Analisis-historico-GDS Fuentes y Usos Final

Análisis histórico del
Gasto en Defensa y
Seguridad 1990-2020
Fuentes y usos
usos
1
Ministerio de Defensa Nacional
Diego Andrés Molano Aponte
Ministro
Jairo García Guerrero
Viceministro para la Estrategia y Planeación
Mónica Janeth Nariño Segura
Directora de Planeación y Presupuesto
Lorena Caro Zambrano
Directora de Proyección de Capacidades e Innovación
Departamento Nacional de Planeación

Alejandra Botero Barco
Directora general
Laura Pabón Alvarado
Subdirectora general de Prospectiva y Desarrollo Nacional
Lina María González Torres
Directora de Justicia, Seguridad y Defensa
Coordinación general
Jairo García Guerrero, MinDefensa
Lina María González Torres, DNP
Mónica Janeth Nariño Segura, MinDefensa
Lorena Caro Zambrano, MinDefensa
Asesores
Departamento Nacional de Planeación
Mónica Gisell Gaitán Bernal
Andrea Milena Tami López
Andrés Enrique Ballesteros
Carolina Matamoros Ferro
Ministerio de Defensa Nacional

Gloria Cuesta Andrade
Andrea Ardila Pinzón
Lina María Mendoza Rivera
Amanda Urdaneta Santacruz
Diana Carolina Murcia
Diego Fernando González
Javier Alberto Mondragón Quimbay
ST. Alex Jácome González
Institute for Defense Analysis

Aaron Taliaferro
Denny Wetherald
Tony Johnson
Bogotá, Colombia
Página 2 de 339
Contenido
1. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................... 6
2. ESTRUCTURA DEL SECTOR DEFENSA Y SEGURIDAD ............................................... 8
2.1 ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL ....................................................................................................... 8

2.2 ESTRUCTURA PRESUPUESTAL ........................................................................................................ 13
2.3 FUENTES DE FINANCIACIÓN ........................................................................................................... 19
3. DESCRIPCIÓN DE LA FINANCIACIÓN HISTÓRICA DEL SECTOR DEFENSA Y

SEGURIDAD .................................................................................................................................. 21
3.1 PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN (PGN) ......................................................................... 27

3.1.1 Procedimiento para la planeación, programación y ejecución del PGN .........27
3.1.2 Normativa...................................................................................................................................30
3.1.3 Comportamiento histórico del presupuesto de gasto ..............................................31
3.1.4 Conclusiones ..............................................................................................................................61
3.2 FUENTES EXTRAPRESUPUESTALES ................................................................................................ 62
3.2.1 Fondos nacionales ...................................................................................................................62
3.2.2 Fondos territoriales.................................................................................................................95
3.2.3 Otras fuentes........................................................................................................................... 141
3.3 ANÁLISIS TRANSVERSAL ...............................................................................................................242
3.3.1 Análisis trasversal entre fuentes de financiación ................................................... 244
3.3.2 Análisis trasversal basado en usos ................................................................................ 248
3.3.3 Comparación de prácticas de planeación, programación y seguimiento –y
sus fuentes de información– entre fuentes de financiación .............................................. 264
4. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES DE FUENTES DE FINANCIACIÓN............266
5. INICIATIVAS DE TRANSFORMACIÓN Y MODERNIZACIÓN, ENFOCADAS A

EFICIENCIA DEL GASTO .........................................................................................................293
Página 3 de 339
5.1 FORMACIÓN DE CAPITAL HUMANO Y ORGANIZACIÓN PARA LA DEFINICIÓN E IMPLEMENTACIÓN
DE INICIATIVAS DE EFICIENCIA DEL GASTO .........................................................................................296
5.2 INICIATIVAS DE EFICIENCIA EN EL GASTO EN CURSO: USO EFICIENTE Y RACIONAL DE ENERGÍA

ELÉCTRICA ...............................................................................................................................................305
5.2.1 Antecedentes (2016-2018): Suministro de energía eléctrica incorporando

fuentes de energía renovables, del sistema interconectado y de respaldo, en las
unidades militares de la fuerza aérea colombiana............................................................... 305
5.2.2 Avance de proyectos ............................................................................................................ 312
5.3 INICIATIVAS DE EFICIENCIA A SER IMPLEMENTADAS EN EL CORTO Y MEDIANO PLAZO ..........321
6. GLOSARIO ..........................................................................................................................324
7. BIBLIOGRAFÍA..................................................................................................................327
Página 4 de 339
Siglas y abreviaciones
ARC Armada Nacional de Colombia

BPIN Banco de Proyectos de Inversión Nacional
COGFM Comando General de las Fuerzas Militares
COTECMAR Corporación de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo de la Industria
Naval, Marítima y Fluvial
CNMC Centro Nacional de Mantenimiento Conjunto
DAPRE Departamento Administrativo de la Presidencia la República
Dimar Dirección General Marítima
DNP Departamento Nacional de Planeación
EJC Ejército Nacional de Colombia
FAC Fuerza Aérea Colombiana
FF. MM. Fuerzas Militares
Fonset Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana
FRISCO Fondo para la Rehabilitación, la Inversión Social y la Lucha contra el
Crimen Organizado
GSED Grupo Social y Empresarial de la Defensa
GDS Gasto en Defensa y Seguridad
LPR Lancha patrullera de río
MDN Ministerio de Defensa Nacional
MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público
MGMP Marco de Gasto de Mediano Plazo
MFMP Marco Fiscal de Mediano Plazo
MPC Modelo de Planeación y Desarrollo de Capacidades de la Fuerza Pública
PGN Presupuesto General de la Nación
PIB Producto Interno Bruto
POAI Plan Operativo Anual de Inversiones
SAE Sociedad de Activos Especiales
SGP Sistema General de Participaciones
SGR Sistema General de Regalías
SIIF Sistema Integrado de Información Financiera
SISFUT Sistema de Información del Formulario Único Territorial
ZEII Zonas Estratégicas de Intervención Integral
Página 5 de 339
1. Introducción
El Ministerio de Defensa Nacional (MDN) y el Departamento Nacional de Planeación

(DNP) desarrollaron el presente documento enfocado en el análisis del gasto del Sector
Defensa y Seguridad, motivados por la necesidad de contar con insumos técnicos
orientados a mejorar la calidad y transparencia de los recursos públicos. Es esencial
tener en cuenta que el presupuesto asignado por la Nación a dicho sector ha
representado, en promedio, para el período comprendido entre 1990 y 2020, el 3,3 %
del PIB y el 17,7 % del Presupuesto General de la Nación (PGN) sin deuda,
convirtiéndose en unos de los sectores con mayor participación en el presupuesto
público colombiano.
Sin embargo, adicional a las asignaciones por PGN, este sector recibe recursos para
atender las diversas necesidades de gasto de otras fuentes de financiación que no
cuentan con procesos de monitoreo tan rigurosos, por lo que tener su trazabilidad es
más difícil y no permite contar con una cifra consolidada sobre la totalidad del gasto del
sector.
Así mismo, la estructura del presupuesto de este sector, que en una gran proporción es
inflexible, no permite financiar la totalidad de sus requerimientos en el marco de la
planeación presupuestal por lo que se hace necesario explorar fuentes de financiación
adicionales, alternativas de ahorros y estrategias para mejorar la eficiencia del gasto,
que permitan superar las dificultades que se presentan.
Así las cosas, el objetivo de este documento es explorar la totalidad de las fuentes que
financian el Gasto en Defensa y Seguridad (GDS), de tal manera que se pueda
comprender la forma cómo se invierten estos recursos y proponer recomendaciones en
pro de incrementar la eficiencia de dicho gasto, en el marco de la implementación del
Modelo de Planeación y Desarrollo de Capacidades de la Fuerza Pública (MPC).
Página 6 de 339
En este sentido, el documento se divide en cinco partes. En la primera, se incluye una
descripción general de la estructura organizacional y presupuestal del MDN. En la
segunda parte, para cada una de las fuentes de financiación del sector para las que se
obtuvo información, incluyendo el PGN, se identifica su marco normativo, sus
respectivos procesos de planeación, programación, ejecución y seguimiento, el uso que
se le ha dado a los recursos asignados por cada una, las asignaciones históricas
recibidas y los principales hallazgos sobre sus fortalezas y debilidades.
En la tercera parte, se exploran algunas experiencias internacionales orientadas a

identificar posibles nuevas fuentes de financiación para el sector y estrategias que
contribuyan a mejorar su gasto. En la cuarta parte, se describen estrategias de
sostenibilidad y eficiencia del gasto que se pueden implementar y desarrollar en
Colombia en pro de la optimización del uso de los recursos y de la flexibilización del
presupuesto.
Por último, se plantean recomendaciones orientadas a mejorar la utilización de las

actuales fuentes de financiación, se analiza su complementariedad, la viabilidad de
utilizar nuevas fuentes y el fortalecimiento de los diferentes procesos contractuales,
logísticos, presupuestales y de monitoreo que contribuyan a mejorar la ejecución
presupuestal del sector.
Página 7 de 339
2. Estructura del Sector Defensa y Seguridad
2.1 Estructura organizacional
De conformidad con lo establecido en el Decreto 1070 de 2015 (Decreto Único

Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa)1, el Sector Defensa está integrado
por la entidad cabeza del sector, el MDN, junto con sus entidades adscritas y vinculadas
tal como se presenta en la figura 2-1. Este decreto establece que el MDN tiene a su cargo
la orientación, control y evaluación del ejercicio de las funciones de los organismos y
entidades que conforman el sector, sin perjuicio de las potestades de decisión que les
corresponda, así como de su participación en la formulación de la política, en la
elaboración de los programas sectoriales y en la ejecución de estos (Decreto 1070,
2015).
Figura 2-1. Estructura organizacional del Sector Administrativo de Defensa Nacional
Fuente: Tomado del manual de Estructura del Estado Colombiano, Departamento Administrativo de la Función
Pública. Adaptado de acuerdo con información de la Contraloría General de la República y la Ley 1765 de 2015.
1Se incluye la Unidad Administrativa Especial de la Justicia Penal Militar y Policial de acuerdo con el
artículo 44 de la Ley 1765 de 2015.
8
Al detallar la estructura del MDN se evidencia que, según lo dispuesto en los decretos
1512 de 2000, 4890 de 2011 y demás modificatorios, el Comando General de las
Fuerzas Militares (COGFM), el Ejército Nacional (EJC), la Armada Nacional (ARC), la
Fuerza Aérea Colombiana (FAC), la Policía Nacional (PONAL), la Dirección Centro de
Rehabilitación Inclusiva (DCRI), la Dirección General de Sanidad Militar, la Dirección
General Marítima (DIMAR), la Secretaría General, tres viceministerios, y la Secretaria
de Gabinete; conforman el MDN organizacionalmente, tal y como se presenta en la
figura 2-2.
Figura 2-2. Estructura organizacional del MDN
Fuente: MDN.
En este sentido, los objetivos primordiales del MDN son la formulación y adopción de
las políticas, planes, programas y proyectos del Sector Administrativo Defensa
Nacional, para la defensa de la soberanía, la independencia y la integridad territorial,
así como para el mantenimiento del orden constitucional y la garantía de la convivencia
democrática (Decreto1070, 2015). Lo anterior en el marco de la misión constitucional
Página 9 de 339
asignada a la Fuerza Pública establecida en los artículos 217 y 218 de la Constitución
Política de Colombia2.
Tanto la estructura organizacional del Sector como la del MDN, evidencian ciertas
particularidades que hacen especialmente compleja su administración. En términos
generales la complejidad responde en parte a ser un sector autocontenido, es decir que
cuenta con:
1. Un sistema de salud propio: el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y la

PONAL (SSMP), constituido por el Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares
(SSFM) y el Subsistema de Salud de la PONAL (SSPN).
➢ El SSFM lo constituyen el COGFM, la Dirección General de Sanidad Militar, las
Fuerzas Militares (FF.MM.) y el Hospital Militar Central.
➢ Por su parte, el SSPN lo constituyen la PONAL y la Dirección de Sanidad de la
PONAL.
Los dos subsistemas están encargados de “prestar el servicio de sanidad inherente a las
Operaciones Militares y al Servicio Policial como parte de su logística Militar y además
brindar el servicio integral de salud en las áreas de promoción, prevención, protección,
recuperación y rehabilitación del personal afiliado y sus beneficiarios3” (Decreto 1795,
2000).
2 Artículo 217: La Nación tendrá para su defensa unas Fuerzas Militares permanentes constituidas por el
Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. Las Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial la defensa
de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional.
Artículo 218: La ley organizará el cuerpo de Policía. La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente
de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones
necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de
Colombia convivan en paz.
3 Dentro de los afiliados están los siguientes (artículo 23 del Decreto 1795 de 2000): Los afiliados
sometidos al régimen de cotización: los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en
servicio activo; los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional en goce de asignación de
retiro o pensión; el personal civil, activo o pensionado del MDN y el personal no uniformado, activo y
pensionado de la Policía Nacional que se haya vinculado al MDN o a la Policía Nacional con anterioridad
a la vigencia de la Ley 100 de 1993; los soldados voluntarios; los soldados profesionales de las Fuerzas
Página 10 de 339
2. Su propio régimen pensional y de asignación de retiro4, que está conformado
por:
➢ La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL)
➢ La Caja de Sueldos de Retiro de la PONAL (CASUR)
Dichas entidades son las responsables de la administración de aportes,
reconocimiento y pago de asignaciones de retiro y de sus sustituciones, así como
de la inversión, manejo y control de los recursos correspondientes (Ley 923, 2004).
Además, el MDN y la PONAL dentro de este alcance tiene la administración del
régimen pensional del personal civil vinculado con anterioridad a la vigencia de la
Ley 100 y las pensiones por discapacidad/invalidez y muerte de militares y policías
respectivamente.
3. Colombia es uno de los ocho países de Latinoamérica5 que incluye la PONAL

dentro del Sector Defensa y Seguridad, entidad que en el 68,2 % de estos países
no depende del sector defensa sino, en su mayoría, del Ministerio del Interior o
entidad homologa.
Así, en el caso colombiano, la PONAL además de ser responsable de mantener las

condiciones necesarias para la convivencia y seguridad ciudadana, desempeña
Militares en servicio activo y en goce de pensión; los servidores públicos y los pensionados de las
entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al MDN, el personal civil activo o pensionado del MDN
y el personal no uniformado activo y pensionado de la Policía Nacional que se rige por la Ley 100 de 1993
y que a la fecha de la publicación del presente Decreto, se encuentren afiliados al SSMP; los beneficiarios
de pensión por muerte del soldado profesional activo o pensionado de las Fuerzas Militares; los
beneficiarios de pensión o de asignación de retiro por muerte del personal en servicio activo, pensionado
o retirado de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional; los beneficiarios de pensión por muerte del
personal civil, activo o pensionado del MDN y del personal no uniformado, activo o pensionado de la
Policía Nacional.
Los afiliados no sometidos al régimen de cotización: los alumnos de las escuelas de formación de oficiales
y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y los alumnos del nivel ejecutivo de la
Policía Nacional, a que se refieren en el artículo 225 del Decreto 1211 de 1990, el artículo 106 del Decreto
41 de 1994 y el artículo 94 del Decreto 1091 de 1995 y las normas que los deroguen, modifiquen o
adicionen, respectivamente y las personas que se encuentren prestando el servicio militar obligatorio.
4 De conformidad a lo establecido en la Ley 923 de 2004 mediante la cual se señalan las normas, objetivos
y criterios que deberá observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen pensional y de
asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública de conformidad con lo establecido en el artículo
150, numeral 19, literal e de la Constitución Política.
5 Colombia, Chile, Perú, Argentina, Uruguay, El Salvador, Nicaragua y Haití.
Página 11 de 339
funciones en la lucha contra problemáticas que atentan contra la seguridad pública,
trabajando de manera coordinada con las FF.MM., para afectar y desarticular los
grupos armados organizados y estructuras de crimen organizado con alcance
nacional y trasnacional, y sus manifestaciones conexas que atentan contra el orden
interno del país (Ministerio de Defensa Nacional, 2021).
En este sentido, la situación de conflicto interno ha sido la principal precursora de

contar con un sector el que las FF.MM. y la PONAL cuenten con misiones tan
particulares, que han llevado a la creación de unidades policiales “militarizadas” y
de unidades militares en apoyo al accionar policial.
4. Aunque la PONAL es el principal cuerpo civil y el único cuerpo civil armado que
pertenece al Sector Defensa y Seguridad colombiano, no es el único organismo civil
con responsabilidad en temas de seguridad incluido en el sector dado que cuenta
con la Defensa Civil Colombiana (DCC)6.
Esta situación resulta particular teniendo en cuenta que, como lo menciona el

Decreto 2068 de 1984, la DCC tiene responsabilidad de colaborar con la seguridad
interna y el mantenimiento de la soberanía nacional, convirtiéndola en la única
entidad de carácter civil con responsabilidad relacionada con la soberanía nacional.
También a la DCC, por ser integrante del Sistema Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres, le compete ejecutar los planes, programas, proyectos y
acciones específicas que se le asignen en el Plan Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres, así como participar en las actividades de atención de
desastres o calamidades declaradas en los términos que se definan en las
declaratorias correspondientes y, en la fase primaria de atención y control
especialmente.
6Entidad adscrita, responsable de prevenir y controlar desastres, colaborar con la conservación de la

seguridad interna y el mantenimiento de la soberanía nacional; participa en la prevención del delito y
promueve y entrena a la comunidad en la gestión de desastres, de conformidad a lo establecido en la
Decreto 2068 de 1984.
Página 12 de 339
5. Tiene su propio grupo social y empresarial (GSED), representado por dos
empresas industriales y comerciales – INDUMIL y CAPROVIMPO –, tres sociedades
de economía mixta – SATENA, CIAC y Sociedad Hotelera Tequendama – y dos
entidades vinculadas indirectas – COTECMAR y CIAC. Además, cuenta con ocho
establecimientos públicos: CREMIL, CASUR, Hospital Militar, Agencia Logística,
Fondo Rotatorio de la PONAL, Instituto de Casas Fiscales del EJC, Club Militar, la
Defensa Civil. Así mismo, dentro de su estructura se encuentra la Superintendencia
de Vigilancia y Seguridad Privada y la Corporación Matamoros, como corporación
privada sin ánimo de lucro. El GSED produce bienes y servicios que apoyan a la
Fuerza Pública y a la población civil con su oferta de servicios de transporte,
recreación, vivienda y producción de equipos y elementos de uso militar y civil.
Como se explicará posteriormente, las particularidades de la estructura

organizacional antes descritas imponen dificultades mayores en el desarrollo de
los procesos dentro del sector. Específicamente, causan dificultades en los procesos
de planeación, programación y ejecución de su presupuesto, por medio de los
cuales se proyectan las necesidades por satisfacer con el objetivo de asegurar el
cumplimiento del mandato constitucional de la Fuerza Pública.
No obstante, es necesario complementar el entendimiento del sector con el fin de

demostrar estas implicaciones, por lo cual a continuación se detallará su estructura
presupuestal.
2.2 Estructura presupuestal
Las provisiones anuales de ingresos y gastos del Gobierno Nacional Central7 se asignan
mediante el PGN que es ejecutado por sus 31 sectores, incluyendo el de Defensa y
7 Laestructura del Sector Público colombiano que se divide en Sector Público Financiero y Sector Público
No Financiero (SPNF), que incluye el Gobierno Central y el sector descentralizado. El Gobierno Central se
divide en nacional y regional, el primero incluye todas las entidades que hacen parte del Gobierno
Nacional Central y el regional comprende las gobernaciones, alcaldías y concejos municipales, y
asambleas departamentales. Por su parte, el sector descentralizado son las entidades de seguridad social,
otras entidades del nivel nacional y otras entidades de nivel regional.
Página 13 de 339
Seguridad. El PGN materializa las propuestas del Gobierno contenidas en el Plan
Nacional de Desarrollo (PND) para cumplir con sus diferentes propósitos.
El presupuesto de gastos de cada uno de los sectores del PGN se clasifica en secciones
presupuestales8 como lo establece el Decreto 111 de 1996. El Sector Defensa y
Seguridad cuenta con 12 secciones presupuestales; una correspondiente al MDN, ocho
establecimientos públicos9, una para la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad
Privada, una para la Justicia Penal Militar y Policial10 y una para la PONAL.
Tabla 2-1. Secciones presupuestales del Sector Defensa y Seguridad
Código Nombre de la sección

1501 Ministerio de Defensa Nacional
1503 Caja de Retiro de las Fuerzas Militares
1507 Instituto de Casas Fiscales del EJC
1508 Defensa Civil
1510 Club Militar de Oficiales
1511 Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
1512 Fondo Rotatorio de la Policía
1516 Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada
1519 Hospital Militar
1520 Agencia Logística de las Fuerzas Militares
1521 Unidad Administrativa Especial de la Justicia Penal Militar y Policial
1601 Policía Nacional
Fuente: construcción propia a partir de leyes de presupuesto anuales. DNP y MDN.
8 Clasificación de las ramas del poder público, los órganos de control y electoral, entre otros, que ordena
el artículo 36 del Estatuto Orgánico de Presupuesto para la presentación al Congreso del presupuesto de
gastos o Ley de Apropiaciones; y que permite agregar información de varias unidades ejecutoras
pertenecientes a una rama u órgano, definiéndose así un primer nivel de presentación de la información
presupuestal (Comisión Intersectorial de Estadísticas de Finanzas Públicas —CIEFP—, 2019).
9 Artículo 70, Ley 489 del 29 de diciembre de 1998.
10 Creada como sección presupuestal a partir de la vigencia 2021.
Página 14 de 339
Estas secciones presupuestales tienen como mínimo una unidad ejecutora11, aunque
algunas agregan información de varias unidades ejecutoras. Este es el caso de la Sección
1501: Ministerio de Defensa Nacional, la cual contiene las unidades ejecutoras: Gestión
General, Comando General, Ejército, Armada, Fuerza Aérea, Salud, Dirección General
Marítima (DIMAR) y Dirección del Centro de Rehabilitación Inclusiva (DCRI). Así
mismo, la Sección 1601: Policía Nacional incluye las unidades ejecutoras Gestión
General y Salud.
Figura 2-3. Estructura presupuestal del Sector Defensa y Seguridad
Fuente: construcción propia. DNP-MDN.
En total el sector cuenta con 20 unidades ejecutoras que se agrupan en dos

clasificaciones: las 10 unidades que hacen parte del Sector Central y 10 entidades del
Sector Descentralizado, que siguen la misma estructura organizacional, en la que cada
11Las unidades ejecutoras permiten hacer seguimiento a la ejecución presupuestal a partir del anexo del
Decreto de Liquidación del Presupuesto y dado que su definición se da a partir de un criterio de
conveniencia para el adecuado control de los recursos públicos estas pueden ser o no entidades
(Comisión Intersectorial de Estadísticas de Finanzas Públicas —CIEFP—, 2019).
Página 15 de 339
entidad adscrita corresponde a una sección presupuestal y a su vez a una unidad
ejecutora.
Esta estructura vislumbra la magnitud del sector que se puede seguir desagregando en
subunidades, tanto organizacional como presupuestalmente. Para puntualizar al
respecto, en términos organizacionales, las FF.MM. y la PONAL tienen más de 2.000
unidades tácticas desplegadas a los largo y ancho del país, que demandan gastos para
su funcionamiento y desarrollo de capacidades por medio de las cuales dan
cumplimiento a su mandato constitucional.
Por su parte, las entidades vinculadas, las transversales, COTECMAR y CODALTEC de

las entidades adscritas, que conforman el sector descentralizado de las que trata la
figura 2-3, no hacen parte de la estructura presupuestal del Sector. Su presupuesto es
independiente y no reciben directamente recursos del PGN. Es importante mencionar
que dichas entidades no serán objetivo del presente análisis dado que por su naturaleza
no concentran sus esfuerzos presupuestales directamente al fortalecimiento de las
capacidades de la Fuerza Pública.
En este sentido, las EICE y las Sociedades de Economía Mixta desarrollan actividades de
naturaleza industrial o comercial que apoyan a la misión del MDN, con todo, su
contribución se da a través de la venta de bienes y/o servicios a las Fuerzas y no aportan
recursos para financiar sus necesidades, en este sentido, sumar su presupuesto en el
presente análisis implicaría una duplicidad del gasto, dado que su ingreso es un gasto
ya contabilizado dentro del presupuesto proveniente del PGN de las Fuerzas. Así
mismo, en materia presupuestal COTECMAR y CODALTEC “se asimilan a las EICE, no
obstante, su objeto social se fundamenta en la generación los bienes y servicios de
contenido tecnológico, basados en desarrollo y gestión de conocimiento” (Contraloría
General de la República, 2010).
Ahora bien, con la claridad de la estructura organizacional y presupuestal del sector, y

teniendo en cuenta que el presupuesto de gastos, como lo establece el Decreto 111 de
1996 en su artículo 36, se compone de los gastos de funcionamiento, el servicio de la
Página 16 de 339
deuda pública y de los gastos de inversión, se comienza a evidenciar cómo las
complejidades de administración del sector se traducen en los gastos.
En lo que respecta a los gastos de funcionamiento que se destinan a atender las

necesidades del MDN con el fin de cumplir con las funciones asignadas, se encuentran
los gastos asociados al personal, que concentran la mayor cantidad de presupuesto
teniendo en cuenta que están relacionados con el pago de la nómina y de las
prestaciones sociales de cerca de 409.422 efectivos; que incluyen 227.064 militares,
157.700 policías y 24.658 civiles que aseguran el funcionamiento de toda la estructura
previamente descrita.
Así mismo, las transferencias corrientes del sector incluyen los gastos para atender el
pago de las pensiones y asignaciones de retiro de alrededor de 237.984 personas;
175.312 militares y policías retirados por haber cumplido su tiempo de servicio y
62.672 militares y policías pensionados por invalidez13. Las asignaciones de retiro son
administradas por CREMIL y la CASUR.
Por su parte, los recursos asignados a los Subsistemas de Salud Militar y Policial que se
destinan a cubrir el servicio de salud del personal uniformado y sus beneficiarios, que
alcanzan las 1.248.188 personas afiliadas, concentran una parte importante del
presupuesto de funcionamiento.
Estos gastos, que concentran una parte significativa del presupuesto del sector, y que
generan una gran inflexibilidad en el presupuesto, responden al arreglo institucional y
organizacional expuesto anteriormente en el que se evidenció la carga pensional y de
salud inherente a las FF.MM. y de Policía, situación atípica dentro del sector público
colombiano.
En cuanto a los gastos de inversión, la participación dentro del presupuesto asignado al

sector fue del 4 % en el 2020 y los recursos están asociados principalmente a apoyar
su operación a través de la adquisición, mantenimiento y renovación de capacidades
13 Cifras con corte a junio 2020.
Página 17 de 339
requeridas para la defensa y seguridad nacional, mantenimiento mayor de las
capacidades actuales, construcción y mantenimiento de infraestructura de las unidades
de la Fuerza Pública, la adquisición de repuestos e insumos operacionales, materiales y
suministros, el mantenimiento del stock básico de armamento y munición, el desarrollo
de actividades de inteligencia, comunicaciones y soporte tecnológico y movilidad.
Por su parte, para la década de los noventa el Sector Defensa y Seguridad contó con
recursos destinados al servicio de la deuda con el objeto de atender el cumplimiento de
las obligaciones contractuales correspondientes al pago de capital, los intereses, las
comisiones y los imprevistos originados en operaciones de crédito público que se
presentaron en ese periodo a través de la emisión de bonos para financiar la seguridad
interna.
En este sentido, la administración del sector constituye un esfuerzo que demanda gran
cantidad de recursos que, sumado a las complejidades anteriormente mencionadas, y
dadas las magnitudes que serán descritas a lo largo del presente documento, no se
financia totalmente con una única fuente.
Por lo anterior, el sector ha recurrido a lo largo de los años a una multiplicidad de

fuentes de financiación, tanto nacionales como internacionales, para fondear las
variadas necesidades con las que cuenta para el cumplimiento a cabalidad de sus
misiones. Dentro de estas fuentes se encuentran la cooperación internacional, la
cooperación en el ámbito industrial y social, la suscripción de convenios para
suministrar y recibir apoyos a diferentes entidades del orden nacional y territorial, la
recepción de donaciones y el uso de otras fuentes.
Todas estas fuentes que aportan recursos para la financiación del GDS se asignan en el
marco de diferentes programas de gasto y cada una tiene sus propios mecanismos y
procesos de planeación, programación, ejecución y seguimiento, manejan sus propias
temporalidades y presentan restricciones y/o principios distintos. Por lo anterior, es
importante tener un documento consolidado con las particularidades propias de las
Página 18 de 339
fuentes de financiación con el fin de tener un panorama claro que permita encontrar
oportunidades de mejora en la coordinación y complementariedad entre estas.
2.3 Fuentes de financiación
La principal fuente de financiación del GDS es el PGN. Los recursos provenientes del
PGN pueden clasificarse en recursos ordinarios y extraordinarios. Los recursos
ordinarios provienen de recursos corrientes del Tesoro Nacional, fondos internos de
las entidades del sector central y recursos propios de las entidades descentralizadas.
En tanto, los recursos extraordinarios del sector han sido originados de operaciones de
crédito interno y externo y asignaciones provenientes del impuesto al patrimonio.
No obstante, existen otras fuentes de financiación a las cuales, en el presente

documento, se les asigna el nombre de fuentes extrapresupuestales14, que no son
incluidas en los recursos que por PGN se le asignan al Sector. Estas corresponden
principalmente a recursos de cooperación internacional en dinero y especie, recursos
del presupuesto general de regalías, bienes y servicios entregados en especie en el
marco de convenios con entidades públicas y privadas, apoyos dados en el marco de la
cooperación industrial y social - Offset, recursos provenientes de los Fondos
Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonset), recursos del Fondo
Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonsecon), y recursos del Fondo de
Programas Especiales para la Paz (FondoPaz).
Estos recursos principalmente permiten complementar la financiación de las

necesidades que normalmente se adquieren, mediante gastos por adquisición de bienes
y servicios o proyectos de inversión de las diferentes unidades ejecutoras, con los
dineros provenientes del PGN.
Como uno de los principales aportes de este documento, en el marco de los retos para
mejorar la asignación y eficiencia del GDS, se analizan las asignaciones históricas que
14 Fuentes de financiación que asigna recursos al Sector Defensa y Seguridad de manera independiente
al presupuesto apropiado por el Gobierno nacional a través del proceso de planeación y programación
del PGN.
Página 19 de 339
se han dado por cada una de estas fuentes de financiación, que le permitirá al sector
generar mecanismos para orientar los recursos de manera más eficiente a las
necesidades ya identificadas y priorizadas. Así mismo, se proponen mayores controles
y herramientas de seguimiento de las fuentes extrapresupuestales, con el fin de tener
un mayor control sobre este tipo de recursos.
La tabla 2-2 presenta una identificación inicial de las fuentes del GDS, detallando cuales
hacen parte del presupuesto ordinario que se le asigna al sector a través de la ley rentas
y apropiaciones y sus respectivas modificaciones y cuales fuentes son
extrapresupuestales.
Tabla 2-2. Fuentes de financiación del Sector Defensa y Seguridad
Presupuesto del Extra-

Fuente de financiación
MDN presupuestales15
Recursos Ordinarios16
Recursos corrientes del tesoro nacional X

Otros recursos del tesoro X
Fondos especiales X
Recursos propios X
Recursos extraordinarios
Crédito externo X
15 Hace referencia a recursos generados por fuera del proceso normal de planeación, asignación y
ejecución del PGN.
16 Se incluye: 1) Apoyos en dinero provenientes de los convenios de colaboración con el sector minero,
energético y de la construcción. 2) Recursos en dinero provenientes de la firma de convenios

interadministrativos con otras entidades públicas y/o privadas. Es importante precisar que este tipo de
apoyos se pueden dar en dinero o en especie; los recursos en dinero entran en el presupuesto del MDN,
por su parte, los recursos en especie serían una fuente extra presupuestal. 3) Excedentes financieros de
los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado, cuando el CONPES ha
determinado distribuir sus utilidades con destino a la Nación. Históricamente las entidades que han
aportado parte de sus utilidades con destinado a la Nación para financiar el gasto del Sector Defensa y
Seguridad son: Sociedad Hotelera Tequendama, Indumil y Fondo Rotatorio de la Policía. 4) Recursos
provenientes del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado
(FRISCO), gerenciado por la Sociedad de Activos Especiales (SAE) del MHCP. En el artículo 22 de la Ley
1849 de 2017 se establece que el 10% de los bienes y recursos a los que se les declare extinción de
dominio serán destinados a la Policía Judicial de la Policía Nacional para el fortalecimiento de su función
investigativa. Estos recursos son asignados en el presupuesto de funcionamiento de la Policía Nacional
en la cuenta de transferencias.
Página 20 de 339
Presupuesto del Extra-
Fuente de financiación
MDN presupuestales15
Crédito interno X
Impuesto al patrimonio X
Otras fuentes de financiación
Sistema General de Regalías X
Apoyos en especie de convenios de colaboración
con el sector minero, energético y de la X
construcción
Cooperación internacional X
Cooperación industrial y social - Offset X
Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia
X
Ciudadana (Fonset)
Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia
X
Ciudadana (Fonsecon) (Ministerio del Interior)
Fondo de Programas Especiales para la Paz,
X
FondoPaz, (DAPRE - Presidencia de la República)
Donaciones (*) X
Fuente: construcción propia basado en información del SIIF, Presidencia de la República, gobernaciones, alcaldías y
dependencias del MDN. DNP y MDN
Nota: (*) Donaciones es una fuente de financiación que no se incluye en el análisis porque no se logró obtener
información
sobre su apoyo al GDS.
En la siguiente sección se detalla el funcionamiento de cada una de las fuentes de

financiación mencionadas antes y para las que se obtuvo información, describiendo su
comportamiento histórico no solo en términos de montos asignados, sino en términos
del uso de los recursos asignados por cada una.
3. Descripción de la financiación histórica del Sector Defensa y

Seguridad
Con el objetivo de analizar por completo las diferentes fuentes de financiación con las
que cuenta el Sector Defensa y Seguridad, durante la vigencia 2020, el DNP y el MDN se
Página 21 de 339
identificaron, consultando los diferentes sistemas o fuentes de información, con las
cuales se elaboró el listado que se detalla en la tabla 3-1.
Tabla 3-1. Fuentes de financiación del Sector Defensa y Seguridad y sus fuentes de información
Fuente de financiación Fuente de información Entidad
Sistema Integrado de
Ministerio de Hacienda y
Recursos del PGN Información Financiera
Crédito Público (MHCP)
(SIIF) Nación
Gesproy - Sistema General
Regalías de Regalías DNP
Mapa Inversiones
SISFUT DNP
Consulta directa a
Alcaldías y Gobernaciones
Fondos Territoriales de Seguridad y entidades territoriales
Convivencia Ciudadana (Fonset) Consulta directa a las
unidades ejecutoras del EJC, ARC, FAC
MDN
Sistema Integrado de
Información Financiera MHCP
(SIIF) Nación
Consulta directa
Actas Comité Evaluador
Ministerio del Interior
Fonsecon
Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Actas Comité SIES
Ciudadana (Fonsecon) Informes de Auditoría Contraloría General de la
Fonsecon República (CGR)
Base de datos - proyectos
del Sector Defensa por
unidad ejecutora que MDN
recibieron recursos de
Fonsecon
Departamento Administrativo
Fondo de Programas Especiales para la Paz
Página web de FondoPaz de la Presidencia de la
(FondoPaz)
República (DAPRE)
Contra MDN - Dirección de Planeación
Cooperación Estados Unidos narcóticos17
Consulta directa a países y Presupuesto, Grupo de
internacional de América
General18 Cooperación
17 Agrupa las fuentes: INCLE (DoS), Sección 1004 - Asistencia Contra Drogas (DoD) y Sección 1033 -
Asistencia contra Drogas (DoD), descritas en la 3.2.3.3 Cooperación internacional.
18 Agrupa las fuentes: desembolsos de emergencia, IMET, NADR, Programa de Asistencia Militar, EDA,
Actividades de Guardacostas, Programa de Liderazgo en Aviación, Programa de Becas para Combate al

Terrorismo, DIRI, Programa de Desarrollo de Ejercicios Estatales Combinados, Intercambio de
Entrenamientos, Sección 1207: Asistencia en Seguridad y Consolidación, Sección 333: Construcción de
Capacidades en Países Aliados, Academias de Servicios, Comando Unificado de Asistencia en temas
diferentes a Seguridad, Centros Regionales para Estudios en Seguridad y Programa de Cooperación
Estatal.
Página 22 de 339
Fuente de financiación Fuente de información Entidad
FMF
Reportes Embajada de
INL
Estados Unidos
MDN - Dirección de Relaciones
Otros países Consulta directa a países
Internacionales y Cooperación
Consulta directa a las
Consulta directa a las unidades
Convenios de colaboración con el Sector unidades ejecutoras del
ejecutoras del MDN
Minero, Energético y de la Construcción MDN
(apoyo en especie) MDN - Informes de
MDN - Informes de seguimiento
seguimiento
Cooperación industrial y social - Offset Consulta directa al MDN Consulta directa al MDN
Fuente: construcción propia, DNP y MDN.
Sin embargo, dado que para algunos fondos que financian al sector no existe fuente de
información en la que se registre y se haga seguimiento a su asignación presupuestal y
no se cuenta con un criterio estándar de clasificación del uso o destino de los recursos
con los que se apoya al sector, después de haber realizado el levantamiento y la
depuración de la información de las diferentes fuentes, los gastos fueron clasificados en
una taxonomía de cuentas en las que se pueden estandarizar los usos que se les ha dado
en términos funcionales, como muestra la tabla 3-2. Esta clasificación permite dar
respuesta a la pregunta: ¿en qué se gastan los recursos por fuente de financiación?
Página 23 de 339
Tabla 3-2. Clasificación de usos estándar
Clase Categoría Tipo
Núm. Nombre Núm. Nombre Núm. Nombre
Adquisición de bienes y Maquinaria y
1 1.1 1.1.1 Armamento
suministros equipo
Adquisición de bienes y Maquinaria y Parque automotor, accesorios y
1 1.1 1.1.2
suministros equipo movilidad
1 1.1 1.1.3 Equipos de comunicaciones
suministros equipo
Adquisición de bienes y Maquinaria y Equipo aeronáutico y
1 1.1 1.1.4
suministros equipo componentes
Adquisición de bienes y Maquinaria y Equipo marítimo y fluvial y
1 1.1 1.1.5
suministros equipo componentes
1 1.1 1.1.6 Equipo de inteligencia
suministros equipo
Equipos informáticos
1 1.1 1.1.7 (hardware y software) y
suministros equipo
tecnológicos
1 1.1 1.1.8 Equipo y material agrícola
suministros equipo
1 1.1 1.1.9 Equipo y material médico
suministros equipo
1 1.1 1.1.10 Equipo de cafetería
suministros equipo
1 1.1 1.1.11 Equipos especializados y otros
suministros equipo
Bienes no
clasificados
Adquisición de bienes y
1 1.2 como 1.2.1 Mobiliario
suministros
maquinaria y
equipo
Adquisición de bienes y Materiales y
1 1.3 1.3.1 Repuestos
suministros suministros
1 1.3 1.3.2 Combustibles y lubricantes
1 1.3 1.3.3 Llantas
1 1.3 1.3.4 Dotación e intendencia
1 1.3 1.3.5 Municiones
1 1.3 1.3.6 Productos alimenticios
1 1.3 1.3.7 Materiales de construcción
Adquisición de bienes y Materiales y Elementos de aseo y
1 1.3 1.3.8
suministros suministros bioseguridad
1 1.3 1.3.9 Insignias y condecoraciones
Adquisición de bienes y Materiales y Papelería y útiles de escritorio y
1 1.3 1.3.10
suministros suministros oficina
Página 24 de 339
1 1.3 1.3.11 Otros materiales y suministros
1 1.4 Semovientes 1.4.1 Compra de semovientes
suministros
1 1.4 Semovientes 1.4.2 Sostenimiento de semovientes
suministros
1 1.4 Semovientes 1.4.3 Material Veterinario
suministros
Adquisición de bienes y Activos no
1 1.5 1.5.1 Terrenos e instalaciones
suministros producidos
Impresos y
2 Servicios 2.1 2.1 Impresos y publicaciones
publicaciones
Servicios de
2 Servicios 2.2 2.2.1 Mantenimiento de instalaciones
mantenimiento
Servicios de Mantenimiento de parque
2 Servicios 2.2 2.2.2
mantenimiento automotor
Servicios de
2 Servicios 2.2 2.2.3 Mantenimiento de aeronaves
mantenimiento
Servicios de Mantenimiento de equipo
mantenimiento marítimo y fluvial
Servicios de Mantenimiento de bienes
mantenimiento muebles, equipos y enseres
Servicios de Mantenimiento equipos de
mantenimiento comunicaciones y computación
Servicios de
2 Servicios 2.2 2.2.7 Otros mantenimientos
mantenimiento
Servicios
profesionales, Servicios profesionales,
2 Servicios 2.3 2.3
científicos y científicos y técnicos
técnicos
Servicios de
2 Servicios 2.4 2.4 Servicios de comunicaciones
comunicaciones
Servicios de
Servicios de suministro
2 Servicios 2.5 suministro de 2.5
alimenticio
alimentación
Servicios de
2 Servicios 2.6 2.6 Servicios de construcción
construcción
Servicios
2 Servicios 2.7 2.7 Servicios públicos e impuestos
públicos
Capacitación,
Capacitación, bienestar social y
2 Servicios 2.8 bienestar social 2.8
estímulos
y estímulos
Viáticos y gastos
2 Servicios 2.9 2.9 Viáticos y gastos de viaje
de viaje
2 Servicios 2.10 Arrendamiento 2.10 Arrendamiento
Gastos
2 Servicios 2.11 2.11 Gastos reservados
reservados
2 Servicios 2.12 Seguros 2.12 Seguros
Página 25 de 339
Servicios
2 Servicios 2.13 2.13 Servicios logísticos
logísticos
Servicio de
2 Servicios 2.14 2.14 Servicio de transporte
transporte
Fuente: construcción propia. DNP y MDN.
Nota: Estas agrupaciones se construyeron a partir de análisis de texto que, basado en los nombres de los
programas, proyectos, líneas de apoyo, objetos de contrato y descripciones del uso de los registros disponibles en
las diferentes fuentes de información, permitió organizar el gasto en clústeres de acuerdo con el bien o servicio
producto del gasto. Cabe mencionar que dicha clasificación funcional está basada en los catálogos presupuestales
del PGN, tanto en su versión previa a 2019, como la vigente.
También, se estableció una clasificación misional, con el objetivo de agrupar el gasto en

cada una de las áreas misionales del sector19 y para poder tener una respuesta a la
pregunta: ¿a cuál misión o responsabilidad se asignan los recursos del sector? El
objetivo es saber para qué se usan los recursos. Si bien, la aproximación realizada para
este fin consiste en la asociación de las unidades militares y policiales generadoras del
gasto con las áreas misionales del sector.
Esta asociación se realiza utilizando un modelo de análisis20 que simplifica la realidad

de las unidades al suponer que, en principio, cada unidad tiene una razón de ser
principal que generó la necesidad de su creación y en consecuencia se puede asociar a
un área misional principal, aunque estas unidades apoyan muchas áreas misionales en
su actuar diario. En este sentido, la asociación misional se realiza por transitividad, con
el supuesto fuerte que los recursos, esencialmente, fueron utilizados para apoyar el
área misional primordial por la que fue constituida la unidad militar o policial que los
recibió y ejecutó.
Finalmente, para poder hacer un análisis de las cifras históricas de cada una de las
fuentes de financiación, como variable de comparación se utilizó la apropiación vigente
19 Resolución 7144 de 2018 por medio de la cual se crea el Modelo de Planeación y Desarrollo de
Capacidades de la Fuerza Pública, y se establecen los lineamientos para su implementación.
20 Utilidad del software del Modelo de Sostenibilidad del Gasto del MDN. Clasificación de la estructura
organizacional en áreas misionales realizada por la Fuerza Pública en 2014, ratificada en 2017 y
actualizada en 2020.
Página 26 de 339
o el monto apoyado en cada vigencia fiscal y los datos se presentan en pesos reales de
201921.
A continuación, se presentará una descripción de cada una de las fuentes de

financiación en términos normativos, organizacionales/procedimentales, así como de
su comportamiento histórico, asociado a los usos estandarizados. Por último, en la
parte final se analizan transversalmente las fuentes de financiación en términos de su
uso, para entender cuáles fuentes apoyan cada uso identificado.
3.1 Presupuesto General de la Nación (PGN)
El PGN es la herramienta mediante la cual se consolidan las provisiones anuales de

ingresos y gastos que le permiten al sector público cumplir con la producción de bienes
y servicios públicos para su correcto funcionamiento, cumplimiento de la misión
encomendada por el Gobierno nacional y la satisfacción de las necesidades de la
población.
3.1.1 Procedimiento para la planeación, programación y ejecución del PGN
3.1.1.1 Proceso de planeación
Conforme el principio de anualidad por el cual se rige el PGN, todos los años se asigna
una partida a cada entidad del orden nacional que lo integra por medio de la ley de
presupuesto aprobada por parte del Congreso de la República. Estos recursos están
destinados a cubrir el funcionamiento y el desarrollo de las funciones asignadas a cada
entidad en cumplimiento de sus respectivos roles.
Las partidas anuales son asignadas dentro de los techos identificados para cuatro años,
mediante la herramienta de programación presupuestal cuatrienal conocida como el
Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP), que se lleva a cabo una vez están definidas
las posibilidades fiscales de la Nación, de conformidad a las variables macroeconómicas
21 Las cifras fueron deflactadas utilizando las tasas de inflación oficiales, eliminando los efectos de la
inflación y transformando todos los datos a precios de 2019.
Página 27 de 339
proyectadas por el MHCP en el instrumento fiscal a 10 años denominado Marco Fiscal
de Mediano Plazo (MFMP).
Estas herramientas presupuestales responden y están articuladas con las herramientas

de planeación estratégica, que corresponden a los documentos de política pública
rectores de la Nación, entre los que se encuentran el PND y los documentos del Consejo
Nacional de Política Económica y Social (CONPES).
3.1.1.2 Proceso de programación
La programación presupuestal comienza con la preparación y presentación del

anteproyecto de presupuesto remitido al MHCP antes de la primera semana de abril,
para revisión y posterior envío al Congreso de la República por parte del MHCP.
A partir de las necesidades expuestas, se realizan revisiones por parte de MHCP y DNP
de la propuesta presupuestal de mediano plazo de cada sector. Posteriormente, antes
del 15 de junio el MHCP, en coordinación con el DNP, elabora y somete a aprobación del
CONPES, previo concepto del CONFIS, el Plan Financiero, la meta de superávit primario
y la regla fiscal, que hacen parte del MFMP. Así mismo, el MHCP presenta el MFMP al
Congreso de la República para discusión en el primer debate de la Ley Anual de
Presupuesto.
Posteriormente, la propuesta presupuestal de mediano plazo de cada sector se presenta

ante las autoridades presupuestales y, a partir de estas propuestas, antes del 15 de julio
el MHCP, en coordinación con el DNP, elabora y somete a consideración del CONPES el
MGMP para los siguientes cuatro años, previa aprobación del CONFIS.
Con respecto a la inversión, se llevan a cabo comités funcionales en los cuales se

presentan las necesidades de inversión del sector ante el DNP y el MHCP. Antes del 1 de
junio se registran los proyectos en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional (BPIN)
y a partir de esto se elabora el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) que es
presentado a más tardar el 15 de julio por parte de DNP, en coordinación con el MHCP,
ante el CONPES. Por último, antes del 20 de julio el DNP envía al MHCP el proyecto de
presupuesto de inversión.
Página 28 de 339
Como resultado de todo este proceso, entre el 20 y 29 de julio el MHCP somete a
consideración del Congreso de la República el Proyecto de Ley del PGN. El Congreso
tiene hasta el 15 de agosto para revisar el proyecto de ley y devolverlo si el mismo no
se ajusta a los preceptos de la Ley Orgánica del Presupuesto. En este sentido, el MHCP
tiene hasta el 30 de agosto para presentar las enmiendas al proyecto de ley al Congreso.
Las comisiones económicas del Senado y Cámara deciden sobre el monto definitivo
antes del 15 de septiembre y antes del 25 del mismo mes se lleva a cabo el primer
debate de aprobación del PGN.
Entre el 1 y el 20 de octubre se lleva a cabo la discusión del proyecto de ley en plenarias

de Cámara y Senado y deciden, en segundo debate, la aprobación de la Ley del PGN. A
partir de esa fecha, el Presidente puede sancionar la Ley del PGN y expedir el
correspondiente decreto de liquidación del presupuesto.
3.1.1.3 Proceso de ejecución y seguimiento
El primero de enero inicia cada vigencia fiscal y se comienza el proceso de ejecución del
presupuesto. El presupuesto asignado a cada sección presupuestal se ejecuta en el
marco de la autonomía presupuestal y ordenación del gasto de cada unidad ejecutora.
En esta etapa también se llevan a cabo los diferentes trámites presupuestales
necesarios para una correcta ejecución. En el caso específico del Sector Defensa y
Seguridad, los diferentes trámites presupuestales son gestionados por las unidades
ejecutoras ante la Dirección de Planeación y Presupuesto del MDN y esta los gestiona
antes las diferentes autoridades presupuestales, como el MHCP y el DNP.
Por su parte, en el transcurso de la vigencia se lleva a cabo un proceso continuo de

seguimiento que se compone de varias actividades que permiten identificar y generar
alertas tempranas y tomar decisiones oportunas, logrando que el sector obtenga
resultados positivos en materia de ejecución presupuestal. Este proceso es liderado por
la Dirección de Planeación y Presupuesto del MDN y dentro de las actividades que se
desarrollan se encuentran reuniones periódicas de seguimiento a la ejecución y uso de
Página 29 de 339
los recursos de las unidades ejecutoras, informes periódicos, boletines de ejecución
presupuestal y publicaciones para la ciudadanía sobre el presupuesto y su ejecución.
3.1.2 Normativa
El proceso de planeación y programación descrito de manera sucinta se rige por la

normatividad listada en la tabla 3-3.
Tabla 3-3. Normativa por la cual se rige el PGN
Norma Observación Descripción
Decreto
Por el cual se reglamentan las leyes 38 de 1989, 179
568 de Reglamentario del EOP
de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del PGN.
1996
Decreto
Estatuto Orgánico del Compila la Ley 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de
111 de
Presupuesto (EOP) 1995. Se adopta el Estatuto Orgánico del PGN.
1996
Reforma la Ley 136 de 1994 y adiciona la Ley

Artículos 3.º, 4.º, 5.º, 6.º, 7.º, 8.º,
Ley 617 Orgánica de Presupuesto. Además, dicta normas
9.º, 10, 11,13, 14, 52, 53, 54, 55,
de 2000 tendientes a fortalecer la descentralización, y regula
56, 89, 91, 92 y 93
la racionalización del gasto público nacional.
Dicta normas orgánicas presupuestales, en

Ley 819 Ley de Transparencia y responsabilidad y transparencia fiscal; reglamenta el
del 2003 Responsabilidad Fiscal marco fiscal, consistencia de presupuestos de
entidades territoriales y programación presupuestal.
Reglamenta normas orgánicas del presupuesto, las

Decreto Por el cual se reglamentan cuales rigen para los órganos nacionales que
4730 de normas orgánicas del conforman la cobertura del Estatuto Orgánico del
2005 presupuesto. Presupuesto. Dicta disposiciones acerca del ciclo
presupuestal.
Por el cual se reglamentan Reglamenta normas orgánicas del presupuesto y

Decreto
normas orgánicas del dicta disposiciones sobre el cumplimiento o ejecución
1957 de
presupuesto y se dictan otras de los compromisos presupuestales legalmente
2007
disposiciones en la materia. adquiridos, reducción de las reservas presupuestales.
Por el cual se reglamentan

Decreto
normas, orgánicas de Por el cual se reglamentan normas orgánicas de
2844 de
presupuesto y del plan nacional presupuesto y del plan nacional de desarrollo.
2010
de desarrollo.
Por medio del cual se expide el

Decreto Incorpora las modificaciones introducidas al Decreto
Decreto Único Reglamentario del
1068 de Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito
Sector Hacienda y Crédito
2015 Público
Público.
Página 30 de 339
Realiza una actualización integral que hace armónica

Decreto Por el cual se modifica la clasificación integral con los estándares
412 de parcialmente el Decreto 1068 de internacionales, respetando las necesidades actuales
2018 2015. de información y mejorando la presentación del
presupuesto.
Fuente: Dirección de Planeación y Presupuesto MDN.
El marco jurídico de las diferentes etapas y procesos del presupuesto público en

Colombia, además de lo contemplado en la Constitución Política, se encuentra
compilado en normas que permiten el desarrollo óptimo del presupuesto público. Esto
significa que no existe una ley orgánica de presupuesto, sino un conjunto de normas
con esta característica.
3.1.3 Comportamiento histórico del presupuesto de gasto
3.1.3.1 Recolección de información
Para desarrollar el análisis de la información histórica de los recursos provenientes del

PGN se utilizó como fuente de información para el periodo 2002-2020 el Sistema
Integrado de Información Financiera (SIIF Nación), sistema del MHCP. Para los años
anteriores a este periodo se utilizaron valores reportados por el MHCP.
3.1.3.2 Fuente de los ingresos que financian el GDS
El presupuesto de gasto del sector está financiado por los siguientes niveles rentísticos:
1. Los ingresos corrientes han representado el 88,25 % de los recursos y en

promedio alcanzan los $19 billones anuales, con una tasa promedio de
crecimiento anual del 6,71 %.
2. Los recursos de capital conforman el 7,61 % con una asignación promedio
anual de $1,6 billones y un crecimiento promedio del 7,47 %.
3. Los fondos especiales representan el 6,53 % del total de los recursos
asignados en el periodo de estudio y han tenido una asignación promedio de
$1,6 billones.
Página 31 de 339
4. Las rentas parafiscales que tuvieron lugar durante el periodo comprendido
entre 1990 y 1995, representa el 0,22 % restante, con un promedio de
$258.000 millones.
Figura 3-1. Evolución Presupuesto Sector Defensa y Seguridad 1990-2020

Por tipo de financiación
Billones de pesos constantes 2019
1,6 1,4 1,3

1,2
2,3 0,8
1,6 2,4 1,5 1,2 1,3 2,5 3,1
2,3
1,4 2,1 2,4 2,3 2,3
2,3 2,0
2,0 2,0
1,6 2,0
1,7
1,9
1,9
1,7 1,7
1,2 1,6
0,9 1,5 1,4
1,7 1,4
2,6 1,3
1,5 2,2 30,5 30,3 29,6 29,8 29,9
3,5 1,5 28,2 28,3 28,6 28,4
0,4 1,4 2,9 1,2 1,3 26,6 26,0
0,3 0,5 24,4 25,4
0,4 0,4
1,1 1,1
0,1 2,1 19,0 20,1
2,5 17,2 17,9 18,3
0,1 0,3 15,3
1,5 13,0 13,5
1,5 0,9 0,3 12,2 11,8 12,5
10,6 10,5
7,4 8,4
5,0 5,4 6,0
2002
2018
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2019
2020
Ingresos corrientes Fondos especiales Recursos de capital Rentas parafiscales
Fuente: MDN.
Por su parte, teniendo en cuenta la fuente del recurso se evidencia que el presupuesto
del sector para el periodo de análisis se financió con aportes de la Nación y con recursos
propios. Dentro de los aportes Nación se encuentran: recursos corrientes, recursos de
capital y fondos especiales.
3.1.3.3 Aportes de la Nación
1. Recursos corrientes
Para el periodo 1990-2020 en el presupuesto del sector se han asignado por recursos
corrientes $584,7 billones, con un promedio anual de $18,9 billones y un crecimiento
promedio anual del 6,73 %.
Página 32 de 339
Figura 3-2. Evolución histórica
35,00 30,00%
26%
24% 23% 25,00%

30,00 22%
21%
20,00%
25,00
14% 14%
15,00%
10% 9%
20,00 8% 8%
8% 10,00%
8%
6%
5%
4%
30,5 30,3 5,00%
15,00 2% 29,6 29,8 29,9
1% 28,2 28,3 28,6 28,4
5% 26,6
24,4 25,4 26,0 4%
0,00%
-3% 1% 1%
10,00 20,1 -5% -1% 0%
18,9 -1%
-4% 17,2 18,0 -7% -5,00%
14,2
12,2 11,8 13,0 12,5 13,5 14,0
5,00 10,6 10,5
7,4 8,4 -10,00%
5,0 5,4 6,0
-11%
- -15,00%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Recursos Corrientes Variacion
Fuente: MDN.
2. Recursos de capital
Los recursos de capital están conformados por:
• Otros recursos del tesoro: Estos recursos son de libre disponibilidad y

representan el 78,17 % de los recursos de capital —$41 billones en el período
de análisis— alcanzando un promedio anual de $1,32 billones.
• Recursos del crédito externo - previa autorización: Estos recursos
representan el 9,55 % de los recursos de capital $5 billones y un promedio anual
de $357.000 millones en 14 años.
• Recursos de préstamos de destinación específica autorizados: Representan
el 6,36 % de los recursos de capital —$3,3 billones para el período de análisis—
con un promedio anual de $222.000 millones.
• Recursos de préstamos de destinación específica: Representan el 5,9 % de
los recursos de capital ($3,1 billones para el periodo de análisis) y un promedio
anual de $258.000 millones.
Página 33 de 339
• Donaciones: Representan el 0,02 % de los recursos de capital con $8.513
millones asignados en los años 2000 ($4.768 millones) y 2006 ($3.745
millones).
• Donaciones internas: Representan el 0,001 % de los recursos de capital por
$4.000 millones que fueron asignados únicamente en el año 2004.
3. Fondos especiales
Se han asignado recursos de los fondos especiales por $43,6 billones para el periodo
1900-2020, con un promedio anual de $1,6 billones.
a. Los fondos internos del Sector Defensa y Seguridad: fundamentados en

el artículo 3 del Decreto 2350 del 3 de diciembre de 1971, por medio del cual
se autoriza la constitución de fondos internos en la Unidad de Gestión
General, el COGFM, las FF.MM. y la Dirección General de la PONAL. En estos
fondos se incluyen los recursos provenientes del fomento docente, derechos
de matrículas en liceos, colegios e institutos de formación regional y
universitaria, venta de productos agrícolas, confecciones en los talleres de
intendencia, alquiler de polígonos, contratos interadministrativos de
vigilancia con empresas de explotación de petróleo, explotación de
actividades agropecuarias y mineras en predios militares, donaciones,
bonificaciones, de ingresos de fondos de seguridad local de distintos
municipios y departamentos, así como recursos del Fondo Nacional de
Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonsecon) y otros dineros que
ingresen a las unidades ejecutoras del MDN por conceptos diferentes a las
partidas ordinarias del PGN.
b. El Fondo de Salud de las FF. MM. y la PONAL: de acuerdo con el Decreto
1795 de 2000 y la Ley 352 de 1997, dentro de los cuales se administran los
recursos provenientes de cotización de afiliados y aportes patronales por
parte del Estado, aportes de la Nación, los aportes del presupuesto nacional
Página 34 de 339
con destino al respectivo Subsistema, ingresos por pagos compartidos y
cuotas moderadoras realizados por beneficiarios del subsistema de salud y
recursos derivados de la venta de servicios.
c. El Fondo de Defensa Nacional: reglamentado mediante la Ley 633 de 2000,
por medio del cual se administran los recursos generados por el recaudo que
realiza el MDN por concepto de la cuota de compensación militar, mora,
multas y sanciones, donaciones y la venta de activos de propiedad del MDN.
4. Recursos extraordinarios (2002-2006; 2007-2010 y 2011-2014)
El sector se benefició por rentas temporales que, si bien hacen parte de los ingresos
corrientes de la nación y, por lo tanto, están dentro del PGN; en esencia se constituyeron
como un mecanismo de financiación excepcional, conocido como recurso
extraordinario.
a. Para el período 2002-2006 se creó, a través del Decreto 1838 del 11 de

agosto de 2002, un impuesto especial destinado a atender los gastos para
preservar la seguridad democrática.
b. Para el período 2007-2010 se modificó el estatuto tributario a través de la
Ley 1111 del 27 de diciembre 2006, que en su capítulo II creó el impuesto al
patrimonio para los años 2007, 2008, 2009 y 2010.
c. Para el período 2011-2014 se modificó de nuevo el estatuto tributario a
través de la Ley 1370 de 2009, creando un nuevo impuesto al patrimonio.
3.1.3.4 Recursos propios
Para concluir, el sector se financia a través de ingresos propios de sus establecimientos

públicos, generados por la operación y ejercicio de la actividad para la cual se crearon.
Entre 1990 y 2020 estos recursos alcanzaron $61,6 billones y representan el 8,9 % del
presupuesto asignado a este sector con un crecimiento en promedio del 3,6 % anual.
Página 35 de 339
Análisis histórico
El comportamiento histórico del sector se analiza para el periodo 1990-2020 en detalle

de gasto por rubro presupuestal, por unidad ejecutora de cada sección presupuestal.
Como ya se mencionó la información se tomó del SIIF, sistema de información que
registra toda la cadena presupuestal, desde la asignación hasta los pagos, por lo cual
tiene el más alto nivel de confiabilidad y desagregación que permite evidenciar que
entre el año 1990 y el 202022 el presupuesto asignado creció un 419 % pasando de
$6,62 billones a $34,4 billones, aumentando en promedio un 6 % anual.
Figura 3-3. Evolución histórica del presupuesto*
40 35%
31%
35 30%
0,0 0,4
2,3 1,6 0,0
0,2 0,2 0,0
30
1,1 25%
1,5 0,6
3,1
18% 20%
17% 3,4
25
0,0
11% 12% 0,6
0,5 17% 15%
20 10% 1,7
8% 8%
1,1 2,33,6
6% 7% 10%
5% 0,5 0,6 5% 6% 5% 5%
15 0,4
0,5 4%
1%
1,2 7% 2% 2% 3% 2% 5%
0,3 1%
0,5 -1% -1% 0% 0%
10 0,6
0%
0,5
1,1 0,5 -5%
5 -7% -5%
5,5 6,1 7,3 9,7 10,4 11,8 12,9 15,2 14,2 15,1 15,4 16,4 16,1 15,9 19,0 20,8 22,0 23,7 24,3 26,9 28,2 29,4 30,8 32,1 32,5 32,0 31,9 32,1 32,7 33,6 34,0
0 -10%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
PGN Recurso extraordinario Crecimiento
Fuente: MDN.
Nota (*): El presupuesto del sector incluye los recursos asignados a la PONAL y la sanidad de la PONAL, que en
promedio han representado el 29,1 % del presupuesto anual.
En el período de análisis el presupuesto asignado ha representado el 3,4 % del PIB —el

3,3 % sin recurso extraordinario—.
22 A precios constantes de 2019.
Página 36 de 339
Figura 3-4. Presupuesto como porcentaje del PIB
4,1%
3,9% 4,0% 3,9% 3,9%
3,8% 3,7%
3,6% 3,6% 3,6% 3,7% 3,7% 3,6% 3,6% 3,6% 3,5%
3,5% 3,5% 3,5%
3,4% 3,4% 3,3%
3,3% 3,2% 3,2% 3,2%
3,0%
2,8% 2,8%
2,4% 2,4%
3,8% 3,6% 3,8% 3,7% 3,7% 3,7% 3,5% 3,5%

3,2% 3,3% 3,3% 3,2% 3,4% 3,5% 3,4% 3,5% 3,4% 3,5% 3,4% 3,4% 3,3% 3,3%
3,2% 3,2% 3,2%
2,9% 3,0%
2,6% 2,7%
2,0% 2,2%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
%PIB sin recurso ext. %PIB
Fuente: MDN
Uso de los recursos
En cuanto al tipo de gasto, la inversión, que incluye los recursos extraordinarios, ha

alcanzado una participación del 8 %, mientras que el restante 92 % corresponde a
gastos de funcionamiento entre los cuales se encuentran los gastos de personal, gastos
por adquisiciones de bienes y servicios y transferencias corrientes que incluyen el pago
de las prestaciones sociales y las asignaciones de retiro del personal y el pago de
sentencias y conciliaciones. Los gastos de personal y las transferencias han mantenido
una participación que alcanza en promedio el 70 % del total del presupuesto. Así las
cosas, el 30 % restante corresponde a los gastos de operación y de inversión.
Página 37 de 339
Figura 3-5. Participación por tipo de gasto
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Personal Trasferencias Operacionales Inversión Operación comercial
Fuente: MDN
Nota: El concepto “operacionales” incluye los gastos por tributos, multas, sanciones e intereses de mora y la
adquisición de bienes y servicios.
El concepto “transferencias” incluye tanto transferencias corrientes y de capital como

disminución de pasivos.
Como se puede observar en la figura 3-6, en el 2016 los gastos asociados a personal y
salud representaban el 74 % del presupuesto asignado al sector, por su parte, para
2020 representó el 81 %. Lo anterior, evidencia que la composición del presupuesto
presenta una elevada inflexibilidad como consecuencia de la gran concentración en el
pago de salarios, cesantías, prestaciones sociales, salud, pensiones y asignaciones de
retiro, que crecen por encima del incremento salarial anual del sector, toda vez que, en
el caso del personal de soldados e infantes de marina, aumentan indexados al salario
mínimo mensual legal vigente (SMMLV). Es importante mencionar que estas
inflexibilidades se deben al derecho garantizado de un tiempo de servicio mínimo en el
escalafón militar y policial y derechos adquiridos que el sector debe garantizar desde el
momento en el que se tomó la decisión de incorporar al personal.
Página 38 de 339
Figura 3-6. Inflexibilidades del presupuesto
Cifras en billones constantes 2019
Fuente: MDN.
Por su parte, los gastos destinados para operar (adquisición de bienes y servicios, pago
de impuestos e inversión) han sido destinados para llevar a cabo la modernización de
vehículos, aeronaves y elementos marítimos y fluviales, realizar mantenimientos,
adecuación y dotación de unidades militares y policiales, cubrir los gastos de
inteligencia y pago de información y recompensas, actualizaciones de los sistemas de
información y a cubrir la necesidad de combustible, entre otros.
Tabla 3-4. Distribución del presupuesto histórica por tipo de gasto

Cifras en billones de pesos constantes 2019
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Personal 2,7 2,8 3,2 3,7 4,4 5,0 5,6 5,8 6,1 6,7 7,0 7,2 7,5 7,9 8,4
Operacionales 0,7 1,1 1,4 2,1 1,9 2,1 2,3 2,2 2,3 2,3 2,2 2,6 2,9 3,3 3,8
Trasferencias 1,4 1,4 1,6 1,9 3,0 3,6 4,0 4,3 4,4 4,7 4,7 4,9 5,0 5,4 5,8
Operación comercial 0,3 0,3 0,5 0,9 0,7 0,6 0,7 0,8 0,8 0,8 0,9 0,9 1,0 1,1 1,0
Inversión 1,5 1,0 1,1 1,7 0,9 0,9 1,4 2,6 1,0 1,2 1,1 1,9 2,1 1,8 1,6
T ota l ge ne ra l 6,6 6,7 7,9 10,3 10,8 12,1 14,1 15,8 14,6 15,7 16,0 17,6 18,4 19,5 20,7
Fuente: MDN.
Página 39 de 339
Desde el 1990 hasta el 2020 han sido asignados recursos por un valor de $689 billones,
de los cuales el 42,3 % corresponde a gastos de personal, el 27,24 % a transferencias,
el 16,77 % a gastos operacionales y el 13,68 % restante a gastos de inversión y
operación comercial.
Unidades beneficiadas
Como ya se mencionó el presupuesto del sector está dividido en Sector Central y Sector
Descentralizado. Tal como se observa en la figura 3-7 el 68 % del presupuesto del
Sector Central está concentrado en el EJC y la PONAL, quienes a su vez cuentan con 89 %
del personal de la Fuerza Pública. Entre los años 2002 y 2020, el pie de fuerza de las
FF.MM. y de PONAL se ha incrementado en un 38 % generando una carga salarial y
prestacional que ha apalancado el crecimiento de los gastos asociados al personal. Así
mismo, el incremento en los gastos de personal responde a políticas implementadas por
los diferentes gobiernos orientadas a mejorar el bienestar del personal militar y
policial, tales como el incremento de la bonificación de los Soldados e Infantes de
Marina conscriptos, la creación del subsidio familiar y la prima de comandos para los
Soldados e Infantes de Marina Profesionales y la prima de retorno a la experiencia del
Nivel Ejecutivo de la PONAL.
Figura 3-7. Valor asignado 2000-2020 por unidad ejecutora - Sector Central
Fuente: MDN.
Página 40 de 339
Uso de los recursos por áreas misionales
El MDN ha venido liderando iniciativas con el fin de lograr la transformación y

modernización de los procesos de planeación, buscando incorporar una visión de
mediano y largo plazo en los procesos de toma de decisiones, encaminados a dar una
respuesta efectiva a las amenazas y oportunidades presentes y futuras de la Nación. Al
respecto se introdujo el concepto de capacidad como la nueva unidad de análisis dentro
del proceso de planeación de la Estructura de Fuerza de las FF.MM. y la PONAL y se
articulan estas iniciativas mediante el MPC.
Dicho modelo le ha permitido al sector orientar los recursos para el fortalecimiento y

mantenimiento de las capacidades requeridas y priorizadas de acuerdo con los
diferentes tipos de amenazas que enfrenta el país, de una forma más eficiente y efectiva.
Es así como, a partir de este modelo, el MDN busca modificar la planeación de sus
recursos, enfocándolos hacia el logro de los objetivos que se trazaron en cada uno de
los frentes de acción de la Fuerza Pública.
El primer paso, para la construcción de una visión del futuro de la Fuerza Pública fue la
definición de ocho áreas misionales que subdividen su misión constitucional y del
Sector Defensa y Seguridad, que deben determinarse de manera efectiva para el
cumplimiento de los objetivos estratégicos nacionales a cargo del MDN y constituyen el
marco del MPC. En la figura 3-8 se presentan las ocho áreas misionales.
Página 41 de 339
Figura 3-8. Áreas misionales del Sector Defensa y Seguridad
Fuente: MDN.
La identificación de estas áreas misionales señala el marco de referencia para el análisis

de amenazas y oportunidades potenciales para las cuales se deben desarrollar las
capacidades de la Fuerza Pública. En este sentido, para tener una aproximación de la
necesidad de los recursos y poder responder sobre sus usos, se clasificó el presupuesto
del sector en las áreas misionales, donde se evidencia el esfuerzo presupuestal en el
desarrollo de las habilidades operacionales para el cumplimiento de su misionalidad y
mandato constitucional. Para definir esta clasificación se relacionó cada una de las
unidades militares y policiales con las capacidades y misiones principales para las
cuales fueron creadas. Estas misiones principales se establecen en las Tablas de
Organización y Equipo (TOE) de FF. MM. y Tablas de Organización Policial (TOP)23.
No obstante, esta clasificación solo se tiene desde 2015, año a partir del cual se hizo la
asociación de las unidades militares y policiales a las áreas misionales y que permitió
23La misión primaria de una unidad se entiende como la función doctrinal para la cual fue creada dicha
unidad, es decir, el por qué existe.
Página 42 de 339
tener una distribución del presupuesto por cada. A continuación, se presenta la
participación del presupuesto del Sector Defensa y Seguridad en cada una de las áreas
misionales para el periodo 2015-2020, y las principales inversiones realizadas:
Figura 3-9. Participación del presupuesto por áreas misionales, 2015-2020
0% 0%
1% 0%
Gestión y apoyo institucional
15% Convivencia y seguridad ciudadana
Defensa nacional
37%
Seguridad pública
19%
Contribución al desarrollo del país
Gestión de desastres
28% Cooperación internacional
Protección medio ambiente
Fuente: MDN.
El área misional que ha contado con la mayor participación dentro del presupuesto del
sector durante el periodo analizado corresponde a “gestión y apoyo institucional”
(37 %), seguida por “convivencia y seguridad ciudadana” (28 %), “defensa nacional”
(19 %) y “seguridad pública” (15 %). Por su parte, las áreas “contribución al desarrollo
del país” “gestión del riesgo de desastres”, “cooperación Internacional” y “protección
del medio ambiente y recursos naturales” han contado con una participación dentro del
presupuesto en promedio del 0,4 %.
Las áreas donde se enfoca principalmente el presupuesto del sector “convivencia y

seguridad ciudadana”, “seguridad pública” y “defensa nacional” describen las
responsabilidades de la Fuerza Pública en términos de 1) garantizar los derechos,
libertades, desarrollo social y proyección humana, con esfuerzos coordinados con las
autoridades político-administrativas, que satisfagan las necesidades de los habitantes,
así como 2) asegurar el accionar de la Fuerza Pública en todo el territorio nacional para
Página 43 de 339
neutralizar y desarticular los actores ilegales y sus manifestaciones conexas
organizadas nacionales y trasnacionales que atenten contra los intereses nacionales; y
3) proteger la soberanía y la integridad territorial en los dominios terrestre, marítimo,
fluvial, aéreo, espacial y ciberespacial frente a cualquier tipo de agresión sea interna o
externa, convencional o no convencional.
El presupuesto restante ha estado orientado principalmente a actividades de apoyo y

complementarias —asignaciones de retiro y pensiones, salud, educación, vivienda,
sentencias, el desarrollo del proceso de transformación, entre otros—. A continuación,
se presenta la ejecución del presupuesto para el desarrollo de capacidades por área
misional para el periodo 2015-2020.
Convivencia y seguridad ciudadana
Durante el periodo 2015-2020 los recursos asignados a esta área misional fueron:
$54,6 billones
27,7 % presupuesto del sector
Por lo tanto, la respuesta de la Fuerza Pública se concentra en diseñar y ejecutar

estrategias que permitan prevenir y contrarrestar los comportamientos sociales que
perturban la convivencia y conductas criminales que afectan la seguridad.
En esta área se ejecutan los gastos de operación de las unidades de la PONAL destinadas
a garantizar los derechos, libertades, desarrollo social y proyección humana que
satisfagan las necesidades de los habitantes. Por cada unidad se tiene en cuenta los
gastos de personal, los costos de operación de la unidad y de los equipos asignados.
Para el periodo de análisis las asignaciones presupuestales destinadas a financiar los

requerimientos para mantener y fortalecer los resultados que se obtienen en el área de
convivencia y seguridad ciudadana, han estado relacionadas principalmente con la
construcción de estaciones de policía, comandos de departamento y metropolitanas,
unidades de investigación básica (UBI) y fuertes de carabineros, orientadas a garantizar
Página 44 de 339
una mayor cobertura de la seguridad municipal y departamental, ofreciendo
instalaciones adecuadas, lo que redundará en una mejor prestación del servicio de
policía y un acercamiento efectivo del policía con el ciudadano en un contexto que
representa mayores retos para el país en materia de convivencia y seguridad
ciudadana.
Dentro de las principales estaciones construidas se encuentra: la Tola- Nariño; Yumbo

