UNIDAD 1 - ESTADO Y SOCIEDAD

- El Estado en su doble carácter: relación social y aparato institucional. Diferentes enfoques

sobre la vinculación entre Estado y políticas. Rol del Estado.

- La formación histórica del estado: el proceso de construcción social y la emergencia del

aparato estatal. La formación del Estado en Argentina.

O´DONNELL - “Apuntes para una teoría del Estado”

Concepto de Estado

ESTADO: componente específicamente político de la dominación en una sociedad territorialmente

delimitada.

➔ Se entiende a la dominación como la capacidad, actual y potencial, de imponer

regularmente la voluntad sobre otros, incluso contra su resistencia.

➔ Se entiende a lo político como una parte analítica del fenómeno más general de la
dominación, la que se halla respaldada por la marcada supremacía en el control de los
medios de coerción física en un territorio excluyentemente delimitado.

Dominación

La dominación:

Es relacional, ya que es una modalidad de vinculación entre sujetos sociales.

Es asimétrica, ya que es una relación de desigualdad que surge del control diferencial de ciertos
recursos que permiten adecuar el comportamiento del dominado a la voluntad del dominante.
Dichos recursos pueden ser:

- control de medios de coerción física,

- control de recursos económicos,

- control de recursos de información y

- control ideológico (mediante el cual se “naturaliza” la dominación, no se cuestiona y

se consiente, lo que lo convierte en el recurso más eficiente).

- El control de estos recursos permite el ejercicio de la coerción (someter al dominado

a diversas sanciones), siendo el mismo el recurso más costosos porque hace dar
cuenta la dominación y presupone que falló el control ideológico.

La génesis de las relaciones capitalistas de producción: el vendedor de fuerza de trabajo no es traído

a la relación mediante la coacción, lo que lo trae a la relación es una coerción económica resultante
de que, carente de medios de producción, su única manera de contar con medios de subsistencia es
convertirse en trabajador asalariado. Esta coerción económica es difusa ya que, por un lado, las
instituciones estatales no pueden obligar a vender fuerza de trabajo y, por otro lado, los capitalistas
no pueden acceder a las mismas para imponer dicha obligación. Entonces, lo económico y la
coerción económica son primarios en las relaciones capitalistas de producción.

En el caso particular de la dominación política, la supremacía de los medios de coerción física se

limitan exclusivamente a un territorio.
Control de los recursos de dominación

El control de recursos de dominación no está distribuido al azar sino que son variados los factores
que determinan el desigual acceso a los mismos. El gran diferenciador es la clase social, la
articulación desigual y contradictoria de la sociedad en clases sociales.

Se define como CLASE SOCIAL a las posiciones en la estructura social determinadas por comunes
modalidades de ejercicio del trabajo y de creación y apropiación de su valor. Su determinación es de
rasgos económicos y políticos o estatales.

En una sociedad capitalista, la modalidad de apropiación del valor creado por el trabajo genera una
relación social que constituye a las clases fundamentales del capitalismo. La principal relación de
dominación es la de producción entre capitalista y trabajador asalariado, mediante la que se genera
y apropia el valor del trabajo. Esta apropiación es una relación de desigualdad y un acto de
explotación, lo cual implica que es una relación conflictiva, sea reconocida o no por los sujetos
sociales, ya que dicha conflictividad está encubierta por la vigencia del control ideológico. Por lo
tanto, tanto lo económico como lo ideológico contribuyen a concretar la vigencia de la relación.

Las clases sociales son el gran diferenciador del acceso desigual a los recursos de dominación debido
a que:

- La posición de clase determina esa desigualdad.

- De esa posición surgen probabilidades diferenciales de lograr situaciones, que a su vez

permiten acceder al control de otros recursos de dominación.

Invocación y garantía - Aspectos y sujetos sociales concretos

Detrás de esa relación social de producción se encuentra la presencia tácita y subyacente del Estado.
Puede ser invocado para que ponga vigencia cierta interpretación del contrato (entre iguales), y
dicha capacidad de invocación es constitutiva de la relación contractual (social).

La garantía que presta el Estado a ciertas relaciones sociales, incluso las relaciones de producción,
que son el corazón de una sociedad capitalista y de su contradictoria articulación en clases sociales,
no es una garantía externa ni a posteriori de dicha relación. Es parte intrínseca y constitutiva de la
misma.

Las dimensiones del Estado, o de lo propiamente político, son aspectos de una relación social.

El capitalismo es el primer caso histórico de separación de la coerción económica y la

extraeconómica. Si bien el capitalista concentra recursos de poder económicos, de información, de
coerción física e ideológicos, en su relación con el trabajador no controla directamente todos esos
recursos. Entonces, el trabajador está desposeído de los medios de producción y el capitalista está
desposeído de los medios de coacción. La separación del capitalista del control directo de esos
medios entrañaría la emergencia de un tercer sujeto social cuya especificidad es el ejercicio de la
supremacía de la coacción; este tercer sujeto social son las instituciones estatales (parte cristalizada
del Estado).

→ El acceso a estos recursos no es exclusivo a la clase capitalista, pero

la división social en clases produce un acceso desigual a los mismos. El
único recurso que no posee el capitalista es el de coerción. O' Donnell
plantea en un pasaje del texto que "de esa posición (pertenencia a una
clase social) surgen probabilidades diferenciales de lograr situaciones
(prestigio social, educación, acceso a información, capacidad para ser
"oído" socialmente e influir ideológicamente, disponibilidad de recursos
para volcarlos en el plano propiamente político, entre otros), que a su
vez permiten acceder al control de otros recursos de dominación".

La celebración del contrato de producción entre capitalista y asalariado formaliza relaciones

impregnadas por aspectos no económicos, como lo son los político-estatales. El Estado es garante de
las relaciones sociales, no de los sujetos sociales, que mediante ellas se constituyen.

La separación del capitalista de los medios de coacción es el origen del Estado capitalista y sus
instituciones.

Reproducción de las relaciones sociales

Si la emergencia de un tercero que pone una garantía últimamente coactiva está implicada por las
relaciones capitalistas de producción, el Estado ya es por eso mismo un estado capitalista. El Estado
es el garante de la existencia y reproducción de la burguesía y del trabajador asalariado como clases,
ya que ello está implicado necesariamente por la vigencia y reproducción de aquellas relaciones
sociales. Esto entrañaría que en ciertas instancias, el interés del Estado no es igualitario, ya que se
posicionaría como protector de la burguesía frente a la clase trabajadora, para reponerla como clase
subordinada que debe vender fuerza de trabajo y reproducir la relación social que el Estado garante.

→ El Estado es garante de las relaciones sociales que producen la división de la sociedad en clases.
Es decir, no es garante en forma directa de la existencia del capitalista, sino de un tipo de relación social que da
como resultado una división de la sociedad en capitalistas y trabajadores. En palabras del autor "el Estado no
respalda directamente al capitalista (ni como sujeto concreto ni como clase)"... "El Estado es el garante de la
existencia y reproducción de la burguesía y del trabajador asalariado como clases, ya que ello está implicado
necesariamente por la vigencia y reproducción de aquellas relaciones sociales."

El contrato de compraventa de fuerza de trabajo presupone la igualdad formal de las partes a través
de un carácter legalmente tipificado -trabajador/empleador- que prescinde de las condiciones reales
de cada uno. Por otra parte, para ser materia de compraventa, la fuerza de trabajo tiene que
aparecer como una entre otras mercancías, intercambiadas por dinero, a la que concurren sujetos
sociales formalmente iguales y libres que, por serlo, sustentan la validez y exigibilidad del contrato
que celebran.

La explotación que se lleva a cabo a través de las relaciones capitalistas de producción queda,
entonces, oculta por una doble apariencia: la de la igualdad (formal) de las partes y la de la libre
voluntad con que pueden o no entrar en la relación. Para ello, presupone la separación del
trabajador de los medios de producción y la de los capitalistas de los medios de coacción.

ENTONCES, las relaciones capitalistas de producción presuponen un tercer sujeto social que aparece
y actúa como un no capitalista, porque tiene el monopolio de los medios de coerción física de la
sociedad y, por definición, un capitalista no puede tenerlo porque la relación capitalista-trabajador
es de iguales. Sin embargo, es la objetivación de un Estado que por eso mismo es capitalista.

El estado es capitalista porque surge a raíz de un sistema de producción capitalista en el cual

trabajadores y capitalistas se relacionan por un contrato laboral supuestamente de iguales y de
libre voluntad por parte del trabajador. Las características de este contrato son las que separan al
capitalista de los medios de coerción física, dicha separación requiere de un tercer sujeto social, y
así surge el Estado capitalista. Es capitalista porque surge de un sistema capitalista de producción
pero el Estado como tal no es capitalista porque no es un sujeto social y además porque su parte
objetivada controla los medios de coerción física.
Organización

Al ser garante de la sociedad capitalista, el Estado es articulador y organizador de la sociedad

porque se halla respecto de ella en una relación de “complicidad estructural”, más allá de su
condición de respaldo coactivo de la vigencia de ciertas relaciones de dominación.

El Estado que se objetiviza intenta hacer que la sociedad se relacion e en ese esquema de relaciones,
poniendo límite a la competencia del capital y garantizando que la relación se mantenga estable y
que le permita actuar en ciertas cuestiones.

¿Cómo actúa? A través del derecho moderno y las propias instituciones estatales.

¿Cuándo actúa?

1. Actividad rutinaria del estado: aplicación jurídica, en relación a las funciones que se le
asignan al propio Estado.

2. Como reacción a crisis: cuando las condiciones de funcionamiento del sistema se desvían de
cierta normalidad. La capacidad de plantear una cuestión o de definir una situación como
crisis es poder; en base al gran diferenciador al acceso de recursos que implica ser clase
dominante, los capitalistas suelen tener una capacidad aún mayor de plantear "sus"
problemas, con menor probabilidad de que se generen reactivamente sanciones.

→ Estado
a. Crisis de penetración (una administración que alcance a todos).
b. Crisis de integración (a la vida pública).
→ Nación
c. Crisis de legitimidad (del poder, del sistema)
d. Crisis de identidad (creación de una conciencia común - identificación)
→ Sociedad
e. Crisis de participación (mayor integración en el proceso político)
f. Crisis de distribución (de bienes y recursos)

Las políticas públicas van a surgir de un estado cuya principal orientación es organizar la sociedad en
base a criterios que le dieron origen (lo revalidan).

OSZLAK - Formación del Estado argentino

“Reflexiones sobre la formación del Estado y la construcción de la sociedad argentina”

Formación del Estado

La formación del Estado es un aspecto constitutivo del proceso de construcción social en el cual se
van definiendo los diferentes planos y componentes que estructuran la vida social organizada. Estos
planos conforman un orden cuya especificidad depende de circunstancias históricas complejas, de
los problemas y desafíos a los cuales se enfrenta el proceso, y de las posiciones adoptadas y recursos
movilizados por los diferentes actores para resolverlos.

La conformación del Estado nacional supone a la vez la conformación de la instancia política que
articula la dominación en la sociedad y la materialización de esa instancia en un conjunto
interdependiente de instituciones que permiten su ejercicio. Por lo tanto, el Estado es garante de la
relación social y también un aparato institucional.
→ El Estado es intrínseco, constitutivo, está inmerso o presente en esa
relación social de producción capitalista en el hecho de la desposesión
de la capacidad de coerción del capital. Esa desposesión que se da en esa relación
social de producción es al acto constitutivo del Estado como parte de esa relación. Luego se cristaliza u
objetiviza en instituciones para el ejercicio de esos recursos de coerción que ya el capitalista no controla.

La existencia del Estado se verifica a partir del desarrollo de un conjunto de atributos que definen la
estatidad.

Atributos de “Estatidad”

La estatidad supone la adquisición por parte del Estado nacional de las siguientes propiedades:

1. Capacidad de externalizar su poder, obteniendo reconocimiento como unidad soberana

dentro de un sistema de relaciones interestatales.

2. Capacidad de institucionalizar su autoridad, imponiendo una estructura de relaciones de

poder que garantice su monopolio sobre los medios organizados de coerción.

3. Capacidad de diferenciar su control, a través de la creación de un conjunto diferenciado de

instituciones públicas con reconocida legitimidad para extraer establemente recursos de la
sociedad civil.

4. Capacidad de internalizar una identidad colectiva, mediante la emisión de símbolos que

refuerzan sentimientos de pertenencia y solidaridad social → control ideológico como
mecanismo de coordinación.

CAPACIDADES ESTATALES
a) Administrativa: está asociada con la consecución de una burocracia coherente, donde exista
una coincidencia entre los intereses particulares de los funcionarios y los interés de la
entidad burocrática.
b) Capacidad política: el Estado es una estructura institucional perdurable y eficaz. La
aplicación de una política requiere la institucionalización de un complejo conjunto de
mecanismos políticos.
Estado nacional

El surgimiento del Estado nacional es el resultado de un proceso de lucha por la redefinición del
marco institucional considerado apropiado para el desenvolvimiento de la vida organizada . El
Estado nacional surge en relación con una sociedad civil que no ha adquirido el carácter de sociedad
nacional.

El tema de la “estatidad” no puede desvincularse del tema del surgimiento de la nación como otro
de los aspectos del proceso de construcción social.

La experiencia argentina no se caracteriza por la necesidad de una determinada unidad política

mayor o más fuerte, que absorbiera otras unidades soberanas, sino que los constructores del estado
argentino buscaron evitar la disgregación de la unidad existente y producir una transición estable de
un estado colonial a un estado nacional.

En la idea de nación se conjugan elementos materiales e ideales:

- Materiales: se vinculan con el desarrollo de intereses resultantes de la diferenciación e

integración de la actividad económica dentro de un espacio territorialmente determinado.
 → Construcción de un mercado inserto en el orden internacional.

- Ideales: implican la difusión de símbolos, valores y sentimientos de pertenencia a una

comunidad diferenciada por tradiciones, etnias, lenguajes y otros factores de integración,
que configuran una identidad colectiva.
→ Construir una serie de lazos de solidaridad que nos permita pensar en un destino
común en el marco de un orden institucional y material.

Proceso concomitante: la formación del Estado y el surgimiento de la Nación son procesos que se
dieron al mismo tiempo. Particularmente, la construcción de la nación surge a partir de la
construcción de elementos materiales e ideales.

La unidad nacional argentina durante las primeras décadas post independencia se asentó sobre
elementos ideales que en vínculos materiales plenamente desarrollados. Pero había atributos que
contradecían la unidad:

- Prolongados interregnos de aislamiento e independencia provincial.

- Pactos de unión interrumpidos.
- Viejas tradiciones municipales.
- Formas caudillistas del ejercicio de la dominación.
- El territorio nacional distaba de ser una unidad inseparable.
- Intereses económicos regionales contradictorios.
- Falta de un vínculo por medio del idioma.
- Falta de homogeneidad étnica.

Determinantes sociales de la formación del Estado

En su objetivación institucional, el aparato estatal se manifiesta como un actor social diferenciado y

complejo: presencia estatal difundida y heterogénea. El elemento homogeneizador de su
heterogénea presencia es la invocación del interés general de la sociedad.

La intensificación del comercio exterior produjo el debilitamiento de algunas economías regionales,

debido al surgimiento de nuevos intereses y sectores de actividad locales, integrados al circuito
mercantil-financieros. Lo anterior, junto al mejoramiento de las comunicaciones y la consecuente
creación de un mercado interno para producciones del Interior, contribuyeron al proceso de lenta
homogeneización de los intereses económicos localizados en las diversas provincias.

La formación y ampliación del aparato estatal implica la apropiación de intereses “civiles”,

“comunes” en objeto de su actividad. Además, este proceso conlleva la apropiación de los recursos
que consolidarán las bases de dominación del Estado y exteriorizarán su presencia material en
instituciones y decisiones concretas.

La expansión y heterogeneidad del aparato estatal deriva entonces del creciente involucramiento de
sus instituciones en áreas problemáticas (o cuestiones) de la sociedad, frente a las que adoptan
posiciones respaldadas por recursos de dominación.

Etapa formativa del Estado

¿Bajo qué condiciones y empleando qué mecanismos afrontaron e intentaron resolver sus múltiples
desafíos?

La aparición de condiciones en el ámbito internacional modificaron profundamente la extensión y

calidad de la actividad económica potencialmente desarrollables en la región.

○ Nuevas posibilidades tecnológicas.

 ○ Cambios en las condiciones políticas internas.
○ Creación de oportunidades e intereses que movilizaron a los agentes económicos.

