492-2013

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SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las ocho horas con once minutos del veinticuatro de enero de dos
mil veinticuatro.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por COMPAÑÍA
MERCANTIL ROYER, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, que puede
abreviarse COMPAÑÍA MERCANTIL ROYER, S.A. DE C.V. —en adelante,
COMERRSA — por medio de su apoderada general judicial Leda. Sonia Ruth Sosa de Arévalo,
contra la Junta de Gobierno de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados
la Junta de Gobierno de ANDA, en lo sucesivo — por la emisión de los actos administrativos:
—
a) Acta N° 17, celebrada el 18 de abril de 2013, en la cual consta el acuerdo N° 5.2 que
resolvió: (1) tener por establecido el incumplimiento contractual por parte de la COMPAÑÍA
MERCANTIL ROYER, S.A. DE C.V., por haber incurrido en mora en la ejecución del contrato
de suministro N° 15/2012, adjudicado en la licitación pública N° LP-15/2012, denominada
“SUMINISTRO DE POLICLORURO DE ALUMINIO (SEGUNDO PROCESO); (2) imponer
multa a COMPAÑÍA MERCANTIL ROYER, S.A. DE C.V., por la cantidad de cincuenta mil
ochocientos noventa y dos dólares de los Estados Unidos de América con noventa y tres
centavos de dólar ($50,892.93); y (3) ordenar el pago inmediato de la multa impuesta, ya sea en
efectivo o por cheque certificado, a favor de la Administración de Acueductos y Alcantarillados,
caso contrario, autorizar a descontar el valor de la multa de los saldos que a la fecha se
encuentren pendientes de pago a favor de la sociedad, y a realizar- el cobro por vía administrativa
y judicial, si fuera necesario.
b) Acta N° 33, celebrada el 25 de julio de 2013, en la cual consta el acuerdo N° 5.2.4,
que declaró no ha lugar al recurso de revocatoria interpuesto por COMPAÑÍA MERCANTIL
ROYER, S.A. DE C.V., en contra de la resolución descrita en el literal que antecede, y confirmó
la multa impuesta a dicha sociedad.
Han intervenido en este proceso: la parte actora, en la forma indicada; la autoridad
demandada a través de su apoderado general judicial y administrativo con cláusula especial
Ledo. William Elíseo Zúñiga Henríquez, posteriormente sustituido por la Leda. Esmeralda
Marleny León de Colorado; y esta, por los Ledos. Gendrix Luis Flores Ramírez, Esther Maricela
Orellana Maradiaga y Carmen Josefina Henríquez López, en la misma calidad; finalmente, las
Ledas. Thelma Esperanza Castañeda de Monroy y Carol Denisse Courtade Cisneros, en calidad
de agentes auxiliares delegadas por el Fiscal General de la República.
i
 LEÍDOS LOS AUTOS, Y CONSIDERANDO:
I. Hechos.
La parte adora relató que el 8 de mayo de 2012, suscribió con ANDA el contrato de
suministro N° 15/2012, derivado de la licitación pública N° LP-15/2012, denominada
“SUMINISTRO DE POLICLORURO DE ALUMINIO (SEGUNDO PROCESO)”, por el
precio total de un millón quinientos cuarenta y cinco mil quinientos sesenta y ocho dólares de
los Estados Unidos de América con ochenta centavos de dólar ($1,545,568.80), que incluyó el
impuesto a la transferencia de bienes muebles y a la prestación de servicios, comprometiéndose
a entregar el producto en el plazo de 210 días calendario, a partir del día siguiente en que el
suministrante reciba copia del contrato certificada por notario.
Posteriormente, por medio de los acuerdos 6.2.1, del 30 de agosto de 2012, 6.7.1, del 4
de septiembre de 2012, y 5.3.2, del 29 de enero de 2013, la Junta de Gobierno de ANDA
autorizó el inicio de procedimientos sancionatorios —los cuales fueron acumulados— por
supuestos incumplimientos en las entregas parciales del contrato N° 15/2012, concediéndole
audiencia para el ejercicio de su derecho de defensa. Al finalizar el procedimiento la Junta de
Gobierno de ANDA resolvió, mediante resolución del 18 de abril de 2013, imponerle una multa
por la cantidad de $50,892.93.
Que haciendo uso de los mecanismos de impugnación de la Ley de Adquisiciones y
Contrataciones de la Administración Pública —LACAP— interpuso recurso de revocatoria; la
Junta de Gobierno de ANDA admitió el recurso, sin embargo, ratificó la imposición de la multa
[fs. 2-3].
La demandante aduce que los actos impugnados adolecen de los siguientes defectos: (i)
nulidad de pleno derecho por la trasgresión al principio de legalidad por nombrar ilegalmentc al
administrador del contrato sin la debida habilitación [fs. 9-11]; (ii) inobservancia al debido
proceso y vulneración al principio de culpabilidad y garantía de presunción de inocencia
establecidos en el art. 12 de la Constitución —Cn—, y a los arts. 216 inc. 2o y 217 del Código
procesal Civil y Mercantil —CPCM— por la indebida valoración probatoria, ya que los retrasos
obedecieron a actos constitutivos de fuerza mayor [fs. 3-9]; y, (iii) error en el cálculo de la multa,
con relación a lo dispuesto en los arts. 47 de la Ley del Impuesto a la Transferencia de Bienes
Muebles y a la Prestación de Servicios —LIVA— y 85 de la LACAP [fs. 11-12].
II. Desarrollo del proceso contencioso administrativo
1. Admisión de la demanda. Por auto de las 14:08 horas del 19 de febrero de 2014 [f.
60], se recibió la demanda y una vez examinada, se admitió la misma contra la Junta de
2
Gobierno de ANDA. |x>r la emisión de los netos detallados en el preámbulo de esta sentencia.
Asimismo, se tuvo por parle a COMERRSA fx>r medio de su nprxlcrada general judicial I eda
Sonin Ruth Sosa de Arévalo. se decían» la suspensión provisional de los efectos de l<»s actos
impugnados; y se requirió de la autoridad demandada que rindiera el informe sohrc la existencia
de los actos administrativos que regula el art. 20 de la hoy derogada Ley de la Jurisdicción ,

