Mª Pilar

Ortega Jiménez

FALHN. Subescala Intervención-Tesorería.

Categoría Superior
Exced. AE Inspección de Finanzas. C.A de La Rioja
 Estudios

e s pecial
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crisis c o v i d

ALTERACIONES EN EL PLAZO DE
DURACIÓN Y DE EJECUCIÓN DE LOS
CONTRATOS PÚBLICOS POR CAUSA
DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS
DURANTE LA CRISIS SANITARIA

Resumen
La declaración del estado de alarma en el territorio nacional ha repercutido
notablemente en el ámbito de los contratos públicos. La normativa especialmente
promulgada para este momento excepcional, ha de ser adecuadamente interpretada
y adoptados los acuerdos preceptivos que se derivan de su aplicación tan rápido
como sea posible, de manera que la protección de los intereses que la motivan, sea
una realidad.

Abstract
The declaration of the state of alarm in the national territory has had a significant
impact on the scope of public contracts. There are regulations especially
promulgated for this exceptional moment, and administrations are in need to
adopt the mandatory agreements that derive from their application as quickly as
possible, after a proper interpretation. In this way, the protection of the interests
that motivate them will be achieved.

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1.
INTRODUCCIÓN. PRINCIPIOS QUE SUSTENTAN LA PRODUCCIÓN
NORMATIVA DURANTE EL ESTADO DE ALARMA
Desde que el Gobierno de España declarara el 14 de marzo el estado de alarma1
al amparo de lo dispuesto en el artículo cuarto, apartados b) y d), de la Ley
Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, con el
fin de afrontar la situación de emergencia sanitaria provocada por el coronavirus
COVID-19, la producción de normas de distinto rango cuyo objetivo es hacer frente
a las consecuencias derivadas de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, ha
sido una constante diaria.

Una de las promulgadas en materia de contratación pública, precisamente para

paliar las consecuencias de esta crisis en relación con los contratos en ejecución,
ha sido la recogida en el artículo 34 RDL8/2020. En la exposición de motivos de esta
norma, podemos leer lo siguiente:

(I) En este contexto, la prioridad absoluta en materia económica radica en

proteger y dar soporte al tejido productivo y social para minimizar el impacto y
lograr que, una vez finalizada la alarma sanitaria, se produzca lo antes posible
un rebote en la actividad. La pandemia del COVID-19 supondrá inevitablemente
un impacto negativo en la economía española cuya cuantificación está aún
sometida a un elevado nivel de incertidumbre. En estas circunstancias, la
prioridad consiste en minimizar el impacto social y facilitar que la actividad
se recupere tan pronto como la situación sanitaria mejore. El objetivo es que
estos efectos negativos sean transitorios y evitar, en última instancia, que se
produzca un impacto más permanente o estructural debido a un círculo vicioso
de caídas de demanda y producción como las de 2008-2009, con una salida
masiva de trabajadores al desempleo y un ajuste particularmente agudo para
los trabajadores temporales y los autónomos….

(…)

(III) Para evitar que el COVID-19 y las medidas adoptadas por el Estado, las
CCAA o la Administración local para combatirlo puedan dar lugar a la resolución
de contratos del sector público se prevé un régimen específico de suspensión
de los mismos.

1
Artículo 1 del real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la
gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

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La normativa promulgada durante el estado de alarma no ha afectado de forma

directa al cumplimiento de las obligaciones contractuales: las partes siguen obligadas
a cumplir lo pactado conforme al principio de riesgo y ventura2, pero se ha previsto
que pueden existir limitaciones al alcance de ese principio al haberse entendido que
existen en este momento circunstancias que fueron totalmente imprevisibles en el
momento de la contratación y que impiden, actuando de manera directa y por sí
mismas, la ejecución de la prestación.

En este contexto, como remedio excepcional que debe interpretarse de manera

restrictiva3, se invoca por la doctrina4 la cláusula rebus sic stantibus, que, siempre
que se cumplan unas condiciones, hace posible alterar el cumplimiento de las
obligaciones inicialmente pactadas entre las partes:

- En el caso de contratos públicos, será necesario un examen previo del PCAP,

por si se han incorporado pactos en relación con la atribución del riesgo entre
las partes incluyendo los supuestos de riesgo imprevisible o inevitable. Estos
acuerdos pueden existir en concesiones de servicios, en los que el traslado del
riesgo es un elemento esencial del contrato, y que puede haberse analizado de
manera pormenorizada en sus distintos aspectos. En esos casos, la aplicación
del PCAP es preferente a lo que haya previsto la normativa.

- Debe ponerse de manifiesto la causalidad directa entre el incumplimiento

de los pactos y la circunstancia imprevisible, y el deudor ha de mostrar un
comportamiento diligente, tratando de hacer todo lo posible para vencer la
imposibilidad5. Al caso en los informes que se elaboren, los detalles concretos
2
Recogido en el artículo 197 LCSP para los contratos regulados por esa norma: cada parte asume
los riesgos que corresponden a su cumplimiento y tiene que indemnizar los daños causados por su
incumplimiento a la otra parte.

3
Este es el planteamiento de ÁLVAREZ ROYO-VILLANOVA, S. en la web www.hayderecho.expansion.com.
Indica que esa interpretación tiene reconocida su validez legalmente en otros países como Alemania e
Italia, pero en España se trata de una construcción elaborada por la jurisprudencia, que sólo la aplica si
se aprecian en el supuesto los mismos elementos que en el caso de fuerza mayor (total imprevisibilidad y
causalidad). A juicio del Tribunal Supremo, no es necesario que la prestación devenga imposible sino que
exista una alteración grave de las bases del contrato. Añade que aunque típicamente se aplicaba solo a
contratos de tracto sucesivo, se extiende a contratos de prestación única siempre que exista un lapso de
tiempo plazo entre la celebración del contrato y la realización de las prestaciones (STS 3/2019 de 9 de
enero, en relación con una inversión en unos fondos estructurados consideró que del objeto del contrato
derivaba la asunción del riesgo de pérdida total, lo que excluía la aplicación de la cláusula rebus).

4
GIMENO FELIU, (p 43), parece considerar su fundamento en la fuerza mayor, si bien en la página 51,
para lo que denomina “adaptación del objeto del contrato”, defiende la aplicación del principio rebus sic
stantibus.

5
STS 413/2016

Mª Pilar Ortega Jiménez

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relativos a la incidencia sobre el cumplimiento de la prestación, debido a la

suspensión de plazos u otras medidas adoptadas en el RD463/2020 u otras
medidas adoptadas por los gobiernos autonómicos y locales. El tratamiento de
los expedientes forzosamente ha de ser modulado caso por caso, sin que quepa
hacer generalizaciones en atención a que unos objetos contractuales pueden
ser objeto de las medidas y otros no. Dependerá de las concretas circunstancias
de la ejecución de la prestación.

- Por último, y de manera relacionada con lo anterior, hemos de tener en cuenta que
deben modularse los efectos sobre la relación jurídica, de manera proporcionada
a la situación, tratando de relajar el cumplimiento de lo pactado, pero sin finalizar
la relación siempre que sea posible, puesto que el fundamento de estas es la
buena fe, “y por tanto el efecto en principio tiene que ser la modificación del
contrato para reequilibrar las obligaciones, y solo en caso de imposibilidad la
resolución de la obligación6”.

El artículo 34 RDL 8/20 entró en vigor el mismo día de su publicación, el 18 de marzo,

si bien se han introducido posteriormente modificaciones, con efectos desde ese
mismo día, en el apartado 1, en el cuarto párrafo del 3 y el 6, y se han añadido el 7 y el
8, todas ellas incluidas en la disposición final 1.10 del Real Decreto-ley 11/2020, de
31 de marzo por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito
social y económico para hacer frente al COVID-19.

