4.C - Bibliografia

Informe CNDU
SISTEMA DE INDICADORES Y
ESTÁNDARES DE CALIDAD DE
VIDA Y DESARROLLO URBANO
Consejo Nacional de Desarrollo Urbano
Propuesta de Sistema de Indicadores y Estándares de Calidad de Vida y Desarrollo Urbano
ÍNDICE
PROLOGO 4
I. COMPROMISOS NACIONALES E INTERNACIONALES 7
II. OBJETIVOS DEL SIEDU 8
III. DEFINICIONES CONCEPTUALES 15
IV. ORGANIZACIÓN DE INDICADORES Y ESTÁNDARES SEGÚN ÁMBITOS DE LA PNDU 22
V.PROPUESTA DE SISTEMA DE INDICADORES Y ESTÁNDARES DE DESARROLLO URBANO (SIEDU) 22

Compromiso 1 · Mejor acceso a servicios y equipamientos públicos básicos 16
Compromiso 2 · Mejor acceso a movilidad sustentable 17
Compromiso 3 · Mejor calidad del medio ambiente urbano 19
Compromiso 5 · Más y Mejor planificación de ciudades y regiones 23
Compromiso 6 · Mayor crecimiento económico inclusivo y sostenible para el desarrollo 25
Compromiso 7 · Mayor protección de nuestro patrimonio cultural 26
Compromiso 8 · Mayor y mejor participación ciudadana en el desarrollo urbano 27 2
7.1 PROPUESTA DE INSTALACIÓN DEL SIEDU EN EL INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS 28
ANEXO 1 · REFERENCIAS DE MODELOS DE INDICADORES Y ESTÁNDARES 00

Referencias de Sistemas de Estándares urbanos 33
ANEXO 2 · CRITERIOS DE SELECCIÓN DE INDICADORES 35
ANEXO 3 · GESTIÓN DEL SISTEMA DE INDICADORES Y ESTÁNDARES DE DESARROLLO URBANO 35

1. Procesamiento y gestión de indicadores de desarrollo urbano 37
2. Plataforma de gestión y visualización de indicadores 38
PROLOGO
En su mensaje presidencial del 21 de mayo de 2015, la Presidenta Michelle Bachelet,
recogiendo las propuesta del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y la Política Nacional
de Desarrollo Urbano para avanzar en integración social y equidad urbana1 , expresó que
“queremos que el Estado recupere su rol estratégico en el desarrollo de las ciudades, con
herramientas que disminuyan la segregación socio-espacial que caracteriza nuestro
territorio. Desarrollaremos estándares de calidad y equidad urbana que sean exigibles a los
proyectos privados y públicos, a los planes reguladores y a los procesos de inversión pública.”
A su vez, la Política Nacional de Desarrollo Urbano, aprobada en 2014 durante el gobierno

del Presidente Sebastián Piñera, definió explícitamente la equidad en acceso a calidad de
vida urbana como una de sus principales metas, estableciendo la necesidad de “garantizar
el acceso equitativo a los bienes públicos urbanos” (objetivo 1.1 PNDU), para lo cual era
necesario fijar los “estándares mínimos de calidad y cobertura para los bienes públicos
urbanos” (objetivo 1.1.1 PNDU).
Ambos compromisos se basan en la convicción nacional que la equidad de calidad de vida

urbana define para muchos chilenos su bienestar y acceso a oportunidades. Para muchos
la calidad de su vida se expresa en vida cotidiana en el acceso a una vivienda y barrio de
calidad, movilidad y menores tiempos de viaje, espacios públicos y áreas verdes, seguridad y
buenas relaciones con sus vecinos, un medio ambiente limpio o el derecho a participar en las
decisiones de su entorno. Todas estas condiciones dependen de la capacidad de garantizar el 3
acceso equitativo a bienes públicos, aquellos bienes que no dependen del mercado sino de
las políticas públicas.
Desde esta mirada, las propuestas aquí contenidas definen una nueva métrica para el diseño
e implementación de las políticas urbanas con una visión más multisectorial e integrada. Los
avances en calidad de vida y equidad urbana requieren ser medidos y por lo que la definición
pública de indicadores y estándares es una condición para establecer, implementar y evaluar la
efectividad de las políticas públicas urbanas para generar calidad de vida. Sin esta condición,
los recientes avances legales e institucionales en materia de descentralización, participación
ciudadana, gestión del suelo, planificación urbana o financiamiento de infraestructuras, no se
traducirán en ciudades más justas y sustentables.
Esta nueva de forma de evaluar los avances en políticas urbanas, también es fundamentales para
fortalecer la democracia y la participación, pues apuntan a generar ciudadanos empoderados
con información pública que les permite evaluar los compromisos del Estado y participar con
propuestas informadas. El acceso ciudadano a información pública de calidad respectos a las
brechas de acceso a calidad de vida en las ciudades y la efectividad de las acciones públicas
y privadas para reducirlas, es por ello un factor clave para lograr una participación ciudadana
efectiva como también propone la Política Nacional de Desarrollo Urbano.
1. Documento “PROPUESTAS PARA IMPLEMENTAR UNA POLÍTICA DE SUELO PARA LA INTEGRACIÓN SOCIAL URBANA”,
CNDU, mayo 2015.
Estamos conscientes que las ciudades chilenas son altamente desiguales en el acceso
a bienes públicos y reconocemos que su distribución ha tendido a estar vinculado más al
ingreso per cápita de las personas que a un conjunto de garantías públicas independientes de
su condición socioeconómica o del lugar donde habiten. Por eso la creación de un sistema de
indicadores y estándares de calidad de vida urbana, es una herramienta central para definir
los derechos o garantías básicas de acceso a la buena ciudad. Implica reconocer que las
ciudades chilenas son altamente desiguales en el acceso a calidad de vida y la distribución
de bienes públicos, por lo que el Estado debe establecer garantías de calidad de urbana,
fijando metas y estándares verificables que guíen su acción.
Tener ciudades más equitativas en el acceso a los beneficios de vivir en ciudad y también en
los costos de su desarrollo, define también nuestra capacidad de tener un país más equitativo,
inclusivo y sostenible en todas sus dimensiones.
La siguiente propuesta de “Sistema de Estándares e Indicadores de Calidad de Vida y

Desarrollo Urbano” ha sido elaborada a partir de estos acuerdos en el Consejo Nacional de
Desarrollo Urbano, en base a los aportes particulares de los consejeros, sus representantes
en grupos de trabajo, y los insumos del estudio “Construcción de un Sistema de Indicadores
y Estándares del Desarrollo Urbano en Chile”, desarrollado por la Pontificia Universidad
Católica de Chile2 para el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, todo lo cual ha permitido
definir una propuesta de indicadores de calidad de vida y desarrollo urbano aplicables a nivel
nacional para la formulación de mejores políticas de desarrollo urbano.
4
En esta propuesta presentan los consensos respecto a la urgencia tener un sistema de
monitoreo y medición de los avances en la implementación de la Política Nacional de
Desarrollo Urbano y a la efectividad de las políticas públicas urbanas, con un particular énfasis
en lo que el Consejo ha denominado como “Indicadores de primer orden y estructurales”,
que representan las dimensiones consideradas más relevantes para definir la calidad de vida
urbana para los chilenos.
A su vez, existe consenso en el CNDU que para poder evaluar los indicadores de calidad de vida
urbana se deben definir metas o garantías, que permitan establecer los déficit y brechas de
calidad de vida urbana, los plazos que nos tomará en superarlos y los costos que ello implica.
Este es el aspecto más crítico para el éxito de este sistema de seguimiento de políticas
urbanas, pues define los grados de desigualdad existentes al interior de nuestras ciudades
y fija las prioridades para la acción del Estado. Por ello, los estándares recomendados en
esta propuesta no constituyen normas o exigencias, sino que garantías y metas para evaluar
la condición de nuestras ciudades y fijar prioridades para mejorar la calidad de vida. Para
dar continuidad a este mandato, el CNDU con el apoyo del Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo, ha iniciado la elaboración de un línea de base nacional de los indicadores
propuestos, lo que permitirá detectar los grados de desigualdad y brechas en calidad de vida
urbana, para priorizar y focalizar las políticas públicas urbanas, y definir recursos y plazos
para garantizar mejores estándares de calidad de vida urbana a los cuales todo chileno debe
tener derecho.
2. Dirección de Servicios Externos de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad
Católica de Chile.
Desde su instalación en 2014, el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU) asumió

que para avanzar en la implementación de los objetivos planteados por la Política Nacional
de Desarrollo Urbano, era urgente hacer reformas a la institucionalidad y los instrumentos
disponibles para garantizar la calidad de vida en las ciudades, lo que se expresa en una serie
de propuestas de implementación acordadas en el CNDU3 y en los recientes avances en
reformas legales e institucionales en materia de descentralización, participación ciudadana,
gestión del suelo, planificación urbana o financiamiento de infraestructuras.
Sin embargo, aunque la modernización de la institucionalidad urbana facilita generar un

mejor desarrollo urbano, no lo asegura, razón por la cual sin la definición por parte del Estado
de orientaciones, metas y estándares verificables para guiar su acción, estas reformas a la
gestión y planificación de las ciudades no se traducirá en ciudades más justas y sustentables.
Luis Eduardo Bresciani Lecannelier

Presidente Consejo Nacional de Desarrollo Urbano
3. Ello se tradujo en un conjunto de recomendaciones contenidas en los documentos de “PROPUESTAS PARA UNA
NUEVA INSTITUCIONALIDAD PARA LA GOBERNANZA URBANA”, CNDU, noviembre 2017; “PROPUESTAS PARA UNA NUEVA
INSTITUCIONALIDAD PARA LA GOBERNANZA URBANA”, CNDU, noviembre 2017 y “PROPUESTAS PARA IMPLEMENTAR UN
SISTEMA DEPLANIFICACIÓN URBANA INTEGRADA”, CNDU, noviembre 2017.
AGRADECIMIENTOS
En la elaboración de la propuesta de un sistema de indicadores y estándares del desarrollo urbano
participaron numerosos profesionales, en distintos roles, a quienes agradecemos su valioso
aporte en el inicio de esta importante tarea para el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano.
A continuación se detalla una relación de los participantes.
EQUIPO CONSULTOR:
• Jefa de Estudio: Magdalena Vicuña

• Coordinadora: Rocío Besoaín
• Especialistas: Arturo Orellana (Indicadores y Estándares), Kay Bergamini (Medio
Ambiente), Cristóbal Tello (Administración y Gestión Pública), Christian Matus
(Participación Ciudadana), José Rosas (Patrimonio), Oscar Figueroa (Economía Urbana y
Transporte), Magdalena Vicuña (Desarrollo Urbano)
• Asesores: Manuela Garretón (Visualización de Datos), Horacio Gilabert (Indicadores
y Estándares), Pía Mora (Integración Social), Juan Camilo Pardo (Patrimonio Urbano),
Joseph Gómez (Patrimonio Cultural)
• Profesionales de Apoyo: Alejandra Parragué (Urbanismo), Daniel Moreno (Economía
Urbana), Felipe Valenzuela (Integración Social), Piera Medina (Urbanismo y Patrimonio),
Rocío Besoaín (Medio Ambiente)
6
CONTRAPARTE DEL ESTUDIO:
• Por el CNDU: Raúl Erazo (Coordinador), Marcelo Reyes, Marcelo Farah, Constanza Candia
• Por el MINVU: Pablo Contrucci (Jefe DDU), Pablo Morán, Flavia Clerc, Mónica Ruiz
(Coordinadora Convenio PNUD)
• Por el PNUD: Slaven Razmilic
GRUPO DE TRABAJO INDICADORES Y ESTÁNDARES DEL CNDU:
• Luis Eduardo Bresciani, Presidente CNDU

• Marcelo Farah, Secretario Ejecutivo CNDU
• MINVU: Pablo Contrucci, Maricarmen Tapia, Patricia Corvalán
• MTT: Raúl Barrientos, Carlos Urriola, Rodrigo Contreras, Rodrigo Henríquez, Josefina del
Real, Vicente Pardo
• MOP: Mónica Baeza, Daniela Sepúlveda, Pamela Gómez
• Ministerio de Economía: Cristóbal Zolezzi, Santiago Correa
• Ministerio del Medio Ambiente: Igor Valdebenito, Víctor Lobos, Claudia Bruna, Paula Azar,
Isabel Figueroa
• Ministerio de Energía: Sebastián Seisdedos, Claudia Rodríguez
• Consejo de Monumentos Nacionales: Pablo Jaque, Ronina Seoane, Ana Paz Cárdenas,
Carolina Lira
• SOCHITRAN: Alejandro Tudela, Mauro Huenupi
• Alfredo Rodríguez, Consejero CNDU

• CChC: Fernando Herrera, Tomás Riedel, Javier Hurtado, Marcela Ruiz-Tagle
• Colegio de Arquitectos: Ximena Bórquez
• FAU Universidad de Chile: Natalia Escudero
• AMUCH: Paulina Castillo, Pía Gamboa, Francisca Celis
• Fundación Junto al Barrio: Catalina Justiniano
• Ciudad Viva: María Elena Ducci, Rodrigo Quijada
• Felipe Errázuriz, por consejero CNDU Pedro Pablo Errázuriz
• Julio Poblete, por consejera CNDU Antonia Lehmann
• Secretaría Ejecutiva CNDU: Raúl Erazo (coordinador del GT), Marcelo Reyes, Constanza
Candia
7
I. COMPROMISOS NACIONALES E INTERNACIONALES
La formulación del Sistema de Indicadores y Estándares de Desarrollo Urbano responde a un

conjunto de mandatos asumidos por el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano.
En primer lugar, esta propuesta surge del encargo hecho por la Presidenta de la República
Michelle Bachelet, en la cuenta pública de 2015 en la que menciona que “recogiendo
recomendaciones del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, queremos que el Estado
recupere su rol estratégico en el desarrollo de las ciudades, con herramientas que disminuyan
la segregación socio-espacial que caracteriza nuestro territorio. Desarrollaremos
estándares de calidad y equidad urbana que sean exigibles a los proyectos privados y
públicos, a los planes reguladores y a los procesos de inversión pública.”
Por su parte, la Política Nacional de Desarrollo Urbano (2014), aprobada durante el mandato
del Presidente Sebastián Piñera definió establecer en Chile un sistema de indicadores
y estándares que permita medir, monitorear y evaluar periódicamente los avances de las
ciudades chilenas en términos de la calidad de vida y formas de desarrollo urbano4 .
A su vez, la PNDU plantea la necesidad de concentrar y consolidar la información requerida

para evaluar el cumplimiento de cada uno de sus objetivos, lineamientos y guías de acción.
Otro desafío propuesto por la PNDU corresponde a la necesidad de establecer un sistema de
planificación urbana integrada, para el cual es fundamental el desarrollo de mecanismos que 8
faciliten y promuevan el monitoreo y seguimiento del cumplimiento de objetivos y metas
establecidos por la planificación de cada ciudad.
Estos desafíos son consistentes con los compromisos de la Nueva Agenda Urbana de la
Organización de Naciones Unidas, Hábitat III (Quito, 2016), firmado por el Estado chileno
en octubre del 2016 respecto al desarrollo de ciudades inclusivas, prosperas y resilientes, que
establece el compromiso de los estados miembros de “hacer un seguimiento y evaluación
periódica de los avances de la Nueva Agenda Urbana, a fin de asegurar la coherencia en los
planos nacional, regional y mundial”, asegurando un “seguimiento no gubernamental de la
Nueva Agenda Urbana a múltiples niveles, voluntario, abierto, incluyente, participativo y
transparente, tomando en cuenta las contribuciones de los gobiernos nacionales, regionales
y comunales”, mediante “análisis cualitativo y cuantitativo de los progresos realizados en la
aplicación de la Nueva Agenda Urbana y de los objetivos y metas convenidas” 5.
4 Política Nacional de Desarrollo Urbano, Objetivo 1.2. Revertir las actuales situaciones de segregación social urbana.
Objetivo 1.2.10. “Desarrollar indicadores que hagan posible evaluar el cumplimiento de los objetivos de esta Política
referidos a reducir las condiciones de segregación social urbana y que al mismo tiempo faciliten efectuar correcciones
y focalizar las acciones / PNDU Objetivo 3.4. Medir y monitorear variables ambientales urbanas. / PNDU Objetivo 5.6.
Sistema de medición de la calidad del desarrollo urbano. Objetivos 5.6.1. Generar indicadores urbanos homologables
con mediciones internacionales que permitan medir y reportar la calidad de vida urbana de las ciudades, comunas y
barrios. Considerar indicadores que permitan medir la calidad urbana de centros poblados y localidades menores de
acuerdo a sus particularidades sociales, culturales y de identidad./ PNDU Objetivo 5.8. Continuidad, permanencia e
implementación de esta Política. Objetivo 5.8.2. Fijar dentro de las facultades y obligaciones del Consejo la realización
de reportes periódicos y de acceso público que midan los avances en la implementación de esta Política y los avances
en calidad de vida e indicadores urbanos de nuestras ciudades. Establecer la obligación de revisar la presente Política
cada 5 años.
5. “Nueva Agenda Urbana”. Compromisos 159 y 160, Organización de naciones Unidad, Habitat III, Quito, Octubre 2017
II. OBJETIVOS DEL SIEDU

El Sistema de Indicadores y Estándares de Desarrollo Urbano (SIEDU) propuesto tiene como
principal objetivo medir y evaluar la calidad de vida de las ciudades chilenas y la efectividad
de las políticas públicas en sus aspectos asociados al desarrollo urbano, con la finalidad de
ayudar al Estado en la tarea de reducir las desigualdades urbanas y monitorear el grado de
cumplimiento de los objetivos planteados en la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU)
y en la Nueva Agenda Urbana de Hábitat III, ambos compromisos del Estado chileno.
Los objetivos específicos de este sistema son:
a. Establecer los atributos del desarrollo urbano relevantes para la sociedad respecto a los
cuales verificar avances en calidad de vida, sobre la base de los criterios definidos por la
PNDU y el CNDU;
b. Integrar los indicadores y estándares de desarrollo urbano existentes actualmente

definidos por instituciones públicas nacionales y compromisos internacionales,
especialmente de aquellos asociados al objetivo 11 de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible6 y a otros convenios internacionales que Chile haya suscrito;
c. Definir los estándares de mayor relevancia social y con mayor factibilidad de establecer
metas o garantías mínimas de calidad de vida urbana;
9
d. Construir un sistema de indicadores para los atributos de interés –en particular aquellos
para los que se ha definido estándares-, a través de la selección e integración de
indicadores ya existentes en Chile, y proponer el diseño de nuevos indicadores si los
existentes no fueran suficientes para los fines deseados;
e. Establecer una institucionalidad para la implementación gradual del sistema de

indicadores y estándares de desarrollo urbano, que considere el rol de los diversos
organismos involucrados.
6. ONU. ODS Objetivo 11 “Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y
sostenibles” establece diez metas específicas.
III. DEFINICIONES CONCEPTUALES

Un sistema de indicadores urbanos corresponde a un conjunto integrado de indicadores
que permiten evaluar el desarrollo urbano, medir la calidad de vida urbana y servir de
base para la elaboración y evaluación de políticas, programas y proyectos que la mejoren
en forma continuada, integrada y sostenible. Permite superar las visiones sectoriales
basadas en la eficiencia de la producción cuantitativa de infraestructuras, servicios, viviendas
o planes, para avanzar hacia niveles más sofisticados de gobernanza urbana, basado en
la efectividad de las acciones públicas para producir mejoras cualitativas, al aportar con
información actualizada, confiable y transparente en la toma de decisiones por parte de
todos los actores involucrados en el desarrollo urbano.
3.1 Sobre los Indicadores.
Un indicador corresponde a una medida cualitativa o cuantitativa derivada de

una serie de hechos observados que pueden revelar la posición relativa (de un país,
una ciudad o un barrio) en una cierta área (OECD, 2008). En el análisis de políticas, los
indicadores tienen por finalidad identificar tendencias, alertar sobre temas específicos,
establecer prioridades políticas y medir parámetros de desempeño o monitorearlos (ibíd.).
Un indicador de calidad de vida y desarrollo urbano corresponde a una medida que provee
una información sintética respecto de un fenómeno urbano, cuya función primordial es
identificar áreas críticas con el propósito de priorizar la acción de la política pública. 10
Un indicador está conformado por variables objetivo y por una construcción

estadística. La variable objetivo corresponde al objeto de medición y estudio. Puede
ser continua o discreta y tiene una serie de características, como escala de medición,
nivel de agregación (temporal o espacial), utilización, nivel de actualización, etc. Según
el tipo de variables que lo componen, un indicador puede ser cuantitativo o cualitativo,
dependiendo si las variables corresponden a unidades cuantitativas o cualitativas,
respectivamente. Por su parte, la construcción estadística corresponde a la operación
matemática que permite pasar de un indicador simple a otro compuesto.
En términos generales, existen dos tipos de indicadores: (a) indicadores simples7

,cifras absolutas o relativas, con carácter de observación primaria en cuyo proceso de
construcción se han realizado operaciones de adición o sustracción y que utilizan
generalmente una sola variable; y (b) indicadores compuestos, cifras absolutas o relativas
en cuya construcción se han realizado operaciones matemáticas que han permitido
establecer relaciones entre determinados indicadores simples para medir conceptos
multidimensionales.
7. Los indicadores simples tienen al menos dos ventajas evidentes, adicionales a la facilidad o transparencia de cálculo
e interpretación. La primera se refiere a la propiedad de identidad que dice que si dos objetos, ítems o situaciones
tienen el mismo valor del indicador, entonces son iguales en esa dimensión de desempeño. La segunda se refiere a la
reversibilidad de un indicador simple, que se refiere a que si X es un indicador simple, entonces Y=1/X también es un
indicador simple y la mayor parte de las veces con una fácil interpretación. Consecuentemente, en el estudio se ha
privilegiado la construcción de indicadores simples, en tanto constituyen una herramienta de diagnóstico y gestión
urbana más fácil de elaborar, actualizar y seguir por diferentes actores públicos (sectoriales, regionales y municipales).
Se requiere distinguir entre categorías de indicadores, según su relevancia y

factibilidad, dado que un sistema de indicadores, como el aquí propuesto, incluye
una gran variedad de indicadores que se relacionan más o menos directamente con
la medición del cumplimiento de los objetivos de la Política Nacional de Desarrollo
Urbano. Con esta finalidad, los indicadores se agrupan en dos grandes categorías:
indicadores de primer orden y de segundo orden.
Los indicadores de primer orden corresponden a aquellos que abordan desafíos clave
para el seguimiento y evaluación de la calidad de vida y desarrollo de las ciudades
del país. Los de segundo orden son indicadores que abordan aspectos específicos del
desarrollo urbano y que no necesariamente abordan aspectos determinantes de la
calidad de vida urbana.
Dentro de los indicadores de primer orden se distinguen dos niveles: (a) indicadores
estructurales, o grupo de indicadores que, al analizarlos de manera conjunta, permiten
visualizar los avances en calidad de vida urbana de las ciudades chilenas en los
distintos ámbitos abordados en la PNDU y la NAU de Hábitat III, además de ser fáciles
de transmitir y comunicar; y (b) indicadores complementarios, o grupo de indicadores
que complementan a los estructurales, al permitir profundizar el análisis de los temas
abordados por estos, además de permitir dar representatividad a aquellos ámbitos
de la calidad de vida abordados en la PNDU que no están siendo abordados por los
estructurales.
11
3.2 Sobre los Estándares
Una de las prioridades del sistema propuesto es la determinación de brechas

medibles y observables de desigualdad urbana, de modo que la definición de
estándares es una herramienta que permite medirlas, eficiente para la evaluación
de políticas y gestión urbanas.
La definición convencional de estándar corresponde a un indicador que sirve como meta,

tipo, modelo, norma, patrón o valor de referencia. Se ha definido como estándar de
calidad de vida y desarrollo urbano a una referencia de resultado asociada a atributos
urbanos, como herramienta para la focalización, monitoreo y evaluación de políticas
públicas en pro de la equidad en el acceso a la calidad de vida y desarrollo urbano. Es
posible reconocer dos tipos de referencias, una de carácter procedimental, que establece
una obligatoriedad de cumplir con acciones específicas dentro del proceso de diseño o
implementación de una política pública y otra que se asocia a componentes urbanos,
la que permite fijar metas objetivas y cuantificables con un horizonte temporal para
alcanzar de manera incremental un nivel de avance satisfactorio en relación a alguno de
los atributos urbanos definidos en la PNDU.
El estándar no necesariamente corresponde al óptimo en relación con un eje de la

política pública, sino más bien corresponde a un mínimo que se debiera cumplir en
relación con la obligación de una política pública. Por ello es importante explicitar la
diferencia entre estándar y meta: mientras el estándar hace referencia a lo deseable en
términos de calidad de vida urbana, la meta tiene relación con el objetivo de política
pública declarado por el país respecto a un atributo urbano. La meta puede ser gradual
en tanto tiene relación con etapas de implementación y factibilidades presupuestarias.
Así, estándar y meta podrían coincidir en su expresión cuantitativa, aportando la meta
solo su fecha de cumplimiento.
IV. ORGANIZACIÓN DE INDICADORES Y ESTÁNDARES

SEGÚN ÁMBITOS DE LA PNDU
El análisis del estado del arte de indicadores y estándares, por ámbito de la PNDU, es el
insumo clave para la identificación de los atributos e indicadores que forman parte del
SIEDU, en tanto permite avanzar en el levantamiento de los atributos más utilizados para
la caracterización de los distintos ámbitos de la Política. A su vez, permite dimensionar la
relevancia de los distintos ámbitos para la caracterización de la calidad de vida y desarrollo
urbano, evidenciando así la poca consideración, por parte de los sistemas analizados, de
temas como la identidad y patrimonio, por ejemplo.
La sistematización de indicadores fue realizada en base a la identificación de veinte

elementos de registro, que se refieren a la identificación de la relación del indicador con
los ámbitos de la PNDU y a las características propias del indicador (simple o compuesto,
cuantitativo o cualitativo, entre otras). A partir de 39 experiencias de indicadores internacionales 12
y 20 nacionales (ver Anexo 1) se registró un total de 2407 indicadores, de los cuales el 64%
corresponden a indicadores de carácter cuantitativo y un 36% cualitativo. La mayoría de los
indicadores revisados son simples (76%) y sólo un 46% presenta estándares asociados.
V. PROPUESTA DE SISTEMA DE INDICADORES Y

ESTÁNDARES DE DESARROLLO URBANO (SIEDU)
En base a los atributos del desarrollo urbano identificados en la PNDU, así como los estudios
contratados por el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, se propone un Sistema de Indicadores
y Estándares de Desarrollo Urbano (SIEDU) para Chile8. Una vez validados y evaluados los
indicadores, se clasificaron como indicadores de primer y segundo orden.
El SIEDU tiene por objetivo la identificación y superación de las brechas en calidad de

vida urbana dentro y entre las ciudades chilenas, mediante la medición y evaluación de
atributos relacionados con la calidad de vida urbana. Constituye un aporte fundamental para
la implementación y evaluación de las políticas que abordan los ámbitos del desarrollo urbano.
8. Junto con los acuerdos del Grupo de Trabajo creado para estos efectos por el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano,
la propuesta fue posteriormente validado por medio de la realización de mesas de trabajo con expertos, en las cuales
se sometieron a consideración los indicadores seleccionados para revisar su pertinencia en la medición del atributo
urbano y su aceptación por parte de los expertos convocados.
5.1 Principios del SIEDU
En base a los acuerdos del CNDU, el SIEDU se construye sobre los siguientes principios:
1. Pertinencia Social: garantiza que los indicadores deben representar claramente a un

objetivo y atributo de calidad de vida valorado por la sociedad y las personas.
2. Integralidad: cubre la totalidad de los ámbitos propuestos en la PNDU, y el set de
indicadores identificados corresponde al mínimo de indicadores que dan cuenta de la

realidad que se busca evaluar, evitando el uso redundante de indicadores.
3. Transparencia: hace explícito el origen de la información y los aspectos metodológicos,

poniendo a disposición de la comunidad los datos que alimentan el sistema.
4. Continuidad: garantiza un sistema en que las instituciones que proveen los datos para
la construcción de indicadores, hacen el levantamiento de manera estable, confiable y
accesible, preferentemente sin costo.
5. Utilidad: permite su uso para múltiples fines, ya que se encuentra configurado de tal
manera que sea factible de utilizar por distintos usuarios en la formulación de políticas
públicas.
6. Gradualidad: reconoce que gran parte de los datos necesarios para la construcción de
indicadores de desarrollo urbano no existe o no se encuentra disponible para todo el 13
país; de manera que la cobertura de los indicadores y estándares para diversas áreas
urbanas se irá realizando a medida que dicha información se encuentre disponible.
7. Comparabilidad: permite que los indicadores sean comparables tanto entre unidades
urbanas, como entre distintos períodos de tiempo.
8. Adaptabilidad: el permite identificar y levantar nuevos desafíos en relación a la calidad

de vida urbana, siendo siempre posible la incorporación de nuevos indicadores, sin poner
en riesgo la comparabilidad del sistema.
5.2 Condiciones para el funcionamiento y aplicación del SIEDU
Para que el sistema pueda operar se requiere un mínimo de condiciones provistas por
el Estado:
1. Deberá ser una plataforma de indicadores urbanos homologables con mediciones

internacionales que permitan medir y reportar la calidad de vida urbana de las ciudades,
comunas y barrios chilenos;
2. Debe existir obligación en la escala nacional de efectuar evaluaciones y mediciones

periódicas del estado de las ciudades, sujetas a procesos independientes de verificación
y homologación a nivel comunal, regional y nacional;
3. Debe permitir la centralización de información urbana para reconocer los vacíos de

información necesarios de completar para evaluar de manera integral la calidad de vida
de las ciudades de Chile; y
4. Debe servir para la evaluación de la efectividad de la gestión urbana y de los programas

del Estado, para lo cual el SIEDU se deberá basar en las siguientes premisas:
a. Utiliza información y datos de calidad, confiables y disponibles, que permitan definir y

verificar el cumplimiento de estándares, metas generales, metas parciales y específicas
relacionadas al mejoramiento de la calidad de vida urbana.
b. Provee de fuentes de información provenientes de diversos organismos estatales y no

estatales, con diversos periodos de actualización.
c. Prioriza indicadores simples por sobre indicadores compuestos.
d. Considera información proveniente de distintas escalas territoriales, de acuerdo a sus

particularidades sociales y culturales.
e. Genera indicadores para medir atributos de calidad de vida urbana para los cuales hoy
dichos organismos no proveen de datos disponibles.
f. Propone estándares de desarrollo urbano para los indicadores seleccionados, los cuales
14
se construyen considerando la realidad nacional.
g. Cuenta con una institucionalidad ad hoc y su implementación puede ser gradual.
El SIEDU está compuesto de un total de 269 indicadores, los cuales se distinguen entre
indicadores de primer y segundo orden. La relación completa del conjunto de indicadores del
SIEDU se muestra en el Anexo 4.
Del total de indicadores, 102 son considerados indicadores de primer orden y 167
de segundo orden. Entre los indicadores de primer orden, 53 son estructurales y 49
son complementarios. Casi en su totalidad, el sistema mide cantidades, magnitudes o
porcentajes.
El sistema de indicadores se sometió a un análisis de riesgo en base a dos criterios que

definen la factibilidad de construcción de cada indicador: su disponibilidad inmediata y la
complejidad metodológica de su levantamiento. Estos criterios fueron cruzados en una matriz
que permitió definir un concepto final de factibilidad para cada indicador (ver Anexo 2).
SISTEMA DE INDICADORES
(269 indicadores)
Primer Orden Segundo Orden

102 indicadores 167 indicadores
Estructurales 28 Estándares
53 indicadores
15
Complementarios
49 indicadores
VI. PROPUESTA DE INDICADORES DE PRIMER ORDEN Y

DE ESTÁNDARES DEL SIEDU
6.1. Garantías - Compromisos de Calidad de Vida Urbana
El SIEDU se organiza y estructura a partir de nueve garantías o compromisos

estructurales por parte de la política pública, los cuales sirven de referencia para la
evaluación de la calidad de vida y desarrollo de las ciudades. Dichos compromisos
encarnan los desafíos que se desprenden tanto de los objetivos de la Política Nacional
de Desarrollo Urbano, como de la Nueva Agenda Urbana de Hábitat III, los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (particularmente el ODS 11), y las directrices planteadas por la
OCDE. Estos compromisos corresponden a:
Compromiso 1: Mejor acceso a servicios y equipamientos públicos básicos
Compromiso 2: Mejor acceso a movilidad sustentable y menores tiempos de viaje
Compromiso 3: Mejor calidad del medio ambiente urbano
Compromiso 4: Mayor integración social y calidad de barrios y viviendas
Compromiso 5: Más y mejor planificación de ciudades y regiones
Compromiso 6: Mayor crecimiento económico inclusivo y sostenible para el desarrollo 16

urbano
Compromiso 7: Mayor protección de nuestro patrimonio cultural
Compromiso 8: Más y mejor participación ciudadana en las decisiones de desarrollo

urbano
Compromiso 9: Mejor seguimiento público de las metas de desarrollo urbano sostenible

y calidad de vida urbana
6.2. Indicadores de Primer Orden
Los indicadores que se presentan a continuación han sido definidos como los prioritarios
o “indicadores de primer orden” que se deben implementar para medir avances en
equidad en el acceso a calidad de vida urbana por ciudad.
Los estándares recomendados no constituyen metas u obligaciones, sino que han

sido mencionados para establecer un conjunto de condiciones mínimas que permitan
evaluar nuestras ciudades en una línea de base nacional de los indicadores propuestos. A
partir de esta línea de base, podrán establecerse metas o estándares con plazos, costos
y evaluación.
Compromiso 1 · Mejor acceso a servicios y equipamientos públicos básicos9
Los indicadores y estándares se ordenan según atributo urbano como sigue.
1.1 Accesibilidad a educación inicial:
· Distancia a establecimientos de educación inicial (BPU_01): Este indicador es

estructural. Como referencia se ha propuesto un estándar de 400 metros (1/4 milla)
de distancia máxima10.
· Razón entre disponibilidad efectiva de matrículas y demanda potencial por

educación inicial (BPU_02): Este indicador es estructural. Como estándar se ha
propuesto que su valor sea igual o mayor que 1.
1.2. Accesibilidad a educación básica:
· Distancia a establecimientos de educación básica (BPU_03): Este indicador es

estructural. Como referencia se ha propuesto un estándar de 1.000 metros de distancia
máxima11.
· Razón entre disponibilidad efectiva de matrículas y demanda potencial por

educación básica (BPU_04): Este indicador es estructural. Como estándar se ha 17
propuesto que su valor sea igual o mayor que 1.
1.3 Accesibilidad a salud primaria: existe un indicador de proximidad y uno de capacidad.
· Distancia a centros de salud primaria (BPU_07): Este indicador es estructural. Como

referencia se ha propuesto un estándar de 1.500 metros de distancia máxima12.
· Cantidad de jornadas diarias completas de trabajo de médicos, en salud primaria,

por cada 1.000 habitantes (BPU_08): Este indicador es complementario.
1.4 Accesibilidad a plazas públicas mantenidas:
· Distancia a plazas públicas mantenidas (BPU_20): Este indicador es estructural. Como

referencia se ha propuesto un estándar de 400 metros (1/4 milla) de distancia máxima.
· Superficie de parques y plazas mantenidas de acceso público por habitante

(BPU_21): Este indicador es estructural. Se ha propuesto un estándar de 10 m2 por
habitante en un área de influencia de 3.000 metros, asociado a la distancia de acceso a
parques.
9. Se consideran distancias peatonales, salvo en el caso de parques.
10. Representa 10 minutos con una velocidad peatonal de 2 a 3 km/h para niños menores a 6 años.
11. Representa 15 minutos con una velocidad peatonal de 4 km/h.
12. Representa el estándar internacional de cerca de 20 minutos con una velocidad peatonal promedio de 4 km/h
1.5 Accesibilidad a parques públicos mantenidos:
· Distancia a parques públicos mantenidos (BPU_22): Este indicador es estructural.

Como referencia se ha propuesto un estándar de 3.000 metros (aproximado a 2 millas)
de distancia máxima.
· Superficie de parques públicos mantenidos por habitante (BPU_23): Este indicador

es estructural.
· Porcentaje de población atendida por el sistema de áreas verdes públicas mantenidas

(BPU_28): Este indicador es complementario.
Compromiso 2 · Mejor acceso a movilidad sustentable 13
2.1. Accesibilidad y cobertura del transporte público:
· Distancia a paraderos de transporte público mayor (BPU_25): Este indicador es

estructural. Como referencia se ha propuesto un estándar de 400 metros (1/4 milla) de
distancia máxima14.
18
· Porcentaje de la población dentro del área de influencia de la red de transporte
público mayor (DE_36)15: Este indicador es estructural. Se ha propuesto como estándar
un porcentaje superior o igual al 90%.
· Suma de frecuencias de transporte público mayor dentro del área de influencia de la

red, en hora punta mañana (BPU_26): Este indicador es estructural.
2.2. Tiempos de viaje:
· Tiempo de viaje en hora punta mañana (DE_16): Este indicador es estructural. Como
referencia de estándar se propone medir el porcentaje de viajes con un tiempo superior
a 60 minutos16.
· Tiempo de viaje en transporte público en hora punta mañana (DE_29): Este indicador
es estructural. Como referencia de estándar se propone medir el porcentaje de viajes
con un tiempo superior a 60 minutos. 16
13. En relación a estos compromisos, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones señala que la

determinación de los estándares o metas en esta materia solo será posible luego de determinada su factibilidad en
función de la línea de base de los indicadores SIEDU, estudio aún en proceso.
14. Representa aproximado 5 minutos con una velocidad peatonal

15. Buffer de 500 metros desde un paradero de transporte público y/o de 800 metros desde una estación de metro
o una estación intermodal
16. Se ha asumido como referencia de este estándar la Encuesta CASEN 2015, que define entre sus indicadores de
pobreza multidimensional que los hogares tengan “integrantes ocupados que usan transporte público o no
motorizado y en promedio demoran 1 hora o más en llegar desde su vivienda al lugar de su trabajo”
2.3. Desempeño del transporte público:
· Velocidad (comercial) promedio de transporte público en hora punta mañana

(BPU_27): Este indicador es estructural.
2.4 Partición modal:
· Partición modal del transporte público (número de viajes en transporte público

respecto al número total de viajes) (DE_102): Este indicador es estructural.
· Partición modal del transporte sustentable (suma de viajes en transporte público,

caminata y bicicleta respecto al número total de viajes) (DE_105): Este indicador es
estructural.
2.5 Seguridad vial:
· N° de muertes causadas por accidentes de tránsito por cada 100.000 habitantes

(DE_28)17: Este indicador es estructural.
· N° de lesionados por causa de accidentes de tránsito por cada 100.000 habitantes 19

(DE_31)18: Este indicador es complementario.
2.6 Conectividad urbana:
· Número de intersecciones relevantes19 por unidad de superficie (DE_25): Este

indicador es complementario.
2.7 Condiciones para la movilidad activa:
· Porcentaje de intersecciones con dispositivos que facilitan la movilidad peatonal

(EA_92): Este indicador es complementario.
· Porcentaje de la extensión de la red cicloinclusiva (EA_93): Este indicador es

complementario.
17. Este indicador está asociado al Objetivo 3 ODS “Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en
todas las edades”, cuya Meta 3.6 plantea ““Para 2020, reducir a la mitad el número de muertes y lesiones causadas por
accidentes de tráfico en el mundo”
18. Ibíd
19. Intersecciones entre vías expresas, troncales y distribuidoras

2.8 Congestión vehicular:
· Relación flujo/capacidad en vías compartidas por transporte público y autos, punta

AM (DE_81): Este indicador es complementario.
· Tiempo promedio de viaje en hora punta sobre tiempo promedio de viaje fuera de
hora punta (DE_33): Este indicador es complementario.
Compromiso 3 · Mejor calidad del medio ambiente urbano
3.1. Contaminación atmosférica:
· Promedio concentración trianual de material particulado 2.5 (cumplimiento normas

primarias de calidad del aire) (EA_16): Este indicador es estructural. Como referencia
se han propuesto estándares de 20 μg/m3 como media trianual hoy, 15 μg/m3 en 10
años y 10 μg/m3 en 20 años20.
· Porcentaje de cumplimiento en la elaboración de planes de descontaminación / 20

prevención atmosférica (en zonas declaradas saturadas o latentes) (EA_42): Este
3.2. Eficiencia en el uso de agua potable:
· Consumo de agua potable per cápita al día (EA_08): Este indicador es estructural.
Como estándar se propone un piso inferior de 100 l/hab/día y uno superior de 200 l/hab/día21.
· Porcentaje de pérdida de agua en la red (EA_09): Este indicador es complementario.
3.3. Calidad del agua de cuerpos superficiales y/o subterráneos:
· Porcentaje de estaciones de plan de vigilancia de norma secundaria que cumplen las

normas secundarias de calidad del agua (EA_02): Este indicador es complementario.
20. El nivel de 10 μg/m3 corresponde a la guía de calidad del aire (GCA) de la OMS, y el nivel de 15 μg/m3 corresponde
al objetivo intermedio-3 (OI-3) de la OMS. El nivel de 20 μg/m3 corresponde a la Norma Chilena de Calidad del Aire.
21. ONU recomienda un consumo de 110 l/hab/día como un promedio adecuado para satisfacer las necesidades diarias.
3.4. Eficiencia en la gestión de residuos:
· Cantidad (kg) de disposición final de residuos sólidos urbanos per cápita (EA_34):
Este indicador es estructural. Como estándar se propone un máximo de 1 Kg/hab/día22.
· Porcentaje de residuos sólidos urbanos reciclados por municipalidades (EA_36):

Este indicador es estructural. Como estándar se propone más de 25% de residuos
reciclados23.
· Número de microbasurales por superficie urbana (EA_35): Este indicador es

complementario.
3.5. Infraestructura ecológica:
· Superficie de espacios abiertos urbanos naturales y/o seminaturales con vegetación

nativa acorde al contexto ecológico por habitante (EA_20): Este indicador es
estructural.
· Porcentaje de pérdida de áreas naturales de valor ambiental y cultural afectadas por

urbanización (IP_33): Este indicador es complementario.
· Índice de cohesión de los espacios abiertos urbanos naturales y/o seminaturales 21

(EA_99): Este indicador es complementario.
· Existencia de Carta de Paisaje comunal (EA_19): Este indicador es complementario.
3.6. Eficiencia energética:
· Consumo de combustibles líquidos per cápita (EA_24): Este indicador es

complementario.
· Consumo de leña per cápita (EA_52): Este indicador es complementario.
· Consumo de energía eléctrica per cápita (EA_22): Este indicador es complementario.
3.7. Contaminación de ruido:
· Porcentaje de viviendas expuestas a niveles de ruido nocturno inaceptables (Ln > 55

dBA OCDE) (EA_10): Este indicador es estructural.
22. Generación per cápita a nivel país, año 2009 fue de 1,05 kg/hab/día. Países de la OCDE generaron en promedio 516
kg/hab/año el 2013.
23. MMA propone duplicar la tasa de reciclaje, que hoy es del orden del 4%, es decir llegara un 8% de residuos sólidos
reciclados en un plazo de cinco años desde la implementación del régimen de Responsabilidad Extendida del Productor
(Ley 20.920), 2018.
· Porcentaje de viviendas expuestas a niveles de ruido diurno inaceptables (Ld > 65 dBA
OCDE) (EA_90): Este indicador es estructural.de forma exclusiva, sin superposiciones ni
contradicciones con otras escalas.
Compromiso 4 · Mayor integración social y calidad de barrios y viviendas24
4.1. Proximidad residencial de grupos de distinto NSE:
· Distribución espacial de la población vulnerable (IS_39): Este indicador es estructural.

