Radicado: 25000-23-37-000-2021-00408-01 (27752)

Demandante: Guardas de Colombia Limitada – Guardacol Ltda.

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA

CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Bogotá, D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho

Radicación 25000-23-37-000-2021-00408-01 (27752)
Demandante GUARDAS DE COLOMBIA LIMITADA – GUARDACOL LTDA.
Demandado DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN
Tema Pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo. Sanción
por no enviar información.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra
la sentencia del 13 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió:
“PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones
expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: No se condena en costas ni agencias en derecho.
TERCERO: NOTIFICAR por correo electrónico la presente providencia a los siguientes
correos electrónicos informados por las partes: (…)
CUARTO: Ejecutoriada y en firme esta providencia, archivar el expediente”. (…)

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

El 13 de marzo de 2012, previo pliego de cargos y su correspondiente respuesta, la

DIAN profirió la Resolución Sanción Nro. 322412012000177, a través de la cual le
impuso a la demandante sanción por no enviar la información del período gravable
2008 (artículo 651 del Estatuto Tributario). Dicha resolución fue confirmada
mediante la Resolución Nro. 900.057 de 11 de abril de 2013. Ambos actos
administrativos fueron objeto de demanda, en ejercicio del medio de control de
nulidad y restablecimiento, que fue resuelto mediante la sentencia de segunda
instancia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 12 de marzo de
2020, exp. 23981, negando las pretensiones de la demanda.
El 25 de octubre de 2017, la Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió
sentencia, dentro del exp. 18826, declarando la nulidad de los artículos 1º y 2º de la
Resolución Nro. 11774 del 07 de diciembre de 2005, la cual regulaba la aplicación
de la sanción establecida en el artículo 651 del Estatuto Tributario.
Mediante memorial del 28 de julio de 2020, la sociedad demandante solicitó a la
Administración de Impuestos la pérdida de ejecutoriedad de la Resolución Sanción
Nro. 322412012000177 del 13 de marzo de 2012, como consecuencia de la
declaratoria de nulidad de la Resolución Nro. 11774 del 07 de diciembre de 2005.
El 15 de octubre de 2020, la DIAN expidió el Oficio Nro. 1 32 244 442 8494, que
negó la anterior petición.
1

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ANTECEDENTES PROCESALES

Demanda

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto

en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes
pretensiones:
“II. Pretensiones
Señores Magistrados, por medio del presente escrito solicito lo siguiente:
i. Primero: Que se declare la nulidad total del siguiente acto administrativo:
• Acto Administrativo No. 1 32 244 442 8494 proferido por la División de Gestión de
Cobranzas de la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) el día
15 de octubre de 2020, mediante el cual se da respuesta a la petición de fecha 28 de julio
de 2020, realizada por la compañía ante la DIAN.
ii. Segundo: Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad del anterior acto
administrativo, se restablezca el derecho de la sociedad GUARDAS DE COLOMBIA
LIMITADA – GUARDACOL LIMITADA de la siguiente forma:
• Ordenándole a la demandada acata las pretensiones expuestas en la petición del 28 de
julio de 2020, las cuales son:
1. Declarar que la Resolución Sanción No. 322412012000177 del 13 de marzo de 2012
ha perdido su fuerza ejecutoria debido a que fue fundamentada en el artículo primero
de la Resolución 11774 de 2005, el cual fue decretado nulo por la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
2. Declarar que la sociedad por mi representada no debe a la Administración de
impuestos suma alguna por sanciones impuestas por no presentar oportunamente
información tributaria de que trata el artículo 631 y 651 del Estatuto Tributario.
• Declarando que la resolución Sanción No. 322412012000177 del 13 de marzo de 2012
perdió fuerza ejecutoria.
iii. Tercero: Que se condene a la parte demandada al pago de las costas conforme lo
establecido en el artículo 188 del C.P.A.C.A., en concordancia con los criterios de
aplicación de las tarifas establecidas para este tipo de cuota litis en lo atinente a las
agencias en derecho”.

