MATERIA: INSTITUCIONES DEL DERECHO PÚBLICO

Prof. Daniel Amarfil Lucero

Contenidos: Antecedentes de las Reformas y Enmiendas a la Constitución Nacional. La

Reforma de 1994: Origen (Ley 24.309).- Su legitimidad.- Vigencia.-

A) ANTECEDENTES DE LAS REFORMAS Y ENMIENDAS A LA CONSTITUCIÓN

NACIONAL:
a) Proceso constitucional: sus orígenes; aportes y características.
La Constitución Argentina de 1853 fue la primera Constitución que rigió en toda la actual
República Argentina; aprobada con el apoyo general de los gobiernos provinciales, con la
excepción de Buenos Aires que recién adhiere en el año 1860. Fue sancionada por una
Convención Constituyente reunida en Santa Fe y promulgada el 1º de mayo de 1853 por
Justo José Urquiza, Director Provincial de la Confederación Argentina.-
Sometida a varias reformas como ya se dijo en 1860 se incorpora definitivamente la
provincia de Buenos Aires, mediante el pacto de San José de Flores, luego fue reformada
en 1866, 1898, 1949, 1957, 1972 y 1994.-
La Constitución de 1853 es en lo substancial, la base del ordenamiento jurídico
vigente en la Argentina.-
Está estrechamente inspirada en los principios del liberalismo clásico presentes en la
jurisprudencia y la doctrina política del federalismo estadounidense; a similitud de
autonomía para las provincias y un poder federal con un Ejecutivo fuerte, pero limitado por
un Congreso bicameral, con el objetivo de equilibrar la representación poblacional con la
equidad entre provincias.-
Podemos destacar también que una de las fuentes fundamentales de la Constitución
Nacional fue el pensamiento señero e ilustrado de Juan Bautista Alberdi, que en su libro
"Bases y puntos de partida para la organización política de la Confederación Argentina"
ofreció al país un proyecto de Constitución que fue seguido en sus líneas fundamentales por
los Constituyentes de 1853.-
Hay que destacar también la intervención de Juan María Gutiérrez, redactor de los
primeros 35 artículos que aún nos rigen (ratificado en 1994). Fue el criterio organizacional
de Benjamín Gorostiaga, redactor de la segunda parte del texto, que se ocupa de la
autoridades de la Nación.- También hay que destacar la intervención de Mitre, Sarmiento, y
Dalmacio Vélez Sarfield, que en la reforma de 1860 dejaron sentir su impronta.- Hay que
agregar como fuentes a los textos de las constituciones de los Estados Unidos como
también los fallidos textos constitucionales nuestros de 1819 y 1826.-
El modelo, elaborado por los convencionales a partir del nombrado Juan Bautista
Alberdi, ha sido objeto de reiteradas críticas; se ha objetado el mecanismo elegido para la
dinámica federal y se ha afirmado que careció de verdadera efectividad, al intentar imponer
un modelo íntegramente basado en experiencias extranjeras a una Argentina cuya
peculiaridad histórica la hacía muy distinta de las colonias británicas en Norteamérica.-
Sin embargo la importancia histórica del proyecto constitucional ha sido
incuestionable, y virtualmente todas las disputas acerca de la práctica y teoría políticas en la
Argentina moderna han incluido una toma de partido acerca de las que subyacieron a la
Constitución de 1853.-
Pero la realidad histórica nos dice que gracias y en base a esta constitución se formó
el primer gobierno nacional que tuvo autoridad sobre casi todas las provincias luego de
largos años de desencuentros y anarquía.- Siendo en la actualidad y desde el año 1983 las
que nos rige como sistema institucional a nuestro país.1

b) Reformas Constitucionales:
Fueron sus características principales: la de 1866, permitir solamente la existencia de
aduanas nacionales; 1898, para aumentar a ocho el número de Ministros y para habilitar al
Congreso a adecuar la representación del pueblo en la Cámara de Diputados, después de
cada censo; la reforma de 1949 fue considerada inválida por gran parte de la doctrina
porque la ley de necesidad de la reforma fue sancionada sin respetar los 2/3 del total de los
miembros del Congreso y porque además se omitió indicar los artículos necesitados de
reforma; se dice que alteró la democracia, suplantándola por un totalitarismo. Dice Bidart
Campos que implicó la instalación de una Constitución Nueva, derogada por el Gobierno
De facto de 1955; la reforma de 1957 incorporó el Art. 14 bis que reconoce amplios
derechos en relación al trabajador, su familia, los gremios y la seguridad social. Esta
reforma dejó sentado definitivamente que rige la Constitución de 1853 con sus reformas de
1860, 1866 y 1898, excluyendo la de 1949. Esta reforma realizada fuera de los
mecanismos constitucionales fue "saneada" por la Reforma de 1994, cuya génesis política
fue el Pacto de Olivos y la ley de Necesidad de la reforma fue la 24.309 .

