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FUERZA MAYOR Y
RESPONSABILIDAD
POR EL COVID 19
Jose Luis Villar Ezcurra
Abogado/Profesor Titular de Derecho 229 articles Following
Administrativo (UCM) /Socio fundador …
April 17, 2020
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Estoy leyendo mucho sobre la posible responsabilidad del

Gobierno por las medidas tomadas (y dejadas de tomar o
tomadas a destiempo) en relación con el COVID 19 y creo
que no estamos centrando el tiro, dicho sea, en términos
estrictamente jurídicos. De modo que conviene comenzar
por el principio, lo cual requiere dejar claro que la
responsabilidad patrimonial de la Administración se
encuentra regulada en la Ley 40/2015 (que viene a
reproducir el mismo texto que nuestra vieja Ley de
Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 1957),
en los siguientes términos:
Artículo 32. Principios de la responsabilidad.
https://www.linkedin.com/pulse/fuerza-mayor-y-responsabilidad-por-el-covid-19-villar-ezcurra/?originalSubdomain=es 1/11
1. Los particulares tendrán derecho a ser

indemnizados por las Administraciones Públicas
correspondientes, de toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que
la lesión sea consecuencia del funcionamiento
normal o anormal de los servicios públicos salvo
en los casos de fuerza mayor o de daños que el
particular tenga el deber jurídico de soportar
de acuerdo con la Ley.
La anulación en vía administrativa o por el

orden jurisdiccional contencioso administrativo
de los actos o disposiciones administrativas no
presupone, por sí misma, derecho a la
indemnización.
2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser

efectivo, evaluable económicamente e
individualizado con relación a una persona o
grupo de personas.
../..
Con estas palabras se viene a reconocer una

responsabilidad objetiva de las AAPP que debe quedar,
por tanto, al margen de toda noción de culpa, aunque eso
solo es así cuando la lesión es causada por una actuación
material imputable a la Administración (como pueda ser el
típico caso de un bache en carretera mal conservada o la
caída en la calle por defectos en la acera). Lo que se exige,
en estos casos, es que la lesión (que debe ser
económicamente evaluable) sea consecuencia de un hecho
imputable a la Administración, como sucedería en los
ejemplos citados.
Por otra parte, quedan excluidos los daños que provengan

de fuerza mayor (como se dice en el precepto trascrito) o
los que se deriven de hechos o circunstancias que no se
hubiesen podido prever o evitar según el estado de los
conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el
momento de producción de aquéllos. Y aunque no se
mencione de forma explícita, también se añade un
componente más como es el concepto de “antijuricidad”

del daño (cuando este daño no proviene de un mero hecho
sino de la actuación de la Administración). A esto último (la
“antijuricidad”) y al resto de los requisitos mencionados se
refiere el artículo 34.1 de la misma ley en los siguientes
términos:
Artículo 34. Indemnización.
1. Sólo serán indemnizables las lesiones

producidas al particular provenientes de daños
que éste no tenga el deber jurídico de soportar
de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables
los daños que se deriven de hechos o
circunstancias que no se hubiesen podido
prever o evitar según el estado de los
conocimientos de la ciencia o de la técnica
existentes en el momento de producción de
aquéllos, todo ello sin perjuicio de las
prestaciones asistenciales o económicas que las
leyes puedan establecer para estos casos.
Es decir, con el requisito de “antijuridicidad” se quiere

expresar que el particular no debe tener el deber de
soportar el daño que se le ha causado, por lo que se trata
de un requisito que opera desde la perspectiva del
ciudadano y no desde la de la Administración. Sin
embargo, cuando el daño es causado por una actuación
administrativa (y no por un simple hecho), la
“antijuridicidad”, no toma como referencia al propio
particular (y la inexistencia de un deber de soportar la
lesión) porque se traslada hacia la Administración,
exigiendo probar que la conducta generadora de la lesión
ha sido irrazonable o desproporcionada. Adviértase que
esto resulta aplicable, solamente, cuando el daño haya
sido provocado por una actuación de la Administración,
tomando como fundamento el texto del último párrafo del
art. 32.1 de la Ley 40/2015 (“La anulación en vía
administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso
administrativo de los actos o disposiciones administrativas
no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización”). Y

es que, en puridad, el requisito de la “antijuridicidad”, tal y
como se indica, entre otras muchas en la Sentencia del TS
de 5 de febrero de 2007, (con cita de otras muchas
anteriores), “lo relevante no es el proceder antijurídico de la
Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión”.
De lo dicho hasta ahora se extraen tres conclusiones