Se propone como estándar que el 100% de las comunas de un área urbana funcional
tengan un mínimo de 20% y un máximo de 60% de población vulnerable.
4.2. Hogares en situación de pobreza:
· Porcentaje de hogares en situación de pobreza (pobreza por ingresos MDS) (IS_36):

Este indicador es complementario.
· Porcentaje de hogares en situación de pobreza (pobreza multidimensional MDS) 22

(IS_37): Este indicador es complementario.
4.3. Proyectos con integración social:
· Porcentaje de vivienda social en Proyectos de Integración Social (D.S.19) (IS_30):

Este indicador es complementario.
4.4. Déficit habitacional cualitativo:
· Porcentaje de viviendas particulares que requieren mejoras de materialidad y/o

servicios básicos (IS_31): Este indicador es estructural. Se propone como estándar que
no más del 10% de las viviendas particulares requieran mejoras de materialidad y/o
servicios básicos25.
4.5. Déficit habitacional cuantitativo:
· Requerimiento de viviendas nuevas (IS_32): Este indicador es estructural.
24. Este compromiso esta asociado al Objetivo 11 ODS, Meta 11.1 “De aquí a 2030, asegurar el acceso de todas las
personas a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros y asequibles y mejorar los barrios marginales”.
25. Este estándar está en revisión por el MINVU. El BID, en la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles (2013)
propone tres rangos de referencia: menos de 10%, la ciudad no tiene problemas al respecto; entre 10% y 25%
corresponde a una situación intermedia; y más de 25% a un problema crítico.
· Porcentaje de hogares en situación de hacinamiento (IS_33): Este indicador es

estructural.
· Porcentaje de hogares con situación de allegamiento (IS_34): Este indicador es

estructural.
· Cantidad de viviendas irrecuperables (IS_99): Este indicador es estructural.
4.6. Calidad del espacio público:
· Porcentaje de manzanas con veredas con buena calidad de pavimento (IS_40):

Este indicador es estructural. Se propone como estándar que el 100% de las manzanas
tengan veredas con excelente o buena calidad de pavimento.
· Cantidad de luminarias cada 50 metros lineales de vereda (BPU_17): Este indicador

es complementario.
· Porcentaje de luminarias públicas con mantención efectiva (IS_15): Este indicador

es complementario.
23
4.7. Acceso a servicios energéticos básicos domiciliarios:
· Indisponibilidad de suministro eléctrico (indicador SAIDI, de SEC) (IS_91): Este

4.8. Accesibilidad digital domiciliaria:
· Porcentaje de hogares con conexiones fijas a internet (BPU_24): Este indicador es

complementario.
· Porcentaje de hogares con acceso a internet urbano (fijo, móvil o ambos) (BPU_90):
Este indicador es estructural.
4.9. Seguridad ciudadana:
· Porcentaje de hogares víctimas de delitos en el espacio público, los últimos 12

meses (IS_58): Este indicador es estructural.
Compromiso 5 · Más y Mejor planificación de ciudades y regiones
5.1 Inversión pública sujeta a la planificación urbana:
· Porcentaje de proyectos de inversión pública según planes urbanos26 respecto del

total de inversión pública (número de proyectos) (DE_40): Este indicador es estructural.
Se propone como estándar que el 70% de la inversión pública -en número de proyectos-
se efectúe de acuerdo a planes urbanos respecto del total de la inversión pública.
· Porcentaje de proyectos de inversión pública según planes urbanos respecto del total
de inversión pública (monto de los proyectos) (IG-06): Este indicador es complementario.
5.2 Cobertura y vigencia de Instrumentos de Planificación Territorial:
· Existencia de Instrumento de Planificación Territorial comunal (IG_30): Este indicador

es estructural. Se propone como estándar que el 100% de las comunas con áreas
urbanas tengan IPTs27.
· Vigencia en años del Instrumento de Planificación Territorial comunal, desde su

publicación en el Diario Oficial o desde la fecha de publicación de una modificación 24
sustancial28 (para todas las comunas urbanas) (IG_31): Este indicador es estructural.
· Vigencia en años del Instrumento de Planificación Territorial metropolitano o

intercomunal, desde su publicación en el Diario Oficial o desde la publicación de una
modificación sustancial (para áreas metropolitanas de más de 250.000 habitantes)
(IG_32): Este indicador es estructural.
5.3 Proceso de descentralización urbana:
· Porcentaje de la transferencia no condicionada29 de recursos desde el nivel regional

y sectorial al nivel local (municipal o metropolitano), respecto del total de la
inversión local (IG_01): Este indicador es estructural.
26. Se entiende por ‘planes urbanos’ aquellos formulados o validados por la autoridad respectiva (municipal o regional).
27. Se recomienda que se calcule el % del total de comunas con PRC o Plan Seccional y el % de habitantes cubiertos
por estos planes a nivel nacional y regional.
28. Se entenderá como modificación sustancial de los Instrumentos de Planificación Territorial, lo descrito en el Artículo
29 del Reglamento de la EAE.
29. Se entiende por ‘transferencia no condicionada’ aquellos recursos cuyo uso son de decisión local.
5.4 Exposición de la población a riesgos de desastres:
· Porcentaje de población con riesgo de inundación por lluvia (EA_40): Este indicador
es estructural.
· Porcentaje de población con riesgo de inundación por tsunami (EA_48): Este

indicador es estructural.
· Porcentaje de población con riesgo de avalanchas, rodados, aluviones o erosiones

acentuadas (EA_43): Este indicador es estructural.
· Porcentaje de población con riesgo de actividad volcánica, ríos de lava o fallas

geológicas (EA_44): Este indicador es estructural.
· Se propone como estándar que menos del 10% de la población de la ciudad viva en
zonas de riesgo30.
5.5 Reducción de riesgo de desastres:
· Existencia de estudios comunales que establecen áreas de riesgo y definen

restricciones de uso y edificación, para reducción de riesgo de desastres31 (EA_60):
Este indicador es estructural. Se propone como estándar que las comunas de más 20.000 25
habitantes tengan áreas de riesgo normadas y actualizadas cada 5 años.
· Existencia de planes comunales de gestión de riesgos (EA_38): Este indicador es

complementario.
5.6 Consumo y uso eficiente del suelo urbano:
· Diferencia entre el valor de suelo más alto y el más bajo entre las áreas homogéneas
definidas por el Servicio de Impuestos Internos (IS_05): Este indicador es
complementario.
· Porcentaje de superficie no construida (sitios eriazos) que existen en las áreas

centrales de las ciudades (DE_48): Este indicador es complementario.
· Porcentaje de crecimiento anual de la extensión física urbana o área urbana

consolidada (EA_31): Este indicador es complementario.
30. BID en Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles, plantea que una ciudad está en una situación adecuada si
tiene menos del 10% de los hogares en riesgo por construcción inadecuada o ubicación en área de riesgo, siendo la
situación crítica cuando el porcentaje supera el 20%.
31. Este indicador mide la realización de los análisis de riesgo y la correspondiente definición de área de riesgo en los
Planes Reguladores conforme a lo señalado en el Artículo 2.1.17 Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.
5.7 Conectividad e integración espacial con el entorno urbano de urbanizaciones nuevas

y existentes:
· Porcentaje de continuidad de la infraestructura vial en las áreas de crecimiento

urbano (IS_20): Este indicador es complementario.
Compromiso 6 · Mayor crecimiento económico inclusivo y sostenible para el

desarrollo
6.1. Estado y calidad del mercado laboral:
· Tasa de desempleo (DE_18): Este indicador es estructural. Como estándar se propone

una tasa de desempleo máxima de 5%.
· Porcentaje de personas cuenta propia respecto del total de personas ocupadas (DE-
98): Este indicador es complementario.
· Porcentaje de ocupados que trabajan en el sector primario (agropecuario-silvícola,

pesca, minería, forestal) (DE_99): Este indicador es complementario. 26
· Porcentaje de ocupados que trabajan en el sector secundario (industria

manufacturera, construcción) (DE_100): Este indicador es complementario.
· Porcentaje de ocupados que trabajan en el sector terciario (comercio, transporte y

comunicaciones, servicios financieros, empresariales y personales, administración
pública, electricidad, gas y agua) (DE_101): Este indicador es complementario.
6.2. Autonomía y gestión municipal:
· Porcentaje de recursos provenientes de ingresos propios permanentes en los ingresos

municipales totales (DE_03): Este indicador es estructural. Como estándar se propone
que un mínimo de 70%32 corresponda a ingresos propios permanentes.
6.3. Regulación urbana sostenible:
· Aporte total anual, en pesos, de los privados hacia el Estado por medio de la realización de
obras de compensación o mitigación de sus impactos (internalización de externalidades)
a nivel comunal (DE_80): Este indicador es complementario.
32. Corresponde al promedio de las comunas que tienen más de 50.000 habitantes.
6.4. Tiempo de demora en la aprobación de proyectos privados:
· Moda estadística del tiempo de demora en la aprobación de proyectos privados, por

año (IG_17): Este indicador es complementario.
6.5. Conectividad logística:
· Existencia de infraestructura segregada para el transporte de carga, plan de ruteo o

plan de horarios de circulación (DE_85): Este indicador es complementario.
Compromiso 7 · Mayor protección de nuestro patrimonio cultural
7.1. Valoración económica, social, paisajística, ambiental y cultural de Monumentos

Nacionales en Planes Reguladores:
· Porcentaje de zonas típicas con lineamientos de intervención33 (IP_43): Este

indicador es estructural.
27
· Porcentaje de zonas típicas con planes de gestión integral del patrimonio34, que
incluyan valoraciones económicas, sociales y ambientales (IP_41): Este indicador es
estructural. Como estándar se propone que el 100% de las zonas típicas (y zonas de
conservación histórica) tengan planes de gestión integral del patrimonio.
· Porcentaje de monumentos históricos inmuebles con mantención efectiva (IP_90):

Este indicador es estructural.
7.2. Coherencia de la norma aplicada a inmuebles y áreas patrimoniales:
· Porcentaje de zonas de conservación histórica con norma urbana y arquitectónica

específica (Plano Seccional/Plano de Detalle) en IPT (IP_34): Este indicador es
estructural.
7.3. Coherencia de fondos públicos:
· Porcentaje de inversión pública destinada a proyectos de restauración, rehabilitación

y revitalización de inmuebles y zonas con protección oficial (IP_06): Este indicador
es complementario.
33. Lineamientos de intervención corresponden a los señalados en el Decreto N° 41.676 que aprueba el “Reglamento
sobre Zonas Típicas o Pintorescas de la Ley 17.288”, con fecha 4 de febrero de 2017. Estipula que cada lineamiento
debe ser aprobado por acuerdo del Consejo de Monumentos Nacionales.
34. Los planes de gestión integral del patrimonio son una herramienta –en desarrollo- para el cumplimiento de los
objetivos de la PNDU en lo que respecta a “conocer, valorar, proteger y gestionar el patrimonio cultural” (objetivo 4.3).
7.4. Coordinación institucional para revisión y aprobación de proyectos:
· Porcentaje de proyectos de intervención patrimonial aprobados por Mesa de

Patrimonio Regional (IP_13): Este indicador es complementario.
7.5. Uso del espacio público para el desarrollo de manifestaciones culturales:
· Existencia de sitio pertinente para la realización de las expresiones culturales en el

territorio (IP_27): Este indicador es complementario.
7.6. Participación de actores sociales locales en procesos de identificación, valoración y

protección de su patrimonio cultural:
· Porcentaje de declaratorias de inmuebles y zonas patrimoniales propuestas por la

comunidad (IP_14): Este indicador es complementario.
Compromiso 8 · Mayor y mejor participación ciudadana en el desarrollo urbano

28
8.1. Implementación de procesos de participación ciudadana temprana en proyectos y
planes urbanos:
· Porcentaje de proyectos urbanos de alto impacto35 con participación ciudadana

temprana y financiada en cada una de las escalas territoriales (IG_22): Este indicador
es estructural. Como estándar se propone que el 100% de los proyectos urbanos de alto
impacto tengan procesos de participación.
· Porcentaje de planes normativos (IPT) con participación ciudadana temprana

y financiada en cada una de las escalas territoriales (IG_25): Este indicador es
estructural.
· Porcentaje de planes de inversión urbana con participación ciudadana temprana

y financiada en cada una de las escalas territoriales (IG_26): Este indicador es
estructural. Como estándar se propone que el 100% de los planes normativos y planes
de inversión urbana tengan procesos de participación.
35. Proyectos urbanos de alto impacto social:

• Proyectos que involucran el diseño y edificación de infraestructura de equipamientos públicos críticos (hospi-
tales, estadios, recintos municipales)
• Grandes proyectos de infraestructura urbanas pública que ingresan al SEA
• Proyectos de espacios públicos (parques urbanos, bordes costeros, paseos y avenidas)
• Proyectos urbanos de inversión privada que ingresan al SEA
• Proyectos públicos en barrios.
8.2. Compromiso y participación en el desarrollo comunal:
· Porcentaje de agrupaciones no gubernamentales que participan en los procesos de

diseño y aprobación de proyectos para espacios públicos (IP_25): Este indicador es
complementario.
· N° de organizaciones no gubernamentales funcionales con giro urbano en la comuna

(IP_47): Este indicador es complementario.
8.3. Percepción de participación ciudadana en el desarrollo urbano:
· Porcentaje de personas que perciben que reciben suficiente información sobre los
programas, proyectos y obras que se realizan en la comuna (IP_50): Este indicador es
complementario. Es de carácter perceptual y se mide mediante encuesta ECVU36 .
· Porcentaje de personas que perciben que su opinión es tomada en cuenta en los

programas, proyectos y obras que se realizan en la comuna (IP_51): Este indicador es
complementario. Es de carácter perceptual y se mide mediante encuesta ECVU .
29
36. Encuesta de Calidad de Vida Urbana, de CEHU, MINVU, realizada a población de más de 15 años a escala de la
ciudad, sea una comuna o un área metropolitana.
VII. PROPUESTA DE INSTITUCIONALIDAD DEL SISTEMA DE

INDICADORES Y ESTÁNDARES DEL DESARROLLO URBANO
(SIEDU)
El SIEDU consiste en un sistema que articulará y gestionará un conjunto de indicadores y estándares
que permitirán medir los avances en materias de desarrollo urbano nacional y reconocer las brechas en
la calidad de vida urbana entre las distintas ciudades de Chile.
Se propone que el SIEDU contemple una institucionalidad pública basada en un liderazgo institucional
reconocido, capaz de articularse con todas las entidades públicas y privadas para generar estadísticas
validadas y confiables, y asegurar su continuidad en el tiempo. Consecuentemente, la arquitectura
institucional para el SIEDU debe cumplir con los siguientes principios:
a. Legitimidad. La institucionalidad a cargo debe contar con credibilidad y validación, basada en

un quehacer de excelencia, capacidad de desarrollar información indispensable para la toma de
decisiones de política pública.
b. Transversalidad. La institucionalidad debe poder abarcar las diversas dimensiones de la calidad de

vida y desarrollo urbano en todas las escalas del territorio nacional, integrando a la mayor cantidad
de políticas públicas urbanas, entes públicos en su nivel deliberativo, y actores externos en su nivel
consultivo.
30
c. Giro Único. La institucionalidad debe asegurar la existencia de un equipo o unidad a cargo
exclusivamente del sistema. Es fundamental que el ente a cargo del sistema tenga dedicación
exclusiva al cumplimiento de los objetivos planteados, de manera de no poner en riesgo su
sostenibilidad en el tiempo producto de ajustes presupuestarios o cambios en la administración
pública que reorienten las funciones del sistema.
d. Autonomía. La institucionalidad debe poder regirse mediante normas, presupuestos y órganos de

gobierno interno autónomos respecto a los gobiernos de turno y a intereses privados o sectoriales.
7.1 Propuesta de Instalación del SIEDU en el Instituto Nacional de Estadísticas.
Se propone que una institución de la Administración del Estado sea responsable de implementar el
SIEDU, considerando que puede ejercer potestades públicas, como, por ejemplo dictar normativas
para levantar la información completa del sistema. Cabe reconocer que al SIEDU corresponde
satisfacer una necesidad de carácter público, la cual debe ser cumplida mediante funciones
administrativas, teniendo como responsable una entidad pública en su implementación. En
este sentido, el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) es la mejor alternativa para alojar la
institucionalidad del SIEDU.
Con el proyecto de ley que crea una nueva institucionalidad del sistema estadístico
nacional (Boletín N°10.372-03), esta institución avanzará hacia un organismo público
autónomo con un Consejo Estadístico Nacional con miembros externos nominados por
el Presidente de la República y ratificados por el Senado, lo que daría continuidad a la
generación de calidad de las estadísticas del país y fortalecería la autonomía del INE.
Bajo dicha estructura, el INE contaría con las competencias correspondientes para llevar
a cabo las funciones del SIEDU, en coordinación con entidades autónomas, y de jerarquía
respecto de las entidades públicas dependientes.
Para cumplir con el principio de “giro único”, sería fundamental considerar la creación un
nuevo Departamento al interior del INE, con recursos asignados en forma exclusiva del
SIEDU y la creación de un Directorio o Comité Consultivo de carácter técnico, asociado a
las metas de la Política Nacional de Desarrollo Urbano y los compromisos de las agendas
urbanas internacionales. Para operar correctamente se recomiendan tres niveles de acción:
a. Nivel Ejecutivo: corresponde al nivel en el que se implementa el SIEDU. Se debe

radicar en un nuevo departamento del INE, el cual será el encargado de la construcción,
administración y actualización del sistema. Este nuevo departamento deberá elaborar
protocolos para la recepción y actualización de datos e información por parte de
otras entidades que “alimentan” el sistema; gestionar y elaborar protocolos para
el levantamiento de indicadores y estándares, así como para la generación, diseño y
propuesta de nuevos indicadores; velar por la disponibilidad de datos con la periodicidad
requerida; publicar informes periódicos disponibles para la comunidad. 31
b. Nivel Deliberativo: Corresponde al nivel de toma de decisión del SIEDU, el cual radica
en el Director Nacional del INE, designado mediante el sistema de Alta Dirección Pública.
El Consejo Estadístico Nacional sería el encargado de validar las decisiones estratégicas
del SIEDU, con la debida consulta a los ministerios sectoriales y a un Consejo Consultivo
del SIEDU.
c. Nivel Consultivo: Corresponde a la constitución de un consejo asesor y consultivo del

INE en esta materia, compuesto por representantes de entidades públicas, privadas,
académicas y de la sociedad civil, que puede ser el Consejo Nacional de Desarrollo
Urbano. Incluye ministerios, municipios, gobiernos regionales, universidades y centros
de estudio, sociedad civil, gremios profesionales y sector privado. Este nivel consultivo
será de carácter técnico y podrá hacer recomendaciones para la óptima operación del
SIEDU. Entre sus roles estará proponer mejoramientos y en general modificaciones –
estructurales y específicas- del SIEDU, para que cumpla más eficazmente con su función
de medición y monitoreo del cumplimiento de los objetivos de la PNDU, así como
también entregará periódicamente interpretaciones de los resultados de las mediciones
de indicadores y brechas del desarrollo urbano a la luz de los objetivos de las políticas
públicas vinculadas a las ciudades.
INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS
Director Nacional INE Consejo Estadístico

Nacional
Dpto. de Indicadores Consejo Consultivo

Urbanos y Territoriales SIEDU
(Rep. COMICIVYT / CNDU)
Esquema de Organización del SIEDU
32
ANEXO 1 / REFERENCIAS DE MODELOS DE

INDICADORES Y ESTÁNDARES
Tras el análisis de 59 experiencias de indicadores (39 internacionales y 20 nacionales), se
pudo constatar una tendencia a la generación y utilización de indicadores de calidad de
vida urbana, los cuales tienen por finalidad, principalmente, la generación de rankings, el
cumplimiento de acuerdos internacionales, el seguimiento y/o la focalización de las políticas
públicas urbanas. Mientras algunas plataformas de indicadores constituyen mecanismos de
evaluación de políticas de planificación y gestión urbana, otros constituyen parámetros de
diagnóstico y medición por parte de organismos y agencias internacionales, o tienen por
objetivo posicionar ciudades en el panorama global.
Si bien se considera que no debiera utilizarse un único sistema como referente, en tanto
ninguno incluye todas las “particularidades” de las ciudades chilenas, cabe reconocer que
la revisión de indicadores y estándares internacionales, resultó de gran utilidad para el
propósito de determinar una propuesta nacional que regule a todos los agentes públicos y
privados con incidencia en las transformaciones urbanas a diferentes escalas.
Las experiencias revisadas son impulsadas principalmente por instituciones académicas,

reparticiones públicas, organismos internacionales, asociaciones público-privadas y
también por el sector privado. Mientras en el ámbito internacional se observa una tendencia
importante hacia el análisis a escala de ciudad (61,5%), seguido por la escala país (30,8%);
a nivel nacional se observa una preponderancia de las experiencias con foco en la escala
comunal (35%), seguido por aquellas que se refieren a escalas de ciudad (30%). No obstante,
las experiencias internacionales que comprometen la academia, organismos internacionales,
privados o algunas alianzas público-privado, no dan cuenta de tener mayor incidencia en
el diseño o implementación de las políticas públicas, siendo al parecer más influyente en
decisiones de orden económico en lo relativo a la inversión y traslado de personal ejecutivo
de grandes inversionistas privados globalizados.
Sistema de Indicadores Internacionales
Aunque el 82% de las experiencias internacionales se desarrollan posteriormente al

año 2000, existe un considerable acervo metodológico y de aplicación en las políticas
públicas de sistemas de indicadores. Competitividad, calidad de vida, sustentabilidad, y
más recientemente ecología urbana, constituyen ejes o dimensiones de alta relevancia en
estos sistemas de indicadores urbanos. Se reconoce un interés transversal por abordar temas
relacionados al equilibrio ambiental y al desarrollo de indicadores que permitan medir y
evaluar la sustentabilidad de las ciudades. Los ámbitos referidos al desarrollo económico
y social alcanzan un peso importante debido a su relevancia en la calidad de vida urbana.
Específicamente, los temas asociados al espacio público e infraestructuras son focos
relevantes de atención, ya sea en aspectos relativos a la vivienda, el transporte y la movilidad.
Los ámbitos relativos a institucionalidad y gobernanza, dan cuenta de un interés por abordar 33
la gestión de la gobernanza urbana, con énfasis en la participación ciudadana.
La revisión de las experiencias internacionales en materia de desarrollo de indicadores y

estándares ofrece una amplia gama de opciones institucionales que van desde aquellas
impulsadas por organismos internacionales (OECD, UN-HABITAT, UNESCO, BANCO MUNDIAL
y BID), las cuales tienen por finalidad delinear nuevas metodologías y objetivos para ampliar
el debate y métodos de medición con respecto a la calidad de vida de ciudades y países.
Por otra parte, la presencia creciente de instituciones de origen público y académico da
cuenta de la existencia de un interés por integrarse al debate y estudios sobre instrumentos
de medición de la calidad de vida urbana. Cabe destacar la metodología desarrollada por
la OECD, “Handbook on Constructing Composite Indicators. Methodology and User Guide”
(2008) y la Guía Metodológica para la construcción de indicadores de la Iniciativa de Ciudades
Emergentes y Sostenibles (ICES) del Banco Interamericano de Desarrollo, que se enfoca en
tres dimensiones urbanas: (a) ambiental y de cambio climático, (b) urbana, y (c) sostenibilidad
fiscal y gobernabilidad. Es posible destacar también el trabajo realizado por el Observatorio
Urbano Mundial (GUO) de ONU Hábitat, el cual ha construido un sistema de indicadores urbanos
a partir de dos ejes de análisis: los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la recientemente
mencionada Agenda Hábitat; y el proyecto URBAN AUDIT de la Comisión Europea.
Destacan universidades como la Universidad de Maryland, el desarrollado en conjunto

entre los Institutos de investigación VTT (Finlandia), AIT (Austria) y TNO (Holanda); iniciativas
privadas como la Carol Estwing Ferrans y Marjorie Power, Economist Intelligence Unit o The
Economist Group; otras a partir de alianzas público-privadas como Global Cities Institute
(GCI); hasta iniciativas públicas, como el Ayuntamiento de Victoria-Gasteiz, el gobierno de
Nueva Zelanda y algunas Comunidades Autonómicas de España. También destaca el Global
City Indicators Facility, desarrollado por la Global Cities Institute (GCI) de la Facultad de
Arquitectura, Paisaje y Diseño de la Universidad de Toronto en conjunto con el Banco Mundial,
el cual constituye un referente interesante, en tanto se basa en indicadores que permiten
comparar ciudades. También destaca el sistema CITYKEYS, de los Institutos de Investigación
VTT (Finlandia), AIT (Austria) y TNO (Holanda), cuyos objetivos corresponden a proporcionar un
sistema de medición holística, que permita el monitoreo y comparación de la implementación
de soluciones de Smart Cities.
Sistema de Indicadores Nacionales
En Chile, es posible mencionar esfuerzos tanto académicos como públicos por sistematizar
la información urbana disponible y ponerla a disposición del diseño y evaluación de políticas
públicas.
En el ámbito académico, cabe destacar el Indicador de Calidad de vida Urbana (ICVU),

implementado por el Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Pontificia Universidad
Católica de Chile; Observatorio del Centro de Desarrollo Urbano Sustentable (CEDEUS) y
Observatorio de Ciudades UC (OCUC) de la Pontificia Universidad Católica de Chile, el Centro
de investigación aplicada (CIT) de la Universidad Adolfo Ibáñez y el Observatorio Social de la
Universidad Alberto Hurtado. Desde la sociedad civil, destaca el Observatorio Metropolitano
de Concepción; y desde el ámbito público, podemos destacar la Encuesta de Percepción sobre
la Calidad de Vida Urbana (EPCVU) del MINVU; el Sistema Nacional de Información Municipal 34
(SINIM) y el Sistema Nacional de Coordinación de Información Territorial (SNIT) junto con la
Infraestructura de Datos Espaciales (IDE); así como una serie de iniciativas implementadas
en forma de observatorios abordan, directa o indirectamente, indicadores de calidad de vida
urbana.
El Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile cuenta con dos observatorios de datos: (1)
Observatorio Urbano, y (2) Observatorio Habitacional. Todas estas experiencias constituyen
una plataforma de avance importante en términos de la construcción de indicadores a escala
ciudad, comunal e incluso barrial (distritos censales o parte de ellos), combinando el uso de
fuentes estadísticas oficiales y la aplicación de instrumentos como encuestas de percepción,
talleres y focus group.
Referencias de Sistemas de Estándares urbanos
Para el levantamiento de estándares de desarrollo urbano se recurrió a cuatro fuentes

principales: sistemas de certificación internacional, normas y reglamentos urbanísticos,
manuales técnicos y sistemas de diagnóstico para la planificación urbana.
Se revisaron 22 referencias relacionadas a estándares, las cuales en su mayoría corresponden

a normativas y sistemas de certificación. En efecto, es posible encontrar estándares
de desarrollo urbano en organismos normalizadores que tienen por objetivo establecer
mecanismos de control y requerimientos mínimos o máximos en relación al modelo
de ciudad que se busca. Tal es el caso de la normativa española revisada para el estudio.
En cambio, otros sistemas de planificación urbana son menos específicos en cuanto al
establecimiento de parámetros de desarrollo urbano, dejándolos al criterio de gobiernos

locales y consignándolos más bien en guías de carácter indicativo.
En Estados Unidos, la American Planning Association ha desarrollado un Manual

de estándares de diseño y planificación urbana, el cual es de alto interés por su
exhaustividad y amplitud de registro. Para complementar la muestra, se seleccionaron
tres casos latinoamericanos, Bogotá, Curitiba y Belo Horizonte, los cuales destacan por el
establecimiento de estándares asociados a los instrumentos de planificación urbana. En el
caso chileno, contamos con estándares que se encuentran en diversos instrumentos legales
y normativos, manuales y normas técnicas, principalmente de carácter sectorial.
Cuando hacemos referencia al desarrollo urbano y a la construcción de barrios y ciudades

desde una mirada integral y multi-dimensional, los estándares no solo corresponden a valores
cuantitativos, sino también a parámetros que tienen relación con procedimientos y modos
de operar en la ciudad. Las certificaciones en relación al desarrollo urbano más significativas
a nivel internacional corresponden a: LEED for Neighborhood Development (Estados Unidos),
BREEAM Communities (Inglaterra) y el CASBEE for Urban Development y CASBEE for Cities,
actualmente en etapa piloto (Japón). Las tres primeras ponen especial énfasis en la escala
barrial. Aunque estos sistemas de certificación corresponden a iniciativas bastante recientes
(últimas dos décadas), establecen parámetros cuantitativos y cualitativos asociados a
diversos ámbitos del desarrollo urbano que permiten orientar la discusión para la aplicación
de estándares en Chile.
35
Respecto de los sistemas de indicadores y estándares de desarrollo urbano, éstos
corresponden a esfuerzos académicos y profesionales que aportan a obtener una mejor
comprensión y evaluación de los procesos e impactos del desarrollo urbano a escala local y
metropolitana, incluso a nivel intracomunal en algunos casos (distritos censales y manzanas).
Se trabaja principalmente con información provista por fuentes oficiales, tanto públicas
como privadas, no siempre de fácil acceso y con una tendencia progresiva a un menor interés
por desagregarla a escalas menores de trabajo por parte de las instituciones responsables de
generar dicha información.
En el caso chileno, se pudo constatar que en muchas ocasiones se replican esfuerzos y

existe poca colaboración e intercambio de trabajo y experiencias entre las instituciones que
desarrollan estos observatorios o herramientas de medición y comparación. Conforme muchas
de las instituciones trabajan al amparo de proyectos que se sostienen con financiamiento
temporal o hasta se cumpla el plazo de ejecución, corren el riesgo de desarrollarse por una
única vez.
ANEXO 2 / CRITERIOS DE SELECCIÓN DE INDICADORES

La selección y separación de indicadores se basó en criterios de disponibilidad inmediata del
dato y de la complejidad metodológica de su levantamiento.
El criterio de disponibilidad se construyó a partir de la consideración de la accesibilidad actual de

la o las variables del indicador y el grado de cobertura que tiene la o las variables del indicador
en todas las unidades espaciales que cumplen con la pertinencia para aplicar el indicador. Al
combinar ambos elementos, se da cuenta del riesgo respecto a la disponibilidad inmediata, el
cual se considera BAJO si la o las variables del indicador se encuentran disponibles actualmente
para todas las unidades espaciales que requiere el indicador, MEDIO si las variables se encuentran
disponibles solo en algunas mas no en todas las unidades espaciales y ALTO si definitivamente las
variables no se encuentran disponibles para ninguna de las unidades espaciales.
El criterio de complejidad hace referencia a la capacidad técnica o requerimientos metodológicos

para producir el indicador. Para esto se determinaron distintas categorías de procesamientos de
variables que son necesarias para construir los indicadores.
La categoría de información que tiene un riesgo BAJO en cuanto a su procesamiento, es la gestión

de bases de datos que se obtengan de las distintas fuentes de información. La información
que representa un riesgo MEDIO o moderado, es la que hace referencia al análisis de inversión
pública. Los procesamientos que implican un nivel ALTO de riesgo, corresponden a la realización
de análisis de IPTs, la georreferenciación de datos, el análisis de información que proviene de las 36
municipalidades y la revisión de documentos.
Una vez realizado el análisis de cada uno de los indicadores en base a los criterios antes
mencionados, se procedió a realizar un análisis combinado, de los dos criterios antes descritos,
a través de una matriz, la cual permitió evaluar efectivamente el grado de factibilidad de
construcción y actualización de los indicadores.
De esta manera, un indicador tiene factibilidad alta cuando el riesgo de disponibilidad inmediata
de todas sus variables es bajo sin importar si su riesgo por complejidad es alto, medio o bajo. Esto
significa que la o las variables necesarias para construir el indicador o incluso el mismo indicador,
tiene disponibilidad plena en todas las unidades espaciales donde es requerido.
Un indicador tiene factibilidad media si el riesgo en disponibilidad inmediata es medio para al

menos una de sus variables así el riesgo por complejidad sea alto, medio o bajo. Asimismo, tiene
factibilidad media si el riesgo en disponibilidad de sus variables es alto pero si el riesgo por
complejidad es bajo. En este caso, la o las variables para construir el indicador, pueden no tener
cobertura total en todas las unidades espaciales donde es requerido y la ampliación de esta no
debiera ser tan difícil si ya existen datos asociados a otros territorios.
Finalmente, un indicador tiene factibilidad baja si el riesgo en disponibilidad inmediata de al

menos una de sus variables es alto y si el riesgo por complejidad es medio o alto. Esto puede
suceder cuando las variables del indicador no estén disponibles actualmente y su construcción
y procesamiento representen un desafío considerable. También puede significar la existencia de
grandes dificultades institucionales, metodológicas o incluso las dos al mismo tiempo.
ANEXO 3 / GESTIÓN DEL SISTEMA DE INDICADORES Y

ESTÁNDARES DE DESARROLLO URBANO
La gestión considera del SIEDU considera tres instancias principales: (1) recepción de
información y datos, para lo cual se requerirá de protocolos de compromiso y entrega de
datos (2) procesamiento de datos y construcción de indicadores de calidad de vida urbana y
(3) entrega y difusión de indicadores y estándares de calidad de vida urbana a través de una
plataforma de visualización y gestión de indicadores.
Es importante tener en cuenta que para la construcción de los 261 indicadores que forman
parte del sistema se requiere el levantamiento de múltiples variables, las cuales deben ser
además levantadas para todas las ciudades y comunas que forman parte del sistema. De
acuerdo a lo indicado en el documento Elementos de Diagnóstico de la PNDU (MINVU-PNUD,
2013)37, y en línea con la definición de ciudad establecida por el INE38 y la clasificación por
tipos de ciudad de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC)39, en Chile existen
220 ciudades, formadas por un total de 301 comunas.
De esta manera, el total de variables e indicadores va a depender de si estos son levantados a

nivel de ciudad o de comuna. De las variables sobre las cuales se basa el sistema: 127 deben
ser levantadas a escala de ciudad y 218 a escala de comuna. Las 17 restantes son levantadas
a escala regional (5) y a escala del SIEDU (12).
37
Los tipos de procesamiento identificados son: bases de datos, georreferenciación, información
municipal, análisis de inversión pública, análisis de documentos y análisis de instrumentos de
planificación territorial (IPT).
La estimación de los costos operacionales del SIEDU contempla diferentes Ítems necesarios
para que funcione en óptimas condiciones, considerando la inversión inicial, el personal
requerido y otros elementos que contemplan gastos para insumos de oficina y eventos. ($220
millones / año operación)
La definición de protocolos institucionales para la obtención de información que alimente

el SIEDU, es un requerimiento necesario si se está considerando a éste como un ente que
centraliza la información para la evaluación y monitoreo de los avances de los objetivos
planteados por la PNDU.
37. MINVU-PNUD (2013). Hacia una Nueva Política Urbana para Chile. Elementos de diagnóstico. En el Anexo de este
documento se puede consultar el listado completo de ciudades de Chile, ordenadas por población.
38. De acuerdo al INE, se entiende la ciudad como una entidad urbana con más de 5.000 habitantes (MINVU-PNUD,
2013)
39. La LGUC distingue entre ciudades metropolitanas (más de 500.000 habitantes), ciudades intermedias mayores
(entre 100.000 y 499.999 habitantes), ciudades intermedias menores (entre 20.000 y 99.999 habitantes) y ciudades
pequeñas (entre 5.000 y 19.999 habitantes) (MINVU-PNUD, 2013)
En el siguiente gráfico se muestra, en el eje horizontal, todas las instituciones que aportarán información al SIEDU. El tamaño
de las barras representa el número de variables que debe entregar cada institución. Por último, el color de las barras indica el
número de variables que tiene disponibilidad inmediata (verde), una disponibilidad parcial (amarillo) y definitivamente las que
no tienen disponibilidad actualmente (rojo), sea porque es un dato nuevo, está en otra escala o porque no tiene una cobertura
total en el país.
Figura2: Número de variables entregadas por las distintas instituciones al SIEDU (Eje vertical corresponde al número de
variables (distintas) entregadas por las distintas instituciones)
90
80
70
60
50
40 38
30
20
10
0
Municipalidad
SIEDU
INE
MINVU
MDS
MTT
SECTRA
SII
MINSAL
MMA
MINEDUC
Carabineros de Chile
SUBDERE
GORE
CMN
SISS
Contraloría General de la República
CNCA
JUNJI
Futuro Ministerio de las Culturas...
SEC
SERVIU
SuperIntendencia Medio Ambiente
MOP
TECHO
CONASET
Dirección ChileCompra
Bomberos de Chile
SHOA
DOM
SIEDU
CONADI
CORFO
Centros Médicos Privados
CIREN
DGA
CONICYT
DOH
BID
Semageomin
MINSEGPRES
Clínicas de Chile
Ministerio de Energía
Disponibilidad inmediata:
Nula Parcial Total
Los protocolos tienen como objetivo guiar la acción del SIEDU y su relación con las instituciones encargadas de levantar, procesar
y entregar la información. Los criterios generales sobre los que se basan los protocolos de gestión de datos corresponden a:
proceso unificado, planificación, conciliación de intereses, flexibilidad, responsabilidad, optimización de esfuerzos y propiedad
de datos. Se proponen dos tipos de protocolos institucionales: protocolos de compromiso y entrega de la información y
protocolos metodológicos y/o de levantamiento de datos.
1.Procesamiento y gestión de indicadores de desarrollo urbano
Un sistema de gestión de información para el SIEDU debe poner énfasis en asegurar que
las variables que se utilizan en el sistema tengan algunas características que aseguren su
calidad, definida como “que sea adecuada para su uso”. En este sentido, la OECD ha definido
siete dimensiones de calidad de datos para sus productos estadísticos. Estas dimensiones
forman un núcleo de características que deben ser aseguradas o bien supervisadas por un
sistema de gestión de información/datos. Las dimensiones son (OECD, 2012): relevancia,
exactitud, credibilidad, oportunidad, accesibilidad, interpretabilidad y coherencia.
La calidad de los procesos en un sistema de indicadores se analizará en el contexto de las

fases que pueden definirse para la construcción de los indicadores. En general hay una fase
de validación de los datos, una fase de transformación de estos datos en indicadores y una
fase de evaluación de errores e incertidumbre.
Como etapa previa al establecimiento del sistema de indicadores es necesario diseñar un

modelo de almacenamiento de datos o de base de datos que sea eficientes. En un sistema
de indicadores que recibirá periódicamente nueva información es necesario tener un diseño
específico de almacenamiento, actualización y manejo de datos en términos de las bases
de datos y sus relaciones. Este elemento no debe ser descuidado ya que un buen diseño de
modelo de datos, facilita enormemente los procedimientos de verificación de calidad en los
procesos cálculo de los indicadores. 39
2. Plataforma de gestión y visualización de indicadores
Parte importante del desarrollo de un sistema de indicadores, es su representación para su

posterior publicación y utilización. Debido a que no todos los indicadores estarán disponibles
de forma inmediata y que la elaboración de una línea de base para todos los indicadores
constituye un esfuerzo muy ambicioso para desarrollar en el mediano plazo, se proponen
2 tipos de plataformas de visualización de datos para comunicar, a distintos usuarios, los
indicadores y estándares del desarrollo urbano en Chile. Estas plataformas responderán a
objetivos distintos y se desarrollarán en etapas.
La primera plataforma constituye una instancia de difusión digital (página web) de la

primera fase de implementación del SIEDU y, por tanto, del primer Reporte del Estado de
Calidad de Vida Urbana en Chile. Lo denominaremos plataforma de reporte. El objetivo de la
primera plataforma será de explicar y difundir la construcción de los distintos compromisos,
indicadores y estándares. Tendrá un carácter informativo orientado a un público general. Se
tomaron como referente algunas organizaciones que desde hace un tiempo, además de la
publicación de sus reportes impresos, han generado reportes online para hacer disponibles
sus estudios a un público más amplio. Se espera que la plataforma de reporte del SIEDU se
componga de los indicadores estructurales.
Siguiendo el principio de gradualidad del sistema, se espera que en cada uno de los reportes
se vayan agregando gradualmente hasta completar el total de indicadores que conforman el
SIEDU. En una primera instancia, la plataforma debiera contar con: (a) una primera sección que
contenga una breve explicación sobre los indicadores y estándares, (b) presentación visual
de los indicadores ordenados por compromisos, (c) visualizaciones sencillas que permitan
comparar los indicadores con los estándares, (d) descarga de bases de datos y (e) descarga
de reporte en formato .pdf.
El segundo tipo de plataforma también constituye una instancia web, pero más sofisticada
y compleja que deberá desarrollarse en forma gradual en el tiempo a medida que se va
completando la línea de base y se va consolidando la arquitectura institucional del SIEDU.
El objetivo de la segunda plataforma será reunir, almacenar y hacer disponibles los datos
sobre indicadores y estándares del desarrollo urbano en Chile para que los usuarios puedan
acceder, analizar y usar estos indicadores de forma eficiente. Lo denominaremos plataforma
de repositorio y consulta. Esta plataforma deberá cumplir con las siguientes funciones:
(a) recibir y almacenar los datos provenientes de las distintas fuentes (mencionadas en el
capítulo anterior como socios estratégicos y operativos), a través de un sistema de gestión
de contenidos (cms), (b) organizar los distintos datos para hacerlos disponibles, (c) contar
con distintos sistemas de búsqueda para acceder a los datos, (d) presentar los indicadores
del sistema a través de una interfaz visual, (e) visualizar los indicadores disponibles y (f)
descargar las bases de datos.
Se considera que el tipo de usuario para ambas plataformas corresponde a un público

general, pues si bien para la plataforma de Repositorio y Consulta el usuario puede contar
con competencias más técnicas y/o intereses específicos, no se excluye que profesionales y
personas que no estén vinculados a las políticas públicas y/o estudios urbanos (considerados 40
como sociedad civil), puedan acceder y hacer uso del SIEDU en todas sus funciones.
Con la finalidad de desarrollar una propuesta acabada de diseño de información y

visualización de los indicadores, se propone revisar la metodología presentada por Munzner
en Visualization, Analysis & Design (Munzner, 2015) para el diseño tanto de la plataforma
de reporte como para la del repositorio y consulta. Esta metodología sugiere algunas
consideraciones claves para una solución eficiente en términos de usabilidad para ambas
plataformas, consideraciones que son desarrolladas con mayor profundidad en el siguiente
apartado que se refiere al perfil del usuario del SIEDU. Se recomienda esta metodología
debido a que considera el proceso de diseño completo de una plataforma; desde la
comprensión del origen de los datos y su estructura organizacional, hasta su codificación
visual, pasando por entender las necesidades que tendría un usuario para utilizar las bases
de datos.
Esta metodología parte con tres preguntas claves para iniciar un proceso de diseño, las
cuales corresponden a: ¿Qué datos ven los usuarios?, ¿Por qué los usuarios utilizarían una
herramienta de visualización datos? y ¿Cómo las codificaciones visuales e interacciones son
construidas en base a decisiones de diseño?
En términos generales, se propone que el SIEDU sea una herramienta de alta usabilidad para
todos los perfiles de usuarios que se identifican a continuación, que comunique de forma clara
y eficaz los resultados de los datos obtenidos y procesados, así como también los análisis y
reportes que se realicen a partir de los indicadores de calidad de vida y desarrollo urbano.
En relación a la metodología de visualización de datos propuesta, se identifican cinco

categorías de usuarios para el SIEDU, y expectativas posibles que puedan surgir al momento
de utilizar la plataforma: Entidades estatales, Municipalidades, Organismos del mundo
privado, Sociedad civil y Academia. Se consideran cuatro ejes que permiten orientar los
objetivos que persiguen los diversos usuarios en su interacción con el SIEDU: (1) medición
y comparación de unidades territoriales (UT), (2) seguimiento y focalización de políticas
públicas, (3) elaboración de diagnósticos y análisis urbano, y (4) consulta de indicadores.
Para identificar las acciones específicas que cada usuario podría realizar en su interacción
con el SIEDU, en sus dos plataformas de visualización, resulta necesario clarificar los
requerimientos básicos que el sistema debe poseer, los cuales se sintetizan en: capacidad de
representación dinámica y estática de los datos, capacidad de representación gráfica, oferta
de distintos criterios de búsqueda, visualización y descarga de ficha de indicadores, descarga
de base de datos y revisión y descarga de reporte en línea.
Una síntesis de las posibles acciones a realizar en la Plataforma del SIEDU, las cuales
responden a intereses específicos de acuerdo al tipo de usuario corresponde a: revisión del
estado de la calidad de vida de las ciudades, visualización de datos gráficos, visualización
de datos en bases territoriales, revisión del estado de la comuna y/o área urbana funcional,
análisis de tendencias, análisis comparado de unidades territoriales, descarga de indicadores
para análisis, revisión de datos para desarrollo de instrumentos y planes urbanos, análisis de
datos para investigación y estudios urbanos. 41
Anexo 4 / Sistema Completo de Indicadores del SIEDU

Compromiso 1 · Mejor acceso a servicios y equipamientos públicos básicos
ID Atributo Indicador Tipo de Fuente Escala Frecuencia Estándar

indicador del indicador del actualización
indicador indicador
BPU_01 Accesibilidad Distancia a estableci- Estructural JUNJI / INE (Red Comuna 5 años 500 metros distan-
educación inicial mientos de educación vial) cia máxima
inicial
BPU_02 Accesibilidad Razón entre disponibili- Estructural JUNJI / INE Comuna 5 años Igual o mayor que 1
educación inicial dad efectiva de matrícu- (Censo)
las y demanda potencial
en educación inicial
BPU_03 Accesibilidad Distancia a estableci- Estructural MINEDUC / INE Comuna 5 años 1.000 metros
educación básica mientos de educación (Red vial) / distancia
básica MINVU máxima
BPU_04 Accesibilidad Razón entre disponibili- Estructural MINEDUC / INE Comuna 5 años Igual o mayor que 1
educación básica dad efectiva de matrícu- (Censo)
por educación básica
BPU_07 Accesibilidad a Distancia a centros de Estructural MINSAL / INE Comuna 5 años 2.500 metros dis-
salud primaria salud primaria (Censo) / MINVU tancia máxima
BPU_20 Accesibilidad a Distancia a plazas públi- Estructural INE (Red vial) Comuna 5 años 500 metros distan-
plazas públicas cas mantenidas cia máxima
mantenidas
42
BPU_21 Accesibilidad a Superficie de plaza Estructural INE (Censo) Comuna 5 años 10 m2 de plazas
plazas públicas pública mantenida por públicas por habi-
mantenidas habitante tante
BPU_22 Accesibilidad a Distancia a parques Estructural INE (Red vial) Comuna 5 años 5.000 metros dis-
parques públicos públicos mantenidos tancia máxima
mantenidos
BPU_23 Accesibilidad a Superficie de parque Estructural INE (Censo) Comuna 5 años

parques públicos público mantenido por
mantenidos habitante
BPU_08 Accesibilidad a Cantidad de jornadas Complementario MINSAL / INE Comuna 5 años

salud primaria diarias completas de (Censo)
trabajo de médicos, en
salud primaria, por cada
1.000 habitantes
BPU_28 Accesibilidad a Porcentaje de población Complementario INE Comuna

áreas verdes pú- atendida por el sistema Municipalidad
blicas mantenidas de áreas verdes públicas
(plazas y parques) mantenidas
BPU_05 Accesibilidad edu- Distancia a estableci- 2° orden MINEDUC / INE Comuna 5 años
cación media mientos de educación (Red vial)
media
BPU_06 Accesibilidad edu- Razón entre disponibili- 2° orden MINEDUC / INE Comuna 5 años
cación media dad efectiva de matrícu- (Censo)
por educación media
BPU_09 Accesibilidad a Distancia a servicios 2° orden MINSAL / INE Comuna 5 años

servicios de urgen- de urgencia (Red vial)
cia públicos
y privados

indicador indicador
BPU_10 Accesibilidad Cantidad de jornadas 2° orden MINSAL y Clínicas Comuna 5 años

a servicios de diarias completas de de Chile / INE
urgencia públicos y trabajo de médicos, en (Censo)
privados servicios de urgencia, por
cada 1.000 habitantes
BPU_11 Accesibilidad Distancia a hospitales y 2° orden MINSAL / INE (Red Comuna 5 años
a hospitales y clínicas vial)
clínicas
BPU_12 Accesibilidad Cantidad de camas en 2° orden MINSAL y Clínicas Comuna 5 años
a hospitales y hospitales y clínicas por de Chile / INE
clínicas cada 1.000 habitantes (Censo)
BPU_13 Accesibilidad a Distancia a cuarteles de 2° orden Carabineros de Comuna 5 años

seguridad (Carabi- carabineros Chile / INE (Red
neros) vial)
BPU_14 Accesibilidad a Razón entre cantidad de 2° orden Carabineros de Comuna Anual

seguridad (Carabi- efectivos de carabineros Chile
neros) y cantidad de delitos
BPU_15 Accesibilidad a Distancia a cuarteles de 2° orden Carabineros de Comuna 5 años

bomberos bomberos Chile / INE (Red
vial)
BPU_16 Accesibilidad a Razón entre cantidad de 2° orden Bomberos de Chile Comuna 5 años
bomberos efectivos de bomberos y / SII
superficie construida 43
Compromiso 2 · Mejor acceso a movilidad sustentable

indicador indicador
BPU_25 Accesibilidad, Distancia a paraderos de Estructural INE / MTT Comuna 5 años 500 metros distan-
cobertura y transporte público mayor cia máxima
desempeño del
transporte público
BPU_26 Accesibilidad y Suma de frecuencias Estructural INE / MTT Comuna / 5 años

cobertura del de transporte público Área urbana
transporte público mayor dentro del área de funcional
influencia de la red, en
hora punta mañana
BPU_27 Accesibilidad, Velocidad (comercial) Estructural MTT (pórticos, Comuna / 6 meses

cobertura y promedio de transporte gps en buses, Área urbana
desempeño del público en punta AM UOCT) funcional
transporte público
DE_105 Partición modal Suma de la partición Estructural SECTRA (EOD) Área urbana 10 años
del transporte modal de transporte funcional
sustentable público, caminata y
bicicleta
DE_16 Tiempos de viaje Tiempo de viaje en hora Estructural SECTRA (EOD) y Comuna / 5 años Máximo 60 minutos
punta mañana MDS (CASEN) y Área urbana
MINVU (EPCVU) funcional
44
DE_28 Seguridad vial N° de muertes causadas Estructural CONASET y MTT Comuna Anual
por accidentes de trán- / INE (Censo)
sito por cada 100.000
habitantes
DE_29 Tiempos de viaje Tiempo de viaje en Estructural SECTRA (EOD) y Comuna / 5 años Máximo 60 minutos
transporte público en MDS (CASEN) y Área urbana
hora punta mañana MINVU (EPCVU) funcional
DE_36 Accesibilidad, Porcentaje de la pobla- Estructural MTT / INE Área urbana 5 años Porcentaje superior
cobertura y ción dentro del área de (Censo) funcional o igual al 90%
desempeño del influencia de la red de
transporte público transporte público mayor
DE_38 Partición modal Número de viajes en Estructural SECTRA (EOD) Área urbana 10 años
del transporte transporte público res- funcional
público pecto del número total
DE_25 Conectividad Número de intersec- Complementario MTT Área urbana 5 años

urbana ciones relevantes por funcional
unidad de superficie
DE_31 Seguridad vial N° de lesionados por Complementario CONASET y MTT Comuna Anual
causa de accidentes / INE (Censo)
de tránsito por cada
100.000 habitantes
DE_33 Congestión Tiempo promedio de Complementario SECTRA (EOD) y Comuna / 5 años

viaje en hora punta sobre MDS (CASEN) y Área urbana
tiempo promedio de via- MINVU (EPCVU) funcional
je fuera de hora punta
DE_81 Congestión en vías Relación flujo/capacidad Complementario SECTRA (Redes Comuna / 2 años
con buses y autos en vías compartidas por estratégicos y Área urbana
transporte público y tácticos) funcional
autos, punta AM

indicador indicador
EA_92 Condiciones para Porcentaje de intersec- Complementario SIEDU Comuna 5 años

la movilidad activa ciones con dispositivos
que facilitan la movilidad
peatonal
EA_93 Condiciones para Porcentaje de la exten- Complementario Municipalidad Comuna 5 años

la movilidad activa sión de la red cicloin-
clusiva
DE_07 Caracterización de Superficie de infraes- 2° orden MOP y MTT y Área urbana 5 años
la infraestructura tructura de transporte SERVIU y Muni- funcional
de transporte y y movilidad urbana cipalidad
movilidad sustentable / superficie
de infraestructura de
transporte y movilidad
(en %)
DE_08 Caracterización de Superficie de infraes- 2° orden MOP y MTT y Área urbana 5 años
la infraestructura tructura de transporte y SERVIU y Muni- funcional
de transporte y movilidad urbana exis- cipalidad
movilidad tente / superficie total
(en %)
DE_102 Condiciones del Porcentaje de viajes en 2° orden SECTRA (EOD) Área urbana 10 años
transporte público transporte público mayor funcional
en la distribución modal
total
45
DE_103 Condiciones para Porcentaje de viajes en 2° orden SECTRA (EOD) Área urbana 10 años
la movilidad activa bicicleta en la distribu- funcional
ción modal total
DE_24 Caracterización de Longitud de vías princi- 2° orden Municipalidad y Área urbana 5 años
la infraestructura pales o de primera jerar- SECTRA / funcional
de transporte y quía sobre la superficie Municipalidad y
movilidad del área urbana funcional MINVU
DE_27 Seguridad vial Número de accidentes 2° orden CONASET y MTT Comuna Anual
de tránsito cada 100.000 / INE (Censo)
habitantes
DE_30 Tiempos de viaje Tiempo de viaje en trans- 2° orden SECTRA (EOD) y Comuna / 5 años
porte privado automotor MDS (CASEN) y Área urbana
en hora punta mañana MINVU (EPCVU) funcional
DE_34 Condiciones del Capacidad máxima del 2° orden MTT Área urbana Anual
transporte público transporte público mayor funcional
DE_35 Condiciones del Valor total de los bene- 2° orden MTT Área urbana Anual
transporte público ficios sociales generados funcional
por el transporte público
DE_37 Condiciones del Desempeño relativo del 2° orden SECTRA (EOD) y Área urbana 5 años
transporte público transporte público MDS (CASEN) y funcional
MINVU (EPCVU)
DE_39 Condiciones para Porcentaje de viajes a pie 2° orden SECTRA (EOD) Área urbana 10 años
la movilidad activa en la distribución modal funcional
total
DE_82 Participación Porcentaje de viajes en 2° orden SECTRA (EOD) Área urbana 10 años
modal del transporte privado auto- funcional
transporte privado motor en la distribución
automotor modal total

indicador indicador
DE_88 Multimodalidad Porcentaje de viajes 2° orden SECTRA (EOD) Área urbana 10 años
multimodales en la dis- funcional
tribución modal total
DE_94 Condiciones del Porcentaje de la pobla- 2° orden MTT / INE Área urbana 5 años
transporte público ción dentro del área de (Censo) funcional
influencia de la red de
taxis colectivos
EA_25 Condiciones para Metros lineales de 2° orden SIEDU / INE Comuna 5 años
la movilidad activa espacios de circulación (Censo)
peatonal cada 1.000
habitantes
EA_29 Accesibilidad uni- Porcentaje de cruces 2° orden SIEDU Comuna 5 años

versal del espacio peatonales con accesibi-
público lidad universal
IS_16 Conectividad e Porcentaje de cruces de 2° orden SIEDU Área urbana 10 años

integración espa- 4 esquinas en la red vial funcional
cial con el entorno
urbano de urbani-
zaciones nuevas y
existentes
IS_17
Conectividad e Continuidad de la red 2° orden SIEDU Área urbana 10 años
integración espa- vial (en sus vías de mayor funcional
cial con el entorno longitud) en relación a 46
urbano de urbani- la longitud promedio
zaciones nuevas y del área urbana en su
existentes sentido longitudinal
IS_18 Condiciones para Longitud promedio de las 2° orden Municipalidad Área urbana Anual
la movilidad activa ciclovías funcional
Compromiso 3 · Mejor calidad del medio ambiente urbano

indicador indicador
EA_08 Eficiencia de uso Consumo de agua pota- Estructural SISS / INE Comuna Anual Piso inferior en 100
del agua potable ble per cápita al día (Censo) l/hab/día y superior
en 200 l/hab/día
EA_10 Contaminación de Porcentaje de viviendas Estructural MMA / INE Comuna 5 años
ruido expuestas a niveles de (Censo)
ruido nocturno inacepta-
bles (Ln > 55 dBA OCDE)
EA_16 Contaminación Promedio concentración Estructural MMA (Sistema Comuna Anual 20 μg/m3 media
atmosférica trianual de material par- Nacional de Ca- trianual (hoy)
ticulado 2.5 (µg/m3) de lidad del Aire) 15 g/m3 en 10 años
estaciones de monitoreo 10 g/m3 en 20 años
de calidad del aire
EA_20 Infraestructura Superficie de espacios Estructural

ecológica abiertos urbanos natura-
les y/o seminaturales con
vegetación nativa acorde
al contexto ecológico por
habitante
EA_34 Eficiencia en la Cantidad (kg) de dispo- Estructural Municipalidad / Comuna Anual Máximo 1 kg/hab/
gestión de residuos sición final de residuos INE (Censo) día
sólidos per cápita
47
EA_36 Eficiencia en la Porcentaje de residuos Estructural MMA (RETC) Área urbana Anual > de 25% de resi-
gestión de residuos sólidos reciclados por funcional duos reciclados
municipalidades
EA_90 Contaminación de Porcentaje de viviendas Estructural MMA / INE Comuna 5 años

ruido expuestas a niveles de (Censo)
ruido diurno inaceptables
(Ld > 65 dBA OCDE)
EA_02 Calidad del
agua de cuerpos Porcentaje de estaciones Complementario MMA (Sistema Cuenca Anual
superficiales y/o de plan de vigilancia de Nacional de
subterráneos norma secundaria que Calidad de
cumplen con normas Aguas)
secundarias de calidad
del agua
EA_09 Eficiencia de uso Porcentaje de pérdida de Complementario SISS Área urbana Anual
del agua potable agua en la red funcional
EA_19 Infraestructura Existencia de Carta de Complementario Municipalidad Comuna Anual 100 % de las
ecológica Paisaje Comunal comunas
EA_22 Eficiencia ener- Consumo de energía Complementario SEC / INE Comuna Anual
gética eléctrica per cápita (Censo)
EA_24 Eficiencia ener- Consumo de combusti- Complementario SEC / INE Comuna Anual
gética bles líquidos per cápita (Censo)
EA_35 Eficiencia en la Número de microbasura- Complementario Municipalidad Comuna Anual

gestión de residuos les por superficie urbana
EA_40 Infraestructura Índice de Cohesión de Complementario MMA Comuna

ecológica los espacios abiertos
urbanos naturales y/o
seminaturales

indicador indicador
EA_42 Contaminación Porcentaje de cumpli- Complementario Superintenden- Área urbana Anual