A los anteriores efectos, la demandante invocó como normas vulneradas los

artículos 23 y 74 de la Constitución Política; 13, 91, 96, 137 y 138 de la Ley 1437 de
2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo);
y 651 del Estatuto Tributario.

El concepto de la violación de estas disposiciones se resume así:

Explicó en primer lugar que el derecho de petición, es un derecho fundamental

que implica presentar peticiones y obtener pronta resolución a las mismas 1 y
manifestó que la decisión Nro. 1 32 244 442 8494 del 15 de octubre de 2020,
proferida por la DIAN, tenía naturaleza de acto administrativo y, por lo tanto, era
objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como decisión
autónoma e independiente, pues a través de la misma se resolvió negativamente la
petición y se ordenó continuar el proceso de cobro coactivo.

1 Al respecto y citó las sentencias del 20 de abril de 1983, C.P. Joaquín Vanín Tello; del 15 de noviembre de
1996, exp. 7875, C.P. Consuelo Sarria Olcos; del 9 de agosto de 1991, exp. 5934 C.P. Julio César Uribe
Acosta; del 14 de septiembre de 2000, exp. 6314 C.P. Juan Alberto Polo y la sentencia del 30 de marzo de
2006, exp. 15784, C.P. Ligia López Díaz.
2

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Señaló que el acto demandado adolecía de falsa motivación, pues la DIAN, al

negar la solicitud de pérdida de ejecutoria de la Resolución Sanción
322412012000177 del 13 de marzo de 2012, indicó que (i) el fundamento del acto
no había sido la Resolución Nro. 11774 del 07 de diciembre de 2005, sino que la
misma solo se tuvo en cuenta al momento de realizar la graduación de la sanción,
que (ii), de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 651 del Estatuto Tributario la
multa ascendió al 5% de las sumas respecto de las cuales no se presentó
información. Afirmaciones que eran contrarias a la realidad, pues la Administración
no podía soportarse en una resolución declarada nula, aunado a que el artículo 651
ibidem no indicaba una sanción del 5% sino hasta del 5%.

Argumentó que, en sentencia del 25 de octubre de 2017, exp. 18826, el Consejo de

Estado declaró la nulidad de los artículos 1 y 2 de la Resolución Nro. 11774 del 07
de diciembre de 2005, por lo que eliminó el fundamento sobre el cual se profirió la
Resolución Sanción, en especial el componente de calificación y graduación de la
penalidad impuesta en la misma.

Indicó que la sanción por no enviar información que se encontraba vigente para el
momento de los hechos era la consagrada en la Ley 1111 de 2006, que modificó el
artículo 651 del Estatuto Tributario, e imponía a la DIAN la obligación de graduar la
sanción desde el 0% hasta un máximo un 5%, no obstante, en la Resolución
Sanción la Administración aplicó la sanción máxima con base en el lineamiento de
la citada Resolución Nro. 11774 de 2005, que fue declarada nula.

Aclaró que, si bien la norma sobre la sanción por no enviar información no ha sido
objeto de discusión ante la jurisdicción contenciosa administrativa, los criterios de
gradualidad para imponerla si lo fueron, al punto de ser declarados nulos, dejando
sin sustento la graduación que hizo la DIAN en la Resolución Sanción
322412012000177. Sostuvo, por tanto, que fue evidente el decaimiento del acto
administrativo, por la declaración de nulidad del fundamento de la Resolución
Sanción citada.

Afirmó que hubo infracción de las normas en que debía fundarse el acto, y para
esto hizo un recuento normativo de la pérdida de ejecutoriedad del acto
administrativo, a partir de lo cual aseguró que la nulidad declarada a través de la
sentencia del 25 de octubre de 2017, exp. 18826, traía como consecuencia que la
Resolución Sanción no podían seguir surtiendo efectos.

Oposición de la demanda

La DIAN controvirtió las pretensiones de la actora, con base en los siguientes

argumentos:

Propuso la excepción de inepta demanda, porque la pérdida de fuerza ejecutoria

de un acto administrativo no es susceptible de demanda ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativa. Manifestó que, lo que buscaba la actora con esto era
incidir en la legalidad del acto administrativo sancionatorio, el cual ya había sido
objeto de control judicial, en donde el Consejo de Estado decidió negar las
pretensiones de la demandante, decisión que al quedar ejecutoriada puso fin al
proceso judicial y, por tanto, procedía su cobro. Aclaró entonces, que, de acuerdo
con lo anterior, la pérdida de ejecutoria de un acto no era causal de nulidad de un
acto administrativo.