(Valle del Cauca); Soacha - Ciudadela Sucre; Pisba (Boyacá); Inzá (Cauca): Molagavita
(Santander); Bochalema (Norte de Santander); Mesa de los Santos (Santander); La
Herrera (Tolima); Támesis (Antioquia); Sur de Bucaramanga (Santander) (fases I y II);
Zapayán (Magdalena): Mongua (Boyacá); Región 8-Cartagena (fase I); La Vega (Cauca);
Anapoima (Cundinamarca); I Fase del Distrito de Policía en Caucasia (Antioquia).
También se construyeron los comandos de San Andrés (fases II III y IV); Risaralda;
Tunja (Claustro de Santo Domingo); Sibaté (Comando de Operaciones Especiales);
Santa Marta (fase I bloques A y B) y Popayán (fase III). Así mismo, se construyó un fuerte
de Carabineros en Puerto Wilches (Santander) y de una unidad básica de investigación
criminal en Buenaventura.
En la actualidad, se encuentran en ejecución las siguientes obras de infraestructura:

comando de San Andrés (fase VI), construcción del comando de la policía metropolitana
de Popayán (fase IV), construcción del comando de la metropolitana de Valledupar,
construcción y dotación del comando de policía metropolitana de Santa Marta,
construcción del comando de la metropolitana del Valle en Buga, reforzamiento
estructural y adecuación del comando de policía de Arauca, construcción de la estación
de la SIJIN en Florencia (Caquetá), construcción del comando de la policía
metropolitana de Neiva (fase I), construcción de la estación de policía en Acandí en el
departamento de policía de Urabá en la región 6 (fase II), construcción de la estación de
Policía La Hormiga en Putumayo y construcción de la estación rural de Policía La Peña
en Cundinamarca.
Página 45 de 339
Otras importantes inversiones realizadas por la PONAL orientada a esta área misional
fue la adquisición de dos helicópteros B-407, la contratación del mantenimiento de
aeronaves y la adquisición de repuestos aeronáuticos, lo que contribuirá en el aumento
de la capacidad de respuesta de la institución ante situaciones de afectación del orden
público. Así mismo, el reforzamiento de esta capacidad permitirá atender otras
situaciones que requieran de la presencia de la institución con carácter oportuno e
inmediato tales como emergencias naturales, protección del medio ambiente y recursos
naturales, eventos de minería ilegal, control y supervisión de los ejes viales del país,
apoyo institucional logístico a la dispersión de manifestantes, entre otras.
Por último, con el objetivo de reducir el delito basado en la prueba pericial, la PONAL
en la vigencia 2020 adquirió seis sistemas únicos de comparación balística (SUCOBA),
los cuales fueron asignados a las metropolitanas de Cartagena y Cali, al departamento
de Córdoba y a las regionales de investigación criminal en Barranquilla Meta y Neiva.
Esta adquisición contribuye en la labor que realiza el servicio de investigación criminal
con sus investigadores, mediante la inserción de elementos materiales probatorios de
origen balístico (vainillas y proyectiles) recolectada en el lugar de los hechos o en
cuerpo.
Defensa nacional
Para esta área misional durante los últimos seis años (2015-2020) el sector ha
destinado recursos por:
$37,6 billones
Para el cumplimiento de esta misión la Fuerza Pública desarrolla acciones encaminadas

a proteger la soberanía y la integridad territorial en los dominios terrestres, marítimo,
fluvial, aéreo, espacial y ciberespacial frente a cualquier tipo de agresión interna o
externa, convencional o no convencional.
Página 46 de 339
Así, en el área misional de “defensa nacional” se ejecutan los gastos de funcionamiento
asociados a la operación de la flota naval destinada a la protección de la soberanía de la
nación; fragatas y submarinos de la ARC. A lo anterior se suman los gastos asociados a
la nómina del personal y los gastos del uso de los equipos de las unidades cuya
operación se asocia principalmente a la garantía de la defensa nacional, entre las que se
destacan por parte del EJC los Batallones de Artillería, Batallones de Aviación,
Batallones de Infantería, Brigada de Fuerzas Especiales y Batallón de Operaciones
Especiales, el Grupo de Caballería, entre otros. Por parte de la FAC están los gastos,
tanto de pagos al personal como de funcionamiento de los Comandos Aéreos de
Combate (CACOM), de los Grupos Aéreos, de la Jefatura de Inteligencia Aérea y de
Operaciones Aéreas. Por cada unidad se tiene en cuenta los gastos de personal, los
costos de operación de la unidad y de los equipos asignados.
Para atender de forma efectiva las amenazas identificadas que atentan contra la Nación
durante los últimos seis años se destacan las siguientes inversiones:
• Mantenimiento de la flota de helicópteros y aviones con que cuenta el EJC,

permitiendo emplear estas unidades de forma flexible, movible, persistente y
maniobrable en un área de operaciones.
• Adquisición de material y equipo para las tropas de primera línea de combate.
• El fortalecimiento del sistema de defensa estratégico que permitirá incrementar
el poder de reacción operacional ante amenazas externas.
Por su parte, la ARC construyó el Buque Patrullero de Zona Económica Exclusiva (OPV
III) “Victoria”, con el fin de fortalecer la capacidad de defensa de las costas. Además,
compró 10 Lanchas Patrullera de Río (LPR) que navegan en los ríos Magdalena, Inírida,
Orinoco y Putumayo, beneficiando 22 municipios, permitiendo aumentar la seguridad
en todas las actividades fluviales, garantizar la libre navegación, proteger los recursos
de la Nación, preservar el medio ambiente y evitar que las organizaciones terroristas
y/o criminales empleen los espacios fluviales como corredores de movilidad.
Página 47 de 339
También adquirió un helicóptero navalizado con sistema de flotación y plegado de palas
AS-365 destinado para operaciones en la Fuerza Naval del Caribe con el propósito de
incrementar la cobertura de seguridad marítima y fluvial y la protección de vida
humana en el mar. Así mismo, se adquirieron dos buques hidrográficos multipropósito
para reemplazar el ARC Gorgona, que cuentan con equipos de investigación científica
marina y equipos para señalización marítima, además sirven para el transporte de
equipos y personal de apoyo, asistencia a plataformas en mar y tierra, carga de insumos
y maquinaria de uso y apoyo operacional naval. Estos buques también son utilizados
para operaciones de paz y ayuda humanitaria y control y protección del medio
ambiente.
Se fortaleció la capacidad de fuegos navales con la adquisición de munición mayor para

unidades estratégicas (fragatas misileras) y munición menor con el fin de buscar,
detectar, atacar o neutralizar las amenazas antiaéreas y de defensa de manera
simultánea. Por otra parte, se realizó el mantenimiento a las unidades marítimas,
fluviales y submarinas, la adquisición de repuestos para motores fuera de borda para
el Comando de Guardacostas y el mantenimiento de motores para las unidades a flote,
incrementando la cobertura fluvial y marítima institucional en su área de
responsabilidad.
Se llevó a cabo la adquisición de tres estaciones gráficas para la señalización del río
Magdalena, señalización del Caribe y señalización del Pacífico, la adquisición de cuatro
botes especializados tipo marítimo, así como también, los diseños y entrega de maqueta
de casco contratado con COTECMAR para la adquisición del buque de investigación
marina, el cual se recibirá el 31 de julio de 2022. Estas inversiones permitirán el
fortalecimiento de la seguridad integral marítima y fluvial del país, con el fin de
garantizar la seguridad en la navegación. Así mismo, se fortaleció la capacidad de fuegos
navales mediante una adquisición de 16 sistemas de lanzamiento de misiles para las
cuatro fragatas misileras, teniendo en cuenta que se convertirá en un arma disuasiva
frente a potenciales enemigos externos.
Página 48 de 339
Por su parte, la FAC ha realizado el mantenimiento mayor e inspección de las aeronaves
con el fin de mantener el alistamiento aeronáutico para el desarrollo oportuno de las
operaciones aéreas en el territorio nacional, así mismo, se adquirieron seis aeronaves
(T-6 y C-172), así como equipos y sistemas de navegación a bordo de las aeronaves de
acuerdo con las regulaciones emitidas por la Autoridad Aeronáutica para su operación.
A su vez, la FAC adquirió y modernizó dos células preservadas de aviones M5 doble

cabina al modelo KFIR, con lo cual se consolida la flota de ataque y defensa aérea y
antiaérea. Igualmente, fortaleció la capacidad de fuegos aéreos mediante la adquisición
de armamento aéreo, que garantiza la protección de la soberanía de la Nación, a través
de la utilización de los sistemas de armas contra objetivos militares que atenten contra
la integridad territorial y el aprovisionamiento de armamento, munición y equipo
especial para el desarrollo de los planes de seguridad y defensa de la Nación. Además,
se adquirió el centro de entrenamiento táctico KFIR que fortaleció las habilidades
tácticas requeridas para un adecuado entrenamiento del personal que utiliza y soporta
estos equipos.
Por su parte, a través de la Unidad de Gestión General, se destinaron recursos para el

proyecto “Traslado de las tecnologías de la información y comunicaciones de las FF. MM
y el MDN-I fase Fortaleza” que contempla la realización de un convenio
interadministrativo con la Agencia Inmobiliaria Virgilio Barco para el diseño,
construcción, dotación, pruebas y puesta en funcionamiento de un Centro de Datos y
Comunicaciones Conjunto con capacidades acorde a estándares internacionales, que
alojará las plataformas informáticas y de comunicaciones del MDN y las FF. MM.
Actualmente, la Agencia Inmobiliaria se encuentra adelantando las gestiones necesarias
para la firma del contrato para iniciar las actividades de estudios y diseños
(consultoría), así como la solución provisional de los centros de datos de las FF. MM. y
el MDN y se prevé para la vigencia a 2021 la construcción definitiva.
Página 49 de 339
Seguridad pública
Durante los años 2015-2020 para esta área misional los recursos asignados
corresponden a:
$29,3 billones
La misión del área de Seguridad Pública es la de combatir fenómenos y estructuras

criminales que trascienden al ámbito de la Convivencia y Seguridad Ciudadana y que,
dependiendo del alcance de sus acciones, pueden tornarse en una amenaza para el
Estado.
Aquí, la Fuerza Pública concentra sus acciones para neutralizar y desarticular los
actores ilegales y sus manifestaciones conexas organizadas nacionales y trasnacionales
que atenten contra los intereses de la Nación. Es importante mencionar que para poder
dar una respuesta sistémica a las amenazas potenciales presentes en esta misión debe
existir una efectiva integración entre las FF.MM., la PONAL y las demás entidades del
Estado.
En esta área misional se ejecutan los gastos de funcionamiento que corresponden a los
rubros de gastos de personal y adquisición de bienes y servicios de las unidades
destinadas a combatir fenómenos criminales asociados a los Grupos Armados
Organizados y los Grupos Delincuenciales; por cada unidad se tiene en cuenta los gastos
de personal, los costos de operación de la unidad y de los equipos asignados. En esta
área también se ejecutan los gastos correspondientes a la contratación de los Grupos
Móviles de Erradicación (GME) que participan en las labores de erradicación de cultivos
ilícitos, destinando durante las últimas tres vigencias $365.000 millones (2018-2020).
Por su parte, con las asignaciones presupuestales en inversión en los últimos años se
adquirieron equipos de identificación y destrucción de artefactos explosivos
Página 50 de 339
improvisados con destino a la Primera Brigada de Desminado del EJC, lo que contribuyó
al desarrollo y construcción de la paz para los habitantes de 18 municipios ubicados en
los departamentos de Santander, Caldas, Cesar, Meta, Putumayo, Huila, Cundinamarca,
Cauca y Valle del Cauca. De otra parte, la FAC adquirió tres sistemas de aeronaves
remotamente tripuladas (ART), permitiendo la recolección de información en el área
de operaciones para el soporte en la toma de decisiones ante cualquier tipo de agresión.
También se adquirieron un radar de alcance mediano y tres de largo alcance para el
control del espacio aéreo colombiano.
Gestión y apoyo institucional
Para esta área misional durante los últimos seis años (2015-2020) el Sector ha
$72,5 billones
36,8% presupuesto del sector
La gestión y apoyo institucional incluye las capacidades de soporte que están en función
de los requerimientos para llevar a cabo las operaciones por parte de la Fuerza Pública.
A lo anterior se suma que en el Plan de Modernización y Transformación del Sector se
trabajan diversas iniciativas orientadas a consolidar unas Fuerzas Armadas más
eficientes y modernas, destacadas en aspectos como la planeación por capacidades, la
gestión del capital humano, la iniciativa de sostenibilidad del gasto y el mejoramiento
de la capacidad de auditoría y evaluación. Igualmente, en el área misional se enmarca
el Plan Integral de Bienestar de la Fuerza Pública que atiende en asuntos de salud,
rehabilitación, educación, vivienda y defensa técnica, con el fin de contribuir al
fortalecimiento de la calidad de vida del personal uniformado y de sus familias.
En este sentido, se ejecutan los gastos de funcionamiento de la Unidad de Gestión

General, de la Sanidad Militar y de Policía, de la DIMAR y del DCRI. En esta área se
incluye la ejecución de las entidades del Grupo Social y Empresarial del Sector Defensa
Página 51 de 339
(GSED), con excepción de la Defensa Civil Colombiana cuya misionalidad está asociada
con el área de “Contribución a la Gestión de riesgos y desastres”.
Los gastos más representativos en “Gestión y Apoyo Institucional” corresponden a los

pagos efectuados por el reconocimiento de asignaciones de retiro de cerca de 175.312
militares y policías retirados; mesadas pensionales para 89.735 militares y civiles con
pensión de jubilación, invalidez y sobrevivencia; bonos pensionales para 207.299
militares y civiles desvinculados y cuotas partes pensionales para 3.207 militares24 y
civiles. También están incluidos los recursos asociados al servicio de sanidad25 y de
bienestar del personal activo, retirado y sus familias y rubros asociados a la operación
del sector, como sentencias y conciliaciones y operación comercial. Por cada unidad se
tienen en cuenta los gastos de personal, los costos de operación de la unidad y de los
equipos asignados.
En cuanto a los principales avances en bienestar en los últimos años, se resalta la

contratación en 2020 de la construcción de la clínica del sur de la PONAL, con una
proyección de entrega para 2022; la adquisición, mantenimiento y adecuación de
viviendas fiscales en todo el país por parte de la PONAL y el Instituto de Casas Fiscales;
la construcción de alojamientos militares y el mantenimiento y construcción de centros
vacacionales y colegios para los funcionarios de la PONAL.
Dentro de las principales inversiones ejecutadas se encuentra la modernización de las

escuelas de formación a través de TIC para la educación, así como el fortalecimiento del
sistema de administración del talento humano (SIATH) con desarrollos tecnológicos a
través de la suscripción anual a la plataforma de campus virtual BlackBoard para
50.000 usuarios y al sistema de gestión de bibliotecas Ex Libris para 200 usuarios y la
contratación de servicios de soporte, mantenimiento y nuevos desarrollos para la
optimización del sistema SIATH.
24 El personal beneficiado por asignaciones de retiro, mesadas pensionales, bonos y cuotas partes
corresponde a junio de 2020.
25El Sistema de Salud de las FF. MM. cuenta con 651.094 afiliados y beneficiarios y el Sistema de Salud de
Policía cuenta con 597.094 afiliados y beneficiarios.
Página 52 de 339
Se llevó a cabo una inversión significativa para el sector correspondiente a la
modernización de la infraestructura física de las instalaciones para el MDN y las FF. MM,
mediante la construcción de la nueva sede para el sector I fase Fortaleza, lo que permitirá
contar con instalaciones funcionales y seguras, salvaguardando la vida de cerca de 4.800
personas. El proyecto contempla el diseño, construcción y puesta en funcionamiento de
las edificaciones modulares para la nueva sede del MDN, el convenio marco para la
elaboración de estudios y diseños de la Fase I del proyecto Fortaleza y la implementación
de oficinas destinadas a los Comandantes, Segundos Comandantes, Inspectores
Generales y otras dependencias conexas de las FF. MM. La estructura de la solución
temporal cuenta con un avance del 98 % y actualmente está en la fase de entrega, es
importante mencionar que las oficinas ya están en uso por parte del personal que integra
las FF. MM y el MDN; de otra parte, el diseño del edificio definitivo está en un 100 % y
se encuentra en proceso de contratación la construcción del edifico definitivo que tiene
un horizonte de ejecución de cinco años, (2021-2026), esta actividad que corresponde a
la Etapa B de la Fase I del proyecto Fortaleza fue declarada de importancia estratégica a
través del Documento CONPES 4014 de 2020.
Por parte del EJC, se realizó el mejoramiento de la infraestructura estratégica

operacional mediante la construcción de los establecimientos de Sanidad Militar de
Cali, Pasto, Mocoa, así como del alojamiento de tropa de la Fuerza de Tarea Apolo en la
Brigada No 3 en Cali, la construcción de un polvorín en Buenavista, la contratación las
instalaciones del taller de hidráulicos nivel depot para los helicópteros UH-60 de la
Fuerza Pública y un puesto de mando en la Fuerza de Tarea Vulcano - Batallón de
Ingenieros No. 30 en Tibú-Catatumbo, aumentando el desempeño operacional de la
Fuerza, con infraestructura que permitirá cumplir con la misión.
Página 53 de 339
Contribución al desarrollo del país
Durante los años 2015-2020 para esta área misional los recursos asignados
corresponden a:
$2,5 billones
1,3% presupuesto del sector
El Sector participa activamente en apoyar programas que transcienden las funciones

militares y policiales, poniendo al servicio del país sus capacidades como instrumento
de desarrollo económico y social. De esta forma se contribuye a garantizar la
irreversibilidad y sostenibilidad de las condiciones de seguridad necesarias para la
entrada de la oferta estatal y la iniciativa privada.
En esta área misional se ejecutan los gastos de funcionamiento asociados al

manteamiento preventivo y correctivo de las unidades a flote de la ARC:
➢ “Barú” (lancha hidro-oceánica) encargada de realizar el levantamiento

hidrográfico y batimetría en aguas poco profundas para la elaboración y
actualización de la cartografía náutica nacional.
➢ “Gorgona”, “Malpelo” y “Providencia” (buques oceanográficos) están asignados
al Pacífico para efectuar levantamientos hidrográficos en aguas profundas,
estudios oceanográficos, mareas, corrientes y fenómenos meteomarinos, así
como la realización de cruceros oceánicos.
➢ “Isla Palma” (buque balizador) encargado de la instalación de boyas y canales de
acceso.
➢ “Isla Tesoro” embarcación de transporte de personal para el desarrollo de
inspecciones a motonaves, protección de buques e instalaciones portuarias y
apoyo logístico.
Página 54 de 339
El EJC, para contribuir con las misiones de esta área, utiliza las capacidades de los
Batallones de Ingenieros Militares. Por su parte, la FAC utiliza el Grupo Aéreo de
Transporte Militar, el Escuadrón Técnico de los Grupos Aéreos y el Grupo de Vuelos
Especiales de CATAM. Así mismo, la PONAL contribuye con las capacidades del
Comando Operativo de Seguridad Ciudadana (COSEC 1). Por cada unidad se tienen en
cuenta los gastos de personal, los costos de operación de la unidad y de los equipos
asignados.
De otra parte, se han invertido recursos en el desarrollo de las capacidades científicas,

tecnológicas y de innovación del sector, desarrollando la construcción de un prototipo
radar de corto alcance con CODALTEC, así como la construcción y dotación de
laboratorios para el desarrollo del radar de corto alcance y el desarrollo prototipo de
aeronaves remotamente tripuladas (ART) con la CIAC. Además, en diciembre de 2020
se firmó el convenio especial de cooperación con CODALTEC para el desarrollo de dos
actividades científicas y tecnológicas, la primera relacionada con apoyar el desarrollo
de proyectos de CTeI de la Fuerza Pública seleccionados a través de convocatorias; y la
segunda, acompañar y promover el portafolio de tecnologías del Sector, con el
propósito de contribuir en la disminución de costos en la adquisición de material de
defensa, así como la independencia de tecnología extranjera y al auto sostenimiento del
sistema de ciencia tecnología e innovación.
Al mismo tiempo se realizó la adecuación y modernización de la infraestructura

tecnológica de los laboratorios y del cuarto de equipos del CETAD (Centro de tecnología
Aeroespacial para la Defensa) con el fin de aumentar las capacidades para el desarrollo
de proyectos de investigación, desarrollo tecnológico e innovación, fortaleciendo el
Sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación de la FAC para aumentar la producción
intelectual en I+D+i con índices y requisitos en coherencia con los estándares
establecidos.
Por otra parte, y como consecuencia de la pandemia generada por el virus SARS-CoV2,
las FF.MM., en cumplimiento con los lineamientos emitidos por el Gobierno nacional,
Página 55 de 339
diseñaron la operación San Roque con el fin de poner en marcha acciones encaminadas
a contribuir en la respuesta institucional, con el objetivo de preservar la integridad de
la población con medidas preventivas, restrictivas y de control que garantizaran el
máximo nivel de alistamiento de las capacidades diferenciales para el cumplimiento de
la misión institucional.
Este plan estableció cuatro líneas de esfuerzo: la primera corresponde a “Preservar la

integridad de los miembros de las FF. MM.”, con el objetivo de prevenir contagios
masivos al interior de las Fuerzas y sus familias; la segunda a “mantener la capacidad
operacional”, con el propósito de contar dispositivos militares permanentes y fuertes
en cada región que garanticen la seguridad y defensa; la tercera “Desarrollo de
operaciones en control de fronteras”, con el propósito de mantener la integridad
territorial y evitar el aumento de contagios por la migración ilegal, destinando 27.480
hombres y la cuarta “Alistamiento de capacidades en apoyo a la autoridad civil” lo que
permitió la coordinación con las diferentes entidades del Estado, sector privado y
cooperación internacional, para proveer asistencia y ayuda humanitaria.
Las FF.MM. contribuyeron en el control de las zonas fronterizas, el traslado de personal

médico e insumos a diferentes regiones del país, la entrega de ayudas humanitarias de
emergencia, la instalación de hospitales de campaña, acompañamiento en el transporte
de alimentos, distribución de recursos básicos de supervivencia en los hogares,
instalación de plataformas de comunicación, labores de seguridad y puestos de mando
unificados de coordinación y articulación interinstitucional. Todos los recursos
asociados a esta operación fueron incluidos en el área misional de contribución al
desarrollo del país.
Por otra parte, el MDN y la Gobernación del Chocó suscribieron el Convenio Marco de
Capacidades Institucionales No. 079 de 2017, para la construcción de 29 artefactos
fluviales (embarcaderos) sobre los ríos Atrato, Baudó y San Juan, con recursos del
Sistema General de Regalías (SGR) por valor de $11.021 millones, esperando beneficiar
a 336.298 personas. Con estos embarcaderos los habitantes de poblaciones ribereñas
Página 56 de 339
pueden embarcar y desembarcar con facilidad y seguridad, mejorando así la movilidad
fluvial de este departamento26.
Contribución a la gestión del riesgo de desastres y protección de los recursos

naturales y del medio ambiente
Para esta área misional durante los últimos seis años (2015-2020) el sector ha
$471.000 millones
La atención de las amenazas en el área de gestión de riesgos y desastres se realiza a

través de la utilización dual de las capacidades adquiridas por la Fuerza Pública en las
áreas de seguridad y convivencia ciudadana, seguridad pública y defensa nacional.
En el área misional “Contribución a la Gestión de Riesgos y Desastres” se ejecutan los

gastos de funcionamiento asociados a la nómina del personal asignado al Batallón de
Atención Preventiva de Desastres del EJC, del escuadrón 512 del Grupo de Combate No.
51 de la FAC del cual hacen parte las aeronaves medicalizadas “Ángel” y del grupo
PONALSAR de la PONAL, unidades que son exclusivas para la atención y gestión de
riesgos y desastres, sin perjuicio de que las demás unidades de la Fuerza Pública puedan
contribuir ante eventos de esta naturaleza. También se contempla la ejecución de los
gastos de operación de estas, tales como combustible, lubricantes, repuestos y
mantenimiento de los equipos asignados a las mismas, contemplando para cada una los
gastos de personal, los costos de operación y de los equipos asignados.
Más aún, se cuenta con 103.380 voluntarios de la Defensa Civil, 81 Inspectores de

Control de la Contaminación Química y Biológica de la DIMAR y 2.802 funcionarios de
la Fuerza Pública entrenados y equipados para la atención de emergencias. Por su parte,
se cuenta con 306 equipos de comunicaciones, maquinaria amarilla, equipo de
26 En la sección de Regalías se detalla la ejecución de estos recursos.
Página 57 de 339
campaña, geoposicionadores, 263 helicópteros utilitarios y 56 vehículos y motos para
proveer apoyo de búsqueda y rescate, extinción de incendios, manejo de desastres y
emergencias costeras, marítimas y fluviales, evacuación de transporte y traslado aéreo-
médico.
Por su parte, en el área misional “Contribución a la Protección del Medio Ambiente y

Recursos naturales” se ejecutaron los gastos de funcionamiento de la operación del
Escuadrón de Apoyo Logístico de GAAMA (Grupo Aéreo del Amazonas)27 y la operación
del área de protección ambiental y ecológica de la PONAL que tiene como una de sus
funciones proponer, ejecutar y supervisar convenios, acuerdos, alianzas
interinstitucionales y programas de referenciación y capacitación de los servicios
especiales de policía de menores, turismo, ambiental y ecológica urbana, fiscal y
aduanera. Por otra parte, es importante resaltar que el 8,9 % de las incorporaciones de
soldados e infantes de marina que prestan el servicio militar en el EJC, la ARC y la FAC,
están destinados al cuidado del medio ambiente lo que equivale a 2.626 soldados
bachilleres28. Igualmente, en la PONAL el 10 % de las incorporaciones de auxiliares
están destinados a esta labor; 1.685 auxiliares bachilleres29.
En esta área, el Sector de Defensa y Seguridad apoya por medio de sus capacidades
operativas a las autoridades ambientales, entes territoriales y a la comunidad en la
defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales. La importancia de
los recursos naturales, el medio ambiente y el cambio climático no solo recaen en el
hecho de que estos se constituyen como un activo estratégico de la Nación, sino que su
explotación indebida se constituye en un mecanismo de financiación para los Grupos
27 Encargado de supervisar la planta de tratamiento de aguas residuales, centro de acopio, así como la
tala de árboles.
28 A junio de 2020, fueron incorporados 29.731 soldados e infantes de marina para prestar servicio
militar, de estos 2.646 prestaron servicio ambiental, esto quiere decir que el 8,90 % realizaron
actividades de protección ambiental, en coordinación con las autoridades competentes a nivel nacional.
29 El personal incorporado en la PONAL durante la vigencia de 2019 fue de 16.856, por consiguiente, el
10 % de lo incorporado es 1.685, quienes apoyan al proceso medio ambiente.
Página 58 de 339
Armados Organizados promoviendo situaciones de crisis social, ambiental y económica
en diversas zonas.
En este marco, es importante resaltar la labor desarrollada por las FF.MM. y la PONAL
en el desastre natural de Mocoa en 2017, donde emplearon sus capacidades
operacionales; expresando el interés no solo por la seguridad de los colombianos sino
por su bienestar apoyándolos en los momentos en que más los necesitan; en esta
operación se destaca él apoyó con 1.451 uniformados, 21 aeronaves, 62 evacuaciones,
2.540 toneladas de ayuda humanitaria, 2,8 km de construcción de vías internas, 5.345
personas transportadas, un puente militar instalado, cuatro bocatomas rehabilitadas y
102 millones de litros de agua entregados.
Así mismo, se debe resaltar que la FF.MM. y la PONAL participan activamente en la

recuperación y reconstrucción de las zonas afectadas en el archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, causadas por el huracán Iota el 16 de noviembre de 2020.
Esta operación se compone de tres fases, la primera corresponde al alistamiento y
planeamiento, la segunda a la limpieza y remoción y la tercera a la reconstrucción. Se
han entregado ayudas humanitarias no alimentaria (carpas, kit de aseo, colchonetas,
entre otros), ayudas alimentarias, aporte en búsqueda y rescate, transporte de
personal, suministro de agua potable, telecomunicaciones, asistencia en salud,
soluciones de energía, alojamiento temporal (casas prefabricadas), movimientos
aéreos, marítimos y terrestres.
En este marco, además durante el 2020 se destinaron $41.156 millones para apoyar
para la recuperación de los Sistemas de Tecnologías de Información y Comunicaciones
en el área de responsabilidad del Comando Específico de San Andrés y Providencia, en
donde se generó una afectación parcial por causa del paso del huracán Iota.
Por otra parte, la Defensa Civil ha realizado la adquisición de equipos, herramientas,

suministros y accesorios para la atención de personas que resulten afectadas por
eventos desastrosos de origen natural, antrópico intencional y no intencional, así como
Página 59 de 339
fortalecimiento de la infraestructura para la atención de desastres, con la construcción
y dotación de la escuela de protección ambiental en Mariquita (Tolima).
Por su parte, el EJC realizó la adquisición de equipo con destino al Batallón de

Ingenieros de atención y prevención de desastres (BIADE) No. 80, fortaleciendo la
capacidad de asistencia militar en la gestión del riesgo de desastres.
Cooperación internacional
Durante los años 2015- 2020 para esta área misional los recursos asignados
corresponden a:
$120.00 millones
En el área misional de “Cooperación Internacional” se ejecutan los gastos de

funcionamiento de la Dirección de Asuntos Internacionales del MDN y los de la
operación del Batallón de Infantería No. 3 Colombia del EJC que hace presencia en la
Península del Sinaí (Egipto) como garante de los acuerdos de paz.
El MDN cuenta con una representación militar a través de 50 agregadurías, así como la
participación en cinco misiones internacionales: Guinea, Sierra Leona, Haití, República
Centroafricana y Líbano.
• Proceso de seguimiento y monitoreo
El MDN, a través del Grupo de Seguimiento de la Dirección de Planeación y Presupuesto,

monitorea la ejecución presupuestal del sector con el fin de evaluar el cumplimiento de
sus planes, programas y proyectos, particularmente el Plan Anual de Ejecución de
Presupuesto.
El seguimiento a los recursos financieros asignados por PGN se realiza a través de

varios instrumentos:
Página 60 de 339
1) Boletines de ejecución presupuestal, donde se resalta el estado de
compromisos y obligaciones de todas las unidades del sector central y
descentralizado de acuerdo con las metas establecidas por el Plan Anual de
Ejecución Presupuestal, así mismo, se especifican los principales movimientos
financieros, logros y retos en materia de inversión y funcionamiento.
2) Reuniones de seguimiento presupuestal, lideradas por el Viceministerio para
la Estrategia y la Planeación y donde se analizan el estado de las metas del Plan
de Ejecución y se dan instrucciones para su cumplimiento.
3) Informes de ejecución, que reúnen información de ejecución de los recursos
financieros de acuerdo con los parámetros establecidos por el MPC,
identificando las principales inversiones realizadas por las FF.MM., PONAL y
demás unidades ejecutoras. Además, cada informe anexa en forma detallada los
principales proyectos de inversión del sector, resaltando los logros en
mantenimiento y fortalecimiento de sus capacidades, así como realiza una
descripción de las fuentes de financiación con que cuenta el Sector y su
respectiva ejecución, incluyendo los Fondos Especiales del Sector Defensa y
Seguridad, Convenios de Cooperación del Sector Minero Energético y los
recursos financieros provenientes del Programa de Cooperación Internacional
Foreign Military Financing (FMF) con el Gobierno de Estados Unidos y los
convenios offset.
3.1.4 Conclusiones
Los recursos asignados al sector a través del PGN han sido utilizados de manera
histórica en gran proporción para cubrir los gastos asociados al personal, salud,
prestaciones y asignaciones de retiro como consecuencia de la alta inflexibilidad del
régimen salarial y de carrera de la Fuerza Pública. Así mismo, estos recursos se usan
para cubrir las necesidades operacionales como los mantenimientos de vehículos
aéreos y navales, los gastos reservados, las actualizaciones de sistemas de información
Página 61 de 339
necesarios para la operación militar y policial y la modernización y renovación de
infraestructura del Sector.
Por otra parte, se tiene que para esta fuente de financiación existe un proceso robusto
de seguimiento y monitoreo, articulado con los procesos de las unidades ejecutoras;
aun así se requiere de un fortalecimiento del proceso de seguimiento presupuestal con
el fin de obtener los siguientes resultados:
1) Lograr la integración en el proceso de seguimiento y monitoreo de las nuevas

fuentes de financiación identificadas en este estudio, atendiendo los parámetros
de evaluación de cumplimiento y análisis por capacidades ya establecidos por el
MDN.
2) Alinear el presupuesto de funcionamiento con las áreas misionales del sector y

sus componentes de capacidad. Actualmente, el seguimiento a la ejecución
anual presupuestal por áreas misionales de los recursos de funcionamiento se
efectúa a través de un estimado que se calcula sobre una aproximación
promedio de la ejecución histórica del sector. En este sentido, la clasificación
de las cuentas presupuestales de funcionamiento por componente de
capacidad permitirá obtener información más precisa y confiable con respecto
a la gestión del sector y fortalecerá las herramientas imprescindibles para
adelantar los análisis de cierre de brechas de capacidad de la Fuerza Pública.
3.2 Fuentes extrapresupuestales
3.2.1 Fondos nacionales
3.2.1.1 Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonsecon)
El Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonsecon) es administrado

por el Ministerio del Interior, fue creado por la Ley 418 de 1997 (Ley de Orden Público),
30El fondo siempre ha sido administrado por el Ministerio de Interior. Institucionalmente, dicho
ministerio ha existido bajo la misma denominación en los últimos 30 años en los periodos 1995-2002 y
desde 2011. Entre 2003 y 2010 fue fusionado con el Ministerio de Justicia y su denominación era
Ministerio del Interior y de Justicia.
Página 62 de 339
su prórroga, funcionamiento y fuentes de financiación fueron ratificados por el artículo
6 de la Ley 1106 de 2006 y el artículo 7 de la Ley 1421 de 2010. Luego, la normativa se
ha ratificado mediante las leyes 1738 de y Ley 1941 de 2018. Según el artículo 2 del
Decreto 399 de 2011 y el Decreto 1066 de 2015, este fondo tiene por objeto:
[…] recaudar y canalizar recursos tendientes a propiciar la seguridad y

convivencia ciudadana para garantizar la preservación del orden público y
todas aquellas acciones tendientes a fortalecer la gobernabilidad local y el
fortalecimiento territorial, en el marco de la Política y la Estrategia Nacional
de Seguridad y Convivencia Ciudadana.
Normativa
Tabla 3-5. Marco Normativo Fondo de Programas Especiales para la Paz -FondoPaz
Norma Descripción Observación

Instrumentos para la búsqueda de la
Ley 418 de Creación Fonsecon
convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan
1997
otras disposiciones.
Por medio de la cual se prorroga la vigencia de
Ley 548 de Prolongación Fonsecon
la Ley 418 del 26 de diciembre de 1997 y se
1999
dictan otras disposiciones.
Por medio de la cual se prorroga la vigencia de
Ley 782 de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada Prolongación Fonsecon
2002 por la Ley 548 de 1999 y se modifican algunas
de sus disposiciones.
Por medio de la cual se prorroga la vigencia de Artículo 6: Fuentes adicionales
Ley 1106 de la Ley 418 de 1997 prorrogada y modificada de financiación Fonsecon: pago
2006 por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y se concesiones.
modifican algunas de sus disposiciones.
Por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de
1997, prorrogada y modificada por las Leyes
2010
548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006.
Por medio de la cual se prorroga la Ley 418 de
Ley 1738 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes Prolongación Fonsecon
2014 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006 y
1421 de 2010.
31 Estasleyes son conocidas con las leyes de orden público vigentes en cada gobierno. Estas adicionan o
actualizan artículos tendientes a definir o mantener iniciativas para mejorar el control del orden público
del país. Anteriormente, se expidieron la Ley 548 de 1999 y Ley 782 de 2002 que prorrogaron la
existencia de Fonsecon e hicieron algunos ajustes a su funcionamiento.
Página 63 de 339
Por medio de la cual se prorroga, modifica y
adiciona la Ley 418 de 1997, prorrogada y
modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de
2018
2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de
2014.
Por el cual se establece la organización y
funcionamiento del Fondo Nacional de
Decreto 399 de Objetivos Fonsecon
Seguridad y Convivencia Ciudadana y los
2011
Fondos de Seguridad de las Entidades
Territoriales y se dictan otras disposiciones.
Recopilación de naturaleza
jurídica, objetivos, origen de
Por medio del cual se expide el Decreto Único
Decreto 1066 recursos, dirección y
Reglamentario del Sector Administrativo del
de 2015 administración, entre otros
Interior.
aspectos operativos de
Fonsecon.
Sistemas Integrados de Emergencias y Seguridad (SIES)
Por el cual se regula la operatividad de los
Decreto 4366 Criterios aprobación proyectos
Sistemas Integrados de Emergencias y
de 2006 SIES
Seguridad (SIES).
Por el cual se crea el Comité Técnico del
Decreto 4708
Sistema Integrado de Emergencias y Seguridad Creación Comité SIES
de 2009
(SIES) y se dictan otras disposiciones.
Fuentes: Ministerio del Interior. Normograma Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y Ministerio
de Justicia y del Derecho. Sistema Único de Información Normativa (SUIN)-Juriscol.
Elaboración: DNP-DJSG-SSD.
Comportamiento histórico de la financiación por medio de Fonsecon
• Recolección de información
La información recolectada corresponde a los montos aprobados por proyecto o

iniciativa a cargo de alguna entidad del Sector Defensa y Seguridad y que fueron
financiados con recursos de Fonsecon para el período 2001-2020. Las fuentes
primarias de información son las actas del Comité Evaluador de Fonsecon (2009-2020),
el Comité SIES (2010-2020) y la carta enviada en septiembre de 2020 por el Ministerio
del Interior al MDN reportando los recursos aprobados a iniciativas de las FF.MM. y la
PONAL entre 2010 y 2019. Las actas de los comités desde 2010 y hasta el año vigente
Página 64 de 339
están disponibles para descarga en la página web del Ministerio del Interior32. Esto
permite actualizar continuamente, al menos cada tres meses33, el listado de proyectos
aprobados.
Para el período 2001-2008, se recolectaron diferentes documentos que compilaron

cifras entregadas por el Ministerio del Interior y que permitían la extracción de los
montos de recursos de Fonsecon asignados al Sector Defensa y Seguridad. Dichas
fuentes secundarias fueron el documento Hacia una Nueva Gestión en Materia de
Seguridad y Convivencia. Informe de Gestión 1998-2002 (Presidencia, 2002) que
presenta cifras de iniciativas financiadas con recursos de Fonsecon entre 2001 y 2002;
el anexo 1 del Documento CONPES 3337: Implementación del Sistema Integrado de
Emergencias y Seguridad (SIES) de Colombia (DNP, 2006) para los identificar proyectos
SIES con recursos de Fonsecon entre 2001 y 2005; una base de datos compilada por la
Dirección de Planeación y Presupuesto del MDN de los proyectos por unidad ejecutora
que recibieron recursos de Fonsecon entre 2002 y 2006; y el documento Informe de
auditoría gubernamental con enfoque integral modalidad especial. Ministerio del Interior
y Justicia. Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonsecon) (CGR, 2009)
que presenta las principales iniciativas financiadas por Fonsecon entre 2007 y 2008.
Al mismo tiempo, se recolectaron las cifras de recaudo de Fonsecon y la información de

ejecución presupuestal, registrada en el Sistema Integrado de Información Financiera
(SIIF), de los rubros de funcionamiento e inversión del PGN asignados al Ministerio del
Interior correspondientes a recursos que se utilizan para financiar proyectos
aprobados por el Comité Evaluador de Fonsecon o el Comité SIES. En el caso de las cifras
de recaudo de Fonsecon, las cifras se extrajeron del reporte anual “Informe Financiero”
de la Contraloría General de la República para el periodo 2001 a 2012 y para el período
2013 a 2020 se descargaron las cifras de recaudo por fuente de ingresos que están
32 https://www.mininterior.gov.co/mision/subdireccion-de-infraestructura/fonsecon/actas-comites
33 En promedio al menos de cada comité se realizan cuatro sesiones al año.
Página 65 de 339
disponibles en sección de Fonsecon de la página web del Ministerio del Interior34. Las
cifras recaudo y ejecución permiten identificar el techo de recursos disponible que
puede destinarse a proyectos financiados con recursos de Fonsecon a inicio de cada
vigencia.
La información recolectada tiene las siguientes limitaciones:
▪ La información recolectada solo corresponde a recursos aprobados por

proyecto, no es posible identificar todas las adiciones. Estas adiciones se pueden
generar por costos no previstos principalmente de obras de infraestructura que
extienden por más de una vigencia.
▪ Las actas y otras fuentes de información contenían registros que no
correspondían a apoyos al Sector Defensa y Seguridad (proyectos sector justicia,
convivencia, obras en sedes de alcaldías y gobernaciones y otros sectores). Para
esto es necesario cada vez que se actualice la información de proyectos
aprobados, identificar aquellos que apoyan directamente a alguna entidad del
Sector Defensa y Seguridad.
▪ Hasta el momento, no hay información que permita identificar los proyectos
totalmente terminados porque la información recolectada solo confirma la
aprobación de cada proyecto, pero no su terminación y costo final. Una
alternativa para mejorar el análisis de la información de los proyectos
financiados con Fonsecon sería solicitar al Ministerio del Interior el listado de
los proyectos terminados con su costo total, en el que se incluyan adiciones o
montos asignados en diferentes vigencias.
▪ Es posible que falte por registrar algunos proyectos del Sector Defensa y
Seguridad aprobados en los años 2000, 2001, 2006 y 2007. Esta limitación se
resolvería si se obtuvieran las actas del Comité Evaluador de Fonsecon de los
años mencionados.
34https://www.mininterior.gov.co/areas-misionales/subdireccion-de-
infraestructura/fonsecon/recaudo-fonsecon/informe-estadistico-tercer-trimestre-2015.
Página 66 de 339
▪ La información agregada enviada mediante carta por el Ministerio del Interior a
MDN no coincide en algunos años con la información recolectada en las actas.
Esto se debe a posible doble conteo por parte del Ministerio del Interior al
agregar doblemente vigencias futuras o adiciones a proyectos.
▪ Algunos proyectos han tenido vigencias futuras y no están todas identificadas.
• Fuente de ingreso de Fonsecon
Las fuentes de financiación de este Fondo son las contribuciones por contratos de obras
públicas nacionales y concesiones nacionales. La primera y principal35 fuente
corresponde a los recursos obtenidos por la contribución, que se debe pagar a la Nación,
del 5 % del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición que
deben hacer todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra
pública nacional, con entidades de derecho público nacional o celebren contratos de
adición al valor de los existentes (artículo 6 de la Ley 1106 de 2006). La segunda fuente
corresponde al pago del 2.5 por mil del valor total del recaudo bruto que genere
cualquier concesión nacional de construcción, mantenimiento y operaciones de vías de
comunicación, terrestre o fluvial, puertos aéreos, marítimos o fluviales (artículo 6 de la
Ley 1106 de 2006). Por tanto, la financiación del Fondo depende directamente del
volumen de gasto público anual destinado a la ejecución de obras públicas nacionales y
de las concesiones nacionales que se mantengan activas.
El recaudo del Fondo ha sido aproximadamente $3.93 billones (precios constantes de

2019) entre 2000 y 2020. El crecimiento del recaudo fue continuo entre 2005 y 2014,
excepto en el año 2011 debido a los efectos de la crisis internacional de 2009, explicado
en el creciente gasto en infraestructura pública en el país en dicho período. De todas
maneras, el recaudo ha disminuido sostenidamente desde 2015 y en 2020 alcanzó una
cifra cercana a la de 2010 hecho que indica los efectos adversos de la crisis económica
originada por la emergencia sanitaria asociada al covid-19 (figura 3-10).
35Según cifras de recaudo compiladas por el Ministerio del Interior, con este tipo de contribución se ha
recaudado en promedio el 98 % del total de recursos de Fonsecon entre 2013 y 2020.
Página 67 de 339
La mayoría de los recursos recaudados se han apropiado entre un rubro de
funcionamiento y tres proyectos de inversión a cargo del Ministerio de Interior e
incluidos en el PGN. El rubro de funcionamiento contiene los recursos que se asignan
mediante el Comité Evaluador de Fonsecon a proyectos presentados por entidades de
orden nacional o territorial. En cuanto al rubro de inversión, los tres proyectos han
estado orientados a la implementación del Sistema Integrado de Seguridad de
Emergencias y Seguridad (SIES), el fortalecimiento de las capacidades de gestión
territorial e implementación de acciones y medidas en materia de seguridad y
convivencia ciudadana36 (figura 3-10).
Figura 3-10. Recaudo de Fonsecon y rubros presupuestales del PGN apropiados

450.000
400.000
Millones de pesos constantes de 2019
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Fonsecon Proyecto SIES Otros proyectos Recaudo

(Funcionamiento) (Inversión) (Inversión)
Fuentes: Contraloría General de la República (CGR) para recaudo 2000-2012, Ministerio del Interior reportes
recaudo 2013-2020 y SIIF Nación para apropiaciones definitivas.
• Análisis histórico
Los recursos de funcionamiento financiados con recaudo de Fonsecon han sido

destinados a financiar programas y proyectos, en municipios o distritos específicos, a
cargo de entidades nacionales y territoriales encargadas de liderar iniciativas de
seguridad y convivencia ciudadana y orden público (por ejemplo: construcción o
36 Los dos últimos proyectos mencionados se destinaron solo a iniciativas del Ministerio de Interior.
Página 68 de 339
adecuación de estaciones de policía o unidades militares), justicia (por ejemplo:
construcción y adecuación de cárceles o casas de justicia), capacidades institucionales
de los municipios del país (por ejemplo: construcción de sedes de alcaldías, centro
administrativos municipales o centros de integración ciudadana), pólizas de seguros
(por ejemplo: póliza para voluntarios del Sistema Nacional para la Prevención y
Atención de Desastres y bomberos) y otros gastos operativos y administrativos. Entre
2000 y 2006 (antes de la formulación del proyecto de inversión de SIES en 2007) y
entre 2011 y 201337 también se financiaron algunos de proyectos SIES en diferentes
municipios del país. Estos gastos complementaron los SIES financiados mediante el
proyecto de inversión destinado para dicha iniciativa.
El Comité Evaluador del Fonsecon38 —compuesto por funcionarios del Ministerio del
Interior— evalúa y determina técnicamente que iniciativas y proyectos presentados
por las entidades de orden nacional y territorial pueden recibir financiación o
cofinanciación39 con recursos de funcionamiento de Fonsecon; para ello, los entes
territoriales o las entidades de orden nacional presentan al Comité el proyecto
correspondiente bajo la Metodología General Ajustada (MGA) del DNP y otros
documentos técnicos y presupuestales de soporte. Así mismo, el ente territorial o
37 El Acta 03 de 2011 del Comité Evaluador de Fonsecon (pp. 9-11) reactiva la financiación de proyectos
SIES con recursos de funcionamiento Fonsecon al retomar un aparte de la Resolución 1469 de 2008 que
menciona que entre los proyectos tendientes a “preservar el orden público” se encuentran “Proyectos a
través de los cuales se pretenda apoyar la Fuerza Pública, mediante la construcción o adecuación de
instalaciones, diseño e implementación de Sistemas de Información y Vigilancia”. Además, el Acta
menciona la necesidad de destinar recursos a proyectos SIES presentados por entidades territoriales,
porque el proyecto de inversión se encuentra con previo concepto lo que había impedido asignar y
ejecutar recursos para dichos proyectos. Sin embargo, un hallazgo de la Contraloría General de la
República hace suspender la aprobación de proyectos SIES con recursos de funcionamiento de Fonsecon
(Acta 20 de 2013).
38 Creado inicialmente por la Resolución 975 de 2003 y ajustado por la Resolución 1059 de 2004 del
Ministerio del Interior y de Justicia. Posteriormente, las funciones, composición y tareas del Comité han
sido ajustadas por el Ministerio del Interior.
39 La cofinanciación de los proyectos con recursos Fonsecon viene sobre todo de recursos de entes
territoriales (municipios y gobernaciones) y unidades ejecutoras del nivel nacional. También algunos
proyectos recibieron cofinanciación proveniente de cooperación internacional (Embajada de Estados
Unidos) y privados.
Página 69 de 339
nacional debe confirmar el monto en que cofinanciará el proyecto. Los proyectos40
quedan registrados en el Sistema de Información de Proyectos de Infraestructura
(SIPI). El SIPI está a cargo del Ministerio de Interior y no tiene acceso disponible al
público general o a otras entidades de orden nacional. Esto no permite establecer un
proceso de seguimiento externo a los proyectos aprobados para verificar su
implementación y finalización.
Los recursos de inversión financiados con recursos de Fonsecon han sido distribuidos
principalmente al proyecto de implementación del Sistema Integrado de Seguridad de
Emergencias y Seguridad (SIES) en diferentes municipios del país41. Este proyecto fue
formulado siguiendo los lineamientos establecidos por el documento CONPES 3437 de
2006 y Decreto 4366 de 2006 con el fin de formalizar los criterios de aprobación,
cofinanciación obligatoria e identificar los tipos de proyectos que pueden ser financiados,
tomando como antecedente la aprobación dispersa de proyectos de Sistemas Integrados
de Seguridad (SIS) con recursos de funcionamiento Fonsecon, la Presidencia de la
República, crédito externo42, recursos propios de los departamentos y municipios y
cooperación internacional entre 2000 y 2006 (DNP, 2006: p. 3-6; Presidencia de la
República, 2002: p. 11-13).
La formulación y ejecución del proyecto de inversión ha permitido y exigido, desde

2007, la cofinanciación entre la Nación (Fonsecon y aportes de otras entidades de la
Nación) y las entidades territoriales para el establecimiento de nuevos Sistemas
Integrados de Emergencias y Seguridad (SIES) en departamentos y municipios del país.
Los SIES buscan prevenir y dar gestión a las emergencias o situaciones que afecten la
40 El SIPI entró en operación en 2016 según Acta 01 de 2016. Por otra parte, según el Acta 01 de 2020
del Comité Evaluador de Fonsecon (p. 3), se incluyen todos los tipos de proyecto financiados
—infraestructura, movilidad, inteligencia, redes de comunicaciones, entre otros—.
41 Los demás proyectos de inversión financiados con recursos de Fonsecon no son analizados en este
documento porque se destinaron a actividades directas por el Ministerio del Interior; por lo tanto, no
implicaron una entrega de bienes o servicios a entidades del Sector Defensa y Seguridad. También el
monto de dichos proyectos representa en promedio menos del 5 % de los recursos de inversión en
promedio en el periodo 2007-2020.
42 Préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo OCCO/1085 “Programa de Apoyo a la Convivencia
y Seguridad Ciudadana”.
Página 70 de 339
seguridad mediante un esquema integrado e interoperable que garantice la presencia
de las diferentes entidades estatales nacionales y locales en la prevención o atención de
incidentes (DNP, 2006: p. 7). Los tipos de subsistemas que conforman a los SIES, según
artículo 2 del Decreto 4366 de 2006, son : Número Único Nacional de Seguridad y
Emergencias (NUSE 123), sistema de vídeo vigilancia mediante circuitos cerrados de
televisión (CCTV), Centros de Información Estratégica Policial (CIEPS), alarmas
comunitarias, sistemas de radio comunicaciones para redes de cooperantes y demás
sistemas de seguridad, como controles de acceso, localización automática,
georreferenciación, monitoreo y bloqueo de vehículos.
La aprobación y priorización de proyectos SIES está a cargo del Comité del Sistema
Integrado de Emergencias y Seguridad (SIES) creado mediante el Decreto 4708 de 2009
siguiendo los lineamientos definidos en el documento CONPES 3437 de 2006. Este
Comité está integrado por representantes del Ministerio del Interior, MHCP, MDN y
DNP. Las entidades de orden nacional relacionadas con la operación de los SIES y las
entidades territoriales pueden presentar proyectos para buscar cofinanciación con
recursos de inversión de Fonsecon. El seguimiento a los proyectos aprobados se
reporta al avance en la ejecución mensual y anual del proyecto de inversión en el
Sistema de Seguimiento de Proyectos de Inversión (SPI) del DNP, el cual es un sistema
de información abierto a la consulta de cualquier ciudadano.
• Análisis histórico de los apoyos al Sector Defensa y Seguridad
Fonsecon ha asignado aproximadamente43 recursos por $1,07 billones (precios

constantes de 2019) entre 2001 y 2020 a proyectos a cargo de entidades del Sector
Defensa y Seguridad. Los recursos de funcionamiento provenientes de Fonsecon, $0,98
billones (precios constantes de 2019), se han destinado principalmente a usos
relacionados con servicios de construcción correspondientes a obras de construcción o
adecuación de infraestructura militar y policial y adquisición de maquinaria y equipo.
43La cifra total puede tener variaciones cuando se confirme la información completa de los proyectos
aprobados entre 1998 y 2006.
Página 71 de 339
Los bienes adquiridos han sido, en su mayoría, equipos de movilidad (vehículos y
motos), equipos de inteligencia, laboratorios de investigación judicial y algunos
componentes de redes de comunicaciones y sistemas de información de la PONAL y las
FF.MM. Los recursos de inversión por $0,09 billones (precios constantes de 2019),
incluidos en el proyecto de inversión de implementación del SIES, han sido usados en
la adquisición de equipos informáticos (hardware y software) y tecnológicos para la
creación de algunos subsistemas de los SIES relacionados directamente con roles y
planes de la Fuerza Pública y la adquisición de equipos de comunicaciones y de
inteligencia. Los demás subsistemas SIES no se consideran como recursos directamente
asignados al Sector Defensa y Seguridad porque su propiedad corresponde a los
municipios o distritos del país, no obstante, las funciones de dirección de los SIES son
ejercidas por la Policía Nacional (artículo 3 del Decreto 4366 de 2006) y permiten
ampliar las capacidades operativas de las diferentes entidades de seguridad y atención
de desastres del Estado.
La distribución de recursos ha tenido diferentes énfasis en los últimos 20 años

(figura 3-11). Aunque la mayoría de los recursos asignados al Sector Defensa y
Seguridad se han destinado a proyectos de la Policía Nacional para atender el área
misional de convivencia y seguridad ciudadana, algunos proyectos restantes, sobre
todo en el período 2002-2006, fueron destinados a las FF.MM. para fortalecer el área
misional de seguridad pública relacionada con la preservación del orden público en
todo el país. En el mismo sentido, se evidencia que en los años de fin de cada periodo
presidencial —por ejemplo, 2006, 2010, 2014 y 2018— se disminuye
significativamente el monto de recursos aprobados a la Fuerza Pública, mientras que
en el último año de los gobiernos departamentales y municipales —por ejemplo, 2011,
2015 y 2019— se ha presentado crecimiento significativo de dichos recursos.
Página 72 de 339
Figura 3-11. Recursos de Fonsecon asignados a la Fuerza Pública, 2001-2020
160.000
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
2013
2020
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Policía Nacional Armada Nacional Ejercito Nacional Fuerza Aérea Colombiana DIMAR
Fuentes: Actas Comité Evaluador Fonsecon, Actas Comité SIES, Informes de Auditoría Fonsecon de la Contraloría
General de la República (CGR) (2008-2009), MDN (2002-2006) y carta Ministerio del Interior (2010-2019).
• Uso de los recursos
El uso y la distribución de los recursos de Fonsecon entre las FF.MM. y la PONAL ha

cambiado según el énfasis de las políticas de defensa y seguridad y de seguridad
ciudadana vigentes en el periodo analizado. Aunque, la mayoría de los recursos se
destinaron inicialmente a la adquisición de servicios relacionados con obras de
infraestructura de unidades militares y de policía entre 2001 y 2010, desde 2011 se han
hecho adquisiciones de bienes significativas destinadas principalmente a tareas de
seguridad ciudadana realizadas por la Policía Nacional (figura 3-12).
Página 73 de 339
Figura 3-12. Distribución por uso recurso Fonsecon, 2001-2020
120.000
Millones de pesos constantes 2019
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
Adquisición de bienes y suministros Servicios
Los servicios de construcción, la adquisición de automotores y equipos informáticos son

los tipos de uso a los que se ha destinado la mayor parte de recursos de Fonsecon (en
promedio más del 90 %) por parte de las FF.MM. y la PONAL entre 2001 y 2020. En el
caso de la ARC y DIMAR, la adquisición de equipo marítimo y fluvial también ha sido un
tipo de uso específico al cual se han destinado algunos recursos mediante proyectos
específicos ejecutados en 2013 y 2020. Así mismo, la destinación de recursos a la
adquisición de equipos especializados de policía judicial e inteligencia tuvieron una
participación significativa en los recursos de Fonsecon asignados al EJC y la Policía (tabla
3-6).
Tabla 3-6. Adquisición de bienes y suministros y servicios 2001-2020

Cifras en millones de pesos constantes 2019
Categoría/Tipo EJC ARC FAC PONAL DIMAR Total
Adquisición de bienes y suministros 35.594 21.510 3.304 436.078 8.709 505.196
Parque automotor, accesorios y
18.489 6.500 2.324 338.652 0 365.965
movilidad
Equipos informáticos (hardware y
10.929 5.628 0 87.203 0 103.760
software) y tecnológicos
Equipo marítimo y fluvial y
0 9.382 0 0 8.709 18.091
componentes
Página 74 de 339
Categoría/Tipo EJC ARC FAC PONAL DIMAR Total
Equipos especializados y otros 0 0 0 9.430 0 9.430
Equipo de inteligencia 5.383 0 0 0 0 5.383
Otros materiales y suministros 793 0 980 793 0 2.567
Servicios (Servicios de construcción) 30.350 52.455 27.147 450.825 2.499 563.277
Total 65.944 73.966 30.451 886.903 11.208 1.068.473
Diferentes énfasis en el uso de los recursos de Fonsecon se pueden identificar en varios

períodos de tiempo, (figura 3-13). En particular, en el periodo 2000-2001, los recursos
de Fonsecon se destinaron principalmente a la adquisición de equipos informáticos
(hardware y software) y tecnológicos para el establecimiento de Centro de Información
Estratégico Policial (CIEPS)44. Estos subsistemas hicieron parte de las primeras
versiones de los SIES en diferentes municipios del país. En el período 2002-2006,
siguiendo lineamientos de la Política de Defensa y Seguridad Democrática, los recursos
se asignaron principalmente a la construcción de estaciones y otras unidades de policía
en diferentes municipios. De esta forma, se contribuyó a la meta de garantizar al menos
una instalación de policía en todos los municipios del país. Así mismo, permitieron la
creación, ampliación, adecuación (reconstrucción45) y modernización de diferentes
unidades militares y la entrega de equipos de inteligencia y de comunicaciones.
Los recursos de Fonsecon asignados a proyectos relacionados con el Sector Defensa y

Seguridad se redujeron, y los aprobados se orientaron principalmente a apoyar
iniciativas de la Policía Nacional entre 2007 y 2010. La aprobación y ejecución de los
recursos extraordinarios, financiados mediante el impuesto al patrimonio, sustituyeron
en gran parte esta fuente de financiación para la construcción de unidades militares y
policiales y la adquisición de equipos de movilidad.
44 El pago de recompensas fue considerado inicialmente (artículo 3 de la Ley 548 de 1999, Ley de Orden
Público) entre los usos que podrían considerarse para los recursos de Fonsecon; sin embargo, no se tiene
información que confirme si fueron destinados recursos para ese tipo de gasto.
45 Este tipo de obras también fue considerado en el artículo 3 de la Ley 548 de 1999 debido a las
afectaciones que habían sufridos diferentes unidades militares y de policía por atentados terroristas.
Página 75 de 339
Entre 2011 y 2020, los recursos de Fonsecon se destinaron principalmente la
implementación del Modelo Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes
(MNVCC)46 —antes conocido como Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por
Cuadrantes (PVCC)— de la PONAL. Dichos recursos se usaron para la adquisición de
servicios de construcción de estaciones y distritos de policía, centros de reacción
inmediata (CAI) fijos y móviles y fuertes de carabineros en municipios y distritos
priorizados47 en el MNVCC; adquisición de parque automotor (motocicletas y
vehículos), accesorios y movilidad y equipos informáticos (hardware y software)48 y
tecnológicos para dotar al pie de fuerza policial asignado a tareas de vigilancia. Como
complemento, en 2019, se aprobó un proyecto a cargo de la PONAL para la adquisición
de parque automotor destinado a la protección de líderes sociales que permitió la
distribución de camionetas, motos u otros vehículos en al menos 28 departamentos del
país.
Los recursos a proyectos de FF.MM. fueron menores entre 2011 y 2020 que lo asignado
en la década anterior. Estos recursos se destinaron de modo discontinuo —solo se
aprobaron proyectos en 2013, 2015, 2019 y 2020— a la adquisición de parque
automotor (motocicletas y vehículos) y proyectos de la ARC y DIMAR relacionados con
la obtención tanto de equipo marítimo y fluvial como componentes y construcción de
infraestructura para el control y ampliación del tráfico marítimo. En 2020, el Comité
SIES aprobó, por primera vez desde 2006, recursos de inversión destinados
directamente proyectos que permiten desarrollar subsistemas SIES directamente a
cargo de la Fuerza Pública. En particular, se aprobó un proyecto para adquirir radios de
comunicaciones del Fuerza de Despliegue Rápido (FUDRA No. 4 en Cauca) del EJC y dos
46 El MNVCC fue presentado en 2014 como el modelo que mejoraba el PNVCC. Después el MCVCC ha
tenido cambios según los parámetros definidos por el proceso Modernización y Transformación
Institucional (MTI) de la PONAL entre 2018-2019 y desde 2020, el MCVCC está en revisión para mejorar
la eficiencia operacional.
47 Por ejemplo, algunas construcciones nuevas de la PONAL y la dotación para el pie de fuerza asignado a
dichas edificaciones fueron localizadas en los barrios donde se ejecutó el programa de vivienda gratis entre
2013 y 2015.
48 Incluye adquisición de equipos para reconocimiento facial, palmar y dactilar.
Página 76 de 339
proyectos de la PONAL para adquirir equipos de radiolocalización y escaneo para la
lucha contra la extorsión y crear un centro de investigación aplicado49 para
contrarrestar los delitos contra defensores de los derechos humanos y personas en
reincorporación.
Figura 3-13. Distribución por uso y por fuerza recursos Fonsecon 2001-2020
Conclusiones
Los recursos de Fonsecon han permitido principalmente la financiación de la

construcción o adecuación de unidades militares y policiales, la adquisición de equipos
de movilidad (vehículos terrestres o botes) y compra de equipos informáticos para
tareas de judicialización o inteligencia de la Fuerza Pública. Dichas inversiones han
49Este centro es equivalente a un “Centros de Información Estratégica Policial (CIEPS)”, subsistema de

SIES.
Página 77 de 339
contribuido a parte de la implementación de las políticas de defensa y seguridad y
convivencia y seguridad ciudadana vigentes entre 2001 y 2020.
Dado que los proyectos que reciben recursos de Fonsecon requieren cofinanciación de
los entes territoriales o de entidades de orden nacional es necesario ejercer
seguimiento a la formulación de proyectos presentados a Fonsecon y su ejecución para
garantizar la terminación de las obras y su entrada en operación. En el caso del Sector
Defensa y Seguridad, una alternativa para mejorar la planeación y seguimiento de
proyectos financiados con recursos de Fonsecon es establecer un banco o listado de
proyectos priorizados —por su viabilidad técnica e impacto directo a mejorar las
condiciones de seguridad— para presentarse al inicio de cada año ante el Comité
Evaluador de Fonsecon o al Comité SIES según sea el caso. Esto permitiría identificar
las opciones de cofinanciación entre recursos Nación, recursos Fonsecon y otras
probables fuentes para garantizar la financiación completa de los proyectos, evitar
retrasos y duplicidades en el gasto público. Por otra parte, la existencia de un banco o
listado de proyectos priorizados al inicio de cada año contribuiría a reducir la
probabilidad de generación de reserva presupuestal en el Ministerio del Interior
derivada de la no terminación de obras o finalización de adquisiciones en la misma
vigencia y también reduciría casos de solicitud de adiciones presupuestales.
Finalmente, se sugiere hacer una revisión de los convenios interadministrativos

vigentes entre el Ministerio del Interior y algunas unidades ejecutoras del Sector
Defensa y Seguridad que han permitido la ejecución de algunos proyectos o iniciativas
financiadas con recursos de Fonsecon. Por ejemplo, los convenios con el Fondo
Rotatorio de la PONAL mediante los que se han construido algunas estaciones de
policía, adquirido equipos tecnológicos para implementar el modelo de vigilancia por
cuadrantes y algunos proyectos SIES.
3.2.1.2 Fondo de Programas Especiales para la Paz (FondoPaz)
El Fondo de Programas Especiales para la Paz (FondoPaz) fue creado a través de la Ley
368 de 1997 “como una cuenta especial del DAPRE, sin personería jurídica,
Página 78 de 339
administrada como un sistema separado de cuentas”. En esta misma Ley, en su artículo
10, se estableció que el objeto de FondoPaz es la “financiación de programas de paz
encaminadas a fomentar la reincorporación a la vida civil de grupos alzados en armas,
que demuestren su voluntad de incorporarse a la vida civil mediante su
desmovilización y la dejación de armas”.
Luego, a través de la Ley 434 de 1998 se creó el Consejo Nacional de Paz y lo designó
como un órgano asesor y consultivo del Gobierno nacional. Así mismo, le asignó como
misión “propender por el logro y mantenimiento de la paz, y facilitar la colaboración
armónica de las entidades y órganos del Estado, otorgando prioridad a las alternativas
políticas de negociación del conflicto armado interno, en orden a alcanzar relaciones
sociales que aseguren una paz integral permanente” (Ley 434, 1998). En este marco le
fue ampliado el objeto a FondoPaz, para incluir que “también tendrá por objeto la
financiación de las acciones que realice el Consejo Nacional de Paz, así como los
programas de paz encaminados a fomentar la reincorporación a la vida civil de los grupos
alzados en armas, de acuerdo con la política de paz existente”.
Por otro lado, en 2018 a través de la Ley 1941 se modificó el artículo 6 de la Ley 418 de
1997 relacionado con la declaración de zonas estratégicas de intervención integral
(ZEII) y creó una subcuenta en FondoPaz, con el fin de “financiar los planes, programas
y estrategias que se implementarán en los territorios que se establezcan como ZEII. La
financiación de estos planes, programas y estrategias provendrán de recursos adicionales
del presupuesto público, recursos de cooperación internacional y aportes del sector
privado”.
Funciones
Las funciones específicas de FondoPaz se estipularon en el artículo 1 del Decreto 2429

de 199750, así:
50 Por el cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo de Programas Especiales para la Paz.
Página 79 de 339
• Diseñar, desarrollar, financiar y cofinanciar planes, programas y estrategias que
generen condiciones, para el logro y mantenimiento de la paz.
• Administrar y ejecutar los recursos de los planes y programas de paz, que se
adelanten en desarrollo de las funciones asignadas a la Oficina del Alto
Comisionado para la Paz.
• Financiar los trámites legales necesarios para el otorgamiento de indultos,
amnistías, beneficios y demás garantías jurídicas a los miembros de grupos
alzados en armas que se encuentren en proceso de paz con el Gobierno nacional
y demuestren su voluntad de reincorporarse a la vida civil.
• Financiar y cofinanciar la realización de actividades que generen condiciones
para entablar conversaciones, diálogos y firma de acuerdos con grupos alzados
en armas que participen en el conflicto interno armado.
• Adelantar programas de difusión del Derecho Internacional Humanitario, de
conformidad con las directrices que señale el Presidente de la República, y
financiar el estudio y divulgación de las normas relacionadas con la materia.
• Financiar los estudios que permitan un seguimiento continuo a los hechos
constitutivos de violencia y su evolución, y sirvan para crear alternativas de
solución en la construcción de una política de paz.
• Fomentar la coordinación interinstitucional, la participación de las
organizaciones no gubernamentales y de la comunidad en el afianzamiento de
una cultura de convivencia, respecto a los derechos humanos y bienestar social.
• Dar impulso y apoyo económico a las iniciativas de la sociedad civil en el ámbito
nacional y regional, encaminadas al logro y mantenimiento de la paz.
Como ya se mencionó a través de Ley 434 de 1998 se amplió el objeto de FondoPaz;

igualmente, a través de esta misma ley se adicionó la siguiente función:
• El Fondo de Programas Especiales para la Paz administrará los recursos que

garanticen el desarrollo de las funciones y programas del Consejo Nacional de
Paz de conformidad con sus planes, programas y prioridades.
Página 80 de 339
Como complemento, en el Decreto 1438 de 2019 se reglamentó la subcuenta de
FondoPaz destinada a la financiación de los planes, programas y estrategias que se
implementarán en los territorios que se establezcan ZEII, y se creó la siguiente función
a FondoPaz:
• Financiar los planes especiales de intervención integral (PEII), así como los
proyectos, programas y estrategias que allí se definan para el cumplimiento de
los objetivos estratégicos enmarcados en la búsqueda de reforzar las medidas
de protección a la población, el fortalecimiento del Estado Social de Derecho y la
prioridad para la prestación de servicios sociales en las ZEII.
En este mismo marco de reglamentación de las ZEII, considerando su prioridad, en el

Decreto 2278 de 2019 quedó estipulado que FondoPaz podrá financiar los Planes de
Respuesta Inmediata orientados a atender la problemática económica, social, ambiental
y de seguridad.
Teniendo en cuenta el objeto y las funciones de FondoPaz y en el marco de las acciones

que desarrolla la Fuerza Pública para la construcción de la paz y de una sana
convivencia, este fondo ha financiado algunos proyectos del Sector Defensa y
Seguridad. Así mismo, en los PEII de las ZEII existe un componente de medidas
reforzadas de protección a la población, atendiendo la competencia constitucional de
las FF.MM. y la PONAL, este componente también es susceptible de financiación por
parte de FondoPaz. Además, este Fondo también puede financiar las acciones que
adelanta el Sector Defensa y Seguridad en los Planes de Respuesta Inmediata.
Administración de FondoPaz
El Fondo de Programas Especiales para la Paz cuenta con un director quien es el

ordenador del gasto del Fondo, en virtud de la delegación que le otorgó el director del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE) a través del
artículo 6 de la Resolución 093 de 2019. Por lo tanto, los recursos del fondo son
ejecutados por la Unidad Ejecutora 020101: Presidencia de la República, Sección 005:
Página 81 de 339
DAPRE-FondoPaz, a través de gastos de funcionamiento y a través de proyectos de
inversión.
Los recursos del Fondo provienen de las siguientes fuentes51:
• Recursos del PGN.

• Donaciones en dinero que ingresen directamente al Fondo previa la
incorporación al PGN y las donaciones en especie legalmente aceptadas.
• Recursos de crédito que contrate la Nación para atender el objeto y funciones
del Fondo, previa incorporación al PGN.
• Aportes provenientes de la cooperación internacional, previa incorporación al
PGN.
• Los demás bienes, derechos y recursos adjudicados, adquiridos o que adquieran
a cualquier título, de acuerdo con la ley.
Los contratos que se celebren con cargo a los recursos del FondoPaz, “solo se someterán
a las normas que rigen la contratación entre particulares, sin perjuicio de que se pueda
determinar la inclusión de las cláusulas excepcionales contempladas en la Ley 80 de
1993, o en las disposiciones que la reglamenten, sustituyan, modifiquen o adicionen”
(Decreto 2429, 1997).
Normativa
Tabla 3-7. Marco Normativo Fondo de Programas Especiales para la Paz (FondoPaz)

Por la cual se crea la Red de
Solidaridad Social, el Fondo de
Programas Especiales para la Paz, y
Ley 368 de La parte II crea el Fondo de Programas
el Fondo del Plan Nacional de
1997 Especiales para la Paz.
Desarrollo Alternativo (Fondo
Plante), y se dictan otras
disposiciones”.
Por el cual se reglamenta el Define las funciones específicas de Fondo
Decreto 2429
funcionamiento del Fondo de Paz, funciones de su director y régimen
de 1997
Programas Especiales para la Paz. jurídico.
51 Artículo 12 de la Ley 368 de 1997.
Página 82 de 339
Por la cual se crea el Consejo En su capítulo V que FondoPaz financiará
Ley 434 de
Nacional de Paz, se otorgan funciones las funciones y los programas del Consejo
1998
y se dictan otras disposiciones. Nacional de Paz.
Decreto 1649
de 2014
Por el cual se modifica la estructura En su capítulo IV artículo 51 define el
(derogado
del Departamento Administrativo de Fondo de Programas Especiales para la
parcialmente
la Presidencia de la República. Paz.
por el Decreto
1081 de 2015)
Presenta la estructura del Sector
Administrativo de la Presidencia de la
Por medio del cual se expide el República, en donde FondoPaz hace parte
Decreto 1081 de su sector central.
Decreto Reglamentario Único del
de 2015
Sector Presidencia de la República. Así mismo, en su título 2 describe el
funcionamiento de FondoPaz y la
reglamentación de la subcuenta ZEII.
Estipula que los gastos de viaje y viáticos
de funcionarios del DAPRE que están
desarrollando o participando en
Por el cual se adiciona un artículo al
actividades encaminadas a generar
capítulo 1, título 2, parte 2, libro 2 del
Decreto 2256 condiciones para entablar conversaciones,
Decreto 1081 de 2015, Único
de 2017 diálogos y firma de acuerdos con grupos
Reglamentario de la Presidencia de la
(compilado por alzados en armas que participen en el
República, en lo relacionado con los
el Decreto 1081 conflicto armado interno y/o relacionadas
gastos que pueden ser asumidos con
de 2015) con los Acuerdos de Paz suscritos; serán
cargo al presupuesto del Fondo de
cubiertos con cargo al rubro presupuestal
Programas Especiales para la Paz.
3-1-1-11 Fondo de Programas Especiales
para la Paz: Programa Desmovilizados,
Recursos Nación.
Adiciona y modifica la Ley 418 de 1997 en
lo relacionado con el fortalecimiento de
algunos instrumentos que permitan la
búsqueda de la convivencia, la eficacia de
Por medio de la cual se prorroga,
la justicia y asegurar la vigencia del Estado
modifica y adiciona la Ley 418 de
Social de Democrático de Derecho, en el
Ley 1941 de 1997, prorrogada y modificada por
marco de la terminación del conflicto y la
2018 las leyes 548 de 1999, 782 de 2002,
estructuración de los acuerdos de paz
1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738
adelantados en el territorio colombiano.
de 2014
En este sentido, establece que FondoPaz
financiará los planes, programas y
estrategias que se implementarán en los
territorios ZEII.
Por el cual se adiciona el capítulo 2 al
título 2 de la parte 2 del libro 2 del
Decreto 1081 de 2015, Único Modificación y adicción al título 2 del
Decreto 1438
Reglamentario del Sector Presidencia Decreto 1081 de 2015. En este sentido,
de 2019
de la República, y se reglamenta una reglamenta la subcuenta ZEII de FondoPaz.
subcuenta en el Fondo de Programas
Especiales para la Paz - Subcuenta
Página 83 de 339
Zonas Especiales de Intervención
Integral (ZEII).
En su artículo 2.6.1.2.3 se define que, en el
Por el cual se adiciona la parte 6 del marco de la intervención integral, en las
libro 2 del Decreto 1081 de 2015, ZEll se podrán desarrollar Planes de
Único Reglamentario del Sector Respuesta. Los recursos asignados para
Presidencia de la República, se estos Planes se ejecutarán conforme al
reglamenta parcialmente la Ley 1941 Decreto 1438 de 2019.
Decreto 2278 de 2018, en concordancia con los En su artículo 2.6.1.2.4 establece que
de 2019 parágrafos 1 y 2 del artículo 281 de FondoPaz podrá, de manera excepcional y
la Ley 1955 de 2019, en lo que hace transitoria, financiar la prestación de
referencia a la implementación de las servicios sociales de salud o educación de
Zonas Estratégicas de Intervención manera directa mientras los municipios o
Integral ZEII y se dictan otras entidades del orden nacional destinan los
disposiciones. recursos para garantizar su prestación o
están en capacidad de hacerlo.
Fuentes: Presidencia de la República. Sistema Único de Información Normativa (SUIN)-Juriscol.
Comportamiento histórico de la financiación por medio de FondoPaz
Para hacer el análisis que se presenta a continuación se solicitó información al DAPRE
- FondoPaz sobre los apoyos históricos otorgados para el Sector Defensa y Seguridad.
En respuesta a esa solicitud FondoPaz envió al MDN los registros históricos de los
apoyos para el periodo 1998-201952. Para complementarlos se recibió información de
los apoyos recibidos por FondoPaz de la FAC para el periodo 2012-2018.
Los apoyos que recibe el Sector Defensa y Seguridad del FondoPaz se hacen a través de
la firma de un convenio interadministrativo con la Fuerza o con un tercero para entregar
los bienes y/o servicios requeridos por la Fuerza. En este sentido, los apoyos para cubrir
necesidades del sector son entregados a la Fuerza en especie. Así mismo, también se
identificó que FondoPaz ha firmado convenios con las FF.MM., la PONAL, la Agencia
52Dentro de los apoyos identificados no se identificaron recursos para los años 2002, 2004, 2006, 2008,
2009 y 2011
Página 84 de 339
Logística de las Fuerzas Militares y la Defensa Civil Colombiana en donde estas unidades
son las ejecutoras de recursos para financiar la necesidad de otro sector.
En este sentido, se encontraron contratos para transporte, alimentación, prestación de

seguridad y protección para miembros de las autodefensas en el proceso de
desmovilización; contratos para prestar los mismos servicios a las FARC y a miembros
del mecanismo tripartito de Monitoreo y Verificación del Cese al Fuego en el marco del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera. Al mismo tiempo, se firmaron contratos con batallones de ingenieros del EJC
para construir instalaciones de salud, vías, centros educativos, así como contratos con
la Defensa Civil para prestar el servicio de transporte asistencial básico para la
operación del servicio en las Zonas Veredales y Puntos Transitorios de Normalización
y para la operación del servicio en los Espacios Territoriales de Capacitación y
Reincorporación (ETCR). También se identificaron contratos con la ARC para entregar
embarcaderos fluviales a diferentes alcaldías en al país.
Estos contratos no fueron incluidos en el análisis que se presentará a continuación,

dado que la finalidad es determinar los recursos extrapresupuestales que financian las
necesidades del Sector Defensa y Seguridad y no los recursos que se entregan a las
entidades del sector para que sirvan de ejecutores para atender la necesidad de otro
sector.
Como se puede observar en la figura 3-14 los recursos de FondoPaz para financiar
necesidades del Sector Defensa y Seguridad no han presentado un comportamiento
constante en el tiempo. Para el periodo 1998-201953 los recursos otorgados por
FondoPaz ascendieron a $45.713 millones; en promedio anual se destinaron $2.857
millones.
53 No existe apoyos para los años 2002, 2004, 2006, 2008, 2009 y 2011.
Página 85 de 339
Figura 3-14. Recursos de FondoPaz para necesidades del Sector Defensa y Seguridad, 1998-2019
16.741
8.897
8.045
3.271 3.356
1.185 1.014 799 788
219 261 168 184 108 406 271
1998 1999 2000 2001 2003 2005 2007 2010 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Fuente: FondoPaz y FAC.
Se evidencia que en 1998 se recibió el primer apoyo de este Fondo, un año después de
su creación. Estos recursos corresponden a apoyos que se entregaron a la PONAL, a
través del Fondo Rotatorio de la Policía, para la adquisición de materiales y uniformes
para la policía cívica de varios municipios en el país.
Por su parte, el 2019 se convirtió en el año con el valor más alto de apoyos recibidos
por FondoPaz, en donde se destaca la adquisición de embarcaciones y artefactos
navales flotantes, con destino a la ARC, para la seguridad y defensa de los municipios
de las Zonas ZEII del Pacífico Nariñense. Contrato ejecutado a través de COTECMAR54.
Los recursos otorgados por FondoPaz apoyaron necesidades de varias unidades del
Sector Defensa y Seguridad: EJC, la ARC, la FAC, la PONAL y el MDN55, permitiendo
mejorar o complementar sus capacidades para desempeñar sus actividades misionales.
Al analizar por unidad beneficiada se tiene que la FAC es quien recibió mayor cantidad
de recursos de FondoPaz en el periodo analizado, concentrando el 32 % de los recursos.
Seguida por la ARC y la PONAL con el 23 % cada una, el EJC con el 19 % y el MDN el 3 %.
54Corporación de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo de la Industria Naval, Marítima y Fluvial.