Las consecuencias positivas de la apertura económica se vieron limitadas por: mercados locales muy
localizados, población escasa, rutas intransitables, anarquía monetaria, vastos territorios bajo
control indígena o caudillos locales, inexistencia de mercado financiero, etc.

La superación de tales restricciones pasaba por la institucionalización de un orden estable y la

promoción de un conjunto de actividades destinadas a favorecer el proceso de acumulación.

El orden era la cuestión dominante en la agenda de problemas de la sociedad argentina. Una vez
resuelta, permitiría encarar con mayor dedicación y recursos los desafíos del progreso. El orden se
presenta como condición de posibilidad del progreso y, a su vez, el progreso se constituye en
condición de legitimidad del orden.

La existencia del orden responde a los atributos de la estatidad, es decir, para que haya un orden es
necesario que haya un Estado.

Resolver estas cuestiones exigía:

1. Consolidar el pacto de dominación de la incipiente burguesía.

El orden excluía a todos los elementos que pudieran obstaculizar el progreso. Por eso el orden
contenía una implícita definición de ciudadanía, de quienes eran considerados legítimos miembros
de la nueva sociedad, de quienes tenían cabida en la nueva trama de relaciones sociales.

2. Reforzar el precario aparato institucional del Estado nacional.

El orden significaba dar vida real a un estado nacional cuya existencia no se evidenciaba mucho más
allá de la formalidad del texto constitucional. Había una dispersión de la autoridad entre las
diferentes provincias y no existía un aparato administrativo y jurídico con alcances nacionales.

Ámbitos de actuación y formas de penetración del Estado

La legitimidad del Estado asume un carácter diferente, supone la constitución de una alianza política
estable y de una presencia articuladora -material e ideológica- que soldara relaciones sociales y
afianzara los vínculos de nacionalidad.

En esta línea, el orden y el progreso requirieron de los cuatro mecanismos de forma de penetración
para constituir su existencia y su desarrollo.

➔ Represiva

Supuso la organización de una fuerza militar unificada y distribuida territorialmente con el objeto de
sofocar y prevenir todo intento de alteración del orden impuesto por el Estado nacional . Implica la
aplicación de violencia física o amenaza de coerción.

El mantenimiento del orden social se sustenta en el control de la violencia, mientras que las otras
modalidades lo hacen a partir de contraprestaciones.

➔ Cooptativa

Implica la captación de apoyos entre los sectores dominantes y gobiernos del interior a través de la
formación de alianzas basadas en compromisos y prestaciones recíprocas.
El Estado nacional intentó ganar aliados entre fracciones burguesas del Interior y gobiernos
provinciales, a través de promesas de concesión de beneficios (subsidios, designación de cargos
públicos nacionales, la intervención para poner en el gobierno aliados).

➔ Material

Presupone diversas formas de avance del Estado nacional, a través de la localización en territorio
provincial de obras, servicios y regulaciones indispensables para su progreso económico.

Constituyó una modalidad de control social basada en la capacidad de crear, atraer, transformar,
promover y ensamblar los diferentes factores de la producción, regulando sus relaciones.

El estado nacional le da los medios para poder progresar a la provincia, a cambio del avance del
estado nacional en esa provincia (lo cual genera dependencia - la provincia depende de la nación).

➔ Ideológica:

Consistió en la creciente capacidad de creación y difusión de valores, conocimientos y símbolos

reforzadores de sentimientos de nacionalidad que tendían a legitimar el sistema de dominación
establecido.

Reviste los intereses individuales de un barniz legitimante y el beneficio particular en interés general.

Sirvió como mecanismo de interpelación y constitución de sujetos sociales.

La acción del estado se dirigió a campos como la educación, las leyes y la justicia, prácticas sociales,
discursos políticos y en creencias, valores y normas de conductas coherentes con el nuevo esquema
de dominación.

→ Pueden ser contraprestaciones o “beneficios que crean vínculos de

solidaridad entre las partes que concurren a la relación, consolidando
intereses comunes y bases de posibles alianzas”. La contraprestación
puede ser entendida en términos de intercambios de cuestiones inmateriales o
simbólicas, pudiéndose considerar, en todo caso, la educación formal como contraprestación de la adhesión a un
orden social determinado.

En este sentido Oszlak plantea que “tanto la penetración material como la cooptativa o la ideológica tienen un
común fundamento consensual, aun cuando apelan a distintos referentes: el interés material, el afán de poder o la
convicción ideológica, fuerzas que movilizan el consenso facilitando una creciente presencia articuladora del
estado”.

OSZLAK - “El Estado democrático en América Latina”

El rol del Estado nacional desde una perspectiva histórica

El momento histórico de surgimiento del Estado nacional es fundamental como elemento

distintivo de su fisonomía y su papel en el proceso de construcción nacional. Los Estados
latinoamericano surgieron en sociedades coloniales, territorios despoblados y que todavía no tenían
las instituciones básicas que conforman una sociedad nacional. El proceso de formación estatal fue
parte fundamental de ese proceso de construcción social más abarcador.
Las naciones que los Estados se propusieron preservar surgieron en una etapa caracterizada por el
inicio de la inserción de su producción primaria en los mercados europeos, por un capitalismo de la
segunda Revolución Industrial y la revolución de los transportes.

Dentro de la propia región hay elementos diferenciales de la asunción de roles por parte del Estado:

● Rapidez con la que se resolvieron los conflictos de intereses intraburgueses.

● Características territoriales (recursos naturales)
● Peso de la inmigración y su impacto cultural.
● Aislamiento geográfico de los países.
● Peso de la tradición colonial (virreinatos fuertes como México y Perú → sistemas de
dominación fuertemente autoritarios).

Determinantes sociales del Estado democrático

La existencia del Estado cumple un papel esencial en el mantenimiento y la reproducción de un

determinado modo de organización social. Es un concepto que permite abarcar tanto las relaciones
Estado-sociedad como sus respectivas instituciones.

En cada experiencia nacional, la existencia de un Estado responde a la necesidad de resolver un

conjunto de necesidades y demandas planteadas en el proceso de construcción de ese modo de
organización social. El papel del Estado es el resultado del involucramiento de las instituciones en
problemáticas sociales. Incluso, la propia demanda social es la que genera la agenda estatal y
construye el aparato institucional, afianzando el proyecto nacional.

El rol del Estado y la conformación de su agenda

Agenda: cuando los gobiernos la forman, deciden que una cierta cuestión o demanda es de interés
público.

La conformación de la agenda se produjo al ritmo de dos procesos paralelos, que le agregaron

cuestiones problemáticas propias del proceso de construcción social:

1. La expropiación de funciones que antes eran ejercidas por instituciones sociales y gobiernos
subnacionales.

2. La creación de nuevos roles, posibilitada por la capacidad de movilización de recursos.

Cada una implicó interacciones con actores insertos en distintas instancias:

→ Estados subnacionales:

Históricamente, fueron de naturaleza conflictiva ya que suponía cambiar la igualdad horizontal por
una instancia vertical.

→ Instituciones de la sociedad civil y movimientos sociales:

El Estado comenzó a prestar servicios que estaban anteriormente a cargo de la Iglesia y de

asociaciones civiles; diversas funciones fueron compartidas, como la educación, la asistencia social y
el desarrollo de las ciencias, las artes y la cultura.

→ Agente del mercado:

La codificación jurídica, la promoción y regulación del comercio y la industria y la construcción de la

infraestructura física necesaria para el transporte y la exportación.
→ Actores supranacionales:

Reconocimiento externo del carácter nacional de los nuevos Estados, intensificación del comercio,
participación del capital extranjero en el desenvolvimiento de las economías.

Las cuestiones centrales de la agenda y sus tensiones

Hasta fines del siglo XIX las dos cuestiones centrales que integraban la agenda de los Estados
latinoamericanos eran las del orden y del progreso.

La naturaleza desigual del proceso del desarrollo, el carácter represivo que adquirió ese orden y la
relegación de los sectores populares en el goce de las oportunidades y los beneficios del progreso
alentaron el surgimiento de movimientos obreros y campesinos que se rebelaron contra la situación.

Las huelgas obreras, la acción sindical y los partidos anarquistas y socialistas se hicieron sentir en la
agenda del Estado al problematizar el tema de la equidad distributiva y la participación ciudadana.
La democracia representativa y la construcción de una escena pública se completa con la
institucionalización de los sindicatos, el afianzamiento de los partidos liberales y conservadores, y la
aparición de nuevos partidos).

Pero la irrupción de la institución militar en la política interrumpió la continuidad democrática. En 7

países, las sociedades pasaron varias décadas del siglo XX bajo regímenes militares: Venezuela,
Paraguay, Guatemala, Nicaragua, Brasil, Argentina y Bolivia. En México, Bolivia, Cuba y Nicaragua, los
ejércitos fueron derrotados y sustituidos temporalmente por milicias revolucionarias. En el casi 30%
de los casos, los golpes resultaron de la intervención directa de tropas de EEUU.

Una de las consecuencias de estos golpes de Estado fue la incapacidad de profundizar sus
democracias, menos considerando que afectaron negativamente al desarrollo económico y de
equidad en la distribución del producto social. Esto ubica a ALC muy lejos de alcanzar el modo de
organización social deseable del capitalismo social y democrático.

Relaciones del Estado con otros actores e instancias

Vínculos con los Estados subnacionales

Afectan al esquema de poder, la división social del trabajo y el pacto distributivo vigentes en una
sociedad.

Desde el punto de vista funcional, se plantean cuestiones vinculadas con la división del trabajo:

➔ El peso relativo de las competencias funcionales otorgadas a cada esfera puede tener
consecuencias importantes sobre el equilibrio de poderes jurisdiccionales.

➔ Nuevas modalidades de acuerdos intermunicipales, interprovinciales o regionales comienzan

a ser una práctica habitual.

Desde el punto de vista de la equidad distributiva:

➔ Interesan las relaciones fiscales intergubernamentales y las modificaciones a los pactos

fiscales.

➔ La tolerancia hacia la corrupción, la evasión tributaria y la captura o anulación funcional de

los órganos de control por parte de los intereses concentrados del capital también pueden
alterar la equidad.

Vínculos con actores y fuerzas del mercado

El Estado nacional fue el creador de las condiciones para que emergieran mercados nacionales.

La oposición Estado-mercado se convirtió en el eje de una polémica aún no superada. El problema a

enfrentar no es liberar «el mercado» de «el Estado» o regular «el mercado» a través de «el Estado»,
sino diseñar mecanismos institucionales específicos que induzcan a los agentes individuales que
operan bajo condiciones de mercados incompletos e información imperfecta a comportarse de una
manera colectivamente beneficiosa.

Desde el punto de vista de la gobernabilidad, la cuestión se vincula directamente con el grado de

autonomía relativa del Estado frente a los intereses privados. Por lo que los procesos de
privatización en muchos países de ALC demostraron el alto grado de captura de los débiles órganos
reguladores por parte de las empresas concesionarias.

El Estado crea estructuras de incentivos que confrontan a los agentes privados al exigirles o
prohibirles ciertas acciones. En años recientes, las tendencias hacia la desregulación de la economía
aumentaron la vulnerabilidad de los usuarios como resultado de la reducción del papel de contralor
por parte del Estado.

El Estado latinoamerciano contribuyó a concentrar el ingreso en manos de sectores económicos

dominantes, lo cual se refleja en la baja participación de los mismos en el PIB, situación que se
agrava con la tolerancia a la evasión tributaria y a la corrupción → incremento de la inequidad
distributiva.

Vínculos con las organizaciones y los movimientos de la sociedad civil

La sociedad civil es el único actor no estatal en el orden nacional. Dentro de esta categoría se
encuentran los partidos políticos y las organizaciones corporativas que representan intereses
sectoriales.

En relación a los partidos políticos, la competencia electoral por ideas y proyectos fortalece al
Estado democrático, en cambio, la utilización abusiva de la cooptación a cambio de prebendas o el
vaciamiento de la escena pública mediante la sistemática eliminación desde el Estado de la
oposición partidaria debilitan el funcionamiento de la democracia.

En relación al corporativismo y sindicalismo, su protagonismo en las decisiones relativas a la

políticas públicas debilita la naturaleza democrática del Estado y la de la sociedad civil.

Dentro de la sociedad civil también se incluyen las ONG, tanto las constituidas formalmente y
legitimadas a través de formas jurídicas (fundaciones, asociaciones civiles), como las redes solidarias
informales. Las primera han tenido un creciente protagonismo en los procesos de formulación e
implementación de políticas; en cuanto a las segundas, las mismas crecieron como resultado del
debilitamiento del Estado de bienestar y plantean desafíos a la institucionalización de la democracia,
debido a que, por un lado, se abre la discusión de la legitimidad de estas modalidades de democracia
directa y, por otro lado, porque cuestionan abiertamente al Estado, al capital privado y a los
organismos internacionales.

Algunos autores sostienen que estos últimos agentes no constituyen una amenaza sino un
complemento de la democracia porque amplía los canales para la expresión de la voz de la sociedad.

Vínculos en el ámbito supranacional

El proceso de globalización, la internacionalización del Estado y la integración regional son procesos

que involucran al Estado como actor en el plano internacional.
La globalización es una explosión de complejidad e incertidumbre que, para los Estados nacionales,
supone la necesidad de contrarrestar algunos de sus efectos y de formular reglas que gobiernen esta
nueva dinámica y ganar previsibilidad.

La integración regional surge como oposición a la globalización, por medio de la cual dos o más
estados nacionales concatenan acciones deliberadas y conjuntas para resolver algunas restricciones
o efectos indeseables de la misma. De todas formas, la presión internacional ha tenido un efecto
determinante en la agenda estatal, particularmente en la conformación de las relaciones de fuerza
dentro de los Estados y de las propias sociedades nacionales, que apuntan a fortalecer a
determinados actores sociales o estatales.

→ Una de sus consecuencias es la enajenación de la capacidad de decisión unilateral de los Estados

nacionales en ciertas áreas que antes estaban sometidas a su exclusivo arbitrio, ya que implica
resignar una porción del poder de decisión con el fin de promover intereses nacionales.

→ La presencia del sector empresarial como actor real de este proceso descentraliza y desconcentra
la gestión y decisión estatales, especialmente en las negociaciones de carácter sectorial.

La internacionalización provoca efectos que pueden atribuirse a actores y decisiones concretas. Se

trata de fuerzas internacionales más institucionalizadas (FMI y BM, por ejemplo).

→ Integración regional, internacionalización y globalización: los Estados pierden su autonomía

decisoria.

La conclusión es clara: globalización, internacionalización e integración son tendencias instaladas por

el propio desarrollo del capitalismo a escala planetaria. Se debe preservar para los Estados
nacionales un espacio de decisión autónoma, deliberada y responsable, para minimizar los efectos
regresivos o desestabilizantes de esos fenómenos sobre las sociedades nacionales y la robustez de
sus aún no consolidadas democracias.

LECHNER - “Tres formas de coordinación social”

Debido a la modernización, se generó un acelerado proceso de diferenciación, un dinamismo de la

sociedad, una agudización de los fenómenos de disgregación y fragmentación, un contexto de
incertidumbre y desamparo en el cual se desvanece el hilo protector del Estado y la noción de
sociedad carece de sentido.

En este contexto, se debe reconceptualizar el concepto de coordinación social en estas nuevas

condiciones. Esto se debe a que las estructuras sociales condicionan las formas de coordinación
social, la cual ha operado principalmente a través del Estado, del mercado o mediante redes. No se
trata de una secuencia eliminatoria de la anterior, sino una combinación de los tres mecanismos de
coordinación.

La coordinación política

La instancia de coordinación social ha sido el Estado, cuya idea clásica es la soberanía:

- externa, que garantiza la unidad nacional respecto al sistema internacional de Estados.

- interna, que asegura la cohesión al interior de la sociedad.

La coordinación política se apoya en la existencia de una administración pública y en el derecho,

actuando a través de la política económica, de la educación, del conocimiento, de la religión, ética y
cultura. Se caracteriza por ser:
 ● centralizada: el Estado es el único núcleo rector desde donde se ordena el conjunto de
procesos sociales.

● jerárquica: las decisiones son tomadas y comunicadas por las autoridades políticas o
administrativas legítimas a través de procedimientos legales.

● pública: la coordinación política remite a la ciudadanía y su ejercicio en el ámbito público.

● deliberada: corresponde a propósitos y criterios fijados de antemano.

