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Administrativo-II.
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Derecho Administrativo II
3º Grado en Derecho
Facultad de Derecho
Universidad de Granada
Reservados todos los derechos.

No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
TEMA 1 RECURSOS, REVISIÓN Y CONTROL DE LOS ACTOS Y DISPOSICIONES EN VÍA
ADMINISTRATIVA
1Revisión de la actividad administrativa: los medios y facultades de control
Nuestro ordenamiento jurídico permite revisar los actos administrativos a través de procedimientos
que cuentan con un régimen jurídico singular. El Título V de la Ley 39/2015 de 1 de octubre se ocupa
de la revisión de los actos administrativos diferenciando según se produzca la misma, de oficio o a
instancia de un interesado.
2Vías de control del acto administrativo
1Instancia del interesado
A) Ordinarios (pueden interponerse frente a cualquier tipo de acto administrativo)
• Recurso de alzada
• Recurso potestativo de reposición
B) Especiales (se resuelven por órganos especializados)
• Recurso especial de reposición conforme a LGT o bien, conforme a LRHL

• Reclamación económico-administrativa
C) Extraordinarios (resoluciones firmes en vía administrativa)
• Recurso administrativo extraordinario de revisión

• Procedimientos para instar la revisión en vía administrativa
D) Otros mecanismos de control
• Procedimientos de impugnación o reclamación, regulados en sustitución de recursos

ordinarios en ámbitos sectoriales específicos, como el recurso especial en materia de
contratación.
• Acción de nulidad
• Solicitud de rectificación de errores
2Instancia de la Administración (se puede iniciar por la Administración o por la acción de nulidad a
instancia de parte)
• Revisión de disposiciones y actos nulos

• Declaración de lesividad de actos anulables
• Revocación de actos
• Rectificación de errores
3Procedimientos alternativos para la resolución de conflictos
La conciliación, mediación o arbitraje son formas de control distintas de los controles judiciales que
realizan los jueces y tribunales; o de los controles externos especializados que realizan órganos
como el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas...
3Los Recursos Administrativos
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Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
Los recursos administrativos son mecanismos de control interno de la actividad administrativa con
naturaleza impugnatoria frente a las decisiones de la Administración.
Son ejercitados por el interesado ante la Administración por motivos de legalidad y se tramitan y
resuelven por la propia Administración.
Se trata de un medio de impugnación con el objetivo de revisar (modificar o anular) un acto

administrativo previo y se tiene que realizar por escrito. Este recurso no sería un acto administrativo,
sin embargo, la resolución estimatoria o desestimatoria del recurso si es un acto administrativo.
Los recursos administrativos no son una primera instancia judicial, es la Administración quien revisa
sus propios actos (salvo en el caso excepcional de las alzadas impropias contra los actos de entidades
autónomas sujetas a tutela de una Administración matriz) La Administración se convierte en juez y
parte al resolver de manera unilateral la controversia.
Son mecanismos caracterizados por la defensa de los intereses de los administradores y por el
respeto a principios y valores esenciales como la tutela judicial efectiva, defensa, agilidad,
gratuidad...
La LPAC introduce tres novedades en materia de recursos:
• Suprime el plazo de caducidad de 3 meses para recurrir en alzada y reposición.

• Introduce la posibilidad de que cuando una Administración deba resolver varios recursos
que recaigan sobre un mismos a.a, el órgano pueda acordar la suspensión del plazo para
resolver.
• Suprime las reclamaciones en vía civil y laboral.
Los recursos ordinarios (alzada y reposición) pueden basarse en cualquier supuesto de nulidad o
anulabilidad, estos deben ser denunciados en tiempo y forma y cabe su convalidación. Entre los
supuestos de nulidad encontramos la lesión de derechos susceptibles de amparo, incompetencia,
contenido imposible, prescindir del procedimiento, entre otros. Y entre los supuestos de
anulabilidad encontramos la desviación de poder y defectos de forma entre otros.
Sujetos que intervienen en el recurso administrativo
Los recursos administrativos son interpuestos por uno o varios interesados (recurrentes) ante la
Administración que dictó el acto.
Para ser recurrente se necesita ser interesado en el procedimiento o ser titular de un interés
colectivo.
Objeto del recurso
El recurso administrativo se dirige contra los actos resolutorios o los actos de trámite cualificados.
Los actos definitivos impugnables son aquellos que se producen por resolución administrativa (actos
expresos) o por silencio administrativo (actos presuntos) Estos actos ponen fin al procedimiento y se
dividen en:
• Actos que agotan la vía administrativa: son aquellos que no admiten recurso ordinario salvo
el recurso potestativo de reposición.
• Actos que no agotan la vía administrativa: podrá plantearse el recurso de alzada, que sirve
para agotar la vía administrativa y poder acudir a los tribunales. La interposición del recurso
irá dirigida frente al superior jerárquico.
Los actos de trámite cualificados son los que deciden sobre el fondo de un asunto, determinan la
imposibilidad de seguir con el recurso, causan indefensión o producen perjuicios irreparables a
derechos o intereses. Pueden ser simples o cualificados, estos últimos si se pueden recurrir
autónomamente.
Ante ellos se puede interponer el recurso potestativo de reposición o el recurso de alzada.
Según se puedan impugnar o no, los actos administrativos pueden ser:
• Firmes (o inimpugnables): no pueden ser objeto de recurso alguno, por haber sido
consentidos por el interesado o por lo tener las condiciones para ser impugnados.
• No firmes (o impugnables): sin aquellos que pueden ser recurridos en vía administrativa.
Principios que rigen en la interposición del recurso administrativo
1Principio de libertad de forma de interposición del recurso. Según este principio la Administración
debe tramitar cualquier escrito que se le dirija y consista en la impugnación de un a.a por razones de
legalidad, independientemente de que el interesado haya formulado de forma precisa dicha
pretensión.
2Principio “nemo auditur propiam turpitudinem allegans” o que nadie podrá alegar torpeza contra
sus propios actos.
3Otros principios inciden de forma tangencial en la presentación del recurso, debiendo facilitar la
Administración su presentación, respetando los principios que rigen en materia de la e-A (como los
de celeridad y accesibilidad)
Causas de inadmisión del recurso:
• Incompetencia de la Administración ante la que se presenta el recurso

• Falta de legitimación del recurrente
• Que el acto impugnado no sea susceptible de recurso
• Extemporaneidad
• Carencia de fundamento
El recurso debe fundarse en los motivos de nulidad o anulabilidad del acto administrativo.
Efectos en la interposición del recurso administrativo
La interposición del recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado, pero impedirá que
adquiera firmeza. No obstante, el órgano al que compete resolver el recurso puede acordar la
suspensión:
• Cuando se puedan originar perjuicios de imposible o difícil reparación.

• Cuando el recurso venga fundamentado en una causa de nulidad
En estos casos, el órgano competente para resolver el recurso podrá suspender de oficio o a
solicitud del recurrente la ejecución del acto impugnado. Para ello la Administración tendrá que
Derecho Administrativo II
Banco de apuntes de la
motivar el acuerdo de suspensión en razón de los perjuicios que podría causar la decisión al interés
público, a terceros o al recurrente.
Cuando la suspensión haya sido solicitada por el recurrente, se entenderá estimada si no se ha

resulto de manera expresa en el plazo de 1 mes.
Al dictar el acuerdo de suspensión, se podrán adoptar las medidas cautelares que sean necesarias
para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto
impugnado.
La suspensión se prolongará después de agotada la vía administrativa cuando, habiéndolo solicitado

el interesado, exista medida cautelar y sus efectos se extiendan en vía c-a. Si el interesado
interpusiera recurso c-a se mantendrá la suspensión hasta que se pronuncie el juez sobre la
solicitud.
Formas procedimentales
Una vez interpuesto el recurso, el órgano encargado de tramitarlo realizará las actuaciones
pertinentes y solicitará los informes que considere oportunos. Como regla general no hay trámite de
audiencia, excepto cuando:
• Hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos en el expediente originario, en

este caso se dará un plazo de 10-15 días a los interesados para formular alegaciones.
• Hubiera otros interesados cuyos derechos o intereses se vean afectados por la resolución
que se adopte.
Resolución del recurso administrativo y causas de finalización
La resolución conlleva la finalización del recurso. Debe estar motivada y puede estimar las
pretensiones, desestimarlas o declarar su inadmisión.
Es posible que se produzca la finalización del procedimiento por desistimiento o renuncia, por la
imposibilidad material de continuarlo (por causas sobrevenidas), por caducidad (si en el plazo de 3
meses no realiza el recurrente las actividades pedidas por la Administración)
Cuando exista un vicio de forma en el acto impugnado y no se estima procedente resolver sobre el
fondo del asunto, se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue
cometido.
4Recusos Administrativos Ordinarios
Recurso de alzada
A) Objeto
El recurso de alzada puede interponerse contra las resoluciones y actos de trámite que no pongan
fin a la vía administrativa. Mediante este recurso dichos actos son recurridos ante el superior
jerárquico del órgano que los dictó.
Los actos entre los entes institucionales y las Administraciones matrices se interponen según hayan
sido previstos en los Estatutos, esto se conoce como alzada impropia y dicho recurso se resuelve por
loa Administración distinta de la que dictó el acto recurrido.
B) Naturaleza jurídica
El recurso de alzada tiene carácter jerárquico, pues agota la vía administrativa y carácter preceptivo,
al ser obligatorio para acudir a la vía c-a
C) Órganos frente a los que se interpone
El recurso de alzada se interpone ante el órgano que dictó el acto que se impugna, que lo remitirá al
superior jerárquico en el plazo de 10 días con su informe y una copia del expediente.
Cuando sean actos dictados por delegación se interpondrá ante el órgano superior jerárquico.
D) Plazo de interposición
El plazo para la interposición del recurso de alzada será de 1 mes si el acto fuese expreso.
Si el acto no fuera expreso (acto presunto o silencio administrativo), el solicitante y demás

interesados podrán interponer el recurso a partir del día siguiente en que se produzcan los efectos
del silencio administrativo.
E) Plazo y efectos de la resolución
El plazo para dictar y notificar la resolución del recurso de alzada es de 3 meses, transcurrido el plazo
sin que recaiga dicha resolución, se entenderá desestimado el recurso. Salvo cuando el recurso de
alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud, en
este caso se considera silencio positivo.
La resolución del recurso de alzada pone fin a la vía administrativa y permite la impugnación del acto
en vía c-a
Contra la resolución del recurso de alzada no cabe recurso administrativo alguno, salvo el recurso
extraordinario de revisión.
Recurso potestativo de reposición
A) Objeto
Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa (resoluciones y acto de trámite
cualificados) podrá ser recurridos potestativamente en reposición ante el órgano que los hubiese
dictado o ser impugnados ante el orden c-a
Es un recurso con carácter potestativo y si se interpone, no se puede acudir a la jurisdicción c-a hasta
que se haya resuelto o hasta que se produzca la desestimación por silencio administrativo.
C) Órgano ante el que se interpone
Se interpone ante el mismo órgano que dicta el acto que se recurre, que es el competente para
resolverlo.
El plazo será de 1 mes desde la notificación si el acto fuera expreso, transcurrido el plazo únicamente
podrá interponerse recurso c-a, sin perjuicio de la interposición del recurso extraordinario de
revisión.
Si el acto no fuera expreso (acto presunto o silencio administrativo), el solicitante y demás

interesados podrán interponer el recurso a partir del día siguiente en que se produzcan los efectos
del silencio administrativo.
El plazo para dictar y notificar la resolución del recurso de reposición es de 1 mes, produciéndose en
caso contrario silencio desestimatorio. Contra la resolución que pone fin al recurso no podrá
interponerse un nuevo recurso por ser un acto firme, solo cabría interponer recurso extraordinario
de revisión si procede o bien recurso c-a.
5 Recurso extraordinario de revisión
A) Objeto
El recurso extraordinario de revisión es un recurso dirigido a los actos firmes en vía administrativa,
su finalidad es la de corregir una injusticia cuando el acto haya sido dictado por error o dolo.
Podrá interponerse el recurso extraordinario cuando concurra alguna de estas circunstancias:
• Que al dictar el acto administrativo se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de
los documentos incorporados al expediente. También es posible solicitar a la administración
que rectifique el error padecido.
• Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución que evidencien el error de la
resolución recurrida. Se podría invocar la nulidad de pleno derecho del acto por haberse
dictado como consecuencia de una infracción penal.
• Que en la resolución hayan influido documentos o testimonios declarados falsos por
sentencia judicial firme. Se podría invocar la nulidad de pleno derecho del acto por haberse
dictado como consecuencia de una infracción penal.
• Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de violencia u otra conducta
punible.
Es un recurso de carácter extraordinario, pero que resulta compatible con el derecho de los
interesados formular la solicitud.
C) Órgano ante el que se interpone
El recurso se interpone ante el órgano administrativo que dictó el acto, que también será el
competente para su resolución.
Para la resolución de este recurso es preceptivo el informe del Consejo de Estado o del Órgano
Consultivo de la CCAA.
No obstante, el órgano competente puede acordar motivadamente la inadmisión a trámite del

recurso.
Este recurso puede interponerse en el plazo máximo de 4 años siguiente a la fecha de la notificación
de la resolución impugnada cuando se trata de la causa primera (error de hecho) Para el resto de las
causas, el plazo será de 3 meses desde que la sentencia judicial deviene firme.
El plazo para resolver recursos de 3 meses, transcurrido lo cual es sin haberse dictado la resolución
se entenderá desestimado. Contra la desestimación expresa o presunta cabe interponer recurso c-a.
6 Recursos administrativos especiales. Recursos en materia tributaria
El art 112.2 LPAC permite crear a través de leyes sectoriales o mediante normas estatales y
autonómicas otro tipo de recursos cuya resolución recaiga en órganos colegiados que cuenten con
autonomía funcional, es decir, no sometidos a instrucciones jerárquicas.
Los recursos especiales producen resoluciones menos costosas y su pronunciamiento cumple la

garantía de imparcialidad y de especialidad creando un cuerpo doctrinal de prestigio.
Una de las funciones de los recursos especiales es la de servir de instrumento de resolución de

conflictos previos a la vía judicial. Sustituyen el recurso ordinario
Los recursos especiales en materia de gestión tributaria aparecen recogidos en el título V de la Ley
General Tributaria, que articula el recurso de reposición y las reclamaciones económico-
administrativas.
En primer lugar, el recurso de reposición (arts 222-225 LGT) se ejercita contra los actos de la
Administración Tributaria susceptibles de reclamación económico-administrativa y los actos de
gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho público.
Este recurso tiene carácter potestativo y el plazo para su interposición es de un mes. Cuando se trate
de deudas de vencimiento periódico y notificación colectiva el plazo se computará a partir del día
siguiente de la finalización del periodo voluntario de pago.
Por su parte, la Administración dispone de 1 mes desde el día siguiente a la presentación del recurso
para dictar resolución, siendo en estos casos negativo el silencio administrativo.
En segundo lugar, el recurso de reposición (art 14.2 Ley Haciendas Locales) contra los actos de
aplicación y efectividad de los tributos y restantes ingresos de derecho público de las entidades
locales.
Este recurso tiene carácter potestativo para los municipios grandes, por contar estos con un órgano
especializado para resolver las reclamaciones económico-administrativas. Además, tiene carácter
preceptivo (obligatorio) para el resto de municipios de régimen común por no agotar la vía
administrativa, siendo el órgano competente para resolver el recurso el mismo que ha dictado el
acto administrativo.
El plazo para la interposición del recurso será de 1 mes desde el día siguiente al de la notificación del
acto y el recurso será resuelto en el plazo de 1 mes desde el día siguiente a su presentación.
Contra la resolución de dicho recurso los interesados pueden interponer recurso c-a.
En tercer lugar, las reclamaciones económico-administrativas constituyen la vía administrativa previa

y obligada de recurso en materia tributaria cuando se trata de actos de la Administración Tributaria
o actos de las comunidades autonómicas que se refieren a tributos cedidos por el Estado o recargos
autonómicos sobre los tributos estatales.
Viene a sustituir al recurso de alzada.
Las reclamaciones tienen como objeto los actos de aplicación de los tributos y de imposición de
sanciones tributarias.
Si interpongo previamente el recurso de reposición, después puedo interponer la reclamación

económico-administrativa. Además, tienen carácter preceptivo para acudir a la jurisdicción c-a.
Los órganos competentes para resolver estas reclamaciones son:
• Tribunales Económico-Administrativos Regionales

• Tribunal Económico-Administrativo
• Tribunales Económico-Administrativos Locales
• Sala Especial para la Unificación de la Doctrina
• Tribunal Económico-Administrativo Central (para asuntos de mayor cualificación o que se
resuelven en segunda instancia)
Son órganos administrativos del Ministerio de Hacienda, formados por funcionaos públicos,
separados jerárquicamente de los órganos de gestión y recaudación; es decir, son independientes
del órgano que ha dictado el acto.
Las resoluciones de estas reclamaciones son actos administrativos que agotan la vía administrativa,
que pueden ser impugnados ante la jurisdicción c-a contando con 1 mes para la interposición del
recurso y 1 año para la resolución en procedimiento ordinario y 6 meses para la resolución en
procedimiento abreviado, surtiendo el silencio administrativo efectos desestimatorios.
7 Revisión y revocación de los actos administrativos
Las Administraciones tienen la potestad de revisar los actos administrativos que con anterioridad
han dictado mediante la emisión de un nuevo acto, modificando su contenido, sustituyéndolo o
eliminándolo.
La revisión de oficio concede la posibilidad a la Administración de ir contra sus propios debido al

principio de legalidad.
La revisión se produce por motivos de legalidad y la revocación por motivos de conveniencia y de

oportunidad.
La revisión de actos nulos
Es un mecanismo de control interno en el la propia Administración que dicta un acto administrativo
o aprueba una disposición, declara su nulidad. Se trata de una potestad reglada que obliga a la
Administración a actuar frente a actos nulos respondiendo a razones de legalidad.
Podrá ejercitarse:
• Frente a actos que pongan fin a la vía administrativa y actos firmes

• Frente a actos favorables y de gravamen
Se puede instar en cualquier momento por iniciativa propia o a solicitud del interesado, en cuyo caso
se habla de la acción de nulidad.
Tendrá lugar respecto a actos nulos de pleno derecho en cualquier momento, pero únicamente de
oficio y previo dictamen favorable del Consejo de Estado.
El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a

trámite de las solicitudes formuladas por los interesados sin el dictamen del Consejo de Estado
cuando no se bajen en las causas de nulidad del art 47.1. Esta resolución que pone fin al
procedimiento de revisión puede ser recurrida en vía c-a.
El órgano competente para conocer y declarar la nulidad dependerá de la Administración de la que

proceda el acto.
La declaración de nulidad de pleno derecho tiene efectos ex nunc en relación a las consecuencias
que hubiera podido producir el acto. Cuando se hubiera iniciado de oficio, el trascurso del plazo de 6
meses sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si se hubiese iniciado a solicitud del
interesado, se podrá entender desestimada por silencio administrativo.
La declaración de lesividad de los actos anulables de la Administración
Las Administraciones pueden impugnar ante el orden jurisdiccional c-a los actos favorables para los
interesados que sean anulables previa declaración de lesividad para el interés público. La declaración
de lesividad es previa a la impugnación ante la jurisdicción c-a o la jurisdicción social.
La declaración de lesividad no podrá adoptarse trascurridos 4 años desde que se dictó el acto
administrativo y exigirá previa audiencia de los interesados. Además, no será susceptible de recurso.
El plazo para resolver este procedimiento es de 6 meses desde la notificación, trascurrido el cual se
produce su caducidad.
Si el acto proviene de la Administración General del Estado o de las CCAA, la declaración de lesividad
se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia y si proviene de la
Administración local, la declaración se adoptará por el Pleno de la Corporación o por el órgano
superior.
La revocación
Se entiende por revocación la decisión de la Administración de cancelar jurídicamente un acto

anterior (anula totalmente el acto) Podrán revocar mientras no haya trascurrido el plazo de
prescripción sus actos de gravamen o desfavorables, por motivos de anulabilidad o de oportunidad.
En cuanto a los motivos de oportunidad, suele ser una revocación parcial.
La revocación de los actos favorables por motivos de oportunidad tendría naturaleza expropiatoria,
sin embargo, debe ser regulada al margen de las leyes de expropiación forzosa e indemnizando. Se
podrá revocar los actos favorables por aparición de circunstancias sobrevenidas, porque se
aprueben planes incompatibles con el acto...
Existen modalidades atípicas de revocación como la retirada de un título administrativo (concesión o

autorización) cuando se incumplen las condiciones que permitieron su obtención; o casos de
reservas de revocación discrecionales, sin indemnización en favor de la Administración.
La rectificación de errores
Las Administraciones podrán rectificar en cualquier momento de oficio o a instancia de los

interesados los errores materiales (suponen un cambio fundamental) existentes en sus actos.
La rectificación de errores no puede basarse en juicios o criterios valorativos ni consistir en una

operación de calificación jurídica. El error debe ser patente y claro.
Límites de la revisión
Las facultades de revisión no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el
tiempo trascurrido o por otras circunstancias su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena
fe, al derecho de los particulares o a las leyes.
8Arbitraje y medios alternativos de la resolución de conflictos
El art 112.2 LPAC prevé la sustitución de los recursos de alzada y de reposición por otros
procedimientos de control de la actividad administrativa (procedimientos de impugnación,
reclamación, conciliación, mediación y arbitraje) ante órganos colegiados o Comisiones específicas
no sometidas a instrucciones jerárquicas.
En primer lugar, encontramos la conciliación, mediación y transacción como formas

autocompositivas o de colaboración que se guían por los principios de confidencialidad, flexibilidad,
igualdad y trasparencia. La solución final corresponde a las partes con la intervención y ayuda de un
tercero (el mediador pretende acercar posturas y el conciliador propone una solución)
En segundo lugar, el arbitraje es un medio heterocompositivo de resolución de conflictos donde las

partes aceptan someterse a un tercero que impone una decisión, que tiene los mismos efectos que
una STC. La Administración es una parte del conflicto. Características:
• Carácter colegiado del órgano decisor.

• No sometimiento a instrucciones jerárquicas.
• Su actividad se dirige a la resolución de cuestiones disponibles por las partes.
• La decisión arbitral es de obligado cumplimiento y produce efectos de cosa juzgada.
TEMA 2 JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
1La jurisdicción contencioso-administrativa
Relevancia y situación actual
El control jurisdiccional tiene un doble objetivo controlar la legalidad de la actuación administrativa y

la tutela judicial efectiva. Tiene mucha importancia debido a la independencia de los órganos
jurisdiccionales y sus miembros, por la formación jurídica de los jueces y por el valor de las
resoluciones jurídicas.
La actuación administrativa va a ser objeto de control sobre todo por el orden jurisdiccional c-a. La
Administración tiene relaciones jurídicas donde está sometido además de al derecho administrativo,
al derecho civil y laboral; en estos supuestos controla la actuación de la Administración el orden civil
o laboral.
Es imprescindible para un efectivo Estado de Derecho el control jurisdiccional de la actividad de la

Administración.
La situación actual de la justicia administrativa no es buena debido a la escasez de medios y

personal, la rigidez del sistema normativo que no se ha adaptado a la sociedad y las diferencias entre
Tribunales, órganos y ámbitos jurisdiccionales. Aun así, la jurisdicción c-a es un instrumento
imprescindible para evitar el uso irregular, excesivo o ilegal de las potestades y privilegios de la
Administración.
Origen y evolución del control judicial de la actividad administrativa
El origen del control judicial de la actividad administrativa está en la Revolución francesa, esta
potestad se atribuyó al Consejo de Estado, formado por funcionarios.
En Alemania, esta potestad se le atribuía al juez ordinario.
En España la primera Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es de 1845, año en el que se

asume el modelo francés y se confía el contencioso al equivalente del Consejo de Estado.
En 1888 la Ley de Santamaría Paredes pone en marcha un sistema mixto donde se crea un Tribunal
que juzga con jurisdicción delegada y compuesto por jueces y funcionarios.
En 1956 se crea un sistema judicial profesionalizado especializado y nace la Ley 29/1998 reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Ámbito y extensión de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
El artículo 1.1 LJCA define la extensión de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa “Los Juzgados y

Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en
relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las
disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los
límites de la delegación.”
También son objeto de revisión por este orden las actuaciones administrativas de otros órganos del
Estado como el Congreso, Senado, TC, CGPJ...
Corresponden a la jurisdicción c-a las siguientes materias:
• La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la
determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes.
• Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación.
• Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho público.
• Los actos administrativos de control o fiscalización dictados por la Administración
concedente.
• La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
• Las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley.
No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
• Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social.
• El recurso contencioso-disciplinario militar.
• Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración Pública y los
conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración.
En cuanto al control de la discrecionalidad administrativa por vía judicial, la sentencia estimará el

recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en
cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. Los órganos
jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de
una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido
discrecional de los actos anulados.
La organización y competencias del Orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo
La Jurisdicción c-a se regula en Tribunales y Juzgados y en el caso de los Tribunales, en Salas y

Secciones y el número de magistrados que la integran.
Los órganos judiciales de esta jurisdicción son:
1Juzgados de lo Contencioso-administrativo.
Conocerán en única o primera instancia de los recursos que se interpongan frente a los actos de
Entidades Locales o de las Entidades y Corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas.
Conocerán también en única y primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a los a.a de
la Administración de las CCAA (salvo que procedan del Consejo de Gobierno) cuando tengan por
objeto:
• Cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de

servicio de funcionarios públicos de carrera.
• Las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000€ y en ceses de
actividades o privación de ejercicio de derechos que no excedan de 6 meses.
• Las reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuantía no exceda de 30.050€.
Tras la Ley 3/2020 de 18 de septiembre, estos juzgados solo conocerán de aquellas medidas
plasmadas en a.a que afecten a particulares concretos, identificados de manera individualizada.
2Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo.
Conocerán en primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a resoluciones que acuerden
la inadmisión de las peticiones de asilo político.
En única o primera instancia, de las resoluciones que, en vía de fiscalización, sean dictadas por el
Tribunal Administrativo del Deporte en materia de disciplina deportiva.
Les corresponde autorizar la ejecución de los actos adoptados por la Sección Segunda de la Comisión
de Propiedad Intelectual para que se interrumpa la prestación de servicios de la sociedad de la
información o para que se retiren contenidos que vulneren la propiedad intelectual.
Conocerán del procedimiento previsto para el control de la actividad económico-financiera de los

partidos políticos.
3Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia. Culminan la

organización judicial en el territorio de cada CCAA.
Conocerán en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con las disposiciones
generales emanadas de las CCAA y de las EELL, o de las resoluciones dictadas por los Tribunales
Administrativos Territoriales de Recursos Contractuales.
En segunda instancia, de las apelaciones promovidas contra sentencias y autos dictados por los
Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y de los correspondientes recursos de queja.
Tras la Ley 3/2020 quedan habilitadas para intervenir a la hora de ratificar las medidas adoptadas
por la AP, estatal (AN) o de ámbito distinto al estatal (TSJ), que impliquen limitación de los derechos
fundamentales cuando sus destinatarios no estén identificados individualmente.
4Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.
Conocerá en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con las disposiciones
generales y los actos de los Ministros y de los Secretarios de Estado en general o de los recursos
interpuestos por la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia en defensa de la unidad
de mercado.
En segunda instancia, de las apelaciones contra autos y sentencias dictados por los Juzgados
Centrales de lo Contencioso-Administrativo y de los correspondientes recursos de queja.
5Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.
Conocerá en única instancia de los recursos que se deduzcan en relación con los actos y
disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas del Gobierno.
De los recursos de casación y de revisión contra sentencias firmes dictadas por las Salas de lo
Contencioso-Administrativo de los TSJ, de la AN y del TS, salvo lo dispuesto en el art. 61.1.1 LOPJ.
A raíz del art. 7 LJCA, los órganos de este Orden que fueren competentes para conocer de un asunto
lo serán también para todas sus incidencias y para hacer ejecutar las sentencias que dictaren. La
competencia de estos Juzgados y Salas no será prorrogable y deberá ser apreciada por los mismos,
incluso de oficio, previa audiencia de las partes y del MF por plazo común de 10 días.
2El recurso contencioso-administrativo
Descripción y características
Este recurso es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos
expresos y presuntos de la Administración que pongan fin a la vía administrativa.
Se interponen ante los Jueces y Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, una vez

agotada la vía administrativa, no ante la propia Administración (como los recursos administrativos).
Para la iniciación de este procedimiento, es necesario haber interpuesto con anterioridad el

oportuno recurso administrativo cuando éste sea preceptivo y en el caso de que sea la propia
Administración quien pretenda recurrir a los Tribunales un acto propio deben formular la
declaración de lesividad. Una vez cumplidos estos trámites, se interpondrá recurso en el plazo
máximo de 2 meses a partir de la notificación de la resolución del recurso administrativo previo.
La vía Contencioso-Administrativa constituye un verdadero proceso judicial, respondiendo a

principios como: dualidad de partes, contradicción, justicia rogada, congruencia...
Es necesario contar con abogado y procurador (salvo ante órganos unipersonales), así como hacer
frente al pago de las tasas judiciales.
Las partes del procedimiento
Las partes que intervienen en este proceso son el recurrente o actor (normalmente un particular,
aunque puede serlo también una Administración) y el recurrido (siempre será una AP).
El recurso Contencioso-Administrativo es un auténtico proceso entre partes y el procedimiento se

orienta en función del principio dispositivo. A las partes en el procedimiento se les aplican los
siguientes principios:
1Principio de dualidad de partes. Deben existir al menos dos partes o más, la parte demandante o
recurrente y la parte demandada (la Administración autora del acto recurrido)
2Principio de contradicción. Nadie puede ser condenado sin ser oído y vencido en juicio y las partes
tienen derecho a conocer todas las alegaciones que puedan influir en la resolución judicial.
3Principio de igualdad de partes. Todas las partes tienen que tener los mismos derechos, deberes,
posibilidades y cargas procesales. En la práctica no siempre es así.
La capacidad procesal
Las partes para intervenir en el proceso han de tener capacidad procesal, tienen capacidad procesal:
• Los menores para la defensa de sus derechos e intereses sin necesidad de asistencia de la
persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela.
• Los grupos afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes, aptos para
ser titulares de derechos y obligaciones.
Legitimación
No basta con la capacidad procesal para ser parte porque se necesita tener relación con el objeto del
proceso, ya sea para el reconocimiento de derechos o intereses propios o de terceros. Existen dos
tipos de legitimación:
1Legitimación activa.
Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.
Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades del art. 18 LJCA que resulten
afectados o estén habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos. Las
entidades del art 18 LJCA son:
• Grupos de afectados.
• Uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos.
• Entidades aptas para ser titulares de derechos y obligaciones.
La Administración del Estado cuando ostente un derecho o interés legítimo para impugnar los actos
y disposiciones de la Administración de las CCAA y de los Organismo públicos vinculados a éstas.
La Administración de las CCAA para impugnar actos y disposiciones que afecten al ámbito de su
autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u
Organismo público-
Las EELL territoriales para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su
autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las CCAA.
El MF para intervenir en los procesos que determina la ley.
Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o independientes de
cualquiera de las AAPP para impugnar los actos o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines.
Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las
leyes.
También ostentan legitimación para la defensa del derecho de igualdad de trato entre hombres y
mujeres los sindicatos y las asociaciones legalmente constituidas.
La Administración autora de un acto está legitimada para impugnarlo ante este orden jurisdiccional,
previa su declaración de lesividad para el interés público.
El art 20 LJCA señala que carecen de legitimación:
• Los órganos de cada Administración, así como los miembros de los órganos colegiados salvo
que estén legalmente autorizados.
• Los particulares cuando actúen como delegados, agentes o mandatarios de los entes
públicos.
• Las entidades de Derecho público respecto de la actividad de la Administración de la que
dependan.
2Legitimación pasiva.
De acuerdo con el art. 21 LJCA, será parte demandada la Administración Pública. También serán
partes codemandadas, las personas o entidades cuyos derechos o intereses puedan verse afectados
por las pretensiones de los demandantes, así como las aseguradoras de las Administraciones
Públicas.
Por último, se considera también parte demandada, si el demandante fundara sus pretensiones en la
ilegalidad de una disposición general, a la Administración autora de la misma, aunque no proceda de
ella la actuación recurrida.
Representación y defensa
En el proceso ante órganos unipersonales (Juzgados), las partes pueden conferir su representación a
un procurador o a un abogado, y deben ser asistidas jurídicamente, en todo caso, por un abogado.
Ante órganos colegiados es necesario que la representación se otorgue a un procurador y la

asistencia a un abogado. Desde 2015, podrán comparecer por sí mismos los funcionarios públicos en
defensa de sus derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen
separación de empleados públicos inamovibles.
La representación y defensa de la Administración del Estado y de sus organismos autónomos

corresponde a los Abogados del Estado. En el caso de las CCAA corresponderá a los Letrados de sus
propios servicios jurídicos. Por último, respecto de las EELL, en algunos casos tendrán su cuerpo de
letrados y en otros contarán con los servicios profesionales de un abogado.
El objeto del recurso
-Actos expresos o presuntos (producidos por silencio positivo) de la Administración que pongan fin a
la vía administrativa. No se admiten recursos contra actos que sean reproducción de otros anteriores
y firmes, y confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.
- Disposiciones generales (reglamentos administrativos y los decretos legislativos que excedan de los
términos de la delegación legislativa correspondiente). El recurso puede ser directo o indirecto, es
decir, contra la disposición general directamente o contra los actos de aplicación de la disposición
general alegando ilegalidad de ésta.
- Inactividad de la Administración. Procede cuando la Administración esté obligada a realizar una

prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, en virtud de una norma que no
precise un acto de aplicación. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los
afectados solicitar su ejecución.
- Vía de hecho. Ante aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la

necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de cualquier clase, el
interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación, que,
si no es formulada o atendida en los 10 días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá
deducir directamente recurso contencioso – administrativo.
Pretensiones de las partes
Respecto a las pretensiones de las partes, la LJCA ha tenido que ampliar los diversos tipos de
acciones procesales (declarativas, de condena, etc.). De modo que las pretensiones de las partes
varían en función de la actividad administrativa impugnada.
El demandante podrá pretender la declaración de no ser conforme a Derecho y la anulación de los

actos y disposiciones susceptibles de impugnación. También podrá pretender el reconocimiento de
una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el
restablecimiento de la misma.
Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración, el demandante podrá

pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus
obligaciones en los términos en que estén establecidas. Si el recurso tiene por objeto una actuación
material constitutiva de vía de hecho, el demandante podrá pretender que se declare contraria a
Derecho.
De acuerdo con el art. 33 LJCA, los órganos de este Orden juzgarán dentro del límite de las
pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten le recurso y la oposición
(principio de congruencia)
Si el Juez o Tribunal al dictar sentencia estima que la cuestión sometida a su conocimiento puede no
haber sido apreciada debidamente por las partes, lo someterá a aquellas mediante providencia en
que los expondrá y concederá a los interesados un plazo común de 10 días para que formulen las
alegaciones que estimen oportunas. Contra la expresada providencia no cabrá recurso alguno.
Por último, se admite la acumulación de pretensiones por un mismo demandante en relación con
una o varias actuaciones administrativas entre las que exista conexión directa, así como la
acumulación de recursos (art. 38 LJCA).
El actor podrá acumular en su demanda cuantas pretensiones reúnan los requisitos señalados en el
art. 34. Si el secretario judicial no estimare pertinente la acumulación, dará cuenta al Tribunal, quien
ordenará a la parte que interponga por separado los recursos en el plazo de 30 días. Interpuestos
varios recursos contencioso-administrativos el órgano jurisdiccional podrá, previa audiencia de las
partes por plazo de 5 días, acordar la acumulación de oficio o a instancia de alguna de ellas.
Si antes de la sentencia se dictare o se tuviere conocimiento de la existencia de algún acto,

disposición o actuación que guarde con el que sea objeto del recuso la relación del art. 34, el
demandante podrá solicitar, dentro del plazo señalado en el art. 46, la ampliación del recurso a
aquel acto administrativo. De esta petición, que producirá la suspensión del curso del
procedimiento, el Secretario judicial dará traslado a las partes para que presenten alegaciones en el
plazo común de 5 días.
Esta ampliación será aplicable cuando en los recursos contencioso-administrativos contra actas
presuntos de la Administración dictare durante su tramitación resolución expresa respecto de las
pretensiones inicialmente deducidas.
Podrá el recurrente desistir del recurso interpuesto con fundamento en la aceptación de la

resolución expresa o solicitar la ampliación da la resolución expresa.
3El procedimiento contencioso-administrativo
A partir del Título IV, la LJCA regula los aspectos más procesales del recurso. Regulación que se
completa con la de los Títulos V y VI.
Los presupuestos para interponer el recurso contencioso-administrativo son:
-Es necesario agotar previamente la vía administrativa, a fin de que la Administración tenga la
oportunidad de revisar internamente la legalidad de su actuación.
-Ante un recurso contra la inactividad de la Administración, la Ley establece una reclamación previa
en sede administrativa. Se exige formular un requerimiento previo a las EELL para impugnar sus
acuerdos o actos.
-En caso del recurso de lesividad, la Administración autora del acto que se pretende anular debe
previamente declararlo lesivo para el interés público. El recurso se ha de interponer en el plazo de
dos meses contados a partir de la notificación, publicación o fecha de declaración de la lesividad.
-Ante actos presuntos, el plazo es de 6 meses desde el día siguiente a aquel en que se produzca de
acuerdo con su normativa específica.
-Si el recurso se interpone frente a una actuación en vía de hecho, el plazo es de 20 días a partir del
día en que se inició la vía de hecho, y 10 días a partir del siguiente a la terminación del plazo
establecido en el art. 30 si hubo requerimiento previo.
Los plazos para la interposición del recurso son de caducidad, pero en el mes de agosto no corre
ningún plazo, salvo para el procedimiento de protección de los DDFF.
A diferencia de lo que sucede con el procedimiento administrativo, en algunos supuestos es

necesario pagar unas tasas judiciales. Desde 2015, quedan exentas del pago de estas tasas las
personas físicas, las personas jurídicas a las que se les haya reconocido el derecho a la asistencia
jurídica gratuita, el MF, la AGE, la de las CCAA, las EELL y los organismos públicos dependientes de
todas ellas.
Procedimiento ordinario
a) Diligencias previas
Cuando la Administración autora de algún acto pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, deberá declararlo lesivo para el interés público.
En los litigios entre Administraciones Públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. Sin
embargo, cuando una Administración interponga recurso c-a contra otra, podrá requerirla
previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modificar la
actuación material o inicie la actividad a que esté obligada.
El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado y deberá

producirse en el plazo de 2 meses contados desde la publicación de la norma o desde que la
Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o actividad. El
requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no
lo contestara.
b) Interposición del recurso y reclamación del expediente, admisión del recurso y emplazamiento de
las partes
El procedimiento ordinario se inicia por un simple escrito que cite la disposición, acto, inactividad o
actuación constitutiva de vía de hecho que se impugna. Hay que acompañar una serie de
documentos que se enumeran en el art. 45 LJCA.
Una vez realizado el anuncio del recurso, al siguiente día hábil de cumplir lo anterior, el Secretario
judicial acordará su publicación en el diario oficial que proceda.
Posteriormente, el Secretario realiza la reclamación del expediente administrativo a la

Administración demandada para su remisión en el plazo de 20 días prorrogables. Tras el examen del
expediente administrativo, y previa puesta en conocimiento a las partes para que aleguen lo que
estimen procedente en el plazo de 10 días, el Juez declarará no haber lugar a la admisión del recurso
cuando se den las siguientes causas:
• Falta de jurisdicción o incompetencia del Juzgado o Tribunal.

