Criminología del Antiterrorismo de Matías Bailone

DEFINICIÓN DEL DELITO DE TERRORISMO COMO UN DELITO

INTERNACIONAL

Ana Isabel Pérez Cepeda

Profesora Titular de Derecho Penal
Universidad de La Rioja

I. Introducción

Desde un punto de vista criminológico, el fenómeno del terrorismo es violencia y

su repercusión es tanto particular (afecta a bienes jurídicos individuales fundamentales)
como colectiva (altera las condiciones de vida social hasta el punto de poner en peligro
la propia estabilidad del Estado). En el terrorismo está presente una dimensión ideológica
como génesis motivacional de sus actos. La idea es provocar el terror en la población por
medio de la realización de actos de violencia, para poder así exigir algún objetivo o
concesión de carácter político como condición para el cese de la violencia (F. Miró
Llenares, 2005, nota 5). Tal y como afirma Fernando Reinares (2003, 16): “Hablar de
terrorismo es hablar de violencia. Pero no de cualquier violencia. Ante todo podemos
considerar terrorista a un acto de violencia cuando el impacto psíquico que provoca en
una determinada sociedad o en un sector de la misma sobrepasa con creces sus
consecuencias puramente materiales (…). Aunque se trate de una violencia cuyo alcance
y magnitud sean menores que otras violencias posibles, quienes instigan o ejecutan el
terrorismo pretenden, inoculando el terror, condicionar las actitudes y los
comportamientos de la población (…)”.
Esta propagación del miedo, reforzada por las empresas de seguridad, los medios
de comunicación y la industria del espectáculo, genera su propio impulso. Provocando
que, aunque desde el nacimiento del Estado moderno la seguridad y la libertad han sido
un binomio inseparable, el debate sobre el equilibrio entre estos dos polos, que siempre
se encuentran en tensión, se ha visto reavivado en los últimos tiempos porque a partir del
11-S. La preocupación por la seguridad no se limita a la seguridad de la propia persona y
de los propios bienes, sino que se extiende a ámbitos supra-individuales o colectivos

1
supranacionales, en la medida en que se ha entronizado un nuevo peligro mundial: el
peligro de las redes terroristas transnacionales (Olásolo/Pérez Cepeda, 2008, 29 y ss).
Actualmente, se suele hablar de terrorismo transnacional vinculado a las redes
terrorista de corte islamista integrista y más concretamente a Al Qaeda. Esta violencia
transnacional tiende a adoptar una articulación organizativa horizontal con un contingente
de activista más bien difuso (A. Montero Gómez, 2006, 121 y ss.). La estricta
compartimentación de la red en células autónomas entre sí y diseminadas por casi todo el
planeta le permite mantener estándares muy elevados de secretismo y por lo tanto de
seguridad. Así, nos encontramos con una violencia que se sustenta sobre redes extendidas
en varias decenas de países, tanto dentro del mundo árabe e islámico como fuera del
mismo. Además, los atentados perpetrados por grupos y células relacionadas con estas
redes han tenido lugar a lo largo y ancho del planeta, ampliando sucesivamente los
escenarios geopolíticos de una violencia globalizada. Finalmente, sus autores han
mostrado que tienen capacidad para perpetrar actos de mega-terrorismo, es decir,
atentados que por su magnitud y consecuencias son diseñados y ejecutados a escala de la
sociedad mundial en su conjunto (A. I. Pérez Cepeda, 2007, 160 y ss.). Por todo ello, se
puede concluir que nos encontramos ante un fenómeno de carácter internacional que se
despliega por una pluralidad de escenarios geo-políticos y que tiene pretensiones político-
sociales a nivel mundial.
Se trata de un terrorismo transnacional en la medida en que traspasa las fronteras
estatales, al ser ejecutado por estructuras organizativas que realizan acciones violentas en
más de un país y sus víctimas suelen tener diferentes nacionalidades. En contraposición,
se suele afirmar que el terrorismo interno, sería el que no trasciende los límites de la
jurisdicción estatal que sirve como referencia. El objetivo de este trabajo no es
profundizar en la delimitación de estos dos tipos de terrorismo, ofreciendo propuestas
jurídicas diversas. Al contrario, lo que se pretende es ofrecer una alternativa legislativa
capaz de tipificar y castigar todo tipo de terrorismo, diferenciándolo de otras figuras
delictivas afines. Por tanto, se entiende que la distinción se puede considerar irrelevante,
en la medida en que un acto terrorista debe castigarse igual penalmente con independencia
de que se trate de terrorismo internacional o interno.

