Eduardo Sánchez Martínez

Para un
Planeamiento estratégico
de la educación
Elementos conceptuales y metodológicos

2da Edición
 Capítulo 1
La idea de planeamiento,
más allá de adjetivos y otros aditamentos

1. El punto de partida

Para hacernos una primera idea de lo que es hoy el planea-

miento, tal vez convenga partir de un par de constataciones co-
rrientes: la primera, es que se habla de “planeamiento” o de “plani-
ficación”, dando por sobreentendido su significado, que sin embar-
go no siempre se conoce con claridad o no siempre es el mismo en
los distintos interlocutores; y la segunda, es que se habla de pla-
neamiento agregándole por lo general alguna connotación adjeti-
va, que a veces tiene que ver con el campo de aplicación (planea-
miento “económico”, o planeamiento “educacional”, o planeamien-
to “industrial”, etc.), a veces con el nivel en que se trabaja (nivel
“macro” o nivel “micro”), a veces con la concepción a la que se
adscribe (planeamiento “normativo” o planeamiento “estratégico”,
para sólo aludir a una distinción usada en exceso).

La pregunta lógica que surge de estas connotaciones iniciales

podría formularse del siguiente modo: ¿no hay algún núcleo o
concepto central en la idea de planeamiento, cualesquiera sean la
definición que se adopte, el campo de actividad al que se aplique,
el nivel en que se trabaje o la concepción teórica que se sustente?

En realidad, y aunque a veces se lo oculte de modo algo ver-

gonzante, existe actualmente un acuerdo bastante amplio sobre la
necesidad de planificar, especialmente en ciertas áreas o campos
que no pueden quedar al libre juego de las fuerzas del mercado,
pero no hay un consenso igualmente firme sobre qué es (o qué
debería ser) el planeamiento. Es posible que esto se deba, por lo
menos en parte, a que se trata de una disciplina, y también de un
“arte” porque no es sólo teoría, relativamente nuevo y bastante
complejo, y en consecuencia, a que no existe todavía lo que po-

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dríamos llamar una “teoría del planeamiento” suficientemente des-
arrollada y aceptada.

Nuestro propósito, en estas páginas, es presentar un concepto

simple pero que vaya a lo esencial de lo que es el planeamiento, en
general, cualesquiera sean el campo de actividad al que se aplique,
el nivel en que tenga lugar o el enfoque de que se trate. De esa
manera será posible, en los próximos capítulos, entender con más
facilidad un caso que nos interesa particularmente: el del planea-
miento de la educación.

Creo que para alcanzar nuestro objetivo podríamos partir de

una definición clásica, muy concisa y clara, que aparece en un
conocido artículo escrito hace ya tiempo por Y. Dror [1963]. Este
autor dice allí, en efecto, que el planeamiento es

el proceso que consiste en preparar

un conjunto de decisiones
para la acción futura
dirigido al logro de objetivos por medios óptimos.

En esta definición cada palabra tiene su sentido. Contiene, co-

mo lo muestra un somero análisis del tema, una serie de elemen-
tos-clave. Y esas claves, a nuestro juicio, son las siguientes: a) es
un proceso, b) que apunta a incorporar racionalidad a la toma de
decisiones, c) que se orienta a la acción futura, y d) que trata de
compatibilizar los objetivos que se quieren alcanzar con los medios
más adecuados.

Conviene pues analizar, con algún detenimiento, estos elementos.

2. La idea de proceso

En primer lugar, el planeamiento no es un acto aislado sino un

proceso, es decir, una secuencia de estudios, de negociaciones, de
decisiones y de acciones que se realizan con un fin determinado.
En consecuencia, no debe confundirse el concepto de “planeamien-
to” con el de “plan”, que es sólo un producto posible de ese proce-

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so, y que, según se piensa actualmente, puede hasta llegar a faltar
(al menos en su versión estrictamente formal) sin que por eso des-
aparezca la actividad de planeamiento1.

a) Fases del proceso

Ese proceso, esa secuencia de diversas actividades, supone por

lo pronto una serie de fases, o si se quiere de “momentos lógicos”,
que están presentes (o que deben por lo general estar presentes) en
cualquier trabajo de planeamiento. Lo importante, a no perder de
vista, es que esa sucesión de fases o momentos debe estar integra-
da por una lógica que es la que da coherencia al conjunto.

En la versión más tradicional o clásica del planeamiento, a la

que se ha dado en llamar Planeamiento Normativo, se dice que
esos momentos son: diagnóstico, programación, ejecución, evalua-
ción. El proceso de que hablamos podría por lo tanto graficarse
como lo indica el gráfico 1.

Hay algunos autores que incluyen otras fases o pasos, con esos
u otros nombres, pero las sustantivas son las indicadas. El diagnós-
tico, como veremos en un capítulo posterior, supone un análisis y
una evaluación crítica de la realidad que se quiere planificar, y en
esta concepción es siempre el punto de partida ineludible. El “aná-
lisis” de la realidad exige hacer un trabajo de investigación que no
puede limitarse a una mera descripción de los hechos y proble-
mas sino que debe tratar de explicarlos (es el “momento explicati-
vo” del proceso de planeamiento), identificando las tendencias y

1
Hoy se sostiene que mucho más que un “plan”, como documento acabado e inflexi-
ble cuyos objetivos se deben alcanzar en unos plazos determinados, importa perfilar
una imagen-objetivo o modelo deseable hacia el cual se tiende, y una estrategia realis-
ta y cambiante, como la realidad misma, que constituya la base para conformar una
secuencia coherente de acciones que conduzca hacia ese futuro. La estrategia consti-
tuye, en efecto, un marco más flexible que un plan-libro, puesto que permite que las
diversas medidas de corto y mediano plazo, vayan configurando y dando contenido al
proceso según una secuencia general que puede revisarse y reajustarse a cada paso.
Véase, por ejemplo, Mattos [1981]. Sobre el concepto de estrategia y de planeamiento
estratégico, sobre el cual volveremos más adelante, puede verse C. Matus [1987], G.
Johnson & K. Scholes [2001], V.D. Aceves Ramos [2004], etc.

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factores que han conducido a ello, así como los actores intervi-
nientes.

Gráfico .1.1

Programació n

Diagnóstico Aplicación

Evaluación

La valoración crítica de la realidad analizada, indispensable

para que el diagnóstico sirva al trabajo de programación posterior,
supone que contamos con un “modelo” (muchas veces implícito) de
futuro (una norma, un deber ser) con el cual comparamos esa rea-
lidad. En sus aspectos más generales por lo menos, ese modelo
deriva de las políticas y normas que se hayan establecido al res-
pecto, que se comportan por lo tanto como un marco de referencia
normativo que guía el trabajo de planeamiento.

El paso siguiente es la programación2, que implica la formula-

ción de objetivos a alcanzar, la selección de opciones o alternati-

2
A veces se dice “formulación del plan” cuando se trata del planeamiento a nivel
macro (que alude a decisiones en un nivel muy agregado) y se deja la expresión “pro-
gramación” para el nivel micro (en el que tienen lugar decisiones más detalladas y de
menor alcance). Atendiendo al significado etimológico, y al hecho de que no siempre

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vas, y la identificación de recursos para el logro de los resultados
buscados.