atmosférica miento en la elaboración cia de Medio funcional
de planes de desconta- Ambiente
minación / prevención
atmosférica
EA_52 Eficiencia ener- Consumo de leña per Complementario Ministerio de Comuna Cada 2 años
gética cápita Energía / CASEN
IP_33 Paisaje natural Porcentaje de pérdida Complementario SIEDU Comuna 10 años

de áreas naturales y
seminaturales de valor
ambiental y cultural
afectadas por urbani-
zación
EA_01 Calidad del Porcentaje de cuerpos 2° orden MMA (Sistema Área urbana Anual
agua de cuerpos de agua que cuentan con Nacional de funcional
superficiales y/o norma secundaria de Calidad de
subterráneos calidad del agua Aguas)
EA_03 Capacidad de Porcentaje de agua 2° orden SISS / DGA Área urbana Anual
consumo de agua consumida por la ciudad funcional
por parte de respecto del total dispo-
fuentes propias de nible de la cuenca
la ciudad
48
EA_05 Reutilización de Porcentaje de aguas 2° orden SISS / Seremi Área urbana Anual
aguas servidas servidas tratadas que son de Salud funcional
tratadas reutilizadas
EA_06 Aprovechamiento Incorporación de ac- 2° orden DOH (Planes Área urbana 2 años
de aguas lluvia ciones para aprovechar Maestro de funcional
las aguas lluvias en los Aguas Lluvia)
Planes Maestros de Agua
Lluvia
EA_07 Aprovechamiento Porcentaje de suelo 2° orden SIEDU / MINVU Área urbana 5 años
de aguas lluvia permeable funcional
EA_11 Contaminación de Porcentaje de la pobla- 2° orden MINVU (EPCVU) Comuna 4 años

ruido ción que considera el
ruido como un problema
EA_12 Emisiones de gases Cantidad de CO2 per 2° orden MMA / INE Comuna Anual
invernadero cápita al año (Censo)
EA_13 Contaminación por Número de fuentes de 2° orden SII / Seremi de Comuna Anual
olores molestos olores molestos Salud
EA_14 Contaminación por Porcentaje de la pobla- 2° orden MINVU (EPCVU) Comuna 4 años
olores molestos ción que considera los
olores como un problema
EA_18 Relación armónica Proporción del borde 2° orden SIEDU Área urbana 5 años
de la ciudad con costero, fluvial o lacustre funcional
borde costero, en concordancia con el
fluvial o lacustre paisaje natural del lugar
EA_21 Tecnologías de Porcentaje de rellenos 2° orden Ministerio de Área urbana 2 años

aprovechamiento sanitarios, vertederos o Energía / MMA funcional
de energía a partir plantas de tratamiento
de los residuos de agua con sistemas
sólidos de aprovechamiento de
energía

indicador indicador
EA_23 Eficiencia ener- Porcentaje de aporte 2° orden SEC Comuna Anual

gética de energía de origen
domiciliario
EA_47 Contaminación Número total de decla- 2° orden Superintenden- Área urbana Anual
atmosférica raciones de episodios cia de Medio funcional
críticos de contamina- Ambiente
ción del aire
borde costero, con espacios de uso
fluvial o lacustre público
borde costero, con actividad económica
fluvial o lacustre
EA_51 Exposición del Porcentaje de equipa- 2° orden SIEDU / Munici- Área urbana 5 años
equipamiento e miento crítico localizado palidad (PRC) funcional
infraestructura en zonas inundables por
crítica a desastres lluvia
naturales
49
Compromiso 4 · Mayor integración social y calidad de barrios y viviendas

indicador indicador
BPU_90 Accesibilidad digi- Porcentaje de hogares Estructural MTT / INE Comuna Anual Ninguna vivienda
tal domiciliaria con acceso a internet (Censo) particular (0%)
urbano (fijo, móvil o requiere mejoras
ambos) de materialidad y/o
servicios básicos
IS_31 Déficit habita-
cional Porcentaje de vivien- Estructural MINVU Agrupación 10 años
cualitativo das particulares que Vecinal
requieren mejoras de
materialidad y/o servi-
cios básicos
IS_32 Déficit habitacio-
nal cuantitativo Requerimiento de vivien- Estructural MINVU Área urbana 10 años
das nuevas funcional
nal cuantitativo Porcentaje de hogares en Estructural MINVU Agrupación 10 años
situación de hacina- Vecinal
miento
nal cuantitativo Porcentaje de hogares Estructural MINVU Agrupación 10 años
con situación de allega- Vecinal
miento
nal cuantitativo Cantidad de viviendas Estructural MINVU Agrupación 10 años
irrecuperables Vecinal 50
IS_39 Proximidad resi-
dencial de grupos Distribución espacial de Estructural MDS (Regis- Agrupación Anual 100% de las co-
de distinto NSE la población vulnerable tro Social de Vecinal munas de un área
Hogares) / INE urbana funcional
(Censo) con un mínimo de
20% y un máximo
de 60% de pobla-
ción vulnerable
IS_40 Calidad espacio Porcentaje de manzanas Estructural INE (Pre-Censo) Comuna 10 años 100% de las man-
público con veredas con buena zanas tienen vere-
calidad de pavimento das con excelente
o buena calidad de
pavimento
IS_58 Seguridad ciuda- Porcentaje de hogares Estructural ENUSC comu- Comunal Anual
dana víctimas de delitos en nal, Subse-
el espacio público, los cretaría de
últimos 12 meses Prevención del
Delito
IS_91 Acceso a servicios Indisponibilidad de Complementario SEC Comuna Mensual

energéticos bási- suministro eléctrico (in-
cos domiciliarios dicador SAIDI, de SEC)
BPU_17 Calidad del espacio Cantidad de luminarias Complementario Municipios Comuna 5 años
público cada 50 metros lineales
de vereda
BPU_24 Accesibilidad digi- Porcentaje de hogares Complementario MTT / INE Comuna Anual
tal domiciliaria con conexiones fijas a (Censo)
internet
IS_15 Calidad espacio Porcentaje de luminarias Complementario SIEDU Comuna 5 años

público públicas con mantención
efectiva

indicador indicador
IS_30 Desarrollo de Porcentaje de vivienda Complementario MINVU (Base de Área urbana Anual
proyectos con social en Proyectos Datos Subsidios funcional
integración social de Integración Social Habitacionales)
(D.S.19)
IS_36 Hogares en situa- Porcentaje de hogares Complementario MDS (CASEN) Comuna 2 años
ción de pobreza en situación de pobreza
(pobreza por ingresos
MDS)
IS_37 Hogares en situa- Porcentaje de hogares Complementario MDS (CASEN) Comuna 2 años
ción de pobreza en situación de pobreza
(pobreza multidimensio-
nal MDS)
BPU_18 Cobertura segu- Porcentaje de la super- 2° orden INE Comuna 5 años

ridad situacional ficie de áreas verdes
(luminaria pública) iluminadas
BPU_19 Cobertura segu Porcentaje de super- 2° orden Municipios y SII Comuna 5 años
ridad situacional ficie de sitios eriazos
(luminaria pública) iluminados
EA_33 Terrenos con ocu- Superficie de campa- 2° orden TECHO Comuna 5 años
pación irregular mentos
IS_03 Localización Porcentaje de subsidios 2° orden MINVU Área urbana Anual

vivienda social otorgados para adquirir funcional
y construir vivienda en 51
sectores consolidados
IS_04 Consumo y uso Valor promedio áreas ho- 2° orden SII Área urbana Anual
eficiente del suelo mogéneas definidas por funcional
urbano el Servicio de Impuestos
Internos
IS_08 Sentido de perte- Porcentaje de respuestas 2° orden MINVU (EPCVU) Área urbana 4años
nencia “de acuerdo y “muy de funcional
acuerdo” con la afirma-
ción “me siento orgulloso
de vivir en este barrio” en
la EPCVU
IS_09 Accesibilidad Porcentaje de respuestas 2° orden MINVU (EPCVU) Área urbana 4 años
universal en el “de acuerdo” y “muy de funcional
diseño de espacios acuerdo” a la pregunta
públicos “las veredas y espacios
públicos del barrio están
acondicionados para per-
sonas con dificultades de
movilidad” en la EPCVU
IS_13 Calidad espacio Proporción de superficie 2° orden SIEDU Comuna 5 años

público de veredas en relación
a la superficie total de
espacio público para la
movilidad
IS_14 Calidad espacio Porcentaje de superfi- 2° orden INE Comuna 5 años

público cie de plazas y parques
cubiertas por vegetación
arbórea y arbustiva
IS_21 Seguridad ciuda- Tasa de delitos de 2° orden Carabineros Comuna Anual

dana homicidio por cada 1.000 de Chile / INE
habitantes (Censo)

indicador indicador
IS_22 Seguridad ciuda- Tasa de kilos de droga 2° orden Carabineros Comuna Anual
dana decomisada por cada de Chile / INE
1.000 habitantes (Censo)
IS_23 Seguridad ciuda- Tasa de armas de fuego 2° orden Carabineros Comuna Anual
dana incautadas por cada de Chile / INE
1.000 habitantes (Censo)
MINVU
IS_24 Calidad bienes Densidad de viviendas en 2° orden (Catastro de Comuna 5 años

comunes condomi- condominios sociales Condominios
nios sociales Sociales)
IS_26 Proximidad resi- Índice de segregación re- 2° orden INE (Censo) Área urbana 10 años
dencial de grupos sidencial de la población funcional
de distinto NSE correspondiente a traba-
jadores no calificados
IS_27 Proximidad resi- Índice de segregación re- 2° orden INE (Censo) Área urbana 10 años
dencial de grupos sidencial de la población funcional
de distinto NSE correspondiente a diri-
gentes y profesionales
IS_28 Densificación N° de beneficiados con 2° orden MINVU Área urbana Anual

residencial de subsidio densificación funcional
pequeña escala predial (DS49)
IS_29 Permanencia y Tiempo de permanencia 2° orden MINVU (Base de Área urbana Anual
estabilidad de del subsidio de arriendo Datos Subsidios funcional 52
arrendatarios Habitacionales)
beneficiados por
programas esta-
tales en sectores
consolidados
IS_35 Informalidad Porcentaje de hogares en 2° orden TECHO / INE Área urbana 5 años
tenencia de la campamentos (Censo) funcional
vivienda
IS_38 Inactividad juvenil Porcentaje de jóvenes 2° orden INE (Censo) Comuna 10 años
entre 15 y 29 años que no
estudia ni trabaja
IS_51 Calidad espacio Porcentaje de la población 2° orden MINVU (EPCVU) Comuna 4 años
público con percepción positiva
respecto de la calidad de
veredas
calles
plazas y parques
Porcentaje de la población 2° orden MINVU (EPCVU) Comuna 4 años

IS_54 Calidad espacio con percepción positiva
público respecto de la iluminación
de veredas y calles
respecto de la calidad
de sedes sociales u otras
lugares para el encuentro
comunitario

indicador indicador
paraderos de locomoción
colectiva
lugares de uso públi-
co para la práctica del
deporte
IS_59 Seguridad ciuda- N° de casos policiales por 2° orden Subsecretaría Comunal Anual
dana delitos de mayor connota- de Prevención
ción social, cada 100.000 del Delito
habitantes
53
Compromiso 5 · Más y mejor planificación de ciudades y regiones

indicador indicador
DE_40 Inversión pública Porcentaje de proyectos Estructural Municipalidad Comuna Anual 70% de inversión
sujeta a la planifi- de inversión pública / MDS (Banco pública según
cación urbana según planes urbanos Integrado de planes urbanos
respecto del total de Proyectos) respecto del total
inversión pública (en de inversión
número de proyectos) pública (número de
proyectos)
EA_40 Exposición de la Porcentaje de población Estructural Municipalidad Área urbana 10 años < 10% de la pobla-
población a riesgos expuesta a inundación (PRC) / INE funcional ción de ciudad pue-
de desastres por lluvia (Censo) de vivir en zonas de
riesgo
EA_43 Exposición de la Porcentaje de población Estructural Municipalidad Área urbana 10 años
población a riesgos expuesta a avalanchas, (PRC) / INE funcional
de desastres rodados, aluviones o (Censo)
erosiones acentuadas
EA_44 Exposición de la Porcentaje de población Estructural SERNAGEOMIN Área urbana 10 años

población a riesgos expuesta a actividad (Mapa de peli- funcional
de desastres volcánica, ríos de lava o gro o amenaza
fallas geológicas volcánica) / INE
(Censo)
EA_48 Exposición de la Porcentaje de población Estructural SHOA (Cartas Área urbana 10 años
población a riesgos expuesta a inundación de Inundación funcional 54
de desastres por tsunami por Tsunami) /
INE (Censo)
IG_01 Proceso de Porcentaje de la transfe- Estructural MDS (Banco Comuna Anual

descentralización rencia no condicionada Integrado de
urbana de recursos desde el Proyectos)
nivel regional y sectorial
al nivel local (municipal o
metropolitano), respecto
del total de la inversión
local Municipio / Comuna Anual
MINVU
IG_30 Cobertura y vigen- Existencia de Instru- Estructural
cia de instrumen- mento de Planificación
tos de planifica- Territorial comunal
ción territorial Municipio / Comuna Anual
MINVU
IG_31 Cobertura y vigen- Vigencia en años del Ins- Estructural
cia de instrumen- trumento de Planifica-
tos de planifica- ción Territorial comunal
ción territorial Municipio / Comuna Anual
MINVU
IG_32 Cobertura y vigen- Vigencia en años del Estructural
cia de instrumen- Instrumento de Planifi-
tos de planifica- cación Territorial metro-
ción territorial politano o intercomunal
EA_60 Reducción de ries- Existencia de estudios Estructural Municipalidad Comuna 5 años Comunas de más
go de desastres comunales que esta- de 20.000 habitan-
blecen áreas de riesgo y tes con áreas de
definen restricciones de riesgo normadas y
uso y edificación, para actualizadas
reducción de riesgo de
desastres
DE_48 Consumo y uso Porcentaje de super- Complementario SIEDU Comuna 2 años

eficiente del suelo ficie no construida
urbano (sitios eriazos) en áreas
centrales

indicador indicador
EA_31 Eficiencia en uso Porcentaje de crecimiento Complementario INE Área urbana 10 años Comunas de más
de suelo urbano anual de la extensión funcional de 20.000 habitan-
física urbana o área urbana tes con áreas de
consolidada riesgo normadas y
actualizadas
EA_38 Reducción de ries- Existencia de Planes Complementario Municipalidad Comuna Anual
go de desastres Comunales de Gestión de
Riesgos
IG_06 Inversión pública Porcentaje de proyectos Complementario Municipalidad Comuna Anual

sujeta a la planifi- de inversión pública según / MDS (Banco
cación urbana planes urbanos respecto Integrado de
del total de inversión Proyectos)
pública (en pesos)
Comuna Anual
IS_05 Consumo y uso Diferencia entre valor de Complementario SII
eficiente del suelo suelo más alto y más bajo
urbano entre las áreas homo-
géneas definidas por el
Servicio de Impuestos
Internos
IS_20 Conectividad e Porcentaje de continuidad Complementario SIEDU Área urbana 10 años

integración espa- de la infraestructura vial funcional
cial con el entorno en las áreas de crecimien-
urbano de urbani- to urbano
zaciones nuevas y
existentes
55
IS_19 Conectividad e Porcentaje del perímetro 2° orden MINVU Área urbana 10 años
integración espa- de nuevas urbanizaciones funcional
cial con el entorno que está en contacto con
urbano de urbani- suelo urbano consolidado
zaciones nuevas y
existentes
DE_23 Zonas preferentes Índice de mixtura de usos 2° orden SII Comuna Anual
de usos mixtos (según metros cuadrados
construidos por uso)
DE_26 Integración uso de Coherencia entre la 2° orden MTT / INE Área urbana 5 años
suelo - transporte densidad habitacional y los (Censo) funcional
corredores de transporte
público
DE_41 Participación PLADECO integra estra- 2° orden Municipalidad Comuna 4 años

ciudadana en tegia de participación
la planificación de la sociedad civil en
comunal etapas de diagnóstico y
jerarquización de líneas de
desarrollo
DE_42 Participación PLADECO integra sistema 2° orden Municipalidad Comuna 4 años

ciudadana en de monitoreo de su
la planificación implementación por parte
comunal de la sociedad civil
DE_43 Participación Existencia de estrategia de 2° orden GORE Región 10 años

ciudadana en participación ciudadana
la planificación asociada a la planificación
regional regional
DE_44 Participación Existencia de sistema de 2° orden GORE Región 10 años

ciudadana en seguimiento y evaluación
la planificación ex post de los Planes
regional Regionales de Desarrollo
Urbano

indicador indicador
DE_46 Participación Existencia de sistema de 2° orden Municipalidad Comuna 10 años

la planificación ex post de los planes ela-
comunal borados a escala comunal,
considerando participa-
ción de la comunidad
DE_49 Consumo y uso Porcentaje de superficie 2° orden SIEDU Comuna 2 años

eficiente del suelo no construida (sitios eria-
urbano zos) en áreas de expansión
dentro del límite urbano
DE_50 Consumo y uso Aprovechamiento de la 2° orden SII / Municipa- Comuna 5 años

eficiente del suelo disponibilidad de espacio lidad
urbano para edificar (en metros
cuadrados)
DE_51 Consumo y uso Número de sitios eriazos 2° orden SIEDU Comuna 5 años
eficiente del suelo
urbano
DE_52 Consumo y uso Metros cuadrados de sitios 2° orden SIEDU Comuna 5 años
eficiente del suelo eriazos
urbano
DE_54 Planificación na- Número de alianzas o 2° orden Municipalidad / Comuna Anual

cional y decisiones iniciativas coordinadas y MINSEGPRES
de localización de acordadas entre niveles de
inversiones estra- gobierno nacional o regio- 56
tégicas nal y nivel metropolitano o
comunal
DE_55 Participación Existencia de sistema de 2° orden GORE Región 10 años

la planificación ex post de los Estrategia
regional Regional de Desarrollo
Urbano
EA_04 Capacidad de Volumen de agua utilizada 2° orden Municipalidad / Comuna Anual

consumo de agua para riego por superficie INE / MINVU
por parte de de áreas verdes
fuentes propias de
la ciudad
EA_30 Eficiencia en uso Densidad poblacional 2° orden MINVU / INE Área urbana 5 años
de suelo urbano (Censo) funcional
EA_32 Ocupación de usos Porcentaje de suelo rural 2° orden MINVU / CIREN Área urbana 5 años
urbanos de suelos de calidad agrícola ocupa- funcional
agrícolas rurales do por usos urbanos
EA_39 Gestión del riesgo Grado de información, 2° orden Municipalidad / Comuna 2 años
de desastres capacitación y educación ONEMI
naturales en gestión de riesgos
EA_41 Exposición del Porcentaje de equipa- 2° orden SIEDU / SHOA Área urbana 5 años
equipamiento e miento crítico localizado (Mapa de funcional
infraestructura en zonas inundables por Inundación por
crítica a desastres tsunami Tsunami)
naturales
SIEDU / Munici- Área urbana 5 años
EA_45 Exposición del Porcentaje de equipa- 2° orden palidad (PRC) funcional
equipamiento e miento crítico localizado
infraestructura en zonas propensas a ava-
crítica a desastres lanchas, rodados, aluviones
naturales o erosiones acentuadas

indicador indicador
EEA_46 Exposición del Porcentaje de equipa- 2° orden SIEDU / Serna- Área urbana 5 años
equipamiento e miento crítico localizado geomin (Mapa funcional
infraestructura en zonas con peligro de de peligro
crítica a desastres ser afectadas por actividad o amenaza
naturales volcánica, ríos de lava o volcánica)
fallas geológicas
EA_51 Exposición del Porcentaje de equipa- 2° orden SIEDU / Munici- Área urbana 5 años
equipamiento e miento crítico localizado palidad (PRC) funcional
infraestructura en zonas inundables por
crítica a desastres lluvia
naturales
IG_02 Decisión sobre ac- Porcentaje de actos admi- 2° orden Contraloría Comuna Anual
tos administrativos nistrativos que explicitan General de la
que contemplan procesos de descentrali- República
proceso de des- zación decididos a escala
centralización político-administrativa
menor
IG_03 Factibilidad de Porcentaje de aumento 2° orden MDS (Banco Comuna Anual

recursos finan- recursos financieros desti- Integrado de
cieros y humanos nados al desarrollo urbano Proyectos)
necesarios para a nivel comunal
implementar las
atribuciones de
cada nivel de
gobierno. 57
IG_04 Factibilidad de Tasa de profesionales y 2° orden Municipalidad / Comuna Anual

recursos finan- técnicos vinculados a los INE (Censo)
cieros y humanos ejes de la Política Nacional
necesarios para de Desarrollo Urbano por
implementar las cada 10.000 habitantes
atribuciones de
cada nivel de
gobierno.
IG_05 Actos adminis- Número de rechazos de 2° orden Contraloría Área urbana 10 años
trativos sujetos Contraloría al Plan Regula- General de la funcional
a la Planificación dor Intercomunal República
Integrada
IG_18 Ejecución presu- Porcentaje ejecución 2° orden Municipalidad Comuna Anual

puestaria institu- presupuestaria
cional a octubre
IG_19 Licitaciones Porcentaje de licitaciones 2° orden Dirección Chile Comuna Anual

relacionadas declaradas desiertas de Compra
con el desarrollo proyectos relacionados
urbano declaradas con el desarrollo urbano
desiertas
IG_23 Actos adminis- Número de rechazos de 2° orden Contraloría Comuna 10 años

trativos sujetos Contraloría al Plan Regula- General de la
a la planificación dor Comunal República
integrada
IG_24 Actos adminis- Número de rechazos de 2° orden Contraloría Área urbana 10 años
trativos sujetos Contraloría al Plan Regula- General de la funcional
a la planificación dor Metropolitano República
integrada

indicador indicador
IP_20 Preexistencias Consideración y valoración 2° orden Municipalidad Comuna 5 años

morfológicas y de los componentes patri-
tipológicas en moniales de la morfología
áreas patrimo- urbana en la elaboración
niales protegidas de los IPT
oficialmente
IP_21 Preexistencias Relación entre el coefi- 2° orden Municipalidad Comuna 5 años

morfológicas y ciente de constructibilidad / SII
tipológicas en de nuevas intervenciones
áreas patrimo- y el tejido existente de
niales protegidas zonas protegidas oficial-
oficialmente mente
IP_38 Riesgos y amena- Porcentaje de asignación 2° orden Futuro Mi- Área urbana Anual
zas del patrimonio de fondos para planes de nisterio de funcional
emergencia y protocolos las Culturas,
frente al riesgo del pa- las Artes y el
trimonio en categoría de Patrimonio
Monumento Histórico
IP_39 Riesgos y amena- Existencia de Estudio de 2° orden Municipalidad Comuna 2 años

zas del patrimonio Riesgos y Amenazas del
Patrimonio actualizado
IP_40 Tendencias de Porcentaje de conversión 2° orden Municipalidad Comuna 4 años

transformación en de uso de suelo en zonas
el uso de suelo patrimoniales protegidas
oficialmente 58
IS_02 Densificación Predominio del creci- 2° orden DOM (Permisos Área urbana Anual
miento de viviendas en de Edificación) funcional
densificación
IS_19 Conectividad e Porcentaje del perímetro 2° orden MINVU Área urbana 10 años
integración espa- de nuevas urbanizaciones funcional
cial con el entorno que está en contacto con
urbano de urbani- suelo urbano consolidado
zaciones nuevas y
existentes
Compromiso 6 · Mayor crecimiento económico inclusivo y sostenible para el desarrollo

indicador indicador
DE_03 Autonomía y ges- Porcentaje de ingresos Estructural SUBDERE Comuna Anual Mínimo 70%
tión municipal propios permanentes (SINIM)
sobre ingresos municipa-
les totales
DE_18 Estado y calidad Tasa de desempleo Estructural INE (Encuesta Comuna / Anual Máximo 5%
del mercado Nacional de Área urbana
laboral Empleo) funcional
DE_100 Estado y calidad Porcentaje de personas Complementario INE (Encuesta Comuna / Anual
del mercado ocupadas que trabajan Nacional de Área urbana
laboral en el sector secundario Empleo) funcional
laboral en el sector terciario Empleo) funcional
DE_80 Regulación urbana Aporte total (en pesos) Complementario Municipalidad Comuna Anual
sostenible de los privados al Estado
por medio de la realiza- 59
ción de obras de com-
pensación o mitigación
de sus impactos
DE_85 Conectividad Existencia de infraes- Complementario Municipalidad Área urbana Anual

logística tructura segregada para funcional
el transporte de carga,
plan de ruteo o plan de
horarios de circulación
del mercado cuenta propia respecto Nacional de Área urbana
laboral del total de personas Empleo) funcional
ocupadas
laboral en el sector primario Empleo) funcional
IG_17 Tiempo de demora Moda estadística del Complementario Municipalidad Comuna Anual
en la aprobación tiempo de demora (en
de proyectos días) en la aprobación de
privados proyectos privados
DE_01 Inversión en pro- Proporción entre bene- 2° orden MDS (Banco Comuna Anual
porción adecuada ficios anuales (en pesos) Integrado de
a la escala de las efectivamente realizados Proyectos)
necesidades pre- por los proyectos urba-
vistas del proyecto nos y beneficios anuales
urbano previstos
DE_04 Autonomía y ges- Número de trámites para 2° orden Municipalidad Comuna Anual
tión municipal acceder a una patente
municipal comercial
DE_05 Autonomía y ges- Número de días para 2° orden Municipalidad Comuna Anual
tión municipal acceder a patente muni-
cipal comercial

indicador indicador
DE_06 Autonomía y ges- Costo (en pesos) para 2° orden Municipalidad Comuna Anual
tión municipal obtener una patente
municipal comercial
DE_10 Actividad empre- Número de casas matrices 2° orden Municipalidad Comuna Anual
sarial de grandes empresas y SII
DE_104 Estado y calidad Porcentaje de mujeres 2° orden INE (Encuesta Comuna / Anual
del mercado fuera de la fuerza de Nacional de Área urbana
laboral trabajo (inactivas) por Empleo) funcional
razones familiares perma-
nentes entre los 25 y 59
años de edad
DE_11 Actividad empre- Número de sucursales de 2° orden Municipalidad Comuna Anual

sarial grandes empresas y SII
DE_12 Actividad empre- Creación neta de em- 2° orden SII / Munici- Comuna Anual
sarial presas palidad / INE
(Censo)
DE_13 Innovación y oferta Valor monetario de inicia- 2° orden CONICYT Comuna Anual
universitaria tivas de innovación I+D
DE_14 Innovación y oferta Iniciativas de innovación 2° orden CORFO Comuna Anual

universitaria para la producción y
emprendimiento
DE_15 Innovación y oferta Número de facultades, 2° orden MINEDUC / INE Área urbana 5 años 60
universitaria centros de investigación (Censo) funcional
e institutos universita-
rios por cada 100.000
habitantes
DE_17 Accesibilidad del Zonas de concentración 2° orden SECTRA (EOD) Zonas EOD 10 años
empleo del empleo Comuna /
DE_19 Estado y calidad Porcentaje de personas 2° orden INE (Encuesta Área urbana Anual
del mercado ocupadas que tienen Nacional de funcional
laboral contrato Empleo)
DE_02 Regulación urbana Porcentaje de proyectos 2° orden Municipalidad Comuna 3 años

sostenible que realizan aportes al
Estado por medio de la
realización de obras de
compensación o miti-
gación de sus impactos
urbanos
DE_20 Estado y calidad Porcentaje de personas 2° orden INE (Encuesta Comuna / Anual
del mercado ocupadas que ganan por Nacional de Área urbana
laboral debajo del ingreso medio Empleo) funcional
DE_21 Estado y calidad Número de personas con 2° orden INE (Encues- Comuna / Anual
del mercado formación universitaria o ta Nacional Área urbana
laboral terciaria no universitaria de Empleo) funcional
por cada 1.000 habitantes (Censo)
DE_22 Empleo y econo- Porcentaje de personas 2° orden INE (Encuesta Comuna / Anual
mía endógena ocupadas en el sector Nacional de Área urbana
privado Empleo) funcional
DE_84 Conectividad Número de terminales de 2° orden MTT Área urbana Anual

logística carga funcional

indicador indicador
DE_86 Conectividad Número de aeropuertos 2° orden MTT Área urbana Anual

logística nacionales e internacio- funcional
nales
DE_87 Conectividad Número de puertos 2° orden MTT Área urbana Anual

logística acuáticos funcional
DE_91 Conectividad Número de modos de 2° orden MTT Área urbana Anual

logística transporte ofrecidos en el funcional
aeropuerto para conectar-
se con la ciudad
DE_95 Conectividad Costo generalizado de 2° orden MTT / MDS Área urbana 2 años
logística viaje al aeropuerto más funcional
cercano
IG_16 Tiempo de demora Tiempo de demora (en 2° orden GORE Comuna Anual
en la resolución del días) de resolución por
CORE de proyectos parte del CORE de proyec-
FNDR tos con “recomendación
favorable”
61
Compromiso 7 · Mayor protección de nuestro patrimonio cultural

indicador indicador
IP_34 Coherencia de la Porcentaje de Zonas de Estructural Municipalidad Comuna Anual

norma aplicada, a Conservación Histórica (PRC)
inmuebles y áreas con norma urbana y
patrimoniales arquitectónica específica
(Plano Seccional / Plano
de Detalle) en IPT
IP_41 Valoración econó- Porcentaje de Zonas Estructural CMN Área Urbana Anual 100% de zonas
mica, social, paisa- Típicas con Planes de Funcional típicas (y zonas de
jística, ambiental Gestión Integral, que conservación histó-
y cultural en IPT’s, incluyan valoraciones rica) con planes de
para monumentos económicas, sociales y gestión integral del
nacionales en ca- ambientales patrimonio
tegoría de monu-
mentos históricos
y zonas típicas
IP_43 Valoración econó- Porcentaje de Zonas Estructural CMN Área Urbana Anual
mica, social, paisa- Típicas con lineamientos Funcional
jística, ambiental de intervención
y cultural en IPT’s,
para monumentos
nacionales en ca-
tegoría de monu-
mentos históricos 62
y zonas típicas
IP_90 Valoración econó- Porcentaje de monu- Estructural

mica, social, paisa- mentos históricos in-
jística, ambiental y muebles con mantención
cultural en IPT’s efectiva
IP_06 Coherencia de Porcentaje de inversión Complementario MDS (Banco Área Urbana Anual
fondos públicos pública destinada a pro- Integrado de Funcional
yectos de restauración, Proyectos) y
rehabilitación y revita- SUBDERE (Pro-
lización de inmuebles grama Puesta
y zonas con protección en Valor del
oficial Patrimonio)
IP_13 Coordinación Porcentaje de proyectos Complementario GORE / SUB- Región Anual

Institucional para de intervención patrimo- DERE / CMN /
revisión y aproba- nial aprobados por Mesa SEREMI MINVU
ción de proyectos de Patrimonio Regional
IP_14 Participación de Porcentaje de declarato- Complementario CMN Área Urbana Anual

actores sociales rias de inmuebles y zonas Funcional
locales en proce- patrimoniales propuestas
sos de identifica- por la comunidad
ción, valoración y
protección de su
patrimonio cultural
IP_27 Uso del espacio Existencia de sitio perti- Complementario Municipalidad Área Urbana Anual
público para el nente para la realización Funcional
desarrollo de de expresiones culturales
manifestaciones en el territorio
culturales

indicador indicador
IP_01 Competencias téc- Existencia de funcionarios 2° orden Municipalidad Área Urbana Anual
nicas de funciona- municipales a cargo de Funcional
rios municipales temas patrimoniales,
capacitados en valoración
y/o gestión patrimonial
IP_02 Fomento en difu- Porcentaje de proyectos 2° orden Municipalidad Área Urbana Anual
sión y educación de educación patrimonial y MDS (Banco Funcional
patrimonial realizados por la Munici- Integrado de
palidad Proyectos) /
Municipalidad
IP_03 Fomento en difu- Porcentaje de actividades 2° orden Municipalidad Área Urbana Anual
sión y educación de difusión del Patrimonio Funcional
patrimonial Cultural realizadas por la
Municipalidad
IP_04 Fomento en difu- Porcentaje de fondos 2° orden CNCA (Fondos Área Urbana Anual
sión y educación públicos destinados a la Concursables Funcional
patrimonial investigación del Patrimo- de Cultura)
nio Cultural
IP_05 Coherencia de Porcentaje de finan- 2° orden Municipalidad Área Urbana Anual

fondos públicos ciamiento municipal en Funcional
proyectos patrimoniales
en inmuebles de uso
residencial con protección
oficial
63
IP_07 Evaluación y Porcentaje de proyec- 2° orden SUBDERE (Pro- Comuna Anual
fiscalización ex tos de intervención grama Puesta
post de proyectos patrimonial que han sido en Valor del
patrimoniales evaluados y fiscalizados Patrimonio)
por la SUBDERE durante su
ejecución y entrega.
IP_08 Financiamiento Porcentaje de finan- 2° orden Municipalidad Área Urbana Anual

privado en patri- ciamiento privado en Funcional
monio construido proyectos para la con-
servación y preservación
del patrimonio protegido
oficialmente
IP_09 Incentivos y Existencia de incentivos 2° orden Municipalidad Área Urbana Anual

compensaciones para la conservación y/o Funcional
económicas preservación del Patrimo-
nio Construido
IP_10 Incentivos y Porcentaje de proyectos 2° orden Municipalidad Comuna Anual

compensaciones patrimoniales financiados
económicas con incentivos al sector
privado
IP_11 Incentivos y Existencia de compensa- 2° orden Municipalidad Comuna Anual

compensaciones ciones para la conserva-
económicas ción y/o preservación del
Patrimonio Construido
IP_15 Sentido de identi-
dad y pertenencia Porcentaje de habitantes 2° orden CMN / INE Área Urbana Anual
que participan en el Día (Censo) Funcional
del Patrimonio
IP_16 Sentido de identi- Porcentaje de valoración 2° orden MINVU (EPCVU) Comuna 4 años
dad y pertenencia de la comunidad de la
calidad del Patrimonio
Cultural en la comuna

indicador indicador
IP_17 Sentido de identi- Valoración de la comuni- 2° orden MMINVU (EP- Comuna 4 años
dad y pertenencia dad de la importancia del CVU)
Patrimonio Cultural en la
comuna
IP_18 Pre-existencias Porcentaje de nuevas 2° orden Municipalidad Comuna Anual

morfológicas y intervenciones que
tipológicas en preservan pre-existencias
áreas patrimo- tipológicas edificatorias en
niales protegidas inmuebles ubicados den-
oficialmente tro de zonas protegidas
oficialmente
IP_19 Pre-existencias Porcentaje de preserva- 2° orden Municipalidad Comuna Anual

morfológicas y ción de la morfología y uso
tipológicas en residencial, en proyectos
áreas patrimo- de mejoramiento de
niales protegidas habitabilidad de conjuntos
oficialmente de viviendas localizadas
en zonas con protección
oficial
IP_22 Coherencia de Porcentaje de proyectos 2° orden Municipalidad Área Urbana Anual

los proyectos de de espacio público en Funcional
espacio público zonas protegidas oficial-
con el contexto mente que cuentan con
territorial en el diagnóstico prospectivo
cual se emplazan en etapa previa a la inter-
vención 64
IP_23 Coherencia de Porcentaje de proyectos 2° orden Municipalidad Área Urbana Anual
los proyectos de públicos diseñados a Funcional
espacio público partir de concursos de
con el contexto arquitectura
territorial en el
cual se emplazan
IP_26 Identificación y Existencia de catastro de 2° orden Municipalidad Área Urbana 5 años

valoración de ele- identificación y valoración Funcional
mentos tipológicos de elementos tipológicos y
y morfológicos morfológicos significativos
en inmuebles y zonas con
valor patrimonial
IP_28 Mantención y Existencia de inventario de 2° orden CNCA Área Urbana 2 años

preservación de elementos de patrimonio Funcional
expresiones y tra- cultural inmaterial
diciones culturales
IP_29 Mantención y Existencia de catastro 2° orden CNCA (SIGPA) Área Urbana 5 años
preservación de georreferenciado de Funcional
expresiones y tra- actividades culturales
diciones culturales desarrolladas en el espacio
público
IP_30 Uso del espacio Porcentaje de actividades 2° orden Municipalidad Comuna Anual
público para el culturales desarrolladas en
desarrollo de el espacio público
manifestaciones
culturales
(fiestas populares
- celebraciones
religiosas - carna-
vales)

indicador indicador
IP_31 Interculturalidad Porcentaje de tolerancia 2° orden MINVU (EPCVU) Comuna 4 años

(reconocimiento de la comunidad respecto
y respeto al patri- a expresiones culturales
monio inmaterial) realizadas en la comuna
IP_37 Riesgos y amena- Existencia de protoco- 2° orden Futuro Ministe- Área Urbana 2 años
zas del patrimonio los de intervención de rio de la Cultu- Funcional
bienes patrimoniales ante ra, las Artes y el
catástrofes Patrimonio
IP_42 Zonas de pro- Existencia de zonas de 2° orden CONADI Comuna 5 años

tección donde se protección para el desa-
desarrollen activi- rrollo indígena
dades propias de
pueblos originarios
IP_44 Coordinación Existencia de Mesas de 2° orden Municipalidad Comuna 2 años

institucional para Patrimonio a nivel muni-
revisión y aproba- cipal para aprobación de
ción de proyectos proyectos de intervención
en Patrimonio Cultural
IP_45 Coherencia de Porcentaje de finan- 2° orden Municipalidad Área Urbana Anual

fondos públicos ciamiento municipal en Funcional
proyectos patrimoniales
en inmuebles de uso de
equipamiento con protec-
ción oficial
65
IP_46 Coherencia de Porcentaje de financia- 2° orden Municipalidad Área Urbana Anual
fondos públicos miento municipal en pro- Funcional
yectos patrimoniales en
inmuebles de uso de culto
con protección oficial
Compromiso 8 · Mayor y mejor participación ciudadana en el desarrollo urbano

indicador indicador
IG_22 Implementación Porcentaje de proyectos Estructural MDS (Banco Comuna / Anual 100% de los
de procesos de urbanos de alto impacto Integrado de Área urbana proyectos urbanos
participación ciu- con participación ciuda- Proyectos) funcional de alto impacto
dadana temprana dana temprana y finan- con procesos de
en proyectos y ciada en cada una de las participación
planes urbanos escalas territoriales
IG_25 Implementación Porcentaje de planes Estructural Municipalidad Comuna 100% de planes

de procesos de normativos (IPT) con normativos y pla-
participación ciu- participación ciudadana nes de inversión ur-
dadana temprana temprana y financiada en bana con procesos
en proyectos y cada una de las escalas de participación
planes urbanos territoriales
IG_26 Implementación Porcentaje de planes Estructural Municipalidad Comuna

de procesos de de inversión urbana con
participación ciu- participación ciudadana
dadana temprana temprana y financiada en
en proyectos y cada una de las escalas
planes urbanos territoriales
IP_25 Compromiso y Porcentaje de agrupa- Complementario ECVU, CEHU, Comuna Anual

participación en el ciones no gubernamen-
desarrollo comunal tales que participan en
procesos de diseño y 66
aprobación de proyectos
para espacios públicos
N° de organizaciones no
gubernamentales funcio-
nales con giro urbano en
la comuna
IP_47 Compromiso y Porcentaje de personas Complementario MINVU Comuna Anual

participación en el que perciben que reciben
desarrollo comunal suficiente información
sobre los programas,
proyectos y obras que se
realizan en la comuna
IP_50 Percepción de Porcentaje de personas Complementario ECVU, CEHU, Ciudad Cada 3 años
participación que perciben que su
ciudadana en el opinión es tomada en
desarrollo urbano cuenta en los programas,
IP_51 Percepción de Porcentaje de iniciativas Complementario MINVU Ciudad Cada 3 años

participación públicas con impacto
ciudadana en el en el desarrollo urbano
desarrollo urbano donde el COSOC tuvo
participación formal en
la toma de decisiones
IG_07 Participación de Porcentaje Inversión pú- 2° orden Municipalidad Comuna Anual

los COSOC en blica con impacto en el
las decisiones desarrollo urbano donde
de iniciativas de el COSOC tuvo partici-
inversión públicas pación formal en la toma
que afectan el de decisiones
desarrollo urbano

indicador indicador
IG_08 Participación de Porcentaje Inversión 2° orden Municipalidad Comuna Anual

los COSOC en pública con impacto en el
las decisiones desarrollo urbano donde
de iniciativas de el COSOC tuvo participa-
inversión públicas ción formal en la toma de
que afectan el decisiones
desarrollo urbano
IP_24 Compromiso y Porcentaje de personas 2° orden Municipalidad / Comuna Anual

participación en el no pertenecientes a ONG INE (Censo)
desarrollo comunal que participan en procesos
de diseño y aprobación de
proyectos para espacios
públicos
IS_06 Compromiso y Porcentaje de organi- 2° orden Municipalidad / Comuna Anual

participación en el zaciones territoriales y INE (Censo)
desarrollo comunal comunitarias vigentes y
participantes del COSOC
IS_07 Participación Número de organizaciones 2° orden Municipalidad / Comuna Anual

organizada a comunitarias y territoria- INE (Censo)
escala barrial les por habitante
IP_50 Percepción de Porcentaje de personas

participación que perciben que reciben
ciudadana en el suficiente información
desarrollo urbano sobre los programas,
proyectos y obras que se 67
IP_51 Percepción de Porcentaje de personas

participación que perciben que su
ciudadana en el opinión es tomada en
desarrollo urbano cuenta en los programas,
Compromiso 9 · Mejor seguimiento público de las metas de desarrollo urbano sostenible y calidad de vida urbana

indicador indicador
IG_10 Cobertura de pro- Porcentaje de protocolos Complementario SIEDU SIEDU Anual

tocolos firmados inter-institucionales
con instituciones firmados requeridos para
proveedoras de el SIEDU
datos estadísticos
para el SIEDU de
indicadores y es-
tándares urbanos
IG_15 Desarrollo de Número de reportes so- Complementario SIEDU SIEDU Anual

mediciones y bre evaluaciones anuales
evaluaciones pe- de calidad de vida urbana
riódicas del estado y desarrollo urbano
de avance en la
implementación de
la PNDU
IG_20 Desarrollo de Porcentaje de cumpli- Complementario SIEDU SIEDU Anual

mediciones y miento en la entrega de
evaluaciones pe- reportes trimestrales del
riódicas del estado SIEDU
de avance en la
implementación de
la PNDU
68
IG_11 Utilización de Porcentaje de institu- 2° orden SIEDU SIEDU Anual
datos estadísticos ciones con protocolos
de instituciones firmados que no han
con protocolos cumplido el protocolo
firmados de entrega de datos
estadísticos
IG_12 Accesibilidad a la Porcentaje encuestados 2° orden SIEDU SIEDU Anual

provisión y entrega que responden positiva-
de información a mente sobre accesibili-
público dad al SIEDU
IG_13 Nivel de cumpli- Número de solicitudes 2° orden SIEDU SIEDU Anual

miento de solicitu- que son ingresadas y
des ingresadas por respondidas en el SIEDU
usuario solicitante
IG_14 Tiempo de demora Número de solicitudes 2° orden SIEDU SIEDU Anual

de cumplimiento ingresadas y tiempo de
de solicitudes respuesta (en días)
ingresadas por
institución
IG_21 Cumplimiento Porcentaje de cum- 2° orden SIEDU SIEDU Anual

anual en el avance plimiento de avances
de la política comprometidos por la
Política Nacional de
Desarrollo Urbano
Convenio Núm. 169
de la OIT sobre
Pueblos Indígenas
y Tribales
Declaración de las
Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas
Organización Internacional del Trabajo

Oficina Regional para América Latina y el Caribe
Publicado por la Organización Internacional del Trabajo, 2014.
OIT. Oficina Regional para América Latina y el Caribe
Convenio Núm. 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en

países independientes. Declaración de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas. Lima: OIT/Oficina Regional para
América Latina y el Caribe, 2014. 130 p.
Pueblo indígena, Convenio de la OIT, Resolución de la OIT, Declaración

de la ONU.
14.08
ISBN 978-92-2-322580-3 (impreso)

ISBN 978-92-2-322581-0 (web pdf)
Datos de catalogación de la OIT
Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica

seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentados
los datos en esta publicación, no implican juicio alguno por parte de la
Oficina Internacional del Trabajo, sobre la condición jurídica de ninguno
de los países, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto
de la delimitación de sus fronteras.
Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en las principales librerías

y en las oficinas locales que tiene en diversos países o pidiéndolas a:
Publicaciones de la OIT, Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211
Ginebra 22, Suiza o a: Oficina Regional de la OIT para América Latina
y el Caribe, Las Flores 275, San Isidro, Lima 27, Apartado Postal 14-
124, Lima, Perú. También pueden solicitarse catálogos o listas de
nuevas publicaciones a las direcciones antes mencionadas o por correo
electrónico a: pubvente@ilo.org o biblioteca_regional@ilo.org.
Vea nuestro sitio en la red: www.oit.org.pe
Impreso en el Perú
Índice
Presentación ............................................... 6
Convenio No. 169 sobre
Pueblos Indígenas y Tribales
en Países Independientes, 1989 ............... 14
Parte I
Política General ......................................... 19
Parte II
Tierras ........................................................ 34
Parte III
Contratación y Condiciones
de Empleo .................................................. 44
Parte IV
Formación Profesional, Artesanía e
Industrias Rurales ..................................... 49
Convenio No 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales

en Países Independientes I3
Parte V
Seguridad Social y Salud ........................... 52
Parte VI
Educación y Medios de
Comunicación ............................................ 55
Parte VII
Contactos y Cooperación a Través de las
Fronteras ................................................... 61
Parte VIII
Administración .......................................... 61
Parte IX
Disposiciones Generales ........................... 63
Parte X
Disposiciones Finales ................................ 64
Resolución sobre la Acción de la OIT
Concerniente a los Pueblos Indígenas y
Tribales ..................................................... 72
4 I Convenio No 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales

en Países Independientes
Acción a nivel nacional ............................. 73
Acción a nivel internacional ..................... 75
Acción a nivel de la OIT ............................. 76
Lista de Ratificaciones del
Convenio Núm. 169, 2014 ......................... 81
Declaración de las Naciones Unidas
sobre los derechos de los
pueblos indígenas ..................................... 83

Presentación
Desde su creación en 1919, la OIT ha

prestado especial atención a la situación
de los pueblos indígenas y tribales. En
1957, se adoptó un primer instrumento
internacional vinculante, el Convenio
núm. 107 sobre Poblaciones indígenas
y tribales en países independientes. En
junio de 1989, la Conferencia Internacional
del Trabajo de la OIT adoptó en forma
tripartita con participación de los gobiernos,
organizaciones de empleadores y de
trabajadores, el Convenio núm. 169 sobre
Pueblos indígenas y tribales en países
independientes. En el proceso de revisión
del Convenio (1987-1989) también fueron

consultados y participaron un gran número
de pueblos indígenas y tribales.
La Conferencia observó que en muchas
partes del mundo estos pueblos no gozaban
de los derechos en igual grado que el resto
de la población en los Estados donde viven
y que han sufrido a menudo una erosión
en sus valores, costumbres y perspectivas.
Los pueblos indígenas y tribales en América
Latina presentan, hoy en día, los peores
indicadores socioeconómicos y laborales, y
la discriminación por origen étnico o racial
agrava las brechas de ingreso de manera
radical.
En este sentido, el Convenio constituye una
pieza clave en la acción de la OIT a favor de
la justicia social, objetivo reafirmado en el
2008 con la adopción de la Declaración sobre

la justicia social para una globalización
equitativa.
El Convenio núm. 169 tiene dos postulados
básicos: el derecho de los pueblos indígenas
a mantener y fortalecer sus culturas, formas
de vida e instituciones propias, y su derecho
a participar de manera efectiva en las
decisiones que les afectan. Estas premisas
constituyen la base sobre la cual deben
interpretarse las disposiciones del Convenio.
El Convenio también garantiza el derecho
de los pueblos indígenas y tribales a decidir
sus propias prioridades en lo que atañe
al proceso de desarrollo, en la medida
en que éste afecte sus vidas, creencias,
instituciones y bienestar espiritual y a las
tierras que ocupan o utilizan de alguna
manera, y de controlar, en la medida de lo

posible, su propio desarrollo económico,
social y cultural.
Al ratificar un convenio de la OIT, un Estado
miembro se compromete a adecuar la
legislación nacional y a desarrollar las
acciones pertinentes de acuerdo a las
disposiciones contenidas en el Convenio.
Asimismo, se compromete a informar
periódicamente a los órganos de control
de la OIT sobre la aplicación en la práctica
y en la legislación de las disposiciones del
Convenio y a responder a las preguntas,
observaciones o sugerencias de esos
órganos de control.
A Noviembre de 2014, el Convenio núm. 169
ha sido ratificado por 22 países, la mayoría
de nuestra región: Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Colombia, Costa Rica, Dominica,
Ecuador, Guatemala, Honduras, México,

Nicaragua, Paraguay, Perú y la República
Bolivariana de Venezuela, además de
Dinamarca, España, Fiji, Nepal, Noruega,
los Países Bajos y República Centroafricana.
El 13 de setiembre de 2007, el Convenio
núm. 169 resultó reforzado mediante la
Declaración de Naciones Unidas sobre
los Derechos de los Pueblos Indígenas,
adoptada con una amplísima mayoría, por la
Asamblea General de las Naciones Unidas.
Con esta adopción, culminó un proceso de
más de dos décadas encabezado y promovido
por las organizaciones representativas de
los pueblos indígenas.
La Declaración consta de 46 artículos
en los que se establecen los estándares
mínimos de respeto a los derechos de
los pueblos indígenas, entre los que se
incluyen la propiedad de sus tierras, los

recursos naturales de sus territorios,
la preservación de sus conocimientos
tradicionales, la autodeterminación y la
consulta previa. Esta Declaración también
reconoce derechos individuales y colectivos
relativos a la educación, la salud y el empleo.
La Declaración es un referente básico
que se puede invocar para proteger a los
pueblos indígenas contra la discriminación
y marginación a la que están aún expuestos
y se refuerzan mutuamente con el Convenio
núm.169 al compartir principios y objetivos.
Al conmemorarse este año los 25 años de
la adopción del Convenio Núm.169, que
coincide con la realización de otro evento
importante para los pueblos indígenas
del mundo como fue la realización de la
Primera Conferencia Mundial sobre Pueblos
Indígenas llevada a cabo en Nueva York,
podemos comprobar que la importancia

en Países Independientes I 11
del Convenio y su vigencia e impacto en los
países de la región es innegable.
El Convenio núm. 169 es hoy un punto de
referencia a nivel internacional no solo para
los organismos de las Naciones Unidas y las
instituciones financieras internacionales,
sino también para organismos regionales
sobre derechos humanos y tribunales
nacionales de justicia. Su efecto se deja sentir
en las reformas constitucionales llevadas a
cabo en varios países de la región así como
en el desarrollo legislativo de muchos otros
países. Quedan considerables desafíos por
delante, entre ellos encontrar mecanismos
y procedimientos adecuados para hacer
efectiva la consulta previa establecida en el
Convenio. La OIT permanece a disposición
de los constituyentes y en particular de los

estados miembros para prestarles el apoyo
técnico que pudieran requerir.
Con motivo del 25 aniversario de la adopción
del Convenio núm. 169, la OIT presenta
esta Edición Conmemorativa, esperando
contribuir así a la divulgación y conocimiento
de este instrumento tan importante para
avanzar hacia un respeto efectivo de los
derechos fundamentales de los Pueblos
Indígenas y Tribales.
Elizabeth Tinoco
Directora General Adjunta
Directora Regional para
América Latina y el Caribe

C169 Convenio sobre
pueblos indígenas y
tribales, 1989
Convenio sobre pueblos indígenas y tribales

en países independientes (Nota: Fecha de
entrada en vigor: 05.09.1991)
Lugar: Ginebra
Fecha de adopción: 27.06.1989
Sesión de la Conferencia:76
Sujeto: Pueblos indígenas y tribales

La Conferencia General de la Organización
Internacional del Trabajo:
Convocada en Ginebra por el Consejo de

Administración de la Oficina Internacional
del Trabajo, y congregada en dicha ciudad
el 7 junio 1989, en su septuagésima sexta
reunión;
Observando las normas internacionales

enunciadas en el Convenio y en la
Recomendación sobre poblaciones
indígenas y tribales, 1957;
Recordando los términos de la Declaración

Universal de Derechos Humanos, del Pacto
Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, y de los

numerosos instrumentos internacionales
sobre la prevención de la discriminación;
Considerando que la evolución del derecho

internacional desde 1957 y los cambios
sobrevenidos en la situación de los pueblos
indígenas y tribales en todas las regiones del
mundo hacen aconsejable adoptar nuevas
normas internacionales en la materia,
a fin de eliminar la orientación hacia la
asimilación de las normas anteriores;
Reconociendo las aspiraciones de esos

pueblos a asumir el control de sus propias
instituciones y formas de vida y de su
desarrollo económico y a mantener y
fortalecer sus identidades, lenguas y
religiones, dentro del marco de los Estados
en que viven;

Observando que en muchas partes del
mundo esos pueblos no pueden gozar de
los derechos humanos fundamentales en
el mismo grado que el resto de la población
de los Estados en que viven y que sus leyes,
valores, costumbres y perspectivas han
sufrido a menudo una erosión;
Recordando la particular contribución de los

pueblos indígenas y tribales a la diversidad
cultural, a la armonía social y ecológica de la
humanidad y a la cooperación y comprensión
internacionales;
Observando que las disposiciones que siguen

han sido establecidas con la colaboración
de las Naciones Unidas, de la Organización
de las Naciones Unidas para la Agricultura
y la Alimentación, de la Organización de

las Naciones Unidas para la Educación, la
Ciencia y la Cultura y de la Organización
Mundial de la Salud, así como del Instituto
Indigenista Interamericano, a los niveles
apropiados y en sus esferas respectivas, y
que se tiene el propósito de continuar esa
colaboración a fin de promover y asegurar la
aplicación de estas disposiciones;
Después de haber decidido adoptar diversas

proposiciones sobre la revisión parcial del
Convenio sobre poblaciones indígenas y
tribuales, 1957 (núm. 107), cuestión que
constituye el cuarto punto del orden del día
de la reunión, y
Después de haber decidido que dichas

proposiciones revistan la forma de un

convenio internacional que revise el Convenio
sobre poblaciones indígenas y tribales, 1957,
Adopta, con fecha veintisiete de junio de mil

novecientos ochenta y nueve, el siguiente
Convenio, que podrá ser citado como el
Convenio sobre pueblos indígenas y tribales,
1989:
Parte I. Política General

Artículo 1
1. El presente Convenio se aplica:
a) a los pueblos tribales en países

independientes, cuyas condiciones
sociales, culturales y económicas
les distingan de otros sectores de
la colectividad nacional, y que estén

regidos total o parcialmente por sus
propias costumbres o tradiciones o
por una legislación especial;
b) a los pueblos en países independientes,

considerados indígenas por el hecho
de descender de poblaciones que
habitaban en el país o en una región
geográfica a la que pertenece el
país en la época de la conquista o la
colonización o del establecimiento
de las actuales fronteras estatales y
que, cualquiera que sea su situación
jurídica, conservan todas sus propias
instituciones sociales, económicas,
culturales y políticas, o parte de ellas.
2. La conciencia de su identidad indígena

o tribal deberá considerarse un criterio

fundamental para determinar los grupos
a los que se aplican las disposiciones del
presente Convenio.
3. La utilización del término pueblos en este

Convenio no deberá interpretarse en el
sentido de que tenga implicación alguna
en lo que atañe a los derechos que pueda
conferirse a dicho término en el derecho
internacional.
Artículo 2
1. Los gobiernos deberán asumir la

responsabilidad de desarrollar, con la
participación de los pueblos interesados,
una acción coordinada y sistemática con
miras a proteger los derechos de esos
pueblos y a garantizar el respeto de su
integridad.