básicas: i) la RPA será desestimada en casos de fuerza
mayor, y ii) la RPA será desestimada cuando el ciudadano
tenga el deber jurídico de soportarlo (ausencia de
antijuridicidad del daño) y, iii) cuando la lesión sea
consecuencia de una actuación de la Administración (en
forma de acto o disposición general) la antijuridicidad se
traslada a la misma y requiere demostrar que se ha
tratado de una actuación “irrazonable” o
“desproporcionada”. .
Y siguiendo con las cuestiones generales, deben hacerse

algunas precisiones sobre el concepto de fuerza mayor
(como exonerante de la responsabilidad)) advirtiendo que
siempre viene referida a un hecho que no se puede evitar
y tampoco se puede prever. Así se concibe en el artículo
1105 del Código Civil se refiere, en los siguientes términos:
“Fuera de los casos expresamente mencionados en la ley, y
de los en que así lo declare la obligación, nadie responderá
de aquellos sucesos que no hubieran podido preverse, o que,
previstos, fueran inevitables.” Cierto es que aquí se recogen
tanto los casos de fuerza mayor como de caso fortuito,
pero esta diferencia (que no es sencilla de realizar en
muchos casos) no viene ahora a cuento, porque lo que
quiero destacar es que el concepto de fuerza mayor viene
siempre ligado a hechos, como así se desprende de la
legislación sobre contratos del Sector Público. En este
sentido, el artículo 239 de la Ley 9/2017, de 8 de
noviembre, de Contratos del Sector Público dice lo
siguiente:
1. En casos de fuerza mayor y siempre que no

exista actuación imprudente por parte del
contratista, este tendrá derecho a una
indemnización por los daños y perjuicios, que
se le hubieren producido en la ejecución del

contrato.
2. Tendrán la consideración de casos de fuerza

mayor los siguientes:
a) Los incendios causados por la electricidad

atmosférica.
b) Los fenómenos naturales de efectos

catastróficos, como maremotos, terremotos,
erupciones volcánicas, movimientos del terreno,
temporales marítimos, inundaciones u otros
semejantes.
c) Los destrozos ocasionados violentamente en

tiempo de guerra, robos tumultuosos o
alteraciones graves del orden público.
Dos cuestiones importantes a destacar aquí. La primera,

que, en materia de contratos del Sector Público, la regla
que rige en materia de responsabilidad ser invierte, y los
supuestos de fuerza mayor, en lugar de ser exonerantes,
dan lugar al derecho a ser indemnizado. La segunda (que
es la que ahora interesa) que la fuerza mayor siempre
viene vinculada a un hecho, como son todos los que se
relacionan en la norma trascrita. Y aquí hago ya un alto
para vincular todo lo dicho hasta el momento con la
pandemia por el COVID 19 y las medidas tomadas por el
Gobierno como consecuencia de la misma, porque resulta
necesario diferenciar ambas cosas.
La pandemia por el COVID 19 es un hecho, que puede ser

perfectamente calificado como fuerza mayor, surtiendo
los efectos propios de tal calificación tanto en Derecho
privado (exonerando del cumplimiento de sus obligaciones
a quienes han contratado) como en Derecho público (no
cabe exigir por esto responsabilidad patrimonial, pero si
contractual). Hasta aquí no veo problemas especiales.
Ahora bien -y aquí es donde creo que ha de prestarse

atención- una cosa es la pandemia por el COVID 19, (como
hecho constitutivo de fuerza mayor) y otra, las medidas
adoptadas y que adopte el Gobierno y el resto de las AAPP
como consecuencia de la pandemia. En este caso, estamos
fuera de la fuerza mayor y cabrá, por tanto, exigir la
responsabilidad patrimonial del artículo 34 y concordantes
de la Ley 40/2015, siempre, claro está, que se cumplan el
resto de los requisitos. Requisitos entre los que destaca el
de la “antijuridicidad” que ya no deberá ser entendida
desde la perspectiva del particular (que no tenga el deber
de soportar el daño), sino desde la de la propia
Administración. Es decir, para poder exigir responsabilidad
patrimonial como consecuencia de las medidas tomadas a
causa de la pandemia por el COVID 19, deberá probarse
que tales medidas han sido “irrazonables” y que la
Administración no ha actuado con la diligencia debida.[1]
Es pues, en estos términos, en los que debe plantearse la