En un sentido amplio, la programación también incluye la pre-

paración de programas y proyectos específicos, los cuales hacen
posible el trabajo de ejecución o puesta en marcha de los planes
y/o estrategias. La ejecución alude, por lo tanto, a la implantación
y desarrollo de esos programas y proyectos previamente elaborados
para llevar el plan a la realidad. Ahora bien, entre la programación
y la ejecución tiene lugar una instancia muy importante, que no
aparece en el gráfico y que sin embargo justifica y ayuda a enten-
der el proceso de que hablamos: es la instancia de toma de deci-
siones, esencialmente política, encargada de adoptar (o no), luego
de una serie de negociaciones y acuerdos, los cursos de acción
preparados durante la etapa de programación.

La evaluación, en fin, no es un paso que se sitúa sólo al final

del proceso, aunque de ella hablemos aquí en último lugar. Se de-
ben hacer evaluaciones, en rigor, de modo permanente y sus resul-
tados sirven (o deben servir) para realimentar continuamente el
proceso, introduciendo correcciones, cuando sea necesario, en la
programación, en la ejecución, o incluso a veces en el mismo dia-
gnóstico.

Como lo muestra el gráfico 1.2, que complica un poco el pre-

sentado anteriormente haciendo ver cómo suele surgir la necesidad
de planificar, las reseñadas no son de ningún modo fases aisladas
sino estrechamente interdependientes.

se trata de elaborar un plan en sentido estricto, parece preferible la última expresión

para ambos casos.

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 Gráfico 1.2

1
8
2

7
3

6 4

1. Perturbación inicial, 2. Constatación de que existe

una necesidad , demanda u oportunidad, y decisión de
hacer algo acerca de ellas, 3. Diagnóstico de la necesi-
dad como problema, 4. Fijación de objetivos y resulta-
dos a alcanzar, 5. Búsqueda de soluciones (alternativas
y cursos de acción), 6. Formulación de proyectos, 7.
Implantación de la posible solución, 8. Seguimiento y
evaluación.

El planeamiento estratégico presenta los momentos del proceso

de un modo algo diferente, y su concepción es, en muchos puntos,
sustancialmente distinta, lo cual tiene consecuencias importantes
para la práctica del trabajo de planeamiento, como se verá en los
capítulos siguientes.

De acuerdo al enfoque “estratégico-situacional”, según lo pre-

senta Carlos Matus3, que en América Latina es uno de sus cultores

3
Su obra más importante es Política, planificación y gobierno, ya citada. Otras obras
del mismo autor sobre temas relacionados con el que aquí planteamos son: El líder sin

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más reconocidos, el proceso de planeamiento abarca cuatro fases
principales: el momento explicativo, el momento normativo, el
momento estratégico y el momento táctico-operacional.

La idea de “momento” es diferente del concepto de “etapa”, de

uso frecuente en la planificación normativa. Momento indica ins-
tancia, ocasión, circunstancia o coyuntura por la que atraviesa un
proceso continuo que no tiene comienzo ni fin. “Ningún momento
–dice este autor- es necesariamente primero que otros. Ningún
momento cierra o termina el proceso encadenado. Ningún momen-
to comienza o termina en un tiempo preciso. Ningún momento
queda atrás definitivamente y se agota en una sola instancia, sino
que vuelve a repetirse para dominar transitoriamente varias veces
más en el futuro”.

A diferencia de lo que acabamos de ver en el enfoque normati-

vo, en el estratégico los momentos (M) podrían por lo tanto grafi-
carse así:

Gráfico 1.3

El “momento explicativo” (M1), que es inseparable de los otros

tres momentos, apunta a explicar la realidad que nos rodea, no por
el simple afán de conocer, sino en cuanto ello es pertinente para la
acción. Es el momento, dice Matus, del fue, del es, del tiende a ser.
En el planeamiento normativo se supone que esa explicación, que

Estado Mayor [1997]; Adiós, señor Presidente [1994]; y Chimpancé, Machiavelli y

Gandhi: estrategias políticas [1995].

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como hemos visto se llama allí diagnóstico y debe surgir de una
investigación científica rigurosa, es única. El planeamiento estraté-
gico-situacional hace ver que en la realidad existe generalmente
más de un actor con capacidad de explicar, y “no resulta tan evi-
dente que pueda existir un diagnóstico de la realidad único, rigu-
roso y objetivo. Aquí es donde aparece la necesidad de la explica-
ción situacional”, a la que haremos una referencia en el capítulo 3.

El “momento normativo” (M2) es aquel en el que se trata de

perfilar cómo quisiéramos que fuera la realidad a la que queremos
llegar. Es el momento de explicitar la “visión”, de definir la “mi-
sión” y de traducir todo ello en programas y proyectos de acción
con sus objetivos y metas. Pero como se dijo para el momento
explicativo, también los otros momentos del proceso de planea-
miento están presentes en esta fase.

El “momento estratégico” (M3) tiene básicamente que ver con

la viabilidad de los planes y programas que hemos diseñado en el
momento normativo. Viabilidad política, viabilidad económica,
viabilidad institucional. Porque en la realidad, con frecuencia ocu-
rre que no todo lo que debe ser puede en efecto hacerse. Por lo
tanto, debemos analizar con cuidado la viabilidad de las propues-
tas. Matus dice que “el momento estratégico se concentra justa-
mente en el cálculo de articulación entre el debe ser y el puede ser.
Pero no es un ajuste pasivo del debe ser al espacio que permite el
puede ser. El debe ser es dominante y persistente en el conductor
con voluntad de cambio. El centro de la preocupación estratégica
es el análisis de la viabilidad del programa direccional del Plan,
pero ese cálculo es al mismo tiempo análisis de viabilidad del arco
de coyuntura en el momento táctico-operacional y es análisis de lo
que pudo y no pudo ser viable en la situación inmediata anterior.
De esta manera, el problema de la viabilidad está presente en todos
los momentos del proceso de planificación, pero es dominante en
el momento estratégico”.

Finalmente, el “momento táctico-operacional” (M4) tiene que

ver con todo lo que precede y preside la acción, con las urgencias
y los problemas cotidianos que plantea la coyuntura. Porque el

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planeamiento, aunque apunta esencialmente al futuro y tiene en
vista perspectivas de más largo plazo, no puede desentenderse del
presente y de sus circunstancias. Lo importante es evitar que la
coyuntura, que las restricciones del presente, terminen por imponer
su propia direccionalidad, que “la práctica de la acción se disocie
de la estrategia y que la estrategia se agote en elucubraciones sin
contacto con la acción táctica”. Por eso decíamos que debe tratarse
de un proceso cuyas fases o momentos estén integrados por una
lógica que de coherencia al conjunto.

b) Características del proceso

Más allá de la concepción a la que se adscriba, el proceso de

que venimos hablando tiene, además de la secuencia comentada,
algunas características que lo distinguen, que debemos siquiera
mencionar: continuidad, sistematicidad, integralidad, eficiencia.

La continuidad del proceso alude a su carácter dinámico y de

encadenamiento sistemático de los momentos que lo integran. Una
vez comenzado un auténtico proceso de planeamiento, difícilmente
pueda detenerse, porque es permanentemente realimentado con la
información que proveen los procesos de evaluación, siempre pre-
sentes, y permanentemente impulsado a revisar los objetivos y
metas y a plantear otros nuevos o reajustar los existentes. De este
modo, no sólo hay encadenamiento de momentos sino también
encadenamiento de procesos. El planeamiento, cuando está bien
concebido y se halla institucionalizado en las prácticas cotidianas
de la vida institucional, es una tarea permanente, continua, que no
sólo precede a cada decisión sino que la sigue, presidiendo la ac-
ción, para ver sus efectos, sus impactos y sus implicaciones en la
realidad.