55Apoyos para la Unidad de Gestión General y para el Fondo Nacional para la Defensa de la Libertad
Personal (Fondelibertad).
Página 86 de 339
Figura 3-15. Distribución recursos FondoPaz por unidad, 1998-2019
Fondelibertad; Ministerio de
$ 725 ; Defensa;
2% $ 583 ;
Ejército Nacional; 1%
$ 8.631 ;
19% Fuerza Aérea;
$ 14.444 ;
32%
Policía Nacional;
$ 10.652 ;
23%
Armada Nacional;
$ 10.678 ;
23%

Para el análisis de esta sesión del documento, y con el propósito de homologar los
conceptos del uso que se ha dado a los recursos recibidos por el FondoPaz, se utilizó la
taxonomía de cuentas que se describió en la tabla 3-2 que permite dar respuesta a la
pregunta ¿en qué se han gastado históricamente los recursos que se reciben del Fondo
de Programas Especiales para la Paz (FondoPaz)?
En este sentido, como se puede apreciar en la figura 3-16 se tiene que el 57 % de los
recursos ($25.920 millones) se destinaron para la adquisición de bienes y suministros
y el 43 % restante ($19.793 millones) para la contratación de servicios.
Página 87 de 339
Figura 3-16. Distribución por uso recurso FondoPaz, 1998-2019
13.226
6.046
5.152
3.745 3.516
2.464 2.514
1.998
725 697 573 590 373 806 842
214 261 168 460 184 108 317 271
5 226 197 33
1998 1999 2000 2001 2003 2005 2007 2010 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Adquisición de bienes y suministros
Tabla 3-8 Adquisición de bienes y suministros, 1998-2019

Categoría Tipo EJC ARC FAC PONAL Total
Maquinaria y Equipo marítimo y
- 10.678 - - 10.678
equipo fluvial
Maquinaria y Equipos de
- - - 5.364 5.364
equipo comunicaciones
Parque automotor,
Maquinaria y
accesorios y - - - 1.727 1.727
equipo
movilidad
Maquinaria y
Equipo de inteligencia - - - 1.393 1.393
equipo
Maquinaria y Equipos
- - 229 - 229
equipo especializados y otros
Maquinaria y
Equipo de cafetería 1 - - - 1
equipo
Subtotal maquinaria y equipo 1 10.678 229 8.485 19.392
Materiales y Combustibles y
1.784 - 3.628 - 5.412
suministros lubricantes
Materiales y Dotación e
- - - 1.103 1.103
suministros intendencia
Materiales y Materiales de
13 - - - 13
suministros construcción
Subtotal materiales y suministros 1.797 - 3.628 1.103 6.528
Total adquisición de bienes y suministros 1.798 10.678 3.857 9.588 25.920
Página 88 de 339
Dentro de los recursos apoyados por FondoPaz que se usaron para la adquisición de
bienes y suministros se tiene que el 75 % se usó para la adquisición de maquinaria y
equipo ($19.392 millones), siendo la adquisición de equipo marítimo y fluvial el que
concentró la mayor cantidad de recursos (55 %), en donde se compraron
embarcaciones y artefactos fluviales para la ARC. Este rubro estuvo seguido por
adquisición de equipos de comunicaciones (28 %) y adquisición de parque automotor
(9 %). El restante 8 % de los recursos clasificados en maquinaria y equipo se utilizaron
para la adquisición de equipo de inteligencia, equipo especializado y equipo de
cafetería.
El otro 25 % se utilizó para la adquisición de materiales y suministros ($6.528

millones), en donde el 83 % se usó para suministro de combustibles y lubricantes y el
17 % para la adquisición de elementos de dotación e intendencia.
Servicios
Tabla 3-9. Contratación de servicios, 1998-2019

Categoría Tipo EJC ARC FAC PONAL MDN Total
Servicios
Servicios de Mantenimiento
- - 6.376 - - 6.376
mantenimiento de aeronaves
Servicios de Mantenimiento
226 - - - - 226
mantenimiento de instalaciones
Servicios de Otros
- - 20 - - 20
mantenimiento mantenimientos
Subtotal servicios de
226 - 6.395 - - 6.621
mantenimiento
Servicios de Servicios de
2.863 - 1.477 875 - 5.215
construcción construcción
Servicios Servicios
3.745 - - - 583 4.328
logísticos logísticos
Capacitación, Capacitación,
bienestar social y bienestar social - - 1.636 184 - 1.820
estímulos y estímulos
Viáticos y gastos Viáticos y gastos
- - 1.079 - - 1.079
de viaje de viaje
Servicios Servicios
profesionales, profesionales,
- - - - 725 725
científicos y científicos y
técnicos técnicos
Página 89 de 339
Categoría Tipo EJC ARC FAC PONAL MDN Total
Impresos y Impresos y
- - - 5 - 5
publicaciones publicaciones
Total servicios 6.834 - 10.588 1.064 1.308 19.793
En la clasificación de servicios, el uso que concentró la mayor cantidad de recursos de

FondoPaz fue servicios de mantenimiento (33 %), en donde se encuentra el
mantenimiento a aeronaves que representó el 96 % de los recursos y por donde se
apoyó con el pago de horas hombre para el servicio de mantenimiento, compra de
repuestos y el tapizado del Fokker. El otro 3 % se usó para mantenimiento de
instalaciones, en donde se registró el apoyo para el mantenimiento de unas cabañas del
EJC y el 1 % restante se utilizó para el mantenimiento de un sistema contra incendios
de la FAC.
Al rubro de mantenimiento le sigue la contratación de servicios de construcción con el

26 %, en donde se destaca unas construcciones en la base militar Gualtal (Nariño) del
EJC y la construcción de instalaciones para un banco de prueba de motores T-56 de la
FAC. Así mismo, los servicios logísticos concentraron el otro 21 %, destinados a
desmantelamiento de depósitos entregados por las FARC. Le siguen los servicios de
capacitación, bienestar social y estímulos el 9 %, viáticos y gastos de viaje el 5 % y
contratación de servicios profesionales el restante 4 %.
Para completar este análisis a continuación se hará una explicación de los principales
apoyos y su uso por Unidad Ejecutora.
Ejército Nacional (EJC)
El EJC ha recibido recursos de FondoPaz por valor de $8.631 millones durante los años
2010, 2016, 2017 y 2019. De esa cantidad el 79 % de los recursos ($6.834 millones) se
emplearon para la contratación de servicios y el 21 % para la adquisición de bienes y
suministros ($1.798 millones).
Página 90 de 339
Figura 3-17. Distribución usos FondoPaz - EJC
Materiales de construcción;
Mantenimiento de instalaciones;
$ 13 ; 0,1%
$ 226 ; 3%
Combustibles y lubricantes; Equipo de cafetería;
$ 1.784 ; 21% $ 1 ; 0%
Servicios logísticos; $
3.745 ; 43%
Servicios de construcción;
$ 2.863 ; 33%
Fuente: FondoPaz.
El 43 % de los recursos de FondoPaz en el periodo analizado fueron utilizados por el

EJC para la contratación de servicios logísticos y correspondió a un apoyo para el
desmantelamiento de depósitos entregados por las FARC en el marco del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. El
33 % se destinó para desarrollar unas construcciones en la base militar de Gualtal
(Nariño)56, en el marco de la intervención integral de la ZEII Pacífico Nariñense y el
21 % para el suministro de combustible para equipos que el EJC utilizó en el desarrolló
de obras en las Zonas Veredales Transitorias de Normalización. El restante 3 % fue
utilizado para el mantenimiento de instalaciones, adquisición de unas herramientas
para la construcción de vías y entrega en comodato de equipo de cafetería.
Armada Nacional (ARC)
Según la información recibida de FondoPaz, como apoyos destinados para el desarrollo

de capacidades de la ARC se recibió un aporte por valor de $10.678 millones en el 2019.
Estos recursos fueron utilizados a la adquisición de equipo marítimo y fluvial con el fin
de prestar seguridad a los municipios de la ZEII Pacífico Nariñense. Dentro del equipo
adquirido se encuentran Botes de Apoyo Fluvial, embarcaderos fluviales y ambulancias.
56 Entre las que se encuentran construcción de alojamientos, placa helicoportada y vías internas.
Página 91 de 339
Así mismo, con estos recursos se construyó y dotó, por parte de COTECMAR, una
Plataforma Avanzada de Guardacostas (PAG) con destino al departamento de Nariño,
en el marco de la intervención de la ZEII Pacífico Nariñense. Con esta PAG se fortalecen
las operaciones de control marítimo, las operaciones contra el narcotráfico, prevención
de delitos como tráfico de hidrocarburos, transporte de fauna y flora, pesca ilegal y se
contribuye a la protección del medio ambiente en el Parque Nacional Natural
Sanquianga.
Fuerza Aérea (FAC)
La información recolectada por parte de la FAC evidencia que para el periodo 2012-
2019 esta unidad se vio beneficiada por $14.444 millones de FondoPaz. De estos
recursos el 73 % fueron destinados a suplir necesidades de contratación de servicios
($10.587 millones) y el 27 % para la adquisición de bienes y suministros ($3.857
millones).
Figura 3-18. Distribución usos FondoPaz - FAC

Viaticos y gastos de Equipos

especializados y otros; Otros
viaje; $ 1.079 ; 8% mantenimientos; $20
$ 229 ; 2%
; 0%
Servicios de
construcción; $ 1.477
; 10%
Mantenimiento de
Capacitación, aeronaves; $ 6.376 ;
bienestar social y 44%
estimulos; $ 1.636 ;
11%
Combustibles y
lubricantes; $ 3.628 ;
25%
Fuente: FAC.
El principal uso de los recursos entregados por FondoPaz para el fortalecimiento de

capacidades de la FAC fue para el mantenimiento de sus aeronaves con el 44 %. Este
rubro estuvo seguido por el suministro de combustible con el 25 % y capacitación con
el 11 %, en donde se encuentran apoyos destinado a cubrir horas de simulación.
Página 92 de 339
Los recursos destinados a construcción de instalaciones representaron 10 % del total
de los apoyos de FondoPaz, en donde la FAC se vio beneficiada con una obra pública
para instalar unos bancos de prueba para motores T-56 y el restante 9 % se usó para
pago de viáticos, adquisición de un sistema modular de extinción de incendios y
mantenimiento de sistema contra incendio.
Policía Nacional (PONAL)
La PONAL recibió recursos por valor de $10.652 millones de FondoPaz, durante los
años 1998, 1999, 2000, 2001, 2003, 2005, 2007, 2010, 2017 y 2019. De esa cantidad el
90 % ($9.588 millones) se empleó en la adquisición de bienes y suministros y el 10 %
($1.064 millones) para la contratación de servicios.
Figura 3-19. Distribución usos FondoPaz - PONAL

Servicios de construcción; Capacitación, bienestar social y Impresos y

$ 875 ; estimulos; publicaciones;
8% $ 184 ; $5;
2% 0%
Dotación e intendencia;
$ 1.103 ;
10%
Equipo de inteligencia; Equipos de

$ 1.393 ; comunicaciones;
13% $ 5.364 ;
51%
Parque automotor, accesorios
y movilidad;
$ 1.727 ;
16%
Fuente: FondoPaz.
El mayor uso dado a los recursos de FondoPaz por parte de la PONAL fue para la
adquisición de equipos de comunicaciones con el 51 % de los recursos, seguido por la
adquisición de vehículos con otro 16 % y equipos de inteligencia con el 13 %. Se suma
un 10 % más utilizado para adquirir uniformes, materiales y folletos para las labores
adelantadas por la policía cívica, un 8 % adicional se utilizó para apoyar la construcción
de alojamientos, un puesto de Comando en el corregimiento de Ralito, un CAI en Florida
y la construcción de las instalaciones del Centro de Fusión Operacional en Tumaco y un
Página 93 de 339
2 % para capacitaciones sobre negociación de conflictos al personal vinculado a los
diferentes programas de la PONAL, tales como policía comunitaria y policía de menores.
• Proceso de seguimiento y monitoreo

En el Sector Defensa y Seguridad no existe un proceso establecido para el reporte y
seguimiento de los recursos apoyados a través de FondoPaz para el fortalecimiento de
capacidades de las Fuerzas, así mismo, como estos recursos no ingresan en el
presupuesto de las unidades ejecutoras, sino que se ejecutan por medio de la
Presidencia de la República (DAPRE), tampoco forman parte del proceso de
seguimiento del PGN. Sin embargo, en el marco de la implementación de la estrategia
de Zonas Estratégicas de Intervención Integral y de sus Planes Integrales de
Intervención Integral los recursos de FondoPaz destinados para la financiación de los
planes son reportados al MDN por las unidades ejecutoras cuando se requiere, pero
ellos no pertenecen a un proceso estructurado de reporte y seguimiento a estos
recursos.
Conclusiones
• Los recursos del Fondo que apoyan el fortalecimiento de capacidades de la Fuerza

Pública no ingresan en el presupuesto del Sector; son ejecutados a través de la
Presidencia de la República quien suscribe contratos o convenios con diferentes
entidades o empresas para suplir la necesidad del sector. Así mismo, también
suscribe convenios con las Fuerzas Militares, la PONAL y entidades del Sector
Defensa y Seguridad para que sirvan de proveedores de la provisión de bienes y/o
servicios de otros sectores.
• Al enfocarse en los recursos que están orientados a cubrir necesidades del Sector
Defensa y Seguridad, el FondoPaz ha aportado recursos desde el año 1998, con
todo, su apoyo no ha sido constante en el tiempo. En promedio anualmente ha
destinado $2.857 millones, siendo el 2019 el año con mayor aporte por parte de
FondoPaz, alcanzando un valor de $16.741 millones.
Página 94 de 339
• Los recursos de FondoPaz han sido orientados a cubrir necesidades en el marco
de la implementación del Acuerdo de Paz y de políticas de gobierno, como es el
caso de ZEII. En este contexto, dichos recursos se han estado destinados en un
57 % a cubrir necesidad de adquisiciones de bienes y el 43 % a contratación de
servicios. Destacándose la adquisición de equipo marítimo y fluvial para prestar
seguridad en los municipios de la Zona Futuro Pacífico Nariñense. Así mismo,
recursos para el mantenimiento de aeronaves y construcción de instalaciones,
inversiones que correspondieron a equipos y unidades ubicadas en las zonas
donde se llevaron a cabo los procesos de negociación y la firma del Acuerdo de
Paz.
3.2.2 Fondos territoriales
Las fuentes de financiación territorial de las que trata el presente apartado

corresponden a las fuentes de financiación resultantes de recaudos territoriales y para
las cuales las entidades territoriales cuentan con autonomía en la definición de
planeación, asignación y ejecución, las cuales, además, se utilizan para suplir
necesidades de seguridad y defensa demandadas por la Fuerza Pública. En este sentido,
incluye los recursos registrados en el Sistema del Formulario Único Territorial
(SISFUT)57. En particular, se desarrolla el análisis de la ejecución correspondiente a los
conceptos A.18.2 contratación de servicios especiales de policía en convenio con la
policía nacional, A.18.4 Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana
(Fonset) y A.18.9 construcción de paz y convivencia familiar; y los recursos del Sistema
General de Regalías (SGR).
Respecto a lo concerniente a la información registrada en el SISFUT, esta se organiza

por sectores, siendo el sector A.18 Justicia y Seguridad, el sector que agrupa todos los
gastos en temáticas de seguridad y justicia, y que está conformado por los conceptos
del gasto listados en la figura 3-20.
57Herramienta que permite consultar la información reportada por las entidades territoriales al
Formulario Único Territorial (FUT).
Página 95 de 339
Figura 3-20. Participación de los conceptos dentro del sector A.18 Justicia y Seguridad, entre 2016-2019
5% 3% 3% 3%
4% 7% 7% 7%
3% 3% 2% 2% A.18.1 Pago de inspectores de policía
A.18.9 Construcción de paz y convivencia familiar
A.18.8 Plan de acción de derechos humanos y dih
80% 80% 79% A.18.7 Pago de déficit de inversión en justicia

80%
A.18.4 Fondo de seguridad de las entidades territoriales - fonset (ley 1421 de

2010)
A.18.3 Pago de comisarios de familia, médicos, psicólogos y trabajadores
sociales de las comisarías de familia.
A.18.2 Contratación de servicios especiales de policía en convenio con la
7% 6% 7% 7% policía nacional
2016 2017 2018 2019
Fuente: SISFUT.
Ahora bien, se seleccionaron los conceptos ya mencionados (A.18.2, A.18.4 y A.18.9) a

partir del hecho que no todos los recursos que asignan las entidades territoriales en el
marco del sector A.18, se destina a la misionalidad de la Fuerza Pública como se
evidencia en la figura 3-20 en las temáticas financiadas por cada concepto. En este
sentido, se parte del supuesto que, por definición, la misionalidad de la Fuerza Pública
puede verse representada en estos tres conceptos que representan un promedio del
87,15 % del gasto en el Sector A.18 entre 2016 y 2019. Como complemento, al focalizar
el análisis en estos tres conceptos, como se muestra en la tabla 3-10, el concepto de las
fuentes territoriales en el que se concentra el aporte para temas de seguridad es el
A.18.4 Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonset).
Tabla 3-10. Participación de los conceptos A.18.2, A.18.4 y A.18.9 del SISFUT, 2016- 2019
Código del
Concepto 2016 2017 2018 2019 Promedio
concepto
A.18.4 Fonset 93,20 % 90,75 % 91,27 % 90,96 % 91,54 %
Contratación de
servicios especiales de
A.18.2 1,69 % 0,77 % 0,72 % 0,54 % 0,93 %
policía en convenio con
la policía nacional
Página 96 de 339
Código del
Concepto 2016 2017 2018 2019 Promedio
concepto
Construcción de paz y
A.18.9 5,11 % 8,47 % 8,01 % 8,50 % 7,52 %
convivencia familiar
Total 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %
Fuente: SISFUT.
En este orden de ideas, para un gasto promedio anual entre 2016 y 2019 de $1,78
billones en materia de justicia y seguridad registrado en el SISFUT, un promedio de
$1,55 billones anuales se gastaron en contratación de servicios especiales de policía en
convenio con la policía nacional, construcción de paz y convivencia familiar, y en los
Fonset.
Este último concepto agrupa los fondos cuenta territoriales de seguridad y convivencia
ciudadana de cada municipio y departamento, creados en atención a la Ley 418 de 1997,
administrados como una cuenta especial sin personería jurídica con el fin de recaudar
los aportes y efectuar las inversiones de que trata la mencionada ley (Ministerio del
Interior, 2015). Al ser el principal concepto de gasto del SISFUT por el que se financia a
la Fuerza Pública —representa un gasto promedio anual de $1,42 billones, esto es el
91,54 % del gasto potencialmente asociable a la Fuerza Pública para el periodo de
tiempo con el que se cuenta con información del SISFUT, entre los tres conceptos
seleccionados— en el siguiente segmento se describen sus procesos de planeación,
programación y ejecución, así como la normativa por la que se rige y su
comportamiento histórico.
Por su parte, la otra fuente de origen territorial que apoya el gasto del sector son los
recursos del SGR provienen de la contraprestación que se le da al territorio por la
explotación de recursos naturales no renovables. De estos una gran proporción tiene
destinación específica, y una parte para financiar proyectos de los diferentes sectores
que corresponden a los recursos de asignaciones directas a los municipios productores
de hidrocarburos o minerales, el Fondo de Desarrollo Regional (FDR) y el Fondo de
Compensación Regional (FCR). Uno se los sectores que se ha visto beneficiado con este
recurso es el Sector Defensa y Seguridad principalmente para apoyar iniciativas
Página 97 de 339
orientadas a fortalecer la convivencia y seguridad ciudadana de los municipios y
departamentos que aportan los recursos.
3.2.2.1 Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonset)
Como se mencionó previamente los Fonset son fondos cuenta que se nutren
principalmente de las tasas, sobretasas y contribuciones estipuladas en la Ley 418 de
1997, siendo las contribuciones particulares creadas para este fondo las estipuladas en
esta ley como recursos de contribución especial:
1. El aporte del 5 % sobre los contratos de obra pública que se suscriban con
cualquier persona natural o jurídica.
2. El 2,5 por mil del valor de concesiones de construcción, mantenimiento y
operaciones de vías de comunicación, terrestre, fluvial, puertos aéreos,
marítimos o fluviales que se realicen.
De todos modos, estos fondos también pueden ser financiados por las tasas y
sobretasas, aportes voluntarios de los municipios y departamentos, aportes de gremios
y personas jurídicas, como se establece en el Decreto 399 de 2011. Estos recursos son
administrados por el gobernador, el alcalde, o secretario sobre el que se delegue esta
responsabilidad, de acuerdo con las necesidades regionales de seguridad y convivencia.
Procedimiento para la planeación, asignación, ejecución y seguimiento de los Fonset
• Proceso de planeación
La asignación de estos recursos parte del proceso de planeación en el que se formula la

política de seguridad y convivencia ciudadana por parte del Gobierno nacional. Esta
política, que responde al PND, se materializa en los planes de desarrollo municipales y
distritales58 que dan la línea en los territorios para el desarrollo de los planes integrales
de seguridad y convivencia ciudadana (PISCC) que deben formularse en el nivel
territorial en cumplimiento del Decreto 399 de 2011. Los PISCC se ejecutan a través de
58Registrados para su seguimiento en el Sistema de Información para la Evaluación de la Eficacia (SIEE)

del DNP.
Página 98 de 339
proyectos de inversión a los que se los destinan recursos de los Fonset, entre otros. Esta
dinámica permite asegurar el cumplimiento del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, en
la que se establece que los alcaldes y gobernadores deben servir como agentes del
Presidente en el mantenimiento del orden público y actuar como jefes de policía para
mantener la seguridad y la convivencia ciudadana.
Una vez se cuenta con proyectos de inversión que desarrollen los lineamientos de los
PISC, estos se presentan ante los comités territoriales de orden público (CTOP) para su
aprobación de conformidad a los techos presupuestales informados por las secretarias
de hacienda quienes, dentro de sus procesos de programación, proyectan los recursos
a recaudar en los fondos, además que aprueban los ingresos corrientes y otras fuentes
de financiación con las que contarán las entidades territoriales que también aportan a
la financiación del fondo.
En términos presupuestales, contar con los techos presupuestales del orden territorial,
así como con los proyectos estructurados, permite a las entidades territoriales
estructurar los planes anuales de inversiones e iniciar la ejecución de los proyectos en
la siguiente vigencia. Cabe mencionar que esta lógica estratégica y su conexión con los
presupuestos territoriales se describe de manera general en la normativa que rige a
esta fuente listada en la Tabla 3-11, pero puede tener variaciones entre las entidades
territoriales.
Un ejemplo que evidencia potenciales variaciones entre entes territoriales se evidencia

al comparar los procedimientos de asignación de recursos Fonset en la Secretaría de
Seguridad de Bogotá (Secretaría de Seguridad de Bogotá, 2020) con el procedimiento
desarrollado en la Alcaldía de Santa Marta (Alcaldía de Santa Marta, 2019). En este
ejemplo, se evidencia que las dos entidades territoriales siguen el proceso ya descrito
de manera general; además, la Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá
está modificando su procedimiento, por cuanto en el procedimiento vigente hasta 2019
los recursos del Fonset se podían solicitar por las entidades usuarias fuera de los
proyectos estructurados en el marco de la PICS, realizando requerimientos directos a
Página 99 de 339
la Subsecretaría de Inversiones y Fortalecimiento de Capacidades Operativas, por lo
que podía perderse la trazabilidad de todo el gasto del distrito en materia de seguridad
y su conexión con la estrategia estipulada en la PICS.
El ejemplo anterior enciende alarmas no solo sobre la real y efectiva de conexión entre
la estrategia y el presupuesto territorial, sino también sobre las implicaciones que
puede generar la falta de estandarización procedimental entre las entidades
territoriales que administran los recursos, lo que conlleva dificultades para su
seguimiento en el nivel central.
Por su parte, en el caso de Bogotá, los proyectos incluyen las estimaciones de

“recurrencias” o en gastos de funcionamiento que aseguren la operatividad de las
inversiones que se efectúen. En consecuencia, los proyectos de inversión financian,
además de inversiones de capital, los gastos operacionales, una diferencial estructural
con lo que, por proyecto de inversión, se entiende en el nivel nacional.
Cabe mencionar que el DNP ha dictado lineamientos para el registro de la información

de inversión pública de las entidades territoriales poniendo a su disposición la
plataforma SUIFP Territorial para que los proyectos sean inscritos siguiendo la
Metodología General Ajustada (MGA); sin embargo, resalta que esta herramienta no
reemplaza las herramientas tecnológicas que soportan los bancos de proyectos propios
de las entidades (DNP, 2016). En este sentido, como se evidencia en las descripciones
de los procedimientos de las entidades territoriales tomadas como ejemplo, Bogotá y
Santa Marta, a la fecha no se evidencia la obligatoriedad de registrar estos proyectos en
el SUIFP Territorial.
• Proceso de ejecución y seguimiento
Por otra parte, en lo que respecta a la ejecución de los Fonset el proceso de ejecución
puede variar entre cada entidad territorial teniendo en cuenta que, aunque algunas de
ellas ejecutan los recursos del Fonset para posteriormente hacer entrega de los bienes
y servicios en especie a las entidades usuarias, otras realizan transferencias en dinero
del Fonset a las entidades usuarias para que estas por medio de sus mecanismos de
Página 100 de 339

contratación realicen la ejecución de estos dineros, como se describe en la sección
Comportamiento histórico de la financiación por medio de los Fonset. Cabe mencionar
que en cualquiera de estos casos los recursos se rigen por el principio de anualidad del
PGN, por lo que se ejecutan dentro de la vigencia.
En el caso de las entidades que aportan los recursos en especie a la entidad usuaria, el
proceso lo encabeza la respectiva Secretaría de Seguridad siguiendo los lineamientos
de los CTOP. Más aún, si bien los recursos de los Fonset financiados con las
contribuciones especiales son de destinación directa y su asignación solo se rige por lo
establecido en los CTOP, para los recursos de los Fonset financiados con recursos
corrientes de las entidades territoriales, su destinación se presenta para su aprobación
por parte de las secretarías de Hacienda ante el Concejo Municipal.
Finalmente, el proceso de seguimiento se da en los dos niveles, nacional y territorial.

Respecto al proceso nacional, todas las entidades territoriales hacen el reporte y
monitoreo de la información que demanda el Formulario Único Territorial (FUT),
constituido de acuerdo con los lineamientos establecidos por la Comisión Intersectorial
del FUT. Esta comisión está conformada por el ministro del Interior y de Justicia, el
Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Director del DNP, el director del
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), el director del
Departamento Administrativo de la Función Pública y el contador general de la Nación,
tal como lo establece el artículo 5 del Decreto 3402 de 2007. Bajo su responsabilidad se
coordina, evalúa y actualiza el FUT, con el fin de asegurar que se cuente con la
información sobre la ejecución presupuestal de ingresos y gastos, así como información
oficial básica de naturaleza económica, geográfica, social y ambiental, para efectos del
monitoreo, seguimiento, evaluación y control de las entidades territoriales (Presidencia
de la República de Colombia, 2007).
En este sentido, la Comisión Intersectorial del FUT evalúa y aprueba la información a

reportar por parte de las entidades territoriales requerida por los usuarios estratégicos
del FUT, estos son: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Dirección de Apoyo
Página 101 de 339

Fiscal del MHCP, Subdirección de Finanzas Pública Territoriales y Dirección de Regalías
del DNP, y Ministerio de Salud (Comité Técnico del FUT, 2020). Esta información, de
conformidad a lo establecido en el Decreto 1536 de 2016, debe ser reportada de manera
trimestral en el Consolidador de Hacienda e Información Pública (CHIP) (Unidad
Administrativa Especial - Contaduría General de la Nación, 2016).
También el decreto establece que el 15 % de las entidades territoriales deben elaborar

un reporte anual con corte 31 de enero para efectos del cálculo del PIB y del indicador
de inversión en obras civiles (IIOC) (Presidencia de la República de Colombia, 2016),
para lo que el DANE expide cada año una resolución por la cual se conforma la muestra
de entidades territoriales que deben reportar información al FUT a 31 de enero; la
última versión de ese acto administrativo es la Resolución 2254 de 2019.
Por otra parte, en el nivel territorial se lleva el proceso de seguimiento de proyectos y

cumplimiento de objetivos estratégicos determinados en los PISCC. Así, durante la
ejecución de los recursos las entidades territoriales hacen ese seguimiento, que se
presenta en el CTOP como ordenador del gasto, mientras que en cabeza de las
secretarías de Seguridad y Convivencia está el monitoreo de lo estratégico y
presupuestal, y en coordinación con las Secretarías de Hacienda lo financiero y
contable. La frecuencia y los detalles de desarrollo de este proceso pueden variar de
una entidad a otra; por ejemplo, en el caso de Bogotá, la Secretaría Distrital de
Seguridad, Convivencia y Justicia efectúa un seguimiento trimestral ante el CTOP y la
Subsecretaría de Inversiones y Fortalecimiento de Capacidades Operativas de esta
misma entidad se encarga del seguimiento financiero y contractual (Secretaría de
Seguridad de Bogotá, 2020). Por su parte, en el caso de Santa Marta este proceso se
practica cada mes de manera conjunta entre la Secretaría de Seguridad y Convivencia y
la Secretaría de Hacienda (Alcaldía de Santa Marta, 2019).
Normativa
A continuación, se presenta el compendio de normas que constituyen el fundamento

legal de la existencia de los Fonset y los procesos descritos anteriormente, cabe
Página 102 de 339

mencionar que no se incluyen actos administrativos o normatividad interna de las
entidades territoriales toda vez que el grado de detalle y la multiplicidad de fuentes de
información requerida para esa revisión escapa del alcance del presente análisis.
Tabla 3-11. Normativa por medio de la cual se rigen los Fonset

Por la cual se consagran unos
instrumentos para la búsqueda de la Por medio de la cual se ordena la creación
Ley 418 de convivencia, la eficacia de la justicia y se de los fondos de seguridad en los
1997 dictan otras disposiciones. territorios.
Título V capítulo 2 artículo 119
Decreta el proceso de seguimiento por
Decreto Por el cual se reglamenta parcialmente el medio de la adopción del Formulario Único
3402 de artículo 31 de la Ley 962 de 2005 y se Territorial (FUT), su alcance, programación
2007 dictan otras disposiciones. de informes de seguimiento y la creación de
la Comisión Intersectorial del FUT.
Se incorpora la convivencia, actividades de
Por medio de la cual se prorroga la Ley prevención, protección y todas aquellas que
418 de 1997, prorrogada y modificada por faciliten la gobernabilidad local en posibles
Ley 1421 de las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y usos de los Fonset. También se hace
2010 1106 de 2006. explícita la delimitación de
responsabilidades entre la Fuerza Pública y
Artículo 6 organismos de seguridad del Estado, y los
gobernadores y alcaldes.
Para dar alcance a la Ley 418 de 1997,
establece que el Ministerio del interior debe
diseñar y poner en funcionamiento un
Por el cual se establece la organización y sistema para hacer seguimiento a los
funcionamiento del Fondo Nacional de Fonset. También establece la naturaleza
Seguridad y Convivencia Ciudadana y los jurídica, la administración y asignación de
Decreto 399 Fondos de Seguridad de las Entidades los Fonset, las fuentes de financiación de los
de 2011 Territoriales y se dictan otras fondos
disposiciones. —recursos de la contribución especial,
Capítulo II: Fondos territoriales de tasas y sobretasas, aportes voluntarios de
seguridad y convivencia ciudadana los municipios y departamentos; aportes de
gremios y personas jurídicas—, la
obligatoriedad del desarrollo de las PICS, la
creación y funcionamiento de los CTOP.
Por el cual se modifica el título 4 de la
Además de lo establecido en el Decreto
Parte 6 del Libro 2 del Decreto 1068 de
3402 de 2007, establece que el 15 % de las
Decreto 2015 en lo concerniente al Formulario
entidades deberán reportar la información
1536 de Único Territorial, se reglamentan los
con corte 31 de enero para efectos del
2016 Artículos 31 de la Ley 962 de 2005 y 188
cálculo del PIB y del IIOC (indicador de
de la Ley 1753 de 2015, y se dictan otras
inversión en obras civiles).
disposiciones.
Página 103 de 339

Por la cual se deroga la Resolución 194 de
2012, y se establecen nuevas fechas para
el reporte de información de las categorías
En la que la Contaduría General de la
Resolución del Formulario Único Territorial (FUT)
República actualiza los parámetros de
714 de 2016 que se presentan a través del sistema
reporte del FUT en el CHIP.
consolidador de hacienda de Información
Pública CHIP, conforme al Decreto 1536
de 2016.
Establece que las entidades territoriales
disponen de la herramienta de registro y
Resolución Por la cual se dictan lineamientos para el
seguimiento a los proyectos de inversión
4788 de registro de la información de inversión
SUIFP - Territorial, y que su registro está a
2016 pública de las entidades territoriales.
cargo de las secretarías de planeación de las
entidades territoriales.
En la que el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística (DANE) establece
Resolución Por la cual se conforma la muestra de
las entidades del orden territorial que
2254 de entidades territoriales que deben reportar
conformarán la muestra establecida en el
2019 información al FUT a 31 de enero de 2020
Decreto 1536 de 2016, y que en
consecuencia es actualizada anualmente.
Fuente: Sistema Único de Información Normativa (SUIN)-Juriscol.
Comportamiento histórico de la financiación por medio de los Fonset
Dado el detalle de información con el cual se pretende describir, para efectos del
presente análisis se utilizaron múltiples fuentes de información dado que cada una de
ellas cuenta con diferente desagregación, pero ninguna con la totalidad de información
desde montos y fuentes por territorios, hasta el detalle máximo de desagregación por
cada entidad usuaria por bienes y servicios financiados.
La primera fuente de información utilizada fue el SISFUT, mencionado previamente,

que tiene como ventaja principal la completitud de la información en cuanto a ejecución
presupuestal y fuentes de las que se nutrieron los fondos en los territorios, por
departamentos y municipios. No obstante, dicha información en términos de usos de
los recursos es bastante limitada por dos razones principales, son ellas:
Página 104 de 339

1. No se registra mayor detalle en términos del uso de los recursos al determinado
por los “conceptos” del SISFUT de la que partió la presente sección (figura 3-20),
de ahí que solo puede discriminarse la ejecución presupuestal por conceptos;
entre ellos, los Fonset, por lo cual no se cuenta con detalles adicionales sobre los
bienes y servicios financiados con los recursos de estos fondos. Aunque cabe
resaltar que dentro del concepto Fonset, el SISFUT cuenta con una
desagregación complementaria, que provee datos sobre el uso de los recursos
en algunos casos en términos misionales y en otros en términos funcionales, los
cuales se describen en la figura 3-30, pero sin llegar aun así a un detalle de bienes
y servicios.
2. No se cuenta con registro de las entidades usuarias de los recursos, es decir, no
se puede tener la trazabilidad de su ubicación final. El mayor detalle asociable a
entidades usuarias con el que se cuenta está dado por agrupaciones de sectores
como es el caso del A.18 Seguridad y Justicia. En este sentido, no se puede
discriminar, por ejemplo, cuánto recurso de los Fonset finalmente apoyó a cada
una de las FF.MM. o a la PONAL.
3. Solo se utiliza la información para el periodo 2016 a 2019 dado que partir de
2016 se llevó a cabo un proceso de depuración de la información por parte del
DNP, que finalizó en 2017 y, en consecuencia, las cifras registradas en ese
periodo se consideran más fiables y comparables.
Como mecanismo para mitigar los efectos de las limitaciones del SISFUT y poder
profundizar en los análisis del Fonset, se hicieron solicitudes directas a las secretarías
de Seguridad y de Gobierno de las 17 de entidades territoriales que mayor uso han
hecho históricamente de estos fondos, las cuales representaron el 60 % promedio del
gasto entre 2016 y 2019, de acuerdo con los registros del SISFUT. Esto teniendo en
cuenta que solicitar a la totalidad de las entidades territoriales que reportan en el
Página 105 de 339

SISFUT (1.13259) o a la cantidad de entidades que conforman el Pareto del gasto (73)
no era administrativamente factible. Con todo, solo se obtuvo información de 860 de
esas entidades que representan el 53,6 % promedio del gasto en ese mismo lapso como
se muestra en la tabla 3-12.
Con la información remitida por estas entidades territoriales se tiene una muestra
considerable de información detallada de bienes y servicios financiados con los Fonset
y de las Fuerzas apoyadas (EJC, ARC, FAC y PONAL) con la precisión de unidades
militares y policiales usuarias de los recursos. En este sentido, se tiene la ventaja de
contar con información mucho más exacta, que responde a los requerimientos exigidos
para el presente análisis al haberse solicitado a la medida; aun así, esta fuente de
información también presenta cuatro limitaciones destacables:
1. Al no ser información sistematizada y responder a un requerimiento de

diligenciamiento de matrices en archivos planos no puede asegurarse su
completitud o calidad.
2. Se desconoce el procedimiento llevado a cabo para su recolección y, en
consecuencia, la variación potencial de un ente territorial a otro en dicho
procedimiento y la información registrada en los formatos.
3. Se cuenta con información detallada solo para una muestra de todas las
entidades, que, aunque podría considerarse representativa, no deja de ser una
porción. Además, es una muestra mayoritariamente de las ciudades principales,
por lo cual no refleja el uso que pueden hacer de estos recursos en otros
municipios y departamentos.
4. No se obtuvo retroalimentación con las entidades territoriales para el
diligenciamiento del formato remitido para su recolección, lo que puede agregar
59 Entre municipios y departamentos, si bien la normativa establece que todas las entidades territoriales
deben constituir un fondo cuenta propio y registrar su información en el FUT, para el periodo analizado
aún 22 entidades no han hecho los registros correspondientes.
60 Secretaría de Bogotá, Secretaría de Medellín, Secretaría de Barranquilla, Gobernación de Antioquia,
Gobernación del Cesar, Gobernación de Cundinamarca, Secretaría de Rionegro y Gobernación de

Bucaramanga. También se incluyó información remitida por la Gobernación de Magdalena, aunque no
fue una de las 17 entidades iniciales consultadas.
Página 106 de 339

varianza al método de recolección y, en consecuencia, a la información
suministrada.
Por último, en un esfuerzo para contar con la información más completa posible se hizo
el requerimiento directamente a las FF.MM. y a la PONAL sobre todos los apoyos
recibidos con recursos del Fonset de todas las entidades territoriales. Sin embargo, solo
las FF.MM. dieron respuesta al requerimiento. Cabe mencionar que esta fuente de
información presentó las mismas limitaciones de la información remitida directamente
por los entes territoriales, a excepción de la cuarta limitación, dado que para el
requerimiento a las Fuerzas sí hubo una validación interna en las oficinas de planeación
de cada una de las Fuerzas, y se llevaron a cabo sesiones de retroalimentación de cada
Fuerza con el MDN y el DNP. Pero, por otra parte, suministró un mayor detalle en
términos de cantidades y descripción de los bienes y servicios financiados con estos
recursos.
En este orden de ideas, se cruzó la información entre las diferentes fuentes de

información con base en la hipótesis de que el SISFUT mostraría el gran total de la
ejecución por municipio/departamento, y este, a su vez, se delimitaría a los recursos
localizados en la Fuerza Pública mediante la información remitida por los entes
territoriales y que, para concluir, esta se detallaría en sus usos y ubicación en unidades
tácticas con la información remitida por las Fuerzas.
No obstante, dicha hipótesis no fue acertada del todo pues la información recolectada
de las Fuerzas, aunque detalla de manera muy desagregada los usos de los recursos no
es consecuente con la información remitida por los entes territoriales61 ni con la
información del SISFUT. Así mismo, la información remitida por la muestra de
61 Las cifras presentadas en la información remitida por parte de las Fuerzas respecto a la remitida por
los entes territoriales presentaron diferencias de entre el -100 % (Fonset suministrados por la
Gobernación de Cundinamarca en el 2016 y 2017 así como de la Gobernación de Bucaramanga en 2016
y 2018 a unidades del EJC. Registro de recursos suministrados por la Secretaría de Barranquilla en 2017
y 2019 a la ARC) y el +426 % (Registro de recursos de Fonset suministrados por la Gobernación del
Magdalena en el 2018 a unidades del EJC), con una diferencia promedio del -44 %. Por lo cual esta seguirá
siendo perfeccionada en las vigencias posteriores.
Página 107 de 339

entidades territoriales, que representan más del 50 % del gasto histórico registrado en
SISFUT, presenta brechas en la desagregación de la información por unidades tácticas62.
Dadas las ventajas y limitaciones descritas previamente para cada una de las fuentes de
información consultadas, la descripción del comportamiento histórico de los Fonset
que se presenta a continuación se realiza bajo los siguientes supuestos y decisiones:
- Se utiliza la información del SISFUT para la identificación del monto total de los
Fonset para el periodo 2016 a 2019.
- Se utiliza la información del SISFUT para la identificación de los municipios y
departamentos que representan la mayor proporción del gasto de los Fonset, así
como para la identificación de las fuentes de financiación que alimentan los
Fonset en cada territorio.
- Se utiliza la información de montos de apoyo por unidad militar y policial, tipo
(dinero o especie) y uso (bienes y servicios financiados) de las bases de
información remitida por lo entes territoriales, por cuanto estos registros
representan en el 37,3 % del gasto total de nueve entidades territoriales
registrado en el SISFUT para el sector Seguridad y Justicia entre 2016 y 2019. Es
decir, se parte del supuesto de que en promedio del total de recursos de los
Fonset registrados en el SISFUT para Seguridad y Justicia, las nueve entidades
territoriales que remitieron información destinaron ese 37,3 % a la Fuerza
Pública —basado en la muestra a la que se tuvo acceso—63, con una desviación
estándar del 12,8 %, un valor mínimo anual del 4 %64 y un máximo anual del
84 %65.
62 El 22,25 % de los registros no discriminan la unidad táctica apoyada o registran apoyos a múltiples
unidades en un único registro, esto representan el 12,13 % del monto de apoyos reportados.
63 Supuesto que se refuerza con la información remitida por la Gobernación de Magdalena. Esta fue la
única entidad territorial que remitió su gasto total del Fonset, aun incluyendo el destinado a otras
entidades diferentes a la Fuerza Pública. Sus cifras cruzan en un 99,9 % con las del SISFUT, lo que genera
confiabilidad, y al filtrar solo los apoyos a la Fuerza Pública se evidencia un porcentaje de participación
del 53,6 %.
64 Apoyos registrados por la Secretaría de Rionegro a la Fuerza Pública con recursos del Fonset en 2016.
65 Apoyos registrados por la Gobernación de Antioquia a la Fuerza Pública con recursos del Fonset en
2019.
Página 108 de 339

- La información remitida por las Fuerzas se utiliza únicamente para establecer la
taxonomía estándar de usos en las que se basa el análisis de todas las fuentes de
financiación, desarrollado en este documento (tabla 3-2).
En ese orden de ideas, en la siguiente subsección se describen 1) cifras generales del

SISFUT sobre el gasto en Seguridad y Justicia y 2) para una muestra de nueve entidades
territoriales, se describe el uso que se ha dado a estos recursos en el tiempo basado en
la clasificación estándar de usos que tiene en cuenta la información remitida por las
Fuerzas. Con esto, como se muestra en la tabla 3-12, de los $5,68 billones66 reportados
en SISFUT como compromisos entre 2016 y 2019, se hará una descripción de $983.743
millones de los montos apoyados a la Fuerza Pública por parte de Bogotá, Medellín,
Barranquilla, el Departamento de Antioquia, el Departamento de Cesar, el
Departamento de Cundinamarca, Bucaramanga, Rionegro y el Departamento del
Magdalena.
Tabla 3-12. Bases de datos SISFUT - A.18.4 versus información de entes territoriales
Cifras en millones de pesos 2019
Suma 2016 a 2019
Municipio/Departamento Monto apoyado a
Compromisos Participación FP*
FP* Entes
SISFUT (1) (2/1)
territoriales (2)
Subtotal entidades territoriales que
2.637.664 983.743 37,3 %
remitieron información (a)
Otros 3.046.499 N.D.
Total (b) 5.684.163 983.743
Participación de los entes
territoriales en gasto de seguridad y 53,6 %
justicia (a/b)
Fuente: SISFUT e información remitida por las entidades territoriales listadas.
Notas: *FP: Fuerza Pública. ** N.D.: No Disponible
• Fuente de los ingresos que financian los Fonset
66 A precios 2019.
Página 109 de 339

Como se mencionó previamente, los Fonset se pueden financiar con diferentes
fuentes adicionales a las principales contribuciones estipuladas en el Decreto 399
de 2011, la siguiente figura 3-21 muestra la participación de las fuentes de
financiación utilizadas en el periodo 2016 a 2019 por parte de las entidades
territoriales.
Figura 3-21. Participación de las fuentes de financiación del Fonset, 2016-2019
1,24% 4,21%
2,89%
Ingresos corrientes
5,80%
Impuestos, tasas, sobretasas y contribuciones
Crédito interno y externo

15,05%
Cofinanciación nacional
70,80% Sistema General de Participaciones (SGP)
Otras
Fuente: SISFUT
Como se evidencia en la figura 3-21, la participación de los ingresos corrientes de las

entidades territoriales como fuente de financiación de los Fonset en el periodo
analizado representa 4,7 veces los aportes obtenidos por los recursos de contribución
especial —el 5 % obras públicas y 2,5 por mil concesiones— y demás tasas y sobretasas
territoriales, así esta fuente de ingresos que, si bien ha disminuido en el periodo de
análisis, sigue constituyendo la principal fuente de financiación de los fondos con una
participación del 70,8 % entre 2016 y 2019. Así, las cifras relevan que los impuestos,
tasas, sobre tasas y contribuciones no son las principales fuentes de financiación de los
Fonset, ya que representan una participación de tan solo el 15,05 %, en este sentido, la
financiación de estos fondos recae principalmente en los ingresos corrientes de las
entidades territoriales.
Resalta también la baja participación de los recursos de cofinanciación nacional, el

2,89 % en el periodo analizado, con una tendencia a la baja entre 2016 y 2019. Esa
Página 110 de 339

participación es incluso menor que la hecha por medio de créditos internos y externos,
del 5,8 % o dos veces el aporte de fuentes de cofinanciación nacional, aun cuando los
créditos pueden generar presiones fiscales futuras a las entidades territoriales. La
situación descrita genera una alarma sobre la coordinación y complementariedad de
esfuerzos nacionales y territoriales, teniendo en cuenta que, al menos la Fuerza Pública
como unas de las principales entidades usuarias de estos, traslapan sus esfuerzos en el
cumplimiento de objetivos nacionales y territoriales.
Por ello, podría considerarse necesaria una revisión en torno a la coordinación en

términos presupuestales de las entidades de orden nacional y territorial que financian
el gasto de la Fuerza Pública, por cuanto en términos estratégicos la normativa
establece canales claros de coordinación como se describió previamente.
- Ingresos corrientes
Dentro de los ingresos corrientes que financian los Fonset —el 70,8 % del total
de las fuentes— se incluyen los ingresos de destinación específica - recursos
propios, los ingresos de libre destinación y otros recursos de capital que reciben
las entidades territoriales por rendimientos financieros, venta de activos,
donaciones y recursos de balance. La participación de cada uno de estos ingresos
sobre el total de ingresos corrientes se presenta en la tabla 3-13.
Tabla 3-13. Participación Fuentes de ingresos corrientes - Fonset
Participación en
Fuentes de ingresos corrientes
compromisos
Ingresos corrientes con destinación específica 47,15 %
Ingresos corrientes de libre destinación67 33,95 %
Otros recursos de capital 18,91 %
Fuente: SISFUT.
- Impuestos, tasas, sobretasas y contribuciones
67 Excepto el 42 % de libre destinación de propósito general de municipios de categoría 4, 5 y 6. SISFUT.
Página 111 de 339

Esta agregación que representa el 15,05 % del total de las fuentes, incluye por una parte
las contribuciones especiales de las que trata la Ley 418 de 1997: contribuciones sobre
contratos de obras pública y contribución del 2,5 por mil de las construcciones de
concesión de construcción, mantenimiento y operaciones de vías de comunicación,
puertos aéreos, marítimos o fluviales. Además, se incluyen las tasas y sobre tasas
especiales que establezca cada entidad territorial para financiar los fondos de
seguridad, y el impuesto de transporte a gaseoductos y oleoductos establecido en la Ley
153 de 2012.
Tabla 3-14. Participación de impuestos, tasas, sobretasas y contribuciones - Fonset
Participación
Impuestos, tasas, sobretasas y contribuciones en
compromisos
Contribución sobre contratos de obras públicas 85,35 %
Tasas o sobretasas especiales 14,11 %
Impuesto de transporte a gasoductos y oleoductos 0,44 %
Contribución del 2,5 por mil de concesiones 0,10 %
Fuente: SISFUT.
- Sistema General de Participaciones (SGP)
Regido por los artículos 356 y 357 de la Constitución Política de Colombia, el Sistema
General de Participaciones está constituido por los recursos que la nación transfiere a
las entidades territoriales para la financiación de servicios específicos en salud,
educación y la financiación de iniciativas con propósito general.
Dentro de los recursos de propósito general, como lo establece el artículo 76 de la Ley

715 del 2001, se incluye financiación de proyectos de interés municipal en temas de:
servicios públicos, vivienda, sector agropecuario, transporte, medio ambiente, centros
de reclusión, deporte, recreación, cultura, prevención y atención de desastres,
promoción del desarrollo, atención a grupos vulnerables, equipamiento municipal,
desarrollo comunitario, fortalecimiento institucional y justicia. En particular, en lo
referente a la financiación de temas de justicia, la ley en mención habilita el
financiamiento de inspecciones de policía para la atención de las contravenciones y
Página 112 de 339

demás actividades de policía de competencia municipal (Presidencia de la República de
Colombia, 2001) que representan el 1,24 % de la participación en las fuentes del Fonset.
Tabla 3-15. Participación SGP - Fonset
Recursos SGP que financian a los Fonset Participación en compromisos

SGP propósito general - libre inversión 70,39 %
SGP propósito general 42 % recursos libre destinación
SGP propósito general municipios de categoría 4, 5 y 6 16,24 %
SGP propósito general libre inversión saldos no ejecutados ni
incorporados vigencias anteriores y reintegros 9,20 %
SGP propósito general 42 % recursos libre destinación
SGP propósito general municipios de categoría 4, 5 y 6 saldos no
ejecutados ni incorporados vigencias anteriores y reintegros 2,34 %
SGP propósito general - cultura 0,41 %
SGP propósito general rendimientos financieros 0,38 %
SGP propósito general - cultura saldos no ejecutados ni
incorporados vigencias anteriores y reintegros 0,27 %
SGP alimentación escolar saldos no ejecutados vigencias anteriores
y reintegros 0,22 %
SGP ribereños doceavas 0,15 %
SGP propósito general - deporte 0,1 4%
SGP salud 0,14 %
SGP salud saldos no ejecutados vigencias anteriores y reintegros 0,09 %
SGP educación cancelaciones saldos no ejecutados vigencias
anteriores y reintegros 0,04 %
Fuente: SISFUT.
En este sentido, según los registros del SISFUT, un 0,26 % equivalente a $183,9 millones
correspondientes a recursos de destinación específica para salud y educación, y un
1,03 % equivalente a $1.003,9 millones correspondientes a temas de cultura,
alimentación escolar y deporte, de los recursos comprometidos entre 2016 y 2019,
fueron ejecutados por medio de instituciones de justicia y seguridad (Inspecciones de
Policía y/o PONAL).
Página 113 de 339

- Otras fuentes
Finalmente, como muestra la tabla 3-16 para la descripción del 4,21 % de la

participación de otras fuentes de financiación al Fonset, la información disponible no
permite detallar a que fuentes corresponde poco más de la mitad —el 2,58 %— de esta
cifra (61,6 %), pero también evidencia que cerca de un 1 % —el 21,69 % del 4,21 %—
de los aportes al Fonset se realizan por cofinanciación departamental y transferencias
nacionales. Así mismo, existe una alta dispersión entre la cofinanciación y
transferencias municipales, recursos del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades
Territoriales (Fonpet), del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP), regalías,
recaudo de multas del Código Nacional de Policía y Convivencia de acuerdo con lo
establecido artículo 2.2.8.4.1 del Decreto 1284 de 2017.
Tabla 3-16. Participación otras fuentes - Fonset

Participación en
Otras fuentes de financiación
compromisos
Otras fuentes diferentes a las anteriores 61,61 %
Cofinanciación departamental 11,97 %
Otros aportes o transferencias nacionales 9,72 %
Cofinanciación municipal 5,38 %
Retiro Fonpet para inversión sectorial 2,67 %
Otros aportes o transferencias municipales 2,08 %
Otros aportes o transferencias departamentales 1,88 %
Ingresos por recaudo de multas generales y especiales 1,38 %
Desahorro FAEP —regalías indirectas— establecidas en Ley 141 de 1994 y
756 de 2002 0,82 %
Sectores diferentes a educación y salud 0,60 %
Fondo Nacional de Regalías establecido por las Leyes 141 de 1994 y 756 de
2002 0,59 %
Regalías y compensaciones incluye impuesto de transporte de oleoductos y
gasoductos, establecidos en las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002 0,49 %
FAEP. Régimen anterior de regalías establecido en las leyes 141 de 1994 y
756 de 2002 0,43 %
Recursos del sector eléctrico 0,19 %
El 1 % de regalías y compensaciones ICBF establecido en la Ley 1283 2009.
Régimen anterior de regalías establecido en las leyes141 de 1994 y 756 de
2002 0,16 %
Recursos del Lotto en línea 0,02 %
Fuente: SISFUT.
Página 114 de 339

El agregado de los Fonset ha tenido un aumento total del 48 % en el periodo 2016 a
2019, con una tendencia a la baja en la velocidad con la que se ha dado este incremento
de un año a otro, siendo del año 2016 a 2017 el periodo en el que se presentó el alza
más pronunciada con una variación del 42,7 %, para luego de 2017 a 2018 registrarse
una variación del 3,8 %, mientras que de 2018 a 2019 este incremento correspondió
únicamente a un 0,2 %, como se muestra en la figura 3-22. Cabe plantear la idea de que
la fiabilidad de la información de 2016 puede tener relación con esta variación
disruptiva entre 2016 y 2017.
Igualmente, se evidencia que en todos los años las tres entidades territoriales que
hicieron la mayor destinación de recursos a sus respectivos Fonset fueron Bogotá,
Medellín y el Departamento del Atlántico.
Figura 3-22. Compromisos Fonset (A.18.4), 2016-2019, principales entidades territoriales aportantes
Cifras millones de pesos constantes 2019
1.561.203 1.563.988
1.504.753 0,5
1.600.000
0,8%
+48 % 42,7%
1,3% 1,9%
2,1% 2,7% 0,4
1.400.000 2,1%
16,9% 14,9%
16,1%
0,3
1.200.000 1.054.219
20,0%
1,6% 0,2
1.000.000
3,8% 20,3% 30,1%
9,9%
800.000 0,1
20,4%
3,8%
58,1%
600.000 53,0% 0,2% 0
59,3%
45,9%
400.000 -0,1
2016 2017 2018 2019
Otras Bogotá
Medellín Departamento del Atlántico
Santiago de Cali Barranquilla, distrito especial, industrial y portuario
Departamento del Meta Departamento de Antioquia
Departamento del Cesar Departamento del Casanare
Departamento de Santander Departamento de Cundinamarca
Variación
Departamento del Arauca Variación
Fuente: SISFUT.
Página 115 de 339

Cabe mencionar que según lo presentado en la tabla 3-12, de los $2,6 billones (53,6 %)
de los compromisos registrados en SISFUT en el concepto A.18.4 Fonset asociado a la
muestra de nueve entidades de las que se obtuvo información, estas advirtieron que
solo el 37,3 % del gasto fue destinado a la Fuerza Pública, siendo el Departamento del
Magdalena la entidad con la mayor proporción destinada a las Fuerza Pública en el
periodo 2016 a 2019 (53,6 %), y el Municipio de Rionegro como la entidad con la
proporción más baja de asignación de recursos a la Fuerza Pública con apenas un
13,1 %, como se muestra en el siguiente mapa.
Figura 3-23. Gasto 2016-2019 destinado a la Fuerza Pública, por entidad territorial respecto al gasto total
en el concepto A.18.4 Fonset
Cifras en miles de millones de pesos contantes 2019
Fuente: SISFUT e información remitida por nueve entidades territoriales.
Página 116 de 339

Por otra parte, de la información recopilada para el presente análisis, se evidencia que
entidades como la Gobernación de Magdalena (2010-2019), la Secretaría de
Bucaramanga (2008-2019) y la Secretaría de Rionegro (2007-2019) reportaron haber
realizados aportes en dinero a la Fuerza Pública provenientes de sus respectivos
Fonset. De hecho, las últimas tres entidades reportaron que el 100 % de los recursos de
estos fondos aportados a la Fuerza Pública fueron suministrados en dinero. Por su
parte, otras entidades como la Gobernación del César (2013-2019), la Gobernación de
Antioquia (2012-2019), la Secretaría de Bogotá (2016-2019), la Secretaría de Medellín
(2016-2019) y la Secretaría de Barranquilla (2009-2019), reportaron que el 100 % de
los sus apoyos a la Fuerza Pública con recursos de estos fondos han sido en especie, el
comportamiento anual se muestra en la figura 3-24.
Figura 3-24. Gasto por entidad territorial y tipo de apoyo, 2016-2019

Fuente: información remitida por las entidades territoriales.
Página 117 de 339

En términos de unidades ejecutoras del Sector Defensa y Seguridad, se tiene que el
gasto de los Fonset por cada uno de los entes territoriales se concentra en la PONAL y
el EJC con una participación como se describe a continuación.
Figura 3-25. Gasto por entidad territorial y entidad usuaria - Fuerza/unidad ejecutora
Página 118 de 339

Fuente: Información de las entidades territoriales.
Sobre el uso que se les ha dado a estos recursos, se debe partir por aclarar que como se
mencionó en el apartado Fondos Especiales, de la Sección 3.1: Presupuesto General de
la Nación (PGN), los Fondo Internos del Sector Seguridad y Defensa incluyen las
partidas que como efecto de convenios interadministrativos se reciben en dinero
provenientes de los fondos de seguridad territoriales (Fonset). Por lo cual, la
descripción de los usos dados al PGN ya incluiría esa porción de los apoyos del Fonset,
en consecuencia, para la descripción en adelante se limpia la muestra de las nueve
entidades territoriales de aquellos apoyos entregados en dinero al Sector. Por lo cual,
se elimina el 100 % de los apoyos suministrados por la Gobernación de Magdalena, la
Secretaría de Seguridad de Bucaramanga y la Secretaría de Seguridad de Rionegro, que
entregaron apoyos 100 % en dinero como se evidenció en la figura 3-24.
Después de dicha depuración, en término de los usos dados a los apoyos en especie de
seis entidades territoriales restantes se evidencia, en términos funcionales, que las
Fuerzas han utilizado esos apoyos en la adquisición de bienes y suministros en un
42,07 % y servicios en un 57,93 %. Esta distribución centrada en la adquisición de
servicios se hace más fuerte en las secretarias de Cundinamarca (77,72 %) y Bogotá
(64,41 %), y no se cumple en los casos de Cesar (28,26 %), Antioquia (43,11 %) y
Medellín (47,65 %).
Página 119 de 339

• Servicios
Dentro de los servicios adquiridos con recursos de los Fonset la mayor participación
está en los servicios de construcción, que para el periodo de tiempo 2016-2019
representaron el 22,35 % del uso de los recursos de los seis Fonset de referencia. Estos
servicios incluyen construcciones, adecuaciones y mejoras de unidades militares y
policiales contratados por las entidades territoriales y entregados en especie a la
Fuerza Pública.
En segunda instancia se encuentran los servicios de mantenimiento con una

participación del 15,41 % del uso de los recursos de estos Fonset. Dentro de los
servicios de mantenimiento se incluyen mantenimientos de parque automotor
(53,14 %), equipos de comunicaciones y computo (17,15 %), instalaciones (9,17 %),
aeronaves (7,68 %), bienes muebles, equipos y enseres (0,92 %), entre otros.
Finalmente, los servicios de comunicaciones representan el tercer principal uso en

adquisición de servicios con recursos de estos seis Fonset, con una participación del
9,33 %. En estos se incluye principalmente los pagos de servicios de comunicación
móvil, así como ampliaciones y renovaciones de servicios de red troncalizada, apoyos
suministrados completamente en especie. A continuación, se presenta la desagregación
del gasto por uso en contratación de servicios.
Tabla 3-17. Contratación de servicios 2016 – 2019

Total
Categoría Tipo
2016-2019
Servicios de construcción 208.234
Subtotal servicios de mantenimiento 143.595
Mantenimiento de parque automotor 76.304

Mantenimiento equipos de
24.625
Servicios de comunicaciones y computación
mantenimiento Otros mantenimientos 17.154
Mantenimiento de instalaciones 13.160
Mantenimiento de aeronaves 11.024
Página 120 de 339

Total
Categoría Tipo
2016-2019
Mantenimiento de bienes muebles,
1.326
equipos y enseres
Servicios de comunicaciones 86.902
Servicios profesionales, científicos y técnicos 30.704
Servicios logísticos 25.238
Servicios públicos e impuestos 19.547
Capacitación, bienestar social y estímulos 9.294
Servicios de suministro alimenticio 8.443
Gastos reservados 4.342
Arrendamiento 2.878
Impresos y publicaciones 469
Total 2016 - 2019 539.649
Fuente: Información remitida por las entidades territoriales.
• Adquisición de bienes y suministros
En el periodo 2016 a 2019 los gastos en adquisición de bienes y suministros con los
recursos de los Fonset de referencia representó el 42,07 % y se concentró
principalmente en la adquisición de parque automotor y sus accesorios con una
participación del 15,8 %, seguido por compra de combustible y lubricantes con un
7,6 %. Esto muestra una corresponsabilidad entre los gastos en adquisición de parque
automotor, sus insumos operacionales y los servicios de mantenimiento que aseguran
su ciclo de vida. Así mismo, la segunda agrupación de adquisiciones realizadas con estos
recursos incluye los equipos informáticos, tecnológicos y de comunicaciones con una
participación agregada del 8,9 %. Por otra parte, el restante 9,78 % del gasto presenta
una gran dispersión en los tipos de ítems adquiridos, incluyendo dotación e
intendencia, armamento, equipo especializado, equipo aeronáutico y sus componentes,
mobiliario, equipo fluvial, entre otros, como se muestra a continuación.
Página 121 de 339

Tabla 3-18. Adquisición de bienes y suministros 2016 – 2019
Categoría Tipo Total
Subtotal maquinaria y equipo 275.249
Parque automotor, accesorios y movilidad 147.184
Equipos de comunicaciones 41.915
Equipos informáticos (hardware y software) y
43.009
tecnológicos
Equipos especializados y otros 16.947
Armamento 16.296
Maquinaria y equipo
Equipo aeronáutico y componentes 11.080
Equipo marítimo y fluvial 543
Equipo y material médico 122
Equipo de inteligencia 98
Equipo de cafetería 41
Equipo y material agrícola 145
Subtotal materiales y suministros 108.901
Combustibles y lubricantes 70.693
Dotación e intendencia 32.884
Productos alimenticios 3.304
Materiales y suministros Otros materiales y suministros 1.344
Insignias y condecoraciones 414
Papelería y útiles de escritorio y oficina 249
Materiales de construcción 12
Bienes no clasificados como
Mobiliario 4.900
maquinaria y equipo
Semovientes Sostenimiento de semovientes 2.905
Total 2016-2019 391.956
Estos gastos se han distribuido entre las Fuerzas como se muestra a continuación. Sin
embargo, una porción de la información no puede ser discriminada por fuerza por
cuando en un mismo proyecto u objeto contractual se apoyó a múltiples unidades de
las FF.MM. y la PONAL, como se observa en la figura 3-25.
• Por unidad ejecutora
En consecuencia con la distribución ya descrita, como se puede observar en la figura 3-

26 el EJC utilizó los recursos Fonset de las entidades territoriales de referencia sobre todo
en la contratación de servicios de construcción con un 36,43 % del gasto concentrado en
este uso, en cambio su segundo y tercer usos más frecuentes se dirigieron en adquirir
Página 122 de 339

dotación e intendencia, con un 13,89 %, y de equipos de comunicaciones con el 12,78 %,
antes que en compra de parque automotor, con solo un 8 % del gasto, de manera
contraintuitiva al comportamiento que evidenció la muestra general. Este gasto se
complementa con la compra de combustible y lubricantes que representó un 7,34 % del
gasto y el mantenimiento de parque automotor con un 5,86 % del gasto. El 23,7 %
restante de los recursos se utilizó de manera bastante dispersa entre diferentes
necesidades entre las que se encuentran la adquisición de equipo informático y
tecnológico, de equipos especializados, de mobiliario, insignias y condecoraciones,
equipo y material médico así como la contratación de servicios profesionales, científicos
y técnicos, de comunicaciones, logísticos, de suministro de alimentos y de mantenimiento
de instalaciones, y el pago de arrendamientos, servicios públicos y gastos reservados.
Figura 3-26. Usos de los recursos de los Fonset por parte del EJC entre 2016 y 2019
Cifras en millones de pesos de 2019
Otros; 21.203 ;
24%
Mantenimiento
de parque
automotor;
5.241 ; 6%
Servicios de
Parque automotor, construcción;
accesorios y movilidad; 32.596 ; 36%
6.569 ; 7%
Equipos de
comunicacione
s; 11.436 ;
13% Dotación e intendencia; 12.429 ; 14%
Por su parte, la ARC focalizó el gasto de los recursos recibidos por parte de la
Gobernación de Antioquia en la compra de combustible y lubricantes con un 41,25 %
del gasto, un 17,38 % en compra de parque automotor, un 17,21 % en contratación de
servicios de construcción y un 17,34 % adicional en la compra de equipo especializado,
específicamente inhibidores de frecuencia antidrones. El restante 6,83 % fue utilizado
Página 123 de 339

para la compra de equipo informático, mobiliario y pagos de mantenimientos como
muestra la figura 3-27¡Error! No se encuentra el origen de la referencia..
Figura 3-27. Usos de los recursos de los Fonset por parte de la ARC entre 2016 y 2019
Equipos Servicios de construcción;
especializados 309 ; 17% Equipos informáticos
y otros; 312 ;
(hardware y software)
17%
y tecnológicos; 108 ;
6%
Otros; 15 ; 1%
Parque
automotor,
accesorios y
movilidad; 313
Combustibles y
; 18%
lubricantes;
742 ; 41%
Fuerza Aérea Colombiana (FAC)
En cuanto al uso de los recursos del Fonset suministrados por la Gobernación de

Antioquia y la Secretaría de Medellín a la FAC entre 2016 y 2019, estos se concentraron
en contratación de servicios de construcción con el 58,32 % del gasto que sirvió para la
construcción e interventorías en las instalaciones del Comando Aéreo de Combate No.5,
así mismo, se dio el mantenimiento de instalaciones con el 29 % de los recursos y la
compra de parque automotor y sus accesorios con un 9,96 % del gasto, entre otros,
como muestra la figura 3-28.
Página 124 de 339

Figura 3-28. Usos de los recursos de los Fonset por parte de la FAC, entre 2016 y 2019
Servicios de
construcción;
2.415 ; 58%
Servicios de comunicaciones; 35
; 1%
Equipos especializados y
otros; 78 ; 2%
Parque automotor, accesorios y

movilidad; 412 ; 10% Mantenimiento de
instalaciones; 1.201 ; 29%
Al igual que el EJC, al ser la PONAL la entidad con más participación en los recursos del
Fonset suministrados por las seis entidades territoriales referentes puede hacer un uso
variado de estos recursos, concentra el gasto en la contratación de servicios de
construcción con un 20,75 % de los recursos, seguido por la compra de parque automotor
con un 16,77 %, la contratación de servicios de comunicaciones con un 10,26 % y el
consecuente mantenimiento del equipo automotor adquirido como la compra de su
combustible y lubricantes por el 8,53 % y el 7,56 % respectivamente. Los demás gastos
presentan una alta dispersión entre el 4,6 % y el 0,01 % como se evidencia en la figura 3-
29, entre otros que por tener una participación incipiente no alcanzan a verse reflejados
en la gráfica como compra de dotación e intendencia, pago de servicios públicos e
impuestos, mantenimiento de instalaciones, compra de armamento, de equipo
especializado, de componentes aeronáuticos, el mantenimiento de aeronaves, el pago de
gastos reservados como recompensas, insignias y condecoraciones, gastos de papelería,
compras de elementos de aseo y bioseguridad, pago de seguros y otros.
Página 125 de 339

Figura 3-29. Usos de los recursos de los Fonset por parte de la PONAL entre 2016 y 2019
Servicios Equipos de comunicaciones; 30.479 ; 3%

Equipos informáticos profesionales, Servicios logisticos; 27.657 ; 3%
(hardware y cientificos y técnicos;
software) y 30.926 ; 3% Mantenimiento equipos de
tecnológicos; 39.913 comunicaciones y computación;
; 5% 24.754 ; 3%
Combustibles y lubricantes; 63.185 ;

7% Otros; 178.055 ; 20%
Mantenimiento de parque automotor;

71.063 ; 8%
Servicios de
comunicaciones;
85.558 ; 10%
Servicios de
construcción; 182.973 ;
21%
Parque automotor, accesorios y movilidad; 154.262 ; 17%
Por otra parte, en términos misionales el uso de los recursos del Fonset se puede
percibir desde dos perspectivas. Por una parte, la perspectiva de los registros del
SISFUT que evidencia la ejecución de los Fonset para cada uno de los conceptos de los
que trata la figura 3-30 y por otro por la Áreas Misionales establecidas por el MPC.
Respecto a la primera aproximación, como se describió previamente, la información del

SISFUT presenta la limitación que no se puede desagregar la información de la Fuerza
Pública de las demás entidades del sector A.18, además no es posible detallar el uso por
Fuerza. Aun así, la figura 3-30 muestra que el gasto se concentró en dos conceptos, por
una parte, el 42,8 % de los recursos permitieron generar ambientes que propicien la
seguridad ciudadana y la preservación del orden público, el 31,3 % se utilizaron
específicamente para el desarrollo del plan integral de seguridad y convivencia
ciudadana.
Página 126 de 339

Figura 3-30. Uso de los recursos del Fonset por concepto SISFUT
A.18.4.6. Gastos destinados a generar ambientes que 0,58% 0,50%

propicien la seguridad ciudadana y la preservación del orden
2,33% 0,12%
público.
A.18.4.7. Desarrollo del plan integral de seguridad y
convivencia ciudadana
9,38%
A.18.4.3. Compra de equipo de comunicación, montaje y
operación de redes de inteligencia
12,98% 42,81%
A.18.4.2. Reconstrucción de cuarteles y de otras instalaciones
A.18.4.1. Dotación y material de guerra
31,31%
A.18.4.5. Servicios personales, dotación y raciones para
nuevos agentes y soldados
A.18.4.4 Recompensas a personas que colaboren con la

justicia y seguridad de las mismas
Fuente: SISFUT.
En la segunda aproximación al análisis misional de los usos de los recursos del Fonset,
para el cual se realiza una aproximación mediante la asociación de las unidades
militares y policiales de la muestra de nueve entidades territoriales, a las que estas
informaron haber asignado los recursos del Fonset, basado en los modelos de análisis
del Modelo de Sostenibilidad del Gasto.
La asociación de las unidades militares y policiales al Modelo de Sostenibilidad del