• Falta de legitimación.
• Se haya interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnación.
• Caducidad del plazo de interposición del recurso.
• Otras causas relacionadas con motivos de fondo o supuestos específicos de la vía de hecho o
la inactividad de la Administración.
c) Demanda y contestación
Recibido el expediente administrativo en el Juzgado o Tribunal y comprobados y completados los

emplazamientos, el Secretario judicial acordará que se entregue al recurrente para que se deduzca la
demanda en el plazo de 20 días, salvo que concurra alguno de los supuestos del art. 51 LJCA, en cuyo
caso se da cuenta al Tribunal para que resuelva.
La entrega del expediente se efectuará en original o copia. Si la demanda no se presenta dentro del
plazo, el Juzgado o Sala, declarará de oficio la caducidad del recurso por auto.
Transcurrido el término para la remisión del expediente administrativo sin que éste hubiere sido
enviado, la parte recurrente podrá pedir, por sí o a iniciativa del Secretario judicial, que se le
conceda plazo para formalizar la demanda.
Presentada la demanda, el Secretario judicial dará traslado de la misma a las partes demandadas
que comparecieron para que contesten en el plazo de 20 días. Si la demanda se hubiere formalizado
sin haberse recibido el expediente administrativo, emplazará a la Administración demandada para
contestar, apercibiéndola de que no se admitirá la contestación si no va acompañada de dicho
expediente
Si las partes estimasen que el expediente administrativo no está completo, podrán solicitar, dentro
del plazo para formular la demanda o la contestación, que se reclamen los antecedentes para
completarlo
En los escritos de demanda y contestación se consignarán los hechos, los fundamentos de Derecho y
las pretensiones que se deduzcan y podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no
planteados ante la Administración
d) Alegaciones previas
Las partes demandadas podrán alegar dentro de los primeros 5 días del plazo para contestar la
demanda, los motivos que puedan determinar la incompetencia del órgano jurisdiccional o la
inadmisibilidad del recurso con arreglo al art. 69 LJCA.
e) Prueba
En los escritos de demanda y contestación, además de la petición de prueba puede pedirse que se
presenten conclusiones o que el pleito sea declarado concluso para sentencia. Habrá que pedir
prueba sobre los hechos relevantes para la resolución del recurso que no consten o estén
incorrectos en el expediente, o no hubieran sido debidamente valorados por la Administración al
dictar el acto. El Juez puede acordar de oficio la prueba como diligencia para mejor proveer. El plazo
para practicarla es de 30 días.
f) Vista y conclusiones
Concluido el trámite de prueba o contestada la demanda en caso contrario, el Secretario judicial

acordará la celebración de vista o la presentación de escritos de conclusiones en el plazo de 5 días a
partir de la notificación de la diligencia de ordenación que declara concluso el trámite de prueba.
Aunque las partes no lo hubieran solicitado, el Juez o Tribunal, pueden acordar la celebración de
vista o la formulación de conclusiones escritas. Tanto en la vista como en las conclusiones, las partes
formularán alegaciones sucintas acerca de los hechos, valoración de la prueba practicada y los
fundamentos de Derecho en que apoyen sus pretensiones.
Por otra parte, si el Juez considera oportuno que en el acto de vista o en las conclusiones se traten
motivos relevantes para el fallo, lo pondrá en conocimiento de las partes mediante providencia,
dándoles un plazo de 10 días para ser oídas sobre ello.
Celebrada la vista o expuestas las conclusiones, el órgano judicial declara el pleito concluso para
sentencia, salvo que decida acordar nuevas diligencias para mejor proveer.
g) Terminaciones
La sentencia es la resolución del órgano judicial que pone fin al procedimiento c-a dando respuesta a
las pretensiones de las partes. Debe contener una relación de las actuaciones de las partes, los
hechos y los fundamentos jurídicos en los que se basa la decisión del Tribunal.
Respecto al contenido, el fallo podrá ser de inadmisibilidad del recurso o de estimación o

desestimación del mismo.
Además, se pronunciará sobre las costas. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al
dictar sentencia o al resolver por auto impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas
todas sus pretensiones, salvo que el caso presentase dudas de hecho o de Derecho.
En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las
costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.
El plazo para dictar sentencia es de 10 días desde que el pleito haya sido declarado concluso, pero, si
el Juez aprecia que no es posible, señalará una fecha posterior concreta y lo notifica a las partes.
La sentencia que declare la inadmisibilidad o desestimación del recurso sólo producirá efectos entre
las partes. La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas
afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales
desde el día en que sea publicado su fallo. La estimación de pretensiones de reconocimiento o
restablecimiento de una situación jurídica individualizada sólo producirá efectos entre las partes. Las
sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la
eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que los hayan aplicado antes de que la
anulación alcanzara efectos generales.
Otras formas de terminación del proceso
Además de por caducidad, en los casos en que está prevista por la inactividad del recurrente, el
proceso puede terminar por:
Desistimiento. Deberá ser ratificado expresamente por el recurrente o acreditar el representante de

la Administración demandada la autorización del órgano competente para otorgarla.
Allanamiento de la parte demandada. Supuesto en el que el Juez o Tribunal procederá a dictar

sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante.
Reconocimiento de la pretensión en vía administrativa. Cualquiera de las partes podrá ponerlo en

conocimiento del órgano judicial, que tras oír a las partes en el plazo de 5 días dictará auto
declarando terminado el procedimiento.
Conciliación. Puede ser propuesta a las partes por el Juez o Tribunal cuando el proceso verse sobre
materias susceptibles de transacción, y en particular, sobre estimación de cantidad. El acuerdo
puede producirse en cualquier momento anterior a que el proceso se declare concluso para
sentencia, en cuyo caso el Juez o Tribunal declarará terminado el procedimiento por auto.
Procedimiento abreviado
Se pretende dar mayor celeridad a ciertos supuestos en los que por su cuantía, características o
relevancia no parece necesario mantener determinados requisitos procesales establecidos en el
procedimiento ordinario. Lo regula el art. 78 LJCA. Características:
-Se establece para los Juzgados de los Contencioso-Administrativo y, en su caso, los Juzgados
Centrales de lo Contencioso-Administrativo. Comprenderá:
• Asuntos que susciten sobre cuestiones de personal, sobre extranjería y sobre inadmisión de
peticiones de asilo político.
• Asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje.
• Todas las cuestiones cuya cuantía no supere los 30.000.
-El proceso se inicia directamente con la demanda, sin que sea necesaria la interposición previa
establecida en el proceso ordinario.
-Presentada la demanda, el Juez, previo examen de su jurisdicción y su competencia objetiva, dictará

providencia en la que ordenará, en su caso, la admisión de la demanda y su traslado al demandado y
citará a las partes para la celebración de vista, con indicación de día y hora.
-Recibido el expediente administrativo, el Juez lo remitirá al actor y a los interesados que se

hubieren personado para que puedan hacer alegaciones en el acto de la vista.
-Comparecidas las partes, o algunas, el Juez declarará abierta la vista.
Si las partes no comparecieren o comparece solo el demandado, se tendrá al actor por desistido del
recurso, y se le condenará en costas. Si sólo comparece el actor, proseguirá la vista en ausencia del
demandado.
Si el Juez estimase que launa prueba relevante no puede practicarse en la vista, sin mala fe por parte
de quien tuviera la carga de aportarla, la suspenderá, señalando en el acto, y sin necesidad de nueva
notificación, el lugar, día y hora en que deba reanudarse (art. 78.18 LJCA).
Tras la práctica de la prueba, si la hubiere, y, en su caso, de las conclusiones, oídos los letrados, las
personas que sean parte en los asuntos podrán exponer lo que crean oportuno para su defensa a la
conclusión de la vista. El juez dictará sentencia en el plazo de 10 días desde la celebración de la vista
Los procedimientos especiales
1El procedimiento para la protección de los DDFF de la persona
El art. 53.2 CE establece que cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos
fundamentales ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de
preferencia y sumariedad y a través del recurso de amparo ante el TC.
El carácter preferente significa que los órganos judiciales deben dar a estos procedimientos
prioridad absoluta en su tramitación y resolución. Por su parte, la sumariedad se traduce en una
generalizada reducción de los plazos con respecto al procedimiento ordinario.
Por último, el art. 122 LJCA se refiere íntegramente al derecho de reunión. Este supuesto regula el
recurso contra la prohibición o propuesta de modificación de las reuniones en lugares de tránsito
público.
2La cuestión de ilegalidad contra reglamentos
De acuerdo con el art. 27.2 LJCA, cuando el Juez o Tribunal que conozca el recurso indirecto fuese
competente para conocer del directo, la sentencia tendrá efectos generales.
Por el contrario, si la competencia para conocer del recurso directo correspondiese a otro órgano
judicial distinto del que dictó la sentencia en el recurso indirecto, deberá el órgano que resolvió este
recurso indirecto plantear la cuestión de ilegalidad ante el órgano competente.
La cuestión habrá de ceñirse a los preceptos reglamentarios cuya declaración de ilegalidad haya
servido de base para la estimación de la demanda (art. 123.1 LJCA). No obstante, si después el
Tribunal que resuelve la cuestión entiende necesario extender el enjuiciamiento a otros preceptos
de la misma disposición, concederá a los interesados plazo de 10 días para alegaciones.
La cuestión de ilegalidad se planteará en un plazo de 5 días desde que conste la firmeza de la
sentencia y mediante auto, emplazando a las partes para que, en un plazo de 15 días, puedan
comparecer y formular alegaciones ante dicho Tribunal competente.
3El procedimiento en caso de suspensión administrativa de acuerdos
El art. 67 LBRL permite al Delegado del Gobierno suspender los acuerdos dictados por las Entidades
Locales radicadas en la correspondiente CA, en el caso de que esos actos atenten gravemente contra
el interés general de España. Esta vía se puede utilizar para algunos casos en que sigue existiendo
una tutela, como por ejemplo con los organismos autónomos.
El art. 127 LJCA regula el procedimiento que debe seguirse cuando estas y otras leyes sectoriales
imponen la necesidad de que la Administración o el órgano que suspende el acuerdo interponga
después un recurso c-a contra el mismo, en el plazo de 10 días desde que se acuerde la suspensión.
4El procedimiento para la garantía de la unidad de mercado
Este procedimiento especial se introduce por la Ley 20/2003 de 9 de diciembre, de garantía de la

unidad de mercado, que añade el art. 127 bis, ter y quáter a la LJCA.
Conforme a este procedimiento, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC),

podrá presentar recurso cuando se considere que una disposición, acto, actuación, inactividad o vía
de hecho procedente de cualquier Administración Pública sea contraria a la libertad de circulación y
establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes.
El plazo para interponer recurso será de 2 meses conforme a las reglas previstas para el
procedimiento en primera o única instancia.
5El procedimiento para la declaración judicial de extinción de partidos políticos
El procedimiento para la declaración judicial de extinción de un partido político se rige por el art. 78
LJCA con las siguientes especialidades:
-En la demanda, deberá especificarse en cuál/es de los motivos recogidos en el art. 12 bis. 1 LPP se
fundamenta la petición de declaración de extinción.
-El plazo de 2 meses para la presentación de la demanda se contará a partir del día siguiente al
vencimiento del plazo señalado en el art. 12 bis.2 LPP.
-Cuando la sentencia declara la extinción del partido, será notificada al registro para que éste
proceda a la cancelación de la inscripción. El MF será parte.
4Las medidas cautelares
Las medidas cautelares intentan resolver el problema que suponen los perjuicios irreparables que
pueden ocasionarle al ciudadano por la lentitud de la Justicia.
En la actualidad, contamos con un auténtico y autónomo sistema procesal de justicia cautelar, que
tiene su fundamento último en servir de instrumento y garantía de la tutela judicial efectiva.
La LJCA regula las medidas cautelares en sus arts. 129 a 136, aplicables a todo tipo de
procedimientos c-a. El art. 129.1 LJCA se ocupa del contenido de las medidas cautelares y señala que
se podrán solicitar cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia. La medida cautelar más
común será la suspensión de la vigencia, eficacia o ejecutividad de la disposición o del acto
impugnado.
No obstante, la medida cautelar es un mero instrumento para asegurar la efectividad de la

sentencia, con lo que la medida cautelar que se adopte libremente por el Juez dependerá de la
pretensión procesal y de las circunstancias de cada caso.
El hecho de que una medida cautelar se solicite o que existan razones de que pueda originarse un
perjuicio irreparable de no aprobarse, no quiere decir que el Juez tenga la obligación de adoptarla.
Pueden existir efectos perjudiciales para el interés general o para los derechos o intereses de
terceros. De ahí que sólo puedan acordarse previa valoración circunstanciada de todos los intereses
en conflicto y puedan denegarse siempre que puedan producir perturbación grave de los intereses
generales o de terceros.
La Jurisprudencia tiene en cuenta dos criterios para la adopción de MMCC:
• Periculum in mora: peligro de que ocurran situaciones que hagan que la sentencia pierda su
efectividad.
• Fumus boni iuris: la apariencia de buen derecho.
En cuanto al procedimiento de adopción de medidas cautelares, los interesados pueden solicitarla

en cualquier estado del proceso, salvo si se impugna una decisión general, en cuyo caso deben
solicitarse en el escrito de interposición o en el de demanda.
5Recursos contra las resoluciones procesales
Recurso de apelación
En base al art. 81.1 LJCA, las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y de los
Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo serán susceptibles de recurso de apelación,
salvo que se hubieran dictado en asuntos cuya cuantía no exceda de 30.000€ y en aquellos relativos
a materia electoral.
Por otra parte, serán siempre susceptibles de apelación las siguientes sentencias:
• Las que declaren la inadmisibilidad del recurso.

• Las dictadas en el procedimiento para la protección de los DDFF de la persona.
• Las que resuelvan impugnaciones indirectas de disposiciones generales.
En segunda instancia pueden combatirse los fundamentos de hecho y los de derecho de la sentencia
apelada.
El recurso de apelación contra las sentencias es admisible en ambos efectos, salvo en los casos en
que la LJCA disponga otra cosa. La interposición de un recurso de apelación no impedirá la ejecución
provisional de la sentencia recurrida. El recurso de apelación se interpondrá ante el Juzgado que
hubiere dictado la sentencia que se apele, dentro de los 15 días siguientes al de su notificación,
mediante escrito razonado.
Recurso de casación
Según el art. 86 LJCA, las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso-
Administrativo y las dictadas en única instancia o en apelación por la Sala de lo Contencioso-
Administrativo de la AN y por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TTSSJJ serán
susceptible de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS.
Se exceptúan las sentencias dictadas en el procedimiento para la protección del derecho

fundamental de reunión y en los procesos contenciosos-electorales.
Las sentencias que, siendo susceptible de casación, hayan sido dictadas por las Salas de lo
Contencioso-Administrativo de los TTSSJJ sólo serán recurribles ante la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del TS si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o
de la Unión Europea que sea relevante del fallo impugnado, siempre que hubieran sido invocadas en
el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.
Cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la CA será competente una

Sección de la Sala de lo Contencioso-Administrativo que tenga su sede en el TSJ.
El recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS se limitará a las

cuestiones de Derecho, con exclusión de las cuestiones de hecho. Las pretensiones del recurso de
casación deben tener por objeto la anulación, total o parcial, de la sentencia o auto impugnado, y en
su caso, la devolución de los autos al Tribunal de instancia o la resolución del litigio por la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del TS dentro de los términos en que apareciese planteado el debate.
El recurso de casación podrá ser admitido a trámite cuando, invocada una infracción del OJ o de la
jurisprudencia, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS estime que el recurso presenta
interés casaciones objetivo para la formación de jurisprudencia.
El Tribunal de casación podrá apreciar que existe interés casacional objetivo, motivándolo
expresamente en el auto de admisión, cuando la resolución que se impugna:
-Fije, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de las normas de Derecho estatal
o de la UE en las que se fundamenta el fallo contradictoria con la que otros órganos jurisdiccionales
hayan establecido.
-Siente una doctrina sobre dichas normas que pueda ser gravemente dañosa para los intereses
generales.
-Afecte a un gran número de situaciones, bien en sí misma o por trascender del caso objeto del
proceso.
-Resuelva un debate que haya versado sobre la validez constitucional de una norma con rango de
ley.
-Interprete y aplique aparentemente con error y como fundamento de su decisión una doctrina
constitucional.
-Interprete y aplique el Derecho de la UE en contradicción aparente con la jurisprudencia del

Tribunal de Justicia.
-Resuelva un proceso en que se impugnó, directa o indirectamente, una disposición de carácter

general.
-Resuelva un proceso en que lo impugnado fue un convenio celebrado entre AAPP.
-Haya sido dictada en el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales.
El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de 30 días, contados desde
el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello
quienes hayan sido parte en el proceso o debieran haberlo sido.
La sentencia fijará la interpretación de aquellas normas estatales o la que tenga por establecida o
clara de las de la UE sobre las que, en el auto de admisión a trámite, se consideró necesario el
pronunciamiento del TS.
Por último, el TS podrá ahora fijar los requisitos de forma y de extensión en los escritos. El art. 87 bis
3 LJCA establece que la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo podrá determinar la extensión
máxima y otras condiciones extrínsecas, incluidas las relativas a su presentación por medios
telemáticos, de los escritos de interposición y de oposición de los recursos de casación. Así lo ha
establecido a través del Acuerdo de 20 de abril de 2016.
Se establece que estos escritos tendrán una extensión máxima de 50000 caracteres con espacio, que
el texto figurará a una sola cara, se utilizará Times New Roman como fuente a cuerpo 12 e
interlineado de 1,5, se incluirá una carátula identificando la Sala y Sección destinataria, con el
nombre de los recurrentes ordenado analfabéticamente y con mención de la sentencia o resolución
recurrida.
Se dispone que estos escritos se estructurarán en apartados separados y debidamente numerados

que se encabezarán con un epígrafe expresivo de aquello de lo que tratan. Además, se dan unos
criterios orientadores respecto de los escritos de preparación y de oposición a la admisión.
Revisión de sentencias
De acuerdo con el art. 102 LJCA, tendrá lugar la revisión de sentencia firme:
-Si después de pronunciada se recobraren documentos decisión, no aportados por fuerza mayor o
por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado.
-Si hubiere recaído en virtud de documentos que, al tiempo de dictarse aquélla, ignoraba una de las
partes haber sido reconocidos y declarados falsos.
-Si habiéndose dictado en virtud de prueba testifical, los testigos hubieren sido condenados por falso
testimonio dado en las declaraciones que sirvieron de fundamento a la sentencia.
-Si se hubiere dictado sentencia en virtud de cohecho, prevaricación, violencia y otra maquinación
fraudulenta.
Asimismo, se podrá interponer recurso de revisión contra una resolución judicial firme cuando el
Tribunal Europeo de DDHH haya declarado que dicha resolución ha sido dictada en violación de
alguno de los derechos reconocidos en el Convenio de Roma y sus protocolos.
Recursos contra las resoluciones del Letrado de la AJ
Contras las diligencias de ordenación y decretos no definitivos del Letrado de la AJ sabrá recurso de
reposición ante el que dictó la resolución.
6La ejecución de la sentencia
El derecho a la ejecución de la sentencia está comprendido dentro del derecho a la tutela judicial
efectiva y en la obligación de cumplir las resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales.
Conviene diferenciar ejecutar de hacer ejecutar las sentencias. La primera puede corresponder a la
propia Administración y tiene la obligación de llevarla a cabo. Pero no es extraño que la
Administración se retrasara, cumpliera defectuosamente o incumpliera resoluciones judiciales. Por
ello, la LJCA remarca la obligación de las partes de cumplir las sentencias en la forma y los términos
que éstas consignen.
A pesar de ello, puede ocurrir que la Administración trate de defraudar el cumplimiento con actos o
disposiciones administrativas posteriores para eludir o evitar las consecuencias del fallo, por ello, el
art. 103.4 LJCA establece que serán nulos de pleno derecho tales actos y disposiciones. Además, el
Juez puede imponer multas coercitivas de 150 a 1.500€ a las autoridades o funciones que incumplan
los requerimientos del Juzgado o Sala.
Distinto es que concurra alguna causa de imposibilidad material o legal de ejecutar el fallo. En ese
caso, la Administración debe comunicarlo al órgano judicial para que, previa audiencia de las partes
e interesados, adopte las medidas necesarias para asegurar la mayor efectividad posible del fallo, en
su caso fijando una indemnización sustitutiva.
Desde 2015, el Juez o Tribunal exigirá la prestación de garantías suficientes para responder del pago
de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe.
Por último, el art. 110 LJCA establece que, en materia tributaria los efectos de una sentencia firme
que hubiera reconocido una situación jurídica individualizada a favor de una o varias personas
podrán extenderse a otras cuando concurran las siguientes causas:
• Que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el
fallo.
• Que el juez o tribunal sentenciador fuera también competente, por razón del territorio, para
conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situación individualizada.
• Que soliciten la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de un año desde la
última notificación de ésta a quienes fueron parte en el proceso.
Este precepto persigue un ahorro procesal.
TEMA 3 LAS FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
1Introducción
A) Las formas de la actividad administrativa
La clasificación tradicionalmente aceptada sobre las formas de actuación de la Administración fue

introducida por Jordana de Pozas a mediados del siglo XX, quien propuso la división de los modos de
actividad administrativa en tres categorías:
• Actividad de policía: englobaría todas las actuaciones o decisiones administrativas que

implicaran limitaciones o restricciones de los derechos.
• Actividad de servicio Público: agruparía todas las prestaciones que la Administración
organiza directa o indirectamente, para ofrecerlas a los ciudadanos y mejorar sus
condiciones de vida y derechos.
• Actividad de fomento: incluiría todos los instrumentos y técnicas de la Administración para
estimular la de los propios ciudadanos o facilitar el cumplimiento de sus deberes.
Sin embargo, en la actualidad, cabe admitir que estas formas de entender la actividad administrativa
se encuentran superadas.
La actividad de certificación es una actividad por parte de ciertos órganos que verifican que los
productos se adaptan a las normas.
El Estado regulador y garante es considerado la mejor expresión del nuevo orden de relaciones entre
el Estado y la sociedad. La función de regulación adquiere gran relevancia, llegando a ser todos los
instrumentos, normativos y ejecutivos, precisos para orientar el funcionamiento de los mercados
hacia la competencia (Muñoz Machado).
El Estado regulador no ha venido a sustituir por completo al estado gestor. Tampoco, se han diluido,
las técnicas e instrumentos de actuación que se han valido las Administraciones Públicas, para
intervenir en los derechos y satisfacer los intereses generales. El nuevo posicionamiento del Estado
regulador, dejando que muchas actividades de interés general sean desarrolladas por organismos de
carácter privado, lo que ha hecho que se vuelva a regenerar las técnicas de actuación
tradicionalmente aceptadas.
B) Otras formas de actividad administrativa
La actividad arbitral es definida como aquella que desarrolla la Administración cuando decide
controversias o conflictos entre los ciudadanos o derechos privados o administrativos. Se produce
cuando de manera voluntaria u obligatoria, las partes se someten a los órganos de la Administración
para la resolución de una controversia.
Hay dos manifestaciones:
• Arbitraje voluntario, en el que la Administración cumple la función de un árbitro privado al

que se someten voluntariamente las partes en conflicto.
• Arbitraje obligatorio, donde los actos arbitrales son controlados por la Jurisdicción C-A
C) Principios que rigen la actuación de la Administración
Las diferentes formas de actuación de la AP se rigen por los siguientes principios:
1Principio de legalidad. La Administración debe actuar con pleno sometimiento a la ley y al Derecho.
Esta exigencia queda avalada por el art. 97 LPAC:
• Las AAPP no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite
derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le
sirva de fundamento jurídico.
• El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a
notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa.
2Principio de igualdad. El art. 14 CE proporciona el principio de igualdad rango constitucional y la
condición de derecho fundamental. Puede y debe hablarse de igualdad de trato. En este sentido, la
igualdad se aproxima al principio de confianza legítima y de buena fe en las relaciones jurídico-
administrativas.
3Principio de proporcionalidad. La proporcionalidad entre la actividad administrativa y el fin público

pretendido supone que los medios empleados se correspondan con los resultados. Esta adecuación
se da cuando la medida de intervención administrativa adoptada comprende sólo lo que es
necesario para esa satisfacción con la finalidad añadida.
2La actividad de limitación
El origen de la actividad de limitación o de policía se sitúa hacia comienzos del siglo XV en el que la
policía es considerada como actividad referida a la prosperidad y seguridad pública. Con
posterioridad, el término pasaría Alemania donde aparece siempre vinculada al orden y a la
seguridad pública.
Sin embargo, la vinculación señalada se iría desvaneciendo a lo largo del siglo XX, ya que
instituciones y técnicas construidas alrededor de dicha noción empezarían a aplicarse por la
Administración a ámbitos distintos también considerados de interés general, muy especialmente la
actividad económica.
La actividad de limitación puede ser definida como aquella forma de intervención mediante la cual la
Administración restringe la libertad o derecho de los particulares, pero sin sustituir con su actuación
la actividad de estos. Esta modalidad de actuación administrativa supone una incidencia negativa en
la esfera jurídica de los ciudadanos, que encuentra su justificación en la necesidad de llegar a
articular o coordinar la actividad privada, bien con el interés general o bien con los derechos o
intereses legítimos de otros ciudadanos.
La Administración Pública ejercerá esta actividad de manera unilateral e imperativa siempre en

régimen de derecho administrativo. Ello significa qué, debido al principio de legalidad, tiene como
requisito necesario la atribución por ley de la correspondiente potestad.
Clases de medidas de limitación
Las medidas de limitación van a suponer una incidencia en el ejercicio de las libertades o derechos.
Se clasificación dependerá de los términos en que la misma se configure legalmente y también de la
forma y el momento en que la intervención administrativa deba producirse:
• Carácter previo al ejercicio de una libertad o la actuación de un derecho.

• En el momento de tal ejercicio o actuación.
• A posteriori.
Las modalidades de intervención administrativas más destacadas son:
1Reglamentación
La reglamentación puede ser considerada como una técnica de intervención. Hay que tener en
cuenta la enumeración contenida en el art. 84 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las
Bases de Régimen Local donde se establece que las Entidades Locales podrán intervenir la actividad
de los ciudadanos a través de medios como el:
• Dictado de ordenanzas y bandos.

• Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo.
• Sometimiento a comunicación previa o declaración responsable.
• Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad y las órdenes constitutivas de
mandato para la ejecución de un acto y la prohibición del mismo.
Parejo Alfonso señala que las normas de rango reglamentario pueden limitarse a regular con
carácter general las actividades y los derechos de los ciudadanos, o bien establecer limitaciones a
tales actividades o derechos directamente efectivas.
2Autorización
Se considera un acto de control reglado que determina si se cumplen las exigencias legales o
reglamentarias previstas en la norma. La Administración tiene un margen de apreciación para
conceder o no la autorización. Las autorizaciones pueden ser:
• Personales, como el permiso de circulación.

• Reales, como la licencia de importación o exportación.
• Mixtas, como licencias de taxi.
El régimen jurídico de las autorizaciones se ha modificado tras la regulación que la Directiva

2006/123/CE, referida a los servicios en el mercado interior (a partir de ahora, Directiva de
servicios), lleva a cabo en relación con las intervenciones administrativas previas o regímenes de
autorización en cualquiera de sus variantes.
El régimen de autorización debe abarcar los procedimientos administrativos mediante los cuales se
concede autorizaciones, licencias, concesiones, pero también la obligación de estar inscrito en un
colegio profesional o en un registro, en una lista oficial o en una base de datos, de estar concertado
en un organismo o de obtener un carnet profesional.
La concesión de una autorización puede ser resultado no solo de una decisión formal, sino también
de una decisión implícita, como por ejemplo un silencio administrativo de la autoridad competente.
El artículo 9 de la Directiva de Servicios cuyo apartado 1 señala “Los Estados miembros sólo podrán
supeditar el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio a un régimen de autorización cuando se
reúnan las siguientes condiciones:
a) El régimen de autorización no es discriminatorio para el prestador de que se trata.
b) La necesidad de un régimen de autorización está justificada por una razón imperiosa de interés
general.
c) El objetivo perseguido no se puede conseguir mediante una medida menos restrictiva, en

concreto porque un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz.”
De igual modo, la Directiva en su artículo 10 regula los criterios que han de usarse, como mínimo,
para delimitar la facultad de apreciación de las autoridades administrativas en los supuestos en que
pueda establecerse un régimen de autorización previa, con el fin de que dicha facultad no se ejerza
de forma arbitraria. En su apartado 2, determina que dichos criterios deberán:
a) No ser discriminatorios.
b) Estar justificados por una razón imperiosa de interés general.
c) Ser proporcionados a dicho objetivo de interés general.
d) Ser claros e inequívocos.
e) Ser objetivos.
f) Ser hechos públicos con antelación.
g) Ser transparentes y accesibles.
También se establece la obligación de evitar solapamientos requisitos equivalentes. La resolución

que se adopte respecto de la concesión de la autorización, así como su denegación, han de ser
motivada y susceptibles de impugnación.
3Declaraciones previas y declaraciones responsables
Se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que éste
manifiesta que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el
reconocimiento de un derecho o facultad, o para su ejercicio, que la pondrá a disposición de la
Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las
anteriores obligaciones.
Los requisitos deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente
declaración responsable.
De igual modo, en el apartado 2 del artículo señalado, la Ley considera la comunicación como aquel
documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración pública
competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o
ejercicio de un derecho. El régimen jurídico de estas medidas de limitación:
• Las declaraciones responsables y las comunicaciones permitirán el reconocimiento o

ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad desde el día de su presentación.
• Se establece la posibilidad de que las comunicaciones se presenten después de iniciar la
actividad cuando la legislación lo permita.
• La inexactitud, falsedad u omisión de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación o
documento, o la no presentación de la declaración responsable o la comunicación,
determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada.
• En el supuesto anterior es posible exigir responsabilidades penales, civiles o administrativas.
• Podrá limitarse la eficacia de las autorizaciones, de las comunicaciones o de las
declaraciones responsables a parte del territorio, cuando esté justificado por razones de
orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente.
Estas técnicas van a permitir a los ciudadanos o empresas ejercer un derecho o iniciar una actividad
con solo comunicarlo o declararlo, aunque con posterioridad, la Administración verifique si la
actividad se adecua a la legislación vigente, así la ley 40/2015 LRJSP lo establece.
Las autoridades podrán elegir entre una comunicación, una declaración responsable o una
autorización en función del interés general a proteger, de los requisitos que se exijan para la
salvaguarda de dicho interés general y en atención a la naturaleza de la actividad.
4 Órdenes, mandatos y prohibiciones
La Administración puede emitir órdenes positivas, es decir, mandatos que obligan al administrado a
una determinada actividad, así como órdenes negativas o prohibiciones que impiden al sujeto
realizar cierta actividad.
Las órdenes, tanto positivas como negativas, parten siempre de una situación de libertad, que
restringen de acuerdo con prescripciones legales, bien para imponer una conducta activa a los
ciudadanos o bien para establecer una posición pasiva de no hacer o soportar.
Las órdenes son distintas de los requerimientos, intervenciones o apercibimientos porque en éstos
no se impone una conducta, sino que se advierte sobre la posibilidad de que se produzca el
incumplimiento de un deber por parte del titular de un derecho. Las órdenes, que imponen deberes,
se han de acomodar al principio de legalidad.
3La actividad de fomento
La actividad de fomento se define como aquella modalidad de intervención administrativa que

consiste en dirigir la acción de los particulares hacia fines de interés general, mediante el
otorgamiento de incentivos diversos. La actividad administrativa tiende aquí a la satisfacción de una
necesidad pública, a alcanzar un fin de utilidad general.
La actividad de fomento es también título competencial específico tanto del Estado como de las
Comunidades Autónomas. El desarrollo exponencial de esta actividad ha merecido que el legislador
proporcione un marco general de regulación de las subvenciones que es el que otorga, en la
actualidad, la Ley 38/2003 General de Subvención (LGS).
Modalidades de la actividad de fomento
Pueden clasificarse atendiendo a diversos criterios. Según la ventaja que puedan otorgar a los
particulares cabe distinguir entre:
• Medidas honoríficas, como las condecoraciones militares o el otorgamiento de títulos

nobiliarios, títulos y calificaciones académicas.
• Económicas, como las primas, subvenciones, desgravaciones fiscales etc.
• Jurídicas, carácter de beneficiarios de la expropiación forzosa.
La subvención
Según art. 2 LGS, la subvención es toda disposición dineraria realizada por cualquiera de los sujetos
contemplados en el art. 3 de esta Ley a favor de personas públicas o privadas, y que cumplan los
siguientes requisitos:
• Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.
• Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un
proyecto, realización de una actividad etc.
• Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de
una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.
En cuanto a la naturaleza jurídica, cabe señalar su consideración como acto administrativo unilateral
necesitado de aceptación.
La concesión de subvenciones supone una potestad administrativa en sentido propio, en cuyo

ejercicio la Administración ha de salvaguardar los límites y garantías que pesan sobre su actuación
en régimen de Derecho público, ya que no se trata de una donación graciable, sino de la entrega de
un dinero público que debe ser otorgado objetivamente y vinculado a un fin concreto de interés
general del que no puede apartarse el beneficiario.
Características:
-Carácter reglado. El otorgamiento de las subvenciones supone la existencia de un acto reglado que
responde a una relación jurídico-administrativa, siendo la litigiosidad que pudiera derivarse
competencia de la JCA.
La LGS ha asumido esta previsión en su art. 22, señalando que los procedimientos de concesión de
las subvenciones se realizarán de acuerdo con los criterios de valoración previamente fijados en las
bases reguladoras y en la convocatoria.
Cuando la subvención se ha creado con determinadas características y límites de carácter

presupuestario, se ha de estar a esa regulación y a su cumplimiento, de acuerdo con los principios de
legalidad, de seguridad y de ordenación económica.
-Carácter gratuito. La LGS, al regular las subvenciones, se refiere, en su art. 2, a toda disposición
dineraria cuya entrega se lleva a cabo sin contraprestación directa de los beneficiarios, aunque éstos
deberán asumir la realización de la actividad subvencionada.
- Carácter finalista. Este carácter se deduce del art. 2 LGS, donde se establece que la subvención
debe concederse para fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción
de una finalidad pública.
-Carácter de subsidio. Significa que la subvención será una ayuda para financiar determinadas
actividades, pero en ningún caso supondrá un beneficio, lucro o premio para el particular. La cuantía
de las subvenciones no podrá sobrepasar un porcentaje, por lo general, el 50%, a veces el 75%, del
coste total de la actividad subvencionada.
-Carácter unilateral. Al que se ha hecho referencia al señalar que la relación jurídica subvencional no
es una relación contractual sino una relación jurídica unilateral que surge de un acto administrativo
necesitado de aceptación.
La gestión de las subvenciones deberá someterse a las existencias de publicidad, transparencia,

concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación. Para el adecuado cumplimiento de estos
principios deberán fijarse, con carácter previo a su otorgamiento, las bases reguladoras de la
subvención que habrán de publicarse en el BOE o diario correspondiente.
Estas bases delimitan el margen de libertad de apreciación en el otorgamiento de las subvenciones y

concretan su régimen jurídico y pueden contenerse en normas de carácter reglamentario.
Procedimiento de otorgamiento de subvenciones
De acuerdo con lo establecido en LGS y RGS, el procedimiento para el otorgamiento de las

subvenciones se somete a un régimen de concurrencia competitiva que se inicia siempre de oficio
con la convocatoria y tiene por objeto establecer, una prelación entre las mismas de acuerdo con los
criterios de valoración previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria, siendo
posible iniciar el procedimiento con una fase de preevaluación en la que se verificará el
cumplimiento de las condiciones impuestas para adquirir la condición de beneficiario de la
subvención.
La evaluación ha de llevarse a cabo por un órgano colegiado que emite un informe y lo traslada al
órgano instructor del procedimiento. Este elabora una propuesta de resolución provisional, que
notificará a los interesados para que formulen alegaciones en el plazo de 10 días. Tras la
consideración de las alegaciones el órgano instructor elabora una propuesta de resolución definitiva,
que notificará a los beneficiarios para recabar su aceptación.
Una vez aceptada la subvención, el órgano competente resolverá el procedimiento de manera

motivada, debiendo quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que
se adopte; la resolución contendrá también de manera expresa las solicitudes que hubieren sido
desestimadas. Seguidamente se procede a la notificación de la resolución a los beneficiarios y sólo
en el momento en que hayan sido notificados se consolida su derecho.
El plazo máximo de resolución y notificación del procedimiento es de 6 meses y el efecto de la

resolución presunta, desestimatorio.
Las resoluciones de otorgamiento de subvenciones deberán publicarse en el correspondiente diario

oficial. También cabe el otorgamiento directo de las subvenciones cuando la cuantía venga impuesta
a la Administración por una norma de rango legal y cuando las subvenciones estén previstas
nominativamente en los presupuestos públicos.
Causas de nulidad y reintegro de las subvenciones
Son causas de nulidad todas las enunciadas en el art. 47 LPAC. Cualquier otra infracción del
ordenamiento jurídico determina la anulabilidad en los términos del art. 48 LPAC.
Las causas de reintegro son diferentes y determinan siempre la devolución de cantidades percibidas
desde el momento del pago de la subvención hasta que se adopte la decisión sobre la procedencia
del reintegro y de los rendimientos financieros de las cantidades percibidas. El reintegro no hará
incompatible la aplicación de las sanciones que puedan proceder.
Las causas se establecen en el art. 37 LGS:
• Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas u ocultando las que lo

hubieren impedido.
• Incumplimiento total o parcial del objetivo.
• Incumplimiento de la obligación de justificación o justificación insuficiente.
• Resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control
financiero.
• Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades
colaboradoras y beneficiarios, con motivo de la concesión de la subvención.
• Otros supuestos previstos en la normativa reguladora de la subvención.
El reintegro puede ser total o parcial, dependiendo del grado de cumplimiento del interesado y en
aplicación del principio de proporcionalidad.
4La actividad de prestación y de servicio público
La crisis actual del concepto de servicio público y su nuevo significado
El concepto de servicio público tiene como origen el modelo desarrollado por la doctrina francesa y
su definición es la siguiente: actividad dirigida a ofrecer a los ciudadanos prestaciones de carácter
económico o social, cuya titularidad asume una AP, que bien se responsabiliza directamente de la
gestión de la misma, o la encomienda a entidades de base privada bajo su supervisión o control.
Los servicios públicos podrán ser disfrutados por todos los ciudadanos en términos de igualdad y su
prestación se llevará a cabo en régimen de continuidad y regularidad, a precios adecuados.
Pero esto ha sido cuestionado por el Derecho comunitario al poner en duda que estos servicios
públicos fuesen compatibles con la ideología liberalizadora y privatizadora de la economía, además
de que en ciertos supuestos, su organización y actividad quedaba sometida o excluida del Derecho
general de los tratados.
Con posterioridad, en el ámbito comunitario europeo se crea el concepto de “servicio de interés

general”, donde se incluyen obligaciones de servicio público:
• Prerrogativas del Estado, seguridad interior y exterior, justicia, asuntos exteriores.