Una segunda nota a subrayar es el carácter sistémico u orgáni-

co del proceso de planeamiento. Con ello queremos significar que,
como la realidad sobre la que se actúa no es un conjunto de partes
aisladas, sin conexión entre sí, sino un todo complejo e interde-
pendiente, tampoco las acciones que responden a un proceso de
planeamiento pueden concebirse aisladamente. En un texto clásico

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de planeamiento de la educación, Martínez y Olivera [1969] dicen,
al respecto, que “la efectividad de las medidas se asegura y acre-
cienta cuando, aun aplicadas directamente en un solo sector, está
garantizada su ubicación relativa y el control de su repercusión en
los demás sectores”.

La integralidad, que es una característica que han subrayado

desde un comienzo las vertientes latinoamericanas del planeamien-
to de la educación, significa que el planeamiento como proceso
abarca todos los sectores, aspectos y niveles de una determinada
situación, sistema o institución educativa. Pero ello no implica,
naturalmente, que todo ha de hacerse al mismo tiempo: ni los re-
cursos, siempre escasos, lo permiten, ni las resistencias políticas y
psico-sociales que siempre surgen pueden vencerse fácilmente
cuando se quiere enfrentar todos los problemas simultáneamente.
Se trata, más bien, de concebir un proceso de toma de decisiones y
de acciones concretas, articulado y flexible, que se va aplicando y
desarrollando paulatinamente según “prioridades” cuidadosamente
establecidas en función de las necesidades a las que se trata de
responder y de los recursos de que se pueda disponer.

En fin, la eficiencia, como otra característica que ha de carac-

terizar al proceso que comentamos, y más allá de las justificadas
críticas cuando todo se reduce a ello, implica que ningún medio
debiera ser elegido si hay otro más efectivo para lograr un objetivo
dado. Ampliaremos luego la significación y las implicancias de
esta característica, que es más bien un desideratum, al referirnos
precisamente a la relación entre fines y medios. Aunque el pla-
neamiento normativo pone un énfasis excesivo en ello, en su justa
medida es una nota distintiva que no debe subestimarse.

c) Proceso racional pero también histórico-social

Se sabe hoy que el proceso de planeamiento, como también di-

remos luego, no es puramente racional, como pudiera creerse por
lo dicho hasta aquí. Es muy frecuente concebirlo como si fuera un
esquema o un procedimiento de trabajo enteramente lógico y ra-
cional. Y aunque es por supuesto verdad que en el planeamiento la

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idea de racionalidad importa mucho, y es sin duda central, reducir-
lo a esta dimensión lleva inevitablemente a una posición reduccio-
nista y carente de todo realismo. Tal vez sea esa forma de conce-
birlo la principal debilidad del llamado “planeamiento normativo”.

Suponer que la realidad se comporta exactamente como en los

esquemas que diseñamos en nuestro gabinete de trabajo, que en sí
mismos pueden ser muy lógicos y consistentes, es precisamente no
conocer a fondo esa realidad, que además de comportamientos
racionales incluye valores, sentimientos, ideologías, comporta-
mientos no racionales e incluso irracionales. Debemos por lo tanto
percatarnos de que, además de ser un proceso que se propone in-
corporar racionalidad a la acción, el planeamiento es un proceso
histórico-social, que se da en un tiempo y en un espacio dados,
que debe contar con actitudes y comportamientos no estrictamente
racionales, que debe aceptar influencias y presiones políticas, que
debe saber que los actores tienen sus propias interpretaciones de
los hechos y de lo que se propone, y que debe hacerse cargo de las
muchas incertidumbres que todo futuro siempre plantea, tanto
mayores cuanto más lejanamente se lo concibe. Este es otro punto
que queda abierto para una discusión más amplia y comprensiva.

3. Planeamiento y decisiones

La segunda “clave” a considerar es que el proceso de planeamien-

to tiene por objeto, según expresa la definición comentada, “preparar
un conjunto de decisiones”. Hay aquí varios aspectos a considerar.

a) El concepto de decisión

Debemos tratar de poner en claro, para empezar, el concepto

mismo de decisión. ¿Qué debemos entender por tal? Decidir es,
básicamente, elegir entre alternativas distintas y apostar a una de
ellas. El razonamiento a tener en cuenta es que, para alcanzar un
determinado objetivo, siempre existe más de un camino, más de un
curso de acción posible, con sus ventajas y sus desventajas, con
sus aspectos positivos y negativos. Elegir entre esos caminos, entre
esas alternativas, “decidirse” por uno y no por otro, atendiendo a

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diversos criterios y razones, está en el corazón mismo de la idea de
decisión. Es éste , al menos por ahora, el concepto elemental que
debemos retener. En los capítulos que siguen volveremos una y
otra vez sobre esta idea.

b) El planeamiento y las decisiones

El proceso de planificación -dice Matus- supone articular los

momentos “explicativo” (apreciación de la situación), “normativo
(direccionalidad de la acción), “estratégico” (viabilidad) y “táctico-
operacional” (cálculo que precede y preside la acción), de forma tal
que conformen un sistema oportuno y eficaz de toma de decisiones.

Por lo tanto, debemos tener en claro que el planeamiento no es

la decisión misma (aunque todo trabajo de planeamiento supone
siempre hacer una serie de opciones), sino más bien un instrumen-
to fundamental para introducir mayor racionalidad en la toma de
decisiones. Decidir es, según acabamos de decir, elegir entre alter-
nativas distintas. Y el planeamiento ayuda a quienes tienen que
hacer esa elección (en general los “decisores”, que en una institu-
ción educativa puede ser su rector, o su consejo directivo, o la
jefatura de un departamento, o el profesor en el aula), traduciendo
las visiones, aspiraciones y expectativas, con frecuencia muy gene-
rales y hasta imprecisas, en objetivos y metas concretos, desarro-
llando y evaluando opciones o alternativas entre las cuales se puede
elegir más fácilmente, analizando los medios y recursos de que se
pueda disponer, y previendo los efectos e implicaciones, sobre todo
aquellas no queridas, que la decisión puede tener en la realidad.

Si hay un trabajo de planeamiento serio, que merezca el nom-

bre de tal, el “decisor” (sea ministro, director, decano, profesor, o
cualquier actor que debe escoger entre alternativas diversas) tendrá
seguramente elementos como para que la decisión que adopte sea
mejor, en el sentido de que sea más racional. Por eso la definición
de Dror, que recordamos al principio, dice “preparar” decisiones.
Según este autor, “el planeamiento es sustancialmente (y en la
mayoría de los casos también formal y legalmente) el proceso de
“preparar” un conjunto de decisiones para ser aprobadas y ejecuta-

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das por otros órganos. Aun si la misma unidad combina las fun-
ciones de planeamiento con la autoridad para aprobar y con la
instancia para ejecutar, éstos son procesos distintos, aunque inter-
dependientes, que deben mantenerse analíticamente separados”.