Contencioso Administrativa (emitida el 14 de noviembre de 1978, publicada en el Diario Oficial ')

N° 236, lomo N° 261, del 19 de diciembre de I978| en adelante UCA, ordenamiento de
aplicación al presente caso en virtud de lo dispuesto en su art. 48 y 124 de la vigente Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa.
2. Primer informe. El 5 de septiembre de 2014 se recibió escrito firmado por el Ledo.
William Elíseo Zúniga Henríquez, apoderado general judicial y administrativo con cláusula
especial de la autoridad demandada [fs.63-64], por medio del cual admite la existencia de los
actos administrativos impugnados y niega la existencia de los vicios alegados por la parte actora.
De la misma manera, remite el expediente administrativo relacionado con esta causa.
4. Requerimiento del informe de legalidad. En auto de las 15:18 horas del 17 de /¡

noviembre de 20 14 [f. 71 ], se tuvo por paite a la Junta de Gobierno de ANDA por medio de su /7
apoderado general judicial y administrativo con cláusula especial Ledo. William Eliseo Zúñiga ‘
Henríquez, se acusó de recibido el expediente administrativo y se tuvo por rendido el informe a
que se refiere el art. 20 de la LJCA. Se requirió además de la autoridad demandada rendir el
informe al que hace referencia el art. 24 de la LJCA, en el que justifica la legalidad de los actos
impugnados, y se ordenó notificar al Fiscal General de la República para los efectos del art. 13
de la LJCA.
4. Segundo informe. El 12 de mayo de 2015 se recibió el respectivo informe
justificativo por parte de la autoridad demandada [fs. 80-86], haciendo un repaso de los hechos y
de los vicios de ilegalidad invocados por la actora, a fin de justificar su actuación con apego a
derecho.
5. Etapa de pruebas. Por auto de las 11:35 horas del 2 de diciembre de 2015 [f. 93] se
tuvo por rendido el informe justificativo por parte de la autoridad demandada, se dio
intervención a la Leda. Thelma Esperanza Castañeda de Monroy, en calidad de agente auxiliar
delegada por el Fiscal General de la República; y, se abrió a prueba el proceso por el término del
art. 26 de la LJCA.
En esta etapa, la parte actora no hizo uso de su derecho a aportar pruebas.
Por su parte, la autoridad demandada ofreció como prueba el expediente administrativo
relacionado al presente caso.
 6. Alegatos finales. Mediante, mito <Ic las 10:20 horas del 23 de marzo de 2017 [f. 156|
|X>r haber transcurrido el ténnino proditorio, se corrieron los traslados que ordena el art. 28 de la