Gasto implica una gran simplificación de su realidad operacional al asumir que estas
dedican todo su gasto a su misionalidad principal, entendida como la que se asocia a la
razón de ser principal por la que fue constituida la unidad cuando se creó. Aparte, y por
efectos de la destinación de los recursos de los Fonset para todas las unidades que
tienen como Área Misional principal la Defensa Nacional, se asume que, en
consecuencia, es por su Área Misional secundaria, la Seguridad Pública, que se les
asignan recursos del Fonset. En este sentido, se tiene que los recursos se distribuyeron
como se muestra en la figura 3-31.
Página 127 de 339

Figura 3-31. Uso de los recursos del Fonset por áreas misionales
No se puede
clasificar; 3,1%
Gestión y Apoyo
Organizacional; 0,3% Convivencia y Seguridad
Ciudadana; 86,9%
Seguridad Pública;
9,7%
Fuente: Información de las entidades territoriales y del Modelo de Sostenibilidad del gasto - FOCIS
Con lo que parecería que los recursos aportados por estas entidades territoriales por
medio de sus fondos cuentas a la Fuerza Pública no solo contribuyen a garantizar la
convivencia y seguridad ciudadana, sino, además un 9,7 % podría estar apoyando el
actuar de la Fuerza Pública para afectar y desarticular los grupos armados organizados
y estructuras de crimen organizado de alcance nacional y trasnacional, así como sus
manifestaciones conexas que atentan contra el orden interno del país. Es más, se tiene
un 3,1 % de los recursos que por no estar asociados a una unidad táctica no puede
especificarse a qué tipo de responsabilidad de la Fuerza Pública apoya, pero un 0,3 %
sí se destinó a tareas administrativas de soporte a las labores operacionales de la Fuerza
Pública.
Conclusiones
• El concepto A.18.4 Fonset es la principal fuente de financiación territorial del

sector A.18 Justicia y Seguridad con un gasto total promedio anual de $1,4
billones. Además, concentra el 60 % promedio de su gasto histórico entre 2016
y 2019 en 14 entidades territoriales, de ellas las cinco primeras son Bogotá,
Medellín, Departamento del Atlántico, Cali y Barranquilla.
Página 128 de 339

• Del 100 % de los aportes que constituyen las fuentes de los Fonset,
históricamente el 70,8 % correspondió a aportes de ingresos corrientes de las
entidades territoriales. Particularmente, el 33,38 % es producto de destinación
específica de ingresos corrientes de los entes territoriales y un 24 % adicional
de aportes voluntarios de estas entidades. Así, el fondo se financia en su mayoría
por aportes autoimpuestos y voluntarios de los entes territoriales, más que por
las contribuciones especiales estipuladas por el nivel nacional para tal fin.
• De las contribuciones especiales estipuladas en la Ley 418 de 1997, la
contribución sobre contratos de obras públicas es sin lugar a duda la más
efectiva, aportando el 12,85 % de los ingresos de los Fonset.
• El aporte de tan solo el 2,8 % de los recursos como cofinanciación nacional
frente a un 5,8 % de créditos internos y externos genera alarma sobre los
mecanismos de coordinación en términos presupuestales de las entidades del
orden nacional y territorial que financian el gasto de la Fuerza Pública. Teniendo
en cuenta su misionalidad de carácter nacional se evidencia una escasa
coordinación o vinculación de esfuerzos entre la planeación territorial y la
nacional en cuanto a proyectos y asignación presupuestal.
• Aunque son mínimos respecto al total —$468 millones en cuatro años— se
presentan registros de dineros del SGP que pertenecían a recursos destinados
específicamente para temas de educación, deportes y cultura, que terminaron
siendo ejecutados en el marco de los Fonset. Sin embargo, dada el detalle actual
de la información no se puede concluir que estos —ni el 1,28 % total de ingresos
de los Fonset provenientes del SGP— hayan sido destinados a la Fuerza Pública, y
se infiere que pudieron haber sido destinados a las demás entidades que financia
el Fonset que, aunque no necesariamente aportan a temas de seguridad, sí lo
hacen para la convivencia.
• Aunque, de 2016 a 2019, se observa un incremento del 48 % de los recursos de
Fonset este puede ser efecto de cambio en la confiabilidad de los registros entre
2016 y 2017, con lo cual la velocidad en el incremento del presupuesto en realidad
Página 129 de 339

ha tenido una desaceleración anual, al pasar del 3,8 % de 2017 a 2018, al 0,2 % de
2018 a 2019.
• De acuerdo con una muestra de nueve entidades territoriales que representan
el 53,6 % del gasto del concepto A.18.4: Alcaldía de Bogotá, Alcaldía de Medellín,
Alcaldía de Barranquilla, Gobernación de Antioquia, Gobernación del Cesar,
Gobernación de Cundinamarca, Gobernación de Bucaramanga, Alcaldía de
Rionegro y Gobernación de Magdalena; estas solo destinan el 37,3 % promedio
de estos gastos a la Fuerza Pública.
• De acuerdo con esa muestra, los recursos de los Fonset principalmente —el
70 % del gasto de las nueve entidades territoriales entre 2016 y 2019—, se
gastan en servicios de construcción, servicios de comunicaciones, servicios de
mantenimiento, así como en la adquisición de parque automotor y equipo de
comunicaciones, tecnológico y cómputo.
• Pueden hacerse dos agrupaciones de usos principales en los que se concentró el
51 % del gasto de las nueve entidades de la muestra entre 2016 y 2019. Por una
parte, una centrada en parte automotor, con su adquisición, la contratación de
servicios de mantenimiento asociados y la compra de combustible y lubricantes.
Por otra, el siguiente grupo de bienes y servicios en los que se concentra el gasto
se dirigen a contratación de servicios de comunicaciones, compra de equipo
informático, tecnológico y de comunicaciones, y contratación de servicios de
mantenimiento de equipos de comunicaciones y computación.
Esto parece mostrar una corresponsabilidad entre los gastos por adquisición de estos
dos tipos de equipos —parque automotor y equipos de comunicaciones y
computación—, con sus insumos operacionales y los servicios de mantenimiento que
aseguran su ciclo de vida. Respecto a lo cual, aunque no se puede asegurar con total
certeza, podría inferirse una potencial causalidad asociada a la forma en que se planea
y programa el gasto en los proyectos de inversión financiados por los Fonset. Esto es,
proyectos que programan tanto actividades de inversión, como de funcionamiento.
Página 130 de 339

• Ahora bien, otros elementos que demandan insumos operacionales y
contratación de servicios para su ejecución y soporte no reflejan el mismo
comportamiento, entre ellos semovientes, armamento, equipo aeronáutico,
equipo marítimo y fluvial. Cabe mencionar que el gasto en estos tipos de equipos
representa tan solo el 7,76 % del gasto reportado por estas entidades
territoriales entre 2016 y 2019; además, se centra en gastos para insumos
operacionales o partes más que para su adquisición.
• Esta misma muestra de entidades territoriales presenta una clara concentración
en apoyos a la PONAL —cerca al 88 %— y el EJC —próximo al 10 %— con
algunos apoyos excepcionales suministrados a la FAC y la ARC —de apenas el
2 %—.
• Si bien los Fonset se crean como fondos cuenta para financiar necesidades
territoriales en materia de seguridad y convivencia, como hurto, homicidio,
comportamientos contrarios a la convivencia, entre otros, también se extiende
al servicio de actividades que no solo sirven para la atención de delitos y
contravenciones sino que, además, apoyan el orden público en la lucha contra
los grupos armados organizados, sus economías ilícitas y el soporte
administrativo necesario para el adecuado desarrollo del quehacer operacional
de la Fuerza Pública como lo demuestra la figura 3-31. En este sentido, la
clasificación del uso de los recursos evidencia que han apoyado las áreas
misionales de Convivencia y Seguridad Ciudadana, Seguridad Pública y Gestión
Administrativa.
• Seis entidades de la muestra de nueve entregaron apoyos con recursos de sus
Fonset a la Fuerza Pública completamente en especie entre 2016 a 2019, y las
tres restantes en dinero; aun así no es claro el proceso de ejecución, seguimiento
y monitoreo que se realiza dentro de las Fuerzas de estos apoyos, por cuanto la
información suministrada no fue cercana ni a la información remitida por las
entidades territoriales ni a la información registrada en el SISFUT, en particular
Página 131 de 339

con respecto a los casos de la información remitida por parte de las FF.MM., ya
que no se contó con información por parte de la PONAL.
3.2.2.2 Regalías
Las regalías corresponden a las contraprestaciones económicas reconocidas por la

explotación de recursos naturales no renovables propiedad del Estado colombiano, sin
perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte, según el artículo 360
de la Constitución Política de Colombia. Como complemento, el artículo 361 de la
Constitución ha establecido la distribución de los recursos de regalías entre los entes
territoriales del país y se ha complementado con la emisión de varias leyes que han
permitido el establecimiento del Sistema General de Regalías (Bohórquez, 2013).
El Sistema General de Regalías ha tenido tres esquemas entre 1994 y 2020. El primer
esquema se determinó mediante la Ley 141 de 1994 y se mantuvo vigente entre 1994
y 2011. La Ley 141 estableció los parámetros fundamentales para la distribución de
regalías principalmente entre los municipios y departamentos productores de
hidrocarburos y minerales e incluyó las entidades territoriales por las que pasan las
principales redes y puertos desde donde se exportan los recursos naturales no
renovables. Los criterios de utilización de los recursos de regalías —artículos 14 y 15
de la Ley 141— priorizaron ejecutar la mayoría de los recursos —entre un 60 % en
departamentos y un 75 % en municipios— en proyectos que permitieran alcanzar las
coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud y
educación, agua potable y alcantarillado en entes territoriales. Los municipios que
presentaban indicadores mejores que las coberturas mínimas podían utilizar los
recursos en proyectos contenidos en sus respectivos planes de desarrollo “dirigidos a
la construcción, mantenimiento y mejoramiento de la red terciaria a cargo de las
entidades territoriales, proyectos productivos, saneamiento ambiental y/o para los
destinados en inversiones en los servicios de salud, educación básica, media y superior
pública, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos
esenciales” (numeral a del artículo 15 de la Ley 141). Dados los criterios mencionados,
Página 132 de 339

es probable que no se hayan aprobado proyectos financiados con regalías orientados a
contribuir con iniciativas del Sector Defensa y Seguridad68.
El segundo esquema estuvo vigente entre 2012 y 2020, originado por el Acto Legislativo
05 de 2011 y la Ley 1530 de 2012, determinaba la distribución de los recursos de
regalías entre todos los municipios y departamentos del país a través de la creación de
los diferentes fondos69 que permitieron asignar recursos, tanto a municipios y
departamento productores de hidrocarburos o minerales como a no productores. Al
mismo tiempo, se crearon la Comisión Rectora del SGR y los órganos colegiados de
administración y decisión (OCAD), las instancias en las que se presentaban priorizaban
y aprobaban proyectos financiados con recursos de regalías para diferentes sectores —
incluido el Sector Defensa y Seguridad—. Los OCAD se establecieron para los niveles
regional, departamental, municipal y nacional —para los recursos del Fondo de Ciencia
y Tecnología—.
El tercer esquema está vigente desde septiembre de 2020. Este fue establecido
mediante la Ley 2056 y busca convertirse en una herramienta de reactivación
económica ante la situación de emergencia sanitaria originada por el covid-19. En
particular, el nuevo esquema modifica los criterios de asignación de recursos de
regalías para destinar más a los entes territoriales donde se explotan hidrocarburos o
minerales, la reducción del número de OCAD de 1152 a 8, con el fin de fortalecer la
descentralización de las entidades territoriales y motivar la formulación de proyectos
con mayor impacto regional y la destinación específica de recursos a proyectos
relacionados con la conservación de áreas ambientales estratégicas y la lucha nacional
contra la deforestación (DNP, 2020).
68 Hasta el momento, no se ha identificado ningún proyecto asociado al Sector Defensa y Seguridad

financiado con recursos de regalías para el periodo 1994-2011.
69 Los principales fondos creados fueron: Fondo de Desarrollo Regional (FDR), el Fondo de Compensación
Regional (FCR), el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE), el Fondo de Ahorro Pensional Territorial
(FONPET) y el Fondo de Ciencia y Tecnología e Innovación (Fctel).
Página 133 de 339

Normativa
Tabla 3-19. Normativa por la cual se rige el SGR

Por el cual se constituye el Creación del nuevo Sistema General
Acto Legislativo 05 del 18 Sistema General de Regalías, se de Regalías y distribución de regalías
de julio de 2011 modifican los artículos 360 y 361 entre todos los departamentos y
de la Constitución Política. municipios del país.
Por la cual se regula la Define OCAD y mecanismos de
Ley 1530 del 17 de mayo
organización y el funcionamiento formulación, priorización, aprobación
de 2012
del sistema general de regalías. y seguimiento de proyectos.
Por la cual se decreta el
presupuesto del Sistema General
Ley 1606 del 21 de Primera de Ley del presupuesto
de Regalías para el bienio del 1°
diciembre de 2012 bianual (2012-2013) de regalías.
de enero de 2013 al 31 de
diciembre de 2014.
presupuesto del sistema general
Ley 1744 del 26 de Presupuesto bienal (2014-2015) de
de regalías para el bienio del 10
diciembre de 2014 Regalías
diciembre de 2016
Creación OCAD Paz para apoyar
Por el cual se adiciona el artículo iniciativas relacionadas con la
Acto Legislativo 4 del 8 de
361 de la Constitución Política de implementación del Acuerdo Final
septiembre de 2017
Colombia entre el Gobierno colombiano y las
FARC.
Por la cual se regula lo previsto
en el parágrafo 5 del artículo 361
Ley 1923 del 18 de julio de de la Constitución Política Criterios para aprobación de
2018 relativo a programas y proyectos proyectos de Ciencia y Tecnología
de inversión que se financiarán
con recursos del Fondo de CTeI.
presupuesto del Sistema General
Ley 1942 del 27 de Presupuesto bienal (2019-2020) de
de Regalías para el Bienio del 1
diciembre de 2018 Regalías
diciembre de 2020.
Por la cual se regula la
Ley 2056 del 30 de Redistribución de recursos de regalías
organización y el funcionamiento
septiembre de 2020 y disminución del número de OCAD.
del Sistema General de Regalías.
Fuentes: DNP-SGR-Sección de Normativa y Ministerio de Justicia y del Derecho. Sistema Único de Información
Normativa (SUIN)-Juriscol.
Página 134 de 339

Comportamiento histórico de la financiación por medio del Sistema General de Regalías
La información recolectada corresponde a los montos aprobados por proyecto que han
sido financiados con recursos de regalías y que fueron registrados en el Sistema de
Información de Gestión de Proyectos (Gesproy) del Sistema General de Regalías (SGR).
El Gesproy es la fuente y aplicativo oficial para el Sistema de Monitoreo, Seguimiento,
Control y Evaluación (SMSCE) del SGR a cargo de la Dirección de Seguimiento,
Evaluación y Control del SGR de DNP y solo permite el acceso mediante perfiles
entregados a entidades territoriales y algunas entidades de orden nacional que
participan en el SGR. Sin embargo, el DNP también creó la página web “Mapa
Inversiones"70 que permite visualizar y consultar individualmente cada uno de los
proyectos financiados con recursos de regalías desde 2012 que han sido registrados en
Gesproy y sus otras fuentes de financiación. Los datos obtenidos de proyectos del Sector
Defensa y Seguridad financiados con recursos de regalías entre 2012 y 2020 se
obtuvieron mediante una solicitud a Gesproy, se complementaron con información de
los indicadores de avance de cada proyecto y otros detalles disponibles en Mapa
Inversiones.
Para la consulta en Mapa Inversiones, sobre los proyectos a cargo de entidades del
Sector Defensa y Seguridad se usaron las herramientas de filtro que brinda la
plataforma y con las cuales pueden ser identificados los sectores defensa, interior
(algunos proyectos de la PONAL y la Defensa Civil) y transporte (proyectos de la ARC
relacionados con infraestructura fluvial). Una limitación en la identificación de
proyectos es que la clasificación sectorial de los proyectos se establece en la
formulación del proyecto por lo que, a futuro, pueden quedar registrados proyectos a
cargo de la Fuerza Pública en sectores diferentes a defensa.
70 Anteriormente existió una versión inicial que contenía solo información de recursos del SGR
denominada “Mapa Regalías”. La información de regalías, al igual que otras fuentes de recursos de
inversión pública, se encuentra disponible en “Mapa de Inversiones”:
https://mapainversiones.dnp.gov.co/
Página 135 de 339

• Fuente de los ingresos
Las fuentes de ingresos de regalías corresponden las contraprestaciones económicas

reconocidas por la explotación de recursos naturales no renovables (principalmente:
petróleo, carbón, metales preciosos, material para construcción, entre otros) y se
registran en el presupuesto bienal de ingresos del Sistema General de Regalías desde
201271. Dicho presupuesto se aprueba mediante ley aprobada por el Congreso de la
República y también establece la distribución de los recursos de regalías entre todos
los departamentos y municipios del país para el periodo de dos años correspondiente.
Los recursos anuales de regalías aprobados entre 2012 y 2020 han mostrado un
promedio de $10,7 billones (precios constantes de 2019). Aunque parte de dichos
recursos tiene destinación específica72, los recursos disponibles para la aprobación de
proyectos de diferentes sectores han oscilado, como promedio anual, en $5,6 billones
(precios constantes de 2019) correspondientes a los recursos de asignaciones directas
a los municipios productores de hidrocarburos o minerales, el Fondo de Desarrollo
Regional (FDR) y el Fondo de Compensación Regional (FCR).
La distribución de recursos de regalías entre municipios y departamentos tienen en

cuenta diferentes criterios de población, pobreza, nivel de explotación o presencia de
líneas de transporte de hidrocarburos o minerales. Además, los entes territoriales
pueden acumular recursos de regalías no ejecutados en vigencias anteriores. Por lo
anterior, la asignación de recursos pueda presentar alta variabilidad entre años y es
difícil formular y ejecutar proyectos con horizonte de tiempo en varias vigencias.
71 Hasta el momento se han emitido cuatro leyes (Ley 1606 de 2012, Ley 1744 de 2014 y Ley 1942 de
2018) del presupuesto bianual de regalías.
72 Por ejemplo, ahorro pensional de los municipios, funcionamiento del SGR, sistema de monitoreo,
proyectos para la implementación del Acuerdo Final entre el Gobierno y las FARC y otros.
Página 136 de 339

• Análisis histórico de recursos de regalías destinados al Sector Defensa y
Seguridad
Las entidades del Sector Defensa y Seguridad han recibido aproximadamente $103.799
millones (precios constantes de 2019) de regalías entre 2012 y 2020, mediante
proyectos que se han aprobado en el marco del SGR. La mayoría de esos recursos
(80 %) se han destinado a proyectos que contribuyen a la ejecución iniciativas para
mejorar la convivencia y seguridad ciudadana a cargo de la PONAL. Los demás recursos
se han distribuido en proyectos puntuales de la ARC (diseño y construcción de
embarcaderos fluviales), el EJC (infraestructura de una unidad militar), la Defensa Civil
(dotación y equipos de movilidad terrestre) y el apoyo a la creación de la Corporación
de Alta Tecnología para la Defensa (Codaltec) (figura 3-32).
El flujo de recursos de regalías destinados a proyectos de defensa y seguridad no ha sido

continuo. Esto evidencia las dificultades institucionales de los municipios y departamentos
para formular proyectos relacionados con iniciativas de seguridad territorial de mediano
y largo plazo. Así mismo, la aprobación de proyectos de seguridad financiados con regalías
disminuyó entre 2014 y 2017 y no ha recuperado el nivel de asignación máximo alcanzado
en 2013.
Figura 3-32. Recursos de regalías asignados a la Fuerza Pública, 2012-2020
35.000
30.000
25.000
20.000
31.951 838 352
15.000
10.000 8.271 403

15.183 15.612
5.000 7.459
5.835 4.920 6.442
2.825
0 1.279 1.253
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Policia Nacional Armada Nacional Codaltec Ejercito Nacional Defensa Civil
Fuentes: DNP. Gesproy y Mapa Inversiones.
Página 137 de 339

El uso de los recursos de regalías destinados a proyectos a cargo de entidades del Sector
Defensa y Seguridad se ha concentrado en mayor proporción en la adquisición de
bienes y suministros entre 2012 y 2020. De todas formas, la compra de servicios se
mantuvo como el uso que tuvo al menos recursos cada uno de los años del periodo
analizado (figura 3-33). Ninguna de las categorías de uso principal de los recursos
presenta una tendencia, lo que muestra la notoria variación de la disponibilidad de los
recursos, causada en parte por las dificultades en formulación y ejecución de proyectos
por parte de las entidades territoriales.
Figura 3-33. Distribución por uso recurso regalías, 2012-2020
18.000 16.290
15.661 15.653
16.000
14.000 12.751
12.000 10.172
10.000
8.047
8.000 6.219
6.000
3.934 3.269
4.000 2.955 2.825
1.965 1.804
1.279
2.000 665 311
0 0
0
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Fuentes: DNP. GESPROY y Mapa Inversiones
La adquisición de equipos informáticos, los servicios de construcción y compra de otros

materiales y suministros han sido los tipos de uso en que se ha utilizado la mayor parte
de recursos de regalías en el Sector Defensa y Seguridad (tabla 3-20). En concreto, la
PONAL ha usado los recursos para elaborar estudios y diseños de algunas estaciones de
policía y completar parte de sus gastos de operación —dotación e intendencia, equipos
de comunicaciones, automotores, gastos reservados, servicios profesionales y otros—
en los municipios y departamentos que aprobaron proyectos financiados con regalías.
Además, dichos recursos han contribuido a implementar los planes integrales de
seguridad ciudadana y convivencia en al menos 14 municipios del país.
Página 138 de 339

En el caso de las FF.MM. y otras entidades del Sector Defensa y Seguridad, los usos de
los recursos de regalías han sido específicos en obras o iniciativas. El EJC usó recursos
de regalías para una obra de un helipuerto en Neiva. La ARC apoyó en la ejecución de
recursos para la elaboración de estudios y diseños y construcción de embarcaderos
fluviales a seis municipios en el departamento de Chocó y cinco municipios en el
departamento de Arauca. La Defensa Civil recibió equipos especializados y automotores
para sus actividades misionales. Finalmente, un proyecto del departamento del Meta
presentando ante el OCAD de Ciencia y Tecnología permitió apoyar la creación de
Codaltec.
Tabla 3-20. Adquisición de bienes y suministros y servicios, 2012-2020

Defensa Total
Categoría/Tipo de uso EJC ARC PONAL Codaltec
Civil tipo uso
0 0 57.084 0 754 57.839
suministros
Dotación e intendencia 0 0 3.934 0 0 3.934
Equipo de inteligencia 0 0 2.796 0 0 2.796

Equipos de
0 0 2.600 0 0 2.600
comunicaciones
0 0 3.847 0 403 4.250
otros
(hardware y software) y 0 0 32.963 0 0 32.963
tecnológicos
Otros materiales y
0 0 8.071 0 0 8.071
suministros
Parque automotor,
0 0 2.873 0 352 3.224
accesorios y movilidad
Servicios 1.178 11.122 25.389 8.271 0 45.961
Capacitación, bienestar
0 0 1.965 0 0 1.965
social y estímulos
Gastos reservados 0 0 7.914 0 0 7.914
Servicios de construcción 1.178 11.122 11.972 0 0 24.273
Página 139 de 339

Defensa Total
Categoría/Tipo de uso EJC ARC PONAL Codaltec
Civil tipo uso
Servicios logísticos 0 0 1.635 0 0 1.635
Servicios profesionales,
0 0 1.904 8.271 0 10.175
científicos y técnicos
Total unidad ejecutora 1.178 11.122 82.474 8.271 754 103.799

Fuentes: DNP. GESPROY y Mapa Inversiones.
Conclusiones
La reforma al Sistema General de Regalías en 2012 permitió la formulación,

priorización, aprobación y ejecución de proyectos a cargo de entidades del Sector
Defensa y Seguridad financiados con regalías. Hasta el momento el número de
proyectos y recursos de regalías no ha sido alto ni continuo, debido a las diferentes
restricciones en la formulación de proyectos por parte de las entidades territoriales.
Pese a ello, se han identificado algunos tipos de proyecto que permiten fortalecer la
Fuerza Pública y proveen infraestructura permanente en departamentos y municipios
del país.
El reto para el MDN y las entidades territoriales es seguir identificando proyectos de

interés conjunto que puedan financiarse a través de regalías. En particular, dichos
proyectos deben generar capacidades institucionales permanentes en los municipios o
departamentos y contribuir directamente a la implementación de dos políticas
vigentes: 1) política marco de convivencia y seguridad ciudadana y la política de
defensa y seguridad.
Por otro lado, dado que algunos proyectos financiados con regalías han correspondido
a la elaboración de estudios y diseños para la construcción de futuras obras de
infraestructura, se hace necesario crear un proceso de seguimiento que permita
establecer si los proyectos financiados con recursos de regalías fueron terminados y si
tuvieron financiación complementaria de otras fuentes como PGN, cooperación, Fonset
y otras. Lo anterior evitará que los estudios y diseños se desactualicen y garantizarán
la continuidad de las iniciativas desarrolladas en el nivel territorial.
Página 140 de 339

3.2.3 Otras fuentes
3.2.3.1 Convenios de colaboración minero, energéticos y de la construcción
En virtud del principio constitucional de planeación, la Ley 489 de 1998 estableció la

coordinación y la colaboración entre las autoridades administrativas, a través del
ejercicio funcional de actividades armónicas, con el propósito de lograr los fines y
cometidos estatales. En este marco, se utiliza la figura de la colaboración que permite
que, entre órganos, dependencias, organismos y entidades en general, se direccione y
facilite el ejercicio de la función administrativa y pública en procura de satisfacer el
interés público.
Es en este contexto que el MDN - FF.MM. y PONAL -, suscriben convenios de

colaboración, cooperación y/o coordinación con personas jurídicas públicas y/o
privadas que desarrollan actividades en los sectores de hidrocarburos,
biocombustibles, energía, construcción y minería. Estos convenios tienen como
finalidad garantizar la defensa y seguridad de la infraestructura petrolera, minera,
energética, vial y de comunicaciones, en el marco de la misión de la protección de los
activos estratégicos de la Nación de las diferentes amenazas provenientes de ataques
terroristas de grupos armados organizados. Como contraprestación, las unidades que
prestan el servicio de seguridad reciben apoyos para el fortalecimiento de sus
capacidades operativas y de bienestar. Estos convenios constituyen un apoyo
importante para la financiación de necesidades que no alcanzan a ser cubiertas con los
recursos PGN.
La viabilidad de este tipo de convenios también fue mencionada por la Corte

Constitucional a través de la Sentencia T-651 de 1996, en la cual se estableció que el
apoyo en la seguridad y protección de “actividades privadas como la explotación de
petróleo, de minerales valiosos, el transporte de crudos o de refinados son actividades
de interés general y de utilidad pública, no solo por razones económicas, sino ecológicas
y ambientales, con lo cual resulta apenas razonable, buscar por la vía contractual, en
algunos casos especiales, disponer de vigilancia y patrullaje armado en zonas en donde
Página 141 de 339

se desarrollan los comportamientos económicos, frente a las situaciones de conflicto y
de perturbación del orden público”. Igualmente, señaló que “no se desconoce la vigencia
de un orden justo, con este tipo de convenios; por el contrario, con ellos se asegura la
existencia de una modalidad contractual que bien puede, atendidas las circunstancias
desde luego especiales, promover la seguridad y tranquilidad, en el caso de las
necesidades de vigilancia de personas jurídicas que desarrollan actividades de utilidad
pública”.
En este sentido, la celebración de estos convenios se fundamenta en la voluntad de las

partes y buscan cumplir con dos objetivos principales:
✓ Por parte de las empresas, apoyar las operaciones de seguridad para la

protección de la infraestructura que soporta la economía del país, dado que
cualquier afectación podría acarrear suspensión de sus actividades productivas
y generar pérdidas económicas, ambientales y ecológicas.
✓ Para las FF.MM. y PONAL, fortalecer la capacidad operativa y de apoyo de las
unidades que se ven directamente involucradas en la protección de esta
infraestructura productiva y de otras necesidades que no pueden ser suplidas
por otras fuentes de financiación.
Este tipo de convenios pueden entregar recursos en especie o en dinero. Los apoyos
recibidos en especie corresponden a bienes o servicios que entrega la empresa
directamente a la unidad militar beneficiada dentro del convenio de colaboración,
cooperación y/o coordinación, o a través de un tercero (Agencia Logística de las
Fuerzas Militares, Fondo Rotatorio de la Policía, un encargo fiduciario o cualquier otra
entidad). Por su parte, los recursos en dinero son consignados en la cuenta de Fondo
Interno de cada Unidad Ejecutora, es decir, estos recursos ingresan al presupuesto del
Sector Defensa y Seguridad y su ejecución se desarrolla bajo las normas presupuestales
del PGN.
Página 142 de 339

Procedimiento para la planeación, suscripción, ejecución y liquidación de los convenios73
En el Sector existe directrices que imparten lineamientos para la planeación,

suscripción, ejecución y liquidación de estos convenios y una estructura organizacional
que permite su ejecución. El proceso de planeación del convenio comprende todas las
actuaciones previas necesarias para estructurar la suscripción del convenio; inicia con
la definición y aprobación de la necesidad, previa solicitud por parte de la empresa al
MDN y va hasta el inicio del proceso de estructuración, que se refleja en el estudio
previo. En esta etapa se deben definir los motivos que le dan origen al convenio, el
objetivo común perseguido, la necesidad, la cuantificación, el tipo de apoyo a
desarrollar, análisis de riesgo y plazos.
Esta etapa inicia con el envío de una carta de la empresa manifestando la intención de
suscribir un convenio. Así mismo, se emite un concepto de seguridad de la empresa que
presentó la intención de suscribir el convenio por parte de la Dirección de Inteligencia
de la Fuerza o de quien haga sus veces.
Paso seguido, la Jefatura de Operaciones de la Fuerza, o quien haga sus veces debe
emitir un concepto sobre la viabilidad operacional, en donde se debe determinar si la
zona a proteger se encuentra dentro del plan operacional y si la suscripción del
convenio es costo beneficioso para la Fuerza. Con esto el Segundo Comandante de la
Fuerza o el Subdirector de la PONAL emite concepto con la viabilidad de la suscripción
del convenio.
La etapa de estructuración incluye también una reunión de estructuración en la cual se

lleva a cabo un análisis de riesgo que se realiza entre la empresa y la Fuerza,
identificando amenazas del área. En este mismo espacio se define el objeto, alcance del
convenio, el plazo, el lugar y la forma del apoyo; dinero y/o especie.
73Tomado de la Directiva Permanente No. 26 del 3 de diciembre de 2013 y de la Resolución 5342 del 25
de junio de 2014 “Manual de convenios de colaboración, cooperación y/o coordinación para la defensa
y/o seguridad del MDN, y sus unidades ejecutoras”.
Página 143 de 339

La estructuración del convenio se elabora de manera coordinada entre las dos partes,
fuerza y empresa, teniendo en cuenta temas operacionales y logísticos. Por parte,
algunas fuerzas tienen directrices específicas sobre la destinación de los apoyos, y
establecen que los recursos pactados en el convenio deben ser destinados a ciertos
rubros, también definen porcentajes específicos para recibir apoyos en dinero y en
especie.
Así mismo, cada una de las fuerzas cuenta con una Dirección de Convenios u oficina que
hace sus veces, encargada de elaborar y negociar los estudios previos del convenio, en
el cual se plasma todo el resultado del proceso de estructuración, con base en el artículo
20 del Decreto 1510 de 2013. De manera paralela, la empresa debe presentar los
documentos jurídicos requeridos a la fuerza74.
Así mismo, se elabora la minuta del convenio, que es enviada para su verificación a la
Dirección de Contratación Estatal del MDN. Posteriormente, la Secretaría General, por
conducto de la Dirección de Contratación Estatal convoca el Comité Asesor del MDN75
para la aprobación y seguimiento de los proyectos presentados. Este es un comité
liderado por el Viceministerio para las Políticas de Defensa y Seguridad, con la
participación del Viceministerio para la Estrategia y Planeación y el Viceministerio de
Veteranos y el GSED y el mismo tiene como función emitir recomendaciones frente a la
suscripción, ejecución, modificación, liquidación y todas aquellas actuaciones que
afecten a los convenios.
Ante este comité los Jefes de Logística o sus equivalentes en cada Fuerza, con apoyo de
la Dirección de Convenios de cada Fuerza, presentan la información general del
proyecto que pretende ser financiado con la suscripción de un convenio de
colaboración. Y en este comité se aprueba la suscripción del convenio, para lo cual se
requiere de concepto favorable y recomendación para la suscripción del convenio del
74 Cámara de comercio, carta de intención de los apoyos, autorización de la junta de socios en caso de
requerirse, copia de la cédula del representante legal, certificado de antecedentes, certificado de la
existencia de los recursos, certificado concesión actividad empresa.
75 Del que trata el capítulo II numeral 2.1 de la Resolución 5342 del 25 de junio de 2014.
Página 144 de 339

Comandante de la Fuerza o Director de la PONAL. Es así como este comité aprueba la
suscripción de nuevos convenios y también las respectivas modificaciones que se
presentan en la ejecución del convenio. Así mismo, se hace seguimiento especial a
algunos convenios específicos que, por su naturaleza, requieren de un control estricto.
Si el comité aprueba el convenio, la Dirección de Convenios deberá remitirlo al MDN

para revisión; a la Dirección de Contratación Estatal del MDN, a la Dirección de Finanzas
del MDN, a la Dirección de Planeación y Presupuesto y Dirección de Asuntos Legales.
Una vez subsanas las observaciones de estas Direcciones, se procede a la suscripción
por ambas partes (por parte del MDN la delegación se encuentra en cabeza del
Secretario General).
Posterior a esta etapa de planeación, existe la etapa de ejecución. Esta etapa comprende
todos los procesos contractuales que se llevan a cabo para la adquisición de los bienes
y servicios pactados en el convenio y el desarrollo de las actividades de protección que
llevan a cabo las unidades militares y policiales.
Dentro de este proceso existe un comité de coordinación, integrado por representante

de la Fuerza involucrada, un representante de la unidad comprometida y un
representante de la empresa. Este comité aprueba el plan de inversiones y gastos.
Cuando se trata de apoyos en especie, el MDN solo participa en el comité para indicar
las condiciones o características técnicas de los elementos a recibir, pero no pueden
participar en la elección de proveedores.
Para cada convenio es nombrado un supervisor, que debe rendir informes sobre el
avance de la ejecución del convenio a la Dirección de Contratación Estatal, Dirección de
Finanzas y Dirección de Convenios o quien haga sus veces. Por su parte, esta última
elabora trimestralmente un informe consolidado de la ejecución de los convenios, y en
el caso de las FF.MM., es presentado al COGFM. Este informe es remitido al
Viceministerio para la Estrategia y Planeación- Dirección de Planeación y Presupuesto,
Página 145 de 339

con el fin de que se realice el respectivo informe de seguimiento a la ejecución de esta
fuente de financiación.
Para lo anterior, el COGFM estableció unos formatos en la Directiva de Gestión Logística

“Formato Estado de Ejecución Convenios Interinstitucionales F-24” y “Formato
Resumen Ejecutivo Convenios Interinstitucionales F-25”, cuya finalidad es que los
supervisores realicen el registro y reporte del avance de la ejecución del convenio.
A partir de la información reportada en este formato y la información suministrada por

la Oficina de Planeación de la PONAL, cada semestre el Viceministerio para la Estrategia
y Planeación del MDN, a través de la Dirección de Planeación y Presupuesto, elabora un
informe de seguimiento a los convenios de cooperación con el Sector Minero,
Energético y de la Construcción que muestra el estado de ejecución de los convenios
firmados durante la vigencia en curso y de los demás convenios firmados en vigencias
pasadas que a la fecha de elaboración del informe siguen en ejecución. Es importante
mencionar que “cada convenio cuenta con sus propios términos de ejecución, motivo por
el cual algunos pueden demorar más de una vigencia para su desarrollo. Sin embargo,
esta no es la única causa de la tardanza en la finalización de los convenios, también están
las demoras en el desarrollo de los proyectos, derivadas de las prórrogas de los contratos,
demoras en trámites relacionados con obras de infraestructura, tales como licencias
ambientales, retrasos en el giro de los recursos por parte de las empresas, entre otros”
(Ministerio de Defensa Nacional y Dirección de Planeación y Presupuestación, 2018).
En este mismo sentido, cuando los apoyos son en especie puede haber retrasos por
parte del tercero quien proveerá el bien y/o servicio. Es así como en un informe
adelantado por la Contraloría delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad se
afirma que en unos convenios donde la Agencia Logística participó como ejecutor de los
Página 146 de 339

recursos “los bienes y/o servicios objeto de apoyo a las unidades militares, no fueron
recibidos en la oportunidad pactada” (Contraloría General de la República, 2016)76.
• Proceso de terminación y liquidación
La liquidación de los convenios está a cargo del supervisor. El supervisor deberá remitir
el acta de liquidación a la Dirección de Convenios de la unidad ejecutora
correspondiente. La Dirección de convenios hará la respectiva revisión y envío a la
Dirección de Contratación Estatal y Dirección de Finanzas del MDN. Una vez aprobadas
por estas instancias, se enviará a la empresa para la firma del acta de liquidación por
parte del representante legal y posterior retorna al MDN para firma de la Secretaría
General. Una vez firmada el acta de liquidación por las dos partes, la Dirección de
Contratación del MDN entrega el acta a la Dirección de convenios de cada Fuerza.
El tiempo establecido para la liquidación de un convenio son los cuatro meses

siguientes de la terminación de este, en el evento que en el mismo no se estipule un
término diferente77 y cuando se trata de liquidación unilateral se debe expedir una
resolución debidamente motivada dentro de los dos meses siguientes.
Normativa
A continuación, se listan los diferentes documentos que constituyen el fundamento

legal para la celebración de los convenios de colaboración, cooperación y/o
coordinación entre el MDN y personas jurídicas públicas y/o privadas que desarrollan
actividades en los sectores de hidrocarburos, biocombustibles, energía, construcción y
minería.
76 “En el caso del cumplimiento de los plazos fijados en los convenios de colaboración, se observa que la
ALFM participó como ejecutor de recursos en 75 convenios por $460.967 millones, en donde 19 fueron
objeto de ampliación del plazo por $281.493 millones, lo que significa que el 61 % de los bienes y/o
servicios objeto de apoyo a las unidades militares, no fue recibido en la oportunidad pactada”
(Contraloría General de la República, 2016).
77 Artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.
Página 147 de 339

Tabla 3-21. Marco normativo para la celebración de convenios de colaboración

Señala que es deber de las autoridades de la República
proteger la vida, honra, bienes y creencias y demás
derechos y libertades de todas las personas residentes en
Artículos 2, 79 y
el país, así como prevenir y controlar los factores de
80
Constitución Política deterioro ambiental, con el fin de garantizar el desarrollo
de Colombia humano sostenible y la conservación y protección de la
diversidad e integridad del ambiente.
Establece que “las autoridades administrativas deben
Artículo 209 coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento
de los fines del Estado”.
Señala que las estipulaciones de los contratos serán las
que, de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las
previstas en esta ley, correspondan a su esencia y
Ley 80 de 1993 Artículo 40
naturaleza. Las entidades podrán celebrar los contratos y
acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y
requieran el cumplimiento de los fines estatales.
En virtud del principio de coordinación y colaboración, las
autoridades administrativas deben garantizar la armonía
en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de
Artículo 6;
lograr los fines y cometidos estatales. En consecuencia,
Ley 489 de 1998 Principio de
prestarán su colaboración a las demás entidades para
coordinación
facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de
impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos,
dependencias, organismos y entidades titulares.
Las entidades estatales no están obligadas a publicar los
documentos del proceso para adquirir bienes y servicios
en el Sector Defensa, la Dirección Nacional de Inteligencia
y la Unidad Nacional de Protección que requieren reserva.
En estos procesos de contratación la adquisición debe
hacerse en condiciones de mercado sin que sea necesario
recibir varias ofertas.
Decreto 1510 de Los siguientes bienes, obras y servicios requieren reserva
2013 (compilado en para su adquisición: (…)
Artículo 78
el Decreto 1082 de
2015) 17. Los bienes, obras y servicios para garantizar la
defensa y seguridad de la infraestructura petrolera,
minera, energética, vial, de comunicaciones y para la
erradicación de cultivos ilícitos, incluyendo la dotación de
las unidades militares comprometidas en esta tarea y los
equipos, elementos y servicios necesarios para garantizar
su permanencia y operación en las áreas objeto de
protección.
Fuentes: Sistema Único de Información Normativa (SUIN)-Juriscol.

Página 148 de 339

Así mismo, dentro del sector estos convenios están regulados en el MDN y en la Fuerzas
a través de diferentes actos administrativos, que establecen los lineamientos generales,
funciones específicas de cada actor, procesos detallados y formatos requeridos para
cada fase. Dentro de estos actos administrativos se encuentran los relacionados en la
tabla 3-22.
Tabla 3-22. Regulación al interior del Sector Defensa y Seguridad para los convenios de colaboración
Documento Descripción
Establece los lineamientos ministeriales sobre el procedimiento
para la planeación, trámite, elaboración, suscripción, ejecución y
seguimiento de convenios de colaboración, cooperación y/o
coordinación para la defensa y/o seguridad firmados entre el
Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares y la Policía
Directiva permanente 26 del Nacional con personas jurídicas públicas y/o privadas
3 de diciembre de 2013 del relacionadas con los bienes, obras y servicios para garantizar la
MDN defensa y seguridad de la infraestructura petrolera, minera,
energética, vial, de comunicaciones y para la erradicación de
cultivos ilícitos, incluyendo la dotación de las unidades militares
comprometidas en esta tarea y los elementos y servicios
necesarios para garantizar su permanencia y operación en las
áreas objeto de protección.
Manual de convenios de colaboración, cooperación, y/o
coordinación para la defensa y seguridad del MDN y sus unidades
Resolución 5342 del 25 de
ejecutoras. Los objetivos de este documento son los siguientes: 1)
junio de 2014 del MDN
señalar las funciones internas, 2) establecer las tareas y 3) fijar las
actividades de control y seguimiento.
“Políticas y directrices para verificar y controlar la ejecución de
Directiva permanente 055 de los recursos provenientes de convenios de colaboración
2013 interinstitucional y apoyo a las Fuerzas Militares”, emitida por la
Jefatura Logística Conjunta del COGFM.
Que trata de la “planeación, ejecución, liquidación, control y
Directiva 00214 de 2014 del
supervisión sobre los recursos provenientes de convenios para la
EJC
defensa y/o seguridad”.
Para la ejecución de los convenios 2020, el EJC expidió la circular
Lineamientos y planeación presupuestal en la suscripción de
Circular 3412 de 2020 del
convenios de colaboración vigencia 2020 que imparte
EJC
instrucciones a las divisiones, brigadas y unidades tácticas
beneficiarias de los recursos provenientes de los convenios.
“Instrucciones generales para la estructuración, suscripción,
control y seguimiento a la ejecución y liquidación de los
Directiva permanente 011 de
convenios suscritos por el Ministerio de Defensa Nacional-
2015 de la ARC
Armada Nacional”. Así mismo, cuentan con el procedimiento
PLAINS-PT-017-JEPLAN-V02 para la gestión de convenios.
Página 149 de 339

Documento Descripción
Directiva 52 de 2016 de la “Administración de los recursos provenientes de los convenios de
FAC colaboración interinstitucional”.
Directiva administrativa “Actualización del sistema de información para el registro,
permanente 012/04 de 2012 seguimiento y control de convenios nacionales e internacionales
de la PONAL de la Policía Nacional”.
“Por la cual se delega en algunos funcionarios, la competencia
para contratar, comprometer y ordenar el gasto, en desarrollo de
Resolución 00008 del 1 de
las apropiaciones incorporadas al presupuesto de la Policía
enero de 2017 de la PONAL
Nacional y suscribir convenios y/o contratos
interadministrativos”.
Instructivo 006 de 01 de “Parámetros para la celebración y administración de convenios
marzo de 2017 de la PONAL por parte de la Policía Nacional de Colombia”.
Procedimiento 2BS-PR-0011
“Seguimiento a la ejecución y liquidación de convenios”.
de la PONAL
Procedimiento 1AJ-PR-0003
“Revisar o elaborar proyectos de convenios”.
de la PONAL
Sistema de información para el registro, seguimiento y control de
SICONI de la PONAL
los convenios nacionales e internacionales (SICONI).
Fuentes: MDN.
Comportamiento histórico de la financiación por medio de convenios de colaboración
Para analizar la información histórica de los recursos provenientes de los convenios de

colaboración se utilizó como fuente de información los registros reportados por las
unidades ejecutoras; FF.MM. y PONAL. Específicamente para este ejercicio se creó un
formato de recolección de información y a través de las Direcciones u Oficinas de
Planeación de las Fuerzas se solicitó el diligenciamiento de la información de cada uno
de los convenios de colaboración, identificando el año de suscripción, la empresa que
aportó los recursos, tipo de apoyo (dinero o especie), valor apoyado, objeto o rubro
apoyado y la localización geográfica de la unidad militar o policial beneficiada del
convenio.
En este sentido, se recibió información histórica por unidad ejecutora, así:
Página 150 de 339

✓ EJC: registros desde el año 1993 hasta el año 2020, con excepción del año 1995
para el cual no se recibió información.
✓ ARC: registros desde el año 2015 hasta el año 2020.
✓ FAC: registros desde el año 2000 hasta el año 2019.
✓ PONAL: por parte de esta entidad no se recibió información de los convenios en
el formato solicitado.
Estos valores fueron contrastados y completados con la información registrada de los

informes de seguimiento que realiza el Viceministerio para la Estrategia y Planeación-
Dirección de Planeación y Presupuesto a los convenios de colaboración con el Sector
Minero, Energético y de la Construcción, los cuales se alimentan de los reportes que
remiten las FF.MM. al COGFM, en el marco de Directiva 055. La información proveniente
de estos informes está disponible desde el año 2007 hasta el 2019; el informe del año
2020 será elaborado una vez se cierre la vigencia y se cuente con el reporte por parte
de las Fuerzas.
En este mismo sentido, estos informes también incluyen los apoyos recibidos por la
PONAL y que han sido reportados a la Dirección de Planeación y Presupuesto del MDN
por parte de la Oficina de Planeación de la PONAL.
Por lo anterior, y con el fin de incluir la totalidad de apoyos anuales que se han dado a
través de esta fuente de financiación, para el análisis que se presenta en esta parte del
documento se tomaron las apropiaciones registradas en los informes de seguimiento
que prepara el Viceministerio para la Estrategia y Planeación, a través de la Dirección
de Planeación y Presupuesto, del MDN para el periodo 2007-2019. Para los años
anteriores (1993-2006) se tomó el reporte enviado por las FF.MM.; sin embargo, se
debe tener en cuenta que para este lapso no se cuenta con información de la PONAL.
Por su parte, para el detalle de uso de esta fuente de financiación y su
georreferenciación se tomaron los registros reportados por cada una de las unidades
ejecutoras.
Página 151 de 339

Esta parte del análisis se vio limitada por el reporte de la información porque se solicitó
georreferenciar la información de los apoyos con el fin de identificar las zonas
geográficas y unidades que se han visto beneficiadas con estos recursos; no obstante, la
información reportada por el EJC no fue georreferenciada en su totalidad, solo se cuenta
con registros para los años 2018 y 2019.
• Fuente de los ingresos que financian los convenios
Los recursos de los convenios de colaboración, cooperación o coordinación provienen

de las empresas que desarrollan actividades en los sectores de hidrocarburos,
biocombustibles, energía, construcción y minería. Al observar el tipo de empresas con
las que las FF.MM. y la PONAL han celebrado convenios, es evidente que la mayor parte
de estos se concentran principalmente en tres sectores: hidrocarburos, minero y
energético. Esto, en parte, se explica por la ubicación geográfica de las instalaciones de
las empresas que hacen parte de esos sectores y por el riesgo al que están expuestas
debido a la naturaleza de su actividad económica.
Figura 3-34. Participación de los sectores en los convenios de colaboración, 2007-2019
0,03%
0,02%
5,0% 0,9%
Biocombustible
9,3%
Construcción
Energético
Hidrocarburos
Minero
84,7% Vial
Fuente: MDN - informes de seguimiento a los convenios de la Dirección de Planeación y Presupuesto.
Con la información recolectada se puede apreciar que para el periodo 2007-2019 el

sector que presentó la mayor participación en el aporte de recursos a través de la
suscripción de este tipo de convenios fue el sector de hidrocarburos con un 84,7 %78.
78 El sector hidrocarburos aportó en promedio anualmente el 82 % durante el periodo 2007-2019.
Página 152 de 339

Lo anterior se puede explicar en principio por dos razones: 1) los grandes recursos que
genera el sector de hidrocarburos y 2) este sector es el que más se ve afectado por
atentados terroristas79.
Por su parte, para el periodo 2007-2019 las empresas del sector energético
participaron con el 9,3 %80 de los recursos de los convenios de colaboración. Estas
empresas se ven afectadas por la voladura de torres eléctricas81. Por otro lado, las
empresas del sector minero participaron con el 5 %82 de los recursos pactados a través
de convenios de colaboración durante el periodo 2007-2019. Finalmente, las empresas
de los demás sectores (construcción, biocombustibles, vial) aportaron el 1 % restante
del total pactado a través de este tipo de convenios en el periodo analizado.
Al comparar las vigencias del periodo analizado 1993-2019, como se puede observar
en la figura 3-35, los recursos asignados por este tipo de convenios no han tenido una
tendencia definida, por el contrario, su asignación ha variado en el tiempo. Aun así, a
partir del año 2014 se evidencia una tendencia decreciente, pues en promedio se ha
reducido un 27 % cada año, y en total presenta una reducción del 79 % al comparar el
valor apoyado en 2013 con el valor apoyado en 2019. Sin embargo, se debe tener muy
presente que la figura 3-35 no cuenta con la totalidad de los recursos históricos de la
PONAL, dado que para esta unidad ejecutora solo se cuenta con información a partir del
año 2012.
79 Los atentados contra oleoductos se definen como la rotura o rompimiento de una línea de
transportación (oleoducto, poliducto, gasoducto) por efecto de la activación de un artefacto explosivo,
casi siempre como consecuencia de una acción terrorista, del cual se puede derivar la suspensión del
bombeo, el derrame de hidrocarburos, incendio y contaminación.
80 El sector energético aportó en promedio anualmente el 11,1 % durante el periodo 2007-2019.
81 Los atentados contra torres de energía corresponden a la destrucción parcial o total de una torre de
conducción eléctrica por efecto de la activación de un artefacto explosivo, casi siempre como
consecuencia de una acción terrorista del cual puede derivarse la suspensión del fluido eléctrico.
82 El sector minero aportó en promedio anualmente el 5,9 % durante el periodo 2007-2019.
Página 153 de 339

Esta disminución puede explicarse en gran medida por la caída de los precios del
petróleo a partir de la vigencia 2014 ya que, como se mencionó antes, la mayor cantidad
de recursos provenientes de convenios de colaboración corresponden al sector de
hidrocarburos. En este sentido se afirma que “luego de mantenerse en promedio cerca a
los UDS 110 por barril (b/l) entre 2011 y mediados de 2014, el precio se redujo a UDS 45,2
b/l a finales de enero de 2015 para la referencia Brent, acumulando una disminución del
60 %. Esta reducción fue acelerada, especialmente, desde diciembre de 2014” (Toro et al.,
2016). Aunque el precio del petróleo tuvo una leve recuperación en 2017, el panorama
no es alentador para ese sector, pues por la menor demanda provocada por la crisis del
covid-19, en 2020 el precio barril de petróleo tuvo una tendencia negativa. Por lo
anterior, se puede estimar que el valor de los convenios continuará la tendencia
decreciente que se presenta desde 2014, con lo cual disminuye una fuente de
financiación histórica muy importante para el Sector Defensa y Seguridad.
Figura 3-35. Valor convenios 1993-2019

Cifras en miles de millones de pesos constantes 2019
600 -79%
170,0%
487 501
500
130,4%
110,4% 120,0%
400 383
52,5% 59,6% 70,0%

300 267
50,3% 43,6% 33,4% 231
204 202 200 211
174 185 20,0%
200 171
6%
141 139 150
121 107 118
-7% 99 105
100 -57,2% 70 79 -30,0%
47 -38,5% -31,2% -31,3%
20 20 30 -44,1%
- -80,0%
2000
1993
1994
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Fuente: Fuente: FF.MM. y MDN.
Página 154 de 339

A continuación, puede apreciarse la distribución histórica de los apoyos tanto en dinero
como en especie. En la tabla 3-23 se observa que a partir del año 1996 se comienzan a
suscribir convenios con aportes en especie.
Tabla 3-23. Apoyos en dinero y especie convenios de colaboración 1993-2019

Dinero Especie
Año Total
Valor Porcentaje Valor Porcentaje
1993 47.103 100,0 % - 0,0 % 47.103
1994 20.143 100,0 % - 0,0 % 20.143
1996 17.170 85,5 % 2.911 14,5 % 20.081
1997 11.657 38,6 % 18.524 61,4 % 30.181
1998 67.066 96,5 % 2.464 3,5 % 69.531
1999 79.274 100,0 % - 0,0 % 79.274
2000 120.728 99,8 % 192 0,2 % 120.920
2001 170.534 97,8 % 3.894 2,2 % 174.428
2002 107.190 100,0 % - 0,0 % 107.190
2003 166.369 97,3 % 4.679 2,7 % 171.048
2004 196.236 96,0 % 8.236 4,0 % 204.471
2005 136.951 97,4 % 3.626 2,6 % 140.577
2006 180.481 89,4 % 21.456 10,6 % 201.937
2007 51.242 36,9 % 87.581 63,1 % 138.823
2008 56.240 37,6 % 93.466 62,4 % 149.707
2009 52.080 26,1 % 147.666 73,9 % 199.746
2010 35.281 19,0 % 150.137 81,0 % 185.418
2011 42.096 18,2 % 189.285 81,8 % 231.381
2012 129.272 26,6 % 357.557 73,4 % 486.829
2013 198.358 39,6 % 302.271 60,4 % 500.629
2014 144.267 37,7 % 238.747 62,3 % 383.015
2015 127.706 47,8 % 139.711 52,2 % 267.416
Página 155 de 339

Dinero Especie
Año Total
Valor Porcentaje Valor Porcentaje
2016 111.680 53,0 % 99.008 47,0 % 210.688
2017 84.673 71,9 % 33.113 28,1 % 117.787
2018 70.539 71,5 % 28.180 28,5 % 98.719
2019 82.508 78,5 % 22.577 21,5 % 105.085
Total 2.506.842 56,2 % 1.955.281 43,8 % 4.462.123

Fuente: FF.MM. y MDN.
En este sentido, durante el periodo 1993-2019 se recibieron $4,5 billones a través de la

suscripción de convenios de colaboración, cooperación y/o coordinación con empresas
de los sectores de hidrocarburos, biocombustibles, energía, construcción y minería. De
este total el 56,2 % de los recursos se recibieron en dinero, los cuales ingresaron al
fondo interno de cada unidad ejecutora y su ejecución se efectuó como un recurso del
presupuesto asignado al Sector Defensa y Seguridad en cada vigencia fiscal
correspondiente.
Dado lo anterior, al final de este apartado se incluyó una descripción exclusivamente de

los recursos recibidos en especie, dado que estos no están contabilizados en el PGN del
Sector y serán los utilizados para el análisis trasversal, con el fin de conocer la totalidad
y complementariedad de todas las fuentes de financiación al gasto del Sector.
Cabe mencionar que la totalidad de los convenios suscritos por parte de la ARC se
pactaron en especie; no obstante, el EJC, la FAC y la PONAL han suscrito convenios tanto
en dinero como especie, en los porcentajes que se detallan en la figura 3-36.
Página 156 de 339

Figura 3-36. Distribución de apoyos en dinero y especie
Ejército Nacional Armada Nacional

1993-2019 2015-2019
-
$1.147.318 ;
35% $2.153.445 ;
$49.596 ;
65%
100%
Dinero Especie
Dinero Especie
Fuerza Aérea Policía Nacional

2000-2019 2012-2019
$104.489 ;
$123.822 ;
23%
$310.536 ; 29%
$350.274 ;
71%
77%
Dinero Especie Dinero Especie
Al revisar la suscripción de convenios por Fuerza, se observa un claro liderazgo por

parte del EJC, que para el periodo 1993-2019, en promedio, suscribió anualmente
convenios por $126.952 millones —$82.825 millones en dinero y $44.128 millones en
especie—. Dicho liderazgo se debe a que esta fuerza es la que tiene mayor cantidad de
convenios firmados históricamente dada la naturaleza de su misión, pues se encarga de
la jurisdicción terrestre del territorio nacional; es decir, el de mayor cobertura
territorial. Además, el EJC dispone del mayor número de efectivos y de unidades, lo
Página 157 de 339

mismo que con unidades operativas y tácticas ocupadas en la protección de la
infraestructura energética y vial del país83.
Para este mismo lapso de tiempo, el 2014 fue el año que alcanzó el valor más alto en los
recursos pactados a través de este tipo de convenios; para este año el Ejército Nacional
recibió $298.154 millones ($82.459 millones en dinero y $215.694 millones en especie)
que correspondieron principalmente a recursos recibidos por la firma de un convenio
con Ecopetrol cuyo principal apoyo se destinó a la construcción de las instalaciones del
BAEEV 16 ubicado en Arauca, obra ejecutada por la Agencia Logística de las Fuerzas
Militares.
El 65 % de los recursos recibidos en el periodo analizado fueron en dinero ($2,2 billones)

y el 35 % en especie ($1,1 billones). Por su parte, el EJC la mayor cantidad de convenios
los suscribió con empresas del sector de hidrocarburos, seguido por el sector energético
y minero.
Para el periodo con información 2015-2019, la ARC en promedio anual suscribió

convenios por $9.919 millones, siendo el 2015 el año con el mayor monto pactado por
$15.223 millones, cuyo principal aporte lo recibió del convenio firmado con la empresa
Cenit para el suministro de combustible para las Fuerzas Navales del Caribe y Pacífico.
Como ya se mencionó, para el periodo de análisis la totalidad de los apoyos recibidos por
la ARC se dieron en especie. Así mismo, la ARC suscribió la mayoría de los convenios con
el sector de hidrocarburos, seguido por el sector de la construcción y el minero.
Fuerza Aérea (FAC)
Para el periodo 2002-2019 la FAC firmó en promedio anualmente $22.738 millones

($17.514 millones en dinero y $5.224 millones en especie). En 2013 alcanzó el valor
apoyado más alto de este periodo, suscribiendo convenios por $114.808 millones
($94.595 millones en dinero y $20.214 en especie), siendo el mayor apoyo proveniente
83 Actualmente se encuentran operando 19 Batallones Especiales Energéticos y Viales (BAEEV) del EJC.
Página 158 de 339

de dos convenios firmados con Ecopetrol, uno que se destinó principalmente para la
instalación del sistema ART en CAMAN, la adquisición de repuestos, mantenimiento y
gastos de importación de los equipos C-130, B-727 y K-350 para la Jefatura de
Operaciones Logísticas y para el mejoramiento de la infraestructura física de los
alojamientos de las tripulaciones, viáticos y gastos de viaje. El otro convenio permitió
llevar a cabo la reposición de una aeronave tipo C-90.
El 77 % de los recursos recibidos entre el 2000-2019 por parte de la FAC se pactaron

en dinero ($350.274 millones) y el 23 % en especie ($104.489 millones). Así mismo, la
mayor cantidad de convenios los suscribió con empresas del sector de hidrocarburos y
una pequeña cantidad con el sector energético.
Para la PONAL solo se cuenta con información histórica para el periodo 2012-2019. En
este sentido, para este lapso la PONAL suscribió convenios en promedio anual por
$54.295 millones ($15.478 millones en dinero y $38.817 millones en especie), ocupando
de esta manera el segundo lugar después del EJC. En este periodo el año 2012 fue el que
recibió mayor cantidad de recursos, alcanzado un monto de $117.596 millones. El apoyo
para este año específico se recibió en su totalidad en especie y fue gestionado a través del
Fondo Rotatorio de la Policía o entregados directamente por la empresa. Con estos
recursos se adquirieron materiales, suministros, combustibles, equipos de
comunicaciones, elementos de alojamiento y campaña, pagos de capacitaciones, entre
otros.
Por su parte se evidencia que el 29 % de los recursos recibidos en este periodo fueron
en dinero ($123.822 millones) y el 71 % en especie ($310.536 millones) y la mayor
cantidad de convenios fueron suscritos entre la PONAL y empresas del sector de
hidrocarburos y una pequeña cantidad con el sector minero.
Página 159 de 339

Con el propósito de unificar los conceptos de uso de los recursos derivados de la
suscripción de convenios, se utilizó la taxonomía de cuentas que se describió en la tabla
3-24, lo que permitió identificar ¿en qué se han gastado históricamente los recursos que
se reciben a través de los convenios de colaboración?
Antes de entrar con el análisis, es importante mencionar que esta parte utiliza la
información del reporte que elaboraron las FF.MM. y solo se utilizó la información del
periodo 2000-2019 84, dado que para los años antes del año 2000 la única unidad
ejecutora que reportó apoyos fue el EJC, sin embargo, para estos registros no detalló el
uso u objeto de la contratación85. Así mismo, se debe mencionar que no se recibió
información detallada de la PONAL por lo que los apoyos recibidos por esta unidad
ejecutora tampoco se pudieron incluir en este análisis de uso del recurso.
Teniendo en cuenta estas limitaciones de la información, solo se pudo clasificar el 42 %

del total de los recursos recibidos86. A continuación, se muestra en la tabla 3-24 la
distribución por unidad ejecutora de los conceptos a los cuales se ha destinado los
recursos obtenidos de la suscripción de convenios con los sectores de hidrocarburos,
energético, minero y de la construcción.
Tabla 3-24. Usos de los recursos por unidad ejecutora 2000-201987

Categoría Tipo EJC FAC ARC Total

Combustibles y
Materiales y suministros 124.134 36.240 30.449 190.823
lubricantes
Materiales y suministros Repuestos 5.166 68.818 1.207 75.191
84 El detalle de la información para poderla clasificar por usos solo se recibió para el periodo 2000-2019.
Para los años comprendidos en el periodo 1993-2000 no se tiene datos del detalle de los apoyos.
85 Para el periodo 1993-2010 la información reportada por el EJC no cuenta con el detalle de bien y/o
servicio recibido como apoyo en el marco del convenio respectivo, dado que solo se registró en el objeto
a contratar “gasto de funcionamiento e inversión, apoyo a partidas deficitarias”. Por ello, estos registros
no pudieron ser clasificados en esta taxonomía de cuentas que se creó para homologar los usos y, por lo
anterior, no fue posible tenerla en cuenta en el análisis de esta sección.
Para los años comprendidos en el periodo 1993-2000 no hay datos del detalle de los apoyos.
87 La información desagregada por uso del EJC corresponde al periodo 2010-2019, de la ARC 2015-2019
y la FAC 2000-2019. No incluye PONAL.
Página 160 de 339

Materiales y suministros Dotación e intendencia 47.356 - 2.780 50.136

Materiales de
Materiales y suministros 42.480 393 229 43.102
construcción
Otros materiales y
Materiales y suministros 30.999 - 108 31.107
suministros
Materiales y suministros Productos alimenticios 9.413 3.893 - 13.306
Papelería y útiles de
Materiales y suministros 12.982 - - 12.982
escritorio y oficina
Materiales y suministros Llantas 5.182 - - 5.182
Elementos de aseo y
Materiales y suministros 2.842 - 13 2.854
bioseguridad
Insignias y
Materiales y suministros 459 - - 459
condecoraciones
Subtotal Materiales y suministros 281.013 109.343 34.786 425.141
Equipo aeronáutico y
Maquinaria y equipo 13.559 93.614 - 107.173
componentes
Equipos especializados
Maquinaria y equipo 49.074 5.406 555 55.034
y otros
Parque automotor,
Maquinaria y equipo 51.365 991 383 52.739
Equipos de
Maquinaria y equipo 8.735 1.481 - 10.217
comunicaciones
Maquinaria y equipo (hardware y software) 7.449 1.080 161 8.690
y tecnológicos
Equipo y material
Maquinaria y equipo 5.861 428 - 6.289
médico
Equipo marítimo y
Maquinaria y equipo - - 3.653 3.653
fluvial
Maquinaria y equipo Equipo de cafetería 2.293 413 611 3.316
Equipo y material
Maquinaria y equipo 146 - 301 447
agrícola
Maquinaria y equipo Armamento 314 - - 314
Maquinaria y equipo Equipo de inteligencia 45 - - 45

Subtotal Maquinaria y
138.841 103.413 5.663 247.917
equipo
Bienes no clasificados como

Mobiliario 21.652 535 14 22.201
maquinaria y equipo
Subtotal Bienes no
clasificados como 21.652 535 14 22.201
maquinaria y equipo
Terrenos e
Activos no producidos 15.110 4 - 15.114
instalaciones
Página 161 de 339

Subtotal Activos no
15.110 4 - 15.114
producidos
Sostenimiento de
Semovientes 1.453 - 11 1.464
semovientes
Semovientes Compra de semovientes 863 - - 863
Semovientes Material Veterinario 280 - 6 286
Subtotal Semovientes 2.596 - 17 2.613
Total adquisición de bienes y suministros 459.211 213.295 40.480 712.987
Servicios
Servicios de
Servicios de construcción 465.824 91.796 1.106 558.726
construcción
465.824 91.796 1.106 558.726
construcción
Servicios de Mantenimiento de
93.777 35.285 5.322 134.384
mantenimiento instalaciones
692 81.944 - 82.636
mantenimiento aeronaves
17.225 1.003 232 18.460
mantenimiento parque automotor
Servicios de
Otros mantenimientos 1.583 758 - 2.342
mantenimiento
Mantenimiento equipos
Servicios de
de comunicaciones y 1.389 122 - 1.512
mantenimiento
computación
Mantenimiento de
Servicios de
bienes muebles, 724 168 - 892
mantenimiento
equipos y enseres
Mantenimiento de
Servicios de
equipo marítimo y - - 559 559
mantenimiento
fluvial
115.391 119.281 6.113 240.784
mantenimiento
Servicio de transporte Servicio de transporte 134.011 1.675 - 135.686
Servicios profesionales, Servicios profesionales,
68.117 1.320 3 69.440
científicos y técnicos científicos y técnicos
viáticos y gastos de
Viáticos y gastos de viaje 24.004 20.939 40 44.983
viaje
Capacitación, bienestar Capacitación, bienestar
23.662 19.152 514 43.328
social y estímulos social y estímulos
Arrendamiento Arrendamiento 27.244 - - 27.244
Servicios logísticos Servicios logísticos 13.207 1.915 201 15.322

Servicios públicos e
Servicios públicos 7.765 212 3 7.980
impuestos
Seguros Seguros 121 6.320 - 6.441
Página 162 de 339

2.963 2.766 6 5.735
comunicaciones comunicaciones
Servicios de suministro de Servicios de suministro
2.775 - 1.461 4.236
alimentación alimenticio
Impresos y
Impresos y publicaciones 3.346 - 13 3.359
publicaciones
Total servicios 888.431 265.376 9.459 1.163.266
Total 1.347.642 478.671 49.939 1.876.252

Fuente: FF.MM.
A partir de esta información se tiene que, para el periodo 2000-2019, el 62 % de los

recursos provenientes de la firma de convenios de colaboración entre empresas del
sector minero, energético y de la construcción con las FF.MM. se destinaron a suplir
algún servicio y el 38 % a la adquisición de un bien o suministro.
Servicios
• La mayor participación de recursos se destinó a servicios de construcción —el

48 % de los servicios—. En este rubro se identifica que el 22 % de los recursos
fueron destinados para la construcción de alojamientos, vivienda fiscal y
barracas del EJC y la FAC. Seguido por la construcción de Batallones Energéticos
y Viales (BAEEV) por parte del EJC que representó otro 20 %. Los demás
recursos se destinaron en su mayoría para el apoyo en el desarrollo de proyectos
estratégicos del EJC, relacionados con infraestructura, entre los que se
encuentran: construcción de la base de recuperación de Arauquita, construcción
de aulas de instrucción, construcción de instalaciones de la base “los Páramos”
en el municipio de Puerres en el sur de Nariño, adecuación de la pista del campo
aéreo de Tolemaida, construcción de instalaciones de la División de Aviación,
construcción de la segunda etapa de la Clínica de Suroccidente de Bogotá,
adecuaciones de la base militar QUIFA 39, construcción del Establecimiento de
Sanidad Militar de Cali, adecuaciones de oficinas del Batallón de Inteligencia
Técnica No. 2. Por su parte, la FAC también destinó importantes recursos a este
rubro, en donde se destacan los apoyos recibos para la construcción de la
Página 163 de 339

Escuela de Postgrados, la construcción de la pista de autorrotación e
instalaciones administrativas y de seguridad de la Escuela de Helicópteros,
desarrollo de la primera y segunda fase del Museo Aeroespacial y de las aulas de
la Escuela Militar de Aviación “Marco Fidel Suarez” (EMAVI).
• En el rubro de servicios le sigue los recursos destinados al servicio de
mantenimiento, con el 21 %. Dentro de mantenimiento el primer lugar lo ocupó
el mantenimiento a instalaciones donde se destacan los mantenimientos a
alojamientos de tropa y mejoramientos de vivienda tanto del EJC como la FAC.
Así mismo, el mantenimiento a diferentes instalaciones del EJC, reparación de la
pista de CACOM 1 de la FAC, adecuación del casino mixto y del Hangar de
aviónica en Tolemaida, adecuación de hangares de práctica en la Escuela de
Suboficiales de la FAC (ESUFA).
Luego, se encuentra el mantenimiento de aeronaves en donde la mayoría de los
recursos corresponden a la FAC y fueron utilizados para el pago de servicios de
mantenimiento del programa de alistamiento aéreo, mantenimiento y
adquisición de motores, adquisición de repuestos y adquisición de componentes
aeronáuticos. Todo lo anterior para las aeronaves destinadas a la ejecución de
los convenios. Por su parte, en tercer lugar, se ubica el mantenimiento del
parque automotor, siendo el EJC la unidad que destina la mayor cantidad de
recursos para este uso.
• Otro 12 % del rubro de servicios le correspondió a servicio de transporte que
hace referencia a recursos destinados a la financiación de horas de vuelo para
transporte de tropa y tripulaciones del EJC y la FAC.
• Por último, el 19 % restante fue usado para cubrir necesidades de contratación
de servicios profesionales, científicos y técnicos; viáticos y gastos de viaje;
capacitación, bienestar y estímulos; arrendamientos de vehículos y de equipo
tecnológico; servicios logísticos, entre los que se encuentran actividades de
acción integral y servicio de alojamiento; pago de servicios públicos e impuestos;
seguros para vehículos y aeronaves; servicio de comunicaciones, entre los que
Página 164 de 339

se encuentra servicio de transmisión de datos, servicio de call center, servicio
telefónico, servicio de telefónica móvil, de internet, servicio de correo; servicio
de suministro alimenticio e impresos y publicaciones.
• De los recursos que se clasificaron en adquisición de bienes y suministros el

60 % se usó para cubrir necesidades de materiales y suministros. Dentro de esta
agrupación la mayor participación la ocupó el rubro de combustibles y
lubricantes con el 45 %, seguido por repuestos con el 18 %, donde se encuentran
repuestos para vehículos y aeronaves. Luego se encuentra el rubro de dotación
e intendencia con el 12 %, en donde se destaca la adquisición de elementos de
alojamiento y campaña (cintelas, hamacas, colchonetas, toldillos, carpas,
almohadas) e intendencia (chalecos, ponchos, morral, cantimplora, botas,
cascos, overol, guantes, pasamontañas, rodilleras, coderas, gafas). Otro 10 % se
usó para la adquisición de materiales de construcción y un 7 % más para otros
materiales y suministros dentro de los que se financió la adquisición de
elementos industriales, contenedores, elementos de capacitación, elementos de
cafetería, elementos de recreación y deporte, productos agroforestales, entre
otros.
El restante 8 % del rubro de adquisición de bienes y suministros se utilizó para
adquisición de productos alimenticios, papelería y útiles de oficina, llantas,
elementos de aseo y bioseguridad e insignias y condecoraciones.
• Maquinaria y equipo es la categoría que sigue en esta agrupación con el 35 % de
los recursos. Dentro de esta la mayor cantidad de recursos fueron destinados a
la adquisición de equipo y componentes aeronáuticos (43 %), en donde se
encuentran adquisición de sistemas ART88 y aeronaves de la FAC y por parte del
EJC adquisición de ART, helicóptero, ayudas para la navegación aérea y
adquisición de simulador para UH-60. El otro 22 % lo concentró la adquisición
88 Aeronaves remotamente tripuladas.
Página 165 de 339

de equipos especializados y otros en donde se destacan equipo especial no letal,
sensores, equipo especial para la detección y destrucción de minas, equipo de
asalto aéreo, sistema bamby buquet, GPS, visores nocturnos, entre otros.
Por su parte, el otro 21 % fue para financiar necesidades de parque automotor,
accesorios y movilidad, en donde se compraron camionetas, camiones,
motocicletas, automóviles, cuatrimotos, carrotanques, buses, volquetas,
ambulancias. Finalmente, el 13 % restante se usó para la adquisición de equipos
de comunicaciones, equipos informáticos y tecnológicos, equipo y material
médico, equipo marítimo y fluvial por parte de la ARC, equipo de cafetería,
equipo agrícola, armamento y equipo de inteligencia.
• Por último, el 6 % restante de adquisición de bienes y suministros se distribuyó
así: un 3 % para mobiliario y enseres, un 2 % para la adquisición de predios,
terrenos y el pago de avalúos y 1 % para compra de semovientes y su
sostenimiento, que incluye alimentación, productos de aseo, material de
instrucción y elementos de dotación.
A continuación, se hará una breve explicación del uso de los recursos por Unidad
Ejecutora, con el fin de tener el panorama de cómo cada una de las FF.MM. ha usado los
recursos provenientes de la suscripción de estos convenios de colaboración.
El EJC destinó el 66 % de los recursos para la financiación de servicios y el 34 % para

adquisición bienes y suministros.
Página 166 de 339

Figura 3-37. Distribución de los servicios - EJC, 2010-2019
Mantenimiento de parque automotor

Capacitación, bienestar social y estímulos 2% Servicios logísticos
3% 1%
Viáticos y gastos de viaje Servicios públicos
3% 1%
Arrendamiento
3%
Servicios profesionales
8%
Servicios de
Mantenimiento de construcción
instalaciones 52%
11%
Servicio de
transporte
15%
Fuente: EJC.
La mayor cantidad de recursos han sido utilizados o usados por el EJC para cubrir gastos
relacionados con la contratación de servicios de construcción, con el 52 %, y de estos el
78 % se han pactado en especie. Este rubro fue seguido por la contratación de horas de
vuelo para transporte de tropa, que representó el 15 % y la mayoría también fue
contratado a través de un tercero para la provisión del servicio. Por su parte, el
mantenimiento a sus unidades militares ocupó el tercer lugar dentro de la clasificación
de servicios con el 11 %, y donde también primó lo apoyos en especie.
Los demás rubros, con porcentajes de participación mucho menores, concentraron el

restante 22 %, que fueron destinados principalmente para contratar servicios
profesionales, arrendamientos, viáticos y gastos de viaje, capacitación, bienestar social
y estímulos, mantenimiento de parque automotor, servicios logísticos y servicios
públicos.
Página 167 de 339