La idea común de coordinación alude a tres dimensiones implícitas en la coordinación política:

1. regulación: ordena legalmente las relaciones entre diferentes procesos y actores, y resuelve
conflictos.
2. representación: representa las ideas predominantes acerca del orden social, ofreciendo una
imagen de unidad que genera un sentimiento de pertenencia.
3. conducción: encauza las diferencias sociales en una perspectiva compartida respecto al
futuro.

Los límites de esta forma de Estado son:

● crisis de racionalidad: las dinámicas de la política y de la economía obedecen a lógicas

específicas, por lo que el manejo político de las variables económicas se encuentra
restringido.

● crisis de legitimidad: la polarización ideológica como reflejo de la división de la sociedad

acerca del orden social deseado.

● crisis de motivación: el conflicto político-ideológico debilita la identificación con el Estado y

con la disposición a obedecer sus indicaciones. La sociedad deja de creer que el Estado
puede conducir al bien general.

A partir de esto, se comienza a considerar que la creciente demanda de intervención estatal provoca
una sobreregulación de la vida social mientras que carga al Estado una sobrecarga de exigencias. La
coordinación jerárquica por parte del Estado se enfrenta a obstáculos:

- Problemas de implementación: no se pueden ejecutar adecuadamente los programas

políticos porque las estructuras institucionales no son aptas y porque las instancias
intermedias distorsionan la comunicación.

- Problemas de motivación: los destinatarios rehúsan obedecer porque demandan mayor

autonomía o porque hay intereses respecto al poder de veto.

- Problemas de conocimiento: falta de información acerca de los contextos y las dinámicas

sobre las cuales se pretende influir.

- Problemas de complejidad: el instrumental político resulta ineficiente frente a la creciente

diferenciación y complejidad.

El alcance restringido de la intervención estatal indica un debilitamiento de la soberanía:

● externamente ya que ve disminuida su soberanía de cara a la globalización.

● internamente porque se cuestiona la centralidad del Estado por la nueva complejidad de la

vida social, por el auge de actores socioeconómicos capaces de presionar y por la expansión
de motivaciones individualistas.
La coordinación a través del mercado

La decepción generalizada acerca de la coordinación política da lugar al éxito del neoliberalismo, el

cual denunció los efectos paradójicos de la acción estatal al mismo tiempo que impulsaba medidas
destinadas a favorecer el papel del mercado. El neoliberalismo pretendía hacer del mercado el
principio exclusivo de coordinación social, mientras que entendía el orden social como un orden
autoorganizado y autorregulado, por lo que pretendía eliminar toda interferencia política que
distorsionara las leyes del mercado como mecanismo automático de equilibrio.

Realmente, las reformas propuestas por el neoliberalismo operan como correctivo de la intervención
estatal.

La coordinación a través del mercado se caracteriza por ser:

● descentralizada: ya que considera que la diferenciación de la sociedad conlleva la abolición

de cualquier centro.

● privada: ya que la coordinación no remite a la ciudadanía ni a la idea de bien común sino a la

relación entre individuos en tanto propietarios privados.

● horizontal: se sustituye la relación de dominación por una secuencia de acuerdos entre

iguales acerca de intercambios equivalentes.

● no intencionada: considerando al mercado como un paradigma de equilibrio espontáneo de

intereses, la coordinación social es el resultado automático de la interacción social.

Esta estrategia por un lado fue exitosa, ya que permitió el ajuste estructural de los países
latinoamericanos a las nuevas condiciones nacionales -diferenciación- e internacionales -
globalización-, pero, por otro lado, fracasó en el propósito de reorganizar la coordinación social en
torno a la racionalidad del mercado.

Paradoja neoliberal: una estrategia destinada a desmantelar la intervención estatal sólo tiene éxito
con una fuerte intervención política. La modernización económica depende del protagonismo
presidencial, ya que la coordinación horizontal que efectúa el mercado es parcial. El buen efecto del
mercado depende de la institucionalidad social y política.

Las experiencias latinoamericanas demuestran que el mercado por sí solo no genera ni sustenta un
orden social, sino que fomenta una integración sistémica basada en la racionalidad formal o técnica,
acentuando las desigualdades sociales, fomentando la exclusión y generalizando las tendencias de
desintegración. Estas dinámicas disgregadoras del mercado hacen patente sus limitaciones como
instancia coordinadora.

En cuanto a las tres dimensiones de la coordinación: regulación, representación y conducción, no

cumple con ninguna debido a que la coordinación por el mercado implica la libre concurrencia de los
distintos actores en condiciones de igualdad. No hay regulación sino que la autorregulación está
dada por la búsqueda del interés particular, por lo que tampoco hay conducción. Funciona en
términos de acuerdos tácitos dados por algunas variables. No representa las ideas predominantes
del orden social como lo hace la coordinación política, sino que se pretende dejar actuar al mercado
eliminando toda interferencia política que distorsione sus leyes.

La coordinación mediante redes

Dada la complejidad de los fenómenos, se necesita reconstruir un marco interpretativo de la nueva

realidad social. Para tener una visión sistémica de los problemas que enfrenta la coordinación social,
se sugiere la teoría de sistemas desarrollada por Luhmann, haciendo hincapié en el proceso de
diferenciación funcional, que da lugar a que ciertas áreas de la vida social desarrollen racionalidades
y dinámicas específicas, conformando “subsistemas funcionales” relativamente cerrados y
autorreferidos. Las principales consecuencias de esta tendencia son:

1. la gran autarquía de cada subsistema funcional.

2. la ausencia de un centro único, que provoca que se conciba a la sociedad como una
constelación multicéntrica.

De esta forma, la política quedaría reducida a un subsistema más, cuyo campo de acción queda
limitado por la compatibilidad con la lógica interna de los demás subsistemas.

➔ Desaparece cualquier instancia superior capaz de coordinar al conjunto social y la

coordinación social haría de ser internalizada al interior de cada subsistema.

➔ Los subsistemas se coordinarían entre sí mediante ajustes internos, que asimilaron las
señales y turbulencias externas.

➔ La coordinación quedaría incorporada a la autorregulación.

PARADOJA DE LUHMANN: la independencia de cada sistema crece de forma simultánea, a la vez que
aumenta la interdependencia de ellos. Por un lado, los subsistemas avanzan en su dinámica
autorreferencial y, por otro lado, se conforman contextos cada vez más globales que cruzan a
distintos subsistemas.

Limitaciones de la teoría:

- No da cuenta del carácter expansivo de la política que provoca que siga interviniendo en los
demás subsistemas.

- No aborda la interacción entre actores.

Messner sintetiza el nuevo contexto en las siguientes tendencias (secuencia):

● El proceso de diferenciación funcional conlleva una creciente sectorialización de la sociedad.

● Aumento de los intereses y de la pluralidad de actores → sobreabundancia de participantes
en la elaboración de políticas.
● La diferenciación de los actores aumenta las demandas de intervención estatal →
incremento de instancias y de políticas que sobrecargan al Estado.
● Mayor diferenciación interna del aparato estatal.
● El Estado ha de delegar funciones, que constituye a su vez una política.
● Aumenta la autonomía relativa de cada subsistema funcional pero también la
interdependencia de ellos.
● Se diluye la frontera entre lo público y lo privado.
● La necesidad de articular y compartir recursos distribuidos entre diferentes actores da lugar
a una interacción sistémica que desborda los mecanismos del mercado y lo de control
jerárquico.
● Esta complejidad nueva de las relaciones sociales es potenciada por los procesos de
globalización, que le dan una dimensión transnacional.

Hoy en día, un enfoque de la coordinación social ha de tener en cuenta las siguientes dimensiones
del problema:

1. La complejidad creciente del proceso.

2. La multiplicación de los actores que intervienen.
 3. La relevancia de la cooperación entre Estado, mercado e instituciones sociales.
4. La existencia y combinación de diferentes estructuras organizativas.
5. La diversidad de las tareas de coordinación.
6. La diferenciación de las funciones estatales.
7. La diferenciación de los instrumentos.

→ COORDINACIÓN MEDIANTE REDES: coordinación horizontal entre diferentes actores interesados

en un mismo asunto con el fin de negociar y acordar una solución (Estado, empresas y/u
organizaciones de la sociedad civil).

- Es una invención institucional que responde a las peculiaridades de una sociedad

policéntrica.

- Combina la comunicación vertical y la horizontal.

- Vincula diferentes organizaciones, estableciendo una interacción entre sus representantes.

- Es política cuando reúne autoridades estatales y/o partidos políticos con actores económicos
y sociales.

- Las relaciones en ella tienden a ser más informales.

- Hay dependencia recíproca entre los participantes en ella.

- Su objetivo es el de formular y llevar a cabo decisiones colectivas en torno a determinado

tema corporativo.

- Su punto de partida es un conflicto o una diversidad de intereses que ella encauza mediante
una cooperación competitiva, es decir, cada actor defiende sus intereses propios a la vez que
colabora en decidir una solución compartida.

El auge de las redes durante años recientes responde a la creciente diferenciación de la sociedad,
donde la coordinación social ya no puede estar entregada exclusivamente a un ordenamiento
jerárquico. Las redes operan eficazmente donde existe una pluralidad representativa de los
intereses y las opiniones sociales, y donde la operación entre los actores socioeconómicos es
acompañada por la intervención del Estado, en tanto dispone de recursos intransferibles y medios
adicionales. Hay un equilibrio entre sociedad y Estado.

De esta forma, ocurre una transformación política orientada a la informalización de la política, la cual
sobrepasa los límites institucionales del sistema político y se instala en las zonas grises entre política
y sociedad.

Las REDES facilitan la articulación de diferentes actores y sus respectivos recursos estratégicos, y la
ejecución efectiva de las decisiones tomadas.

Hay que aclarar que la coordinación mediante redes enfrenta tres peligros:

1. Bloqueo en la toma de decisiones : estancamiento del debate y paralización de las decisiones

debido al poder de veto, los lazos de confianza y complicidad entre los actores. Además, la
coherencia interna reduce los conflictos y bloquea las innovaciones.

2. Externalización de los costos a terceros: por ejemplo, no se tiene en cuenta a la población

para la toma de decisiones, cuando generalmente es la principal afectada.
 3. Toma de decisiones sin efectos vinculantes : las redes no disponen de poder de sanción para
quienes no cumplan con su compromiso en la ejecución de los acuerdos tomados.

Las redes son capaces de resolver el tema de la regulación de la coordinación social, pero no puede
responder a la representatividad y la conducción de cara al futuro. La regulación la cumple porque
facilita la articulación de diferentes actores y sus respectivos recursos estratégicos, y la ejecución
efectiva de las decisiones tomadas. Pero no es representativa ya que excluye los intereses de la
población en general, [además de que la calidad democrática depende del nivel de acceso de grupos
con diferentes valores, intereses, capacidades y recursos]. No hay una conducción porque, partiendo
de un conflicto, encauza una diversidad de intereses mediante una cooperación competitiva, es
decir, cada actor defiende sus intereses propios a la vez que colabora en decidir una solución
compartida.

La debilidad más notable es su déficit de democracia, ya que la población no organizada no tiene

acceso a las redes. Esto produce un desplazamiento de los partidos políticos y la función legislativa
sirve para ratificar los acuerdos tomados en las redes.
 UNIDAD 2 - El aparato institucional del Estado: el ESTADO OPERATIVO

- La administración pública como ciencia y como tecnología. Antecedentes históricos de su

aparición, su transformación y diferentes conceptualizaciones. Relación entre administración
y política. Administración y tecnocracia. El concepto de gestión pública.

- La burocracia estatal como unidad de análisis, escuelas y paradigmas alternativos. Crisis del
estado y crisis del modelo administrativo burocrático. El paradigma posburocrático. La
Reforma Gerencial. Modelos de gestión, tecnologías y herramientas administrativas en el
ámbito público.

ABAL MEDINA - Manual de la nueva administración pública argentina

El aparato institucional del Estado

Dimensiones fundamentales del Estado:

● Es un aspecto de las relaciones sociales.

● Es un conjunto complejo de instituciones burocráticas.

En torno a estas dos dimensiones, se han erigido los distintos enfoques teóricos:

1. El enfoque institucionalista concebía al Estado principalmente como una institución

burocrática pero desde un punto de vista formal-legal, vinculada exclusivamente al derecho.

2. El enfoque sociológico concebía al Estado desde un punto de vista de la sociedad.

El Estado debe ser considerado como un actor que posee iniciativa y autonomía propias y, por ende,
que configura aspectos sustanciales de la realidad social. Pero ello no debe impedir visualizarlo
también como una institución condicionada y estructurada por el conjunto de las relaciones sociales.
En definitiva, los cambios en la configuración de las relaciones sociales impactan decisivamente en
la forma y contenido que asume el Estado, pero este, a su vez, por ser un centro condensador de
poder, precisa y regula aspectos sustantivos de la vida social organizada.

El Estado, en tanto objetivación política del dominio social, se expresa en un conjunto

contradictorio e interdependiente de instituciones. Las instituciones que componen el aparato
estatal presentan notorias diferencias en términos de autonomía, funciones, tamaño, clientela,
jurisdicción, y recursos, lo cual dificulta la atribución de rasgos genéricos al conjunto.

La autonomía del Estado se expresa mediante el ejercicio de dos poderes diferentes:

● El poder despótico, que se refiere a las acciones estatales emprendidas sin previa
negociación con los distintos grupos de la sociedad.
● El poder infraestructural, que se refiere a la capacidad del Estado para penetrar realmente la
sociedad civil y poner en ejecución las decisiones políticas.
Según Mann, la propia sociedad requiere de una autoridad política territorialmente centralizada. Es
esta peculiar estructura organizacional, distinta a la que poseen otros poderes sociales, la que
confiere al Estado su carácter autónomo. El Estado difiere socioespacial y organizativamente de las
principales agrupaciones de poder de la sociedad civil, resultando así un poder estatal autónomo.
El Estado es un aspecto de las relaciones sociales (O’Donnell); es la instancia política de dominación,
objetivada en diversas instituciones, que ejerce en forma legítima el monopolio de la coerción física
legítima en un territorio determinado (Weber). Tiene por objeto garantizar la reproducción de un
conjunto de relaciones a las que podemos englobar bajo el concepto de matriz político-social (Abal
Medina).
Constituye una autoridad autónoma: es una estructura territorialmente centralizada, las relaciones
políticas irradian desde el centro y hacia el centro

OLSEN - “Quizá sea el momento de redescubrir la burocracia”

BUROCRACIA: Estructura organizativa distintiva con ciertos rasgos específicos: formalizada,

jerarquizada, especializada, con una clara división funcional del trabajo en una jurisdicción bien
demarcada, basada en normas estandarizadas e impersonales.

BUROCRATIZACIÓN: Implica una extensa estructura normativa y organizacional donde el gobierno

se fundamenta en la autoridad, es decir, en la creencia en un orden político racional-legal legítimo y
en el derecho del Estado a definir y hacer cumplir el orden legal. Dicha autoridad se ejerce a través
de una cuádruple relación jerárquica basada en normas:

a. La relación entre los ciudadanos y sus representantes electos.

b. Entre legislación democrática y administración.
c. Las relaciones al interior de la administración.
d. Entre la administración y los ciudadanos en tanto sujetos de la ley.

La burocracia puede ser vista como un instrumento racional para ejecutar órdenes emanadas de
líderes electos. Su objetivo es lograr que se realicen cosas, por lo que debe ser evaluado sobre la
base de su efectividad y eficiencia.

Características:

- Esta estructura determina los recursos y la autoridad que se pueden legítimamente utilizar.

- Las órdenes y normas son respetadas porque emanan de funcionarios revestidos de una
autoridad que proviene de un orden racional-legal impersonal.

- La legitimidad administrativa se fundamenta en la idea de que las tareas son de naturaleza

técnica.

- La dinámica administrativa está sujeta al diseño deliberado y a reformas legislativas a través

de métodos correctos desde el punto de vista de los procedimientos.

También puede mirarse como una institución que tiene una razón de ser y principios normativos y
organizacionales que le son propios. La administración se basa en el imperio de la ley, en
procedimientos debidos, en códigos de comportamiento adecuado y en un sistema de razones que
pueden ser racionalmente debatibles. Es una expresión de valores culturales y una forma de
gobernar que tiene un valor intrínseco. La racionalidad y la justicia son las características que deben
tener los procedimientos diseñados para alcanzar determinados resultados.

OSZLAK - Notas críticas para una Teoría de la Burocracia Estatal

Enfoque histórico-estructural
 La Burocracia formaba parte de una estructura social tripartita,
sirviendo de nexo entre la sociedad civil y el Estado. Su existencia
Concepción hegeliana
adquiría sentido a partir de la necesidad de conciliar el interés general
del Estado y los intereses particulares de las corporaciones.