UCA a la palle aclora, a la autoridad demandada y al Fiscal General de la República, con los
siguientes resultados:
a) 1 ,a representación fiscal, manifestó que no se ha vulnerado el debido proceso debido a
que se concedió a COMERRSA el uso del derecho de defensa y audiencia: y que no se ha
inflingido el principio de culpabilidad porque se trata de la obligación adquirida por la
contratista de cumplir con el contrato de buena fe y con diligencia.
Por último, con relación al cálculo de la multa, considera que esta se ha realizado
conforme a los parámetros del art. 85 de la LACAP y que la valoración probatoria hecha por la
autoridad demandada, determinó la existencia de un nexo de culpabilidad entre COMERRSA y
el incumplimiento de contrato [fs. 160-165].
b) La autoridad demandada, expresó, sobre el nombramiento del administrador del
contrato, que las bases de licitación son parte del contrato, y en estas se encuentra la designación
de los gerentes regionales para administrar' el contrato. Sobre el cálculo de multa, que ha sido
legal por constar en el contrato que este se basaría sobre el precio total, y que está ahí expresado.
Agregó que la valoración probatoria ha sido adecuada, debido a que la carta recibida por Yixing
Bluwat Chemicals Co., carece de fecha y ha sido firmada con un sello. Por último, que no existe
la vulneración al principio de culpabilidad, ya que existe un nexo de responsabilidad entre
COMERRSAy el incumplimiento [fs. 168-177].
c) La parte actora ratificó las violaciones invocadas en su demanda, agregando
únicamente algunas citas jurisprudenciales relativas a la culpabilidad en el incumplimiento de
los contratos y la previsibilidad de las razones que lo han motivado [fs. 186-190],
m. MOTIVOS DE ILEGALIDAD Y ESTRUCTURA DE ANÁLISIS.
Con el objeto de dictar una sentencia acorde al principio de congruencia es necesario
fijar con claridad el objeto de controversia, el cual consiste en determinar si la autoridad
demandada vulneró las disposiciones y derechos invocados por la actora.
Atendiendo lo anterior, esta sala realiza las siguientes consideraciones:
A. El art. 2 de la LJCA dispone que la competencia de esta sala se circunscribe al
conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la
Administración Pública. Consecuentemente, el art. 7 del mismo cuerpo normativo dispone que
se admite la impugnación de actos administrativos cuando estos sean nulos de pleno derecho.
Los actos administrativos impugnados fueron emitidos cuando no existía regulación
expresa que delimitara los supuestos a los cuales se atribuye dicha consecuencia jurídica
4
—
nulidad do pleno derecho , ante esta indcfcnniiwdón <lc |n ley («mal. la «la (k'.wrnlW»
¡uhspmdciu'inlmcnlc los supuestos en los tp»c dicha institución ha de aplicarse lomando como
base nvonamicnios objetivos y congruentes jtn'pios de la nulidad.
1 a nulidad de pleno derecho es una categoría de invalidez, carnctcrizmla por una
especialidad que la distingue del resto de vicios que invalidan los actos de la Administración.
Esta constituye el grado máximo de invalidez que acarrea consecuencias como la imposibilidad
de subsanación, imprescriptibilidad c ineficacia ab Inilio. En este orden de ideas, la nulidad de
pleno derecho tiende a identificarse por la especial gravedad del vicio.
En lo que importa al presente caso dclrc señalarse que según la jurisprudencia
consolidada y desarrollada por esta sala, los actos administrativos incurren en nulidad absoluta o
de pleno derecho cuando son: «dictados por autoridad manifiestamente incompetente; cuando
sean dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, se
omitan los elementos esenciales del procedimiento previsto, o los que garantizan el derecho a la H
defensa de los interesados; cuando su contenido sea de imposible ejecución; cuando sean actos II
constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de aquéllos; entre otros» [v.gr. /
auto intcrlocutorio 524-2016 de las 13:53 horas del 30 de noviembre de 2016]. //
Precisado esto, debe reafirmarse que es competencia de esta sala conocer y decidir sobre I
las pretensiones deducidas por los particular-es cuyo fundamento jurídico sea la alegación
relativa a la existencia del vicio de “nulidad de pleno derecho”, y determinar en cada caso si el
vicio que se plantea encaja en esta categoría especial de invalidez. En este punto, resulta
importante señalar- que una pretensión contencioso administrativa deducida bajo la forma de úna
“nulidad de pleno derecho” tiene a su base la alegación de defectos con características
particulares que los diferencian tajantemente de aquellos de mera “anulabilidad” o nulidad
relativa.
En este sentido, y sin el ánimo de agotar distintivos, los vicios de nulidad de pleno
derecho, tal como se ha señalado en párrafos anteriores, tienen a su base causas tasadas y su
alegación es imprescriptible, con efectos retroactivos de orden público, concretándose en
afectaciones insubsanables del ordenamiento jurídico. Por el contrario, los vicios de nulidad
relativa o “anulabilidad” aluden a cualquiera que sea capaz de afectar la validez de un acto
administrativo diferente a aquellos constitutivos de nulidad de pleno derecho cuya alegación
prescribe, sus efectos no son retroactivos y sus afectaciones al ordenamiento jurídico pueden ser
subsanables.
Con este planteamiento, llama la atención el argumento invocado por la actora como
vicios de nulidad de pleno derecho que se refiere a la falta de competencia del administrador de
5
contrato, Ing. Hugo Oswnldo Vósqucz Ramírez, quien según consta a f. 137 es empleado de la
institución contratante |ANDA), con cargo de coordinador de la Planta potabilizadora Las
Pavas; para ejercer las facultades que confiere el art. 82 bis de la I,ACAP, por no haber sido
nombrado por el titular de la institución contratante y no estar facultado el gerente regional
metropolitano para delegar sus funciones y atribuciones en este.
Al respecto, debe señalarse que tal pretcnsión encajaría en una falta de competencia, pero
en razón de jerarquía, conocido en la doctrina del Derecho administrativo como “incompetencia
jerárquica”, la cual funciona «...como una forma de distribución vertical; es decir, dentro de
una misma entidad la ley puede graduar las facultades concedidas a cada estrato de la
institución. Entonces, la falta de competencia jerárquica supone la realización de una actuación
o bien la emisión de un acto administrativo por una autoridad que estando dentro del órgano
competente, no ostenta la potestad para emitir la actuación administrativa. La infracción al
ordenamiento jurídico por falta de competencia jerárquica acarrea la anulabilidad del acto
administrativo...» [sentencia con ref. 110-2013, de las 14:35 horas del 27 de marzo de 2019].
Aunado a lo anterior, es necesario resaltar que esta sala se ha manifestado en los
términos siguientes: «...se considera pertinente aclarar que, según los presupuestos doctrinales
de la nulidad de pleno derecho, la falta de competencia de la autoridad demandada solo puede
ser en relación a la materia y al territorio,..» jA dictada a las 13:56 horas del 3 de abril
de 2017, en el proceso con la ref. 454-2016]; quedando excluida por tanto la nulidad en razón de
la jerarquía la cual acarrea una mera anulabilidad.
Del análisis planteado, esta sala advierte que los argumentos invocados por la actora no
encajan en los supuestos jurisprudenciales y doctrinarios para que se configure la nulidad de
pleno derecho; en todo caso, de comprobarse el vicio invocado —incompetencia jerárquica—,
implicaría por su naturaleza, la configuración del grado de invalidez de los actos administrativos
denominado “anulabilidad”. En otras palabras, la parte demandante, conforme a los argumentos
jurídicos de su pretensión, atribuye un defecto de nulidad relativa o “anulabilidad” a los actos
administrativos que impugna; por tanto, así serán analizados por este tribunal.
Ahora bien, en atención a que la notificación del acto que agotó la vía administrativa, es
decir, la resolución que resolvió el recurso de revocatoria se realizó el 19 de agosto de 2013 [f.
106 del expediente administrativo], el término de los sesenta días para la interposición de la
acción contenciosa administrativa comenzaba el 20 de agosto de 2013 y finalizaba el 11 de
noviembre de ese mismo año. Para el caso, la demanda en esta sede judicial fue interpuesta el 28
de octubre de 2013. Lo anterior implica que se ha cumplido con el presupuesto procesal respecto

