiamiento. El programa de becas otorga

288
I

ANEXO

estímulos a académicos que probaron ser los más productivos después de

una evaluación, con el claro se ñalamiento del gobierno de que los sindicatos
no pueden tener participación en la asignación de estos estímulos.
Frente a estas nuevas iniciativas gubernamentales, ¿debemos concluir que
las universidades perdieron su autonomía? Creo que no es el caso. Más bien,
se puede plantear que con el aumento de la intervención gubernamental,
también aumentó la autonomía. La autonomía cambió de carácter, con nuevas
reglas del juego y con nuevos participantes internos y externos1.
Una primera observación es que se modificaron "los horizontes de lo
posible" con el cambio de reglas. Si en los ochenta las universidades contaron
con una ilimitada autonomía jurídica, al mismo tiempo carecieron de los
medios para emprender reformas, tanto por restricciones financieras como
por conflictos internos. En los noventa, se limita hasta cierto punto la
autonomía jurídica, pero existe más autonomía "operational". En este sentido,
existe más control, pero también más libertad para emprender cambios.
En cuanto a los participantes, el tablero político se modificó en ocasiones
radicalmente. Desapareció la votación universal, para ser reemplazada por
votaciones ponderadas, con lo cual aumentó el poder de los académicos. El
cogobierno no desapareció, pero se modificaron las cuotas de poder al interior
de los órganos colegiados. Varias universidades cambiaron su Ley Orgánica,
para establecer nuevas formas de participación. En algunas universidades,
surgieron formas de gobierno realmente nuevas: instalaron juntas de gobierno
o patronatos donde participan personas externas a la institución, como
empresarios o prestigiados académicos. En ocasiones, se optó por nombrar a
un rector externo a la institución2. En otras, cambiaron los períodos de gestión
y la forma de elección del rector.
Además de los cambios formales en las formas de gobierno, las reformas
se reflejan en diferentes dinámicas informales en el interior de las instituciones.
Las decisiones se desplazaron de las asambleas y de los consejos universitarios
hada grupos y comisiones más operativas, más dominadas por académicos y
funcionarios universitarios, y menos dominados por eternos debates donde
todos intervienen pero raras veces se dedde. Cobr ó más importancia la
informadón como base para la toma de dedsiones, mejoró el control finandero
y se emprendieron numerosas reformas. El proceso se puede calificar como
la recuperadón del control sobre las fronteras institudonales en universidades
que durante los ochenta fueron invadidas por demandas externas. En los
ochenta, varios procesos básicos, como la contratación y promoción del

1. E n e l caso mexicano, ya existen varios estudios sobre los cambios organizacionales en las universidades
p ú blicas, véanse: Kent (1996), Acosta (1997), de Vries (1996).
2. Ejemplos de estos cambios son las universidades de Sonora y Veracruz. Ambas instalaron una junta directiva
en los noventa , formada por miembros internos y extemos. La Universidad de Sonora en 1993 contrató a un
director de un centro regional de investigació n como rector. La Universidad de Veracruz contrató en 1997 a un
alto funcionario de la Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Cient ífica como rector.

289
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD DE BOLIVIA

personal, o el ingreso de los estudiantes, escaparon de las manos a las auto

ridades institucionales3. En los noventa, las universidades recuperaron el
-
control sobre estos aspectos básicos, y abrieron así la posibilidad de planificar
su propio desarrollo.
Pero quizá el aspecto más sorprendente de los cambios de los noventa es
que la autonomía no es tema del debate. Después de algunas protestas, al
final de los ochenta contra los "atentados contra la autonomía" que implicaran
las políticas publicas4, el tema desapareció de la agenda. Puede ser que el
tema es ignorado equivocadamente, y que debería ser retomado en un futuro
próximo. La autonomía desapareció como arma preferida de las burocracias
y clases políticas de las universidades, quienes en las políticas encontraron
una nueva raz ón de ser, pero no quedó claro qué paso con el contenido
académico de la autonomía.
Pero es cierto que el tema dejó de ser el interés central de importantes
grupos de funcionarios universitarios y académicos, para quienes la reforma
administrativa y acad émica tiene más importancia, y para quienes la autono -
mía no constituye el medio apropiado o preferido para reformar las institu-
ciones. Igualmente, resalta que las modificaciones de las formas de gobierno
no encontraron protestas entre los estudiantes.
Más bien, la demanda para ingresar a las universidades públicas incre-
mentó de manera importante, en la medida en que aumentaron la legitimidad
y la imagen de las instituciones. Finalmente, la autonomía tampoco era tema
de debate para el Estado. Las reformas de los noventa no implicaron cambios
en la constitución u otros reglamentos que rodean la educación superior.
La autonomía dejó de ser así tema de debate. Las formas de gobierno, en
cambio, fueron objeto de cambios, pero no en un proceso marcado por el
gobierno, sino siguiendo los ritmos de cada institución autónoma.