2.
SUSPENSIÓN DE LOS CONTRATOS: REGULACIÓN ACTUAL, Y
ANTECEDENTES. INTERPRETACIONES DOCTRINALES
Aunque la regulación del artículo 34 RDL es específica para las consecuencias
derivadas del COVID en relación con la contratación del sector público, no podemos
olvidar que, tal y como señala el informe de la AE de 1 de abril de 2020, la ordinaria
también puede ser de aplicación ya que esta norma especial, “se aplica con preferencia
a la legislación ordinaria de contratos públicos y, por tanto, y mientras dure el estado
de alarma; la legislación ordinaria de contratos públicos solo será aplicable para
resolver una incidencia contractual relacionada con el Covid-19 cuando no se
oponga al RDL 8/2020 y a los principios que lo inspiran”. Estos principios se han
comentando en el apartado anterior.

Antes de revisar el contenido de la norma especial, haremos un repaso rápido por los
criterios interpretativos en relación con la suspensión de contratos hasta el momento,
6
STS 447/2017

Alteraciones en el plazo de duración y de ejecución de los contratos públicos

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no sólo para determinar que puede ser de aplicación en los nuevos expedientes a
tramitar, sino también porque puede que sea necesaria su aplicación a contratos no
incluidos en el ámbito de dicha norma. Partiremos de que su uso ha sido hasta el
momento bastante excepcional, muy relacionado con modificaciones de contratos
de obras cuya ejecución ha de ser suspendida también.

La suspensión de los contratos se regula en este momento en la LCSP en los

artículos 190, 191 y 208. Su antecedente inmediato fue el artículo 220 TRLCSP. Las
diferencias en la regulación son notables: en la actualidad, y por primera vez en
la legislación reguladora de los contratos públicos7, se recoge como una más de
las prerrogativas que ostenta la Administración para asegurar el cumplimiento de
los contratos públicos, que enumera el artículo 190 LCSP8. Se sigue así el criterio
de doctrina y jurisprudencia que hasta este momento la habían considerado como
una potestad independiente, manifestación especifica de la facultad de modificar
unilateralmente el contrato (ius variandi), que no afectaba a su objeto, pero si al
plazo de ejecución del mismo y a la forma de cumplimiento9.

Puesto que no se recogía entre las potestades, tampoco se le aplicaba su

procedimiento, y se interpretaba que su adecuado ejercicio exigía del cumplimiento
de una serie de requisitos formales y materiales:

Resolución de suspensión.

Tratándose de una potestad administrativa, la doctrina reconocía ampliamente la

posibilidad de que se ejercitara de oficio por la Administración, si bien no se negaba
que el contratista pueda solicitar la suspensión. El expediente debe desarrollarse de
acuerdo con lo que prevé en este momento el artículo 191 LCSP, siendo en todo caso
necesaria la valoración técnica de la posibilidad o no de continuar con la ejecución
del contrato10.
7
Previamente a esta norma los artículos 103 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las
Administraciones Públicas que pasó a ser el 102 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio,
por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, de
redacción similar.

8
La redacción original ya la incluyó como tal, siendo cinco las inicialmente propuestas. La de inspección
de la actividad del contratista se introdujo como enmienda transaccional, de modo que finalmente han
quedado recogidas en el artículo 190 LCSP seis.

9
Ver STS_nº roj_3771_1989 / STS_nº roj_4761_1989 / DCE_1093_1991). Concebida la primera como
prerrogativa de la Administración derivada de su “ius variandi” sobre el contrato (Sentencias del Tribunal
Supremo de 21 de septiembre de 1989 y 19 de febrero de 1996), el segundo es un auténtico derecho del
contratista.

Mª Pilar Ortega Jiménez

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La jurisprudencia11 admitió en ocasiones indemnizaciones en casos en los que no ha

existido suspensión de la ejecución del contrato de derecho pero sí de hecho, aunque
se trata a nuestro juicio de supuestos en los que se trataba de ocultar precisamente
que la Administración estaba ejercitando esa facultad, que conlleva indemnización
al contratista, mediante el ejercicio de otras facultades también reconocidas en
favor de la Administración12. Del mismo modo la doctrina del Consejo de Estado13,
afirmó que la Administración no puede ampararse en la falta de declaración oficial
de la suspensión y/o no levantamiento del acta de suspensión, para eludir la
indemnización que le corresponde abonar en favor del contratista, admitiendo la
validez de la suspensión ordenada por el director de las obras.

No obstante, la taxativa redacción de la letra b del apartado segundo, que indica que
sólo se indemnizarán los períodos de suspensión que estuvieran documentados en
la correspondiente acta, al tiempo que añade un derecho-deber al contratista de
pedir que se extienda dicha acta, añadiendo que si la Administración no responde
a esta solicitud se entenderá, salvo prueba en contrario, que se ha iniciado la
suspensión en la fecha señalada por el contratista en su solicitud, muestra a nuestro
juicio un cambio en este elemento, que rechaza como regla general la admisión de
indemnizaciones en los casos en los que no exista resolución, o como mínimo acta.
Se conseguirá así seguridad jurídica, determinando los costes y conceptos que
deben indemnizarse con el importante condicionante de que solo se indemnizarán
los periodos de suspensión que estén documentados en un acta. Se cierra por tanto
la posibilidad de reclamar por suspensiones no documentadas, pero se reconoce al
contratista el derecho a exigir la extensión de dicha acta.

10
A esta valoración técnica ya se refería el Informe de la JCCA 49/01, de 30 de enero de 2002, que
afirma la necesidad de que se aporte la valoración de un técnico en relación con la continuidad de las
obras. Como no puede ser de otra manera, entre las funciones del responsable del contrato debe estar
las de valorar si la prestación puede o no continuar en las condiciones en las que se estableció en la
documentación que fijó el acuerdo entre las partes.

11
STS de 18 de mayo de 2009 y STS de 17 de noviembre de 2011.

12
“Esta Sala, en reiteradas sentencias (por todas, las de 13 de noviembre de 1978 , 4 de junio de 1982 , 26
de abril de 1985 , 27 de enero de 1989 , 18 de mayo de 2009 y 3 de noviembre de 2011) ha declarado que la
inexistencia de una declaración formal de suspensión temporal de las obras no desvirtúa el hecho cierto
y real de que la verdadera causa de paralización de tales obras no puede imputarse al contratista sino a la
Administración, que incurrió así en un claro e inequívoco incumplimiento contractual” Por consiguiente,
cuando la propia Administración se ha visto en la necesidad de conceder prórrogas sucesivas del plazo
de finalización de las obras por no haber puesto a disposición del contratista, y a su debido tiempo,
los medios necesarios y precisos para que pudieran iniciarse dichas obras y ello unido a la necesidad
técnica de modificar un proyecto que, posteriormente, devino deficiente para que pudiera ser adaptado
a la realidad existente, las circunstancias concurrentes determinan la presencia de una excepción
al principio de riesgo y ventura del contratista y la ulterior responsabilidad de la Administración por
incumplimiento del contrato […]».

13
DCE 1273/1999.
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Acta.14

Como consecuencia de la resolución, y para documentar el periodo de suspensión15

y la conformidad del contratista, han de reflejarse los efectos de la suspensión en
un acta. De acuerdo con lo previsto en el artículo 208.1. b LCSP y 103 RLCAP, tras
acordarse la suspensión por el órgano de contratación, se levantará en el plazo
máximo de dos días hábiles un acta firmada por un representante del órgano de
contratación, el director de la obra y el contratista, haciendo constar el acuerdo
de la Administración que originó la suspensión y definiendo la parte o partes (o la
totalidad) de las obras afectadas.