Sin embargo, esta distinción entre “planificar”, “aprobar” (de-

cidir) y “ejecutar”, es a la vez importante y problemática. Porque
si desde el punto de vista analítico parece indiscutible la bondad
de la distinción, sobre todo en las organizaciones complejas, un
énfasis muy marcado en ella puede llevar (y de hecho en muchos
casos ha llevado) a una separación estéril y frustrante entre los
planificadores por un lado, los decisores por el otro, y los adminis-
tradores o encargados de la ejecución por un tercero. En la reali-
dad, sobre todo en la realidad de las instituciones educativas, al-
gunas de esas funciones son cumplidas por los mismos organismos
o instancias, incluso por las mismas personas (piénsese, por ejem-
plo, en el profesor, que planifica su tarea docente, decide la acción
a seguir, lleva después ésta a la práctica y finalmente evalúa los
resultados logrados), con lo cual la distinción pierde no sólo clari-
dad sino también buena parte de interés. Incluso en aquellos nive-
les en que las mencionadas funciones están en manos de organis-
mos y funciones diferenciados, una separación tajante es franca-
mente negativa. De hecho, la desvinculación que con frecuencia
existe entre quienes planifican, quienes deciden y quienes ejecutan,
es la garantía más segura para el fracaso de los planes o programas
(concebidos como conjuntos más o menos coherentes de objetivos,
actividades y recursos). Porque un plan, además de diseñarse, de
“prepararse”, debe ser aprobado, debe ejecutarse, y debe evaluarse.
Y es imprescindible que quienes lo concibieron, no sólo estén en
estrecho contacto con quienes lo aprobarán, sino también con
quienes lo aplicarán. La instancia responsable del planeamiento
debe hacer un “seguimiento” muy cercano de lo que ocurre en el
momento de su ejecución, para advertir las dificultades y puntos
débiles, recoger las alteraciones que introduce la coyuntura, el
corto plazo, realimentar el proceso y corregir el rumbo si ello es
necesario4.

4
“Si el planeamiento no se considera solamente como la preparación de un plan, sino
también y sobre todo como la elaboración de una estrategia para su implementación,

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 Por otro lado, si los encargados de la ejecución no son consul-
tados a la hora de elaborar los planes, si no participan en esa tarea,
difícilmente presten después su apoyo y colaboración, porque per-
cibirán el plan como algo ajeno, impuesto por otros, del cual no se
sienten en definitiva parte ni les interesa. Piénsese, nuevamente, en
los profesores, cuando no son consultados ni participan en el dise-
ño de las reformas educativas que ellos deben después aplicar en el
aula. Lo más probable, como es sabido, y lo que de hecho ocurre
con frecuencia en estos casos, es que la reforma (para la cual el
planeamiento es, bien entendido, un instrumento verdaderamente
invalorable) termine en los papeles, sin modificar en nada o casi
nada la bien compleja realidad escolar.

Por lo tanto, debe señalarse que el acento en la distinción de

que venimos hablando, válido desde el punto de vista analítico,
debe equilibrarse con un acento igualmente fuerte en el carácter
interdependiente de las funciones mencionadas, como bien lo hace
notar el propio Dror en su comentario. Porque en esencia se trata
de un proceso único, integrado, sólo que tiene varios momentos,
instancias, niveles y dimensiones.

c) Un conjunto de decisiones

Una última consideración por hacer en este punto es que no se

trata en realidad de preparar y ejecutar “una” decisión, sino más
bien “un conjunto” de decisiones. Esto se relaciona con el carácter
sistémico u orgánico del planeamiento, al que ya hemos hecho
alusión. Aun cuando se trate de un trabajo de planeamiento muy
parcializado o acotado, su adopción y ejecución implican siempre
una serie de decisiones secuenciales: a la decisión inicial deberán
seguir otras, a menudo de no menor importancia, que deben ser
igualmente estudiadas, preparadas, negociadas, ejecutadas y eva-
luadas. Lo importante aquí es que ese conjunto de decisiones, in-

la ejecución aparece entonces como la fase esencial. En realidad, es en el curso de la

ejecución que se efectúa la prueba final de la viabilidad de los objetivos propuestos.
Ahora bien, en numerosas situaciones, el vínculo entre la planificación y la ejecución
es el eslabón débil, el talón de Aquiles del conjunto del proceso” [UNESCO-IIPE,
1984].

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terdependientes y relacionadas, tengan un grado razonable de con-
sistencia interna, de congruencia entre ellas. Las decisiones toma-
das ad hoc, para cada caso aislado, según lo vayan imponiendo las
circunstancias, suelen ser contradictorias, incoherentes, y los resul-
tados suelen ser desastrosos. Poder asegurar un grado razonable de
consistencia necesaria, de organicidad del conjunto del proceso, es
en el fondo una de las principales justificaciones del trabajo de
planeamiento, en cualquier campo y nivel en que tenga lugar.

4. La orientación a la acción futura

El tercer elemento clave de la noción de planeamiento es, como

surge de la definición recordada al comienzo, la específica orienta-
ción a la acción futura. Conviene analizar por separado los dos
aspectos implicados.

a) Orientación a la acción

Ante todo, debemos enfatizar la orientación a la acción. Todo

trabajo de planeamiento, si bien requiere un esfuerzo deliberado de
indagación, de investigación, no está destinado sólo a conocer
desinteresadamente la realidad y a especular sobre su posible evo-
lución futura, sino básicamente a “actuar” sobre esa realidad, a
operar sobre ella. El sentido de este operar puede ser muy diverso
según los fines para los cuales actuemos, según la posición que
adoptemos, según el proyecto político mayor en el cual se encua-
dre el trabajo de planeamiento: éste puede servir, tanto para pro-
ducir transformaciones de fondo en una realidad institucional (en
nuestro caso educativa), como para hacerla simplemente más efi-
ciente, o también para mantenerla como está. Nuestra opción es
que el planeamiento debe servir, básicamente, para hacer más fac-
tibles y racionales las transformaciones y reformas que permanen-
temente se requieren para ofrecer una mejor educación para todos
los miembros de la sociedad, sin exclusiones. Pero esta opción,
como cualquier otra, no niega el hecho básico de que el planea-
miento es un instrumento (por lo tanto ambivalente) para actuar
sobre la realidad. Es un puente, como alguna vez se ha dicho, entre
el pensamiento y la acción.

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 Como señalamos antes, la distinción analítica entre planificar,
aprobar y ejecutar es importante pero a la vez problemática. Por-
que el planeamiento, si está efectivamente orientado a la acción,
no puede desentenderse de los medios a través de los cuales los
planes pueden ser implementados, y de los problemas que inevita-
blemente surgen en la etapa de implantación y desarrollo. Por ello
se requiere un seguimiento cuidadoso y continuas retroalimenta-
ciones para orientar (o reorientar) el trabajo de planeamiento.

b) El futuro

Esta acción a la cual está orientado todo trabajo de planea-

miento, es acción presente que tendrá sus efectos en el futuro. No
se planifica para el pasado. Se hacen planes para el futuro. El pla-
neamiento se relaciona con decisiones presentes en cuanto éstas
tendrán implicaciones o producirán sus efectos en el porvenir, sea
a corto, mediano o largo plazo.

i. Debemos distinguir, cuando hablamos de futuro, entre

el planeamiento y el simple pronóstico. Este último, que
es un aspecto importante del trabajo de diagnóstico,
consiste en una apreciación sobre la forma como evo-
lucionará la situación en el futuro, si en el presente no
introducimos ninguna modificación para cambiarla. No
es por cierto el resultado de una adivinanza, de tener la
bola de cristal, sino que surge del análisis de las ten-
dencias pasadas y de su probable comportamiento en el
futuro si no introducimos ninguna corrección. En la
noción de planeamiento, en cambio, está presente la
idea de “dominar” ese futuro, de manejarlo, de orien-
tarlo en el sentido que nosotros queremos, de intervenir
en el presente para lograr que los objetivos que nos
hemos propuesto se alcancen realmente en un momen-
to futuro, más cercano o más lejano según el horizonte
temporal al cual hayamos apuntado. Hay, por lo tanto,
una voluntad de manejar ese futuro para no dejarnos
manejar por él. Todo lo cual está muy relacionado, co-
mo puede comprenderse fácilmente, con la orientación

| 30 |
 a la acción, de que acabamos de hablar. Dominar el fu-
turo, tratar de modificarlo, supone actuar sobre la rea-
lidad, operar sobre ella. Ninguna realidad se transforma
por el simple hecho de que la estudiemos y elaboremos
planes que luego no se traducen en acciones concretas.