• Servicios de ciudadanía (educación y la Seguridad Social).
• Servicios sociales en general.
También se ha incorporado la noción de “servicio universal” vinculada a los servicios de carácter

económico y alude a los responsables de los servicios de telecomunicaciones o servicios postales. De
igual modo, se utiliza el concepto de “misiones de servicio público”: cualquier operador puede ser
obligado a ofrecer prestaciones por los reguladores.
El Tratado de Lisboa señala la distinción entre los servicios de interés económico general y los que no
lo son, éstos son los que no conllevan un perjuicio a la competencia de los EEMM para proveer,
hacer ejecutar y organizar dicho servicio.
La incursión de estos conceptos en el Derecho interno ha generado una confusión innecesaria, ya

que se pudiera haber mantenido el concepto de servicio público, adecuando el régimen jurídico de
algunas de sus manifestaciones a las exigencias del Derecho comunitario en materia de
competencia.
Los servicios de titularidad pública
El art 128.2 CE “mediante ley se podrán reservar al sector público recursos o servicios esenciales”. El
legislador ha querido con este precepto acordar, situar total o parcialmente fuera del mercado
algunos servicios o recursos. Esto deberá efectuarse a través de una expresa y específica declaración
legal. El Tribunal Supremo aclara que desaparecieron, con la CE, los impedimentos para que el sector
público pudiese ejercer actividades económicas, apostando por un sistema mixto, junto con este
artículo que legitima la intervención del sector público en el mercado.
La exigencia del interés público puede alcanzar hasta la transferencia de la titularidad de la materia o
sector, es decir, su exclusión del ámbito de disposición y acción de los sujetos privados, mediante su
reserva a la Administración Pública.
El art 128.2 CE, se limita a establecer que sólo pueden reservarse servicios esenciales, pero no
excluye la existencia de otros servicios públicos relativos a prestaciones o actividades en las que
también puedan concurrir empresas o particulares.
Los servicios esenciales son económicos y la operación de reserva es estable, y consiste en trasladar
al sector público la titularidad y la gestión de una actividad. Por esto, en el caso del Estado será una
actividad económica general, en el caso de las CCAA una regional o para la vida económica local, en
el caso de los Ayuntamientos.
Principios jurídicos de los servicios de titularidad pública
1Principios referidos a su funcionamiento
-Principio de continuidad. Plantea la necesidad de que el servicio público deba desarrollarse de

forma ininterrumpida de acuerdo con la naturaleza de la prestación y con sujeción a las normas
establecidas para su funcionamiento.
Si la razón de ser de los servicios públicos asumidos por la Administración es su carácter esencial
para la colectividad, la Administración titular de los mismos ha de cuidar de la continuidad de la
prestación.
-Principio de igualdad. Existe la igualdad en el acceso, funcionamiento y utilización del servicio, sin
que ésta pueda ser negada a nadie si la capacidad y las posibilidades del servicio lo permiten, ni
establecerse discriminaciones injustificadas en el acceso y utilización del mismo, las condiciones y
modalidades de la prestación y las contraprestaciones o cargas exigidas para su disfrute.
La igualdad implica la necesidad de establecer discriminaciones positivas y reglas especiales para los
ciudadanos en situaciones de desigualdad. Esta exigencia se plantea con más precisión para la
igualdad de oportunidades y la no discriminación de las minorías, especialmente de personas con
discapacidad.
-Principio de adaptación. Requiere que el servicio público se adapte a los estándares óptimos de la
prestación, es decir, a los estándares de calidad y otras condiciones que han de cambiarse siempre
que las circunstancias tecnológicas, económicas o de otro orden lo impongan
2Los usuarios y sus relaciones con el servicio
-El derecho al establecimiento del servicio. La existencia de un deber por parte de la Administración
de establecer efectivamente el servicio deberá quedar garantizada en virtud de lo establecido en el
artículo 29 LJCA. Además, establece que si en el plazo de tres meses desde la fecha de reclamación,
la Administración, no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo
con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad
de la Administración.
-Derecho de acceso al servicio. La LRBRL establece, que los vecinos tienen derecho a “utilizar, de
acuerdo con su naturaleza, los servicios públicos municipales”. El régimen de esta utilización puede
ser diferente, tanto en el ámbito de la legislación local como en el de la legislación general del
Estado.
-Derecho a ser indemnizados por los daños y perjuicios. Se da en los supuestos en que los usuarios
de los servicios públicos sufran daños debido a que la Administración responsable de los mismos no
mantenga un estándar de funcionamiento adecuado. La posibilidad de exigir responsabilidades a la
Administración queda garantizada en aplicación de lo establecido en el artículo 106 CE y los arts. 32,
33 y 34 LRJSP.
3La contraprestación económica del servicio: tasas, precios públicos y tarifas
Una vez establecido el servicio público, los usuarios no solamente deberán observar las normas
referidas a su funcionamiento, sino también abonar la debida contraprestación económica por su
disfrute. Ésta puede consistir en una tasa, precio público o una tarifa.
Las tasas tienen un carácter tributario “son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la
utilización privativa o en el aprovechamiento especial de dominio público, la prestación de servicios
o la realización de actividades en régimen de Derecho público, cuando los servicios no sean de
solicitud voluntaria para los obligados”
Por otro lado, los precios públicos alcanzan la consideración de contraprestaciones pecuniarias que
deberán satisfacerse por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en
régimen de Derecho público cuando, prestándose también tales servicios o actividades por el sector
privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados.
Las tarifas son percepciones de naturaleza no tributaria con las que se retribuye a los concesionarios
que gestionan indirectamente un servicio público. Se trata de un precio en el que tiene que
incorporarse el coste de la organización y prestación del servicio, así como el beneficio de la
empresa gestora del mismo.
Las formas de gestión de los servicios públicos
1Gestión directa
-Gestión de los servicios por la propia Entidad Local que permite las siguientes opciones:
• Gestión sin órgano especial. Significa que la Corporación Local asume su propio riesgo y
ejerce sin intermediarios y de modo exclusivo todos los poderes de decisión y gestión,
usando sus funcionarios y demás personal.
• Gestión con órgano especial. Esta forma de gestión es aplicable a cualquier tipo de servicio
público local. En cuanto a los aspectos organizativos, se caracteriza por estar integrada por
dos órganos específicos: Consejo de Administración y Gerente. El Consejo de Administración
asume la gestión superior del servicio y debe estar presidido por un miembro de la
Corporación.
- Organismo autónomo local
Supone la gestión a través de un organismo dotado de personalidad jurídica pública. Esta forma de
gestión está reservada para los casos en que una ley no exigiese de modo especial; también cuando
por compra, donación o disposición fundacional, las Corporaciones Locales adquieren de los
particulares bienes adscritos a determinado fin; y cuando el adecuado desarrollo de las funciones de
beneficencia, de cultura o de naturaleza económica lo aconsejaren.
- Entidad pública empresarial local
La gestión directa de los servicios de competencia local mediante las formas de organismos
autónomos y de entidades públicas empresariales locales, debiendo estar sometidas a controles
específicos sobre la evolución de los gastos de personal y de la gestión de sus recursos humanos.
-Sociedad mercantil local
Cuyo capital social sea de titularidad pública. Se regirán por el ordenamiento jurídico privado, salvo
en las materias en que les sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control
financiero, de control de eficacia y contratación. En la escritura de constitución, constará el capital
que deberá ser aportado por las Administraciones Públicas. Los estatutos determinarán la forma de
designación y el funcionamiento de la Junta General y del Consejo de Administración, así como los
máximos órganos de dirección de las mismas.
2Gestión indirecta
-Concesión
Supone el otorgamiento del ejercicio de la actividad o prestación del servicio con regulación
contractual de las condiciones correspondientes.
El régimen contractual de las concesiones ha pasado a ser regulado por la legislación de contratos.
Pero siguen siendo básicas las potestades de supervisión que corresponden a la Corporación
concedente, potestades que son irrenunciables bajo pena de nulidad.
-Gestión interesada
Conlleva el otorgamiento del ejercicio de la actividad o prestación del ejercicio de la actividad o

prestación del servicio, con atribución al prestador de la actividad o del servicio de una participación
en los resultados económicos.
-Concierto
Consiste en la prestación de servicios mediante acuerdos con otras entidades públicas o privadas, o
con los particulares, que tengan establecidos servicios adecuados. Los conciertos no pueden exceder
de diez años y quedan automáticamente sin efecto desde el momento en que la Corporación
interesada tuviere instalado y en disposición del funcionamiento un servicio análogo al concertado.
- Sociedad de economía mixta
Las entidades locales utilizan las formas de Sociedad mercantil o cooperativa cuyo capital sólo
parcialmente pertenezca a la Entidad. En el acuerdo constitutivo podrán establecerse las
especialidades internas tanto estructurales como funcionales.
TEMA 4 LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1El concepto de responsabilidad patrimonial. Antecedentes y regulación actual
Los sistemas de responsabilidad por daños reconocidos en nuestro Derecho se fundamentan en los
siguientes elementos:
• Identificación de unos daños, cualificados por su certeza, cuantificación e individualización.

• Uno o varios autores del daño.
• La relación de causalidad entre la acción imputable a su autor y la producción del daño.
• La imputación de la responsabilidad por el daño a su autor debido a la relación de
causalidad.
• Indemnización del daño.
Junto a ello, nos encontraremos las posibles causas de exoneración de la responsabilidad, supuestos
en los que el daño deba ser soportado jurídicamente, o en los que concurra causa de fuerza mayor,
por ejemplo.
Para concretar los supuestos de responsabilidad por daños, la primera tarea es determinar cuándo
se produce un daño del que pueda surgir responsabilidad imputable a un sujeto y sea indemnizable.
Ante un daño, debe especificarse la víctima de ese daño para indemnizarlo. Sólo se pueden
indemnizar daños: ciertos, individualizados con relación a una persona o grupo de persona y
evaluables económicamente. Por ejemplo: los daños medioambientales son difícil de individualizar.
La siguiente tarea residen en probar el nexo causal entre el daño y en funcionamiento del servicio
público, así como la antijurídica del daño.
Antecedentes y regulación actual
La responsabilidad patrimonial, al igual que la expropiación forzosa, constituye una de las garantías
más relevantes de los ciudadanos y de su patrimonio frente a acciones del poder público.
Al igual que en el Derecho privado, la responsabilidad pública puede ser contractual o

extracontractual, ésta última teniendo como referencia a la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Públicas.
Durante el siglo XIX, se dispensó una importante protección frente a la expropiación forzosa en la
Ley de 1879, si bien la protección frente a los daños a los particulares imputables a la Administración
no se contempló, debiendo reclamar según lo dispuesto en el Código Civil. Los primeros intentos
legislativos en reconocer algún tipo de responsabilidad por el funcionamiento de los servicios
públicos datan de principios del siglo XX, con la Ley de 5 de abril de 1904, de Responsabilidad Civil de
los Funcionarios.
Tanto la Constitución de 1931 como la Ley Municipal de 1935 regulaban la responsabilidad

patrimonial, no obstante, quedó suspendida tras la Guerra Civil. Y no fue hasta 1954 con la Ley de
Expropiación Forzosa cuando se consagra el principio de responsabilidad patrimonial, existiendo
limitaciones en lo referido a la propiedad privada y los intereses legítimos.
La Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 supera las limitaciones
mencionadas anteriormente (Ley de Expropiación Forzosa) estableciendo en su artículo 40.1 que
"los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por el Estado de toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella lesión
sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o de la adopción de
medidas no fiscalizables en vía contenciosa’’.
El sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública se consolida en la

Constitución de 1978, cuyo precepto 106.2 establece que "Los particulares, en los términos
establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea
consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".
La competencia estatal para legislar en materia de responsabilidad patrimonial es una competencia

exclusiva derivada del título competencial que le otorga el artículo 149,1, 18ª de la Constitución
Española.
Las Leyes 39/2015 (LPAC) y 40/2015 (LRJSP), permite distinguir dentro del régimen jurídico del
sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, por un lado, la regulación de las
especialidades del procedimiento administrativo común en materia de responsabilidad patrimonial
en la LPAC, y, por otro lado, la regulación de los principios generales de la responsabilidad
patrimonial de las Administraciones Públicas, regulados en la LRJSP.
2El régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública derivado del

funcionamiento de los servicios públicos
A) Los caracteres del sistema de responsabilidad patrimonial de la AP
1Unitario y general. Se aplica y afecta a todas las AAPP, con independencia de que actúen sometidas
al Derecho Administrativo o al Derecho Privado. Todos los perjudicados tienen la garantía de un
tratamiento patrimonial común ante todos los sujetos públicos causantes del daño. Es general
porque se refiere al "funcionamiento de los servicios públicos".
2Responsabilidad directa. El perjudicado no tiene la obligación de identificar al sujeto público que

con su conducta personal ha causado el daño, y de este modo, probada la culpabilidad de éste, se
imputa el daño a la Administración. La responsabilidad de la Administración por los daños derivados
del funcionamiento de los servicios públicos es siempre directa. Ello no excluye que el agente
culpable haya de responder, en vía de regreso, frente a la propia Administración que haya satisfecho
la indemnización.
3Responsabilidad objetiva. El perjudicado no tiene la obligación de alegar ni probar culpa, sino

demostrar la relación de causalidad entre la acción administrativa y el daño sufrido. La
antijuridicidad reside en el resultado que provoca la acción, el hecho o la disposición. Así, lo que
comporta que el daño sea indemnizable es que el sujeto que sufre el daño no tenga el deber jurídico
de soportarlo.
El sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración garantiza a todos los particulares la

indemnización de todos los daños que sufran en su patrimonio y no tengan el deber jurídico de
soportar. La ilicitud del daño puede derivar tanto de actuaciones ilegales o culpables de la propia
Administración, como por actuaciones administrativas lícitas que causan un daño a un sujeto que no
tiene el deber jurídico de soportar.
La formulación que establece la Ley del carácter objetivo de la responsabilidad es muy amplia y
generosa, por lo que la doctrina ha adoptado dos posturas: bien la necesidad de revisión del sistema
objetivo de responsabilidad, bien llevar el sistema objetivo a sus justos términos contemplando los
criterios de imputación y antijuridicidad de manera más clara, puesto que existen muchos supuestos
de daños que el particular debe asumir.
B) Los presupuestos de la responsabilidad patrimonial
1Ámito subjetivo: el perjudicado y el autor del daño
El art. 32.1 LRJSP establece: Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las AAPP
correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la
lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los
casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo
con la Ley.
Tienen que ser indemnizados, no sólo las personas físicas, sino también cualesquiera otros sujetos
jurídicos, incluidas las distintas AAPP que sufran lesión en sus bienes y derechos como consecuencia
del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos prestados por otra Administración.
Aunque lo normal es que el perjudicado directo y el titular del derecho a indemnización coincidan,
puede no ser así: supuestos de fallecimiento de la víctima.
Respecto al autor del daño, la Administración responde por los daños que causen los agentes
públicos que forman parte de su organización ya se trate, de funcionarios públicos, autoridades y
empleados laborales, ya sean sujetos que de forma ocasional desempeñes funciones públicas.
Son Administraciones Públicas las entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia
dependientes o vinculadas a aquéllas, incluso si tienen finalidad empresarial. También se extiende a
las Corporaciones de Derecho público (Colegios profesionales) cuando ejercen funciones
administrativas.
No son imputables a la Administración los daños producidos por agentes públicos cuando actúan
como sujetos estrictamente privados.
La responsabilidad es imputable a éstos por la aplicación de la legislación de contratos del sector

público. Como excepción, el daño será imputable a la Administración contratante cuando la acción
del empresario o concesionario derive de una orden inmediata y directa de la Administración o
cuando el daño sea consecuencia de los vicios del proyecto elaborado por la propia Administración.
2Ámbito objetivo: el daño
Para que un daño sea indemnizable ha de reunir los siguientes requisitos: ha de ser efectivo,
evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
Además, debe ser antijurídico.
Ha de ser antijurídico, es decir, que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar un
detrimento patrimonial. La antijuridicidad del daño es esencial para que genere la responsabilidad
patrimonial.
No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen
podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existente en
el momento de producción de aquéllos.
El particular tiene el deber jurídico de soportar:
• Las cargas u obligaciones generales impuestas por las leyes a los ciudadanos en general.
• Las actuaciones discrecionales de la Administración que ejerce en términos razonables y
proporcionados.
• Las lesiones que son producto de un riesgo normal de la relación de un servicio público.
• La ignorancia invencible del riesgo creado por la Administración. Daños que deriven de
hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los
conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de la producción de
aquéllos.
La jurisprudencia apela a criterios de responsabilidad, proporcionalidad o confianza legítima para

determinar cuándo un daño es o no antijurídico.
En cuanto a la efectividad del daño, se requiere que haya una incidencia negativa en los bienes o
derechos del particular, cualesquiera que éstos sean, abarca tanto los daños patrimoniales como los
daños personales y morales. Y, en segundo lugar, la efectividad del daño significa que debe tratarse
de un daño actual y real.
Sobre la evaluabilidad económica, si el daño se produce sobre bienes o derechos patrimoniales, la

evaluación de estos no presenta mayor dificultad, su importe de determina por el valor que dichos
bienes o derechos tengan en el mercado; en caso de muertes o lesiones corporales puede tomarse
como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros
obligatorios y de la Seguridad Social.
El problema se plantea en los "daños morales" (pretium doloris), que son de difícil o imposible
valoración a través de las reglas establecidas en dicho precepto. Aunque dichos daños deben ser
indemnizados, no es fácil fijar reglas objetivas de valoración, no obstante, se pueden compensar
pecuniariamente.
Respecto a la individualización del daño, la acción administrativa ha de provocar un detrimento

sobre patrimonios concretos y singularizados, quedando fuera del ámbito material del resarcimiento
tanto las simples molestias o incomodidades sufridas por el funcionamiento de los servicios públicos
como las cargas generales que exige la vida en común, y, que impone la Administración al organizar
libremente las obras y servicios públicos.
Pero el daño puede ser individualizado con relación a personas concretas y determinadas, o también
sobre grupos o colectivos de individuos.
3El criterio de imputación del daño a la AP: la cláusula del funcionamiento de los servicios públicos
El art. 106.2 CE se refiere al funcionamiento de los servicios públicos y el art. 34 LRJSP diferencia
entre el funcionamiento normal y el funcionamiento anormal de los servicios públicos.
Los tipos de actuación dañosa pueden derivar de:
• Reglamentos.
• Actos administrativos.
• Actividad material.
• Inactividad.
Los criterios de imputación de la actividad dañosa distinguen entre el funcionamiento anormal o

funcionamiento normal de los servicios públicos.
-Funcionamiento anormal de los servicios públicos: puede implicar, por un lado, la culpabilidad o
ilicitud de la conducta dañosa del agente público, en cualquiera de sus grados, dolo, culpa o simple
negligencia, y, por otro lado, la simple ilegalidad de la actividad administrativa dañosa, sin que la
comisión de tal ilegalidad pueda observarse alguna conducta administrativa culpable. No es
necesario probar que algún agente público ha actuado con culpa o negligencia, pero sí que el
servicio público en su conjunto ha actuado anormalmente, es decir, no ha funcionado en absoluto o
lo ha hecho tardíamente.
-Funcionamiento normal de los servicios públicos: en el que no se detecta ningún tipo de culpa en la
conducta el agente público, y que el servicio público ha funcionado, pero, aun así, se ha producido
un daño que el perjudicado no tiene el deber jurídico de soportar.
La responsabilidad por riesgo o funcionamiento normal de los servicios públicos cubre de este modo
los supuestos de caso fortuito y de sacrificio especial, pero excluye por mandato constitucional ex
art. 106.2 CE y por el propio artículo 32.1 LRJSP, los supuestos de fuerza mayor, así como también
alude los supuestos de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la
Ley.
Caso fortuito: daños causados por hechos imprevisibles o inevitables dentro de la prestación del
servicio público o de la organización administrativa.
Fuerza mayor: hechos imprevisibles o irresistibles, pero ajenos en su totalidad a la actividad

administrativa.
4La relación de causalidad
El deber de resarcimiento requiere, que exista un nexo causal entre la actividad de la Administración
y el daño antijurídico. Así, para que la Administración esté obligada a indemnizar a la víctima, es
preciso que su actividad haya sido la causante del daño.
La prueba de este nexo causal es el título de imputación de la responsabilidad a la Administración.

Aun en los casos en los que la producción del daño contribuye la acción de un tercero o de la propia
víctima junto con la de la Administración, siempre y cuando la acción u omisión de la Administración
sea suficiente para la producción del daño. La intervención de un tercero en la producción del daño
puede reducir proporcionalmente la reparación a cargo de la Administración.
Es posible la concurrencia de responsabilidades de dos o más Administraciones Públicas. El art. 33

LRJSP diferencia dos supuestos: en primer lugar, cuando las Administraciones actúen bajo fórmulas
conjuntas de actuación, en el cual la responsabilidad es solidaria, y, en segundo lugar, en los demás
casos de concurrencia la responsabilidad se fija para cada Administración atendiendo a los criterios
de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención, en caso de no ser posible,
se aplica la regla de la solidaridad.
5La indemnización
La indemnización, la regla general es la reparación integral de los daños causados por la

Administración, incluyendo tanto el daño emergente como el lucro cesante. Para el cálculo de las
indemnizaciones, no hay criterios objetivos, el art. 34 LRJSP se remite con carácter no exclusivo a los
criterios de valoración de la legislación de expropiación forzosa, legislación fiscal y demás normas
aplicables.
Las indemnizaciones se fijarán en un juicio de equidad y razonabilidad, existiendo un amplio margen

de apreciación judicial para fijar las cuantías. Se toma como referencia el día en que la lesión
efectivamente se produjo, e inclusive los intereses de demora en el pago de la indemnización fijada.
En cuanto a las modalidades de indemnización, se admiten junto a la normal consistente en dinero y
a tanto alzado, los pagos periódicos y en especie, siempre y cuando convenga al interés público y sea
conforme el perjudicado.
C) Causas de exoneración de la responsabilidad
Aun cumplidos los requisitos de la responsabilidad patrimonial, es posible que se exonere a la

Administración de responsabilidad en los siguientes supuestos:
-Cuando el daño se produzca por fuerza mayor. Se trata de acciones causadas por hechos
irresistibles, imprevisibles, como consecuencia de los cuales se produce el daño. La acción tiene su
origen fuera del ámbito del funcionamiento del servicio público (causas naturales: terremoto). En el
supuesto de caso fortuito la acción tiene su origen dentro del ámbito de funcionamiento del servicio
público (médico le causa una herida a un paciente debido a un desprendimiento del techo)
-El artículo 34.1 LRJSP contempla un caso específico ya mencionado < Sólo serán indemnizables las
lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de
soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o
circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la
ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos>
3El procedimiento administrativo de reclamación de responsabilidad patrimonial y el orden

jurisdiccional competente
A) Procedimiento administrativo de reclamación de responsabilidad patrimonial
Para poder reclamar responsabilidad a la Administración Pública es necesario seguir el

procedimiento legalmente establecido al efecto, antes de acudir a los Tribunales. Este
procedimiento está previsto en la LPAC, estableciendo el art. 36 LRJSP una regulación de la
existencia de responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal del servicio de las
Administraciones Públicas, es decir, requisitos para poder iniciar la vía de regreso.
1Iniciación del procedimiento. Puede iniciarse de oficio, por petición razonada de otros órganos o a
instancia de parte interesada.
-De oficio: puede proponer la iniciación de este cualquier órgano administrativo que, pese a no tener
la competencia para iniciarlo, ha tenido el conocimiento de las circunstancias del procedimiento.
Siendo así, la petición ha de individualizar la lesión producida en una persona o grupo de personas,
su relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público, su evaluación económica si es
posible, y el momento en que efectivamente se produjo la lesión.
Existen algunas especialidades cuando se inicia de oficio por la Administración Pública. Se exige que
no haya prescrito el derecho a la reclamación por el interesado. La AP debe notificar el acuerdo de
incoación del procedimiento a los interesados afectados por la lesión, con ello, se pretende que
puedan realizar las alegaciones que estimen conveniente a su derecho.
-A solicitud del interesado: se podrá efectuar siempre y cuando no haya perdido su derecho a
reclamar. Además, la solicitud deberá especificar las lesiones producidas, la presunta relación de
causalidad entre estas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la
responsabilidad, y, el momento en que efectivamente se produjo la lesión; al igual que las pruebas
pertinentes.
2El Plazo para reclamar y cómputo del plazo es de un año. Es un plazo de prescripción, lo que
permite su interrupción por alguna causa legítima. La regla general para el cómputo del plazo es la
que indica el dies a quo, es decir, la fecha en que se produjo el hecho lesivo o desde que se
manifiesta el daño.
Los daños físicos o psíquicos se computarán desde la curación o alcance de sus secuelas. Y, por
último, si el daño es consecuencia de un acto ilegal previamente impugnado por el particular, la
acción prescribe al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia firme.
3Tramitación del procedimiento. Impulso de oficio, solicitud de informes y dictámenes, si se admite

la reclamación, el procedimiento se impulsa de oficio, realizándose los actos de instrucción y
comprobación necesarios (pruebas e informes). En el procedimiento de responsabilidad patrimonial,
es perceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión
indemnizable, debiendo ser evacuado en un plazo de 10 días.
Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros será
preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma.
Este dictamen debe emitirse en el plazo de 2 meses pronunciándose sobre la existencia o no de la
relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida.
4La terminación del procedimiento. Además de las formas generales de terminación del
procedimiento administrativo, en los casos de reclamaciones de responsabilidad patrimonial, el
procedimiento puede tener una terminación convencional, es decir, mediante el acuerdo de las
partes debiendo fijar la cuantía.
5Órgano competente y plazo para resolver. En los casos de los procedimientos de responsabilidad
patrimonial en el ámbito de las Administración General del Estado, es el ministro que corresponda
según el ramo de la Administración o el Consejo o Ministros en los casos previstos en el artículo 32.3
LRJSP o en atención a una ley.
En el ámbito autonómico y local será el órgano correspondiente de la Comunidad Autónomo o de la

Administración Local. En el caso de las Entidades de Derecho Público, se tendrá lo dispuesto en las
normas que determinen su régimen jurídico.
En cuanto al plazo de resolución, la Administración tiene para resolver el procedimiento en materia

de responsabilidad patrimonial desde que este se inicia un plazo de 6 meses, transcurridos los cuales
sin que se notifique resolución expresa, se entenderá la resolución desestimatoria, contraria a la
indemnización del particular. Este plazo se cuenta desde la fecha del acuerdo de incoación o desde
la fecha en que la solicitud del interesado haya tenido entrada en el registro electrónico de la
Administración u Organismo competente para su tramitación.
La Administración debe pronunciarse en su resolución sobre la existencia o no de la relación de

causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida, y, sobre la valoración
del daño causado, la cuantía y el modo de la indemnización con el fin de calcularla y abonarla.
Tanto si la resolución es expresa como presunta, se pone fin a la vía administrativa, quedando en
todo caso abierta la vía contencioso-administrativa.
6El procedimiento simplificado. El art. 96 LPAC establece dicho procedimiento cuando, por razones
de interés público o la falta de complejidad del procedimiento, así lo aconsejen. El órgano
competente podrá acordar la tramitación simplificada cuando sea inequívoca la relación de
causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y
el cálculo de la cuantía de la indemnización.
Los interesados pueden solicitar la tramitación simplificada, que podrá ser desestimada por el
órgano competente si apreciara que no concurre causa de interés público o complejidad en el
procedimiento, en el plazo de 5 días. Contra esta resolución, no cabe recurso alguno. Si es el órgano
competente el que acuerda de oficio la tramitación simplificada y alguno de los interesados
manifiesta su disconformidad, deberá continuarse con la tramitación ordinaria.
La tramitación simplificada está sujeta a una reducción de los plazos, debiendo resolverse en un
plazo de 30 días, desde el siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación
simplificado.
Una vez iniciado el procedimiento, y, tras la subsanación de la solicitud, el interesado podrá realizar
alegaciones en el plazo de 5 días, sólo se dará el trámite de audiencia cuando la resolución vaya a ser
desfavorable para el interesado.
Respecto a la evaluación de informes, tan sólo recabará el informe del servicio jurídico, del Consejo
General del Poder Judicial y el Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la
Comunidad Autónoma, cuando estos sean preceptivos. En este último caso, desde la solicitud del
Dictamen hasta su emisión, se suspende automáticamente el plazo para resolver; si bien, se
establece que el órgano competente solicite un plazo para la evacuación del Dictamen que permita
cumplir el plazo de resolución del procedimiento, dándose la opción de un plazo de 15 días.
B) El orden jurisdiccional competente
El orden jurisdiccional competente en materia de responsabilidad patrimonial es el Orden
Jurisdiccional Contencioso-Administrativo. Agotada la vía administrativa, se puede acudir a este
orden jurisdiccional tanto si la lesión la ocasiona la Administración sometida al Derecho
administrativo como si lo hace sometida al Derecho Privado.
El art. 35 LRJSP despeja toda duda acerca del régimen jurídico de la responsabilidad en los casos en
que la Administración Pública actúe en concurrencia con sujetos de derecho privado o cuando la
responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado a través de la cuál actúe la
Administración que cubra su responsabilidad.
La única excepción se halla en los casos de responsabilidad civil derivada de delito que se exigirá
conforme a la legislación correspondiente cuando se trate de delitos cometidos por personal al
servicio de las Administraciones Públicas.
Existen dos vías de reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración:
-Vía penal. Se inicia dicho procedimiento frente a un profesional que trabaja en una Administración
Pública, en un principio la denuncia va dirigida contra el profesional, pero en la causa penal debe
aparecer, como responsable civil subsidiario, el Estado, la Comunidad Autónoma y los demás entes
públicos. La Administración responde en caso de insolvencia.
-Vía contencioso-administrativa. En la que se pueden dar dos situaciones:
• Cuando se tramita una causa penal, y en esta vía o bien se archivan las diligencias o bien
concluye el proceso con una sentencia absolutoria. Terminada la causa penal, y, en caso de
no ser estimada, procedería un recurso contencioso-administrativo.
• Cuando se entabla directamente la reclamación por responsabilidad patrimonial contra la
Administración
4La responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las AP. La vía de regreso
En los supuestos en los que el daño haya sido causado por las autoridades y personal al servicio de
las Administraciones Públicas, la acción de responsabilidad se dirige directamente a la
Administración Pública correspondiente, exigiéndole las indemnizaciones procedentes.
Si la actuación de dichas autoridades ha sido con dolo o negligencia grave, la Administración ejercerá
de oficio la vía de regreso para exigirle responsabilidades.
En la vía de regreso, la Administración tendrá en cuenta criterios tales como el resultado dañoso
producido, si existe o no intencionalidad al igual que su relación con la producción del resultado
dañoso. La tramitación del procedimiento seguirá lo dispuesto en la LPAC, debiendo incluirse el
trámite de alegaciones durante el plazo de 15 días, el mismo tiempo tendrá la presentación de
pruebas, siendo el de la formulación de la propuesta resolución en el plazo de 5 días. Por último, la
resolución declaratoria de responsabilidad pondrá fin a la vía administrativa.
5La responsabilidad del Estado legislador y del Estado Juez
A) La responsabilidad del Estado Juez
El art. 121 CE, consagra la responsabilidad directa y objetiva del Estado para los casos de error
judicial y funcionamiento anormal de la Administración de justicia. El precepto es desarrollado por la
LOPJ, determinando normas sobre los títulos de imputación de la responsabilidad patrimonial y los
requisitos para hacerla efectiva.
Son tres los supuestos que contempla: el error judicial, la prisión provisional injusta o indebida y el
funcionamiento anormal de la Administración de Justicia.
El error judicial, engloba todo error de hecho que sea notorio, manifiesto, ostensible, incontestable,
objetivo, cometido por un juez o magistrado en el ejercicio de sus funciones judiciales, con
independencia de que exista dolo o culpa.
La prisión provisional indebida, comporta el derecho a indemnización a quienes después de haber

sufrido prisión preventiva hayan sido absueltos por inexistencia del hecho imputado, o se hubieses
dictado un auto de sobreseimiento libre.
La imputación del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia ostenta problemática en

cuanto a su interpretación, ya que se trata de un concepto jurídico indeterminado, debiendo la
jurisprudencia delimitar los criterios y supuestos.
Por lo demás, se fijan los mismos requisitos en cuanto a que el daño sea efectivo, evaluable
económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. En todos los
supuestos, la petición indemnizatoria del interesado se dirige directamente al Ministerio de Justicia,
cuya acción prescribe al año a partir del día en que pudo ejercitarse.
Por último, en los casos en los que exista dolo o culpa del interesado en la producción del error o el
funcionamiento anormal de los servicios, no habrá lugar a la indemnización. Si tal daño por dolo o
culpa se produce por Jueces o Magistrados en el ejercicio de sus funciones, el interesado deberá
dirigirse contra la Administración de Justicia, quien, una vez satisfecha la indemnización, podrá
dirigirse contra el Juez o Magistrado responsable (exigirle el rembolso).
B) La responsabilidad del Estado Legislador
La CE no entabla ninguna regla al respecto, ha sido la jurisprudencia la que ha establecido pautas y

criterios a la hora de imputar la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, a partir del año
2000.
La LRJSP expresamente reconoce la responsabilidad del Estado Legislador y establece un régimen

jurídico que distingue los siguientes supuestos en los que los particulares tendrán derecho a ser
indemnizados por los daños que sufran es sus bienes y derechos cuando se deriven de:
-La aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el

deber jurídico de soportar cuando se establezca en los propios actos legislativos, siendo preciso que
se reconozca el derecho a la indemnización en la propia Ley.
-La aplicación de una norma con rango de lay declarada inconstitucional, cuando se haya obtenido
una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el
daño (alegando la inconstitucionalidad posteriormente declarada).
-La aplicación de una norma contraria a Derecho de la Unión Europea, exigiéndose que el particular
haya obtenido una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa
que causó el daño. Además, se exige la concurrencia de tres requisitos:
• Que la norma tenga por objeto conferir derechos a los particulares.
• Que el incumplimiento esté suficientemente caracterizado.
• Que exista una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación
impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño
causado.
La competencia para resolver la tiene el Consejo de Ministros en el ámbito de la Administración