En anejo, que deberá incorporarse al acta en el plazo máximo de diez días hábiles
desde que se acordó la suspensión -prorrogable excepcionalmente por la complejidad
de la tarea a un mes-, se reflejará la medición de la obra ejecutada y los materiales
acopiados utilizables en la parte de obra objeto de suspensión. Esto es, de acuerdo
con el artículo 171.1 RLCAP, Se considera obra efectivamente ejecutada no sólo la
que pueda ser objeto de certificación por unidades de obra terminadas, sino también
las accesorias llevadas a cabo por el contratista y cuyo importe forma parte del
coste indirecto a que se refiere el artículo 130.3 RLCAP, así como también los acopios
situados a pie de obra.

La suspensión de contratos se ha utilizado con mayor intensidad en el pasado,

referida a los contratos de obras, por lo que la regulación se refiere a este tipo de
contratos. En realidad, lo que debe quedar documentado en el acta son los detalles
de la ejecución de la prestación que son la base de la indemnización posterior. En el
acta han de reflejarse con exactitud, bien las unidades de obra ejecutadas, o bien la
prestación que no se va a ejecutar.

Notificación de la reanudación del contrato.

Puesto que va a ser indemnizado el contratista, entendemos que, de acuerdo con lo

previsto en la norma, deberá resolver el órgano competente y notificar la continuación
de la ejecución de las prestaciones, por lo que debe hacerse un adecuado inventario
de los contratos que se encuentran suspendidos, en orden a reanudar su ejecución
en cuanto sea posible a la vista de las distintas medidas adoptadas por el Gobierno.

14
El acta de suspensión carece de efectos constitutivos.

15
DCE 3557/2003 de 11 de diciembre de 2003

Mª Pilar Ortega Jiménez

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Efectos:

1. Temporales.

El plazo de ejecución del contrato se interrumpe. En el caso de las obras, el

periodo de suspensión se descuenta automáticamente en el cómputo de los
plazos de ejecución de la obra. Acordada la suspensión dejarán de emitirse
certificaciones. (Art. 148.2 RGLCAP).

2. Económicos. Indemnización al contratista de daños y perjuicios.

La STS de 13 de diciembre de 1983 confirmó que no era posible que la potestad

otorgada a la Administración de modificar un contrato, suspender unas obras
o resolver un contrato, no se compensara con la obligación de mantener la
“equivalencia honesta del contrato administrativo” que funda el derecho del
contratista verse indemnizado por los perjuicios económicos que pueden
derivarse de esa actuación.

En este momento existe una relación cerrada de daños que se reflejan en el

artículo 208 LCSP, frente a la genérica previsión de sus antecedentes legislativos
que incorporaban una obligación de la Administración de indemnizar los daños y
perjuicios. Se garantizaba de esa manera la indemnidad al contratista en relación con
esos conceptos amplios sin mayor concreción, y por ello la litigiosidad en relación
con esta indemnización ha sido elevada.

Podemos tener en cuenta los criterios manejados en distintos pronunciamientos,

en orden a interpretar adecuadamente los conceptos indemnizables que puedan ser
invocados y posteriormente acreditados por el contratista de la prestación dentro de
los que actualmente se consideran indemnizables (salvo que el pliego indique otra
cosa) y que se han recogido en el artículo 208 LCSP:

1. Gastos por mantenimiento de la garantía definitiva.

2. Indemnizaciones por extinción o suspensión de los contratos de trabajo que
el contratista tuviera concertados para la ejecución del contrato al tiempo de
iniciarse la suspensión.
3. Gastos salariales del personal que necesariamente deba quedar adscrito al
contrato durante el período de suspensión.
4. Alquileres o costes de mantenimiento de maquinaria, instalaciones y equipos
siempre que el contratista acredite que estos medios no pudieron ser empleados
para otros fines distintos de la ejecución del contrato suspendido.

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5. Un 3 por 100 del precio de las prestaciones que debiera haber ejecutado el
contratista durante el período de suspensión, conforme a lo previsto en el
programa de trabajo o en el propio contrato.
6. Los gastos correspondientes a las pólizas de seguro suscritas por el contratista
previstos en el pliego de cláusulas administrativas vinculados al objeto del
contrato.
En relación con su abono, realizaremos las siguientes consideraciones:
- Es importante que el acuerdo de suspensión fije la indemnización16 que
corresponde abonar al contratista, en este momento haciendo referencia
concreta a los daños y perjuicios que se van a considerar.
- El mero retraso en la ejecución de un contrato no comporta de por sí que el
contratista tenga derecho a percibir una indemnización. Es preciso que dicha
demora le haya producido daños, reales y acreditados. En ningún caso se
indemnizan porcentajes que se apliquen automáticamente sobre la cifra
resultante de costes directos o indirectos17.
- Los costes deben guardar relación directa con la prestación, debiendo ser
subsumibles en los conceptos legales, de entre los relacionados en los apartados
2 y 3 del artículo 13º RLCAP.

- La suspensión del contrato no permite revisar su precio En los casos en los

que pliego o contrato hayan excluido la revisión de precios, no procede el
reconocimiento de dicha revisión aunque se haya acordado una suspensión de
la ejecución contrato que incremente el plazo de ejecución.

3.
CONSECUENCIAS DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS PARA PALIARLA
CRISIS COVID EN LOS CONTRATOS EN EJECUCIÓN
3.1.
VALORACIÓN DE LA POSIBILIDAD DE MANTENER LAS OBLIGACIONES
CONTRAÍDAS EN LOS CONTRATOS EN EJECUCIÓN
Con motivo de la entrada en vigor del RD463/20, o de alguna de las medidas
adoptadas para la protección de las personas y los bienes en el ámbito autonómico
o local con motivo de la crisis sanitaria del COVID-19, cada responsable de contrato
debe analizar si han incidido de algún modo en la ejecución de ese contrato cuya

16
DCE 3557/2003 de 11 de diciembre de 2003.

17
DCE_775_2006.

Mª Pilar Ortega Jiménez

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ejecución tutela, y si de manera total o parcial ha devenido imposible continuar con

los pactos asumidos por las partes.

De este modo, concluirá en su informe si es posible:

- Continuar con la ejecución del contrato, en términos idénticos a los pactados.
- Continuar con la ejecución del contrato, ordenando al contratista que se adopten
medidas de alejamiento o de dotación de EPIs a los trabajadores, u otras que se
hayan especificado en la normativa aprobada durante el estado de alarma, sin
introducir variaciones en el modo de prestación18.
- Continuar con la ejecución del contrato, introduciendo variaciones en el modo
de ejecución de las prestaciones sin alterar en ningún caso estas, poniendo
en valor por ejemplo el teletrabajo, si ello es compatible con el objeto licitado.
GIMENO FELIU19 afirma que es posible adaptar el contenido de la prestación
contratada durante el tiempo del estado de alarma, haciendo uso de la potestad
de interpretación del contrato20.
- Determinar que es imposible la ejecución del objeto contratado durante el plazo
de duración del estado de alarma, y modificar las condiciones iniciales del
contrato, mediante la actuación sobre su plazo de ejecución, suspendiendo la
18
La AGE, en su informe de 1 de abril, precisa que salvo que la ejecución resulte materialmente imposible,
el contratista sigue obligado a ejecutarlo en los términos pactados, “sin que las medidas generales
adoptadas en el estado de alarma (v.g., distancia mínima entre personas), puedan invocarse por la
empresa contratista como perjuicios resarcibles por la Administración contratante, pues el Real Decreto-
ley 8/2020 no prevé su resarcimiento y se trata, además, de inconvenientes o perjuicios derivados de
medidas generales adoptadas por el Gobierno en una situación excepcional que, como tales, todos tienen
el deber jurídico de soportar”. Esa imposibilidad es una cuestión fáctica que ha de apreciar el órgano de
contratación (sin perjuicio de que pueda ser revisable por los Tribunales), y supone una “inviabilidad
absoluta de ejecutar el contrato”.
19
(página 49) Se iniciaría un expediente de interpretación del contrato, que se instruirá de acuerdo con lo
previsto en el artículo 191 LCSP.