ii. ¿Cómo podemos perfilar ese futuro (desconocido como

todo futuro) al cual queremos llegar a través de nuestra
acción? El modo tradicional de hacerlo ha sido extrapo-
lando las tendencias pasadas y presentes, es decir, proyec-
tando éstas (en forma lineal o modulada) hacia el porve-
nir. Pero estas extrapolaciones implican de hecho, en
buena medida, concebir el futuro en función del pasado y
del presente. Es como si este pasado y este presente “in-
vadieran” con sus restricciones el futuro, que se parecería
bastante, por lo tanto, a lo ya conocido. Como los hechos
muestran con frecuencia que esas dos realidades tempora-
les no se parecen demasiado, hoy se insiste en otro modo
de concebir el futuro: no como una proyección cuasi-
determinista del pasado, sino como una “invención” de
modelos o escenarios alternativos entre los que se elige, y
que difieren, precisamente, de lo ya conocido. En esta
concepción prospectiva, es a partir del futuro “deseable”
que se intenta orientar el presente conocido para acercar-
lo precisamente al escenario imaginado.

Son, como se ve, dos ópticas distintas: en una, se con-

cibe el futuro a partir del presente y del pasado; en la
otra, inventamos el futuro (como si no existieran res-
tricciones) y recién venimos al presente para hacernos
cargo de esas limitaciones y tratar de llevarlo en la di-
rección deseada.

Aunque la idea de prospectiva es muy rica y sugerente,

particularmente en educación, no puede decirse que sea
de fácil instrumentación. Es, no obstante, una dirección
interesante, particularmente útil y consistente con la
idea de planeamiento estratégico, que nos hace ver con

| 31 |
 claridad cómo podemos concebir el futuro sin atarnos
al pasado, que sin embargo está presente e influye.

iii. Como ya hemos señalado al pasar, ese futuro al cual nos

referimos puede ser más o menos lejano. Hablamos, en-
tonces, de plazos: largo, mediano, corto plazo. No hay
una duración precisa para cada uno de estos lapsos. Son
términos relativos, que dependen mucho del nivel (ma-
cro o micro) en que nos situemos. Así, cuando hablamos
de planeamiento a nivel nacional, por ejemplo, el largo
plazo suele ser de ocho, diez o más años, el mediano
plazo de tres a cinco años, y el corto plazo de menos de
tres años. Pero en el nivel micro (vgr. en una institución
escolar) la duración de estos plazos, aun con la misma
denominación, suele ser sustancialmente menor: cuatro
o cinco años puede ser un plazo largo, uno a tres años
puede ser un plazo medio, y un año o menos puede alu-
dir al corto plazo. En cualquier caso, mientras más leja-
no esté el horizonte al que apuntemos, mayor será la in-
certidumbre, y en consecuencia, menor será la posibili-
dad de hacer previsiones certeras. Pero aun así, los futu-
ros tentativos que perfilamos para el largo plazo cum-
plen una función importante en cuanto sirven de refe-
rencia a las decisiones y a las acciones que se desarro-
llan en el mediano y corto plazo.

5. Fines y medios

Nos queda por analizar el cuarto elemento importante en la

idea de planeamiento: la relación entre los objetivos que nos pro-
ponemos y los medios adecuados para ello. Como se trata de una
cuestión que está en el corazón mismo de la idea de planeamiento,
conviene explicitarla y precisarla con algún detenimiento.

a) El concepto de racionalidad

Hemos insistido, desde el comienzo de estas páginas, en que el

planeamiento es un instrumento fundamental para incorporar “ra-

| 32 |
cionalidad” a la toma de decisiones. ¿Qué queremos decir exacta-
mente cuando hablamos aquí de racionalidad? En un sentido muy
general, podríamos decir que con ello aludimos a la aplicación de
la razón, de los criterios que de ella derivan, a las distintas áreas de
la actividad humana. Pero con esto, en verdad, no aclaramos nada.
La “racionalidad” de que aquí hablamos se refiere, básicamente, a
la relación medios-fines. Si nos tomamos el trabajo de hacer un
inventario de las numerosas definiciones de planeamiento que los
autores que se ocupan de esto han propuesto, veremos que, por
dispares que sean, hay un punto en el que generalmente coinciden:
siempre dicen que se trata de una herramienta que permite lograr
una adecuación entre fines y medios, entre objetivos y recursos.

¿De qué adecuación se trata? Max Weber, uno de los padres

fundadores de la sociología, dice en su obra Economía y Sociedad,
que cuando hacemos las cosas del modo como siempre se han
hecho, estamos en presencia de una acción “tradicional”: lo que
orienta la acción es la costumbre, la tradición. No se buscan nue-
vas formas ni alternativas, que puedan eventualmente resultar más
ventajosas, sino que procedemos como lo hacían nuestros antepa-
sados. En cambio, cuando la acción es orientada por una evalua-
ción consciente y sistemática de los medios disponibles para alcan-
zar los fines, estamos en presencia de una acción “racional”5. En
esto consiste, esencialmente, la racionalidad a la que por lo general
se alude en el planeamiento, y especialmente en el planeamiento
normativo. No hacemos necesariamente las cosas como lo prescri-
be la tradición, sino que en cada oportunidad ponemos frente a
frente los objetivos que queremos satisfacer y los medios o recur-
sos de que disponemos (o podemos llegar a disponer), y nos incli-
namos por la mejor elección. Es el mismo razonamiento de las
“acciones lógicas” de Pareto: quiero comprar fruta y me da lo
mismo que sean naranjas o manzanas, pero compruebo que las
manzanas son tan buenas como las naranjas y más baratas que
ellas; por consiguiente, compro manzanas. De aquí deriva, digamos
de paso, el principio de eficiencia de que antes hablábamos: nin-

5
Racional “con arreglo a fines”, en la terminología de Weber, que también distingue
acciones racionales “con arreglo a valores” y acciones “afectivas”.

| 33 |
gún medio debiera ser elegido si hay otro más efectivo para lograr
un objetivo dado.

Advirtamos, sin embargo, que la racionalidad así concebida só-

lo hace referencia a lo instrumental, a la relación medios-fines. Y
está bien tener en cuenta la racionalidad instrumental, pero sin
perder de vista que no es -o no debiera ser- el único criterio a
tomar en consideración para adoptar una decisión, en la que im-
porta también la racionalidad teleológica. Porque desde un punto
de vista más integral, que incorpore una necesaria perspectiva
ética, es también importante tener especialmente en cuenta los
valores en juego, la legitimidad de los fines a los que se apunta, y
de los medios a utilizar6.

b) Consecuencias y complicaciones

Más allá de sus limitaciones, las consecuencias de esta forma

de razonar (y de actuar) son vastas y complicadas. Nos inducen, en
primer lugar, a abrirnos a la innovación y al cambio, en lugar de
seguir atados rígidamente a los dictados de la tradición. Y ello,
porque en cada oportunidad será necesario explorar nuevas alter-
nativas, nuevos caminos, nuevas formas de hacer las cosas, ya que
pueden resultar más ventajosos que las del pasado en función de
nuestros objetivos. Es fácilmente comprensible la enorme significa-
ción que esta consecuencia puede tener en el campo educativo.