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Explicó que la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo ocurre cuando,
después de su expedición, sobreviene la ausencia de obligatoriedad de ejecución
por alguna de las causales señaladas en el artículo 91 del CPACA, entre ellas la
desaparición de una circunstancia de hecho o de un fundamento de derecho
necesario para la vigencia del acto jurídico. Resaltó que, en el presente caso, el
sustento de la Resolución Sanción no fue la Resolución Nro. 11774 del 07 de
diciembre de 2005, sino los artículos 631 y 651 del Estatuto Tributario y la
Resolución Nro. 3847 de 2008 (que establecía el plazo para presentar la
información).
Comentó que la declaratoria de nulidad de la citada Resolución Nro. 11774 en
ningún momento afectó la facultad de la Administración para imponer la sanción
contemplada en el artículo 651 del Estatuto Tributario, por cuanto esa resolución “no
es ni debe ser un fundamento jurídico cuando está la norma que regula el tema en específico”.

Finalmente, resaltó que la graduación de la sanción por no enviar de la información

por parte de la actora fue avalada por el Consejo de Estado en la sentencia que
puso fin al proceso judicial instaurado en contra de la Resolución Sanción, ya que
no presentó la información en la fecha señalada para ello, ni posteriormente, por lo
cual se aplicó́ la tarifa máxima establecida por la normativa tributaria.
Trámite de excepción previa
Considerando la excepción previa de inepta demanda formulada por la DIAN, y
previo traslado de la misma a la parte demandante, quien guardó silencio, el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 2 de noviembre de
2022 declaró como no probada esta excepción.
Para el efecto señaló que los únicos actos administrativos pasibles de control judicial
son aquellos que contienen una decisión definitiva para el administrado, en tanto
crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular y concreta,
afectándose con ello los derechos o intereses de un sujeto.2
Trajo a colación los artículos 91 y 92 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo (CPACA) sobre la pérdida de ejecutoria del acto,
y, con fundamento en este último señaló que las decisiones proferidas por la
Administración que resuelvan la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto
administrativo pueden demandarse en ejercicio del medio de control pertinente.
Indicó que en el caso concreto el oficio demandado niega la solicitud de declaratoria
de pérdida de ejecutoria de la Resolución Sanción No. 322412012000177 del 13 de
marzo de 2012, como consecuencia de la nulidad de la Resolución 11774 de 2005,
de manera que, de conformidad con el articulo 92 antes mencionado, resulta
procedente debatir la legalidad de ese oficio ante esta jurisdicción.
Sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó las pretensiones de la demanda,
bajo las siguientes consideraciones:
Hizo mención del marco jurídico que rige la sanción por no presentar información
exógena para lo cual citó el artículo 651 del Estatuto Tributario, vigente para la