Figura 3-38. Distribución de adquisición de bienes y suministros - EJC, 2010-2019
Otros
20%
Combustibles y
lubricantes
27%
Mobiliario
5%
Otros materiales Parque
y suministros automotor,
7% accesorios y
movilidad
Materiales de
Equipos 11%
construcción
Dotación e especializados y
9%
intendencia otros
10% 11%
Fuente: EJC.
En la clasificación adquisición de bienes y suministros, la mayor participación fue para

combustibles y lubricantes, con el 27 %, y este apoyo se dio en su mayoría a través de
recursos en dinero —el 62 % en dinero y el 38 % en especie—. Por su parte, en segundo
lugar, se ubicaron los recursos destinados para adquisición de parque automotor y
equipos especializados, cada uno con un 11 %. Con todo, la adquisición de parque
automotor se dio en mayor porcentaje a través de apoyos en especie y, por el contrario,
la adquisición de equipos especializados a través de apoyos en dinero.
Dotación e intendencia concentró otro 10 % de los recursos para la adquisición de

bienes y suministros, y estos apoyos se recibieron en su mayoría bajo la modalidad de
dinero —el 72 % en dinero y el 28 % en especie—; le sigue materiales de construcción
con un 9 % y otros materiales y suministros con el 7 %.
Finalmente, el restante 25 % lo concentraron varios usos, entre los que se destacan la

adquisición de mobiliario, compra de terrenos, apoyo para adquisición ART (apoyo en
dinero), entrega de un helicóptero Bell 212, papelería y útiles de oficina, alimentos,
equipo de comunicación, equipo informático y tecnológico, entre otros.
Página 168 de 339

La ARC destinó el 19 % de los recursos para la financiación de servicios y el 81 % para

Figura 3-39. Distribución de los servicios– Armada Nacional, 2015-2019
Mantenimiento de parque automotor Servicios logísticos

3% 2%
Capacitación, bienestar social y estímulos

5%
Mantenimiento de equipo
marítimo y fluvial
6%
Servicios de
construcción Mantenimiento de
12% instalaciones
56%
Servicios de
suministro
alimenticio
16%
Fuente: ARC.
Todos los apoyos de la ARC ser recibieron en especie. Dentro de los apoyos recibidos
en la clasificación de servicios, la mayor cantidad de recursos han sido para el
mantenimiento de instalaciones (56 %), seguido por mejoras de alimentación (16 %) y
servicios de construcción (12 %). El restante 16 % fueron apoyos para mantenimiento
de equipo marítimo y fluvial, capacitación, bienestar y estímulos, mantenimiento de
parque automotor servicios logísticos.
Página 169 de 339

Figura 3-40. Distribución de adquisición de bienes y suministros– Armada Nacional, 2015-2019
Equipos Parque automotor,
especializados y otros accesorios y Equipo y material agrícola
Equipo de cafetería 1% movilidad 1%
2% 1%
Repuestos
3%
Dotación e intendencia Materiales de construcción
7% 1%
Equipo marítimo y
fluvial
9%
Combustibles y
lubricantes
75%
Fuente: ARC.
Dentro de la categoría de adquisición de bienes y suministros la mayor cantidad de

apoyos recibidos por la ARC se destinó a cubrir necesidades de combustibles y
lubricantes, rubro que representó el 75 % del total destinado a esta categoría. Seguido
por los apoyos recibidos para la adquisición de equipo marítimo y fluvial (9 %), donde
se encuentran motores fuera de borda, y apoyos con elementos de dotación e
intendencia (7 %). El restante 9 % fueron equipos que recibió la ARC destacándose
repuestos, equipo de cafetería, equipos especializados, vehículos, equipo agrícola y
materiales de construcción.
Fuerza Aérea (FAC)
La FAC destinó el 55 % de los recursos para la financiación de servicios y el 45 % para

Página 170 de 339

Figura 3-41. Distribución de los servicios– FAC, 2000-2019
Servicios de comunicaciones Servicios logísticos

1% 1%
Servicio de transporte
Capacitación, Seguros Servicios
1%
bienestar social y 2% profesionales,
estímulos científicos y técnicos
7% 1%
Viáticos y gastos de
viaje
8% Servicios de
construcción
Mantenimiento de 35%
instalaciones
13%
Mantenimiento de
aeronaves
31%
Fuente: FAC.
El mayor uso dado a los recursos de los convenios de colaboración por parte de la FAC
fue para la contratación de servicios de construcción, con el 35 %, y de estos el 60 % se
pactaron en especie. Este rubro fue seguido por la contratación de mantenimiento de
aeronaves, que representó el 31 % y la mayoría fue recibido en dinero. Por su parte, el
mantenimiento a instalaciones ocupó el tercer lugar dentro de la clasificación de
servicios con el 13 %, recibidos en mayor proporción en especie.
Otro 8 % corresponde a recursos en dinero recibidos para pagar viáticos y gastos de

viaje, el 7 % adicional para capacitación, bienestar social y estímulos y 2 % para
seguros, mientras que el restante 4 % se usó para servicios de comunicaciones,
servicios logísticos, servicio de transporte y contratación de servicios profesionales.
Página 171 de 339

Figura 3-42. Distribución de adquisición de bienes y suministros– FAC, 2000-2019
Productos
Equipos alimenticios Equipos de comunicaciones
especializados y 2% 1%
otros
3% Equipos informáticos
(hardware y software)
Combustibles y y tecnológicos
lubricantes 1%
17%
Equipo
aeronáutico y
componentes
44%
Repuestos
32%
Fuente: FAC.
Por parte de la adquisición de bienes y suministros el mayor porcentaje de

participación lo obtuvo la adquisición de equipo aeronáutico y de componentes
aeronáuticos con el 44 %, la totalidad de estos apoyos se recibieron en especie, y se
destaca la recepción de aeronaves para la vigilancia aérea en zonas requeridas por la
empresa con la cual firmaron los respectivos convenios y de sistemas ART.
El siguiente uso de estos recursos fue para cubrir necesidad de repuestos para
aeronaves, con un 32 % de participación, apoyos que se dieron en su mayoría en dinero
(86 % en dinero y 14 % en especie). Le sigue los apoyos en combustibles y lubricantes
con una participación del 17 % y cuya recepción se dio principalmente en especie —el
74 % en especie y 26 % en dinero—.
El restante 7 % lo representa la recepción de apoyos de equipos especializados,

productos alimenticios, equipo de comunicaciones y equipo informáticos y
tecnológicos.
• Por ubicación
Página 172 de 339

Analizar los apoyos recibidos a través de los convenios de colaboración con empresas
del sector de hidrocarburos, minero, energético y de la construcción por ubicación
geográfica es pertinente dado que la mayoría de los recursos recibidos son destinados
para el apoyo de necesidades de unidades militares y policiales que prestan el servicio
de seguridad a las empresas. Lo anterior, permitiría ver en cuales lugares del país se
están firmando más este tipo de convenios.
Ahora bien, hay que tener en cuenta que “aunque nominalmente un convenio aparece
con cobertura en un departamento, el apoyo en la seguridad puede ser compartido con
varios de ellos” (Contraloría General de la República, 2016), en este sentido, para el
presente análisis la georreferenciación se determinó por el lugar de ubicación de la
unidad militar que recibió el apoyo.
Es importante mencionar que este análisis se vio limitado por la información recibida,
la cual se resumen a continuación:
• Para el EJC se recibió información georreferenciada para los años 2018 y 2019.
• Para la ARC se recibió información georreferenciada de todo el periodo para el
cual se presentaron registros para el presente análisis por parte de esta unidad
(2015-2019).
• Para la FAC se recibió información georreferenciada para todos los registros
presentados para el presente informe (2000-2019) por parte de esta unidad.
• No se recibió información georreferenciada de la PONAL.
En este sentido, a continuación, se muestra por departamento los apoyos recibidos de

la firma de convenios de cooperación con empresas de los sectores minero, energético,
hidrocarburos y de la construcción. En total, a partir de la información disponible, se
tiene que se han apoyado unidades de la FF.MM. ubicadas en 30 de los 32
departamentos del país, tan solo no existen registros de apoyos de unidades ubicadas
en Guainía y Vaupés.
Página 173 de 339

Dado que los periodos de información reportados por las Fuerzas no son comparables,
se realizará el análisis de georreferenciación de los apoyos provenientes de los
convenios de colaboración por unidad ejecutora.
Como se puede observar en la figura 3-43, Bogotá, Antioquia, Meta, Casanare, Arauca,
la Guajira y Putumayo concentran el 81 % de los recursos recibidos por parte del EJC
en el marco de la suscripción de convenios de colaboración con los sectores de
hidrocarburos, minero, energético y de la construcción.
Figura 3-43. Departamentos beneficios convenios EJC 2018 y 2019

Fuente: EJC.
La mayoría de los recursos provenientes de la suscripción de convenios en los años 2018

y 2019 por parte del EJC beneficiaron unidades ubicadas en Bogotá (46 %). Lo anterior,
Página 174 de 339

se explica en parte porque a partir de 2013 se crean las Centrales Administrativas y
Contables (CENAC), las cuales asumen los roles administrativos que venían
desempeñando los Batallones A.S.P.C y otras unidades ejecutoras de presupuesto que
tenían ordenación del gasto, lo anterior dado que “generaba sobrecargas laborales,
distorsión de la misión logística en apoyo a las operaciones de las unidades en combate,
trasladando esfuerzos y efectivos a la atención de asuntos relacionados con gestiones
financieras, presupuestales, contractuales, contables y de tesorería” (Ejército Nacional,
2015).
En este sentido, este proceso de centralización administrativa buscó mayor eficiencia

en la contratación y ejecución de los recursos. En este marco, a partir del 1 de enero de
2016 se activó el CENAC Convenios, ubicado en la ciudad de Bogotá, a quien se le delegó
parcialmente la celebración de los contratos derivados de la suscripción de convenios
con las empresas de los sectores hidrocarburos, energético y minero. Es por esto que
muchos de los apoyos que se reciben de estos convenios se ejecutan a través de este
CENAC y su ubicación geográfica se registra en Bogotá.
Después de Bogotá se encuentra el departamento de Antioquia, que concentró el 9 %

de los apoyos recibidos por el EJC durante 2018 y 2019, y en donde se destacan los
convenios firmados con Empresas Públicas de Medellín. Antioquia fue seguido por los
departamentos del Meta (7 %) y Casanare (6 %) en donde se han suscrito importantes
convenios con empresas del sector de hidrocarburos, lo que se explica por la presencia
de campos de crudo en estos departamentos.
Como se observa en la figura 3-44, para la ARC los convenios se concentran en cinco
departamentos que representaron el 82 %; Bolívar, la Guajira, Sucre, Bogotá y Nariño.
Página 175 de 339

Figura 3-44. Departamentos beneficios convenios ARC, 2015 - 2019
Fuente: ARC.
Se aprecia que la ARC destinó gran parte de los recursos pactados a través de convenios
de colaboración durante el periodo 2015-2019 en departamentos costeros, dada su
jurisdicción y ubicación de unidades. En este sentido, se destacada el departamento de
Bolívar con el 37 % de los recursos para el periodo analizado en donde la mayoría de
los convenios se suscribieron con empresas del sector de hidrocarburos. Lo sigue e La
Guajira con el 14 % adicional, departamento donde se han celebrado contratos con
empresas del sector hidrocarburos y con el sector minero, que benefician a la Estación
de Guardacostas de Puerto Bolívar y Estación de Guardacostas de Ballenas. El tercer
lugar lo ocupa el departamento de Sucre con otro 13 %, en donde la mayoría de los
convenios se suscribieron con el sector de hidrocarburos y beneficiaron a la Base de
Página 176 de 339

Entrenamiento de Infantería de Marina de Coveñas, la Estación de Guardacostas de
Coveñas y el Batallón de Infantería de Marina No. 14.
Fuerza Aérea (FAC)
Los convenios de la FAC se concentraron en su gran mayoría en Cundinamarca, casi

siendo el único departamento beneficiado en el periodo 2000-2010 y cuya unidad
beneficiaria fue el Comando de la FAC, que centralizaba los apoyos para distribuir los
bienes recibidos a las diferentes unidades.
A partir de 2011, comienzan a beneficiarse unidades de otros departamentos tales

como Caldas, Meta, Tolima, Casanare y Caquetá.
Figura 3-45. Departamentos beneficios convenios FAC, 2000 - 2019

Fuente: FAC.
Página 177 de 339

El departamento de Caldas recibió recursos en especie y dinero del sector
hidrocarburos para apoyar las necesidades de CACOM 1. Por su parte, en el
departamento del Meta la totalidad de los convenios también se firmaron con el sector
hidrocarburos y sus recursos fueron destinados a suplir necesidades de CACOM 2 y, así
mismo, los recursos destinados para el departamento del Tolima fueron para beneficio
de CACOM 4.
Por su parte, los recursos pactados con empresas en el departamento de Casanare

fueron en beneficio del Grupo Aéreo del Casanare, en el departamento de Caquetá para
las necesidades de CACOM 6, en Atlántico para CACOM 3 y San Andrés para el Grupo
Aéreo de Caribe.
Recursos en especie
Esta parte del análisis contiene una aproximación solo a los apoyos recibidos en especie
provenientes de la firma de los convenios de colaboración con los sectores minero,
energético y de la construcción, en atención a que estos recursos no ingresan al
presupuesto del Sector y, por lo tanto, son una fuente que no está contabilizada y que
se requiere para poder analizar la totalidad de recursos que apoyan con la financiación
del Sector de Seguridad y Defensa.
En este sentido, se tiene que para el periodo 1993-2019 en promedio anual se

recibieron $75.203 millones en especie para apoyar a la Fuerza Pública, los años 2012
y 2013 fueron los que presentaron mayor cantidad de ese tipo de apoyos, con $357.557
millones y $302.271 millones, respectivamente.
Página 178 de 339

Figura 3-46. Valor en especie de convenios, 1993-2019
Cifras en miles de millones de pesos constantes 2019
400 -94%
357,6
350
302,3
300
238,7
250
189,3
200
147,7 150,1 139,7
150
99,0
100 87,6 93,5
50 33,1 28,2
18,5 21,5 22,6
2,9 2,5 - 0,2 3,9 - 4,7 8,2 3,6
0
2006
2018
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2019
Como se observa en la figura 3-46 los recursos en especie a partir del año 2006 tuvieron
una tendencia creciente, alcanzando su máximo en 2012 y a partir de 2013 esta
tendencia se revirtió. Al comparar el valor asignado en 2012 con el valor 2019 se
observa una disminución del 94 % de los recursos pactados en especie.
• Uso de los recursos en especie
Como ya se mencionó en el apartado de usos de la totalidad de los apoyos de los

convenios de colaboración, para hacer el análisis de usos se utilizó la base de datos
reportada por las Fuerzas y la información detallada de estas bases solo reporta
información para el periodo 2000-201989 y no cuenta con información de la PONAL.
Teniendo en cuenta estas limitaciones para el análisis de usos de los recursos recibidos
en especie solo se pudo clasificar el 55 % del total de los recursos recibidos90. A
Página 179 de 339

continuación, se muestra la distribución por unidad ejecutora de los conceptos a los
cuales se ha destinado los apoyos en especie:
Tabla 3-25. Usos de los apoyos en especie por unidad ejecutora 2000-2019

Servicios
Servicios de construcción Servicios de construcción 364.157 54.817 1.106 420.080
Subtotal servicios de construcción 364.157 54.817 1.106 420.080
Servicio de transporte Servicio de transporte 117.237 1.675 - 118.913
Subtotal servicios de transporte 117.237 1.675 - 118.913
46.892 22.038 5.322 74.252
mantenimiento instalaciones
- 23.927 - 23.927
mantenimiento aeronaves
Servicios de Mantenimiento de parque
7.248 787 232 8.267
mantenimiento automotor
Servicios de Otros mantenimientos
775 266 - 1.041
mantenimiento
Servicios de Mantenimiento equipos
mantenimiento de comunicaciones y 876 122 - 999
computación
Servicios de Mantenimiento de equipo
- - 559 559
mantenimiento marítimo y fluvial
Servicios de Mantenimiento de bienes
mantenimiento muebles, equipos y 67 168 - 234
enseres
Subtotal servicios de mantenimiento 55.857 47.309 6.113 109.279
Arrendamiento Arrendamiento 27.134 - - 27.134
Servicios profesionales, Servicios profesionales,
18.064 257 3 18.324
científicos y técnicos científicos y técnicos
viáticos y gastos de viaje viáticos y gastos de viaje 9.975 421 40 10.436
Capacitación, bienestar Capacitación, bienestar
8.673 652 514 9.839
social y estímulos social y estímulos
Servicios logísticos Servicios logísticos 7.982 424 201 8.607
Servicios públicos Servicios públicos e
7.688 152 3 7.843
impuestos
Seguros Seguros 30 6.310 - 6.340
2.070 115 6 2.190
comunicaciones comunicaciones
Servicios de suministro Servicios de suministro
1.180 - 1.461 2.641
de alimentación alimenticio
Página 180 de 339

Impresos y publicaciones Impresos y publicaciones 1.753 - 13 1.766
Total servicios 621.801 112.132 9.459 743.392

Materiales y suministros Combustibles y
45.953 26.758 30.449 103.160
lubricantes
Materiales y suministros Dotación e intendencia 11.765 - 2.780 14.545
Materiales y suministros Repuestos 1.895 9.876 1.175 12.947
Materiales y suministros Materiales de
6.937 67 229 7.233
construcción
Materiales y suministros Productos alimenticios 4.218 3.008 - 7.227
Materiales y suministros Otros materiales y
6.738 - 108 6.845
suministros
Materiales y suministros papelería y útiles de
2.655 - - 2.655
escritorio y oficina
Materiales y suministros Llantas 1.679 - - 1.679
Materiales y suministros Elementos de aseo y
1.055 - 13 1.068
bioseguridad
Materiales y suministros Insignias y
7 - - 7
condecoraciones
Subtotal Materiales y suministros 82.902 39.709 34.754 157.365
Maquinaria y equipo Equipo aeronáutico y
4.114 93.614 - 97.728
componentes
Maquinaria y equipo Parque automotor,
29.182 555 383 30.120
Maquinaria y equipo Equipos especializados y
11.247 3.041 555 14.843
otros
Maquinaria y equipo Equipos informáticos
(hardware y software) y 3.507 9 161 3.677
tecnológicos
Maquinaria y equipo Equipo marítimo y fluvial - - 3.200 3.200
Maquinaria y equipo Equipos de
2.548 511 - 3.058
comunicaciones
Maquinaria y equipo Equipo de cafetería 1.465 - 611 2.076
Maquinaria y equipo Equipo y material médico 796 208 - 1.004
Maquinaria y equipo Equipo y material
35 - 301 336
agrícola
Maquinaria y equipo Armamento 227 - - 227
Subtotal Maquinaría y equipo 53.121 97.938 5.210 156.269
Activos no producidos Terrenos e instalaciones 15.110 4 - 15.114
Subtotal Activos no producidos 15.110 4 - 15.114
Página 181 de 339

Bienes no clasificados Mobiliario
como maquinaria y 8.370 273 14 8.658
equipo
Subtotal Bienes no clasificados como maquinaria y
8.370 273 14 8.658
equipo
Semovientes Sostenimiento de
1.090 - 11 1.101
semovientes
Semovientes Compra de semovientes 537 - - 537
Semovientes Material Veterinario 12 - 6 18
Subtotal Semovientes 1.639 - 17 1.656
Total adquisición de bienes y suministros 161.142 137.925 39.994 339.062
Total 782.944 250.057 49.453 1.082.454
Para el periodo 2000-2019, el 69 % de los apoyos en especie provenientes de la firma

de convenios de colaboración se destinaron a suplir algún servicio y el 31 % a la
adquisición de un bien o suministro.
Servicios
• El 57 % de los apoyos en especie que se dieron a través de la contratación de un

servicio se destinó a construcción de obra. Dentro de esto se destaca que el 26 %
fueron apoyos para la construcción de los BAEEV No. 3, 16, 19, 21 del EJC. Otro
16 % se destinó para la construcción de vivienda fiscal y alojamientos del EJC y
la FAC y un 6 % adicional para obras relacionadas con educación, entre las que
se encuentran aulas de instrucción para el EJC, el edificio de posgrados de la FAC
e instalaciones de la escuela de helicópteros de la FAC. Así mismo, se dieron
apoyos en especie para la construcción de la segunda etapa de la clínica militar
de suroccidente y de un dispensario médico en Pasto. Los demás recursos se
destinaron en su mayoría para el apoyo de obras para el EJC, dentro de los cuales
se destaca: construcción de la base de recuperación de Arauquita, construcción
de instalaciones de la base “los Páramos” en el municipio de Puerres en el sur de
Nariño y la construcción de instalaciones de la División de Aviación.
Página 182 de 339

• En servicios le siguen los apoyos en especie destinado a cubrir la necesidad de
transporte, los cuales representaron el 16 % y que corresponde a la provisión
de horas de vuelo de diferentes equipos, tanto de ala rotatoria como de ala fija,
para el transporte aéreo de personal del EJC y la FAC.
• El otro 15 % de los apoyos para la contratación de servicios estuvieron
destinado a la contratación de servicios de mantenimiento, entre los que la
mayor cantidad de apoyos se dio para servicio de mantenimiento instalaciones,
seguido por servicios de mantenimiento de aeronaves de la FAC y
mantenimiento de parque automotor.
• Los apoyos en especie también se dieron a través del arrendamiento de
vehículos, de bienes inmuebles, contenedores para alojamiento y sistemas de
comunicación para suplir necesidades del EJC.
• Por último, el 9 % restante fueron apoyos en especie para cubrir necesidades de
servicios profesionales, científicos y técnicos; viáticos y gastos de viaje;
capacitación, bienestar y estímulos; servicios logísticos; pago de servicios
públicos e impuestos; seguros para vehículos y aeronaves; servicio de
comunicaciones; servicio de suministro alimenticio e impresos y publicaciones.
• El 46 % de los apoyos en especie que se clasificaron en la categoría bienes y

suministros se destinaron a la adquisición de algún suministro, siendo la
provisión de combustibles y lubricantes el mayor apoyo en especie otorgado a
las unidades del EJC, ARC y FAC comprometidas en la ejecución de los convenios
de colaboración, con una participación del 66 %. Le sigue, con un 22 %, los
apoyos en especie para el suministro de material de intendencia, equipo de
alojamiento y campaña, repuestos para aeronaves y vehículos y elementos de
construcción. Así mismo, con una participación del 5 %, se suministraron
productos alimenticios y bebidas como apoyo a la alimentación del personal que
desarrolla las labores de seguridad en el marco de los convenios. El restante 8 %
Página 183 de 339

corresponde a apoyos en especie relacionados con papelería, útiles de oficina,
llantas, elementos de aseo y bioseguridad e insignias y condecoraciones.
• Otro 46 % de los apoyos en especie que se clasificaron en la categoría bienes y
suministros se destinaron a la provisión de maquinaria y equipo, siendo el
equipo aeronáutico y sus componentes el que concentró la mayor cantidad de
recursos (63 %). Dentro de esta clasificación se encuentra un sistema ART para
la FAC que se recibió a través de la firma de un convenio con Ecopetrol y de una
aeronave tipo C 90 que también fue entregado por Ecopetrol. Así mismo en
2014, Ecopetrol entregó una aeronave y equipo asociado para vigilancia aérea y
enlace en las zonas requeridas por la empresa en la protección de la
infraestructura petrolera.
• Dentro de maquinaria y equipo siguen los apoyos en especie para equipo
automotor con el 19 % y equipos especializados con un 9 %. Dentro de esta
última clasificación se encuentran sensores, equipo no letal, equipos
electromagnéticos, equipo para desminado, equipos para desarrollar tareas de
acción integral, elementos de seguridad. Así mismo, se apoyó con equipos
informáticos y tecnológicos (2 %), con equipo marítimo y fluvial (motores fuera
de borda, 2 %), equipo de comunicaciones (1 %) y de cafetería (1 %).
• Otro apoyo en especie importante fue para la adquisición de terrenos y predios
para el EJC y mobiliario para unidades de las tres Fuerzas comprometidas en la
ejecución de los convenios. Por último, se dieron apoyos en especie para el
sostenimiento de semovientes, adquisición de caninos antiexplosivos para
labores de desminado y material veterinario.
Conclusiones
• Este tipo de convenios pueden entregar recursos en especie o en dinero. Los

apoyos recibidos en especie corresponden a bienes o servicios que entrega la
empresa directamente a la unidad militar beneficiada o a través de un tercero.
Por su parte, los recursos en dinero son consignados en la cuenta de Fondo
Página 184 de 339

Interno de cada Unidad Ejecutora, es decir, estos recursos ingresan al
presupuesto del Sector Defensa y Seguridad.
• Durante el periodo 1993-2019 se recibieron $4,5 billones a través de la
suscripción de convenios, de este total el 56,2 % de los recursos se recibieron en
dinero y el 43,8 % se recibieron en especie. En este sentido, $1,9 billones fueron
apoyos en especie que no ingresaron en el presupuesto del sector. Lo anterior
se traduce en apoyos por $81.470 millones en promedio anual, lo que representa
un promedio anual de 2,1 %91 del total de los gastos generales de las FF.MM. y la
PONAL.
• Históricamente el uso de los recursos provenientes de la suscripción de
convenios de colaboración ha sido para cubrir necesidades de gastos generales
de las unidades y algunas inversiones estratégicas, como es el caso de
construcción de instalaciones. En este sentido, el mayor uso de los recursos en
el periodo analizado fue para cubrir necesidades de construcción, inversiones
que apoyan una necesidad inmediata de las Fuerzas pero que generan impactos
en su presupuesto futuro, por lo que cada unidad debe tener en cuenta dentro
de su planeación presupuestal los mantenimientos y gastos recurrentes que
estas nuevas instalaciones demandarán en el futuro.
• A partir del análisis de la información recolectada se concluye que una de las
políticas de uso de estos recursos es utilizarlos para cubrir la adquisición de
materiales y suministros y el pago de servicios para atender la mayor demanda
de seguridad en el marco de estos convenios. Por lo anterior, dentro de la
adquisición de materiales y suministros se destaca los apoyos destinados a
adquisición de combustibles, repuestos y dotación. En servicios, los más
representativos fueron mantenimiento de aeronaves, parque automotor y horas
de vuelo para transporte de tropa. Todo lo anterior relacionado con mayor uso
91Promedio de la participación de los apoyos en especie sobre el total de los gastos generales para el
periodo 1996-2019.
Página 185 de 339

de equipos y de pie de fuerza para prestar la seguridad a las empresas con las
que se firman estos convenios.
3.2.3.2 Cooperación Industrial y Social - Offset
De forma concreta los Offset son convenios que “requieren que una forma de actividad
económica se transfiera del vendedor al gobierno del país comprador como condición
para la venta de bienes y/o servicios en los mercados de contratación pública”92 (ICC &
ECCO, 2019, p. 3). Esto se aplica en pocos sectores, en especial aquellos con un enfoque
altamente tecnológico como lo son defensa, industria aeroespacial, transporte, energía,
etc. Específicamente en Colombia se reconoce que Offset es una política de cooperación
utilizada en el mundo y que en territorio colombiano se emplea desde 2005 para las
transacciones en defensa y seguridad. En el país, la obligación de Offset nace a partir de
la celebración de un contrato de bienes y/o servicios para la defensa y seguridad y como
resultado de este, un proveedor extranjero se compromete a desarrollar proyectos para
el sector seguridad y defensa que benefician, bien sea a la Fuerza Pública o a una de las
empresas del Grupo Social y Empresarial de la Defensa (GSED) en cuanto a la
implementación de una efectiva transferencia de tecnología y/o de conocimiento.
Históricamente los Offset pueden ser identificados desde la década de los setenta
cuando, en compensación por mantener tropas en territorio alemán, EE. UU. le solicitó
proveer una contraprestación al sector defensa americano. De ese modo, el Gobierno
alemán se comprometió a que el 80 % de sus compras en defensa las harían con
oferentes estadounidenses, lo que permitió recuperar parte de las divisas que se
perdían por mantener las tropas en territorio alemán (Documento CONPES 3522, 2008,
p. 5).
Naturalmente el uso y especificidad de estas compensaciones se han especializado

conforme a la industria y a los países que contraen los convenios. Actualmente, de
acuerdo con la Cámara de Comercio Internacional (ICC por sus iniciales en inglés) los
92 Cita traducida al español de su documento original.
Página 186 de 339

acuerdos de compensación son utilizados por al menos 130 naciones, las cuales como
mínimo 56 tienen normado su uso para el sector defensa, entre ellas Colombia. Estos
convenios se emplean como una política estratégica determinada por las características
y necesidades de cada país y se entablan con dos tipos de objetivos comerciales y de
innovación. En lo comercial se contraen sobre todo con el fin de contribuir al equilibrio
de la balanza comercial93, mientras que respecto al de innovación se busca equilibrar la
relación entre el crecimiento económico y los cambios que ocurren con la introducción
de progresos tecnológicos, lo que permite construir nuevos patrones de transformación
de la economía.
Es precisamente por lo amplio de estos objetivos que los Offset cuentan con varias
definiciones, aunque lo que tratan de describir es un instrumento capaz de establecer
acuerdos de compensación entre dos partes. De hecho, en la última década múltiples
investigaciones han tratado de describir la dificultad en su definición, puesto que el
término “Offset” es confuso en sí mismo porque puede utilizarse en un sentido amplio
o estrecho; y, por lo contrario, también puede usarse como un “término general” que
abarca varios mecanismos comerciales o en un sentido estricto “para describir una
forma particular de beneficio industrial”94 (Schoeni, 2016).
En el sector colombiano de defensa y seguridad el término Offset se emplea en un

sentido amplio conforme a su definición establecida en el Documento CONPES 3522 de
2009 donde se distinguen dos categorías, Offset directos y Offset indirectos.
Offsets directos: son las compensaciones relacionadas directamente con el

sistema adquirido. Este tipo de acuerdos puede, a su vez, darse de múltiples
formas, entre las cuales se destaca la coproducción, la subcontratación y la
transferencia de tecnología. El más común se da cuando, al adquirir un sistema
de defensa, el país comprador exige a la empresa vendedora la transferencia de
93 Tomado de: Molas-Gallart, J. (1996). From Offsets to Industrial Cooperation: Spain's Changing
Strategies as an Arms Importer. In S. Martin. The Economics of Offsets - Defense Procurement and
Countertrade. Harwood Academic Publishers.
94 Cita traducida al español de su documento original.
Página 187 de 339

tecnología para el mantenimiento de equipo adquirido. Esto reduce la
dependencia de la empresa extranjera, amplía las bases de conocimiento sobre
los sistemas que se adquieren, apoya la generación de conocimiento en áreas de
alto contenido tecnológico, incrementa el empleo nacional y reduce las
posteriores salidas de divisas del país. (Documento CONPES 3522, 2008, p. 5)
Offsets indirectos: son las compensaciones que no están relacionadas con el

sistema adquirido y que se pueden materializar en proyectos para el sector
militar y/o para el sector civil. Estos Offset pueden darse de múltiples maneras
y la variedad de proyectos que pueden surgir depende de los intereses del país
comprador y de las posibilidades del proveedor extranjero de desarrollar
proyectos que no están relacionados directamente con el bien que se adquiere
(Documento CONPES 3522, 2008, p. 6).
Procedimiento para la planeación y programación recursos Offset
A diferencia de otras fuentes, esta no representa un traslado de recursos

presupuestales, su desarrollo se deriva de la transferencia de tecnología o
conocimiento. Su valoración, planeación y programación son altamente dependientes
de la contraparte con la que el Sector Defensa y Seguridad suscribe un contrato Offset.
En primera medida se debe definir un convenio marco que establece todas las
características sobre las cuales se hará la compensación, va desde el porcentaje de
contraprestación hasta la duración y términos del Offset. Tras la suscripción del
contrato entre la empresa oferente y el Gobierno colombiano, pues es claro que el Offset
no es un criterio que pueda ser incluido en la selección del oferente para el contrato que
se vaya a desarrollar, pero sí es una condición mínima para poder ofertar en dicho
contrato. Este debe tener una estrecha coincidencia con el contrato de la adquisición de
bienes y/o servicios puesto que “el Ministerio de Defensa Nacional propenderá por
alcanzar el 100 % de compensación sobre el precio del contrato de compraventa o
suministro del bien o servicio a adquirir” (Documento CONPES 3522, 2008, p. 19).
Página 188 de 339

Una vez se determina al proveedor extranjero del contrato susceptible a desarrollo de
un Offset, se deben seguir los lineamientos descritos en la sección del convenio derivado
que se encuentran en el Documento CONPES 3522 de 2008.
En resumen, estos lineamientos permiten estimar el valor por el cual llevará acabo su
compensación, si esta será directa o indirecta, al igual que las condiciones generales
bajo las cuales hará la respectiva transferencia de tecnología o conocimiento. Así
mismo, incluye los indicadores del proyecto y las actividades de compensación que
brindará el proveedor extranjero.
Figura 3-47. Descripción de Convenio Marco y Proyecto Derivado
Fuente: Documento CONPES 3522, 2008, p. 21.
Puntalmente es importante aclarar que los convenios siempre se suscribirán entre el

proveedor extranjero y el MDN o también pueden suscribirse en el marco de un acuerdo
Gobierno-Gobierno 95.
La figura 3-47 aclara qué contratos son susceptibles a contra-prestar un Offset96. Todo
proyecto materializado en un convenio derivado de Offset tendrá un plazo de ejecución
específico cuyas actividades deberán transcurrir dentro de la vigencia del convenio
marco que se pacta inicialmente por un periodo de 10 años. Esto queda sujeto al monto
de las obligaciones de Offset de un contratista con el sector, en donde en caso de
95 Para tales casos, es menester considerar que será siempre el proveedor quien deberá compensar por
la salida de divisas del país, y de ninguna manera esta responsabilidad será atribuida al otro gobierno.
96 Los contratos que deben suscribir un Offset los que son desarrolla una empresa extranjera y cuyo valor
supera los cinco millones de dólares cuando entregan productos perecederos o de consumo, o es superior
al millón de dólares para los demás casos.
Página 189 de 339

acordarse más adquisiciones, este deberá implementar uno o más proyectos y suscribir
convenios derivados por el mismo número de proyectos aprobados.
En general, la serie de pasos señalados en la figura 3-48 es la que debe seguir un

convenio derivado para implementarse.
Figura 3-48. Pasos de los convenios derivados
Fuente: MDN.
Como se evidencia dentro del convenio derivado es fundamental tener una valoración
de las actividades que prestará en contraprestación la empresa extranjera, para esto se
emplea un concepto denominado crédito Offset, este crédito en resumen tiene un valor
equivalente a la contraprestación que demanda el MDN y se calcula a partir de suma en
créditos Offset de la valoración que tengan las actividades que se compromete a ejecutar
el proveedor extranjero dentro de su contrato Offset. De este modo los créditos Offset
representan la unidad de medida sobre la cual son valorados los Offset y sobre las cuales
se ejecutan las actividades de contraprestación.
Página 190 de 339

Figura 3-49. Valoración actividades
Fuente: MDN.
Es importante aclarar que los créditos Offset no corresponden con una divisa o moneda
extranjera debido a que su valoración inicial se ve afectada por un multiplicador que
incrementa su valor.
Toda la gestión y manejo de cada uno de los convenios marcos y convenios derivados
se centraliza en la Coordinación de Cooperación Industrial y Social - Offset de la
Dirección de Ciencia, Tecnología e Innovación del MDN. Desde ahí se centralizan la
planeación y el seguimiento de este proceso que además brinda apoyo técnico a las
Fuerzas en el momento de efectuar negociaciones asociadas a convenios Offset.
Ese grupo adelanta el respectivo seguimiento de ejecución de los diferentes proyectos

derivados y centraliza la información que los caracteriza, aun así, cada convenio es
independiente, su información y desarrollo se documentan, pero no necesariamente
son compatibles entre sí, incluyendo su información, actividades, valoración y alcance.
Página 191 de 339

Normativa
Actualmente el documento que norma el desarrollo de los acuerdos de cooperación

industrial y social - Offset es el Documento CONPES 3522 de 2008, en este se encuentra
descrito con claridad cuál es el procedimiento de valoración al igual que los
lineamientos que deben seguirse para constituir un convenio marco, un convenio
derivado y los proyectos que puedan ser asociados a cada contrato offset que sea
negociado con el Sector Defensa y Seguridad. Este documento se fundamentó y entró
en vigencia a partir de los lineamientos señalados en:
- Documento CONPES 3293 de 2004: Reposición de los Aviones de Combate

Táctico de la Fuerza Aérea Colombiana, en donde se describe la preferencia
del uso de Offsets para reposición de los aviones tácticos de combate de la
FAC.
- Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado comunitario: desarrollo para
todos, el cual establece la necesidad que Colombia cuente “con una política
de acuerdos de compensación aplicable a aquellos proyectos de inversión en
equipo y armamento que requieran ser adquiridos en el exterior”.
- Directiva Ministerial 14 del 5 de julio de 2007, la cual estableció las bases
para establecer la Política de Acuerdos de Cooperación Industrial y Social.
Posterior al Documento CONPES 3522 se expidió una serie de directivas ministeriales

que permitieron definir las directrices, lineamientos, normas y procedimientos para la
implementación de Offset.
- Directiva Ministerial 06 de 3 de marzo 2009, “Lineamientos Ministeriales

para el cumplimiento de la Política de Cooperación Industrial y Social - Offset,
relacionada con adquisiciones de material de defensa en Colombia”.
- Directiva Ministerial 26 del 4 de septiembre de 2009.
- Vigente: Directiva Ministerial 26 del 01 de agosto de 2011.
Página 192 de 339

Por último, actualmente se encuentra en vigencia el Plan Nacional de Desarrollo 2018-
2022: Pacto por Colombia, pacto por la equidad, que su objetivo 16 “Fortalecimiento de
las capacidades empresariales” establece como una prioridad del Gobierno actualizar
la Política de Acuerdos de Cooperación Industrial y Social Offset en el Sector Defensa y
Seguridad.
Comportamiento histórico de la financiación por medio de Offset
Para obtener la información para el presente análisis se contó con la disposición y

apoyo de la Coordinación de Cooperación Industrial y Social - Offset de la Dirección de
Ciencia, Tecnología e Innovación del MDN. Debido a que el Ministerio es el encargado
de suscribir todos los convenios y que dicha gestión se centraliza en este grupo la
información de cada convenio, por ser de carácter confidencial por cuestiones de
reserva industrial y de seguridad de defensa. Por lo tanto, es complejo acceder a
información para construir el análisis; también estas limitaciones han impedido que a
la fecha se tenga un sistema de información donde se consolide la información.
Pese a ello, el Grupo Offset construyó, con apoyo de la Dirección de Planeación y

Presupuesto del MDN, una base de datos que cuenta con 85 convenios (hasta 2020)
descritos en las siguientes 34 variables, aunque algunos campos no pudieron ser
diligenciados por lo que existen ciertas limitaciones en la información. Donde se debe
destacar que el valor con el que se analizan los convenios Offset es créditos Offset, este
como se explicará más adelante y como se describe en detalle en el Documento CONPES
3522 de 2008, se calcula multiplicando el resultado de la valoración (en la divisa de
Página 193 de 339

negociación97) de las acciones de transferencia de tecnología y/o conocimiento por un
multiplicador98, el cual puede tener un valor entre dos y cinco.
• Fuentes de ingreso de los Offset
Como se describió anteriormente todas las fuentes de ingreso de los Offset

corresponden a los convenios derivados que se suscriban con los proveedores
extranjeros. Cada convenio implica sus propios proyectos y son independientes. Así
mismo, no representan una entrada de recursos presupuestales, sino que se ven
representadas únicamente por la entrega de bienes y/o servicios que representen una
efectiva transferencia de tecnología o conocimiento para el Sector Defensa y Seguridad
colombiano.
Actualmente el Sector Defensa y Seguridad desde la expedición de la política que

reglamentó el desarrollo de este tipo de cooperación ha desarrollado 85 proyectos
Offset. Cada uno de ellos tiene diferentes unidades o entidades beneficiarias al igual que
distintas empresas proveedoras de bienes o servicios de defensa.
Antes de revisar a lo largo del tiempo cómo se han generado los Offset es relevante
identificar qué entidades y qué unidades ejecutoras se han visto beneficiadas por el
desarrollo de estos proyectos.
97Idealmente en dólares para que sean comparables.

98Conforme a la metodología del Documento CONPES 3522 de 2008, los multiplicadores “son factores
que aumentan el monto de la cooperación industrial y social relacionada con las adquisiciones en materia
de defensa, cuando esta se efectúa dentro de las áreas de interés identificadas como prioritarias por el
Ministerio de Defensa”. Así, los multiplicadores se constituyen en un estímulo al contratista para que
desarrolle proyectos de cooperación industrial y social relacionada con las adquisiciones en materia de
defensa que sean del mayor beneficio para el país.
Página 194 de 339

Figura 3-50. Offset por entidad
Cifras en millones de pesos
$900.000 30
$800.000 28
25
$700.000
$600.000 19
20
$500.000 15
$400.000 13
$300.000 10
$200.000 7
4 4 4
5
$100.000
2 1 1 1 1
$- 0
INDUMIL
CGFM
COLCERT
EJC
SECAD
FAC
CODALTEC
ARC
CIAC S.A.
MDN
COTECMAR
PONAL
Monto Apoyado (Millones de Pesos) Cantidad Convenios OFFSET
Fuente: Elaboración DNP-DJSD-SSD a partir de información del MDN.
Como se puede observar en la figura 3-50 los proyectos Offset se concentran en la FAC
y en unidades especializadas de investigación, como lo es CODALTEC. Esto responde en
cierta medida a que este tipo de proyectos se dan por contratos de adquisición que
superen el millón de dólares, contratos que en muchos casos han estado relacionados
con compra o mantenimiento de aeronaves.
Página 195 de 339

$-
$50.000
$100.000
$150.000
$250.000
$300.000
$200.000
Comando Aéreo de Transporte Militar (CATAM) - Personal de…
Base Naval No. 6
1 1 1
Batallón de Inteligencia de Guerra Electrónica de Alta Movilidad
2
Batallón de Mantenimiento de Aviación No.3 MI-17
3
Batallón de Mantenimiento de Comunicaciones del Ejército -…
1
Batallón de Mantenimiento en Apoyo Directo No. 2- Escuela de…
2
Batallón de Mantenimiento en Apoyo Directo No. 3
Batallón de Mantenimiento No. 1
Batallón de Mantenimiento No.1 (BAMAN 1) - Batallón de…
1 1 1
Brigada de Inteligencia Militar No. 1 - Comando Ejército…
2
CAMAN
5
CATAM
2
CIAC S.A.
5
CODALTEC
6
Comando Aéreo de Combate No. 1 (CACOM. 1)

2
1 1
Comando Aéreo de Mantenimiento de la Fuerza Aérea
3
Comando de Apoyo a la Fuerza Aérea

Comando de Apoyo de Fuegos - CAFUE
1 1
COTECMAR
3
Departamento Conjunto de Comunicaciones J6 - Otros
Monto Apoyado (Millones de Pesos)

Departamento de Telemática de la Base Naval "ARC Bogotá" /…
Departamento de Unidades Fluviales - Batallón de Infantería de…
Departamento Técnico de Armas y Electrónica BN1 (DARET)
convenio más significativo que ha tenido el país.

Dirección de Aeronaves Remotamente Tripuladas
Página 196 de 339

Dirección de Armamento del Ejército y Dirección de Armamento…
1 1 1 1 1 1
Dirección de Ciencia, Tecnología e Innovación - CODALTEC -…

Dirección de Ciencia, Tecnología e Innovación - Grupo ART…

1
Figura 3-51. Offset por subunidad
Dirección de Gestión Empresarial

3
Dirección de Mantenimiento de la Jefatura de Operaciones…

Dirección de Seguridad Pública e Infraestructura Física MDN y…
Direcciòn de Tecnologìa y comunicaciones
Escuela de Aeronaves Remotamente Tripuladas
Escuela de Aviación Naval
ESCUELA DE SUBMARINOS (FLOTILLA DE SUBMARINOS)
Cantidad Convenios OFFSET

Escuela de Superficie - Flotilla de Superficie del Caribe
1 1 1 1 1 1 1
Escuela Internacional del Uso de la Fuerza Policial para la Paz…

7
Escuela Naval de Cadetes

1
FAC - Dirección de Defensa Antiaérea

Flotilla de Submarinos - FSUBCA
2 2
Flotilla de Superficie del caribe

4
INDUMIL
Investigación y Desarrollo de la Base Naval de Cartagena…
Jefatura de Operaciones Logística (Subdirección de…
Personas de todas las Fuerzas
adquisiciones que requieren el apoyo adicional de un Offset, en este caso la FAC llevó a
Antiaérea de FAC, la primera con siete convenios y la segunda solo con uno. Lo anterior
son los convenios que beneficiaron a CAMAN y a la Flotilla de Superficie del Caribe que
cabo una de las compras estratégicas que requiere la nación y permitió el desarrollo del
deja en destaca la importancia de los montos que sustentan los contratos de
beneficiado en monto son la Escuela Naval de Cadetes y la Dirección de Defensa
Al analizar más en detalle por subunidad se tiene que las dos unidades que más se han
las unidades que firmaron solo uno. Lo anterior deja en evidencia que el monto por el
beneficio para el sector no fue valorado con un alto valor monetario, evidencia de esto
Igualmente hay casos que muestran que aun teniendo un alto número de convenios el
aun teniendo dos convenios sus montos resultan inferiores del promedio obtenido por
1 1 1 1
Sección de Certificación Aeronáutica de la Defensa - SECAD y la…

0
1
2
3
4
5
6
7
8
cual se benefician las unidades es altamente dependiente del multiplicador utilizado
para valorar monetariamente los convenios.
Por otro lado, al ver el modo en que se han asignado convenios Offset a lo largo del
tiempo desde 2007 se reúnen los datos presentados en la figura 3-52:
Figura 3-52. Offset por año
11 11
10 10
9
8
7
6
5
2 2 2
1 1
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
En promedio desde 2007 Colombia suscribe seis convenios al año, considerando que se
tiene una desviación estándar de 3,87, puede considerarse que cualquier año que
suscriba dos convenios o menos es un año con pocos convenios firmados. Esta situación
se presentó en 2007, 2008, 2016 y 2019.
Así mismo, vale la pena analizar el grupo de años que significativamente tuvo un alto
número de convenios, estos son cuando se concretaron 10 convenios o más, es decir en
2009, 2013, 2014 y 2015. En estos casos es posible que esa correlación esté vinculada
con la firma de convenios Offset relacionados con contratos de adquisiciones de equipo
mayor en el marco de la ejecución de los recursos extraordinarios asignados al sector.
En cuanto a montos, a continuación, encontramos su comportamiento y evidenciamos

una semejanza comparativa en cuanto a cantidades y montos.
Página 197 de 339

Figura 3-53. Apoyo Offset (millones de pesos)
$431.932
$267.200
$236.195 $249.854
$204.086 $186.023
$183.217
$147.579
$104.741
$64.343 $93.244
$85.482
$63.559
$45.289
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Se observa que en promedio a través de Offset se ha apoyado al Sector Defensa y

Seguridad con $168.767 millones al año, siendo el 2015 el año con el valor más alto
apoyado alcanzando $431.932 millones. Por su parte, el año con el valor más bajo fue
el 2011 con $45.289 millones.
Por otra parte, es importante analizar cómo ha evolucionado el multiplicador usado

para valorar monetariamente los convenios Offset, ya que este en el tiempo podría
reflejar si consistentemente el sector ha logrado demandar proyectos que considera de
mayor valor dadas las condiciones de mercado. Para poder estimar esto se
promediaron los multiplicadores obtenidos en cada año.
Figura 3-54. Multiplicador promedio sectorial
3,60
3,47
3,40
3,31 3,35
3,20 3,23
3,11 3,15
3,07
3,00 3,00
2,90 2,94
2,80
2,65 2,68
2,60
2,40
2,35
2,20 2,20
2,00
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Página 198 de 339

Excluidos los primeros dos años al considerarlos un periodo de incorporación y
aprendizaje del uso de esta herramienta en el sector, la figura 3-54 revela dos caídas
importantes que se dieron después de los años electorales, que implicaron un cambio
de gobierno (2010 y 2018). Esto indica que el conocimiento adquirido por los
negociadores del sector para concretar los convenios rota junto con el cambio de cúpula
derivado de los cambios de gobierno. Igualmente, sugiere la necesidad de incorporar
mecanismos de gestión de conocimiento hacia el interior del sector en cuanto a los
mecanismos de negociación con las empresas extranjeras sujetas al desarrollo de ese
tipo de convenios.
Así mismo, para los últimos dos años la tendencia pasó de tener una pendiente positiva
a una negativa99, lo que muestra como las negociaciones recientes no han generado
tanto valor agregado al sector. Una explicación de esa situación radica en que
actualmente en el sector se ha desincentivado usar un multiplicador “alto” en la medida
en que el contratista presenta menos información para explicar al Ministerio cómo
calculó su valor nominal. Esto por su parte señala la necesidad de mejorar las prácticas
de valoración de actividades intangibles y de nuevas tecnologías que tiene el sector para
evitar entrar en negociaciones sin mucha información.
Ahora bien, resulta interesante ver en la figura 3-55 este comportamiento histórico del
multiplicador por fuerza.
99Que tenga una pendiente positiva implica que a lo largo del tiempo han mejorado los multiplicadores
asociados a sus proyectos.
Página 199 de 339

Figura 3-55. Multiplicador promedio por entidad
0
2007
2016
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
ARC CGFM CIAC S.A. CODALTEC
COLCERT COTECMAR EJC FAC
INDUMIL MDN PONAL SECAD
Lineal (ARC) Lineal (CGFM) Lineal (CIAC S.A.) Lineal (CODALTEC)
Lineal (COLCERT) Lineal (COTECMAR) Lineal (EJC) Lineal (FAC)
Lineal (INDUMIL) Lineal (MDN) Lineal (PONAL) Lineal (SECAD)
La figura 3-55 muestra que hay una tendencia alrededor de tres para el multiplicador
antes de 2019 y 2020 que, al igual que como se vio en la figura 3-54, presentan una
caída para estos últimos años. Así mismo, se destaca que solo CODALTEC y el COGFM
conservan una pendiente positiva; también se observa que había mucha más dispersión
en los primeros años, esto sugiere que existe un aprendizaje en el sistema.
Para saber el uso de los recursos de los convenios Offset se utilizó la información de la
base de datos correspondiente a las actividades que fueron negociadas en el convenio
derivado; sin embargo, no se cuenta con el valor por actividad lo que limita la calidad
de análisis. En este sentido, con el fin de tener una aproximación al uso, utilizado la
información disponible, se estableció una categorización preliminar entre “Tecnología”,
“Conocimiento y Tecnología” y “Conocimiento” para distinguir el tipo de actividades
que fueron apoyadas por los convenios.
Página 200 de 339

A continuación, en la figura 3-56 se detalla cómo se distribuyeron las actividades de
acuerdo con las tres categorías definidas.
Figura 3-56. Offset por categoría
Tecnología 5
Conocimiento & Tecnología 36
Conocimiento 44
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Esto muestra una fuerte concentración de apoyos que se dan con los convenios Offset
en elementos intangibles, en donde al considerar las características propias del Sector
Defensa y Seguridad, relacionadas con la rotación de personal y las dificultadas para
transferir conocimiento entre unidades, quizá esta distribución de apoyos no es la más
conveniente para el sector.
En este sentido, se tiene que la concentración de los convenios Offset está altamente
enfocada en proveer conocimiento a las unidades, bien sea mediante capacitaciones,
entrenamiento in situ o documentación de los procesos. Las contraprestaciones rara
vez se caracterizan por ser de transferencia de tecnología, entendida como la entrega
de algún activo tangible, lo cual pueda ir desde repuestos y software hasta
infraestructura.
Conclusiones
• Se puede concluir con base en la información disponible que los recursos

adquiridos mediante Offset por parte del Sector Defensa y Seguridad cuentan
con fuertes inconvenientes en su valoración, problema que se da porque los
convenios dependen de los valores determinados por los proveedores; ellos
determinan cuál es su conocimiento (know-how), propiedad intelectual y
Página 201 de 339

valoración de sus propios activos intangibles. Por otra parte, los pocos activos
tangibles no necesariamente se encuentran en el mercado —es una de las
razones por las cuales se accede a ellos mediante Offset, por lo que difícilmente
se tiene la posibilidad de acceder a un precio de referencia.
• La poca y en algunos casos nula información que tiene el sector acerca de las
actividades o tecnologías ofrecidas por los proveedores como acciones en los
convenios Offset limita fuertemente su capacidad de valoración y de definición
de los multiplicadores que determinan el valor final de cada convenio en
créditos Offset. En general, hay mucha dificultad para reflejar de manera
adecuada el valor agregado que obtiene el sector cuando hay alguna
transferencia de conocimiento o tecnología con cada actividad negociada.
• Otra dificultad es que cada contrato Offset estima su valor agregando todas las
actividades estimadas en créditos Offset, por lo anterior, contar con una
valoración confiable en pesos colombianos se vuelve complejo dado que se está
frente a una gran cantidad de información transformada. Esto revela la
necesidad de poder valorar también en pesos o dólares las actividades de
compensación una vez recibidas; el sector tiene una altísima necesidad de poder
valorar sus activos intangibles. Esta debilidad ha sido identificada en el proyecto
de actualización del de la Política de Cooperación Industrial y Social - Offset del
Sector Defensa y Seguridad, puesto que esta limitante no solo afecta la capacidad
de negociación del sector, también restringe su capacidad de volverlo
productivo en la industria nacional.
• Otro inconveniente se deriva de la alta cantidad de unidades ejecutoras que son
encargadas de recibir y ejecutar los convenios Offset. El hecho de que la
ejecución de los convenios no esté centralizada por Fuerza o mediante alguna
cadena de mando impide que cualquier beneficio que reciba alguna unidad
ejecutora sea de fácil transferencia a las demás. Se tienen 85 registros y de estos
48 fueron de unidades diferentes. Lo anterior muestra que efectivamente se
están presentando inconvenientes de atomización, que sumados a las
Página 202 de 339

dificultades propias de gestión del conocimiento y de valoración de intangibles
del sector, hace que gran parte de las transferencias de las que es beneficiario el
sector se queden limitadas a las unidades receptoras creando una pérdida de
valor agregado invaluable para el sector. No obstante, cuando el beneficiario es
alguna de las empresas del GSED al estar centralizado y al ser estas proveedoras
propias del sector eventualmente los beneficios que recibieron se podrán
extender al Sector Defensa y Seguridad, bien sea por los bienes que producen o
las mejoras a las que se vieron sometidos en sus procesos de producción.
• En cuanto a la identificación del uso de los recursos recibidos a través de Offset
se evidencia que hay oportunidades de mejora. Al revisar fuentes
internacionales se encuentra que no solo distinguen entre transferencia de
tecnología o de conocimiento, sino que hay más categorías para distinguir cómo
se recibirían las compensaciones.
Figura 3-57. Categorías Offset
Co producción
Licenciamiento
Producción por
subcontratación
Categorías OFFSET
Inversión
extranjera directa
Transferencia de
Intercambio
Tecnología
Comercio de
Contracompras
Compensación
Recompras
Fuente: Traducido de Khan & Lockheed Martin Corporation, 2010.
• En el Sector Defensa y Seguridad colombiano no están definidas las categorías

para uso de la compensación y no están estandarizadas, por lo que son
Página 203 de 339

completamente susceptibles a las interpretaciones que provean quienes
realizan la negociación del convenio derivado. Así mismo, se pierde la
posibilidad de solicitar a las oferentes propuestas que contengan actividades
como inversión extranjera directa o incluso coproducción, esta última puede
resultar particularmente útil para las empresas del GSED.
• En este mismo sentido, al analizar el tipo de actividades apoyadas con recursos
derivados de convenios Offset se evidencia que es necesario establecer grandes
proyectos de interés sectorial que puedan impulsarse mediante estos beneficios.
Esto con el fin de que efectivamente el uso de estas contraprestaciones pueda
proveerle un valor agregado al sector mejorando su independencia tecnológica.
Como está ahora se percibe con facilidad que los beneficios que han sido
entregados puedan perderse en función del cambio del talento humano que hoy
compone el sector.
3.2.3.3 Cooperación internacional
La definición tradicional de cooperación internacional que maneja la Agencia

Presidencial de Cooperación Internacional (APC) es:
(…) acción conjunta para apoyar el desarrollo económico y social del país,
mediante la transferencia de tecnologías, conocimientos, experiencias o recursos por
parte de países con igual o menor nivel de desarrollo, organismos multilaterales,
organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil. También se conoce como
cooperación como cooperación para el desarrollo y es un concepto global que
comprende diferentes modalidades de ayuda que fluyen hacia los países de menor
desarrollo relativo.
En el ámbito de defensa y seguridad este concepto no aplica perfectamente, dado que

la cooperación se centra en el logro conjunto de objetivos operacionales, apoyo al
fortalecimiento de capacidades y finalmente a la consolidación de alianzas estratégicas.
No obstante, si se puede materializar a través de “la transferencia de tecnologías,
conocimientos, experiencias o recursos por parte de países con igual o menor nivel de
Página 204 de 339

desarrollo, organismos multilaterales” y también a través del desarrollo de actividades
conjuntas de fomento de confianza, de lucha contra amenazas compartidas e impulso
de posiciones comunes político-militares y policiales en ámbitos multilaterales. La
Cooperación Internacional del Sector Defensa y Seguridad se materializa en los
siguientes elementos:
1. Instrumentos Internacionales: Tratados, acuerdos, memorandos de

entendimiento, actas o declaraciones de intención y Planes Operativos
Anuales Binacionales.
2. Reuniones en Mecanismos Técnicos: Comisiones bilaterales, diálogos de alto
nivel, entre otros.
3. Donaciones.
4. Participación en eventos y ejercicios donde cada país asume sus costos.
5. Programa triangular de cooperación (donde un tercer país asume costos de
Colombia para la capacitación de otros países).
6. Oferta y recepción de capacitaciones o entrenamientos en el exterior.
7. Oferta y recepción de capacitaciones o entrenamientos en Colombia.
8. Apoyo técnico de fortalecimiento institucional.
9. Apoyo financiero no reembolsable.
En términos de fuentes de cooperación financiera, solo entraría el apoyo financiero no

reembolsable. En cuanto a fuentes de cooperación no reembolsable, solo se cuenta con
un cooperante internacional en este momento que es Estados Unidos. País que
anualmente realiza una solicitud a su Congreso Nacional para girar recursos financieros
no reembolsables a Colombia.
De estos programas, el Sector Defensa y Seguridad recibe recursos principalmente a

través de IMET, INCLE y FMF. Para el caso de FMF, Colombia puede proponer proyectos
para la designación específica de los recursos según los fondos disponibles.
En los demás casos, es la Embajada de Estados Unidos la que decide según lineamientos
del Gobierno norteamericano, cómo se asignarán específicamente los recursos, con
Página 205 de 339

base en las necesidades del Sector, las cuales recopilan a través de la relación y
constante comunicación que tiene con cada unidad ejecutora.
El MDN no tiene injerencia directa en la cantidad de recursos financieros no

reembolsables que recibe en alguna de las líneas mencionadas, ni en la asignación
específica. No obstante, considera las prioridades presentadas a través de las reuniones
de alto nivel que se efectúan tanto con el mando militar como con la alta dirección del
MDN.
Además, parte de la labor del MDN es estar al día con el cumplimiento de los
requerimientos que se incluyen para la disposición de los recursos condicionados, en
términos de derechos humanos y lucha contra las drogas.
3.2.3.3.1 Gobierno de Estados Unidos de América
El Gobierno de Estados Unidos de América ha apoyado al MDN a través de su política

exterior, denominada “Programa de Asistencia y Seguridad”. Esta ayuda ha
contribuido al fortalecimiento del Sector Defensa y Seguridad para afrontar algunas
de las amenazas que afectan la estabilidad económica del país logrando así tener
unas fuerzas militares y de policía preparadas en todo momento y lugar. Así mismo,
ha aportado al proceso de transformación institucional del Sector Defensa y
Seguridad, lo que permite el reconocimiento de las FF.MM. y la PONAL como ejemplo
de organización y efectividad en su labor de brindar seguridad y defensa en toda la
región. A su vez, la asignación de estos recursos para el crecimiento y la
implementación de las capacidades operativas y disuasivas ha respaldado la
implementación de la organización estructural y funcional del Sector Defensa y
Seguridad que posee en la actualidad.
Como se evidencia a continuación (figura 3-58), la cooperación del Gobierno de

Estados Unidos ha representado un importante aporte frente a la asignación
presupuestal que realiza el Gobierno nacional para el Sector Defensa y Seguridad.
Página 206 de 339

Figura 3-58. Comparativo de Recursos Presupuesto Nacional vs Cooperación EE. UU. asignados al Sector
Defensa y Seguridad 2000 – 2021 (USD millones en precios constantes)
* La reducción del presupuesto nacional a partir de 2014 se explica por la variación en la tasa de cambio COP/USD.
En el año 2013 equivale a COP 1.869 y en el año 2016 de COP 3,50.
Fuente: MDN.
De acuerdo con la información disponible, el MDN ha identificado los programas del

Gobierno de Estados Unidos orientados al área de seguridad que se enumeran en la
tabla 3-26 según sean de los departamentos de Estado, de Seguridad Nacional o de
Defensa.
Tabla 3-26. Programas de Estados Unidos en apoyo al área de seguridad
Departamento de Estado Departamento de Seguridad Nacional

Asuntos Antinarcóticos y Aplicación de la Ley
Artículos de Defensa en Exceso (EDA)
(INCLE)
Desembolsos de Emergencia Actividades de Guardacostas
Educación y Entrenamiento Militar Internacional
(IMET)
Financiamiento Militar al Extranjero (FMF)
No-proliferación, Antiterrorismo, Desminado, y
Programas Relacionados (NADR)
Programa de Asistencia Militar (cancelado a la
fecha)
Departamento de Defensa
Programa de Liderazgo en Aviación Sección 1004: Asistencia contra Drogas
Programa de Becas para Combate al Terrorismo Sección 1033: Asistencia contra Drogas
Página 207 de 339

Iniciativa para la Reforma Institucional en Sección 1207: Asistencia en Seguridad y
Defensa (DIRI) Consolidación
Programa de Desarrollo de Ejercicios Estatales Sección 333: Construcción de Capacidades en
Combinados Países Aliados
Intercambio de Entrenamientos Academias de Servicios
Comando Unificado de Asistencia en Temas
Programa de Cooperación Estatal
Diferentes a Seguridad
Centros Regionales para Estudios en Seguridad
Fuente: MDN elaborado con información de http://securityassistance.org/data/program/military/
Colombia/2000/2020/Homeland%20Security/Global//
A continuación, se describe brevemente la asignación de recursos, de acuerdo con el

Departamento Estados Unidos que lo administra:
Departamento de Estado
El Gobierno de Estados Unidos a través del Departamento de Estado (DoS por sus siglas
en inglés) provee asistencia a las FF.MM. y a algunas unidades de la PONAL.
Especialmente a la unidad antinarcóticos, así como las unidades las Fuerzas militares e
instituciones judiciales que investigan, procesan y judicializan a las personas
involucradas en el tráfico de sustancias ilícitas y narcóticos entre otras, incluyendo las
oficinas del Fiscal General e Inspector General, la justicia y el sistema correccional.
Así mismo, diseña un programa para expandir las capacidades de política rural y
permitir la transición de comunidades rurales cuya economía se sustenta en la
producción de coca, expandiendo así la presencia del estado en las regiones del
postconflicto, fortaleciendo la vinculación hacia mercados lícitos, y promoviendo la
aplicación de la ley y protección de los derechos humanos.
El Gobierno colombiano recibe apoyos en programas de erradicación y el mejoramiento

de la seguridad social para fortalecer los esfuerzos de interdicción contra las
organizaciones ilegales de tráfico de estupefacientes y sustancias ilícitas con énfasis en
objetivos de alto valor y el incremento al acceso a servicios del Gobierno y
oportunidades económicas.
Página 208 de 339

En las áreas afectadas por el conflicto, en donde el Gobierno nacional ha hecho
presencia y estabilizado la zona, entidades del Gobierno americano trabaja de forma
conjunta con instituciones del Gobierno colombiano para responder a necesidades de
sentidas de la comunidad fortaleciendo instituciones locales y estableciendo presencia
en seguridad, desarrollando capital social y estimulando la participación social civil,
promoviendo la restitución de tierras y su formalización, además apoyando
oportunidades de desarrollo de largo plazo en las regiones.
El Sector Defensa y Seguridad colombiano recibe apoyo en esfuerzos que incluyen

fortalecer el desarrollo de operaciones conjuntas, orientadas a contrarrestar la lucha
contra el narcotráfico en toda su cadena, como incautar precursores químicos
utilizados para la producción de cocaína, aumentar los esfuerzos antilavado de dinero
y reformas legales para facilitar la detención de los miembros de grupos organizados
ilegales y demás estructuras delincuenciales.
Es importante resaltar que el Departamento de Estado provee importantes recursos

para la asistencia social a través de su Programa Fondo de Apoyo Económico,
administrado por la agencia USAID. Estos fondos no se mencionan ni describen en el
presente documento por cuanto se orientan hacia el área social y el Sector Defensa y
Seguridad no es beneficiario de estos recursos.
En seguida se presenta una breve descripción del objetivo de cada programa

administrado por el Departamento de Estado:
• Asuntos Antinarcóticos y Aplicación de la Ley (INCLE). Programa autorizado por

la Sección 481 de la Foreign Assistance Act (FAA) de 1961. INCLE tienen la intención
de suprimir la fabricación y el tráfico ilícito de narcóticos y drogas psicotrópicas en
todo el mundo; así como el lavado de dinero, la desviación de precursores químicos
y eliminar progresivamente la siembra ilícita de los cultivos aplicables.
• Desembolsos de emergencia. De acuerdo con la Sección 506, durante el periodo
de crisis, la FAA autoriza al presidente de Estados Unidos proveer sin costo, con
artículos, servicios y entrenamiento para el personal de países aliados y
Página 209 de 339

organizaciones internacionales, incluido el transporte, los repuestos y el
entrenamiento. Especialmente, para propósitos militares y no militares, como
atención de desastres, no proliferación de armas nucleares, antiterrorismo, lucha
contra el narcotráfico, asistencia a refugiados, entre otros.
• Programa Internacional de Educación y Entrenamiento Militar Internacional
(IMET). Programa que proporciona entrenamiento a personal militar y civil al
servicio de las fuerzas militares de los países aliados, dentro y en ocasiones, fuera
de Estados Unidos, en forma de subvenciones canceladas por el Gobierno
estadounidense.
• Programa de Financiamiento Militar al Extranjero (FMF). Dentro de este
programa, el Congreso de Estados Unidos autoriza proveer préstamos u otorgar
dinero a los países aliados para la adquisición de artículos de defensa, servicios y
entrenamiento, a través del Programa de Ventas Militares al Extranjero (FMS, por
sus siglas en inglés).
• No-proliferación, Antiterrorismo, Desminado y Programas Relacionados
(NADR). Este programa se centra en las actividades de desminado, la remoción de
municiones sin detonar, la destrucción de armas pequeñas, la seguridad fronteriza
y otras actividades relacionadas. Las asignaciones pueden proporcionar artículos,
servicios y capacitación relacionados con la defensa.
• Programa de Asistencia Militar. Durante el año fiscal 1990, el Programa de
Asistencia Militar (MAP) se fusionó formalmente con el FMFP, cuando el Congreso
de Estados Unidos adoptó una propuesta de administración para integrar todos los
fondos de subvenciones del MAP en la cuenta de asignaciones para el FMFP.
Departamento de Seguridad Nacional
• Artículos de Defensa en Exceso (EDA). Mediante este programa, un país puede

adquirir material que exceda la cantidad de existencias necesarias del Gobierno de
Estados Unidos, para las fuerzas o entidades que hacen parte del Departamento de
Defensa.
Página 210 de 339

El Departamento de Defensa de Estados Unidos (DoD por sus siglas en inglés) tiene bajo
su responsabilidad desarrollar actividades para incentivar y permitir a los aliados
internacionales trabajar para alcanzar objetivos estratégicos. Un pequeño número de
estas actividades tienen un enfoque de asistencia internacional, en las que el Congreso
de Estados Unidos autoriza al DoD a entrenar, equipar y soportar la defensa extranjera
y establecimientos de seguridad bajo ciertas circunstancias.
También es política del Departamentos de Defensa de Estados Unidos priorizar,

planear, conducir y alinear recursos de cooperación en seguridad como un elemento
integral de su misión y como una herramienta tanto de seguridad nacional como de
política internacional del Gobierno estadounidense.
La cooperación en seguridad del DoD incluye programas de asistencia en seguridad y

de cooperación internacional en armamento que se orientan a la consecución de
objetivos específicos como apoyo a la estrategia de seguridad nacional de Estados
Unidos, más que ser un fin en sí mismo. Estos recursos pueden ser utilizados para las
siguientes acciones:
1. El desarrollo de la defensa aliada y conjunta, además de capacidades en seguridad

y capacidad para defensa propia y operaciones multinacionales.
2. Proveer a las fuerzas militares de EE. UU. con acceso en tiempo de paz y
contingencia en naciones anfitrionas.
3. Construir relaciones de defensa que promuevan intereses de seguridad
específicos de Estados Unidos.
4. Tomar otras acciones para proteger los intereses de estadounidenses.
Igualmente, existen los planes de teatro de campaña del Comando de Combate

Geográfico, desarrollado con la guía estratégica del DoD, que sirve como el vehículo
primario para el desarrollo y articulación de sus planes de cooperación integrados.
Página 211 de 339

Además, existen planes de campaña de cooperación en seguridad específicos para cada
país aliado, que sirven como los documentos centrales para la articulación de los
objetivos de cooperación en seguridad de EE. UU. y pueden alimentarse o alimentar las
correspondientes estratégicas integradas. Cada sección de cooperación en seguridad de
cada país específico identificará líneas de esfuerzo para dos objetivos fundamentales:
1. Representar las iniciativas de cooperación en seguridad planeadas por

EE. UU.
2. Articular específicamente metas para el apoyo de tales iniciativas, de manera
mensurable, obtenible y relevante.
Los planes de cooperación en seguridad apoyan la integración de las iniciativas del DoD
con las metas de seguridad y su articulación con actividades sincronizadas e
implementadas a través del proceso de gobierno hacia objetivos comunes.
A continuación, se describen los principales programas del Departamento de Defensa:
• Programa de Liderazgo en Aviación. Provee educación no formal y

entrenamiento a personal de fuerzas aéreas de países menos desarrollados y
amigos de EE. UU.
• Programa de Becas para Combate al Terrorismo. Financiado a través del
Departamento de Defensa de Estados Unidos (DoD), provee recursos para que
oficiales militares extranjeros asistan a instituciones de educación militar de
EE. UU. y a centros regionales seleccionados para entrenamiento no letal.
• Iniciativa para la Reforma Institucional en Defensa (DIRI). Le permite al
Departamento de Defensa de Estados Unidos (DoD) comprometerse con
naciones amigas en sus esfuerzos para desarrollar instituciones de defensa
responsables, efectivas y eficientes.
• Programa de Desarrollo de Ejercicios Estatales Combinados. Apoya los
ejercicios que el Departamento de Defensa de Estados Unidos (DoD) ha diseñado
para fortalecer los lazos con las Fuerzas Militares de naciones en vía de
desarrollo.
Página 212 de 339

• Comando Unificado de Asistencia en temas diferentes a Seguridad. El
enfoque de este programa es la ayuda humanitaria y civil.
• Centros Regionales de Estudios en Seguridad. Son centros para el desarrollo,
la comunicación y el intercambio de ideas. En estos se involucran participantes
civiles y militares de EE. UU. y de países extranjeros.
• Sección 1004: Asistencia contra drogas. Autorizado mediante el Acto de
Autorización de Defensa Nacional del año fiscal 1991, le permite al
Departamento de Defensa de Estados Unidos entregar apoyo adicional para
actividades de contra narcóticos, ya sea las fuerzas de seguridad de su país como
a las fuerzas extranjeras.
• Sección 1033: Asistencia contra drogas. Le permite al Departamento de
Defensa de Estados Unidos (DoD) apoyar los esfuerzos contra narcóticos de 35
países, mediante equipo de protección no letal y utilitario, incluido equipo de
navegación, comunicaciones seguras y no seguras, equipos de radar, sistemas de
visión nocturna, vehículos, aeronaves y botes.
• Sección 1207: Asistencia en Seguridad y Consolidación. Autoriza al
Departamento de Defensa de Estados Unidos (DoD), la transferencia de hasta
USD 100 millones por año fiscal en artículos de defensa, servicios,
entrenamiento y otros apoyos para reconstrucción, estabilización y actividades
de seguridad en países extranjeros.
• Sección 333: Construcción de Capacidades en Países Aliados. Es un
programa creado bajo la supervisión de la NDAA en el año fiscal 2017, a fin de
expandir el alcance de entrenamiento y equipo global (Sección 1206 - Autoridad
de entrenamiento y equipo), con miras a construir capacidad en seguridad de
fuerzas extranjeras para conducir una o más de las siguientes operaciones:
contra terrorismo, contra armas de destrucción masiva, contra narcotráfico,
contra el crimen transnacional organizado; marítimas de seguridad de frontera,
de inteligencia militar, acciones o actividades que contribuyan a una operación
de coalición internacional.
Página 213 de 339

Ahora bien, este programa presenta las siguientes restricciones:
- La asistencia autorizada puede incluir el suministro de equipo, suministros,

capacitación, servicios de defensa y construcción militar en pequeña escala.
- Prohíbe la asistencia a las unidades que han cometido graves violaciones de
los derechos humanos.
- Es posible que no se brinde apoyo de sostenimiento para equipos bajo un
nuevo programa o para programas previamente proporcionados por el
Departamento de Defensa durante los años fiscales 2015 o 2016, y por un
período superior a cinco años, a menos que se dé una justificación por
escrito de cómo mejorará los intereses de seguridad de EE. UU., y en la
medida en que exista un plan para la transición de dicho apoyo de
sostenimiento.
- Requiere notificación al Congreso.
• Academias de Servicios. Son academias de educación en pregrado y
entrenamiento de oficiales comisionados como miembros de las Fuerzas
Armadas de EE. UU. No obstante, en ciertas circunstancias, cada academia
permite que el personal militar extranjero asista a las ellas.
• Programa de Cooperación Estatal (SPP). Es un programa de cooperación en
seguridad administrado por la Oficina de la Guarda Nacional (NGB). Se guía por
las metas de la política extranjera del DoD, y lo ejecutan y coordinan los
Comandos de Combate Conjunto (CCMD), con personal proporcionado por la
Guarda Nacional (NG). El SPP apoya las metas de cooperación del Comando
Geográfico de Combate (GCC) y el Jefe de Misión de EE. UU. (CoM) para la nación
amiga.
Por otra parte, debido a que la ejecución del programa de cooperación FMF (Foreign
Military Financing) contempla una solicitud formal por parte del MDN, así como la
posterior aceptación de un contrato donde se establecen los términos y condiciones
para la transferencia de la donación, la información que posee el MDN es mayor, en
Página 214 de 339

comparación con los demás programas, y será presentada detalladamente en apartados
posteriores de este estudio.
Por el otro lado, y a pesar de que la planeación y adquisición de bienes y servicios de

los demás programas mencionados se ejecutan directamente por la Embajada de
Estados Unidos, en este documento se presentará información parcial sobre las
donaciones hechas por los programas del Departamento de Estado, como la Sección de
Asuntos Antinarcóticos y Aplicación de la Ley (INCLE), y del Departamento de Defensa,
como la Sección 1033: Asistencia contra Narcóticos. Finalmente, con respecto a los
demás programas de cooperación de Estados Unidos, no se cuenta con información
detallada acerca de su programación y ejecución.
El único programa del Gobierno de Estados Unidos en el que se realiza un proceso de

planeación conjunto corresponde al Programa de Financiamiento Militar al Extranjero.
La planeación de los demás programas es realizada directamente por las agencias con
las unidades beneficiadas, a través de un proceso orientado por requisitos, riesgos y
recursos, que identifica y atiende requisitos de capacidad a través de un espectro
comprehensivo de inputs materiales y no materiales. Tales aproximaciones a la
planeación deben asegurar adecuada posibilidad de realización, incluyendo los retos de
la nación aliada, la capacidad de asumir los compromisos que la cooperación implica, y
la alineación estratégica con las metas de seguridad de EE. UU.
No obstante, los recursos de otros programas diferentes a FMF no son claramente

identificables, ya que están sujetos a un grado muy alto de reserva que impide conocer
detalles precisos del gasto o asignación de recursos.
El procedimiento de planeación de los recursos FMF es coordinado con la Embajada de