General del Estado.
TEMA 5 LA EXPROPIACIÓN FORZOSA
1Concepto, naturaleza jurídica y régimen jurídico de la expropiación forzosa
A) Concepto de expropiación forzosa
La expropiación forzosa es una potestad pública que consiste en privar o desposeer a una o varias
personas de sus bienes o derechos patrimoniales legítimos, cuando esté justificado por causa de
utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad a lo
previsto en las leyes.
El art 1.1 de la Ley de Expropiación Forzosa define la expropiación como “cualquier forma de
privación singular de la propiedad privada o de derechos e intereses patrimoniales legítimos,
cualesquiera que fueran las personas o entidades a las que pertenezcan, acordada imperativamente,
ya implique venta, permuta, censo arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su
ejercicio por causa de utilidad pública o interés social.”
Parejo Alfonso: negocio jurídico de Derecho público derivado del ejercicio de la correspondiente
potestad por el poder público y al que son esenciales determinadas garantías para el sujeto pasivo
de dicha potestad.
Tolivar Alas: instituto que faculta a un sujeto público territorial para que, a cambio de una
indemnización, prive imperativa o coactivamente a un titular de su propiedad o de un derecho o
interés patrimonial legítimo, a favor de aquél o de un tercero, siempre que medien razones de
utilidad pública o interés social y bajo el fundamento establecido en el art 33 CE.
B) Naturaleza jurídica y fundamento
La expropiación forzosa es una potestad pública cuyo objeto es la privación de la propiedad privada
de derechos o intereses patrimoniales legítimos cuando así lo requieran los intereses generales.
El art 33.3 CE recoge un conjunto de garantías del instituto expropiatorio: la existencia de una causa
de utilidad pública o interés social, una indemnización o contraprestación y la necesidad de seguir el
procedimiento establecido en las leyes.
C) Diferenciación entre expropiación y otras instituciones
-En la expropiación forzosa se indemniza al expropiado y en la limitación de la propiedad no existe el

derecho de indemnización, salvo que se haya previsto en la norma. La expropiación forzosa tiene
carácter singular, ya que afecta a una o varias personas y las limitaciones son de carácter general y
están dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas.
-En la expropiación el deber de indemnizar deriva del ejercicio de una potestad administrativa y en el
caso de la responsabilidad patrimonial de las AP deviene del daño causado por una actuación
administrativa.
D) Evolución histórica y marco jurídico actual
La expropiación forzosa ya se recogía en los textos constitucionales de los siglos XVIII y XIX era
contemplada como un límite negativo del derecho absoluto de propiedad.
En el siglo XX se produce un cambio de esta concepción debido principalmente a la vida moderna. La

expropiación forzosa se convierte de límite negativo del derecho absoluto de propiedad, en
instrumento positivo puesto a disposición del poder público para el cumplimiento de sus fines de
ordenación y conformación de la sociedad a imperativos crecientes de justicia social, frente a la cual
el derecho de propiedad privada tan solo garantiza a su titular.
La legislación aplicable a la expropiación forzosa es la normativa específica y sectorial junto a la

general contenía en la LEF; esta última es unitaria y de obligada aplicación en todo el territorio
nacional.
Es competencia exclusiva del Estado la legislación sobre expropiación forzosa y corresponde al nivel
estatal regular de forma exclusiva el instituto expropiatorio como garantía de los derechos e
intereses privados y, en consecuencia, los procedimientos y criterios de valoración del justiprecio
expropiatorio para que los bienes objeto de expropiación no puedan ser valorados con criterios
diferentes en las diversas partes del territorio nacional.
No obstante, tanto el Estado como las CCAA pueden regular, en el ámbito de sus respectivas
competencias materiales, la expropiación en su faceta de potestad publica o instrumento del que se
sirven para el logro de sus fines por lo que corresponde a uno y otras la determinación legal de la
causa expropiandi.
Además, las CCAA pueden regular los aspectos organizativos del ejercicio de la expropiación como
por ejemplo los jurados de expropiación y algunos aspectos secundarios del procedimiento. Tras
estas precisiones, como norma estatal general en materia de expropiación forzosa apuntamos que
sigue en vigor la vieja LEF y su reglamento de 26 de abril de 1957. La doctrina viene demandada de
forma reiterada una profunda reforma legislativa en la materia.
2Sujetos, objeto y causa de la expropiación forzosa
A) Sujetos del procedimiento expropiatorio
1La administración expropiante
Esta potestad la tienen reconocida las CCAA, el Estado, la provincia y el municipio. En la

Administración Local la pueden tener otras entidades supranacionales como las comarcas, las áreas
metropolitanas y las mancomunidades.
En el caso de que entes instrumentales, deberán solicitar de su administración matriz el ejercicio de
la potestad expropiatoria. Los entes territoriales expropiantes pueden ejercer la potestad
expropiatoria a favor de sí mismos o de otros beneficiarios.
2El beneficiario de la expropiación forzosa
Es el sujeto que representa el interés público o social a cuya realización está autorizado a instar de la
Administración expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria y que adquiere el bien o
derecho expropiado y tiene la obligación del pago del justiprecio.
Pueden ostentar la condición de beneficiaros por causa de utilidad pública, además de los propios
entes territoriales, los entes institucionales y los concesionarios. Además, por causa de interés social,
podrá ser beneficiario cualquier persona física o jurídica en la que concurran los requisitos señalados
por la ley art. 2.3 LEF.
En los supuestos en los que expropiante y beneficiario no coincidan en el mismo sujeto, aquel que
ostente la condición de beneficiario le corresponde solicitar de la Administración expropiante la
iniciación del expediente expropiatorio.
3El expropiado
Cualquier persona física o jurídica, sin excepción, puede ser expropiada, incluidas las entidades o
Administraciones públicas.
Tiene la condición de expropiado el propietario o titular de derechos reales e intereses económicos

directos sobre la cosa expropiable, o el titular del derecho objeto de expropiación.
También serán parte en el expediente quienes presenten títulos contradictorios sobre el objeto que
se trata de expropiar y los titulares de derechos reales e interés económicos directos sobre la cosa
expropiable, así como los arrendatarios.
El expediente expropiatorio se entenderá con el MF cuando no compadezcan los propietarios,

estuviesen incapacitados y sin tutor.
B) El objeto de la expropiación
Pueden ser objeto de expropiación los bienes inmuebles, muebles, otros derechos y bienes
patrimoniales (arrendamiento, usufructo, hipoteca) y los intereses patrimoniales legítimos.
En relación con los bienes de dominio público, quedan excluidos de la expropiación hasta tanto
conserven la afectación. Tampoco se comprenden como posibles objetos de expropiación los
derechos de la personalidad y los familiares.
La cesación de una actividad puede ser también objeto de expropiación.
C) Causa de la expropiación: la declaración de utilidad pública o interés social
La declaración de la causa expropiandi es indispensable para proceder a cualquier expropiación. La

causa de la expropiación forzosa es la finalidad o motivo que justifica el ejercicio de dicha potestad a
favor de la administración.
Dicha finalidad debe perdurar en el tiempo, ya que si desaparece surge el derecho de reversión
(derecho de devolución de los bienes que se expropiaron).
3El procedimiento expropiatorio general
La potestad expropiatoria ha de ejercitarse a través de un procedimiento legalmente establecido, sin

procedimiento lo que ocurriría es la usurpación ilegítima del bien.
Una vez que se da una causa legítima de utilidad pública o interés social comienza el procedimiento
expropiatorio ordinario con la declaración de necesidad de ocupación, en la que se concretan los
bienes objeto, sus titulares y la determinación del justiprecio.
A) Declaración de necesidad de ocupación
Es un trámite que determina cuáles son los bienes a expropiar y sus titulares. La LEF concreta esta
fase en una información pública y en un trámite de audiencia a los interesados.
Con este acuerdo y su notificación se inicia el expediente expropiatorio.
Contra esta declaración cabe recurso de alzada con efectos suspensivos ante el Ministerio
competente por razón de la materia, que deberá interponerse en el plazo de 10 días y resolverse en
el plazo de 20 días. Y, además, es susceptible de recurso c-a
Por último, acordada la necesidad de ocupación, la Administración no está obligada a mantenerla,

pudiendo revocarla y desistir de la expropiación respecto de determinados bienes o derechos.
B) Determinación del justiprecio
1Concepto y naturaleza
El justiprecio consiste en una indemnización compensatoria por la pérdida de la cosa, derecho o

interés patrimonial legítimo que ha sido expropiado.
Nadie puede ser privado de sus bienes o derechos si no es mediante la correspondiente

indemnización.
2Criterios para la valoración del justiprecio
La tasación se efectuará con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al
tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio.
En la valoración de los bienes expropiados se incluyen todos los daños y perjuicios patrimoniales
derivados de la expropiación, incluye el premio de afección que alcanza el 5% del valor fijado en el
justiprecio.
Se prevé en el art. 43.1 de la LEF que tanto, el propietario, como la Administración, lleven a cabo la
tasación aplicando los criterios adecuados en el caso de que la evaluación practicada por las normas
anteriores no resulte, a su juicio, conforme el valor real de los bienes y derechos objeto de
expropiación por ser este superior o inferior a aquellas.
Asimismo, el Jurado Provincial de Expropiación también podrá hacer aplicación de esta prohibición
cuando considere que el precio obtenido con sujeción a las reglas anteriormente señaladas sea
notoriamente inferior o superior al valor real de los bienes.
Por último, en el caso de expropiaciones de obligaciones, acciones, cuotas y demás modalidades de

participación en el capital o en los beneficios de empresas mercantiles, el valor del justiprecio se
estimará sin consideración a dato fiscal alguno utilizando una media aritmética que resulte entre la
cotización media en el año anterior, la capitalización del tipo de interés legal y el valor teórico de los
títulos, entendiendo como tal la diferencia entre el activo real y el pasivo exigible en el último
balance aprobado.
3Procedimiento de fijación del justiprecio
En el procedimiento para la fijación del justiprecio, cabe diferenciar dos modalidades

procedimentales: el mutuo acuerdo o, subsidiariamente, el jurado provincial de expropiación.
-El mutuo acuerdo
El art. 24 LEF prevé que, en el plazo de 15 días a contar desde el inicio del expediente expropiatorio,
las partes podrán convenir la adquisición de los bienes o derechos que son objeto de aquella
libremente y por mutuo acuerdo.
En el supuesto de que no se llegará a un acuerdo, se seguirá el procedimiento ante el Jurado

Provincial de Expropiación.
-La fijación contradictoria del justiprecio
Este procedimiento se inicia una vez hayan transcurrido 15 días desde la citación para el mutuo
acuerdo, sin haberse logrado este. La fijación del justiprecio se tramitará como pieza separada en
que se recogerá una síntesis de las actuaciones intentadas para el mutuo acuerdo, así como una
exacta descripción del bien que se va a expropiar.
Los expropiados, en el plazo de 20 días, deberán presentar hoja de aprecio en la que señalen el valor
que estima que corresponde a sus bienes expropiados y alegaciones que consideren oportunas. La
valoración debe ser motivada, podrá estar avalada por la firma de un perito.
La administración expropiante, en un plazo de 20 días aceptará y queda fijado el justiprecio. En el

caso de que la Administración o el beneficiario no acepten la hoja de aprecio propuesta formularan
su propia hoja de aprecio que se notificará al propietario, este en el plazo de los 10 días siguientes
podrá aceptarla o rechazarla. Si la rechaza, podrá hacer las alegaciones que estime pertinentes y
formulará su propia hoja de aprecio.
De nuevo, la administración pública, en el plazo de 10 días podrá aceptar o rechazar el precio

fundando ofrecido en dicha hoja de aprecio. Si lo rechaza, el expediente de justiprecio pasará al
Jurado Provincial de Expropiación, el cual decidirá ejecutoriamente sobre el justiprecio en el plazo
máximo de 8 días, excepcionalmente dicho plazo podrá ser prorrogado hasta 15 días en total.
El Jurado Provincial de Expropiación es un órgano administrativo, con sede en cada capital de

provincia y está compuesto por un presidente y por 4 vocales.
Sus resoluciones se toman por mayoría de votos, han de estar motivadas, en base a los criterios de
valoraciones establecidos por las leyes. Tales decisiones ponen fin a la vía administrativa y son
susceptibles de recurso de reposición, con carácter facultativo, y en todo caso, de recurso
contencioso administrativo.
C) Pago y toma de posesión del bien o derecho expropiado
Fijado el justiprecio se procede al pago en el plazo máximo de 6 meses y con previo levantamiento
de un acta ante el alcalde del término municipal en el que radiquen los bienes expropiados.
También el expropiante y el expropiado podrán convenir otra forma y lugar de pago. Si el propietario
rechaza recibir el justiprecio, este se consignará en la Caja General de depósitos.
En cuanto a la ocupación de los bienes expropiados, hay que diferenciar entre el procedimiento
ordinario y el procedimiento de urgencia.
Desde el momento de la ocupación, el expropiado queda privado de todos los contenidos del
derecho de propiedad. Tras la ocupación, la Administración expropiante o el beneficiario pueden
alterar la realidad física del terreno para realizar las obras públicas que justificaron la expropiación.
4Procedimiento de expropiación urgente
En el procedimiento expropiatorio de urgencia, el momento de la ocupación o toma de posesión de

los bienes expropiados es también el de la trasferencia de la propiedad, a pesar de que el
expropiado no ha recibido el justiprecio fijado por el jurado sino un justiprecio provisional.
El procedimiento de urgencia se inicia con la declaración por el Consejo de Ministros de la urgente

ocupación de los bienes afectados. En la actualidad, dicha competencia también la ostentan los
Consejos de Gobierno de las CCAA, en los supuestos en los que la Administración expropiante sea la
autonómica o la local.
Existe una abundante jurisprudencia que reitera la necesidad de que la urgencia se justifique caso
por caso, así como el carácter excepcional del procedimiento de urgencia afirmando la exigencia de
que se den los requisitos constitutivos del mismo para su aplicación. A pesar de esta reiterada
jurisprudencia, en la práctica, el uso del procedimiento de urgencia es el más frecuente.
La ocupación inmediata del bien expropiado ha de ir precedida del levantamiento del acta previa a la
ocupación sobre los terrenos que han de ser expropiados. A los interesados se les notificará el día y
la hora en que ha de levantarse el acta previa y con una antelación mínima de 8 días, estos pueden ir
acompañados de peritos y de un notario.
A la vista del acta previa a la ocupación y de los documentos que obren, la Administración procederá
a la formulación de las hojas de depósito, se trata de una tasación basada en valores fiscales muy
inferiores al valor del mercado del bien o derecho expropiado.
Una vez determinada la cantidad que asciende, se procederá a la consignación del depósito previo
en la Caja General de Depósitos y tras dicha consignación o una vez percibido dicho importe por el
expropiado, la administración procederá en el plazo máximo de 15 días a la ocupación del bien.
Tras la ocupación del bien se tramitará la fase de justiprecio y pago por los trámites del
procedimiento ordinario.
5Indemnizaciones por demora y retasaciones
Las indemnizaciones por retrasos en la fijación del justiprecio o en su pago y la retasación

constituyen garantías para la integridad de la indemnización derivada de la expropiación.
En cuanto a los intereses de demora, se prevé su abono en dos supuestos, cuando hayan trascurrido
6 meses desde la fecha de iniciación del procedimiento expropiatorio sin determinarse el justiprecio
y segundo, cuando fijado el justiprecio pasen 6 mese sin que se haya hecho el pago.
La retasación consiste en el derecho del expropiado a exigir una nueva valoración si han pasado 4
años desde la fijación del justiprecio sin que se haya pagado.
6Las garantías jurisdiccionales frente a la vía de hecho y a las expropiaciones irregulares
La LEF prevé una doble garantía jurisdiccional frente a la privación de la propiedad sin expropiación
(vía de hecho) y frente a las expropiaciones irregulares, la interdictal ante los Tribunales civiles y la c-
a
La intervención del juez civil en el caso de la Administración pública solo viene justificada en el
supuesto de incompetencia de autoridad administrativa o de falta de procedimiento. De esta
manera, la vía de hecho no queda determinada por cualquier infracción sobre el cauce
procedimental sino por la ausencia de los presupuestos imprescindibles de la expropiación.
En caso de nulidad del expediente expropiatorio, el derecho del expropiado a ser indemnizado
estará justificado siempre que este acredite haber sufrido por dicha causa un daño efectivo.
A diferencia del recurso c-a, para que proceda la vía civil no es preciso que haya concluido el
expediente expropiatorio, pudiéndose iniciar ante cualquier amenaza o situación de hecho de
desposesión.
El recurso c-a se interpone contra “la resolución administrativa que ponga fin al expediente de
expropiación o a cualquiera de sus piezas separadas”, siendo admisible la impugnación tanto del
justiprecio como de la legitimidad de la propia expropiación.
La impugnación judicial del justiprecio requiere la previa declaración de lesividad en el caso de que
quien lo impugne sea la propia Administración expropiante. En el supuesto de que el recurso se
interponga contra los acuerdos que sobre el justiprecio se adopten, dicho recurso deberá fundarse
en lesión cuando la cantidad fijada como justo precio sea inferior o superior en más de una sexta
parte al que en tal concepto se haya alegado por el recurrente o en trámite oportuno.
7La reversión de los bienes expropiados
Los bienes objeto de expropiación deben destinarse al fin que la justifica, si desaparece la causa
expropiandi deja de existir el motivo por el que el expropiado fue despojado de sus bienes y surge el
derecho de reversión.
La reversión es el derecho de los propietarios que han sido privados de sus bienes en virtud de un
expediente de expropiación de volverlos a recuperar.
Se podrá solicitar el derecho de reversión:
• Cuando no se haya ejecutado la obra que motivó la expropiación.
• Cuando exista alguna parte sobrante de los bienes expropiados.
• Cuando desaparezca la finalidad o servicio público para el que fueron expropiados.
No procederá la reversión en los siguientes casos:
• Cuando simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la expropiación se acuerde

una nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad pública o interés social.
• Cuando la afectación al fin que justificó la expropiación se prolongue durante 10 años desde
la terminación de la obra.
En los supuestos en los que proceda la reversión, el plazo para solicitarla es de 3 meses a contar
desde que la Administración notifique el exceso de expropiación, la desafectación del bien o su
propósito de no ejecutar la obra o servicio. En defecto de dicha notificación se podrá ejercer el
derecho de reversión en los casos siguientes:
• Cuando se hubiera producido un exceso de expropiación o la desafectación del bien o

derecho expropiado y no hubieran transcurrido más de 20 años desde la toma de posesión.
• Cuando hubieran transcurrido más de 5 años desde la toma de posesión del bien o derecho
expropiado sin iniciarse la ejecución de la obra.
• Cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio
estuviesen suspendidas más de 2 años por causas imputables a la administración.
La reversión obliga a la devolución de los bienes al expropiado o a sus causahabitantes. Cuando se

haya producido una alteración del bien expropiado que haga imposible su devolución, se realizará
una indemnización por daños y perjuicios.
8Expropiaciones especiales
1Expropiaciones por zonas o grupos de bienes, tiene lugar cuando afecta a grandes zonas
territoriales o series de bienes. El Consejo de Ministros podrá acordar mediante decreto este
procedimiento, que tiene como peculiaridad la determinación del justiprecio mediante la técnica de
precios máximos y mínimos.
Tras esto, la Administración formulará un proyecto de clasificación de las zonas o bienes en grupos
determinados según su naturaleza económica, del que se abrirá un periodo de información pública y
audiencia por un plazo de 1 mes. Fijados los precios máximos y mínimos conservarán su vigencia 5
años.
2Expropiaciones por las EELL, se incorpora al Jurado Provincial de Expropiación un técnico de la

propia entidad local o designado por esta.
3Expropiaciones por incumplimiento de la función social, viene motivada por el incumplimiento por
parte del propietario de la finalidad social. La expropiación aquí es consecuencia jurídica desde que
el particular no cumple con el fin social.
En este procedimiento la declaración de necesidad de ocupación se sustituye por la declaración de

que en el caso en cuestión concurren los requisitos del art 72 LEF. Además, en la determinación del
justiprecio si la Administración es la beneficiaria de la expropiación, la fijación seguirá los trámites
ordinarios de la expropiación; sin embargo, si el beneficiario es un particular se podrá expropiar
directamente por su justo precio. Se la conoce como expropiación-sanción.
4Expropiación de bienes de valor artístico, histórico y arqueológico, debido a su naturaleza especial
se sustituye el Jurado Provincial de Expropiación por una comisión de especialistas compuesta por
tres académicos designados por la Mesa del Instituto de España, por el Ministerio de Educación y
por el propietario del bien afectado.
5Expropiaciones que dan lugar al traslado de población, ocurre cuando fuese preciso expropiar la
tierra que sirvan de base principal de sustento a todas las familias de un municipio o las instalaciones
industriales que fuesen la principal fuente de ingresos. Los perjuicios que se les ocasionan son el
cambio forzoso de residencia, la reducción del patrimonio familiar o los quebrantos por interrupción
de actividades profesionales.
6Expropiaciones por causa de colonización y de fincas mejorables.
7Expropiaciones por causa de obras públicas, las facultades de incoación y tramitación de los
expedientes corresponderán a los ingenieros jefes de los Servicios respectivos.
8Expropiaciones por razones de Defensa nacional y seguridad del Estado
9Las expropiaciones legislativas
De forma excepcional la expropiación puede ser acordada directamente por normas con rango de
ley (por el poder legislativo mediante ley o por el gobierno mediante decreto ley)
10Ocupaciones temporales
La ocupación temporal es la de construir una ocupación menos plena o, más propiamente, una
expropiación provisional y transitoria del bien afectado, que ha de ser reintegrado a su titular una
vez cumplida la función que le fuera asignada. La LEF permite la ocupación temporal de terrenos en
favor de la Administración, así como de las personas o entidades que se hubiera subrogado en su
derecho, en los casos siguientes:
• Para llevar a cabo estudios o practicar operaciones facultativas de corta duración, con el
objeto de recoger datos para la formación del proyecto.
• Para establecer estaciones y caminos provisionales, talleres, almacenes, depósitos de
materiales y cualesquiera otros más que requieran las obras previamente declaradas de
utilidad pública.
• Para la extracción de materiales de toda clase necesarios para la ejecución de dichas obras.
• Cuando por causa de interés social, y dándose los requisitos señalados en la LEF, la
Administración estime conveniente, no haciéndolo por sí el propietario, la realización por su
cuenta de los trabajos necesarios para que la propiedad cumpla con las exigencias sociales
de que se trate.
En cualquier caso, las viviendas quedan exceptuadas de la ocupación temporal e imposición de

servidumbres. Las tasaciones, en los casos de ocupación temporal, se referirán siempre a la
apreciación de los rendimientos que el propietario hubiere dejado de percibir por las rentas vencidas
durante la ocupación, agregando, además, los perjuicios causados en la finca y los gastos que
suponga restituirla a su primitivo estado.
TEMA 6 LA POTESTAD SANCIONADORA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
1Introducción
A) Evolución de la potestad sancionadora de la AP
El origen de la potestad sancionadora de la Administración parece encontrarse en sus poderes de

policía, de modo que, se le atribuye la facultad de sancionar un incumplimiento.
Este poder de naturaleza judicial, que se consolida durante el siglo XIX, fue considerado contrario al
principio de división de poderes y al monopolio represivo de los Jueces.
La potestad sancionadora se multiplica durante el siglo XX, debido entre otras razones a la
saturación de la justicia penal como consecuencia de ilícitos menores, lo que facilita que
determinados delitos que pasen a calificarse como infracciones administrativas, de forma que por el
principio de intervención mínima se reserva al Juez penal el conocimiento de los ilícitos más graves.
En España, la prolongación del régimen preconstitucional provocó que se hiciera un uso excesivo de
esta potestad, sobre todo en el ámbito de los derechos fundamentales y libertades públicas. La CE
de 1978 no sólo suprimió la potestad sancionadora, sino que la convalidó, refiriéndose
expresamente a las infracciones y sanciones administrativas en los arts. 25.1 y 3 y 45.3.
B) Marco normativo
Uno de los principales problemas que ha tenido el derecho administrativo sancionador es que las
normas que tipifican sanciones e infracciones han estado dispersas en diferentes textos legales o
reglamentarios, estatales o autonómicos, con soluciones distintas en cada caso. De toda esta
situación se hizo eco la jurisprudencia, quien venía realizando toda una labor integradora de la
materia sancionadora que culminó en 1992 con un texto legal que recogió todas aquellas
indicaciones realizadas por vía jurisprudencial y que se completó un año más tarde con su
reglamento de desarrollo.
A partir de 2015, su contenido ha quedado dividido en dos leyes: LRJSP 40/2015 y LPAC 39/2015. La
LRJSP dedica el Capítulo III del Título Preliminar a los principios de la potestad sancionadora.
La LPAC recoge la regulación del procedimiento administrativo sancionador, como una especialidad
del procedimiento administrativo común. Esta ley responde a las relaciones entre la Administración
y los administrados desde un punto de vista dinámico.
Este planteamiento responde a la simplificación de los procedimientos administrativos. La LPAC

remite a la legislación específica la regulación de actuaciones y procedimientos en materia tributaria
y aduanera, del orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.
La extensión que hace la LRJSP de los principios del ejercicio de la potestad sancionadora al ejercicio
de la potestad disciplinaria sobre el personal al servicio de la Administración, siguiendo también aquí
las pautas marcadas por la jurisprudencia. Se mantiene en cambio la exclusión de las sanciones a los
contratistas y se excluyen también las sanciones de los vinculados por la Administración por
relaciones reguladas por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas.
En definitiva, la legislación sancionadora específica para cada caso se encuentra recogida en las leyes
sectoriales que lo que hacen es aplicar los principios generales que contienen tanto la LRJSP como la
LPAC.
Por otra parte, algunas CCCAA aprobaron una ley general del ejercicio de la potestad sancionadora
por su propia Administración o reglamentos generales de procedimiento sancionador. Ahora bien,
las CCAA, además de respetar la legislación básica, no pueden introducir tipos de infracción ni prever
sanciones que no se ajusten a lo previsto por la legislación estatal.
Además, se está creando un Derecho administrativo sancionador de la Unión Europea. Para

terminar, hay que hacer referencia a la potestad sancionadora atribuida a las autoridades
administrativas independientes o reguladoras entre las que se encuentran el Banco de España, la
Comisión Nacional del Mercado de Valores y la Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia, por sus leyes específicas.
C) Concepto y clases de sanciones administrativas
La sanción administrativa consiste en la respuesta que el ordenamiento atribuye a la Administración,

en el ejercicio de su potestad sancionadora, para garantizar el cumplimiento y la observancia de la
legalidad a través de actos administrativos de obligado cumplimiento.
Las sanciones administrativas pertenecen al género de los actos administrativos de gravamen, esto
es, de aquellos que privan, restringen o suspenden los bienes jurídicos o derechos del sujeto
responsable de la infracción como castigo a la comisión de la misma. Por tanto, su rasgo
característico es la connotación represora que lleva implícita.
Las sanciones cumplen también una finalidad de prevención general y especial, para evitar que se
vuelva a cometer la misma infracción. Sin embargo, en ocasiones responde a otras finalidades de
coerción o estímulo para el cumplimiento de las leyes (multas coercitivas)
Otras veces responden a una finalidad restauradora, es decir, reponer las cosas al estado anterior a
la comisión de la infracción. En otras ocasiones responden a una finalidad compensatoria.
Así pues, las sanciones administrativas pueden clasificarse en:
-Sanciones de policía general o de orden público. Son competencia de las autoridades gubernativas
tales como el Gobierno, Ministro del Interior, Subdelegados del Gobierno y Alcaldes.
-Sanciones sectoriales, cuya competencia corresponde a la Administración especializada (pesca,

hacienda, tráfico, etc.).
-Sanciones que se enmarcan en una relación de sujeción especial, esto es, las que se pueden
imponer a ciertas personas que tienen unos vínculos con la Administración más fuertes por la
vulneración de sus deberes específicos, como son las sanciones disciplinarias.
2Principios que informan el ejercicio de la potestad sancionadora
A) Principio de legalidad
Es la expresión del principio “nullum crimen, nulla poena sine lege”, que significa que la ley ha de
preceder a la conducta sancionable y determinar el contenido de la sanción a imponer. El art. 25 CE
equipara los dos ámbitos represivos, penal y sancionador y comprende una doble garantía, material
y formal.
La material se refiere a la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las

sanciones correspondientes que permitan predecir, con el suficiente grado de certeza, esas
conductas y se sepa a qué atenerse en relación a la potencial sanción.
La formal se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de dichas conductas y sanciones.
Lo que prohíbe el art. 25 CE es la remisión al reglamento que haga posible una regulación que no
esté claramente subordinada a la ley.
Sin embargo, no en pocas ocasiones, resulta complicado averiguar hasta dónde pueden llegar los
reglamentos.
Dos matizaciones singulares al principio de legalidad:
1En las relaciones de sujeción especial se flexibilizaba la exigencia de reserva de ley; no porque no se
exigiera esa cobertura legal previa, sino porque la propia ley podía llegar a remitir al reglamento
totalmente las especificaciones y graduación de las infracciones.
Sin embargo, la LRJSP dispone que las disposiciones previstas para el ejercicio de la potestad
sancionadora serán extensivas al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad
disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la
relación de empleo.
2Los reglamentos de las Entidades Locales están sometidos a los mismos límites que impone la
reserva de ley en materia sancionadora; sin embargo, un sector doctrinal entiende que la aplicación
estricta de la misma puede colisionar con el principio de autonomía local. Esto llevó al TC a
flexibilizar las consecuencias de la reserva de ley, pero no a excluirla.
B) Principio de tipicidad
La tipicidad consiste en la descripción legal de una conducta específica a la que se conectará una
sanción. Esto tropieza con la cuestión del grado de concreción con que tales conductas se definan en
la ley o reglamento que suele ser a través de conceptos jurídicos indeterminados cuya validez
admite la jurisprudencia para alcanzar el suficiente grado de certeza de la conducta sancionable.
Las sanciones que pueden imponerse a cada tipo de infracción deben estar predeterminadas por la
ley con suficiente grado de certeza; rige pues, no sólo un principio de tipicidad, sino también de
taxatividad de las sanciones, lo que supone admitir en la Administración un cierto margen de
discrecionalidad para graduar la sanción.
A este respecto, hay que dar entrada al principio de proporcionalidad en orden a que exista la
debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho
constitutivo de infracción. De manera que no caben cláusulas generales que permitan actuar al
órgano sancionador con excesivo arbitrio.
La jurisprudencia constitucional condena las interpretaciones de las normas que se apoyan en una
argumentación ilógica o indiscutiblemente extravagante, así como las que supongan una aplicación
analógica por razones de seguridad jurídica.
C) Principio de irretroactividad
El principio de irretroactividad se recoge en el art. 9.3 CE al ordenar la irretroactividad de las

disposiciones sancionadoras no favorables. La LRJSP establece que serán de aplicación las
disposiciones sancionadoras vigentes que, en el momento de producirse los hechos, constituyan
infracción administrativa. El párrafo segundo reconoce la retroactividad de las disposiciones
sancionadoras cuando favorezcan al presunto infractor.
Este principio de irretroactividad de las disposiciones desfavorables, y retroactividad de las

favorables, se refiere tanto a las que tipifican infracciones y sanciones, como a sus plazos,
prescripción o a las circunstancias modificativas de la responsabilidad e, incluso, las sanciones
pendientes de cumplimiento o cuando se haya dictado sentencia, en aquellos casos en que la
sanción no sea firme por encontrarse recurrida. En cambio, no procede a la hora de revisar
sanciones firmes, y mucho menos si la sanción ya se ha ejecutado.
D) Principio de culpabilidad
Supone la imputación de dolo o culpa en la acción sancionable, lo que significa que, por aplicación
de los principios del Derecho penal al Derecho administrativo sancionador, se destierra
definitivamente en nuestro ordenamiento un régimen de responsabilidad objetiva a efecto de
sanciones, esto es, por mero resultado, sin que medie ese elemento subjetivo.
La LRJSP establece que sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción
administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos a título de
dolo o culpa. No cabe imponer sanción administrativa cuando concurra alguna causa que excluye la
culpabilidad.
Hay que tener presente cómo se comporta el error. A estos defectos, la jurisprudencia suele
distinguir entre error invencible o vencible. En el primero de ellos, el sujeto quedaría exento de
responsabilidad, ya que, aunque hubiere actuado con toda la diligencia exigible, no lo habría
superado. En el segundo sólo actúa como atenuante de la responsabilidad.
Además, hay otras causas que exculpan de responsabilidad al presunto responsable, como el caso
fortuito o la fuerza mayor, pero también la confianza legítima derivada de una actuación de la
Administración que genera en el sujeto el convencimiento de estar actuando lícitamente.
En relación con los sujetos responsables, la LRJSP ha declarado que aunque falte la voluntad, sí
tienen capacidad de infringir las normas a las que están sometidos. Además, el art. 28.1 CE establece
que serán responsables los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y
los patrimonios independientes o autónomos, cuando una ley les reconozca capacidad de obrar.
Otro tema importante es la personalidad de las sanciones, esto es, la prohibición de imponer una
sanción por un hecho cometido por un tercero. La LRJSP se refiere a la posibilidad de que las leyes
establezcan la responsabilidad por infracciones de otro, previéndose dos supuestos:
• Tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de

infracciones administrativas por quienes se hallen sujetos a una relación de dependencia o
vinculación.
• Prever los supuestos en que determinadas personas responderán del pago de las sanciones
pecuniarias impuestas a quienes de ellas dependan o estén vinculadas.
La extensión de la responsabilidad a otros participes con carácter solidario sólo se admite de forma
excepcional y siempre que sea probada. La responsabilidad no puede admitirse si el obligado actúa
con diligencia y la infracción se comete por otro que no ha observado las órdenes o instrucciones
dadas por aquél.
Caso distinto es el de la autoría múltiple, esto es, cuando el cumplimiento de una obligación legal
esté atribuida a varias personas conjuntamente. La LRJSP mantiene la regla de la responsabilidad
solidaria y se individualizará en la resolución en función del grado de participación de cada
responsable.
E) Principio de proporcionalidad
Este principio sirve de moderador de los posibles excesos en la tipificación de las sanciones,
rechazando aquellas que no sean proporcionadas a la infracción cometida; pero, sobre todo,
adquiere relevancia en la aplicación que la Administración haga de ellas, puesto que, en ocasiones,
para una misma infracción se prevé una sanción cuyo contenido puede variar, y justo ahí es cuando
entra en juego el principio de proporcionalidad concretando y modulando.
El art. 29.3 LRJSP establece el criterio general que obliga a las Administraciones Públicas a tener que
observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción y su adecuación a la gravedad del hecho
constitutivo de infracción, al tiempo que remite a una serie de criterios para graduar la sanción a
imponer:
• El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.

• La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
• La naturaleza de los perjuicios causados.
• La reincidencia por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma
naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.
Se posibilita la imposición de la sanción en su grado inferior cuando se justifique, en atención al

principio de proporcionalidad.
Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, se

deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida.
La infracción continuada es la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el

mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o
aprovechando idéntica ocasión.
No obstante, algunas leyes sectoriales utilizan otros criterios distintos. Las sanciones pecuniarias
deberán prever que la comisión de las infracciones no resulte más beneficiosa para el infractor que
el cumplimiento de las normas infringidas. Por último, este principio actúa como límite de la
discrecionalidad administrativa que las leyes reconocen cuando no determinan sanciones de cuantía
fija.
F) Principio non bis in idem
La LRJSP recoge este principio: “no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal
o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento”.
Sin embargo, se admite la doble sanción siempre que el fundamento de ambas sanciones sea
distinto, esto es, cuando los bienes jurídicos protegidos por ambas normas sean distintos.
Hay prevalencia de la sanción penal sobre la sanción civil, es decir, si en el transcurso de un

procedimiento sancionador, se advierte que esos hechos pueden ser también constitutivos de
infracción penal, el órgano competente para la resolución del procedimiento deberá acordar la
suspensión hasta tanto no recaiga sentencia penal.
Si la sentencia penal fuese absolutoria, se puede reanudar el procedimiento administrativo

sancionador, ya que la ausencia de responsabilidad penal no conlleva la irresponsabilidad
administrativa.
En este supuesto, la LPAC declara que la AP quedará vinculada por los hechos que haya declarado
probados el Juez penal, esto es, que lo declarado por sentencia firme constituye verdad jurídica.
También puede darse el caso de que concurran dos infracciones administrativas tipificadas en dos
normas administrativas distintas. Estaríamos en este caso en un concurso de leyes, en el que
también se prohíbe la imposición de dos sanciones administrativas con el mismo fundamento.
En estos casos, no se ha establecido una norma general sobre cuál debe ser la que se aplique
preferentemente, pese a que el que se aplique una u otra puede dar lugar a sanciones muy
diferentes. No obstante, la legislación sectorial sí recoge reglas al respecto, como, por ejemplo, el
criterio de especialidad o competencia, tomando sólo en consideración la que comporta mayor
sanción.
G) La prescripción y otras causas de extinción de la responsabilidad
La LRJSP dispone que “las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que
las establezcan”.
La LRJSPD establece que, si las leyes específicas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy
graves prescribirán a los 3 años, las graves a los 2 años y las leves a los 6 meses.
El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se
hubiera cometido y en el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a
correr desde que finalizó la conducta infractora.
Estos plazos se interrumpen con el inicio del procedimiento sancionador con conocimiento del
interesado; si éste queda paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto
responsable, el plazo de prescripción se reinicia, es decir, vuelve a contar a partir de entonces.
Por lo que respecta a los plazos de prescripción de las sanciones, la LRJSP establece unos plazos
supletorios; así, las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los 3 años, las
impuestas por faltas graves, a los 2 años, y las impuestas por faltas leves, al año.
Estos plazos empiezan a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución
por la que se impone la sanción, o haya transcurrido el plazo para recurrirla. Estos plazos se
interrumpen, con el inicio del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél
está interrumpido durante más de un mes, por causa no imputable al infractor.
Además, se establece que la prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día
siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.
Además, la responsabilidad sancionadora se puede extinguir por causas similares a las de extinción
de la responsabilidad penal:
• Cumplimiento de la sanción o pago voluntario de la multa.