2 Citó el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011 y la Sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado,
exp. 1496-20, MP Sandra Lisset Ibarra Vélez
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época de los hechos, y señaló que, a quienes se les haya requerido información
que no sea suministrada dentro del plazo establecido para ello, se verán afectados
por la imposición de una multa hasta del 5% de las sumas respecto de las cuales
no se entregó la información exigida. Además, se refirió a la sentencia del Consejo
de Estado del 08 de marzo de 2019 exp. 21993, en donde se dijo que, si la
información se aporta de manera extemporánea y antes del vencimiento del término
para interponer el recurso de reconsideración, es posible graduar la multa,
atendiendo a la afectación que pudo haber generado a la Administración. Resaltó
que la sanción podía ser reducida siempre y cuando se cumpliera con los requisitos
establecidos en la ley, dentro de los cuales se encontraba acreditar que la omisión
fue subsanada, también, aludió a la Ley 1819 de 2016, que modificó los porcentajes
de reducción de este tipo de penalidades, así como al artículo 640 ib que ordenan
dar aplicación a los principios de lesividad, proporcionalidad, gradualidad y
favorabilidad en el régimen sancionatorio.
Se refirió a la pérdida de ejecutoria de los actos administrativos, aclarando que, de
acuerdo con el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 y el precedente jurisprudencial
de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, los efectos de los fallos de nulidad son
ex tunc, es decir, que se aplican de manera retroactiva desde la fecha en que se
profirió́ la norma anulada y surte efectos inmediatos con relación a las situaciones
jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas que no se han debatido o frente a las
cuales existe una controversia pendiente de resolución.
Adujo que la Resolución Nro. 11774 del 07 de diciembre de 2005, vigente para el
momento en que se profirió la Resolución Sanción, contemplaba unos criterios de
graduación de la sanción por no enviar información, de acuerdo con el artículo 651
del Estatuto Tributario, que fueron aplicados por la Administración cuando expidió
el acto sancionatorio el 13 de marzo de 2012. No obstante, la legalidad de ese acto
fue debatida por la actora ante la jurisdicción, que en última instancia negó las
pretensiones de la demanda, por lo que, para el momento en que la misma presentó
el derecho de petición ante la DIAN, solicitando el decaimiento del acto, la situación
jurídica referente a esta sanción ya se encontraba consolidada, con la expedición
de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 12 de marzo de 2020.
Concluyó que los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar a la
expedición de la Resolución Sanción no desaparecieron con la nulidad de la
Resolución Nro. 11774 del 07 de diciembre de 2005, tanto así que, la gradualidad
de la multa fue analizada por la autoridad judicial en los términos del artículo 651
citado, por lo que la sanción no perdió su fuerza ejecutoria.
En gracia de discusión, advirtió que lo pretendido por la demandante era discutir
nuevamente la legalidad de la Resolución Sanción, que ya fue objeto de control por
esta jurisdicción, esta vez con el argumento de que la Resolución Nro. 11774 de
2005 fue declarada nula, norma que únicamente estableció́ unos porcentajes de
graduación de la sanción por no enviar información en los casos en que se subsane
parcialmente la obligación, cuando en este caso, el fundamento de expedición del
acto fue el artículo 651 ibidem.
Finalmente, no condenó en costas al no haberse causado ni demostrado.
Recurso de apelación
La parte demandante señaló que los fundamentos de la sentencia de primera
instancia están errados de acuerdo con los siguientes aspectos.

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En primer lugar, se refirió a la pérdida de ejecutora del acto administrativo,

indicando que el Tribunal yerra porque centró la discusión en que “la pérdida de
ejecutoria del acto administrativo, Resolución No. 11774 del 07 de diciembre de 2005, no permite
que se discuta la legalidad de la sanción impuesta en la Resolución Sanción No. 322412012000177
del 13 de marzo de 2012”.

Indicó que, al desaparecer del ordenamiento jurídico la Resolución 11774 del 7 de

diciembre de 2005, es posible realizar un control de legalidad de la sanción impuesta
por la modificación de la situación jurídica, y que, no se estaba controvirtiendo la
Resolución Sanción, sino evidenciando la ilegalidad de la graduación de la multa
impuesta a la actora al haber sido derogada la citada regulación.
Adicionó que, en todo caso, el Tribunal reconoce que la sanción sí se fundamentó
en la Resolución Nro. 11774 de 2005.
En segundo lugar, afirmó que el a quo no tomó en cuenta el fenómeno del
decaimiento del acto administrativo, porque interpretó que en el caso concreto había
una situación jurídica consolidada.
Sostuvo que el 29 de agosto de 2013 interpuso el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho en contra de la Resolución Sanción Nro.
322412012000177 y, el 12 de marzo de 2020, la Sección Cuarta del Consejo de
Estado profirió sentencia de segunda instancia en dicho caso. Por su parte, el 25 de
octubre de 2017, se emitió la sentencia que declaró la nulidad de los artículos 1º y
2º de la Resolución Nro. 11774 de 2005, por medio de la cual la DIAN reguló la
aplicación de la sanción establecida en el artículo 651 del Estatuto Tributario.
Resaltó entonces que no hay una situación jurídica consolidada, contrario a lo
mencionado por el Tribunal, porque al momento de proferirse el fallo de nulidad de
la Resolución Nro. 11774, en el 2017, el proceso relacionado con la legalidad de la
sanción no había terminado, por lo cual indicó que hay lugar a la pérdida de
ejecutoria alegada.
Finalmente, concluyó que, al desaparecer del ordenamiento jurídico la Resolución
No. 11774, en aplicación del principio de favorabilidad, el proceso de cobro no
puede continuar porque el fundamento de la sanción impuesta desapareció y, por
lo tanto, la Administración Tributaria carece de título para continuar con el proceso
mencionado.
Oposición al recurso de apelación
La demandada no presentó escrito.
Concepto del Ministerio Público
El Ministerio Público no se pronunció en esta oportunidad.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Atendiendo los cargos de apelación formulados por la parte demandante, le