Logros y desaf íos

Frente a este nuevo tablero, ¿qué podemos decir sobre los logros y pro-
blemas hacia finales de los noventa en materia de autonomía y formas de
gobierno?
Una primera observación importante, al nivel del sistema, es que el papel
del gobierno fue fundamental para los cambios en el sistema. Cuesta admitirlo,

3. La contratación y promoción de personal se efectuaba por negociaciones políticas y por procesos automáticos
como Jas cláusulas de que un académico con dos años de servicio adquiría automáticamente la definí tividad en
el puesto. Muchas universidades tenían un “pase automático” para los estudiantes provenientes de sus escuelas
preparatorias, y las recomendaciones políticas de estudiantes eran comunes. Así, tanto el número de sus
estudiantes como el número de académicos escapaban del control de la universidad.
4. Durante una reunión nacional en 1990, los rectores de las universidades públicas atacaron duramente la
exigencia gubernamental de efectuar evaluaciones, y señalaron que estos procesos atentaban contra la
autonomía. Sin embargo, en 1992, todas las universidades públicas participaron en los procesos de evaluación
propuestos por el gobierno.

290
 ANEXO

pero sin el impulso y la presión externos, provenientes del gobierno, las.

universidades públicas mexicanas estar ían hoy en condiciones lamentables
Las universidades raras veces modifican su comportamiento sin impulso
externo, y el gobierno cumplió un papel importante para despertarlas de su
,
sueño profundo. La autonomía extrema de los ochenta llevó a la inercia
mientras las nuevas exigencias gubernamentales de los noventa proveye ron
los ingredientes para la profilaxis institucional (Gradilla, 1995).
Pero el papel del gobierno mostró limitaciones también. Las políticas
encuentran fuertes problemas para llegar a las unidades académicas, porque
tienen que pasar por la administración universitaria, que les da su propia
interpretación. Además, el gobierno probó tener limitadas capacidades para
coordinar efectivamente el sistema. Por una parte, esto se debe a la falta de
habilidades administrativas del gobierno, en un Estado centralizado pero poco
n
h á bil. Por otra parte, se debe a las características del sistema de educació
superior, producto de décadas de crecimiento regulaci
sin ón, donde una parte
de las instituciones es privada y la otra autónoma. Intervenir en este terreno
resultó sumamente dif ícil para el gobierno. Un tercer factor es que los procesos
de reforma impulsados por el gobierno casi siempre se caracterizan por
políticas de "unitalla", lo cual se confronta con un sistema con múltiples
funciones y espedalizaciones (Kent y de Vries, 1996).
Estos logros y limitaciones en el papel del gobierno indican que las
,
universidades poseen un alto grado de autonomía, quizá no siempre formal
pero ciertamente defacto. Demuestran también que cierto grado de autonom ía
es necesario para permitir políticas diferenciadas en un sistema necesaria-
n
mente diverso, pero al mismo tiempo indican que debe existir cierta regulació
desde el.exterior de las instituciones.
Ciertas interpretaciones de la autonomía también limitan la capacidad de
J - • x

reforma, cuando vemos los procesos en el interior de las instituciones. Las

reformas de la educación superior pueden modificar relativamente f ácil la
administració n universitaria. Pero si el diálogo se limita a representantes del
gobierno y de la administración institucional, sin involucrar las comunidades
académicas, las reformas no afectan f ácilmente los procesos de ense ñanza
e
investigación (De Vries , 1998 ).
En este aspecto, ha resultado bastante dif ícil, en el caso mexicano, construir
nuevas formas de participación colegiada que no estén marcados por los vicios
de las décadas pasadas. A falta de operatividad real de nuevas formas de
,
gobierno colegiadas, los rectores aumentaron su poder. Pero al mismo tiempo
encuentran dificultades para impulsar reformas en las unidades acad émicas .
La elaboración de nuevas formas de gobierno resulta entonces de crucial
importancia para la reforma universitaria, pero también como aspecto proble-
mático de resolver por los malos recuerdos del pasado.
Un tercer problema se refiere a la reforma de las comunidades académicas,
y explica en parte los problemas anteriores respecto a la falta de operatividad
de órganos colegiados. Ha resultado sumamente dif ícil constituir comunidades