2. Esta acción deberá incluir medidas:
a) que aseguren a los miembros de dichos

pueblos gozar, en pie de igualdad, de
los derechos y oportunidades que
la legislación nacional otorga a los
demás miembros de la población;
b) que promuevan la plena efectividad

de los derechos sociales,
económicos y culturales de esos
pueblos, respetando su identidad
social y cultural, sus costumbres y
tradiciones, y sus instituciones;
c) que ayuden a los miembros de los

pueblos interesados a eliminar las
diferencias socioeconómicas que
puedan existir entre los miembros
indígenas y los demás miembros de la

comunidad nacional, de una manera
compatible con sus aspiraciones y
formas de vida.
Artículo 3
1. Los pueblos indígenas y tribales deberán

gozar plenamente de los derechos
humanos y libertades fundamentales,
sin obstáculos ni discriminación. Las
disposiciones de este Convenio se
aplicarán sin discriminación a los
hombres y mujeres de esos pueblos.
2. No deberá emplearse ninguna forma de

fuerza o de coerción que viole los derechos
humanos y las libertades fundamentales
de los pueblos interesados, incluidos
los derechos contenidos en el presente
Convenio.

Artículo 4
1. Deberán adoptarse las medidas

especiales que se precisen para
salvaguardar las personas, las
instituciones, los bienes, el trabajo, las
culturas y el medio ambiente de los
pueblos interesados.
2. Tales medidas especiales no deberán

ser contrarias a los deseos expresados
libremente por los pueblos interesados.
3. El goce sin discriminación de los derechos

generales de ciudadanía no deberá sufrir
menoscabo alguno como consecuencia
de tales medidas especiales.

Artículo 5
Al aplicar las disposiciones del presente

Convenio:
a) deberán reconocerse y protegerse los

valores y prácticas sociales, culturales,
religiosos y espirituales propios de
dichos pueblos y deberá tomarse
debidamente en consideración la índole
de los problemas que se les plantean
tanto colectiva como individualmente;
b) deberá respetarse la integridad de los

valores, prácticas e instituciones de esos
pueblos;
c) deberán adoptarse, con la participación y

cooperación de los pueblos interesados,
medidas encaminadas a allanar las

dificultades que experimenten dichos
pueblos al afrontar nuevas condiciones
de vida y de trabajo.
Artículo 6
1. Al aplicar las disposiciones del presente

Convenio, los gobiernos deberán:
a) consultar a los pueblos interesados,

mediante procedimientos apropiados
y en particular a través de sus
instituciones representativas, cada vez
que se prevean medidas legislativas
o administrativas susceptibles de
afectarles directamente;
b) establecer los medios a través de

los cuales los pueblos interesados
puedan participar libremente, por

lo menos en la misma medida que
otros sectores de la población, y a
todos los niveles en la adopción de
decisiones en instituciones electivas
y organismos administrativos y de
otra índole responsables de políticas
y programas que les conciernan;
c) establecer los medios para el pleno

desarrollo de las instituciones e
iniciativas de esos pueblos, y en los
casos apropiados proporcionar los
recursos necesarios para este fin.
2. Las consultas llevadas a cabo en

aplicación de este Convenio deberán
efectuarse de buena fe y de una manera
apropiada a las circunstancias, con la
finalidad de llegar a un acuerdo o lograr

el consentimiento acerca de las medidas
propuestas.
Artículo 7
1. Los pueblos interesados deberán

tener el derecho de decidir sus propias
prioridades en lo que atañe al proceso
de desarrollo, en la medida en que
éste afecte a sus vidas, creencias,
instituciones y bienestar espiritual y a las
tierras que ocupan o utilizan de alguna
manera, y de controlar, en la medida de lo
posible, su propio desarrollo económico,
social y cultural. Además, dichos pueblos
deberán participar en la formulación,
aplicación y evaluación de los planes
y programas de desarrollo nacional
y regional susceptibles de afectarles
directamente.

2. El mejoramiento de las condiciones de
vida y de trabajo y del nivel de salud y
educación de los pueblos interesados, con
su participación y cooperación, deberá
ser prioritario en los planes de desarrollo
económico global de las regiones donde
habitan. Los proyectos especiales de
desarrollo para estas regiones deberán
también elaborarse de modo que
promuevan dicho mejoramiento.
3. Los gobiernos deberán velar por que,

siempre que haya lugar, se efectúen
estudios, en cooperación con los pueblos
interesados, a fin de evaluar la incidencia
social, espiritual y cultural y sobre el
medio ambiente que las actividades de
desarrollo previstas puedan tener sobre
esos pueblos. Los resultados de estos

estudios deberán ser considerados como
criterios fundamentales para la ejecución
de las actividades mencionadas.
4. Los gobiernos deberán tomar medidas,

en cooperación con los pueblos
interesados, para proteger y preservar
el medio ambiente de los territorios que
habitan.
Artículo 8
1. Al aplicar la legislación nacional a

los pueblos interesados deberán
tomarse debidamente en consideración
sus costumbres o su derecho
consuetudinario.
2. Dichos pueblos deberán tener el

derecho de conservar sus costumbres

e instituciones propias, siempre que
éstas no sean incompatibles con los
derechos fundamentales definidos por
el sistema jurídico nacional ni con los
derechos humanos internacionalmente
reconocidos. Siempre que sea necesario,
deberán establecerse procedimientos
para solucionar los conflictos que puedan
surgir en la aplicación de este principio.
3. La aplicación de los párrafos 1 y 2 de

este artículo no deberá impedir a los
miembros de dichos pueblos ejercer
los derechos reconocidos a todos
los ciudadanos del país y asumir las
obligaciones correspondientes.

Artículo 9
1. En la medida en que ello sea compatible

con el sistema jurídico nacional y con los
derechos humanos internacionalmente
reconocidos, deberán respetarse
los métodos a los que los pueblos
interesados recurren tradicionalmente
para la represión de los delitos cometidos
por sus miembros.
2. Las autoridades y los tribunales llamados

a pronunciarse sobre cuestiones penales
deberán tener en cuenta las costumbres
de dichos pueblos en la materia.
Artículo 10
1. Cuando se impongan sanciones penales

previstas por la legislación general a

miembros de dichos pueblos deberán
tenerse en cuenta sus características
económicas, sociales y culturales.
2. Deberá darse la preferencia a tipos de

sanción distintos del encarcelamiento.
Artículo 11
La ley deberá prohibir y sancionar la imposición

a miembros de los pueblos interesados
de servicios personales obligatorios de
cualquier índole, remunerados o no, excepto
en los casos previstos por la ley para todos
los ciudadanos.
Artículo 12
Los pueblos interesados deberán tener

protección contra la violación de sus

derechos, y poder iniciar procedimientos
legales, sea personalmente o bien por
conducto de sus organismos representativos,
para asegurar el respeto efectivo de tales
derechos. Deberán tomarse medidas para
garantizar que los miembros de dichos
pueblos puedan comprender y hacerse
comprender en procedimientos legales,
facilitándoles, si fuere necesario, intérpretes
u otros medios eficaces.
Parte II. Tierras

Artículo 13
1. Al aplicar las disposiciones de esta parte

del Convenio, los gobiernos deberán
respetar la importancia especial que para
las culturas y valores espirituales de los
pueblos interesados reviste su relación

con las tierras o territorios, o con ambos,
según los casos, que ocupan o utilizan de
alguna otra manera, y en particular los
aspectos colectivos de esa relación.
2. La utilización del término tierras en

los artículos 15 y 16 deberá incluir el
concepto de territorios, lo que cubre la
totalidad del hábitat de las regiones que
los pueblos interesados ocupan o utilizan
de alguna otra manera.
Artículo 14
1. Deberá reconocerse a los pueblos

interesados el derecho de propiedad
y de posesión sobre las tierras que
tradicionalmente ocupan. Además, en
los casos apropiados, deberán tomarse
medidas para salvaguardar el derecho

de los pueblos interesados a utilizar
tierras que no estén exclusivamente
ocupadas por ellos, pero a las que
hayan tenido tradicionalmente acceso
para sus actividades tradicionales y de
subsistencia. A este respecto, deberá
prestarse particular atención a la
situación de los pueblos nómadas y de
los agricultores itinerantes.
2. Los gobiernos deberán tomar las

medidas que sean necesarias para
determinar las tierras que los pueblos
interesados ocupan tradicionalmente y
garantizar la protección efectiva de sus
derechos de propiedad y posesión.
3. Deberán instituirse procedimientos

adecuados en el marco del sistema

jurídico nacional para solucionar las
reivindicaciones de tierras formuladas
por los pueblos interesados.
Artículo 15
1. Los derechos de los pueblos interesados

a los recursos naturales existentes
en sus tierras deberán prote-
gerse especialmente. Estos derechos
comprenden el derecho de esos
pueblos a participar en la utilización,
administración y conservación de dichos
recursos.
2. En caso de que pertenezca al Estado

la propiedad de los minerales o de los
recursos del subsuelo, o tenga derechos
sobre otros recursos existentes en las
tierras, los gobiernos deberán establecer

o mantener procedimientos con miras a
consultar a los pueblos interesados, a fin
de determinar si los intereses de esos
pueblos serían perjudicados, y en qué
medida, antes de emprender o autorizar
cualquier programa de prospección o
explotación de los recursos existentes
en sus tierras. Los pueblos interesados
deberán participar siempre que sea
posible en los beneficios que reporten
tales actividades, y percibir una
indemnización equitativa por cualquier
daño que puedan sufrir como resultado
de esas actividades.
Artículo 16
1. A reserva de lo dispuesto en los párrafos

siguientes de este artículo, los pueblos

interesados no deberán ser trasladados
de las tierras que ocupan.
2. Cuando excepcionalmente el traslado

y la reubicación de esos pueblos se
consideren necesarios, sólo deberán
efectuarse con su consentimiento, dado
libremente y con pleno conocimiento
de causa. Cuando no pueda obtenerse
su consentimiento, el traslado y la
reubicación sólo deberá tener lugar al
término de procedimientos adecuados
establecidos por la legislación nacional,
incluidas encuestas públicas, cuando
haya lugar, en que los pueblos
interesados tengan la posibilidad de
estar efectivamente representados.

3. Siempre que sea posible, estos pueblos
deberán tener el derecho de regresar a
sus tierras tradicionales en cuanto dejen
de existir la causas que motivaron su
traslado y reubicación.
4. Cuando el retorno no sea posible, tal

como se determine por acuerdo o, en
ausencia de tales acuerdos, por medio
de procedimientos adecuados, dichos
pueblos deberán recibir, en todos los
casos posibles, tierras cuya calidad
y cuyo estatuto jurídico sean por lo
menos iguales a los de las tierras que
ocupaban anteriormente, y que les
permitan subvenir a sus necesidades y
garantizar su desarrollo futuro. Cuando
los pueblos interesados prefieran
recibir una indemnización en dinero

o en especie, deberá concedérseles
dicha indemnización, con las garantías
apropiadas.
5. Deberá indemnizarse plenamente a

las personas trasladadas y reubicadas
por cualquier pérdida o daño que hayan
sufrido como consecuencia de su
desplazamiento.
Artículo 17
1. Deberán respetarse las modalidades de

transmisión de los derechos sobre la
tierra entre los miembros de los pueblos
interesados establecidas por dichos
pueblos.
2. Deberá consultarse a los pueblos

interesados siempre que se considere

su capacidad de enajenar sus tierras
o de transmitir de otra forma sus
derechos sobre estas tierras fuera de su
comunidad.
3. Deberá impedirse que personas extrañas

a esos pueblos puedan aprovecharse
de las costumbres de esos pueblos o
de su desconocimiento de las leyes por
parte de sus miembros para arrogarse
la propiedad, la posesión o el uso de las
tierras pertenecientes a ellos.
Artículo 18
La ley deberá prever sanciones apropiadas

contra toda intrusión no autorizada en las
tierras de los pueblos interesados o todo uso
no autorizado de las mismas por personas

ajenas a ellos, y los gobiernos deberán tomar
medidas para impedir tales infracciones.
Artículo 19
Los programas agrarios nacionales deberán

garantizar a los pueblos interesados
condiciones equivalentes a las que disfruten
otros sectores de la población, a los efectos
de:
a) la asignación de tierras adicionales a

dichos pueblos cuando las tierras de
que dispongan sean insuficientes para
garantizarles los elementos de una
existencia normal o para hacer frente a
su posible crecimiento numérico;

b) el otorgamiento de los medios necesarios
para el desarrollo de las tierras que
dichos pueblos ya poseen.
Parte III. Contratación y Condicio-

nes de Empleo
Artículo 20
1. Los gobiernos deberán adoptar, en el

marco de su legislación nacional y en
cooperación con los pueblos interesados,
medidas especiales para garantizar a
los trabajadores pertenecientes a esos
pueblos una protección eficaz en materia
de contratación y condiciones de empleo,
en la medida en que no estén protegidos
eficazmente por la legislación aplicable a
los trabajadores en general.

2. Los gobiernos deberán hacer cuanto
esté en su poder por evitar cualquier
discriminación entre los trabajadores
pertenecientes a los pueblos interesados
y los demás trabajadores, especialmente
en lo relativo a:
a) acceso al empleo, incluidos los

empleos calificados y las medidas de
promoción y de ascenso;
b) remuneración igual por trabajo de

igual valor;
c) asistencia médica y social, seguridad

e higiene en el trabajo, todas las
prestaciones de seguridad social y
demás prestaciones derivadas del
empleo, así como la vivienda;

d) derecho de asociación, derecho a
dedicarse libremente a todas las
actividades sindicales para fines
lícitos, y derecho a concluir convenios
colectivos con empleadores o con
organizaciones de empleadores.
3. Las medidas adoptadas deberán en

particular garantizar que:
a) los trabajadores pertenecientes a

los pueblos interesados, incluidos
los trabajadores estacionales,
eventuales y migrantes empleados en
la agricultura o en otras actividades,
así como los empleados por
contratistas de mano de obra, gocen
de la protección que confieren la
legislación y la práctica nacionales

a otros trabajadores de estas
categorías en los mismos sectores, y
sean plenamente informados de sus
derechos con arreglo a la legislación
laboral y de los recursos de que
disponen;
b) los trabajadores pertenecientes a

estos pueblos no estén sometidos
a condiciones de trabajo peligrosas
para su salud, en particular como
consecuencia de su exposición a
plaguicidas o a otras sustancias
tóxicas;
c) los trabajadores pertenecientes a

estos pueblos no estén sujetos a
sistemas de contratación coercitivos,

incluidas todas las formas de
servidumbre por deudas;
d) los trabajadores pertenecientes a

estos pueblos gocen de igualdad
de oportunidades y de trato para
hombres y mujeres en el empleo y de
protección contra el hostigamiento
sexual.
4. Deberá prestarse especial atención a

la creación de servicios adecuados de
inspección del trabajo en las regiones
donde ejerzan actividades asalariadas
trabajadores pertenecientes a los
pueblos interesados, a fin de garantizar
el cumplimiento de las disposiciones de
esta parte del presente Convenio.

Parte IV. Formación Profesional,
Artesanía e Industrias Rurales
Artículo 21
Los miembros de los pueblos interesados

deberán poder disponer de medios de
formación profesional por lo menos iguales
a los de los demás ciudadanos.
Artículo 22
1. Deberán tomarse medidas para

promover la participación voluntaria de
miembros de los pueblos interesados en
programas de formación profesional de
aplicación general.
2. Cuando los programas de formación

profesional de aplicación general

existentes no respondan a las
necesidades especiales de los pueblos
interesados, los gobiernos deberán
asegurar, con la participación de dichos
pueblos, que se pongan a su disposición
programas y medios especiales de
formación.
3. Estos programas especiales de

formación deberán basarse en el entorno
económico, las condiciones sociales y
culturales y las necesidades concretas
de los pueblos interesados. Todo estudio
a este respecto deberá realizarse en
cooperación con esos pueblos, los
cuales deberán ser consultados sobre
la organización y el funcionamiento
de tales programas. Cuando sea
posible, esos pueblos deberán asumir

progresivamente la responsabilidad de la
organización y el funcionamiento de tales
programas especiales de formación, si
así lo deciden.
Artículo 23
1. La artesanía, las industrias rurales

y comunitarias y las actividades
tradicionales y relacionadas con la
economía de subsistencia de los pueblos
interesados, como la caza, la pesca, la
caza con trampas y la recolección, deberán
reconocerse como factores importantes
del mantenimiento de su cultura y de su
autosuficiencia y desarrollo económicos.
Con la participación de esos pueblos, y
siempre que haya lugar, los gobiernos
deberán velar por que se fortalezcan y
fomenten dichas actividades.

2. A petición de los pueblos interesados,
deberá facilitárseles, cuando sea
posible, una asistencia técnica y
financiera apropiada que tenga en
cuenta las técnicas tradicionales y
las características culturales de esos
pueblos y la importancia de un desarrollo
sostenido y equitativo.
Parte V. Seguridad Social y Salud

Artículo 24
Los regímenes de seguridad social deberán

extenderse progresivamente a los pueblos
interesados y aplicárseles sin discriminación
alguna.

Artículo 25
1. Los gobiernos deberán velar por que

se pongan a disposición de los pueblos
interesados servicios de salud adecuados
o proporcionar a dichos pueblos los
medios que les permitan organizar y
prestar tales servicios bajo su propia
responsabilidad y control, a fin de que
puedan gozar del máximo nivel posible
de salud física y mental.
2. Los servicios de salud deberán

organizarse, en la medida de lo posible,
a nivel comunitario. Estos servicios
deberán planearse y administrarse en
cooperación con los pueblos interesados
y tener en cuenta sus condiciones
económicas, geográficas, sociales

y culturales, así como sus métodos
de prevención, prácticas curativas y
medicamentos tradicionales.
3. El sistema de asistencia sanitaria

deberá dar la preferencia a la formación
y al empleo de personal sanitario
de la comunidad local y centrarse
en los cuidados primarios de salud,
manteniendo al mismo tiempo estrechos
vínculos con los demás niveles de
asistencia sanitaria.
4. La prestación de tales servicios de

salud deberá coordinarse con las
demás medidas sociales, económicas y
culturales que se tomen en el país.

Parte VI. Educación y Medios de
Comunicación
Artículo 26
Deberán adoptarse medidas para garantizar

a los miembros de los pueblos interesados la
posibilidad de adquirir una educación a todos
los niveles, por lo menos en pie de igualdad
con el resto de la comunidad nacional.
Artículo 27
1. Los programas y los servicios de

educación destinados a los pueblos
interesados deberán desarrollarse y
aplicarse en cooperación con éstos a
fin de responder a sus necesidades
particulares, y deberán abarcar su
historia, sus conocimientos y técnicas,

sus sistemas de valores y todas
sus demás aspiraciones sociales,
económicas y culturales.
2. La autoridad competente deberá

asegurar la formación de miembros de
estos pueblos y su participación en la
formulación y ejecución de programas
de educación, con miras a transferir
progresivamente a dichos pueblos la
responsabilidad de la realización de esos
programas, cuando haya lugar.
3. Además, los gobiernos deberán

reconocer el derecho de esos pueblos
a crear sus propias instituciones y
medios de educación, siempre que tales
instituciones satisfagan las normas
mínimas establecidas por la autoridad

competente en consulta con esos
pueblos. Deberán facilitárseles recursos
apropiados con tal fin.
Artículo 28
1. Siempre que sea viable, deberá

enseñarse a los niños de los pueblos
interesados a leer y a escribir en su propia
lengua indígena o en la lengua que más
comúnmente se hable en el grupo a que
pertenezcan. Cuando ello no sea viable,
las autoridades competentes deberán
celebrar consultas con esos pueblos
con miras a la adopción de medidas que
permitan alcanzar este objetivo.
2. Deberán tomarse medidas adecuadas

para asegurar que esos pueblos tengan
la oportunidad de llegar a dominar la

lengua nacional o una de las lenguas
oficiales del país.
3. Deberán adoptarse disposiciones para

preservar las lenguas indígenas de
los pueblos interesados y promover el
desarrollo y la práctica de las mismas.
Artículo 29
Un objetivo de la educación de los niños de los

pueblos interesados deberá ser impartirles
conocimientos generales y aptitudes que les
ayuden a participar plenamente y en pie de
igualdad en la vida de su propia comunidad y
en la de la comunidad nacional.

Artículo 30
1. Los gobiernos deberán adoptar medidas

acordes a las tradiciones y culturas de
los pueblos interesados, a fin de darles
a conocer sus derechos y obligaciones,
especialmente en lo que atañe al
trabajo, a las posibilidades económicas,
a las cuestiones de educación y salud,
a los servicios sociales y a los derechos
dimanantes del presente Convenio.
2. A tal fin, deberá recurrirse, si fuere

necesario, a traducciones escritas
y a la utilización de los medios de
comunicación de masas en las lenguas
de dichos pueblos.

Artículo 31
Deberán adoptarse medidas de carácter

educativo en todos los sectores de la
comunidad nacional, y especialmente en los
que estén en contacto más directo con los
pueblos interesados, con objeto de eliminar
los prejuicios que pudieran tener con
respecto a esos pueblos. A tal fin, deberán
hacerse esfuerzos por asegurar que los
libros de historia y demás material didáctico
ofrezcan una descripción equitativa, exacta
e instructiva de las sociedades y culturas de
los pueblos interesados.

Parte VII. Contactos y Cooperación
a Través de las Fronteras
Artículo 32
Los gobiernos deberán tomar medidas

apropiadas, incluso por medio de acuerdos
internacionales, para facilitar los contactos
y la cooperación entre pueblos indígenas y
tribales a través de las fronteras, incluidas
las actividades en las esferas económica,
social, cultural, espiritual y del medio
ambiente.
Parte VIII. Administración

Artículo 33
1. La autoridad gubernamental responsable

de las cuestiones que abarca el presente

Convenio deberá asegurarse de que
existen instituciones u otros mecanismos
apropiados para administrar los
programas que afecten a los pueblos
interesados, y de que tales instituciones
o mecanismos disponen de los medios
necesarios para el cabal desempeño de
sus funciones.
2. Tales programas deberán incluir:
a) la planificación, coordinación,
ejecución y evaluación, en cooperación
con los pueblos interesados, de las
medidas previstas en el presente
Convenio;
b) la proposición de medidas legislativas

y de otra índole a las autoridades
competentes y el control de la

aplicación de las medidas adoptadas
en cooperación con los pueblos
interesados.
Parte IX. Disposiciones Generales

Artículo 34
La naturaleza y el alcance de las medidas

que se adopten para dar efecto al
presente Convenio deberán determinarse
con flexibilidad, teniendo en cuenta las
condiciones propias de cada país.
Artículo 35
La aplicación de las disposiciones del

presente Convenio no deberá menoscabar
los derechos y las ventajas garantizados a
los pueblos interesados en virtud de otros

convenios y recomendaciones, instrumentos
internacionales, tratados, o leyes, laudos,
costumbres o acuerdos nacionales.
Parte X. Disposiciones Finales

Artículo 36
Este Convenio revisa el Convenio sobre

poblaciones indígenas y tribales, 1957.
Artículo 37
Las ratificaciones formales del presente

Convenio serán comunicadas, para su
registro, al Director General de la Oficina
Internacional del Trabajo.

Artículo 38
1. Este Convenio obligará únicamente a

aquellos Miembros de la Organización
Internacional del Trabajo cuyas
ratificaciones haya registrado el Director
General.
2. Entrará en vigor doce meses después de

la fecha en que las ratificaciones de dos
Miembros hayan sido registradas por el
Director General.
3. Desde dicho momento, este Convenio

entrará en vigor, para cada Miembro,
doce meses después de la fecha en que
haya sido registrada su ratificación.

Artículo 39
1. Todo Miembro que haya ratificado

este Convenio podrá denunciarlo a la
expiración de un período de diez años, a
partir de la fecha en que se haya puesto
inicialmente en vigor, mediante un acta
comunicada, para su registro, al Director
General de la Oficina Internacional del
Trabajo. La denuncia no surtirá efecto
hasta un año después de la fecha en que
se haya registrado.
2. Todo Miembro que haya ratificado este

Convenio y que, en el plazo de un año
después de la expiración del período
de diez años mencionado en el párrafo
precedente, no haga uso del derecho
de denuncia previsto en este artículo

quedará obligado durante un nuevo
período de diez años, y en lo sucesivo
podrá denunciar este Convenio a la
expiración de cada período de diez años,
en las condiciones previstas en este
artículo.
Artículo 40
1. El Director General de la Oficina

Internacional del Trabajo notificará a
todos los Miembros de la Organización
Internacional del Trabajo el registro de
cuantas ratificaciones, declaraciones y
denuncias le comuniquen los Miembros
de la Organización.
2. Al notificar a los Miembros de la

Organización el registro de la segunda
ratificación que le haya sido comunicada,

el Director General llamará la atención
de los Miembros de la Organización
sobre la fecha en que entrará en vigor el
presente Convenio.
Artículo 41
El Director General de la Oficina

Internacional del Trabajo comunicará al
Secretario General de las Naciones Unidas,
a los efectos del registro y de conformidad
con el artículo 102 de la Carta de las
Naciones Unidas, una información completa
sobre todas las ratificaciones, declaraciones
y actas de denuncia que haya registrado de
acuerdo con los artículos precedentes.

Artículo 42
Cada vez que lo estime necesario, el Consejo

de Administración de la Oficina Internacional
del Trabajo presentará a la Conferencia una
memoria sobre la aplicación del Convenio, y
considerará la conveniencia de incluir en el
orden del día de la Conferencia la cuestión
de su revisión total o parcial.
Artículo 43
1. En caso de que la Conferencia adopte

un nuevo convenio que implique una
revisión total o parcial del presente, y a
menos que el nuevo convenio contenga
disposiciones en contrario:
a) la ratificación, por un Miembro, del

nuevo convenio revisor implicará,

ipso jure, la denuncia inmediata
de este Convenio, no obstante las
disposiciones contenidas en el
artículo 39, siempre que el nuevo
convenio revisor haya entrado en
vigor;
b) a partir de la fecha en que entre en

vigor el nuevo convenio revisor, el
presente Convenio cesará de estar
abierto a la ratificación por los
Miembros.
2. Este Convenio continuará en vigor en

todo caso, en su forma y contenido
actuales, para los Miembros que lo hayan
ratificado y no ratifiquen el convenio
revisor.

Artículo 44
Las versiones inglesa y francesa del texto de

este Convenio son igualmente auténticas.

Resolución sobre la acción de la OIT
concerniente a los Pueblos Indígenas y
Tribales
La Conferencia General de la Organización

Internacional del Trabajo:
Habiendo adoptado el Convenio revisado

sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989, y,
Decidida a mejor de la situación y condición

de estos pueblos a la luz de los habidos desde
la adopción del Convenio sobre Poblaciones
Indígenas y Tribales (núm. 107), y
Convencida de la contribución esencial

que los pueblos indígenas y tribales de las
distintas regiones del mundo hacen a las
sociedades nacionales, reafirmando así la
identidad sociocultural de éstas, y motivada

por su firme deseo de apoyar la ejecución y
promoción de las disposiciones del Convenio
revisado (Núm. 169);
Acción a Nivel Nacional
1. Invita a los Estados Miembros a que

consideren la ratificación del Convenio
revisado a la mayor brevedad posible,
a cumplir con las obligaciones
establecidas en el Convenio y a ejecutar
sus disposiciones de la manera más
efectiva;
2. Invita a los gobiernos a cooperar a

este efecto con las organizaciones e
instituciones nacionales y regionales de
los pueblos interesados;

3. Invita a los gobiernos, las organizaciones
de empleadores y de trabajadores a
iniciar un diálogo con las organizaciones
e instituciones de los pueblos interesados
respecto de los medios más adecuados
para asegurar la ejecución del Convenio,
y para establecer mecanismos de
consulta apropiados que permitan a los
pueblos indígenas y tribales expresar
sus puntos de vista sobre los distintos
aspectos del Convenio;
4. Invita a los gobiernos, las organizaciones

de empleadores y de trabajadores a
promover programas educativos, en
colaboración con las organizaciones e
instituciones de los pueblos interesados,
a fin de dar a conocer el Convenio en todos
los sectores de la sociedad nacional,

incluyendo programas que consistirían,
por ejemplo, en:
a) preparación de materiales sobre

contenidos y objetivos del Convenio;
b) información, a intervalos regulares,

sobre las medidas adoptadas para la
aplicación del Convenio;
c) organización de seminarios
concebidos para promover una mejor
comprensión, la ratificación y la
ejecución de las normas contenidas
en el Convenio;
Acción a nivel Internacional
5. Urge a las organizaciones internacionales

mencionadas en el preámbulo del

Convenio y a otras existentes, dentro de
los recursos presupuestarios con que se
cuenta, a colaborar en el desarrollo de
actividades para el logro de los objetivos
del Convenio en sus respectivos ámbitos
de competencia y a la OIT a que facilite la
coordinación de tales esfuerzos.
Acción a nivel de la OIT
6. Urge al Consejo de Administración de

la Oficina Internacional del Trabajo para
que dé mandato al Director General
a fin de que lleve a cabo las siguientes
acciones, dentro de los recursos
presupuestarios existentes, y para que
proponga que se acuerden más recursos
en los presupuestos futuros para tales
fines;

a) promoción de la ratificación del
Convenio y seguimiento de su
aplicación;
b) ayuda a los gobiernos para el

desarrollo de medidas efectivas en
la ejecución del Convenio con la
plena participación de los pueblos
indígenas y tribales.
c) puesta a disposición de las

organizaciones de los pueblos
interesados, de información sobre el
alcance y contenido de este Convenio,
así como de otros convenios que
puedan tener relación directa con
ellos, y a que posibilite el intercambio
de experiencias y el conocimiento
entre ellos;

d) refuerzo del diálogo entre los
gobiernos, las organizaciones de
empleadores y de trabajadores
respecto de los objetivos y contenidos
del Convenio, con la participación
activa de las organizaciones
e instituciones de los pueblos
interesados;
e) preparación de un estudio general,

en su momento, de conformidad con
el artículo 19 de la Constitución de
la OIT, sobre las medidas adoptadas
por los Estados Miembros para la
aplicación del Convenio revisado;
f) producción, análisis y publicación de

información cuantitativa y cualitativa,
significativa, comparables y puesta

al día sobre las condiciones sociales
y económicas de los pueblos
interesados;
g) desarrollo de programas y proyectos

de cooperación técnica que
beneficien directamente a los pueblos
interesados, en relación con la
pobreza extrema y el desempleo que
les afecta. Estas actividades deberían
incluir esquemas de generación de
ingresos y de empleo, desarrollo
rural, formación profesional,
promoción de la artesanía y la
industria rural, programas de trabajos
públicos y tecnología apropiada.
Estos programas deberían ser
financiados con cargo al presupuesto
regular dentro de las limitaciones

presupuestales existentes, por
recursos multibilaterales y por otros
recursos.
(Resolución adoptada en 27 de junio de

1989, por la Conferencia General de la
Organización Internacional del Trabajo 76ª
Reunión)

Ratificación del C169 - Convenio sobre
pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169)
(Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes)
Ratificaciones
País registradas en la OIT
Argentina 03.07.00
Bolivia 11.12.91
Brasil 25.07.02
Centroafricana, República 30.08.10
Chile 15.09.08
Colombia 07.08.91
Costa Rica 02.04.93
Dinamarca 22.02.96
Dominica 25.06.02
Ecuador 15.05.98
España 15.02.07
Fiji 03.03.98
Guatemala 05.06.96
Honduras 28.03.95
México 05.09.90
Nepal 14.09.07
Nicaragua 25.08.10

Ratificaciones
País registradas en la OIT
Noruega 19.06.90
Países Bajos 02.02.98
Paraguay 10.08.93
Perú 02.02.94
Venezuela, República
Bolivariana de 22.05.02
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Ratificaciones del Convenio 169 actualizado

Declaración de las
Naciones Unidas sobre
los derechos de los
pueblos indígenas
Resolución aprobada
por la Asamblea General,
13 de septiembre de 2007
La Asamblea General,
Guiada por los propósitos y principios de la
Carta de las Naciones Unidas y la buena
fe en el cumplimiento de las obligaciones
contraídas por los Estados de conformidad
con la Carta,
Declaración de las Naciones Unidas sobre

los derechos de los pueblos indígenas I 83
Afirmando que los pueblos indígenas
son iguales a todos los demás pueblos y
reconociendo al mismo tiempo el derecho
de todos los pueblos a ser diferentes, a
considerarse a sí mismos diferentes y a ser
respetados como tales,
Afirmando también que todos los pueblos
contribuyen a la diversidad y riqueza de las
civilizaciones y culturas, que constituyen el
patrimonio común de la humanidad.
Afirmando además que todas las doctrinas,
políticas y prácticas basadas en la
superioridad de determinados pueblos o
personas o que la propugnan aduciendo
razones de origen nacional o diferencias
raciales, religiosas, étnicas o culturales
son racistas, científcamente falsas,
jurídicamente inválidas, moralmente
condenables y socialmente injustas,
84 I Declaración de las Naciones Unidas sobre

los derechos de los pueblos indígenas
Reafirmando que, en el ejercicio de sus
derechos, los pueblos indígenas deben estar
libres de toda forma de discriminación,
Preocupada por el hecho de que los pueblos
indígenas hayan sufrido injusticias históricas
como resultado, entre otras cosas, de la
colonización y enajenación de sus tierras,
territorios y recursos, lo que les ha impedido
ejercer, en particular, su derecho al
desarrollo de conformidad con sus propias
necesidades e intereses,
Consciente de la urgente necesidad
de respetar y pro-mover los derechos
intrínsecos de los pueblos indígenas,
que derivan de sus estructuras políticas,
económicas y sociales y de sus culturas, de
sus tradiciones espirituales, de su historia y
de su filosofía, especial-mente los derechos
a sus tierras, territorios y recursos,

Consciente también de la urgente necesidad
de respetar y promover los derechos de los
pueblos indígenas afirmados en tratados,
acuerdos y otros arreglos constructivos con
los Estados,
Celebrando que los pueblos indígenas
se estén organizando para promover su
desarrollo político, económico, social y
cultural y para poner fin a todas las formas de
discriminación y opresión dondequiera que
ocurran, Convencida de que el control por los
pueblos indígenas de los acontecimientos
que los afecten a ellos y a sus tierras,
territorios y recursos les permitirá mantener
y reforzar sus instituciones, culturas y
tradiciones y promover su desarrollo de
acuerdo con sus aspiraciones y necesidades,
Considerando que el respeto de los
conocimientos, las culturas y las prácticas

tradicionales indígenas contribuye al
desarrollo sostenible y equitativo y a la
ordenación adecuada del medio ambiente,
Destacando la contribución de la
desmilitarización de las tierras y territorios
de los pueblos indígenas a la paz, el progreso
y el desarrollo económicos y sociales, la
comprensión y las relaciones de amistad
entre las naciones y los pueblos del mundo,
Reconociendo en particular el derecho de
las familias y comunidades indígenas a
seguir compartiendo la responsabilidad por
la crianza, la formación, la educación y el
bienestar de sus hijos, en observancia de los
derechos del niño,
Considerando que los derechos afirmados
en los tratados, acuerdos y otros arreglos
constructivos entre los Estados y los pueblos
indígenas son, en algunas situaciones,

asuntos de preocupación, interés y
responsabilidad internacional, y tienen
carácter internacional,
Considerando también que los tratados,
acuerdos y demás arreglos constructivos,
y las relaciones que éstos representan,
sirven de base para el fortalecimiento de la
asociación entre los pueblos indígenas y los
Estados,
Reconociendo que la Carta de las Naciones
Unidas, el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales2 y el
Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos, así como la Declaración y el
Programa de Acción de Viena 3 afirman la
importancia fundamental del derecho de
todos los pueblos a la libre determinación, en
virtud del cual éstos determinan libremente

su condición política y persiguen libremente
su desarrollo económico, social y cultural,
Teniendo presente que nada de lo contenido
en la presente Declaración podrá utilizarse
para negar a ningún pueblo su derecho a la
libre determinación, ejercido de conformidad
con el derecho internacional,
Convencida de que el reconocimiento de
los derechos de los pueblos indígenas en la
presente Declaración fomentará relaciones
armoniosas y de cooperación entre los
Estados y los pueblos indígenas, basadas en
los principios de la justicia, la democracia,
el respeto de los derechos humanos, la no
discriminación y la buena fe,
Alentando a los Estados a que cumplan y
apliquen eficazmente todas sus obligaciones
para con los pueblos indígenas dimanantes

de los instrumentos internacionales, en
particular las relativas a los derechos
humanos, en consulta y cooperación con los
pueblos interesados,
Subrayando que corresponde a las Naciones
Unidas desempeñar un papel importante y
continuo de promoción y protección de los
derechos de los pueblos indígenas,
Considerando que la presente Declaración
constituye un nuevo paso importante
hacia el reconocimiento, la promoción y la
protección de los derechos y las libertades
de los pueblos indígenas y en el desarrollo
de actividades pertinentes del sistema de las
Naciones Unidas en esta esfera,
Reconociendo y reafirmando que las
personas indígenas tienen derecho sin
discriminación a todos los derechos humanos

reconocidos en el derecho internacional, y
que los pueblos indígenas poseen derechos
colectivos que son indispensables para su
existencia, bienestar y desarrollo integral
como pueblos,
Reconociendo que la situación de los
pueblos indígenas varía según las regiones
y los países y que se debe tener en cuenta
la significación de las particularidades
nacionales y regionales y de las diversas
tradiciones históricas y culturales,
Proclama solemnemente la Declaración de
las Naciones Unidas sobre los derechos de
los pueblos indígenas, cuyo texto figura a
continuación, como ideal común que debe
perseguirse en un espíritu de solidaridad y
respeto mutuo:

Artículo I
Los indígenas tienen derecho, como pueblos
o como personas, al disfrute pleno de todos
los derechos humanos y las libertades
fundamentales reconocidos por la Carta
de las Naciones Unidas, la Declaración
Universal de Derechos Humanos 4 y la
normativa internacional de los derechos
humanos.
Artículo 2
Los pueblos y las personas indígenas son
libres e iguales a todos los demás pueblos y
personas y tienen derecho a no ser objeto de
ningún tipo de discriminación en el ejercicio
de sus derechos, en particular la fundada en
su origen o identidad indígenas.

Artículo 3
Los pueblos indígenas tienen derecho a
la libre determinación. En virtud de ese
derecho determinan libremente su condición
política y persiguen libremente su desarrollo
económico, social y cultural.
Artículo 4
Los pueblos indígenas, en ejercicio de su
derecho de libre determinación, tienen
derecho a la autonomía o al autogobierno en
las cuestiones relacionadas con sus asuntos
internos y locales, así como a disponer de
los medios para financiar sus funciones
autónomas.
Artículo 5
conservar y reforzar sus propias institu-

ciones políticas, jurídicas, económicas,
sociales y culturales, manteniendo a la vez
su derecho a participar plenamente, si lo
desean, en la vida política, económica, social
y cultural del Estado.
Artículo 6
Toda persona indígena tiene derecho a una
nacionalidad.
Artículo 7
1. Las personas indígenas tienen derecho

a la vida, la integridad física y mental, la
libertad y la seguridad de la persona.
2. Los pueblos indígenas tienen el derecho

colectivo de vivir en libertad, paz y
seguridad como pueblos distintos y
no serán sometidos a ningún acto de

genocidio ni a ningún acto de violencia,
incuido el traslado forzado de niños del
grupo a otro grupo.
Artículo 8
1. Los pueblos y las personas indígenas

tienen derecho a no sufrir la asimilación
forzada o la destrucción de su cultura.
2. Los Estados establecerán mecanismos

eficaces para la prevención y el
resarcimiento de:
a) Todo acto que tenga por objeto o

consecuencia privar a los pueblos
y las personas indígenas de su
integridad como pueblos distintos
o de sus valores culturales o su
identidad étnica;

b) Todo acto que tenga por objeto o
consecuencia enajenarles sus tierras,
territorios o recursos; c) Toda forma
de traslado forzado de población
que tenga por objeto o consecuencia
la violencia o el menoscabo de
cualquiera de sus derechos;
d) Toda forma de asimilación o

integración forzada; e) Toda forma
de propaganda que tenga como fin
promover o incitar a la discriminación
racial o étnica dirigida contra ellos.
Artículo 9
Los pueblos y las personas indígenas tienen
derecho a pertenecer a una comunidad o
nación indígena, de conformidad con las
tradiciones y costumbres de la comunidad

o nación de que se trate. No puede resultar
ninguna discriminación de ningún tipo del
ejercicio de ese derecho.
Artículo 10
Los pueblos indígenas no será desplazados
por la fuerza de sus tierras o territorios.
No se procederá a ningún traslado sin el
consentimiento libre, previo e informado
de los pueblos indígenas interesados, ni sin
un acuerdo previo sobre una indemnización
justa y equitativa y, siempre que sea posible,
la opción del regreso.
Artículo 11
1. Los pueblos indígenas tienen derecho

a practicar y revitalizar sus tradiciones
y costumbres culturales. Ello incluye
el derecho a mantener, proteger

y desarrollar las manifestaciones
pasadas, presentes y futuras de sus
culturas, como lugares arqueológicos
o históricos, utensilios, diseños,
ceremonias, tecnologías, artes visuales e
interpretativas y literaturas.
2. Los Estados proporcionarán reparación

por medio de mecanismos eficaces,
que podrán incluir la restitución,
establecidos conjuntamente con los
pueblos indígenas, respecto de los bienes
culturales, intelectuales, religiosos y
espirituales de que hayan sido privados
sin su consentimiento libre, previo e
informado o en violación de sus leyes,
tradiciones y costumbres.

Artículo 12

a manifestar, practicar, desarrollar y
enseñar sus tradiciones, costumbres
y ceremonias espirituales y religiosas;
a mantener y proteger sus lugares
religiosos y culturales y a acceder a
ellos privadamente; a utilizar y controlar
sus objetos de culto, y a obtener la
repatriación de sus restos humanos.
2. Los Estados procurarán facilitar el acceso

y/o la repatriación de objetos de culto y
de restos humanos que posean mediante
mecanismos justos, transparentes y
eficaces establecidos conjuntamente con
los pueblos indígenas interesados.

Artículo 13
1. Los pueblos indígenas tienen derecho a

revitalizar, utilizar, fomentar y transmitir
a las generaciones futuras sus historias,
idiomas, tradiciones orales, filosofías,
sistemas de escritura y literaturas, y a
atribuir nombres a sus comunidades,
lugares y personas y mantenerlos.
2. Los Estados adoptarán medidas eficaces

para garantizar la protección de ese
derecho y también para asegurar que
los pueblos indígenas puedan entender
y hacerse entender en las actuaciones
políticas, jurídicas y administrativas,
proporcionando para ello, cuando sea
necesario, servicios de interpretación u
otros medios adecuados.

Artículo 14

a establecer y controlar sus sistemas
e instituciones docentes que impartan
educación en sus propios idiomas, en
consonancia con sus métodos culturales
de enseñanza y aprendizaje.
2. Las personas indígenas, en particular los

niños indígenas, tienen derecho a todos
los niveles y formas de educación del
Estado sin discriminación.
3. Los Estados adoptarán medidas eficaces,

junto con los pueblos indígenas, para que
las personas indígenas, en particular
los niños, incluidos los que viven fuera
de sus comunidades, tengan acceso,

cuando sea posible, a la educación en su
propia cultura y en su propio idioma.
Artículo 15

a que la dignidad y diversidad de
sus culturas, tradiciones, historias
y aspiraciones queden debidamente
reflejadas en la educación pública y los
medios de información públicos.
2. Los Estados adoptarán medidas eficaces,

en consulta y cooperación con los pueblos
indígenas interesados, para combatir los
prejuicios y eliminar la discriminación y
promover la tolerancia, la comprensión y
las buenas relaciones entre los pueblos
indígenas y todos los demás sectores de
la sociedad.

Artículo 16

a establecer sus propios medios de
información en sus propios idiomas y
a acceder a todos los demás medios
de información no indígenas sin
discriminación alguna.
2. Los Estados adoptarán medidas

eficaces para asegurar que los medios
de información públicos reflejen
debidamente la diversidad cultural
indígena. Los Estados, sin perjuicio de
la obligación de asegurar plenamente la
libertad de expresión, de-berán alentar
a los medios de comunicación privados
a reflejar debidamente la diversidad
cultural indígena.

Artículo 17
1. Las personas y los pueblos indígenas

tienen derecho a disfrutar plenamente
de todos los derechos establecidos en el
derecho laboral internacional y nacional
aplicable.
2. Los Estados, en consulta y cooperación

con los pueblos indígenas, tomarán
medidas específicas para proteger a los
niños indíge-nas contra la explotación
económica y contra todo trabajo que
pueda resultar peligroso o interferir en
la educación del niño, o que pueda ser
perjudicial para la salud o el desa-rrollo
físico, mental, espiritual, moral o social
del niño, teniendo en cuenta su especial
vul-nerabilidad y la importancia de la

educación para el pleno ejercicio de sus
derechos.
3. Las personas indígenas tienen derecho a

no ser sometidas a condiciones discrimi-
natorias de trabajo, entre otras cosas,
empleo o salario.
Artículo 18
participar en la adopción de decisiones en
las cuestiones que afecten a sus derechos,
por conducto de representantes elegidos
por ellos de confromidad con sus propios
procedimientos, así como a mantener y
desarrollar sus propias instituciones de
adopción de decisiones.

Artículo 19
Los Estados celebrarán consultas y
cooperarán de buena fe con los pueblos
indígenas interesados por medio de sus
instituciones representativas antes de
adoptar y aplicar medidas legislativas o
administrativas que los afecten, a fin de
obtener su consentimiento libre, previo e
informado.
Artículo 20

a mantener y desarrollar sus sistemas
o instituciones políticos, económicos y
sociales, a que se les asegure el disfrute
de sus propios medios de subsistencia
y desarrollo y a dedicarse libremente

a todas sus actividades económicas
tradicionales y de otro tipo.
2. Los pueblos indígenas desposeídos de

sus medios de subsistencia y desarrollo
tienen derecho a una reparación justa y
equitativa.
Artículo 21
1. Los pueblos indígenas tienen derecho, sin

discriminación alguna, al mejoramiento
de sus condiciones económicas y
sociales, entre otras esferas, en la
educación, el empleo, la capacitación
y el readiestramiento profesionales, la
vivienda, el saneamiento, la salud y la
seguridad social.

y, cuando proceda, medidas especiales
para asegurar el mejoramiento continuo
de sus condiciones económicas y
sociales. Se prestará particular atención
a los derechos y necesidades especiales
de los ancianos, las mujeres, los jóvenes,
los niños y las personas con discapacidad
indígenas.
Artículo 22
1. Se prestará particular atención a los

derechos y necesidades especiales de los
ancianos, las mujeres, los jóvenes, los
niños y las personas con discapacidad
indígenas en la aplicación de la presente
Declaración.