corresponde a la Sala determinar si el Oficio Nro. 1 32 244 442 8494 del 15 de
octubre de 2020, expedido por la DIAN, adolece de falsa motivación y en esa medida
es nulo. Para esto se debe establecer si por efecto de la sentencia del Consejo de
Estado que declaró nulos los artículos 1º y 2º de la Resolución 11774 del 07 de
diciembre de 2005 se produjo el decaimiento de los fundamentos de derecho de la
Resolución Sanción No. 322412012000177 de 2012.
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La parte demandante sostiene que el Tribunal reconoce que la multa impuesta en

el proceso sancionatorio se fundamentó en la Resolución Nro. 11774 de 2005,
cuyos artículos 1 y 2 fueron declarados nulos, y que, no había una situación jurídica
consolidada al momento de la nulidad, razón por la cual se configuró la pérdida de
fuerza ejecutoria alegada.
El Tribunal señala que los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar a
la expedición del acto sancionatorio no desaparecieron con la nulidad de la
Resolución Nro. 11774, y, en todo caso, la situación jurídica referente a la
imposición de la multa por no enviar información del periodo 2008 ya se había
consolidado para el momento en que el actor solicitó el decaimiento del acto.
Los artículos 91 y 92 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo regulan la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos
administrativos, al establecer lo siguiente:
“Artículo 91. Pérdida de Ejecutoriedad del Acto Administrativo. Salvo norma expresa en
contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido
anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por
lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:
1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo.
2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos
que le correspondan para ejecutarlos.
4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
5. Cuando pierdan vigencia.” (subrayado de la Sala)
“Artículo 92. Excepción de Pérdida de Ejecutoriedad. Cuando el interesado se oponga a la
ejecución de un acto administrativo alegando que ha perdido fuerza ejecutoria, quien lo
produjo podrá suspenderla y deberá resolver dentro de un término de quince (15) días. El acto
que decida la excepción no será susceptible de recurso alguno, pero podrá ser impugnado por
vía jurisdiccional.”

Sobre lo anterior, esta Corporación ha precisado que:

“La pérdida de fuerza ejecutoria es un fenómeno jurídico distinto (…) dicha figura está referida
específicamente a uno de los atributos o características del acto administrativo, cual es la de
la ejecutividad del mismo, es decir, la obligación que en él hay implícita de su cumplimiento y
obedecimiento, tanto por parte de la Administración como de los administrados en lo que a
cada uno corresponda, consagrada en el primer inciso del precitado artículo 66, al disponer
que “salvo norma en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan
sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso pero perderán su fuerza
ejecutoria en los siguientes casos(…)
En relación con la segunda causal de pérdida de fuerza ejecutoria, que la doctrina ha llamado
decaimiento del acto (cuando desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho), ésta se
produce “cuando ya no existen las circunstancias de modo, tiempo y lugar que le sirvieron de
base” o por cuanto se ha presentado: “a) la derogación o modificación de la norma legal en
que se fundó el acto administrativo; b) la declaratoria de inexequibilidad de la norma
constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad, en los
países donde existe; c) la declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general
en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular…” (subrayado fuera de
texto)”3