posible exigencia de responsabilidad patrimonial al
Gobierno y demás AAPP por las medidas tomadas como
consecuencia de pandemia por el COVID 19, siendo de
destacar los siguientes aspectos:
- El daño que se reclame debe ser económicamente

evaluable e individualizable.
- La reclamación por responsabilidad patrimonial ha de

plantearse en el plazo de un año a contar desde que pueda
determinar el alcance de los daños causados.[2]
- Debe probarse la relación de causalidad entre el daño

causado y las medidas tomadas por el Gobierno y demás
AAPP
Y a partir de estos datos (expuestos en líneas muy

generales) todos los ciudadanos podrán ejercitar las
acciones que consideren pertinentes exigiendo
responsabilidad patrimonial (conocida como RPA, en
siglas) si entienden que las medidas adoptadas por el
Gobierno y otras AAPP han sido “irrazonables” o arbitrarias.
Incluso cabría exigir la RPA por la ausencia de medidas
adecuadas, cuando se demuestre que dichas medidas
pudieron ser adoptadas. A título particular, me atrevo a

señalar que considero que tales medidas han sido:
- Tomadas demasiado tarde
- Tremendamente confusas dando lugar a reiteradas

rectificaciones y aclaraciones que no hacen sino complicar
las cosas.
- En buena parte, ineficaces
- Posiblemente inconstitucionales por ser algunas de

ellas propias del estado de excepción y no del de alarma.[3]
Pero, sobre todo, han sido unas medidas claramente

insuficientes para frenar la escalada de la epidemia, ya
que ni se ha proporcionado al personal sanitario ni a las
fuerzas del orden público material de protección
(mascarillas), ni se han realizado las compras de ese
material y de vacunas correctamente. De todo ello, los
ciudadanos pediremos responsabilidades llegado el
momento, aparte de las responsabilidades de otro orden
que puedan ser exigidas a este Gobierno ... (ahí lo dejo)
Con esto me despido, sin perder la sonrisa etrusca y

enviando un fuerte abrazo virtual a todos los que, desde su
confinamiento o ejerciendo su profesión en beneficio de
todos, nos están haciendo todo esto más llevadero.
NOTAS:
[1] Esto es lo que viene a sostenerse, entre otras muchas, en

la STS de 17 de febrero de 2015 (RJ 2015, 922) (recurso de
casación 2335/2012), en relación con el alcance de la
antijuridicidad:
“Pero no es solo el supuesto de ejercicio de potestades

discrecionales las que permiten concluir la existencia de un
supuesto de un deber de soportar el daño ocasionado con
el acto anulado... porque como se declara por la
jurisprudencia a que antes se ha hecho referencia, <<ha de
extenderse a aquellos supuestos, asimilables a éstos, en
que en la aplicación por la Administración de la norma
jurídica en caso concreto no haya de atender sólo a datos
objetivos determinantes de la preexistencia o no del
derecho en la esfera del administrado, sino que la norma,

antes de ser aplicada, ha de integrarse mediante la
apreciación, necesariamente subjetivada, por parte de la
Administración llamada a aplicarla, de conceptos
indeterminados determinantes del sentido de la resolución.
En tales supuestos es necesario reconocer un
determinado margen de apreciación a la Administración
que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes
razonados y razonables conforme a los criterios
orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a
los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría
desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto
faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general
para que pueda operar el instituto de la responsabilidad
patrimonial de la Administración. Ello es así porque el
derecho de los particulares a que la Administración
resuelva sobre sus pretensiones, en los supuestos en que
para ello haya de valorar conceptos indeterminados, o la
norma legal o reglamentaria remita a criterios valorativos
para cuya determinación exista un cierto margen de
apreciación, aun cuando tal apreciación haya de efectuarse
dentro de los márgenes que han quedado expuestos,
conlleva el deber del administrado de soportar las
consecuencias de esa valoración siempre que se efectúe
en la forma anteriormente descrita. Lo contrario podría
incluso generar graves perjuicios al interés general al
demorar el actuar de la Administración ante la permanente
duda sobre la legalidad de sus resoluciones.>>
[2] Respecto de este plazo, el art. 67 de la Ley 39/2015 dice

lo siguiente:
1. Los interesados sólo podrán solicitar el inicio de un

procedimiento de responsabilidad patrimonial, cuando no
haya prescrito su derecho a reclamar. El derecho a
reclamar prescribirá al año de producido el hecho o el
acto que motive la indemnización o se manifieste su
efecto lesivo. En caso de daños de carácter físico o psíquico
a las personas, el plazo empezará a computarse desde la
curación o la determinación del alcance de las secuelas.
En los casos en que proceda reconocer derecho a