6
de la intvq'ONidón de la demanda dentro del plazo cstnbkddo por la I KA; en comccicnda.
esta sala conoced Ion argumentos de la actoni como un vicio de ilegalidad.
B. Por otra parte, de «cuerdo al jwiiH-ipio tura navit curia (el juez conoce el derecho),
esta sala advierte: i) respecto a la vulneración al debido proceso, al principio de culpabilidad y
garantía de presunción de inocencia, establecidos en el art. 12 de la Cn. y a los arta. 216 inc. 2" i;
y 217 del CPCM, de la lectura de sus argumentos, se verifica que su pretcnsión va encaminada
al vicio de la imposición de una sanción a (rosar de haber aportado pruebas de descargo que
demostraban la existencia de fuerza mayor que provocaron los retrasos cn la entrega del objeto
del contrato, específicamente alega que existió de parte de la Administración «una errónea e
ilegal valoración de la prueba de descargo» |f. 6 vto.J, y así será analizado por este tribunal;
por otra parte, ii) con base al mismo principio, le es imperativo al juzgador contencioso
administrativo conocer el régimen jurídico aplicable a cada controversia sometida a su r}

juzgamiento, así como su respectiva interpretación y aplicación, con la finalidad de resolver i

consecuentemente, aunque las normas no hayan sido acertadamente invocadas por las partes,
identificando las consecuencias de la aplicación en el tiempo de la normativa bajo la cual se ,
realizó el procedimiento en sede administrativa (sentencias pronunciadas en los casos ref. 65- //
2005, de las 14:18 horas del 18 de noviembre 2008; ref. 163-2005 de las 1 1:03 horas del 20 de
junio de 2008). Por tanto, no obstante, la demandante ha invocado disposiciones del
Reglamento de la LACAP con vigencia a partir del mes de mayo de 2013, esta sala aplicará
para el análisis del presente caso, el Reglamento de la LACAP — cn adelante RELACAP
emitido mediante D.E. N° 98, publicado en el D.O. N° 200, Tomo N° 369 del 27 de octubre de
—
2005, por ser el cuerpo normativo vigente al momento de la emisión del acto impugnado [18 de
abril de 2013],
Establecidas las incidencias del presente proceso, esta sala emitirá la decisión que
conforme a derecho corresponde; tomando en cuenta que el objeto de la presente sentencia
acorde al principio de congruencia consistirá en revisar los vicios de ilegalidad invocados por la
actora en el siguiente orden procesal: (i) violación a los art. 17 y 82 bis inc. Io de la LACAP, por
un vicio de competencia en el nombramiento del administrador del contrato ante la ausencia de
facultades para delegar funciones; (ii) errónea e ilegal valoración de la prueba, al no considerar
que el incumplimiento en el plazo de la entrega de los suministros devino de la existencia de
—
causas de fuerza mayor ; y, (iii) error en el cálculo de la multa impuesta con relación a los arts.
47 de la LIVA y 85 de la LACAP.

7
 IV. Análisis de los motivos de ilegalidad.
1. De lo vulneración ni principio de legalidad por el vicio de competencia en el
nombramiento del administrador del contrato por inobservancia a los art. 17 y 82 bis inc.
Io de la LACAP.
1.1 La parte demandante afirmó que el titular de ANDA nunca nombró al Ing. Hugo
Vásquez, razón por la que no se encontraba legalmcntc habilitado para el ejercicio de ninguna de
las atribuciones establecidas en el art. 82 bis de la LACAP. Que el art. 22 del RELACAP
dispone que solo podrá realizarse designación de las potestades, en los casos que una norma del
mismo rango legal lo faculte expresamente; y a pesar que las bases de licitación y el mismo
contrato establecen que los administradores del contrato eran los gerentes regionales, el contrato
debió ser administrado conjunta o separadamente por cualquiera de ellos, y no por el Ing. Hugo
Vásquez, quien fue ilegalmente nombrado por uno de los administradores regionales designados
en el contrato, de allí que eso se convierte en una errónea delegación de facultades. Aunado a lo
anterior, expresó que las únicas pruebas utilizadas para realizar la imputación (actas de entrega)
fueron emitidas por el administrador de contrato, quien carecía de competencia para hacerlo [fs.
9-11] y por ello devienen en ilegales.
1.2 Por su parte, la autoridad demandada manifestó que los gerentes regionales se
encontraban nombrados como administradores desde las bases de licitación y el contrato mismo;
y que en este último se estableció además la posibilidad de que se designara- a otras personas
como administradores, con lo que estuvo de acuerdo COMERRSA al momento de la
suscripción del contrato. Además, que el Ing. Hugo Oswaldo Vásquez Ramírez fue nombrado
como administrador del contrato el 21 de mayo de 2012; y que, en todo caso, sería un defecto
intrascendente por cuanto no ha causado perjuicio al demandante y fue convalidado por el
mismo ante la falta de reclamación oportuna [fs. 82-83].
1.3 La agente auxiliar designada por el Fiscal General de la República, no se pronunció
sobre este motivo de ilegalidad.
1.4 Al respecto se realizan las consideraciones siguientes:
A. El principio de legalidad en su manifestación de vinculación positiva se encuentra
recogido en nuestro ordenamiento jurídico con rango constitucional. Es así que el art. 86 inc.
final de la Constitución de la República señala que: «los funcionarios del gobierno son
delegados del pueblo, y no tienen más facultades que las que expresamente les da la Ley». El
reconocimiento de este principio implica, que la Administración Pública puede ejecutar solo
aquellos actos que el bloque jurídico le permite, y en la forma que en el mismo se regule; es
decir, sólo pueden dictarse actos con el respaldo de una previa potestad. El principio de legalidad
8
aplicado a la Administración Pública ha sido reconocido en reiterada jurisprudencia por este
tribunal, sosteniéndose que, en virtud del mismo, la Administración solo puede actuar cuando la /
Ley la faculte, ya que toda acción administrativa se nos presenta como un poder atribuido /
previamente por la ley, y por ella delimitado y construido. •/
Todo lo anterior, resume el ámbito de competencia de la Administración Pública, la cual 'J
solo puede dictar actos en ejercicio de atribuciones previamente conferidas por la ley, y de esta
manera instaurar el nexo ineludible acto-facultad-Lcy. La habilitación de la acción
administrativa en las distintas materias o ámbitos de la realidad, tiene lugar mediante la
correspondiente atribución de potestades, entendidas como sinónimo de habilitación (sentencia
ref. 291-2010 del 25 de febrero de 2014).
La competencia, es la capacidad de actuación dada por ley a un órgano administrativo,
estableciendo por ella la extensión de sus límites para adoptar decisiones o ejecutar actos. De ahí
que esta investidura legal sea considerada como la expresión máxima del principio de legalidad /1
y como una garantía para los particulares que los funcionarios actuarán, solamente, de acuerdo a //
las facultades concedidas con anterioridad. j.
En relación con este punto, la doctrina ha expuesto que «...la competencia es la medida j
de la potestad que corresponde a cada órgano», siendo siempre una determinación normativa ¡
(...) no basta con que el acto proceda de una Administración y se dicte a través del órgano
competente; es menester también que la persona o personas físicas que actúen en la
correspondiente declaración como titulares de ese órgano ostenten la investidura legítima de
tales (nombramiento legal, toma de posesión, situación de actividad o ejercicio, suplencia legal
en su caso)...» [García de Enterría, E. y Fernández, T. Curso de Derecho Administrativo I.
Editorial Civitas, 19a edición, España, 2020, p. RB-10.3].
Es importante acotar que la competencia del órgano administrativo se instituye como una
premisa necesaria de validez que, en principio, es improrrogable. Sin embargo, para el caso,
importa recalcar' que el efecto de la incompetencia jerárquica, determina la anulabilidad o
nulidad relativa del acto administrativo.
Ahora bien, un supuesto excepcional de la titularidad de la potestad para dictar un acto
administrativo es la figura de la delegación administrativa. Al respecto, la doctrina ha
considerado lo siguiente: « ...partiéndose del principio de que la competencia es inderogable, y
que debe inexcusablemente ser ejercida por el órgano a quien la ley se la ha otorgado, se
sostiene en el derecho público con bastante coincidencia que ningún órgano puede delegar su
competencia si la ley no lo ha autorizado expresamente para ello» [Gordillo, A. Tratado de