Observa el carácter dialéctico y conflictivo de las interacciones

burocracia-Estado-corporaciones.

La existencia y supervivencia de la burocracia depende de la

existencia de las corporaciones, sin perjuicio de ocasionales conflictos
Concepción marxista
entre ambas.

En tanto la burocracia encarna y asume intereses corporativos, el

interés general del Estado se reduce a su propio interés, que requiere
la existencia y permanencia de intereses corporativos.

La burocracia constituye el aparato administrativo de máxima

afinidad con el tipo legal-racional de dominación. Es la estructura
que hace posible la maximización de los niveles de productividad
alcanzables mediante el trabajo organizado, dentro de una sociedad
Concepción weberiana organizada por principios racionales.
Define un "tipo ideal" de organización cuya penetración y función
común se descubre en diferentes esferas de actividad de la sociedad
moderna.

Corrientes administrativo-organizacionales

Los límites organizacionales se esfuman, pasando a constituirse en unidad de análisis el

comportamiento humano frente al desempeño de tareas bajo condiciones de división social del
trabajo. Se preocupa por la racionalidad y la productividad, proponiéndose como meta diseñar
"el mejor" (más racional) modo de organizar el esfuerzo humano para el logro de fines
organizacionales.

La maximización de la eficiencia a través del esfuerzo combinado de

directivos y fuerza de trabajo permitirá maximizar la prosperidad de
empleadores y obreros. Para ello se requiere desarrollar leyes que
Taylor
expliquen comportamientos modales en el desempeño de tareas, de
modo de producir cambios de actitudes y ajustes de comportamiento
adecuados al objetivo de maximización aludido.

Mayo Trasladó las preocupaciones teóricas desde el producto de las

organizaciones a los insumos que le dan vida, al tiempo que modificó
la perspectiva de investigación desde una estrategia de "sistema
cerrado" a una de "sistema abierto".

Al comienzo se planteó la búsqueda de aquellas condiciones que

pueden mejorar la interacción humana con, y dentro de,
organizaciones provocando así respuestas individuales más favorables
 a las demandas organizacionales.

Burocracia y contexto

Concentran su atención en la estructura y procesos internos de la

Estudios administrativo-
organización y a partir de allí tratan de rastrear restricciones
organizacionales (AO)
contextuales que operan sobre ella.

Toman como referente a la sociedad global, observando las

consecuencias de la inserción de la burocracia dentro de ese contexto,
Enfoques politológicos examinando el tipo de interacciones que tiene lugar y, sobre todo,
evaluando los impactos resultantes en términos de variaciones en el
poder relativo y en la productividad de la burocracia.

Estrategias y viabilidad de la reforma administrativa

-Estrategia #1: cuando el estudio de la administración pública se hallaba todavía permeado por un
claro sesgo institucionalista y formalista, las soluciones se limitaban a modificar aspectos
estructurales de los sistemas cuyo comportamiento se pretendía corregir: organigramas, sistemas de
información, mecanismos de control, etc.

-Estrategia #2: plantear la necesidad de “concientización”, la infusión de valores y el

perfeccionamiento técnico a través de la capacitación individual, la formación de líderes y la
reducción del conflicto interpersonal.

-Estrategia #3: sumar a la estrategia #2 soluciones ante los problemas de incongruencia entre los
objetivos individuales y organizacionales. Esto requería mecanismos de participación de los propios
funcionarios en la definición o redefinición del marco normativo de su unidad burocrática.

El aparato institucional del Estado

A partir de una concepción hegeliana de la organización social, la burocracia es visualizada como

nexo, como instancia de mediación, entre la sociedad civil y el Estado. Su existencia adquiere
significado a partir de la oposición entre el interés general del Estado y los intereses particulares de
los diferentes sectores de la sociedad civil. Dicho de otro modo, en tanto cristalización institucional
del Estado, la burocracia se convierte en instancia conciliadora de intereses conflictivos y sus
"adjudicaciones autoritarias" constituyen -en esta concepción- expresiones decantadas y
representativas de los valores sociales prevalecientes.
El procesamiento de demandas, y por ende el funcionamiento de la burocracia, depende en un
modo inmediato de la iniciativa, capacidad y adecuación de recursos a disposición de funcionarios y
unidades burocráticas, para satisfacer los requerimientos de su intervención social. El acceso a
dichos recursos se deriva de la legitimidad de su existencia como materialización institucional del
Estado
Sin embargo, las decisiones puntuales que traducen tal procesamiento se hallan sujetas a diversos
tipos de restricciones:
1. De carácter normativo: al marco global de normas, políticas y orientaciones de la acción.
 2. De carácter estructural: se refiere a los múltiples patrones de combinación de recursos que
permiten establecer las interdependencias funcionales, jerárquicas y presupuestarias
necesarias para ajustar el funcionamiento de la burocracia a los criterios de la racionalidad
técnica.
- Forma de organización del Estado para darle un marco al carácter normativo.

3. De naturaleza comportamental: tiene relación con el conjunto de pautas actitudinales y de

comportamiento que resultan socialmente aceptables y predecibles y que, al ser
internalizadas a nivel individual, fijan parámetros adicionales a la actividad burocrática.
- De quienes llevan adelante el accionar del Estado.

Estos tres tipos de restricciones son momentos de un mismo fenómeno: el "interés general" se
traduce en normas que lo explicitan, en estructuras que lo viabilizan y en comportamientos que lo
concretan. Este orden secuencial genera una relación jerárquica entre las variables, a la cual se le
agrega una relación de determinación: normas originan estructuras, que originan comportamientos.

Especificidad sustantiva de la burocracia estatal

1. Extraordinaria heterogeneidad de los elementos constitutivos de la burocracia estatal, lo
cual dificulta la generación y generalización de proposiciones válidas para interpretar su
comportamiento global.

2. El problema de la fijación de límites entre el dominio de "lo privado" y "lo público". Se

presupone que la vinculación entre ambos dominios se da por medio de “puentes”
constituidos por los diversos mecanismos de representación de intereses. Sin embargo,
podemos advertir que la actividad del aparato estatal se desenvuelve a través de formas
institucionalizadas de relación con el "sector privado" (entidades subestatales y
paraestatales, participación de civiles en consejos de organismos estatales y el control
directo del Estado en la política empresaria privada).

3. Condicionamiento histórico del proceso de conformación del aparato institucional del

Estado. El perfil, la definición de su contenido institucional y del carácter de su intervención
social, son el resultado de un proceso histórico constituido por complejas interrelaciones
entre sociedad civil y Estado.

4. El proceso histórico a través del cual se problematizan, plantean y resuelven cuestiones que
integran la agenda socialmente vigente, encuentra en el ámbito de la burocracia estatal una
arena fundamental para dirimirlas.

El ámbito de competencia y acción de la burocracia estatal puede concebirse como una arena de
conflicto político, donde se materializan procesos históricos a través de complejas articulaciones
que tornan imprecisos los límites entre Estados y sociedad civil y aumentan la heterogeneidad de
la burocracia.
Rasgos característicos de la burocracia - Weber
● Autoridad burocrática
Existe el principio de sectores jurisdiccionales, estables y oficialmente establecidos generalmente a
través de una norma (leyes u ordenamiento administrativos). Ejemplo: los Ministerios, que tienen
una autoridad jurisdiccional que tiene atribuciones con una temática en particular.
● Jerarquía
Los principios de jerarquía de cargos y de diversos niveles de autoridad implican un sistema de sobre
y subordinación organizado, donde los funcionarios superiores controlan a los funcionarios
inferiores.
● Repartición
El conjunto de los funcionarios públicos, así como el correspondiente aparato de instrumentos y
archivos, integran una repartición (departamento, dependencia u oficina pública). La estructura
burocrática implica la concentración de los recursos materiales de administración en manos del jefe.
● Profesionalización
BURÓCRATAS: Implica un personal administrativo profesional a dedicación exclusiva, que tiene un
empleo de por vida, con una carrera bien diseñada, sus correspondientes remuneraciones y
pensiones, asignado a una determinada oficina y recompensado en función de su educación formal,
el mérito y el ejercicio de un cargo.

❏ Administrar un cargo, y administrarlo de manera especializada, implica una preparación

cabal y experta. La profesionalización hace referencia a un saber propio especializado.
❏ La administración del cargo se ajusta a normas generales. El conocimiento de estas normas
es un saber técnico particular.
❏ La ocupación de un cargo es una profesión.
❏ Exigencia de un curso de preparación estrictamente fijado.
❏ Pruebas específicas que son un requisito previo al empleo.
❏ El funcionario tiene la expectativa de realizar una carrera dentro del orden jerárquico del
servicio público.
❏ El funcionario recibe la compensación pecuniaria de un sueldo regularmente establecido. El
mismo se calcula según el tipo de función o categoría.
❏ La actividad del funcionario requiere toda su capacidad laboral, su jornada obligatoria en el
despacho está estrictamente fijada.
Otros principios que rigen el Estado burocrático según Weber son:
- Existencia de documentos escritos.
- División de tareas y especialización por áreas o departamentos.
- Estricta observancia de normas administrativas y procedimentales para el cumplimiento de
las tareas.
- Programación presupuestaria, públicamente regulada y controlada institucionalmente.
La burocracia puede asumir tres roles diferentes (Oszlak):
1. Rol sectorial: como actor "desgajado" del Estado que asume frente a éste la representación
de sus propios intereses como sector.
2. Rol mediador: a través del cual expresa, agrega, neutraliza o promueve intereses, en
beneficio de sectores económicamente dominantes.
3. Rol infraestructural: proporcionando los conocimientos y energías necesarios para el
cumplimiento de fines de interés general, habitualmente expresados en los objetivos
formales del Estado.
El modelo burocrático evidenció una serie de problemas y falencias hacia fines del siglo XX tales
como:
- Rigidez orgánica.
- Inflexibilidad funcional.
- Aumento desmedido de funcionarios.
 - Asimetría de responsabilidades.
- Reducción en la capacidad de respuesta del Estado frente a las necesidades de la ciudadanía.

Otros modelos de administración pública - Barzelay

La administración pública es un conjunto de actividades directamente preordenadas para la
concreta persecución de las tareas y de los fines que se consideran de interés público o común en
una colectividad o en un ordenamiento estatal.

Paradigma burocrático Paradigma posburocrático

Interés público Resultados que valoran los ciudadanos

Eficiencia Calidad y valor

Administración Producción

Control Lograr el apego a las normas

Identificar misión, servicios, clientes y

Especificar funciones, autoridad y estructura
resultados

Justificar costos Entregar valor

Construir la rendición de cuentas.

Implantar responsabilidad
Fortalecer las relaciones de trabajo.

Entender y aplicar normas.

Seguir reglas y procedimientos Identificar y resolver problemas.
Mejorar continuamente los procesos.

Separar el servicio del control.

Lograr apoyo para las normas.
Ampliar las opciones del cliente.
Operar sistemas administrativos Alentar la acción colectiva.
Ofrecer incentivos.
Evaluar y analizar resultados.
Enriquecer la retroalimentación.

Otros modelos de administración pública - Abal Medina

● Nueva gestión pública
Su visión general es la de orientar a la administración pública por los valores y técnicas del sector
privado. Se corresponde a la forma de coordinación por el mercado.
Las relaciones jerárquicas tradicionales de la burocracia son reemplazadas por formas flexibles de
organización.
Los organismos públicos pasan a competir entre sí y con organizaciones privadas para la prestación
de servicios (de los cuales los ciudadanos son “consumidores”).
Se establecen incentivos para elevar la productividad de los trabajadores, como las remuneraciones
según desempeño, y se premia el entrepreneurismo en la función pública.
Propone la creación de agencias altamente autónomas, organizadas radialmente, dirigidas por
gerentes con objetivos predeterminados, que poseen una importante flexibilidad para alcanzarlos, y
cuyo desempeño, y consiguiente retribución, es evaluado mediante indicadores de resultados.
El foco está puesto en la satisfacción del ciudadano habitualmente entendido como un “cliente”
de los servicios provistos por las organizaciones públicas.
Diferencias entre el sector público y privado:
➔ Objetivos: las empresas buscan maximizar sus ganancias, en cambio, la lógica de la acción
estatal se basa fundamentalmente en la consecución del bienestar social.
➔ Modo de funcionamiento: mientras que en el sector privado prima lo técnico por sobre lo
político, dentro del Estado estos dos elementos resultan difícilmente disociables. En el
público, las decisiones estatales contienen una lógica irreductiblemente política.
➔ Receptor de las acciones: el sector privado orienta sus acciones a satisfacer las necesidades
de sus clientes, valorados primordialmente por su poder de compra; el sector público debe
destinar sus esfuerzos a garantizar la provisión de bienes y servicios de manera universal
para todos sus habitantes, en virtud de que todos son ciudadanos con derechos (y a la vez
obligaciones).
La aplicación de la NGP motivó una serie de problemas en su afán por dinamizar y flexibilizar la
gestión gubernamental:
- Discrecionalidad por parte de los funcionarios en la fijación de los objetivos y en la toma de
decisiones.
- Falta de coordinación y trabajo conjunto entre las áreas.
- Excesiva fragmentación de la administración pública en unidades con sus propios objetivos,
y pérdida de coherencia en el accionar estatal.
- Generó la posibilidad de que se desaten duras batallas internas entre las agencias.

● Modelo de gestión de redes - Gobernanza

Gestión a partir de redes: las redes son estructuras de interdependencia que involucran a múltiples
actores (públicos y privados) en relaciones de cooperación e intercambio. Es un tipo de
administración pública caracterizada por la cooperación vertical y horizontal interjurisdiccional e
interorganizacional.
Las políticas públicas ya no son producto de las decisiones unilaterales del Estado, sino de una
compleja interacción entre este y las distintas agencias y jurisdicciones del mismo Estado. En este
sentido, ningún actor cuenta por sí mismo con suficientes recursos y capacidades como para
afrontar las problemáticas actuales. Entonces, se necesita una amplia gama de actores no estatales
para garantizar la satisfacción de los ciudadanos.
Este enfoque puede traer aparejados dos problemas:
- Efectiva implementación de las políticas
- Equidad de las políticas.
En este sentido, las capacidades del Estado junto con las garantías que ofrece un gobierno elegido
democráticamente para representar los intereses de todos los ciudadanos permiten afirmar que
resulta indispensable que el Estado retenga una posición central, aunque no necesariamente
exclusiva, en los procesos de elaboración de políticas públicas.

● Modelo fatalista - Felcman

Organizaciones que operan en permanente condición de incertidumbre y dificultades para predecir

comportamientos (impredictibilidad).

Surge en un ámbito de caos que lo comparten generalmente las organizaciones públicas ya que
están creadas sobre criterios poco estables, bastante conflictivos en sí. Entonces, su diseño está
destinado a ordenar un caos intrínseco y fundante, con escaso éxito (negociación entre intereses
sectoriales).

Este tipo de organizaciones se desarrollan en un ámbito de imprevisibilidad y tienen problemas al

momento de definir las preferencias, por ejemplo, definir qué cuestiones abarcar de una agenda de
demandas sociales. Por lo tanto, son organizaciones que tienen una tendencia hacia la
improvisación, son pragmáticas en su accionar. Se basan en tecnología de tomas de decisiones y de
conocimiento poco claras y difusas, que no están claramente establecidas y no son permanentes.
Las decisiones son caprichosas, las cuales se utilizan como excusas para seguir funcionando de una
forma determinada y no hacer cambios que permitan la mejora del funcionamiento de las
organizaciones. Por eso se habla de un modelo fatalista.
La burocracia no funciona en su modelo más puro ni en el esquema de la NGP, la realidad es que
funcionan de acuerdo a este modelo fatalista, que muchas veces se hace “lo que se puede”.
Actualmente, vivimos en una realidad en donde las organizaciones, además de organizarse en un
momento de incertidumbre, se le suma la característica de que están fundadas a partir de procesos
históricos que los hace inestables porque tienen que resolver intereses sociales en conflicto.
OLSEN - Quizá sea el momento de redescubrir la burocracia

¿Redescubrir la burocracia?

¿Es una forma de administración indeseable e inviable desarrollada en el seno de una sociedad
autoritaria y legalista y que, ahora, debe descartarse inevitablemente porque es incompatible con
sociedades complejas, individualistas y dinámicas?

¿Acaso el término “burocracia” resulta irrelevante o falaz cuando se trata de entender o explicar la
administración pública y el gobierno en las democracias contemporáneas?