• Muerte del infractor, ya que la responsabilidad es personalísima. En el caso de las personas
jurídicas, el patrimonio social es el que queda afecto al pago de las sanciones.
• La condonación o el perdón se contemplan en determinadas materias.
3Medidas sancionadoras: especial referencia a la multa
Las sanciones administrativas más características son las multas, pero existen otras como las
sanciones disciplinarias (pérdida de remuneración), las rescisiones de derechos (revocación del
permiso de conducir), la prohibición temporal o definitiva, la restricción para obtener ayudas
públicas...
A) La multa
Consiste en la obligación que tiene el infractor de una conducta ilícita de pagar una cantidad de
dinero.
El principio de legalidad sancionadora exige que la cuantía de la multa esté predeterminada en la ley,
lo cual no significa que lo esté con toda exactitud, sino que la ley puede otorgar a la Administración
un margen de discrecionalidad. Las leyes sectoriales suelen autorizar al Gobierno respectivo para
actualizar la cuantía de las multas tomando como referencia la variación que experimenta el índice
de precios al consumo.
El art. 29.2 LRJSP consagra la regla de prohibición de beneficio económico, según la cual el
establecimiento de sanciones pecuniarias debe prever que la comisión de las infracciones tipificadas
no resulte más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.
Este es el caso previsto por la legislación, se incrementará la cuantía de la multa hasta alcanzar el
montante del mismo. Otras veces llega todavía más lejos al contemplar la posibilidad de que la
sanción sea aumentada hasta el doble del importe en que se haya beneficiado el infractor.
B) Prohibición en el ámbito administrativo de penas
La consideración del arresto o detención dentro de las sanciones administrativas tiene su origen en
la técnica de responsabilidad personal subsidiaria al impago de las multas. Sin embargo, una es
aprobado el texto constitucional se establece que la Administración civil no podrá imponer
sanciones que impliquen la privación de libertad.
4Medidas accesorias
A) Incapacidades o inhabilitaciones
Con cierta frecuencia, las medidas sancionadoras administrativas para infracciones graves o muy
graves traen consigo un efecto accesorio que puede consistir en incapacitar al sancionado para
determinadas titularidades administrativas, como la prohibición de contratar con la Administración
Pública. Estas inhabilitaciones producen efectos ipso iure.
B) Comiso
El comiso puede llevarse a cabo sobre los objetos o efectos obtenidos por la infracción, así como
sobre los objetos o bienes con los que se haya llevado a cabo la infracción. El comiso tiene mucha
trascendencia en el proceso de aplicación de los principios del DP al Derecho Administrativo
sancionador.
Así no resulta infrecuente que la privación de los beneficios ilegales obtenidos mediante la infracción
que se sanciona se haga a través de la multa principal al establecer una graduación de la misma en
función de dichos beneficios. En consecuencia, la multa tiene que cumplir dos funciones:
• La sancionadora típica.
• La función de decomiso de los efectos obtenidos a través de la infracción, de forma que
absorba la totalidad del beneficio ilegal obtenido por el infractor.
Sin embargo, esto último no ocurre en ocasiones, ya que existe la posibilidad de que el umbral
máximo de la sanción sea inferior al beneficio obtenido.
C) Responsabilidad civil por los daños y perjuicios derivados de la infracción
La responsabilidad administrativa comprende, como la penal, las consecuencias dañosas de la

conducta ilícita causante de la infracción.
Las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción serán

compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su
estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será
determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora.
De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía,

procederá en la forma prevista en el art. 101 LPAC.
5El procedimiento sancionador
A) Reglas estructurales y garantías del procedimiento sancionador
La propia Constitución permitió en su art. 25, la dualidad de sistema represivo, por lo que resultaría
incoherente disminuir en una de esas formas las garantías mínimas de defensa. En consecuencia,
todos los derechos y garantías proclamados en el art. 24 CE son exactamente aplicables al
procedimiento sancionador.
La LPAC establece los derechos del interesado en el procedimiento administrativo, y también se

refiere a los derechos de los presuntos responsables en los casos de procedimientos sancionadores:
• A ser notificados los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan
constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la
identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma
que atribuya tal competencia.
• A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se
demuestre lo contrario.
Por lo que respecta al principio de presunción de inocencia, lo mismo que en el proceso penal,
supone que para que la Administración pueda sancionar le corresponde la carga de la prueba. Esta
regla cede cuando se parte de hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales
firmes, las cuales vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos
sancionadores que se sustancien.
En consecuencia, el legislador de 2015 regula el procedimiento, pero como una especialidad del
procedimiento administrativo común. Además, se ha eliminado la deslegalización que contenía la
normativa al permitir que el procedimiento sancionador pudiera regularse por una norma con rango
de ley o parlamentaria.
La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido

expresamente reconocida por una norma con rango de ley, con aplicación del procedimiento
previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta ley y en la LPAC.
B) Estructura del procedimiento
1Iniciación
La iniciación del procedimiento sancionador se realizará siempre de oficio, con diferentes

posibilidades: que la iniciativa provenga del mismo órgano que tiene atribuida la competencia como
consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia.
Antes de la iniciación de un procedimiento sancionador se admite la posibilidad de que el órgano

competente pueda abrir un periodo de información y actuaciones previas, cuya finalidad es decidir si
hay indicios racionales que avalen la incoación del procedimiento.
Estas actuaciones tienen carácter discrecional, en tanto que es el órgano competente quien podrá
decidir al respecto. En consecuencia, hay que entender que las mismas no forman parte del
procedimiento, ni tampoco tienen la virtualidad de iniciarlo.
También con carácter previo a la iniciación, se prevé la posibilidad de que el órgano competente
para iniciar el mismo decida si sigue el procedimiento ordinario o simplificado.
En la fase de iniciación resulta fundamental el acuerdo de iniciación que deberá contener:
• Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.

• Los hechos que motivan la incoación de procedimiento, su posible calificación y las
sanciones que puedan corresponder.
• Identificación del instructor y, en su caso, secretario del procedimiento, con expresa
indicación del régimen de recusación de los mismos.
• Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal
competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer
voluntariamente su responsabilidad (reducción de, al menos el 20% sobre el importe de la
sanción propuesta).
• Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para
iniciar el procedimiento sancionador.
• Indicación del derecho a formular alegaciones, a la audiencia en el procedimiento y de los
plazos para su ejercicio.
Cuando el acuerdo de incoación se haya adoptado por denuncia y los hechos pudieran ser
constitutivos de una infracción administrativa, recogerán la fecha de su comisión y, cuando sea
posible, la identificación de los presuntos responsables. Sin embargo, la decisión última de iniciar o
no el procedimiento la tiene la Administración.
Cuestión distinta es la posibilidad del infractor de eximirse del pago de la multa o de obtener una
reducción cuando, existiendo otros infractores, denuncia y sea el primero en aportar elementos de
prueba que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción o aporten un valor añadido
de aquéllos de los que ya disponga la Administración.
El acuerdo de iniciación debe comunicarse al instructor del procedimiento, con traslado de cuantas
actuaciones existan al respecto, y se notificará al inculpado. Asimismo, la incoación se comunicará al
denunciante, cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean.
2Medidas provisionales
Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolver, podrá adoptar, de

oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime oportunas
para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio
suficientes para ello, de acuerdo con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor
onerosidad.
Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente podrá adoptar de

forma motivada las medidas provisionales que resulten necesarias y proporcionadas.
Algunas de ellas son: suspensión temporal de actividades, prestación de fianzas, retirada o

intervención de bienes productivos o suspensión temporal de servicios por razones de sanidad,
higiene o seguridad, embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles y el depósito, retención
o inmovilización de cosa mueble.
3Instrucción
La finalidad principal es la práctica de cuantas pruebas y actuaciones conduzcan al esclarecimiento

de los hechos y a determinar las responsabilidades susceptibles de sanción.
Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los

hechos se realizarán de oficio y a través de medios electrónicos por el órgano que tramite el
procedimiento. Para ello se establece la debida separación entre la fase instructora y la
sancionadora, encomendándolas a órganos distintos.
El trámite más relevante de la instrucción es el trámite de alegaciones del interesado, quien podrá,
en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y
aportar documentos, así como conocer el estado de la tramitación del procedimiento.
Para hacer efectivo el derecho de defensa del inculpado, una de las actuaciones iniciales de la
instrucción del procedimiento sancionador ha sido tradicionalmente la calificación de los hechos que
puedan ser constitutivos de infracción en un Pliego de cargos.
Del derecho de defensa se deriva el derecho de los inculpados a la utilización de los medios de
prueba necesarios para su defensa. En este sentido, se llevará a cabo el trámite de prueba, a
iniciativa del interesado o del instructor por un plazo no superior a 30 días, ni inferior a 10 días.
El trámite final de la instrucción es la propuesta de resolución que debe formular el instructor de

forma motivada y cuya finalidad no es otra que fijar los hechos que se consideren probados y su
exacta calificación jurídica, determinar la infracción y la sanción que se proponga, la valoración de
las pruebas practicadas, así como las medidas provisionales que se hubieran adoptado.
La propuesta de resolución se debe notificar a los interesados. A la notificación, sigue el trámite de

vista y audiencia en el que el órgano instructor pondrá de manifiesto a los interesados el
procedimiento donde se concretará el plazo para presentar nuevas alegaciones.
D) Terminación
El procedimiento sancionador debe terminar por resolución expresa en el plazo máximo que será el
fijado por la norma que lo regule, pero no podrá exceder de seis meses. La superación del plazo
máximo sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, producirá la caducidad automática
del procedimiento.
Además, el procedimiento termina cuando el infractor reconoce su responsabilidad, en cuyo caso se

podrá resolver el mismo con la imposición de la sanción que proceda.
También, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la

resolución, implicará la terminación de procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la
situación alterada o a la determinación de la indemnización. En ambos casos, cuando la sanción
tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente aplicará reducciones de, al menos, el
20% sobre el importe de la sanción propuesta, a condición de que el sujeto sancionado desista o
renuncie de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra el acto sancionador.
La resolución que ponga fin a procedimiento sancionador debe ser motivada y congruente, esto es,
debe pronunciarse sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras
derivadas del mismo. Además, la resolución debe incluir una valoración de las pruebas practicadas.
La debida motivación de los hechos y fundamentos jurídicos que justifican la resolución tiene
alcance constitucional, por lo que su ausencia o una justificación insuficiente son susceptibles de
recurso de amparo ante el TC.
La resolución deberá incluir las medidas cautelares que sean necesarias para garantizar su eficacia
mientras no sea efectiva.
Por otro lado, la caducidad se produce llegado el plazo máximo de vencimiento establecido sin que
se haya dictado y notificado resolución expresa, en cuyo caso se procederá al archivo de las
actuaciones. Este plazo no podrá exceder de 6 meses, a contar desde la fecha del acuerdo de
iniciación para los procedimientos sancionadores ordinarios, pero puede variar en normas
sancionadoras especiales.
La caducidad del procedimiento no impide la incoación de uno nuevo para sancionar la misma
infracción mientras ésta no haya prescrito.
Cabe la posibilidad de que, iniciado el procedimiento, el órgano competente para resolver podrá
adoptar, de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime
oportunas. No obstante, aquellas se podrán adoptar incluso antes de la iniciación del procedimiento
y siempre de forma motivada.
6Ejecutividad de las sanciones e impugnación jurisdiccional
Una vez terminado el procedimiento administrativo con resolución expresa, sólo queda notificarla a
los interesados y ejecutar la sanción.
La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún
recurso ordinario en vía administrativa, entonces no lo será mientras esté pendiente de resolución
ese recurso administrativo (en caso de recurso contra una resolución sancionadora no se pueden
imponer sanciones más graves que las contempladas en la resolución final: prohibición de
reformatio in peius)
Además, incluso cuando la resolución sea ejecutiva (por haberse agotado la vía administrativa), se
podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta su intención de interponer recurso
contencioso- administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión
cautelar finalizará cuando:
-Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso c-a.
-Habiendo el interesado interpuesto recurso c-a:
• No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución.

• El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada en los términos
previstos en ella.
TEMA 7 LOS CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO
1Normativa y principios jurídicos a los que queda sometida la contratación del sector público.
Para satisfacer los intereses generales, el ordenamiento jurídico atribuye a la AP la facultad de

celebrar contratos, negocios jurídicos en los que una de las partes es una AP u otro ente, organismo
o entidad del sector público, y en los que se podrán incluir pactos, cláusulas y condiciones, siempre
que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento y a los principios de buena
administración.
Ahora bien, como la Administración actúa vinculada al principio de legalidad, esa libertad de pactos
ha de enmarcarse en el contenido de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector
Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento
Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP), que es el marco
normativo en el que deberá desenvolverse la contratación del sector público.
La Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, señala que la adjudicación de contratos públicos
por las autoridades de los EEMM de la UE ha de respetar los principios del TFUE y, en particular, la
libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, así
como los principios que se derivan de éstos, tales como los de igualdad de trato, no discriminación,
reconocimiento mutuo, proporcionalidad y transparencia.
En la UE nos encontramos sus objetivos fundamentales: Un crecimiento económico estable e

integrador del mercado interior europeo y garantizar un uso eficiente de los fondos públicos. Para
conseguir dichos objetivos, las autoridades europeas aprobaron, a partir de 2010, un importante
paquete de medidas dirigidas a mejorar la contratación del sector público.
En enero de 2011, la Comisión Europea difundió el Libro Verde: Hacia una contratación pública más
eficiente que planteaba la necesidad de modernizar los mecanismos contractuales públicos con el
objetivo de incrementar la eficiencia del gasto público, potenciar un mercado abierto de servicios y
conseguir un crecimiento económico estable e integrador. En abril de 2011 se aprobó una
Comunicación sobre 12 prioridades para reforzar la confianza en el mercado único, que vuelve a
reconocer la necesidad de una revisión y actualización de la contratación pública.
El proceso europeo finalizó el 26 de febrero de 2014 con la aprobación de tres directivas que regulan
la contratación del sector público: Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, sobre
contratación pública. Directiva 2014/23/UE, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación del
contrato de concesión. Directiva 2014/25/UE, de 26 de febrero de 2014, sobre la coordinación de los
procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, la energía, de los transportes
y los servicios postales.
Las finalidades que persiguen estas Directivas son:
• Flexibilizar los procedimientos contractuales. Para ello introducen un nuevo procedimiento

denominado asociación para la innovación.
• Reducir cargas administrativas implantando un documento europeo único de contratación
pública.
• Permitir las consultas preliminares a los agentes económicos aceptando asesoramiento.
• Proyectar la contratación hacia una dimensión social y medioambiental.
• Potenciar el acceso de las PYMES a la contratación pública rebajando las exigencias del
volumen de negocios.
• La designación por parte de los EEMM de una única autoridad nacional de supervisión
encargada de examinar el texto de los contratos a fin de detectar pautas sospechosas, asistir
al órgano de contratación en la preparación y desarrollo de los procedimientos de
contratación pública, y velar por el cumplimiento y aplicación de la normativa europea.
2Finalidades y objetivos de la ley de contratos del sector público. Ámbito objetivo de aplicación
Estos objetivos se recogen en el art. 1.1. LCSP, que señala que la Ley persigue:
Someter todos los contratos del sector público al cumplimiento de los principios de libertad de
acceso a las licitaciones, publicidad, concurrencia, igualdad y no discriminación, transparencia y
confidencialidad.
• Asegurar una eficiente utilización de los fondos destinados a la realización de obras, la

adquisición de bienes y la contratación de servicios.
• Salvaguardar la libre competencia y la selección de la oferta económicamente más
ventajosa.
Añadiendo en su apartado tercero que “en toda contratación pública se incorporarán de manera
transversal y preceptiva criterios sociales y medioambientales siempre que guarden relación con el
objeto del contrato, en la convicción de que su inclusión proporciona una mejor relación calidad-
precio en la prestación contractual, así como una mayor y mejor eficiencia en la utilización de los
fondos públicos. Igualmente, se facilitará el acceso a la contratación pública de las PYMES, así como
de las empresas de economía social.”
En relación al ámbito objetivo de aplicación de la LCSP, su art 2 establece que los contratos onerosos
con contratos del sector público. Se entenderá que un contrato tiene carácter oneroso en los casos
en que el contratista obtenga algún tipo de beneficio económico, ya sea de forma directa o
indirecta.
También regula la LCSP, el régimen jurídico aplicable a todas las fases contractuales de los contratos
administrativos.
A los contratos que celebren las CCAA y las entidades que integran la Administración Local, o los
organismos dependientes de las mismas, se les aplicará la ley en los términos previstos en la
disposición final 1ª LCSP. Las singularidades de los contratos celebrados por las entidades que
integran la Administración Local quedan reflejadas en las disposiciones adicionales 2ª y 3ª LCSP.
Quedan excluidos del ámbito de aplicación de la LCSP las relaciones, negocios o contratos que
especifican los arts. 4 a 11, entre otros:
• Las relaciones de la Administración u otros entes públicos con los funcionarios públicos, por
tener naturaleza estatutaria.
• Las relaciones del sector público con el personal laboral que se regirán por el ET.
• Las relaciones jurídicas consistentes en la prestación de un servicio público, que requieran el
abono de una tarifa, tasa o precio público de aplicación general.
• Los Convenios y encomiendas de gestión. Los convenios de colaboración,
interadministrativos o con particulares, siempre que por su objeto o naturaleza no
constituyan verdaderos contratos del sector público.
• Los acuerdos y tratados internacionales.
• Los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios
jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, valores negociables y propiedades incorporales
que se regirán por la legislación de patrimonio de las AAPP.
• Los negocios jurídicos y contratos excluidos en el ámbito de la Defensa y de la Seguridad.
• La prestación de servicios sociales por entidades privadas, siempre que ésta se realice sin
necesidad de celebrar contratos públicos.
Los contratos, negocios y relaciones jurídicas excluidas del ámbito de aplicación de la LCSP, se
regirán por sus normas específicas, y en el caso de laguna o de dudas se aplicarán los principios que
presiden la contratación del sector público.
3Sujetos o partes de la relación contractual: entes públicos contratantes, órgano de contratación y

capacidad y solvencia del contratista.
Dos son los sujetos de la relación pública contractual: los entes, organismos y entidades del sector
público que celebren el contrato, denominados entes contratantes, y el contratista o empresa al que
se adjudica el contrato (persona física o jurídica).
En cuanto a los entes contratantes, la LCSP distingue tres categorías: las AAPP, los poderes
adjudicadores y los demás entes, organismos o entidades del sector público que no tienen la
consideración legal de AAPP ni de poderes adjudicadores.
A) Entes Públicos Contratantes. Ámbito subjetivo de aplicación (art. 3 LCSP).
Hasta la Ley 30/2007, el modelo de regulación contractual público se construyó únicamente

alrededor del contrato celebrado por las AAPP. En la actualidad, la LCSP sigue contemplando tres
categorías de entes contratantes a los que somete a diferentes niveles de aplicación.
El art. 3.1 LCSP enumera los entes que conforman el sector público y quedan sometidos a sus
disposiciones.
El art. 3.2 LCSP establece que tienen la consideración de AAPP las siguientes entidades:
• La AGE, las Administraciones de las CCAA, las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla y las
Entidades que integran la Administración Local.
• Las entidades gestoras y los servicios comunes de la SS.
• Los Organismos Autónomos, las Universidades Públicas y las autoridades administrativas
independientes.
• Las Diputaciones Forales y las Juntas Generales de los Territorios Históricos del País Vasco en
lo que respecta a su actividad de contratación.
• Los consorcios y otras entidades de derecho público que puedan ser considerados como
poderes adjudicadores.
• Los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del CGPJ, del TC, del
Tribunal de Cuentas, del Defensor del Pueblo, de las Asambleas Legislativas de las CCAA y de
las instituciones análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo ajustarán su
contratación a las normas establecidas en esta Ley para las AAPP.
El art. 3.3 LCSP establece que son poderes adjudicadores las siguientes entidades:
• Las AAPP.
• Las fundaciones públicas.
• Las mutuas colaboradoras con la SS.
• Todas las demás entidades con personalidad jurídica propia distintas de las expresadas en
las letras anteriores que hayan sido creadas para satisfacer necesidades de interés general
que no tengan carácter industrial o mercantil.
• Las asociaciones constituidas por las entidades mencionadas en las letras anteriores.
Se entiende por fundaciones públicas aquellas que reúnan alguno de los siguientes requisitos:
• Que se constituya de forma inicial, con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de
una o varias entidades integradas en el sector público, o bien reciban dicha aportación con
posterioridad a su constitución.
• Que el patrimonio de la fundación esté integrado en más de un 50% por bienes o derechos
aportados o cedidos por sujetos integrantes del sector público con carácter permanente.
• Que la mayoría de los derechos de voto en su patronato corresponda a representantes del
sector público.
Los demás entes del sector público creados para satisfacer necesidades de interés general que
tengan carácter mercantil o industrial, controlados u organizados por una AP o por un Ente público,
no tendrán la consideración de AAPP ni de poderes adjudicadores.
Se consideran necesidades de interés general sin carácter mercantil o industrial, por parte de la
jurisprudencia del TJUE, aquellas actividades que no se satisfacen mediante la oferta de bienes y
servicios en régimen de mercado, es decir, aquellas actividades que son mayoritariamente
financiadas por el Estado.
En relación al nivel de aplicación de la LCSP, sólo a los contratos administrativos celebrados por las
AAPP se les aplica íntegramente sus disposiciones. A los contratos celebrados por poderes
adjudicadores que no son AP, se les aplica parcialmente (preparación y adjudicación de los
contratos, y algunas de las disposiciones relativas a la ejecución y extinción). Por último, los
contratos celebrados por los demás entes, organismos y entidades del sector público, no
considerados AP, ni poderes adjudicadores, se les aplica de forma más flexible el contenido de la
LCSP.
Por último, el art. 3.4 LCSP señala que los partidos políticos, las organizaciones sindicales y
empresariales, las asociaciones profesionales y las fundaciones vinculadas a cualquiera de ellos,
cuando cumplan los requisitos para ser considerados poder adjudicador de acuerdo con el art. 3.3
letra d) LCSP y respecto de los contratos sujetos a regulación armonizada, deberán actuar conforme
a los principios de publicidad, concurrencia, transparencia, igualdad, no discriminación y de la
confidencialidad cuando sea procedente.
El art. 3.5 LCSP sujeta a las Corporaciones de derecho público a su ámbito subjetivo de aplicación
cuando cumplan los requisitos para ser consideradas poderes adjudicadores de acuerdo con el
apartado 3º, letra d) del art. 3.3 LCSP.
B) Órgano competente para celebrar los contratos: Órgano de contratación
La competencia para contratar corresponde al órgano de contratación que la tenga atribuida en

virtud de norma legal, reglamentaria o de disposición estatutaria.
En el caso de la AGE la competencia corresponde a los ministros y secretarios de Estado y a los

presidentes o directores de organismos autónomos, agencias y demás entidades instrumentales
estatales. No obstante, cuando el presupuesto del contrato supere una determinada cuantía o
tengan carácter plurianual, requerirá autorización del Consejo de Ministros.
En la Administración Local, la competencia corresponde al alcalde o presidente de Diputación, salvo

para los contratos que superen el 10% del presupuesto o seis millones de euros, que corresponderá
al Pleno, y en los municipios de gran población la competencia para contratar corresponde a la Junta
de Gobierno Local.
En las CCAA, serán sus propias normas las que atribuyan la competencia para contratar.
La competencia del órgano de contratación podrá ser delegada o desconcentrada con las
formalidades aplicables en cada caso si se trata de órganos administrativos, y mediante el
otorgamiento de poderes si se trata de sociedades o de fundaciones.
Por otro lado, la LCSP contempla la figura del responsable del contrato a quien corresponde
supervisar su ejecución y dictar las instrucciones necesarias con el fin de asegurar la correcta
realización de la prestación pactada. El responsable del contrato puede ser una persona física o
jurídica, vinculada al ente, organismo o entidad contratante o ajena a él.
En los contratos de obras, las facultades del responsable del contrato serán ejercidas por el Director
Facultativo de la obra. En los casos de concesiones de obra pública y de concesiones de servicios, la
Administración designará una persona que actúe en defensa del interés general.
Para valorar las ofertas de los contratistas en los procedimientos abiertos, abierto simplificado,
restringido, diálogo competitivo, licitación con negociación y asociación para la innovación, los
órganos de contratación de las AAPP estarán asistidos por una mesa de contratación. En los
procedimientos negociados en los que no sea necesario publicar anuncios de licitación, la
constitución de la mesa será potestativa para el órgano de contratación.
Para asistir al órgano de contratación en los procedimientos de diálogo competitivo o de asociación

para la innovación, la mesa estará constituida por personas especialmente cualificadas en la materia
sobre la que verse el diálogo o la asociación para la innovación, designadas por el órgano de
contratación. El número de estas personas será igual o superior a 1/3 de los componentes de la
mesa y participarán en las deliberaciones con voz y voto.
La composición de la mesa se publicará en el perfil de contratante del órgano de contratación

correspondiente.
Los órganos de contratación del sector público difundirán la información relativa a su contratación a
través de Internet mediante su perfil de contratante. En todo caso, se publicará en el perfil de
contratante la adjudicación de los contratos.
La publicación de la información relativa a los contratos menores deberá realizarse trimestralmente

y deberá incluir el importe de adjudicación y la identidad del adjudicatario. Los perfiles de
contratante de los órganos de contratación de todas las entidades del sector público estatal deberán
alojarse de manera obligatoria en la Plataforma de Contratación del Sector Público, dependiente del
Ministerio de Hacienda.
Por último, la LCSP prevé la posibilidad de crear Juntas de Contratación y Centrales de Contratación
que actuarán como órgano de contratación con la finalidad de organizar de forma más eficaz, ágil y
eficiente la contratación pública.
C) El contratista: capacidad y solvencia para contratar con el sector público. Criterios de selección.
Sólo podrán contratar con el sector público las personas naturales o jurídicas, españolas o
extranjeras, que tengan plena capacidad de obrar; no estén incursas en una prohibición de contratar
y acrediten su solvencia económica, financiera y técnica o profesional o, en los casos en que así lo
exija la LCSP.
Los empresarios deberán contar con la habilitación empresarial o profesional que sea exigible para la
realización de la actividad. Las personas jurídicas sólo podrán ser adjudicatarias de contratos cuyas
prestaciones estén comprendidas dentro de los fines, objeto o ámbito de actividad que, a tenor de
sus estatutos o reglas fundacionales, les sean propios.
El contratista o licitador deberá acreditar ante el órgano de contratación su capacidad de obrar, la

solvencia económica, técnica y profesional, no estar incurso en ninguna de las prohibiciones para
contratar y estar debidamente clasificado, si así lo requiere legalmente el contrato.
La capacidad de las personas físicas o jurídicas de Estados no pertenecientes a la UE deberá
acreditarse mediante informe de la respectiva Misión Diplomática Permanente española. Las
empresas no españolas de EEMM de la UE tendrán capacidad para contratar cuando se encuentren
habilitadas para realizar la prestación de que se trate con arreglo a la legislación del Estado.
Podrán contratar con el sector público, las uniones temporales de empresas (UTE) sin que sea
necesaria su formalización en escritura pública hasta que se haya efectuado la adjudicación del
contrato a su favor. Los empresarios que concurran agrupados en UTE quedarán obligados
solidariamente y deberán nombrar un representante con poderes para ejercitar los derechos y
cumplir las obligaciones que del contrato se deriven hasta su extinción. La duración de las UTE
coincide con la del contrato hasta su extinción.
No podrán concurrir a los procedimientos de adjudicación las empresas que hubieran participado en
la elaboración de las especificaciones técnicas o de los documentos preparatorios del contrato,
cuando dicha participación pueda provocar restricciones a la libre concurrencia o suponer un trato
privilegiado respecto del resto de las empresas licitadoras.
Los empresarios, además de la capacidad de obrar, deberán acreditar estar en posesión de las
condiciones mínimas de solvencia económica, financiera, técnica y profesional. Este requisito podrá
ser sustituido por una determinada clasificación cuando se trate de contratos de obra cuyo valor
estimado sea igual o superior a 500.000€.
La inscripción del empresario en el Registro Oficial de Licitadores acreditará frente al órgano de

contratación su aptitud para contratar, su personalidad, la capacidad de obrar, la solvencia
económica, financiera, técnica y profesional, así como la concurrencia o no de prohibiciones para
contratar.
La LCSP exige que el contratista no esté incurso en ninguna de las prohibiciones para contratar
señaladas en el art. 71 LCSP.
Por último, el art. 77 LCSP exige que en los contratos de obras cuyo valor estimado sea igual o
superior a 500.000€, será requisito indispensable que el empresario se encuentre debidamente
clasificado como contratista de obras de los poderes adjudicadores.
4Clases de contratos del sector público y régimen jurídico al que quedan sometidos
Se realiza su clasificación teniendo en cuenta tres elementos:
1Sujeto contratante. La LCSP clasifica los contratos del sector público en contratos administrativos y
contratos de carácter privado. Tienen carácter administrativo los contratos de obra, concesión de
obra, concesión de servicios, suministro y servicios celebrados por una AP.
El art. 25.2 LCSP señala que los contratos administrativos se regirán, en cuanto a su preparación,
adjudicación, efectos y extinción, por sus previsiones y disposiciones de desarrollo, supletoriamente
por las restantes normas de derecho administrativo y, en su defecto, por normas de Derecho
privado.
También por el sujeto, la LCSP contempla la figura del contrato administrativo especial, que teniendo
un objeto distinto de los nominados o típicos, están vinculados al tráfico específico de la
Administración contratante, o satisfacen de forma directa o inmediata una finalidad pública.
Los entes contratantes considerados legalmente como AAPP, pueden celebrar también contratos
privados, estos en defecto de normas específicas, quedan sujetos a las previsiones de la LCSP en
relación a los actos preparatorios y la adjudicación, remitiendo los efectos y extinción del contrato a
las normas de Derecho privado.
Los contratos celebrados por los poderes adjudicadores que no reúnan la condición de AP y por los
demás entes, organismos y entidades del sector público tienen la consideración de contratos
privados y les será de aplicación los preceptos de la LCSP, aunque la mayoría de las actividades
realizadas en estas fases contractuales quedan fuera de su ámbito de regulación remitiéndolas al
Derecho privado.
Los contratos privados celebrados por poderes adjudicadores se regirán por lo dispuesto en el Título
I del Libro Tercero de la LCSP, en cuanto a su preparación y adjudicación. Sus efectos y extinción se
regirán por normas de derecho privado, no obstante, les serán aplicables las disposiciones sobre
obligaciones en materia medioambiental, social o laboral; las relativas a las condiciones especiales
de ejecución; los supuestos de modificación del contrato; los requisitos sobre cesión y
subcontratación; las previstas en la racionalización técnica de la contratación; las condiciones de
pago establecidas, así como algunas causas de resolución del contrato.
Los contratos celebrados por las demás entidades y organismos del sector público que no tienen la
condición de AP ni de poderes adjudicadores serán considerados contratos privados y quedan
sometidos a los arts. 321 y 322 LCSP, a las disposiciones generales establecidas para todos los
contratos del sector público.
2El objeto contractual. La LCSP clasifica los contratos del sector público por su objeto y contenido
como contrato de obras; concesión de obra; concesión de servicios; suministro; y servicios.
Son los denominados contratos nominados o típicos, que a su vez podrán ser considerados contratos
administrativos o privados según sea el sujeto que los celebre.
En los contratos de concesión de obra y de concesión de servicios, el derecho de explotación de la

obra o del servicio implicará la transferencia al concesionario de un riesgo operacional que abarcará
el riesgo de demanda o el de suministro, o ambos. Si no existe transferencia de riesgo operacional al
contratista, el contrato deberá ser clasificado como contrato de servicios.
En los contratos mixtos, sólo podrán fusionarse prestaciones correspondientes a diferentes

contratos cuando dichas prestaciones se encuentren directamente vinculadas entre sí y mantengan
relaciones de complementariedad que exijan su consideración y tratamiento como una unidad
funcional dirigida a la satisfacción de una determinada necesidad o a la consecución de un fin
institucional propio del ente, organismo o entidad contratante.
3Cuantía económica del contrato. Por la cuantía, la LCSP distingue entre:
-Contratos sujetos a regulación armonizada: son aquellos que, por razón de la entidad contratante
(poder adjudicador), el objeto del contrato (obra, concesión de obra, concesión de servicio,
suministro y servicios) y la cuantía de su presupuesto (5.548.000€ en contrato de obra, concesión de
obra y concesión de servicios; 221.000€ o 144.000€ en los contratos de suministro y servicios; y
750.000€, en el contrato de servicios sociales) quedan directamente vinculados y, por tanto,
sometidos al contenido de las Directivas europeas, en concreto a las previsiones de las Directivas
2014/23/UE y 2014/24/UE.
También quedan sujetos los contratos de obras y servicios que, superando los umbrales económicos
fijados por las directivas europeas, son adjudicados por entidades privadas y están subvencionados
en más de un 50% por un poder adjudicador.
A los contratos sujetos a regulación armonizada que celebren los poderes adjudicadores no
considerados AP, les serán de aplicación muchas de las normas previstas para las AAPP sobre la
preparación, adjudicación, efectos y extinción del contrato.
Si el importe del contrato es inferior a 40.000€ si se trata de contratos de obras, o 15.000€ si se trata
de contratos de suministro y servicios, se los califica como contratos menores, estableciendo que
podrán adjudicarse directamente a cualquier empresario con capacidad de obrar que cuente con la
habilitación profesional necesaria para realizar la prestación.
La tramitación del expediente exigirá el informe del órgano de contratación motivando la necesidad
del contrato, y requerirá la aprobación del gasto y la incorporación del mismo de la factura
correspondiente. En el contrato menor de obras deberá añadirse, además, el presupuesto de las
obras, y el correspondiente proyecto cuando se requiera legalmente.
5Garantías o fianzas exigibles para contratar con el sector público
Con el fin de mantener y dar seriedad a las ofertas de los licitadores y responder de los posibles
incumplimientos en los que pueda incurrir el contratista en la ejecución del contrato, la LCSP
contempla un sistema de garantías o fianzas que deberá depositar el licitador.
En el procedimiento de contratación no procederá la exigencia de garantía provisional, salvo cuando

el órgano de contratación, por motivos de interés público, lo considere necesario y lo justifique
motivadamente en el expediente.
La garantía provisional no podrá ser superior al 3% del presupuesto del contrato y ha de estar
prevista en el pliego de cláusulas administrativas. Se extinguirá automáticamente y será devuelta a
los licitadores inmediatamente después de la perfección del contrato. En todo caso, la garantía
provisional se devolverá al licitador cuando haya constituido la garantía definitiva.
En los contratos que celebren las AAPP, los licitadores que presenten las mejores ofertas deberán
constituir a disposición del órgano de contratación una garantía definitiva de un 5% del precio final
ofertado por aquellos. En el caso de los contratos provisionales, el porcentaje se calculará con
referencia al precio máximo fijado.
No obstante, el órgano de contratación podrá eximir al adjudicatario de la obligación de constituir

garantía definitiva, justificándolo adecuadamente en el pliego de cláusulas administrativas
particulares. Esta exención no será posible en el caso de contratos de obras ni de concesión de
obras.
La garantía definitiva responderá de la obligación del contratista de formalizar el contrato en plazo,

de las penalidades impuestas, de la correcta ejecución de las prestaciones contempladas en el
contrato, y de los gastos y daños originados a la Administración por el incumplimiento de las
obligaciones del contratista.
En los contratos de obras, de servicios y suministros, la garantía definitiva responderá de la
inexistencia de vicios o defectos de los bienes construidos o suministrados.
Las garantías podrán prestarse en efectivo, en valores de deuda pública, mediante aval o contrato de
seguro de caución.
6Disposiciones generales aplicables a los contratos del sector público
1Idoneidad del contrato. Antes de iniciar el procedimiento de adjudicación, los entes, organismos y
entidades del sector público deberán determinar con precisión la naturaleza y extensión de las
necesidades que pretendan cubrir con el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y
contenido.
2Libertad de pactos. Las entidades del sector público podrán incluir en sus contratos cualquier
pacto, cláusula y condición que no sea contrario al interés público, al OJ y a los principios de buena
administración.
Podrán agrupar prestaciones correspondientes a diferentes contratos en un contrato mixto cuando