En síntesis, las reformas consistieron en:

1860: Hacer posible la incorporación de Bs. As. A la unidad nacional.

1866: determinar la existencia única de las aduanas exteriores
1898: Aumentar a ocho los Ministerios y permitir al Congreso adecuar los representantes
en Diputados según el resultado de los censos.
1949: Reconoce derechos sociales de los trabajadores. Algunos autores (Q. Lavié) dicen
que Instala una Constitución predominantemente social con características autoritarias

1
Rosa José María. Historia Argentina: "Unitarios y Federales"(1826-1841) Volumen 4, pág. 164 y
ss. Editorial Oriente, 1941.-
(Determinaba el control ideológico de los Partidos Políticos y facultaba al Presidente a
suspender las garantías constitucionales sin intervención del Congreso).
1957: Sancionada por un Gobierno De Facto al margen del procedimiento establecido en el
Art. 30. Suprime la reforma del 49, por no reunir el quórum de las 2/3 de la totalidad de los
miembros del Congreso. Instala los derechos sociales del trabajador (Art. 14 bis).
1994: Permite la reelección presidencial y como contrapeso se pone límites a las facultades
del P.E., en especial, con relación a la facultad de dictar decretos de necesidad y urgencia.
También incrementa la participación de la sociedad en defensa de sus derechos.

B) La Reforma Constitucional de 1994.-

a) 1.- Consideraciones previas.-

La concreción de las reformas constitucionales a partir de 1949 y hasta 1994 han sido
objeto de diversos análisis que terminaron por una causa u otra siendo cuestionadas.-

A ello se le debe sumar la imposición durante los gobiernos militares de los famosos
estatutos en grado de primacía con la Constitución Nacional, que si bien se encuentran
fuera de la ley, en la realidad fueron operativas en distintos momentos de la historia de
nuestro país.-

Así encontramos que desde 1949 a la reforma de 1994 rigieron diversas constituciones: la
de 1853, la de 1949, la de 1957, que volvió al texto de la de 1853 con el agregado del
conocido art.14 bis y la llamada enmienda Lanusse de 1972 y que si bien pertenece a un
período de gobierno militar, rigió durante el lapso de 1973-1976 (democracia). Luego del
proceso de reorganización nacional (militares) llegó el advenimiento de la democracia
(1983) rigió, hasta la reforma de 1994, la constitución de 1853, con la reforma de 1957 que,
como se dijo incorporó el art. 14 bis conteniendo los Derechos Sociales.-

La totalidad de los cambios apuntados fueron objetados y cuestionados por su legitimidad

(se dice que la de 1949 se impuso por un procedimiento viciado que implicó la imposición
de una mayoría sin el consenso de fuerzas minoritarias, la de 1957 durante un período de
gobierno militar de facto y se realizó con el peronismo proscripto dejando fuera de opinión
a un sector político de suma importancia y la de 1972 (enmienda Lanusse) también
impuesta por un gobierno de militar de facto.-

De esta forma aparece como dato de superlativa importancia, que en la medida que no
exista un consenso, acuerdo entre las fuerzas políticas y distintos sectores de poder de la
nación las reformas constitucionales conllevan un alto grado de cuestionamiento llegando a
su fracaso.-
Este consenso debe partir de la opinión casi unánime que resulta necesario modificar la
Constitución bajo la lupa del interés general y el bien común de la nación, luego buscar
dentro del marco de la ley, las coincidencias programáticas del objeto de la reforma y dejar
un ámbito de discusión para acordarlas y si así no fuera dejar o crear un ámbito de
discusión y debate para desarrollar las que no pudieron ser consensuadas.-

a) 2.- Antecedentes.-

A partir del año 1983, aparece en el escenario político y social una mayor y mejor
valoración de la Constitución Nacional, como fuente de derechos y garantías, ayudado este
concepto, por las graves consecuencias y secuelas (de todo orden) que quedaron en toda la
sociedad argentina por el último proceso militar (1976-1983).-

Se advirtió la importancia que las normas constitucionales conllevan para consolidar y

profundizar los procesos democráticos, surgiendo la necesidad de mejorar las instituciones
políticas y modernizar las normas constitucionales.-