3 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 12 de marzo de 2015, exp. 19154, C.P. Hugo Fernando
Bastidas Bárcenas, y reiterado en Sentencia del 15 de agosto de 2018, exp. 22362, C.P Milton Chaves
García.
7

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia

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De acuerdo con lo mencionado, se presenta el fenómeno del decaimiento de un

acto administrativo cuando desaparecen, entre otros, los fundamentos de derecho
de este. Bajo esa circunstancia, el artículo 92 previamente citado indica que el
interesado puede oponerse a la ejecución del acto a través de la excepción de
pérdida de ejecutoria, que deberá ser resuelta por la Administración, cuya decisión
no es susceptible de recurso alguno, pero sí de control por la vía jurisdiccional.
En el caso concreto, el Oficio demandado señaló que no procedía la excepción de
pérdida de fuerza ejecutoria respecto de la Resolución Sanción No.
322412012000177 de 2012, porque no desaparecieron los fundamentos de derecho
de esta y ordenó continuar con el cobro de la misma. Con el propósito entonces de
establecer si tiene lugar al decaimiento del acto en el asunto in examine, se
comprobó lo siguiente:

• El 13 de marzo de 2012, la DIAN profirió la Resolución Sanción Nro.

322412012000177, por la cual impuso sanción por no enviar información a la
sociedad demandante, confirmada mediante la Resolución No. 900.057 de 11
de abril de 2013. En estas se señala respectivamente lo siguiente:
“En relación a lo manifestado por el contribuyente que es evidente que cuando el artículo 651
del Estatuto Tributario utiliza la expresión “hasta el 5%”, le otorga a la Administración un
margen para graduar la sanción, pero que esta facultad no puede ser utilizada de forma
arbitraria” (…)
Conforme al artículo 651 del Estatuto Tributario, al contribuyente no le es dable para la
procedencia de la reducción de la sanción, discutir la base sobre la cual se aplicó la misma, ni
el porcentaje aplicable, ni mucho menos determinarlo motu propio aspectos que son
competencia exclusiva de las Autoridades Tributarias y por vía de control de legalidad de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, más aún cuando no existía ninguna actuación que le
permitiera una graduación, toda vez que no había presentado información alguna y por lo tanto
la sanción era indiscutible”.
“Los fundamentos legales para exigir la obligación de informar por el año 2008 los contempla
el Estatuto Tributario y normas especiales sobre la materia, es así como el artículo 631 ibidem
establece que, para estudios y cruces de información, el Director General de Impuestos
Nacionales podrá solicitar a las personas naturales informaciones con el fin de efectuar
estudios necesarios para el debido control de los tributos (…)
(…) no es viable fáctica y jurídicamente aplicar el cero punto cinco por ciento (0,5%) de los
ingresos netos, sino hasta el cinco por ciento (5%) de lo que debió informar, tal y como prevé
el artículo 651 del Estatuto Tributario (…)
Al contener varios de los formatos errores, se establece que en este caso el contribuyente no
cumplió íntegra, correcta ni en forma completa con la obligación de informar, con lo que se
demuestra que no ha cesado el daño ocasionado, por cuanto la obligación de la Entidad de
efectuar cruces de información para la determinación de impuestos y de más aspectos
estadísticos no ha podido ser realizada correctamente, motivo por el que no se puede
considerar que la actitud de colaboración del contribuyente esté probada y, por tanto, no hay
evidencia de la existencia de elementos para graduar la tarifa de la sanción impuesta, siendo
procedente mantenerla de conformidad con lo previsto en el artículo 1º de la Resolución No.
11774 del 7 de diciembre de 2005 (…)”

• Los anteriores actos fueron demandados por la actora ante la jurisdicción

contencioso-administrativa.

• Dicho proceso se resolvió de manera definitiva por sentencia del 12 de marzo

de 2020, exp. 23981, C.P. Milton Chaves García, negando las pretensiones de
la demanda, así:

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia

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 Radicado: 25000-23-37-000-2021-00408-01 (27752)
Demandante: Guardas de Colombia Limitada – Guardacol Ltda.