Por otra parte, nos advierte de la importancia que tiene saber

aprovechar mejor los escasos recursos de que disponemos. En todas
las dimensiones de la vida social, pero particularmente en educa-
ción, hay en este sentido un vasto esfuerzo a realizar. Sin subesti-
mar un ápice los elevados fines de la acción educativa, debemos
poner más énfasis en el adecuado aprovechamiento de los medios,
precisamente para que tales propósitos puedan efectivamente cum-

6
Para un análisis detenido y bien interesante sobre la racionalidad del conocimiento
pedagógico, “especialmente hoy, cuando la racionalidad instrumental en la que se han
venido apoyando las propuestas pedagógicas de orientación tecnológica han sido
contestadas en las Ciencias de la Educación”, puede verse Romero Pérez [2004].

| 34 |
plirse y sus resultados concretos ponerse al servicio de todos, sin
exclusiones.

Pero la cuestión es complicada, porque no existe una sola ra-

cionalidad. En el trabajo de planeamiento de cualquier organiza-
ción medianamente compleja, sobre todo si se quiere que ese tra-
bajo sea compartido, intervienen diversos tipos de actores (técni-
cos, burócratas, políticos, gremialistas) cada uno de los cuales tiene
sus propios valores, sus propios intereses, y también su propia ra-
cionalidad. La racionalidad técnica, por ejemplo, que en teoría por
lo menos domina entre los planificadores, suele no coincidir con la
racionalidad de los actores políticos, que deben atender a las in-
fluencias, a las presiones, a las negociaciones, que con frecuencia
no se compaginan con propuestas que sólo han tenido en cuenta la
mejor relación medios-fines. Y lo mismo podría decirse con respec-
to a los conflictos que surgen entre las racionalidades de otros
actores posibles.

Todo esto nos lleva, finalmente, a poner una nota de modestia

y de realismo en las posibilidades del planeamiento y a ubicarlo en
su justo lugar. Quizá valga la pena, en este sentido, transcribir un
párrafo de C. Weiss a propósito de la evaluación, que bien puede
aplicarse a la problemática de que aquí nos venimos ocupando:

“Quienes confíen en que (la planificación) logre desterrar la

“política” de la toma de decisiones tendrán que sufrir desenga-
ños. Dentro de cada organización, a las decisiones se llega me-
diante negociación y transacciones, mediante política. Este es el
sistema de que nos valemos para asignar valores a los hechos.
Diferentes actores aportan valores y prioridades distintas al
proceso de toma de decisiones. (La planificación) ejerce in-
fluencia en las decisiones colectivas sólo en la medida en que
se considera valiosa la eficiencia del programa. Tal eficiencia -
inevitable y justificadamente- compite, en lo relativo a influir
sobre las decisiones, con consideraciones en materia de acepta-
bilidad, factibilidad e ideología. A veces resulta emotiva y polí-
ticamente remunerativo realizar un programa, aun cuando se
haya mostrado que tendría poca consecuencia no hacer nada
por el grupo particular de que se trate. A veces el ambiente

| 35 |
 ideológico existente impide la adopción de programas más
efectivos que puedan violar supuestos y valores muy aceptados.

“Dentro de este contexto hay que reflexionar sobre la (planifi-

cación). Lo que ésta puede hacer es proporcionar elementos que
reduzcan incertidumbres y aclarar las pérdidas y ganancias que
decisiones diferentes pueden ocasionar. De tal manera, permite
a quienes toman decisiones aplicar con mayor precisión sus va-
lores y preferencias, con un mejor conocimiento de los cambios
que encierran las diversas opciones posibles" [Weiss, 1980].

6. Volviendo sobre el concepto

Hemos partido, para nuestra explicación, de un concepto de

planeamiento clásico, formulado ya hace muchos años. En rigor,
ese concepto responde a lo que hoy podríamos llamar un modelo
técnico-racional, que hace mucho hincapié en el análisis de la re-
lación objetivos-medios como base para seleccionar en cada caso
la mejor alternativa.

Aunque en teoría tal concepto parece impecable, es indudable

que en el tiempo transcurrido ha habido, por un lado, cambios
importantes en el mundo de la educación, y por otro, una nueva
comprensión de lo que es el proceso mismo de planeamiento. Hoy
nos percatamos de que no es únicamente un procedimiento técnico
que asegura por sí solo una mayor eficiencia en la acción, sino que
se trata de un proceso mucho más complejo, en el que intervienen
permanentemente las presiones, negociaciones y transacciones de
una multiplicidad de actores implicados. Por lo tanto, además de
una dimensión específicamente técnica, hay en tal proceso una
dimensión política, que tiene que ver con la viabilidad práctica de
los diseños técnicos, y de la cual no se puede desentender si quiere
efectivamente ser un instrumento para transformar la realidad.

Pero esta mutación en el concepto, de que hoy nos percatamos,

no nos puede llevar -como a veces parece sugerirse- al extremo
opuesto de concebir el planeamiento como un proceso puramente
político. Que esta dimensión esté presente, que sea importante, y

| 36 |
que haya por tanto que tenerla en cuenta, no significa olvidar la
otra cara, aquella que hace al núcleo mismo de la idea de planea-
miento. Creemos, en realidad, como una vez decía G. Psacharopou-
los, que “si no hay alternativas por considerar, el elemento elec-
ción está ausente y entonces el concepto de planeamiento se de-
rrumba”. Por eso nos hemos valido, para nuestra explicación, de
una definición que, aunque tiene ya sus años, dice sin embargo lo
esencial, no está cerrada, y admite estas dimensiones nuevas, tam-
bién importantes, de las que hoy no nos podemos desentender.

Es precisamente esta nueva comprensión del proceso de pla-

neamiento, la que ha llevado a la formulación de lo que hoy se
llama “planeamiento estratégico”. En esta concepción hay un énfa-
sis marcado en la “visión” que orienta las estrategias; en la rele-
vancia de los actores, y en los juegos de poder en los cuales ellos
intervienen; en el examen del contexto de las instituciones, de las
señales que debemos saber detectar en ese contexto, y no sólo en
lo que ocurre al interior de aquéllas; en la identificación de opor-
tunidades y amenazas para adelantarse a los hechos, y no esperar a
que los problemas se manifiesten para recién reaccionar frente a
ellos; en las cuestiones vinculadas con la viabilidad de las pro-
puestas, no sólo en términos económicos sino también organiza-
cionales, políticos, etc.

No puede decirse, en rigor, que estos elementos estuvieran sis-

temáticamente ausentes en las formulaciones clásicas del planea-
miento, al menos en sus presentaciones más serias y rigurosas.
Pero es verdad que el acento o el énfasis estaba puesto más bien en
los aspectos o dimensiones normativas, en el deber ser, sin una
similar consideración de la realidad fáctica, imaginada con fre-
cuencia como de ponderable estabilidad y armonía. Es por lo tanto
cierto que la imagen subyacente de la realidad social que esas con-
cepciones suponían era con frecuencia bastante simplista7.