¿O quizás la movilización de sentimientos antiburocráticos y la exigencia de que ya es el momento

de decirle adiós a las burocracias y a los burócratas no es más que otro ciclo en el debate
permanente y en la lucha ideológica acerca de cuáles son las formas deseables de administración y
de gobierno, es decir, en el debate respecto al control de su tamaño, de su agenda, organización,
competencias, bases morales, funcionarios, recursos y resultados del sector público?

Críticas a la Administración Pública

En una burocracia de tipo ideal, los burócratas son responsables de acatar las normas en relación
con su cargo, evitando las acciones arbitrarias, y no son responsables de las consecuencias que
pueden derivar de la ejecución de las normas. Pero en la práctica, son evaluadas sobre la base de
múltiples criterios, dependiendo del grupo social demandante.

➔ CRÍTICA: La administración pública no es suficientemente burocrática.

En este caso, la administración pública no coincide con el modelo ideal porque no se ha establecido
una burocracia jerarquizada, con una dirección profesionalizada y realmente basada en normas.
También puede ocurrir que la organización formal sea una fachada y que los burócratas sean
corruptos y no confiables, incompetentes e ineficientes, haciendo mal uso de su posición y del poder
que esta le otorga.

➔ CRÍTICA: La administración pública es demasiado burocrática.

Sostiene que las normas son acatadas demasiado servilmente y que la administración pública
debería organizarse y administrar el personal de acuerdo con principios no burocráticos o,
simplemente, que no debería haber ningún tipo de intervención pública.

Este criticismo forma parte de un conflicto en torno a los principios organizacionales y normativos,
donde el objetivo central es cambiar la identidad institucional y el poder de la administración
pública. Es una crítica al rol que cumple la administración pública en una sociedad.

En general, el criticismo suele ser principista y sistémico. Consideran que el intento de imponerse de
cualquier centro político no genera cooperación sino desobediencia y pérdida de confianza, ya que
no se puede reclamar la representación del público y del bien común, emitir órdenes y esperar
sumisión. Pero ante esto se argumenta que las elecciones populares y los gobiernos no constituyen
la única fuente de legitimidad, entonces se necesita de una nueva visión moral institucionalizada que
sintetice los principios y estándares éticos públicos y privados, dada la responsabilidad democrática
que proporciona el sistema electoral.

Se ha argumentado que la administración pública nunca fue diseñada para maximizar la distribución
eficiente de recursos. Pero la preocupación de la administración es alentar la democracia, el
constitucionalismo y el Estado de derecho; asegurar el crecimiento económico y la competitividad,
luchar contra la inflación, el déficit presupuestario y el endeudamiento; proporcionar equidad social,
justicia y reducción de la pobreza, de la desigualdad, del analfabetismo y de la mortalidad infantil; y
una variedad de otros valores, normas, intereses y metas.

Comprender la administración pública contemporánea requiere de la comprensión de la compleja

ecología de las instituciones, actores, normas, valores, principios, metas, intereses, creencias,
poderes y divisiones en las cuales opera. Cada preocupación es una posible fuente, tanto de
legitimidad como de crítica. En la medida que las preocupaciones cambian, también lo hacen las
concepciones de lo que es una buena administración y de lo que son los buenos administradores.

En democracia, la confianza de los ciudadanos en sus instituciones es el principal criterio, y el

desafío consiste en desarrollar actores e instituciones que sobrevivan y prosperen frente a las
presiones de un contexto cambiante, y al mismo tiempo mantengan el compromiso con la
primacía de los valores democráticos.

Razones para redescubrir la burocracia

La burocracia no es el camino para organizar la administración pública, para todo tipo de tareas y
bajo todas las circunstancias, sino que es parte del repertorio de formas organizativas coexistentes
que se sobreponen, se complementan y compiten en las democracias contemporáneas; y también lo
son la organización de mercado y la organización en red.

El escenario que enfatiza la indeseabilidad y la inviabilidad de la burocracia y el salto paradigmático

inevitable e irreversible hacia la organización de mercado o la de redes, es falso o al menos
insuficiente.

La burocracia tiene un rol que cumplir en tanto custodio institucional de los principios democrático-
constitutivos y de la racionalidad procedimental, aún en competencia con otras instituciones para
las cuales la competitividad es el criterio de éxito.

Los administradores burocráticos siguen reglas pero también son gerentes que calculan utilidades
esperadas. Una racionalidad procedimental modera la persecución del poder con fines personales.

Las disposiciones administrativas a veces son fachadas y otras veces son eficientes herramientas
organizacionales.

La teoría administrativa debe tomar en cuenta que las prácticas contemporáneas implican aplicación
de leyes, consejo experto, provisión de servicios y apoyo para la generación y movilización de
recursos.

La administración pública está organizada sobre la base de la autoridad, tanto como sobre la base de
la competencia y de la cooperación. Muchas formas organizacionales coexisten, pero es la mezcla la
que cambia con el tiempo.

Implicaciones positivas que tiene una organización burocrática

→ El impacto de las normas: tienden a incrementar la eficiencia y la capacidad de acción, hacen

posible la coordinación de muchas actividades simultáneas, reduciendo la incertidumbre, permiten
que la negociación se realice en términos comprensibles, focalizan la atención, proporcionan
estándares de evaluación, fijan las prioridades, dan forma a las percepciones y delimitan los
recursos.

- Un sistema que funciona bien necesita de normas que permitan mayor flexibilidad y
discreción.

- El hecho de que algunas órdenes no sean siempre obedecidas, de que algunas normas no
sean respetadas y de que los contenidos de las políticas públicas sean modificados a través
del aparato administrativo puede reflejar la complejidad administrativa y no el poder
burocrático.

- También depende del grado en el cual ellas están internalizadas o bien representan
incentivos o presiones externas. En la administración pública se han dado ciclos en los que se
confía en el control del comportamiento a través de la manipulación de estructuras de
incentivos y cálculos individuales de costo-beneficio, y otros ciclos en los cuales la confianza
se coloca en la voluntad y responsabilidad normativa interna que permite actuar de acuerdo
con normas apropiadas.

→ Está relacionada con importantes criterios económicos, sociales y políticos.

→ Se asocia a un bajo nivel de corrupción: ya que las normas generales y los servicios de bienestar
no están diseñados para servir a determinados grupos de interés, sino que contribuyen a la igualdad
democrática.
 - La eficiencia del mercado es la eficiencia para hacer negocios que sean mutuamente
aceptables, dado un monto inicial de recursos.

- La calidad democrática de las redes depende del nivel de acceso de grupos con diferentes
valores intereses, capacidades y recursos.

El estado en la Argentina - Abal Medina

Podemos distinguir, en principio, tres tipos de Estado que se dieron en Argentina:

a. Estado liberal (1880-1930): cuando nuestro país se insertó en el mercado mundial mediante
la adopción de un modelo agroexportador.
Su misión principal era garantizar la ampliación de relaciones capitalistas de producción, y se
encontraba estrechamente condicionado por los sectores dominantes (vinculados directa o
indirectamente con el negocio agroexportador). Esta particular configuración estatal se acercó
empíricamente a aquella tajante afirmación de Marx: el Estado como “comité de administración de
negocios de la burguesía”.
La relación de este estado con los atributos de estatidad es la siguiente:
- Capacidad de externalizar su poder: la formación de un aparato de seguridad otorgó al
poder central el monopolio legítimo de la violencia frente a toda disidencia interior o peligro
exterior que amenazara la soberanía nacional. Por ejemplo: proceso de definición de los
límites territoriales de la Patagonia.
- Capacidad de institucionalizar su autoridad: se creó un sistema de obtención y distribución
de recursos fiscales, y diversos espacios de la sociedad civil fueron secularizados y
apropiados por el Estado: el establecimiento de la educación gratuita, laica y obligatoria (ley
N° 1420), la creación del Registro Civil, la Ley del Matrimonio Civil, y la administración de
cementerios.
- Capacidad de diferenciar su control: en esta etapa formativa del Estado se observaban
tensiones en el desarrollo de las propiedades estatales. La prioridad era consolidar el orden,
y ello en cierta medida implicó desatender las demás funciones. El Estado encontró serias
dificultades para extraer recursos de la sociedad, por lo que debió recurrir en forma
sistemática al endeudamiento externo. Asimismo, las tareas desempeñadas por el Estado se
limitaron a generar y garantizar las condiciones necesarias que exigía el modelo
agroexportador.
- Capacidad de internalizar una identidad colectiva: no pudieron sustentar una identidad
colectiva ya que el modelo agroexportador, desigual en el plano económico y social,
requería de un orden político excluyente. Hasta la reforma electoral de 1912 la autoridad
estatal se afirmaba principalmente en la coacción, en una participación cívica restringida y
en el fraude sistemático en los comicios.

b. Estado de bienestar keynesiano (1930-1976): coincide con el régimen de sustitución de

importaciones.
El crack económico-financiero de 1929 motivó una profunda revisión de los postulados liberales que
hasta ese momento predominaban en el mundo. Se imponía una nueva configuración en las
relaciones entre el mercado y la política.
En términos generales, se trató de una etapa signada por un sostenido crecimiento del aparato
institucional del Estado, el cual, a través de políticas monetarias y fiscales expansivas, era visualizado
como un actor fundamental para garantizar el desarrollo.
Puede ser entendido a partir del desarrollo de los siguientes atributos de estatidad:
 - Capacidad de diferenciar su control: el conjunto de Estado de bienestar (que apuntaba a
garantizar condiciones de vida digna para todos sus ciudadanos) y el Estado keynesiano
(equilibrar las fluctuaciones de los ciclos económicos) generó un marcado desarrollo del
aparato burocrático estatal. Las funciones y ámbitos de actuación del Estado se ampliaron.
Esta configuración estatal produjo que la política adquiriera una centralidad hasta entonces
desconocida.
- Capacidad de internalizar una identidad colectiva: la relevancia de las decisiones estatales
para la vida de los ciudadanos era enorme, en tanto estas creaban empleo, tasaban
diferencialmente a las áreas, generaban programas sociales de diversa índole. El Estado era
visualizado como un actor fundamental para garantizar el desarrollo.

c. Estado neoliberal (1976-2001)

Predominó el criterio según el cual “achicar el Estado era agrandar la Nación”. Mientras el mercado
se convirtió en el mecanismo por excelencia de asignación de recursos dentro de la sociedad , fueron
puestos en duda los atributos fundamentales del Estado argentino.
El nuevo orden global significó la pérdida de la antigua centralidad de los Estados nacionales. Ello se
expresó de diversas maneras:
- el retiro del Estado como actor central de los procesos económicos y su vuelta al
cumplimiento de gendarme previa al consenso keynesiano;
- la aparición y conformación de los bloques regionales;
- la aparición de fenómenos asociados con la crisis de identidad nacional como el terrorismo y
el fundamentalismo.
Especialmente en los 90 se observa un debilitamiento generalizado de los atributos de la estadidad
como se refleja a continuación:
- Capacidad de externalizar su poder: el proceso creciente de endeudamiento con
organismos financieros internacionales que a cambio obtenían la posibilidad de
“recomendar” la adopción de determinadas políticas públicas, entre ellas, la apertura
económica y el ajuste estructural.
- Capacidad de institucionalizar su autoridad: la pérdida de legitimidad del Estado puso en
evidencia la incapacidad de institucionalizar su autoridad, lo que se vinculó estrechamente
con la dificultad estatal para afrontar problemáticas de índole global, promover un
crecimiento económico sostenido y garantizar condiciones dignas de vida para el conjunto
de la población.
- Capacidad de diferenciar su control: creciente incapacidad para extraer legítimamente
recursos de la sociedad. El fuerte crecimiento de la deuda externa, la privatización del
sistema jubilatorio, la evasión impositiva y la reducción de los aportes patronales, entre
otros factores, contribuyeron a generar una delicada situación fiscal.
- Capacidad de internalizar una identidad colectiva: la pauperización de las condiciones de
vida de los sectores populares, la precarización de las relaciones laborales, el crecimiento del
desempleo y de la desigualdad social, redundaron en un debilitamiento de los sentimientos
de pertenencia y de solidaridad social, y en mayores niveles de individualismo.

En general se vieron afectadas por:

● Las crisis hiperinflacionarias de 1989 y 1990, motivadas por una corrida cambiaria.
● Falta de regulación y control de los servicios públicos recién privatizados.
● Acatamiento prácticamente irrestricto de las recomendaciones emanadas del Consenso de
Washington.
 ● Tratamiento preferencial a inversiones extranjeras a través de la firma de los tratados
bilaterales de promoción y protección de las inversiones extranjeras.
● El surgimiento de problemáticas globales y la incapacidad manifiesta para resolverlas.
● Fuerte aumento en los niveles de desigualdad social y una distribución regresiva del ingreso.
Las mismas tendencias regresivas se observaban en los indicadores de pobreza, indigencia y
desocupación. Estos datos reflejan dramáticamente que el Estado no es un actor neutral en
la distribución de bienes públicos.

d. Estado Sociedad (a partir del 2003).

El Estado debe cooperar y colaborar con una serie de actores (gobiernos subnacionales, actores
privados y de la sociedad civil) para el desarrollo efectivo de sus políticas. Un rol activo y presente
del Estado no solo es compatible con el crecimiento económico, sino que es condición
imprescindible para que este se distribuya equitativamente entre todos los miembros de la
sociedad.
En la actualidad, el Estado no es el único actor de las políticas públicas. Pero eso no implica reducir el
Estado o achicar sus funciones. Para estimar si el rol del Estado es el adecuado debemos tener en
cuenta el modelo económico y social al que se aspira.
La relación de este estado con los atributos de estatidad es la siguiente:
- Capacidad de externalizar su poder: merced al superávit fiscal y comercial, así como a la
acumulación de reservas internacionales, el Estado ha recobrado su capacidad de
externalizar su poder. Esta situación ha permitido atenuar la dependencia financiera y
recobrar la autonomía en torno a la definición del modelo de país a seguir ante las presiones
de los poderes económicos transnacionales.
- Capacidad de institucionalizar su autoridad: se evidencia una mayor capacidad por parte del
Estado para fortalecer su autoridad como actor fundamental en el diseño de las políticas.
Esto se debe, en gran medida, a la restitución de la legitimidad estatal por el crecimiento
ininterrumpido de la economía y la reducción en los niveles de desempleo y de desigualdad
social.
- Capacidad de diferenciar su control: se ha observado el desarrollo de políticas tendientes a
fortalecer su capacidad de acción y de control; el criterio rector fue el de modernizar y
profesionalizar su estructura, a través de la institucionalización del empleo público y la
implementación de distintas innovaciones de gestión.
 UNIDAD 3 - Políticas públicas: la acción estatal

● Articulación de las relaciones entre Estado, sociedad y administración pública. Concepto y

enfoques para el estudio de las políticas públicas. El ciclo de las políticas públicas. Las
dimensiones políticas y técnicas de la elaboración de políticas.

● Poder y proceso de elaboración de políticas. Arenas de poder. Elementos para el análisis de

las políticas públicas: factores, actores y cuestiones. La política pública como respuesta
estatal a una cuestión socialmente problematizada.

● Problemas públicos. Los “problemas” de la definición de problemas. Análisis de la definición

de problema e incorporación a la agenda de gobierno. La dinámica de la formación de la
agenda pública.

Definición de política

POLÍTICA: Es un campo de confrontación, de disputa por concretar los ideales por los que se
confronta al otro, la idea de expectativas recíprocas sobre determinado tema y la estructuración de
relaciones y recursos de poder para actuar sobre ellas. Así la política se transforma en instrumento
para concretar los ideales propios o de un grupo de personas. Se presenta como resultado de
enfrentamientos y compromisos, de competencias y coaliciones, de conflictos y transacciones
convenientes.

La noción de problema

Las políticas se han vuelto densamente administrativas debido a que la complejidad, escala,
variabilidad e interdependencia de los asuntos públicos requieren cada vez más información
confiable, conocimiento especializado, cálculos precisos de costos y consecuencias para decisiones
que se adoptan casi siempre en condiciones de riesgo y bajo escasez.

Los acercamientos a la definición de política suelen ser de dos tipos en la literatura:

● Descriptivos: el debate se centra en la cuestión de si la política sea sólo o primordialmente la

decisión de gobierno o implique algo más.

● Teóricos: la posición varían según la teoría politológica mayor a la que se adhiere.

➔ Noción descriptiva de la política

Aguilar Villanueva define las políticas públicas como el conjunto de acciones que se orientan a la
realización de objetivos considerados como prioritarios por la sociedad, o a resolver problemas cuya
solución es considerada de interés o beneficio público.