“En el caso concreto, si bien la demandante entregó algunos formatos con ocasión a la
respuesta al pliego de cargos, dicha información no pudo siquiera ser leída por la
Administración.
En consecuencia, la actora no entregó la información solicitada por la DIAN, ni en el plazo
legal ni con ocasión del procedimiento sancionatorio, por lo que procedía la máxima sanción
impuesta, pues, como se precisó en los actos acusados, la falta de colaboración con la
administración generó un perjuicio a la DIAN en la medida en que entorpeció sus funciones
de investigación y fiscalización para la correcta determinación de los tributos y sanciones.
La Sala observa que como quedó establecido, la sanción se impuso en legal forma, acorde
con los parámetros previstos en el artículo 651 del E.T. No prospera el cargo.
Gradualidad de la sanción.
La Sala reitera el criterio expuesto en la sentencia de unificación del 14 de noviembre de 2019,
exp. 22185, en la que se precisó que la regla jurisprudencial unificada, aplicable para graduar
las sanciones correspondientes a las infracciones al deber de informar contenidas con
anterioridad al 29 de diciembre de 2016 es la siguiente:
“(v) El 5% de la cuantía de la infracción afectada por la infracción cuando en definitiva no se
regularice la conducta infractora.”
Debido a que el demandante no cumplió el deber formal de entregar información al que estaba
sujeto y, además, no se demostró la procedencia de ningún criterio de atenuación de la
sanción previstos en el artículo 651 del E.T. (antes de la modificación efectuada por el artículo
289 de la Ley 1819 de 2016), para la Sala la multa procedente es equivalente al 5% de la
información omitida, que asciende a $13.102.766.000 (fl. 29 C.P) es decir, $655.138.000. No
obstante, dado que esa suma supera el límite de 15.000 UVT establecido por el artículo 651
del E.T vigente para la época, la sanción corresponde a la suma de $330.610.000, esto es, al
mismo valor liquidado por la administración en los actos demandados. No prospera el cargo”.

• El artículo 1 de la Resolución Nro. 11774 de 20054 señalaba la graduación de

la sanción por no suministrar información, cuando existe base para imponerla.
De igual forma se evidencia que el literal a) del artículo ibidem preveía que “a)
Cuando se trate de la información exigida y no suministrada, se aplicará el cinco por ciento
(5%), del total de la sumatoria de la información no suministrada”, es decir a falta de
atenuante indicaba que aplicaba la sanción máxima. No obstante, en sentencia
de 25 de octubre de 2017, se anuló el artículo 1 de la de la Resolución Nro.
11774 de 2005, toda vez que, aunque el artículo 651 del Estatuto Tributario
permite la aplicación de tarifas que pueden graduarse, las disposiciones de la
resolución preveían tarifas fijas.

• Mediante memorial del 28 de julio de 2020, la demandante solicitó a la DIAN

la pérdida de ejecutoriedad de la Resolución Sanción Nro. 322412012000177
del 13 de marzo de 2012, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de
la Resolución Nro. 11774 de 2005.

• El 15 de octubre de 2020, la DIAN expidió el Oficio Nro. 1 32 244 442 8494,

que negó la anterior petición, mencionando, entre otros fundamentos, que: “La
declaratoria de nulidad de la Resolución 11774 del 7 de diciembre de 2005, en ningún
momento afectó la facultad de la Administración para imponer la sanción por el no envío de la
información contemplada en el artículo 631 del Estatuto, ni mucho menos tuvo alguna
repercusión en la sanción de que fue objeto la sociedad GUARDAS DE COLOMBIA LIMITADA,
tal como lo consideró el Consejo de Estado en la sentencia proferida el 12 de marzo de 2020
en el proceso 250002337000 2013 01192 01, en la cual se definió la legalidad de la pluricitada
Resolución Sanción 322412012000177 del 13 de marzo de 2012 ,” e indicó que “Así las
cosas, este despacho continuara con el Proceso Administrativo de Cobro Coactivo en contra
de la sociedad GUARDAS DE COLOMBIA LIMITADA – GUARDACO LTDA, con NIT 800064114”

4 “Por medio de la cual se regula la aplicación de la sanción establecida en el artículo 651 del Estatuto
Tributario”
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Demandante: Guardas de Colombia Limitada – Guardacol Ltda.