se encuentren directamente vinculadas entre sí y mantengan relaciones de complementariedad que
exijan su consideración y tratamiento como una unidad funcional.
3Objeto del contrato. Tendrán un objeto determinado. Cuando el objeto admita fraccionamiento,
podrá dividirse en lotes o fases de ejecución independientes, si lo exige la naturaleza del contrato.
No podrá fraccionarse si la finalidad es disminuir la cuantía del mismo y eludir los requisitos de
publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan.
Siempre que lo permita el objeto del contrato, deberá preverse la realización independiente de cada
una de sus partes mediante su división en lotes. No obstante, el órgano de contratación no podrá
dividir en lotes el objeto del contrato cuando existan motivos válidos, que deberán justificarse en el
expediente.
4Lugar de celebración y duración del contrato. Salvo que se indique otra cosa, los contratos del
sector público se entenderán celebrados en el lugar donde se encuentre la sede del órgano de
contratación.
La duración de los contratos del sector público deberá establecerse teniendo en cuenta la naturaleza
de las prestaciones, las características de su financiación y la necesidad de someter periódicamente
a concurrencia la realización de las mismas. Los contratos podrán prever una o varias prórrogas
siempre que sus características permanezcan inalterables.
Los contratos de suministros y de servicios de prestación sucesiva tendrán un plazo máximo de

duración de 5 años, incluyendo las posibles prórrogas. Excepcionalmente, en los contratos de
servicios se podrá establecer un plazo de duración superior cuando lo exija el periodo de
recuperación de las inversiones directamente relacionadas con el contrato.
Los contratos de concesión de obras y de concesión de servicios tendrán un plazo de duración

limitado, el cual se calculará en función de su objeto y se hará constar en el pliego de cláusulas
administrativas particulares. Su duración no podrá exceder, incluyendo las prórrogas, de:
• 40 años para los contratos de concesión de obras, y de concesión de servicios que

comprendan la ejecución de obras y la explotación de servicio.
• 25 años en los contratos de concesión de servicios que comprendan la explotación de un
servicio no relacionado con la prestación de servicios sanitarios.
• 10 años en los contratos de concesión de servicios que comprendan la explotación de un
servicio cuyo objeto consista en la prestación de servicios sanitarios.
5Contenido mínimo del contrato. Los contratos celebrados por los entes, organismos y entidades del
sector público deben incluir necesariamente el contenido que exige el art. 35 LCSP.
6Perfección del contrato. Los contratos que celebren los poderes adjudicadores se perfeccionan con
su formalización, lo que implica que los demás contratos adjudicados por otros entes del sector
público se perfeccionarán según las reglas del Derecho privado por el consentimiento de las partes.
No obstante, como la normativa prohíbe celebrar contratos verbales (salvo carácter de emergencia),
podemos deducir que los contratos perfeccionan por la firma y formalización del contrato.
7Remisión al Tribunal de Cuentas. Dentro de los 3 meses siguientes a la formalización del contrato
deberá remitirse al Tribunal de Cuentas u órgano externo de fiscalización de la CA una copia
certificada del documento en el que se hubiere formalizado, acompañada de un extracto del
expediente del que se derive, siempre que el precio de adjudicación del contrato exceda:
• De 600.000€, tratándose de obras, concesiones obras, concesiones de servicios y acuerdos

marco.
• De 450.000€, tratándose de suministros.
• De 150.000€, tratándose de servicios y de contratos administrativos especiales.
• También se remitirá una relación del resto de contratos incluyendo los contratos menores,
excepto cuando su importe sea inferior a 5.000€.
8Precio o valor estimado del contrato. Los contratos del sector público tendrán siempre un precio
cierto, que se abonará al contratista en función de la prestación realmente ejecutada y de acuerdo
con lo pactado. La retribución del contratista consistirá en un precio cuyo pago se realizará en la
forma que determinen los pliegos.
7Fases contractuales y expediente de contratación. Actos preparatorios y procedimientos de

adjudicación
A) Expediente contractual
Los contratos celebrados por las AAPP, administrativos o privados, deben adjudicarse previa
tramitación de un expediente de contratación iniciado por el órgano de contratación que deberá
justificar la necesidad pública a cubrir por el mismo.
El expediente contractual podrá ser tramitado de forma ordinaria, de forma urgente y de forma
emergente. Con dicho expediente, se habilitan los gastos del contrato a través de la certificación de
la existencia de crédito y la fiscalización y aprobación del gasto; se justifica el procedimiento elegido
y los criterios de adjudicación; se define el contenido del contrato incorporando los pliegos de
cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas que determinan las prestaciones del
contratista.
B) Actos preparatorios del contrato
El órgano de contratación aprobará los pliegos de cláusulas administrativas particulares que incluirán
los pactos y condiciones que definen los derechos y obligaciones de las partes del contrato y las
demás menciones exigidas legalmente.
Junto al pliego de cláusulas administrativas particulares, el órgano de contratación aprobará el

pliego de prescripciones técnicas particulares, que concretará la realización de la prestación y sus
calidades. También podrá establecer condiciones especiales de ejecución del contrato, siempre que
sean compatibles con el derecho europeo.
En los contratos de obra, se deberá elaborar y aprobar previamente el proyecto de obra. Si se trata
de un contrato de concesión de obra, antes de la aprobación del proyecto de obra deberá elaborarse
y aprobarse un estudio de viabilidad.
En el contrato de concesión de servicios, la Administración contratante debe regular previamente el

régimen jurídico, económico y administrativo del servicio y deberá fijar, en su caso, las tarifas a
abonar por los usuarios en la utilización del mismo.
En los contratos menores sólo se exige la aprobación del gasto y la incorporación de la factura
correspondiente.
1Actos preparatorios en los contratos privados del sector público. Los contratos sujetos a regulación
armonizada celebrados por poderes adjudicadores que no tengan el carácter de AP quedan
sometidos a las disposiciones generales y a las mismas normas sobre preparación del contrato que
las establecidas para los contratos celebrados por las AAPP.
El anuncio de licitación, a excepción de los procedimientos negociados sin publicidad, se publicará en

el perfil de contratante que deberá estar alojado en la Plataforma de Contratación del Sector
Público, o portales análogos de las CCAA. En los contratos celebrados por la AGE o por las entidades
vinculadas a la misma, se publicará, además, en el BOE. Cuando los contratos estén sujetos a
regulación armonizada, deberá publicarse, además, en el DOUE. Si se trata de contratos celebrados
por una Administración Autonómica o por sus entidades dependientes, o por las AALL, deberán
publicarse también en los boletines o diarios autonómicos y en los boletines o diarios provinciales.
C) Procedimientos de adjudicación
Realizados los trámites relacionados con los actos preparatorios, y publicado el anuncio de licitación,
el órgano de contratación abrirá la siguiente fase contractual, la adjudicación del contrato, que
podrá llevarse a cabo mediante un procedimiento abierto, restringido, negociado, diálogo
competitivo, concurso de proyectos, o por el nuevo procedimiento de asociación para la innovación.
1En el procedimiento abierto, cualquier empresario interesado puede presentar una oferta o
proposición. En el marco normativo se incluye un procedimiento abierto simplificado que será de
aplicación para los contratos de obras cuando no superen los 2.000.000€ y los contratos de
suministro y servicios con valor estimado inferior a 100.000€, que nace con vocación de un
procedimiento ágil que permitirá que el contrato pueda estar adjudicado en el plazo de un mes
desde que se convoca la licitación.
Dentro de esta simplificación procedimental, se contempla una tramitación especialmente sumaria y

abreviada para contratos de escasa cuantía (contratos de obra de valor estimado inferior a 80.000€ y
contratos de suministros y de servicios de valor estimado inferior a 35.000€) que implica una
reducción del plazo de presentación de las ofertas y una valoración automática de las mismas, no se
requerirá la constitución de la garantía definitiva, tampoco la acreditación de la solvencia económica
y financiera y técnica o profesional de los licitadores.
2En el procedimiento restringido sólo podrán presentar proposiciones aquellos empresarios que, a
su solicitud y solvencia, sean seleccionados por el órgano de contratación. En este procedimiento,
está prohibida toda negociación de los términos del contrato con los solicitantes o candidatos.
El órgano de contratación señalará el número mínimo de empresarios a los que invita a participar en
el procedimiento, que no podrá ser inferior a 5.
3En el procedimiento con negociación, la adjudicación recaerá en el licitador justificadamente

elegido por el órgano de contratación, tras efectuar consultas con diversos candidatos y negociar las
condiciones del contrato con uno o varios de ellos. Este procedimiento tiene carácter excepcional y
sólo procederá en los supuestos previstos en los arts. 167 y 168 LCSP para cada tipo de contrato. La
LCSP suprime el procedimiento negociado sin publicidad por razón de cuantía económica.
4En el diálogo competitivo, el órgano de contratación dirige un diálogo con los candidatos
seleccionados, previa solicitud de los mismos, a fin de desarrollar soluciones susceptibles de
satisfacer sus necesidades y que servirán de base para que los candidatos elegidos presenten una
oferta.
Este procedimiento podrá utilizarse cuando el órgano de contratación considere que el uso del
procedimiento abierto o el del restringido no permite una adecuada adjudicación del contrato.
5El concurso de proyectos es el procedimiento encaminado a la obtención de planos o proyectos,

principalmente en los campos de la arquitectura, el urbanismo… a través de una selección
encomendada a un jurado.
6Procedimiento de asociación para la innovación en aquellos casos en los que las soluciones
disponibles en el mercado no satisfagan las necesidades del órgano de contratación. Está basado en
un acuerdo de colaboración ente el órgano de contratación y uno o varios empresarios.
8Adjudicación y formalización de los contratos del sector público
A) Adjudicación de los contratos
La adjudicación de los contratos se realizará utilizando una pluralidad de criterios en base a la oferta
con mejor relación calidad-precio.
Una vez clasificadas las ofertas, se adjudicará el contrato mediante la selección del contratista que
deberá ejecutarlo. El órgano de contratación clasificará, por orden decreciente, las proposiciones
presentadas atendiendo a los criterios de adjudicación señalados en el pliego. Y requerirá al licitador
que haya presentado la oferta con mejor relación calidad-precio para que, en el plazo de 10 días
hábiles, a contar desde el siguiente a aquel en que hubiera recibido el requerimiento, presente la
documentación justificativa de hallarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones
tributarias y con la SS.
El contratista deberá presentar los documentos que acrediten que dispone de los medios que se
hubiese comprometido a dedicar o adscribir a la ejecución del contrato, y de haber constituido la
garantía definitiva que sea procedente. La adjudicación deberá ser motivada y se notificará a los
candidatos, y simultáneamente, se publicará en el perfil de contratante.
Los entes, organismos o entidades del sector público que no tengan la consideración de poderes
adjudicadores de acuerdo a los arts. 321 y 322 LCSP, deberán ajustar la adjudicación del contrato a
los principios de publicidad, concurrencia, transparencia, confidencialidad, igualdad y no
discriminación.
B) Formalización del contrato
Los contratos celebrados por las AAPP deberán formalizarse en documento administrativo que se
ajuste con exactitud a las condiciones de la licitación, constituyendo dicho documento título
suficiente para acceder a cualquier registro público. No obstante, el contratista podrá solicitar que el
contrato se eleve a escritura pública, corriendo de su cargo los correspondientes gastos.
No podrá iniciarse la ejecución del contrato sin su previa formalización, excepto en los contratos
tramitados a través de expedientes de emergencia, en los contratos menores, en los contratos
basados en un acuerdo marco o un sistema dinámico de adquisición.
9Efectos y ejecución de los contratos. Prerrogativas de la Administración y mantenimiento del

equilibrio económico del contrato
Formalizado el contrato, se procede a su ejecución conforme a las condiciones estipuladas y dentro

del plazo total fijado para su cumplimiento. Los efectos de los contratos administrativos se rigen por
la LCSP y sus normas de desarrollo: supletoriamente se aplican las restantes normas de derecho
administrativo y las normas de derecho privado. También se rigen por los pliegos de cláusulas
administrativas y de prescripciones técnicas. A los contratos administrativos especiales, se le aplican,
en primer lugar, sus normas específicas.
Los contratos administrativos deberán ejecutarse a tenor de sus cláusulas, sin perjuicio de las
prerrogativas establecidas por la legislación en favor de las AAPP.
A) Prerrogativas de la Administración en los contratos administrativos
Las prerrogativas de la Administración no son causa del contrato, sino de la ley y no son expresión de
un derecho subjetivo sino del ejercicio de una potestad atribuida ex lege a la Administración para
atender a los intereses públicos.
El órgano de contratación ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos,

resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de interés público,
declarar la responsabilidad imputable al contratista a raíz de la ejecución del contrato, suspender la
ejecución del mismo, acordar su resolución y determinar los efectos de ésta.
Igualmente, el órgano de contratación ostenta las facultades de inspección de las actividades

desarrolladas por los contratistas durante la ejecución del contrato, en los términos y con los límites
establecidos en la LCSP para cada tipo de contrato.
1Interpretación del contrato. La Administración tiene la facultad de resolver dudas que ofrezca el
cumplimiento de los contratos e interpretarlos para evitar discrepancias entre la Administración y el
contratista.
2Dirección, inspección y control. El poder de dirección, inspección y control se manifiesta mediante

la imposición de penalidades al contratista por incumplimientos contractuales.
3Modificación del contrato. El principio general de pacta sunt servanda se altera por la posibilidad
de modificar el contrato. La justificación se encuentra en la satisfacción del interés público y hay que
intentar que los principios de publicidad y libre concurrencia queden desvirtuados lo menos posible,
porque si la modificación es sustancial, ha de interpretarse como una excepción al principio de libre
concurrencia en la licitación.
En ningún caso, los órganos de contratación podrán introducir modificaciones que puedan alterar la
naturaleza global del contrato inicial. Se altera la naturaleza del contrato cuando se sustituyen las
obras, los suministros o los servicios que se van a adquirir por otros diferentes o se modifica el tipo
de contrato.
Los contratos celebrados por las AAPP podrán modificarse durante su vigencia hasta un máximo del
20% del precio inicial cuando en los pliegos de cláusulas administrativas particulares se hubiere
advertido expresamente de esta posibilidad de forma clara, precisa e inequívoca. Las modificaciones
no previstas en los pliegos o en el anuncio de licitación sólo podrán efectuarse cuando se justifique.
Cuando la modificación supere el 20% del precio inicial del contrato, dicho precio sea superior a
6.000.000€, y no estuviese prevista en el pliego de cláusulas administrativas particulares, requiere la
incoación de un expediente contradictorio con audiencia del contratista, informe del servicio jurídico
correspondiente, y el preceptivo informe del Consejo de Estado u órgano consultivo de la CA.
4Resolución unilateral y ejecutoria del contrato. La resolución del contrato es la extinción anticipada
por incumplimiento de una de las partes, lo que supone un medio de defensa para la parte
cumplidora frente al incumplimiento de la otra parte, o frente a las alteraciones no justificadas de
los términos pactados. La LCSP reconoce a la Administración el poder de acordar la resolución del
contrato y determinar sus efectos.
B) Mantenimiento del equilibrio económico del contrato
Las mencionadas prerrogativas de la Administración tienen en los contratos administrativos una

contrapartida a favor del contratista: el principio de equilibrio económico del contrato, que consiste
en la compensación económica ante una mayor onerosidad de las prestaciones.
El contratista puede verse afectado por una medida tomada desde el interior del contrato, por una
medida adoptada por la AP que pueda suponer la ruptura de la economía del contrato, o ante
circunstancias sobrevenidas que fueran imprevisibles en el momento en que tuvo lugar la licitación.
Se deberá restablecer el equilibrio económico del contrato, en beneficio de la parte que

corresponda, en los siguientes supuestos:
• Cuando la Administración realice una modificación de las señaladas en los arts 203-207 LCSP
• Cuando actuaciones de la AP concedente determinaran directamente la ruptura sustancial
de la economía del contrato.
Fuera de los casos previstos en los apartados anteriores, únicamente procederá el restablecimiento
del equilibrio económico del contrato cuando causas de fuerza mayor determinaran de forma
directa la ruptura sustancia de la economía del contrato.
En casos de fuerza mayor y que no exista imprudencia por parte del contratista, este tendrá derecho
a una indemnización por daños y perjuicios producidos por la ejecución del contrato.
Los plazos fijados en los pliegos de condiciones sólo podrán ampliarse en un 15% de su duración
inicial para restablecer el equilibrio económico del contrato en las circunstancias previstas en los
arts. 270 y 290.
Ello explica que la LCSP contemple el riesgo imprevisible al regular la modificación del contrato,
permitiendo dicha modificación si la necesidad deriva de una circunstancia que el adjudicador
diligente no podía prever, siempre que la modificación no altere el carácter global del contrato y el
posible aumento de valor no supere el 50% del valor original adjudicado.
La teoría del riesgo imprevisible comporta una asunción parcial del riesgo entre la Administración y
el contratista y no es un seguro que cubra las posibles pérdidas del contratista. La teoría del riesgo
imprevisible permite a la Administración modificar sus tarifas, reducir los plazos y cualquier otra
modificación de contenido económico para restablecer el equilibrio económico del contrato.
Los arts. 270.4 y 290.6 LCSP, señalan que el contratista tendrá derecho a desistir del contrato cuando
este resulte extraordinariamente oneroso para él, como consecuencia de:
• La aprobación de una disposición general por una Administración distinta de la concedente

con posterioridad a la formalización del contrato.
• Cuando el concesionario deba incorporar, por venir obligado a ello legal o contractualmente,
a las obras o a su explotación avances técnicos que las mejoren notoriamente y cuya
disponibilidad en el mercado, de acuerdo con el estado de la técnica, se haya producido con
posterioridad a la formalización del contrato.
Se entenderá que el cumplimiento del contrato deviene extraordinariamente oneroso para el

concesionario cuando la incidencia de las disposiciones de las Administraciones o el importe de las
mejoras técnicas supongan un incremento neto anualizado de los costes de, al menos, el 5% del
importe neto de la cifra de negocios de la concesión. Cuando el contratista desistiera del contrato
como consecuencia de las causas anteriormente citadas, la resolución no dará derecho a
indemnización para ninguna de las partes.
10Principio de riesgo y ventura. Responsabilidad del contratista por daños producidos a terceros
durante la ejecución del contrato.
La ejecución del contrato administrativo se realizará a riesgo y ventura del contratista, salvo los
casos de fuerza mayor y de lo pactado en las cláusulas de reparto de riesgo siempre que no sean
contrarias al Derecho europeo.
El principio de riesgo y ventura puede aminorarse, o incluso exonerar, de responsabilidad al

contratista en los casos de fuerza mayor, en los que el riesgo se desplaza hacia la Administración,
que deberá resarcir al contratista en los casos que sea necesario restablecer el equilibrio económico
del contrato por circunstancias sobrevenidas (rebus sic stantibus) y ante alteraciones provocadas por
la Administración, que producen mayor onerosidad para el contratista.
La fuerza mayor es una excepción al principio de riesgo y ventura y posibilita que el contratista
pueda ser indemnizado por los daños y perjuicios que se hayan producido por esta causa. Los casos
de fuerza mayor están tasados legalmente y no son susceptibles de interpretación extensiva y
analógica.
Durante la ejecución del contrato, será obligación del contratista indemnizar los daños que ocasione
como consecuencia de la ejecución del contrato, salvo que el daño se produzca como consecuencia
de una orden dada por la Administración o sea consecuencia de los vicios del proyecto.
El particular dañado puede reclamar contra el contratista en la Jurisdicción Civil y se trata de un caso
de responsabilidad subjetiva que necesita probar el dolo, la culpa o la negligencia en la producción
del hecho. También puede acudir al órgano de contratación para que se pronuncie sobre el origen
de la responsabilidad a través de un requerimiento previo en el plazo de un año desde la producción
de los hechos. Esto interrumpe el plazo de prescripción de la acción.
Si el particular acude a la Administración contratante, se abren dos posibilidades:
-Que la Administración asuma su responsabilidad, por lo que el particular deberá iniciar un nuevo
procedimiento de responsabilidad patrimonial.
-Que la Administración impute la responsabilidad al contratista, por lo que el particular podrá: o

Acudir a la Jurisdicción civil para reclamar; o Impugnar esta resolución de la Administración en vía c-
a solicitando que se declara la responsabilidad de la Administración contratante y el consiguiente
pago de la indemnización que proceda.
11Extinción de los contratos administrativos
Los contratos administrativos se extinguen por su cumplimiento, por su resolución y, en algunos

casos, por entrar en fase de liquidación como consecuencia de un vicio de nulidad de pleno derecho.
1Cumplimiento de los contratos. El contrato se entenderá cumplido por el contratista cuando éste
haya realizado la totalidad de la prestación objeto del contrato.
El cumplimiento exigirá por parte de la Administración un acto formal y positivo de recepción, y a

partir de esta fecha, se fijará un plazo de garantía para que el contratista pueda responder, en su
caso, de los defectos o vicios de la prestación. Transcurrido el plazo de garantía sin objeciones de la
Administración, quedará extinguida la responsabilidad del contratista.
2Resolución del contrato. La resolución conlleva la extinción anticipada del contrato por
incumplimiento de una de las partes y la acordará el órgano de contratación, de oficio o a instancia
del contratista, y podrá instarse por aquella parte a la que no le sea imputable la circunstancia que
diere lugar a la misma.
Cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del contratista, éste deberá indemnizar
a la Administración los daños y perjuicios ocasionados.
3Nulidad e invalidez del contrato. Los contratos celebrados por poderes adjudicadores serán
inválidos cuando lo sea alguno de sus actos preparatorios o el de adjudicación, por concurrir en los
mismos alguna causa de nulidad contemplada en el Derecho administrativo o en el Derecho civil.
La declaración de nulidad de los actos preparatorios del contrato o de la adjudicación llevará consigo
la del mismo contrato, que entrará en fase de liquidación, debiendo restituirse las partes
recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo, y si esto no es posible, se
devolverá su valor.
La parte que resulte culpable deberá indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios que haya
sufrido.
Son causas de nulidad de Derecho administrativo las recogidas en el art. 47 LPAC, y serán igualmente
nulos de pleno derecho los contratos celebrados por poderes adjudicadores en los que concurra
alguna de las siguientes causas:
• La falta de capacidad de obrar o de solvencia económica, financiera, técnica o profesional; o

la falta de habilitación empresarial o profesional cuando sea exigible para la realización de la
actividad o prestación que constituya el objeto del contrato.
• La carencia o insuficiencia de crédito.
• La falta de publicación del anuncio de licitación en el perfil de contratante alojado en la
Plataforma de Contratación del Sector Público o en los servicios de información similares de
las CCAA, en el Diario Oficial de la UE o en el medio de publicidad en que sea preceptivo.
• La inobservancia por parte del órgano de contratación del plazo para la formalización del
contrato.
• Haber llevado a efecto la formalización del contrato, en los casos en que se hubiese
interpuesto el recurso especial en materia de contratación sin respetar la suspensión
automática del acto recurrido en los casos en que fuera procedente, o la medida cautelar de
suspensión acordada por el órgano competente.
• El incumplimiento de las normas establecidas para la adjudicación de los contratos basados
en un acuerdo marco celebrado con varios empresarios, siempre que dicho incumplimiento
hubiera determinado la adjudicación del contrato de que se trate a otro licitador.
• El incumplimiento grave de normas de derecho de la UE en materia de contratación pública
que conllevara que el contrato no hubiera debido adjudicarse al contratista.
La invalidez de los contratos por causas reconocidas en el derecho civil se sujetará a los requisitos y
plazos de ejercicio de las acciones establecidos en el ordenamiento civil, pero el procedimiento para
hacerlas valer se someterá a lo previsto en la LCSP para los actos y contratos administrativos
anulables.
12Cesión del contrato y subcontratación
La ejecución del contrato corresponde al contratista seleccionado mediante la adjudicación. El

carácter personal de la ejecución del contrato suele enfatizarse afirmando que el contratista es la
persona responsable ante la Administración que podrá exigirle jurídicamente el cumplimiento de lo
pactado. Sin embargo, puede ocurrir que el contrato se ejecute parcialmente por otro contratista
(subconstratista), o incluso cabe la transmisión del contrato completo a un tercero distinto del
adjudicatario que lo sustituirá en la posición que ocupa (cesión del contrato).
La cesión y la subcontratación quedan sometidas a determinados límites con el fin de evitar un uso
fraudulento de ambas figuras.
A) Cesión del contrato
El cesionario quedará subrogado en todos los derechos y obligaciones que corresponderían al

cedente frente al ente contratante y frente a terceros. Se configura así la cesión del contrato en
nuestro Derecho como una novación de los elementos subjetivos del contrato, que no tendrá validez
sin el consentimiento previo y expreso de la Administración.
Sólo es posible ceder el contrato a un contratista cuando obedezca a una opción inequívoca de los
pliegos, dentro de los siguientes límites:
-Los pliegos establecerán necesariamente que los derechos y obligaciones dimanantes del contrato
podrá ser cedidos por el contratista a un tercero siempre que las cualidades técnicas o personales
del cedente no hayan sido la razón determinante de la adjudicación del contrato, y que la cesión no
resulte una restricción efectiva de la competencia en el mercado.
-No podrá autorizarse la cesión a un tercero cuando altere las características del contratista si estas
constituyen un elemento esencial del contrato.
-Para que los contratistas puedan ceder sus derechos y obligaciones a terceros, los pliegos deberán
contemplar, como mínimo, la exigencia de los siguientes requisitos:
• Que el órgano de contratación autorice, previa y expresamente, la cesión. Dicha autorización

se otorgará siempre que se den los requisitos exigidos en el art. 214 LCSP. El plazo para la
notificación de la resolución sobre la solicitud de autorización será de 2 meses, transcurrido
el cual deberá entenderse otorgada por silencio administrativo.
• Que el cedente tenga ejecutado al menos un 20% del importe del contrato o, cuando se
trate de un contrato de concesión de obras o de concesión de servicios, que haya efectuado
su explotación durante al menos un 1/5 parte del plazo de duración del contrato.
• Que el cesionario tenga capacidad para contratar con la Administración y la solvencia que
resulte exigible en función de la fase de ejecución del contrato.
• Que la cesión se formalice, entre el adjudicatario y el cesionario, en EP.
B) Subcontratación
Mediante la subcontratación, el adjudicatario está facultado para concertar con terceros la

realización parcial de la prestación que constituya el objeto del contrato.
En la subcontratación, el contratista principal es el obligado frente a la Administración, las relaciones

entre el contratista y subcontratista será privadas, pero pueden afectar al interés público.
El contratista podrá concertar con terceros la realización parcial de la prestación con sujeción a lo
que dispongan los pliegos. La celebración de los subcontratos estará sometida al cumplimiento de
los siguientes requisitos:
• Los licitadores deberán indicar en la oferta la parte del contrato que tengan previsto
subcontratar, señalando su importe, y el nombre o el perfil empresarial.
• El contratista deberá comunicar por escrito, tras la adjudicación del contrato, al órgano de
contratación la intención de celebrar los subcontratos, señalando la parte de la prestación
que se pretende subcontratar y la identidad, datos de contacto y representante o
representantes legales del subcontratista.
• En los contratos de carácter secreto o reservado, o en aquellos cuya ejecución deba ir
acompañada de medidas de seguridad especiales, la subcontratación requerirá siempre
autorización expresa del órgano de contratación.
• En los contratos de obras, los contratos de servicios y en algunos contratos de suministro,
los órganos de contratación podrán establecer en los pliegos que determinadas tareas no
puedan ser objeto de subcontratación, debiendo ser ejecutadas por el contratista principal.
En ningún caso, podrá concertarse por el contratista la ejecución parcial del contrato con personas
inhabilitadas para contratar. Los subcontratistas quedarán obligados sólo ante el contratista
principal, que asumirá la total responsabilidad de la ejecución del contrato frente a la
Administración.
13Impugnación de la actuación contractual del sector público
La actuación contractual del sector público podrá ser impugnada o controlada:
A) Mediante la revisión de oficio.
Tendrán la consideración de actos administrativos los actos preparatorios y los actos de adjudicación
de los contratos celebrados por las entidades del sector público que no sean AAPP, así como los
actos preparatorios y los actos de adjudicación de los contratos subvencionados del art. 23. LCSP.
Serán competentes para declarar la nulidad o lesividad de los actos preparatorios y de adjudicación
el órgano de contratación, cuando se trate de contratos de una AP, o el titular del departamento,
órgano, ente u organismo al que esté adscrita la entidad contratante o al que corresponde su tutela,
cuando ésta no tenga el carácter de AP.
En el ámbito de las CCAA, sus normas respectivas establecerán la competencia que deberá ser
atribuida a un órgano cuyas resoluciones agoten la vía administrativa. En los contratos
subvencionados, la competencia corresponderá al titular del departamento, presidente o director de
la entidad que hubiese otorgado la subvención.
B) Mediante la interposición del recurso especial en materia de contratación
Se podrá interponer frente a los siguientes contratos celebrados por las AAPP y por las entidades
que ostenten la condición de poderes adjudicadores:
• Contratos de obra cuyo valor estimado sea superior a 3.000.000€, y de suministro y servicios
que tenga un valor estimado superior a 100.000€.
• Acuerdos marco y sistemas dinámicos de adquisición que tengan por objeto la celebración
de alguno de los contratos tipificados en la letra anterior.
• Concesiones de obras o de servicios cuyo valor estimado supere los 3.000.000€.
Serán igualmente recurribles los contratos administrativos especiales cuando por sus características
no sea posible fijar su precio de licitación o cuando su valor estimado sea superior a lo establecido
para los contratos de servicios (100.000€).
Podrán ser objeto del recurso las siguientes actuaciones:
• Los anuncios de licitación, los pliegos y los documentos contractuales que establezcan
condiciones que deban regir la contratación.
• Los actos de trámite adoptados en el procedimiento de adjudicación, siempre que éstos
decidan directa o indirectamente sobre la adjudicación, determinen la imposibilidad de
continuar el procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o
intereses legítimos.
• Los acuerdos de adjudicación.
• Las modificaciones basadas en el incumplimiento de lo establecido en los arts. 204 y 205
LCSP, por entender que la modificación debió ser objeto de una nueva adjudicación.
• La formalización de encargos a medios propios en los casos en que éstos no cumplan los
requisitos legales.
• Los acuerdos de rescate de concesiones.
El recurso especial en materia de contratación es un recurso potestativo pero excluyente de

cualquier otro medio impugnatorio de naturaleza administrativa. Frente a los contratos y actos
anteriormente enumerados, sólo cabe este recurso en vía administrativa o acudir a la jurisdicción
contencioso – administrativa.
La legitimación para interponer el recurso es muy amplia. Podrán hacerlo:
• Personas físicas o jurídicas cuyos derechos e intereses se hayan visto perjudicados o puedan
resultar afectados por las decisiones objeto del recurso.
• Contra los actos susceptibles de ser recurridos, las organizaciones sindicales cuando de las
actuaciones o decisiones recurribles pudiera deducirse que implican en el proceso de
ejecución del contrato incumplimientos por el empresario de las obligaciones sociales o
laborales respecto de los trabajadores que participen en la realización de la prestación.
• En todo caso, estará legitimada la organización empresarial sectorial representativa de los
afectados.
El plazo de interposición del recurso es de 15 días hábiles que se contarán a partir del siguiente a
aquel en que se reciba la notificación del acto impugnado. El recurso se presenta en el registro del
órgano de contratación o en el del órgano competente para su resolución.
En el ámbito estatal, el órgano competente para la tramitación y resolución del recurso es el Tribunal
Administrativo Central de Recursos Contractuales (tiene naturaleza administrativa y no
jurisdiccional). En el ámbito de las CCAA, la competencia es de un órgano independiente que
garantice un adecuado conocimiento. En el ámbito local, la competencia se la atribuirá al mismo
órgano que resuelva los recursos de la CA en cuyo territorio estén integradas las entidades locales.
C) Mediante recursos administrativos
Los actos que se dicten en los procedimientos de adjudicación de contratos de las AAPP de los
poderes adjudicadores no considerados AAPP, que no reúnan los requisitos para ser impugnados
mediante el recurso especial en materia de contratación, podrán ser objeto de recurso
administrativo de conformidad con lo dispuesto en los arts. 112 a 124 LPAC, o del recurso
contencioso administrativo de acuerdo con la LJCA.
D) Mediante su revisión por la jurisdicción contencioso-administrativa o la jurisdicción civil.
El orden jurisdiccional c-a conocerá de las siguientes cuestiones contractuales:
• Las relativas a la preparación, adjudicación, efectos, modificación y extinción de los

contratos administrativos.
• Las que se susciten en relación con la preparación y adjudicación de los contratos privados
de las AAPP.
• Las referidas a la preparación, adjudicación y modificaciones de los contratos celebrados por
los poderes adjudicadores que no tengan la consideración de AP.
• Las relativas a la preparación y adjudicación de los contratos de entidades del sector público
que no tengan el carácter de poderes adjudicadores.
• Los recursos interpuestos contra las resoluciones que se dicten por los órganos
administrativos de resolución del recurso especial en materia de contratación y de los
recursos administrativos ordinarios.
• Las cuestiones que se susciten en relación con la preparación, adjudicación y modificación
de los contratos subvencionados q que se refiere el art. 23 de la presente ley.
El orden jurisdiccional civil será el competente para resolver:
• Las controversias que se susciten entre las partes en relación con los efectos y extinción de
los contratos privados de las entidades que tengan la consideración de poderes
adjudicadores, sean o no AAPP.
• De las cuestiones referidas a efectos y extinción de los contratos que celebren las entidades
del sector público que no tengan el carácter de poderes adjudicadores.
• El conocimiento de las cuestiones litigiosas relativas a la financiación privada del contrato de
concesión de obra pública o de concesión de servicios, salvo en lo relativo a las actuaciones
en ejercicio de las obligaciones y potestades administrativas atribuidas legalmente a la
Administración concedente, en las que será competente el orden jurisdiccional c-a.
14Utilización de medios electrónicos en los procedimientos de contratación del sector público
La LSCP incluye la utilización de medios electrónicos en tres de sus disposiciones normativas:
• Disposición adicional 15º, establece las normas relativas a los medios de comunicación
utilizables en los procedimientos contractuales.
• Disposición adicional 16º, regula el uso de medios electrónicos, informáticos y telemáticos
en los procedimientos de contratación del sector público.
• Disposición adicional 17º, contempla los requisitos relativos a los dispositivos electrónicos
de recepción de documentos.
Podemos deducir su implantación en los siguientes trámites contractuales:
1Anuncios. Los anuncios de licitación y la documentación que establezca condiciones a seguir para la
contratación se publicarán en el perfil del contratante. En este portal de internet se incluirán los
anuncios de información previa, los anuncios de las de licitaciones, de la formalización de los
contratos, de las modificaciones, así como los pliegos y los demás documentos que figuren la
contratación.
2Acceso a los pliegos y demás documentación. Se ofrecerá acceso a esta información por medios
electrónicos a través del perfil de contratante desde la fecha de la publicación del anuncio de
licitación o del envío de la invitación a los candidatos seleccionados.
• Se podrá dar acceso a esta información valiéndose de medios no electrónicos cuando:

• Se den las circunstancias técnicas que lo impidan.
• Por razones de confidencialidad.
• En el caso de concesiones de obras y servicios, por motivos de seguridad.
3Presentación de las ofertas por parte de los licitadores. Los órganos de contratación no estarán
obligados a exigir el empleo de medios electrónicos:
• Cuando debido al carácter especializado de la contratación, el uso de medios electrónicos
requerirá herramientas, dispositivos o formatos específicos.
• Cuando las aplicaciones que soportan formatos de archivo adecuados para la descripción de
las ofertas utilizan formatos de archivo que no pueden ser procesados de tal forma.
• Cuando la utilización de medios electrónicos requiera equipos especializados de los que no
se disponga.
• Cuando los pliegos requieran la presentación de modelos físicos.
4Acreditación de la aptitud para contratar. La inscripción en el Registro Oficial de Licitadores y