9
derecho administrativo y obras selectas. Tomo IX, Fundación de Derecho Administrativo,
Buenos Aires: 2014, p. V-14],
En la dinámica que resulta de la redistribución de competencias o de la reorganización de
la estructura administrativa, se pone de manifiesto la figura de la delegación de competencias,
mediante la cual se confiere el ejercicio de una potestad a un órgano jerárquicamente
subordinado, con el objeto de mejorar la eficacia y descargar de trabajo a los órganos superiores.
Pues bien, por la delegación de competencia, el órgano delegante ya no ejerce la potestad de la
que es titular en el caso específico. Sin embargo, los actos administrativos dictados en virtud de
la delegación no se atribuyen al órgano que los dicta, sino que se imputan al órgano delegante,
ello, en virtud que el titular de la competencia sigue siendo el superior jerárquico de aquel, a
quien se le atribuyen los efectos derivados de la actuación administrativa.
Aunado a ello, la jurisprudencia de esta sala ha estimado que, para la organización
administrativa de nuestro país, el órgano titular de una competencia ha de estar habilitado por
norma expresa para delegar la potestad encomendada y que esta circunstancia y los límites de la
delegación, deben consignarse en el respectivo acuerdo de delegación. Por su parle, el
funcionario delegatario debe relacionar en las actuaciones administrativas que ejecute, la calidad
por la que actúa y debe insertar los datos relevantes del respectivo acuerdo de delegación [véase
sentencia de las 15:00 horas del 23 de diciembre de 2019, emitida en el proceso contencioso
administrativo ref. 144-2014].
B. Sobre la delegación de funciones.
La competencia es el conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento jurídico
atribuye a cada órgano; es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y
debe ejercer legítimamente. Constituye un elemento esencial de lodo acto administrativo que
condiciona necesariamente su validez. En tal sentido, se requiere de la existencia de una potestad
habilitante con cobertura legal que otorgue competencia al órgano o funcionario emisor.
Cada órgano que está obligado legalmente a ejercer su competencia podrá realizarla de
manera directa o indirecta. Esta última bajo las figuras de delegación, sustitución, avocación y
suplencia.
La delegación se da cuando un funcionario confiere a sus inferiores jerárquicos alguna o
algunas de las atribuciones asignadas ¿n la lev, con el fin de asegurar la celeridad, economía y
eficacia de los trámites administrativos. Delegación que, para ser válida, debe estar autorizada en
la ley en sentido formal, de tal manera que los actos emitidos por el órgano delegado se
considerarán emitidos por la autoridad delegante.