20
La Abogacía del Estado en el informe de 1 de abril parece mantener que no es posible modificar los
contratos a raíz de las medidas derivadas del COVID-19. Señala el informe que “la aplicación preferente
del artículo 34 del RDL 8/2020 a todas las consecuencias contractuales del Covid-19 no permite que,
por la vía de la modificación del contrato, se acaben renegociando los contratos de obra y, por tanto,
produciéndose efectos distintos de los de suspensión e indemnización previstos por el artículo 34 del
RDL 8/2020.” Pese a esa afirmación, el mismo informe admite la aplicación de la legislación general de
contratos cuando no se oponga la RDL 8/2020 y a los principios que lo inspiren y mantiene también que
la inviabilidad absoluta de ejecutar un contrato “no sucede cuando éste pueda continuar, aunque, debido
al estado de alarma, varíe el modo en que puede ejecutarse”. Una variación en la ejecución de un contrato
entendemos que es una modificación no sustancial del mismo y puede resultar un modo eficiente de evitar
la suspensión o resolución de un contrato, logrando el objetivo del RDL 8/2020 de evitar la resolución de
contratos y tratar de minimizar el daño a la actividad económica. Así lo ha entendido, por ejemplo, la Ley
Foral 7/2020, de 6 de abril, por la que se aprueban medidas urgentes para responder al impacto generado
por la crisis sanitaria del coronavirus (COVID-19), cuyo artículo 2.7 prevé además expresamente la
posibilidad de modificar los contratos, fijando el órgano de contratación de manera obligatoria para el
contratista los nuevos precios en su caso, sin perjuicio de su revisión posterior, (eludiendo así el régimen
general de establecimiento de precios contradictorios).
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ejecución de las prestaciones, con indemnización al contratista en el modo en que

proceda, modificando el plazo de duración del contrato si fuera necesario, o, en
el caso de las concesiones sometidas a la LCSP, estudiando el restablecimiento
del equilibrio económico del contrato mediante ampliación del plazo, o en su
caso revisión de las condiciones económicas.
- Determinar que el contrato ha perdido su finalidad, y proceder a la resolución de
este, total o parcialmente21.

El objeto de este documento es analizar la cuarta de las alternativas, revisando el

régimen especial recogido en el artículo 34 RDL 8/2020, que como se ha indicado, se
interpretará de acuerdo a los principios que subyacen en la regulación, expuestos en
el primer apartado de este documento, teniendo en cuenta que su apartado séptimo
limita su aplicación a aquellos contratos que con arreglo a sus pliegos estén sujetos
a la LCSP, o al Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público; o a la Ley
31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores
del agua, la energía, los transportes y los servicios postales; o Libro I del Real
Decreto-Ley 3/2020, de 4 de febrero, de medidas urgentes por el que se incorporan al
ordenamiento jurídico español diversas directivas de la Unión Europea en el ámbito
de la contratación pública en determinados sectores; de seguros privados; de planes
y fondos de pensiones; del ámbito tributario y de litigios fiscales; o a la Ley 24/2011,
de 1 de agosto, de contratos del sector público en los ámbitos de la defensa y de la
seguridad22.

Partiremos de una serie de consideraciones generales en relación con las medidas

recogidas en el artículo 34 RDL 8/2020:

- A pesar de que el RDL 8/2020 entró en vigor el 18 de marzo, sus efectos en

relación con estas medidas se retrotraen al momento en que se detecta la
situación de hecho que impide la prestación del contrato. Es un régimen único
para todos aquellos cuya prestación deviene imposible por la causa indicada,
independientemente de la fecha en la que se adopte la decisión en relación con
la continuidad de la prestación.
- Si la decisión fue previa a la promulgación del RDL 8/2020, deberá modificarse
y ajustarse a lo previsto en ese precepto, teniendo en cuenta la extensión de
efectos indicada, puesto que no es posible aplicar dos regímenes diferentes a la
21
(página 49) Se iniciaría un expediente de interpretación del contrato, que se instruirá de acuerdo con lo
previsto en el artículo 191 LCSP

22
Sobre su aplicación a PANAPs, puede consultarse el Informe AE de 14 de abril de 2020.

Mª Pilar Ortega Jiménez

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misma situación, y el régimen del RDL 8/2020, según la interpretación doctrinal,

es el de aplicación preferente a su regulación.
- Debe existir una resolución administrativa en todo caso: es necesaria para
declarar la fecha del diez a quo para el cómputo de la indemnización económica
que proceda, y también deben determinarse en ella los efectos económicos
de la suspensión, entendiéndose por tales la concreción de los conceptos
indemnizables, y de los distintos elementos de coste que habrán de ser
acreditados posteriormente.
- También es necesario notificar al contratista, el momento en que desaparecen
las condiciones que motivan la imposible ejecución de la prestación, para que
pueda continuar cumpliendo con sus obligaciones23.
- Tal y como doctrinalmente se ha indicado24, y como declara el mismo artículo
34, que solo determina la no aplicación de lo dispuesto en el apartado 2.a) del
artículo 208 de la LCSP, deben respetarse el resto de las formalidades previstas
en la LCSP para el ejercicio de potestades administrativas, recogidas en el
artículo 191 LCSP, y el resto de actuaciones previstas en el artículo 208 LCSP
(documentar la suspensión en un acta y aplicar la prescripción de su derecho
previstos en los letras b y c de ese mismo apartado segundo).
- Existen varios contratos a los que por su objeto no se puede aplicar las medidas
previstas en la norma, tal y como declara su apartado sexto, a excepción de la
prórroga excepcional que se regula en el apartado primero. Estos contratos son
los siguientes:
a. Contratos de servicios o suministro sanitario, farmacéutico o de otra índole,
cuyo objeto esté vinculado con la crisis sanitaria provocada por el COVID-19.
b. Contratos de servicios de seguridad, limpieza o de mantenimiento de sistemas
informáticos
En relación con los de limpieza y seguridad, aunque en un principio se reguló
esta imposibilidad de suspensión, entendiendo su necesidad en todo caso25
tras procederse al cierre de numerosos edificios administrativos debido
a las medidas recogidas en el RD 463/2020, se modificó la norma con
posterioridad26 para admitir también su posible suspensión total o parcial, en
caso de imposibilidad de ejecución de la prestación “desde la fecha en que
el edificio o instalación pública o parte de los mismos quede cerrada y hasta
que la misma se reabra”.
23
Deberá hacerse un seguimiento de las fases recogidas...