De conformidad con lo expuesto se observa que la Resolución Sanción tuvo como

fundamento de derecho los artículos 631 y 651 del Estatuto Tributario. El primero
de estos para determinar el incumplimiento de la obligación allí establecida por parte
de la actora, y el segundo, para aplicar la sanción, y sin gradualidad, por no existir
atenuantes en este caso (la actora no subsanó la conducta).
No debe perderse de vista que el artículo 651 del Estatuto Tributario era el que fijaba
el porcentaje máximo para determinar la sanción, por lo cual es posible concluir que
no desaparecieron los fundamentos jurídicos de la Resolución Sanción con la
expedición de la sentencia del 25 de octubre de 2017, que anuló los artículos 1 y 2
de la de la Resolución Nro. 11774 de 2005, porque si bien el acto sancionatorio
indicaba que la penalidad era “procedente mantenerla de conformidad con lo previsto en el
artículo 1º de la Resolución No. 11774 del 7 de diciembre de 2005”, al entenderse eliminada
dicha referencia por la nulidad, no desaparecen los fundamentos de derecho de la
actuación, que, como se dijo, son los artículos 631 y 651 ibidem.
De acuerdo con lo anterior, al persistir los fundamentos jurídicos que soportaron la
Resolución Sanción se establece que no hay decaimiento del acto administrativo y,
por tanto, como el oficio demandado lo señala, no habría lugar a la excepción de
pérdida de fuerza de ejecutoria de la Resolución Sanción.
En relación con el yerro que la demandante afirma cometió el Tribunal al indicar que
ya estaba consolidada la situación jurídica relacionada con la sanción, la Sala
precisa que el estudio que debía agotarse no es el de los efectos de la nulidad frente
al caso particular decidido mediante la sentencia del 12 de marzo de 2020, exp.
23981, sino el de si procedía la ejecución de la penalidad o no, por efectos de la
excepción de la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo que la impuso.
Obsérvese que este asunto parte de la base de que la Resolución Sanción no había
sido ejecutada, como lo confirma el Oficio demandado al ordenar que se continuara
con el cobro coactivo. Sin embargo, como se advirtió líneas atrás la excepción de
pérdida de ejecutoriedad de que trata el artículo 92 del CPACA no se configuró en
el presente caso.
Finalmente, en cuanto a la aplicación del principio de favorabilidad, la demandante
señala que, con la mencionada sentencia del 25 de octubre de 2017,
desaparecieron los fundamentos jurídicos de la sanción, y en esa medida, por
favorabilidad, la Administración no debería continuar con el cobro. Este cargo no
procede, porque, de acuerdo con lo mencionado puntos arriba en esta providencia,
no desaparecieron los fundamentos jurídicos de la Resolución Sanción, siendo
estos el artículo 631 y 651 del Estatuto Tributario, y en esa medida dicho acto
administrativo no ha perdido su fuerza ejecutoria.
Ahora bien, ya que el artículo 651 del Estatuto Tributario ha tenido modificaciones
recientes que consagran unos límites máximos y porcentajes menores a los
contenidos en el pasado, se considera pertinente recordar que, como lo mencionó,
esta Sección, en sentencia del 4 de abril de 20195, el principio de favorabilidad
puede invocarse en el trámite de ejecución de la sanción. Sin embargo, esto último
escapa al análisis del acto sujeto al medio de control que aquí se decide.
Por lo anterior, se procede a confirmar la sentencia de primera instancia, por los
motivos expuestos.
5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, exp. 23038, C.P. Julio Roberto
Piza Rodríguez.
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Demandante: Guardas de Colombia Limitada – Guardacol Ltda.

Condena en costas

Finalmente, en esta instancia, no habrá lugar a condena en costas (conformado por

expensas y agencias en derecho) porque en el expediente no se probó su causación
como lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso,
aplicable por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República
de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Confirmar la sentencia proferida el 13 de abril de 2023, proferida por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B

2. Sin condena en costas.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de

origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Presidenta

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA WILSON RAMOS GIRÓN

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