Se trata de la decisión de una autoridad legítima, adoptada dentro de su campo legítimo de

jurisdicción y conforme a procedimientos legalmente establecidos, vinculante para todos los
ciudadanos de la asociación y que se expresa en varias formas (leyes, sentencias, actos
administrativos).

En resumen, la política es:

 ● El diseño de una acción colectiva intencional.
● El curso que efectivamente toma la acción como resultado de las muchas decisiones e
interacciones que comporta → el curso deliberadamente diseñado.
● Los hechos reales que la acción colectiva produce, incluyendo los resultados no
intencionales e indeseados → el curso efectivamente seguido y sus efectos.

Otras definiciones del término política pública son:

Laswell → “La política pública es un programa proyectado de valores, fines y práctica.”

Subirats → “Normalmente implican una serie de decisiones. Decidir que existe un problema. Decidir
qué se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera de resolver. Decidir legislar sobre el tema.
Implica decisiones e interacciones entre individuos, grupos e instituciones, influenciadas sin duda
por las conductas, las disposiciones del conjunto de individuos, grupos y organizaciones afectadas.”

Oszlak → “Son un conjunto de sucesivas tomas de posición del estado frente a cuestiones
socialmente problematizadas.”

Usos del término “políticas públicas”

- Etiqueta para referirse a un ámbito de actividades → política de salud.

- Expresión del propósito general o de la situación deseable sobre determinados asuntos →
política de empleo estable para los jóvenes, política de restauración de los centros
históricos.
- Propuestas concretas → política de alfabetización de adultos; dentro del ámbito de salud:
Ley IVE, Ley de ESI.
- Decisiones gubernamentales → “la política de empleo ha generado n puestos de trabajo”
- Autorización formal
- Programa
- Resultados
- Impacto
- Teoría o modelo
- Proceso

Elementos de una política pública:

● Institucional: la política es elaborada o decidida por una autoridad legalmente constituida

en el marco de su competencia.

● Decisorio: la política es un conjunto-secuencia de decisiones en respuesta a problemas y

necesidades.

● Comportamental: la política es un curso de acción y no una decisión singular. Implica la

acción o la inacción.

● Causal: son los productos de acciones que tienen efectos en el sistema político y social.

Es un comportamiento propositivo, intencional. Es una acción con sentido (aún en el caso de

inacción). No es la simple decisión deliberada del actor gubernamental.

➢ Noción teórica de la política

El acercamiento teórico a lo que realmente es una política pública es variado. Las teorías
politológicas mayores son determinantes y van a condicionar al investigador-analista al momento de
construir sus conceptos, hipótesis y procedimientos de prueba. En esta perspectiva, las políticas
públicas son exteriorización puntual del juego de los poderes sociales y de sus intereses exclusivos,
en efecto, tener poder e influencia en las regulaciones y asignaciones de recursos, que toda política
implica, es el incentivo y objetivo determinante de la contienda política.

En esta perspectiva, no hay una política en general, porque no hay en la sociedad una sola,
permanente y determinante estructura de poder.

La política real, en tanto lucha por el poder en función de intereses y ventajas, se expresa y efectúa
en el proceso de elaboración de las políticas. Las cuestiones que una política pública quiere tratar y
la manera como quiere tratarlas terminan por fortalecer o debilitar los intereses y expectativas de
los grupos sociales que en ella están interesados.

DEFINICIÓN: la política consiste en sumar evidencia crucial a las diversas explicaciones que se
ofrecen de por qué se aceptó que una determinada cuestión había de ser objeto de política, de por
qué se diseñó y eligió esta traza de acción colectiva de una determinada política, de por qué se le
calificó como estratégica, prioritaria o tal vez simplemente rutinaria.

Hay dos posiciones extremas en lo que se refiere a la naturaleza e instrumental del análisis y al papel
que puede o debe jugar en la formulación de la política:

A) NOCIÓN RACIONAL: estricta del análisis de políticas que puede quizá reconocer la
existencia de diversas y poderosas restricciones

B) NOCIÓN TRANSACCIONAL: visión negociadora, concertadora, pragmática de la política. El

análisis es una condición insuficiente y en ciertas circunstancias innecesaria para la decisión
y desarrollo de la política.

Lasswell sostiene que, tanto política como gobierno, encuentran su guía y límites en las normas y los
conocimientos racionales. El proyecto lasswelliano terminó dividiéndose en dos ramas:

- Análisis de políticas: orientado normativamente a la búsqueda de la mejor política pública

en términos de eficiencia y equidad

- Estudio de la elaboración de las políticas: orientado positivamente a describir, clasificar y

explicar el patrón de decisión y operación con el que procede un sistema político-
administrativo

Semejanza: se relacionan con la toma de una decisión.

Diferencias: la perspectiva descriptiva abarca la acción de la decisión propiamente dicha, incluso

lista los elementos de las políticas públicas; mientras que la mirada teórica resalta el poder y la
influencia de los involucrados, otorgando un concepto mucho más general y menos tangible que el
primero.
Clasificación canónica de las políticas, cada cual desarrolla una estructura política característica -
Lowi

Características Politicidad

Distributivas Provisión de servicios o beneficios a Encuentra poca resistencia de parte


grupos particulares sin desventaja para
otros grupos.
Ejemplo: subsidio a producciones
agrícolas o industriales.
de los grupos de interés.
Arena pacífica, cuestiones no rivales.
Colaboración e intercambio
recíproco de favores.
Liderazgo efímeros, con capacidad
de responder a demandas sueltas.

Controversiales, tanto a favor como

Imposición de limitaciones o
restricciones en la conducta de
individuos o grupos. Se identifican
Regulatorias destinatarios.
en contra.
Procesos decisorios conflictivos.
Arena de conflicto y negociación.

Ejemplo: normas para la circulación, Liderazgo pasajero, recae en la

contaminación. capacidad de sumar fuerzas con los
mismos intereses y realizar
transacciones ventajosas.

Muy controversiales y pueden

generar fuertes intereses grupales.

Es la más audaz y radical.

Intentos deliberados del gobierno para
cambiar la distribución del ingreso o de
Redistributivas la riqueza.
Ejemplo: progresividad de los
impuestos, jubilación sin aportes.
Ya no hay acuerdo, a lo sumo existe
la negociación.
Aborda relaciones de propiedad, de
poder y de prestigio social. Las
transacciones son imposibles.

Liderazgos más fuertes que cuentan

con asociaciones civiles y políticas
poderosas.

Modificación del régimen político y/o

Constituyentes administrativo (alteran jurisdicciones y
derechos).

“Las políticas determinan la política”, y el tipo de política esperable está determinada por el tipo de
coacción que el gobierno podría razonablemente emplear en el tratamiento de las cuestiones. El tipo
de coacción puede ser horizontal, haciendo referencia a su extensión y alcance, o vertical,
denotando la intensidad y fuerza de la política.

→ Siguiendo a lo planteado por Aguilar Villanueva (quien sigue a Lowi),

el objetivo de toda contienda política es tener poder e influenciar en la
regulación y asignación de recursos que implica una política pública. En
este marco, las conductas asumidas por los diferentes actores responden
al cálculo y expectativa de lo que pueden lograr a partir del accionar
del gobierno y sus políticas. Así, acuerdan o se enfrentan sumando o
contraponiendo sus intereses, realizan alianzas, se enfrentan, negocian,
etc.

Por lo que las políticas se transforman, en cada caso, en arenas de poder donde se desarrolla una estructura
política de relaciones, conflictos, acuerdos, intereses en particular.

Así, según Aguilar Villanueva “se configuran entonces varias, singulares y cambiantes estructuras de poder, según
la naturaleza de la cuestión en disputa y según el tipo de respuesta que se espera de la política previsible”.

Por lo tanto, en el sentido planteado, el liderazgo no es exclusivo del poder público o del Gobierno, sino
de quién logre configurar una estructura de poder que responda a los intereses que representa.

Las políticas distributivas y las regulatorias:

● Semejanza: sus sanciones conciernen a los comportamientos individuales.

● Diferencias: la amenaza de sanciones es remota (es poco probable que suceda en la
realidad) en las distributivas e inmediata en las regulatorias.
● Lucha política descentralizada, temática y local.

Las políticas constituyentes y las redistributivas:

● Semejanza: sus sanciones posibles se extienden hasta involucrar los contextos de conducta.
● Diferencia: la fuerza de sus sanciones son respectivamente remotas e inmediatas.
● Arena de política más centralizada, integral y globalizadora.

Las políticas regulatorias y las redistributivas:

● Semejanza: ambas implican sanciones directas e inmediatas contra eventuales renitentes

[que se oponen a algo].
● Diferencias: las regulatorias sólo afectan los comportamientos individuales y las
redistributivas involucran el contexto en que se desenvuelve la acción individual al modificar
el contexto económico y social.
● Política pluralista proclive al conflicto y obligada a la negociación entre los contindentes.

Las políticas distributivas y las constituyentes:

● Semejanza: su amenaza de sanciones es remota y débil

● Diferencias: las distributivas afectan al comportamiento y las constituyentes al entorno
mismo de la conducta.
● Arenas de conflictos blandos, susceptibles a ser superados mediante coaliciones y
asignaciones oportunas de recursos.

Las dos corrientes del análisis: Racionalismo e Incrementalismo

● Racionalismo

→ Planificación tradicional. Encontrar la mejor solución.

En esta visión, el análisis de políticas es una estrategia de solución de problemas o de realización de
objetivos según criterios racionales de eficiencia técnica y eficiencia económica, aunque aborde
problemas públicos elusivos, complicados y “mal estructurados”.

Este tipo de análisis es adecuado para cuestiones como la eficiencia operativa, la asignación de
recursos, la evaluación de programas, etc., pero no es una ciencia exacta de las decisiones de
política. Es el impulso más sistemático a la explicación y elaboración racional del proceso decisorio
de las políticas.

El análisis de políticas dominante, entonces, se caracteriza por incorporar el esquema de decisión

racional o solución racional de problemas, cuyos pasos son:

1. Determinar el objetivo a lograr y ordenar las preferencias.

2. Indicar las opciones de acción que por los medios que incorporan y el cálculo de sus
consecuencias se consideran idóneas para efectuar el estado de cosas-objetivo de la acción.
3. Comparar las opciones en términos de eficiencia técnica y económica.
4. Elección y puesta en práctica programada de la alternativa eficiente u óptima.
5. Evaluación de resultados.
6. Aprendizaje reiterativo según los resultados.

● Incrementalismo

Tiene la idea de ser más descriptiva que predictiva y parte de la idea de una cuestión más
pragmática. Se basa un poco en la idea de racionalidad limitada y tiene alguna cuestión referida a la
capacidad de redacción o de acción de las personas o de la administración pública.

La idea es trabajar en lo que se puede ir haciendo, en la posibilidad de ir trabajando en una mejora

determinada. Rescata la idea de las experiencias anteriores que sirven de guía para avanzar.

Contra este esquema reaccionó C. E. Lindblom; su contrapropuesta ampliaba las tesis de

"racionalidad limitada" de Simon, según la cual la racionalidad maximizadora de utilidades resultaba
imposible en la práctica debido a la racionalidad limitada del decisor, y las de "sociedad abierta" e
"ingeniería social gradual" de Popper, según la cual la política ni las políticas, en sus fines o en sus
medios, podían pretender basarse en conocimientos de validez absoluta.

Lindblom recogió y rehizo estas dos posiciones, al afirmar que los gobiernos pueden decidir racional
y responsablemente frente a los problemas públicos sin tener que comprometerse con los supuestos
y requisitos de la racionalidad omnicomprehensiva. Este método “racional-comprehensivo” de
análisis diseña indudablemente la decisión estrictamente racional que corresponde a un contexto de
acción, pero no describe la decisión y el comportamiento efectivo de los gobernantes.

Una de las estrategias utilizadas es la de proceder a través de comparaciones sucesivas y limitadas, la

cual busca simplificar el análisis y la toma de decisiones, sin caer en la improvisación irracional de la
decisión pública. Este procedimiento tiene dos rasgos importantes:

- Reducir el universo de las opciones de política a ponderar, limitando las comparaciones sólo
al conjunto de las políticas que difieren muy poco de las políticas que se llevan a cabo.
- De aquellas políticas que no se tuvieron en consideración, ignorar las consecuencias posibles
y sus valores.

Una política no es una decisión inédita, sino que forma parte de una historia de decisiones, de las
que se conocen los logros y fracasos de sus operaciones e intentos. Al tener como criterio de
corrección la incrementalidad, esta estrategia de análisis conduce a ajustar gradual y realistamente
los objetivos preferidos por sociedad y gobierno.
El autor consideraba que en ausencia de un cálculo cierto de las consecuencias que desatarán las
decisiones, lo realmente racional para un gobierno es corregir limitada y sucesivamente sus pasadas
decisiones incorrectas, y fortalecer y generalizar sus pasos exitosos. El incrementalismo es una
estrategia de aprendizaje colectivo en la solución de problemas públicos. Por eso consideraba que
este estilo incremental del gobierno era el propio de las democracias pluralistas.

También plantea que la interacción política puede sustituir al análisis, pero también lo necesita, ya
que es un elemento indispensable para las negociaciones políticas. En un instrumento de control de
los demás en la interacción política y un instrumento de persuasión.

Críticas al Incrementalismo:

- Fue considerado una legitimación conservadora del balance de poder existente en una
sociedad.
- Decidir en el margen significa coartar la innovación, ignorar problemas públicos agudos,
atacar los síntomas y no las causas.
- Se considera esta propuesta como la invitación más elaborada para justificar la renuncia a
todo esfuerzo por encontrar la política idónea y eficiente frente a los problemas públicos.
- Si el gobierno actúa en medio de una competencia de ideas e intereses y frente a poderosas
organizaciones sociales, no tiene una amplia autonomía para dirigir a las empresas,
particularmente si sus políticas no poseen el respaldo de teorías y tecnologías probadas y
compartidas. Todo esto lleva a un gobierno pluralista que corrige y reelabora
incansablemente las políticas ya que los grupos de interés afectados alzarán la voz y
obligarán al Estado a reparar los daños.

Por otro lado, Etzioni toma distancia de los dos extremos de confrontación y los acomuna en un
tercer enfoque, denominado “exploración mixta”. Esta se ubica en la dimensión de la práctica
profesional del decisor. Reconoce que en las políticas son ineludibles las decisiones fundamentales,
estratégicas, respecto de las cuales es impertinente y contraproducente el abordaje incremental,
pero insiste a la vez que un análisis debe adaptarse a las situaciones específicas y a la capacidad
instalada (tiempo, recursos, apoyo... ) de los decisores.

En parte es una estrategia racionalista porque no renuncia al análisis de fondo de ciertas situaciones
y componentes considerados esenciales, pero sin llegar al extremo de examinar acabadamente todo
el universo constitutivo y etiológico de la cuestión. En parte es también una estrategia
incrementalista, porque no examinará exhaustivamente todas las dimensiones que encierra la
cuestión, aunque distante del incrementalismo porque no se reducirá a tomar en examen sólo los
componentes que le son ya conocidos y que una vez más manipulará marginalmente.

El proceso de la política

Es propiamente un dispositivo analítico para fines de modelación, ordenamiento, explicación y

prescripción de una política. Pertenece al orden lógico más que al cronológico.

Las etapas del proceso denotan sólo los componentes lógicamente necesarios e interdependientes
de toda política, de ninguna manera eventos sucesivos y realmente separables. La separación
analítica no debe ser confundida con una separación real, una secuencia temporal. En la práctica, las
etapas pueden sobreponerse y suponerse unas a las otras, condensarse alrededor de una de ellas,
anticiparse o atrasarse, repetirse.

El modelo que propuso Anderson divide al proceso en:

1. Problema
2. Definición del problema
 3. Construcción de la agenda
4. Identificación de respuestas o soluciones alternativas
5. Evaluación de opciones
6. Selección de opciones de política pública
7. Implementación
8. Evaluación

Los integrantes necesarios e interrelacionados de toda política son la existencia de una determinada
situación problemática, para cuya modificación en el sentido deseada se elige y efectúa un
determinado curso de acción que produce ciertos resultados más o menos diferentes de los
deseados obliga a revisar el curso de acción elegido.