24
Informe AE de 1 de abril de 2020.

25
Informe AE de 25 de marzo de 2020.

26
RDL 11/2020.
Alteraciones en el plazo de duración y de ejecución de los contratos públicos
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por causa de las medidas adoptadas durante la crisis sanitaria
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crisis c o v i d

Es importante que el órgano de contratación notifique al contratista los

servicios de seguridad y limpieza que deban mantenerse en cada uno de los
edificios.
c. Contratos de servicios o suministro necesarios para garantizar la movilidad y
la seguridad de las infraestructuras y servicios de transporte.
d. Contratos adjudicados por aquellas entidades públicas que coticen en
mercados oficiales y no obtengan ingresos de los Presupuestos Generales
del Estado.

3.2.
MEDIDAS PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 34 RDL 8/2020: CARACTERÍSTICAS
COMUNES DE LOS EXPEDIENTES
Las medidas recogidas en el RDL 8/2020 tienen como objetivo modificar las
condiciones en las que se ejecuta el contrato, en concreto en relación con el plazo,
por lo que se enmarcan en las actuaciones que tradicionalmente se han asociado
a la potestad de suspensión de la ejecución del contrato, cuyo ejercicio requiere
mantener la honesta equivalencia de la prestación27, indemnizando al contratista.

Son una manifestación limitada de la aplicación de la potestad del ius variandi

atribuida a la Administración, al aspecto temporal del contrato, que como hemos
indicado se recoge ahora ya de manera específica en el artículo 190 LCSP. Confirma
esta interpretación la regulación autónoma de esta potestad, en el artículo 208 LCSP
dentro de los artículos que la LCSP dedica a la modificación de los contratos.

Podemos encontrar una serie de elementos comunes a todos los expedientes

tramitados en el marco de esa norma, que ya se habían examinado parcialmente con
anterioridad en el presente documento, y cuyos aspectos concretaremos a la vista d
la regulación del artículo 34 RDL8/20:

1. Es necesario que la Administración resuelva expresamente en relación con la

ejecución del contrato, si la continuidad de las prestaciones pactadas no es
posible (en el caso de las concesiones de servicio, sólo se tramita un expediente,
a solicitud del contratista, en el que en todo caso ha de acreditarse que fue
imposible continuar con la ejecución del contrato. De alguna manera une las
dos fases en una, por lo que los criterios que se indiquen a continuación, no
las consideraciones formales, deberán ser tenidos en cuenta en esos casos
igualmente):

27
STS 20 de diciembre de 1986.

Mª Pilar Ortega Jiménez

49
 Estudios Revista de Estudios Locales nº 230

a. Inicio del expediente. La norma exige en todos los casos, salvo en el de los
contratos de limpieza a los que se alude en el apartado sexto, en los que se
faculta a la Administración para el inicio del expediente, que exista una solicitud
del contratista. No obstante, doctrinalmente28 se ha extendido la posibilidad de
que sea la Administración la que inicie los expedientes29.

Independientemente de quien inicie el expediente, es fundamental que se

incorporen a él, con carácter previo a la resolución, los siguientes datos (si lo
ha iniciado la Administración, deberá requerir al adjudicatario la información,
advirtiendo que si no se declara, se interpretará que no existirán costes que
indemnizar):

- Razones por las que la ejecución del contrato ha devenido imposible

(determinarse la medida: RD 463, RDL 10/2020…).
- Personal, las dependencias, los vehículos, la maquinaria, las instalaciones y
los equipos adscritos a la ejecución del contrato en ese momento.
En relación con el personal adscrito, la doctrina30 interpreta que el personal
de las empresas subcontratistas no puede ser indemnizado dentro de
ese concepto, ya que ese debe utilizarse únicamente para aquel personal
contratado directamente por el adjudicatario (entendemos que también
serviría a través de una ETT). Nada obsta para que puedan ser justificadas
otras obligaciones con subcontratistas dentro del resto de los conceptos, si
tienen la naturaleza de esos costes indemnizables, ya que hasta el mismo 34.2
RDL8/20 alude a la necesidad de encontrarse al corriente de obligaciones de
pago con los subcontratistas, por lo que no ignora su existencia.
Añadimos a lo anterior, que existen otras formas de colaboración que
no constituyen subcontratación, tratándose de tareas complementarias
y accesorias, a las que alude la Resolución 092/2016, de 26 de julio de
2016, del Titular del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de
la Comunidad Autónoma de Euskadi cuando manifiesta que “no se da esta
figura jurídica (la de la subcontratación) cuando el contratista adquiere a
otras empresas suministros o servicios auxiliares o instrumentales que no
constituyen una parte autónoma y diferenciable de la prestación principal,
aunque sean parte del proceso necesario para producir dicha prestación”, es
28
Informe AE de 1 de abril de 2020.

29
Es importante que la facturación correspondiente al mes de marzo se corresponda con prestaciones
realmente ejecutadas. Para ello se ha publicado en COSITAL NETWORK un modelo de informe para requerir
información a los responsables de los contratos en relación con esta materia, que puede descargarse
aquí.

30
AE, informe de 20 de marzo de 2020
Alteraciones en el plazo de duración y de ejecución de los contratos públicos
50
por causa de las medidas adoptadas durante la crisis sanitaria
Revista de Estudios Locales nº 230
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crisis c o v i d

decir lo decisivo para que no se de subcontratación es que se trate de servicios

auxiliares que comprenden tareas instrumentales respecto a la prestación
“característica” del contrato, pero si habrá subcontratación si estas tareas
suponen la realización parcial del objeto del contrato. En esta misma línea, se
manifiesta el TACRC, en su Resolución n 1099/2015, de 27 de noviembre de
2015, cuando manifiesta que en un contrato que incluya mantenimiento “las
intervenciones a realizar presencialmente (_), es decir el montaje y visitas
de mantenimiento preventivo y de incidencias en los equipos a suministrar”
constituyen “actuaciones todas ellas que forman parte del mantenimiento a
realizar durante tres años, (_)”, y por tanto habría subcontratación.
- Motivos que imposibilitan el empleo por el contratista de los medios citados en
otro contrato. Las circunstancias que se pongan de manifiesto en la solicitud
podrán ser objeto de posterior comprobación.
- Si entre el personal que figura adscrito al contrato, se encuentre personal
afectado por el permiso retribuido recuperable, no se indemnizará por costes
sino que existe un abono a cuenta por la parte correspondiente a las horas que
sean objeto de recuperación en los términos del artículo tres del mencionado
Real Decreto Ley, a tener en cuenta en la liquidación final del contrato.
Cabe plantearse si en este caso, y para la adecuada recuperación de esas
horas en los contratos de tracto sucesivo (por ejemplo limpieza), no será
necesario también la ampliación del plazo de ejecución de las prestaciones,
puesto que no será posible la devolución de esas horas perdidas mientras se
realiza la actividad ya contratada, que tiene su horario de prestación y que
debe prestarse con una periodicidad determinada, sin que el número de horas
de los trabajadores tenga incidencia en una ejecución que se ha pactado por
unidad de tiempo.

b. Informe técnico. Esa información será valorada por el responsable del contrato,
que, previa comprobación de los datos si lo estima necesario, determinará
cuáles son realmente los costes del contrato que pueden ser indemnizados,
y la concreta documentación que debe aportarse en el momento de solicitar
la indemnización, en especial en relación con el personal que puede ser
incluido como coste del contrato. Debe tenerse en cuenta en los contratos de
resultado, que el responsable del contrato, como así dispone expresamente el
apartado segundo del artículo 34 RDL 8/20, debe informar sobre la existencia
de demora del contratista en el cumplimiento de sus obligaciones. Este análisis
entendemos que es extensible a los contratos de obras, a la vista de la identidad
de la potestad ejercitada por la Administración.