Empresas Clasificadas del Sector Público acreditará frente a todos los órganos de contratación las
condiciones de altitud del empresario en cuanto a su personalidad, capacidad de obrar,
representación, habilitación profesional, solvencia...
5Notificaciones y comunicaciones en los procedimientos contractuales. Se realizará exclusivamente

por medio electrónico. Sin embargo, los pliegos, las solicitudes de participación y las ofertas podrán
comunicarse de manera oral, siempre que esté suficientemente documentado.
6Sistemas dinámicos de adquisición. Los órganos de contratación podrán articular sistemas

dinámicos de adquisición de obras, servicios y suministros de uso corriente cuyas características,
generalmente disponibles en el mercado, satisfagan sus necesidades.
El sistema dinámico de adquisición es un proceso totalmente electrónico, con una duración limitada
y determinada en los pliegos, y debe estar abierto durante todo el período de vigencia a cualquier
empresa interesada que cumpla los criterios de selección.
7Subastas electrónicas y centrales de compras. Es proceso electrónico repetitivo, que tiene lugar
tras una primera evaluación completa de las ofertas, para la presentación de mejoras en los precios
o de nuevos valores relativos a determinados elementos de las ofertas que las mejoren en su
conjunto.
8Acceso a los Registros Oficiales. El Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector
Público tiene por objeto la inscripción de los datos que resulten relevantes para acreditar la aptitud
de los empresarios para contratar con las AP. El Registro de Contratos del Sector Público contiene los
datos básicos de los contratos adjudicados por las AP.
TEMA 8 LOS RECURSOS HUMANOS: EL EMPLEO PÚBLICO
1Cuestiones generales
A) El empleo público en España: el modelo mixto
Para lograr satisfacer los intereses generales las AP y las entidades del sector público necesitan estar
dotadas de personal que pueda desarrollar las actividades y funciones que este sector ha de llevar a
cabo.
En España se ha optado por un modelo cerrado de empleo público caracterizado por la sujeción de
la relación entre entidades y empleados a un régimen de derecho público específico.
El régimen de trabajadores ha limitado a una clase de empleados las posibilidades de ejercicio de las
tareas que implican el ejercicio de la autoridad conferida por la ley a las AP.
A cambio del establecimiento de unos requisitos rígidos de acceso, dedicación, exclusividad y
responsabilidad, la normativa ha reconocido un estatuto privilegiado a dichos empleados respecto a
otros trabajadores no públicos.
Sin embargo, la necesidad de adaptación de las AP a las circunstancias socioeconómicas ha dado

lugar a que en nuestro sector público coexista el tradicional modelo cerrado con modelos más
abiertos, que permiten acceder al empleo público a trabajadores que van a relacionarse con la
Administración mediante contratos laborales.
B) El régimen jurídico del empleo público en España: la distribución constitucional de competencias

normativas y la normativa básica en materia de empleo público
El art 149.1 CE atribuye al Estado la competencia normativa sobre las bases del régimen estatutario
de los funcionarios de las AP y la competencia exclusiva para dictar la legislación laboral.
El régimen básico de los funcionarios se encuentra regulado en el Estatuto Básico del Empleado
Público y a los empleados públicos con contrato laboral les será de aplicación el Estatuto de los
Trabajadores.
El art 149.1.17º CE establece que corresponde al Estado dictar la legislación básica en materia de SS.
Además, se da la coexistencia de otros regímenes específicos de empleados públicos como en el

caso del personal de las Cortes Generales o el régimen específico de los Jueces, Magistrados y
personal de la AJ y el régimen del personal militar.
Asimismo, hay que tener en cuenta una regulación especial respecto al empleo público en el ámbito
local, ya que al personal al servicio de las entidades locales le será de aplicación prioritaria el Título
VII de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. Además, a los funcionarios de AL con
habilitación de carácter nacional se les aplica un régimen específico previsto en los arts 98 y 99 LBRL.
Por otro lado, respecto a los funcionarios públicos el art 103.3 CE establece que “La ley regulará el
estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de
mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de
incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.”
2Clases de empleados públicos
Definimos a los empleados públicos como aquellos que desempeñan funciones retribuidas en las
AAPP al servicio de los intereses generales. Los empleados públicos se clasifican en:
1Funcionarios de carrera. Son aquellos que desempeñan servicios de carácter permanente, figuran
en las plantillas de los Cuerpos y Escalas y perciben sueldos y asignaciones fijas. Pueden ser:
-Funcionarios cuyo régimen viene establecido por el EBEP
-Funcionarios sujetos a un estatuto o legislación específica
-Funcionarios con habilitación de carácter nacional, que son funcionarios de carrera al servicio de la
AL.
2Personal de empleo. Podemos integrar dos tipos de empleados públicos cuyo carácter es no
permanente:
-Interinos. Son aquellos empleados públicos vinculados a la entidad pública de forma temporal en
determinados casos:
• La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de

carrera.
• La sustitución temporal o transitoria de los titulares de la plaza.
• La ejecución de programas de carácter temporal.
• El exceso o acumulación de tareas.
-Personal eventual. Personal nombrado libremente para la realización de funciones de confianza o

asesoramiento especial a la autoridad que los nombra.
3Personal laboral. Personal vinculado a la entidad pública mediante un contrato de trabajo. Podrá
ser personal fijo, temporal o por tiempo indefinido. No podrán realizar funciones que impliquen el
ejercicio de potestades administrativas o actos de autoridad.
4Personal directivo profesional. Personal que tiene asignadas funciones de dirección, sujeto a un
régimen específico establecido por el Gobierno de las CCAA.
Asimismo, se pueden distinguir empleados públicos de carácter permanente (funcionarios de carrera

y personal fijo) y los que no tienen carácter permanente (funcionarios interinos, personal laboral
temporal)
3Estructura y organización del empleo público
La organización del empleo público se concreta en una serie de instrumentos jurídico-

administrativos:
1La planificación de recursos humanos, conforme a criterios de eficacia y eficiencia.
2La oferta de empleo público. Garantiza la cobertura de plazas y el cumplimiento de los principios
constitucionales de acceso al empleo público. Las OEP han de publicarse en el boletín
correspondiente y son actos administrativos.
3La plantilla de personal y el registro de personal. Las plantillas se fijan a través del presupuesto
anual de la entidad y comprende todos los puestos de trabajo. En el registro de personal constan
datos personales y situación profesional de los empleados.
4Relaciones de puestos de trabajo. Se hace una descripción de los puestos de trabajo y se precisan
sus características y los requisitos para su desempeño.
5Cuerpos y escalas y grupos de clasificación. Los cuerpos y escalas sirven para agrupar a los
empleados en atención a sus competencias, capacidad y conocimientos (como el cuerpo de Letrados
del Estado)
Dichos cuerpos se clasifican en grupos atendiendo a la titulación exigida:
-Grupo A. Para acceder a los cuerpos o escalas de este grupo se exige disponer de un título
universitario (técnicos de la Administración General)
-Grupo B. Para su acceso se exigirá estar en posesión de un título técnico superior.
-Grupo C. Para el acceso al grupo C1 se exige el título de bachiller o técnico y para el acceso al grupo
C2 el título de la ESO.
4Acceso al empleo público y la pérdida de la relación de servicio
El acceso al empleo público es un derecho de todos los ciudadanos que ha de entenderse conforme
a los principios de igualdad, mérito y capacidad. Su vulneración es recurrible mediante recurso de
amparo.
Además, el principio de publicidad impone que la selección del personal debe hacerse en una
convocatoria pública con el fin de que cualquier persona con los requisitos pueda participar.
A) Requisitos para el acceso al empleo público
Tener nacionalidad española o de algún Estado de la UE, poseer capacidad funcional para el
desempeño de las tareas correspondientes, tener cumplidos al menos 16 años y no estar jubilado,
no haber sido sancionado disciplinariamente con la reparación del servicio ni estar inhabilitado por
resolución judicial y disponer de la titulación exigida para el Cuerpo o Escala a la que se pretende
ingresar.
Además, en las ofertas de empleo público ha de reservarse un cupo no inferior al 7% de las plazas
vacantes para ser cubiertas por personas con discapacidad y de ese porcentaje, un 2% deberán ser
para personas con discapacidad intelectual.
B)La selección del personal: sistemas selectivos
Los procedimientos de selección de empleados públicos han de tener carácter abierto y garantizar la
libre concurrencia, además, han de ser procedimientos constituidos por pruebas adecuadas a las
tareas encomendadas.
Las pruebas podrán consistir en la comprobación de conocimientos, dominio de lenguas extranjeras

o superar periodos de pruebas.
Del desarrollo de dichos procedimientos se encargan unos órganos de selección colegiados,

caracterizados por la especialidad e imparcialidad.
Los sistemas selectivos de funcionarios de carrera podrán ser:
-Oposición. Consiste en la realización de una o varias pruebas de conocimientos y aptitudes.
-Concurso de oposición. Consiste en la sucesiva realización de una oposición y un concurso para la

selección de los candidatos.
-Concurso. Consiste en la valoración de los méritos aportados, sin necesidad de realización de

pruebas de conocimientos.
Las convocatorias de sistemas de acceso deben publicarse en el boletín correspondiente y deben de

contener las características de las plazas, el tribunal designado para la calificación, los requisitos de
los aspirantes...
Una vez realizadas las pruebas y calificados los aspirantes, los órganos de selección publicarán la
relación de aprobados.
El acceso al empleo público del personal laboral está sujeto a los principios y requisitos que los
funcionarios de carrera.
El personal eventual se nombra por voluntad de la autoridad, sin necesidad de superar los procesos
selectivos.
El personal interino puede acceder por concurso oposición o por concurso.
C) La adquisición de la condición de funcionario de carrera
Tras la superación del proceso selectivo se procede al nombramiento del funcionario por parte del
órgano o autoridad competente a la publicación en el diario o boletín correspondiente.
Posteriormente, se celebra un acto formas de acatamiento de la CE y del resto del ordenamiento
jurídico.
Tras el acatamiento, se procede a la toma de posesión de la plaza obtenida y se adquiere la

condición de funcionario de carrera.
D)Pérdida de la relación de servicio
Las causas de pérdida de la condición de funcionario de carrera son la renuncia a la condición de

funcionario, la pérdida de la nacionalidad, la jubilación total del funcionario, la sanción disciplinaria
de separación del servicio que tuviere carácter firme y la pena principal o accesoria de inhabilitación
absoluta o especial para cargo público que tuviere carácter firme.
En cuanto al personal laboral, la extinción de la relación laboral se puede producir por cualquiera de
las causas de los arts 49 y ss ET.
El personal interino cesa cuando la plaza se provea por funcionario de carrera, cuando la plaza se
amortice, cuando se extinga el derecho a la reserva de puesto de trabajo del funcionario sustituido,
cuando finalice el plazo autorizado, cuando cesen las razones de necesidad o cuando se superen los
3 años establecidos como plazo máximo.
El personal eventual cesa inmediatamente en el caso de que lo decida la autoridad que lo nombró.
5Derechos y deberes de los empleados públicos
A) Los derechos de los empleados públicos
Se les reconoce una serie de derechos de carácter individual a todos los empleados públicos, entre
los que se encuentran la inamovilidad, el derecho al desempeño de sus funciones, carrera
profesional y promoción interna, a recibir retribuciones e indemnizaciones, a su defensa jurídica, a la
formación profesional, vacaciones, descansos, permisos y licencias...
La carrera profesional es la posibilidad de ascender y de progresar profesionalmente y puede ser

horizontal (progresión en la categoría sin cambio en el puesto de trabajo) o vertical (ascenso)
La promoción interna consiste en ascender desde un subgrupo a otro superior (vertical) o acceder a
otros cuerpos o escalas del mismo subgrupo profesional (horizontal)
Además, los empleados públicos tienen reconocidos unos derechos individuales que ejercen de
forma colectiva como el derecho a la libertad sindical, a la negociación colectiva, a la huelga,
derecho de reunión...
B) Deberes de los empleados públicos
Su deber principal consiste en desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por
los intereses generales.
Para ello deben actuar con arreglo a los principios de objetividad, integridad, neutralidad,
responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación, transparencia, ejemplaridad,
accesibilidad, eficacia, honradez y respeto. Estos principios constituyen el Código de Conducta de los
empleados públicos.
6Régimen disciplinario e incompatibilidades
A) Régimen disciplinario del empleado público
El incumplimiento de sus deberes y obligaciones conlleva la responsabilidad disciplinaria de los

empleados públicos.
El ejercicio de la potestad disciplinaria en manos de la Administración se dirige a reprimir aquellas

conductas del personal a su servicio que puedan contradecir el listado de deberes que constituyen el
referido Código de Conducta. Así las sanciones que pueden imponerse son las siguientes:
• Separación del servicio de los funcionarios, que en el caso de los funcionarios interinos
comportará la revocación de su nombramiento, y que sólo podrá sancionar la comisión de
faltas muy graves.
• Despido disciplinario del personal laboral, que sólo podrá sancionar la comisión de faltas
muy graves y comportará la inhabilitación para ser titular de un nuevo contrato de trabajo
con funciones similares a las que desempeñaban.
• Suspensión firme de funciones, o de empleo y sueldo en el caso del personal laboral, con
una duración máxima de 6 años.
• Traslado forzoso, con o sin cambio de localidad de residencia, por el periodo que en cada
caso se establezca.
• Demérito, que consistirá en la penalización a efectos de carrera, promoción o movilidad
voluntaria.
• Apercibimiento, consiste en una advertencia sobre una conducta infractora al sujeto que
debe hacerse por escrito y se anota en el expediente personal.
B) Incompatibilidades
Consiste en la prohibición a los empleados públicos de compatibilizar sus actividades con un

segundo puesto de trabajo, cargo o actividad en el sector público y en la prohibición de percibir más
de una remuneración por puestos incompatibles.
Sin embargo, se permite el desarrollo de ciertas actividades como la administración del patrimonio
familiar, la dirección de seminarios, la participación en tribunales de oposiciones, la asistencia a
congresos...
Y, además, hay excepciones que podrán ser autorizables:
-El desarrollo por personal de entidades públicas de las funciones docente y sanitaria.
-El desarrollo por parte de profesorado universitario de trabajos de carácter científico o artístico.
-El desempeño de los cargos de miembros de asambleas legislativas de CCAA o miembros de

corporaciones locales no exclusivos.
-El ejercicio de actividades de investigación de carácter no permanente o de asesoramiento

científico.
-El ejercicio de actividades profesionales, laborales, mercantiles o industriales siempre que la

remuneración no supere el 30% de su retribución clásica.
7Situaciones administrativas
Una vez de adquiere la condición del empleado público la situación de relación con la entidad será la
de servicio activo, pero esta situación puede alterarse o interrumpirse o diversas causas.
En cuanto al personal funcionario de carrera el EBEP regula las siguientes situaciones:
-Servicio activo. Es la situación normal en la que el funcionario se encuentra, aquella en la que presta
normalmente las funciones de su puesto de trabajo.
-Servicios especiales. Corresponde a los empleados públicos en los que concurren determinadas
causas como ser designado miembro de Gobierno, cuando acceden a la condición de diputado, sean
designados personal eventual...
-Servicio en otras Administraciones Públicas. Situación del funcionario de carrera por haber accedido
a otro puesto de trabajo por un proceso de trasferencia o de provisión de puestos.
-Excedencia. En esta situación queda en suspenso la relación de servicio y puede producirse por un
variado conjunto de circunstancias: excedencia voluntaria por interés particular, excedencia
voluntaria por agrupación familiar, excedencia por cuidado de hijos o familiares, excedencia por
razón de violencia de género.
-Suspensión de funciones. Se produce por motivo de una sanción disciplinaria o sentencia judicial. El
empleado queda privado de todos los derechos inherentes a su condición.
Respecto al personal laboral, el ET regula la situación de excedencia voluntaria o la forzosa.
TEMA 9 LOS RECURSOS MATERIALES DE LAS AP: LOS BIENES PÚBLICOS
1Introducción: distribución constitucional de competencias en la materia
En la CE no hay una referencia a los bienes públicos en los artículos relativos a la distribución de
competencias entre el Estado y las CCAA; no obstante, existen disposiciones que establecen reservas
de ley para la regulación de estos bienes.
Así, el art. 132 CE establece que la Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público,
el de los bienes comunales y su régimen de desafectación. Además, reserva a la ley la regulación del
Patrimonio del Estado y del Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación.
Los Estatutos de Autonomía también establecen la necesidad de regular el patrimonio de las CCAA a
través de ley autonómica.
Para delimitar el alcance de la legislación estatal y autonómica sobre bienes públicos recurrimos a
dos títulos competenciales:
1El relativo al régimen jurídico de las AAPP. El TC dispuso que la regulación de los bienes públicos
forma parte del régimen jurídico de las AAPP, respecto de las cuales el art. 149.1.18ª CE otorga la
competencia exclusiva al Estado sobre el establecimiento de las bases.
El Estado, fundamentándose en dicha competencia, ha dictado normas comunes que establecen los
elementos esenciales del régimen jurídico de los bienes públicos. Estas normas, referidas a los
bienes de las Entidades Locales se incluyeron en la LBRL y más tarde, para los bienes de todas las
AAPP, en la LPAP.
2El que se refiere al Derecho Civil. La competencia en materia de legislación civil que el art. 149.1.8ª
CE ha sido la base para incluir en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Publicas conceptos
generales y reglas sobre las formas de adquisición de los bienes públicos y sobre la inscripción de los
bienes públicos en el Registro de la Propiedad, como la competencia exclusiva que tiene para las
declaraciones genéricas de bienes de dominio público.
En relación con las competencias en esta materia, el régimen jurídico de los principales bienes de
dominio público (puertos, carreteras, aguas, etc.) se establece en leyes específicas que aplican el
régimen concreto de distribución de competencias de cada sector, y solo de forma subsidiaria se
aplican las leyes de carácter general sobre el patrimonio público estatales y autonómicas.
La LPAP en la práctica se aplica en muy pocas ocasiones, pues su aplicación es subsidiaria de las leyes
reguladoras del dominio público, como la Ley de Costas, Ley de Aguas…
2Concepto, clasificación y principios por los que se rigen los bienes y derechos de las AP
A) Concepto de patrimonio
Los bienes del Estado y de su administración quedan constituidos por:
-Los bienes de dominio público, que lo son por su destino y están destinados a uso público (una
calle, una playa), la prestación de un servicio público (sedes de organismos públicos) o al fomento de
la riqueza nacional (minas, aguas).
Por ello están sujetos a un régimen de propiedad específico y de Derecho público, que los excluye
del tráfico jurídico privado.
-Los bienes patrimoniales, sometidos al régimen de Derecho privado.
El concepto de patrimonio de las AAPP, sin embargo, es más amplio, si acudimos al art. 3 LPAP que
dispone que dicho patrimonio está constituido por el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera
que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel en virtud del cual les hayan sido
atribuidos. Excluyendo del concepto el dinero, los créditos, los demás recursos financieros de la
Hacienda Pública y los pertenecientes a la Tesorería de las entidades públicas empresariales.
Con todo ello, los bienes de dominio público se definen actualmente en el art. 5 de la LPAP como
“los que, siendo de titularidad pública, se encuentran afectados al uso general o al servicio público,
así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales y los
mencionados en el art. 132.2 CE (son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y,
en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la
zona económica y la plataforma continental)”
Los bienes de dominio público se denominan también “bienes demaniales”.
El régimen de dominio público, cuya regulación legal debe inspirarse en los principios de
inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, tiene como finalidad principal mantener el
bien “afecto” al destino que justifica que se incluya en el dominio público.
Los bienes patrimoniales son los no afectados a un uso o servicio público, ni al fomento de la riqueza
nacional (según el CC), o bien, según los define la LPAP, los que son de su titularidad, pero no tienen
el carácter de demaniales.
B) Clases de bienes y derechos que integran el patrimonio
1Bienes del dominio público afectos
-Bienes afectos al uso público o general. Incluye caminos, canales, puertos, puentes, carreteras,
plazas, calles, paseos, parques y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización general, así
como los análogos a los anteriores.
Además, incluye los denominados bienes demaniales por naturaleza o dominio público natural,
afectos a un uso público por disposiciones legales que incluyen directamente en el régimen demanial
tipos enteros de bienes. Se trata pues de recursos naturales o conjuntos naturales que el legislador
declara de dominio público: aguas superficiales y subterráneas, costas, marismas, vías pecuarias...
-Bienes afectos a un servicio público. Según la LPAP, se incluyen en el dominio público, además de
los bienes afectos al servicio público, los inmuebles de titularidad de la AGE o de los organismos
públicos vinculados a ella o dependientes de la misma, imprescindibles para la prestación de los
distintos servicios públicos.
-El Patrimonio Nacional. Los bienes afectos a la Corona. Incluye aquellos bienes muebles o
inmuebles de titularidad del Estado afectos al uso del rey y miembros de la Familia Real.
-Bienes afectos al fomento de la riqueza nacional. El art 339 CC se refiere entre estos bienes solo a
las minas, siempre que no se otorgue su concesión.
Además, se califican como bienes de dominio público los hidrocarburos, aunque su

aprovechamiento corresponde al dueño de los terrenos donde se encuentren y también las aguas
minero-medicinales y minero-industriales.
En el caso de las aguas terrestres, afectan tanto a usos públicos como al fomento de la riqueza
nacional, pero también se hace de ellas uso privativo mediante concesión administrativa.
Por último, incluimos en esta categoría el dominio público radioeléctrico, pues la radioelectricidad es
calificada como dominio público en la Ley General de Telecomunicaciones.
-Los montes públicos. Se consideran de dominio público los montes incluidos en el Catálogo de
Montes de Utilidad Pública; los montes comunales, pertenecientes a entidades locales, en tanto su
aprovechamiento corresponda al común de los vecinos y aquellos otros montes que, sin reunir las
características anteriores, hayan sido afectados a un uso o servicio público.
-Las propiedades especiales de interés público. Se trata de bienes y derechos, que pueden ser de
titularidad privada, pero que se someten a una intensa intervención y control administrativos como
ocurre con los bienes del Patrimonio Histórico-Artístico o de los bienes culturales y ambientales.
Si se trata de bienes de titularidad pública quedan sometidos a la LPAP, mientras que, si son
privados, las leyes que los regulan imponen a sus propietarios determinados deberes cuyo
incumplimiento puede ser causa de expropiación forzosa.
2Bienes comunales
Los bienes comunales se encuentran definidos en el art 79.2 LBRL como “aquellos cuyo
aprovechamiento corresponda al común de los vecinos” Son bienes de titularidad municipal e
igualmente sometido al régimen de dominio público, ya que son inalienables, inembargables e
imprescriptibles y no están sujetos a tributo alguno.
3Actos de afectación y desafectación
La afectación es el cauce a través del cual un bien entra a formar parte del dominio público. La
desafectación implica la salida de un bien del régimen demanial. Dado que el régimen jurídico del
dominio público pretende su protección, resultan más sencillas las formas de afectación que las de
desafectación. Si no existe un acto previo de afectación de un bien a un fin público, este no podrá
disfrutar del régimen de protección propio del dominio público.
La afectación y, el consiguiente comienzo del régimen de demanialidad, se produce de forma

distinta dependiendo del tipo de bien de dominio público de que se trate.
1Afectación y desafectación del dominio público natural o por naturaleza.
Los bienes de dominio público natural y los afectos al fomento de la riqueza nacional reciben su
carácter demanial por dos causas:
-Expresa y directa disposición legal establece la condición de dominio público para todo un género
de bienes.
-Un bien concreto tiene las características físicas que permiten considerarlo incluido en el dominio
público.
A esta afectación se la conoce como afectación por ley, ya que la ley de forma directa declara esos
bienes como de dominio público y como afectación por naturaleza, ya que la ley evidencia los bienes
que tienen una determinada naturaleza.
La demanialidad desaparecerá en estos bienes (desafectación) por derogación o modificación de la

norma que califica los bienes como dominio público natural, o por su degradación o
desnaturalización, es decir, por perder las características físicas que lo hacían pertenecer al dominio
público. (ej.: cuando se deseca un río).
2Afectación y desafectación del dominio público artificial o de los bienes y las infraestructuras.
El dominio público artificial está constituido por bienes o infraestructuras que son similares a otros
de propiedad privada pero que son medios para el cumplimiento de fines públicos de
responsabilidad de las AAPP. En este caso, la demanialidad se produce por medio de una actividad
administrativa, dando lugar a distintas formas de afectación:
-Afectación expresa: se realiza por acto administrativo de contenido declarativo, cuyo objeto es el de
afectar un determinado bien al dominio público y someterlo a dicho régimen. El acto debe ir
precedido de un expediente que acredite la oportunidad y la legalidad de la afectación.
-Afectación implícita: se produce por un acto administrativo, cuyo objeto NO es expresamente la

afectación y además, NO requiere expediente previo.
-Afectación presunta: la afectación NO deriva de ningún acto formal; es el resultado de una situación
de hecho, la de un bien que se ha destinado a un fin de uso o servicio público por un espacio
prolongado de tiempo, que la legislación local fija en 25 años. Pasado ese tiempo, el bien pasará de
ser patrimonial a dominio público, y lo mismo ocurrirá si la Administración adquiere por usucapión el
dominio de un bien que estaba destinado a un uso o servicio público o comunal.
La desafectación de estos bienes se produce por el proceso inverso al de afectación, que sigue las
mismas modalidades.
Para que la desafectación sea efectiva es necesaria la recepción formal del bien de que se trate por
la Administración. Se trata de un requisito necesario y de garantía para el patrimonio público, puesto
que el bien NO cambia de titular, sigue siendo un bien de la Administración, pero pasa de ser bien de
dominio público a un bien patrimonial.
4La mutación demanial
Es el acto mediante el cual se efectúa la desafectación de un bien o derecho del Patrimonio del
Estado, con simultánea afectación a otro uso general, fin o servicio público de la AGE o de los
organismos públicos vinculados o dependientes de ella.
En ningún caso, el bien abandona el dominio público y su régimen jurídico únicamente cambia de
adscripción, dentro de la misma AP o entre distintas Administraciones (mutación demanial
intersubjetiva).
La obsolescencia de determinadas infraestructuras por los avances tecnológicos, así como las
transformaciones sociales motivan en muchas ocasiones la mutación demanial. En cuanto a las
transformaciones sociales, en muchos municipios cuyas escuelas ya no se utilizan, estas se han
reconvertido a centros deportivos o centros de día para mayores.
5Los bienes patrimoniales
Son aquellos bienes de titularidad de la Administración que no son de dominio público.
La principal diferencia entre los bienes demaniales y los patrimoniales está en la relación que la
Administración establece con dichos bienes. En el caso de los primeros, no tiene estrictamente una
relación de dominio, de propiedad sobre los bienes, puesto que no puede disponer de ellos como
haría el dueño, pero respecto de los bienes patrimoniales, sí que tiene una relación de titularidad
privativa, ya que tienen el carácter de propiedad privada de la Administración.
El art. 132.3 CE establece que se regulara por ley el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional,
su administración, defensa y conservación. El Patrimonio del Estado es el que está integrado por los
bienes patrimoniales del Estado y el Patrimonio Nacional se refiere a los bienes adscritos al rey y su
familia.
Además, la CE otorga a las CCAA competencia para aprobar leyes en relación con su patrimonio
propio.
En el régimen jurídico de los bienes patrimoniales se distingue entre:
-Los actos de “preparación y adjudicación”, que consideramos “actos separables”, y por lo tanto
sujetos al Derecho Administrativo (LPAP y subsidiariamente TRLCSP) y al control de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
-Los “efectos, cumplimiento y extinción” de tales contratos, que se rigen por el Derecho Privado,
siendo competente la Jurisdicción Civil.
C) Principios que disciplinan la gestión y administración de los bienes y derechos de las AP
1Principios relativos a los bienes y derechos de dominio público
-Inalienabilidad. Los bienes incluidos en el dominio público no pueden enajenarse.
-Inembargabilidad. A través del embargo de un bien público se evita que por vía judicial se produzca
la venta y enajenación del bien demanial.
-Imprescriptibilidad. Los bienes de dominio público no pueden entrar en el tráfico jurídico privado o
en la propiedad privada por medio de la prescripción adquisitiva.
2Principios relativos a los bienes y derechos patrimoniales
Son bienes de titularidad privada de la Administración, por lo que son disponibles y no tienen las
características de inembargabilidad, inalienabilidad e imprescriptibilidad.
Su régimen jurídico está en la LPAP y las leyes que regulan el Patrimonio de las CCAA, así como en el
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. Además, existen normas muy heterogéneas que
introducen especialidades en la regulación de muchos de los bienes patrimoniales: la legislación
fiscal y de Hacienda Pública, la procesal respecto a los bienes embargados y ejecutados o la
legislación administrativa y mercantil sobre títulos y valores.
3La adquisición de bienes y derechos y su enajenación
A) Los modos de adquisición del patrimonio
Los bienes de titularidad pública son indisponibles, aunque se puede transmitir los derechos de uso
sobre los mismos. Solo en los casos de desafectación se convertirán en bienes patrimoniales objeto
del tráfico jurídico.
Los bienes y derechos se adquieren normalmente por la Administración con el carácter de

patrimoniales. Su carácter demanial vendrá dado a posteriori por su afectación a los usos y servicios
públicos.
Los modos de adquirir bienes por las AAPP son los mismos que el CC establece para todas las
personas en su art. 609, y se enumeran en el art. 15 LPAP. Son los siguientes:
1Adquisición de bienes por la Administración por atribución de la ley
En este supuesto estarían:
-Calificaciones de géneros completos de propiedades o de facultades del derecho de propiedad

como de dominio público por ley.
-Las leyes singulares de expropiación.
-Cesiones urbanísticas obligatorias. La legislación urbanística establece la cesión a favor de la

Administración competente, habitualmente la municipal, de un porcentaje de edificabilidad de las
actuaciones de transformación urbanística para vías, plazas y servicios.
-Los bienes mostrencos: pertenecen a esta categoría los derechos sucesorios a falta de herederos
legítimos, que se atribuyen al Estado, estableciéndose la forma de distribución de la herencia en el
CC. También los inmuebles vacantes.
-Las saldos y depósitos abandonados (valores, dinero, libretas de ahorro…), una vez transcurridos 20
años sin que el titular realice ninguna gestión en relación con ellos, pasan también a manos del
Estado.
-La propiedad de los buques abandonados que durante más de 3 meses permanezcan atracados,
amarrados o fondeados en el mismo lugar del puerto sin actividad apreciable exteriormente y sin
haber abonado las tasas o tarifas correspondientes, cuando así lo declare el Consejo de
Administración de la Autoridad Portuaria, también se atribuye al Estado.
-La titularidad de los bienes vacantes y abandonados se atribuye al Estado en todo caso, que decide
qué Administración pasa a ser titular de los mismos, como estableció el TC.
2La adquisición de bienes por la Administración a título oneroso
Para la adquisición de bienes inmuebles se exige elaborar una memoria que justifique la necesidad o
conveniencia de la adquisición, además la tasación del bien o derecho y por último, la realización de
un concurso público para la adquisición.
Para la adquisición de bienes muebles o derechos de propiedad incorporal se aplica la legislación

que regula los contratos de las AP.
Se entiende que la expropiación lleva implícita la afectación del bien o derecho expropiado al uso
general, al servicio público o a fines o funciones de carácter público. Los bienes sobrantes, que una
vez realizada la expropiación resulten no ser necesarios para el fin que la justificó, quedan
desafectados y pasan a considerarse bienes patrimoniales.
3La adquisición de bienes por la Administración a título gratuito
La aceptación de herencias por parte de la Administración se hará siempre a beneficio de inventario

(cuando los activos superen a los pasivos) y en el resto de los casos la regla es que la Administración
solo podrá aceptar una adquisición a título gratuito si previamente un expediente administrativo
acrecita que el valor de lo adquirido es superior al de los gravámenes que lleve aparejados.
4La adquisición de bienes y derechos por resolución judicial o administrativa (en procedimientos de
ejecución)
Estos bienes los adquiere la Administración tras embargarlos y tras la ejecución forzosa, el sujeto se
libera de la deuda tributaria o con la administración de la SS.
B) La enajenación del patrimonio
1Procedimientos para la enajenación de bienes patrimoniales de la Administración
-Concurso. El bien se adjudicar a través de un concurso público al licitador que haga la proposición
más ventajosa en su conjunto, aplicando los criterios para que su valoración que establece el Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y demás normativa aplicable. Se valora como
criterio, no solo el precio a pagar, sino también el destino de los bienes.
-Subasta. Se utiliza cuando venga exigido por las normas específicas y cuando se trate de bienes que,
por su ubicación, naturaleza y características, sean inadecuados para atender políticas públicas. Se
pretende dar una utilidad social a los bienes patrimoniales con su enajenación y, si no pueden tener
dicha utilidad, la administración únicamente tratara, mediante subasta, de obtener el mayor precio
posible por ellos.
-Adjudicación directa. Solo puede recurrirse a este supuesto en una serie de supuestos:
• Cuando la subasta o el concurso hayan quedado desiertos o que se trate de solares

pequeños o de fincas rusticas que no constituyen una superficie económicamente
explotable.
• Si el adquirente es otra AP o persona perteneciente al sector público, o bien cuando estemos
ante entidades sin ánimo de lucro declaradas de utilidad pública.
4La protección y defensa del patrimonio
El régimen de protección del patrimonio se engloba dentro del deber general de la Administración
de “proteger y defender adecuadamente los bienes y derechos que lo integran, procurando su
inscripción registral y ejercitando las potestades administrativas y acciones judiciales que sean
procedentes para ello”
Dicho régimen se caracteriza por la aplicación de la autotutela de la Administración sobre sus bienes
a través de una serie de las potestades de investigación, deslinde, interdicto propio o recuperación
directa, desahucio administrativo e inscripción en el Registro de la Propiedad.
Incluye también normas internas o de carácter organizativo dirigidas a los empleados públicos
responsables de la custodia y gestión de los bienes, como la obligación de confección de inventarios
de bienes.
Los bienes y derechos patrimoniales también gozan del privilegio de la inembargabilidad, pero solo
cuando se encuentren materialmente afectos a un servicio público o a una función pública.
A) La potestad de investigación
La Administración tiene el derecho y el deber de investigar la situación de los bienes o derechos que
se presuman de su propiedad siempre que esta no les conste de modo cierto, a fin de determinar la
titularidad de los mismos.
B) La potestad de deslinde
Es la facultad de todo propietario de precisar los límites de sus fincas, procediendo posteriormente a
hacer visibles los límites establecidos mediante hitos o mojones, operación a la que se denomina
amojonamiento. La LPAP reconoce a la Administración la potestad de deslindar los bienes inmuebles
de su patrimonio de otros pertenecientes a terceros cuando los límites entre ellos sean imprecisos o
existan indicios de usurpación.
C) La potestad de recuperación de oficio de sus bienes
Potestad que ostentan las Administraciones de recuperar por si mismas la posesión indebidamente
perdida sobre los bienes y derechos de su patrimonio. Permite a la Administración proteger todos
sus bienes sin necesidad de acudir a los Tribunales.
Si se trata de bienes y derechos patrimoniales, tendrá que notificar la iniciación del procedimiento
antes de un año contado a partir del día siguiente a la usurpación, de otro modo, la Administración
deberá recurrir a la Jurisdicción Civil para recuperar sus bienes.
En el caso de bienes de dominio público, no solo la posesión, sino también la propiedad, se pueden
recuperar por la Administración en cualquier momento.
D) La potestad de desahucio administrativo
Es un proceso civil que se aplica también a los bienes patrimoniales de la Administración, y mediante
el cual el propietario de un inmueble recupera su posesión frente a los precaristas u otros
ocupantes, previa anulación o rescisión del título, normalmente arrendaticio, que legitimaba su
posesión.
En el caso de bienes de dominio público, en el desahucio nos encontramos con una ocupación del
dominio público que había sido permitida o autorizada por la Administración, pero el título que
legitimaba al ocupante desparece, bien porque caduca o bien porque no se cumplen las condiciones
establecidas en él. En este supuesto la Administración puede desahuciar de oficio al ocupante cuyo
título ha desparecido, siempre que acredite la concurrencia de una de las dos circunstancias
referidas mediante un procedimiento contradictorio en el que el ocupante pueda alegar lo que
estime conveniente.
E) El inventario patrimonial y el régimen registral
Se le impone a las AP el deber de inventariar los bienes y derechos que integran su patrimonio, con
el fin de que se queden identificados y bien delimitados.
Los bienes patrimoniales del Estado se recogen en el Inventario General de Bienes y Derechos del
Patrimonio del Estado y las Administraciones Autonómicas y Locales cuentan con sus propios
inventarios.
F) El ejercicio de acciones en defensa del patrimonio por parte de las EELL o de vecinos
Las EELL tienen la obligación de ejercer las acciones necesarias para la defensa de sus bienes y
derechos. Además, el vecino ostenta legitimación procesal contra las ocupaciones abusivas del
dominio público.
5Uso y explotación de los bienes públicos
A) Utilización y uso de los bienes y derechos de dominio público
La indisponibilidad de los bienes de dominio público los sitúa fuera del tráfico jurídico privado, pero
su uso si puede ser objeto de un importante tráfico jurídico. Los derechos de uso constituidos sobre
bienes demaniales pueden transmitirse, enajenarse o hipotecarse como cualquier bien patrimonial.
Los derechos de uso sobre los bienes de dominio público son transmisibles, los propios bienes no lo
son.
1Particularidades del uso de recursos naturales por motivos de sostenibilidad ambiental
La legislación sobre recursos naturales puede:
-Imponer límites al uso y explotación de esos recursos naturales
-La ley puede sujetar determinados usos, además de a la autorización demanial, a una condición
previa: la evaluación de impacto ambiental, de cuyo resultado depende que se autorice el uso
especial pretendido, pudiendo denegarse, autorizarse o concederse sujeto a determinados
condicionantes o medidas correctoras.
-Definir el uso, de forma que no afecte al bien negativamente, remitiendo normalmente la