10
 En resumen, para que la delegación de competencias se realice, debe estar prevista en la
ley; es decir, que el órgano delegante esté autorizado para transferir parte de sus facultades,
siempre que se ejerza dentro de los límites para su ejercicio. No obstante, se debe hacer énfasis
que, el órgano delegante debe de ostentar la competencia y poderla ejercer de manera directa.
C. En el caso que nos ocupa, entre las disposiciones cuya inobservancia se achaca
tenemos los arts. 17 y 82 bis de laLACAP, que se leen, art. 17: «[l]a máxima autoridad de una
institución, sea que su origen provenga de elección directa, indirecta o de designación, tales
como Ministros o Viceministros en su caso, Presidentes de instituciones, Fiscal General de la
República, Procurador General de la República, Procurador para la Defensa de los Derechos
Humanos, Directores de instituciones descentralizadas o autónomas, a quienes generalmente se
les atribuye la representación legal de las instituciones de que se trate y el Alcalde, en caso de
las Municipalidades, en adelante para los efectos de esta ley, se les denominará el titular o los
titulares (.. .)».
Art. 82 bis: «la unidad solicitante propondrá al titular para su nombramiento, a los
administradores de cada contrato (. . .)».
Por su parte, el art. 19 del RELACAP, disponía que «[e]n los casos que la Ley faculta al
Titular a la designación, el designado podrá acordar los actos y resoluciones necesarias para el
cumplimiento de su cometido, dentro de los límites establecidos por la Leyes, debiendo dejar
constancia en el mismo acto que su actuación se origina en la designación del Titular».
El mismo cuerpo normativo, en su art. 20 “CONTENIDO DE LOS CONTRATOS”,
establecía que los contratos podrán contener lo siguiente: «o) La designación de los
responsables de verificar la buena marcha y el cumplimiento de las obligaciones contractuales,
a quien podrá denominarse Administrador del Contrato».
Ahora bien, en el contrato de suministro No. 15/2012 celebrado entre ANDA, y la
administradora única de COMERRSA, con relación a la administración del referido contrato, se
dispuso, en la parte final de su cláusula II: «ADMINISTRADOR DEL CONTRATO: La
administración del presente Contrato por parte de ANDA, estará a cargo de los Gerentes de la
Región Metropolitana, Central y Occidental o las personas que ellos designen, quienes tendrán
la responsabilidad de verificar que se cumplan todas las condiciones establecidas en este
contrato y demás documentos contractuales» subrayado propio.
De lo anteriormente expuesto, se advierte, que es la ley la única fuente capaz de facultar
al titular, para designar o delegar a otra persona para ejercer sus funciones [para el caso, la
designación de un administrador de contrato], dentro de los límites que la misma ley le
establezca y que según la LACAP es potestad del titular de la institución pública, nombrar o
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designar a los responsables de verificar la ejecución y cumplimiento de las obligaciones
contractuales —administradores de contrato—.
Por otra parte, bajo este contexto, dentro de la LACAP no hay norma expresa que
habilite al titular de una institución pública para delegar su facultad de designar a los
administradores de contrato, es por ello, que dicho nombramiento debe ser realizado
exclusivamente por el titular mismo y en la forma legal prevista. De ahí que, ante la inexistencia
de habilitación legal en sentido formal, no puede haber designación de un administrador de
contrato por persona distinta al titular' de la institución, puesto que dicha actuación sería ilegal
por ser contraria a la ley —
LACAP—.
D. Documentos probatorios.
Como parte de la documentación presentada por la autoridad demandada durante el
término de prueba, se encuentra la certificación de los nombramientos de supervisores y
administradores del contrato [fs. 135-142], siendo de interés el nombramiento del Ing. Hugo
Oswaldo Vásquez Ramírez como administrador del contrato [f. 137], firmado por el Ing.
Manuel Ángel Serrano Guzmán, quien en calidad de gerente de la región metropolitana notificó
el 21 de mayo de 2012 al Ing. Vásquez Ramírez su designación como administrador del contrato
de suministro. En ese mismo folio se encuentra firma del Ing. Vásquez Ramírez, quien como
coordinador de la planta potabilizadora Las Pavas, acepta el nombramiento, y se compromete —
entre otros— a dar aviso a la UACI de cualquier incumplimiento surgido en la ejecución del
contrato.
Asimismo, de la documentación que corresponde al expediente administrativo se extrae:
1) Que según acta de recepción parcial de las 11 horas del 25 de julio de 2012, suscrita
por la representante de COMERRSA Sra. Bibian Argelia Valle de González, el administrador
del contrato Ing. Hugo Oswaldo Vásquez Ramírez, el supervisor de contrato Ledo. Julio César
Martínez y el guarda almacén de bodega Sr. Manuel de Jesús Escobar, consta el incumplimiento
al plazo estipulado de parte de COMERRSA para la primera entrega [f. 46 del expediente
administrativo], la que dio origen a la elaboración del informe mediante el que se hizo saber a la
UACI del incumplimiento del plazo para la primera entrega de conformidad al contrato de
suministro LP 15/2012, suscrito por el administrador del contrato Ing. Hugo Oswaldo Vásquez
Ramírez el 18 de julio de 2012, y que motivó, de conformidad con el art. 160 inc. 2 de la
LACAP, el inicio del primer procedimiento sancionatorio para la imposición de multa por
medio de resolución suscrita por el gerente legal de ANDA el 4 de septiembre de 2012 [f. 2 del
expediente administrativo], concediéndose a COMERRSA el plazo de 3 días hábiles para que
ejerciera su derecho de audiencia y defensa.
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 2) Que según actas de recepción parcial del 22 de agosto, 12 de septiembre y 5 de
octubre, todos de 2012, suscritas por la representante de COMERRSA Sra. Bibian Argelia Valle
de González, el administrador del contrato Ing. Hugo Oswaklo Vásquez Ramírez, el supervisor /
de contrato, Ledo. Julio César Martínez, y el guarda almacén de bodega, Sr. Manuel de Jesús /
Escobar-, consta el incumplimiento al plazo estipulado de parte de COMERRSA para la segunda /