Mª Pilar Ortega Jiménez

51
 Estudios Revista de Estudios Locales nº 230

c. Informe jurídico. Puesto que se trata del ejercicio de una potestad administrativa
de modificación del contrato, debe ser informada por los servicios jurídicos de
la corporación.

d. Audiencia al contratista de acuerdo con lo que prevé el artículo 191.1 LCSP.

Los órganos consultivos31 interpretan que, aunque es frecuente practicarla
inmediatamente después del acuerdo de inicio del expediente, para tras este
trámite aportar el resto de los informes preceptivos, si el nuevo informe aportado
por los servicios jurídicos (o por los de control interno si fueran necesarios)
añaden hechos nuevos o introducen otros elementos para su valoración, debe
repartirse el trámite de audiencia, para no generar indefensión al contratista.
En los casos del artículo 34 RDL8/20, y puesto que el contratista, bien iniciará
el expediente, o bien iniciado por la Administración será necesario requerirle los
datos necesarios para resolver, si los informes que se aportan con posterioridad
no introducen nuevos elementos valorativos, podrá prescindirse del trámite.
En caso contrario, será necesario practicarlo. Debe tenerse en cuenta que si
existieran administradores concursales es preciso notificarles, de acuerdo con
lo previsto en el artículo 40.1 de la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal.

e. Resolución. Será expresa, única y con idénticos efectos para todos los contratos
afectados por esa misma imposibilidad, y deberá dictarse en cinco días naturales
desde la recepción de la solicitud, siendo en este caso el silencio negativo.
Estará motivada, determinando con claridad el nexo causal entre las medidas
adoptadas con motivo del COVID o por la propia crisis sanitaria, con la
imposibilidad de ejecución de la prestación, indicando la fecha precisa de efectos
de la medida. Se traslada al adjudicatario la carga de la prueba. Debe existir
inviabilidad absoluta de ejecutar el contrato. No inconvenientes o perjuicios que
todos tenemos el deber jurídico de soportar32.
El órgano competente para su adopción es el de contratación, si bien pueden
existir casos excepcionales en los que quepa acudir a la previsión del artículo
21.1.m LBRL.
31
AE, informe 06/09, de 2009, estudia la diferencia entre el plazo de duración y el plazo de ejecución,
y analizan las consecuencias que se derivan de la diferencia entre el plazo de duración y el plazo de
ejecución de los contratos administrativos. En especial se examina el caso en que la empresa contratista
continúa «de facto» ejecutando el contrato pese a haber expirado el plazo y sin que la Administración,
pudiendo legalmente hacerlo, lo haya prorrogado.

32
ORTEGA JIMENEZ, P. Obra citada, página 951, recoge los siguientes dictámenes: CC Madrid 482/11,
de 21 de septiembre, 515/12, de 19 de septiembre (solicitando la repetición del trámite). Los dictámenes
331/11, de 22 de junio, 374/11, de 6 de julio y 604/11, de 2 de noviembre, admiten la audiencia en ese
momento, considerando que los documentos posteriores no añaden nada, y no se genera indefensión.

Alteraciones en el plazo de duración y de ejecución de los contratos públicos

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por causa de las medidas adoptadas durante la crisis sanitaria
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crisis c o v i d

Cabe suspender total o parcialmente la ejecución de las prestaciones, si bien en

ningún caso podrá utilizarse este periodo de tiempo suspendido para solicitar
la resolución del contrato.
La administración tiene cinco días para resolver y su silencio en este caso es
negativo.
2. Si la medida acordada ha sido la suspensión de la ejecución, se documentará
en un acta. Esta obligación ya ha sido comentada con anterioridad, y el régimen
del 34 RDL no la matiza33, por lo que entendemos que debe firmarse de manera
obligatoria como paso previo al cálculo de la indemnización.
Si únicamente se acuerda una ampliación del plazo de ejecución, no existirá
acta, y se tendrá en cuenta la nueva fecha a todos los efectos en relación con la
recepción de la prestación.

3. Con posterioridad, se instruirá un expediente para el abono de las indemnizaciones

al contratista, que deberá resolverse en el plazo máximo de tres meses34, en el
que ha de incluirse la siguiente documentación:

A. Solicitud de indemnización del contratista.

1. Plazo para su formulación. Doctrinalmente35 se mantiene que, a la vista de

que el derecho del contratista de reclamar la indemnización, prescribe al
año de habérsele notificado la obligación de continuar con la ejecución de
la prestación, que no es hasta ese momento cuando debe considerarse que
nace, y por lo tanto no puede reclamarse antes de ese momento tampoco.
Sobre la posibilidad de indemnizar parcialmente por esta actuación
administrativa, sobre todo teniendo en cuenta que en algunos casos el
periodo de inejecución puede ser superior al 15% medido en términos
anuales, a pesar de la negativa doctrinal, hemos de tener en cuenta que, en
los casos de servicios de tracto sucesivo sobre todo, existe personal que
únicamente realiza actuaciones para el centro de trabajo de la administración,
en el que desarrollan la totalidad de su jornada, por lo que mantener el pago
de esos costes por un dilatado periodo de tiempo sin que se compense
económicamente ese daño, puede incrementar los costes financieros de
la empresa, en un momento en el que el acceso al crédito es complicado.

33
AE, Informe de 1 de abril de 2020.

34
AE, Informe de 1 de abril de 2020.

35
AE, Informe de 13 de abril de 2020.

Mª Pilar Ortega Jiménez

53
 Estudios Revista de Estudios Locales nº 230

Esta interpretación está más alienada con el objetivo de la norma recogido

en la exposición de motivos y destacado al comienzo de “evitar los efectos
negativos sobre el empleo y la viabilidad empresarial derivados de la
suspensión de contratos públicos”, convendría incluirla en el acuerdo de
suspensión de optarse por ella.
2. Documentación a incorporar. Deberá incluir:
a. Los justificantes que acrediten la efectividad de los costes que se aceptaron
en la resolución de suspensión. Son gastos indemnizables los costes de
seguridad social, de acuerdo con la previsión del artículo 34.8 RDL 8/20.
b. La declaración en relación con la concesión de permisos retribuidos al
personal adscrito al contrato, el coste de este durante ese periodo del 29
de marzo al 9 de abril, y la propuesta del modo en que se va a recuperar ese
tiempo perdido, puesto que el importe que se abone por este concepto será
a cuenta del precio final, y no como indemnización.
c. Los que indiquen que se cumplen las condiciones previstas en el artículo
34.3 RDL8/20 para el contratista de obras, que entendemos deberían hacerse
extensivas también al resto de los contratistas, puesto que son condiciones
de ejecución de aplicación general a los contratos sujetos a la LCSP, ya que
las normas que cita se aplican a todos y no parece existir una justificación
especial para pedir su acreditación sólo a los adjudicatarios de contratos de
obras:
- Que el contratista principal, los subcontratistas, proveedores y
suministradores que hubiera contratado para la ejecución del contrato,
estuvieran al corriente del cumplimiento de sus obligaciones laborales y
sociales, a fecha 14 de marzo de 2020.
- Que el contratista principal estuviera al corriente en el cumplimiento de
sus obligaciones de pago a sus subcontratistas y suministradores en los
términos previstos en los artículos 216 y 217 de la LCSP.