2. Los Estados adoptarán medidas, junto
con los pueblos indígenas, para asegurar
que las mujeres y los niños indígenas
gocen de protección y garantías plenas
contra todas las formas de violencia y
discriminación.
Artículo 23
Los pueblos indígenas tienen derecho
a determinar y a elaborar prioridades y
estra-tegias para el ejercicio de su derecho
al desarrollo. En particular, los pueblos
indígenas tienen derecho a participar
activamente en la elaboración y determina-
ción de los programas de salud, vivienda y
demás programas económicos y sociales
que les conciernan y, en lo posible, a
administrar esos programas mediante sus
pro-pias instituciones.

Artículo 24

a sus propias medicinas tradicionales
y a mantener sus prácticas de salud,
incluida la conservación de sus plantas
medicinales, animales y minerales de
interés vital. Las personas indígenas
también tienen derecho de acceso,
sin discriminación alguna, a todos los
servicios sociales y de salud.
2. Las personas indígenas tienen derecho

a disfrutar por igual del nivel más alto
posible de salud física y mental. Los
Estados tomarán las medidas que sean
necesarias para lograr progresivamente
la plena realización de este derecho.

Artículo 25
mantener y fortalecer su propia relación
espiritual con las tierras, territorios, aguas,
mares costeros y otros recursos que
tradicionalmente han poseído o ocupado
y utilizado de otra forma y a asumir las
responsabilidades que a ese respecto
les incumben para con las generaciones
venideras.
Artículo 26

a las tierras, territorios y recursos que
tradicionalmente han poseído, ocupado o
de otra forma utilizado o adquirido.

poseer, utilizar, desarrollar y controlar las

tierras, territorios y recursos que poseen
en razón de la propiedad tradicional u
otra forma tradicional de ocupación o
utilización, así como aquellos que hayan
adquirido de otra forma.
3. Los Estados asegurarán el

reconocimiento y protección jurídicos de
esas tierras, territorios y recursos. Dicho
reconocimiento respetará debidamente
las costumbres, las tradiciones y los
sistemas de tenencia de la tierra de los
pueblos indígenas de que se trate.
Artículo 27
Los Estados establecerán y aplicarán,
conjuntamente con los pueblos indígenas
interesados, un proceso equitativo,
independiente, imparcial, abierto y

transparente, en el que se reconozcan
debidamente las leyes, tradiciones,
costumbres y sistemas de tenencia de
la tierra de los pueblos indígenas, para
reconocer y adjudicar los derechos de los
pueblos indígenas en relación con sus
tierras, territorios y recursos, comprendidos
aquellos que tradicionalmente han poseído
o ocupado o utilizado de otra forma. Los
pueblos indígenas tendrán derecho a
participar en este proceso.
Artículo 28

la reparación, por medios que pueden
incluir la restitución o, cuando ello
no sea posible, una indemnización
justa, imparcial y equitativa, por las
tierras, los territorios y los recursos

que tradicionalmente hay poseído o
ocupado o utilizado de otra forma y
que hayan sido confiscados, tomados,
ocupados, utilizados o dañados sin su
consentimiento libre, previo e informado.
2. Salvo que los pueblos interesados

hayan convenido libremente en otra
cosa, la indemnización consistirá en
tierras, territorios y recursos de igual
calidad, extensión y condición jurídica o
en una indemnización monetaria u otra
reparación adecuada.
Artículo 29

la conservación y protección del medio
ambiente y de la capacidad productiva
de sus tierras o territorios y recursos.

Los Estados deberán establecer y
ejecutar programas de asistencia a
los pueblos indígenas para asegurar
esa conservación y protección, sin
discriminación alguna.

para garantizar que no se almacenen
ni eliminen materiales peligrosos en
las tierras o territorios de los pueblos
indígenas sin su consentimiento libre,
previo e informado.
3. Los Estados también adoptarán medidas

eficaces para garantizar, según sea
necesario, que se apliquen debidamente
programas de control, mantenimiento
y restablecimiento de la salud de los
pueblos indígenas afectados por esos

materiales, programas que serán
elaborados y ejecutados por esos
pueblos.
Artículo 30
1. No se desarrollarán actividades militares

en las tierras o territorios de los pueblos
indígenas, a menos que lo justifique una
razón de interés público pertinente o
que se hay acordado libremente con los
pueblos indígenas interesados, o que
éstos lo hayan solicitado.
2. Los Estados celebrarán consultas

eficaces con los pueblos indígenas
interesados, por los procedimientos
apropiados y en particular por medio de
sus instituciones representativas, antes

de utilizar sus tierras o territorios para
actividades militares.
Artículo 31

a mantener, controlar, proteger y
desarrollar su patrimonio cultural,
sus conocimientos tradicionales, sus
expresiones culturales tradicionales y
las manifestaciones de sus ciencias,
tecnologías y culturas, comprendidos
los recursos humanos y genéticos, las
semillas, las medicinas, el conocimiento
de las propiedades de la fauna y
la flora, las tradiciones orales, las
literaturas, los diseños, los deportes
y juegos tradicionales, y las artes
visuales e interpretativas. También
tienen derecho a mantener, controlar,

proteger y desarrollar su propiedad
intelectual de dicho patrimonio cultural,
sus conocimientos tradicionales y sus
expresiones culturales tradicionales.
2. Conjuntamente con los pueblos indígenas,

los Estados adoptarán medidas eficaces
para reconocer y proteger el ejercicio de
estos derechos.
Artículo 32

a determinar y elaborar las prioridades
y estrategias para el desarrollo o la
utilización de sus tierras o territorios y
otros recursos.
2. Los Estados celebrarán consultas y

cooperarán de buena fe con los pueblos

indígenas interesados por conducto de
sus propias instituciones representativas
a fin de obtener su consentimiento
libre e informado antes de aprobar
cualquier proyecto que afecte a sus
tierras o territorios y otros recursos,
particularmente en relación con el
desarrollo, la utilización o la explotación
de recursos minerales, hídricos o de otro
tipo.
3. Los Estados establecerán mecanismos

eficaces para la reparación justa y
equitativa por esas actividades, y se
adoptarán medidas adecuadas para
mitigar las consecuencias nocivas de
orden ambiental, económico, social,
cultural o espiritual.

Artículo 33

a determinar su propia identidad o
pertenencia conforme a sus costumbres
y tradiciones. Ello no menoscaba el
derecho de las personas indígenas a
obtener la ciudadanía de los Estados en
que viven.

a determinar las estructuras y a elegir
la composición de sus instituciones
de conformidad con sus propios
procedimientos.
Artículo 34
promover, desarrollar y mantener sus

estructuras institucionales y sus propias
costumbres, espiritualidad, tradiciones,
procedimientos, prácticas y, cuando
existan, costumbres o sistemas jurídicos, de
conformidad con las normas internacionales
de derechos humanos.
Artículo 35
determinar las responsabilidades de los
individuos para con sus comunidades.
Artículo 36
1. Los pueblos indígenas, en particular

los que están divididos por fronteras
internacionales, tienen derecho a
mantener y desarrollar los contactos,
las relaciones y la cooperación, incluidas
las actividades de carácter espiritual,

cultural, político, económico y social,
con sus propios miembros así como con
otros pueblos a través de las fronteras.
2. Los Estados, en consulta y cooperación

con los pueblos indígenas, adoptarán
medidas eficaces para facilitar el
ejercicio y garantizar la aplicación de
este derecho.
Artículo 37

a que los tratados, acuerdos y otros
arreglos constructivos concertados
con los Estados o sus sucesores sean
reconocidos, observados y aplicados
y a que los Estados acaten y respeten
esos tratados, acuerdos y otros arreglos
constructivos.

2. Nada de los señalado en la presente
Declaración se interpretará en el
sentido de que menoscaba o suprime
que figuren en tratados, acuerdos y otros
arreglos constructivos.
Artículo 38
Los Estados, en consulta y cooperación
con los pueblos indígenas, adoptarán las
medidas apropiadas, incluidas medidas
legislativas, para alcanzar los fines de la
presente Declaración.
Artículo 39
la asistencia financiera y técnica de los
Estados y por conducto de la cooperación

internacional para el disfrute de los derechos
enunciados en la presente Declaración.
Artículo 40
procedimientos equitativos y justos para el
arreglo de controversias con los Estados u
otras partes, y a una pronta decisión sobre
esas controversias, así como a una reparación
efectiva de toda lesión de sus derechos
individuales y colectivos. En esas decisiones
se tendrán debidamente en consideración las
costumbres, las tradiciones, las normas y los
sistemas jurídicos de los pueblos indígenas
interesados y las normas internacionales de
derechos humanos.

Artículo 41
Los órganos y organismos especializados
del sistema de las Naciones Unidas y otra
organizaciones intergubernamentales
contribuirán a la plena realización de las
disposiciones de la presente Declaración
mediante la movilización, entre otras cosas,
de la cooperación financiera y la asistencia
técnica. Se establecerán los medios de
asegurar la participación de los pueblos
indígenas en relación con los asuntos que
les conciernan.
Artículo 42
Las Naciones Unidas, sus órganos, incluido
el Foro Permanente para las Cuestiones
Indígenas, y los organismos especializados,
en particular a nivel local, así como los
Estados, promoverán el respeto y la plena

aplicación de las disposiciones de la presente
Declaración y velarán por la eficacia de la
presente Declaración.
Artículo 43
Los derechos reconocidos en la presente
Declaración constituyen las normas
mínimas para la supervivencia, la dignidad
y el bienestar de los pueblos indígenas del
mundo.
Artículo 44
Todos los derechos y las libertades
reconocidos en la presente Declaración se
garantizan por igual al hombre y a la mujer
indígenas.

Artículo 45
Nada de lo contenido en la presente
Declaración se interpretará en el sentido de
que menoscaba o suprime los derechos que
los pueblos indígenas tienen en la actualidad
o puedan adquirir en el futuro.
Artículo 46
1. Nada de los señalado en la presente

Declaración se interpretará en el sentido
de que confiere a un Estado, pueblo,
grupo o persona derecho alguno a
participar en una actividad o realizar
un acto contrarios a la Carta de las
Naciones Unidas, ni se entenderá en
el sentido de que autoriza o fomenta
acción alguna encaminada a quebrantar
o menoscabar, total o parcialmente, la

integridad territorial o la unidad política
de Estados soberanos e independientes.
2. En el ejercicio de los derechos

enunciados en la presente Declaración,
se respetarán los derechos humanos y
las libertades fundamentales de todos.
El ejercicio de los derechos establecidos
en la presente Declaración estará
sujeto exclusivamente a las limitaciones
determinadas por la ley y con arreglo a las
obligaciones internacionales en materia
de derechos humanos. Esas limitaciones
no serán discriminatorias y serán sólo
las estrictamente necesarias para
garantizar el reconocimiento y respeto
debidos a los derechos y las libertades
de los demás y para satisfacer las justas

y más apremiantes necesidades de una
sociedad democrática.
3. Las disposiciones enunciadas en la

presente Declaración se interpretarán
con arreglo a los principios de la
justicia, la democracia, el respeto de los
derechos humanos, la igualdad, la no
discriminación, la buena administración
pública y la buena fe.

Notas:
1. Véase Documentos Oficiales de la

Asamblea General, sexagésimo primer
período de sesiones, Suplemento No. 53
(A/61/53), primera parte, cap. II, secc.A.
2. Véase la resolución 2200A(XXI), anexo.
3. A/CONF. 157/24 (Part I), cap III.
4. Resolución 217.A(III).

1
CDD 300
ISSN: 1510-5628
Serie Documentos de Trabajo del IPES / Colección Aportes Conceptuales Nº4

Uruguay asiste a una radical transformación de su matriz social y de sus mecanismos de integración social. El
Monitor Social del Uruguay recoge los aportes de los investigadores del IPES a la comprensión de dichas
transformaciones y de la realidad actual del Uruguay social. Este Monitor pretende aportar información y análisis que
permita el seguimiento de la situación social de los uruguayos. Mediante tales aportes se busca contribuir a modelar
agendas sociales así como lograr una mejor comprensión de las dinámicas económicas y sociales que operan en la
producción de desigualdad, pobreza y exclusión social del Uruguay.
Programa IPES
Facultad de Ciencias Humanas
Universidad Católica del Uruguay
Dep. Legal 326.861
2
© 2006, Universidad Católica del Uruguay
Para obtener la autorización para la reproducción o traducción total o parcial de este documento
debe formularse la correspondiente solicitud a la Universidad Católica del Uruguay (IPES), solicitud
que será bien acogida. No obstante, ciertos extractos breves de esta publicación pueden
reproducirse sin autorización, con la condición de que se mencione la fuente.
3
Las normas como bien público y como bien
privado: reflexiones en las fronteras del
enfoque AVEO
Ruben Kaztman
Fernando Filgueira
A la memoria de Carlos Filgueira
4
INTRODUCCIÓN 1.
La profundidad de los procesos de transformación de los modelos de acumulación

y desarrollo en que está inmersa la región está afectando la estabilidad en el
acceso de las personas a las fuentes del bienestar, alimentando con ello el
crecimiento del “malestar social” con la globalización. Entre los factores que
afectan esa estabilidad se cuentan: la apertura de las fronteras comerciales, el
mayor impacto sobre las economías latinoamericanas de los shocks externos, el
proceso de ‘desindustrialización’ e incorporación acelerada de nuevas tecnologías,
una creciente desvinculación del salario respecto de las instituciones de protección
social asociada al aumento del empleo no formal, así como el ajuste fiscal del
Estado y sus impactos sobre el empleo y las políticas sociales.
Esta breve lista de causas del “malestar latinomericano” con la globalización goza
de amplio consenso, ha sido trabajada extensamente por la literatura
especializada, y se apoya en una multiplicidad de indicadores que permiten
constatar su relevancia y vincular sus efectos a las vicisitudes de la desigualdad y
de la vulnerabilidad a la pobreza y a la exclusión social.
Estos procesos son también, si se quiere, de naturaleza “rápida” en su desarrollo y

en sus impactos. Paul Pierson (2005) llama la atención sobre dos aspectos de las
ciencias sociales en la actualidad. Por un lado, un énfasis excesivo sobre lo
visible, lo mensurable y los encadenamientos causales que se manifiestan en
períodos relativamente cortos. Por otro, una escasa consideración a procesos
importantes, pero que por la lentitud de sus dinámicas no se prestan a ser
detectados por el radar un tanto miope de una ciencia cada vez más exigida a dar
explicaciones apresuradas de fenómenos rápidos y visibles al ojo desnudo. La
caída de aranceles, los shocks externos, las revoluciones tecnológicas y, aún,
aunque en menor medida, la desaparición en poco tiempo de la masa de empleo
formal que caracterizara a las naciones más avanzadas del mundo en desarrollo,
poseen no sólo el atractivo de su relevancia inmediata, sino también una bastante
fácil vinculación con los “resultados” sociales y económicos. No cabe duda que, si
bien muchos de ellos son discretos en el tiempo, esos procesos poseen efectos
dilatados en los horizontes temporales. Pero estos efectos dilatados, tienden a
recibir menos atención que sus efectos de corto y mediano plazo.
La razón por la cual otros procesos -que argumentaremos son centrales para
entender el presente y proyectar el futuro social de las naciones de la región- no
reciben una atención privilegiada es diversa. Parte se debe a la misma lentitud con
que se despliegan y se muestran en plenitud; parte a la ausencia de un bagaje
teórico que los vincule a efectos, de categorías conceptuales que los tipifiquen y
de medidas operativas adecuadas que permitan el registro estandarizado de su
naturaleza y, muy especialmente, de sus cambios. Aún otra parte de esa parcial
desatención, se debe a la fosilización disciplinaria de objetos que previamente
habían estado sometidos a procesos de fertilización transdisciplinaria en los que
las reflexiones sociológicas habían jugado un papel central.
5
Creemos que en América Latina existen hoy al menos dos canteras de
investigación subutilizadas en el debate sobre desarrollo, y en particular sobre
desarrollo social, y cuya relativa oscuridad responde a una combinatoria de los
factores antedichos. Ellos son el área de la familia y el área de los estudios de la
migración y, dentro de ésta, en particular el área de los estudios urbanos.
Exiliados durante demasiado tiempo en la demografía, en el caso de los estudios
sobre urbanización y ciudades, y acotados o bien al análisis microsocial o
cruzados por el debate ideológico, en el caso de familia, estos dos espacios de
estudio han sido subutilizados también por la ausencia de un paradigma del
desarrollo social que les de un lugar articulado en el debate y en la investigación
académica. Sólo recientemente la economía empieza a entender la importancia de
estos cambios en el problema del desarrollo. La ciencia política continua ajena a
su tratamiento, en tanto que son tal vez la demografía y la sociología las que más
han insistido en su importancia, aunque los escritos sobre estos cambios rara vez
ocupan las vitrinas de la novedad académica o la agenda de las políticas públicas.
Esta negligencia se ha visto moderada en el último tiempo por la aparición de un

concepto que se destaca en el escaparate de las ciencias sociales: la idea o
noción de capital social. Ella, en cualquiera de sus formulaciones, requiere
entender los sistemas normativos que operan en unidades agregadas y las
relaciones e interacciones sociales que caracterizan a dichas unidades agregadas.
La ciudad, el barrio y la familia son unidades colectivas por excelencia. Las
ciudades en tanto unidad de cooperación y diferenciación económica y política, los
barrios en tanto espacio de socialización, sentido de pertenencia e intercambio
comunitario, y las familias en tanto reducto último de las formas no mercantilizadas
de la cooperación y el conflicto. Son éstos los úteros del capital social. Si ellos
cambian, cambia la distribución y acceso a dicho capital, con efectos que
crecientemente se constatan en el acceso ulterior que este capital permite a las
otras formas, más “individuales”, de capital: el capital humano y el capital físico.
Pero si el capital social pretende ser algo más que una moda, el mismo debe ser
cuidadoso de no caer en tres trampas muy comunes de las ciencias sociales. En
primer lugar no debe ser una categoría residual en los modelos explicativos (i.e. lo
que no explica el capital físico y humano, lo explica el capital social). En segundo
lugar no puede ser imperialista (i.e. el capital social renombra a los otros capitales
y ofrece una simplificación reduccionista). En tercer lugar, debe evitar el peor de
los males: ser un concepto sin indicador.
Para evitar dichos potenciales giros infértiles, el capital social debe estar anclado y
articulado en una teoría más amplia que le de lugar, sentido y acote su alcance. Y
para hacer esto debe necesariamente demostrar su capacidad de operar en
registro de teorías de alcance medio, las que se caracterizan por su capacidad
taxonómica y heurística no totalizante, sino analítica y empíricamente
referenciada. Ciudad, barrio y familia son buenas canteras empíricas para
empezar a transitar una ruta que recobre el largo plazo como materia de
investigación de procesos y efectos. Pero sumado a esto, debe existir una teoría
articulada que permita vincular esta forma de capital, no sólo a sus referentes
6
empíricos que le dan sustento y utilidad, sino a otras categorías y conceptos que
le dan sentido en un sistema causal y clasificatorio interconectado. Las páginas
que siguen presentan el enfoque que hemos denominado de activos,
vulnerabilidad y estructura de oportunidades. En él el capital social encuentra un
lugar, contribuyendo a construir lo que es, en definitiva, el intento de avanzar en
una “teoría de alcance medio” sobre algunos aspectos de la estructura y
estratificación social.
EL PARADIGMA AVEO 2.
Desde 1997, primero desde la Oficina de CEPAL de Montevideo y después desde

el Programa de Investigación sobre pobreza, exclusión e integración social (IPES)
de la Universidad Católica de Uruguay hemos venido desarrollando un marco
conceptual con el propósito de mejorar nuestra comprensión sobre hacia donde
van las estructuras sociales de las ciudades de la región. En particular, nos
interesaba saber si nos estábamos acercando o nos estábamos alejando del ideal
de sociedades integradas sobre bases de equidad (Filgueira, C., 1998), (Kaztman
R., 1999), (Kaztman, R., Beccaria L., Filgueira, F., Golbert, L. y Kessler, G.,
1998)1.
Nuestras primeras indagaciones confirman nuestras sospechas iniciales.

Coincidente con muchas otras interpretaciones sobre las consecuencias de las
nuevas modalidades de acumulación, así como de los cambios en los patrones
demográficos y en el rol del Estado, nuestra impresión es que nos estamos
alejando de ese ideal de integración sobre bases de equidad, y que nos
encontramos más bien ante un proceso de endurecimiento de las estructuras
sociales urbanas. Ello responde a nuestro juicio a tres procesos interconectados:
segregación urbana, trasformación familiar y destrucción de vínculos de los
sectores populares urbanos con el mercado laboral.
Los sectores más afectados por el endurecimiento de las estructuras sociales

urbanas son los trabajadores de baja calificación relativa y sus familias. Estos
enfrentan crecientes dificultades para integrarse a los principales circuitos
económicos y sociales de sus sociedades. En todos los casos esas dificultades
significan un empeoramiento relativo de las condiciones de vida de esos
trabajadores. En algunos casos significa también un empeoramiento absoluto, el
que se expresa en un aumento de la proporción de hogares que caen en la
pobreza, o que no logran salir de ella, o que experimentan situaciones de
exclusión social. En otras palabras, nos encontramos ante un bloqueo progresivo
de las rutas de movilidad ascendente para las personas de baja calificación, las
1
Conjuntamente con Carlos Filgueira, a quien dedicamos este artículo, se generaron los primeros
trabajos desarrollando este paradigma. En particular debe resaltarse el trabajo pionero de Carlos
Filgueira (1998) Welfare and Citizenship: Old and New Vulnerabilities” en Tokman, V. y O´Donnell
G. Poverty and Inequality in Latin America: Issues and New Challenges. University of Notre Dame
Press.
7
que no logran aprovechar las oportunidades que actualmente brinda el mercado
en cuanto a puestos de trabajo estables, protegidos y suficientemente
remunerados. A nuestro entender este desfasaje es la fuente más importante de
vulnerabilidad a la pobreza y a la exclusión social, al menos para un número
creciente de trabajadores de los estratos populares urbanos.
El marco conceptual que estamos elaborando procura explicar los diferenciales en

la vulnerabilidad a la pobreza y a la exclusión social de distintas categorías de
hogares urbanos. Lo hace desde una perspectiva que privilegia como factor
explicativo, por un lado, el grado de ajuste entre los activos que pueden movilizar
los hogares, y por el otro, los requerimientos de acceso a las fuentes de
renovación y acumulación de los activos necesarios para participar plenamente
en la sociedad. Al conjunto de esas fuentes de activos lo llamamos estructura de
oportunidades. Cuando los recursos de los hogares son insuficientes para
aprovechar las oportunidades de acceso al bienestar hablamos de vulnerabilidad a
la pobreza y/o a la exclusión social. Las trasformaciones en las familias y en los
procesos de residencialidad urbana, en los que concentraremos la tercera parte de
este documento, se encuentran en la base de este bloqueo tanto intra como
intergeneracional.
Cual es el uso que estamos dando al término vulnerabilidad en este contexto? En

general, cuando se aplica a personas o grupos, el término vulnerabilidad denota
una escasa capacidad para resolver situaciones de riesgo o situaciones adversas.
En este sentido, ha sido usado frecuentemente como sinónimo de pobreza, pero
respondiendo más a la resonancia semántica que despierta el término en el
sentido común que a una definición apoyada y articulada con otros conceptos
como la que nosotros intentamos plantear. En nuestro caso llamamos
vulnerabilidad a la pobreza o a la exclusión social a las situaciones que surgen
cuando las configuraciones de recursos que controlan y pueden movilizar los
hogares no son suficientes para aprovechar las estructuras de oportunidades de
acceso al bienestar.
Esta concepción de la vulnerabilidad social es fruto de la acumulación de

innumerables aportes. Podemos resumir esos antecedentes más cercanos a
nuestro interés diciendo que para nosotros los trabajos de Caroline Moser desde
el Banco Mundial resultaron claves. Sus estudios la llevaron a la construcción del
“asset vulnerability approach”, marco analítico que le permitió observar y analizar
las estrategias que desarrollaban los hogares pobres para enfrentar situaciones de
crisis. A través de ese marco, Moser buscaba conocer como se adquieren los
activos de los hogares, como se acumulan, como se protegen, como se
consumen, como se invierten y como se articulan unos con otros. Es importante
subrayar la convicción de Moser que el conocimiento de esos procesos es
imprescindible para evitar que las intervenciones a favor de los pobres entren en
colusión con los mecanismos que operan naturalmente en el seno de la trama
social. Lo que propone es que las políticas sociales faciliten y potencien aquellos
encadenamientos positivos entre activos que ya forman parte de las estrategias de
los hogares para enfrentar situaciones de adversidad. A su juicio, las
8
intervenciones podrán convertirse en poderosos instrumentos de política social en
la medida que partan del reconocimiento que la sustentabilidad del bienestar tiene
que ver con el fortalecimiento de las estrategias que ya forman parte de las
capacidades autónomas de los hogares para mejorar sus condiciones de vida
(Moser, C.,1996, 1997).
Nuestro agregado a la propuesta de Moser fue vincular la existencia de activos en

los hogares, y sus capacidades para movilizarlos, a las lógicas de producción y
distribución de activos en cada sociedad. Reconocemos el paso fundamental que
da Moser al abrir la caja negra de los hogares y preguntarse por los recursos que
tienen y por las estrategias que usan para movilizarlos ante crisis o adversidades.
Lo que proponemos en nuestro enfoque es ampliar la pregunta, interrogándonos
acerca de como construir sociedades que minimicen la ocurrencia de esas
situaciones de riesgo para que afecten a un número lo más pequeño posible de
personas y familias. Para responder a este interrogante debemos entender las
lógicas de producción y distribución de esos activos en distintas sociedades, esto
es, preguntarnos por la naturaleza y la dinámica de las estructuras de
oportunidades que controlan los órdenes institucionales básicos de la sociedad,
esto es, el mercado, el Estado y la comunidad. Dentro de la comunidad se
encuentran dos espacios privilegiados de análisis: la ciudad y sus barrios. Ahora
bien, al referirnos a los niños, podemos entender a las familias como su fuente
inmediata de bienestar, de hecho como su estructura de oportunidades por
antonomasia. Como veremos las estructuras de oportunidades se diferencian de la
noción de activos, porque no son modificables por la acción de los individuos
aisladamente. La familia, en tanto unidad concreta, no sería por ello parte de la
estructura de oportunidades. Pero en el caso de los niños, sin duda, la familia
constituye algo sobre lo que ellos rara vez tienen comando y que a su vez provee
buena parte de los bienes y servicios que definen sus riesgos, sus oportunidades y
su bienestar.
a. Que es lo que entendemos por estructura de oportunidades
Las estructuras de oportunidades se definen en términos de probabilidades de

acceso a bienes, servicios o a actividades que inciden sobre el bienestar de los
hogares, ya sea porque facilitan a los hogares el uso de sus propios recursos o
porque les suministran otros que resultan útiles para su integración a la sociedad a
través de los canales existentes. La clave para distinguir la fuente de los activos de
los activos mismos es la noción de control o comando. Las fuentes más
importantes no pueden ser transformadas o afectadas por la acción individual de
las personas. Por el contrario, esas fuentes constituyen estructuras de
oportunidades para el acceso a los activos. Los individuos pueden utilizar o no
esas oportunidades dadas sus preferencias y capacidades, pero no las pueden
modificar individualmente (aunque si pueden organizarse para modificarlas, como
cuando los vecinos demandan colectivamente la instalación de escuelas o
policlínicas en un barrio).
9
El término "estructura de oportunidades" alude a que las rutas al bienestar están
estrechamente vinculadas entre sí, de modo que el acceso a determinados bienes,
servicios o actividades provee recursos que facilitan el acceso a otras oportunidades.
Como la capacidad de generación de ingresos es el recurso más importante para el
bienestar de los hogares, los activos más valorados por la gente son aquellos que
hacen posible el acceso a empleos de buena calidad. De hecho, la secuencia en el
acceso a distintas fuentes de activos tiende a organizarse de modo de maximizar la
probabilidad de que los miembros del hogar se incorporen a actividades cuyos
productos son valorados por el mercado. Para ello deben estar atentos a los
cambios en las calificaciones y habilidades requeridos por la estructura productiva.
Para muchos padres, la creciente visibilidad de la estratificación de los circuitos que
conducen al bienestar implica, por ejemplo, una presión cada vez más temprana por
tomar decisiones que aseguren la ubicación de sus hijos en las "líneas de montaje"
correctas, lo que a veces puede afectar opciones tan distantes al mercado como la
elección del jardín de infantes al que concurrirán sus hijos.
Las funciones de las estructuras de oportunidades se pueden clasificar en dos

grandes grupos: las que proveen nuevos activos o regeneran aquellos agotados, y
las que facilitan un uso más eficiente de los recursos que ya disponen los hogares.
Un ejemplo de la primera categoría de funciones es la provisión de oportunidades de
educación y salud gratuita por el Estado. Un ejemplo de la segunda categoría de
funciones es la provisión de servicios de guardería infantil, porque la utilización de
estos servicios suele liberar recursos humanos del hogar que pueden ser invertidos
en actividades que generan ingresos. Resultados similares se producen cuando, por
ejemplo, se mejora la infraestructura vial de una localidad, la infraestructura de
vivienda (gas, agua potable, electricidad, teléfonos, etc.), o la red de transporte. Todo
ello incide en los hogares directamente, elevando su bienestar, y también
indirectamente, al crear condiciones favorables, tanto para un aumento de la
disponibilidad de su fuerza de trabajo, como para su utilización más eficiente.
Hay formas menos visibles pero igualmente importantes a través de las cuales el
Estado y las instituciones de la sociedad civil facilitan el uso de los recursos del
hogar. Una de ellas es fortaleciendo el capital social comunitario y/o la provisión
adecuada de servicios de seguridad pública. En efecto, las intervenciones que
refuerzan el tejido social comunitario construyendo confianza entre los vecinos, así
como la presencia efectiva en los barrios de representantes de la ley que generen
seguridades con respecto a su implementación, evita que esos hogares tengan que
dedicar tiempo a la protección de sus bienes, o al cuidado de la integridad física de
los niños, tiempo que entonces pueden asignar a generar ingreso, contribuyendo de
un modo directo a mejorar las condiciones de vida de la familia.
Las estructuras de oportunidades más importantes para el acceso a activos son

las que surgen del funcionamiento del Estado, del mercado y de la comunidad.
Cada uno de estos órdenes institucionales brinda oportunidades de acceso a los
recursos, a las facilidades y a las protecciones que en cada lugar y momento
histórico se consideran necesarios para participar activamente en la vida de la
sociedad. Pero además cada uno de los órdenes institucionales también aporta a la
10
eficacia con que se eslabonan las cadenas de oportunidades al bienestar. En lo que
sigue voy a hacer una breve caracterización de lo que significan estos tres ordenes
institucionales básicos en términos de estructuras de oportunidades.
i. El Mercado.
En nuestras sociedades el mercado de trabajo es la esfera principal para la

generación, apropiación y utilización de activos. Sus dimensiones básicas son el
empleo, el ingreso, el consumo y el ahorro. El empleo, su distribución, su
retribución y su estabilidad varían en la historia y la geografía de los países
afectando en forma determinante la suerte de los sectores populares, y limitando o
expandiendo el repertorio de sus estrategias para generar ingresos.
El análisis de las transformaciones del mercado de trabajo tiene una larga

tradición en los países de la región. Gran parte de esa tradición se consolidó a
través de los estudios acerca de la naturaleza y de las consecuencias del
funcionamiento de los modelos de “sustitución de importaciones”. Tanto el
crecimiento económico como las transformaciones productivas generadas por la
expansión industrial y por el crecimiento del aparato estatal durante ese período
brindaron una amplia gama de experiencias propicias para el análisis de esas
oportunidades. Cuando se produce el colapso de los modelos de sustitución de
importación y emergen las nuevas modalidades de crecimiento asociadas a la
globalización, el arsenal de conceptos y de metodologías que había decantado de
aquellos estudios ayudó a hacer una rápida caracterización de la naturaleza del
nuevo modelo y de sus consecuencias sobre el mercado laboral. Al respecto se
pudo observar, por un lado, que a medida que se consolidaba su vigencia se
tornaba más clara la primacía de las estructuras de oportunidades asentadas en el
mercado sobre las que dependían de los otros dos órdenes institucionales
básicos. El Estado como empleador se replegó en la gran mayoría de los países lo
que, entre otras cosas, redujo los márgenes de maniobra para el clientelismo
político. A su vez, la creciente presencia del gran capital en las economías locales
redujo los espacios para las empresas pequeñas y para la obtención de empleos a
través de relaciones primarias.
Por otro lado, aunque hay quienes sostienen que, a largo plazo, el crecimiento
económico asociado a la aceleración del cambio tecnológico, a la apertura de las
economías, o a la reconversión productiva, va a producir una ampliación
importante de las oportunidades generadas desde el mercado, el famoso “trickle
down”, lo cierto es que algunos de los fenómenos que acompañaron esos
procesos en los países de la región –como la mayor exposición a crisis
económicas de origen externo, la reducción del empleo público y del empleo
industrial, o la obsolescencia de determinadas ocupaciones y calificaciones por el
cambio técnico- parecen estar causando, al menos por el momento, el efecto
contrario. De hecho, lo que se observa es una reducción de oportunidades que se
traduce en una drástica elevación de los umbrales del desempleo estructural, una
fuerte expansión de formas contractuales no protegidas de corto plazo, mayor
11
inestabilidad en los empleos, debilitamiento de las estructuras sindicales y
repliegue del Estado como garante de las protecciones laborales.
Las oportunidades de empleo que permiten que las personas se incorporen a los
circuitos sociales y económicos principales se concentran hoy día alrededor de las
actividades globalizadas y con alta densidad tecnológica. La consecuente
elevación de los umbrales de habilidades cognitivas y destrezas sociales que dan
acceso a lo que la OIT llama el “empleo decente” implica un fuerte estrechamiento
de la estructura de oportunidades del mercado laboral para los trabajadores de
menor calificación. Este sector de la población ve debilitados sus vínculos con el
mercado, y con ello crece su incertidumbre con respecto a la efectividad del
trabajo como vía legítima de progreso personal y como referencia medular para la
construcción de sus identidades personales.
ii. El Estado
Con respecto al Estado, y pese a su evidente repliegue en muchas áreas, sus

estructuras de oportunidades siguen siendo las fuentes más significativas para la
acumulación de activos en los estratos populares urbanos, lo que se manifiesta a
través de múltiples funciones. Entre las más importantes se pueden mencionar la
de estructurador o vinculante, que le permite definir los nexos entre fuentes, como
cuando se requiere la participación formal en el mercado de trabajo para asignar los
beneficios de seguridad social, cuando se exige la asistencia escolar de los niños
para la provisión de asignaciones familiares o subsidios de distintos tipo, o cuando se
establecen planes de vivienda para hogares dentro de tramos específicos de
ingresos per capita. El Estado es también importante como empleador, brindando
puestos de trabajo estables y con plena cobertura de beneficios. Como proveedor
directo de activos físicos y en recursos humanos, a través de la asignación de
viviendas y de la provisión de educación y salud pública, y como proveedor
indirecto, facilitando el acceso a activos a través de los créditos para microempresas
o para vivienda, o haciendo posible un uso mas eficiente de los recursos de los
hogares como en el caso de las guarderías infantiles. Finalmente, el Estado es
importante regulador del funcionamiento de otras fuentes de activos, como es el
caso de los controles sobre el funcionamiento del mercado en todas sus formas,
sobre las relaciones capital trabajo en cuanto a la fijación de aportes a la seguridad
social, sobre el establecimiento de ámbitos de negociación salarial o sobre la
definición de derechos laborales; pero también sobre los usos posibles del suelo
urbano y de los espacios públicos, y del funcionamiento de las instituciones de la
sociedad civil.
Pero quizás el aspecto general más importante del manejo que hace el Estado del
control que ejerce directa o indirectamente sobre las estructuras de oportunidades se
refiere a su capacidad para ir ajustando la arquitectura del régimen de bienestar de
la sociedad de modo de mantener un acoplamiento razonable con las cambiantes
estructuras de riesgo. Regímenes construidos en torno a los riesgos típicos que
emergían en contextos de familias relativamente estables, organizadas en torno al
12
sistema de aportante único, con expectativas de trayectorias laborales estables y
protegidas en el mercado de trabajo, con una masa de activos ocupados en el sector
formal de las economías que garantizaba condiciones de vida dignas a los pasivos, y
con áreas urbanas relativamente integradas, deben transformarse para enfrentar las
estructuras de riesgo que surgen con el colapso de las expectativas previas en cada
una de esas esferas de comportamiento.
iii. La comunidad y sociedad civil.
En el plano de la sociedad civil, y sin ser exhaustivo, quisiéramos destacar tres

tipos de estructuras de oportunidades que funcionan como fuentes importantes de
activos: las redes políticas, las familias, y las redes extrafamiliares en la
comunidad.
El clientelismo político ha sido y sigue siendo en muchas sociedades de la región,

una fuente importante de capital social para los estratos populares urbanos. En
particular, su significación como vía de acceso a empleos públicos se potenció en
el período en el que la expansión de los servicios urbanos acompañó los procesos
de urbanización y la sustitución de importaciones. Las presiones por racionalizar el
gasto fiscal, por aumentar la eficacia y la eficiencia del aparato estatal y por hacer
más transparente el reclutamiento de funcionarios públicos, restringieron el
margen de maniobra de los políticos para dispensar ese tipo de favores. Para
algunos sectores de los estratos populares urbanos, ello significó una reducción
de los réditos que podían obtener ofertando lealtades políticas, o comprometiendo
su voto en las elecciones, o invirtiendo su tiempo en actividades de proselitismo.
Las familias y las redes extrafamiliares en la comunidad forman parte de lo que

Coleman ha llamado “instituciones primordiales”, atendiendo a sus funciones
fundamentales como fuentes de protección y seguridades ante riesgos y
contingencias en los regímenes de bienestar tradicionales. En la medida que parte
de esas protecciones y seguridades comenzaron a ser provistas por el Estado o
adquiridas en el mercado, la importancia relativa de las instituciones primordiales
se redujo. En muchos países de la región, sin embargo, el carácter marcadamente
estratificado, y en algunos casos excluyente de las lógicas que regulan la
distribución de estos bienes por el mercado y el Estado, lleva a que las familias y
las redes comunales de los estratos populares urbanos sigan operando como la
fuente principal de protecciones y seguridades ante situaciones adversas
(Coleman, J. 1994).
Para cada etapa del ciclo de vida existe al menos una estructura de oportunidades
que constituye la fuente dominante donde las personas procuran los activos
necesarios para una integración adecuada a su sociedad. Es indudable que la
familia juega ese papel para los niños, y también es cierto que, a medida que
estos crecen, otras estructuras, como el vecindario, el Estado y el mercado, van
asumiendo primacía como proveedores de activos. En ese escenario, las
13
condiciones bajo las cuales las nuevas generaciones se integran a las sociedades
quedan sujetas al grado de articulación que se establece entre los productos de
una estructura de oportunidades y los recursos que requiere el acceso a las
siguientes. En general, y con una intensidad que depende del tipo de régimen de
bienestar prevaleciente en cada sociedad, las familias y las redes familiares
siempre permanecen en el trasfondo de ese escenario, operando como
estructuras primordiales de protecciones y seguridades básicas
El valor de las familias como fuente de activos para sus miembros, particularmente
para los más jóvenes y los más viejos, parece haber sido debilitado por algunos de
los cambios que habitualmente se asocian a la segunda transición demográfica,
tales como el aumento de la monoparentalidad, la inestabilidad de las relaciones
conyugales y el incremento de las familias reconstituidas. En las clases medias y
altas, estos supuestos efectos negativos fueron parcialmente compensados por la
reducción de la natalidad, el aumento de los niveles educativos, la postergación de
la edad del primer embarazo y el aumento de ingresos y experiencias de
realización personal de las madres, cuyos niveles de educación se asociaron
fuertemente a la elevación de sus tasas de participación laboral.
Distinto es el caso en los estratos populares urbanos, donde muchas familias

exhiben al mismo tiempo aspectos de la segunda y de la primera transición
demográfica. En esos casos, la combinación de la ausencia o de la inestabilidad
de uno de los cónyuges con la presencia de una prole numerosa y una maternidad
temprana, reduce la capacidad de los padres para atender las necesidades de los
hijos, lo que a su vez, debilita la aptitud familiar para funcionar como fuente de los
activos que éstos necesitan para integrarse adecuadamente a sus sociedades. De
este modo, el debilitamiento de la capacidad de socialización de sus familias se
constituye en un importante eslabón de los mecanismos de reproducción
intergeneracional de la pobreza y de la exclusión social, a la vez que anticipa un
incremento de la inequidad en la sociedad futura.
Pasando ahora a la comunidad, se puede afirmar que contrariamente a lo que

pasó en el plano del mercado, en el plano de la comunidad se avanzó muy poco
para caracterizarla como estructura de oportunidades. El interés es más bien
reciente, comprendiendo la identificación de las funciones que cumplen las formas
asociativas de la “sociedad civil”, el aporte de las acciones colectivas de carácter
solidario, y sobre todo, el tipo de activo denominado “capital social”, sobre cuya
naturaleza nos vamos a extender más adelante. Baste por el momento decir que,
cuando las comunidades funcionan efectivamente como estructuras de
oportunidades informales de acceso al bienestar, el capital social es su recurso
más importante. Dicho capital se localiza principalmente en las redes de
relaciones interpersonales de apoyo mutuo que por lo general se construyen en
base a principios de reciprocidad, como ocurre por ejemplo, en las redes de
amigos, en las que se establecen con los vecinos en la comunidad local, en las
comunidades étnicas o religiosas, etc. Cualquiera de estas formas constituye una
arena de ampliación o reducción de las restantes estructuras de oportunidades,
independientemente de lo que ocurra en el plano del mercado y del Estado.
14
El contexto comunitario es una fuente de capital social en varias de sus formas.
Una de las formas es la eficiencia de las normas que regulan el comportamiento
en el entorno social inmediato a los hogares. Dicha eficiencia está directamente
vinculada con el nivel de confianza en las relaciones entre vecinos, nivel que,
además de ser un indicador de bienestar en sí mismo, está positivamente
asociado a la realización de emprendimientos colectivos. Para los individuos de
los sectores más humildes de la sociedad, otra forma de capital social se localiza
en vecindarios de composición social heterogénea, y se instala en las relaciones
que los residentes pobres pueden establecer con sus vecinos en mejores
condiciones económicas. Tales interacciones abren oportunidades de acceso a
contactos y recursos de información de calidad más elevada que aquellos a los
que tiene acceso los vecinos pobres que residen en barrios homogéneamente
pobres. En el mismo sentido, otro recurso que opera en los vecindarios
heterogéneos en beneficio de los más humildes es la presencia de modelos de
rol. Me refiero a personas que por sus condiciones de vida, por sus hábitos y
comportamientos son ejemplos de cómo alcanzar niveles razonables de bienestar
utilizando la estructura de oportunidades existente.
Todos estos beneficios se potencian en contextos comunitarios donde prima la

confianza. La desconfianza y la inseguridad, en cambio, llevan, por un lado, a que
los hogares congelen parte de los recursos que podrían dedicar a mejorar sus
condiciones de vida, como cuando deben dejar una persona para proteger la
vivienda contra intrusos, o para cuidar a los hijos, o para acompañarlos en el camino
a la escuela por los riesgos a que están expuestos. Por otro lado, el clima de
inseguridad activa mecanismos que lo reproducen y lo amplían. Uno de esos
mecanismos consiste en la deserción de la comunidad local de aquellos que cuentan
con los recursos para mudarse a barrios o localidades con patrones de convivencia
más confiables. Progresivas deserciones vacían el vecindario justamente de
aquellos que han tenido más éxito en su integración a los circuitos sociales y
económicos modales de las ciudades, lo que usualmente está asociado a una mayor
capacidad de "voz".
De lo anterior se desprende que las comunidades locales, como fuentes de

distintas formas de capital social, cumplen funciones muy importantes para la
integración de las personas y los hogares a la sociedad. Para los pobres urbanos,
esas funciones están siendo debilitadas por procesos de segmentación o
segregación espacial que reducen las oportunidades de sociabilidad informal con
miembros de otras clases, situación que podría reforzar las condiciones objetivas
y subjetivas de aislamiento de los más vulnerables con respecto al curso modal de
la sociedad (”mainstream”). (Kaztman, 2001)
En efecto, los niveles de segregación residencial en las ciudades determinan la

mayor o menor probabilidad de que se conformen espacios de sociabilidad que
solo incluyen personas o familias con características socioeconómicas similares.
La constatación de estos hechos ha aumentado la preocupación por los efectos
perversos de la profundización de las fisuras en el tejido social urbano, en
15
particular, por lo que esas fisuras pueden significar en términos de un
fortalecimiento de la impermeabilidad que tradicionalmente han mostrado las
estructuras sociales de la región a las pretensiones de movilidad de los de abajo.
En los países latinoamericanos de industrialización temprana, esos procesos
están transformando el carácter universalista que se pudo imprimir al desarrollo de
los servicios públicos durante el período de sustitución de importaciones. En
otros, que nunca han desarrollado ese carácter universalista, lo que se observa
en cambio es una superposición de viejas segmentaciones con nuevas
segmentaciones que refuerzan las anteriores. En ambos casos, se observa un
estrechamiento de los ámbitos de sociabilidad informal con miembros de otras
categorías sociales y, por ende, la disminución de las probabilidades de construir
el tipo de “lazos débiles” que Granovetter (1986) destaca como recurso
significativo para el mejoramiento de las condiciones de vida de los pobres.
Además de sus efectos sobre el tejido social de las ciudades, los procesos de
formación de barrios homogéneamente pobres también tienen consecuencias
importantes sobre las chances de vida de sus residentes. Algunos estudios en la
región, principalmente en las ciudades de Santiago de Chile, Montevideo y Rio de
Janeiro, comienzan a constatar la existencia de un impacto significativo de la
composición social de los vecindarios sobre los comportamientos de riesgo de
niños y jóvenes (deserción y rezago escolar, desafiliación institucional y
maternidad adolescente) (Sabatini, 2002)(Kaztman, 1999) (Torres, H. Ferreira
M.P., Gomez S., 2005). Aunque lejos de ser conclusivos, esos resultados permiten
conjeturar que, dadas las nuevas características de la pobreza urbana, la
homogeneidad en la composición social de sus vecindarios es un factor que tiende
a debilitar la capacidad colectiva para generar el tipo de capital social que facilita
el logro de metas individuales o comunitarias. Esto es, en un marco laboral
caracterizado por el progresivo debilitamiento de los vínculos que mantienen los
pobres con el mercado de trabajo, la consecuente incertidumbre ocupacional y de
ingresos no puede menos que afectar la voluntad y la disponibilidad de recursos
para mantener instituciones comunitarias o para invertir en la construcción de
redes locales de reciprocidad2.
De este modo, sobre los pobres urbanos espacialmente segregados y con débiles
lazos laborales parecen confluir al menos dos procesos que reducen sus chances
de acumular capital social. Por un lado, su aislamiento con respecto a otros
estratos de la sociedad. Por otro, las dificultades para generar instituciones y
redes sociales locales que sirvan de soporte a ese capital.
Ineficacia normativa, desconfianza interpersonal e inseguridad en los barrios

de la nueva pobreza urbana.
2
Un ejemplo excelente de la dinámica que se activa en este tipo de procesos se encuentra en la
película argentina, “Luna de Avellaneda”. Avellaneda es un barrio del Gran Buenos Aires que
experimentó un fuerte proceso de industrialización. La película relata la relación entre la
desindustrialización de la zona y el colapso de un club de barrio.
16
Algunos estudios etnográficos revelan casos alentadores de barrios pobres
urbanos que operan como una base territorial fértil para la emergencia de actores
locales que articulan los intereses colectivos de los residentes. Sin ignorar la
existencia de esos casos, parece realista afirmar que éstos son los menos y que lo
que prevalece es la situación opuesta. O sea, en la mayoría de los aglomerados
de pobres urbanos con débiles lazos con el mercado de trabajo, se observan
grandes dificultades para que los barrios operen como fuentes de capital social
para sus residentes. Son frecuentes los estados de desorden, y los sentimientos
generalizados de inseguridad y desconfianza interpersonal, todo lo cual traduce
una alta ineficacia normativa, al mismo tiempo que señala la presencia de
importantes obstáculos para generar actores locales que puedan procesar las
insatisfacciones comunes y plantearlas en forma articulada ante los poderes
públicos.
Lo anterior lleva a plantear dos grandes interrogantes, la respuesta a los cuales es