entrega [f. 47, 48 y 74 del expediente administrativo], actas que motivaron la elaboración del
informe mediante el que se hizo saber a la UACI del incumplimiento del plazo para la segunda
entrega de conformidad al contrato de suministro LP 15/2012, suscrito por el administrador del
contrato Ing. Hugo Oswaldo Vásquez Ramírez el 24 de agosto de 2012, y que dio origen al
inicio de otro procedimiento sancionatorio que se acumuló al primero descrito supra. Dicho
procedimiento se inició por resolución suscrita por el gerente legal de ANDA, el 23 de octubre
de 2012 [f. 29 del expediente administrativo].
3) Que según acta de recepción parcial de las 10:30 horas del 29 de octubre de 2012, y 1/
acta de recepción final de las 10:30 del 7 de diciembre de 2012, suscritas por la representante de y
COMERRSA Sra. Bibian Argelia Valle de González, el administrador del contrato Ing. Hugo A
Oswaldo Vásquez Ramírez, el supervisor de contrato Ledo. Julio César Martínez y el guarda I
almacén de bodega Sr. Manuel de Jesús Escobar, consta el incumplimiento al plazo estipulado
de paite de COMERRSA para la tercera y cuarta entrega [f. 76-78 del expediente
administrativo]. Dichos documentos fueron la base para que el administrador del contrato Ing.
Hugo Oswaldo Vásquez Ramírez hiciera saber a la UACI del incumplimiento del plazo para la
tercera y cuarta entrega por parte de COMERRSA, de conformidad al contrato de suministro LP
15/2012 por medio de informe suscrito por el 10 de diciembre de 2012, y que motivó que la
administración iniciara otro procedimiento sancionatorio que se acumuló a los dos primeros, por
medio de resolución suscrita por el gerente legal de ANDA, el 4 de febrero de 2013 [f. 65 del
expediente administrativo], y concedió el plazo de 3 días hábiles a COMERRSA para que
ejerciera su derecho de audiencia y defensa.
4) Finalmente, por acuerdo N° 5.2 adoptado en sesión ordinaria de Junta de Gobierno de '

ANDA del 18 de abril de 2013 [fe. 89-93 del expediente administrativo], tuvo por establecido el
incumplimiento contractual por parte de COMERRSA, consistente en haber incurrido en mora
en la ejecución del contrato de suministro LP 15/2012 y se le impuso una multa por $50,892.93.
Según el literal XI de dicha resolución, se tuvo como fundamento [pruebas] para tener por
establecido los incumplimientos al contrato, las actas de recepción de las entregas realizadas por
COMERRSA, y que han sido relacionadas en párrafos supra de la presente sentencia.

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 R, Aplicación ni caso en debute.

Para el análisis del presente caso, es necesario partir de la revisión de la normativa que ha
sido citada, de la que podemos extraer lo siguiente: (a) que es al titular de la institución, a quien
le corresponde nombrar a los administradores de contrato; (b) que, una vez nombrados, los
administradores de contratos asumen todas las responsabilidades que le corresponden y que se
encuentran descritas en el art 82 bis de la LACAP; (c) que no existe habilitación legal para que
el titular de una institución pública delegue sus facultades para la designación de los
administradores de contrato; y, (d) que no existe habilitación legal para que el administrador de
contrato designado por el titular de una institución pública delegue sus facultades, en otra
persona, facultad que es exclusiva del titular de la institución.
En el subjúdice, en el contrato de suministro N° LP 15/2012 suscrito el 8 de mayo de
2012 entre el presidente de la Junta de Gobierno de ANDA y COMERRSA, se estableció que '.a
administración de dicho contrato estaría a cargo de los gerentes de la región metropolitana,
central y occidental, «o las personas que ellos designen...».
Sin embargo, de las consideraciones doctrinarias, jurisprudenciales y legales que han
sido expuestas en la presente sentencia, se puede afirmar que esa potestad otorgada en el
contrato a los gerentes de la región metropolitana, central y occidental, carece de cobertura legal,
puesto que ese tipo de delegación no esta expresamente permitido en la LACAP, puesto que
corresponde exclusivamente al titular de la institución, por tanto, cualquier designación de estos
a un tercero, deviene en ilegal.
Ahora bien, para el caso, se tiene que el gerente de la región metropolitana, Ing. Manuel
Angel Serrano Guzmán [administrador del contrato en referencia designado por el titular de la
institución], por medio de nota suscrita el 21 de mayo de 2012, designó a su vez al Ing. Plugo
Oswaldo Vásquez Ramírez como administrador del contrato de suministro N° LP 15/2012,
asumiendo que, según la redacción del contrato, la cláusula que se lee que: «[l]a administración
del presente contrato estaría a cargo de los gerentes de la región metropolitana, central
y
occidental, o las personas que ellos designen...»; le habilitaba para realizar tal nombramiento.
Sin embargo, debemos insistir que, ni existe en la LACAP, ninguna disposición que otorgue la
potestad al titular de la institución para delegar la facultad de designar a los administradores de
contrato, así como tampoco norma expresa que faculte a los administradores de contrato, para el
caso el Ing. Manuel Ángel Semano Guzmán, para desprenderse de las facultades con que fue
investido por parte del titular de ANDA y delegarlas en el Ing. Hugo Oswaldo Vásquez
Ramírez.