Surge como primer antecedente de la reforma de 1994, la creación del Consejo Para la
Consolidación de la Democracia, a fines de 1985, por iniciativa del gobierno Constitucional
de entonces.-

Basado en los antecedentes de anteriores reformas y las circunstancias de ese momento, se

le encomendó al Consejo, el estudio y evaluación sobre la "conveniencia y el sentido" de
una eventual reforma constitucional.-

El mismo estaba formado por distintas personalidades de reconocido prestigio en el país, y

con diferentes ideas políticas (entre otros Genaro Carrió; Oscar Ricardo Puiggros; José
Armando Caro Figueroa; Jorge Taiana; Rene Favaloro; Maria Elena Walsh; Federico
Robledo).-

En el primer dictamen se delineó una propuesta de reforma parcial, tendiente a la

instauración de un sistema semipresidencialista, con mayor respeto por las autonomías
provinciales.-

El segundo dictamen describió con mayor precisión la reforma propuesta detallando las
nuevas atribuciones del Presidente de la Nación, la creación de la figura del primer ministro
(Jefe de Gobierno), el tema del Poder Judicial (atribuciones y necesidades, de allí surgió el
anteproyecto de un código procesal Penal; anteproyecto de justicia Vecinal, para casos de
menor cuantía; proyecto de enjuiciamiento Penal, entre otros ).-
Así en 1988 se llegó a un acuerdo verbal entre la UCR, el candidato a presidente de dicho
partido, Dr Eduardo Angeloz, el Presidente del Partido justicialista, Dr. Antonio Cafiero y
el candidato a Presidente, Dr. Carlos Saúl Menen, para llevar adelante la reforma sobre la
base de los estudios realizados por el Consejo para la Consolidación de la Democracia. Con
ello se apuntaba a lograr el consenso de las dos fuerzas políticas mayoritarias y alterar el
cuestionamiento histórico a las anteriores reformas.-

El inicio de la contienda preelectoral de 1989, las campañas electorales y la variación en

alguna de las posiciones ante la reforma, hicieron que no se pudieran concretar los acuerdos
logrados.-

La reforma quedó en suspenso, hasta que asumido el nuevo gobierno constitucional del Dr.
Carlos Saúl Menem, figuró como tema en la agenda política.-

Luego de innumerables discusiones, marcada por el tema preponderante y casi único de que
la reforma apuntaba exclusivamente a la reelección presidencial, pasando por la
instauración de un plebiscito altamente objetado, encuentros y desencuentros, se arriba a la
sanción de la ley 24.309, con el apoyo mayoritario de las distintas fuerzas políticas, No sólo
se plasmaba en esta ley el "consenso", sino que se iniciaba legalmente el proceso de la
reforma constitucional que nadie podrá objetar por ilegítimo.-

Cito"...La reelección presidencial se presentó como el objetivo inmediato enmarcado en

reformas institucionales que aparentemente pretendían encubrirlo. Sin embargo, la
trascendencia de estas reformas y su proyección histórica determinarán que con los años la
intención política quede relegada a la categoría de una anécdota..." Derecho Privado en la
Reforma Constitucional, La Proyección de la Reforma por Horacio Roitman, Rubinzal
Culzoni, ed.28-11-94, pag.13).-

Se ha discutido o discute si la reforma de 1994 creó una nueva constitución o simplemente

la reformó. Esta distinción es importante ya que aseverar lo primero es decir que cambió el
sentido u orientación demoliberal que tenía. La opinión mayoritaria de la doctrina afirma
que no hubo nueva constitución sino que existió una reforma importante, desde el punto
cuantitativo como cualitativo.-

La anterior constitución se apoyó basicamente en el derecho personal a la propiedad

privada y la libertad contractual, y ello fueron la base del desarrollo de una legislación
modelo en el país, (Código Civil), tratando que no existan impedimentos en el uso de la
propiedad privada como en la de comerciar, ejercer industrias lícitas, trabajar, asociarse,
enseñar y aprender. Con el tiempo y a través de distintas regulaciones, reglamentaciones,
etc. esto se fue limitando hasta trasformarse el estado en "intervencionista".-
a) 3.- La Reforma.--

Es condición ineludible para reformar nuestra Constitución Nacional, cumplir con su art.
30, que textualmente dice: “La Constitución Nacional puede reformarse en el todo o en
cualquiera de sus partes. La necesidad de reforma debe ser declarada por el Congreso con el
voto de dos terceras partes, al menos, de sus miembros; pero no se efectuará sino por una
Convención convocada al efecto”.-