7
El enfoque estratégico, y en particular el enfoque estratégico-situacional, aun cuan-
do polémico en más de un aspecto, ha introducido una cuota importante de realismo y
ha cuestionado a partir de ello aspectos importantes de la teoría clásica de la planifi-
cación, contribuyendo de ese modo a su renovación.

| 37 |
 Conviene por ello detenerse, así sea de forma breve y esquemá-
tica, en algunos aspectos del contexto en que se plantea hoy el
trabajo de planeamiento.

7. El contexto en que se plantea hoy el trabajo de

planeamiento

La realidad de hoy, y la forma como percibimos esa realidad,

han cambiado sustancialmente en relación a la de algunas décadas
atrás. Y ello influye en el modo cómo concebimos hoy el planea-
miento y en las funciones que puede realistamente cumplir. Vea-
mos algunos de esos cambios.

a) Un mundo incierto y turbulento

Nunca la realidad ha sido tan tranquila y armoniosa como a

veces imaginamos que alguna vez lo fue. Pero es cierto que en un
lapso relativamente corto hemos pasado de un mundo bastante
previsible a un mundo en el que domina la incertidumbre. El desa-
rrollo acelerado de la tecnología, los movimientos de reivindica-
ción social y la creciente complejización de la sociedad, así como
la omnipresente globalización, se encuentran entre los factores que
dan cuenta del cambio. Y ello tiene implicaciones claras para el
planeamiento: ya no es posible, en ese contexto, elaborar con
grandes precisiones planes globales y acabados, con pretensión de
que sigan vigentes durante largos períodos de tiempo. El planea-
miento estratégico surge, precisamente, como una respuesta a los
desafíos de esta nueva realidad.

De la misma forma, en un lapso bien breve hemos pasado de

un mundo relativamente estable y tranquilo a un mundo conflic-
tivo y turbulento. Los hechos no hace falta enumerarlos porque
están a la vista, pero las implicaciones son igualmente claras: ya
no es posible pensar en planificar desde una posición cómoda y
pasiva, como ha sido a veces la posición de los planificadores, sino
que se requiere una actitud proactiva, flexible y muy atenta a lo
que pasa en el mundo que rodea a las instituciones. Y para tener

| 38 |
alguna posibilidad de ser exitoso en el intento, se requieren igual-
mente negociaciones y acuerdos que están muy lejos de los planes
impuestos verticalmente desde posiciones unilaterales de poder.

Y refiriéndonos a nuestro campo, el de la educación, hemos

pasado de una visión tal vez demasiado optimista de ella a una
visión más realista y resignada. Aunque seguimos creyendo, más
allá del pesimismo subyacente en las teorías de la reproducción,
que la educación sigue siendo un factor robusto de integración
social y desarrollo económico, sabemos hoy que no es un factor
que pueda actuar unilateralmente y con independencia de lo que
pasa en el resto de la sociedad. Pretender, en consecuencia, que se
puede planificar el sistema educativo o sus instituciones al margen
de los hechos y de las tendencias que se observan en el resto del
sistema social, y de las políticas que se desarrollan para enfrentar-
los, es cuando menos una lamentable ingenuidad.

b) Crisis del Estado y auge (y cuestionamiento) del mercado

En el debate tradicional, el Estado, como expresión política de

la sociedad, aparece como el actor fundamental de la vida social.
En esta visión, la actividad pública está fundamentalmente asocia-
da al aseguramiento de las libertades básicas, de la seguridad y de
la igualdad, en el marco del “interés general” que al Estado le in-
cumbe preservar, lo que requiere suficiente independencia de pre-
siones externas, aun con el riesgo del posible efecto perverso del
corporativismo. El denominado Estado de Bienestar supone como
es sabido un grado importante de intervención pública, a partir de
la idea de que es fundamentalmente el Estado el que debe garanti-
zar no sólo la libertad, la seguridad, la igualdad de los ciudadanos,
sino también su bienestar, “desde el nacimiento hasta la muerte”,
como gustaban decir sus ideólogos. Es poco o nada, en esta con-
cepción, lo que se espera del mercado e incluso de otros sectores de
la sociedad civil.

Hoy las cosas han cambiado bastante sustancialmente. Se en-

tiende que Estado y mercado no son términos tan antagónicos
como a veces se supone, porque la experiencia ha probado que el

| 39 |
Estado, cuya misión es insustituible, no logra por sí solo resolver
todos los problemas, del mismo modo que los intentos de dejarlo
todo en manos del mercado han resultado nefastos. Ni el “Estado
como antítesis del mercado” ni el “Estado subordinado al merca-
do”, han resultado ser modelos exitosos. La sociedad de hoy parece
exigir, más bien, un modelo en que el mercado se conciba como
complementario del Estado, pues han cambiado sustancialmente
los roles del sector público y del sector privado.

¿Qué implicaciones tiene todo esto para el planeamiento? En

sus orígenes, y por bastante tiempo, el planeamiento fue concebido
como una actividad puramente estatal. Esto ya no es posible ni
deseable, porque la realidad es que hoy, aunque muchos lo acepten
sólo a regañadientes, los emprendimientos exitosos, sean públicos
o privados, tienen en su base un cuidadoso trabajo de planeamien-
to y programación. Se sabe, pues, que de la improvisación no sur-
gen resultados exitosos. El planeamiento estratégico, de que tanto
se habla hoy, busca precisamente identificar las demandas y ten-
dencias de la sociedad y del mercado, detectando necesidades,
oportunidades y riesgos, con el propósito de atenderlas, aprove-
charlas, y cuando sea el caso, tratar de neutralizar las amenazas.

c) Cambios en los procesos productivos

En estos años han ocurrido también cambios importantes en

los procesos de producción, resultado tanto del surgimiento y apli-
cación de nuevas tecnologías basadas en la informática y la mi-
croelectrónica, como de la presencia de nuevas formas de organi-
zación del trabajo.

Ello está en la base de un conjunto de características que dis-

tinguen a los procesos productivos actuales, que tienen importan-
tes consecuencias que conviene tener en cuenta a la hora de plani-
ficar los procesos de formación. Entre esas características se suelen
8
mencionar :

8
Véase entre otros Filmus [1993].

| 40 |
• La automatización de los procesos productivos, que cada vez
más requiere personal con una sólida formación general, pen-
samiento abstracto y capacidad de comprender globalmente el
proceso tecnológico.

• La versatilidad de las tareas y funciones específicas, que exige

polivalencia, polifuncionalidad y flexibilidad.

• La descentralización y multiplicación de las instancias de deci-

sión, observable en todas las organizaciones, incluido el propio
sistema educativo, que requiere más autonomía, más capacidad
de resolver problemas, más pensamiento estratégico y capaci-
dad de planificar y gestionar con eficiencia y efectividad.

• El trabajo en equipo como modalidad de desempeño en una

creciente cantidad de ámbitos laborales, que exige capacidad
de cooperación, competencias para la comprensión global de la
información y capacidad de liderazgo.

• Y finalmente el desafío de la educación y recalificación perma-

nente, con sus exigencias de una formación general de calidad,
una actitud positiva hacia el aprendizaje continuo y la posibi-
lidad de planificar la propia formación.

d) Escasez estructural de recursos

Contrariamente a lo que se suele creer, la escasez no es sólo un

problema de nuestros días. En verdad siempre han existido mo-
mentos de mayor o menor escasez, por lo cual sería mejor decir
que es un dato de la realidad con el que siempre se debe contar.
Por lo demás, sólo en ese marco el trabajo de planeamiento se en-
tiende y cobra verdadero sentido.