Laswell habló de un modelo del proceso de decisión que consiste en una secuencia de seis fases:

1. Iniciación
● Planteamiento creativo del problema
● Definición de los objetivos
● Diseño innovador de opciones
● Explicación preliminar y aproximativa de los conceptos, aspiraciones y posibilidades

2. Estimación

● Investigación cabal de conceptos

● Examen científico de los impactos correspondientes a cada opción de intervención o
al no hacer nada
● Examen normativo de las consecuencias probables
● Bosquejo del programa
● Establecimiento de los criterios e indicadores de rendimiento

3. Selección

● Debate de las opciones posibles

● Compromisos, negociaciones y ajustes
● Reducción de la incertidumbre de las opciones
● Integración de los elementos ideológicos y no racionales en la decisión
● Decisión entre las opciones
● Asignación de la responsabilidad ejecutiva

4. Implementación

● Desarrollo de normas, procedimientos y lineamientos para la puesta en práctica de

las decisiones
● Modificación de la decisión conforme a las restricciones operativas, incluyendo
incentivos y recursos
● Traducción de la decisión en términos operativos
● Establecimiento de los objetivos y estándares del programa, incluyendo el
calendario de operaciones

5. Evaluación

● Comparación entre los niveles esperados de rendimiento y los ocurridos, conforme a

los criterios establecidos
● Fijación de responsabilidades para los incumplimientos notorios
 6. Terminación

● Determinación de los costos, consecuencia y beneficios por reducción de actividades

● Mejoramiento, si aún necesario y requerido
● Especificación de los nuevos problemas en ocasión de la terminación

La definición de los problemas públicos

Por definición del problema se entienden los procesos mediante los cuales una cuestión, ya
aprobada y colocada en la agenda de la política pública, es estudiada, explorada, organizada y
posiblemente cuantificada por los interesados, quienes no raramente actúan en el marco de una
definición de autoridad, aceptable provisionalmente en términos de sus probables causas,
componentes y consecuencias.

Los problemas públicos no son sencillos ni fácilmente solucionables. Son de gran escala, complejos,
interdependientes, subjetivos y conflictivos.

Los gobiernos se hacen cargo de problemas para cuya solución no siempre hay información y
conocimiento y, sobre todo, tampoco consenso, colaboración o transacción entre los ciudadanos.
Problemas sin una formulación definitiva, sin criterios que establezcan cuando se alcanza la solución,
cuya solución no es nunca verdadera o falsa sino buena o mala, y carece además de una prueba
inmediata o resolutoria, problemas frecuentemente inéditos, sintomáticos de problemas de mayor
trascendencia.

Los problemas son datos seleccionados y caracterizados con referencia a ciertos esquemas
cognoscitivos y valorativos de los sujetos que los observan o experimentan. Los problemas públicos
no son independientes de las valoraciones y las perspectivas de los ciudadanos y sus organizaciones.
Se constituyen en el momento en que ciertos acontecimientos o situaciones se ponen en relación
con determinados supuestos cognoscitivos de los sujetos que los viven.

No hay problemas “en sí”, no existen objetivamente. Son construcciones sociales políticas de la
realidad. Lo que experimentamos son situaciones problemáticas, no experimentamos problemas.

El problema de la definición de un problema público es doble:

- Por un lado, enfrenta la dificultad de construir y estructurar una definición aceptable,

- Por el otro debe conducir a una definición operativa que dé pie espacio a una intervención
pública viable con los instrumentos y recursos a disposición del Gobierno.

Problemas y situaciones problemáticas

Las situaciones problemáticas tratan de discrepancias entre las condiciones vividas u observadas y
las deseadas, entre lo que efectivamente ocurre y lo que se desea que ocurriera, entre el ser y el
deber ser. La vida en sociedad está llena de estos problemas vitales o situaciones problemáticas.

Los problemas tienen, en cambio, una naturaleza cognoscitiva más que vital o valorativa, son
construcciones lógicas, que articulan, ordenan, los datos y elementos que la tensión entre la
factualidad y el deseo deliberó y los reúnen en una definición.

Los gobiernos y sus analistas deben construir definiciones de problemas aceptables y solucionables,
legal y políticamente aceptables, fiscal y administrativamente viables.
ENTONCES...

Un problema es un obstáculo que impide alcanzar una situación ideal, la diferencia entre la
condición actual y el estado deseado.

A partir de esto, un problema público se podría definir como la problematización de una situación,
lo cual implica encontrar un problema a partir del cual se pueda y se deba actuar, y cuya definición
contemple la solución del mismo, que competa a los intereses de la sociedad y que requiera la
intervención de las instituciones estatales.

En el caso particular de este tipo de problemas, los gobiernos no siempre se enfrentan a información
y conocimiento completo, ni consenso y participación ciudadana para solucionarlo. Se vuelven más
complejos y difícilmente solucionables, especialmente cuando la intervención estatal es tan intensa
que los ciudadanos se acostumbran a considerarla como la única vía de solución, y también cuando
consideramos que la valoración de los mismos está sujeta a las diferentes perspectivas de los
ciudadanos y de las instituciones de la sociedad. En definitiva, son construcciones sociales y políticas
de la realidad, que se constituyen cuando ciertas situaciones se ponen en relación con los supuestos
cognitivos de los sujetos que las viven.

Definición de los problemas públicos

Los problemas se definen y plantean para resolverlos. Hay una interdependencia conceptual entre el
problema y la solución. Los problemas se plantean, se estructuran, de manera que tengan una
respuesta. Entonces, la solución forma parte de la misma definición del problema.

Crear un problema consiste en encontrar un problema acerca del cual se puede y se debe hacer algo.
Esto significa concretamente contrastar los objetivos deseados y los recursos (escasos) disponibles,
encontrar la relación idónea entre las situaciones que se quieren remediar y los recursos, datos y
técnicas con los que se cuenta para poder atacar la situación indeseada: entre los objetivos
preferidos y los medios manejables.

La manera de plantear el problema debe hacerse de forma instrumental: se adopte una perspectiva
que posibilite la intervención y que permita una vía de mejora. Para ello debemos empezar
imaginando los problemas como situaciones que no nos satisfacen. Luego de ello debemos
preguntarnos las causas de los problemas.
Los problemas también pueden ser vistos como discrepancias entre aquello que es y aquello que
nos gustaría que fuera: acá entra en juego la dimensión del decisor racional que, al formular sus
objetivos, es consciente de la distancia existente entre la realidad y sus deseos.
La solución, entonces, será una combinación de ideas ya existentes.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y TOMA DE DECISIONES: cuando ligamos estos dos conceptos
estamos entrando en un “laberinto” de posibilidades de acción. Unas serán las vías correctas y otras
las erróneas, pero lo importante será introducir todos los factores que permiten o no permiten
ciertas actitudes o conductas
Si los problemas son oportunidades de mejora, entonces el proceso de definición de los problemas
se convierte en el de búsqueda, creación y primer examen de las ideas o vías de solución. En
definitiva, se trataría de escoger distintas alternativas de solución.
Una vez identificadas esas oportunidades de mejora (problemas), se va a poner en marcha la acción
de los poderes públicos.
“Problemas bien y mal estructurados”
Existen problemas bien estructurados que son aquellos que cuentan con un criterio preciso para
comprobar la solución y un proceso mecanizable para aplicar el criterio, es decir, tienen la
característica de contar con un solucionador general del problema.

Para ver si se trata de un problema bien o mal estructurado, lo que hay que hacer es deconstruirlo,
descomponiendo su estructura.

Se procede a desagregar los descomunales y entreverados problemas públicos en componentes más

acotados, conocidos y sencillos de manejar. Existen problemas cuyos componentes son aislables
analíticamente, pero en la realidad son fenómenos interdependientes. Los problemas públicos
resultan de múltiples relaciones sociales que se enlazan con otras. No dan lugar a realidades
separables o tratables por separado.

Es entonces determinante para estructurar bien el problema público descubrir la organización de las
relaciones entre los componentes: su conexión e interdependencia.

1. El síntoma de los problemas mal estructurados es la indeterminación acerca de cuáles son

los componentes de la situación que se consideran han de ser modificados o removidos, y/o
acerca de cuáles pueden ser los factores que los originan y en los que, por ende, habría que
intervenir e incidir.

2. Para escapar a decisiones inciertas se tiende a definir el problema en términos accesibles, a

los modelos, teorías y tecnologías que dominan las organizaciones gubernamentales y que
han demostrado ser eficaces en otras circunstancias.

3. Estructurar bien un problema es entonces, producir tal definición del hecho calificado como
problema, que pueda volverse el sujeto u objeto de un enunciado causal. Hay que
estructurarlo como “causa de” o “efecto de”.

La formación de la agenda

Las relaciones cotidianas en la sociedad van tomando forma de problemas y soluciones, demandas y
ofertas, conflictos y arbitrajes, necesidades y satisfactores. El Estado es concebido en su origen y
función como el encargado de resolver los problemas que las relaciones entre los privados
ocasionan o que son incapaces de resolver.

No todos los problemas, sin embargo, logra llamar la atención gubernamental, colocarse entre los
asunto prioritarios y despertar su iniciativa. No todas las cuestiones se vuelven públicas ni todas las
cuestiones públicas se vuelven cuestiones que deben ser objeto de la acción gubernamental,
“agenda” de gobierno.

La formación de la agenda deja ver quiénes son los que efectivamente definen y justifican los
problemas públicos, cuáles grupos y organizaciones tienen la fuerza de transustanciar cuestiones
sociales en públicas, cuáles organismos y decisores gubernamentales están siempre prontos a actuar
frente a las demandas de determinados grupos. En suma, revela cuál es la estructura de poder que
domina efectivamente la hechura de una política.

Agenda de gobierno/institucional

→ Está integrada por el conjunto de asuntos explícitamente aceptados para consideración seria y
activa por parte de los encargados de tomar las decisiones.
Es un conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos que los gobernantes han seleccionado
y ordenado como objetos de su acción, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o
han considerado que tienen que actuar.

La definición de agenda da el tono y dirección a un gobierno y a poner o no en marcha toda su

maquinaria de información, análisis, concertación, legislación, movilización, operación. El proceso de
elaboración de esta agenda es el momento en que el gobierno decide si decidirá o no sobre un
asunto.

El hecho de que una demanda, problema, cuestión o asunto llegue a ser considerado como tema de
agenda de gobierno supone decisiones antecedentes: la decisión de prestarle atención, la
elaboración y selección de su definición, la elaboración y selección de una opción de acción.

La atención, definición y tratabilidad del problema son componentes determinantes del proceso por
el cual el problema, asunto, cuestión o demanda alcanza su carácter de agendum: algo sobre lo que
se debe actuar.

Se puede llamar propiamente formación de la agenda al proceso mediante el cual las demandas de
varios grupos de la población se transforman en asuntos que compiten por alcanzar la atención de
las autoridades públicas.

Dado que los problemas se pueden definir de muchas maneras, lo que está en discusión a lo largo
del proceso de formación de la agenda no es tanto cuáles problemas serán tomados en
consideración, sino cómo serán definidos.

Agenda pública/sistémica/constitucional

→ Cuestiones que los miembros de una comunidad política perciben comúnmente como
merecedoras de la atención pública y como asuntos que caen dentro de la jurisdicción legítima de la
autoridad gubernamental existente.

Si bien la agenda es del gobierno, los problemas que la componen se originan y configuran en el
sistema político. Son cuestiones, conflictos o necesidades que conciernen y preocupan a los
ciudadanos y que ellos con independencia del gobierno o en comunicación con él, consideran
asuntos generales de estado y en consecuencia asuntos de gobierno.

Hay entonces una agenda de los ciudadanos o del sistema político que puede preceder y determinar
la agenda del gobierno o ser inducida por las preocupaciones y prioridades gubernamentales.

Dinámica de las dos agendas

La naturaleza y dinámica de las dos agendas es diversa y puede llegar a ser riesgosamente
discrepante.

● La agenda sistémica tenderá a integrarse con cuestiones abstractas, generales, globales, que
grandes números de población comparten precisamente por su formación genérica y que
suelen ser indicaciones más que definiciones de áreas de problemas a atender.

● La agenda institucional de las organizaciones y dependencias gubernamentales, tiende a ser

más específica, concreta y acotada, indicando y definiendo problemas precisos.

La distribución e interacción de las dos agendas plantea dos cuestiones teóricas.

 - El relativo a la agenda sistémica busca saber cómo determinados asuntos y problemas
logran expandirse, obtener visibilidad y consenso general para alcanzar la calidad de
problema público.

- El relativo a la agenda del gobierno busca saber cómo determinados asuntos y problemas
logran obtener la atención de políticos y funcionarios y ser aceptados como objetos de su
intervención.

Determinantes de la agenda sistémica

Agenda sistémica: ¿Cómo determinados asuntos y problemas logran expandirse, obtener visibilidad
y consenso general para alcanzar la calidad de problema público?

Para que un asunto tenga acceso a la agenda necesita cumplir tres requisitos:

1. Que sea objeto de atención amplia o al menos de amplio conocimiento del público.

2. Que una buena parte del público considere que se requiere algún tipo de acción.

3. Que a los ojos de los miembros de la comunidad la acción sea competencia de alguna
entidad gubernamental.

● La conflictividad actual o potencial de un asunto en la comunidad política es el factor que

favorece su expansión y difusión.

● “Mecanismos de disparo” y actores sociales que se encarguen de convertirlos en cuestiones

y ofrecer su primera definición, los “iniciadores”.

● Las características de la definición: el grado de especificidad de una definición, su ámbito de

significación social, su relevancia temporal, su complejidad técnica y la existencia de
precedentes regulan su avance.

● El trayecto culmina cuando la definición de una cuestión, después de inevitables ajustes y

depuraciones a lo largo de su polémico camino, se coloca en el orden del día de la
comunidad política.

Se comparte una definición genérica y una línea gruesa de acción pero suele persistir el
desacuerdo sobre la composición y alcance del problema, sobre las causas que lo ocasionan y la
manera de abordarlo.

En realidad se difunde la cuestión más que la solución, aunque la definición que se ha ido perfilando
en medio del público también prefigura el esquema de respuesta.

Determinantes de la agenda institucional

Los gobiernos no suelen comportarse pasiva y reactivamente, dejando que las cuestiones se
configuren y definan dentro del juego de las fuerzas sociales. Intervienen estratégicamente en la
vida pública tratando de dar forma a las cuestiones a la luz de sus posibilidades reales de
intervención.

¿Cuál es el proceso decisional por el cual el gobierno determina la estructuración de su agenda,

cómo decide que tal o cual asunto deba ser incorporado a su agenda?
La decisión es básicamente el resultado de la confluencia no casual pero tampoco enteramente
previsible y controlable de cuatro “corrientes”, cada una de las cuales tiene diversa lógica y
dinámica:

1. Los problemas.

2. Las soluciones.

No todas las respuestas imaginables disponibles pueden volverse operativas debido a que hay
ciertas restricciones mentales, así como fiscales, legales, morales, políticas y tecnoproductivas. Hay
un patrón de plausibilidad político-administrativa, determinado por restricciones de recursos e ideas

3. Los actores participantes.

Es el factor con mayor peso causal en la configuración de la agenda formal es la fuerza de los actores
políticos que interviene en el proceso, y las relaciones políticas y administrativas que han tejido
entre ellos y con el Gobierno. Los grupos de interés, específicos y poderosos según el tipo de política
determinan de manera permanente integral la agenda, el proceso decisorio de las políticas, su
proceso de implementación y sus criterios de evaluación.

4. Las oportunidades de elección.

Contribuyen a poner orden en la interacción entre sociedad y estado. También hay en razón de
ciertos eventos críticos que sacuden o entusiasman a la ciudadanía, oportunidades favorables para
plantear asuntos olvidados o rechazados. Todo esto configura un patrón de receptividad
gubernamental que contribuye a avisar y ordenar el carácter misceláneo y mudable de los reclamos
y presiones sociales. No todo es azar en la elaboración de la agenda.

En suma, la decisión gubernamental de introducir en su agenda asuntos públicos específicos va a

depender de:

- Si el gobierno se encuentra o no en una oportunidad de elección favorable (pocos asuntos,

obligaciones básicas desahogadas, tiempo, recursos, etc).

- Si las cuestiones y demandas son o no tratables (hay experiencia, analogías, información,

teorías, tecnologías, recursos, personal competente).

- Si los participantes en la toma de decisiones están o no interesados en intervenir en la

cuestión por muchas razones (políticas, morales, económicas, de ámbito de jurisdicción).

Debido a sus ámbitos de jurisdicción formal, historia de decisiones, afinidades políticas, clientela y
derechohabientes, convicciones personales de los directivos, procedimientos establecidos,
incentivos..., cada una de las oficinas tienen su visión propia acerca de lo que es su función,
responsabilidad, prioridad, compromiso, obligación. Este sesgo del sistema y de las dependencias
públicas cumple la función de filtrar selectivamente la corriente de los problemas y demandas que se
levantan desde la sociedad. Hay pues una reducción de la multiplicidad y variabilidad, por lo que se
configura un patrón de atendibilidad y aceptabilidad de las cuestiones públicas.