B. Informe del responsable del contrato, en relación con el cumplimiento de las

condiciones establecidas en la resolución de suspensión y los conceptos
indemnizables, de la correspondencia de los justificantes con el periodo
documentado en el acta, y de la acreditación de la realidad del daño en el
importe solicitado y del resto de las condiciones impuestas para ser acreedor
del derecho a la indemnización. Para que el daño sea real y efectivo, los
distintos costes han de estar abonados.
Deberá analizar la propuesta que realiza el contratista en cuanto a la
recuperación de las jornadas perdidas y su repercusión en el plazo del

Alteraciones en el plazo de duración y de ejecución de los contratos públicos

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por causa de las medidas adoptadas durante la crisis sanitaria
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crisis c o v i d

contrato. En los contratos de tracto sucesivo puede conllevar la necesidad

de ampliar el plazo de ejecución.
Mostrará la conformidad de quien suscribe con el abono de la indemnización,
determinando el importe que corresponde, y en su caso propondrá también
el abono a cuenta, de manera independiente.

C. Informe jurídico, en relación con el cumplimiento de las cuestiones de

legalidad material aplicables al expediente, que figuren en la documentación
que obre en él.

D. Propuesta de indemnización, que habrá de tramitarse de acuerdo con lo

previsto en los artículos 172 y 175 del ROF.

E. Fiscalización previa, puesto que la parte dispositiva de la propuesta de abono

a cuenta en su caso, e indemnización por el periodo en que se ha suspendido
el contrato contendrá también los acuerdos de gestión presupuestaria
necesarios para que se produzca el abono por parte de la administración
(autorización, compromiso y reconocimiento de obligaciones por el importe
debido).
Deberán comprobarse como mínimo36 los extremos del artículo 1 del ACM
(crédito y competencia), junto con los requisitos esenciales establecidos en
esa norma para las indemnizaciones a los contratistas (informes del servicio
jurídico e informe técnico en caso de indemnizaciones). Puesto que el abono
a cuenta está legalmente permitido, se debería comprobar que se dan los
supuestos para su reconocimiento y que se aprueba cada cantidad por
separado, para luego proceder a su ajuste en la liquidación final del contrato.

F. Resolución y Abono de las indemnizaciones y abonos a cuenta.

4. Debe adoptarse en todo caso una resolución expresa de levantamiento de la

suspensión y notificarla al contratista con la debida constancia de su recepción,
se hayan admitido o no las indemnizaciones parciales. Cabría su adopción
genérica, y facultar a cada responsable del contrato a que lo notifique cuando
de acuerdo a las determinaciones del Plan para la transición hacia la nueva
normalidad37.
36
En todo ente local y de manera independiente a los acuerdos de su Pleno, de acuerdo con lo previsto
en el artículo 13 del RCISPL. El Pleno local ha podido añadir otros a comprobar en el ejercicio de la
función interventora limitada en este tipo de expedientes, o esta puede realizarse de modo ordinario por
el órgano de control, siendo entonces él quien determine los extremos que considera esenciales para la
tramitación del expediente.

37
Dado a conocer el 28 de abril, puede consultarse aquí.
Mª Pilar Ortega Jiménez
55
 Estudios Revista de Estudios Locales nº 230

3.3.
MEDIDAS PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 34 RDL 8/2020: CARACTERÍSTICAS
ESPECÍFICAS SEGÚN EL TIPO DE CONTRATO

1. Contratos de servicios y suministros de prestación sucesiva.

La medida prevista en este caso es la suspensión de la ejecución, con
indemnización por los costes efectivos y acreditados durante el periodo de
suspensión, de entre los siguientes:

1. Los gastos salariales que efectivamente hubiera abonado el contratista al

personal que figurara adscrito con fecha 14 de marzo de 2020 a la ejecución
ordinaria del contrato, durante el período de suspensión.
2. Los gastos por mantenimiento de la garantía definitiva, relativos al período de
suspensión del contrato.
3. Los gastos de alquileres o costes de mantenimiento de maquinaria,
instalaciones y equipos relativos al periodo de suspensión del contrato,
adscritos directamente a la ejecución del contrato, siempre que el contratista
acredite que estos medios no pudieron ser empleados para otros fines
distintos durante la suspensión del contrato.
4. Los gastos correspondientes a las pólizas de seguro previstas en el pliego y
vinculadas al objeto del contrato que hayan sido suscritas por el contratista y
estén vigentes en el momento de la suspensión del contrato.
En caso de suspensión parcial, los daños y perjuicios a abonar serán los
correspondientes conforme al presente apartado de este artículo a la parte
del contrato suspendida.

Además, para este tipo de contratos, el artículo 34.1 en su penúltimo párrafo, dispone
que, si a su vencimiento o el de su prórroga, no se hubiera formalizado el nuevo contrato
que garantice la continuidad de la prestación como consecuencia de la paralización
de los procedimientos de contratación derivada de lo dispuesto en el RD463/20, y no
pudiera formalizarse el correspondiente nuevo contrato, podrá aplicarse lo previsto
en el último párrafo del artículo 29.4 de la LCSP, con independencia de la fecha de
publicación de la licitación de dicho nuevo expediente.

Por último, debe considerarse la necesidad de que la recuperación del permiso

retribuido recuperable altere la duración del contrato, si no se consideró incluido en
la propia suspensión.

Alteraciones en el plazo de duración y de ejecución de los contratos públicos

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por causa de las medidas adoptadas durante la crisis sanitaria
Revista de Estudios Locales nº 230
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2. Contratos de servicios y suministros distintos de los anteriores.

En este caso, lo primero que ha de plantearse la administración, es si el contrato ha

perdido su finalidad, ya que, de ser así, será necesaria la resolución del contrato,
entrando en el quinto supuesto de los contemplados con anterioridad38.

Si no la ha perdido, y sólo es imposible continuar con la ejecución de la prestación,

lo que va a suponer que el contratista incurrirá en mora en relación con el plazo
de entrega pactado para la prestación, la medida propuesta es únicamente
la ampliación de ese plazo, para que el contratista cumpla con la prestación
(de igual duración al tiempo perdido, salvo que el contratista pida otro menor),
indemnizando por los siguientes costes: los gastos salariales adicionales en los
que efectivamente hubiera incurrido como consecuencia del tiempo perdido con
motivo del COVID-19, hasta un límite máximo del 10 por 100 del precio inicial
del contrato. Solo se procederá a dicho abono previa solicitud y acreditación
fehaciente de la realidad, efectividad y cuantía por el contratista de dichos
gastos. La ampliación además conlleva que no se impongan penalidades por el
retraso, ya que se autoriza una nueva fecha para finalizar la prestación.

Es necesario que informe el responsable del contrato, en relación con el

cumplimiento previo del plazo de ejecución, determinando que el retraso no es
imputable al contratista.

Esos costes salariales adicionales han de ser diferentes de los ordinarios

considerados para la ejecución de la prestación cuando se hizo la oferta, tal y
como se ha interpretado doctrinalmente39.

Este régimen también puede ser aplicado a los contratos menores, de acuerdo
con la doctrina que ha interpretado el precepto40.

3. Contratos de obras.

En estos casos, hemos de tener en cuenta que la suspensión de las obras

38
En este caso deberán aplicarse las causas generales o específicas previstas en la LCSP o norma
que sea de aplicación, salvo que el PCAP recoja alguna que sea de aplicación preferente, y los trámites
procedimentales para el ejercicio de esta potestad de la LCSP.

39
AE, Informe de 1 de abril de 2020.

40
AE, Informe de 19 de marzo de 2020. Hemos de tener en cuenta que ya la JCCSP había admitido en
su informe 74/2019 la posibilidad de que los contratos menores pudieran durar más de un año por
problemas durante su ejecución.