legislación a los usos tradicionales como estándar que garantiza el uso sostenible de los recursos
naturales.
2El uso del domino público por particulares
-Uso común general. Es el uso de menor intensidad del bien demanial, que corresponde por igual a
cualquier persona y que coincide con el uso que se hace del bien. Es el uso normal de las calles,
playas para pasear y descansar, etc. se trata de un derecho de uso vinculado a la condición de
ciudadano.
Las condiciones para ejercitar este derecho de uso común general son que se haga de acuerdo con la
naturaleza del bien, que sea compatible con el uso simultáneo del bien por otros ciudadanos y que el
ejercicio del derecho no esté condicionado por una intervención administrativa previa que otorgue
un título al efecto.
-Uso común especial. Se trata de un uso común, pero en el que concurre una especial intensidad o
peligrosidad. Este uso común especial se sujeta a licencia o autorización administrativa previa.
-Uso privativo del dominio público. Se trata de un uso exclusivo y excluyente de una parcela o
porción de un bien de dominio público. Su naturaleza jurídica es la de un derecho que se otorga
mediante una concesión, y que excluye cualquier uso o intervención de un tercero incompatible con
él, por lo que se le otorga condición de derecho real.
De este modo, las concesiones otorgadas por circunstancias personales del solicitante no son
transmisibles, mientras que en el resto de los casos si lo son, siempre que se ponga en conocimiento
La concesión de dominio público o concesión demanial es la fórmula jurídica que da acceso al uso
privativo de bienes del dominio público.
3El uso del domino público por la Administración
La Administración, su personal y sus medios pueden acceder sin límite alguno al uso común general
de los bienes de dominio público.
Si la Administración pretende un uso exclusivo y excluyente de una parte del dominio público, debe
declarar sobre el bien una RESERVA DEMANIAL. La Administración declara la reserva de forma
unilateral (por acuerdo del Consejo de Ministros en el caso de la estatal), y solo cuando sea
competente para la gestión, administración y protección de ese bien.
La declaración de reserva demanial lleva implícita la declaración de utilidad pública y la necesidad de

ocupación a efectos expropiatorios de los derechos preexistentes que resulten incompatibles con
ella. No obstante, la reserva demanial no implica necesariamente un uso exclusivo y excluyente del
bien por la Administración, permitiendo un uso parcial que resulte compatible con otros usos.
B) Utilización y uso de los bienes patrimoniales
Los bienes patrimoniales, al estar dentro del tráfico jurídico privado, admiten modalidades de uso y
explotación similares a las de cualquier otro bien, usualmente a través de fórmulas contractuales.
Art. 105.3 LPAP prevé una modalidad de utilización singular por un periodo de menos de 30 días, de
bienes patrimoniales para la organización de conferencias, seminarios u otros eventos, utilizándose
en este caso la fórmula de autorización unilateral por parte del órgano competente, en la que se
establecen las condiciones de uso
C)Utilización y uso de los bienes comunales
El uso y disfrute de estos bienes corresponde al común de los vecinos sin asignación de cuotas, y es
lo que los distingue del resto de bienes públicos. Por lo demás su régimen es el mismo que el de los
bienes de dominio público.
Art. 94.1 RBEL: “el aprovechamiento y disfrute de bienes comunales de efectuará precisamente en
régimen de explotación común o cultivo colectivo”. Art. 96 RBEL: “la explotación común o cultivo
colectivo implicara el disfrute general y simultaneo de los bienes por quienes ostenten en cada
momento la cualidad de vecino”.
6La cooperación y asistencia para la gestión y administración de los patrimonios públicos
Todos los Ministerios y organismos públicos deben contar con unidades encargadas de la gestión y
conservación de los bienes y derechos del Patrimonio del Estado que tengan adscritos o afectados.
Estas unidades tendrán que coordinarse con la Dirección General de Patrimonio del Estado.
Por otra parte, el Ministerio de Hacienda estará representado en todo ente público que utilice
bienes y derechos del patrimonio del Estado, y todos los Ministerios y organismos públicos de la AGE
deben colaborar para que sus bienes se gestionen y utilicen de forma eficaz.
El personal al servicio de la Administración está igualmente obligado a colaborar en la protección,

defensa y administración de los bienes y derechos públicos, y la propia ciudadanía debe aportar, a
requerimiento de las Administraciones, toda la información en su poder que sea relevante para la
gestión y defensa de estos bienes, así como facilitar las inspecciones y otros actos de investigación
Los notarios deben remitir a la Dirección General de Patrimonio copia simple de las escrituras que
otorguen en actos o contratos en los que no haya participado el Ministerio de Hacienda, relativos a
bienes y derechos de la AGE.
Los registradores deben comunicar a la Dirección General los asientos que realicen en virtud de
documentos administrativos no otorgados por los responsables del Ministerio de Hacienda.
Obligaciones similares impone la LPAP a la Dirección General del Catastro, los Registros de la
Propiedad y el resto de los registros o archivos públicos, que deben facilitar a la Dirección General de
Patrimonio del Estado, gratuitamente, cualquier información que precise sobre bienes o derechos de
titularidad estatal.
En cuanto a las relaciones interadministrativas en este aspecto, la LPAP las somete al principio de
lealtad institucional, con obligación de información mutua, cooperación, asistencia y respeto a las
competencias respectivas. La cooperación y coordinación entre Estado-CCAA se opera a través de la
Conferencia Sectorial de Política Patrimonial, que convoca el ministro de Hacienda.
Por último, destaca en la LPAP la previsión “sistemas especiales de gestión”, que permiten que la
adquisición, enajenación y administración de los bienes se encomiende a sociedades o entidades de
carácter público o privado seleccionadas conforme a la legislación de contratos del sector público,
aunque sin posibilidad de incluir en la encomienda aquellas actuaciones que supongan el ejercicio de
potestades administrativas.
TEMA 10 LOS RECURSOS ECONÓMICOS: LA CONSTITUCIÓN ECONÓMICA
1La intervención pública en la economía. El papel de la UE como instancia de intervención

supranacional
A) Concepto y función del derecho público económico
El Derecho público económico es la rama del OJ que estudia la ordenación jurídica de la economía y
las técnicas de intervención de los poderes públicos en la misma. El concepto de intervención se
refiere a diversas formas de incidencia del Estado sobre la economía: planificación, servicio público,
empresa pública, supervisión o regulación.
El Derecho público económico está compuesto por el Derecho constitucional y el administrativo, que
establecen el marco general del sistema económico, garantizan su funcionamiento y regulan los
presupuestos, técnicas y límites de la intervención de los poderes públicos en la economía.
El Derecho administrativo económico sirve por un lado, para facilitar las intervenciones del poder
público en la economía, ofreciendo a la Administración las herramientas necesarias para ello y por
otro lado, establece garantías para evitar los excesos de la Administración a la hora de ejercer dichas
intervenciones.
B) Evolución histórica de la intervención pública económica
En el Antiguo Régimen, existía una fuerte intervención pública en la economía, pese a las limitadas
estructuras administrativas. La llegada del liberalismo económico supone la eliminación de todo tipo
de trabas para lograr la libre circulación de mercancías por todo el territorio nacional pero al mismo
tiempo surge una Administración fuerte que se hace cargo de los servicios de carácter social y de la
construcción y titularidad de las grandes infraestructuras de la época.
Desde finales del siglo XIX, vuelve el protagonismo estatal en la economía por diversas causas: el
auge de las grandes industrias y empresas, la influencia de las ideas de Keynes, los grandes conflictos
bélicos…
En el último cuarto del siglo XX, el Estado social empieza a entrar en crisis, lo que da lugar al nuevo
modelo de intervención pública en la economía caracterizado por la privatización y la liberalización
de los servicios, se va a dar una forma de intervención distinta: el Estado se convierte en regulador,
guardián y estimulador del mercado y de sus reglas, sin que el Estado gestor desaparezca por
completo.
C) Incidencia de la UE en la regulación económica
1El mercado interior
La consecución de un auténtico mercado interior europeo demanda, por parte de la UE, una política
económica y monetaria común y una decidida intervención normativa en la ordenación de
determinados sectores con el fin de garantizar el funcionamiento correcto del sistema de mercado.
El ordenamiento jurídico comunitario es fuertemente intervencionista en lo que se refiere a la

creación de normas, pues regula la mayoría de las actividades económicas. Así, la actual situación de
crisis ha ido obligando a crear mecanismos propios de intervención en distintos sectores, de modo
que aparece un sector de intervención comunitaria cada vez más institucionalizado.
Las medidas comunitarias encaminadas a establecer un mercado único europeo, configurado como
un espacio sin fronteras interiores en el que esté garantizada la libre circulación de mercancías,
personas, servicios y capitales pretenden eliminar las barreras que dificultan la efectividad de dicha
libre circulación.
2La liberación de los servicios
En el proceso de liberalización de las actividades económicas hay que hacer referencia a la Directiva
2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, denominada
Directiva de Servicios.
La directiva se aplica a determinadas actividades y servicios para los que establece un régimen
basado en el principio de supresión de toda intervención administrativa previa a la actividad
económica o a la prestación del servicio. De modo que se distingue entre:
-Servicios de interés económico general, que son prestaciones de interés público sometidas a las
normas de los Tratados comunitarios, en particular a las normas sobre competencia y prohibición de
ayudas públicas.
-Servicios de interés general no económicos, que son aquellas que igualmente los poderes públicos
califican de interés general pero que al no tener la condición de económicos quedan fuera del
ámbito de aplicación de las normas comunitarias sobre competencia y prohibición de ayudas
públicas, aunque sí quedan sujetos a los principios del TFUE.
2La constitución económica y sus contenidos
A) Concepto, carácter y modelo económico
Se entiende por Constitución económica la expresión de los principios jurídicos de nuestra

Constitución que ordenan y regulan el funcionamiento de la actividad económica. La STC de 28 de
enero de 1982 señala que en la Constitución española de1978, existen varias normas destinadas a
proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad
económica y que conjunto de esa normas forman la denominada Constitución económica formal.
La mayor parte de esas normas se encuentra en el Título VII CE, pero hay otras normas importantes
que se refieren a los arts. 33, 38, 39 a 52, 139 CE. Todo ese conjunto de normas configura para
algunos autores una Constitución económica, con un carácter abierto y flexible.
Por otro lado, se reconoce que el Derecho comunitario afecta a la interpretación de las
Constituciones nacionales en su vertiente económica. No en vano, las principales competencias de la
Unión son todavía de tipo económico, aunque progresivamente avancemos hacia políticas de
defensa y seguridad interior y exterior común.
Se podría afirmar que en el modelo económico que consagra nuestra Constitución tiende más al de
economía de mercado que al de economía centralizada o planificada. Algunos autores entienden
que existe otro modelo: el de economía mixta.
La mayoría de la doctrina considera que el modelo de economía mixta no es el que configura la

Constitución española sino un sistema de economía social de mercado, lo que supone que los
poderes públicos deberán principalmente adoptar las estrategias y decisiones necesarias para llevar
a cabo los objetivos sociales que se desprenden de la Constitución.
B) La libertad de empresa
El derecho a la libertad de empresa está recogido en el artículo 38 CE. Este derecho se encuentra
condicionado y limitado por otros preceptos constitucionales, como los relativos a la protección de
los consumidores, la protección del medio ambiente, la distribución de rentas o la intervención de
empresas en función del interés general. Este último límite supone la posibilidad de que se acuerde
por ley la intervención de una o varias empresas privadas. Puede decirse que la propiedad privada es
un requisito de la libertad de empresa.
El derecho a la libertad de empresa se configura en una doble vertiente:
-Vertiente institucional, por la que se garantiza objetivamente la libertad empresarial como regla
para el mantenimiento del sistema de economía social de mercado, y que la STC de 9 de julio de
1993 reconoce expresamente.
-Vertiente individual, por la que se reconoce dicha libertad como un derecho subjetivo que tiene
todo ciudadano, oponible frente a los poderes públicos y ante los Tribunales siempre y cuando la
medida de intervención pública no esté amparada en la satisfacción del interés general.
Dicho derecho, al encontrarse en el Capítulo II del Título I de la Constitución y conforme al artículo

53 CE, debe realizarse por ley respetando su contenido esencial. Las SSTC de 8 de marzo de 1993 y
de 8 de julio de 1993 definen este contenido esencial como: el derecho de iniciar y sostener en
libertad la actividad empresarial, lo que significa una libertad no solo para crear empresas y actuar
así en el mercado, sino también para establecer los propios objetivos de la empresa y dirigir y
planificar su actividad en atención a sus recursos y a las condiciones del propio mercado, todo ello
en condiciones de igualdad pero también con plena sujeción a la normativa económica vigente.
C) La concurrencia de la actuación económica pública y privada
1Previsión constitucional y tratamiento comunitario
El art. 128 CE consagra, en su apartado segundo, otro de los principios fundamentales de nuestra
Constitución económica: la concurrencia en el mercado, en principio en plano de rigurosa igualdad,
de agentes públicos y privados. Es decir, el Estado, además de regular la economía, puede intervenir
directamente en ella como un agente empresarial más, aunque guiado siempre por un interés
público que legitime su actuación.
El art. 128 CE habilita, no impone, a los poderes públicos a intervenir en la economía sin restricción
alguna, por lo que se puede afirmar la neutralidad de la CE que también está presente en el Derecho
comunitario.
Pero la neutralidad no debe traducirse en la vulneración del principio de igualdad en el marco de la

economía de mercado, por lo que las empresas públicas que concurran con las privadas en cualquier
sector económico han de respetar las reglas de la libre competencia.
Ello exige la sumisión de las empresas públicas a las mismas cargas sociales, fiscales financieras con
el fin de no gozar de privilegios que falseen el juego de la libre competencia, principio que recoge el
art. 106.1 TFUE.
Los principios de neutralidad y de igualdad han sido desarrollados en parte por normas del Derecho
derivado. Dicho desarrollo normativo ha sido objeto de interpretación por parte del TJUE, con una
clara tendencia expansiva, lo que ha conducido, por una parte, a un concepto económico de
empresa pública por encima de cualquier criterio orgánico o subjetivo, y por otra, a asumir criterios
interpretativos como el de inversor privado, según el cual serán ayudas incompatibles con el Tratado
aquellas que supongan una actuación que no hubiera llevado a cabo un inversor privado en una
economía de mercado.
2La empresa pública en nuestro ordenamiento: el sector público económico
Se deduce que una sociedad mercantil es pública cuando está controlada por una Administración u
organismo público, ya sea mediante la facultad de nombrar o destituir a la mayoría de los
administradores, o pueda disponer, en virtud de acuerdos celebrados con terceros, de la mayoría de
los derechos de voto. Las empresas son públicas si:
-Son creadas por AAPP o por otras entidades creadas por ellas.
-Están mayoritariamente financiadas por entidades públicas. o Su actividad está sometida al control
de entidades públicas.
-Sus órganos de dirección o vigilancia están integrados en más de su mitad por miembros designados
por entidades públicas.
La doctrina dominante española ha venido exigiendo tres requisitos para hablar de empresa pública:
-Que tenga reconocida personalidad jurídica independiente de la Administración matriz.
-Que haya sido creada por una entidad pública o que la Administración posea la mayoría de sus
acciones en el caso de las sociedades mercantiles.
-Que opere en el mercado para la realización de actividades comerciales, industriales o financieras.
El régimen jurídico de las empresas públicas tiene elementos normativos comunes a todo el sector
público, como el control por parte del Tribunal de Cuentas o, en su caso, los correspondientes
órganos autonómicos. Y la actuación ad extra de todas se realiza principalmente a través de normas
de Derecho mercantil y laboral.
D) La reserva al sector público de recursos o servicios esenciales
El art 128.2 CE señala que “mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios
esenciales, especialmente en caso de monopolio, y asimismo acordar la intervención de empresas
cuando así lo exigiere el interés general”.
Para la mayoría de la doctrina, la reserva supone la titularidad pública exclusiva del recurso o
servicio excluyendo la libre iniciativa privada. Pero algunos consideran que la reserva puede dejar
abierto el sector en el que el servicio se desenvuelve para que las empresas privadas concurran con
las públicas realizando prestaciones del mismo tipo.
Normalmente la reserva, que ha de ser por ley formal, dará lugar a la calificación de los recursos
como bienes de dominio público. Los servicios, que han de ser esenciales han de ser de tipo
económico.
En el ámbito local, la LRBRL declara la reserva de los siguientes servicios a favor de las Entidades
Locales: abastecimiento y depuración de aguas, recogida, tratamiento y aprovechamiento de
residuos y transporte público urbano de viajeros.
3El principio de libre competencia
A) Definición de libre compretencia y conductas que afectan a ésta
La libre competencia se ha definido como una regla de funcionamiento que contribuye a garantizar
los derechos y libertades de los agentes económicos que operan en una economía de mercado como
modelo de organización de la economía.
Estos derechos y libertades son la libertad de empresa, el derecho de propiedad de los medios de
producción, el derecho de apropiación del beneficio por el capital y el derecho del empresario a
dirigir la empresa.
En palabras del TC, la defensa de la competencia es una actividad administrativa dirigida a prevenir
y, en su caso, reprimir las situaciones que constituyan obstáculos creados por decisiones
empresariales para el desarrollo de la competencia en el mercado. Entre estas situaciones se
encuentran:
- Los carteles: acuerdos y prácticas por los que varios agentes económicos se ponen de acuerdo en
fijar los precios, servicios, condiciones de los bienes y actividades que se dan y reciben en los
mercados.
-El abuso de posición dominante: se da cuando una empresa consigue un monopolio o situación
cercana al mismo de forma ilícita, utilizando medios abusivos para impedir a los demás actores del
mercado operar realmente.
-Las deslealtades en el ámbito del macroderecho, que son las alteraciones que se producen o se
pueden producir efectivamente dentro de los mercados afectando a todo el mercado.
-Las concentraciones, que se dan cuando el uso de técnicas de fusiones y absorciones se traduce en
un uso exponencial del poder de mercado de la entidad resultante.
-Ayudas públicas (que no hay que confundir con subvenciones), que adulteran la competencia
cuando una administración pública, con el dinero de todos, decide auxiliar a empresas determinadas
sin una razón justificada y de forma no transparente y controlada.
B) Regulación en el derecho comunitario y en el ordenamiento español
La libre competencia está regulada en el Derecho comunitario en los arts. 101 a 109 TFUE,
desarrollados por el Reglamento (CE) 1/2003, del Consejo.
La normativa española se contiene en:
-La Ley 15/2007, de 3 julio, de Defensa de la competencia (LDC), modificada por la LES.
-La Ley de competencia desleal (LCD).
-El Reglamento de Defensa de la Competencia (RDC).
-En numerosas normas autonómicas que se centran básicamente en la defensa de la competencia.
Esta coincidencia de materias reguladas por ambos ordenamientos obliga a las autoridades
nacionales a aplicar ambos Derechos: partiendo del principio de prevalencia y aplicabilidad
inmediata del Derecho comunitario, el Derecho español solo se aplica a los supuestos en los que la
afección del mercado y el comercio se limite exclusivamente al ámbito nacional ya que nunca podrá
este Derecho entrar en contradicción con aquel.
C) Los órganos de defensa de la competencia y medidas que pueden adoptar
1La organización estatal
La Ley 3/2013 creó la nueva Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), que tiene
personalidad jurídica propia y plena capacidad jurídica pública y privada. Actúa con autonomía
orgánica y funcional con plena independencia del Gobierno, debiendo cooperar con las diversas
AAPP. Está sometida al control parlamentario y judicial. Dispone de patrimonio propio e
independiente del patrimonio de la AGE. Tiene su sede en Madrid, aunque su estatuto orgánico
puede prever otras sedes.
Ejerce sus funciones en relación con todos los sectores económicos y en todo el territorio español, y
lo hace a través de sus órganos de gobierno: el Consejo, órgano colegiado de resolución, y el
Presidente de la CNMC. El consejo, formado por 8 consejeros además del Presidente y del
Vicepresidente, actúa en pleno o en sala.
Los acuerdos se adoptan por mayoría de votos de los asistentes, decidiendo el voto de quien presida
la reunión en caso de empate.
Cuenta con 4 direcciones: la Dirección de Competencia; la Dirección de Telecomunicaciones; la

Dirección de la Energía; y la Dirección de Transportes.
Los actos y decisiones de los órganos de la CNMC distintos del Presidente y del Consejo pueden ser
objeto de recurso administrativo. Los actos y resoluciones del Presidente y del Consejo ponen fin a la
vía administrativa, siendo por tanto únicamente recurribles ante la jurisdicción contencioso-
administrativa.
Tiene funciones de supervisión y control, de arbitraje y resolución de conflictos, así como

consultivas, para la defensa y promoción de la competencia en los mercados. Está legitimada para
impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa los actos y disposiciones generales de las
AAPP de los que se deriven obstáculos para el mantenimiento de una competencia efectiva en los
mercados.
2La organización autonómica
El TC estimó que la defensa de la libre competencia no era una competencia exclusiva del Estado, y
que las CCAA tenían competencias de ejecución, aunque limitadas. Esto se traducía en la necesidad
de establecer, mediante Ley estatal, el marco para el desarrollo de las competencias ejecutivas del
Estado y las CCAA, lo que se materializo en la Ley 1/2002, de 21 de febrero.
3Medidas que se pueden adoptar
Las medidas que pueden adoptar son medidas relativas al restablecimiento de la legalidad
respaldadas con la posibilidad de imponer multas coercitivas y la imposición de sanciones
administrativas que pueden hacerse públicas. Cabe adoptar medidas cautelares.
4Descentralización y administración económica: el principio de unidad de mercado
Cabe entender por Administración económica dos realidades distintas, según el punto de vista que
se adopte:
-En una consideración estática, se refiere a las organizaciones y medios de todo tipo utilizados por
los poderes públicos para intervenir en la actividad económica.
-En una consideración dinámica, se refiere al conjunto de acciones que llevan a cabo los poderes
públicos en relación con la realidad económica. En este último sentido, las peculiaridades de la
actuación de la Administración económica quedan sintetizadas:
• A la tendencia a la colaboración y/o negociación con los agentes económicos.

• Flexibilidad.
• El intercambio de las técnicas jurídicas empleadas, con una frecuente utilización de fórmulas
jurídico-privadas.
No existe, por tanto, una Administración económica sino un complejo de administraciones,

entidades y órganos que, por razón de las funciones asignadas, pueden aglutinarse bajo aquella
denominación.
A) La unidad del orden económico estatal
La unidad económica supone de un lado la adopción de medidas de política económica aplicables

con carácter general a todo el territorio del Estado, competencia que el TC ha fundamentado en el
art. 149.1.13ª CE, y en la existencia de un poder estatal implícito de dirección económica derivado
del art. 97 CE. De otro, la unidad opera como límite al ejercicio de las competencias económicas,
tanto del Estado como de las CCAA.
Esta unidad de mercado supone al menos, la libertad de circulación sin trabas por todo el territorio
nacional de bienes, capitales, servicios y mano de obra, y la igualdad de condiciones básicas de
ejercicio de la actividad económica.
El principio de la unidad de mercado supone que ningún poder público puede crear mercados
separados ni adoptar medidas discriminatorias de unas empresas respecto a otras.
El TC ha establecido los siguientes requisitos para que una medida, autonómica o estatal, sea
compatible con la unidad de mercado:
-Su finalidad debe ser legítima.
-Debe ser proporcionada y congruente con el objetivo perseguido.
-No debe dirigirse intencionadamente a perturbar la libre circulación.
-En ningún caso puede suponer una ruptura de las reglas económicas básicas y uniformes en todo el
territorio del Estado.
Para supervisar e impulsar la aplicación efectiva de dichas medidas se crea un órgano de
cooperación administrativa, el Consejo de Unidad de Mercado, presidido por el Ministro de
Hacienda y Administraciones Públicas y con representación de los consejeros competentes de las
CCAA.
B) Distribución competencial en materia económica en la CE
La distribución de competencias económicas Estado - CCAA consiste básicamente en que al primero

le corresponde tanto la ordenación general de la economía como la realización de una política
económica nacional, mientras que a las segundas les corresponden tanto competencias de ejecución
de la política económica estatal como competencias de ordenación y de fomento del desarrollo de
su propia economía.
C) Competencias económicas de las EELL
La distribución de competencias que realiza la Constitución no incluye entre sus destinatarios a las
EELL: las competencias de éstas han de ser establecidas por las leyes estatales o autonómicas, como
impone la LBRL.
El Municipio deberá ejercer competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las CCAA
en una serie de materias, muchas de las cuales tienen una clara incidencia económica. Por su parte,
también establece una escala creciente de servicios mínimos obligatorios que deben prestar los
Municipios en función de su número de habitantes.
D) Los entes reguladores
El poder regulador del Estado se concreta a menudo en la creación de diversas entidades

independientes. El poder regulador se ejerce a través de circulares con valor normativo, además de
simples actos administrativos como las autorizaciones, la inspección o la imposición de sanciones.
Los principios en los que se basa este poder regulador son los siguientes:
-Independencia.
-Separación entre los entes reguladores y los operadores económicos en el sector de que se trate.
-Concreción de los poderes normativos, de control y supervisión, de autorización de actividades y

sancionadores.
-Determinación de los sectores económicos que determinan la necesidad de ser admitidos en ellos
para poder ejercer la actividad y de respetar las reglas del poder regulador.
5La planificación económica
A) La planificación general de la economía y la planificación sectorial
La planificación es una técnica de intervención pública económica que ha tenido un gran
protagonismo desde finales de la II Guerra Mundial. La planificación económica que recoge el art.
131 CE es general, de dirección de todo el proceso económico de manera global.
No obstante, el TC afirmó que el Estado puede, a través de los planes previstos en ese artículo, fijar
no sólo las bases de la ordenación de la economía en general, sino también de sectores económicos
concretos, dado que el art. 149.1.13 CE no establece límites en cuanto al contenido material de la
planificación económica. Desde la CE de 1978, no ha habido ningún plan general de la economía
pues la política económica de la UE no se orienta en esta dirección.
En cuanto a la planificación sectorial, destaca la que afecta a la ordenación del dominio público
natural, por ejemplo, el Plan Hidrológico Nacional; o del dominio público instrumental, como el Plan
nacional de carreteras. Son también relevantes los planes de urbanismo y de ordenación del
territorio, de simple valor reglamentario, pero con efectos vinculantes para los particulares, y los
que ordenan la agricultura y los montes.
B) La Ley de Presupuestos y su incidencia en la acción administrativa
Los presupuestos no son otra cosa que planes contables de previsiones de ingresos y autorizaciones
de gastos para un ejercicio económico determinado que suponen la habilitación financiera de toda
acción pública que implique gasto público.
El TC distingue un contenido mínimo de las leyes de presupuestos (art. 143.2 CE: consistiría en la
expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos) y un contenido posible, no
necesario. Pero éste último ha de consistir en materias que guarden relación directa con las
previsiones de ingresos o autorizaciones de gastos o con la orientación de la política económica en
que se sustenta. La CE establece expresamente un contenido prohibido: las leyes de presupuestos
no pueden crear tributos, sólo pueden modificarlos cuando una ley tributaria así lo prevea.
C) El principio de estabilidad presupuestaria
1La estabilidad presupuestaria en la UE
La estabilidad presupuestaria ha sido uno de los pilares básicos de la UE. España aprobó la Ley
General de Estabilidad Presupuestaria. Sin embargo, no se han podido respetar los criterios del
Pacto de Estabilidad y Crecimiento, lo que ha provocado la adopción por la UE de importantes
decisiones políticas y acciones normativas que refuerzan el liderazgo económico en la Unión: en el
derecho derivado, a través de reglamentos y directivas que tratan de corregir los desequilibrios de
competitividad y macroeconómicos en la UE; en el derecho originario mediante el tratado de
Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria.
2La modificación del art 135 CE
España decidió modificar la CE, en el art. 35, lo que se llevó a cabo en 2011. El principio de
estabilidad económica aparece ya en el art. 40.1 CE, y en concreto la estabilidad presupuestaria se
recogía en LO 8/1980, de Financiación de las CCAA.
El nuevo art. 135 CE introduce en su apartado 1 el principio de estabilidad presupuestaria para todas
las AAPP. El apartado 2 establece que ni el Estado ni las CCAA podrán incurrir en un déficit
estructural que supere los márgenes establecidos por la UE para sus Estados miembros. A las EELL,
en cambio, les exige presentar equilibrio presupuestario.
La LO cumple así la remisión de la CE a una LO para fijar el déficit estructural máximo permitido al
Estado y a las CCAA, en relación con su PIB, así como para desarrollar los principios establecidos y
regular la participación de los órganos de coordinación institucional entre las AAPP en materia de
política fiscal y financiera, que debería regular en todo caso:
-La distribución de los límites de déficit y deuda entre las distintas AAPP, los supuestos excepcionales
de superación de las mismas y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que pudieran
producirse.
-La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.
-La responsabilidad de cada AAPP en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad

presupuestaria.
Por su parte, el apartado 4 establece que los límites de déficit estructural sólo podrán superarse en
caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria,
apreciadas por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados.
Además, el apartado 6 dice que las CCAA, de acuerdo con sus estatutos y dentro de los límites
establecidos, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de
estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias. Algunas CCAA han aprobado ya sus propias
leyes de estabilidad presupuestaria teniendo en cuenta este marco constitucional.
6Sectores económicos de intervención administrativa
A) El sistema bancario y crediticio
El sistema financiero, puede definirse como el conjunto de entidades que tienen por objeto
suministrar dinero u otros medios de pago para financiar, a través de la inversión y del crédito, las
actividades propias de los distintos agentes económicos.
B) Los seguros.
Este sector es muy importante en la economía de un país. Sirve, por un lado, para cubrir los riesgos
de sucesos como incendios, inundaciones, robos, etc… Por otro lado, el seguro es el destino de
ahorro de las personas y de la formación de patrimonios, por lo que se sitúa en el corazón del
sistema financiero.
La garantía de hacer efectivas las indemnizaciones cuando se producen los siniestros es de innegable
interés púbico, lo que justifica la ordenación y supervisión de las entidades aseguradoras por la
Administración Pública para asegurar y comprobar que mantienen una situación de solvencia
suficiente para cumplir su objeto social.
C) El comercio interior y exterior.
El comercio se puede definir como la actividad de distribución de bienes y servicios mayorista y
minorista. Se excluyen no sólo las actividades de producción agropecuaria y pesquera, industrial y
artesanal, sino también la preparación de los bienes por los productores para su comercialización y
la primera fase de distribución de aquéllos (salvo cuando los productores entran en contacto directo
con los consumidores).
El comercio interior se distingue del comercio exterior por desarrollarse íntegramente dentro de
nuestras fronteras y por plantear unos problemas específicos, pero el proceso de liberalización del
comercio mundial y especialmente de la UE tiende a eliminar progresivamente dicha distinción. Los
grandes principios que en materia de libre circulación de mercancías enuncian los arts.28 a 37 TFUE
y el acogimiento de una política comercial común conllevan un desplazamiento de la legislación
nacional a favor de la comunitaria.
D) La agricultura.
La agricultura es uno de los sectores económicos donde el impacto del Derecho comunitario ha sido
mayor. los Estados miembros han quedado relegados a ser tan solo ejecutores de los reglamentos y
decisiones comunitarias. La intervención administrativa en los mercados agrarios se produce, por
una parte, a través de las organizaciones comunes de mercado y, por otra, mediante la aprobación
de normas específicas con el objetivo de incrementar la competitividad de los productos europeos
mediante el fomento de su calidad.
E) La industria.
Es constante la presencia de la Administración en la ordenación y regulación de las actividades

industriales. La Ley 21/1992, de Industria, considera industrias “las actividades dirigidas a la
obtención, reparación, mantenimiento, transformación o reutilización de productos industriales, el
envasado y embalaje, así como el aprovechamiento, recuperación y eliminación de residuos y
subproductos, cualquiera que sea la naturaleza de los recursos y procesos técnicos utilizados”,
distinguiendo así estas actividades de las comerciales.
F) La energía.
Este sector comprende una amplia variedad de fuentes energéticas con regulaciones bien
diferentes:
-El carbón: Hay una reserva al sector público, como bienes de dominio público.
-Los hidrocarburos: En los últimos años se está produciendo una constante transformación de su
régimen jurídico dirigida a una menor intervención pública y a hacer posible la entrada a nuevas
empresas en el mercado.
-La energía eléctrica: Comparte con la anterior la característica de la liberalización.
-La energía nuclear: Una vez transformada en energía eléctrica, no ofrece diferencias importantes en
cuanto a su régimen jurídico, pero la materia prima necesaria (minerales radiactivos) sigue el
régimen jurídico de la Ley de Minas, y la extraordinaria gravedad de los riesgos naturales justifica la
intensa intervención pública.
-Las energías renovables: Son de muy variada tipología técnica, se caracterizan por la necesidad de
estímulo público para su desarrollo, altamente deseable para sustituir las fuentes energéticas
contaminantes de origen fósil.
G) Los transportes.
Tienen una importancia vital para el sistema económico y siempre ha resultado decisiva la actuación
del sector público a la hora de poner en marcha o sostener las distintas modalidades de transporte,
ya que los sistemas de infraestructura lo normal es que corran a cargo del sector público.
H) Las telecomunicaciones
Se trata de actividades que consisten en la transmisión de información a distancia a través de

medios técnicos. De este concepto se extraen elementos condicionantes de su régimen jurídicos:
-Se trata de actividades en la red.
-Tienen un condicionamiento tecnológico.
-Son esenciales para las sociedades modernas.
-Ofrecen una doble tipología: Interpersonales y de difusión.
Este sector, tras un proceso liberalizador iniciado en la década de los ochenta a nivel europeo, la
legislación de telecomunicaciones caracteriza a las telecomunicaciones como servicios de interés
general que se prestan en régimen de libre competencia.
I) Los medios de comunicación.
En este sector, además de la libertad de empresa, hay que mencionar a la libertad de prensa, cuya
base fundamental está en las libertades de expresión e información veraz, derechos que no pueden
restringirse mediante ningún tipo de censura previa, lo cual no significa que no tengan límites,
también constitucionales.
Podemos incluir en este sector a la prensa y la imprenta, por una parte, y la radio y la televisión, por
otra. Con respecto a las primeras la regulación administrativa ha sido siempre menor que las
segundas.
Debemos mencionar también Internet, dependiente como los medios anteriores, de una
infraestructura de telecomunicaciones. Junto a las normas sobre esta última materia, el Derecho
administrativo también regula las prestaciones de operadores que prestan servicios de soporte
técnico y ponen en el mercado los servidores y software que hacen posible el funcionamiento de
Internet.

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Administrativo-II.

Reservados todos los derechos.

1Revisión de la actividad administrativa: los medios y facultades de control

2Vías de control del acto administrativo

1Instancia del interesado

A) Ordinarios (pueden interponerse frente a cualquier tipo de acto administrativo)

B) Especiales (se resuelven por órganos especializados)

• Recurso especial de reposición conforme a LGT o bien, conforme a LRHL

C) Extraordinarios (resoluciones firmes en vía administrativa)

• Recurso administrativo extraordinario de revisión

D) Otros mecanismos de control

• Procedimientos de impugnación o reclamación, regulados en sustitución de recursos

• Revisión de disposiciones y actos nulos

3Procedimientos alternativos para la resolución de conflictos

3Los Recursos Administrativos

Se trata de un medio de impugnación con el objetivo de revisar (modificar o anular) un acto

La LPAC introduce tres novedades en materia de recursos:

• Suprime el plazo de caducidad de 3 meses para recurrir en alzada y reposición.

Sujetos que intervienen en el recurso administrativo

Objeto del recurso

Ante ellos se puede interponer el recurso potestativo de reposición o el recurso de alzada.

Según se puedan impugnar o no, los actos administrativos pueden ser:

Principios que rigen en la interposición del recurso administrativo

Causas de inadmisión del recurso:

• Incompetencia de la Administración ante la que se presenta el recurso

Efectos en la interposición del recurso administrativo

• Cuando se puedan originar perjuicios de imposible o difícil reparación.

Cuando la suspensión haya sido solicitada por el recurrente, se entenderá estimada si no se ha

La suspensión se prolongará después de agotada la vía administrativa cuando, habiéndolo solicitado

• Hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos en el expediente originario, en

Resolución del recurso administrativo y causas de finalización

4Recusos Administrativos Ordinarios

C) Órganos frente a los que se interpone

Si el acto no fuera expreso (acto presunto o silencio administrativo), el solicitante y demás

E) Plazo y efectos de la resolución

Recurso potestativo de reposición

C) Órgano ante el que se interpone

Si el acto no fuera expreso (acto presunto o silencio administrativo), el solicitante y demás

E) Plazo y efectos de la resolución

5 Recurso extraordinario de revisión

Podrá interponerse el recurso extraordinario cuando concurra alguna de estas circunstancias:

C) Órgano ante el que se interpone

No obstante, el órgano competente puede acordar motivadamente la inadmisión a trámite del

E) Plazo y efectos de la resolución

6 Recursos administrativos especiales. Recursos en materia tributaria

Los recursos especiales producen resoluciones menos costosas y su pronunciamiento cumple la

Una de las funciones de los recursos especiales es la de servir de instrumento de resolución de

En tercer lugar, las reclamaciones económico-administrativas constituyen la vía administrativa previa

Viene a sustituir al recurso de alzada.

Si interpongo previamente el recurso de reposición, después puedo interponer la reclamación

Los órganos competentes para resolver estas reclamaciones son:

• Tribunales Económico-Administrativos Regionales

7 Revisión y revocación de los actos administrativos

La revisión de oficio concede la posibilidad a la Administración de ir contra sus propios debido al

La revisión se produce por motivos de legalidad y la revocación por motivos de conveniencia y de

La revisión de actos nulos

• Frente a actos que pongan fin a la vía administrativa y actos firmes

El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a

El órgano competente para conocer y declarar la nulidad dependerá de la Administración de la que

La declaración de lesividad de los actos anulables de la Administración

Se entiende por revocación la decisión de la Administración de cancelar jurídicamente un acto

Existen modalidades atípicas de revocación como la retirada de un título administrativo (concesión o

Las Administraciones podrán rectificar en cualquier momento de oficio o a instancia de los