útil para entender el carácter de los efectos de los barrios urbanos pobres sobre el
comportamiento de los residentes. El primer interrogante se refiere a las
condiciones que hacen a los marcos normativos locales más fuertes o más débiles
como reguladores de la conducta de las personas. El segundo interrogante se
dirige en cambio a plantear las condiciones que alejan o acercan a los residentes
de los marcos normativos dominantes, esto es, de aquellos que regulan la
conducta de las personas en los circuitos sociales y económicos principales de la
ciudad.
a) Determinantes de la eficacia de los marcos normativos locales
Con respecto a la eficacia de los marcos normativos locales dos parecen ser los
factores condicionantes más relevantes. Uno de ellos fue mencionado en párrafos
anteriores. Se trata de los efectos de la incertidumbre ocupacional y de ingresos
sobre la renuencia y/o incapacidad de los residentes a asumir responsabilidades
en el mantenimiento de redes informales de reciprocidad o de las bases físicas de
instituciones locales. Son esas redes e instituciones las que apuntalan la eficacia
de los marcos normativos locales. En otros documentos hemos argumentado
sobre los probables efectos de esas incertidumbres en las formas de constitución
y disolución de las redes de reciprocidad más críticas para el desarrollo de las
personas y las sociedades: las familias. (Kaztman, 1992) (Kaztman, 2001, cap.IV).
El otro factor refiere a procesos más sutiles que vale la pena examinar con
detenimiento. Se trata del grado de convergencia generacional e intergeneracional
de las orientaciones a la acción.
Con respecto a la convergencia generacional debemos partir reconociendo que las

situaciones de anomia se manifiestan con mayor frecuencia y dramaticidad en las
posiciones de la estructura social que ocupan los pobres urbanos. Es allí donde el
desajuste entre las expectativas y los logros es mayor, tanto en lo que hace al
consumo material como al ejercicio de la ciudadanía. Sobre los procesos que
generan esas expectativas basta recordar que éstas son diariamente alimentadas
17
a través de la formidable y creciente penetración de los medios de comunicación
de masa en los hogares urbanos.
Es también en estos barrios donde se encuentra la mayor diversidad de

respuestas a las expectativas frustradas. Rescatando la tipología mertoniana de
respuestas a las situaciones de anomia, podemos decir que algunos hogares
reaccionarán a los desajustes resistiéndose a ser desafiliados de la sociedad,
adhiriendo a las metas convencionales de bienestar y esforzándose por
alcanzarlas utilizando para ello las vías socialmente aprobadas. Una segunda
categoría de hogares abandonará la lucha, desistirá de las metas y tratará de
sobrevivir como puede. Son “los que tiran la esponja” e incluye categorías como
los vagabundos, los “sin casa”, drogadictos, alcohólicos, etc., pero también a los
que intentan sobrevivir aprovechando los intersticios de informalidad que deja
abierto el funcionamiento de la economía urbana. Una tercera categoría se
rebelará y buscará canalizar sus reivindicaciones a través de acciones colectivas,
arrimándose a aquellos grupos políticos que proponen transformaciones tanto en
las metas como en los medios para alcanzarlas. Una última categoría mantendrá
las metas convencionales, pero utilizará medios no legítimos para alcanzarlas, la
delincuencia, o no convencionales, la migración internacional. Alrededor de cada
una de estas respuestas diferentes a las situaciones de anomia se van
sedimentando patrones de orientaciones a la acción.
Nuestra impresión es que una de las razones principales de la ineficiencia

normativa en los barrios populares urbanos es justamente la alta probabilidad de
que en ellos convivan personas cuyas acciones cotidianas responden a códigos
diferentes y muchas veces contradictorios. Esa convivencia, frecuentemente
forzada por la falta de recursos para evitarla, implica que los espacios de
interacción vecinal que pueden ser efectivamente regulados por marcos
normativos comunes son estrechos. Por otra parte, el tono de la convivencia
vecinal no puede dejar de reflejar la pugna subyacente entre los patrones
esencialmente antagónicos que orientan la acción de cada grupo, pugna que
tiende a emerger cada vez que hay que tomar una decisión colectiva ante un
problema que aqueja al vecindario.
Con respecto a las convergencias intergeneracionales cabe referirnos a las

brechas entre las orientaciones a la acción de los adultos mayores y los jóvenes
urbanos pobres. Parece razonable sostener que en las orientaciones de los
primeros se manifiesta la inercia de patrones de expectativas y actitudes
incorporadas en un escenario significativamente distinto del actual, donde las
aspiraciones de consumo eran más modestas, el mundo del trabajo operaba como
eje central en la formación de identidades, donde se mantenían perspectivas de
mejoramiento de las condiciones de vida en base al esfuerzo personal y familiar, y
donde todo ello se apoyaba en el funcionamiento de regímenes de bienestar
cuyas protecciones apuntalaban esas esperanzas.
Con esto no se está argumentando que esas generaciones de urbanos pobres no

hayan sido afectadas por las profundas transformaciones que posteriormente
18
alteraron la estructura productiva, los requerimientos de acceso a los trabajos, así
como por la formidable ampliación de los medios de comunicación de masa y la
consecuente exposición a los patrones de consumo de grupos mucho más
afluentes que el propio. Lo que se busca subrayar es más bien la presencia de
factores que amortiguaron el impacto de esos fenómenos sobre la adherencia de
aquella generación a los patrones normativos convencionales, ya sea porque
tuvieron más oportunidades que la juventud actual para acumular activos útiles
para enfrentar dichos cambios; porque los códigos y orientaciones a la acción que
incorporaron en aquellos escenarios socioeconómicos más favorables fueron
reforzados por las respuestas de grupos de pares que compartieron experiencias
de vida similares, o porque sus aspiraciones fueron naturalmente atemperadas por
un largo enfrentamiento con las resistencias que coloca la realidad a la
satisfacción de los deseos.
Por su parte, la experiencia vivencial de los actuales adolescentes y jóvenes

pobres es totalmente distinta. Enunciemos brevemente algunos aspectos de esas
experiencias que contrastan claramente con los de la generación anterior. En
primer lugar, su socialización ha estado mucho más marcada por los medios de
comunicación de masa. Segundo, al focalizar a los jóvenes como receptores
privilegiados de mensajes publicitarios los mismos medios han provisto
importantes elementos para la constitución de subculturas juveniles con sus
propios códigos, expectativas y preferencias de consumo material y simbólico, y
orientaciones a la acción. Tercero, su pasaje por la etapa de “moratoria de roles”,
esto es, el período de suspensión temporal de obligaciones que favorece la
experimentación con situaciones nuevas, es hoy mucho más extenso que en la
generación anterior, lo que implica una mayor exposición a las influencias de los
grupos de pares y a los contenidos de las subculturas juveniles. Cuarto, las
perspectivas de los jóvenes pobres urbanos de construir trayectorias laborales
estables y mejorar sus condiciones de vida en base al trabajo son mucho más
inciertas que en el pasado.
Estas circunstancias no pueden menos que ampliar la brecha entre los patrones
de orientación de las nuevas y las viejas generaciones. Con ello se socava la
legitimidad de la autoridad de los adultos mayores, depositarios tradicionales de
los roles ligados a la transmisión a las nuevas generaciones de los códigos,
disciplinamientos y orientaciones de la acción que se derivan de esos marcos, y se
reducen las posibilidades de construcción de marcos normativos locales que
sirvan como referente general para la orientación de los comportamientos de
ambas generaciones3.
3
Otras formas de desviación a las normas convencionales parecen responder en cambio a
modificaciones muy profundas de las lógicas que orientan la acción. En su análisis de jóvenes
delincuentes en Buenos Aires, Gabriel Kessler utiliza la noción de “lógica de la provisión” para
referirse a una tendencia a legitimar los recursos que se obtienen por la necesidad que se tiene de
ellos. “Cualquier recurso, sin importar su procedencia, es legítimo, si permite cubrir una necesidad,
definida subjetivamente por cada uno” (Kessler, G., 2004, pag. 250) Así enunciada, esta lógica no
parece compatible con el establecimiento de cualquier patrón de convivencia.
19
b. distanciamiento de los patrones normativos convencionales.
En los barrios con altas concentraciones de pobres urbanos operan una serie de
factores que afectan la relación de los residentes con los patrones normativos
dominantes en la sociedad. Uno de ellos se vincula con la falta de participación
estable en los espacios económicos, sociales y políticos regulados por esos
patrones. Para una proporción creciente de los residentes, especialmente los más
jóvenes, el mundo del trabajo ha dejado de operar como eje en la construcción de
las identidades. A su vez, la participación institucional, quizás con la probable
excepción de las iglesias, es muy baja o nula.
A lo que nos estamos refiriendo es a una especie de vacío de estructuras

institucionales formadoras de identidades, en cuyo centro sin duda se ubica la falta
de oportunidades para construir trayectorias laborales estables. La necesidad de
llenar ese hueco identitario no puede menos que provocar un giro de las personas
hacia ámbitos potenciales más cercanos y accesibles de construcción de
identidades, activando de ese modo su sensibilidad a las influencias del entorno
territorial inmediato. De esta manera, junto a las fuerzas centrífugas movilizadas
por las respuestas diferentes que dan los vecinos a las situaciones de anomia,
también se movilizan fuerzas centrípetas asociadas a la búsqueda en el territorio
de bases de identidad y sentidos de pertenencia que ya no se encuentran en el
mundo del trabajo o en la participación en instituciones. A estas circunstancias
debe sumarse el hecho que la falta de recursos hace que muchos de los hogares
descontentos con los patrones locales de convivencia deban descartar la
alternativa de mudarse a otros barrios
Por último, el compromiso de los residentes con los marcos normativos

convencionales es socavado más severamente allí donde la cotidianeidad de
fuertes carencias favorece desvíos asiduos de esas normas, lo que ocurre en los
barrios con altas concentraciones de pobres. Una observación frecuente de los
estratos medios urbanos refiere a la falta de cumplimiento de compromisos
asumidos por trabajadores de baja calificación, usualmente como parte de
actividades informales. Para la gran mayoría de esas personas respetar los
compromisos asumidos es una fuente importante de autoestima. En la mayor
parte de los casos, el no cumplimiento responde a presiones vinculadas a la
satisfacción urgente de necesidades de sobrevivencia. A menos que en los
sectores medios de la sociedad haya un reconocimiento generalizado de las
dificultades para adherir a ese tipo de norma bajo condiciones de extrema
carencia, las penalizaciones y estigmatizaciones consecuentes solo fortalecerán
circuitos que retroalimentan la vulnerabilidad de los pobres urbanos a la exclusión
social.
Dos anotaciones más sobre la segregación residencial son pertinentes. La primera

es nuestra convicción de que todavía hay mucho camino para recorrer en la
construcción de evidencias sólidas sobre la relación entre los procesos
segregación residencial en las ciudades, la escala en que se verifica un aumento
20
en la homogeneidad en la composición social de los vecindarios, y la naturaleza
mas virtuosa o más perversa de los mecanismos que se activan actualmente en
los barrios con altas concentraciones de pobres. La pregunta clave a este respecto
es: en que medida el funcionamiento de esos mecanismos incrementa la
desvinculación con las fuentes de los activos que los residentes necesitarían para
reducir de manera significativa su vulnerabilidad a la pobreza y a la exclusión
social?.
La segunda nota apunta a que si bien es cierto que hay agendas de investigación
en algunos países de la región que están dando prioridad a estos estudios, más y
más se está necesitando una agenda regional. Hasta el momento, los escasos
esfuerzos nacionales en esta materia han estado desconectados, pero hay una
creciente conciencia sobre la necesidad de coordinar, comparar y contrastar
nuestros hallazgos, carencias y desafíos en este campo.
b. Activos y clasificación de activos
Los hogares manejan muchos recursos, materiales e inmateriales, cuya

movilización y articulación les permite mejorar su situación de bienestar, evitar el
deterioro de sus condiciones de vida o bien, disminuir su vulnerabilidad. La
enumeración detallada de esos recursos podría ser casi infinita. Pero desde el
punto de vista de este enfoque, sólo algunos de estos recursos constituyen
activos. Son aquellos que permiten a los hogares un aprovechamiento efectivo de
las oportunidades que brindan el Estado, el mercado y la comunidad para acceder
a las condiciones de vida que se consideran dignas en un momento determinado.
De esta premisa del enfoque, se derivan al menos dos consecuencias. La primera

es que la posibilidad de convertir recursos en activos está fuertemente
condicionada por la estructura productiva de un país, sus modalidades de
acumulación y crecimiento y por la naturaleza y cobertura específica de su
régimen de bienestar, esto es, por la forma particular en que se combinan las
protecciones y seguridades que brinda el Estado, con las que brinda la comunidad
y las familias, así como con las oportunidades que brinda el mercado. Una
segunda derivación, es que dentro de este enfoque, el análisis micro-social de los
recursos de los hogares y de las personas y de sus estrategias de movilización, no
puede hacerse con independencia del análisis macro-social de las
transformaciones de las estructuras de oportunidades4.
En nuestros trabajos, y en coincidencia con muchos otros autores, hemos

propuesto una clasificación en tres tipos de activos principales de los hogares:
capital físico, capital humano y capital social, aunque también hemos explorado la
4
Si bien es uno de los principales atractivos del enfoque, la complejidad metodológica implícita en
la afirmación anterior advierte acerca del carácter exploratorio del mismo. Esto es, la factibilidad
empírica de trabajar simultáneamente a niveles micro y macro sociales, o de trabajar en un nivel
sin perder de vista el otro, debe ponerse a prueba
21
conveniencia o no de incorporar los derechos, el capital ciudadano como otro tipo
de activos.
Los activos en capital físico y en capital humano han sido extensamente discutidos
en la literatura de las ciencias sociales. Son muchos los trabajos que han
explorado sus lógicas de producción y reproducción, sus usos, así como las
estrategias específicas que demanda la adquisición, acumulación, consumo,
protección e inversión de cada uno de ellos. Por ende, y en virtud de lo planteado
en la introducción, creemos que vale la pena concentrarnos en el Capita Social en
tanto activo. Vayan entonces a modo de cierre de esta nota algunas reflexiones a
las ya hechas sobre las formas de capital social y sus posibles efectos sobre la
vulnerabilidad a la pobreza y a la exclusión social urbana.
El capital social
El significado y los usos del capital social han sido de los temas más
controvertidos de las ciencias sociales en la última década. Nuestra impresión es
que esos debates todavía mantienen un carácter turbulento y confuso, y que gran
parte de esa confusión tiene que ver con el hecho la misma noción se está
utilizando para explicar fenómenos que se manifiestan a niveles de agregación y
formalización de las relaciones humanas muy diversos, desde los resultados del
desempeño escolar de los niños hasta el ritmo de crecimiento de regiones o
naciones, desde la dinámica de una agrupación de vecinos hasta el
funcionamiento de grandes instituciones. Recordemos que las familias, los clubes
comunales, las calles de los barrios, los centros educativos, los lugares de
trabajos, los partidos políticos, las asociaciones e instituciones de cualquier tipo,
los gremios y sindicatos, todos ellos constituyen fuentes potenciales de capital
social, pero con distintos criterios de reclutamiento, con distintas modalidades de
acumulación de obligaciones, con distintos marcos valorativos y eficiencias
normativas para regular el cumplimiento de las obligaciones de sus miembros y,
fundamentalmente, con distintos tipos y niveles de recursos. Parece razonable
reconocer que la confusión también se debe a que los antecedentes de
investigación sobre estos temas son todavía muy escasos y recientes. Por lo
tanto, para poder evaluar la utilidad de cada uno de los significados del capital
social que hoy día compiten como propuestas ordenadoras del conocimiento en
diversos campos, quizás lo mas conveniente es esperar que se aquieten las
aguas, lo que seguramente va a ir ocurriendo a medida que decanten los
resultados de investigaciones que utilizan esa noción en busca de explicaciones a
fenómenos específicos.
Las referencias al capital social que hacemos a continuación están limitadas al rol
que juegan en el marco conceptual que estamos elaborando, y que concebimos
como una herramienta analítica que procura mejorar nuestra comprensión de las
condiciones que favorecen la emergencia de sociedades más integradas y más
equitativas. En este contexto analítico específico, entonces, la noción de capital
social se planteará tanto como uno de los recursos fundamentales en la
configuración de activos de las personas y de los hogares, pero también como
22
atributo de las estructuras de oportunidades, en la medida que éstas operan como
fuentes de esos activos.
Como se ejemplificó anteriormente, todas las esferas sociales definen ámbitos y

modalidades de interacción donde se localiza y acumula capital social. Estas
fuentes de capital social se diferencian entre si por la intensidad de las
obligaciones entre las personas, la eficiencia de las normas que regulan el
cumplimiento de esas obligaciones, pero fundamentalmente, por la importancia de
los recursos que fluyen en sus estructuras. Esos recursos pueden ser bienes
materiales (p.e., préstamos) o no materiales (p.e., información, contactos,
muestras de reconocimiento y de prestigio), y tienen en común el hecho que
facilitan el logro de las metas de bienestar de las personas. A diferencia de los
activos en capital humano y de los activos en capital físico y financiero, los activos
en capital social son totalmente dependientes de la cobertura territorial y social de
las redes donde están instalados, así como de los sistemas normativos de
obligaciones y reciprocidad que regulan las interacciones de sus integrantes. Eso
hace que cuando una persona o una familia se alejan físicamente de las
estructuras sociales donde han acumulado capital social, sus activos se reducen.
Asimismo cuando los sistemas de normas y su eficiencia son destruidos o sus
contenidos modificados, el capital social del individuo también lo será. Esta
reflexión plantea problemas interesantes de investigación como por ejemplo, como
se transforman los usos del capital social que tienen como fuente las redes
familiares y el núcleo familiar, cuando éste se transforma, pierde integrantes o
modifica las normas que regulan las obligaciones mutuas de sus miembros. O que
sucede cuando en un barrio desaparecen los miembros que poseían mayores
recursos de capital social, humano y físico por procesos de segregación y
migración intraurbana.
Como activo de una persona, el capital social es su aptitud para movilizar la

voluntad de otras personas de modo que le provean recursos que le facilitan el
logro de ciertos fines. De ahí se derivan dos características. La primera es que la
movilización de este activo es dependiente de la voluntad de otras personas. La
segunda, que la posibilidad de apropiación de los recursos que circulan en las
redes es dependiente de que los “dadores” de recursos reconozcan a los
“perceptores” como miembros de la red sobre los cuales hay obligaciones
creadas. Esta acepción es muy cercana a la de Bordieu (1986), para quien la
construcción de redes sociales es una meta instrumental. Las personas hacen una
inversión deliberada de recursos con el objeto de generar activos en capital social.
En esta acepción, el monto de capital social apropiable por una persona es una
resultante de una ecuación compleja que incluye las obligaciones de otros con él,
las normas que regulan el cumplimiento de esas obligaciones, y los recursos que
circulan por esas redes.
Sin embargo, es indudable que muchas personas y muchas familias ven facilitado
el logro de ciertas metas de bienestar gracias a aspectos de las estructuras
sociales de las que forman parte en cuya construcción no han hecho inversión
alguna. El capital social está en esos casos encastrado en las instituciones de una
23
sociedad (local, regional o nacional) y se refleja en la calidad de los patrones de
convivencia, en la reciprocidad de expectativas entre sus habitantes y
fundamentalmente en la confianza en los otros. De este modo, es posible que una
familia migre a una localidad que se caracteriza por un clima elevado de confianza
mutua y se beneficie de ese capital social por el solo hecho de residir allí. Dicho
clima general de confianza facilitará el logro de sus metas de bienestar porque,
por ejemplo, la seguridad en las calles evitará que la familia tenga que dedicar
parte de sus recursos a proteger a los niños camino a la escuela, o para
mantenerse alerta ante los riesgos de robos o de violencia. Posiblemente haya en
los miembros más antiguos de esas comunidades expectativas latentes de que las
familias que se instalan en esas localidades contribuyan con sus actitudes y sus
comportamientos al mantenimiento de ese clima. Expectativas de contribución
futura también pueden estar subyacentes en estructuras de oportunidades más
cerradas, como es el caso de jóvenes de minorías étnicas que consiguen becas
de estudio, o personas que consiguen prestamos para distintos fines, y que son
otorgados por representantes de su comunidad étnica, por el solo hecho de
pertenecer a ella. En el caso de las familias, también éstas suelen operar como
fuentes de capital social para sus hijos sin requerir mayores contribuciones a la
construcción del mismo, aunque esos requerimientos suelen ir cambiando con la
edad de los hijos.
Otra forma de capital social, esto es, de atributos de las estructuras sociales que
facilitan el logro de metas individuales, que no requiere necesariamente de
inversiones deliberadas en su construcción, es el mencionado anteriormente como
exposición a modelos de rol, y que resulta de la existencia en el entorno social
inmediato de personas que son ejemplos de éxito en la utilización de las vías
legítimas de acceso al bienestar. Esta forma de capital social se aprecia entre
niños pobres que concurren a establecimientos escolares donde la mayoría de sus
pares son de estratos medios, para quienes la continuidad de sus estudios en
niveles superiores es una expectativa no cuestionada. Aunque también es cierto
que en algunos casos la asistencia de los niños pobres a esas escuelas puede
formar parte de una estrategia familiar deliberada, que anticipa que bajo esas
circunstancias los niños incorporarán naturalmente expectativas de logro que no
son usuales en su medio socioeconómico de origen.
Estos pocos ejemplos son suficientes para mostrar que las formas de capital social
son múltiples, que también son variadas las estructuras de oportunidades donde
están depositados esos activos, y que el acceso a esas fuentes puede requerir
más o menos inversiones y responder a acciones más o menos deliberadas de las
personas y las familias. Lo que también permite establecer esta somera
descripción de que es el capital social y sus fuentes, es que familia, y
ciudad/barrio, constituyen fuentes esenciales de capital social. Por ello su
transformación también modificara la cantidad, calidad y distribución del capital
social en una sociedad.
24
A MODO DE CIERRE 3.
Robert Nisbet (1967) señalaba que la matriz de la sociología fue una resultante de
los esfuerzos que realizaron sus padres fundadores en encontrar el sentido de los
cambios vertiginosos que se producían en sociedades que, en forma simultánea,
vivían transformaciones revolucionarias tanto en las formas de producción como
en las formas de organización de la autoridad (estado, democracia, capitalismo e
industrialismo). A este respecto, Nisbet avanzaba una hipótesis incómoda.
Sostenía que el espíritu de la matriz sociológica era conservador, no en su
vocación, pero si en su reacción visceral a la modernidad. Marx, Durkheim, Weber
y otros buscaban reconstruir intelectualmente un orden que se había perdido en la
realidad. Por ello las “ideas eje”, así les llamó, de la sociología, se ubicaban en
una serie de continuos: lo sacro y lo secular, el poder y la legitimidad, el status y la
clase, la comunidad y la sociedad de masas. Todos estos autores veían en las
transformaciones conjuntas de estado nación, democracia, capitalismo e
industrialismo la promesa de la emancipación humana. Pero destacaban a la vez
los riesgos inherentes a esos procesos. La contracara de la división del trabajo,
era la anomia; el poder creativo del capitalismo acarreaba, como caballo de Troya,
la exasperación de la alienación; la legitimidad burocrático racional planteaba el
dilema de la jaula de hierro vacía de contenido; y con el avance de las formas
democráticas emergían los riesgos de tiranía de las mayorías y la temida invasión
de las masas. De este modo, el orden rígido y estable de los estamentos, la
relación cara a cara de las pequeñas comunidades y los sentidos de la acción
basados en normas compartidas, se replegaban para dar lugar, crecientemente, a
alienación, anomia y masificación. Hay sin duda en esas narraciones un punto
central en el problema del orden y en la comprensión de las bases y estructuras
que en el pasado lo garantizaban.
Eventualmente este desorden dio paso a un nuevo orden basado en el estado

nación, el capitalismo regulado, nuevos arreglos familiares, concepciones
democráticas de la autoridad y nuevas formas de organización del trabajo
industrial. La era de oro de los estados de bienestar, en la posguerra, representa
la culminación de este orden. Lentamente, y a través de cruentas batallas
anónimas y públicas5, éste fue sustituyendo al desorden originario del siglo XVIII y
del siglo XIX, proceso que, en Europa y el norte desarrollado, se completa hacia
mediados del siglo veinte. A inicios del nuevo milenio estos países comienzan su
enfrentamiento con nuevas fuentes de desorden.
A diferencia de los países de industrialización temprana, el desarrollo del

capitalismo de bienestar nunca se completó en América Latina. En ninguno de sus
países alcanzó su plenitud la alianza entre Estado, familia y capitalismo que en los
países desarrollados del norte generó el modelo de hombre ganapán, barrios
heterogéneos y promesa de movilidad estructural e individual. Lo que pasó más
5
Fueron públicas las guerras europeas, pero anónima la tercera edad sacrificada a un nuevo
modelo familiar e industrial, anónima la domesticación de la mujer y su exilio a dicha esfera,
anónimos los migrantes que no encontraban lugar en las grandes urbes.
25
bien en la región, es que los nuevos vientos del cambio, con sus impulsos
desindustrializadores, nuevas pautas familiares, y crecientes procesos de
segregación y segmentación, arrasaron con los pocos órdenes parciales y
fragmentarios que, sólo en algunas urbes latinoamericanas, habían comenzado a
manifestarse como un calco precario de la era de oro del capitalismo de bienestar.
Y es que la garantía del orden social se apoya necesariamente en la existencia de
mecanismos y dinámicas que producen, distribuyen y sostienen la eficacia de
marcos normativos. Al igual que los problemas de producción y distribución de
bienes, riqueza y servicios que surgen con referencia al desarrollo, la producción y
distribución de normas eficaces para regular la cooperación y el conflicto, y para
ofrecer a los ciudadanos herramientas de comunicación, cooperación y
competencia, deben ser problematizadas. Por un lado, las normas comparten con
otros bienes un conjunto de características. Son un bien escaso y, por lo tanto, un
bien cuya distribución no es igualitaria. Por otra parte, si bien las normas son -
para hacer ahora un paralelismo con los debates ecológicos - una fuente de
energía social renovable, ello requiere de condiciones que, como sugerimos en
este documento, no están presentes en la región, especialmente en las grandes
urbes latinoamericanas.
En primer lugar, para ser eficaces las normas deben ser legítimas, esto es, deben
actuar como tales por su capacidad efectiva para regular el comportamiento. Las
normas son reales cuando son internalizadas. Por ello producir y distribuir normas
eficaces es producir y distribuir contenidos susceptibles de ser internalizados y
utilizados como marcos orientadores de la acción individual.
En segundo lugar, estén o no dadas las condiciones para preservar y renovar

sistemas normativos eficaces, las normas siempre existen. Despleguemos este
aparente dilema para entenderlo. Salvo casos extremos, todos los individuos
pueden invocar principios normativos que justifiquen un determinado accionar. El
problema es que esgrimir una norma para justificar una acción, no es lo mismo
que participar en un sistema normativo. Para ello es necesario que un conjunto de
denominadores mínimos de las normas que orientan el comportamiento de los
miembros de una comunidad – esto es, de aquellos que comparten un espacio
territorial e instituciones, y que participan a través de su acción en el mundo de la
política y en el mundo de la producción y reproducción social-, también debería ser
compartido con los otros actores involucrados en estas esferas. Ello es necesario
tanto para la producción de orden agregado, como por el hecho de que de no
hacerlo, dichos individuos se encontrarán, en general, en desigualdad de
condiciones para operar, cooperar y competir en esas esferas. El problema
entonces es que si bien las normas siempre existen, los denominadores mínimos
comunes pueden perderse, y la fragmentación normativa resultante puede generar
orientaciones diversas a la acción. Este problema tiene al menos dos implicancias
centrales: el problema de la extensión de los marcos normativos y el problema del
grado en que esos marcos prescriben la acción.
Consideremos en primer lugar el problema de la extensión de los sistemas

normativos. Estos sistemas tienen sentido en tanto marcos que estructuran
26
espacios reales de cooperación, competencia y conflicto. Es irrelevante compartir
normas con los marcianos, ya que con ellos no tenemos interacción. Era
relativamente irrelevante compartir normas entre el doctor urbano y el campesino
en economías de subsistencia, cuando se trataba de dos áreas territoriales no
unificadas por una autoridad central. En la medida en que más gente se ve
obligada a participar en instancias comunes se torna más necesaria la existencia
de marcos normativos comunes.
En un sentido básico, América Latina es hoy más democrática que nunca y más
integrada que nunca. La urbanización, la penetración del capitalismo y la
ampliación de los derechos políticos implican esferas ampliadas de participación,
competencia, cooperación y conflicto. Esto sucede al mismo tiempo que los
sistemas normativos se fragmentan y con ellos las orientaciones a la acción.
Es aquí donde se encuentra una de las paradojas mayores del debate sobre
segregación y tal vez una pista clave para desmadejar el problema. La
segregación residencial urbana se produce al tiempo que más gente diversa
convive en un mismo espacio territorial (la ciudad) y comparte una misma
autoridad de base territorial participando al menos formalmente en ella (el estado
nación y la democracia). Pero este proceso crecientemente inclusivo, en su
sentido básico, se ve acompañado de una esfera económica que parece poder
prescindir cada vez más de un porcentaje importante de esta misma población.
Por ello, mayor ciudadanía política y ciudadanía territorial no parecen traducirse en
estructuras de oportunidades que produzcan marcos normativos de orientación a
la acción eficaces y compartidos. El empleo y el trabajo remunerado se retraen en
tanto ámbitos de socialización y producción de normas, al tiempo que la
demografía y la política presionan a incorporar a crecientes contingentes de
población a esferas compartidas de acción y resultados. No aparecen, a su vez,
otras esferas desterritorializadas de construcción de identidades y normas para los
sectores populares urbanos, exiliándose los mismos a áreas territoriales
segregadas del resto ciudadano y segmentadas a su interior.
Respecto al segundo problema, el del carácter prescriptivo del marco normativo,

nótese que cuando hablamos de sistemas normativos eficaces no nos referimos a
normas totalizantes que determinan lo que cada uno debe hacer. En efecto los
sistemas normativos eficaces de la modernidad, no lo son por ordenar un curso de
acción, sino por ofrecer núcleos prescriptivos mínimos que orientan y regulan la
elección (Germani, 1985). Esto es, el avance de la acción electiva sobre la
prescriptiva no amenaza el orden social ni afecta en forma desigual las chances
individuales, pero si lo hace la destrucción e hiperfragmentación de los núcleos
prescriptivos mínimos que orientan tales elecciones. Cuando ello sucede, y
emergen sistemas normativos fragmentados en base a formas de solidaridad
apoyadas en instituciones primordiales –familia, religión, territorio, etnia- no sólo,
se fisuran los marcos normativos, sino que estos tienden a ser menos “modernos”.
O, citando a Germani, más que orientadoras de las elecciones, retornan a
modalidades normativas que prescriben las acciones. Por ello la aparición de
estos sistemas normativos fragmentados, no agrega meramente orientaciones
27
diversas a la acción, sino que lo hacen contraponiendo un “mainstream” moderno
orientador de la elección a otro subconjunto de normas básico y prescriptivo. Esto
afecta tanto la capacidad de estos sectores de operar en el “mainstream”, como la
de construir desde su propia realidad territorial sistemas compartidos de normas
que den al menos cohesión social a dichas unidades, puesto que en un mismo
barrio pueden aparecer identidades y sistemas normativos basados en familia,
territorio, etnia o religión, que resultan contrapuestos y que carecen de espacios
de compatibilización.
Se completa así el déficit de capital social, que no se limita al acceso a estructuras

de oportunidades de la sociedad en su conjunto, sino que se traslada también al
interior de las comunidades pobres. De este modo, un bien escaso, no renovable,
y que debe ser extensivo a los reales participantes de las esferas sociales
concretas, se produce en cantidades insuficientes, en cualidades inadecuadas, y
se fragmenta y se distribuye en forma crecientemente desigual.
En el desarrollo del modelo AVEO, estas peculiaridades del bien “marco normativo
eficaz” han sido siempre un obstáculo para incorporar como activos sociales las
orientaciones normativas de los actores (sea en la esfera del capital humano, sea
en la del capital social). A diferencia del capital educativo o de los bienes
materiales, en el modelo AVEO no podíamos identificar estructuras de
oportunidades que dieran cuenta de la distribución diferencial de las orientaciones
normativas. Los intentos pioneros realizados en un trabajo anterior por uno de los
autores de este documento (Kaztman, 1999), procuraban mostrar como la
segregación residencial activaba o desactivaba mecanismos distributivos de
orientaciones normativas, pero no alcanzaban a identificar las grandes tendencias
que estaban operando en la estructura de oportunidades para gestar dicho estado
de situación. La preocupación del enfoque AVEO con el barrio y la familia, tiene en
su origen, una clara deuda con esta pregunta de orden y marcos normativos.
Parte de la respuesta al diagnóstico de déficit y distribución desigual de capitales

normativos se encuentra en la propia evolución de familias y barrios, pero solo
adquiere un sentido abarcador cuando se lo coloca en el marco más general y
formalizado de las tres fuentes de capital normativo. Estado, mercado y
comunidad continúan siendo las fuentes esenciales de dicho capital, pero son las
inconsistencias particulares de la evolución de estas estructuras de oportunidades
las que ayudan a explicar también un déficit en su producción y desigualdades en
su distribución. El incremento del espacio de cooperación y conflicto se combina
con barreras crecientes al interior de dichos espacios y con la pérdida de
funciones en dos esferas fundamentales de creación, transmisión y distribución de
normas: familia y barrio. El problema del empleo atraviesa las transformaciones
familiares y el cambio en la residencialidad urbana e interactúa con ellas. Al
tornarse escaso y concentrarse su ausencia en los sectores populares urbanos, se
resienten las bases materiales que predisponen a los individuos a ingresar en
acuerdos cooperativos, ya sea para la socialización de la descendencia, ya sea
para la sociabilidad cotidiana que cementa el orden y que favorece las
posibilidades de movilidad social en las ciudades. Por otra parte, al retraer a los
28
individuos de una esfera de socialización no primordial, el debilitamiento de los
vínculos con el mercado de trabajo también los aleja de un contacto cotidiano con
los núcleos prescriptivos mínimos de la modernidad.
Retornando por último a la llamada de atención de Paul Pierson con que iniciamos
este artículo, resulta claro que los procesos de producción y distribución de
normas eficaces son más lentos e invisibles que el efecto de los cambios
tecnológicos sobre las tasas de desempleo, o la caída de aranceles sobre nuevos
ganadores y perdedores, o la retracción del estado social con respecto a la
vulnerabilidad de la tercera edad. Pero ellos dan sentido y reubican estos últimos
fenómenos en una matriz causal de desenvolvimiento lento. Es por lo tanto a
través de la consideración de los procesos de producción y distribución de normas
eficaces que las transformaciones en el nivel de empleo, en el gasto social, en las
tasas de divorcio o en las pautas de residencialidad, adquieren pleno significado
para entender las transformaciones del orden social.
Con estas reflexiones, a nuestro entender ubicadas en las fronteras del enfoque
AVEO, esperamos haber hecho un modesto aporte a su desarrollo así como a los
esfuerzos por devolver la centralidad de lo social en el análisis de las sociedades.
29
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31
Energía, Alimento, Residuos y Construcciones
Aportes a la Sostenibilidad en Barrios Informales
Autores:Lic. Javier J. Vázquez - Ing. Nicolás D. Brown

Editores Ing. Ivan . Balducci – Ing. Maria Ines Jatib
La serie de crisis y depresiones económicas que vienen sucediendo desde mediados de la

década del ’80, y falta de planificación del crecimiento en el Conurbano, sumado al incremento
de necesidad habitacional, muestra un panorama gris para los sectores más vulnerables de
nuestra sociedad. Según un relevamiento de RENABAP (Registro Nacional de Barrios
Populares) de 2018, existen 4100 barrios informales en el país, de los cuales 1020 están en el
conurbano Bonaerense, donde residen hoy casi 2.000.000 de argentinos. No se sabe a qué
número ascenderá este valor a finales de 2020, pero los indicadores de pobreza e indigencia
no son alentadores.
Esta situación social tiene un correlato directo en tres dimensiones vinculadas con la
sustentabilidad y el ambiente. Estos aspectos vinculados con la informalidad y la pobreza
castigan de manera desproporcionada a los barrios más carenciados en las dimensiones
energética, sanitaria y alimentaria.
La sociedad a nivel mundial, y en Argentina en particular, está atravesando una profunda crisis
vinculada a lo energético. La declinación de los yacimientos petroleros convencionales, cuyos
recursos finitos se agotan, se suma al desafío del Cambio Climático que impulsa a un cambio
global de paradigma, principalmente en lo que se refiere a la energía. La necesidad de mitigar
las emisiones de gases contaminantes afecta a todo el mundo, y los crecientes costos de la
energía afectan a la población más vulnerable; el crecimiento de la población y la demanda en
las ciudades, combinada con una sub-inversión en redes eléctricas en las últimas décadas,
hacen que el aprovisionamiento energético en la Ciudad de Buenos Aires sea inestable y poco
confiable.
Consecuentemente, allí donde las redes no están tendidas formalmente, o no se utilizaron

normas técnicas para su desarrollo, los cortes de suministro son muchos más frecuentes,
careciendo de procedimientos de reclamos reconocidos, dependiendo de la auto-gestión
barrial. Sin red eléctrica estable, y sin redes de gas natural, la cocción se hace muchas veces
con gas de garrafa; lo que conlleva a un mayor costo. En lo que respecta al aprovisionamiento
de energía, “el que menos tiene es el que más la paga”.
Por su parte, los residuos contribuyen a la problematica mundial, que se refleja en rellenos
sanitarios llenos, contaminación de suelos, islas de plásticos en el océano. Las causas de estos
desafíos se encuentran en el actual modelo de desarrollo, basado en el consumo exacerbado,
un pensamiento lineal de los procesos productivos y una cosificación de la naturaleza; en una
economía lineal que extrae, transforma, distribuye, consume y desecha recursos finitos que, en
general, no pueden ser reinsertados en los ciclos naturales.
Así, en todos los ambientes merma la gestión y conservación de los bienes y servicios
naturales. Pero es en los sectores rurales y urbanos más vulnerables, donde no se realiza la
recolección de residuos, que el problema de los residuos deja de ser un problema global y se
vuelve local, palpable; malos olores, insectos, ratas… y estos se vuelven vectores de
enfermedades y fuente de contagio.
El acceso a una alimentación sana es un problema constante de la actualidad. El mismo

modelo de producción industrial que llena de residuos el ambiente se replica en la producción
de alimentos; este modelo nos aleja de nuestras fuentes naturales de alimentacion, y en una
sociedad en procesos creciente de urbanización, se relega en actores lejanos (“el campo”) la
producción de alimentos. Al disociarse la producción de nuestros alimentos y la naturaleza que
los hace posible, los alimentos pasan a producirse a costa de un desplazamiento de la frontera
agrícola, con la subsecuente degradación de ecosistemas, pérdida de biodiversidad, y ruptura
del equilibrio climático. De modo que, detrás de este cambio en los usos de suelo e impacto
ecosistémico, resultan en inundaciones, sequías, incendios forestales en todo el mundo.
Pero es en los barrios informales donde el problema de la producción de alimentos se vuelve

escasez; donde la lejanía de los centros de producción se vuelve dificultad en el acceso; donde
la otredad de la propiedad de los métodos productivos de comida se vuelve hambre.
En definitiva, residuos, alimentos y energía son las dimensiones ambientales que hacen de
contracara del problema social de los barrios informales. Resulta -entonces- urgente e
impostergable diseñar, desarrollar y replicar proyectos que promuevan la autonomía
energética, alimentaria y de gestión de residuos, y fortalezcan la capacidad de adaptación e
incremento de la resiliencia ante los efectos -presentes y futuros- de los problemas ambientales
en los barrios informales.
Este artículo está orientado a mostrar soluciones factibles-probadas y económicas, con un

impacto social positivo a través de intervenciones en el consumo y generación de energía, la
producción y cocción de alimentos, y la gestión sustentable de los residuos.
En este sentido, se toman como antecedentes proyectos de la Fundación Club de Roma y de la

Ciudad de Buenos Aires, financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco
Mundial, en diferentes intervenciones en barrios y organizaciones socio-comunitarias (OSC).
En estos proyectos desarrollaron intervenciones de impacto sistémico para disminuir la
desigualdad mediante la incorporación innovadora de capital tecnológico, social y cultural. Así,
mediante la aplicación de conceptos de economía circular y desarrollo ecosistémico, y desde
un abordaje holístico y participativo, propició la construcción de ciudades y comunidades
sustentables y resilientes.
Se describen, a continuación, cuatro ejemplos de intervenciones sustentables inteligentes en

barrios vulnerables, con impactos en aspectos energéticos, alimentarios y sanitarios.
1. Comedores Comunitarios:
a. Menor consumo de gas para cocción, mediante energía solar térmica
En 2018, como parte de un proyecto del BID para promover soluciones en el marco de la
sostenibilidad para organizaciones de la sociedad civil en barrios informales se plantearon
líneas de trabajo a implementar en el comedor EN-HACCORE, de la OSC (Organización Social
Comunitaria), con un amplio jardín al frontal que da a la calle Echandia a metros de la principal
arteria del barrio.
El comedor EN-HACCORE funciona dentro de una vivienda amplia , parte de la comunidad y

en la que se han realizado varias ampliaciones: en la terraza se construyeron nuevas
habitaciones, aulas para talleres, huertas de tierra e hidropónicas, en la planta baja posee una
amplia cocina y un comedor que en el momento que se realizó el relevamiento se encontraba
casi al límite de su capacidad.
La atmosfera al visitar EN-HACCORE es similar a la de un Club Social, donde todos tienen

participación, en la cual el compromiso con la tarea va más allá de la tarea de ayudar, sino que
es una elección, una vocación.
Para determinar las principales necesidades estructurales del comedor se realizaron los
primeros encuentros con las autoridades y los trabajadores, en donde se determinó las
demandas energéticas del comedor, le volumen de personas que atendía, los servicios que
presta a la comunidad, etc.
Uno de los principales problemas que se evidenciaron fue el consumo de gas, el cual se
utilizaba para cocinar los desayunos, almuerzos y meriendas. El gas de garrafa, que se utiliza
en la mayoría de los barrios informales, tiene mayor costo que el gas de red y por lo tanto es
menos eficiente para una alta demanda como en el caso de un comedor social. Por lo tanto,
dado que el consumo de garrafas afectaba directamente la economía del comedor, se decidió
buscar alternativas que permitieran un ahorro directo en el presupuesto diario de la institución.
Para abordar dicho problema se realizó un relevamiento del consumo de gas, determinándose
que el mayor consumo del mismo se utiliza para el calentamiento de agua, dado que la mayoría
de los alimentos que se preparan son de olla (guisos, sopas, legumbres, fideos, arroces, te,
café, mate, etc) y por lo tanto requieren gran cantidad de agua caliente.
Se plantearon dos intervenciones. Primero se propuso disminuir el consumo energético

mediante el aumento de la temperatura del agua en la cocina y segundo aumentar la eficiencia
de la cocción con ladrillos refractarios.
Para esto se instaló en el techo del comedor un termotanque solar de tubos de vacío, de 200
litros, un tamaño consistente con el consumo diario del comedor. Esta instalación se realizó
durante dos jornadas con el apoyo de un equipo de instaladores y complementamos con el
apoyo del personal de comedor, buscando no solo implementar la tecnología sino brindar las
herramientas para que los trabajadores del lugar se familiaricen y puedan apropiarse de la
misma. Ademas, se realizó un taller sobre tecnología solar térmica, para capacitar sobre el
funcionamiento del colector, los detalles de la instalación y los cuidados y mantenimiento
mínimos que requiere.
El comedor En-Haccore es el primer espacio sustentable de Ciudad Oculta.
En las primeras mediciones la temperatura del agua desde la canilla rondaba los 10 ºC a 12 ºC,
necesitandose incrementar la misma a 80º-90º durante 30 o 40 minutos para la preparación los
alimentos diarios.
Con el uso del Calefón Solar se logró que la temperatura del agua a la salida de la canilla
superara los 50 °C y al ser utilizada para la preparación de alimentos significó un ahorro directo
en el consumo de gas en garrafa semanal. La utilización del agua caliente desde el colector
solar requería mucho menos gas para alcanzar la temperatura de cocción, se determinó una
reducción del 60% en el consumo de gas para calentamiento de agua. Esto significó un ahorro
significativo en el presupuesto del Comedor, el cual pudo destinar el dinero a más alimentos.
Termotanque solar instalado en el comedor En-Haccore: precalienta el agua para cocción, bajando la
demanda de gas de garrafa.
Si bien, significó un logro importante, se propuso una nueva intervención para poder
aprovechar al máximo el gas de garrafa y poder aumentar el ahorro, buscando mantener el
calor y potenciar el gas poco calórico de la garrafa, reduciendo las fugas de calor en el proceso
de calentamiento del agua. El procedimiento consistio en agregar tres pilas de ladrillos
refractarios, dos paralelas al costado de cada hornalla y una transversal al fondo formando una
U, lo que significo minimizar la pérdida de calor y aumentar la inercia térmica, disminuyendo asi
el volumen de gas ya que se pudo mantener la comida hirviendo por 30´-40´ mas lo que
permitio mantener caliente la olla una vez apagado el fuego.
De esta manera ambas intervenciones se logo disminuir un poco más de 70% del consumo de
gas en garrafa del comedor. Generando un ahorro mensual significativo, ahorro clave que
permite a una organización como esta mejorar la calidad nutritiva de los alimentos.
b. Biodigestión y huerta: convertir desechos en alimento y energía
La siguiente intervención en el comedor En-Haccore consistio en profundizar la aplicación de

Economía Circular. Para ello se planteó abordar el tratamiento de los residuos desde una
perspectiva innovadora, integral y ecosistémica.
Las intervenciones y sus respectivas capacitaciones rondaron siempre el rol central del
comedor (la producción de comida), en forma de un Biosistema. Se transformaron así las
prácticas en torno a los residuos en un espacio comunitario barrial, emulando el funcionamiento
cíclico propio de la naturaleza, en donde los desechos de un proceso se convierten en insumos
de otros. Enfatizando la importancia de un enfoque socio-ambiental, la incorporación de esta
tecnología al comedor también se la acompañó de actividades de sensibilización comunitaria y
capacitaciones para:
● Promoción de nuevos hábitos sustentables.

● Apropiación del capital tecnológico, cultural y simbólico integrado al comedor.
● Fomento de nuevas capacidades y habilidades profesionales (empleos verdes).
● Generación, por medio de actividades abiertas ligadas al Desarrollo Sostenible, de un
puente de integración entre la ciudad formal e informal.
Las intervenciones y sus respectivas capacitaciones asociadas incluyeron la instalación una

huerta hidropónica –cuyo bombeo se realiza mediante un sistema fotovoltaico- , la
incorporación de un biodigestor para producción de biogás y fertilizante líquido, el desarrollo
de una huerta comunitaria urbana en cajones, una compostera para reducir la producción
de residuos orgánicos y producir tierra fértil, la producción de hongos comestibles a partir de
residuos celulósicos; la incorporación de un punto de acopio de reciclables y de aceites
vegetales usados.
El Biosistema compuesto por la cocina, el biodigestor y las huertas funciona como un sistema
semi-cerrado de producción de alimento y tratamiento de residuos orgánicos; la cocina del
comedor se vuelve el centro de este sistema donde cada parte alimenta y es alimentada por las
otras:
Los desechos de la producción de alimento en la cocina son principalmente orgánicos;

separando los aceites (en cuyo destino en otra OSC se los utiliza para producir
biocombustibles), el resto puede ser utilizado para alimentar el biodigestor y producir biogás, en
la compostera -para producir tierra para la huerta-, o como sustrato para la huerta de hongos.
La incorporación de una compostera permite tratar el residuo orgánico (que de otra manera
daría lugar a vectores, malos olores y ser foco de enfermedades) y convertirlo en tierra fértil,
que se utiliza para la huerta en cajones.
Compostera para procesar residuos: el compost producido se usa en cajones de huerta para producción
de hortalizas
El biofertilizante líquido que produce el biodigestor se utiliza para la huerta hidropónica.
El biofertilizante producido por el biodigestor es utilizado para la fertilización de la huerta

hidropónica y en tierra, al igual que el compost. El biogás producido por el biodigestor es
utilizado para hervir el agua (que previamente ha sido calentada por el colector solar) de esta
manera mediante la utilización de energías renovables se puede obtener agua caliente para la
cocción de alimentos que han sido producidos en la huerta del comedor.
Biodigestor: convierte residuos de la cocina en fertilizante y energía.