Mª Pilar Ortega Jiménez

57
 Estudios Revista de Estudios Locales nº 230

supondrá en la mayoría de las ocasiones un efecto sobre el plazo total de

ejecución, salvo que el programa de ejecución de obras pueda ser acelerado. Los
gastos indemnizables son idénticos a los del primer supuesto, pero en este caso
se concretan más las referencias de los gastos de personal, al estar el objeto
más determinado41. Es posible también solicitar una prórroga en el plazo de
entrega final de aquellas obras que , de acuerdo con el «programa de desarrollo
de los trabajos o plan de obra», estuviese previsto finalizar su ejecución entre
el 14 de marzo, fecha de inicio del estado de alarma y durante el período que
dure el mismo, y que, como consecuencia de la situación de hecho creada por
el COVID-19 o las medidas adoptadas por el Estado, no pueda terminar en
la fecha prevista, siempre y cuando se comprometa a su cumplimiento en el
plazo ampliado. No se indica en este caso que deba informar el responsable
del contrato en relación con la demora en la ejecución de las obras, pero por
coherencia interna de la norma, entendemos que igualmente será necesario.

De acuerdo a la interpretación de la legislación adoptada durante el estado de

alarma, en el caso de los contratos de obras la doctrina ha interpretado42 que
la concesión del permiso retribuido recuperable no hace imposible la ejecución
de la prestación, por ello no es una razón que pueda motivar la suspensión del
contrato, sin perjuicio de que pueda ser necesario ajustar el programa de trabajo
de la obra.

4. Concesiones de servicios y obras.

El artículo 34.4 RDL 8/2020 no faculta en este caso a la Administración

para la suspensión del contrato de concesión, sino de incluye un derecho
del concesionario a solicitar el reequilibrio financiero, y por lo tanto a que la
Administración utilice de nuevo su potestad de alteración de las condiciones
de ejecución de las prestaciones, teniendo como límite para su ejercicio, la
declaración previa de imposibilidad de ejecución del contrato.

Lo que debe resultar materialmente imposible es la explotación comercial de

la concesión, ya que, en la mayoría de las ocasiones, el cierre de los inmuebles
utilizados para esa explotación, no significa que no deban continuar realizándose

41
Los gastos salariales a abonar, siguiendo el VI convenio colectivo general del sector de la construcción
2017-2021, publicado el 26 de septiembre de 2017, o convenios equivalentes pactados en otros ámbitos
de la negociación colectiva, serán el salario base referido en el artículo 47.2.a del convenio colectivo del
sector de la construcción, el complemento por discapacidad del artículo 47.2.b del referido convenio, y
las gratificaciones extraordinarias del artículo 47.2.b, y la retribución de vacaciones, o sus conceptos
equivalentes respectivos pactados en otros convenios colectivos del sector de la construcción

42
AE, Informe de 13 de abril de 2020.

Alteraciones en el plazo de duración y de ejecución de los contratos públicos

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por causa de las medidas adoptadas durante la crisis sanitaria
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crisis c o v i d

actuaciones de mantenimiento. De acuerdo con la interpretación doctrinal, para

que exista esa imposibilidad en todo caso, debe haber existido ese cierre de
las instalaciones, que suponga un impedimento absoluto para que los usuarios
puedan acceder al servicio, de manera que este no haya sido prestado en ningún
modo alternativo. La mera reducción de usuarios no es indemnizable, puesto
que es una eventualidad amparada en el riesgo que se ha trasladado con motivo
de la licitación de la concesión.

El régimen de alteración de las obligaciones asumidas por las partes del artículo
34 RDL 8/20 es distinto en este caso al general de los artículos 270 y 290 LCSP
y la doctrina legal consolidada, y podría resultar más gravoso incluso que ese:

a. Las bases para el cálculo del reequilibrio serán la pérdida de ingresos, para la
que no se ha interpretado aún el modo del cálculo, y el incremento de los costes
soportados. La doctrina, ha considerado que deben ser gastos adicionales
a los ordinarios, que efectivamente hubiera abonado el concesionario, por
encima de los previstos inicialmente para la ejecución ordinaria del contrato.
b. Ha de acreditarse la realidad, efectividad e importe por el contratista de los
gastos.

El restablecimiento del equilibrio económico del contrato se realizará, según

proceda en cada caso, mediante la ampliación de su duración inicial hasta
un máximo de un 15 por 100 o mediante la modificación de las cláusulas de
contenido económico del contrato.

3.4.
APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 34 RDL 8/2020 A OTROS CONTRATOS
A los contratos de concesión demanial, no se aplica el art. 34 del RDL 8/2020,
de acuerdo con lo previsto en su apartado séptimo, y tampoco se les se aplica
directamente el principio de restablecimiento del equilibrio económico y la posible
aplicación de la cláusula civilista rebus sic stantibus, que no está admitida de manera
generalizada. En todo caso debería atenderse a lo indicado en el primer apartado
de este documento, con la exigencia de acreditación de sus requisitos: causalidad,
consecuencia, modulación, y reparto de riegos que ha establecido la doctrina legal.
Tampoco resultan por la misma razón, de aplicación las medidas previstas en el
artículo 34 del RDL 8/2020 a los contratos que, de acuerdo a sus pliegos, están
sujetos a la legislación patrimonial u otra legislación específica, excluidos de la Ley
de contratos (arts. 5 a 11 LCSP, art. 4 TRLCSP). En estos casos, los problemas en
relación con la ejecución de las distintas obligaciones de las partes deberán ser
solventados de acuerdo con esa legislación específica, y la doctrina existente para
su interpretación.
Mª Pilar Ortega Jiménez
59
 Estudios Revista de Estudios Locales nº 230

Puede plantear duda los contratos administrativos especiales, puesto que el

artículo 25.2 se remite en cuanto a su régimen jurídico, en primer término, a sus
normas específicas, pero no excluye para el resto la LCSP. Por ello primero será
necesario acudir al PCAP del contrato, si sus normas específicas tienen un régimen
de suspensión y/o ampliación de plazo propios, y a partir de ahí, a falta de otra
concreción mayor, interpretar la posible utilización de este régimen específico, que
ha nacido con vocación general, para regular los contratos públicos en sus diversas
variantes.

A los contratos privados no excluidos de la LCSP en cuanto a su régimen de

preparación y adjudicación, aunque sí respecto a sus efectos y extinción (art. 26),
no parece que sea de aplicación. Dado que la posible suspensión de los contratos
se produce en la fase de ejecución, que se rige en estos contratos por el derecho
privado, nos inclinamos por mantener la no aplicación del art. 34 del RDL respecto
de los contratos privados a los que alude el art. 26 de la LCSP.

Cabría plantear la aplicación del régimen general de suspensión de la LCSP en dos

supuestos:

a. Contratos en los que la necesidad de suspensión no derive expresamente de

las medidas adoptadas por las distintas Administraciones para combatir el
Covid-19
b. Contratos a los que no se aplica el artículo 34 del RDL 8/2020 de acuerdo
con el apartado 7 del mismo, pero que en sus pliegos expresamente hubieran
regulado la suspensión con remisión al 208 LCSP. Debería analizarse bien el
supuesto, ya que a nuestro juicio, y teniendo en cuenta que durante el estado
de alarma expresamente el artículo 34 RDL8/20 sustituye al 208 LCSP en
relación con las indemnizaciones, y que tiene vocación de ser norma especial
para regular las consecuencias en las obligaciones contractuales de la
aplicación de las medidas relacionadas con la crisis sanitaria, ha de aplicarse
con preferencia.

Alteraciones en el plazo de duración y de ejecución de los contratos públicos

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por causa de las medidas adoptadas durante la crisis sanitaria