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 De lo desarrollado, se concluye que la designación realizada por el Ing. Manuel Ángel
Serrano Guzmán al Ing. Hugo Oswaldo Vásquez. Ramírez como administrador de contrato,
carece de respaldo legal, puesto que este, como uno de los administradores de contrato
designados bajo el respaldo legal de la LACAP y el RELACAP, no estaba facultado para
realizar dicho nombramiento. y
De allí que, el Ing. 1 lugo Oswaldo Vásquez Ramírez no tenía competencia para suscribir. A
ni las actas de recepción de suministros de parte de COMERRSA, ni para la elaboración de los
informes que motivaron el inicio de los procedimientos sancionatorios contra la demandante, y
en general, de realizar ninguna de las actividades encomendadas en la LACAP a los
administradores de contrato. En ese íter lógico, al ser las actas de recepción de suministros c
informes suscritos por el Ing. Vásquez Ramírez, los documentos que motivaron el inicio de los
procedimientos sancionatorios y que a la vez, se constituyeron en las pruebas mediante las que
la autoridad demandada tuvo por acreditados los incumplimientos al contrato de parte de
COMERRSA según consta en la resolución impugnada que le impuso la sanción a la actora, es
que esta sala considera que el vicio de falta de competencia en la actuación del Ing. Hugo
Oswaldo Vásquez Ramírez como administrador de contrato, extendió sus efectos al
procedimiento sancionatorio, que concluyó con la emisión de los actos administrativos '
definitivos que hoy se impugnan.
Dicho lo anterior, es evidente que existe incompetencia por paite del Ing. Vásquez quien
materialmente realizó las funciones de administrador de contrato cuando no era él la persona
designada por el titular, de ahí que cualquier tipo de documento que materialice el vicio de
incompetencia, entre ellos las actas de recepción de suministros e informes, resulta ilegal.
En consecuencia, al haber sido utilizadas las actas de recepción y los informes de
incumplimiento como pruebas dentro del procedimiento administrativo que finalizó en la
resolución imposición de la multa impugnada a COMERRSA, esta debe declararse ilegal, al
tener como fundamento la valoración de prueba viciada y fuera del marco de legalidad y de
igual manera, el acto que confirmó la sanción.
En virtud de lo anterior, este tribunal considera que si hubo violación a la normativa
citada y al principio de legalidad, y así debe declararse.
V. Sobre los demás vicios impugnados.
Aunque razones referidas a la naturaleza de las pretensiones planteadas aconsejan en
ocasiones la revisión de adicionales fundamentos de la pretcnsión contenciosa —pues solo de
esa manera es posible satisfacer en su plenitud detenninada pretensión — en el presente caso, es
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posible la estimación de la pretensión sin que sea necesario un examen adicional de los otros
vicios de ilegalidad invocados.
En el sentido dicho, una vez comprobada la existencia de la ilegalidad de los actos
impugnados por falta de competencia del Ing. Hugo Oswaldo Vásquez Ramírez para suscribir
las actas de recepción y los informes, situación que vuelve ilegal la resolución que impuso la
sanción, esta sala considera inoficioso continuar el examen de tos demás vicios planteados.
VI. Medida para el restablecimiento del derecho vulnerado.
Habiéndose determinado que procede declarar la existencia la ilegalidad de los actos
administrativos impugnados por las razones expuestas en la presente sentencia, corresponde
efectuar un pronunciamiento sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado.
En ese sentido, en vista que esta sala por auto de las 14:08 horas del 19 de febrero de
2014 [f. 60] decretó la suspensión provisional de la ejecución de los efectos de los actos
administrativos impugnados, como medida para el restablecimiento del derecho vulnerado a la
demandante, la autoridad demandada deberá abstenerse de realizar el cobro de la multa impuesta
y confiimada por medio de los actos administrativos impugnados que hoy se declaran ilegales.
Vn. POR TANTO con fundamento en lo expuesto y de conformidad con las
disposiciones citadas; y, art. 146 del Código Procesal Civil y Mercantil; 7 letra a), 31, 32, y 33
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa —derogada—; en nombre de la
República, esta sala FALLA:
1) Declarar que existen los vicios de ilegalidad alegados por COMPAÑIA
MERCANTIL ROYER, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, contra la Junta
de Gobierno de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados por la emisión de
los actos que siguen:
a) Acta N° 17, correspondiente a la sesión ordinaria de Junta de Gobierno celebrada el 18
de abril de'2013, en la cual consta el acuerdo número 5.2 que resolvió: (]) tener por establecido
el incumplimiento contractual por parte de la sociedad COMPAÑÍA MERCANTIL ROYER,
SOCIEDAD ANÓMINA DE CAPITAL VARIABLE, consistente en haber incurrido en mora
en la ejecución del contrato de suministro número 15/2012, adjudicado en la licitación pública
Número LP-15/2012, denominada “SUMINISTRO DE POLICLORURO DE ALUMINIO
(SEGUNDO PROCESO); (2) Imponer multa a dicha sociedad, por la cantidad de cincuenta mil
ochocientos noventa y dos dólares de los Estados Unidos de América con noventa y tres
centavos de dólar ($50,892.93) equivalentes a cuatrocientos cuarenta y cinco mil trescientos
trece colones con trece centavos de colón (C 445,313.13); y, (3) ordenar el pago inmediato de
la
multa impuesta, ya sea en efectivo o por cheque certificado, a favor de la Administración de
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Acueductos y Alcantarillados, caso contrario, autorizar a descontar el valor de la multa de los
saldos que a la lecha se encuentren pendientes de pago a Pavor de la sociedad, y a realizar el
cobro por vía administrativa y judicial, si Cuera necesario.
b) Acta N° 33, correspondiente a la sesión ordinaria de Junta de Gobierno celebrada el
25 de julio de 2013, en la cual consta el acuerdo número 5.2.4, que declaró no ha lugar al
recurso de revocatoria interpuesto por la sociedad COMPAÑÍA MERCANTIL ROYER,
SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIADLE, en contra de la resolución anterior y
confirmó la multa impuesta a dicha sociedad.
2) Como medida para el restablecimiento del derecho vulnerado a la demandante, la
autoridad demandada deberá abstenerse de realizar el cobro de la multa impuesta y confirmada
por medio de los actos administrativos impugnados.
3) Dejar sin efecto la medida cautelar decretada por auto de f. 60.
4) Condenar en costas a la autoridad demandada conforme al derecho común.
5) Devuélvase el expediente administrativo a su lugar de origen.
6) En el acto de notificación, entregar certificación de esta sentencia a la autoridad

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