La huerta de hongos permite utilizar residuos celulósicos (cáscaras, verduras, pasto seco,
hojas, etc.) y utilizarlo como sustrato para la producción de hongos, un alimento de gran valor
nutricional. Una vez “gastado” este sustrato, se puede triturar fácilmente y utilizarlo para
alimentar al biodigestor; las enzimas de los hongos aceleran la descomposición de la materia
orgánica, acelerando la producción de biogás.
La huerta de hongos convierte directamente los residuos celulósicos en alimentos.
En definitiva, se trata de un sistema circular en el cual los desechos del comedor se re-
convierten en alimento y energía. Y las actividades en torno a estas tecnologías se
transformaron en actividades comunitarias, de aprendizaje del funcionamiento sistémico de la
naturaleza; un Biosistema es una gran herramienta de Educación Ambiental.
2. Viviendas sustentables Barrio Carlos Mugica – Villa 31 y 31 Bis
a. Generación Renovable: sustentabilidad energética y económica
Este barrio es uno de los barrios más comprometidos por la situación habitacional, agravado
por la precariedad e informalidad de su trazado urbanístico, la alta densidad de población y la
baja calidad de las construcciones. Dentro de la problemática de vivienda del barrio se
identificaron tres dimensiones:
 El déficit cuantitativo: el requerimiento de viviendas adicionales por la carencia de

espacio.
 Ubicación desventajosa: en relación a la protección de la población contra la
contaminación del aire, ruidos excesivos y las condiciones del suelo para la
construcción.
 Déficit cualitativo: la necesidad del mejoramiento y adecuación de viviendas
precariamente construidas.
En abril 2017, como parte de un proyecto del GCBA y Banco Mundial, la Secretaría de
Integración Social y Urbana (SECISYU–GCBA) lideró el Plan Integral de Urbanización de este
barrio, el cual incluyó numerosos aspectos, entre los cuales se enumeran:
Mejoramiento de infraestructura: pavimentación, red de agua de red, pluvial y cloacal, tendidos

de media y baja tensión eléctrica, alumbrado público
 Integración social de los habitantes del barrio

 Desarrollo económico de la zona
 Revalorización del espacio público
 Mejoramiento de viviendas existentes
 Construcción de escuelas, diferentes equipamientos públicos y centros de salud
(CeSACs)
 Relocalización de más de 1200 familias que vivían en condiciones de inseguras y/o
insalubres (bajo autopista).
Para la relocalización de familias viviendo en condiciones inseguras, se construyeron 1200

viviendas nuevas, y se buscó, para la construcción de las mismas incorporar en el diseño un
elevado estándar de sustentabilidad. Asi es que se colaborò en temas de sustentabilidad en el
desarrollo de este proyecto, especialmente para la planificación, diseño y construcción de estas
nuevas viviendas.
Uno de los aspectos más característicos, novedosos e interesantes de las mismas es la

aplicación de energías renovables, en múltiples sistemas complementarios.
Los edificios de nuevas viviendas cuentan con sistemas fotovoltaicos que funcionan de manera
on-grid, es decir, conectados a la red eléctrica, con un medidor bidireccional perteneciente al
consorcio. Por lo que la energía generada se inyecta a la red de distribución y es remunerada a
cada núcleo o a cada consorcio, según lo permiten las normativas correspondientes a la ley de
generación Distribuida 27.424.
Cada vivienda cuenta, en promedio, con 1.1 kW de potencia fotovoltaica. Esta potencia por
unidad funcional genera el equivalente a 1700 kWh anuales, lo que corresponde al 25% del
consumo de una vivienda tipo, totalmente eléctrica. La potencia total, distribuida en los techos
de todos los edificios, es más que la que poseen muchas de las centrales fotovoltaicas del país;
es decir, los edificios actúan como una pequeña central de energía solar.
El relevamiento de experiencias previas, indica que el pago de expensas en las viviendas de

interés social (VIS) significaba un problema, dado que, la desigualdad economica, generaba
endeudamiento y conflictos en la comunidad. La falta de dicho ingreso por expensas produce el
deterioro de los bienes y espacios comunes, disminuyendo la calidad de vida de la comunidad.
La energía generada por la instalación fotovoltaica que es vendida a la distribuidora (según ley
27.424), genera un ingreso destinado a contribuir en a dicho problema, evitando el deterioro de
los bienes y espacios comunes del edificio. Como se puede observar la generación distribuida
no sólo aporta a la sostenibilidad energética y ambiental del barrio, sino que también permite la
sustentabilidad de los espacios vecinales y consorciales aumentando su calidad de vida.
Nuevas Viviendas de Barrio 31: sistemas fotovoltaicos generan energía renovable y dan sustentabilidad económica a
los consorcios.
Una de las aplicaciones más disruptivas de energía renovable en estas nuevas viviendas es la
combinación de bombeo solar con energía solar térmica. Estos sistemas de bombeo solar
consisten en una bomba solar, conectada a dos módulos de 330 Wp (los mismos que se
utilizan en el sistema fotovoltaico conectado a la red). Estos sistemas están dimensionados
para garantizar el llenado del tanque dos veces al día, en condiciones de menor generación
fotovoltaica, con el sol del día más frío del invierno y nubosidad media.
Este bombeo solar es complementado con un sistema de calentamiento de agua que opera por
gravedad y circulación termosifonica; es decir, que no requiere bombeo para su operación. Así,
las nuevas viviendas del Barrio 31 permiten garantizar el aprovisionamiento de agua aún frente
a cortes del suministro eléctrico. No se trata sólo de una aplicación sustentable que permite
ahorro en dinero y generación limpia; es, además, un nuevo enfoque respecto al derecho a la
Energía (el derecho al agua caliente, el derecho a una ducha cómoda) que es posible
garantizar a través de esta aplicación tecnológica limpia y sustentable.
Nuevas Viviendas de Barrio 31: se observan los termotanques solares y los módulos que alimentan el sistema de
bombeo (colocados de manera casi vertical)
Algunos aspectos de estas aplicaciones tecnológicas son particularmente interesantes, y

creemos que vale la pena destacarlos:
Podemos destacar varios aspectos importantes de la aplicación de las tecnologías utilizadas:
Las primeras instalaciones de energía solar fotovoltaica fueron realizadas previa a la sanción y
reglamentación de la ley de generación distribuida. Aunque se mantuvo continuo contacto con
los legisladores y funcionarios a cargo de su implementación, dicha instalación fue en muchos
aspectos pionera, y su aplicación en los nuevos edificios del Barrio 31 se fue consolidando
conforme avanzó la tecnología y el mercado en Argentina durante esos años.
En la construcción del primer edificio de viviendas, existía poca experiencia de estas

tecnologías en el país. La aplicación, entonces, simulo la de otros edificios de características
edilicias similares, las cuales no tenían en cuenta los aspectos sociales particulares del caso, lo
que se vio reflejado en m una compleja la adopción de las mismas por parte de la comunidad.
En dicha construcción se optó por tecnologías centrales para todo el edificio, de alta eficiencia,
pero también de alta complejidad técnica; tecnologías que podrían haber resultado muy
exitosas en edificios de clase media-alta, pero que en el Barrio 31 resultaban de compleja
implementación.
En la construcción de los edificios subsiguientes, con el avance de la normativa técnica de

generación distribuida en la ciudad, y junto con la experiencia previa, se llegó a la conclusión
de que la eficiencia energética, el tamaño de la instalación y la temperatura del agua en los
termotanques solares (aspectos clave en la mayoría de los sistemas de calentamiento de
agua), no representaba el aspecto más importante en dicha aplicación. En cambio, el aspecto
más importante resulto ser la simplicidad; los sistemas debían funcionar sin recirculación, sin
sensores ni electrónica, sin presurización, y con una única bomba que hiciera la elevación del
agua. De esta manera evitando averías (y, de haberlas, serian fáciles de identificar y
solucionar). Por lo que en contextos de vulnerabilidad social, la simplicidad, robustez y
resiliencia de los equipos es más importante que su eficiencia.
A la izquierda: sistema solar térmico de los primeros edificios. Esquema split con recirculación y presurizados:
esquema de alta eficiencia. A la derecha, los implementados en la mayoría de los edificios (sector YPF), con
esquema compacto, termosifónico, atmosférico: más simple y robusto.
Para lograr dicho objetivo no resultaba suficiente la incorporación de tecnología solar térmica a
los edificios; sino que todo el diseño del edificio (desde las estructuras, los planos, las cañerías,
etc.) debía estar pensado para incorporar dichas tecnologías. En los últimos edificios
construidos, los sistemas de calentamiento de agua operan con una gran sencillez; el agua cae
de manera directa (a través de caños de mayor sección, para evitar la caída de presión), con
termotanques individuales cada dos viviendas, sin ningún apoyo más que la gravedad y el sol.
Corte lateral de los sistemas compactos de placa plana para calentamiento de agua (en verde), módulos
fotovoltaicos (en azul) y módulos para bombeo de agua (arriba de los tanques, en amarillo).
Es por todo esto juanto a otras medidas de eficiencia energética, de ahorro en consumo de
agua y materiales, en que estas viviendas son las primeras del país en obtener el certificado de
sustentabilidad EDGE: Excellence in Design for Greater Efficiencies.
Certificado EDGE de las nuevas viviendas de YPF: casi 50% de ahorro de energía
b. Métodos de construcción mixtos: eficiencia térmica y aceptación social
Otras de las tecnologías aplicadas a las nuevas viviendas del Barrio 31, lo cual les permiten
poseer elevados estándares de eficiencia energética es la aplicación de materiales y métodos
de construcción especiales de aislación térmica. Aunque en general esta aplicación sea menos
visual que la energía solar, no por eso es menos importante.
Estos edificios están construidos predominantemente con materiales livianos, de construcción

en seco; se utilizó tecnología de Steel Frame para muros y envolventes. Esta tecnología
permite la construcción mediante una estructura portante de acero, y muros que no transportan
cargas de OSB (tableros conglomerados de virutas orientadas), placas cementicias,
poliestireno expandido, lana de vidrio, placa de yeso, etc. Por sus materiales, se tratan de
muros con una alta eficiencia térmica: tienen un valor de transmitancia térmica U de 0.35
W/m2K (la sexta parte de la transmitancia térmica de un muro de ladrillo hueco de 12
convencional - U = 2,10 W/m2K). Estos materiales son seis veces más eficientes, o que
dejan pasar sólo la sexta parte de la energía que un muro convencional. Además de su
desempeño energético, estos materiales garantizan una baja huella de carbono embebida en la
construcción, por ser materiales livianos.
Por ser, además, de rápida construcción, estas tecnologías se aplican frecuentemente en la

construcción de viviendas en countries y barrios cerrados. Se trata de materiales de elevadas
prestaciones constructivas desde cualquier perspectiva.
Nuevas Viviendas de Barrio 31: muros exteriores de Steel frame (aislado con lana de vidrio y poliestireno expandido)
Sin embargo, tras la finalización del primer edificio, se observó que estos materiales no
contaban con el apoyo social correspondiente a sus prestaciones técnicas; por el contrario, la
percepción por parte de los vecinos fue que se les entregaba una construcción de calidad
inferior. La queja, principalmente, yacía en el concepto del uso de “madera y telgopor” como
materiales. El valor social del ladrillo, el ladrillo como elemento tras generación al de ahorro se
veía en jaque con el uso de este tipo de viviendas que no eran de ladrillos.
Un aspecto clave y tácito por parte de los vecinos del Barrio tenía que ver con la seguridad ya
que sin el muro de ladrillo, y su solidez asociada, como separación del vecino, se generaba el
miedo a que mediante un boquete se pudieran acceder a la vivienda desde el departamento
contiguo o desde los espacios comunes. Otro aspecto a tener en cuenta a nivel social era la
cultura de constructores en el Barrio: muchos de los vecinos trabajan como albañiles y se
encontraban familiarizados con las funcionalidades y prestaciones de la construcción de ladrillo
y cemento, pero no están familiarizados a las tecnologías de construcción en seco tipo Steel
Frame.
La problemática en cuestión, entonces, era cómo complementar la cultura de construcción, la

búsqueda de muros de ladrillo y “material”, con la eficiencia energética y la sustentabilidad
buscados para este proyecto.
Por lo tanto se optó, a partir del segundo edificio, por un método constructivo mixto. Las
paredes exteriores y el techo (es decir la envolvente del edificio) serían de materiales livianos,
prefabricados, con alta aislación térmica. Las paredes interiores, en cambio, serían de ladrillos
de hormigón. Esta estructura de hormigón permitió una mejora del edificio en tres
aspectos: brindar la seguridad y comodidad buscada por los vecinos; al tener un muro portante
interno del edificio, el mismo servía de apoyo para estructuras pesadas (como los
termotanques solares); por último, los muros internos de hormigón permiten mantener una alta
inercia térmica en las viviendas.
En conclusión, con el diseño final, los muros exteriores permiten aislar la temperatura exterior
mientras que los muros interiores, permiten dar seguridad, resistencia mecánica, y acumulan
calor que liberan en las horas de más frío, disminuyendo la variación de temperatura entre día y
noche.
Sin lugar a duda, la combinación de estos sistemas es una innovación la cual surgió del
intercambio y el diálogo con los receptores de la vivienda; la relación con la población objetivo,
el conocimiento de su costumbres y hábitos permitió una aceptación de la propuesta y además
una mejora cualitativa.
Nuevas Viviendas de Barrio 31: muros exteriores de Steel Frame; muros internos de hormigón
De manera similar, se procedió en las protecciones de las ventanas. Los vecinos acostumbran,
por seguridad, enrejar sus ventanas. Una reja, sin embargo, es una protección solar deficiente
ya que deja pasar la mayor parte del sol en verano, con lo que aumenta la ganancia térmica y
por lo tanto la temperatura. Y la ventana tradicional, por otra parte, representa una gran pérdida
de energía térmica en invierno.
Para minimizar el aporte solar, en el frente norte de las viviendas se optó, entonces, por un
sistema de postigos de chapa perforada al 50%, que, vistos de cerca, bloquean la mitad de la
luz entrante, pero vistos a la distancia no impiden la vista. Estos postigos dan una mayor
protección solar, garantizando veranos más frescos; en invierno los mismos pueden abrirse
para dejar pasar más rayos del sol y obtener una mayor ganancia solar.
De igual manera, se optó por ventanas de doble vidriado hermético con doble vidrio laminado.
Estas ventanas aumentan el nivel de seguridad de la vivienda, al mismo tiempo que su
aislación térmica; permiten complementar la necesidad de seguridad, confort y sustentabilidad.
De esta manera se minimiza el aporte energético para calefacción y refrigeración,

aprovechando la luz natural y minimizando el consumo de energía para iluminación, respetando
los deseos de los vecinos en términos de materiales y seguridad.
Nuevas Viviendas de Barrio 31: Ventanas de DVH con protección solar, aumentan la seguridad, la aislación térmica
y el control de la insolación.
El resultado de esta combinación de nuevas tecnologías constructivas con las prácticas y

hábitos históricos de la población receptora permitió un replanteo y un ejercicio de reflexión del
equipo de trabajo para poder lograr el éxito, que se traduce en viviendas energéticamente
eficientes y socialmente adoptadas.
Todas estas Intervenciones representan un camino de construccion social y apropiacion

territorial generando una sociedad más sustentable en lo ambiental, y más justa en el aspecto
social.
CAPÍtuLO 2
Componentes sociales
y participativos
Proceso de consolidación del componente social
Los componentes sociales y participativos se insertaron y estructuraron de

manera gradual en los programas de urbanización de favelas, y acompaña-
ron su evolución. En esta tarea, y en el contexto de la redemocratización del
país a partir de la década de 1990, un papel importante le cupo a los bancos
multilaterales de desarrollo, BID y Banco Mundial, que promovieron la partici-
pación con una aproximación integradora de asentamientos precarios a la ur-
banización. Ello permitió la construcción de componentes sociales más con-
sistentes y profesionalizados, así como la incorporación en las operaciones de
exigencias formales de participación y consulta a la población. Los diversos
casos contenidos en este libro, en particular el programa HBB, son ejemplos
representativos de dicho proceso.
Este mecanismo de estructuración y consolidación (metodológica y
operativa) de los componentes sociales y participativos ha sido comparati-
vamente mayor en el trabajo social vinculado con la intervención física. En
este sentido, a pesar de limitaciones, existe hoy un corpus de procedimientos
que funciona, si se aplica de un modo adecuado. La variabilidad entre dichos
procedimientos, detectada en nuestros estudios de caso, es relativamente
pequeña.11 En los temas de articulación con los sectores sociales, de fortaleci-
miento del capital social local y de promoción de la participación ciudadana,
no aparecen modelos consolidados ni alguna homogeneidad en los resul-
tados, pero sí una relativa multiplicidad de configuraciones y estrategias. En
otras palabras: con la excepción parcial del trabajo social subsidiario en las
intervenciones físicas, no existen todavía patrones establecidos y codificados
de intervenciones sociales en urbanización de favelas, según los cuales un
1
Lo que, en algunos casos, no deja de ser una limitación. Por ejemplo, metodologías de
negociación con la comunidad, aplicadas en pequeñas obras, difícilmente se adaptan a las de
gran tamaño.
50 URBANIZACIÓN DE FAVELAS: LECCIONES APRENDIDAS EN BRASIL
determinado tipo de acción corresponda a un determinado resultado. Esas

constataciones se confirman en una evaluación de experiencias de urban-
ización de favelas realizada por el Instituto Brasileño de Administración Mu-
nicipal (IBAM), que observa que las dificultades institucionales de articulación
y coordinación, así como las políticas de comunicación social y negociación
de conflictos entre poder público, liderazgos y población, están entre los
mayores problemas comunes en los programas analizados; en el mismo estu-
dio, la inadecuada gestión de asociaciones, sobre todo con las organizaciones
sociales y comunitarias, es señalada como uno de los principales factores de
riesgo de los mismos programas (IBAM, 2002, págs. 24 y 29-30).
Una ratificación análoga se expuso en un reciente taller sobre Trabajo
Técnico Social en Viviendas de Interés Social. Durante su presentación, Rosana
Denaldi (2009b) destacó la integración intersectorial para la inclusión social y
la ampliación de la participación entre los desafíos actual del trabajo social en
urbanización de favelas. A su vez, Rosangela Paz (2009) incluyó como desafío
el fortalecimiento de las organizaciones locales en forma autónoma respecto
del poder público.
Aspectos metodológicos
En relación con los componentes sociales y de participación, en este capítulo

se presentan y analizan las principales consideraciones provenientes de los
nueve estudios de caso. Este análisis fue elaborado a partir de tres ejes:
– Trabajo social en apoyo de la intervención física

– Acciones sociales intersectoriales para la inclusión social y/o el de-
sarrollo
• Acciones y políticas sociales
• Configuraciones para la intersectorialidad con lo social
• Procesos para la intersectorialidad con lo social
• Estrategias de articulación intersectorial con lo social
• Trabajo e ingreso: un tema sectorial presente y problemático
– Fortalecimiento del capital social local, o de las organizaciones de
la sociedad civil
En el primer eje se incluyen, normalmente, acciones de recopilación

de datos, diagnóstico y catastro de la población que será atendida; su movili-
zación y organización, comunicación social y educación sanitaria y ambiental;
COmPONENTES SOCIALES y PARTICIPATIVOS 51
negociación de las intervenciones físicas a realizar; acompañamiento de fami-

lias en los frentes de obras, reasentamientos, remoción temporal, autocons-
trucción o mejoramiento habitacional y seguimiento después de las obras.
Se trata de una variedad de actividades, instrumentales a la viabilidad y sus-
tentabilidad de las intervenciones físicas, que convergen en un conjunto de
objetivos comunes: adaptar los proyectos, en la medida de lo posible, a las
necesidades locales; facilitar la ejecución de la obra y sus eventuales comple-
mentos individualizados; garantizar la adecuada operación y mantenimien-
to de las inversiones efectuadas, así como la convivencia en contextos que
pueden representar una novedad (edificios, por ejemplo), para la población
atendida, sobre todo la reasentada.
El segundo eje comprende acciones sectoriales en áreas como la salud,
la educación, la generación de empleos e ingresos, asistencia social, seguridad
pública, etc., que apuntan a promover la inclusión, el bienestar o el desarrollo
social y, en muchos casos, económico de grupos marginalizados o vulnerables,
incluyendo a los beneficiarios directos e indirectos de las intervenciones físi-
cas. Son, entonces, acciones paralelas a las del trabajo social vinculado con la
intervención física, y atienden básicamente a la misma población-objetivo de
esta, pero con finalidades distintas. Ahora la relación entre lo físico y lo social
del eje anterior se invierte: la intervención física se convierte aquí en “puerta de
entrada” para una acción más abarcadora del desarrollo humano.
En el tercer eje, se incluyen actividades de identificación de lideraz-
gos formales e informales, movilización, catastro y diagnóstico de entidades
comunitarias y de la sociedad civil, fortalecimiento organizacional, formación
de redes y capacitación en temas relacionados; por ejemplo, gestión, elabora-
ción de proyectos y captación de recursos, presentación de cuentas y conta-
bilidad, o en asuntos sectoriales ligados con las actividades específicas de las
propias organizaciones (salud, educación, etc.).
En fin, el fomento de la participación es con frecuencia transversal
a los demás ejes, pues busca, entre otros aspectos, fortalecer la capacidad de
la comunidad para decidir, o al menos influir, en las determinaciones relacio-
nadas con las intervenciones físicas y sociales, tanto de los poderes públicos
como de las organizaciones de la sociedad civil. Idealmente, el objetivo de dar
voz efectiva (“empoderamiento”) a la comunidad y a sus representantes debe-
ría sobrepasar el marco del programa de urbanización de favelas, y tener una
vertiente política más explícita de transformación de las relaciones, incluso de
poder, de promoción de la ciudadanía, de la transparencia, del control civil y
de potenciamiento y autonomía de la sociedad civil.
Esta transversalidad es particularmente acentuada respecto del eje

de fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil, de manera tal
que los dos ejes se hacen indistinguibles. Cuando los programas se ponen
en práctica, muchas veces las acciones orientadas al fortalecimiento de la
capacidad de organización e interlocución de las entidades de la sociedad
civil coinciden con las acciones que buscan crear o potenciar instancias par-
ticipativas.
Pero aquella sobreposición tiene también bases teóricas sólidas. El
concepto de capital social, en su definición quizás más conocida, la de Robert
Putnam, atribuye valor a las relaciones sociales organizadas, en la medida
en que son capaces de proporcionar dos tipos de beneficios interrelaciona-
dos: (a) acción colectiva, inducida por intereses compartidos y (b) fortale-
cimiento de la democracia, impulsado por el compromiso cívico (Putnam,
Leonardi, Nannetti, 1993). En la perspectiva del capital social, por lo tanto,
el crecimiento del tejido asociativo de las organizaciones de la sociedad civil
con el desarrollo participativo y democrático de la sociedad están ligados
íntimamente.22
Por estas razones, este capítulo analiza la consolidación de las orga-
nizaciones de la sociedad civil y la promoción de la participación conjunta-
mente, bajo el común denominador del fortalecimiento del capital social.
Trabajo social en apoyo de la intervención física
Consolidación del trabajo social

Entre los diversos ejes de los componentes sociales de los
programas de urbanización de favelas, el trabajo social
en apoyo a las intervenciones físicas es el único que logró
consolidarse y sistematizarse parcialmente, a partir de un
proceso de aprendizaje institucional.
Por medio de Procidades, la municipalidad de Aracaju, representa un

caso ejemplar. El primer proyecto de urbanización integrada en la ciudad ocu-
rrió en el barrio de Coroa do Meio financiado inicialmente en 2002 por HBB.
Este organismo contribuyó también con innovaciones en los procedimientos
para urbanización de favelas (utilizadas ya en la capital de Sergipe) como la
2
La conexión entre asociatividad y democracia de Putnam se entronca en una línea de
pensamiento de autores como Tocqueville y Madison, en el siglo XIX.
exigencia de que el reasentamiento estuviese próximo al lugar de origen de

las familias. Por ser la primera intervención de urbanización integrada en Ara-
caju, de ella se extrajeron lecciones para posteriores intervenciones y para la
propia política pública municipal de desarrollo urbano, principalmente res-
pecto de la necesidad de integrar lo físico y lo social con los procedimientos
para conducir esto último.
La experiencia de Coroa do Meio permitió también incorporar acer-
vo importante para enmarcar el trabajo social; por ejemplo, la importancia
de una buena estrategia de comunicación durante el catastro de las fami-
lias, para dejar establecido que la intervención trae beneficios diferenciados
(mejoramientos habitaciones versus reasentamiento en nuevas casas); la
necesidad de integrar arquitectos en los equipos de catastro (formados en
general por especialistas sociales), para que haya coincidencia entre los re-
gistros del catastro social con la ubicación de calles y edificios en los mapas;
la exigencia de un congelamiento efectivo del área donde las familias serán
reasentadas.33
Como resultado de este proceso de consolidación, se elaboró un ma-
nual de Procedimiento del Programa moradia Cidadã, que contiene las directri-
ces y los procedimientos que deben utilizarse, por ejemplo, para el catastro
de las familias; se elaboró y actualizó un Plan Estratégico Municipal de Asen-
tamientos Precarios (PEMA), con criterios para la priorización de las áreas de
intervención, el uso de indicadores sociales, georeferenciación de las infor-
maciones, control social, etc.
Documentos normativos semejantes fueron producidos por otras
municipalidades, como las de Vitória y Curitiba. En este sentido, siendo ejem-
plar, la trayectoria de Aracaju está lejos de ser única.
Grado de influencia de las comunidades

El grado de influencia de las comunidades en las decisio-
nes sobre inversiones físicas es variable y depende de al-
gunas contingencias de la región, como la calidad de los
equipos locales -que puede ser exigida y positivamente in-
3
En Aracaju, el proceso de aprendizaje institucional y de consolidación de prácticas de trabajo
social acoplado con la intervención física, fue favorecido por la continuidad de gobierno: es
la tercera administración municipal liderada por el mismo grupo, y el ex alcalde es el actual
gobernador estadual.
fluida mediante mecanismos adecuados de selección y ca-

pacitación-, además del grado de madurez y organización
de las representaciones comunitarias. En muchos de los ca-
sos analizados aquí, la comunidad logró influir de alguna
manera en el diseño de las intervenciones físicas. Aunque
variable, esta capacidad para participar en las decisiones
sobre los proyectos y las obras, también puede conside-
rarse un resultado relativamente consolidado del trabajo
social ligado con las intervenciones físicas.
Las presiones conjuntas de la comunidad y del financista
pueden ampliar el espacio de influencia de la comunidad
sobre el diseño de las intervenciones físicas. Aun con esta
influencia, las intervenciones difícilmente sobrepasarán el
marco del programa y no se traducirán de manera automá-
tica en un empoderamiento o una democratización en un
sentido más amplio. Para que esto ocurra, otros elementos
deben ser considerados, según veremos en el estudio de
los casos.
En Terra Mais Igual hay consenso en que la comunidad influyó de

manera significativa en el diseño arquitectónico, aunque muchos no creye-
ran -en un comienzo- que presentar proyectos abiertos a las sugerencias de
la población funcionaría. Como consecuencia, estos fueron ajustados para
contemplar las demandas de la comunidad, como se detalló en el capítulo
anterior.
Favela-Bairro tenía reglas claras sobre la participación de la comu-
nidad en las decisiones sobre las intervenciones físicas. Los proyectos se ela-
boraban con calma, y las primeras versiones se presentaban y discutían en
paneles. Se reclutaban y eran contratados agentes locales para movilizar a
la comunidad y apoyar la mediación de conflictos. Los diseños debían ser
aprobados en asambleas; por ejemplo, en el Complexo do Sapé, en Madu-
reira, hubo una con casi 2 mil participantes. También había un acompaña-
miento por parte de la comunidad, en conjunto con los arquitectos, de la
ejecución de la obra. Inicialmente, la participación en las decisiones sobre las
intervenciones físicas no fue muy formal, pero, luego, se introdujeron talleres
de trabajo que estructuraron mejor el proceso. Sin embargo, hay consenso
en que el grado de influencia de las comunidades sobre los proyectos fue
relativamente limitado, dependiendo de la capacidad y de la actitud de los
equipos (arquitectos contratados y contratistas) y de la fuerza de las asocia-

ciones locales.
En Nova Baixada, los comités de gestión previstos en el diseño del
programa, compuestos por representantes de la comunidad, influyeron en
algunas decisiones de inversión, sobre todo en la sustitución de obras de in-
fraestructura originalmente consideradas. En Belford Roxo, por ejemplo, un
Centro Comunitario de Defensa de la Ciudadanía (CDCC), previsto para ser
construido en el barrio de Xavantes, pero que, por problemas en la expro-
piación del terreno, fue cancelado y transferido al barrio de Heliópolis por
presiones de la comunidad.
En Bacia do Una, una de las instancias representativas previstas, el
Comité Asesor, conformado por representantes de los poderes públicos y de
la comunidad, pensado para apoyar exclusivamente el proceso de reasen-
tamiento, amplió su alcance, por presiones de la comunidad y del BID, para
incluir también la discusión de intervenciones físicas, llegando a influir en
las decisiones respecto del tamaño de los sitios para reasentamiento y de los
puentes. Obtuvieron, además, la ampliación del área que sería afectada por
las obras y la pavimentación de vías marginales a los canales saneados.
Con base en la reformulación de Cingapura/PROVER, la comunidad
influyó en los proyectos de los conjuntos habitacionales, específicamente res-
pecto de la instalación de tiendas y otras actividades comerciales en la planta
baja de los edificios.
Calidad de los equipos sociales

Equipos sociales de campo calificados, motivados, multi-
disciplinarios y compuestos por técnicos provenientes de
diversos organismos, son un elemento central para el éxito
del trabajo social asociado con las intervenciones físicas.
Es fundamental potenciar la capacidad y la autonomía de
los equipos e instancias locales, para que el mayor número
posible de demandas sociales pueda ser atendido y solu-
cionado; por ejemplo, las comisiones de crisis del Prosa-
mim y la asistencia técnica a la autoconstrucción de Bacia
do Una.
En el reasentamiento involuntario es donde el trabajo so-
cial asume la máxima centralidad y enfrenta los temas más
sensibles en términos sociales.
En Prosamim, el reasentamiento de familias -la principal tarea social

del programa- enfrentó cuatro alternativas: indemnizaciones, bonos de vi-
vienda, relocalización en conjuntos habitacionales distantes del lugar de ori-
gen y relocalización en unidades habitacionales de buena calidad, en “suelo
creado”, cercanas al lugar de origen (“parques residenciales”).
Los resultados del proceso fueron excelentes, debido al volumen de
familias reasentadas (6.313), al tiempo relativamente breve en que fue realiza-
do, a la calidad de las nuevas habitaciones construidas y a la baja proporción
de reclamos y conflictos. Hasta hoy, sólo ocho de las familias reasentadas en
los parques residenciales dejaron sus nuevas casas.
Las razones de este éxito son las siguientes:

a) en la fase de preparación del programa hubo una intensa discusión,
al interno del gobierno y en la población (32 audiencias públicas in-
dividualizadas por igarapé), para la selección de las tipologías habita-
cionales a ser construidas;
b) el trabajo social fue planificado en forma detallada, con planes espe-
cíficos para cada igarapé, diagnósticos y catastros de calidad, y suce-
sivamente actualizados; cada poligonal de intervención fue diseñada
con base en las informaciones recogidas por los equipos sociales lo-
cales en terreno, considerándose las condiciones técnicas y de costos;
se creó el Comité de Representantes de la Comunidad, cuya principal
función es facilitar el ingreso del programa a las áreas y mantener la
comunicación con las comunidades;
c) hubo un fuerte trabajo comunicacional, con un sector en la Unidad
Gerenciadora del Programa (UGP) dedicado exclusivamente a esa
tarea, y acciones de educación medioambiental dirigidas a cada fa-
milia;
d) la ejecución del trabajo social fue realizada por equipos locales califi-
cados, motivados y con un cronograma ajustado al ritmo de las obras;
e) el acompañamiento postocupación incluyó también actividades psi-
cosociales y complementarias con las familias (como las campañas de
vacunación y de apoyo al desarrollo económico familiar);
f ) el proceso de reasentamiento fue gestionado de manera descentrali-
zada, básicamente por los equipos locales; estos fueron complemen-
tados por miembros de las comunidades; capacitados y organizados
en grupos locales de apoyo y como agentes vecinales (estos últimos

para fomentar la participación en la postocupación).
g) para la resolución de conflictos, se creó un arreglo innovador: la Co-
misión de Gestión de Crisis (CONCRI), con la función de apoyar a la co-
munidad en la resolución de conflictos surgidos del reasentamiento
y que, con ese fin, da orientaciones jurídicas para que las actas de las
reuniones comunitarias tengan valor legal.
En conjunto, se trata de una fórmula eficaz, que desburocratiza los

procedimientos tradicionales, agiliza las soluciones mediante la descentrali-
zación en terreno y, principalmente, ofrece a la comunidad productos con-
cretos, inmediatos y útiles, por medio de una dosificación equilibrada de ele-
mentos técnico-jurídicos y participativos.
En Terra Mais Igual se destaca la inversión de tiempo y dedicación
necesaria, en algunos casos, para la formación de la comisión de morado-
res, con funciones semejantes a las de Manaos, siendo la puerta de entrada
a la comunidad y el dispositivo de acompañamiento de las obras por parte
de la población. También actúa en la resolución de conflictos y en evitar
nuevas invasiones. En un contexto como el de Vitória, donde -a diferencia
de los igarapés de Manaos- hay una trama bastante desarrollada de aso-
ciaciones desde antes del programa, el Terra Mais Igual ejecutó un trabajo
minucioso y gradual de convencimiento y capacitación de los diversos li-
derazgos y de jerarquización de los problemas comunes en los barrios de
la poligonal intervenida, identificados en el diagnóstico, para que las dife-
rentes asociaciones, cada una representando un barrio, concurre en una
comisión única.
En Bacia do Una, en el área de reasentamiento Paraíso dos Pássaros,
hubo una importante experiencia de autoconstrucción asistida. La Univer-
sidad Federal de Pará (UFPA) fue convocada por movimientos sociales para
auxiliar en el proceso. Su personal montó un galpón en Paraíso dos Pássaros
y ofreció de manera continuada servicio individualizado a cada familia que
requería apoyo (65% de las familias fueron atendidas así), buscando humani-
zar el entorno, proteger la dimensión afectiva, simbólica, y las relaciones de
vecindad. La creación de las comisiones de fiscalización de obras (COFI) fue
una exigencia del BID que, a partir de 2001, comenzó a exigir del gobierno
estadual una mayor participación de las comunidades.
En Curitiba, las asociaciones se involucraron desde la preparación

del mapeo y del catastro inicial. También se eligieron comisiones de re-
sidentes y de acompañamiento de las obras. Llaman la atención algunas
iniciativas de COHAB-Paraná en apoyo de las asociaciones involucradas
en el reasentamiento: (i) los gastos de realización de las asambleas fueron
cubiertos por COHAB-Paraná para no sobrecargar a las asociaciones, y (ii)
previo al proceso de movilización de la comunidad, COHAB-Paraná realizó
un entrenamiento para formar lideres, en torno del funcionamiento de las
misiones locales y sobre los mecanismos de los procesos de licitación, de
modo que los liderazgos pudieron acompañar con discernimiento las fases
que condujeron a la ejecución de las obras. Entre las lecciones identificadas,
se observó que un número excesivo de eventos con la comunidad puede
resultar perjudicial.
Cingapura/PROVER ofrece lecciones tanto negativas como positi-
vas. La modalidad inicial de elección por parte de las familias a ser reasen-
tadas del tipo de departamento fue la autofocalización. En ella, básicamen-
te, las familias evaluaban sus necesidades de vivienda y su capacidad de
pago de las prestaciones de la casa, eligiendo el tipo de departamento en
que serían reasentadas. Sin embargo, los parámetros establecidos para la
autofocalización no fueron seguidos y el resultado fue que muchas familias
decidieran vivir en departamentos inadecuados, con los consiguientes pro-
blemas de convivencia e incumplimientos, agravados por la discontinui-
dad en el trabajo social de la postocupación, que actuó en forma puntual
y esporádica después del término del financiamiento del BID, entre 2001 y
2005.
A partir de 2005, se retomó intensivamente el trabajo social, la auto-
focalización fue sustituida por un proceso de catastro familiar cuidadoso y de
negociación asistida respecto del tipo de unidad habitacional más adecuado
según la caracterización familiar y su capacidad de pago. El proceso de em-
padronamiento se mejoró, una vez que se constató que una sola visita inicial
era insuficiente, determinándose que serían necesarias, como mínimo, tres
visitas. En general, después de una fase de relativo abandono, el trabajo so-
cial en la postocupación se retomó e intensificó, buscando recuperar la man-
tención de los emprendimientos del Cingapura/PROVER, así como reducir el
incumplimiento de pagos de las prestaciones de los condominios (que pasó
de 60-80% a 20%).
Reasentamiento
El involucramiento de la población y de sus organizaciones
es fundamental y mejor cuando más ocurre; si es posible,
desde la fase de preparación del programa.
El catastro es el principal instrumento y debe ser muy bien
elaborado. Se sugiere que sea realizado por equipos multi-
disciplinarios (especialistas sociales y arquitectos/urbanis-
tas) y actualizado con frecuencia.
La resolución de problemas y la mediación de conflictos
deben ser descentralizadas. Es mejor que los problemas
sean identificados y solucionados en terreno, para que las
respuestas sean rápidas y efectivas, sin burocracia. Para
esto, los equipos locales deben tener el apoyo técnico re-
querido.
La postocupación debe abarcar un período de tiempo ex-
tenso, sobre todo en situaciones de degradación física de
los emprendimientos, dificultades de convivencia y eleva-
do incumplimiento de pagos.
El trabajo social en reasentamiento necesita, en todas sus
dimensiones, una considerable inversión de tiempo (ejem-
plo: horas/persona), con capacitación intensiva, en espe-
cial en la atención a las familias en términos individuales,
cuya asistencia técnica debe ser permanente.
En la mayoría de los casos, los equipos están formados por miembros

de los cuadros del municipio o del gobierno estadual; en el caso de la alcaldía
de São Paulo, este servicio ha sido externalizado, con buenos resultados, a
una empresa especializada. En Vitória, aunque al inicio de Terra Mais Igual el
empadronamiento de las familias también fue externalizado a una empresa,
con un buen desempeño, posteriormente se prefirió que esa tarea fuera eje-
cutada por los equipos municipales (aunque mediante técnicos contratados),
que realizaron el resto del trabajo social, para garantizar la continuidad entre
sus diversas etapas. En Procidades/Aracaju, los equipos de la alcaldía fueron
apoyados por la Fundación para la Extensión Universitaria de la UFSE (Fape-
se), contratada por ella.
Con frecuencia, los equipos sociales se componen de técnicos pro-
venientes de diferentes organismos municipales y/o estaduales. El trabajo
social es responsabilidad de la secretaría de Asistencia Social y de la Funda-

ción Municipal del Trabajo (Fundat), mediante convenios con la secretaría
de Planificación (Seplan), que pueden, o no, traspasar recursos según se
necesite. Aunque el foco de Fundat está en las actividades para generación
de empleos e ingresos, sus técnicos están capacitados para desempeñarse
también en actividades como el empadronamiento de familias. En Prosa-
mim, el reasentamiento de familias fue ejecutado por técnicos de la UGP del
programa, en colaboración con profesionales de la SUHAB. En Vitória, hubo
equipos sociales de Terra Mais Igual vinculados con las obras y equipos de
las diversas secretarías (“equipos ampliados”), en el desarrollo de acciones
intersectoriales (educación medioambiental, grupos de mujeres, empleo e
ingresos).
Motivación del equipo social

La participación y la motivación de los técnicos son ele-
mentos fundamentales para el éxito del trabajo social.
Sería recomendable que los procedimientos de selección
y calificación del personal del área social que trabaja en
terreno pasara a ser una exigencia común a todos los pro-
gramas de urbanización de favelas.
Terra Mais Igual destaca por la inversión hecha en la selección y ca-

pacitación de los equipos de campo, cuyos técnicos requieren tener un perfil
y una historia personal adecuados, por lo cual son elegidos en un proceso que
incluye exámenes psicológicos.
Mediante el trabajo social de postocupación es posible resolver par-
cialmente esos problemas. Por ejemplo, en los edificios construidos por Cin-
gapura/PROVER se desarrolló, en conjunto con los moradores, un trabajo de
elaboración colectiva de reglamentos de condominio, para permitir un mayor
cuidado de sus espacios de uso público. En Procidades/Aracaju se preparó y
distribuyó, para los futuros residentes de condominios, una Convención y un
manual del Residente, acompañados por un intenso trabajo social enfocado
en la convivencia.
Acciones sociales para la inclusión y/o el desarrollo
Los programas como “puertas de entrada” de las políticas

A medida que los programas de urbanización de asenta-
mientos precarios se vuelven más integrados, mayores son
las expectativas de que funcionen como “puertas de entra-
da” de las políticas de inclusión social y de reducción de
la pobreza. La estrategia usualmente adoptada es la inclu-
sión en el programa de acciones de diversos sectores socia-
les, cuyo foco, o punto de irradiación, es el mismo territorio
donde ocurren las intervenciones físicas.
La intersectorialidad a la que se refiere este capítulo corresponde a la

articulación con sectores sociales, cuya finalidad es iniciar procesos de inclu-
sión social y desarrollo en el territorio; es decir, la referencia se dirige a secto-
res y finalidades que están significativamente distantes del sector de desarro-
llo urbano, o habitacional, y de sus competencias y objetivos institucionales.
En Terra Mais Igual, COHAB/Paraná y Procidades/Aracaju, incluso
con la existencia de planes locales de buena calidad que, en conjunto con las
intervenciones físicas, proporcionan un amplio abanico de acciones sociales,
todos los técnicos involucrados en la elaboración e implementación de esos
planes fueron unánimes en señalar la persistencia de dificultades operaciona-
les en la ejecución intersectorial de las acciones sociales previstas.
De hecho, la articulación con programas y políticas sociales de los
sectores sociales tiende, en general, a presentar dificultades ligadas con la
sectorialidad y verticalidad del modus operandi de la administración pública,
y a la dificultad operacional de las configuraciones matrices. Específicamente
en lo social, a la elevada “latitud”44 de las acciones sociales y la prioridad ha-
bitualmente dada a las obras físicas.
A continuación, se presentan y analizan los principales puntos críticos
que se constataron en los estudios de caso respecto del tema de la integración
de acciones sociales con programas de urbanización de favelas, teniendo en
consideración: la relación entre esas acciones y las políticas públicas locales;
los arreglos, procesos y estrategias para operativizar esa integración; y el caso
4
La “latitud” se define como “la característica de un proyecto (o tarea) que permite a los
planificadores y operadores del propio proyecto moldearlo, o dejarlo oscilar, en una u otra
dirección, sin tener que considerar las ocurrencias externas” (Hirschman, 1967, p. 86).
ejemplar del subcomponente social sobre la generación de empleos e ingresos,

donde la integración es especialmente problemática y el desempeño débil.
Acciones y políticas sociales
Para Dirce Koga (2009), las acciones sociales en programas de urbanización de

favelas deben ser, al mismo tiempo, localizadas (enfocadas en determinado
territorio objeto de intervención física) conectadas con las políticas públicas
y con la ciudad. Existe, no obstante, una tensión intrínseca entre las interven-
ciones sociales de un programa en un territorio específico y las políticas socia-
les municipales o estaduales más amplias.
Recursos para las acciones sociales

Las acciones sociales del programa deben estar insertas en
las políticas sociales instituidas por los gobiernos locales.
Sin embargo, es fundamental garantizar a los programas
de urbanización recursos específicos que puedan ser usa-
dos como incentivos para que las secretarías sociales prio-
ricen y agilicen la atención a las demandas de las comuni-
dades contempladas por el programa (Koga, 2009).
La evidencia obtenida de los estudios de caso muestra situaciones

diferenciadas en cuanto a la relación entre las acciones sociales financiadas
por los programas y las correspondientes políticas locales.
Las intervenciones sociales de Favela-Bairro tuvieron continuidad y
fueron parte de las políticas más abarcadoras de la alcaldía de Río de Janeiro.
Más aún: debido a la centralidad que tenía en el accionar municipal, el pro-
grama se convirtió en un catalizador de diversas políticas sociales. Por ejem-
plo, un programa de construcción y operación de guarderías infantiles en las
favelas tuvo prioridad total en la secretaría de Desarrollo Social, iniciándose
con recursos propios antes del primer préstamo del BID. Aun así, en general,
el presupuesto de esta secretaría fue prioritariamente orientado a las áreas
de intervención del programa mismo. La secretaría de Educación ejecutó el
proyecto Escola e Favela-Bairro, estructurándose un equipo de profesionales
multisectorial con el objetivo de posibilitar la inserción de 190 escuelas en el
programa, con métodos y contenidos educacionales que promovieran entre
los alumnos la conciencia sobre el significado e implicancias de incorporar la
condición de barrio a la favela.
En Terra Mais Igual, los equipos sociales de campo son llamados “am-
pliados”, justamente por estar compuestos por técnicos de diversas secreta-
rías. Ejecutan acciones que forman parte de la política de la alcaldía, indepen-
dientemente a que se realicen, o no, obras. Cuando hay obras, se priorizó la
búsqueda de las familias más excluidas, que son el objetivo prioritario de la
intervención de urbanización integrada.
En Procidades/Aracaju, las intervenciones sociales de los proyectos
de urbanización están articuladas con las políticas más amplias del municipio.
Con base en la recopilación de las demandas locales, en los proyectos físicos
están previstos los espacios necesarios para nuevos equipamientos. A su vez, la
dotación de equipamientos sociales está determinada por parámetros presta-
blecidos respecto de la cantidad de instalaciones por habitante. Dichas referen-
cias están definidas por ley, lo que hace vinculantes las inversiones en equipa-
mientos sociales, principalmente en barrios pobres con rápido crecimiento. Por
ejemplo, que todos los barrios periféricos de la ciudad, con o sin intervención
urbana, cuenten al menos con un Centro de Referencia de Asistencia Social
(CRA); en Aracaju, hay 22 CRA. En caso de que una secretaría no pueda cumplir
esos parámetros, debe justificar la razón; si el problema es la falta de recursos, le
corresponde a la Secretaría de Planificación, responsable de la coordinación de
los proyectos de urbanización, buscar fuentes que los suplan.
En São Paulo, la dirección social de la secretaría estadual de Vivienda
(SEHAB) se articula con las demás secretarías para elaborar el presupuesto
anual, indicando las necesidades y negociando prioridades para los empren-
dimientos bajo su responsabilidad, incluyendo los de Cingapura/PROVER.
Focalización geográfica
La concentración de las acciones sociales en las mismas
áreas de intervención de las acciones físicas (y eventual-
mente en sus proximidades), es una condición necesaria
para que, en términos operacionales, haya articulación
entre las acciones del programa y las políticas públicas
sociales del municipio o el estado. La implantación o for-
talecimiento de instrumentos de focalización geográfica
con recursos del propio programa de urbanización puede
representar un incentivo a la articulación intersectorial. En
contextos adversos, la estrategia de focalización geográ-
fica debe ser complementada con criterios de escala y de
acumulación progresiva de inversiones sociales.
En la focalización geográfica, los grupos-objetivo de un proyecto

o acción deben ser identificados con base en la concentración espacial de
determinadas características relevantes. Sistemas de información geográfica
que integren diversos indicadores espaciales, sociales con los de infraestruc-
tura y equipamientos, son de gran ayuda para efectuar esta tarea.
La presencia de instrumentos normativos que vinculen las inversio-
nes en equipamientos o servicios sociales con parámetros territoriales prefi-
jados, como en el caso de Procidades/Aracaju, puede ser también un factor
que favorece a la operatividad de las inversiones sociales en el territorio de los
programas de urbanización de favelas.
Mantención de los equipamientos sociales

La articulación efectiva con las políticas sociales locales
presupone que sean garantizados los compromisos de la
operación, mantención o expansión de los equipamientos
sociales instalados.
Las fallas en la toma de responsabilidades por la operación,
mantención o expansión de las inversiones sociales no se
deben sólo a una baja capacidad institucional, técnica o fi-
nanciera de los sectores involucrados. A veces, los errores
de conducción también pueden tener un peso importante.
No es inusual que estados o municipios se resistan cuando se trata de

asumir la operación y mantención de equipamientos sociales construidos y
equipados con recursos de los programas de urbanización de favelas.
En Nova Baixada, algunas municipalidades participantes asumie-
ron con reticencia (y sólo tras las presiones del gobierno estadual y del BID)
los costos de las guarderías infantiles y unidades de salud implantadas por
el programa; aunque, agentes de salud y agentes medioambientales -selec-
cionados y capacitados por el programa- jamás fueron contratados por los
municipios. Pero, en general, una presunción en el diseño del programa era
que las intervenciones focalizadas crearían “áreas modelo” de integración de
infraestructura física y equipamientos sociales, para ser replicadas por los
municipios mediante la captación de nuevos recursos. Esta estrategia no se
concretó, debido a la incapacidad de endeudamiento de los municipios. En
cuanto a las inversiones sociales, el resultado fue la instalación de servicios y
equipamientos sobrecargados de demandas y que representan “islas” en un
territorio casi siempre con carencias.
Intersectorialidad de la administración pública

Es necesario que las secretarías sociales estén involucradas
desde la fase de diseño del programa hasta su implemen-
tación.
En Nova Baixada, el gobierno estadual, prestatario del financiamien-

to del BID, nunca intentó promover -mediante la UGP- un involucramiento
auténtico de los municipios en las decisiones de planificación y ejecución. En
Belford Roxo se constató que los técnicos de las secretarías municipales de
Salud y de Educación sólo acompañaron las obras cuando se encontraban en
fase de conclusión.
En Bacia do Una, el municipio (presente en la UGP, con dos subgeren-
cias bajo su mando), recién comenzó a involucrarse en las decisiones después
del quinto año de ejecución. El distanciamiento municipal del centro de de-
cisiones del programa contribuyó a generar indefiniciones en las respectivas
responsabilidades, suya y de los estados, sobre los equipamientos sociales a
ser construidos en los espacios vacíos preparados en las obras de urbaniza-
ción, sobre proyectos de inclusión medioambiental y respecto de la atención
a la demanda de ferias libres hecha por la población reasentada. En ninguno
de estos casos, dichas iniciativas fueron ejecutadas.
En ambos programas se observó una desproporción en las funciones
de los coejecutores: baja participación en las decisiones y alta responsabili-
dad de implementación. La falta de involucramiento de algunas de las partes
en la toma de decisiones las inhibe de asumir sus roles en la ejecución de
acciones del programa, aunque estén formalmente bajo su responsabilidad.
Arreglos para la intersectorialidad con lo social
En los estudios de caso analizados se ven tres tipos de arreglos respecto del
tipo de articulación con los sectores sociales del gobierno local:
a) El programa es el catalizador de acciones territorializadas de los sectores

sociales, pero su articulación se da en conformidad con los arreglos (nor-
malmente matrices) existentes en la alcaldía (Favela-Bairro; Terra mais
Igual)
b) La articulación con los sectores sociales es promovida por el órgano ges-
tor del programa, fuera de los arreglos prexistentes en el gobierno local;
en algunos casos, el propio programa contribuye a la construcción de un

modelo de intersectorialidad con lo social (Prosamim; Procidades/Ara-
caju; COHAB/Paraná; Cingapura/PROVER).
c) Las acciones sociales del programa son “horizontalizadas” entre secreta-
rías sin una subordinación entre sí, buscando una convergencia teórica
en objetivos comunes (Procentro).
Cada modelo de arreglo tiene características específicas:
a) El programa es el catalizador de acciones territorializadas de los sectores so-

ciales, pero la articulación se da en conformidad con los arreglos (normalmente
matrices) existentes en la alcaldía.
El municipio de Río de Janeiro, en los primeros años de Favela-Bairro,

y el de Vitória, en la actual gestión del Terra Mas Igual, cuentan con arreglos
que apuntan a promover la articulación de estos programas con los demás
sectores sociales de las administraciones locales. Mejor: los programas de ur-
banización se convierten en ejes articuladores de la acción social en el terri-
torio.
En Río de Janeiro, durante la primera administración de César Maia
(1993-1996) y en la administración siguiente, dirigida por Luíz Paulo Conde,
la actuación del municipio se organizó en macrofunciones, donde las secre-
tarías de una determinada área (en nuestro caso, la social, compuesta por las
secretarías de Salud, Educación, Desarrollo Social, Vivienda, Cultura, Deportes
y Trabajo), se reunían regularmente para realizar -con un foco territorial co-
mún- la planificación y el acompañamiento de acciones sociales sectoriales.
Favela-Bairro fue el catalizador de la macrofunción social. Las acciones
sociales del programa se planificaban, en la medida de lo posible, en sintonía
con las actividades en curso de la alcaldía. En las reuniones de macrofuncio-
nes se definían las acciones, al igual que sus responsables y cronogramas. Di-
chas macrofunciones incorporaban al programa dimensiones (salud, educa-
ción, etc.) que no estaban bajo el control de la secretaría de Vivienda, órgano
gestor del Favela-Bairro. Por debajo de las reuniones de los secretarios, había
un grupo técnico con responsabilidades operacionales.
En general, la articulación del Favela-Bairro con los sectores sociales
fue el resultado de un proceso de aprendizaje institucional en que las accio-
nes sociales existentes del municipio fueron catalizadas por el programa. Este
proceso fue influido de manera positiva por el hecho de que la secretaría de
Vivienda estaba conformada, en parte, por técnicos provenientes de la de De-

sarrollo Social, acostumbrados a trabajar con los las problemas de urbaniza-
ción de favelas, a partir de una perspectiva social.
En Vitória, la articulación intersectorial con el ámbito social es, histó-
ricamente, una prioridad del municipio, que viene siendo trabajada por las
diferentes administraciones desde el primer programa de reasentamiento de
familias en áreas de manglares y urbanización, el São Pedro (1978-1996), y
luego en el Terra (1998-2005), hasta el actual, Terra Mais Igual. En el transcurso
de esta trayectoria, hubo continuidad de directrices, incluso con cambios de
gobierno, y aprendizaje institucional. La discusión en torno de la integración
y la intersectorialidad fue madurando conforme se hicieron evidentes las di-
ficultades operacionales (la intersectorialidad “no se impone por decreto”), y
los arreglos rediseñados en forma progresiva, a medida que quedó claro que
Terra Mais Igual y el municipio tenían, como un todo, que adoptar una nueva
aproximación a la gestión participativa e intersectorial.
Terra Mais Igual, que en la administración anterior estaba ligada con
la secretaría de Planificación, hoy está adscrito a la secretaría de Gestión Es-
tratégica (SEGES), directamente articulada con el alcalde. La actual configura-
ción institucional para la intersectorialidad con lo social del municipio de Vitó-
ria es relativamente parecida con la de las macrofunciones de la época inicial
de Favela-Bairro. En Vitória, existen los comités temáticos, entre los cuales hay
uno de políticas sociales que agrupa diversas carteras del área social y con Te-
rra Mais Igual. El manual de Normas y Procedimientos codifica el programa en
el ámbito de la política del municipio, definiendo las responsabilidades de los
órganos sectoriales y de Terra Mais Igual. Por debajo del comité, hay niveles
de gestión más técnicos, para operacionalizar sus decisiones políticas.
b) La articulación con los sectores sociales es promovida por el órgano gestor del
programa, fuera de los arreglos prexistentes en el gobierno local; en algunos ca-
sos, es el propio programa el que contribuye a la construcción de un modelo de
intersectorialidad con lo social.
En Prosamim, la UGP tiene de hecho, no formalmente, estatus de

secretaría, con articulación intersectorial de la subgerencia de relaciones
institucionales de la propia UGP, según las necesidades y las demandas que
se planteen (por ejemplo, si en un reasentamiento surge la demanda de po-
ner a 40 niños en la escuela, el requerimiento es negociado por la UGP con
las escuelas locales y, de ser necesario, con la secretaría de Educación). Esta
configuración interna en la UGP liberó de la tarea de articulación a las demás

subgerencias técnicas que, debido a sus tareas del día a día, tenían dificulta-
des para darle prioridad.
En Procidades/Aracaju, el programa municipal de urbanización de
asentamientos precarios es coordinado por la secretaría de Planificación (Se-
plan), que tiene un estatus especial en el municipio. La Seplan capta y asigna
los recursos, pero no ejecuta acción alguna, aunque tiene un sector de vivien-
da que coordina las intervenciones de urbanización. Es también la articula-
dora de acciones de otros sectores, como salud y educación. Al basarse en las
demandas que surgen es considerada, en la actualidad, una práctica consoli-
dada, cuya intervención sólo ocurre cuando es necesario resolver problemas.
Sin embargo, la sintonía entre las diversas secretarías no es fácil ni flu-
ye naturalmente, porque ellas no se refieren unas a otras de manera espontá-
nea. En términos operacionales, para cada proyecto se crea una comisión con
representantes de las secretarías involucradas, que actúan como facilitadores
dentro de sus respectivas dependencias. El alcalde convoca a los secretarios
para que estos designen a sus adjuntos en los proyectos.
En Curitiba, COHAB-Paraná coordina el programa de urbanización de
favelas y busca la articulación con los sectores sociales, según las demandas
que fueron recogidas en cada proyecto durante la fase de diagnóstico y en
las consiguientes negociaciones con las secretarías sectoriales, para la defini-
ción de responsabilidades. Para esto, no existen arreglos específicos, sino una
práctica bastante consolidada, donde hay consenso en que la intervención
física es la puerta de ingreso de las demás acciones sectoriales.
También en este caso hubo aprendizaje institucional: en los primeros
programas de urbanización de favelas era la secretaría de Asistencia Social que
ordenaba los gastos. A partir del PAC, es la COHAB-Paraná la que coordina, no
sólo las acciones físicas, sino también las intervenciones sociales ligadas con los
proyectos urbanos. Es importante destacar, en el contexto de Curitiba, el pro-
tagonismo, desde el punto de vista político e institucional, que los sectores de
planificación urbana y vivienda tuvieron en el transcurso de las diferentes ad-
ministraciones en las últimas décadas, conservando, históricamente, los temas
vinculados con esos sectores como prioridad en la agenda política de la ciudad.
En los emprendimientos del Cingapura/PROVER, la SEHAB dedica
esfuerzos a la articulación intersectorial por medio de “pactos” con las demás
secretarías. Resultados relativamente mejores se obtienen con los sectores
de salud y educación. Respecto de la generación de empleos e ingresos, los
resultados todavía no son los esperados. Falta escala, las articulaciones inter-
sectoriales tienden a ser puntuales y se producen sólo después de la entrega

de los edificios, en lugar de en la fase de diagnóstico y planificación.
c) Las acciones sociales del programa son “horizontalizadas” entre secretarías sin
una subordinación entre sí, buscando una convergencia teórica en objetivos co-
munes.
Un claro ejemplo de este tipo de configuración se da en Procentro.