Estados Unidos cada año, orientado al fortalecimiento de áreas de interés mutuo.
Una de las ventajas en la ejecución de los recursos del programa FMF, se refiere al
procedimiento de adquisición Gobierno a Gobierno, conocido como Programa de
Página 215 de 339

Ventas Militares al Extranjero o FMS (Foreign Military Sales). Este proceso incluye la
solicitud, aceptación de los términos y condiciones de la donación, y entrega de los
bienes y servicios. El MDN debe participar activamente en todo el proceso, lo cual
permite mayor visibilidad y control en la ejecución de estos recursos.
De todos modos, este procedimiento de adquisición también es utilizado por el mismo

Gobierno estadounidense en otros programas de cooperación, y otros países aliados.
Este sistema desarrollado para el suministro de bienes y servicios exige un periodo de
planeación extenso que permita estimar un plazo de entrega en el mediano plazo.
Durante el año 2021 se implementó un nuevo proceso de planeación por medio del cual
se creó la Hoja de Ruta de Asistencia al Sector Defensa y Seguridad (C-SSAR por sus
siglas en inglés), con lo que se mejora la organización de los procesos internos para
aprobación de estas adquisiciones.
• Proceso de programación
Con respecto a los programas FMF, IMET, INL y Sección 333, las oficinas responsables
en la Embajada de Estados Unidos elaboran un documento de justificación de
presupuesto para el Congreso estadounidense (CBJ por sus siglas en inglés). Este
documento se construye con sustento en las líneas de esfuerzo priorizadas y los
intereses del Gobierno de Estados Unidos, orientados al desarrollo de capacidades
estratégicas en la región.
El CBJ es elaborado con una antelación mínima de dos años al año fiscal en el
cual se asignan los recursos al país.
Una vez el Congreso de Estados Unidos aprueba la asignación de recursos del programa
FMF, el país es notificado por la Embajada estadounidense entre el primer y segundo
trimestre del año fiscal norteamericano —inicia el 1.o de octubre y finaliza el 30 de
septiembre—. Para el programa FMF, la vigencia fiscal que se ejecuta corresponde a un
año de rezago.
Página 216 de 339

Ambos Gobiernos deben aprobar el contenido de las Cartas de Solicitud para el
compromiso de estos recursos. Posteriormente, el país debe aceptar las Cartas de
Oferta y Aceptación que contienen los términos bajo los cuales se hará la transferencia
de los bienes y servicios financiados con recursos FMF.
Para los demás programas de cooperación, el Gobierno de Estados Unidos utiliza la

modalidad de adquisición a través del Programa FMS, mediante la elaboración y el
sometimiento directo de un Memorando de Solicitud. Después, coordina la entrega de
los bienes y servicios al MDN.
• Proceso de Seguimiento y Monitoreo
El Programa FMS del Gobierno de Estados Unidos permite ejercer el seguimiento sobre
la ejecución de las adquisiciones y la entrega de los bienes o servicios, directamente con
las agencias responsables de la adquisición y a través de las herramientas tecnológicas
previstas para tal fin.
A pesar de contar con más información del Programa FMF, el Sector Defensa y
Seguridad está realizando esfuerzos continuos para fortalecer el registro y seguimiento
de esta fuente de financiación. Para tal efecto, se revisan periódicamente los
procedimientos de registro en el Sistema de Información Logística (SILOG) del Sector.
No obstante, aún es necesario fortalecer el procedimiento que permita validar que esta
información sea precisa y oportuna.
Por otra parte, se ha identificado que hay discrepancias en cuanto al método de registro
y control que lleva a cabo el Gobierno de Estados Unidos a estos recursos. Se han
establecido acuerdos para conciliar los registros correspondientes a las últimas
vigencias —2015 a la fecha—. Con respecto a los años anteriores, se está adelantando
un trabajo conjunto para conciliar los registros y mejorar su control.
En general, las Leyes de Control de Exportación de Armas (Arm Export Control Act —
AECA—) y de Asistencia al Extranjero (Foreign Assistance Act —FAA—) del Gobierno
de Estados Unidos, establecen la obligación de verificar que los artículos de defensa o
Página 217 de 339

servicios transferidos por el Gobierno estadounidense a países aliados se utilicen de
conformidad con los términos y condiciones del acuerdo de transferencia u otro
acuerdo aplicable. Los usuarios finales de bienes adquiridos al Gobierno de Estados
Unidos deben estar de acuerdo en utilizar los bienes de defensa exclusivamente para su
finalidad prevista; así como en la no transferencia de título o posesión de estos, o
información relacionada, a cualquier persona que no sea funcionario, empleado o
agente de cualquiera de los dos gobiernos, sin el previo consentimiento del Gobierno
de Estados Unidos.
Normativa
El Programa de Asistencia y Seguridad (Security Assistance Program) del Gobierno de

Estados Unidos de América se implementó en Colombia en 1947, con la firma del
Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), ratificado por la Ley 52 del
mismo año y, luego, con la suscripción del Acuerdo de Asistencia Militar de 1952 y del
Convenio General para Ayuda Económica, Técnica y Afín de 1962, suscrito entre el
Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de Estados Unidos de América,
incluido su anexo de 2004.
Así mismo, se encuentra autorizado por la Ley de Control de Exportación de Armas

(Arms Export Control Act —AECA—) y la Ley de Asistencia al Extranjero (Foreign
Assistance Act —FAA—) del Gobierno de Estados Unidos.
Con respecto a los sistemas y fuentes de información utilizadas para la consecución de

la información se menciona que los programas administrados por el Gobierno de
Estados Unidos, a excepción del programa FMF, no permiten a los países receptores de
la ayuda una revisión de la información más allá de la asignación por programa en cada
vigencia. La información general se puede encontrar en bases de datos públicas,
posteriormente a la aprobación por el Congreso de EE. UU. El MDN no tiene acceso a
ningún sistema de información especializado, la información se encuentra de manera
general, ninguna oficina o entidad del Gobierno norteamericano reporta o envía
Página 218 de 339

información de la asignación por programa. Por otra parte, no se comparte información
acerca del proceso de asignación, ni se reporta o da acceso a herramientas que permitan
conocer información acerca de la planeación, ejecución, seguimiento o control de estos
recursos (bienes y servicios).
La información utilizada para los programas del Gobierno de Estados Unidos se obtuvo
del análisis del registro de las actas de donación para los programas de INL y contra
narcóticos suministradas por la Embajada de Estados Unidos, y la consulta de
documentos con información sobre la planeación, programación, ejecución y
seguimiento de dichos programas100.
Para el programa FMF se utilizó la base de datos elaborada por la Dirección de

Planeación y Presupuesto del MDN que contiene el detalle de la asignación y
distribución por cada vigencia, pese a ello, aún presenta limitaciones con respecto al
detalle de los bienes y servicios que las unidades ejecutoras deben registrar en el SILOG.
• Fuente de los ingresos que financian estos programas
Mediante la Ley de Apropiaciones que contiene la asignación anual de presupuesto, el

Gobierno de Estados Unidos presenta el presupuesto destinado al Departamento de
Estado, Operaciones en el Extranjero y Programas Relacionados. Los recursos para
financiar tales programas provienen de diferentes fuentes de ingresos que incluyen el
recaudo de impuestos.
A continuación, se presenta en la tabla 3-27 la información general para el periodo 2000

a 2020, de los programas bajo los cuales se reciben recursos de cooperación del
Gobierno de Estados Unidos.
100 Información disponible en https://www.dscu.mil/ y https://samm.dsca.mil.
Página 219 de 339

Tabla 3-27. Programas de Cooperación del Gobierno de Estados Unidos, 2000-2020
Cifras en dólares corrientes
Departamento de Total USD Porcentaje
Programa
EE. UU. (precios corrientes) (%)
Total 10.320.737.182 100
Asuntos Antinarcóticos y Aplicación de la Ley
Estado 7.109.486.000 69
(INCLE)
Defensa Sección 1004: Asistencia contra Drogas 1.922.411.000 19
Estado Financiamiento Militar al Extranjero (FMF) 917.967.426 9
No-proliferación, Antiterrorismo, Desminado, y
Estado 165.488.000 2
Programas Relacionados (NADR)
Estado Desembolsos de Emergencia 58.100.000 1
Defensa Sección 1033: Asistencia contra Drogas 56.669.000 1
Estado International Military Education and Training 30.278.000 0
Sección 1207: Asistencia en Seguridad y
Defensa 13.800.000 0
Consolidación
Programa de Becas para Combate al
Defensa 13.516.292 0
Terrorismo
Sección 333: Construcción de Capacidades en
Defensa 9.320.000 0
Países Aliados
Seguridad Nacional Artículos de Defensa en Exceso (EDA) 8.354.415 0
Iniciativa para la Reforma Institucional en
Defensa 4.303.903 0
Defensa (DIRI)
Defensa Academias de Servicios 3.379.872 0
Defensa Centros Regionales para Estudios en Seguridad 2.966.048 0
Comando Unificado de Asistencia en Temas
Defensa 2.742.685 0
Diferentes a Seguridad
Programa de Desarrollo de Ejercicios Estatales
Defensa 1.348.004 0
Combinados
Defensa Programa de Cooperación Estatal 241.657 0
Defensa Programa de Liderazgo en Aviación 198.543 0
Estado Programa de Asistencia Militar 80.712 0
Seguridad Nacional Actividades de Guardacostas 73.045 0
Defensa Intercambio de Entrenamientos 12.580 0
Fuente: MDN elaborado con información de
http://securityassistance.org/data/program/military/Colombia/2000/2020/Homeland%20Security/Global//
El programa INL representa la mayor fuente de cooperación del Gobierno de Estados

Unidos con un 69 % de los recursos, seguida por la Sección 1004: Asistencia contra las
Drogas con un 19 %, y el Programa FMF con un 9 %. Sobre el particular, se presenta en
Página 220 de 339

los apartados siguientes el detalle de distribución de estos tres programas, con la
información disponible.
1. Programa INL
Aunque el Programa INL ha contemplado la asignación de más de USD $ 3.900 millones

en el periodo 2007 a 2020, las actas de donación entregadas para el mismo periodo
contemplan una fracción de esta ayuda (USD 2.747 millones). Una de las razones de esta
diferencia se puede explicar por la cobertura de otros gastos inherentes al programa,
que no son entregados al Sector Defensa y Seguridad.
Figura 3-59. Recursos recibidos por programa INL vigencias 2007-2020 (cifras USD precios corrientes)
Fuente: MDN.
En la figura 3-59 se observa que, durante el año 2013, los recursos recibidos superan la
tendencia presentada con respecto a los demás años incluidos en esta revisión. Durante
Página 221 de 339

el año 2013, la PNC recibió el 74 % de los recursos contemplados en este periodo. En
particular, los recursos que se recibieron en este año corresponden a los usos
planteados en la tabla 3-28 de acuerdo con el reporte del primer semestre enviado por
la Oficina de Asuntos de Narcóticos y de Reforzamiento de las Leyes del Departamento
de Estado.
Tabla 3-28. Recursos del programa INL para el año 2013
Descripción Total en USD Año
Construcción Torre de Rappel / Soga rápida Santa Marta 284.591.766 2013

Construcción Plataforma en Mariquita 967.850.097 2013
Obras de Remodelación del Laboratorio de Visores Nocturnos En Larandia, Caquetá 650.431.844 2013
Total 1.902.873.707
Fuente: MDN.
A través de los recursos INL (International Narcotics and Law Enforcement Affairs), que
se ejecutan por la oficina INCLE (International Narcotics Control and Law Enforcement),
el Gobierno de Estados Unidos provee equipos, entrenamiento y servicios a los países
aliados para la lucha contra narcóticos y los esfuerzos en contra del crimen
internacional, incluyendo lavado de dinero, entrenamiento en aviación, estabilización,
ciberseguridad y reforma a la Policía y la Justicia. Esta asistencia es administrada por la
Oficina de Asuntos de Narcóticos y de Aplicación de la Ley del Departamento de Estado,
el cual diseña y lleva a cabo programas y políticas relevantes, y al mismo tiempo asesora
y coordina actividades antidroga de otras agencias estadounidenses en el extranjero.
La Sección 481 del Acto de Asistencia Extranjera de 1961 autoriza al presidente de

Estados Unidos “Proveer asistencia a cualquier país u organización internacional… para
el control de narcóticos y drogas psicotrópicas y otras substancias controladas o para
otros propósitos anticrimen.” En ocasiones particulares, esta asistencia proveerá
armamento —con aprobación previa del Congreso— para aeronaves utilizadas en
operaciones contra narcóticos o para propósitos de defensivos de los empleados del
Departamento de Estado o personal contratado para dichas actividades. El
Página 222 de 339

entrenamiento suministrado bajo esta autorización busca mejorar las capacidades
contra narcóticos en los países receptores para agencias civiles y rara vez para personal
militar. Finalmente, los fondos INL son elegibles para asistencia al desarrollo,
particularmente “Desarrollo alternativo” enfocado al incentivo de cultivos lícitos.
La Oficina de Asuntos de Narcóticos y de Aplicación de la Ley del Departamento de

Estado reporta cada semestre al MDN información parcial sobre la ejecución, pero no
se reporta forma de planeación, asignación de recursos, ejecución por vigencia, ni
control. Por lo tanto, es difícil tanto planear como ejercer seguimiento y control a los
recursos de estas fuentes, en especial bajo la óptica del Modelo de Planeación por
Capacidades, que se pretende implementar en el MDN.
Estos reportes presentan lo ejecutado en el semestre independientemente de la

vigencia de asignación de los recursos, y tampoco es posible saber cuál es el costo de la
administración de estos recursos, ya que es información reservada.
Esta fuente de financiación presenta algunas restricciones como la falta de información

más específica de este programa, ninguna participación por parte de la Unidad de
Gestión General del MDN en el proceso de planeación, asignación, ejecución y control.
Por lo anterior, no se cuenta con una clasificación de las donaciones recibidas por Área
Misional o categorías existentes en la taxonomía de capacidades. Además, la
información entregada en los reportes no siempre presenta la unidad a la que se
asignaron los recursos.
Para el periodo 2007-2020 se recibieron bienes y servicios por el monto total de

USD 2.747 millones que presentaron la distribución mostrada en la figura 3-60 de
acuerdo con el uso de los recursos.
Página 223 de 339

Figura 3-60. Uso de los recursos recibidos por el programa INL, vigencias 2007-2020, por ítem (cifras en
USD)
0,59% 0,44%
0,29% Terrenos e instalaciones
0,56%
1,29% 0,37% Capacitación, bienestar social y estímulos
0,27%
0,22% Equipo aeronáutico y componentes
1,52%
Servicios logísticos
1,58% 0,53%
Otros materiales y suministros
4,33%
Compra de semovientes
4,46%
Combustibles y lubricantes
Elementos de aseo y bioseguridad
6,88% Armamento
Parque automotor, accesorios y movilidad
Dotación e intendencia
11,49%
Equipos informáticos (hardware y software) y tecnológicos
65,18%
Mantenimiento de aeronaves
Equipos especializados y otros
Mobiliario
Otros
Fuente: MDN.
De donde se puede concluir que el uso más frecuente de los recursos INL fueron
Terrenos e instalaciones con 65,18 % del total de estos recursos para el periodo
mencionado, capacitación, bienestar social y estímulos con 11,49 %, equipo
aeronáutico y componentes con 6,88 %, servicios logísticos con el 4,46 % y adquisición
de otros materiales y suministros con 4,33 % y el restante 7,66 % distribuido en usos
como:
- Adquisición: Combustibles y lubricantes, Elementos de aseo y bioseguridad,

Compra de semovientes, Armamento, Parque automotor, accesorios y
movilidad, Dotación e intendencia, Municiones, Equipos informáticos
(hardware y software) y tecnológicos Mobiliario, Equipos especializados y otros
y Papelería y útiles de escritorio y oficina.
- Mantenimiento: Mantenimiento de aeronaves, Mantenimiento equipos de
comunicaciones y computación.
• Unidades beneficiadas
Página 224 de 339

Con soporte en las actas de donación remitidas bajo el programa INL, la distribución
por Fuerza beneficiada se describe en la figura 3-61.
Figura 3-61. Recursos vigencias 2005-2015, Distribución por Unidad Ejecutora
(Cifras USD precios corrientes)
Fuente: MDN.
En la figura 3-61 puede verse claramente que estos recursos apoyan de manera
constante a la PONAL, unidad ejecutora a la que está orientado este programa. El
porcentaje de asignación de estos recursos para PONAL fue del 92 %, mientras para el
EJC se asignaron un poco menos del 5 %, por otra parte, el 3 % de estos recursos no fue
posible identificar a que unidad se asignaron y los valores para la ARC y la FAC
corresponden a menos del 1 % para cada una.
2. Programa contra Narcóticos
El MDN se adelantó el ejercicio de revisión de las actas de donación disponibles e

identificables, lo que permitió construir una base de datos con la información entregada
por la Oficina de Cooperación y Seguridad de la Embajada de Estados Unidos. Dicha
información no es completa ni exhaustiva. Estos datos no se presentan en términos de
las áreas misionales debido a que no se aplicó este análisis para el periodo 2005-2015,
correspondiente a los datos disponibles. Aun así, es la mejor aproximación a los montos
Página 225 de 339

recibidos por esas fuentes. El análisis se presenta en la figura 3-62 con los
correspondientes valores de los ítems y servicios recibidos a través de los programas
durante el periodo 2005-2015 por un valor total de USD 297,8 millones distribuidos
por año.
Figura 3-62. Uso de los recursos recibidos por programas DoD, distribución de recursos vigencias, 2005-
2015,
por ítem (cifras USD)
0,42% 0,26% Servicios logísticos
1% 0,29% 0,11% Otros materiales y suministros
0,10% Equipos especializados y otros
1% 1%
0,05% Combustibles y lubricantes
2% 0,04% Parque automotor, accesorios y movilidad
2%
3%
Equipos de comunicaciones
5% Terrenos e instalaciones
28%
Armamento
6% Equipos informáticos (hardware y software) y tecnológicos
Servicio de transporte
6%
Equipo y material médico
8%
19% Mobiliario
8%
Mantenimiento equipos de comunicaciones y computación
10%
Mantenimiento de parque automotor
Otros mantenimientos
Papelería y útiles de escritorio y oficina
Equipo aeronáutico y componentes
Compra de semovientes
Fuente: MDN.
Se evidencia el comportamiento del uso de los recursos de cooperación, recursos

recibidos a través de los programas administrados por el Departamento de Defensa de
Estados Unidos (DoD). Estos se han orientado en su mayoría la adquisición de servicios
logísticos (28 %); seguido por la adquisición de Otros materiales y suministros (19 %);
la adquisición de Equipos especializados y otros (10 %); La adquisición de
combustibles y lubricantes (8 %); La adquisición de Parque automotor, accesorios y
movilidad (8 %); Adquisición de capacitación, bienestar social y estímulos (6 %), la
Página 226 de 339

Adquisición de equipos de comunicaciones (6 %); Adquisición de terrenos e
instalaciones (5 %) y el restante (10 %) distribuido en usos como los siguientes:
• Adquisiciones: Equipos informáticos (hardware y software) y tecnológicos,

Equipo y material médico, Dotación e intendencia, Mobiliario, Papelería y útiles
de escritorio y oficina, Equipo aeronáutico y componentes y Compra de
semovientes.
• Servicios: servicio de transporte
• Mantenimiento: Mantenimiento de aeronaves, Mantenimiento equipos de

comunicaciones y computación, Mantenimiento de parque automotor y Otros
mantenimientos.
En términos de los montos recibidos por vigencia, en general, se puede evidenciar una
tendencia creciente de los recursos entre los años 2005 y 2014, aunque para el año
2015 el reporte de las FF. MM. presenta una disminución considerable que indica una
cifra cercana a los valores del inicio del periodo de análisis.
Página 227 de 339

Figura 3-63. Recursos vigencias 2005-2015, Distribución por unidad ejecutora
(Cifras USD precios corrientes)
Fuente: MDN.
Se evidencia que para el periodo de análisis y con la información entregada por las
Fuerzas, la FAC recibió el 28 % de los recursos entregados por los programas
manejados por el DoD, mientras la ARC recibió el 23 %, el COGFM el 20 % y el EJC el
15%. En menores porcentajes, otras unidades ejecutoras recibieron recursos así:
Centro Nacional de Mantenimiento Conjunto (CNMC) con un 10 %, el MDN un 2 %,
otras101 el 1 % y la PONAL tan solo un 0,01 %.
101 Unidades reportadas como las siguientes: Presidencia, Acción Social Presidencia, Jornadas
Humanitarias Uribe (Meta). Organización Internacional Migraciones, Tumaco (Nariño), Municipio de
Corinto (Cauca), Municipio Macarena (Meta), Municipio La Dorada (Caldas), Municipio Ituango
(Antioquia), Municipio Florida (Valle del Cauca), Municipio Palmira (Valle del Cauca), Defensa Civil
Magdalena, Institución Educativa Normal Superior sede Policarpa Salavarrieta, Programa Administrativo
Presidencia de la República, Fundación Educativa para el desarrollo humano (FEDHV), Fundación
Hogares Claret Centros de Reeducación de Adictos, Fundación Amor, Educación y Servicio (Ameduser),
Corporación de Orientación e Integración Ciudadana Orientar, Municipio de San Juan de Arama (Meta),
Municipio de la Macarena (Meta) y la I.E. sede Jhon F. Kennedy, Centro de Coordinación Regional de La
Macarena, Fundacion Frine, Municipio de La Uribe (El Edén y Versalles) Vista Hermosa y La Macarena
(Meta), Puerto Rico (Meta), UACT.
Página 228 de 339

3. Programa de Financiamiento Militar al Extranjero (Foreign Military
Financing Program)
Este programa puede ser definido como un acuerdo para la adquisición de bienes y
servicios entre el Gobierno de Estados Unidos y los Gobiernos extranjeros, bajo ciertos
términos y condiciones. Su objetivo es apoyar a los países aliados y a las organizaciones
internacionales a fortalecer su capacidad militar, mantener la seguridad, defender su
país, cubrirse de las amenazas externas y contribuir a su defensa regional (Grupo
Militar de EE. UU., 2005).
Las adquisiciones a través del Programa de Asistencia y Seguridad se instrumentalizan

mediante la suscripción de una Carta de Oferta y Aceptación (Letter of Offer and
Acceptance —LOA—), que contiene los términos de la obligación contractual. Esta
consiste en un contrato bilateral o acuerdo entre las dos partes, respaldada por las
firmas de los representantes del Gobierno de EE. UU. y un país receptor u organización
internacional. En el caso de Colombia, la suscripción de las LOA y enmiendas se efectúa
por medio del Comandante de Fuerza, o representante legal de un organismo
descentralizado o vinculado, y el señor Ministro de Defensa Nacional o el delegatario
competente.
Los recursos del programa FMF representan el principal apoyo de cooperación en

seguridad para las FF.MM., porque permiten el suministro de artículos de defensa,
servicios y capacitación a aliados internacionales. Así mismo, involucra varios actores
que participan simultáneamente en una actividad compuesta por cinco componentes
(doctrina, organización, material, personal, infraestructura) vitales para transformar la
“necesidad” de un país aliado en una “capacidad” entregada.
Subprogramas FMF
El Departamento de Defensa de Estados Unidos ha definido ocho (8) subprogramas

para la asignación de recursos del programa FMF. A través de estos, el Gobierno
estadounidense presenta sus análisis del impacto de esta cooperación para justificar la
asignación de recursos ante el Congreso, de la siguiente manera:
Página 229 de 339

• Ala rotatoria conjunta. Aunque está dirigido principalmente al entrenamiento
de las FF.MM., también apoya programas de mantenimiento aeronáutico
conjunto. Este programa busca proveer apoyo para el desarrollo de
capacidades en Ala Rotatoria que le permitan a las FF.MM. superar a los Grupos
Armados Ilegales en momentos y lugares críticos, mientras proporcionan
apoyo confiable y oportuno en evacuación aeromédica y sostenimiento
logístico a unidades comprometidas en operaciones narcoterroristas a lo largo
del territorio colombiano.
• Inteligencia y comunicaciones conjuntas. Permite que las FF.MM. proporcionen

comunicaciones con cobertura nacional, en las que se integran elementos
estratégicos y tácticos aptos para interoperar a largo plazo con los sistemas de
información estadounidenses, particularmente del Departamento de Defensa.
De ahí que el Gobierno de Colombia esté habilitado para operar como un socio
regional
• Operaciones terrestres conjuntas. Apoya el desarrollo de las capacidades de

combate terrestre, al permitir combatir efectivamente las operaciones de los
Grupos Armados Ilegales, mientras proporcionan sostenimiento logístico
confiable y oportuno a las unidades comprometidas en operaciones
narcoterroristas a lo largo del territorio colombiano.
• Operaciones aéreas conjuntas. Asiste a la FAC o su equivalente para que tengan

superioridad aérea, capaz de fortalecer la democracia, neutralizar los Grupos
Armados Ilegales y asegurar la soberanía.
• Operaciones fluviales. Asiste a la Infantería de Marina o su equivalente, con el

soporte de las herramientas necesarias para asegurar y patrullar ríos, además
de encargarse de la interdicción de drogas y contrabando, y salvaguardar la
expansión del comercio legal.
• Operaciones cívico-militares. No solo apoya el desarrollo de los Estados a lo

largo y ancho de su territorio, sino también el de las capacidades de las FF.MM.
Página 230 de 339

para aumentar la credibilidad y el compromiso de los ciudadanos en áreas de
combate de los Grupos Armados Ilegales, al tiempo que estimula a los
insurgentes, las milicias y sus simpatizantes a unirse al resto de los ciudadanos,
en la búsqueda de un mejor futuro colectivo.
• Interdicción marítima. Apoya la necesidad de fortalecer la interdicción efectiva

del transporte de droga por las rutas marítimas y sus nuevas formas de
transporte. Los recursos de cooperación se han destinado al fortalecimiento de
sus sistemas de inteligencia y capacidad de reacción.
• Fortalecimiento institucional. Asiste al MDN o su equivalente y a la Fuerza

Pública para que se conviertan en instituciones eficientes y de altas
capacidades; que, incluso, alcancen a apoyar los planes estratégicos nacionales
del Gobierno de Estados Unidos, implementen doctrinas, contribuyan al
desarrollo profesional y proporcionen cooperación a socios regionales, con el
fin de fortalecer la democracia.
La información disponible para el programa FMF se refiere a los años 2008 a 2019. La
base de datos para años anteriores se encuentra en validación con diversas fuentes de
información. A continuación, se presentan los resultados de análisis con los datos para
los años 2008 a 2019:
Durante los años 2008 a 2019, la asignación de recursos del programa FMF presenta un
comportamiento variable, de acuerdo con la prioridad de la región durante cada
periodo de Gobierno.
Colombia tuvo una mayor asignación de recursos de cooperación FMF durante las
vigencias 2008-2010 gracias a la política exterior de Estados Unidos para la lucha
contra el terrorismo implementada por el Presidente George W. Bush y en apoyo a la
iniciativa de cooperación binacional denominada “Plan Colombia”. Sin embargo, ante la
coyuntura interna del país con la crisis financiera en Estados Unidos, la administración
Página 231 de 339

Obama afectó la asignación de recursos para Colombia como se observa en el periodo
2010 a 2016.
A partir del año 2017, se observa un incremento en la asignación de recursos FMF con
una fuerte orientación hacia la implementación de los acuerdos de paz. Esta ayuda
busca fortalecer la consolidación del Estado mediante la adquisición de equipos para el
mantenimiento de vías, equipos para desminado y continuar con la formación en áreas
de derechos humanos y la justicia penal militar.
Figura 3-64. Distribución de recursos FMF durante los años 2008 a 2019
60.000.000
50.000.000
40.000.000
30.000.000
20.000.000
10.000.000
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Fuente: MDN.
• Distribución por Programas de Estados Unidos
La distribución por programas o capacidades priorizadas por el Gobierno de Estados

Unidos permite concluir que entre los años 2008 a 2019, ese Gobierno ha enfocado sus
esfuerzos en el programa de ala rotatoria conjunta con un 25 % de los recursos, con
énfasis en el mantenimiento aeronáutico de las flotas UH-60 y Huey. En segundo lugar,
ha apoyado el desarrollo de Fuerzas Terrestres y Fuerzas Especiales con un 19 % de los
recursos, que benefician principalmente al EJC. La tercera área de prioridad se refiere
al Desarrollo de la FAC con un 15 % de los recursos, con énfasis particular en el
mantenimiento de la flota C-130. En su orden, los programas Operaciones Fluviales e
Página 232 de 339

Interdicción Marítima de la ARC, recibieron un 14 % y 13 %, respectivamente, para la
adquisición de vehículos militares y unidades a flote.
Figura 3-65. Distribución de recursos FMF por Programa de Estados Unidos, 2008 a 2019
Fortalecimiento
Operaciones Institucional
Cívico Militares Conjunto
Inteligencia y 3% 3%
Comunicaciones
Conjunta
8% Ala Rotatoria
Conjunta
25%
Interdicción
Marítima
13%
Desarrollo de
Operaciones Fuerzas
Fluviales Terrestres y
14% Fuerzas
Desarrollo
Fuerza Aérea Especiales
15% 19%
Fuente: MDN.
Figura 3-66. Distribución de recursos FMF por categoría 2008 a 2019
1% 0% Maquinaria y equipo
2%
2% 0%
4% Servicios de mantenimiento
Servicios de construcción
27% Servicio de transporte
64% Materiales y suministros
Impresos y publicaciones
Servicios profesionales, científicos y técnicos
Fuente: MDN.
Página 233 de 339

En cuanto al uso que se ha otorgado a los recursos de cooperación FMF durante las
vigencias 2008 a 2019, estos se han orientado en su mayoría a la adquisición de
maquinaria y equipo con un 64 %; en un 27 % a servicios de capacitación, bienestar y
estímulos; un 4 % hacia el servicio de mantenimiento; un 2 % servicio de construcción,
un 2 % al servicio de transporte y un 1 % hacia materiales y suministros.
• Distribución por tipo 2008 -2019
Figura 3-67. Distribución de recursos FMF por tipo 2008 a 2019

2% 1%
Equipo aeronáutico y componentes
1% Equipo marítimo y fluvial y componentes
2%
3%
Equipos especializados y otros
5% 27% Parque automotor, accesorios y movilidad
5% Equipos de comunicaciones
Equipos informáticos (hardware y software) y tecnológicos
Armamento
7%
Servicios de construcción
8% Servicio de transporte
Equipo de inteligencia
15%
11% Mantenimiento de equipo marítimo y fluvial
12% Mantenimiento de parque automotor
Impresos y publicaciones
Equipo y material médico
Municiones
Servicios profesionales, científicos y técnicos
Fuente: MDN.
Sobre el comportamiento del uso de los recursos de cooperación durante los años 2008
a 2019, estos se han orientado en su mayoría a la capacitación, bienestar y estímulos
con el 27 %; un 15 % para la adquisición de equipo aeronáuticos y sus diferentes
componentes; un 12 % para la adquisición de equipo marítimo, fluvial y sus diferentes
componentes; un 11 % en diferentes equipos especializados; un 8 % para adquisición
de parque automotor, accesorios y movilidad táctica; un 7 % para equipos de
comunicaciones; un 5 % para equipos informáticos y tecnológicos; un 5 % para la
adquisición de armamento; un 3 % para el mantenimiento de aeronaves; un 2 % para
Página 234 de 339

servicios de construcción; un 2 % en servicios de transporte; un 1 % para equipos de
inteligencia y un 1 % para adquisición de material de dotación e intendencia.
Figura 3-68. Distribución de recursos FMF por Unidad Ejecutora 2008 a 2019
8%
12%
EJC
33% ARC
FAC
COGFM
19% MDN
PNC
28%
Fuente: MDN.
Tabla 3-29. Distribución por Unidad Ejecutora FMF 2008 a 2019

Unidad Total en USD Porcentaje (%)
EJC 159.649.289 33
ARC 131.388.378 27
FAC 90.078.338 19
COGFM 59.342.663 12
MDN 37.328.125 8
PONAL 150.000 0
Fuente: MDN.
La distribución presentada en la tabla 3-29 permite concluir que el EJC ha sido la unidad
del Sector Defensa y Seguridad con mayor asignación de recursos del programa FMF
entre los años 2008 y 2019, con un 33 % del total. Estos recursos se han orientado
principalmente a la adquisición de servicios de capacitación, de mantenimiento
aeronáutico, de equipos para construcción de vías, desminado y atónicos, entre otros.
La ARC ha recibido un 27 % de estos recursos, representados en unidades a flote,
equipos para construcción de vías, sistemas de control marítimo, vehículos militares,
Página 235 de 339

motores fuera de borda, entre otros. La FAC se ha beneficiado con un 19 % de los
recursos FMF, principalmente a través del mantenimiento de las aeronaves C-130,
modernización de radares aéreos, fortalecimiento del Centro de Seguridad Operacional,
y formación del personal de pilotos y tripulantes, entre otros. El COGFM ha recibido un
12 % de los recursos FMF asignados para los años 2008 a 2019, representado en
equipos para la Red Integrada de Comunicaciones, de Inteligencia, para desminado,
para fuerzas especiales y capacitación. Por último, el MDN ha obtenido el apoyo para el
desarrollo de iniciativas de carácter conjunto como la implementación de talleres de
mantenimiento aeronáutico y optrónico, al igual que en capacitación.
• Uso de los recursos por áreas misionales
Desde el año 2016 las FF.MM. y el MDN han adelantado un ejercicio de priorización
enmarcado bajo las áreas misionales establecidas en el Plan Estratégico del Sector
Defensa 2016-2018, orientando el gasto en términos de las funciones estratégicas del
sector y, particularmente, de las misiones constitucionales y legales encomendadas a la
Fuerza Pública.
Figura 3-69. Distribución de recursos FMF por Área Misional 2016 a 2019
Contribución al
Seguridad Cooperación Desarrollo del
Publica Internacional País
3% 1% 0%
Contribución a
la Gestión del
Gestión y Apoyo Riesgo de
Institucional Desastres
25% 0%
Defensa
Nacional
71%
Fuente: MDN.
Página 236 de 339

En ese sentido, los recursos FMF asignados entre los años 2016 y 2019 han fortalecido
principalmente el área misional Defensa Nacional, con un 71 % de los recursos. Bajo
esta área se han fortalecido las áreas de sostenimiento, movimiento y maniobra, mando
y control, entre otras. En segundo lugar, la cooperación del programa FMF se ha
asignado al área misional Gestión y Apoyo Institucional con un 25 % de los recursos,
orientados a las áreas de soporte y gestión del capital humano principalmente. En
tercer lugar, el área de Seguridad Pública con un 3 %, se ha enfocado en capacidades de
movimiento y maniobra, e inteligencia.
3.2.3.3.2 Otros Gobiernos extranjeros
Como parte de la materialización de la cooperación internacional, un renglón

importante corresponde a las donaciones que se reciben de otras naciones
fundamentadas en el apoyo y la asistencia internacional. Estas donaciones no
corresponden a un proceso de planeación específico, sino al acercamiento que el sector
realiza con diversos gobiernos. Durante los últimos cinco años de 2017 a 2021 se han
recibido las siguientes donaciones mayores:
Japón
• Durante la vigencia 2016 se recibió por parte de la Agencia de Cooperación

Internacional de Japón (JICA), 10 millones de dólares para apoyar las
actividades de desminado humanitario, destinado a la adquisición de equipo y
entrenamiento del EJC.
República Popular China
• Durante la vigencia 2017 se recibieron 90 millones de yuanes en materiales

militares, consistente en equipos de desminado destinado al EJC.
• Durante la vigencia 2019 se recibieron 30 millones de yuanes, que corresponden

a seis puentes tipo Bailey, los cuales fueron destinados para el EJC.
Página 237 de 339

Canadá
• Durante las vigencias 2019 y 2020 se recibieron diferentes equipos para

prevenir el tráfico de material nuclear y biológico destinado a la PONAL.
• Durante la vigencia 2020 se recibió la donación de una unidad marítima mayor,

tipo corbeta de la clase PCC (Poahan Class Corvete), la cual una vez afirmado el
pabellón de Colombia se denomina buque ARC Almirante Tono y la cual es
destinada a la ARC.
Italia
• Se encuentra en desarrollo la donación de seis detectores de metales y kits de

formación para el centro nacional contra minas, que forman parte del proyecto
de apoyo a Colombia para el fortalecimiento de la acción integral contra minas
del Ministerio de Asuntos Exterior de Italia, las cuales serán destinados al EJC.
3.2.3.3.3 Análisis transversal de los usos de las fuentes analizadas en cooperación

internacional
• Distribución de gastos en principales usos por fuente de financiación
De acuerdo con los datos presentados es viable concluir que el Programa INL
representa la mayor fuente de financiación para el Sector en términos de cooperación
internacional; la planeación, ejecución y seguimiento de ese programa es
responsabilidad exclusiva del Departamento de Estado y, por lo tanto, el sector solo
tiene visibilidad de los bienes o servicios que han sido entregados a las unidades
beneficiarias.
Los periodos de información de los tres programas descritos para Estados Unidos son
diferentes: para el programa INL (2007-2020), Programa contra Narcóticos (2005-
2015) y programa FMF (2008-2019). Por lo tanto, el periodo de comparación para el
presente documento se limita al periodo 2010-2015.
Página 238 de 339

Durante los años 2010 a 2015, es posible observar que el Programa INL representa la
fuente de cooperación más significativa con la asignación de recursos por USD 2.330
millones. Estos recursos se orientaron principalmente hacia la adquisición y
construcción de terrenos e instalaciones con un 82 % (USD 1.918 millones), Otros
materiales y suministros con un 7 % (USD 170 millones), y para Equipo aeronáutico y
componentes con un 5 % (USD 127 millones).
Durante el periodo 2010-2015 se destinó la suma total de USD 227 millones bajo el
programa FMF. Estos recursos se distribuyeron principalmente para capacitación,
bienestar social y estímulos en un 33 % (USD 75,8 millones), para equipo marítimo y
fluvial y componentes con un 14 % (USD 30,7 millones), para equipo aeronáutico y
componentes con un 13 % (USD 28,5 millones) y para armamento con un 7 %
(USD 15,12 millones).
Por último, con respecto al Programa contra Narcóticos, en el periodo de análisis (2010-
2015) se destinó la suma total de USD 203 millones. El apoyo se orientó principalmente
a servicios logísticos con un 34 % (USD 68,9 millones), otros materiales y suministros
con un 21 % (USD 42,8 millones) y equipos especializados y otros con un 12 %
(USD 24,9 millones).
• Fortalezas y debilidades
A continuación, se presenta la comparación de fortalezas y debilidades de cada fuente

de financiación analizada con el Gobierno de Estados Unidos:
Tabla 3-30. Fortalezas y debilidades, por programas según fuentes de financiación del Gobierno de
Estados Unidos
En su proceso de planeación
Planeación
Programa Fortalezas Debilidades
Es el programa que cuenta con un
mejor proceso de planeación por
Financiamiento parte del Ministerio. Es a corto plazo y puede demorar
Militar al Extranjero A partir del año 2021 se hasta un año para alcanzar un plan
(FMF) implementará un plan de definitivo.
cooperación a cinco años que
mejorará los procesos actuales.
Página 239 de 339

Planeación
Es manejado por una sola oficina
denominada la oficina INCLE Es un proceso que se realiza por un
(International Narcotics Control and ente externo al MDN, denominado
INL Law Enforcement) de la Embajada de INCLE, lo cual no permite
EE. UU. en Colombia, la cual envía al participación en el proceso de
MDN un reporte semestral de los planeación ni asignación.
ítems apoyos con estos recursos.
Desconocimiento por parte del MDN
Se espera que a partir del año 2021
del proceso de planeación y
se implemente un plan de
Programas DoD asignación de los recursos
cooperación a cinco años que mejore
entregados a través de estos
los procesos actuales.
programas.
Los montos totales asignados al país
se hacen públicos después de
aprobados por el Congreso de
Estados Unidos; sin embargo, son Desconocimiento por parte del MDN
datos por país que no permiten del proceso de planeación y
Programas DoS discriminar por sector del país asignación de los recursos
beneficiario. entregados a través de estos
Se espera que a partir del año 2021 programas.
se implementará un plan de
cooperación a cinco años que
mejorará los procesos actuales.
En su proceso de programación
Programación
Financiamiento Durante el año 2021 se trabajará en El Gobierno de Estados Unidos realiza
Militar al Extranjero un plan que responda a intereses su programación de acuerdo con las
(FMF) estratégicos mutuos. necesidades que ellos priorizan.
Seguirá siendo administrado por la
Se incorporará en el plan de INCLE con la emisión de los mismos
INL
cooperación a cinco años. reportes semestrales actuales para el
MDN.
Este proceso es operado por las
Programas DoS / DoD oficinas existentes del DoD/DoS en El MDN no participa del proceso.
cada país beneficiario.
En su proceso de seguimiento
Seguimiento
Es necesario mejorar los
Financiamiento El Ministerio participa activamente
procedimientos de registro y
Militar al Extranjero en todo el proceso de planeación,
validación en el sistema de
(FMF) ejecución y seguimiento.
información logística del Sector.
Página 240 de 339

Seguimiento
Los reportes enviados al MDN por
La oficina INCLE realiza
parte de la INCLE no permiten
INL seguimiento y envía reportes de
identificar a que vigencias pertenecen
ejecución semestrales al MDN.
los recursos ejecutados.
Programas DoD / DoS oficinas existentes del DoD/DoS en El MDN no participa del proceso
En su proceso de monitoreo
Monitoreo
Se presentan diferencias en el
Debido a la participación en el
Financiamiento Militar al proceso de control financiero
proceso, se realiza un
Extranjero (FMF) que realiza el Gobierno de
monitoreo permanente.
Estados Unidos.
Los reportes entregados al MDN
La oficina INCLE realiza el por parte de la oficina INCLE
INL
monitoreo. requieren más información para
saber en qué va el monitoreo.
El MDN no participa del
Programas DoD / DoS oficinas existentes del DoD/DoS
proceso.
en cada país beneficiario.
En sistemas de información
Sistemas de información
Se cuenta con sistemas de
Se cuenta con una base de datos información diferentes para el
Financiamiento Militar al
bastante organizada para el control de control financiero, y el
Extranjero (FMF)
estos recursos. seguimiento a los bienes y
servicios recibidos.
Los reportes enviados al MDN
Se desconocen los sistemas de
por parte de la oficina INCLE,
INL información utilizados, es información
requieren ampliar más
de la oficina INCLE.
información a la allí contenida.
El MDN no participa del
Programas DoD / DoS oficinas existentes del DoD/DoS en
proceso.
Fuente: MDN.
Conclusiones
El Sector Defensa y Seguridad recibe importante apoyo de la cooperación internacional,

en especial del Gobierno de Estados Unidos, su principal aliado estratégico. Estos
Página 241 de 339

recursos se materializan en bienes y servicios que permiten complementar y financiar
algunos proyectos que tienen restricciones de financiación con recursos del
presupuesto de la nación, con destino a la adquisición de equipos mayores de defensa,
servicios y entrenamiento.
Ahora bien, se ha identificado la importancia de centralizar en el Sector el proceso de

planeación de estos recursos, en términos del Modelo de Planeación por Capacidades
de la Fuerza Pública.
Lo anterior, permitirá mejorar la financiación de capacidades estratégicas mediante la

identificación y asignación de las fuentes más apropiadas, y evitar la duplicidad de
recursos presupuestales que pueden ser orientados hacia otras necesidades.
Para ese propósito, es necesario identificar el proceso de asignación, planeación,

programación y ejecución de cada uno de los programas de cooperación internacional
que benefician al Sector. En búsqueda de ese objetivo, se debe lograr la disposición de
los cooperantes para proporcionar información transparente sobre los programas de
cooperación y cumplir un proceso de planeación orientado a la consecución de
objetivos de interés mutuo.
Así mismo, el MDN debe fortalecer los procesos de registro de la cooperación

internacional en el Sistema de Información Logística (SILOG) en aras de llevar un
control exacto de los bienes y servicios recibidos. Esto proporcionará confianza al
cooperante sobre el control, seguimiento y monitoreo de la cooperación entregada al
Sector.
3.3 Análisis transversal
El presente numeral 3.3 tiene por objeto hacer un análisis comparativo de las diferentes
fuentes de financiación estudiadas y evidenciar las ventajas de contar con una visión
integral de estas. En este sentido, por medio de un análisis horizontal se ejemplifica una
metodología potencial para estudiar el comportamiento de las fuentes de financiación
y de sus usos, como una práctica para planear y ejercer seguimiento presupuestal
Página 242 de 339

efectivos que contribuyan a la focalización de acciones para lograr la sostenibilidad y
eficiencia del gasto del sector.
A partir de la información descrita en las secciones 3.1 y 3.2, en esta convergen las
diferentes restricciones de información que se traen a lo largo del documento. Estas
limitan la profundidad en la que se puede entrar durante el análisis desde dos aristas.
Por una parte, el periodo de información disponible para asegurar la comparabilidad
de las fuentes y por otra la completitud de la información y el grado de detalle
disponible que conlleva a la necesidad de utilizar diferentes fuentes de información
según la profundidad del análisis por llevar a cabo.
En cuanto a la primera restricción se tiene disponible información en diferentes

periodos de tiempo para cada fuente y el único lapso en el que se tiene información de
la mayoría de ellas va de 2016 a 2019, por lo cual el análisis planteado a continuación
se delimita a estos años. Con todo, para este periodo no se cuenta con información sobre
los aportes por cooperación internacional realizados por el Departamento de Defensa
de Estados Unidos, toda vez que para esa fuente de financiación no se cuenta con
registros posteriores a 2015. Pero en contraposición, se tiene la ventaja que, para ese
periodo de tiempo, se cuenta con información completa del gasto de Fonset proveniente
del SISFUT102 que constituye una importante fuente de financiación del Sector
Seguridad y Defensa adicional al PGN.
En lo que respecta a la segunda restricción cabe mencionar que, desde la perspectiva

del análisis por usos, como se describió en la sección 3.2.2.1: Fondos Territoriales de
Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonset), el grado de detalle de información que
permite asociar los gastos a usos solo se logró recopilar para nueve entidades
territoriales. Por lo cual, esa misma información será la que se utilizará en la
102 Esto implica que las cifras no corresponden únicamente a los apoyos suministrados ala fuerza pública
sino a cualquier entidad que tiene roles en la convivencia y seguridad ciudadana que es el motivo por el
cual se crean y financian los Fonset como se explicó en la sección 2.2.2.1 Fondos Territoriales de
Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonset).
Página 243 de 339

descripción del gasto por usos lo que implica una subestimación del aporte real de esta
fuente de financiación.
3.3.1 Análisis trasversal entre fuentes de financiación
Comenzando con el primer nivel de profundidad del análisis: entre fuentes de

financiación, la tabla 3-31 evidencia que para el periodo de análisis la fuente de
financiación Fonset es la principal fuente de financiación diferente al PGN para el Sector
Seguridad y Defensa.
Tabla 3-31. Apoyos a la Fuerza Pública por fuentes de financiación extrapresupuestales

Fuente de financiación 2016 2017 2018 2019 Total
Fonset 177.633 208.785 316.545 228.640 931.604

Cooperación Internacional INL 356.251 110.689 115.553 221.698 804.190
Fonsecon 186.976 102.445 26.617 132.708 448.747
Convenios de colaboración minero-
45.097 26.537 28.599 22.513 122.746
energéticos
Regalías 1.279 2.825 16.020 8.712 28.836
FondoPaz 1.692 8.897 - 16.741 27.331
Total 768.928 460.178 503.334 631.012 2.363.454
Fuente: Elaboración DNP-DJSD-SSD basado en bases de datos mencionadas en numeral 3.2.
Como se observa en la tabla 3-31, los apoyos recibidos por la Fuerza Pública
provenientes de Fonset presentan con un incremento de 2016 a 2018 y una
disminución en 2019. Pero, dado que esta información corresponde únicamente a los
aportes de nueve entidades territoriales, y con el fin de identificar el comportamiento
del Fonset completo se utiliza en la figura 3-70, la información del SISFUT que presenta
un incremento de 2016 a 2017 y un comportamiento estable de esta fuente entre 2018
y 2019, contrario a lo que se evidencia del comportamiento de las fuentes del orden
nacional, FondoPaz y Fonsecon, los cuales tienen una fuerte caída entre 2016 y 2018
para repuntar de nuevo hacia 2019 y consecuente con el comportamiento de otras
fuentes territoriales como regalías. Lo anterior permite demostrar un comportamiento
reflejo entre las fuentes de origen territorial versus las fuentes de origen nacional y un
Página 244 de 339

comportamiento similar entre las fuentes del mismo orden. Caso contrario ocurre para
las fuentes de origen industrial (convenios y Offset) e internacional (INL) para las cuales
no se evidencia un patrón de comportamiento que las relacione como se muestra en la
figura 3-70.
Figura 3-70. Gasto por fuentes de financiación entre 2016 y 2019

400.000 1.650.000
350.000 1.500.000
1.350.000
300.000
Eje otras fuentes
1.200.000
Eje FONSET
250.000 1.050.000
900.000
200.000
750.000
150.000 600.000
100.000 450.000
300.000
50.000 150.000
- -
2.016 2.017 2.018 2.019
Cooperación Internacional INL Convenios de colaboración minero-energéticos
Offset Regalias
Fonsecon FondoPaz
FONSET
Para evidenciar de mejor manera este comportamiento reflejo de las curvas103, a

continuación, se muestra el gasto histórico agregado por tipo de fuentes nacionales
(Fonsecon y FondoPaz), territoriales (Fonset y regalías), internacionales (INL) e
industriales (Convenios de colaboración con el sector minero energético y Offset).
103 Se añade un eje imaginario en las figuras subsiguientes para dar mayor claridad del efecto de
“reflexión” de las curvas.
Página 245 de 339

Figura 3-71. Gasto por fuentes de financiación agrupada
300.000 1.800.000
280.000
260.000 1.600.000
240.000 1.400.000
220.000
200.000 1.200.000
Territoriales
180.000
1.000.000
Otras
160.000
140.000 800.000
120.000
100.000 600.000
80.000
60.000 400.000
40.000 200.000
20.000
- -
2.016 2.017 2.018 2.019
Nacionales Internacionales Industriales Territoriales
Aunque parece haber un efecto similar entre las fuentes internacionales y las
industriales, no se tiene una explicación clara de esta razón, como si se puede inferir
para el caso de las fuentes nacionales y territoriales que como se evidencia en la figura
3-72, al ampliarlas muestran el efecto descrito de manera explícita.
Figura 3-72. Ejemplos fuentes territoriales vs fuentes nacionales

200.000 2.000.000
180.000
160.000
1.500.000
140.000
120.000
100.000 1.000.000
80.000
60.000
500.000
40.000
20.000
- -
2.016 2.017 2.018 2.019 2.016 2.017 2.018 2.019
Regalias FondoPaz Fonsecon FONSET
La figura 3-72 refuerza la idea de comportamiento de reflejo entre fuentes de

financiación nacionales y fuentes territoriales, lo que puede explicarse por la
periodicidad de los cambios de Gobierno nacional y gobiernos territoriales; sin
embargo, solo se tiene información suficiente de Fonsecon y FondoPaz para
Página 246 de 339

ejemplificar los ciclos de cambios de los comportamientos de las fuentes asociadas a
periodos de Gobierno nacional como muestra la figura 3-73.
Figura 3-73. Comportamiento Fonsecon y FondoPaz respecto a cambios de periodo presidencial

Así, en los últimos tres cambios de periodo presidencial, se evidencia una disminución
del gasto en Fonsecon y FondoPaz en el año previo al año de cambio de mandato y un
repunte hacia el segundo año de gobierno. Lo que se puede explicar por los ciclos de la
programación presupuestal en los que al iniciar el gobierno se está finalizando de
ejecutar el presupuesto programado por la administración previa y se inicia la
ejecución del primer presupuesto programado por la administración en curso en el
segundo año de mandato. Comportamiento que se infiere similar en el orden territorial
pero que se da a destiempo con el periodo nacional dado que los gobiernos territoriales
no cambian en la misma época de cambios de Gobierno nacional.
En este sentido, la primera recomendación relevante que evidencia la necesidad de

analizar las fuentes de manera comparativa es que se deben desarrollar planes contra
cíclicos que compensen la disminución en gastos de las fuentes territoriales con el
incremento del gasto en fuentes nacionales y viceversa considerando los cambios de
mandatos a nivel nacional y territorial, de manera que se complementen las solicitudes
de recursos para propender por una estabilidad en los gastos comunes entre estas
fuentes, de forma que puedan ser financiados mayoritariamente por la fuente de
financiación que presente el comportamiento al alza en cada año y así estabilizar los
Página 247 de 339

gastos para que no se presenten grandes déficits como consecuencia de la dependencia
de una única fuente altamente variable para financiar gastos particulares.
3.3.2 Análisis trasversal basado en usos
Al entrar en mayor profundidad en el análisis y centrarse en los usos de los recursos, se

encuentra que en el periodo de análisis el gasto de los apoyos recibidos por las diversas
fuentes de financiación para la Fuerza Pública —territoriales (Fonset y regalías),
nacionales (Fonsecon y FondoPaz), internacionales (INL) e industriales (convenios de
colaboración con el sector minero-energético)—, se destinó a la adquisición de
servicios un 51,36 % del gasto y a la adquisición de bienes y suministros un 48,64 %.
El principal gasto se hace en servicios para construcciones, capacitación, bienestar

social y estímulos y mantenimiento de parque automotor; gastos que en su conjunto
representan un 37 % del gasto total —el 72,2 % del gasto en adquisición de servicios—
. Por otra parte, en lo que respecta a adquisición de bienes y suministros el gasto se
concentró en la adquisición de parque automotor, accesorios y movilidad, equipos
informáticos y tecnológicos, equipo aeronáutico y sus componentes, combustibles y
lubricantes y semovientes; gastos que agrupados representan un total del 37,41 % del
gasto total —el 76,9 % del gasto en adquisición de bienes y suministros—.
En la tabla 3-32 se discriminan los montos asociados a los apoyos suministrados de

manera agregada por las fuentes de financiación mencionadas y asociados a los usos
estándar definidos para efectos de comparación a lo largo del documento (tabla 3-32).
Tabla 3-32. Gasto por usos estándar - Agregado por fuentes de financiación entre 2016 y 2019
Cifras en millones pesos constantes 2019
Usos estándar Gasto total ($)
Servicios 1.211.024
Servicios de construcción 405.861
Capacitación, bienestar social y estímulos 405.002
Servicios de mantenimiento 165.711
Mantenimiento de parque automotor 77.649
Mantenimiento equipos de comunicaciones y computación 24.891
Mantenimiento de instalaciones 22.331
Mantenimiento de aeronaves 20.711
Página 248 de 339

Otros mantenimientos 18.208
Mantenimiento de bienes muebles, equipos y enseres 1.487
Mantenimiento de equipo marítimo y fluvial 432
Servicios de comunicaciones 87.246
Servicios logísticos 56.180
Servicios profesionales, científicos y técnicos 32.216
Servicios públicos 19.691
Servicio de transporte 13.252
Servicios de suministro de alimentación 9.658
Arrendamiento 6.431
Gastos reservados 4.342
Viáticos y gastos de viaje 3.680
Impresos y publicaciones 694
Seguros 55
Adquisición de bienes y suministros 1.152.430
Maquinaria y equipo 791.632
Equipos informáticos (hardware y software) y tecnológicos 249.849
Parque automotor, accesorios y movilidad 235.713
Equipo aeronáutico y componentes 184.860
Equipos de comunicaciones 47.519
Equipos especializados y otros 37.553
Armamento 17.520
Equipo marítimo y fluvial y componentes 14.421
Equipo de cafetería 2.002
Equipo de inteligencia 1.490
Equipo y material médico 361
Equipo y material agrícola 343
Materiales y suministros 201.393
Combustibles y lubricantes 103.392
Otros materiales y suministros 42.270
Dotación e intendencia 39.897
Productos alimenticios 5.110
Materiales de construcción 4.118
Repuestos 2.775
Papelería y útiles de escritorio y oficina 1.543
Llantas 1.041
Elementos de aseo y bioseguridad 824
Insignias y condecoraciones 415
Municiones 8
Semovientes 117.186
Compra de semovientes 114.244
Sostenimiento de semovientes 2.925
Material veterinario 18
Página 249 de 339

Activos no producidos 25.378
Terrenos e instalaciones 25.378
Bienes no clasificados como maquinaria y equipo 16.840
Mobiliario 16.840
Total general 2.363.454
En este sentido, de los 47 usos estándar definidos para efectos de comparación a lo

largo del documento, 10 usos (el 21,3 %) concentran el 81,2 % del gasto de las fuentes
de financiación diferentes a PGN, y 15 (el 31,9 %) representan el 89,7 % del gasto de
esas fuentes en el periodo 2016 a 2019. En la tabla 3-33 se listan estos principales usos,
así como las fuentes que financiaron para cada tipo de gasto en el periodo de análisis y
su asociación a gastos de inversión y funcionamiento.
Tabla 3-33. Principales usos de las fuentes de financiación diferentes a PGN entre 2016 y 2019
Fuentes de financiación por Tipo de gasto

No Usos Participación
nivel de aporte104 equivalente PGN
Fonset, Fonsecon, Regalías,

1 Servicios de construcción 17,2 % Inversión
Fondopaz, Convenios y INL
Capacitación, bienestar social y
2 17,1 % INL, Fonset y Convenios Funcionamiento
estímulos
Equipos informáticos (hardware y Fonsecon, Fonset, Regalías,
3 10,6 % Inversión
software) y tecnológicos Convenios y INL
Parque automotor, accesorios y Fonset, Fonsecon, Convenios,
4 10 % Inversión
movilidad INL y Fondopaz
5 Equipo aeronáutico y componentes 7,8 % INL y Fonset Inversión
6 Compra de semovientes 4,8 % INL Funcionamiento
Fonset, Convenios, Fondopaz

7 Combustibles y lubricantes 4,4 % Funcionamiento
y INL
8 Servicios de comunicaciones 3,7 % Fonset, INL y Convenios Funcionamiento
Mantenimiento de parque
9 3,3 % Funcionamiento
automotor Fonset, Convenios y INL
Fonset, INL, Fondopaz y
10 Servicios logísticos 2,4 % Funcionamiento
Convenios
Fonset, Fondopaz y
11 Equipos de comunicaciones 2,0 % Inversión
Convenios
104La fuente de financiación con color más oscuro corresponde a la más representativa y las fuentes con
color más claro a la menos representativa.
Página 250 de 339

Fuentes de financiación por Tipo de gasto
No Usos Participación
nivel de aporte104 equivalente PGN
12 Otros materiales y suministros 1,8 % INL, Fonset y Convenios Funcionamiento
13 Dotación e intendencia 1,7 % Fonset, Convenios y INL Funcionamiento
14 Equipos especializados y otros 1,6 % Fonset, INL y Convenios Inversión
Servicios profesionales, científicos

15 1,4 % Fonset, Regalías y Convenios Funcionamiento
y técnicos
Al comparar estos 15 usos entre los aportes proporcionados por las fuentes de
financiación extrapresupuestales con el gasto realizado en los mismos con presupuesto
del PGN105 asignado al sector se tiene que, como se evidencia en la figura 3-74, aunque
el aporte de PGN es por mucho más elevado que los aportes de cada una de las fuentes
de financiación extrapresupuestales, estas generan aportes considerables, en particular
en lo que respecta a Fonset, INL y Fonsecon.
105Dado el cambio del catálogo presupuestal del PGN que modificó los rubros presupuestales a partir de
2019, la asociación con usos estándar se hizo únicamente hasta 2018; en este sentido, el análisis
comparativo que incluye al PGN se acota al periodo 2016 a 2018. Las cifras tomadas del PGN
corresponden solo al gasto de la fuerza pública con el objetivo de asegurar la comparabilidad de las cifras
con las fuentes extrapresupuestales.
Página 251 de 339

Figura 3-74. Gasto en 15 principales usos por fuente de financiación
400.000 1.698.505 1.800.000

1.659.238
1.534.808 1.600.000
350.000 330.157
1.400.000
300.000 279.569
1.200.000
250.000
1.000.000
200.000 186.976
169.393
159.979 800.000
150.000
109.025 600.000
106.581
100.000
102.445 400.000
50.000 26.617 200.000

15.682 12.985
16.615
- -
2016 2017 2018
fonset Cooperación Internacional INL

Fonsecon Convenios de colaboración minero-energéticos
Regalias FondoPaz
PGN
Fuente: Elaboración DNP-DJSD-SSD basado en bases de datos mencionadas en los numerales 3.1 y 3.2.
Al verificar los aportes por cada uno de los 15 usos, la tabla 3-34 muestra en agregado
el aporte de las fuentes de financiación extrapresupuestales representa un 32 %
respecto al gasto realizado por PGN, además, al analizar por cada uno de esos usos se
evidencia la relevancia de cada una de las fuentes extrapresupuestales para ciertos
tipos de gastos.
Página 252 de 339

Tabla 3-34. Aporte de las fuentes extrapresupuestales por uso (15 principales) respecto a PGN 2016 a
2018
Porcentajes (%)
Internacional
Convenios de
colaboración
Cooperación
energéticos
FondoPaz
Fonsecon
Regalías
minero-
PGN106
Fonset
INL
Usos estándar
Capacitación, bienestar
social y estímulos 100 1,82 50,21 0,35
Combustibles y
lubricantes 100 4,30 0,01 1,97 0,15
Compra de semovientes 100 3.552,26 0,00
Dotación e intendencia 100 2,27 0,04 0,36
Equipo aeronáutico y
componentes 100 8,94 142,78
Equipos de
comunicaciones 100 25,27 0,50 4,81
otros 100 6,05 1,93 0,85
(hardware y software) y
tecnológicos 100 30,51 0,56 150,23 1,48 12,63
Mantenimiento de parque
automotor 100 12,78 0,00 0,30
Otros materiales y
suministros 100 0,99 26,77 0,39
Parque automotor,
accesorios y movilidad 100 200,89 3,36 42,24 5,94
Servicios de
comunicaciones 100 81,29 0,35 0,18
Servicios de construcción 100 27,19 0,15 25,31 0,54 1,14
Servicios logísticos
Servicios profesionales,
100 18,29 0,01 0,80 0,93
científicos y técnicos
Total general 100 12,45 11,15 6,46 0,93 0,41 0,22
Fuente: Elaboración DNP-DJSD-SSD basado en bases de datos mencionadas en los numerales 3.1 y 3.2, así como en
FOCIS y SIIF.
En este sentido, se evidencia que para algunos usos las fuentes extrapresupuestales
representan un aporte superior a todo el gasto realizado con PGN, siendo este el caso
de la adquisición de parque automotor, accesorios y movilidad en el que Fonset invirtió
106El PGN no se clasifica en estos usos, por lo que para su asociación se agruparon los diferentes rubros
y proyectos de inversión que por definición corresponden con los usos estándar.
Página 253 de 339

al menos107 dos veces lo gastado con PGN, así como en el caso de compra de
semovientes y adquisición de equipo aeronáutico y sus componentes para los que por
INL se recibieron aportes de 35,5 y 1,42 veces el gasto generado por PGN, y el gasto en
equipo informático (hardware y software) y tecnológico para el que Fonsecon aportó
1,5 veces el gasto realizado con PGN para este uso.
Otro caso que se evidencia en la tabla 3-34 es el de algunos usos para los que el aporte
de las fuentes extrapresupuestales es bastante relevante, con aportes de entre el 40 %
y el 82 % del gasto realizado con PGN, siendo el caso del aporte de Fonset en el pago de
servicios de comunicaciones, el gasto en capacitación, bienestar social y estimulo
realizado con recursos de INL y el gasto en adquisición de parque automotor, accesorios
y movilidad con recursos de Fonsecon. Asimismo, una serie de usos para los que el
aporte de las fuentes extrapresupuestales representó cerca de una cuarta parte del
gasto realizado con PGN, siendo el caso de los gastos realizados con recursos del Fonset
en adquisición de equipos de comunicaciones, equipo informático (hardware y
software) y tecnológico, servicios de construcción y servicios profesionales, científicos
y técnicos; así como de los gastos realizados con recursos de INL en otros materiales y
suministros, y los gastos con recursos de Fonsecon en servicios de construcción. La
dependencia que tienen estos usos de la existencia y estabilidad de los aportes de las
fuentes extrapresupuestales es considerable y en consecuencia de no gestionarse
adecuadamente los recursos de estas fuentes se podría generar una afectación directa
en la operatividad de la Fuerza Pública y/o una carga considerable al PGN asignado al
sector en caso de requerir mantener los niveles de gasto asociado a estos usos.
Por otra parte, se realizó una asociación por tipo de uso identificando para cada una de
las fuentes de financiación el porcentaje de gasto equiparable a gastos de inversión y a
gastos de funcionamiento (desde la perspectiva que se maneja de estos conceptos para
el PGN) como se muestra en la tabla 3-35. Para lo cual se asocian con gastos de inversión
107Debe tenerse en cuenta que esta cifra solo representa el aporte efectuado por las nueve entidades
territoriales que remitieron información desagregada y que, en consecuencia, pudo ser analizada por
nivel de usos.
Página 254 de 339

los usos: servicios de construcción, mantenimiento de instalaciones, mantenimiento de
aeronaves, adquisición de parque automotor, equipos informáticos y tecnológicos,
equipo aeronáutico y sus componentes, equipos de comunicaciones, equipos
especializados y otros, armamento, equipo marítimo y fluvial, así como la adquisición
de terrenos e instalaciones; en consecuencia, todos los demás usos se asociaron a gastos
de funcionamiento.
Tabla 3-35. Usos asociados a inversión y funcionamiento

Fonset INL Fonsecon Convenios Regalías FondoPaz Total

Inversión 507.392 219.212 448.747 38.414 27.558 20.396 1.261.719
Funcionamiento 424.212 584.979 - 84.332 1.279 6.935 1.101.735
Inversión
54,5 % 27,3 % 100,0 % 31,3 % 95,6 % 74,6 % 53,4 %
(porcentaje)
Funcionamiento
45,5 % 72,7 % 0,0 % 68,7 % 4,4 % 25,4 % 46,6 %
(porcentaje)
Dependencia
Presión potencial
Fuente: Elaboración DNP-DJSD-SSD basado en bases de datos mencionadas en los numerales 3.1 y 3.2
Esta clasificación permite comenzar a evidenciar dos potenciales riesgos para la

sostenibilidad del gasto que podrían presentarse de no contar con una visión integral
de las fuentes de financiación y de no establecerse mecanismos de monitoreo cruzado
que permitan analizar los impactos de estos recursos en el PGN asignado como fuente
principal de financiación del Sector Defensa y Seguridad.
Por una parte, las fuentes de financiación con las que se ha generado una dependencia
considerable dada su participación en el financiamiento de gastos recurrentes o de
funcionamiento, y que, de variar drásticamente de manera decreciente, pueden
generar vacíos que pasarían a afectar directamente la capacidad del desarrollo de
operaciones de las Fuerzas, este es el caso de las fuentes de financiación de INL y
convenios como presenta la tabla3-35. Por otra parte, los riesgos asociados a la
generación de cargas o presión adicional sobre los gastos de funcionamiento
financiados con el PGN asignado al sector, dado que algunas fuentes de financiación
Página 255 de 339

centran sus aportes en gastos asociados a inversión pero que no tienen líneas que
apoyen el sostenimiento de esas inversiones, siendo este el caso de Fonsecon, Regalías
y FondoPaz. El primer riesgo es potencialmente sorpresivo mientras el segundo puede
estar generando presiones acumuladas desde el primer día de uso de la fuente de
financiación.
Para profundizar en el entendimiento de los riesgos asociados a la dependencia del

gasto, su volatilidad y la presión presupuestal potencialmente generada, el análisis
previo de inversión/funcionamiento por fuente de financiación se puede complementar
con un análisis de los usos que se dan de las diferentes fuentes agrupados desde la
perspectiva del costo de ciclo de vida (CCV) de las adquisiciones de bienes. En la tabla
3-36 se presentan cuatro ejemplos de este tipo de análisis.
Tabla 3-36. Gasto por costos de ciclo de vida asociado a bienes adquiridos
Monto para
Monto para Monto para Adquisiciones Sostenimiento*
Ejemplo CCV inversiones de
adquisición funcionamiento (porcentajes) (porcentajes)
sostenimiento
Parque automotor 235.713 - 184.858 56,0 % 44,0 %
Infraestructura 114.244 - 2.925 97,5 % 2,5 %
Equipo
95,0 % 5,0 %
aeronáutico 448.079 22.331 1.487
Semovientes 184.860 20.712 - 89,9 % 10,1 %
Dependencia
Presión potencial
* Agrupa los montos de inversión para sostenimiento y funcionamiento
Para la construcción de los anteriores ejemplos se agruparon usos estándar en torno al

bien adquirido, además se eligieron los ejemplos en los que la información disponible
permite inferir una necesidad cíclica de adquisición y sostenimiento mediante
inversiones para la adquisición y sostenimiento y gastos recurrentes para asegurar la
operatividad del bien adquirido. En este sentido la aproximación para cada ejemplo es
la se presenta a continuación:
Página 256 de 339

• Ejemplo sobre parque automotor: se toma como proxy el monto de adquisición
el gasto en adquisición de parque automotor, accesorios y movilidad. También
se toma como monto de funcionamiento los gastos asociados a los usos
mantenimiento de parque automotor, adquisición de combustibles y
lubricantes, adquisición de repuestos y adquisición de llantas.
• Ejemplo sobre infraestructura: se toma como proxy el monto de adquisición los
gastos en servicios de construcción, adquisición de terrenos e instalaciones y
adquisición de mobiliario. Además, se toma como monto de inversiones para el
sostenimiento el gasto asociado al mantenimiento de instalaciones; y finalmente
se toma como aproximación al monto de funcionamiento el gasto en
mantenimiento de bienes muebles, equipos y enseres.
• Ejemplo sobre equipo aeronáutico: se toma como proxy el monto de adquisición
el gasto en adquisición de equipo aeronáutico y componentes. Así mismo, se
toma como monto de funcionamiento el gasto asociado al mantenimiento de
aeronaves.
• Ejemplo sobre semovientes: se toma como proxy el monto de adquisición el
gasto en compra de semovientes. Como complemento se toma como monto de
funcionamiento los gastos asociados al sostenimiento de semovientes.
Una vez realizada esta asociación se evidencian nuevamente los dos potenciales riesgos
para la sostenibilidad del gasto que podrían presentarse de no contar con una visión
integral de las fuentes de financiación y de no establecerse mecanismos de monitoreo
teniendo en cuenta el ciclo de vida de los equipos que permitan analizar los impactos
de estos recursos en el PGN asignado al sector, así como la presión que generan en
particular las fuentes que generan inversiones a capital (CAPEX) pero ningún
mecanismo de financiación de costos de operación (OPEX). Así en los ejemplos
mencionados previamente se evidencia:
• Ejemplo sobre parque automotor: las fuentes de financiación que cubren los
gastos asociados al costo de ciclo de vida de parque automotor en el periodo de
Página 257 de 339

análisis generaron una distribución de los recursos que da cuenta de los
esfuerzos por solventar las necesidades de sostenimiento del parque automotor
adquirido asegurando su operatividad —el 44 % del gasto se destinó a su
funcionamiento—. No obstante, este relacionamiento evidencia un riesgo
potencial en cuanto a la posibilidad de dar continuidad al empleo de estos
equipos de disminuirse el aporte de las fuentes de financiación que viene
contribuyendo con su sostenimiento.
En este sentido, un decrecimiento de los aportes principalmente de las fuentes
Fonset y Convenios de colaboración con el sector minero-energético, generaría
un alto impacto en la funcionalidad del parque automotor que a través de esas
mismas fuentes se ha suministrado a la Fuerza Pública. En ese caso, de
plantearse la alternativa de asumir estos costos de funcionamiento se debe tener
en cuenta que estos han representado un gasto promedio anual de $19.412,41
millones en mantenimiento, $25.848,17 millones en combustible y lubricantes,
$693,82 millones en repuestos y $260,18 millones en llantas entre 2016 y 2019,
para un costo total promedio anual de $46.214,6 millones.
• Ejemplo sobre infraestructura: en este caso la distribución entre los gastos de
sostenimiento y adquisición es totalmente desproporcional, y aunque en
términos de ciclo de vida tenga sentido que el costo de adquisición sea el más
elevado, se debe destacar que solo el 5 % son inversiones para el sostenimiento,
dado que en caso de presentarse una variación negativa significativa, en
particular en las fuentes de financiación Fonset y Convenios, este
mantenimiento de instalaciones pasaría a generar presiones al interior del
sector, que para efectos de contar con órdenes de magnitud, entre 2016 y 2019
presentaron un gasto promedio anual de $5.582 millones.
• Ejemplo sobre equipo aeronáutico: según se observa del gasto de las fuentes de
financiación diferentes a PGN en gastos del ciclo de vida del equipo aeronáutico
existe una tendencia similar a lo que sucede con los gastos de inversión PGN
asociados a este uso, con inversiones considerables en adquisiciones de
Página 258 de 339

aeronaves y sus componentes, así como en los mantenimientos que por su
envergadura y costos terminan financiándose por inversión.
Aun así, en el caso de PGN por gastos generales también se financian insumos
operacionales (repuestos, combustibles y lubricantes) y demás costos de
operación y soporte (seguros, suscripciones, etc.) contemplados en el costo de
ciclo de vida de este tipo de equipos, situación que no se está evidenciando en
este caso. En este sentido, se puede inferir que todos estos costos derivados de
las inversiones realizadas por INL y Fonset en el CCV de equipo aeronáutico
pueden estar generando presiones adicionales en los gastos generales cubiertos
por PGN asignado al sector, sin dejar de lado que las inversiones en
mantenimiento aeronáutico generan un aliciente a las restricciones del
presupuesto de inversión PGN con el que suelen financiarse estas labores.
• Ejemplo sobre semovientes: este caso tiene como particularidad que es
consecuencia del aporte del 100 % por parte de INL de la adquisición de
semovientes, la cual además se dio en un solo año y posteriormente solo se
evidenció el aporte de Fonset para su sostenimiento. Sin embargo, con la
información disponible no es posible saber las implicaciones reales que tuvo
esta inversión de grandes proporciones realizada por INL en el 2016. Además,
el hecho de haber realizado tal inversión en un solo año abre la puerta a
inquietudes sobre la necesidad de su renovación una vez finalice su tiempo de
servicio.
Para cerrar el análisis de riesgo por dependencia se recomienda verificar el

comportamiento histórico (variabilidad) de 1) las fuentes de financiación que
presenten alta concentración de su gasto en funcionamiento, 2) usos que desde la
perspectiva de costo de ciclo de vida presenten una alta dependencia de las fuentes de
financiación diferentes a PGN para financiar sus gastos de sostenimiento y 3)
principales usos en los que se concentra el gasto de funcionamiento agregado de las
fuentes de financiación. En este sentido, la tabla 3-37 evidencia este análisis
recomendando.
Página 259 de 339

Tabla 3-37. Ejemplos análisis de riesgo por dependencia y variabilidad (2016 a 2019) - análisis por fuente
de financiación y entre fuentes asociadas a un mismo uso
Ejemplo Comportamiento Alerta - riesgo

Dada la tendencia fuertemente
decreciente de esta fuente de financiación
y la alta dependencia que se ha generado
al interior del sector para el
sostenimiento del gasto asociado, en
Cooperación particular en el gasto en capacitación del
internacional pie de fuerza, equipo aeronáutico y sus
INL componentes y semovientes, se prevé un
alto riesgo de insostenibilidad de estos
gastos109. Convirtiéndose
Fuentes de consecuentemente en gastos del PGN de
financiación de requerirse dar continuidad al nivel
las que se tiene promedio de gasto.
un alto nivel de
dependencia para Dada la tendencia fuertemente
el funcionamiento decreciente y poca variabilidad de esta
de la Fuerza fuente de financiación y la alta
Pública108 dependencia que se ha generado al
interior del sector para el sostenimiento
Convenios de del gasto asociado, en particular en el
colaboración gasto en construcciones, capacitación - en
minero- derechos humanos - bienestar y
energéticos estímulos, parque automotor y equipo
informático, se prevé un alto riesgo de
insostenibilidad de estos gastos.
Generando de manera consecuente gastos
del PGN de requerirse dar continuidad al
nivel promedio de gasto.
Dada la tendencia creciente de este gasto
con las diferentes fuentes de financiación
Tipo de uso
se prevé un bajo a medio riesgo de
altamente
insostenibilidad de este gasto. Dado el
dependiente de Mantenimiento
incremento en costos por el deterioro de
otras fuentes de de parque
los equipos con el agravante de
financiación automotor110
potenciales incrementos exponenciales
(diferentes a
de no asegurarse las renovaciones
PGN)
pertinentes del parque automotor en los
tiempos adecuados.
108 Basado en análisis de inversión/funcionamiento por fuente de financiación.