Son oportunidades para aprovechar las elecciones políticas, los presupuestos anuales, las consultas
públicas, las crisis de gobierno, la bonanza de la economía pública... También hay, de golpe, en razón
de ciertos eventos críticos que sacuden o entusiasman a la ciudadanía, oportunidades favorables
para plantear asuntos olvidados o rechazados (una agenda ecológica en ocasión de epidemias o
calamidades, una agenda exportadora a raíz de innovaciones tecnológicas). Todo esto configura un
patrón de receptividad gubernamental que contribuye a estabilizar y ordenar el carácter misceláneo
y mudable de los reclamos y presiones sociales. No todo es azar en la elaboración de la agenda.

Sin embargo, aunque en mucho las decisiones públicas se caracterizan por la contingencia, los
sistemas políticos y los gobiernos de manera deliberada o espontánea han ido creando pautas para
regular tanto el flujo de las demandas públicas como el de las respuestas gubernamentales. Ordenan
las demandas, encuadran los conflictos intra e intergrupales, definen los problemas, diseñan y
construyen las alternativas políticas.

Patrones o modelos de comportamiento

● Modelo de iniciativa externa: según el cual la cuestión se origina en los problemas y

conflictos de los varios grupos sociales y debe primero asentarse en la agenda pública para
poder colocarse en la formal.

● Modelo de movilización: según el cual la cuestión nace dentro del aparato gubernamental,
por lo cual se coloca automáticamente en la agenda formal, pero la formulación e
implementación exitosa de la política exige colocarla también en la agenda pública y
convertirla en asunto de interés público.

● Modelo de iniciativa interna: según el cual la cuestión surge entre las filas gubernamentales,
no es necesario llevarla a la agenda pública pero sí es necesario convencer a los organismos
gubernamentales competentes que le den cabida entre sus acciones prioritarias.

Ley de Servicios Audiovisuales: fue un planteo exclusivo del gobierno sin que surja de un reclamo de
la sociedad. ¿El gobierno lo instala o no? No queda muy en claro porque depende de la apreciación
del sujeto.

Para elaborar el proyecto organizaban debates sobre la temática y el proyecto de ley. Con esa
actividad, el gobierno estaba instalando el tema. Pero luego el proyecto quedó congelado durante el
gobierno de Kirchner. En 2009 CFK pierde las elecciones de renovación del Congreso, se necesitaba
una reacción para mantener en la agenda sus prioridades, porque la oposición empezó a marcar cuál
debía ser la agenda de gobierno. Surge con dos cosas: 1 retoma la Ley de Servicios Audiovisuales (en
ese momento, el gobierno pone solo el tema en discusión, sin pasar por el proceso de poner en
discusión en la sociedad para legitimar) y 2 la AUH (el tema de la pobreza no estaba problematizado
por la sociedad). En ambos casos no necesitaron legitimar la discusión en la sociedad para tratarlos.

El ingreso de nuevas vacunas al calendario de vacunación. No lo pone en discusión el gobierno en la

sociedad, simplemente lo hacen.

Noción de actor

Los actores son empíricos:

Actor hace referencia a un individuo, a uno o varios grupos de individuos, o a una organización,
definida esta última en función de las ideas compartidas o del interés común que unen a sus
miembros.

Todo individuo, persona jurídica o grupo social se considera un actor desde el momento en que, por
el sólo hecho de existir, pertenece a un campo social considerado como pertinente para el análisis y
contribuye a estructurar ese campo. Que esté implicado en el problema colectivo que origina la
política pública se considera un actor potencial que podría formar parte del «espacio» de la
mencionada política.
Esta perspectiva integra el hecho de que no todos los actores públicos y privados intervienen de una
manera activa y visible en todas y cada una de las etapas de la política pública.

A veces la intervención de los actores es directa y tangible, en otras sólo es posible identificarla de
manera indirecta, por esto no se hace una distinción entre “actor” y “no actor”. Todo individuo o
grupo social afectado por el problema colectivo al que la política pública pretende dar solución, es
un actor (al menos potencial) aunque pueda ser incapaz de emprender actividades concretas
durante una o varias fases del proceso de intervención pública.

Los actores son intencionales:

Actúan con autonomía e intención de actuar, no por el solo hecho de actuar. Debe demostrar que
está ahí intencionalmente. La no actuación es intencionalidad.

El hecho de adoptar un esquema de carácter “actuacional”, implica reconocer la intencionalidad de

la acción individual.

El contexto en el que se mueven los actores tiene una influencia sobre las decisiones y acciones de
los mismos.

Se propone, por lo tanto, interpretar las políticas públicas como el resultado de las conductas de
actores (parcialmente) autónomos.

Los actores explotan conscientemente “zonas de incertidumbre” inherentes al funcionamiento

interno de las organizaciones político-administrativas, a las reglas formales y a las normas sociales,
para así promover sus propios valores, ideas e intereses. Disponen por tanto de un espacio de
libertad y también de recursos, que les permite elaborar estrategias y tácticas.

Esto no significa que veamos a los actores como seres perfectamente racionales, motivados sólo por
la maximización de su utilidad personal, tanto material como abstracta, y totalmente informados. La
racionalidad limitada de los individuos y de los grupos sociales se encuentra siempre “limitada” por
razones de orden cognitivo, afectivo, cultural, etc. Por lo tanto, el comportamiento de un actor
nunca podrá reducirse a su dimensión puramente instrumental.

En conclusión, los actores son en parte calculadores y se interesan por la satisfacción de sus
necesidades personales pero, por otra parte, orientan su acción también a partir de la defensa y la
promoción de valores colectivos.

Se considera que los actores son racionales, ya que se preocupan por las consecuencias de sus
propias decisiones y acciones, aunque no sean siempre capaces de anticipar y controlar los efectos
inducidos de sus acciones y, sobre todo, los efectos negativos que resultan de la agregación de
conductas individuales.

Las motivaciones de un actor son múltiples, sobre todo porque dependen de la biografía del
individuo o del grupo social en cuestión, así como de cada situación concreta que genera tanto
límites como oportunidades para la acción, por esto se habla de “racionalidad situada”. El analista
deberá interpretar las acciones individuales y colectivas en función de los racionamientos y las
anticipaciones realizada, así como también de la situación de ignorancia o del grado de intuición de
los actores, de sus emociones o sentimientos, o del peso de los factores históricos en ciertos casos.

El comportamiento de un actor nunca podrá reducirse al logro de un objetivo definido ex ante

gracias a una decisión basada únicamente en la reflexión y en la elección perfecta de la mejor
alternativa de acción posible.
En síntesis, el perfil de un actor de una política pública puede establecerse de la siguiente forma:

● No es demasiado habitual que un actor defina sus objetivos de manera clara, explícita y
coherente. Puede cambiar de objetivos una vez iniciada la acción.
● El comportamiento de los actores tiene siempre un sentido que el analista deberá tratar de
descifrar.
● Dos aspectos complementarios caracterizan el “instinto estratégico” de un actor:
○ Su posición es ofensiva cuando trata de aprovechar oportunidades a fin de mejorar
su propia posición y hacer valer sus intereses inmediatos.
○ Su proceder es defensivo cuando trata de mantener o ampliar su margen de
libertad, es decir, su capacidad de actuar más tarde si así le interesa.

Tipos de actores

En el interior del espacio de una política, interactúan el conjunto de actores implicados en un

problema que se considera resoluble en el ámbito público. La estructuración de ese espacio no es
neutra, ya que produce efectos tanto en el comportamiento de los diferentes actores como en las
modalidades de acción elegidas en el momento de la intervención pública.

El espacio de una política pública es el marco más o menos estructurado, formalizado y poblado por
actores públicos que interactúan con diversos grados de intensidad con actores no públicos,
posibilitando estrategias de acción alternativas.

Constituyen una red frecuentemente muy compleja de interacciones. Forman lo que llamamos
espacios de interacción. Las fronteras de tales espacios son muchas veces difíciles de delimitar,
sobre todo cuando se quiere precisar cuáles son los actores periféricos.

Es posible identificar en el espacio de una política pública un núcleo de actores que al margen de
eventuales conflictos, tienen un interés vital en no perder su posición y, por tanto, pretenden
controlar, incluso limitar, el acceso a ese espacio a nuevos actores. Esta “comunidad política” se
subdivide con frecuencia en diferentes coaliciones, que también luchan por hacer valer sus propios
intereses, buscando diferenciarse de los individuos y grupos del exterior del espacio.

● Actores públicos: Instituciones gubernamentales, administrativas y judiciales de un país, que

disponen de la capacidad, aparentemente legitimada por el orden jurídico, de estructurar
cualquier sector de la sociedad a través de decisiones dotadas de autoridad. Estas decisiones
son el producto de procesos político-administrativos que se realizan de acuerdo con reglas
procedimentales que fijan las interacciones internas y externas de manera precisa.

● Actores privados:

○ Grupos objetivo: cuya conducta se considera políticamente como la causa directa o

indirecta del problema colectivo que la política pública intenta resolver. La política
pública les impone obligaciones o les confiere derechos.

○ Beneficiarios finales: a quienes el problema colectivo afecta directamente,

sufriendo sus efectos negativos.

○ Grupos terceros: quienes, sin que la política pública les esté directamente
destinada, ven como su situación individual y/o colectiva puede modificarse de
manera más o menos permanente. Esta modificación puede ser de carácter positivo,
definiendo al grupo tercero como beneficiario involuntario; o de carácter negativo,
utilizando el término afectados para hacer referencia al grupo.
Se pueden destacar dos grandes posiciones:

➢ Pro-control. Defienden la necesidad de reforzar las intervenciones estatales en beneficio de

los actores que padecen los efectos negativos del problema colectivo que la política pública
intenta resolver.
➢ Anti-control. Defienden a aquellos cuya libertad de acción y sus intereses pueden verse
limitados por la aplicación de las medidas que prevé la política pública.

Es importante señalar que algunos actores privados en los que el Estado delega una parte de sus
prerrogativas, pertenecen al sistema político-administrativo y se los designa con el término
“administraciones parapúblicas o paraestatales”. Estas administraciones paraestatales pueden
revestir diversas formas:

● Entes públicos: creados por ley, gozan de una cierta autonomía y libertad de iniciativa, como
las universidades.
● Organizaciones de economía mixta: sociedades locales de promoción económica o de
construcción de viviendas, o sociedades de escala estatal
● Organizaciones privadas: cajas de ahorros, empresas de servicios, etc., siempre y cuando
estén bajo el control de actores político-administrativos.
● Organizaciones sociales: fundaciones, entidades sin ánimo de lucro, pero de hecho
dependientes de los organismos públicos.

De todas formas, se los siguen considerando como actores públicos.

Relevancia pública de los problemas
Primero debemos pensar por qué unos problemas llegan a formar parte del programa de acción de
los poderes públicos y otros no. Las causas esenciales son:
1)Limitación de recursos (económicos y humanos)
2)Falta de legislación sobre el tema
3)Falta de voluntad política
4)Falta de presión por parte de los medios de comunicación o de los sectores implicados
Un tema puede convertirse en un problema público si…
a)El tema o cuestión ha alcanzado proporciones de “crisis” o posee un agravamiento en el
futuro
b)Ha adquirido características significativas que lo diferencian de una problemática más
general
c)La cuestión provoca una seria situación emotiva que atrae la atención de los medios de
comunicación
d)Cuando el tema va adquiriendo importancia global cuando en sus inicios tenía unas
dimensiones y efectos muy limitados
e)Temas que desencadenan cuestiones de legitimidad o poder
f)Alcanzan gran notoriedad pública por conectar con tendencias o valores más de moda

El proceso de consideración de la cuestión como asunto público, dependerá en buena parte del
número de gente afectada por el problema y las medidas de solución. La agenda nos muestra lo que
se debe resolver.
Una vez alcanzado el nivel de “problema público a resolver” y decididas unas determinadas
asignaciones presupuestarias y recursos humanos, resulta complicado hacer desaparecer ese
“problema” del programa de actuación público
Aspectos de imprescindible consideración en el proceso de formación de la agenda
a)Los hechos: cuál es la importancia de los hechos planteados
b)La organización de los grupos presentes (gente afectada)
c)La problemática de la presentación: cuál es la relación entre los sectores afectados y los
mecanismos de representación política
d)Estructura decisoria: relación entre sectores afectados y actores relevantes del proceso de
formación de la agenda o programa de actuación público dentro de la estructura
formalmente establecida
e)Tradición o capacidad de respuesta del sistema: plantearse la capacidad de respuesta
puede resolver dudas sobre el nivel de resultados que esperan alcanzar
f)Liderazgo: proceso de selección de los líderes, su grado de autoridad y su estilo o
capacidad de conexión
La aparición de una cuestión o tema en el marco de un programa de actuación pública no implica
que se haya procedido a un estudio o examen profundo de sus implicaciones e interdependencias.

Análisis del problema previo a la toma de decisiones

El primer paso sería plantearse cómo poder hacer mejores preguntas. Convendría profundizar en el
estudio del tema previamente a la toma de cualquier decisión. Entonces plantearemos criterios a
tener en cuenta:
A)EL CONTEXTO DE LA CUESTIÓN PLANTEADA
1.¿Hay tiempo para hacer el análisis? à limitar lo más posible las decisiones urgentes a tomar,
convencer al decisor político de posponer su decisión a la vista de la necesidad de hacer un análisis
2.¿Hasta qué punto el tema tiene implicancias políticas? à implicancias en partidos, departamentos
ministeriales, niveles administrativos, etc. Podríamos decir que el hecho de que se tratase de temas
de una especial “sensibilidad” pueden aconsejar un análisis más detallado
3.¿Existen ya posiciones fijas sobre el tema?
4.¿Resulta el tema muy “central” para la organización de que se trate?
B)CARACTERÍSTICAS INTERNAS DEL TEMA
1.¿El tema permite plantearse alternativas?
2.¿Qué grado de consenso existe sobre el tema y su solución? à si ya hay un gran consenso, los
aportes del analista pueden resultar poco útiles
3.¿Cuál es el grado de complejidad del tema? à cuanto más complejo es el tema, cuantos más
factores parecen intervenir en el mismo, más necesidad de profundizar en el estudio parece existir
4.¿Cuál es el grado de incertidumbre en torno al tema y a sus posibles consecuencias? à evaluar y
estimar todas las posibilidades presentes
5.¿ Se trata de un tema fácilmente objetivable o, por el contrario, resulta muy “cargado” de valores?
à tema objetivable, entonces el análisis es más recomendable por las distintas partes. Si se trata de
un tema normativo cargado de valores polémicos, el análisis deberá limitarse a los hechos
C)REPERCUSIONES DEL TEMA
1.¿Qué alcance tienen las repercusiones que la solución del tema puede desencadenar?
2.¿Cuánta gente puede resultar afectada? à cuanta más gente resulte afectada mayor será la
necesidad de contar con análisis previos
3.¿Cuál es la significación de los grupos afectados? à a mayor capacidad de movilización del grupo,
más necesidad de análisis
4.¿Puede el tema tener ramificaciones o afectar a otros temas?
5.¿Puede ser que la actividad que desencadene la resolución del tema afecte en el futuro a la
flexibilidad de actuación del mismo servicio? à habrá que examinar hasta qué punto el actuar en un
campo específico “cierra” posibilidades de actuación futura o posibilidades de intervención en otros
campos
D)COSTOS DE LA ACCIÓN Y EL ANÁLISIS
1.¿Es muy el coste de la acción que plantea el tema? à a mayor costo, mayor análisis de la decisión y
sus consecuencias
2.¿El tema plantea un simple incremento de costos o es realmente un salto adelante de
proporciones notables? à algunos temas se pueden realizar desde un enfoque incrementalista, con
pruebas ensayo-error a pequeña escala; otros necesitan una gran inversión de entrada
3.¿Por cuánto tiempo quedan comprometidos los recursos?
4.¿Cuál será el coste del análisis en sí mismo? ¿Vale la pena hacerlo?
Una vez establecidos los criterios podrían organizarse de manera que facilitasen su evaluación, a
través, por ejemplo, de una matriz de prioridades en la que se fueran señalando aquellos aspectos
que propician la realización del análisis y aquellos otros que lo desaconsejan, e incluso cuantificando,
concepto por concepto, la valoración que se hace de la necesidad del análisis.