Lo nuevo, tal vez, es que para nosotros la escasez no es hoy

una cuestión circunstancial: hay más bien una escasez “estructu-
ral” de recursos, sin duda agravada por las circunstancias. Esto no
es una buena noticia para nadie y menos para la educación, por-
que sin recursos no es mucho lo que se puede hacer. Y si bien la

| 41 |
cuestión de las prioridades importa (¿no sería necesario acaso darle
mayor prioridad a la educación y asignarle en consecuencia más
recursos?), ello no es suficiente y tiene sus límites, porque asignar
más importancia relativa al sector educación implica necesaria-
mente que otros sectores (salud, seguridad social, etc.) verán dis-
minuir la suya. Y esto, además de ser una fuente de tensiones y
conflictos, no es siempre equitativo, como a veces se cree.

La situación de escasez estructural de recursos, que exige sin

duda atención de los gobernantes pero que no se resuelve tan fá-
cilmente como se suele suponer, tiene profundas implicaciones
para la educación (porque significa casi inevitablemente un dete-
rioro de las condiciones de aprendizaje) y para el trabajo de pla-
neamiento (porque le plantea desafíos a los que debe tratar de en-
contrar una respuesta para minimizar el impacto de la escasez).

Además de ayudar a generar estrategias innovadoras y proyec-

tos consistentes para conseguir más recursos para el área, al pla-
neamiento le cabe la importante función de aportar propuestas e
instrumentos para aprovechar mejor los que se tienen. Como veía-
mos antes, una de las razones -tal vez la fundamental- que expli-
can y justifican la presencia de la función de planeamiento en la
vida social, llámese así o de otro modo, es precisamente esa tarea
siempre necesaria, y sin embargo con frecuencia ausente, que con-
siste en compatibilizar fines y medios, de hacer consistente la rela-
ción entre los objetivos que nos proponemos con los recursos de
que disponemos o podemos llegar a disponer.

En situaciones severas de escasez, por lo tanto, no sólo se debe

trabajar para conseguir más recursos sino también para ser más
eficiente en el uso de los que se tienen. En educación, la eficiencia
es con frecuencia subestimada, cuando no atacada, porque se su-
pone que es la expresión de un economicismo inaceptable por ser
incompatible con los fines de la actividad educativa. Lo importan-
te, sin embargo, es tener en claro la jerarquía de los valores: los
objetivos de eficiencia no se sitúan en el mismo nivel que los obje-
tivos de calidad o equidad, pero ello no significa que no sea im-
portante ocuparse de ella seriamente. De lo que se trata, entonces,

| 42 |
es de que conceptual y analíticamente las nociones instrumentales
de eficiencia, productividad, etc., se subordinen, como se ha dicho
muy bien, a los principios éticos y sustantivos de equidad, igual-
dad de oportunidades, solidaridad y dignidad humana.

e) Nuevos enfoques conceptuales

El contexto en que se plantea hoy el trabajo de planeamiento,

hace ver también que algunos enfoques conceptuales con los que
tradicionalmente solíamos aproximarnos a la realidad, han cam-
biado sustancialmente. J.C. Tedesco [1995] menciona, entre otros,
los siguientes:

• Ha cambiado, ante todo, el lugar que se asigna a la educación

en el patrón de desarrollo de los países. Hoy se entiende que
los factores principales de la producción ya no son la renta de
los recursos naturales, el endeudamiento externo y el desequi-
librio financiero (inflación), sino fundamentalmente la incor-
poración en los procesos productivos del conocimiento y la ca-
lidad y formación de la gente, a la vez que una mayor integra-
ción entre crecimiento y equidad social. Y como es sabido, la
incorporación del progreso técnico, que por otra parte es lo que
facilita esa mayor integración, requiere un sostenido esfuerzo
no sólo para expandir la educación a amplios sectores de la
población, sino fundamentalmente para mejorar su calidad.

• Hay también cambios importantes en los conceptos de igual-

dad y diversidad. Democratizar la educación ya no implica
tanto garantizar el acceso a procesos homogéneos de forma-
ción, porque hoy aparecen mecanismos de diferenciación al in-
terior de sistemas homogéneos. Hoy tendemos por lo tanto a
revalorizar la diversidad, que no es lo mismo que la desigual-
dad. Y para el planeamiento de la educación esto tiene varias
implicaciones significativas, entre ellas la importancia de des-
centralizar las decisiones y fortalecer la autonomía de las insti-
tuciones educativas.

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• Hay cambios en las estrategias sociales, ya que la confronta-
ción y el conflicto no son hoy percibidos como la fuente más
importante del cambio social, sino que hemos revalorizado el
consenso, que no implica suponer que los conflictos no existen
sino tratar de resolverlos de otro modo.

• Y hay, como ya hemos mencionado antes, cambios importantes

en los roles que hoy se asignan al Estado, al mercado y a la so-
ciedad civil.

* * *

Todos estos cambios en el contexto en que se desarrolla coti-

dianamente el trabajo de planeamiento, no pueden dejar de impac-
tar tanto en el concepto mismo que lo define, como en la forma
en que concebimos su aplicación, tal como lo hemos anotado en
páginas anteriores. El núcleo, lo esencial de su concepto más allá
de enfoques y adjetivos, sin embargo, nos parece que permanece y
por eso es importante captarlo y comprenderlo bien.

Para orientar y consolidar el aprendizaje

1. ¿Cuáles son los conceptos clave de la noción de planeamien-

to que propone Y. Dror? Coméntelos brevemente.

2. ¿Qué diferencias existen entre las “etapas” del diagnóstico en

el planeamiento normativo y los “momentos” de la explica-
ción situacional en el planeamiento estratégico?

3. ¿Por qué se dice que el planeamiento, además de ser un pro-

ceso racional, es también un proceso histórico-social?

4. ¿Qué relación hay entre planeamiento y decisiones? Descrí-

bala con la mayor precisión posible.

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 5. ¿En qué consiste la “prospectiva”, como forma de indagar el
futuro, y qué utilidad le asigna para el planeamiento estraté-
gico?

6. ¿En qué consiste la ”racionalidad instrumental” y cuál es, a

su juicio, su principal limitación cuando se la utiliza como el
único criterio para orientar las decisiones?

7. ¿Qué lugar le parece que tienen las negociaciones y otros

juegos de poder en un proceso de planeamiento de la educa-
ción?

8. ¿Cuáles son, en su opinión, las principales debilidades que

están en la concepción social subyacente del planeamiento
normativo?

9. Haga una tabla de dos columnas: en una de ellas anote los

cambios contextuales más significativos que han tenido lu-
gar en las últimas décadas, y en la otra describa las implica-
ciones de cada uno de esos cambios para el trabajo de pla-
neamiento de la educación.

Referencias

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Administrative Sciences, 29 (I), 1963, pp. 46-58.
MATUS, C. Política, planificación y gobierno, Fondo Editorial Altadir, Cara-
cas, 1987.
JOHNSON, G. & K. SCHOLES, Dirección estratégica, Prentice Hall, Madrid,
2001.
FILMUS, D. “El papel de la educación frente a los desafíos de las transfor-
maciones científico-tecnológicas”, en D. Filmus (comp.): Para qué sirve la
escuela, Tesis-Grupo Editorial Norma, Buenos Aires, 1993, pp. 67-95.
TEDESCO, J.C. “Educación y desarrollo: el nuevo marco conceptual”, en E.
Schiefelbein & J.C. Tedesco, Una nueva oportunidad: el rol de la educa-
ción en el desarrollo de América Latina, Ed. Santillana, Buenos Aires,
1995, pp. 11-21.

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