109 Así puedeevidenciarse, además, por las solicitudes del Gobierno de Estados Unidos de elaboración de
planes de nacionalización de componente aeronáutico de la PONAL que ha venido siendo apoyado
históricamente por INL.
110 Basado en ejemplos de análisis de costo de ciclo de vida.
Página 260 de 339

El gasto es altamente volátil por lo que se
prevé un potencial alto de
insostenibilidad y más aún porque solo la
fuente INL, que es una de las fuentes más
Compra de
volátiles y con fuerte tendencia a la baja,
semovientes4
es la que reporta apoyos para este tipo de
gasto. En definitiva, no debería ser un tipo
de gasto que se financie con este tipo de
fuentes.
El gasto en este uso se mantiene con una
tendencia creciente a pesar de su deceso
en 2019, pero en general las diferentes
fuentes de financiación que lo soportan se
mantienen con una participación en su
Combustibles y financiación por lo que se prevé que su
lubricantes111 financiación con fuentes diferentes al PGN
es un refuerzo positivo y necesario dado
que en términos de gastos generales del
PGN también representa uno de los cinco
mayores gastos anuales históricos de la
Fuerza Pública.
Aunque este gasto financiado por INL,
Fonset y Convenios tiene una tendencia
creciente, el mismo presenta bastante
variabilidad particularmente por efecto
de la volatilidad de la fuente de
financiación INL. En este sentido se
Capacitación,
recomienda considerar que con INL solo
bienestar social
se realicen capacitaciones, y gasto en
y estímulos5
bienestar social y estímulos que no
requieran reinversiones periódicas (ej.
reentrenamientos) estipulando líneas
formales de capacitación, bienestar social
y estímulos a ser financiados con Fonset y
Convenios.
En su conjunto las fuentes de financiación
que soportan los gastos en servicios de
comunicaciones han tenido una tendencia
Servicios de creciente en su financiación y aunque con
comunicaciones gran volatilidad siempre con tendencia
5 positiva, razón por la cual se puede
considerar que no es un uso que presente
riesgos de insostenibilidad en el corto
plazo.
111 Basado en identificación

de principales usos de las fuentes de financiación —selección usos asociados
a funcionamiento—, este criterio de análisis se debe tener en cuenta ya que no todos los principales
gastos se ven necesariamente reflejados en agrupaciones de usos de costos de ciclo de vida de un bien
adquirido.
Página 261 de 339

Dada la alta volatilidad y marcada
tendencia decreciente, de continuar
financiando servicios logísticos con
Servicios Fonset, INL, FondoPaz y Convenios no
logísticos5 será sostenible y repercutirá
directamente en PGN del sector de
requerirse mantener el nivel de gasto
(promedio anual de $14.045,09 millones).
financiando otros materiales y
Otros
suministros con INL, Fonset y Convenios
materiales y
no será sostenible y repercutirá
suministros5
directamente en PGN del sector de
requerirse mantener el nivel de gasto
(promedio anual de $10.567,6 millones).
financiando dotación e intendencia con
Fonset, Convenios y INL no será
sostenible y repercutirá directamente en
PGN del sector de requerirse mantener el
Dotación e
nivel de gasto (promedio anual de
intendencia5
$9.974,2 millones). Al ser uno de los
principales gastos generales financiados
históricamente con PGN se recomienda
considerar la focalización de los recursos
asignados por estas fuentes a otro tipo de
usos.
Servicios financiando servicios logísticos con
profesionales, Fonset, Regalías y Convenios no será
científicos y sostenible y repercutirá directamente en
técnicos5 PGN del sector de requerirse mantener el
nivel de gasto (promedio anual de $8.304
millones).
La ventaja de no solo efectuar análisis por fuentes de manera individual, sino también
de complementar ese análisis con comparaciones por usos, permite generar alertas
como las señaladas que pueden utilizarse para definir estrategias particulares de
financiamiento de tipos de uso específicos con fuentes específicas, ya sea 1)
reenfocando las solicitudes de presupuesto de cada fuente de financiación en usos que
son factibles y recurrentemente apoyados, 2) tomando decisiones de no financiar
Página 262 de 339

ciertos tipos de usos por su estimación de insostenibilidad futura y 3) decidiendo qué
tipos de fuentes dejar de utilizar para financiar ciertos gastos por su alta volatilidad. Sin
dejar de ser necesario realizar los análisis individuales de las fuentes comparándolas
para verificar comportamientos que puedan dar indicios de los tiempos adecuados de
uso de cada fuente y su complementariedad para tratar de mantener comportamientos
estables en los gastos por tipo de uso que mitiguen la dependencia de una sola fuente y
su potencial insostenibilidad.
Finalmente, de cara al análisis de riesgos por potencial presión sobre el PGN asignado
al sector hace falta estimar en detalle las implicaciones presupuestales de las
principales inversiones112. Para lo cual se recomienda utilizar herramientas de
proyección de costos, como la metodología de costo de ciclo de vida, para estimar todos
los impactos asociados al soporte, operación, disposición final y renovación de las
principales adquisiciones de bienes.
Como aproximación a esas estimaciones se recomienda utilizar proxys como los

ejemplos de costo de ciclo de vida previamente descritos, partiendo de análisis de
rubros presupuestales agregados, sin olvidar que esta sería una estimación con
supuestos fuertes. En particular, cabe anotar que todos los ejemplos anteriormente
planteados desde la perspectiva de CCV tienen como supuesto implícito que los gastos
identificados como funcionamiento/ sostenimiento se destinaron a financiar las
adquisiciones de bienes realizadas en ese mismo periodo de tiempo, lo cual constituye
una simplificación de la realidad. En este orden de ideas, como se mencionó los
ejemplos son proxys que parten de rubros presupuestales en lugar de una estimación
detallada de los CCV de los equipos mencionados.
Razón por la cual, tanto los ejemplos de CCV, como el análisis de

inversión/funcionamiento por fuente de financiación y la identificación de principales
usos de las fuentes de financiación, se utilizan únicamente para ejemplificar la
112 Basado en identificación

de principales usos de las fuentes de financiación— selección usos asociados
a inversión—: construcciones, parque automotor, equipo informático y tecnológico, equipo aeronáutico
y componentes, equipo de comunicaciones, equipos especializados y otros.
Página 263 de 339

importancia de monitorear estos aspectos como mecanismos para 1) generar alarmas
y estrategias que guíen la destinación de diferentes fuentes de financiación que puedan
solventar las presiones o sopesar con el aporte de otras fuentes de financiación la
dependencia de ciertas fuentes ante cambios en su comportamiento que conlleven a la
materialización de los riesgos previamente descritos. Así como 2) focalizar los
esfuerzos de monitoreo para la optimización de gastos por “categoría” o tipo de uso,
que mitigue o disminuya el potencial impacto de la materialización de los riesgos
mencionados.
Así mismo, comprender la destinación por fuente de financiación entre gastos de

inversión y funcionamiento permite identificar la ruta crítica de gestión de recursos,
esto es, las fuentes de financiación que se deben gestionar con la mayor antelación y los
tiempos adecuados para que sea oportuno su planeamiento y solicitud, para evitar la
materialización de los riesgos. En su conjunto, la identificación de los principales usos
agregados de las fuentes categorizados en funcionamiento/inversión, el análisis de
inversión/ funcionamiento por fuente y el análisis de usos asociados al ciclo de vida de
los bienes permiten establecer puntos de acción que aseguren la complementariedad
de las fuentes de financiación y en consecuencia contribuye a la sostenibilidad y
eficiencia del gasto del sector. En contraposición, no contar con una visibilidad integral
de estas fuentes para su análisis y gestión implica, al menos para efecto de las cifras de
los 15 usos principales analizados, una omisión del control de 24 % del gasto total
realizado en esos usos entre 2016 y 2019.
3.3.3 Comparación de prácticas de planeación, programación y seguimiento –y sus fuentes

de información– entre fuentes de financiación
Analizar de forma transversal las diferentes fuentes de financiación, no solo permite

identificar potenciales estrategias para el mejoramiento del gasto, también posibilita
identificar buenas prácticas que podrían replicarse en las demás fuentes de
financiación, con el fin de contar con procesos estructurados y sistemas de información
Página 264 de 339

fiables que faciliten llegar a análisis como los ya descritos sobre información robusta y
completa.
En ese sentido, en la tabla 3-38 se presenta una serie de condiciones deseadas basadas
en la experiencia del ciclo presupuestal del PGN, así como en prácticas de cada una de
las demás fuentes de financiación analizadas.
Tabla 3-38. Cumplimiento de condiciones deseadas de los procesos de planeación, programación y

seguimiento por fuente de financiación al interior del Sector Defensa y Seguridad
internacional113
Cooperación
Convenios
FondoPaz
Fonsecon
Regalías
Fonset
Offset
Condición deseada
Proceso de planeación
Cuenta con liderazgo centralizado en MDN para la presentación de

No No No No Sí Sí Sí
proyectos
Se conocen los criterios de asignación de los recursos por fuente y se

Sí No No No Sí
generan lineamientos al interior del sector desde el nivel central
Cuenta con un proceso de planeación al interior del sector
No
formalmente establecido
Cuenta con un banco de proyectos que consolida todas las necesidades
No
a financiar por todas las fuentes
Implementa análisis trasversales para identificación y gestión de
No No No No No Sí Sí
riesgos que conlleven a la insostenibilidad y/o ineficiencia del gasto
Proceso de programación
La programación presupuestal de la fuente responde a un proceso
No
central e integral de planeación
Retroalimenta al proceso de planeación con los proyectos y montos
aprobados en cada vigencia
Proceso de seguimiento
Cuenta con una fuente base de información de ejecución robusta (con

métodos de recolección institucionalizados y automatizados y No No No No Sí No No
periodicidades fijas de reporte).
En el proceso de seguimiento utilizan fuentes de información y/o

métodos de contraste que aseguren la fiabilidad de la información No No No No Sí No No
monitoreada.
113 Respuestas asociadas únicamente a FMF.
Página 265 de 339

internacional113
Cooperación
Convenios
FondoPaz
Fonsecon
Regalías
Fonset
Offset
Condición deseada
Genera informes periódicos que aseguren la transparencia y ejecución

de los recursos
Fuente: Elaboración DNP-DJSD-SSD basado en ciclo presupuestal del PGN, experiencias de levantamiento de
información por fuentes de financiación y análisis transversal.
4. Experiencias internacionales de fuentes de financiación
Con el fin de conocer posibles nuevas fuentes de financiación para apoyar al Sector
Defensa y Seguridad, se desarrolló, junto con el Instituto para el Análisis de Defensa
(IDA) una investigación sobre los métodos de financiación utilizados por otros países
en sus Sectores Defensa. La investigación se centró en una pregunta: ¿cómo generan
otros países ingresos adicionales o ahorran costos orientados a la financiación del gasto
del sector de la defensa fuera del proceso presupuestal normal?
Para responder esa pregunta se analizaron cuatro submétodos de financiación y se

recolectaron estudios de caso para determinar su funcionamiento, ventajas y
desventajas de cada uno. Los submétodos revisados fueron: 1) transacciones
extrapresupuestales, 2) ventas de artículos de defensa, 3) Offset-transferencia de
tecnología y 4) arrendamiento.
4.1 Transacciones extrapresupuestales
Las transacciones extrapresupuestales se refieren a la financiación de gasto que los

gobiernos hacen utilizando fondos que no hacen parte del proceso de planeación y
ejecución del presupuesto ordinario114.
114Entendido presupuesto ordinario como las apropiaciones que el Gobierno nacional asigna en el
proceso presupuestal.
Página 266 de 339

A partir de la revisión hecha sobre la utilización de esta fuente en otros países, se pudo
determinar que la fuente de ingresos de estos fondos puede provenir de los impuestos
exclusivos o con destinación específica, de los ingresos de las empresas de propiedad
del Gobierno o de otras fuentes.
Ventajas del submétodo
• Este mecanismo de financiación es flexible y puede utilizarse para financiar

diversos tipos de gastos, ya sean adquisiciones de equipo, programas específicos
y/o proyectos.
• La flexibilidad de este submétodo también radica en que se puede reducir los
trámites burocráticos que en muchas ocasiones acompañan a los procesos
presupuestales. En este sentido, al utilizar este submétodo tiene menos trámites
que cumplir dado que no debe pasar por la revisión a los que se ve sometido los
recursos del presupuesto ordinario que están sujetos a normas de supervisión
más estrictas y, en este sentido, las adquisiciones y gastos que se financien con
este submétodo podrían hacerse de manera más expedita.
• Otra ventaja de este submétodo es que puede ofrecer recursos de manera más
oportuna para financiar programas críticos de defensa y seguridad y, en el caso
de alguna necesidad imprevista o contingente, acelerar las adquisiciones
necesarias para hacerle frente.
• A la luz de esto, las transacciones extrapresupuestales pueden ser una opción
atractiva financiar el gasto del Sector Defensa y Seguridad, son fondos de acceso
rápido para los programas de defensa y seguridad y con pocos obstáculos
burocráticos.
Desventajas del submétodo
• El principal riesgo de utilizar este submétodo es la corrupción, dado que, al

practicarse por fuera de los procesos presupuestales normales, casi siempre
está sujeto a menos supervisión. En este sentido, menores mecanismos de
supervisión y de rendición de cuentas puede incentivar la corrupción, esto hace
Página 267 de 339

que las transacciones extrapresupuestales sean una opción de alto riesgo para
los encargados de la formulación de políticas públicas.
• Este submétodo también puede presentar problemas de eficiencia. La
planeación presupuestal del sector defensa requiere de análisis disciplinados y
procesos de decisión estructurados, dada la complejidad de las decisiones de
gasto. De todos modos, las transacciones extrapresupuestales pueden ser un
obstáculo para los procesos de planeación, que pueden verse reflejados en
problemas significativos para la implementación de la Política de Defensa y
Seguridad. En este sentido, lo recomendable sería que los recursos provenientes
de una fuente extrapresupuestal hagan parte del proceso integral de planeación
y programación presupuestal, los cuales debe mostrar todas las fuentes de
financiación que están aportando para cubrir las necesidades del sector. Lo
anterior es muy importante porque si el proceso de programación presupuestal
solo tiene en cuenta la fuente de financiación ordinaria se puede crear la falsa
expectativa que el presupuesto ordinario es suficiente para mantener las
operaciones y el funcionamiento de la Fuerza Pública.
• Puede existir desarticulación entre la financiación con este tipo de recursos y las
prioridades de defensa y seguridad. Los encargados de administrar y asignar los
recursos provenientes de una fuente de financiación extrapresupuestal pueden
no tener claridad plena sobre las prioridades de la defensa y la seguridad
nacional, así como pueden no tener conocimiento de cómo las decisiones de
gasto que se tomen con este tipo de fuente pueden afectar a otras necesidades
del Sector Defensa o del Gobierno.
• Es una fuente de recursos volátil. Las transacciones extrapresupuestales pueden
generar expectativas sobre futuros recaudos y asignación de recursos, que
pueden no ser ciertas, generando estimaciones inexactas en la planeación
presupuestal.
• Cuando se utiliza este submétodo como una solución para eludir los arduos
procesos presupuestales, se puede generar problemas presupuestales a largo
Página 268 de 339

plazo, también se puede reducir la confianza en la política y los planes de defensa
y seguridad y, en última instancia, podría resultar en una reducción neta del
presupuesto general del Sector Defensa.
• El potencial de corrupción y los impactos perjudiciales en la planeación
presupuestal y estratégica del Sector hacen que el submétodo sea una apuesta
de alto riesgo que es potencialmente menos lucrativa de lo que puede parecer
en un principio.
Si bien las transacciones extrapresupuestales suelen considerarse convenientes porque

están sujetas a menor supervisión y control, requieren de la creación de marcos
jurídicos y ajustes estructurales al interior del Sector para utilizarla de manera
adecuada. Para ser eficaces, cuando se tiene una fuente de financiación
extrapresupuestal se deben crear procesos transparentes, someter las decisiones de
financiación a una supervisión adecuada y crear mecanismos estructurados de
rendición de cuentas.
Una vez que los procesos y mecanismos necesarios para un adecuado seguimiento y
control estén en funcionamiento, las transacciones extrapresupuestales son ideales
para lograr adquirir los bienes y/o servicios de manera oportuna, dado que con menos
trámites se reduce el tiempo de adquisición. Esta oportunidad existe siempre y cuando
se seleccione el proveedor adecuado. En otras palabras, las transacciones
extrapresupuestales pueden llegar a ser beneficiosas si están bien gestionadas.
Así mismo, si esta fuente es utilizada para gastos de funcionamiento, es probable que
este método de financiación proporcione flexibilidad en el presupuesto del sector, y
aunque financiar gastos menores puede tener los problemas de ineficiencia
anteriormente descritos, puede que no sea tan perjudicial como si se utiliza para la
adquisición de equipo mayor.
En conclusión, las transacciones extrapresupuestales pueden proporcionar al Sector

Defensa y Seguridad una mayor flexibilidad fiscal, especialmente si son utilizadas para
financiar necesidades de modernización y operaciones a pequeña escala y a corto plazo.
Página 269 de 339

No obstante, se deben crear los mecanismos para minimizar el riesgo de corrupción, así
como los procesos que mitiguen la posibilidad de una mala gestión financiera y que
permitan generar alertas tempranas ante la aparición de ineficiencias que puedan dar
lugar a mayores riesgos a largo plazo en la gestión presupuestal y en la implementación
de la Política de Defensa y Seguridad.
Caso de estudio: Nigeria
Dado que las transacciones extrapresupuestales, como se mencionó anteriormente,

suelen carecer de un proceso riguroso de seguimiento y de rendición de cuentas, resultó
difícil identificar un caso ejemplar que permita mostrar su aplicación. En consecuencia,
fue seleccionado Nigeria como ejemplo porque tiene un sistema de financiación
extrapresupuestal de los gastos militares que ha sido implementado por muchos años.
Nigeria posee una importante riqueza petrolera y en algunas ocasiones utiliza los
recursos excedentes de la Corporación Nacional de Petróleo de Nigeria (Nigerian
National Petroleum Corporation -NNPC) para financiar la compra de armas por fuera
del presupuesto de defensa 115. Este ingreso también le ayuda a Nigeria a financiar otros
gastos militares116.
a) Ejecución del submétodo
El Gobierno Federal de Nigeria utiliza recursos de las ventas de petróleo para financiar
en parte a sus fuerzas militares y de seguridad, pero el porcentaje de gasto que financia
esta fuente de financiación extrapresupuestal no es público. En la revisión de la
literatura se encuentra que existe unos recursos provenientes de las cuentas de “cuenta
de crudo excedente” que se refieren a los ingresos por la venta de petróleo que
excedieron las ganancias proyectadas del NNPC para el año. Sin embargo, no está claro
115 Lopes da Silva, (2019, December 16 Ending Off-Budget Military Funding: Lessons from Chile
Backgrounderhttps://www.sipri.org/commentary/topical-backgrounder/2019/ending-budget-
military-funding-lessons-chile
116 International Crisis Group. (2016, June 6 Nigeria: The Challenge of Military Reform International
Crisis GroupReport 237. https://www.refworld.org/pdfid/5756664c4.pdf.
Página 270 de 339

si esta es la única cuenta de la que se extraen fondos extrapresupuestales para financiar
a las fuerzas militares y de seguridad o si existen otras cuentas117.
Tampoco está clara la forma como estos recursos son transferidos y asignados de las
cuentas de crudo excedente. Los ingresos de las fuentes extrapresupuestales, en su
mayoría, no están en la ley de asignación de presupuesto y, en su lugar, se regulan solo
por los precedentes administrativos de gobiernos anteriores. Como resultado, el gasto
extrapresupuestal nigeriano no cuenta con reglas claras y obvias sobre cómo depositar o
retirar recursos de estas cuentas118; en consecuencia, el presidente de Nigeria puede
controlar los flujos de fondos mediante actos administrativos, aunque no está claro si
tiene autoridad oficial para hacerlo119. Además, cada una de las autoridades locales de
Nigeria tiene un “voto de seguridad” que es el mecanismo a través del cual pueden influir
en la asignación del ingreso petrolero superavitario. Usualmente estos recursos se
canalizan hacia los costos de operación, pero también se pueden usar para la adquisición
de armas120,121.
b) Aspectos para tener en cuenta
La financiación de gasto de defensa y seguridad en Nigeria depende de las ventas de un

recurso natural, en este caso, el petróleo. Esto puede ser positivo si las ventas y los
precios del petróleo se mantienen altos y son constantes en el tiempo, pero puede llegar
a ser problemático si el precio del petróleo cae o fluctúa. Lo anterior podría traer como
consecuencia que la planeación y la estrategia de Defensa y Seguridad se vea afectada
por las variaciones las ventas del recurso. También significa que la infraestructura
petrolera es un punto de vulnerabilidad para el sector defensa. Nigeria lo ha vivido en
117 Gorbanova, M. Wawro, L. (2011, October The Transperancy of National Defence Budgets http://ti-
defence.org/wp-content/uploads/2016/03/2011-10_Defence_Budgets_Transparency.pdf.
118 Omitoogun, W. Oduntan, T. (2006). Nigeria Wuyi Omitoogun and Eboe Hutchful (Eds.), Budgeting for
the Military Sector in Africa: The Processes and Mechanisms of Control (New York: Oxford University
Press 176 https://www.sipri.org/sites/default/files/files/books/SIPRI06OmHu/SIPRI06OmHu.pdf.
119 International Crisis Group. (2016, June 6). Nigeria: The Challenge of Military Reform. International
Crisis Group Report 237. https://www.refworld.org/pdfid/5756664c4.pdf.

120 Ibid.
121 Silva & Tian (2019). Ending Off-Budget Military Funding: Lessons from Chile
Página 271 de 339

el pasado cuando militantes nigerianos han atacado los propios oleoductos
nacionales122.
Dado el papel de las autoridades estatales en la toma de decisiones, el caso de Nigeria

muestra cómo el uso de transacciones extrapresupuestales puede verse complicado por
las agendas del nivel local, estatal y federal. Esto puede diluir el impacto anticipado de
este submétodo. Además, la falta de reglamentación clara —cuyo beneficio es facilitar
la transferencia de recursos— es lo que promueve la corrupción. Por otra parte, omitir
la influencia estatal o territorial en las decisiones de gasto puede traducirse en una
dispersión de recursos inequitativa y sin control que crea tensión entre el Gobierno
federal y sus estados o territorios.
Finalmente, en el caso de Nigeria, el gasto en seguridad y defensa financiado por el

ingreso petrolero superavitario no es transparente. Estos recursos no están sujetos a
una supervisión independiente. La falta de visibilidad dificulta descubrir despilfarros,
abusos o determinar la cantidad de recursos adicionales recibidos por las fuerzas
militares y de seguridad pública a su presupuesto primario123. Esta falta de
transparencia afecta al Gobierno como un todo. La incapacidad de determinar el monto
de recursos extrapresupuestales destinados a la seguridad conduce a derroches y a la
incapacidad de aprovechar oportunidades para asignar el presupuesto normal a otros
ministerios124.
Caso de estudio: Chile
En el marco de la aplicación de la Ley reservada del cobre de 1958, la Corporación

Nacional del Cobre de Chile (Codelco), entidad estatal, trasladó los ingresos
provenientes de las exportaciones de cobre —el 10 % desde 1973 y a futuro—
directamente a las Fuerzas Armadas Chilenas. Las Fuerzas Armadas emplearon los
122 BBC News. (2016, Noviembre 16). Nigeria:‘bomb’ oil pipelines in Niger Delta BBC News
https://www.bbc.com/news/world-africa-37999388.
123 Militantes nigerianos ‘bombardean’ oleoducto en el delta del Níger
124 Perlo-Freeman (2016, Agosto 3). Transparency and accountability in military spending
https://www.sipri.org/commentary/topical-backgrounder/2016/transparency-and-accountability-
military-spending.
Página 272 de 339

fondos provenientes de estos recursos para la adquisición de armamento y el
mantenimiento de equipos lo cual ocurrió por fuera de los confines del presupuesto de
la nación de Chile125.
En septiembre de 2019 la Ley del Cobre fue derogada; pese a ello, la revocación se hará
en forma de una reducción diferida y gradual. A partir de 2028 la participación de los
ingresos del 10 % se reducirá en un 2,5 % por año hasta que estos se agoten por
completo en 2032. Entre 2028 y 2032 los ingresos provenientes del cobre no serán
entregados exclusivamente a los militares. Todos los ministerios del Gobierno chileno
tendrán acceso a estos ingresos hasta que se agoten por completo y comiencen a formar
parte del proceso normal de presupuestación del Estado en 2032. Además, la legislación
que derogó la Ley del Cobre creó un sistema nuevo para la presupuestación del Estado
que le otorga facultades al Congreso Nacional de Chile para aprobar las inversiones
militares y le pone fin al financiamiento de las Fuerza Militares con fondos
extrapresupuestales126.
En su apogeo, los ingresos del cobre representaban cerca una cuarta parte del gasto
militar de Chile. Sin bien, los ingresos del cobre se asignaban a las Fuerzas Armadas
mediante transferencia directa no estaban sujetos a la aprobación del Congreso ni a
otras formas de supervisión independiente.
Durante el período de utilización de esta fuente para financiar a las Fuerzas Armadas
se denunciaron múltiples casos de soborno y mala asignación de esta fuente127. Un
ejemplo de ello es el escándalo de Milicogate One, en el que entre 2010 y 2014 un grupo
125 Silva & Tian. (2019Ending Off-Budget Military Funding: Lessons from Chile.
126 Ibid.
127 Ibid.
Página 273 de 339

de oficiales militares chilenos malversó aproximadamente 11 millones de dólares
mediante adquisiciones militares ficticias128.
Por otra parte, dado que Chile ha buscado mayores relaciones económicas y
comerciales internacionales en los años posteriores a la dictadura militar del General
Augusto Pinochet, la Ley del Cobre ha sido objeto de críticas tanto internacionales como
nacionales. En el ámbito internacional, en 2004, la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico- OCDE- calificó la Ley del cobre de “extremadamente
inapropiada desde el punto de vista presupuestario”129. Dentro del país, el presidente
de Chile, Sebastián Piñera, expresó su insatisfacción con la Ley del Cobre afirmando que
era “absurdo” que el gasto en defensa de Chile fuera vulnerable a las fluctuaciones del
precio global del cobre130.
4.2 Venta de bienes y/o servicios de defensa131
La venta de bienes y/o servicios de defensa se refiere a la venta de bienes, tanto

muebles como inmuebles, y a la prestación de servicios por parte de las fuerzas
militares y de Policía a clientes ajenos a sus organizaciones132.
Inicialmente se tiene que el propósito principal del submétodo es generar ahorros, dado
que los bienes que son vendidos por las fuerzas militares y de policía son
principalmente excedentes o equipos que ya no se necesitan. En este sentido, cuando
128 World Peace Foundation & The Fletcher School (2020, September 9. Chile’s Milicogate Scandal
Compendium of Arms Trade Corruption, Tufts University
https://sites.tufts.edu/corruptarmsdeals/chiles-milicogate-scandal/.
129Blöndal, J. Curristine, T. (2004). Budgeting in Chile OECD Journal on Budgeting 4(2
https://www.oecd.org/chile/40139802.pdf.
130 VOA News. (2019, July 24). Chile Abolishes Law Requiring State-run Copper Miner to Finance
MilitaryVOA News https://www.voanews.com/americas/chile-abolishes-law-requiring-state-run-

copper-miner-finance-military.
131 En el desarrollo de la investigación de este submétodo no se tuvieron en cuenta las ventas militares
al extranjero; es decir, no se tuvieron en cuenta las ventas de artículos de defensa fuera de las fronteras
del país.
132 Para efectos del presente informe, cliente se define como un consumidor nacional en capacidad de
adquirir servicios del Gobierno. Un cliente nacional puede ser un consumidor privado o una entidad
pública —una entidad pública puede ser federal, provincial, estatal, departamental, municipal, de
condado o cualquier otra subdivisión del Gobierno—.
Página 274 de 339

una organización vende los bienes de defensa en desuso, ya no gasta recursos en su
sostenimiento y mantenimiento, lo que puede generar ahorros. Así pues, incluso sin una
venta directa del equipo en desuso, las Fuerzas pueden generar importantes ahorros
simplemente donando dicho equipo.
Por lo anterior, el principal enfoque utilizado de este submétodo es utilizarlo para

transferir los bienes de defensa excedentes o en desuso a otras organizaciones y, así
mismo, transferir los costos asociados con el almacenamiento, mantenimiento o
seguridad de este equipo. Ese enfoque tiene dos beneficios potenciales: 1) genera
ahorros en los costos de almacenamiento, mantenimiento y seguridad a la organización
que transfiere el bien excedente o en desuso, y 2) la organización que recibe el bien
excedente o en desuso ahorra el tiempo y los recursos que se necesitarían para llevar a
cabo un largo proceso de adquisición. En este mismo sentido, este enfoque también
puede ayudar a otras entidades gubernamentales a adquirir equipo para llevar a cabo
sus misiones que de otro modo no podrían adquirir fácilmente.
Por otro lado, la venta de bienes y servicios de defensa también puede generar ingresos,
que se pueden transferir al Tesoro Nacional o reinvertirlos en el Ministerio u organismo
que originalmente poseía los bienes. Si los ingresos de la venta de bienes y servicios de
defensa van al Tesoro Nacional, entonces el Gobierno nacional puede establecer
políticas o normas que regulen la utilización de dichos fondos; ahora bien, si los
ingresos van directamente al ministerio de origen, entonces cada ministerio puede
tener más control sobre la forma en que se priorizan y utilizan esos fondos.
• Beneficios ambientales. La venta y reconversión de artículos excedentes

reduce los desechos. Equipo que de otra manera se deterioraría o destruiría y
enviaría a un relleno sanitario puede ser reconvertido en algo útil133.
133GOV.UK. (2020, November 5). Defence Equipment Sales Authority https://www.gov.uk/government/

groups/defence-equipment-sales-authority.
Página 275 de 339

• Establecer asociaciones públicas productivas. La venta de artículos y
servicios de defensa es una herramienta que fomenta el crecimiento
económico y mejora las relaciones con las autoridades territoriales y locales.
Suministrar los artículos excedentes a organizaciones territoriales o locales
que no poseen mecanismos de contratación sólidos para adquirir el equipo
requerido puede ayudar a fomentar lazos más fuertes con el Gobierno nacional
y permitirles a los formuladores de política alcanzar mayores objetivos
estratégicos de defensa nacional y seguridad pública134.
• Impulsar el crecimiento del sector privado. La venta de artículos y servicios

de defensa al sector privado puede energizar el desarrollo industrial, generar
empleo y brindar otros factores económicos135.
En un mundo ideal, la venta de artículos de defensa sería un proceso relativamente

rápido y sencillo. El cliente adquiere el artículo y el Gobierno le transfiere la propiedad
al cumplir el pago. En la práctica, se imponen algunos requerimientos que implican
tiempo y costos financieros para la entidad que enajena los bienes. Por ejemplo, al
vender un bien inmueble, como un terreno, la ley puede prever su limpieza ambiental
—a expensas del Gobierno— antes de transferírselo al usuario final. Por otro lado,
puede existir una ley de conservación ambiental o patrimonio histórico que estipule el
uso que se le puede dar a la tierra136.
Cuando se trata de bienes muebles, tales como vehículos o aeronaves, es probable que
sea necesario desmilitarizar el equipo, es decir, retirarle las armas y tecnología militar
antes de venderlo, especialmente cuando dicho equipo fue diseñado y fabricado para
134 DLA Disposition Services. (2020,October, 28). 1033 Program FAQs.

https://www.dla.mil//offers/reutilization/lawenforcement/programfaqs.aspx
135 Roth, L.; Lahman, SOrr, S. 2016. (June 16). Seneca Army Depot buyer announced Democrat &
Chronicle https://www.democratandchronicle.com/story/news/2016/06/16/seneca-army-depot-
buyer-unveiled/85975764.
136 Hatch, G. et al (2014, December 10). Overview of Federal Real Property Disposal Requirements and
Procedures 1012 https://fas.org/sgp/crs/misc/R43818.pdf
Página 276 de 339

ser usado en combate137. Otros costos para el Gobierno asociados con la venta o
transferencia de artículos de defensa son el monitoreo de su uso final, transporte,
reparación u acondicionamiento.
Algunos gobiernos transfieren la carga fiscal asociada al transporte, reparación y

acondicionamiento al comprador, haciendo que sea su responsabilidad después de la
compra.138,139 El formulador de política puede obviar su responsabilidad de
desmilitarizar el equipo optando por no vender vehículos o equipos de combate a
clientes nacionales; y en cambio, puede restringir esos artículos a ventas militares
extranjeras únicamente140.
Además, estas ventas deben ser reguladas y contar con medidas contables y de control
interno claras para prevenir la corrupción (por ejemplo, cohecho o malversación141,142)
y asegurar que el Gobierno alcance su ingreso objetivo. El riesgo de corrupción se puede
mitigar a través de una mayor transparencia y una supervisión proactiva y constante
de los procesos de enajenación y venta143.
Si el Gobierno tiene por política llevar el ingreso de la venta de los artículos de defensa
excedentes al tesoro nacional, entonces el Ministerio y las entidades y organizaciones
territoriales y locales tendrán menos incentivos para ser eficientes en sus procesos de
venta y enajenación144. Por lo tanto, el formulador de política debe considerar cómo
137 DLA Disposition Services. (2020).

138 Ibid.
139 Index(2020, November 17https://www.vebeg.de/web/en/start/index.htm/.
140 Index
141 U.S. Attorney’s Office – Southern District of Ohio, “Former Columbus Police Officer Sentenced For
Embezzling From Defense Department Surplus Program,” news release, August 15, 2014,
https://www.justice.gov/usao-sdoh/pr/former-columbus-police-officer-sentenced-embezzling-
defense-department-surplus-program.
142 Todor Tagarev, “Utilisation of Surplus Equipment and Infrastructure,” ed. Todor Tagarev, Building
Integrity and Reducing Corruption in Defence: A Compendium of Best Practices (Geneva: Procon Ltd.,
2010), https://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/pdf_topics/20120607_BI_Compendium_EN.pdf.
118-20.
143 Mark Pyman and Tobias Bock, “A practitioner’s experience of facilitating corruption reform in national
defence and security organisations” (ANTICORPP Conference, Berlin, July 8-11 2015).
144 Office, Security Assistance: Need for Improved Reporting on Defense Excess Article Transfers, 34-35.
Página 277 de 339

generar un proceso de gestión transparente para la disposición y venta de artículos de
defensa excedentes que estimule la eficiencia.
Caso de estudio: Alemania
Alemania cuenta con un gran sistema de venta de bienes de defensa excedentes, la

Agencia Federal de Enajenación, Venta y Mercadeo (VEBEG), que es propiedad del
Gobierno alemán y que ha estado en funcionamiento durante casi 70 años. VEBEG
enajena los bienes no solo de las fuerzas de defensa alemanas, sino también de otras
entidades públicas, en todos los niveles de gobierno al igual que de las Fuerzas Militares
de la OTAN acuarteladas en Alemania.
VEBEG lleva a cabo la venta de bienes a través de dos procesos: licitaciones y subastas en
vivo.
1. Las subastas en vivo se realizan a través de la página web de VEBEG y revelan

más información a los potenciales compradores. Inician con un precio fijo que
va aumentando de acuerdo con las actualizaciones de la oferta más alta.
2. Ventas por licitación147: también se realiza a través de la página web de
VEBEG148, sin embargo, en este caso las ofertas y su estado son privadas y no hay
una oferta inicial fija. En este sentido, el comprador potencial es libre de hacer
su propia oferta por los bienes.
Todo artículo vendido a través de VEBEG es vendido en su “estado actual”. El

comprador asume el riesgo del desgaste, deterioro y todo costo de reparación o
mantenimiento asociado. Los posibles compradores contactan a VEBEG, programan
145 “Index.”
146 “Clients,” accessed November 17, 2020, https://www.vebeg.de/web/en/unternehmen/partner.htm.
147 La venta de bienes mediante licitación es un proceso confidencial donde los compradores presentan
sus ofertas por escrito a la entidad antes de la fecha límite para tal fin.
148 The Difference between Tender Sales and Live Auctions (2020, November
17).https://www.vebeg.de/web/en/others/infopop-ausaukdiff.htm?extwin=2.
Página 278 de 339

una cita para una inspección visual del bien en su lugar de almacenamiento antes de
presentar una oferta, y VEBEG recomienda que así se haga149.
VEBEG es una compañía fiduciaria de propiedad exclusiva del Gobierno federal alemán.
No parece que lleve a cabo sus actividades a través de contratistas externos o de
empresas privadas.
La Ley de Control de Armas de Guerra de Alemania prohíbe que VEBEG venda tanques,
aviones de combate, buques de guerra, armas u otros elementos específicos. A pesar de
esta limitación, VEBEG vende un gran número, y una amplia variedad de artículos de
defensa excedentes, tales como vehículos que no son de combate, repuestos para dichos
vehículos, al igual que equipo mecánico, electrónico, mobiliario y otros elementos, así
como chatarra y materia prima. Alemania demuestra un enfoque prudente al limitar el
acceso público a elementos militares especializados, sin restringir el acceso a elementos
que pueden ser vendidos al público. Este caso muestra que las ventas de defensa no se
limitan únicamente a armas o a bienes inmuebles.
Finalmente, todas las ventas de VEBEG se rigen por el principio de CAVEAT EMPTOR
permite ahorrar recursos que se habrían utilizado de otra manera para inspeccionar,
certificar, acondicionar o reparar vehículos antes de su venta. Un aspecto negativo de
esta política es que puede disuadir al cliente de comprar el bien. No obstante, dada la
trayectoria de VEBEG, su lista de clientes y socios, y el gran volumen de artículos que
vende, esta política no parece haber afectado adversamente sus operaciones. Además,
al no vender armas tales como vehículos de combate, VEBEG se economiza el costo de
su desmilitarización.
149The Difference between Tender Sales and Live Auctions

150CAVEAT EMPTOR es el principio de que el comprador es el único responsable de validar la calidad e
idoneidad del bien antes de comprarlo.
Página 279 de 339

4.3 Offset - Transferencia de conocimiento y tecnología
La transferencia de conocimiento (ToK, por sus siglas en inglés) y tecnología (ToT, por
sus siglas en inglés) es un tipo de Offset; es una forma de acuerdo de compensación
entre una entidad contratante y el proveedor fabricante de una tecnología que puede
traer varios beneficios, pero, a su vez, plantea limitaciones y desventajas como se
describe a continuación.
Las ventajas de implementar este mecanismo se dan tanto en los niveles sectoriales
como en el nacional si se tienen presentes las siguientes acciones:
• Para desarrollar la base industrial de defensa con el fin de reducir la

dependencia del fabricante y material extranjeros, para que el dinero invertido
en la adquisición de defensa se reinvierta en la economía nacional.
• Para reducir el costo de desarrollar nueva tecnología a través de la

compensación del costo de la investigación, desarrollo, pruebas y evaluación.
• Para acelerar el ritmo de la modernización militar a través de la tecnología

adquirida.
• Para establecer relaciones entre la industria nacional y proveedores

extranjeros a fin de convertir a la industria nacional en proveedor de
componentes, subsistemas o servicios en negocios futuros.
• Para establecer una relación de contratista/subcontratista entre las empresas

de los países adquiriente y vendedor y así vincular el acuerdo de transferencia
de tecnología con un joint-venture o un Offset de codesarrollo/coproducción.
• Para emprender actividades de comercio a través del intercambio de bienes

más que comprar con dinero.
Los acuerdos de transferencia de tecnología pueden incluir beneficios secundarios

como menores costos de ciclo de vida, innovación y desarrollo tecnológico nacional y
Página 280 de 339

una economía más fuerte. Alcanzar estos beneficios depende de la capacidad del país
importador de absorber, utilizar y luego mejorar su tecnología, o tener la capacidad de
fabricar componentes o subsistemas de forma más eficiente que el proveedor
extranjero.
Este no es un mecanismo recomendado para alcanzar objetivos de corto plazo. Además,

no debe llevarse a cabo sin considerar si una determinada tecnología puede ser apoyada
por la industria nacional para obtener beneficios a largo plazo para la nación. Esto
teniendo en cuenta riesgos, restricciones o desventajas como lo siguientes:
• La transferencia de tecnología sí tiene costos a corto plazo. Normalmente los

costos de adquisición de los sistemas de armamento son mayores cuando están
sujetos a un acuerdo de transferencia de tecnología puesto que las empresas no
están dispuestas a renunciar a sus ventajas competitivas ni a futuras utilidades
sin recibir nada a cambio. Igualmente, negociar y gestionar los acuerdos de
Offsets puede implicar costos administrativos y legales significativos debido a la
complejidad de los acuerdos.
• Generalmente los acuerdos de Offsets distorsionan el comercio, debido a que los
sistemas que deben hacerle seguimiento al comercio internacional olvidan
considerar este tipo de acuerdos151. Lo anterior hace que los excedentes
comerciales parezcan mayores de lo que realmente son, y diluyen la
transparencia. Un acuerdo de Offsets puede ser igual a o mayor al 100 % del
valor de una orden de contrato152. Esto crea oportunidades para el pago de
sobornos y otras prácticas corruptas. Los términos de un acuerdo también
pueden representar una debilidad, como restricciones impuestas sobre el uso de
la tecnología transferida que puede impedir o prohibir el desarrollo de la
151 Nackman, M. J. (2011). A Critical Examination of Offsets in International Defense Procurements: Policy
Options for the United States. Public Contract Law Journal. Winter 40 (2), pp. 511-529.
https://www.jstor.org/stable/pdf/23057949.pdf.
152 Ibid.
Página 281 de 339

industria local. Además, los acuerdos pueden involuntariamente establecer
relaciones ineficientes con los contratistas que se convierten en dependencias
costosas.
• En cualquier Offset las partes de un acuerdo pueden incumplir los
requerimientos de conformidad con el cronograma inicial, actividad que resulta
en multas costosas que se podrían imponer por ese incumplimiento. La
inobservancia de las obligaciones de los Offsets podría ser culpa del comprador
—por no poder cumplir las fechas límites de producción— o del vendedor —por
no suministrar el rango total de la tecnología prometida originalmente—. En
cualquier caso, podrían causarse altos costos por concepto de arbitraje y por la
renegociación del contrato.
• La transferencia de tecnología como una medida para ahorrar costos a corto
plazo, tiene pocas probabilidades de funcionar. Aunque la transferencia de
tecnología puede representar ahorros en investigación, desarrollo, pruebas y
costos de evaluación —comparados con los esfuerzos de la industria local
financiados por el Gobierno adquiriente— el costo de negociar y gestionar los
acuerdos de Offset sobrepasará el costo de negociación de un contrato estándar.
Como ya se expuso, seguramente el costo de adquisición será mayor como
consecuencia de la transferencia de tecnología; de manera que el dinero
ahorrado en el desarrollo se pierde en la adquisición.
• El potencial de alcanzar ahorros de costos a largo plazo o de mejorar la economía
doméstica dependerá de la habilidad de la industria de utilizar y adaptar la
tecnología. El beneficio pleno de los acuerdos de transferencia de tecnología no
se puede alcanzar si las empresas locales no logran absorber y utilizar la
tecnología transferida.
Desde la década de 1950, India adquiere tecnología de defensa de empresas extranjeras

a través de acuerdos de coproducción que utilizan las fábricas de armamento del país y
Página 282 de 339

las empresas del sector público de defensa (DPSU su sigla en inglés). No obstante, el
país ha buscado formalmente los acuerdos de compensación al menos desde 2005,
cuando se introdujeron por primera vez en el Procedimiento de Adquisición de Defensa
(DPP por sus siglas en inglés).
India es uno de los importadores más grandes del mundo en el sector defensa154. La
transferencia de tecnología155 sirve como un mecanismo para rápidamente adquirir
tecnología avanzada y para mantener una ventaja militar sobre la competencia. India
asigna multiplicadores positivos a las propuestas de venta internacionales con base en
el tipo de tecnología transferida o las restricciones impuestas sobre la tecnología. Se
asigna un multiplicador de 2.0 a la tecnología sin restricción sobre la producción
ofrecida a las fuerzas armadas de India; de 2.5 a la tecnología sin restricción sobre la
producción con aplicaciones tanto civiles como militares y de 3.0 cuando se ofrece
tecnología sin ninguna restricción sobre el uso a futuro, incluidos derechos de
exportación156.
La Organización para la Investigación y el Desarrollo en Defensa de India (DRDO por su

sigla en inglés) es la responsable de gran parte de la vigilancia relativa a la transferencia
de tecnología. La organización actualiza una lista pública de tecnologías aptas para la
transferencia divididas en dos categorías. La categoría A correspondiente a tecnología
exclusivamente militar y la categoría B (tecnología de uso dual), al igual que los
153 Kevin A. Desouza, “Transfer of Defense Technology: Exploring the Avenues for India,” Journal of
Defence Studies 11, no. 3, July-September (2017): 69-98.
https://idsa.in/system/files/jds/jds_11_3_2017_transfer-of-defence-technology.pdf.
154 Muhammad, N. (2018, August 2). Despite the Hype, the Defence Offset Policy Hasn’t Really Worked for
India The Wire. https://thewire.in/security/despite-the-hype-the-defence-offset-policy-hasnt-really-

worked -for-india.
155 En los documentos de India también se conoce como adquisición de tecnología o transferencia de
tecnología (ToT).
156 See Defense Procurement Procedure (2016, November). Capital Procurement [p. 71, paragraph 5.12].
https://www.mod.gov.in/sites/default/files/UVDPP201611119.pdf
Página 283 de 339

acuerdos de licenciamiento disponibles y los puntos de contacto para la industria157, 158
la DRDO también suministra plantillas para los acuerdos legales necesarios
(Confidencialidad y Acuerdos de no Divulgación, Materiales, Acuerdo de Transferencia
y Acuerdo de Licenciamiento para la Transferencia de Tecnología), y se pueden
personalizar con aprobación. Las oficinas para la Transferencia de Tecnología y las
universidades pueden facilitar la investigación sobe la transferencia de tecnología159.
Cada revisión de los DPP busca que los Offsets sean más atractivos para los proveedores
internacionales, que se logre equilibrar la participación del sector privado y ajustar la
política con el fin de proteger la producción local.
Los detractores argumentan que la política no ha producido los resultados esperados,

señalando que la DRDO y las DPSU han exagerado los logros e ignorado las
deficiencias160. Otra crítica es que los proveedores internacionales sienten que las
obligaciones relacionadas con la transferencia de tecnología son difíciles de cumplir
puesto que los fabricantes de India carecen de las capacidades para hacer pleno uso de
la tecnología transferida.
Algunos críticos afirman que la dificultad se evidencia en la implementación de los

acuerdos (regulaciones y cuellos de botella en la producción), no en la política misma161.
Además, el uso de Offsets no es la única forma en que India ha tratado de fortalecer su
industria de defensa. Igualmente ha instituido políticas como la lista de importación
157 “Transfer of Technology,” accessed November 10, 2020, https://www.drdo.gov.in/transfer-

technology.
158 Defence Research & Development Organisation, DRDO Guidleines for Transfer of Technology
(September 2 https://www.drdo.gov.in/sites/default/files/inline-files/DRDO-guidelines-for-ToT.pdf.
159 Rastogi, P. (2014, October 13). Licensing And Technology Transfer: A Glance On Indian
://www.mondaq.com/india/licensing-syndication/346256/licensing-and-technology-transfer-a-
glance-on-indian-scenario.
160 Chopra, Ail. (2015, August 13). Defence Offsets and Transfer of Technology, Indian Defence Review 30,
(1) http://www.indiandefencereview.com/news/defence-offsets-and-transfer-oftechnology/2.
161 Muhammad (2018, August 2).
Página 284 de 339

negativa para reducir la importación de ciertos productos para la defensa162, y ha
exceptuado del pago de aranceles de importación a otros productos del sector defensa
requeridos para la modernización163.
El éxito de India con respecto a la transferencia de tecnología es evidente, pero cuando

se combina con acuerdos de coproducción o codesarrollo. Los misiles Brahmos con
Rusia, o los misiles tierra-aire de mediano alcance (MRSAM en inglés) con Israel164 son
buenos ejemplos. Aunque una proporción significativa de la producción era realizada
localmente, no está claro cuál fue la experticia técnica adquirida en relación con el
diseño del sistema o el desarrollo del producto165.
Por otro lado, los offsets por transferencia de tecnología parecen no haber logrado
aportar el know how técnico o material buscado166. Recientemente la Contraloría y la
Auditoría General de India (CAG) publicaron un informe donde revelan que Dassault
Aviation, fabricante de los Jets Rafale, ni siquiera había comenzado a cumplir sus
obligaciones de transferencia de tecnología cuando se vencieron en septiembre de
2020167. De hecho, de las seis tecnologías que se suponía que debían transferir de
conformidad con el acuerdo de 2016, el proveedor argumentó que cinco no formaban
parte de la competencia principal del proveedor. El informe del CAG encontró que los
162 Kaushik, K. (2020, August 11) Explained: The negative imports list for defence announced by Rajnath
Singh The Indian Express. https://indianexpress.com/article/explained/explained-what-is-the-
negative-imports-list-for-defence-announced-by-rajnath-singh-6547318.
163 Pubby, M. (2019, November 2). Customs, GST relief to give Rs 60,000-cr boost to defence The Economic
Times. https://economictimes.indiatimes.com/news/defence/customs-gst-relief-to-give-rs-60000-cr-
boost-to-defence/articleshow/71861506.cms?from=mdr
164 Bitzinger, R. A. (2014, August 2). Prospects for Future Indo-European Defence Industrial Cooperation
Institute of Defence and Strategic Studies (IDSS) Nanyang Technological University S. Rajaratnam School
of International Studies (RSIS https://www.files.ethz.ch/isn/184223/PR_140903_Future-Indo-Euro-
Defence.pdf.
165 Desouza, K. A. (2017, July-September). Transfer of Defense Technology: Exploring the Avenues for
India. Journal of Defence Studies, 11 (3), pp. 69-98

166 Prahlada, S. Kumar, Radhakrishnan y Parimal. (2009, January) Leveraging Defence Offset Policy for
Technology Acquisition Journal of Defence Studies https://idsa.in/jds/3_1_2009_Leveraging

DefenceOffsetPolicyforTechnologyAcquisition.
167 The Tribune India. (2020, September 24). New CAG report admits ‘technology transfer’ was shelved in
Rafale offsets: CongressThe Tribune Indiahttps://www.tribuneindia.com/news/nation/new-cag-report-

admits-technology-transfer-was-shelved-in-rafale-offsets-congress-145978.
Página 285 de 339

proveedores se comprometen con los Offsets para “quedar calificados para el contrato
principal de abastecimiento”, pero “no son sinceros en el cumplimiento de estos
compromisos”168. De hecho, las obligaciones incumplidas de Offsets no son infrecuentes,
entre 2005 hasta 2018, solamente el 59 % de los Offsets fueron cumplidos por los
proveedores. De este porcentaje, únicamente el 48 % fueron aceptados por el
MDN/DRDO, y los restantes fueron rechazados en gran medida porque no cumplían con
las condiciones contractuales169.
Además de que potencialmente no se cumplen las obligaciones, los Offsets por

transferencia de tecnología incrementan el precio de los artículos, en determinados
casos de producción. Por ejemplo, la producción localizada de los tanques T-90
dependía de la importación de partes que no se podían producir en India, de manera
que una gran porción del tanque aún proviene de Rusia. como el apoyo del ciclo de vida
no se incluye en los contratos, la fuerza termina pagando “tres veces más que el costo
original del tanque”170.
A pesar de este tipo de contratiempos, India continúa en la búsqueda de acuerdos de

Offsets con transferencia de tecnología mediante varios contratos de asociación entre
firmas de India e Israel171, como el Acuerdo IAI para drones Heron (2015172). Está por
verse si los acuerdos de transferencia de tecnología específicamente o los acuerdos de
Offset en general van a obtener resultados más prometedores, o si por el contrario van
a continuar experimentando algunos desafíos en el futuro. Lo que queda claro es que
168 Special Correspondent (2020, September 23). Rafale vendors yet to confirm technology transfer under
offsets: CAG The Hinduhttps://www.thehindu.com/news/national/rafale-vendors-yet-to-meet-offset-
clause-cag/article32680091.ece.
169 Special Correspondent. (2020, September 23).
170 Raghuvanshi, V. (2019, November 26). India pays Russia $1.2 billion in technology transfer fees for T-
90S tanks DefenseNewshttps://www.defensenews.com/land/2019/11/26/india-pays-russia-12-

billion-in-technology-transfer-fees-for-t-90s-tanks/.
171 Frantman, S. J. (2020, February 18). New joint ventures hint at ‘burgeoning relationship’ between Israel
and India. Defense Newshttps://www.defensenews.com/industry/2020/02/18/new-joint-ventures-

hint-at-burgeoning-relationship-between-israel-and-india/.
172 Opall-Rome, B. (2015, March 16). IAI Courts India with Offsets, Tech Transfer Defense
Newshttps://www.defensenews.com/industry/2015/03/16/iai-courts-india-with-offsets-tech-
transfer.
Página 286 de 339

los beneficios de estos acuerdos solamente se pueden observar sobre un periodo de
múltiples años173, sobrepasando la vigencia de los contratos de adquisición de
cualquier equipo174.
4.4 Arrendamiento con opción de compra
Como un mecanismo de financiación de adquisiciones, el arrendamiento con opción de

compra puede servir para aumentar la flexibilidad presupuestal a corto plazo, al
permitir que los costos de adquisición se prorroguen en el tiempo, con lo que en
paralelo disminuye el tiempo de adquisición y los costos del ciclo de vida de los equipos
que permiten desarrollar capacidades de defensa. Sin embargo, la capacidad de aplicar
un arrendamiento con opción de compra a corto plazo depende de la existencia y la
calidad de los mecanismos de supervisión, y el ahorro en costos generado por este
submétodo depende de cómo se negocie y gestione el contrato.
A continuación, se describen en mejor detalle los beneficios financieros que ofrece esta
opción.
• El arrendamiento, a diferencia de la compra, le permite al arrendatario financiar

el activo a lo largo de su vida útil en vez de pagar el costo total del activo desde
un principio175, lo cual libera flujo de caja para otros gastos. Además, los
arrendatarios no son responsables del costo del fin de su vida útil como la
disposición, desmantelamiento, desmilitarización o almacenamiento.
Generalmente no se transfieren los riesgos de propiedad al arrendatario176.
173 En los documentos de India también se conoce como adquisición de tecnología o transferencia de
tecnología (ToT).
174 Desouza, (2017, July-September). pp. 69-98
175 Hensley, C. L. & Tinjum, A. L. (2008). Lease vs. Purchase in Defense Acquisition [Master’s of Science in
Management Naval Postgraduate School]. https://apps.dtic.mil/dtic/tr/fulltext/u2/a493875.pdf.

176 Koczur, C. J. (2003). Leasing Versus Purchasing Lessons Learned from CINCPACFLT’s Lease of Dell
Information Technology. [Naval Postgraduate School]. https://apps.dtic.mil/dtic/tr/fulltext/u2/

a423649.pdf.
Página 287 de 339

• Permite distribuir los costos del pago a lo largo de la vigencia del contrato. Esto
reduce el costo inicial y libera flujo de caja para otros gastos.
• Un arrendamiento con opción de compra, al igual que cualquier compra a un
proveedor extranjero o a un fabricante de equipo original, permite reducir el
costo de IDP&E (investigación, desarrollo, pruebas y evaluación).
• Para la adquisición de equipo, un arrendamiento con opción de compra permite
acortar el tiempo de despliegue en el terreno y reducir el tiempo total de la
adquisición.
• El ahorro de costos generado por un arrendamiento con opción de compra
dependerá de la forma como se negocia y administra el contrato. Por ejemplo,
los costos del ciclo de vida tales como servicios, actualizaciones y
mantenimiento del equipo militar, pueden ser negociados y quedar cubiertos en
el precio del arrendamiento, cuando así lo estipule el contrato. Si la adquisición
es financiada a través de un contrato de arrendamiento con opción de compra,
entonces el arrendatario podrá negociar los términos de forma tal que asegure
que los costos del ciclo de vida se reducen o se comparten con el arrendador.
• En ocasiones, el arrendamiento con opción de compra se negocia de manera que
el activo arrendado pueda ser modificado por el arrendador para que el activo
se ajuste a los cambiantes requerimientos operacionales del arrendatario, sin
que el arrendatario incurra en costos adicionales.
En contraposición con los beneficios que pueda llegar a generar, este mecanismo
también genera algunos riesgos, restricciones y/o desventajas:
• Usualmente, los acuerdos de arrendamiento con opción de compra están sujetos

a límites y supervisión. Por ejemplo, en Estados Unidos los contratos de
arrendamiento con opción de compra de largo plazo (superiores a cinco años)
están sujetos a requerimientos más estrictos. El arrendatario está obligado a
Página 288 de 339

sustentar la decisión de un arrendamiento con opción de compra ante la entidad
pública encargada de dar la aprobación correspondiente177.
• Una de las desventajas del arrendamiento con opción de compra es que el
control sobre el acceso al equipo militar arrendado está determinado por lo
dispuesto en el contrato de arrendamiento. Por tal razón, los contratos de
arrendamiento no son los más indicados para activos de importancia
estratégica178.
• Los arrendamientos con opción de compra pueden restringir la flexibilidad del
presupuesto porque un contrato de largo plazo obliga al arrendatario a hacer
pagos independientemente de que el comprador utilice o no el equipo. Además,
así como la adquisición de activos mediante arrendamientos con opción de
compra puede parecer menos costosa que una compra directa, estos pueden
desdibujar los compromisos de costos de largo plazo del Gobierno, lo que se
puede traducir en decisiones subóptimas durante el proceso del presupuesto
anual179. Como resultado, la legislación y regulación implementadas en algunos
países como Estados Unidos, obliga al arrendatario a cumplir reglas de
calificación/puntaje (scoring rules)180 o a presupuestar todos los costos que se
prevé serán incurridos a lo largo de la duración del arrendamiento, incluyendo
intereses181.
A finales de los años noventa, cuando Hungría accedía a la OTAN, llevaba en curso un
esfuerzo por modernizar su equipo militar con el fin de hacerlo compatible con el de los
177 Gansler, J.; Lucyshyn, W. & Rigilano J. (2014, July 1). Rethinking the Buy vs. Lease Decision [. Center for
Public Policy and Enterprise, University of Maryland School of Public Policy (University of Maryland).
178 Secretariat of the Expert Group on the European Defence Fund's Financial. (2018, October 10).
Financing Models for the Acquisition of Defence Capabilities. Toolbox.

179 Robyn, D. (2014, April 24). Reforming Federal Property Procurement: The Case for Sensible Scoring.
https://www.brookings.edu/blog/fixgov/2014/04/24/reforming-federal-property-procurement-the-
case-for-sensible-scoring
180 La calificación del presupuesto mediante puntajes (budget scoring) o llevar el puntaje (scorekeeping)
es un proceso para calcular el puntaje de la autoridad presupuestal, de los desembolsos, ingresos y

déficits que resultan de una asignación presupuestal o de un gasto.
181 Gansler, Lucyshyn, and Rigilano, Rethinking the Buy vs. Lease Decision [iv].
Página 289 de 339

demás países miembros de la Alianza. En un principio, Hungría estaba decidida a
modernizar su flota de aviones caza MiG-29 para extender su vida útil, pero también
estaba abierta a otras opciones. El proceso licitatorio llevó a Hungría a optar por
arrendar aviones suecos Gripen JAS-39.
El paquete ofrecido por SAAB-BAE Gripen fue el más atractivo financieramente de todas
las ofertas por los Offsets que este incluía, la oferta fue enviada rápidamente al
Ministerio de Economía182. Los Offsets fueron determinantes en la selección de Gripen,
a pesar de que estos aviones caza no incorporaban algunos subsistemas OTAN como la
munición de precisión y la capacidad de reabastecimiento de combustible en vuelo183.
Desde un principio los críticos advirtieron la necesidad modificar el acuerdo por la
ausencia de estos subsistemas. Además, cabe anotar que la falta de transparencia en
torno a la selección de Gripen llevó a sospechas de corrupción. Los observadores
alegaron que los agentes de los sistemas BAE pagaron dádivas, aun cuando una de las
personas clave envueltas en la investigación fue absuelta en 2013 por falta de
pruebas184.
El Gobierno firmó el acuerdo de arrendamiento original en diciembre del 2001. Este

acuerdo contemplaba 14 JAS39 OTAN-compatibles (configuración A/B) más el
entrenamiento de 15 pilotos y varios técnicos de mantenimiento. El acuerdo también
contempló un paquete de mantenimiento del equipo, repuestos y horas de vuelo185. En
182 Zsolt, L. (2018). The Hungarian Experience with the Gripen Fighter Aircraft Defense and Security
Analysis 34,p.163
https://www.tandfonline.com/doi/citedby/10.1080/14751798.2018.1478180?scroll=top&
needAccess=true.
183 Zsolt, L. (2018). P. 164
184 World Peace Foundation & The Fletcher School - Tufts University. (2020, November). Gripen Combat
Aircraft Sales to the Czech Republic and Hungary Compendium of Arms Trade Corruption
https://sites.tufts.edu/ corruptarmsdeals/gripen-combat-aircraft-sales-to-the-czech-republic-and-
hungary/.
185 Saab, A. , December 20). Agreement Between Hungary and Sweden Concerning the Lease of JAS 39
Gripen Now Finalized [News Release http://www.defense-aerospace.com/articles-

view/release/3/8042/ hungary-signs-gripen-lease,-offsets-(dec.-21).html.
Página 290 de 339

el 2003 se firmó un acuerdo modificado que estipulaba el pago de un arrendamiento
más bajo durante un periodo más largo. El acuerdo modificado también estipuló una
configuración distinta186 con el fin de cumplir el requerimiento de los subsistemas
OTAN187.
En el 2012 las partes acordaron otros ajustes al acuerdo de arrendamiento como

ampliar el término del acuerdo en 10 años, reducir el valor del arrendamiento y
adicionar más entrenamiento de pilotos al acuerdo. En el 2015 se volvió a modificar el
acuerdo después de dos accidentes que involucraron a los aviones Gripen arrendados
por Hungría. La pérdida de las dos aeronaves llevó a que se incrementaran las horas de
vuelo y se actualizara el software de la aeronave. Finalmente, el nuevo acuerdo incluyó
la opción de compra de la aeronave a la terminación del arrendamiento en 2026.
El contrato de arrendamiento de los Gripen pone de relieve varias características del

submétodo de arrendamiento con opción de compra. En primer lugar, el ejemplo
Gripen ilustra una forma de modernizar el equipo militar con el fin obtener una
capacidad en tiempos de limitaciones financieras. La industria de defensa es, en cierta
medida, un mercado de compradores. Las empresas productoras de armas y sus
Gobiernos están dispuestos a otorgar concesiones para facilitar grandes contratos de
producción que beneficien a su propia base industrial y generan empleos muy bien
remunerados para la mano de obra calificada. En el caso de Hungría, Gripen estuvo
dispuesto a modificar los términos del acuerdo varias veces para permitirle a los
húngaros continuar con el contrato de arrendamiento.
186 JAS-39 EBS HU.

187 Zsolt, L. (2018), p 165.
188 No obstante, la oposición del Gobierno alegó que los documentos reservados mostrarían que el precio
terminó incrementándose en el largo plazo.

189 Stevenson, B. (2015, June 11) Second Hungarian Gripen crashes at domestic air base
FlightGlobalhttps://www.flightglobal.com/second-hungarian-gripen-crashes-at-domestic-air-
base/117180.article.
190 Zsolt, L. (2018), p 166.
Página 291 de 339

Cuando se tiene un presupuesto limitado, los arrendamientos o arrendamientos con
opción de compra son una manera de financiar las adquisiciones de defensa de cara a
la incertidumbre. El Gobierno de Hungría cambió de manos varias veces desde que se
firmó el primer acuerdo. La durabilidad del acuerdo demuestra que el submétodo es
adaptable a prioridades nacionales cambiantes en el tiempo.
La sostenibilidad también puede quedar incluida en el contrato de arrendamiento. La

disposición de incluir entrenamiento en mantenimiento, entrenamiento de pilotos y
repuestos asegura que la aeronave estará en funcionamiento durante la vigencia del
contrato de arrendamiento.
La adaptabilidad se hace evidente en la disposición de Gripen de hacerle las

actualizaciones a la aeronave y de adicionar la opción de compra al arrendamiento. Tal
como se mencionó anteriormente, esto se debió a que Suecia y Gripen estaban
interesados en el sostenimiento de su base industrial y de su fuerza laboral.
El caso Gripen tiene sus inconvenientes. Una parte importante del presupuesto de
defensa está comprometido al pago del arrendamiento, que en ocasiones ha llegado a
ser el 10 % del presupuesto de defensa, sin incluir otros costos de operación y
sostenimiento adicionales relacionados con armamento y almacenamiento191. También
se descuidó el alistamiento, específicamente la disponibilidad de armas, combustible y
el entrenamiento de pilotos192.
Los altos costos relacionados con mantener los Gripen según los estándares acordados
en el contrato de arrendamiento son costos del tipo “pague primero”,
independientemente de la necesidad de contar con las capacidades aportadas por el
escuadrón Gripen. Los costos del escuadrón absorben una parte importante del
presupuesto de defensa. El Gobierno de Hungría se ha visto en la necesidad de asignar
recursos de otras unidades al cumplimiento de los términos previstos en el
191 Ibid., 167–-168.