El programa es coordinado por la COHAB-SP, pero su implementación es
responsabilidad de once órganos municipales coejecutores. Desde 2008, el
presupuesto, que antes estaba centralizado en la COHAB-SP, fue pulverizado
entre los coejecutores. Aunque sea probable que esta decisión haya sido mo-
tivada por el bajo ritmo de implementación del programa, el resultado no fue
positivo. El foco del programa se diluye aún más, porque hay dificultades en
armonizar las prioridades y cronogramas de las diversas secretarías. El hecho
de que el gasto esté siendo ejecutado principalmente por dos secretarías (las
de Asistencia y Desarrollo Social y de Cultura), se debe más a contingencias
(como las relaciones históricamente estrechas entre COHAB-SP y la secretaría
de Asistencia y Desarrollo Social) que a una planificación explícita.
Pueden extraerse algunas lecciones del análisis de los tres tipos de
configuraciones para la articulación con los sectores sociales.
Arreglos institucionales
Los arreglos no deben ser meros productos de gabinete. De-
ben surgir de la experiencia y del aprendizaje institucional y
ser prioritarios en la acción programática del gobierno local
o estadual. Es relativamente secundario, desde el punto de
vista de la mayor o menor efectividad en la articulación con
los sectores sociales, que el programa estuviese ya inserto
en configuraciones que promuevan dicha articulación, o
que el mismo sea su promotor. En ambos casos, el resultado
es el mismo y el programa logra convertirse en el eje catali-
zador de las acciones sociales en el territorio.
Desde esta perspectiva, parece importante que la coordi-
nación y el control del presupuesto estén concentrados en
el órgano gestor del programa, en lugar de estar diluidos
entre los sectores sociales que, supuestamente, se deben
articular con él.
Procesos para la intersectorialidad con lo social
Procesos para la intersectorialidad con lo social

Normalmente, las demandas por intervenciones sociales
son recogidas en terreno, con la población, y con frecuen-
cia durante las fases de catastro y/o diagnóstico. Asocia-
ciones representativas y otros actores también pueden ser
canales eficaces de expresión de las demandas de la comu-
nidad por servicios sociales. Los técnicos de campo de los
programas son los mismos del trabajo social relacionado
con las intervenciones físicas.
El proceso de tramitación de las demandas debe ser simple
y directo, con un número reducido de pasos y de niveles
administrativos para su análisis y decisión. Por ejemplo, en
el Prosamim el contacto se hace directamente entre la UGP
y la secretaría a la cual una determinada demanda sería
derivada (Hay que considerar, sin embargo, que el estatus
de la UGP del Prosamim puede no ser replicable con faci-
lidad).
Se ha señalado que en Terra Mais Igual los equipos de campo es-

tán compuestos por técnicos provenientes de diferentes secretarías. Cuando
están identificadas las demandas, estos equipos procuran atenderlas local-
mente, directamente con las escuelas, los CRA, las unidades de salud y otros
servicios sociales de la región. Terminadas las obras de un proyecto de ur-
banización (o sea, en la postocupación), los equipos ampliados salen de la
localidad y parte de sus funciones es asumida por las cámaras territoriales.
Estas son instancias compuestas por todos los representantes de los servicios
y equipamientos presentes en la región: la ciudad está dividida en ocho re-
giones y cada una de ellas se reúne mensualmente bajo la presidencia de un
secretario municipal.
Las cámaras territoriales fueron creadas apuntando a operacionalizar
la intersectorialidad “desde la base”. En opinión de los técnicos del municipio
de Vitória, las cámaras territoriales todavía son “una apuesta”. En algunas de
ellas, o en algunos sectores del municipio, comienzan a haber aperturas inte-
resantes para que las articulaciones con los sectores sociales se operaciona-
licen a partir del nivel local. Por ejemplo, el sector de salud (que actúa desde
hace tiempo con equipos de campo, en el Programa de Salud Familiar/Progra-
ma de Agentes Comunitarios, PSF/PACS) está relativamente preparado para

este proceso de territorialización y articulación con otros sectores de base.
Sin embargo, el sector de educación muestra más resistencia y dificultades en
adoptar una perspectiva territorializada.
En Curitiba, en la fase de preparación de los proyectos de urbaniza-
ción, el equipo social de COHAB-Paraná elabora un diagnóstico en profundi-
dad que suma a las secretarías sectoriales presentes en las regiones y las aso-
ciaciones locales. También en esta ciudad, la intención es resolver localmente
el mayor número posible de demandas, mediante las instancias regionales,
donde hay representantes de todas las secretarías sectoriales. Pero se recono-
ce que esto aún no ocurre en plenitud.
Tanto en Vitória como en Curitiba, buena parte de las demandas por
acciones sociales identificadas en terreno son encaminadas hacia las secre-
tarías competentes del nivel central del municipio. Es frecuente que las de-
mandas sociales identificadas en terreno no sean atendidas localmente y, por
consiguiente, derivadas a las secretarías u otras instancias competentes mu-
nicipales o estaduales.
Composición multidisciplinaria de los equipos

La composición multidisciplinaria, intersectorial, “amplia-
da” de los equipos de campo favorece la articulación con
los sectores sociales, en la medida en que las demandas es-
pecíficas pueden ser identificadas con mayor facilidad por
los técnicos y derivadas a los sectores competentes. Pero
son diferentes las situaciones en que: (i) los técnicos son
asignados por las diversas secretarías dentro del equipo de
campo del programa de urbanización (como en los equi-
pos “ampliados” de Vitória); (ii) los técnicos de las diversas
secretarías forman parte de estructuras locales sobre las
que el programa de urbanización no tiene control directo
(como en las regionales o en las cámaras territoriales).
En este segundo caso, tienden a aparecer dificultades ma-
yores a la hora de hacer efectiva la articulación de accio-
nes. Esas dificultades operacionales tienden a agravarse
cuando las demandas de la comunidad, para ser atendidas
“suben” por la estructura administrativa del municipio,
atascándose en atrasos e ineficiencias burocráticas.
En Terra Mais Igual sólo parte de las acciones sociales propuestas

fueron debatidas en las cámaras temáticas. Aun cuando los secretarios de las
carteras involucradas estén convencidos de la necesidad de integración (es
decir, aun cuando haya voluntad política para efectuar la integración), per-
sisten problemas operacionales y de ejecución, vinculados al modus operandi
sectorializado de los cuadros técnicos. Mientras algunos manifiestan entu-
siasmo por esta nueva aproximación, otros piensan que la discusión es exce-
siva. Una vez que las demandas “desde abajo” entran a los procesos internos
del municipio, se producen ineficiencias y exceso de burocracia. El resultado
es la demora en las respuestas a los deseos de la comunidad, lo que puede
afectar la credibilidad del programa. Se reconoce que el modelo de articula-
ción interno del municipio no funciona por sí solo: necesita promoción y ca-
pacitación continua. Con todo, en general, la conclusión de algunos técnicos
de Vitória es que “la intersectorialidad requiere estructuras eficientes, si no es
un obstáculo más”.
En Curitiba, el diagnóstico hecho en terreno es encaminado hacia el
sector de proyectos de COHAB-Paraná, que identifica los espacios necesa-
rios para nuevos equipamientos. Después, las demandas sociales son referi-
das a las secretarías competentes que, con frecuencia, muestran resistencia a
responder, sobre todo en tiempo útil, y hay una dificultad generalizada para
hacer una planificación estratégica para la inclusión social. Para que haya res-
puestas ágiles, muchas veces son necesarios incentivos adecuados. COHAB,
mediante los recursos de sus proyectos de urbanización, busca proporcionar
estos incentivos, por medio de la compra de equipamientos, capacitaciones,
etc. La participación de técnicos de diversas secretarías en la fase de moviliza-
ción y diagnóstico se considera positiva, pues ofreció seguridad a la comuni-
dad respecto de a dónde encaminar sus demandas.
De manera parecida, en Procidades/Aracaju, la secretaría de Plani-
ficación opera las articulaciones con las otras mediante convenios, con o sin
traspaso de recursos, dependiendo de la disponibilidad de las mismas.
Estrategias de articulación intersectorial con lo social
Además de los arreglos y los procesos, hay un tercer elemento (tal vez el más
relevante) para la articulación intersectorial con lo social en los programas de
urbanización de favelas: la estrategia utilizada para su operatividad.
Estrategias de articulación
En los programas integrados e intersectoriales de urba-
nización de favelas, está casi siempre presente un dilema
de alcance versus gobernabilidad: ¿hasta dónde se debe
extender la inclusión de acciones sociales en el programa?
La respuesta depende claramente de varios elementos del
contexto, entre los cuales figuran los arreglos o los pro-
cesos analizados con anterioridad. Es recomendable una
buena dosis de pragmatismo. Al fin y al cabo, un programa
de urbanización de favelas, en su área de intervención, no
puede pretender ejecutar todo lo que es necesario desde
el punto de vista social.
Prosamim y Procentro representan dos ejemplos opuestos en esta

materia. El primero, a pesar de ser un programa exitoso, no prevé a priori una
fuerte articulación con lo social; a medida que las demandas surgen de la co-
munidad, deriva los pleitos a las secretarías competentes. De modo más espe-
cífico, la articulación con lo social en Prosamim está: (i) enfocada en algunas
actividades estructurales críticas para el eje central del programa, representa-
do por el reasentamiento (por ejemplo, la generación de empleo e ingresos
para los reasentados) o (ii) orientada a la resolución de problemas puntua-
les (por ejemplo, negociación de cupos en las escuelas para los hijos de las
familias reasentadas). Así son activadas algunas articulaciones, enfocadas de
acuerdo con las directrices del programa y absolutamente necesarias para el
buen funcionamiento del mismo, al igual que el alcance de sus resultados,
pero (pragmáticamente) dentro del espacio de gobernabilidad del programa.
Procentro es un programa con gran complejidad de configuración
institucional y acciones. En su diseño inicial, estaban previstas cerca de 160
acciones para ser realizadas por los 11 subejecutores. Por tanto, el grado de
gobernabilidad del ejecutor (COHAB-SP) sobre los responsables de esa mul-
tiplicidad de acciones era reducido. Súmese a esto la pulverización del pre-
supuesto del programa, que limitó aún más el control del ejecutor sobre las
acciones sociales programadas. En este caso, la falta de foco inicial del progra-
ma está asociada con el excesivo alcance de las acciones. Las consecuencias
fueron el reducido grado de gobernabilidad del ejecutor y el bajo desempeño
programático.
Cronograma de la articulación
El cronograma de la articulación con los diversos sectores
sociales está íntimamente asociado con el tema del alcan-
ce versus la gobernabilidad. En los estudios de caso aquí
analizados, la apertura gradual a un creciente número de
sectores sociales contribuyó a fortalecer la gobernabilidad.
Más que eso: parece ser una estrategia apropiada comen-
zar en una escala relativamente pequeña, en los lugares,
los temas y los sectores donde las posibilidades de éxito
son mayores y, como consecuencia de ese éxito, ampliar de
manera progresiva el alcance de la base de popularidad y
de adhesión.
En Favela-Bairro fue explícita la opción por priorizar las alternativas

más viables, fuera en las obras o en el ámbito social, donde se dio, en particu-
lar, una integración progresiva de las secretarías de Desarrollo Social, Trabajo
y Educación al programa de acciones en curso.
En Prosamim hay consenso en que la credibilidad y la visibilidad ad-
quiridas por el programa, con base en sus resultados, son elementos funda-
mentales para el fortalecimiento de sociedades con otros sectores.
En Curitiba, la integración intersectorial fue ganando gradualmente
alcance y objetivo: 12 secretarías actúan hoy en los proyectos de COHAB-Pa-
raná, pero este número de socios y el volumen de acciones fueron constru-
yéndose paso a paso.
Empleo e ingresos: un trabajo sectorial presente y problemático
En la mayoría de los programas aquí analizados está presente un componen-

te de generación de empleos e ingresos. La frecuencia con que este compo-
nente se encuentra en programas de urbanización de favelas se debe a: (i) la
urgencia del problema del desempleo o subempleo y de los bajos ingresos en
las comunidades atendidas y (ii) al interés de los financistas y gestores de los
programas en que la población atendida logre asumir gastos que previamen-
te no tenía (como el pago de las cuotas de la vivienda, de las tarifas de agua y
alcantarillado, etc.).
Esta frecuencia no corresponde, sin embargo, a una consolidación de
experiencias exitosas. Lo que se observa es una multiplicidad de iniciativas
puntuales, sin escala ni sustentabilidad. Predomina la sensación de que hay

poca acumulación de conocimiento y experiencia, con muchos intentos y
errores y que, en la mayoría de los programas, el tema es tratado como acce-
sorio y sin el énfasis debido.
Generación de ingresos
En los trabajos de generación de ingresos se debe identifi-
car las vocaciones locales y los mercados potenciales para,
a partir de estos, promover iniciativas ad hoc y no utilizar
paquetes prefijados.
En el área de generación de empleos e ingresos los resultados de

Cingapura/PROVER son todavía bastante discretos. Los equipos de la SEHAB
constataron la escasa utilidad de los cursos estandarizados y, en cada área,
se realiza una encuesta que busca identificar vocaciones y potencialidades,
a partir de lo cual se activan los cursos del sistema “S”, que son las organiza-
ciones asociadas en la Confederación Nacional de la Industria (CNI), las cuales
pueden ser realmente relevantes. Para facilitar el acceso a los cursos, el trans-
porte de los participantes es pagado por la SEHAB.
En Terra Mais Igual se efectuaron varios cursos sobre generación de
empleos e ingresos con algunos resultados, pero se llegó a la conclusión de
que falta educación básica y, por lo tanto, es necesario unir la capacitación
profesional con la educación de jóvenes y adultos. Los equipos de campo
desarrollaron una activa búsqueda de demandas ligadas con la generación
de empleos e ingresos, con la correspondiente derivación a los órganos
competentes para la participación en las actividades establecidas por éstos
(cursos, microcrédito, etc.). En determinadas áreas de intervención, donde
se formaron grupos suficientemente numerosos, además, se desarrollaron
acciones específicas de generación de empleos e ingresos; un ejemplo de
este tipo de acción fue el apoyo brindado por el programa a una cooperativa
de mariscadores.
El abordaje es diferente en Procidades/Aracaju, donde el órgano res-
ponsable por las acciones de generación de empleos e ingresos es la Fundat.
El foco de esta Fundación se dirige a cursos profesionales simples (informá-
tica, salones de belleza, asociatividad, microcrédito, etc.). Hay conciencia de
que el impacto efectivo en la generación de empleos e ingresos es limitado,
pero el objetivo inmediato es sacar a las personas “del estado inerte”.
Procesos de evaluación
Es fundamental implantar procesos efectivos de evalua-
ción de las iniciativas de generación de empleos e ingre-
sos, de sus prestaciones y sus desenlaces. En caso contra-
rio, se corre el riesgo de seguir diseñando, financiando y
ejecutando acciones de generación de empleos e ingresos
basadas en impresiones subjetivas.
Los resultados de ese componente no son inmediatos. Se
requiere trabajar con continuidad, dentro de una perspec-
tiva de mediano y largo plazo, apoyando eventualmente
políticas públicas que sobrepasen la vida del proyecto.
En los informes de terminación o de seguimiento de la mayoría de los

programas analizados hay disponibles datos cuantitativos del número de bene-
ficiarios de las diversas actividades orientadas a la generación de empleos e in-
gresos. Sin embargo, en ningún caso existen evaluaciones de lo que ocurrió con
ellos: si tuvieron un acceso más calificado al mercado laboral, en cuánto tiempo,
si ganan más, etc. No se sabe, por tanto, qué efecto lograron las acciones em-
prendidas. Una forma de evaluar el impacto sería la selección de una muestra
aleatoria de beneficiarios del programa que participaron en sus actividades de
generación de empleos e ingresos, con un grupo de control para monitorear la
evolución de la situación profesional y económica de ambos grupos.
Reasentamiento de familias
Particularmente en los programas que prevén el reasen-
tamiento involuntario de familias, es necesario apoyar la
reconstrucción de sus negocios y de un mercado local para
permitir que se mantengan los ingresos familiares.
En el área de reasentamiento denominada CDP, en el Bacia do Una, se

realizó una encuesta con las familias reasentadas (Figueiredo Costa, et al., 2006).
Entre los principales resultados figura una mejora en la vivienda y en el acceso a
los servicios, pero también un empeoramiento en el empleo y el ingreso con un
aumento de los costos, debidos estos últimos, respectivamente, a la pérdida de
los pequeños negocios y sus correspondientes mercados en el área de origen,
y a gastos como los pagos por la casa, el agua y alcantarillado, que no existían.
La combinación entre disminución de ingresos y aumento de los costos puede
llevar a las familias reasentadas a mudarse, posiblemente a otras áreas de inva-

sión, anulando así los beneficios ligados con la vivienda y los servicios.
Por estas razones, Prosamim prioriza la reinstalación de las actividades
económicas desplazadas por el reasentamiento, mediante indemnizaciones,
crédito, capacitación profesional y formación de nuevos emprendedores, indivi-
duales o agrupados en asociaciones. Dichas acciones son ejecutadas mediante
entidades contratadas (Universidad del Estado de Amazonas, Instituto Federal
del Amazonas e Instituto de Tecnología, Investigación y Cultura de la Amazo-
nia). Esta fue una elección basada en encuestas de opinión hechas en la comu-
nidad, en la necesidad de hacer aptas a las familias reasentadas para asumir los
nuevos costos de agua, alcantarillado, etc. Además, con el objetivo de no crear
enclaves de pobreza absoluta en el centro de la ciudad, en unidades habitacio-
nales de las cuales los moradores muy pobres terminarían siendo expulsados.
Por esto, las acciones fueron definidas según las características y necesidades
de la economía informal local; por ejemplo, como muchos venden alimentos, se
impartió un curso de higiene en la manipulación de los productos. En general, la
intención fue fortalecer lo que ya existe en la economía informal local.
En Cingapura/PROVER, como se comentó, una prioridad explícita
de la comunidad fue que, en la planta baja de los edificios que recibirían a
las familias reasentadas, se dejaran espacios disponibles para la instalación
de tiendas, precisamente para atender a aquellas familias que perdieron sus
negocios como consecuencia del reasentamiento.
Desarrollo económico local

Las iniciativas de generación de empleos e ingresos requie-
ren estar insertas en estrategias de desarrollo económico
local, articulando a los diversos actores con las estrategias
productivas.
La preocupación presente en muchos programas de urbanización de

asentamientos precarios por integrar la favela con la ciudad formal en los as-
pectos urbanísticos y de acceso a los servicios, no es visible con igual frecuen-
cia o intensidad en las dimensiones económica y productiva. Existe consenso
respecto de que la mejor estrategia para apuntalar el desarrollo económico de
áreas con predominio de economía informal es su inserción en los circuitos de
la economía formal, es decir, en el mercado de la ciudad. Para promover ese
tipo de inserciones es necesario implementar una estrategia bastante articula-
da que, muchas veces, depende de las políticas de desarrollo económico local.
De los estudios de caso aquí analizados, sólo Favela-Bairro diseñó

una estrategia de ese tipo, a la cual, sin embargo, no se dio continuidad de-
bido al cambio de administración en la alcaldía de Río de Janeiro. En Favela-
Bairro, la secretaría municipal de Trabajo activó iniciativas en diversos frentes:
a) inserción del programa federal Brasil en Ação nas Favelas;
b) acciones para el aumento de la escolaridad en conjunto con la Funda-
ción Roberto Marinho:
c) capacitación profesional para el empleo;
d) encuesta (miniPNAD y censo de empresas);
e) diversas capacitaciones, para pequeñas y microempresas;
f ) un fuerte programa de microcrédito (cuya agencia ejecutora pasó a
ser, posteriormente, subsidiaria del Unibanco para el microcrédito);
g) centros de informática;
h) apoyo al trabajador autónomo (comercialización de servicios, asis-
tencia técnica; la agencia ejecutora se convirtió en una Organización
de la Sociedad Civil de Interés Público, OSCIP).
Estas acciones se iniciaron antes del segundo préstamo del BID y se
utilizaron como base para el diseño del componente de empleos e ingresos
de éste, con un valor presupuestado de US$17,5 millones; se agregó también
un sistema de voucher para capacitación profesional. Con todo, con el cam-
bio de gobierno municipal, ese componente del Favela-Bairro dejó de ser una
prioridad y terminó, prácticamente, por no ser implementado.
Características de los componentes de generación

de empleos e ingresos
Un nivel mínimo de educación básica es una precondición
para cualquier acción de generación de empleos e ingre-
sos. La articulación con programas del sector de educación
es altamente recomendable.
Los eventuales componentes de generación de empleos
e ingresos deben ser dotados de recursos técnicos, finan-
cieros e institucionales acordes con la complejidad de la
tarea. Paquetes predefinidos o acciones puntuales y des-
articuladas producen resultados muy limitados. El compo-
nente debe: (i) ser planificado con base en diagnósticos en
profundidad hechos por especialistas; (ii) financiar accio-
nes compatibles con vocaciones y mercados previamente
identificados; (iii) buscar la articulación con el mercado for-
mal y (iv) ser objeto de evaluación rigurosa.
Fortalecimiento del capital social local
En la primera sección de este capítulo se presentó el concepto de capital so-

cial, cuya utilidad, desde el punto de vista analítico, se fundamenta en su ca-
pacidad de considerar, al mismo tiempo, dos componentes de los proyectos
de urbanización de favelas que, según la hipótesis subyacente, están estre-
chamente vinculados: el fortalecimiento de las organizaciones de la socie-
dad civil y la promoción de la participación. En esta sección, esta hipótesis
es puesta a prueba y sus implicancias discutidas con base en las indicaciones
que surgieron del análisis de los estudios de caso.
Fortalecimiento del capital social

Hay una fuerte asociación -y hasta una sobreposición- en-
tre los componentes de fortalecimiento de las organizacio-
nes de la sociedad civil y de fomento a la participación. En
los programas analizados surge una correlación casi cons-
tante entre asociaciones o liderazgos locales e instancias
participativas promovidas por el programa. Desde una
perspectiva de fortalecimiento del capital social, tal aso-
ciación puede ser correcta. No obstante, el peso respectivo
de los dos componentes varía caso a caso y las relaciones
entre ellos no son necesariamente lineales.
En Nova Baixada fueron implantados comités de gestión, compues-

tos por representantes de la comunidad, con funciones de apoyo a la plani-
ficación participativa de las intervenciones del programa, seguimiento de las
mismas, monitoreo de los servicios prestados, concientización de la pobla-
ción y, en general, comunicación con los poderes públicos. Guaraná y Fleury
(2008) concluyeron que el programa fomentó la concientización y la capaci-
tación de los miembros de los comités, tanto con asuntos de obras públicas
como en institucionales y políticos.
Las reuniones se realizaban semanalmente en los barrios y una vez
al mes en la sede del gobierno estadual. En las visitas, hubo reuniones con
integrantes de comités en los barrios de Xavantes y Heliópolis, del municipio
de Belford Roxo. En Xavantes, el presidente de la asociación de pobladores
es también presidente del comité de gestión, que no está legalmente for-
malizado, y la representación “oficial” de la comunidad la tiene la asociación
registrada en el Catastro Nacional de Personas Jurídicas (CNPJ). El comité par-
ticipa en la cogestión de la unidad de salud, mediante reuniones mensuales.

En Heliópolis, el presidente del comité dejó de actuar en la asociación local
de pobladores (que incluso ya no funciona), debido a interferencias político-
partidarias. Por esto, el comité fue formalizado y pasó al CNPJ.
Favela-Bairro actuó tanto en loteos como en favelas y la participa-
ción fue más intensiva en los primeros, donde había una historia de movili-
zación desde la década de 1970, mediante los Núcleos de Regularización de
Tierras, incluso con el apoyo de algunos procuradores de justicia. En los lo-
teos, a los moradores (que compraron sus sitios) les interesó más movilizarse
por obtener la regularización que a los pobladores de las favelas; además, en
las favelas, la influencia del narcotráfico y de las milicias es más fuerte. Según
lo señalado, hasta el segundo préstamo del BID la participación en las favelas
no fue muy formalizada; hubo consultas y talleres, pero no se instalaron los
comités previstos en el diseño del programa. En Favela-Bairro, las bases del
proceso de participación no fueron instancias formales, pero sí sus liderazgos.
El impacto sobre el capital social del Favela-Bairro fue explícito en al-
gunos asentamientos. Por ejemplo, en Vila Carioca, que estaba dominada por
el narcotráfico, éste fue expulsado y se fomentó una nueva generación de
liderazgos que contribuyó a promover la operación y a la mantención de las
inversiones físicas, llegando a crear una biblioteca comunitaria. Los liderazgos
de las primeras 16 favelas atendidas por el programa constituyeron una aso-
ciación propia, el G-16, formalizada después como organización no guberna-
mental (ONG). En general, las acciones sociales y de participación llegaron, en
varios casos, a crear nuevos liderazgos que acompañaron todo el programa,
y a fortalecer las asociaciones. Pero, como veremos más adelante, muchas de
esas experiencias no tuvieron continuidad.
Es interesante observar una peculiaridad del Favela-Bairro relaciona-
da con los tipos de organización de la sociedad civil escogidos como socios
del programa. En un comienzo existían dos opciones: (i) trabajar (y fortalecer-
las) con las pequeñas asociaciones locales; (ii) contratar a ONG grandes y co-
nocidas. Debido a la influencia del narcotráfico sobre las asociaciones locales,
hubo que privilegiar la segunda opción, con las ONG externalizando la mano
de obra a las pequeñas entidades locales.
En Bacia do Una, se previó un arreglo complejo que incluyó las si-
guientes instancias de participación: (i) un comité asesor compuesto, entre
otros, por representantes estadual, del municipio, de la comunidad (uno por
cada subcuenca del río Una) y de otras instituciones. Ese comité fue creado
mediante un proceso amplio de empadronamiento y selección de entida-
des de las áreas de intervención; (ii) comisiones de fiscalización de las obras

(COFI), creadas por exigencia del BID, con un total de más de mil miembros,
representantes electos por cada sector alcanzado por acciones del progra-
ma. Estos eran voluntarios que se reunían con regularidad y se remitían a los
representantes de cada una de las siete subcuencas del Una, miembros del
comité asesor. Al final del proyecto, las COFI quedaron subordinadas al (iii)
consejo de gestión, creado al término del programa para dar sustentabilidad
y continuidad a sus realizaciones, con la función de convocar organismos pú-
blicos para atender las demandas de la cuenca. Las bases de formación de ese
consejo fueron, también, las asociaciones locales.
Asimismo, en Prosamim se estructuraron varias instancias de gestión
participativa del programa, orientadas sobre todo al reasentamiento de fami-
lias. El punto de partida y la base para la creación de esas instancias fueron las
asociaciones locales. Al inicio del programa, se creó una Comisión Consultiva
(CONSUL), de 40 miembros de la sociedad civil del municipio de Manaos y del
estado. La CONSUL participó del diseño del programa y se extinguió cuando
fue aprobado. Después de su disolución, se realizaron las audiencias públicas.
En cada igarapé, se efectuaron reuniones masivas (con hasta 700 personas),
en las que se eligieron delegados para votar en la selección de una de las
tipologías habitacionales propuestas.
En la misma época se creó el Comité de Representantes de la Comuni-
dad, formado por integrantes de las asociaciones de las áreas de intervención y
de su entorno, a partir de un catastro de entidades, de reuniones del equipo del
programa con ellas y con las federaciones de Manaos, además de elecciones en
cada área. Este comité sigue operando y su principal función es facilitar el ingre-
so del programa y mantener la comunicación con las comunidades.
Debido a la escasez de asociaciones en el área central de la ciudad,
donde actuó la primera etapa de Prosamim, el programa resolvió crear los
grupos de apoyo local (GAL). Los equipos sociales hicieron reuniones con la
comunidad en todos los trechos de los igarapés atendidos, invitando a perso-
nas que presentaban un determinado perfil para intervenir (de manera volun-
taria), siendo su elección validada en asambleas.
Este proceso contribuyó a formar nuevos liderazgos locales y, eventual-
mente, nuevas asociaciones. También fueron seleccionados agentes de vecin-
dad para apoyar la postocupación en los parques residenciales construidos cer-
ca de los igarapés, para el reasentamiento de parte de las familias que vivían en
ellos. Estos agentes tienen funciones de movilización y fomento de la creación
de asociaciones escogidas en cada bloque por la comunidad de los parques. La
decisión de utilizar esta modalidad se debió al bajo nivel de participación de las

familias después del reasentamiento en los parques. En otras áreas distintas a
los parques residenciales se formaron foros de desarrollo local para promover
las asociaciones. En general, se reconoce que es aún tímido este proceso de
fomento asociativo y de la participación en las áreas de reasentamiento.
En Terra Mais Igual, la participación comunitaria se trabajó involu-
crando a las asociaciones tradicionales y promoviendo nuevos liderazgos. Ya
vimos que, en Vitória, existe una rica gama de asociaciones comunitarias y
que Terra Mais Igual actúa en forma minuciosa para comprometer y, donde
fuese necesario, unir a las asociaciones existentes, orientándose a la creación
de comisiones de pobladores cuya función es facilitar la entrada del programa
a las comunidades y acompañar las obras. El proceso participativo se reforzó
mediante la capacitación de los consejeros comunitarios. Por esto, también
en Vitória, hay una fuerte yuxtaposición entre las instancias creadas por el
programa y las asociaciones existentes. Estas (según los técnicos municipales
entrevistados) siguen siendo una referencia para la población y salen fortale-
cidas de ese proceso, con líderes más capacitados y más personas involucra-
das en las discusiones.
En Curitiba, las asociaciones locales también fueron identificadas y
movilizadas desde el inicio de los proyectos, formándose (a partir de esta mo-
vilización) comisiones de pobladores y de seguimiento de las obras. COHAB-
Paraná realizó también capacitaciones para la formación de liderazgos.
En los emprendimientos de Cingapura/PROVER en el barrio de He-
liópolis, en São Paulo, existe un rico tejido de asociaciones locales con recur-
sos no sólo del sector público, sino del sector privado. También en este caso,
las asociaciones formaron la base para la creación de un foro local.
Instancias participativas
Las instancias participativas fomentadas por los programas
tienden a replicar las prácticas de representación, composi-
ción y decisión de las organizaciones de la sociedad civil, así
como las relaciones entre estas y las poderes públicos.
En la mayoría de los casos, las instancias participativas de los programas

de urbanización de favelas tienen como base las asociaciones comunitarias lo-
cales. Estas, a su vez, tienden con frecuencia a reproducir, dentro de las mismas
instancias, sus propios modelos de representación, composición y decisión. En
algunos casos, estos modelos tienen connotaciones claramente negativas.
Sinergias entre instancias participativas

La acción conjunta de los programas para creación de
instancias participativas y fomento de las asociaciones
locales, produce sinergias, principalmente por medio de:
(i) capacitaciones de los liderazgos existentes luego de su
selección como miembros de instancias participativas; (ii)
promoción de nuevos liderazgos para integrar las nuevas
instancias participativas; (iii) estímulo a la formación de
nuevas asociaciones para incrementar el nivel de partici-
pación o (iv) fortalecimiento de la capacidad de “atracción”
de las asociaciones sobre la comunidad, debido al nuevo
rol que ellas asumen en las recién creadas instancias par-
ticipativas, incluso de interlocución con los poderes pú-
blicos (para el ingreso de estos en las comunidades, o en
el seguimiento de demandas de las propias comunidades
ante los órganos competentes).
Con todo, los contextos locales pueden presentar obstáculos al for-

talecimiento del capital social que el programa no logra superar, haciéndose
necesario establecer medidas para fortalecer los procesos participativos. La
reticencia a participar registrada en las favelas, respecto de los loteos, en Fa-
vela-Bairro, o la necesidad de recurrir a ONG grandes y externas en el mismo
programa, son ejemplos de algunos de los obstáculos encontrados.
Medidas para fortalecer los procesos participativos

Promover el acceso amplio e irrestricto a informaciones
relevantes, no confidenciales, y garantizar la implantación
de procedimientos transparentes y democráticos de selec-
ción/elección de los miembros de las instancias.
Respetar los plazos establecidos para los mandatos y elec-
ciones y hacer obligatoria la rotación de los representantes
electos, asegurando la participación efectiva y paritaria en
las decisiones de todos los representantes electos.
Permitir el seguimiento de la ejecución de las acciones por
los representantes electos y hacer obligatoria la presenta-
ción de cuentas periódica, no limitadas a los plazos electo-
rales, de los representantes ante los representados.
Según Guaraná y Fleury (2008), en Nova Baixada hubo una jerar-

quización en la composición de los comités de gestión, con una “elite” que
se apropió de los mecanismos para la toma de decisiones y de informacio-
nes; por otra parte, los procedimientos internos de los comités fueron poco
transparentes y la participación de la población fue escasa (principalmente
por la falta de una estrategia adecuada de comunicación). Algunos técnicos
entrevistados reconocieron que los comités de gestión “como todas esas
instancias, son fácilmente cooptables”, y que existe, de hecho, un dilema res-
pecto de la remuneración de sus miembros; por un lado, tratándose de per-
sonas pobres, se justifica que su tiempo sea remunerado; por otro lado, está
claro que de esta forma se limita bastante la capacidad crítica de los propios
comités. En Xavantes, el comité se formó de acuerdo con las indicaciones de
las entidades comunitarias, seguidas por la elección del directorio. Tras esta
primera elección no hubo otras, lo que indicaría la “elitización” del comité.
Siete de sus 20 miembros originales continúan participando. En Heliópolis,
la formación del comité de gestión siguió los mismos procedimientos de
Xavantes.
En Bacia do Una, los métodos de elección de los representantes del
comité asesor no fueron definidos por el programa, de manera que la elec-
ción fue coordinada por los liderazgos locales, sin controles externos y sin
garantía de legitimidad. Los representantes inicialmente electos permanecie-
ron en el cargo hasta el final del programa, es decir, durante diez años. Para la
formación del comité de gestión, se efectuaron conferencias en cada una de
las siete subcuencas del río Una y en el área de reasentamiento de Paraíso dos
Pássaros, y se escogieron delegados para la Conferencia de Bacia do Una, que
creó “por consenso”, o sea sin elecciones de los miembros, su consejo de ges-
tión. La legitimidad de la designación de los integrantes y del presidente fue
muy cuestionada. El comité quedó compuesto por ocho representantes de la
comunidad, uno del municipio y uno del estado; luego, el municipio retiró su
representante, cosa que también hizo el estado. En consecuencia, el consejo
quedó restringido a los representantes de la comunidad.
En Prosamim, los miembros del comité de representantes de la co-
munidad debían permanecer en el cargo por dos años, pero el programa con-
sideró, durante el funcionamiento inicial, que este era un período demasiado
corto y el mandato se extendió. Aunque la decisión pueda justificarse desde
el punto de vista técnico-operacional, corre el riesgo de deslegitimar a los
representantes electos y a los procesos mismos de elección. Los procesos de
selección de los integrantes de los grupos de apoyo local y de los agentes
de vecindad parecen haberse realizado sin injerencias externas y sin que las
asociaciones se “apropiaran” de ellos de manera ilegítima.
En Heliópolis, en el área atendida por Cingapura/PROVER, los equi-
pos de la SEHAB consiguieron reunir a las asociaciones locales en un foro,
pero siguen divididas según líneas político-partidistas.
En lo que respecta al Procentro, el Instituto Pólis e Brasil Care efectuó
un estudio sobre control social, donde una de las dimensiones analizadas fue
la participación en las decisiones sobre las acciones del programa (Cymba-
lista et al., 2008). Las conclusiones del estudio son que, incluso en dos admi-
nistraciones diferentes como las de Maluf/Pitta (2001-2004) y Marta Suplicy
(2004-2008), las instancias ofrecieron una participación restringida, que se
redujo aún más a partir de la gestión Serra/Kassab (2005-2008), cuando los
canales formales de participación previstos fueron modificados y salieron los
representantes de la sociedad civil. Las informaciones recogidas en terreno
confirmaron esto.
En Procidades/Aracaju y COHAB/Paraná no se vieron ejemplos des-
tacables de “ocupación” no transparente de las instancias participativas por
parte de las asociaciones locales, o de cooptación de estas por los poderes
públicos. En esas localidades existen prácticas de participación y asociación
con las entidades comunitarias que forman parte de políticas públicas ins-
titucionalizadas. En Aracaju, por ejemplo, la participación en el proyecto de
Coroa do Meio y en los demás proyectos de urbanización se beneficia de
las estructuras, prácticas y liderazgos movilizados por el presupuesto par-
ticipativo, sobre todo en la organización de audiencias y consultas. En el
municipio de Aracaju existe la secretaría de Participación Popular, cuyo foco
está justamente en el presupuesto participativo; entre 60 y 70 por ciento de
las intervenciones hechas en programas de urbanización se originaron en él
y su ejecución es posteriormente exigida por la comunidad. En Curitiba no
existe una “política” escrita, pero sí hay normas y reglas que vienen siendo
elaboradas y consolidadas desde los años ’80, las que representan fuertes
referencias y se institucionalizan para evitar “latitudes” sujetas al deseo de
los gobernantes.
En estos ejemplos, queda de manifiesto la influencia del contex-
to político-institucional sobre las características y el funcionamiento de las
instancias participativas promovidas por los programas de urbanización de
favelas, y sobre las relaciones entre esas instancias y las asociaciones a cuyas
bases ellas representan. Hay casos en que esa influencia es positiva y, en otros,
negativa debido a que no se ven trayectorias de crecimiento del capital social.
Sustentabilidad de las organizaciones locales

Las acciones que buscan garantizar la sustentabilidad de
las organizaciones de la sociedad local deben ser imple-
mentadas bajo una perspectiva realmente operacional; no
tan sólo por medio de las típicas capacitaciones en elabo-
ración de proyectos y captación de recursos, sino ayudan-
do de manera práctica en la identificación de las posibles
fuentes de financiamiento (incluso en el mercado), en la ar-
ticulación y negociación con ellas, en la gestión de nuevos
proyectos financiados de esa forma, etc.
Estas acciones de fortalecimiento de entidades de la socie-
dad civil insertas en los programas deben estar articuladas
con iniciativas de la misma naturaleza y de largo plazo en
las políticas públicas locales; o, en el caso de que estas
iniciativas no existan, que su desarrollo sea incentivado
mediante acciones de fortalecimiento institucional de los
programas.
En general, y especialmente en contextos desfavorables al fortaleci-

miento de una participación genuina aliada al surgimiento de representacio-
nes efectivas de la sociedad civil, cabría esperar que un programa, indepen-
dientemente de la fuente financiadora, aspire, entre sus condicionalidades,
a patrones mínimos de transparencia, representatividad y democracia en las
instancias participativas por él fomentadas, como es el respeto a los plazos de
los mandatos y de las elecciones, la rotación de los miembros electos, la parti-
cipación amplia en las decisiones y el control de los electos por los electores.
Diseño de los programas

En el diseño de los programas difícilmente se aborda el
mérito de los métodos de selección de los representantes
comunitarios o de los mecanismos de decisión de las ins-
tancias participativas. La ausencia de parámetros, o bench-
marks, en la formulación de los programas de participación
definidos de manera institucional, hace que, en contextos
desfavorables para una genuina participación, predomi-
nen comportamientos incompatibles con el ejercicio de
la ciudadanía, el compromiso cívico y la educación en la
democracia. Poco o nada hace el programa para modificar

este cuadro.
Para superar estas limitaciones es necesario que los finan-
cistas nacionales e internacionales apoyen la sistematiza-
ción, la normatividad y -especialmente- la inclusión en los
procedimientos de configuración de los programas de ur-
banización de favelas, así como de principios operaciona-
les que garanticen condiciones mínimas para una partici-
pación auténtica. Una normativa de este tipo ya fue elabo-
rada y es obligatoriamente aplicada, según corresponda,
como salvaguardia en la configuración de los programas
internacionales, respecto del reasentamiento involuntario.
En el caso de los programas financiados por el BID, como en Bacia do

Una, a veces, hay presiones del financista para que se amplíen los espacios
de participación. Pero se trata de acciones puntuales de alcance limitado, no
institucionalizadas e inconstantes. Aunque se logre, como fue en Belém, una
mayor participación de la comunidad en las decisiones sobre las intervencio-
nes físicas del programa, no se producirá ningún impacto de mayor alcance y
duradero en el fortalecimiento del capital social local, pues las modalidades
mediante las cuales se gestaron tales decisiones reproducen modelos incom-
patibles con aquello.
Horizonte temporal para el fortalecimiento

La promoción de la acción colectiva basada en el fortale-
cimiento de las organizaciones de la sociedad civil y en
instancias participativas requiere de un horizonte que
sobrepase el tiempo de un programa. Las instancias par-
ticipativas, al igual que las entidades comunitarias fomen-
tadas por los programas, tienden a debilitarse, y hasta a
desaparecer, después del cierre de estos.
Merece destacar la experiencia ya comentada de Vila Carioca, en el

ámbito de Favela-Bairro, donde nuevos liderazgos promovidos por el pro-
grama crearon una biblioteca comunitaria. También son dignos de mencionar
los casos de cooperativas locales fortalecidas, como en la favela Ana Gonza-
ga. Existen evidencias, sin embargo, de que estas experiencias se diluyeron
con el término de los programas. En general, los actores involucrados en el
Favela-Bairro indican algunos casos exitosos en el fortalecimiento de asocia-

ciones locales, pero alertan de que, para que estos sean sustentables y ganen
en relevancia, sería necesaria una acción de largo plazo. Una acción que fue
interrumpida por el cambio de gobierno comunal municipal y por la intensi-
ficación del accionar del narcotráfico (factores que se encuentran fuera de la
gobernabilidad del programa).
En Bacia do Una, el consejo de gestión -la instancia que debiera ga-
rantizar la continuidad y sustentabilidad del programa- fue dejando progresi-
vamente de reunirse con regularidad; con el cierre del programa y el término
del apoyo institucional, el consejo se fue desvaneciendo. Sigue existiendo,
pero su actuación es excesivamente leve, incluso por la falta de tiempo y de
recursos por sus integrantes. El programa apoyó también el fortalecimiento
de entidades comunitarias, como una cooperativa de cartoneros (que se des-
hizo después de que su liderazgo se retiró), una asociación de costureras y el
gradual fortalecimiento de las asociaciones y centros de la comunidad. Pero
no hay información sobre el destino actual de la mayoría de esas entidades,
siendo probable que hayan dejado de funcionar.
En Prosamim, se previó con la implantación del programa la desacti-
vación gradual de las instancias de participación en forma simultánea con el
fortalecimiento de las asociaciones comunitarias, las que darán continuidad
al trabajo con la sociedad civil. Hay consultores contratados para promover y
fortalecer este proceso incipiente, por lo cual no hay cómo evaluar el fortale-
cimiento y, principalmente, la sustentabilidad de las entidades comunitarias.
En los programas Procentro y Cingapura/PROVER se identificó la
presencia de ONG que prestan servicios a la población y que se autofinan-
cian, sobre todo por la contribución del sector privado. En general, el apoyo
de los programas y del sector público es mínimo o nulo. En esta situación,
difícilmente replicable en contextos externos a la región sur/sureste, la sus-
tentabilidad de las organizaciones de la sociedad civil se hace independiente
del ciclo de los programas o de las administraciones locales.
Instancias participativas
Es normal que las instancias participativas ligadas con un
determinado programa se terminen conjuntamente con
éste, a no ser que confluyan en los arreglos participativos
permanentes del municipio o el gobierno estadual.
Dichas instancias, en realidad, están frecuentemente limi-
tadas en el alcance temático a asuntos internos a los pro-
gramas de urbanización de favelas. Sin embargo, median-
te el ejercicio mismo de participación contribuyen a la pro-
moción de una conciencia ciudadana entre los miembros
de la comunidad.
Es fundamental que existan otros espacios más perdura-
bles e institucionalizados que puedan “acoger” las deman-
das de participación estimuladas.
Es recomendable que, como en los ejemplos de Procidades/Aracaju,

Terra Mais Igual y COHAB/Paraná, haya articulación entre las acciones de
promoción de la participación de los programas y las políticas más amplias,
respecto de este campo, provenientes de los municipios. Paralelamente, es
también atendible la opción de fortalecer las organizaciones de la sociedad
civil, buscando su sustentabilidad después del fin de los programas.
Desde esta perspectiva, el trabajo de Prosamim parece promisorio,
aunque no haya todavía evidencia concreta de su éxito. En términos genera-
les, quedó de manifiesto en los estudios de caso que la mortalidad de las or-
ganizaciones de la sociedad civil es alta después de concluido el apoyo dado
por los programas. Incluso si esas organizaciones siguen funcionando, la efec-
tividad de sus acciones (y por ende la calidad de los servicios prestados a la
comunidad) se reduce significativamente después del fin de los programas.

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Informe CNDU

I. COMPROMISOS NACIONALES E INTERNACIONALES 7

II. OBJETIVOS DEL SIEDU 8

III. DEFINICIONES CONCEPTUALES 15

IV. ORGANIZACIÓN DE INDICADORES Y ESTÁNDARES SEGÚN ÁMBITOS DE LA PNDU 22

V.PROPUESTA DE SISTEMA DE INDICADORES Y ESTÁNDARES DE DESARROLLO URBANO (SIEDU) 22

7.1 PROPUESTA DE INSTALACIÓN DEL SIEDU EN EL INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS 28

ANEXO 1 · REFERENCIAS DE MODELOS DE INDICADORES Y ESTÁNDARES 00

ANEXO 2 · CRITERIOS DE SELECCIÓN DE INDICADORES 35

ANEXO 3 · GESTIÓN DEL SISTEMA DE INDICADORES Y ESTÁNDARES DE DESARROLLO URBANO 35

A su vez, la Política Nacional de Desarrollo Urbano, aprobada en 2014 durante el gobierno

Ambos compromisos se basan en la convicción nacional que la equidad de calidad de vida

La siguiente propuesta de “Sistema de Estándares e Indicadores de Calidad de Vida y

Desde su instalación en 2014, el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU) asumió

Sin embargo, aunque la modernización de la institucionalidad urbana facilita generar un

Luis Eduardo Bresciani Lecannelier

A continuación se detalla una relación de los participantes.

• Jefa de Estudio: Magdalena Vicuña

CONTRAPARTE DEL ESTUDIO:

GRUPO DE TRABAJO INDICADORES Y ESTÁNDARES DEL CNDU:

• Luis Eduardo Bresciani, Presidente CNDU

• Alfredo Rodríguez, Consejero CNDU

I. COMPROMISOS NACIONALES E INTERNACIONALES

La formulación del Sistema de Indicadores y Estándares de Desarrollo Urbano responde a un

A su vez, la PNDU plantea la necesidad de concentrar y consolidar la información requerida

II. OBJETIVOS DEL SIEDU

Los objetivos específicos de este sistema son:

b. Integrar los indicadores y estándares de desarrollo urbano existentes actualmente

e. Establecer una institucionalidad para la implementación gradual del sistema de

III. DEFINICIONES CONCEPTUALES

3.1 Sobre los Indicadores.

Un indicador corresponde a una medida cualitativa o cuantitativa derivada de

Un indicador está conformado por variables objetivo y por una construcción

En términos generales, existen dos tipos de indicadores: (a) indicadores simples7

Se requiere distinguir entre categorías de indicadores, según su relevancia y

3.2 Sobre los Estándares

Una de las prioridades del sistema propuesto es la determinación de brechas

La definición convencional de estándar corresponde a un indicador que sirve como meta,

El estándar no necesariamente corresponde al óptimo en relación con un eje de la

IV. ORGANIZACIÓN DE INDICADORES Y ESTÁNDARES

La sistematización de indicadores fue realizada en base a la identificación de veinte

V. PROPUESTA DE SISTEMA DE INDICADORES Y

El SIEDU tiene por objetivo la identificación y superación de las brechas en calidad de

5.1 Principios del SIEDU

1. Pertinencia Social: garantiza que los indicadores deben representar claramente a un

2. Integralidad: cubre la totalidad de los ámbitos propuestos en la PNDU, y el set de

indicadores identificados corresponde al mínimo de indicadores que dan cuenta de la

3. Transparencia: hace explícito el origen de la información y los aspectos metodológicos,

8. Adaptabilidad: el permite identificar y levantar nuevos desafíos en relación a la calidad

5.2 Condiciones para el funcionamiento y aplicación del SIEDU

1. Deberá ser una plataforma de indicadores urbanos homologables con mediciones

2. Debe existir obligación en la escala nacional de efectuar evaluaciones y mediciones

3. Debe permitir la centralización de información urbana para reconocer los vacíos de

4. Debe servir para la evaluación de la efectividad de la gestión urbana y de los programas

a. Utiliza información y datos de calidad, confiables y disponibles, que permitan definir y

b. Provee de fuentes de información provenientes de diversos organismos estatales y no

c. Prioriza indicadores simples por sobre indicadores compuestos.

d. Considera información proveniente de distintas escalas territoriales, de acuerdo a sus

g. Cuenta con una institucionalidad ad hoc y su implementación puede ser gradual.

El sistema de indicadores se sometió a un análisis de riesgo en base a dos criterios que

Primer Orden Segundo Orden

VI. PROPUESTA DE INDICADORES DE PRIMER ORDEN Y

El SIEDU se organiza y estructura a partir de nueve garantías o compromisos

Compromiso 1: Mejor acceso a servicios y equipamientos públicos básicos