291
 LA REFORMA DE LA UNIVERSIDAD DE BOLIVIA

acad émicas que se basen en el mérito académico, en instituciones donde la

planta acadé mica se conformó por otras lógicas, generalmente políticas. Esto
ícil de la reforma universitaria, y promete ser el más
ha sido el terreno más dif
conflictivo. Los nuevos valores del prestigio acad émico se confrontan con
intereses creados a lo largo de varias d écadas. El conflicto a menudo es de
generaciones: jóvenes altamente calificados se enfrentan con académicos con
menos credenciales, pero con largos años de servicio. Es en este terreno donde
se presenta el choque entre nuevas y viejas formas de autonomía y formas de
gobierno; entre aquellas formas basadas en el mérito acadé mico y aquéllas
basadas en la mayoría y las negociaciones corporativas. Sin embargo, es al
nivel de las comunidades acad é micas donde se debe definir el nuevo
contenido de la autonomía y las formas de gobierno. Al final de cuentas, la
autonomía universitaria significa la libertad de interferencia no -acad émica
en la enseñanza y la investigación, la libertad de diseñar el currículum, y la
libertad de establecer los estándares de calidad y de determinar los mé todos
de evaluación. Esto implica que la autonomía y las formas de gobierno deben
tener un fuerte contenido académico, más que un carácter político.

Conclusiones
Las experiencias mexicanas indican entonces que la autonomía se construye
en los hechos: una universidad es autónoma cuando decide democrá ticamente
sobre sus aspectos acad émicos. Una universidad que esquiva decidir sobre
estos aspectos deja de ser autónoma y se convierte en anarquía. La lección de
los ochenta es que la autonomía extrema puede dañar seriamente el funcio -
namiento acad émico de las universidades. La lección de los noventa es que la
autonomía académica puede incrementar cuando aumenta la regulación
gubernamental.
A su vez, resultó que la democracia universitaria no puede funcionar como
una república, donde todos son iguales. Las formas de gobierno se deben
basar en el conocimiento o el mérito acadé mico, lo cual siempre implica que
la participación sea diferenciada y desigual. Las modificaciones en las formas
de gobierno en los noventa abrieron el paso para decidir efectivamente sobre
procesos acad émicos y así reformar la universidad.
Finalmente, los cambios en los noventa reflejan que la autonomía y las
formas de gobierno no son conceptos intocables o inalterables. Resultaron no
ser el punto central, sino aspectos secundarios una vez que las universidades
emprendieron reforma de sus aspectos académicos básicos. A final de cuentas,
la autonomía y las formas de gobierno son los medios para lograr la reforma,
no los fines en sí.

292
 ANEXO

Bibliograf ía
Coombs, E (1991). Estrategia para mejorar la calidad de la educación superior en M éxico,
FCE ICED, México.
-
De Vries, W. (1998). De crítica a excelencia . Políticas p ú blicas y cambio institucional
en la Universidad Autónoma de Puebla, Editorial Universidad Autónoma de
Puebla
Fuentes, O., A. Gago y S. Ortega (1991)."El sentido de la autoevaluación institucional.
Un debate", Universidad Futura, vol. 2, n° 6-7
Gradilla, M. (1995). El juego del poder y del saber: significación, norma y poder en la
Universidad de Guadalajara, socioanálisis de una institución en conflicto, El Colegio de
México.
Kent, R. y W. De Vries (1996). Evaluación y acreditación de la educación superior en América
Latina: razones, logros, desaf íos y propuestas. CRESALC-UNESCO, Caracas
Kent, R. (1996). Institutional reform in Mexican higher education: conflict and renewal in
three public universities, documento preparado para el Banco Interamericano de
Desarrollo, mimeo.
Levy,-D. (1997). University and Government in Mexico, Praeger, New York.

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