192 Ibid., 169–-171.
Página 292 de 339

arrendamiento. Por ejemplo, la flota húngara de helicópteros de ataque no ha volado en
años y se vendió su armamento193. El inventario de tanques de guerra de las fuerzas de
defensa también se ha visto reducido194. Estos ejemplos ilustran el riesgo de afectar
otras capacidades militares al suscribir un contrato de arrendamiento de largo plazo.
5. Iniciativas de transformación y modernización, enfocadas a

eficiencia del gasto
Teniendo en cuenta la necesidad de dar continuidad al financiamiento de las
capacidades existentes de la Fuerza Pública, así como la renovación y desarrollo de
nuevas capacidades necesarias para hacer frente a las nuevas amenazas y retos en
materia de seguridad y defensa, el Sector Defensa y Seguridad ha realizado esfuerzos
en paralelo a su financiación por múltiples fuentes, encaminados a mejorar las prácticas
de planeación estratégica, presupuestal y logística. El objetivo que se persigue con estos
esfuerzos es contar con herramientas que permitan identificar y mitigar los impactos
presupuestales futuros de las decisiones y que aseguren su correspondencia con las
responsabilidades y prioridades del Sector.
En este sentido, desde el año 2010, el Sector Defensa y Seguridad inició su proceso de
modernización y transformación con el fin de cumplir tres objetivos: 1) definir el futuro
de la Fuerza Pública para responder a una nueva configuración de amenazas sobre la
base de los logros consolidados en materia de seguridad y defensa, 2) armonizar las
necesidades actuales y futuras en seguridad y defensa con los recursos presupuestales
disponibles y 3) establecer un sistema de planeación conjunta y coordinada más
eficiente.
Este proceso de modernización y transformación se incorporó en los procesos del MDN

a través de la implementación de la metodología de planeación basada en capacidades
193 Zsolt, "The Hungarian Experience with the Gripen Fighter Aircraft," 168.
194 Ibid., 168.
Página 293 de 339

y la creación de la iniciativa de sostenibilidad del gasto, en cumplimiento de la Política
Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad 2011-2014. La iniciativa de
sostenibilidad del gasto se fundamentó en el desarrollo e implementación de
herramientas y metodologías de planeación presupuestal para la identificación de
potenciales impactos presupuestales futuros, la construcción de herramientas de
planeación basadas en costos unitarios y en el diseño de estrategias para el uso
adecuado de los recursos públicos. Estas herramientas y metodologías han sido
diseñadas e implementadas por el MDN con la finalidad principal de vincular la
estrategia con el presupuesto y, en el proceso, eliminar ineficiencias en el gasto y
posibles duplicidades en la presentación de necesidades. Así mismo, se han realizado
esfuerzos por mantener una modernización integral de las FF.MM. y la PONAL
incorporando procesos de planeación que contemplan la visión de los impactos
presupuestales a mediano y largo plazo, así como la proyección de la estructura de
fuerza requerida para hacer frente a los retos en materia de seguridad y defensa.
Bajo este contexto, con el objetivo de contar con información suficiente para la
identificación de medidas de eficiencia en el gasto del Sector, en el año 2014 se inició el
proceso de identificación de prácticas de eficiencia en las compras de la Fuerza Pública,
mediante el análisis de variaciones en los costos unitarios de compra de combustible
aeronáutico que se observaban entre las diferentes Fuerzas por ubicación y proveedor.
La información producida en este ejercicio fue la base que posteriormente motivaría la
creación del hoy conocido como Centro de Coordinación Logística de Combustibles de
Aviación del Sector Defensa, cuya misión es proporcionar de manera sistemática y
eficiente el abastecimiento de combustible a las aeronaves en operaciones aéreas
nacionales y garantizar así la optimización de los recursos con los que se financia este
gasto.
Posteriormente, en el año 2015 se implementaron buenas prácticas en búsqueda de la

eficiencia del gasto con el acompañamiento de la firma de consultoría McKinsey & Co,
mediante el desarrollo de un proceso de consultoría para precisar, desarrollar,
Página 294 de 339

implementar y evaluar un modelo de optimización de compras públicas de las FF.MM.
y de PONAL, dentro del cual se determinó un diagnóstico general para las principales
categorías del gasto del sector, identificando potenciales “palancas” de ahorro, que
luego fueron priorizadas y desembocaron en el desarrollo de tres ejercicios:
1) optimización de compra de dotación de la Fuerza Pública, 2) mejoramiento del
proceso de asignación de salas de cirugía del Hospital Militar y 3) diagnóstico del
proceso de mantenimiento aeronáutico de la flota UH60 del EJC y la FAC. Estos
esfuerzos se adelantaron basados en metodologías internacionales para el
mejoramiento de prácticas de compras (Metodología de Abastecimiento Estratégico) y
para el mejoramiento de procesos (Lean Management).
Como parte del diagnóstico del contrato de consultoría realizado en 2014 y 2015, en el
año 2016 la FAC inició un proyecto para implementar estrategias de eficiencia en el
gasto y consumo de energía eléctrica y, además, ampliar la cobertura del servicio de
energía eléctrica en Unidades Militares ubicadas en las Zonas No Interconectadas (ZNI)
al sistema eléctrico nacional. Este esfuerzo se materializó en 2020 en un proyecto de
inversión inscrito en el banco de proyectos del DNP para ser contratado e
implementado iniciando en 2021 y hasta 2042. En este sentido es un esfuerzo pionero
en el sector, pues busca ser ejecutado bajo la modalidad de Asociación Público-Privada
y por un periodo de tiempo de largo plazo, una iniciativa sin precedentes en el Sector y
que impulsó el diseño y desarrollo de lineamientos para la ejecución eficiente del gasto
en energía eléctrica de las demás FF.MM. y la PONAL.
Con el compromiso de dar continuidad a estos ejercicios de identificación de medidas

de eficiencia en los diferentes procesos que componen la cadena de suministro de la
Fuerza Pública, el Sector Defensa y Seguridad mediante la expedición de su Plan
Estratégico Sectorial - Guía de Planeamiento Estratégico 2018-2022 ha definido como
una de sus metas sectoriales la generación e implementación de herramientas que
contribuyan a la modernización, sostenibilidad y eficiencia del gasto. Esto último, se
materializará con la identificación de oportunidades de austeridad y eficiencia en las
Página 295 de 339

principales categorías de gasto del Sector. Para dar cumplimiento a lo anterior, durante
los años 2019 y 2020 se ha avanzado en la implementación de la iniciativa de uso
eficiente y racional de energía eléctrica con base en el Plan de Austeridad del Gasto y
las directrices de Austeridad del Gasto Público definidas por el Gobierno nacional en el
Decreto 2467 de 2018 y la directiva presidencial No. 09 de 2018.
De esta manera, el objetivo de este apartado del documento es presentar los esfuerzos
hechos por el sector en términos organizacionales y de formación de capital humano,
además de las diferentes iniciativas de eficiencia en el gasto que han sido
implementadas por el Sector Defensa y Seguridad, así como aquellas estrategias que se
encuentran en su fase de maduración y aquellas que serán desarrolladas en los
próximos años. Todo esto, en el marco del mecanismo de optimización del gasto al
interior del sector y que ha sido institucionalizado en el MPC creado mediante
Resolución 7144 de 2018, nominado como “Alternativas Internas de Financiación” en
el proceso de Proyección de Financiación como un requerimiento previo a la generación
de solicitudes de necesidades de financiación por parte de la Fuerza Pública.
5.1 Formación de capital humano y organización para la definición e

implementación de Iniciativas de Eficiencia del Gasto
En el marco de los objetivos estratégicos planteados en la Política de Consolidación de

la Seguridad Democrática 2006-2010, se estableció como condición necesaria para
mantener una Fuerza Pública legítima, moderna y eficaz, que contara con la confianza
y el apoyo de la población, que el MDN haría inversiones extraordinarias con el fin de
fortalecer las capacidades operacionales de la Fuerza Pública y de forma simultánea
implementaría un conjunto de reformas estructurales en diferentes aspectos de la
organización del Ministerio, las FF.MM. y la PONAL.
Producto del Proceso 2 Planeación por capacidades y Proyección de Financiación del MPC. artículo 7,
195
Resolución 7144 de 2018.
Página 296 de 339

De esta manera, con la finalidad de suministrar herramientas para ejecutar las reformas
estructurales, en el año 2010 se firmó el convenio de colaboración técnica para un
estudio sobre gerencia de recursos de defensa entre el grupo militar de la Embajada de
Estados Unidos de América en Colombia y el MDN de la República de Colombia. En el
marco de este convenio, inició el trabajo con el grupo Defense Institution Reform
Initiative (DIRI) del Institute for Defense Analyses (IDA), corporación privada sin fines
de lucro creada para responder a las preguntas en materia de seguridad en apoyo al
Gobierno estadounidense. Este convenio se estableció con el objetivo de orientar un
conjunto de reformas necesarias para optimizar la gerencia de recursos en el sector,
mediante el desarrollo de procedimientos y herramientas técnicas. Específicamente, a
partir del año 2010 se llevaron a cabo las siguientes acciones por parte del MDN y el
DIRI:
• Identificar falencias y propuestas de solución en las capacidades de uso de

herramientas analíticas y sistemas de información del sector para satisfacer los
requerimientos de información presupuestal de la alta dirección.
• Capacitar analistas en el diseño y utilización de herramientas analíticas, técnicas
y enfoques para analizar aspectos presupuestales de interés para la alta
dirección.
Posteriormente, en la Política de Seguridad y Defensa para la Prosperidad (PISDP)

2011-2014 fueron definidos como principios rectores de todas las actuaciones del
Sector Defensa y Seguridad el buen gobierno, la legitimidad, la corresponsabilidad y la
sostenibilidad. Sobre este último principio se estableció que la financiación del gasto en
seguridad debería ser responsable y sostenible, para lo cual se deberían tener como
objetivos 1) obtener más y mejores resultados con los recursos apropiados, 2)
aprovechar estratégicamente los recursos extraordinarios y los provenientes de
cooperación internacional y 3) prever los efectos de la obtención de los resultados
196Este convenio es resultado del Grupo Bilateral de Trabajo de Defensa Colombia - Estados Unidos,
suscrito en el año 1999 por el MDN y el Departamento de Defensa de los Estados Unidos.
Página 297 de 339

propuestos y la evolución estratégica de la Fuerza Pública para atender las necesidades
de futuro, así como las fuentes de financiación del gasto necesario y previsible en
materia de seguridad.
En este sentido la PISDP estableció la estrategia de modernizar la gestión sectorial para

la que se generó el lineamiento de desarrollar un programa de sostenibilidad del gasto,
con el cual se buscara promover la consistencia entre las prioridades de política, las
misiones y capacidades de las fuerzas, la asignación de recursos y las posibilidades
fiscales de la nación en el mediano plazo (Ministerio de Defensa Nacional, 2011).
En cumplimiento de este lineamiento y dando continuidad a las reformas estructurales

para la modernización del sector y el mejoramiento de sus herramientas de previsión,
la implementación del programa de sostenibilidad del gasto y del principio de
Sostenibilidad en los diferentes procesos del sector, llevó a que en el año 2013 se creara
formalmente el Grupo de Mejoramiento y Sostenibilidad Presupuestal (GMSP) en el
MDN, el cual es soportado por analistas pares en las oficinas de planeación de cada una
de las FF.MM. y la PONAL. Este grupo estaría conformado, en principio, por los analistas
que fueron capacitados en el marco del trabajo de cooperación con el DIRI, con el
objetivo de articular el uso de las herramientas analíticas, técnicas y enfoques
apropiados con la implementación del principio de sostenibilidad definido en la PISDP.
En concreto, a este grupo le fue asignada la labor de liderar el desarrollo de las líneas
de acción de Sostenibilidad y Eficiencia del Gasto que posteriormente serian parte
integral del MPC. A continuación, se definen cada una de estas líneas de acción:
• Sostenibilidad del gasto: En esta línea de acción se diseñan modelos,

herramientas y metodologías, basadas en costos unitarios, que permiten
proyectar gastos futuros para prever impactos de las decisiones que se toman
en el presente. El objetivo es identificar, con la mayor antelación posible, los
momentos del tiempo en que estos impactos presentarán un aumento en los
recursos requeridos, suministrando la información para argumentar
necesidades presupuestales de manera oportuna.
Página 298 de 339

• Eficiencia del gasto: En esta línea de acción se diseñan modelos, herramientas
y metodologías, teniendo en cuenta el comportamiento del gasto en el Sector,
basadas en costos unitarios, para proponer alternativas internas de financiación.
Estas alternativas buscan generar ahorros, ya sea mediante redistribución de
recursos existentes, o con el mejoramiento de procesos para la reducción de
tiempos, optimización de recursos y mejoramiento de la calidad.
Como parte de estas funciones asignadas al GMSP, durante el año 2014 y 2015 se
llevaron a cabo las iniciativas de eficiencia en el gasto descritas previamente. Estos
ejercicios concluyeron en un conjunto de recomendaciones sobre buenas prácticas en
materia gestión de proveedores, demanda de bienes y servicios, procesos y de
articulación de la estrategia de abastecimiento con la estrategia del sector, no solo para
las categorías de gasto para las cuales efectivamente se implementaron estrategias de
ahorro, sino para otras categorías, por lo cual ha servido como hoja de ruta para dar
continuidad a la implementación de esas buenas prácticas. También cabe mencionar
que este conjunto de buenas prácticas ha sido institucionalizado mediante la creación
del Comité Estratégico de Logística y Eficiencia del Gasto en el año 2017 y, como se
mencionó anteriormente, con el MPC en el año 2018.
En lo que respecta al Comité Estratégico de Logística y Eficiencia del Gasto, este fue
creado mediante la Resolución 2983 de 2017 y conformado por el viceministro para la
Estrategia y la Planeación, el viceministro del Grupo Social y Empresarial del Sector
Defensa y Bienestar, el jefe de Estado Mayor Conjunto de las FF.MM., los segundos
comandantes de las FF.MM., el subdirector general de la PONAL, el secretario general
del MDN y el director de Logística del MDN. Así mismo, esta resolución establece las
siguientes funciones específicas orientadas a mejorar la eficiencia del gasto, el
mejoramiento de los procesos de abastecimiento del sector y el fortalecimiento del
Sistema de Información Logística (SILOG) para la generación de información oportuna
y veraz sobre los procesos logísticos, financieros y de mantenimiento del sector:
Página 299 de 339

• Definir los lineamientos sectoriales para la eficiente ejecución del gasto a partir
de estrategias o metodologías como la contratación centralizada, abastecimiento
estratégico, ciclo de vida, mantenimiento conjunto y coordinado y otras
herramientas logísticas, con el fin de fortalecer el MPC.
• Formular lineamientos encaminados a fomentar la eficiencia de las
herramientas que soportan los procesos logísticos de manera trasversal, con el
fin de aprobar acciones que se deriven de las oportunidades de mejora y realizar
su respectivo seguimiento en aras de lograr la sostenibilidad y efectividad de los
procesos en la gestión logística.
• Aprobar y emitir directrices orientadas a fomentar la eficiencia de las funciones
logísticas de mantenimiento e infraestructura, así como de abastecimiento
estratégico, que comprende las siguientes actividades: planeación, adquisición,
almacenamiento, control de inventarios, transporte, distribución,
normalización, catalogación, acondicionamiento, aseguramiento de la calidad y
disposición final, para equipar, sostener y permitir a las FF.MM. y la PONAL
ejecutar sus actividades.
• Aprobar directrices que permitan fortalecer en las FF.MM. y la PONAL, la
utilización del Sistema de Información Logístico del Sector Defensa (SILOG) con
estándares de calidad y oportunidad.
• Impartir directrices relacionadas a las metas de ahorro de las diferentes
categorías de gasto a ser intervenidas y a las metas de mejoramiento de los
procesos logísticos presentados por los Subcomités de Abastecimiento,
Mantenimiento e Infraestructura y Gestión de Bienes Inmuebles.
Con la creación de este comité y la asignación de estas funciones específicas, se

atendieron las recomendaciones planteadas por McKinsey & Co. para el fortalecimiento
de las cuatro dimensiones que toda organización “Líder en Compras” debe ejecutar
(McKinsey & Co., 2015), estas son:
Página 300 de 339

• Alineación con estrategia institucional: Se busca alinear la estrategia de
abastecimiento con la estrategia misional del sector, y poner el área de
abastecimiento en la agenda de la alta dirección.
• Capacidades y cultura: Se busca promover una mentalidad empresarial y se
fijan altas aspiraciones sobre eficiencia presupuestal; se mejoran, desarrollan y
gestionan capacidades orientadas al mejor uso de los recursos.
• Gestión de categorías y ejecución: Se desarrollan estrategias integrales de
categorías de forma rigurosa; se definen estrategias de negociación basadas en
hechos; se genera responsabilidad/control y aseguran el cumplimiento de
metas.
• Estructura y sistemas: Se opera en una organización con un liderazgo central;
se promueve la colaboración multidisciplinaria; se busca asegurar que las
herramientas y sistemas básicos funcionen bien.
Por otra parte, con la creación del MPC en el año 2018, se articulan estas iniciativas con
los procesos de planeación tradicionales en el sector, en una hoja de ruta compuesta
por cinco (5) procesos de planeación que permiten proyectar y desarrollar las
capacidades operacionales priorizadas requeridas para responder a los lineamientos
políticos y las prioridades estratégicas en defensa y seguridad.
Específicamente, de los cinco procesos, la Proyección de Financiación de Capacidades

(Etapa II del Proceso 2), permite articular el Direccionamiento Político y Estratégico del
Sector Defensa y Seguridad (Proceso. 1) y la Planeación por Capacidades de la Fuerza
Pública (Etapa I del Proceso 2), con los procesos de planeación estratégica y
presupuestal cuatrienales de la Nación y la Programación Presupuestal Anual,
suministrando los insumos para que este proceso tradicional se pueda llevar a cabo
basado en capacidades y se habilite la complementariedad de las diferentes fuentes de
financiación del sector (Proceso 4) bajo los principios de eficiencia en el gasto y
sostenibilidad presupuestal.
Página 301 de 339

De acuerdo con este modelo, una vez se definen los requerimientos de la Fuerza Pública
en términos de componentes de capacidad (Doctrina, Organización, Material y Equipo,
Personal e Infraestructura), en cumplimiento de sus roles misionales y el
direccionamiento estratégico de la alta dirección del sector, la etapa de Proyección de
Financiación de Capacidades permite planificar los recursos requeridos e identificar las
posibles fuentes de financiación para desarrollar la Estructura de Fuerza proyectada.
Partiendo de esta definición, la Proyección de Financiación de Capacidades tiene los
siguientes objetivos específicos (Ministerio de Defensa Nacional, 2018):
• Fortalecer el desarrollo y empleo de herramientas de análisis de sostenibilidad

presupuestal y eficiencia del gasto.
• Promover el uso eficiente de recursos mediante la implementación de iniciativas
de optimización y eficiencia presupuestal.
• Articular los productos de la Proyección de Financiación de Capacidades con los
productos del Proceso 4: Programación Presupuestal Basada en Capacidades.
• Integrar las diferentes fuentes de financiación del Sector en los productos de la
Proyección de Financiación de Capacidades y la Programación Presupuestal
Basada en Capacidades para velar por su complementariedad.
• Presentar el total de gastos asociados al desarrollo de la Estructura de Fuerza en
el mediano y largo plazo en términos de capacidades, para la toma decisiones
teniendo en cuenta riesgos operacionales e impactos presupuestales (Ministerio
de Defensa Nacional, 2018).
De esta manera, la etapa de proyección de financiación permitirá llevar a cabo la

programación de recursos en el mediano y largo plazo, e identificar las fuentes de
financiación para el desarrollo de capacidades de la Fuerza Pública bajo una orientación
de eficiencia y sostenibilidad presupuestal.
A su vez, en cumplimiento de estos objetivos específicos, en la Resolución 7144 de 2018

y la Guía metodológica para la proyección de financiación de capacidades se identifican,
definen y caracterizan seis grandes productos de los productos de la etapa de
Página 302 de 339

proyección de financiación. En términos metodológicos, las iniciativas de eficiencia se
materializan como un subproducto de producto cuatro Alternativas de Financiación
Internas y Necesidades de Financiación Adicionales197 por cuanto:
• Por un lado, la Fuerza Pública lleva a cabo la reestructuración del uso de sus
recursos con base en las capacidades que han sido priorizadas por cada una de
las Fuerzas en un horizonte de mediano y largo plazo. En este sentido, cada
Fuerza será responsable de identificar alternativas de reestructuración para la
redistribución de recursos existentes, programarlas y presentarlas al MDN. Para
la identificación de las alternativas de redistribución, la Fuerza Pública contará
con herramientas específicas de proyección de costos administradas por el MDN
(Hojas de Ruta de Inversión198, Modelo de Sostenibilidad de Plantas de
Personal199 y Sistema de Sostenibilidad del Gasto200).
• Paralelamente, el GMSP del MDN liderará el análisis de información e
identificación de estrategias de eficiencia en compras para presentarlas,
seleccionarlas, implementarlas y monitorearlas en el Comité de Logística y
Eficiencia del Gasto.
197 Las necesidades presupuestales para el sostenimiento y desarrollo de capacidades deben ser
financiadas mediante alternativas de redistribución de recursos existentes, y en caso de que estas
alternativas sean insuficientes, mediante recursos adicionales provenientes de fuentes de financiación
como PGN, recursos de cooperación internacional, créditos Offset, donaciones, convenios, etc.
198 Las Hojas de Ruta de Inversión (HRI) son herramientas gráficas de planeación presupuestal para
análisis de corto, mediano y largo plazo, orientadas a la visualización de 1) las necesidades

presupuestales para la adquisición y sostenimiento (costo de ciclo de vida) del equipo mayor e
infraestructura de defensa y seguridad, y 2) los momentos en el tiempo en que se deberán tomar
decisiones de renovación y/o repotenciación de sus equipos para mitigar riesgos por pérdida de
capacidades operacionales. Estas proyecciones se realizan en el marco de posibles restricciones
presupuestales y requerimientos mínimos de cantidad de equipos.
199 El Modelo de Sostenibilidad de Plantas de Personal (MSPP) es una herramienta cuantitativa
desarrollada en el GMSP, cuyo objetivo es realizar proyecciones de cantidades y costos del personal de la
Fuerza Pública, en horizontes de corto, mediano y largo plazo.
200 El Sistema de Sostenibilidad del Gasto es un modelo de gasto por unidad militar y policial creado por
el MDN sobre un software desarrollado por el Institute for Defense Analysis (IDA), FOCIS (Force Oriented
Cost Information System). Su objetivo es la creación de modelos de análisis, y la proyección de costos y
cantidades de personal, así como costos, cantidades y usos de equipo mayor e infraestructura, para
evaluar diferentes escenarios de Gasto de la Estructura de Fuerza.
Página 303 de 339

• Una vez se concluye la identificación y programación de alternativas de
redistribución de recursos existentes, se deben establecer los lineamientos para
financiar las necesidades presupuestales que no logran ser cubiertas con esta
redistribución, con recursos adicionales provenientes del PGN, recursos de
cooperación internacional, créditos Offset, donaciones, convenios, etc., teniendo
en cuenta las dinámicas específicas de planeación y programación de cada una
de estas fuentes.
Así, siguiendo las recomendaciones de implementación de buenas prácticas propuestas

por McKinsey & Co., las iniciativas de eficiencia se deben aplicar sobre las categorías de
gasto estratégicas del sector. Es decir, en las categorías que representen un impacto
significativo en el gasto del sector en el corto, mediano y largo plazo y que permitan
generar ahorros, mediante la optimización de compras o el mejoramiento de procesos,
para la reasignación de recursos.
Por esta razón, se han venido implementado herramientas como la Metodología de

Abastecimiento Estratégico que se refiere al método sistémico y basado en evidencia,
para la optimización de la base de suministro de una organización y mejorar su
propuesta general de valor (Michigan University, 2019). Este método es considerado
un aspecto clave en la gestión de la cadena de suministros, e involucra elementos como
la evaluación del presupuesto, del mercado de los suministros, la negociación con
proveedores y la evaluación periódica de las transacciones de compra (WebFinance Inc,
2019).
Así como la implementación de prácticas Lean Management, que incluyen el conjunto

de prácticas y herramientas que propenden una manufactura “esbelta”, “ágil”, sin
excesos (desperdicios) con productos de alta calidad. Esta es una metodología centrada
en la reducción de la variabilidad de procedimientos, consiguiendo reducir o eliminar
los defectos o fallos en la entrega de un producto o servicio (Padilla, 2010). El enfoque
principal de estas metodologías de eficiencia es el análisis de la información histórica
de compras y procesos, con un alto grado de detalle, para la formulación de hipótesis
Página 304 de 339

de mejora, ya sea en términos de ahorros presupuestales o mejoramiento en los
procesos de la cadena de suministros.
A modo de síntesis, es importante señalar la conexión organizacional existente entre

las funciones del Comité Estratégico de Logística y Eficiencia y los procedimientos
definidos en la etapa de Proyección de Financiación de Capacidades del MPC para la
definición e implementación de iniciativas de eficiencia.
Como se establece en la Guía de proyección de financiación de capacidades del MDN, las

etapas de definición e implementación de iniciativas de eficiencia requieren de una
etapa intermedia de selección de iniciativas a implementar que está a cargo del Comité
Estratégico de Logística y Eficiencia, quien además tiene la responsabilidad de hacer
seguimiento a los impactos generados por estas iniciativas. Logrando de esta manera,
recabar en la implementación de las recomendaciones de buenas prácticas hechas al
sector.
5.2 Iniciativas de eficiencia en el gasto en curso: uso eficiente y racional de energía

eléctrica
5.2.1 Antecedentes (2016-2018): Suministro de energía eléctrica incorporando fuentes de

energía renovables, del sistema interconectado y de respaldo, en las unidades
militares de la FAC.
En el año 2016 la FAC inició de manera autónoma el proceso de estructuración de un

proyecto para ampliar la cobertura del servicio de energía en 13 unidades militares
aéreas (UMA). El proceso empezó con una consultoría para el análisis de
prefactibilidad de un Modelo de Asociación Público Privada (APP), gracias al cual se
concluyó que bajo iniciativa pública es aplicable para los objetivos planteados del
proyecto en la Zona No Interconectada, además de tener varias ventajas respecto a
los mecanismos tradicionales de Obra Pública. También se identificaron los
potenciales energéticos de diferentes fuentes de energía no convencionales, por ello
se recomendó llevar a cabo un plan piloto modelo en la UMA Grupo Aéreo del Oriente
(GAORI), ubicada en Marandúa (Vichada), en el que se construirán las edificaciones
Página 305 de 339

de infraestructura tendientes a aprovechar fuentes de generación de energía
fotovoltaica.
De esta manera, entre los años 2017 y 2018 se estructuró el piloto con el apoyo del DNP
y el BID. Con la implementación de este piloto se dio viabilidad técnica y financiera para
avanzar a la fase de estudios de factibilidad del proyecto.
Continuando a la fase de factibilidad, también en el año 2018 se adelantó la consultoría

para “Estructurar técnica, legal y financieramente un proyecto de Asociación Público-
Privada que contemple el diseño, construcción y/o rehabilitación, operación y
mantenimiento de la infraestructura de un sistema de generación de energía eléctrica,
en las unidades aéreas de la Fuerza Aérea Colombiana”, dirigida a 13 UMA, con apoyo
del Programa de Apoyo a la Participación Público Privada (PAPP) y la Subdirección de
Minas y Energía del DNP. El resultado de esta consultoría fue de factibilidad para la
instalación de sistemas de paneles solares en 12 de las UMA, excluyendo a la UMA Grupo
Aéreo del Caribe (GACAR) ubicada en la Isla de San Andrés. Este estudio demostró la
viabilidad de tener un cierre financiero atractivo para la inversión privada y una tarifa
de suministro de electricidad más baja que la actual en las unidades de la FAC.
Teniendo en cuenta que la categoría de gasto-energía eléctrica, ha sido una de las

principales categorías del gasto histórico del sector, durante el periodo 2014-2019 el
gasto en energía eléctrica representó, en promedio, el 5,6 % de los gastos generales
anuales de la Fuerza Pública, equivalente a un gasto de $174.734 millones anuales
promedio (figura 5-1), y siendo el cuarto rubro de los gastos generales con el mayor
impacto presupuestal (figura 5-2).
201 Banco Interamericano de Desarrollo. (2019). Anexo A: Términos de referencia consultoría para la
estructuración de un proyecto piloto de energización rural en zonas no interconectadas. BID
202 Información obtenida del SIIF para los años 2014-2019.
Página 306 de 339

Figura 5-1 . Gasto anual en Energía Eléctrica y peso porcentual dentro de los gastos generales del
Sector Defensa y Seguridad
$250.000
6,0%
5,8% 6,2%
$201.034
$200.000 4,9% $188.336 6,3%
$179.595
$167.155 4,5% $164.337
$147.951 PONAL
$150.000
Millones
FAC
ARC
$100.000
EJC
CGFM
$50.000
$0
2014 2015 2016 2017 2018 2019
Fuente: MDN basado en Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) del MHCP.
Figura 5-2. Pareto de los rubros presupuestales que componen los gastos generales de las FF.MM. y la
PONAL para el año 2018
$350.000
68% 70%
62% 65% 66%
$300.000 60%
57%
54%
$250.000 50%
45%
Millones
$200.000 39%
33%
$150.000
23%
$100.000 12%
$50.000
$0
Nota: Por motivos de presentación se incluyen únicamente los 14 rubros presupuestales que representan el 70 %
de los gastos generales de la Fuerza Pública.
Fuente: MDN basado en SIIF-MHCP para el año 2018.
Página 307 de 339

Por otro lado, con base en que las estimaciones iniciales según las cuales esta categoría
de gasto podría tener un ahorro potencial de entre el 5 % y el 15 % (McKinsey & Co.,
2015), durante el año 2019 el MDN levantó la información estadística para la
caracterización energética de la Fuerza Pública, así como mesas técnicas de trabajo con
personal uniformado con formación en ingeniera eléctrica y amplia experiencia en
temas energéticos al interior de cada una de sus Fuerzas.
A partir de la información estadística consolidada, y como resultado de las mesas de

trabajo técnicas, se definió la necesidad de contar con una política sectorial de uso
racional y eficiente de energía eléctrica teniendo en cuenta que, para una muestra de
36 unidades militares, los principales consumos de energía eléctrica están asociados al
uso de aires acondicionados (el 53,8 % del consumo), equipos de cómputo (el 25,6 %
del consumo) e iluminación (el 10,9 % del consumo), que mediante una apropiada
gestión de sus usos, pueden generar ahorros significativos de consumo (figura 5-3).
Figura 5-3. Distribución de consumo de energía eléctrica por categoría de equipos o aparatos eléctricos
para una muestra de unidades de la ARC.
Impresoras y Iluminación Equipo
escáner 10,9% Hospitalario
Motores 0,6% 0,1% Hornos - Estufas
4,3%
0,4%
Neveras
1,4%
Otros aparatos
eléctricos
1,0%
TV
1,2%
Aire
Ventiladores Acondicionado
0,6% 53,9%
PC
25,6%
Fuente: Informe final Análisis técnico para el Proyecto Piloto de Energización Rural en Zonas no Interconectadas.
BID, enero de 2020.
Página 308 de 339

Por otra parte, al contrastar los precios pagados por las diferentes unidades de la
Fuerza Pública en el mercado regulado con los precios cobrados por los diferentes
proveedores del mercado no-regulado nacional (figura 5-4), fue posible establecer dos
puntos:
• En el mercado no-regulado el precio del Kw/h es en promedio un 38 % más bajo

que los precios pagados por la Fuerza Pública en el mercado regulado.
• El mercado no-regulado exhibe una menor dispersión nacional de precios
respecto a los precios por Kw/h pagados por la Fuerza Pública en todo el país.
Por estas razones, se identificó una oportunidad adicional de ahorro en la migración de

compras al mercado no-regulado por disminución en la tarifa eléctrica (Estrategia 2 de
eficiencia en el gasto eléctrico del Sector). Para lograr llevar a cabo la migración entre
mercados, además de cumplir con los requisitos mínimos de consumo y potencia
establecidos por la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) mediante la
Resolución 183 de 2009, es necesario establecer, para cada una de las unidades de la
Fuerza Pública que cumplen con estos requisitos, los requerimientos en términos de
actualización de infraestructura eléctrica y la adecuación de la frontera comercial
necesarios para el proceso de migración. Teniendo en cuenta las anteriores
consideraciones, y la oportunidad existente, el desarrollo de la Estrategia 2 de
migración de compra de energía al mercado no regulado será desarrollada en los
próximos años.
Página 309 de 339

Figura 5-4. Dispersión y precio promedio nacional del Kw/h pagado por la Fuerza Pública en el mercado
regulado, y dispersión y precio promedio nacional del Kw/h cobrado en el mercado no-regulado
Cifras en pesos de 2018
Fuente: MDN con información de la facturación de energía eléctrica de las FF.MM. y PONAL en el mercado regulado,
y cifras del mercado no-regulado de XM.
Finalmente, los resultados del proyecto de Estructuración técnica, legal y financiera de

un proyecto de APP para el diseño, construcción y/o rehabilitación, operación y
mantenimiento de la infraestructura de un sistema de generación de energía eléctrica en
Unidades Militares Aéreas (UMA) de la Fuerza Aérea Colombiana (FAC), permitieron
estimar que el ahorro potencial en el gasto anual en energía eléctrica por
autogeneración mediante el uso de fuentes no-convencionales es del orden de entre el
8 % y 12 % del gasto anual.
Definición de las de estrategias para la eficiente ejecución del gasto en energía eléctrica en
el Sector Defensa y Seguridad (2019)
En paralelo con el avance del proyecto energético de la FAC, desde el MDN se avanzó en
la identificación de eficiencias potenciales previamente descritas en los diferentes
procesos que componen la cadena logística operativa del Sector Defensa y Seguridad, y
en dar respuesta al Plan de Austeridad del Gasto y las directrices de Austeridad del
Gasto Público definidas por el Gobierno nacional en el Decreto 2467 de 2018 y la
Directiva Presidencial 09 de 2018, respectivamente.
Página 310 de 339

Así pues, durante el año 2019 el MDN en un trabajo conjunto con las FF.MM. y la PONAL,
haciendo uso de la Metodología de Abastecimiento Estratégico, llevó a cabo la
conformación de un equipo técnico encargado de la identificación y formulación de
estrategias para la eficiente ejecución del gasto en energía eléctrica en el Sector Defensa
y Seguridad. El equipo técnico, que contó con la participación de profesionales en
ingeniería eléctrica del Comando de Ingenieros del EJC, la Dirección de Construcción e
Infraestructura de la ARC, la Dirección de Infraestructura de la FAC y la Oficina de
Planeación de la PONAL, definió, con base en los datos presentados en la sección 5.2.1,
cuatro estrategias de eficiencia en el consumo de energía eléctrica:
1. Emitir la Política sectorial de uso racional y eficiente de energía eléctrica.

2. Migrar la compra de energía del mercado regulado al mercado no regulado, en
las unidades militares y policiales.
3. Elaborar un estudio que evalúe la posibilidad de adoptar fuentes no
convencionales de generación de energía eléctrica.
4. Implementar el proceso de contratación centralizada de energía eléctrica.
Posteriormente, cumpliendo con lo establecido en la Resolución 2983 de 2017 del MDN,

el Subcomité de Abastecimiento presentó estas estrategias ante el Comité Estratégico
de Logística y Eficiencia del Gasto, quien, además de aprobar cada una de ellas, definió
una serie de compromisos para su implementación durante el cuatrienio 2019-2022
(tabla 5-1).
Tabla 5-1. Compromisos de implementación de las estrategias de eficiencia en el consumo de energía

eléctrica durante el cuatrienio, 2019-2022
2019 2020 2021-2022
Emitir la política sectorial de Iniciar el proceso de Monitorear los avances en la

consumo racional y eficiente implementación de proyectos implementación de las
de energía eléctrica. para la adopción de estrategias de ahorro por
tecnologías alternativas de parte del Comité de Logística y
generación de energía. Eficiencia.
Iniciar el proceso de migración Monitorear los avances en la Medición del ahorro alcanzado
de la compra de energía implementación de las por cada una de las
estrategias de ahorro por estrategias.
Página 311 de 339

2019 2020 2021-2022
eléctrica del mercado regulado parte del Comité de Logística y

al mercado no regulado. Eficiencia.
Elaborar un estudio de
viabilidad para la adopción de
tecnologías alternativas de
generación de energía
eléctrica.
Analizar alternativas para
centralización de compras de
energía eléctrica.
Fuente: MDN con base en información del Comité de Logística y Eficiencia.
Las cuatro estrategias definidas son el eje principal de acción en el que se articulan los
objetivos de los proyectos dirigidos a la eficiente ejecución del gasto en energía
eléctrica, y son el punto de partida de futuros proyectos e intervenciones a adelantar en
el Sector Defensa y Seguridad.
5.2.2 Avance de proyectos
A continuación, se resumen los avances en la Política Sectorial de Uso Racional y

Eficiente de Energía Eléctrica, así como el avance a 2020 de los tres proyectos que
adelantan la Fuerza Pública, con apoyo del MDN, en materia de eficiencia energética
y generación eléctrica con Fuentes No Convencionales de Energía Eléctrica.
5.2.2.1 Proyecto 1. Política sectorial de uso racional y eficiente de energía eléctrica
En línea con la primera estrategia de eficiencia en el consumo de energía eléctrica, se

definió como primer paso emitir la Directiva Ministerial Permanente que establezca los
lineamientos para el desarrollo de las estrategias de eficiencia sectoriales en materia
de gasto y consumo de energía eléctrica, y que designe responsabilidades para contar
con información consistente y actualizada de las FF.MM. y PONAL que permita llevar a
cabo el seguimiento al gasto en energía eléctrica y su consumo.
La Directiva se encuentra en proceso de aprobación y está dirigida a los altos mandos

de las FF.MM. y la PONAL, a los líderes de procesos logísticos, administrativos,
Página 312 de 339

medioambientales y de planeación presupuestal del COGFM, el EJC, la ARC, la FAC y la
PONAL, así como al Viceministerio del Grupo Social y Empresarial (GSED) y Bienestar,
al Viceministerio de Políticas y Relaciones Internacionales, a la Dirección de
Contratación Estatal y al Secretario General.
Entre las disposiciones y responsabilidades clave se destacan:
• Realizar seguimiento al desarrollo del programa sectorial de eficiencia en el

gasto y consumo de energía eléctrica en las FF.MM. y la PONAL, tomando las
acciones pertinentes para facilitar su desarrollo.
Responsables: Segundos Comandantes de las FF.MM. y Subdirector General de

la PONAL.
• Diseñar e implementar una herramienta de monitoreo energético que, haciendo

uso de la información del Sistema de Información Logístico (SILOG), permita
hacer seguimiento mensualmente y de forma automática al comportamiento del
consumo de energía eléctrica de cada una de las unidades de las FF.MM. y de la
PONAL.
Responsable: Dirección Logística
• Elaborar o actualizar, emitir e implementar una directiva sobre el uso eficiente

y racional de energía eléctrica al interior de su Fuerza, que incluya las
recomendaciones generadas por el proyecto sectorial de eficiencia en el gasto y
consumo de energía eléctrica, a ser construido con el MDN y el Ministerio de
Minas y Energía, y que contenga como mínimo instrucciones relacionadas con
los siguientes aspectos:
o El uso eficiente y ahorrativo de aires acondicionados, neveras, cuartos
fríos, calderas, sistemas de calefacción y sistemas de cómputo.
o El mantenimiento preventivo de equipos e infraestructura eléctrica.
o El uso de luminarias de alta eficiencia.
Página 313 de 339

o El uso de sistemas de telegestión para el control de la iluminación de
exteriores.
o Uso de controles programables para administrar la demanda de equipos
eléctricos según los horarios de trabajo en las edificaciones.
• Elaborar e implementar un programa de sensibilización institucional con el
objetivo de promover el ahorro y uso eficiente de los servicios públicos al
interior de las unidades de su respectiva Fuerza.
Responsables: Departamento de Ingenieros Militares del EJC, Dirección de

Medio Ambiente, Desastres y Emergencias de la ARC, Oficina de Gestión
Ambiental de la FAC y Oficina de Planeación de la PONAL.
• Presentar al Subcomité de Abastecimiento un informe de viabilidad de compra

centralizada de energía eléctrica, y verificar y tramitar las gestiones necesarias
para la contratación centralizada de acuerdo con lo establecido en el
mencionado informe.
Responsable: Dirección de Contratación Estatal
Todas las disposiciones definidas entrarán en vigor una vez sea emitida y enviada
oficialmente la Directiva a todas las Dependencias y actores clave.
5.2.2.2 Proyecto 2. Suministro de energía eléctrica incorporando fuentes de energía

renovables, del sistema interconectado y de respaldo, en las unidades militares de
la FAC.
Con el concepto de factibilidad para el proyecto de implementación obtenido gracias a

los estudios elaborados, las actividades del año 2020 se concentraron en la aprobación
de las áreas de planeación del MDN (Viceministerio para la Planeación y la Estrategia)
y de la FAC (SEMEP), el registro en el RUAPP (Registro Único de Asociaciones Público
Privadas) del DNP y la presentación y aprobación de la línea APP para el proyecto ante
el MHCP.
Página 314 de 339

Ya se encuentran radicados oficialmente ante el MHCP, a través de la plataforma Sede
Electrónica, todos los documentos requeridos para la evaluación y emisión del concepto
de viabilidad del proyecto, proceso que se estima tarde seis meses. Subsecuentemente,
se debe solicitar aprobación por la oficina de APP del DNP, proceder con las diligencias
para solicitud de vigencias futuras ante el CONFIS y, una vez aprobadas, se podrá poner
en marcha el proceso licitatorio y contractual. Considerando los tiempos requeridos
para lograr completar las actividades pendientes, se tiene programado en el
cronograma y en el modelo financiero del proyecto iniciar obras en el primer semestre
del 2022 y contar con los paneles solares en el segundo semestre del 2022, para iniciar
entonces con la fase operativa.
5.2.2.3 Proyecto 3. Proyecto Piloto de “Energización Rural en Zonas no Interconectadas” -

ARC & EJC.
Siguiendo el ejemplo de la FAC, y partiendo del estudio en el que se identificaron las

ventajas del modelo de Asociación Público-Privada para la ampliación de la cobertura
eléctrica en las ZNI, en el año 2019 la ARC con apoyo del DNP y el BID adelantaron la
consultoría denominada “Análisis técnico para el Proyecto Piloto de Energización Rural
en Zonas no Interconectadas”. Con esta consultoría se quiso evaluar la factibilidad de
un proyecto similar al de FAC, aprovechando la infraestructura de la ARC, teniendo en
cuenta su presencia en zonas aisladas y rurales con deficiencias en el servicio de energía
eléctrica.
El objeto de la consultoría fue entonces “realizar un Diagnóstico Técnico del consumo de

energía eléctrica en la infraestructura pública preseleccionada (unidades de la ARC) y,
aprovechando esta, realizar una Priorización Territorial de las oportunidades de
energización en Zonas No Interconectadas”. En total se hizo el diagnóstico a 30
203 Banco Interamericano de Desarrollo. (2020). Informe final: Análisis técnico para el Proyecto Piloto de
Energización Rural en Zonas No Interconectadas. BID.
204 Ibid.
Página 315 de 339

instalaciones de la ARC ubicadas en 35 unidades militares distribuidas en todo el
territorio nacional.
Como resultado del diagnóstico se concluyó que se presentan grandes oportunidades

para reducir el consumo de energía eléctrica en las unidades militares de la ARC,
mediante la implementación de medidas de eficiencia energética. Dentro de las medidas
se encuentran acciones específicas en aires acondicionados, equipos de cómputo,
iluminación y Viviendas; que resultan atractivos financieramente (bajos periodos de
recuperación de la inversión o la obtención de beneficios sin necesidad de inversiones
significativas). No permitir la instalación de luminarias incandescentes o de tecnologías
de baja eficiencia (fluorescente, sodio, etc.).
En el informe final se afirma que, con la implementación de las medidas recomendadas

en el estudio, es factible generar ahorros totales en el gasto de electricidad entre el 22 %
y el 29 %, que equivalen a una reducción del costo de energía entre $7.037 y $9.153
millones anuales.
En cuanto a la priorización territorial para proyectos con fuentes no convencionales de

energía renovable (FNCER), se definió una serie de criterios y se evaluó la concordancia
de las características de cada unidad con dichos criterios, asignando puntajes. Los
criterios diferenciadores fueron los siguientes: 1) el territorio deber ser o hacer parte
de una ZNI, 2) el territorio debe contar con una infraestructura primaria con terreno
disponible para la instalación de tecnología renovable, 3) en caso de presentarse el
servicio de energización en el territorio, este debe ser prestado a partir de diésel y 4)
deben presentarse necesidades de consolidación de paz en el territorio.
Con esta metodología se priorizaron siete de las unidades de la ARC —BN3: Puerto
Leguízamo, BIM23: Juradó, BIM23: Bahía Solano, IVIPE: Punta Espada, BN5-BFIM51:
Puerto Carreño, CGAMA: Leticia y BN4: San Andrés— para la implementación de
205 Para conocer con mayor detalle sobre las medidas puntuales que fueron recomendadas, puede leerse
el Informe Final del BID.
Página 316 de 339

sistemas de generación con FNCER. Además, se recomendó poner en marcha un
proyecto piloto de generación de electricidad a partir de energía solar en Puerto
Leguízamo (BN3) que considera la demanda energética y la disponibilidad de espacios
abiertos.
Con consecuencia de la consultoría, el MDN y el DNP encontraron la oportunidad de

ampliar el alcance del proyecto para que cobijara unidades adicionales: 20 unidades
militares de la ARC (seis de las siete preseleccionadas en la primera consultoría, cuatro
estaciones de guardacostas adicionales por su importancia estratégica y 10 unidades
que en principio fueron descartadas por no cumplir con estos criterios: 1) estar
ubicadas en ZNI y 2) en las que el servicio de energización se presta usando diésel, pero
3) en las cuales se presentan necesidades de consolidación de paz en el territorio, o
bien, cuentan con la infraestructura necesaria y el terreno para beneficiarse de
proyectos con FNCER). Además, se incluyeron seis unidades militares del EJC cercanas
a las unidades militares de la ARC que participaron en el primer estudio.
Con el nuevo alcance definido y aprobado por la ARC, el EJC, el BID y el DNP, la siguiente
fase en el avance del proyecto es la llevar a cabo estudios de prefactibilidad. Para esto,
el DNP en conjunto con el BID estructuraron un proceso contractual para una
“Consultoría para la realización de estudios de prefactibilidad de un proyecto para la
implementación, mantenimiento y operación de medidas de eficiencia energética e
infraestructura de autogeneración con Fuentes No Convencionales de Energía Renovable
en edificaciones e instalaciones específicas del sector defensa, en la modalidad de
Asociación Público-Privada”.
El objeto de la consultoría es definir el alcance técnico y la solución tecnológica, así

como la estructuración, en nivel de prefactibilidad, del proyecto de APP para la
implementación, el mantenimiento y la operación de medidas de eficiencia energética
e infraestructura de generación con FNCER en edificaciones e instalaciones específicas
Página 317 de 339

del sector defensa. Para alcanzar este fin la consultoría está estructurada en tres etapas,
son ellas:
• Etapa 1: Análisis de alternativas en eficiencia energética y generación con

FNCER: Se busca identificar el potencial de eficiencia energética por medio de
la implementación de medidas de eficiencia para las ocho sedes donde no se
llevó a cabo el primer estudio y analizar el potencial de generación de energía
eléctrica a partir de la utilización de FNCER para veintiséis (26) sedes de las
FF.MM.
• Etapa 2: Definición del alcance de la solución técnica y tecnológica del

proyecto: Propuesta de las medidas de eficiencia energética a desarrollar en
cada sede y que harán parte del alcance de la APP, y propuesta de la solución
de autogeneración con FNCER en cada base y especificaciones técnicas y
tecnológicas.
• Etapa 3: Estructuración legal, financiera y técnica en nivel de

prefactibilidad de la solución:
o Se deben adelantar las investigaciones, análisis y evaluaciones legales y

financieras, en nivel de prefactibilidad que indiquen los principales retos
jurídicos para implementar el proyecto.
o Se proyecta publicar la invitación a las firmas consultoras elegibles en el
último trimestre del año 2020 y un tiempo de ejecución de 180 días (6
meses) desde el inicio del contrato.
206 Solicitud de Expresiones de Interés – Servicios de Consultoría, BID, 2020.
Página 318 de 339

5.2.2.4 Proyecto 4. Consultoría para la Formulación y Estructuración técnica, financiera,
ambiental y legal de un proyecto para la eficiencia energética y el diseño de sistemas
de generación de energía eléctrica con Fuentes No Convencionales de Energía
(FNCE) en Unidades de la Fuerza Pública” – EJC, ARC, PONAL.
Con el propósito de centralizar los esfuerzos de la Fuerza Pública en la creación de

proyectos relacionados con energía, y avanzar en el ejercicio de generación de
eficiencias en la categoría de gasto de energía eléctrica bajo la Metodología de
Abastecimiento Estratégico, el Viceministerio para la Estrategia y Planeación del MDN,
junto con el Viceministerio de Energía del Ministerio de Minas y Energía alinearon sus
intereses para impulsar la creación de un proyecto sectorial a fin de presentarlo para
su financiación ante el Fondo de Energías No Convencionales y Gestión Eficiente de la
Energía (FENOGE).
Con el proyecto se busca recibir recomendaciones para la implementación de medidas

para la Gestión Eficiente de la Energía y para la implementación de sistemas de
generación con FNCER en 39 unidades priorizadas del EJC, la ARC y la PONAL,
adicionales a las contempladas en el proyecto a adelantar con el DNP-BID, así como el
desarrollo posterior de proyectos específicos de implementación bajo esta misma línea
de financiación, objetivos que están directamente alineados con los principios
misionales y objetivos organizacionales del fondo FENOGE.
El conjunto de 38 unidades militares y policiales priorizadas representaron un

consumo aproximado de 77.380.576 kW en el año 2019, lo que representó un gasto de
aproximadamente $32.239 millones; este valor representa el 20 % del gasto total en
energía eléctrica reportado en el 2019 en el SIIF, agregado para el EJC, la ARC y la
PONAL (tabla 5-2).
No se entregó información de demanda ni gasto anual en energía eléctrica para la unidad militar ARC
207
BFIM32 ubicada en Barrancón-Guaviare
Página 319 de 339

Tabla 5-2. Costo Anual Energía Eléctrica por fuerza para las unidades seleccionadas
Cifras en miles de millones de pesos de 2019
Fuerza
EJC ARC PONAL Total
Variables
Costo servicio de energía anual para

$ 72.507 $ 33.470 $ 54.908 $ 160.887
todas las unidades - 2019 - SIIF
Estimación costo servicio de energía

anual de 38 unidades seleccionadas $ 11.139 $ 14.913 $ 6.186 $ 32.239
2019
Porcentaje del costo anual que

representan las unidades 15,4 % 44,6 % 11,3 % 20 %
seleccionadas
Fuente: MDN a partir de la información del SIIF para el año 2019 y de información reportadas por la Fuerza
Pública.
Las unidades objeto de estudio se encuentran distribuidas en todo el territorio

nacional; 10 de ellas se caracterizan por encontrarse en la ZNI mientras las restantes
29 se encuentran conectadas al Sistema Interconectado Nacional (figura 5-5).
Figura 5-5. Geolocalización unidades militares y policiales objeto de estudio y distribuidas en SIN versus
74,4% Sistema Interconectado (SIN)

12 Sedes EJC
7 Unidades ARC
10 Unidades PONAL
25,6% Zona No Interconectada (ZNI)

9 Unidades ARC
1 Unidad PONAL
ZNI
Fuente: MDN con base en la información suministrada por las FF.MM. y la PONAL.
En sesión del 28 de noviembre de 2019, el Comité Estratégico de Logística y Eficiencia

del Gasto designó como Gerente del Proyecto Sectorial al Comandante de Ingenieros
Página 320 de 339

Militares, y en el año 2020 se organizó el equipo técnico encargado de estructura el
proyecto bajo los lineamientos solicitados por el FENOGE, para su presentación ante el
fondo en busca de financiación no reembolsable. Se espera lograr la presentación y
aprobación de los recursos en el primer trimestre del año 2021 para avanzar en la
relación contractual con el fondo, la creación de los términos y apartados contractuales,
y el proceso de contratación en los siguientes trimestres.
5.3 Iniciativas de eficiencia a ser implementadas en el corto y mediano plazo
Con base en el aprendizaje y resultados de los últimos siete años en materia de

definición e implementación de iniciativas de eficiencia del gasto, y con el objetivo de
avanzar en el proceso continuo de construcción del producto Alternativas de
Financiación Internas y Necesidades de Financiación Adicionales de la Etapa de
Proyección de Financiación del MPC, el MDN ha identificado las siguientes acciones
para avanzar en la identificación de iniciativas de eficiencia y el fortalecimiento de sus
procedimientos asociados:
• Avanzar en la gestión de iniciativas de eficiencia basada en categorías de gasto.

Para lo cual, el MDN en los próximos años avanzará en:
o La identificación de buenas prácticas para la optimización de compras y
mejoramiento de procesos relacionados con el sostenimiento de los sistemas
de salud y transporte de la Fuerza Pública.
o Identificación de buenas prácticas para la estandarización y uso compartido
de capacidades de mantenimiento entre las FF.MM. y la PONAL.
o Identificación de buenas prácticas para la optimización de compras y
mejoramiento de procesos relacionados con el sostenimiento de inventarios
de repuestos y bienes inmuebles de la Fuerza Pública.
o Identificación de iniciativas de mejoramiento relacionadas con personal, para
lo cual se han identificado las siguientes preguntas orientadoras:
▪ ¿Cuál es el número óptimo de incorporación de personal en los próximos
20 años en cada una de las FF.MM. y la PONAL?
Página 321 de 339

▪ ¿Cuál es el número óptimo de ascenso en cada grado en cada una de las
FF.MM. y la PONAL?
▪ ¿Cuál es el costo de distintos escenarios de incorporación en función de
las necesidades nacionales en cada una de las FF.MM. y la Policía
Nacional?
▪ ¿Cuál es la distribución óptima de personal en cada una de las FF.MM. y
la PONAL?
▪ ¿Cuál es el costo asociado a diferentes alternativas en la jerarquía
organizacional en cada una de las FF.MM. y la PONAL?
▪ ¿Cuál es el tiempo adecuado de servicio del personal por grado?
▪ ¿Qué mecanismos alternos de vinculación se deben implementar para la
reducción de inflexibilidades en el presupuesto del sector?
• Avanzar en los procesos de profesionalización que permitan:
o Crear un equipo central de negociación, que actúe a través de las distintas
categorías de gasto.
o Generar un estándar de prácticas en gestores de contratos.
o Desarrollar esfuerzos en la búsqueda y el desarrollo de talento en compras.
• Avanzar en el fortalecimiento del Comité de Logística y Eficiencia del Gasto
mediante:
o Establecer aspiraciones y metas de ahorros en las categorías al nivel más
detallado (ej.: ahorros relacionados con los procesos de negociación con
proveedores y gestión de compras).
o Ejercer seguimiento recurrente al gasto y a las estrategias (ej.: comités de
seguimiento).
• Avanzar en el fortalecimiento del Sistema de Información Logístico (SILOG)
mediante acciones:
o Articulación de la estructura de centros de costos del SILOG con la estructura
organizacional del sector, con el objetivo de contar con información de usos
presupuestales por unidad.
Página 322 de 339

o Identificación y parametrización de variables fundamentales para la
implementación de iniciativas de eficiencia del gasto, mediante la aplicación
de las metodologías de abastecimiento y Lean Management, y su posterior
seguimiento por parte del Comité Estratégico de Logística y Eficiencia del
Gasto.
o Depuración de la información por sección presupuestal, con el objetivo de
lograr un cruce entre la información de usos presupuestales del SILOG y el
SIIF.
Página 323 de 339

6. Glosario
Capacidad: habilidad para desarrollar una tarea bajo ciertos estándares, tales como
tiempo, distancia y simultaneidad, mediante la utilización de diferentes componentes,
como son la doctrina, organización, equipo, personal e infraestructura (DOMPI).
Documentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES):

políticas en materia de desarrollo económico y social que pueden trascender el periodo
de gobierno y tener impacto en la proyección fiscal de la Nación.
Donaciones: recursos de origen externo, sin contraprestación, asignados al Gobierno

nacional o a una(s) entidad(es) del Presupuesto con destinación específica determinada
por la voluntad del donante.
Donaciones internas: recursos con destinación específica determinada por la

voluntad del donante, sin contraprestación asignados a una(s) entidad(es) del
Presupuesto.
FRISCO: es una cuenta especial sin personería jurídica administrada por la Sociedad de
Activos Especiales S.A.S. y su objetivo es fortalecer el sector justicia, la inversión social,
la política de antidrogas, el desarrollo rural, la atención y reparación a víctimas de
actividades ilícitas (artículo 90 de la Ley 1708 de 2014).
Fondos especiales: son fondos sin personería jurídica, que administran y controlan los
ingresos que recaudan las unidades del sector central del MDN, provenientes de
contraprestaciones específicas obtenidas por actividades desarrolladas por dichas
entidades
Modelo de Planeación y Desarrollo de Capacidades de la Fuerza Pública (MPC):

conjunto de procesos, instancias responsables y productos que, de manera articulada y
continua, traducen los lineamientos políticos y las prioridades estratégicas de defensa
324
y seguridad, en las capacidades requeridas para la proyección y desarrollo en el
mediano y largo plazo de una estructura de fuerza flexible, adaptable y sostenible.
Otros recursos del tesoro: ingresos de carácter ocasional, diferentes a recursos de

crédito externo y donaciones.
Plan Nacional de Desarrollo: por medio del cual se establecen los lineamientos de
política para cada periodo presidencial, y su consecuente Plan Plurianual de
Inversiones, que se materializa anualmente por medio de proyectos de inversión
General de la Nación: herramienta que le permite al sector público cumplir con la

producción de bienes y servicios públicos para satisfacción de las necesidades de la
población de conformidad con el rol asignado al Estado en la economía y sociedad del
país” (Asociación Internacional de Presupuesto Público, s.f.)
Recursos corrientes: están constituidos por los Ingresos Tributarios (impuestos

directos e indirectos, tales como renta, IVA, impuesto a la gasolina, al patrimonio, al oro
y al platino, al turismo) y No Tributarios (tasas, contribuciones y multas).
Recursos de capital: comprenden los recursos del balance, los recursos del crédito
interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos
autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos financieros, el diferencial
cambiario originado por la monetización de los desembolsos del crédito externo y de
las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los
establecimientos públicos del orden nacional y de las empresas industriales y
comerciales del Estado del orden nacional, y de las sociedades de economía mixta con
el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les
otorga, y las utilidades del Banco de la República, descontadas las reservas de
estabilización cambiaria y monetaria.
Página 325 de 339

Recursos del crédito externo - previa autorización: recursos del crédito externo
autorizados por la ley anual de presupuesto, diferentes de los recursos del crédito que
cuentan con destinación específica determinada en su programación.
Recursos de préstamos de destinación específica autorizados: recursos del crédito

externo autorizados por la ley anual de presupuesto con destinación específica para
algún sector o programa en una(s) entidad(es) del Presupuesto con la(s) que se
suscribe
Recursos de préstamos de destinación específica: recursos del crédito externo

autorizados por la ley anual de presupuesto con destinación específica para algunos
sectores o programas de gobierno.
Página 326 de 339

7. Bibliografía
Alcaldía de Santa Marta. (18 de noviembre de 2019). Procedimiento Administración del

fondo cuenta - F. https://www.santamarta.gov.co/macroprocesos/2-
MACROPROCESO %20MISIONAL/10-
Gesti%c3%b3n%20Seguridad%20y%20Conv/P%20Seg%20y% 20Conv/MM-
GSC-P-008_ADMINSITRACION_FONDO_CUENTA_FONSET.pdf
Asociación Internacional de Presupuesto Público. (s.f.). Revista Internacional de

Presupuesto Público. Revista Internacional de Presupuesto Público.
Barabasi, A. L. (2018). Network Science. http://networksciencebook.com/#networks-

graphs
Banco Interamericano de Desarrollo. (2019). Anexo A: Términos de referencia consultoría

para la estructuración de un proyecto piloto de energización rural en zonas no
interconectadas. BID.
Banco Interamericano de Desarrollo. (2020). Informe final: Análisis técnico para el

Proyecto Piloto de Energización Rural en Zonas No Interconectadas. BID.
BBC News. (2016, 16 de noviembre). Nigeria: Militants ‘bomb’ oil pipelines in Niger
Delta. BBC News. https://www.bbc.com/news/world-africa-37999388.
Bitzinger, R. A. (2014, 02 de agosto). Prospects for Future Indo-European Defence

Industrial Cooperation. Institute of Defence and Strategic Studies (IDSS) -
Nanyang Technological University S. Rajaratnam School of International Studies
(RSIS), 4. https://www.files.ethz.ch/isn/184223/PR_140903_Future-Indo-Euro-
Defence.pdf.
Blöndal, J. R. & Curristine, T. (2004). Budgeting in Chile. OECD Journal on Budgeting 4,

(2), 19. https://www.oecd.org/chile/40139802.pdf.
Página 327 de 339

Bohórquez, J. (2013, enero). Evolución del régimen de regalías en Colombia a partir
de la Constitución Política de 1991. Equidad y Desarrollo 19, 137-160.
https://ciencia.lasalle.edu.co/eq/vol1/iss19/
Chopra, A. (2015, 13 de agosto). Defence Offsets and Transfer of Technology. Indian

Defence Review 30 (1 https://www.indiandefencereview.com/news/defence-
offset-and-tranfer-of-technology/2
Comisión Intersectorial de Estadísticas de Finanzas Públicas - CIEFP (2019,

diciembre). Unidad de Regulación Financiera
http://www.urf.gov.co/webcenter/
ShowProperty?nodeId=/ConexionContent/WCC_CLUSTER-120439
Congreso de la República de Colombia. (1997a, 5 de mayo). Ley 368 de 1997, por la

cual se crea la Red de Solidaridad Social, el Fondo de Programas Especiales para
la Paz y el Fondo del Plan Nacional de Desarrollo Alternativo -Fondo Plante- y se
dictan otras disposiciones (Diario Oficial 43.037).
Congreso de la República de Colombia. (1997b, 26 de diciembre). Ley 418 de 1997, la

cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la
eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones
http://wp.presidencia.gov.co/sitios/normativa/leyes/
Documents/Juridica/Ley%20418%2026%20de%20diciembre%20de%201997.
pdf
Congreso de la República de Colombia. (1998, febrero). Ley 434 de 1998, por la cual se
crea el Consejo Nacional de Paz, se otorgan funciones y se dictan otras
disposiciones (Diario Oficial 43.231).
Congreso de la República de Colombia. (2001, 21 de diciembre). Ley 715 de 2001 Por

la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los art. 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se
Página 328 de 339

dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de
educación y salud, otros. Artículo 76.
Congreso de la República de Colombia. (2004, 30 de diciembre). Ley 923 de 2004,

mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar
el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de
retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en
el artículo 1 (Diario 45.777
Congreso de la República de Colombia. (2018, diciembre). Ley 1941 de 2018 medio de

la cual se prorroga, modifica y adiciona la Ley 418 de 1997, prorrogada y
modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010
y 1738 de 2014 (Diario Oficial Año 50.811).
Contraloría General de la República. (2010). Informe de auditoría financiera

Corporación de Alta Tecnología CODALTEC 2018. CGR.
Contraloría General de la República. (2016). Estudio sectorial convenios de

colaboración en el Ministerio de Defensa Nacional. CGR.
Defence Research & Development Organisation (DRDO). (2015, 02 de septiembre).

Guidleines for Transfer of Technology.
https://www.drdo.gov.in/sites/default/files/inline-files/DRDO-guidelines-for-
ToT.pdf.
Departamento Nacional de Planeación. (2008, 9 de junio). Lineamientos generales para

la implementación de acuerdos de cooperación industrial y social (Offsets)
relacionados con adquisiciones en materia de defensa en Colombia (Documento
CONPES 3522). DNP.
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/CONPES/Econ%C3%B3micos/3522.pdf
Página 329 de 339

Departamento Nacional de Planeación. (2016, 20 de diciembre). Resolución 4788 de
2016, por la cual se dictan los lineamientos para el registro de la información de
inversión pública de las entidades territoriales. del DNP.
https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Inversiones%20y%20finanzas%20pblic
as/MGA_WEB/RESOLUCION%204788-2016.pdf
Departamento Nacional de Planeación. (2020, 30 de septiembre). Con nueva Ley de

Regalías, el país cuenta con otra herramienta de reactivación económica:
presidente Duque [Comunicado de prensa].DNP.
Desouza, K. A. (2017, Septiembre). Transfer of defence Technology: Exploring the

Avenues for India. Journal of Defence Studies 11 (3) 69-98
https://idsa.in/system/files/
DLA Disposition Services. (2020, 28 de octubre). 1033 Program FAQs.

https://www.dla.mil/
dispositionservices/offers/reutilization/lawenforcement/programfaqs.aspx
jds/jds_11_3_2017_transfer-of-defence-technology.pdf
Ejército Nacional de Colombia. (2015). Directiva transitoria 1981. ENC.
Frantman, J. (2020, 18 de febrero) New joint ventures hint at 'burgeoning relationship'

between Israel and India. https://www.defensenews.com/industry/
2020/02/18/new-joint-ventures-hint-at-burgeoning-relationship-between-
israel-and-india/
Gansler, J.; Lucyshyn, W. & Rigilano J. (2014, 01 de julio). Rethinking the Buy vs. Lease
Decision. Center for Public Policy and Enterprise - University of Maryland
School of Public Policy.
Página 330 de 339

Gorbanova, M. & Wawro, L. (2011, October) The Transperancy of National Defence
Budgets. http://ti-defence.org/wp-content/uploads/2016/03/2011-
10_Defence_Budgets_ Transparency.pdf.
GOV.UK. (2020, 5 de noviembre). Defence Equipment Sales Authority.

https://www.gov.uk/government/ groups/defence-equipment-sales-
authority.
Gutierrez, J. A. (2014). Los convenios de colaboración con el Ejército Nacional como

parte de los esquemas se seguridad en las empresas del sector eléctrico.
Universidad Militar Nueva Granada.
Government of India - Ministry of Defence. (2016, March 28). Defence Procurement

Procedure 2016. Capital Procurement (Incorporating all amendments up to 1
November 2019) [Pag. 71, paragraph 5.12].
https://www.mod.gov.in/sites/default/files/ UVDPP201611119.pdf.
Hatch, G.; Else, D.; Luther, L. & Bearden, D. M. (2014, 10 de diciembre). Overview of
Federal Real Property Disposal Requirements and Procedures, 10-12.
https://fas.org/sgp/crs/misc/R43818.pdf
Hensley, C. L. & Tinjum, A. L. (2008). Lease vs. Purchase in Defense Acquisition

[Master’s of Science in Management Naval Postgraduate School].
https://apps.dtic.mil/dtic/ tr/fulltext/u2/a493875.pdf.
ICC & ECCO. (2019). Guide to International Offset Contracts.

https://iccwbo.org/content/ uploads/sites/3/2019/03/icc-ecco-guide-intl-
offset-contracts-web.pdf
Khan, A., & Lockheed Martin Corporation. (2010, julio). Market Trends and Analysis of
Defense Offsets. The DISAM Journal, 138-153.
Página 331 de 339

Kaushik, K. (2020, 11 de agosto). Explained: The negative imports list for defence
announced by Rajnath Singh. The Indian Express.
https://indianexpress.com/article/explained/ explained-what-is-the-negative-
imports-list-for-defence-announced-by-rajnath-singh-6547318.
Koczur, C. J. (2003). Leasing Versus Purchasing Lessons Learned from CINCPACFLT’s

Lease of Dell Information Technology. [Naval Postgraduate School].
https://apps.dtic.mil/ dtic/tr/fulltext/u2/ a423649.pdf.
Lopes da Silva, D. & Tian N. (2019, December 16). Ending Off-Budget Military Funding:
Lessons from Chile. Backgrounder. https://www.sipri.org/commentary/topical-
backgrounder/2019/ending-budget-military-funding-lessons-chile
McFarland, D., Messing, S., Nowak, M., & Westwood, S. (2012). Social Network Analysis
Labs in R. Stanford University.
McKinsey & Co. (2015). Anexo A. Presentación Final Contrato de Consultoría No.
205/2014 MDN-UGG-DA.
Michigan University. (2019). Administrative services transformation. What is strategic

sourcing? http://ast.umich.edu/pdfs/What-is-strategic-sourcing-102811.pdf
Ministerio de Defensa Nacional. (2011, mayo). Política Integral de Seguridad y Defensa

para la Prosperidad.
https://www.mindefensa.gov.co/irj/go/km/docs/Mindefensa/
Documentos/descargas/Documentos_Home/pispd.pdf
Ministerio de Defensa Nacional. (2013, 3 de diciembre) Directiva Permanente Núm. 26

y de la Resolución 5342 del 25 de junio de 2014 “Manual de convenios de
colaboración, cooperación y/o coordinación para la defensa y/o seguridad del
Ministerio de Defensa Nacional, y sus unidades ejecutoras
Página 332 de 339

Ministerio de Defensa Nacional y Dirección de Planeación y Presupuestación. (2018).
Informe de seguimiento a los convenios de cooperación con el Sector Minero,
Energético y de la Construcción.
Ministerio de Defensa Nacional. (2018a, 4 de octubre). Resolución 7144 de 2018,

medio de la cual se crea el Modelo de Planeación y Desarrollo de Capacidades de
la Fuerza Pública y se establecen los lineamientos para su institucionalización
Diario Oficial 50.737. http://capacitas.mindef.
Ministerio de Defensa Nacional. (2018b, diciembre). Guia Metodológica para la

Proyección de Financiación de Capacidades.
http://capacitas.mindefensa.gov.co/storage/biblioteca/ Tomo%203%20-
%20Proeso%202.pdf
Ministerio de Defensa Nacional. (2021, 5 de febrero). Resolución 0201 de 2021, por

medio de la cual se definen y adoptan las áreas misionales del Sector Defensa.
http://capacitas.mindefensa.gov.co/storage/biblioteca/RESOLUCIO%CC%81N
%200201%20DE%202021.pdf
Molas-Gallart, J. (1996). From Offsets to Industrial Cooperation: Spain's Changing

Strategies as an Arms ImporterS. Martin (Ed The Economics of Offsets -
Defensce Procurement and Countertrade (pp. 299-320 Harwood Academic
Publishers.
Muhammad, N. (2018, August 2). Despite the Hype, the Defence Offset Policy Hasn´t
Really Worked for India. The Wire. https://thewire.in/security/despite-the-
hype-the-defence-offset-policy-hasnt-really-worked-for-india
Nackman, M. J. (2011). A Critical Examination of Offsets in International Defense

Procurements: Policy Options for the United States. Mark J. Nackman, Public
Contract Law Journal. Winter 2011, Volume 40, No. ( 2), pp. 511-529. Accessed
at: https://www.jstor.org/stable/pdf/23057949.pdf.
Página 333 de 339

Office, Security Assistance: Need For Improved Reporting on Defense Excess Article
Transfers, 34-35.
Omitoogun, W. & Oduntan, T. (2006). Nigeria. In Wuyi Omitoogun and Eboe Hutchful
(Eds.), Budgeting for the Military Sector in Africa: The Processes and Mechanisms
of Control (New York: Oxford University Press 176).
https://www.sipri.org/sites/
default/files/files/books/SIPRI06OmHu/SIPRI06OmHu.pdf.
Opall-Rome, B. (2015, 16 de marzo). IAI Courts India with Offsets, Tech Transfer
Defense News https://www.defensenews.com/industry/2015/03/16/iai-
courts-india-with-offsets-tech-transfer
Perlo-Freeman, S,. (2016, 3 de agosto). Transparency and accountability in military

spending. Backgrounder. https://www.sipri.org/commentary/topical-
backgrounder/2016/ transparency-and-accountability-military-spending.
Prahlada, S., Radhakrishnan, S. Kumar P. (2009, enero). Leveraging Defence Offset

Policy for Technology Acquisition Journal of Defence Studies (1
https://idsa.in/jds/3_1_2009_LeveragingDefenceOffsetPolicyforTechnology
Acquisition
Presidencia de la República de Colombia. (1997, septiembre). Decreto 2429 de 1997 el

cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo de Programas Especiales para la
Paz Diario Oficial 43.143.
Presidencia de la República de Colombia. (2000). Decreto 1795 de 2000, el cual se

estructura el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
Diario Oficial 44161 48.
Página 334 de 339

Presidencia de la República de Colombia. (2007, 7 de septiembre). Decreto 3402 de
2007 el cual se reglamenta parcialmente el artículo 31 de la Ley 962 de 2005 y se
dictan otras disposiciones.
Presidencia de la República de Colombia. (2015a, 26 de mayo). Decreto 1066, medio

del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del
Interior
https://www.mininterior.gov.co/sites/default/files/decreto_1066_de_2015_u
nico_reglamentario_del_sector_administrativo_del_interior.pdf
Presidencia de la República. (2015b, mayo). Decreto 1070 de 2015, por el cual se expide
el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa Diario
202.
Presidencia de la República de Colombia. (2016, 29 de septiembre). Decreto 1536 de

2016 el cual se modifica el 4 de la 6 del 2 del Decreto 1068 de 2015 en lo
concerniente al Formulario Único Territorial, se reglamentan los 31 de la Ley
962 de 2005 y 188 de la Ley 1753 de 2015, y se dictan otras disposiciones.
Pubby, M. (2019, 2 de noviembre). Customs, GST relief to give Rs 60,000-cr boost to

defence. The Economic Times. https://economictimes.indiatimes.com/news/
defence/customs-gst-relief-to-give-rs-60000-cr-boost-to-
defence/articleshow/ 71861506.cms?from=mdr.
Pyman M. & Bock, T. (2015, 8 a 11 de julio) “A practitioner’s experience of

facilitating corruption reform in national defence and security organisations”
[Presented to the ANTICORPP Conference, Berlin, July 8 to 11, 2015].
https://www.againstcorruption.eu/wp-content/uploads/2015/05/150625-
Pyman-and-Bock-practitioner-experience-of-facilitating-corruption-reform-
in-defence-Anticorpp-Panel-2.pdf
Página 335 de 339

Raghuvanshi. (2019; 26 de noviembre). India pays Russia $1.2 billion in technology
transfer fees for T-90s tanks: Defense News.
https://www.defensenews.com/land/2019/ 11/26/india-pays-russia-12-
billion-in-technology-transfer-fees-for-t-90s-tanks/
Rastogi, P. (2014, 13 de octubre). “Licensing And Technology Transfer: A Glance On

Indian Scenario. https://www.mondaq.com/india/licensing-
syndication/346256/ licensing-and-technology-transfer-a-glance-on-indian-
scenario.
Robyn, D. (2014, 24 de abril). Reforming Federal Property Procurement: The Case for
Sensible Scoring. https://www.brookings.edu/blog/fixgov/2014/04/24/
reforming-federal-property-procurement-the-case-for-sensible-scoring/.
Roth, L.; Sean Lahman, S., and & Steve Orr, S. (2016,16 de junio) Seneca Army Depot
buyer announced. Democrat & Chronicle.
https://www.democratandchronicle.com/story/ news/2016/06/16/seneca-
army-depot-buyer-unveiled/85975764.
Saab, A. B. (2001, 20 de diciembre). Agreement Between Hungary and Sweden

Concerning the Lease of JAS 39 Gripen Now Finalized [News Release]. Defense-
Aerospacecom. http://www.defense-aerospace.com/articles-
view/release/3/8042/hungary-signs-gripen-lease,-offsets-(dec.-21).html.
Schoeni. (2016). Defense Offsets And Public Policy: Beyond Economic Efficiency. The
Air Force Law Review, 76, 95161. http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2666754
Secretaría de Seguridad de Bogotá. (2020, 27 de noviembre). Entrevista no

estructurada - Procedimientos de Planeación y Programación .
Página 336 de 339

Secretariat of the Expert Group on the European Defence Fund's Financial. (2018, 10
de Octubre). Financing Models for the Acquisition of Defence Capabilities
[Toolbox].
Special Correspondent. (2020. 23 de septiembre). Rafale vendors yet to confirm

technology tranfer under offsets: CAG The Hindu
https://www.thehindu.com/news/national/ rafale-vendors-yet-to-meet-
offset-clause-cag/article32680091.ece.
Stevenson, B. (2015, 11 de junio) Second Hungarian Gripen crashes at domestic air

base Flight Global. https://www.flightglobal.com/second-hungarian-gripen-
crashes-at-domestic-air-base/117180.article.
The Tribute (2020, 24 de septiembre) New CAG report admits "technology transfer" was
shelved in offset: Congress. The Tribune India.
https://www.tribuneindia.com/news/ nation/new-cag-report-admits-
technology-transfer-was-shelved-in-rafale-offsets-congress-145978.
Tagarev, T. “Utilisation of Surplus Equipment and Infrastructure (pp. 112-123). In T.

Tagarev (Ed.) Building Integrity and Reducing Corruption in Defence: A
Compendium of Best Practices. Procon Ltd.
https://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/
pdf_topics/20120607_BI_Compendium_EN.pdf.
Toro, J.; Garavito, A.; López, D. C. (2016, enero). El choque petrolero y sus
implicaciones en la economía colombiana. Investigación e Información
Económica, 200. Banco de la República
Unidad Administrativa Especial Contaduría General de la Nación. (2016, 21 de

diciembre). Resolución 714 de 2016 la cual se deroga la 194 de 2012, y se
establecen nuevas fechas para el reporte de información de las categorías del
Página 337 de 339

Formulario Único Territorial (FUT) que se presentan a través del CHIP conforme
al Decreto 1536 de 2016.
Unidad Administrativa Especial Contaduría General de la Nación -y Comité Técnico del

FUT. (2020, 30 de noviembre). Consolidador de Hacienda e Información Pública
(CHIP https://www.chip.gov.co/ schip_rt/paginiciofut.htm
U.S. Attorney’s Office – Southern District of Ohio. (2014, 15 de agosto). “Former

Columbus Police Officer Sentenced For Embezzling From Defense Department
Surplus Program,” news release, https://www.justice.gov/usao-
sdoh/pr/former-columbus-police-officer-sentenced-embezzling-defense-
department-surplus-program.
Vebeg (s,f). “The Difference between Tender Sales and Live Auctions.” (2020, 17 de
noviembre) https://www.vebeg.de/web/en/others/infopop-
ausaukdiff.htm?extwin=2.
VOA News. (2019, 24 de julio). Chile Abolishes Law Requiring State-run Copper Miner
to Finance Military. VOA News. https://www.voanews.com/americas/chile-
abolishes-law-requiring-state-run-copper-miner-finance-military.
WebFinance Inc. (2019). Strategic sourcing. In Business Dictionary. Recuperado el 20

de 08 de 2019 de http://www.businessdictionary.com/definition/strategic-
sourcing.html
World Peace Foundation & The Fletcher School - Tufts University. (2017, 5 de mayo)
Gripen Combat Aircraft Sales to the Czech Republic and Hungary
https://sites.tufts.edu/ corruptarmsdeals/gripen-combat-aircraft-sales-to-the-
czech-republic-and-hungary/
Zsolt, L. (2018, 4 de julio) The Hungarian experience with Gripen fighter aircraft
Defense & Security Analysis, 34 2), 161175
Página 338 de 339

https://www.tandfonline.com/doi/citedby/
10.1080/14751798.2018.1478180?scroll=top&needAccess=true
Página 339 de 339

Analisis-historico-GDS Fuentes y Usos Final

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Analisis-historico-GDS Fuentes y Usos Final

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Análisis histórico del

Departamento Nacional de Planeación

Ministerio de Defensa Nacional

Institute for Defense Analysis

2. ESTRUCTURA DEL SECTOR DEFENSA Y SEGURIDAD ............................................... 8

2.1 ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL ....................................................................................................... 8

3. DESCRIPCIÓN DE LA FINANCIACIÓN HISTÓRICA DEL SECTOR DEFENSA Y

3.1 PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN (PGN) ......................................................................... 27

4. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES DE FUENTES DE FINANCIACIÓN............266

5. INICIATIVAS DE TRANSFORMACIÓN Y MODERNIZACIÓN, ENFOCADAS A

5.2 INICIATIVAS DE EFICIENCIA EN EL GASTO EN CURSO: USO EFICIENTE Y RACIONAL DE ENERGÍA

5.2.1 Antecedentes (2016-2018): Suministro de energía eléctrica incorporando

ARC Armada Nacional de Colombia

El Ministerio de Defensa Nacional (MDN) y el Departamento Nacional de Planeación

En la tercera parte, se exploran algunas experiencias internacionales orientadas a

Por último, se plantean recomendaciones orientadas a mejorar la utilización de las

2.1 Estructura organizacional

De conformidad con lo establecido en el Decreto 1070 de 2015 (Decreto Único

Figura 2-2. Estructura organizacional del MDN

1. Un sistema de salud propio: el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y la

3. Colombia es uno de los ocho países de Latinoamérica5 que incluye la PONAL

Así, en el caso colombiano, la PONAL además de ser responsable de mantener las

En este sentido, la situación de conflicto interno ha sido la principal precursora de

Esta situación resulta particular teniendo en cuenta que, como lo menciona el

6Entidad adscrita, responsable de prevenir y controlar desastres, colaborar con la conservación de la

Como se explicará posteriormente, las particularidades de la estructura

No obstante, es necesario complementar el entendimiento del sector con el fin de

2.2 Estructura presupuestal

Tabla 2-1. Secciones presupuestales del Sector Defensa y Seguridad

Código Nombre de la sección

10 Creada como sección presupuestal a partir de la vigencia 2021.

Figura 2-3. Estructura presupuestal del Sector Defensa y Seguridad

Fuente: construcción propia. DNP-MDN.

En total el sector cuenta con 20 unidades ejecutoras que se agrupan en dos

Por su parte, las entidades vinculadas, las transversales, COTECMAR y CODALTEC de

Ahora bien, con la claridad de la estructura organizacional y presupuestal del sector, y

En lo que respecta a los gastos de funcionamiento que se destinan a atender las

En cuanto a los gastos de inversión, la participación dentro del presupuesto asignado al

13 Cifras con corte a junio 2020.

Por lo anterior, el sector ha recurrido a lo largo de los años a una multiplicidad de

2.3 Fuentes de financiación

No obstante, existen otras fuentes de financiación a las cuales, en el presente

Estos recursos principalmente permiten complementar la financiación de las

Tabla 2-2. Fuentes de financiación del Sector Defensa y Seguridad

Presupuesto del Extra-

Recursos corrientes del tesoro nacional X

energético y de la construcción. 2) Recursos en dinero provenientes de la firma de convenios

En la siguiente sección se detalla el funcionamiento de cada una de las fuentes de

3. Descripción de la financiación histórica del Sector Defensa y

Actividades de Guardacostas, Programa de Liderazgo en Aviación, Programa de Becas para Combate al

También, se estableció una clasificación misional, con el objetivo de agrupar el gasto en

Esta asociación se realiza utilizando un modelo de análisis20 que simplifica la realidad

A continuación, se presentará una descripción de cada una de las fuentes de

3.1 Presupuesto General de la Nación (PGN)

El PGN es la herramienta mediante la cual se consolidan las provisiones anuales de

3.1.1 Procedimiento para la planeación, programación y ejecución del PGN

3.1.1.1 Proceso de planeación

Estas herramientas presupuestales responden y están articuladas con las herramientas

3.1.1.2 Proceso de programación

La programación presupuestal comienza con la preparación y presentación del

Posteriormente, la propuesta presupuestal de mediano plazo de cada sector se presenta

Con respecto a la inversión, se llevan a cabo comités funcionales en los cuales se

Entre el 1 y el 20 de octubre se lleva a cabo la discusión del proyecto de ley en plenarias