Aparece como posibilidad que la modificación o reforma de la Constitución Nacional

puede ser total o parcial y que debe ser declarada por el Congreso (ambas cámaras) con un
altísimo porcentaje de votos (2/3 partes) de sus miembros, que solamente se puede alcanzar
con un consenso previo de los integrantes con apoyo en la voluntad popular.-

El sistema de reforma puede explicarse en el cumplimiento de dos partes o etapas. El

comienzo es la que se encuentra bajo responsabilidad del Congreso Nacional, que debe
sancionar una ley con alto margen de votos y posteriormente concretarla por medio de una
Convención Constituyente convocada para ese fina y formada por convencionales elegidos
mediante el sufragio popular.-

Las atribuciones de la Convención Constituyente tiene limitadas la función reformatoria a

lo dispuesto por el Congreso mediante la ley que debe declarar la necesidad del cambio,
pudiendo cumplirlo en su totalidad o parcialmente, en la medida de lo resuelto por sus
integrantes.-

Si la reforma o lo resuelto se encuentra fuera de lo declarado por el Congreso, resultaría

inconstitucional al faltarle la declaración de necesidad de la reforma.-

Para llevar adelante la reforma de 1994 conforme al sistema establecido en nuestra

Constitución Nacional se sancionó la ley número 24.309 con fecha 29 de diciembre de
1993 y promulgada el mismo día.-

Aspectos fundamentales:

Art. 1 Declara necesaria la reforma parcial de la C.N..-

Art. 2 La Convención Constituyente podrá :

a) modificar los siguientes arts. 45, 46, 48, 55,
67, (inc. 27,68,68,70,71,72,76,77,78,81,82,83,84,85,86, (incs. 1,3,5,10,13,20 ),87 7 89.-
b) reformar el capítulo IV, Sección II, Parte
segunda de la C.N. (De los ministerios del Poder Ejecutivo).-
 c) Incorporar dos nuevos incs. al art 67, uno
nuevo al art.86, un nuevo art en el nuevo de la sección IV dela Parte Segunda de la C.N. y
un nuevo art.en el capítulo I de la Sección III de la Parte 2da.. de la C.N..-

d) Sancionar las cláusulas transitorias que

fueron necesarias.-

Luego la Ley describe el contenido del Núcleo de Coincidencias Básicas que son:

a) Atenuación del sistema Presidencialista.-

b) Reducción del mandato de presidente y vicepresidente de la nación a cuatro años con

reeleción inmediata por un sólo período, considerando el actual mandato como un primer
período.-

c) Eliminar el requisito confesional para ser presidente de la nación.-

d) Elección directa de tres senadores, dos por la mayoría y uno por la primera minoría por
provincia y por la Ciudad de Buenos Aires.-

e) Elección directa por doble vuelta del presidente y vicepresidente de la nación.-

f) Elección directa del Intendente de la ciudad de Buenos Aires y reforma del estatuto de la
Ciudad.-

g) Regulación de los decretos de necesidad y urgencia y procedimiento de sanción y

discución de leyes.-

h) Consejo de la Magistratura.-

i) Designación de los magistrados Federales.-

j) remoción de los Magistrados Federales.-

k) Control de la admionistración pública.-

l) Establecimientos de mayorías especiales para la sanción de leyes que modifiquen el

régimen electoral y de partidos políticos.-

m) Intervención federal.-
 Temas que son habilitados por el Congreso Nacional
para su debate por la Convención Constituyente:

a) Fortalecimiento del régimen federal.-

b) Autonomía Municipal.-

c) posibilidad de Incorporación de la iniciativa y de la consulta popular como mecanismos

de democracia semidirecta.-

d) posibilidad de establecer el acuerdo del senado para la designación de ciertos

funcionarios de organismos de control y del Banco Central.-

e) Atribuciones del Congreso y del poder ejecutivo regladas por el art. 67 y 86 de la C.N..-

f) Establecer el defensor del Pueblo.-

g) Ministerio Público como organo extrapoder.-

h) Pedidos de informes por el Congreso y comisiones de Investigación.-

i) Institutos para la integración y jerarquía de los tratados internacionales.-

j) Garantías de la democracia en cuanto a regulación de partidos políticos.-

k) Preservación del medio ambiente.-

l) Consejo Económico y Social.-

m) Defensa de la competencia del usuario y del consumidor.-

n) Habeas Corpus y Amparo.-

ñ) Unificación del inicio de todos los mandatos electivos en una misma fecha.-