indemnización por anulación en vía administrativa o
contencioso-administrativa de un acto o disposición de

carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de
haberse notificado la resolución administrativa o la
sentencia definitiva.
En los casos de responsabilidad patrimonial a que se refiere

el artículo 32, apartados 4 y 5, de la Ley de Régimen
Jurídico del Sector Público, el derecho a reclamar
prescribirá al año de la publicación en el «Boletín Oficial del
Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según
el caso, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad
de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión
Europea.
2. Además de lo previsto en el artículo 66, en la solicitud

que realicen los interesados se deberán especificar las
lesiones producidas, la presunta relación de causalidad
entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la
evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si
fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente
se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones,
documentos e informaciones se estimen oportunos y de la
proposición de prueba, concretando los medios de que
pretenda valerse el reclamante.
[3] Me remito a lo dicho en el siguiente post: ESTADO DE

ALARMA DEL GOBIERNO Y ESTADO DE SHOCK DE LOS
CIUDADANOS que puede encontrarse en este link:
https://www.linkedin.com/pulse/estado-de-alarma-del-
gobierno-y-shock-los-ciudanos-villar-ezcurra/
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María Dolores Gómez Pan • 3rd+ 3y

Ministerio de Justicia
Increíble, una reflexión clara y concisa que jurídicamente necesitaba leer,

muchas gracias.
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Jesus Mandri • 3rd+ 3y

Socio Director MANDRI ABOGADOS
Jose Luis, gracias por la claridad de tu exposición en esta cuestión de la

RPA tan relevante y que creo nos acompañará en los próximos años.
Mucho ánimo y un abrazo.
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Jose Luis Villar Ezcurra

Abogado/Profesor Titular de Derecho Administrativo (UCM) /Socio fundador de
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Estoy leyendo mucho sobre la posible responsabilidad del

Artículo 32. Principios de la responsabilidad.

1. Los particulares tendrán derecho a ser

La anulación en vía administrativa o por el

2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser

Con estas palabras se viene a reconocer una

Por otra parte, quedan excluidos los daños que provengan

componente más como es el concepto de “antijuricidad”

Artículo 34. Indemnización.

1. Sólo serán indemnizables las lesiones

Es decir, con el requisito de “antijuridicidad” se quiere

no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización”). Y

De lo dicho hasta ahora se extraen tres conclusiones

Y siguiendo con las cuestiones generales, deben hacerse

1. En casos de fuerza mayor y siempre que no

se le hubieren producido en la ejecución del

2. Tendrán la consideración de casos de fuerza

a) Los incendios causados por la electricidad

b) Los fenómenos naturales de efectos

c) Los destrozos ocasionados violentamente en

Dos cuestiones importantes a destacar aquí. La primera,

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Ahora bien -y aquí es donde creo que ha de prestarse

Es pues, en estos términos, en los que debe plantearse la

- El daño que se reclame debe ser económicamente

- La reclamación por responsabilidad patrimonial ha de

- Debe probarse la relación de causalidad entre el daño

Y a partir de estos datos (expuestos en líneas muy

pudieron ser adoptadas. A título particular, me atrevo a

- Tomadas demasiado tarde

- Tremendamente confusas dando lugar a reiteradas

- En buena parte, ineficaces

- Posiblemente inconstitucionales por ser algunas de

Pero, sobre todo, han sido unas medidas claramente

Con esto me despido, sin perder la sonrisa etrusca y

[1] Esto es lo que viene a sostenerse, entre otras muchas, en

“Pero no es solo el supuesto de ejercicio de potestades

derecho en la esfera del administrado, sino que la norma,

[2] Respecto de este plazo, el art. 67 de la Ley 39/2015 dice

1. Los interesados sólo podrán solicitar el inicio de un

En los casos en que proceda reconocer derecho a

contencioso-administrativa de un acto o disposición de

En los casos de responsabilidad patrimonial a que se refiere

2. Además de lo previsto en el artículo 66, en la solicitud

[3] Me remito a lo dicho en el siguiente post: ESTADO DE

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María Dolores Gómez Pan • 3rd+ 3y

Increíble, una reflexión clara y concisa que jurídicamente necesitaba leer,

Jesus Mandri • 3rd+ 3y

Jose Luis, gracias por la claridad de tu exposición en esta cuestión de la

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