II. Hacia una identificación de los elementos del tipo penal de terrorismo
internacional.

2
 El terrorismo -cuyo origen semántico pudiera localizarse en el Régimen del terror
ocurrido durante la Revolución francesa en el SXVIII- puede ser definido desde múltiples
vertientes. El Diccionario de la Lengua española señala que es una”sucesión de actos de
violencia ejecutados para infundir terror”. Terror, continúa diciendo es “miedo, espanto,
pavor de un mal que amenaza o de un peligro que se teme”. José Luis Fernández Flores
(2001, 853), en un sentido amplio afirma que es “el empleo intencional y sistemático de
medios de tal naturaleza que provoquen terror para conseguir un fin”. Danilo Zolo (2006,
21) lo ha definido como “el uso indiscriminado de la violencia contra la población civil
de un estado con el fin de difundir el pánico y de coaccionar a la autoridad política”.
Podría recogerse numerosas definiciones y llegaríamos a la conclusión de que, en
esta era del terror globalizado una de las dificultades más grandes al tratar el fenómeno
del terrorismo es la falta de consenso a la hora de definir en qué consiste exactamente el
mismo. Esto también se refleja en las diferencias sustanciales que existen en las conductas
abarcadas por las distintas definiciones que del delito de terrorismo se han realizado a
nivel nacional, regional e internacional. Incluso, la definición de grupos terroristas en
ciertos países se realiza a través de listas o catálogos, elaborados por el Ministro del
Interior o de Justicia, sin contar con el Parlamento, unido a leyes antiterroristas. En
consecuencia, en este ámbito el control parlamentario y judicial resulta marginal, ya que
el poder ejecutivo adopta decisiones básicas sobre qué organizaciones y que individuos,
pueden ser considerados terroristas (H. Albrecht, 2006,1150). En esta línea, las políticas
de la Unión Europea han mantenido la técnica de las listas y, con ello, una automatismo
arriesgado en la definición de terrorismo internacional (G. Portilla Contreras, 2007, 203
y ss), aceptando además la lógica peligrosista que deriva hacia el Derecho penal de autor.
Por el contrario, en otros países, no se han introducido estas listas, pero se deja al sistema
judicial la definición de terrorista y de terrorismo a la hora de interpretar elementos de los
tipos penales de los delitos cometidos.
Lo cierto es que, la indefinición permite una utilización oportunista e interesada
del término, de hecho hay quien habla de terrorismo como si fuera una marca. La
existencia de un terrorismo a escala internacional y la gravedad de las medidas legales
que cabe imponer requieren, sin embargo, que exista un concepto de terrorismo asumido
por la comunidad internacional que de una forma clara y taxativa determine qué tipo de
hechos pueden ser calificados como terrorismo. Por ello, conocido el alcance criminal, se
trata de perfilar un concepto de terrorismo válido para toda la comunidad internacional
partiendo de las diferentes regulaciones existentes.

3
 En España, por ejemplo, a pesar de que el Código penal no ofrece una definición
explícita del delito de terrorismo, sí que es posible deducir de los arts. 571 y ss CP los dos
requisitos principales que conforme a los mismos califican el hecho terrorista: uno de
carácter objetivo, la realización de una conducta que es en todo caso constitutiva de delito
(asesinato, secuestro, amenazas, estragos....), y otro de carácter subjetivo, que impregna
el sentido del hecho y que responde a la finalidad de “subvertir el orden constitucional o
de alterar la paz pública”. Se puede apreciar, por tanto, como el Código penal español
pone el acento sobre la específica finalidad política perseguida por el autor y omite
cualquier caracterización expresa del recurso al terror contra la población como un modus
operandi para la obtención de dicha finalidad.
Entre los países de la Unión Europea, han coexistido dos modelos conforme a los
que se ha definido el delito de terrorismo (J. L. González Cussac, 2006, 57 y ss). Por una
parte, el modelo mayoritario (denominado modelo mixto subjetivo-objetivo), que es
seguido entre otros por Francia, Italia, Portugal y el Reino Unido, que pone el énfasis, a
semejanza de la definición contenida en el Código penal español, en la específica
finalidad política que se pretende obtener. No obstante esta última, siguiendo lo previsto
en la Decisión-marco del Consejo de la Unión Europea de 13 de junio de 2002, no se
limita a la subversión del orden constitucional o a la alteración grave de la paz pública
sino que se extiende también a la intimidación grave de una población o a la pretensión
de forzar a un Gobierno u organización internacional a realizar un acto o a abstenerse de
hacerlo.
Por otra parte, el modelo minoritario (denominado modelo objetivo), que sigue
principalmente por Alemania, pone el énfasis en el concepto de pertenencia a una
asociación terrorista acompañado de la realización de delitos comunes graves, de manera
que el modus operandi (recurso al terror contra la población) y la finalidad perseguida
por el mismo (realización de un objetivo político) no jugaban un papel relevante.
En los EEUU, la USA Patriot Act define en su sección 802 el delito de terrorismo
como actividad que: (i) implica actos peligrosos para la vida humana que violan el
Derecho penal de los EEUU o de cualquier otro Estado; (ii) tiene como finalidad intimidar
o coartar a la población civil, influir sobre la política del Gobierno mediante intimidación
o coerción, o incidir en la actividad del gobierno a través/con medios de destrucción
masiva, asesinatos o secuestros; (iii) es llevada principalmente a cabo dentro de la
jurisdicción territorial de los EEUU (Public Law 107-56, 107th Congress, H.R. 3162, de
26 de octubre de 2001).

4
 Esta definición pone también el acento sobre la específica finalidad política
perseguida y omite toda referencia expresa al recurso al terror contra la población como
modus operandi para su consecución. Empero, dicha finalidad se configura de manera
mucho más amplia que en ciertas legislaciones nacionales como la española, lo que ha
llevado a algunos autores a afirmar que existe el riesgo de que se consideren como actos
terroristas las actividades de las bandas callejeras o incluso las manifestaciones de ciertas
organizaciones antiglobalización en contra de la política estatal - éstas últimas, que
frecuentemente terminan causando daños patrimoniales al Estado, pretenden influir en las
políticas gubernamentales (Pisarello/del Cabo, 2002, 15). A esto hay que añadir que la
intención de “intimidar o coartar a la población civil” aparece como un fin en sí mismo,
y no como un medio para la obtención de la finalidad política perseguida, lo que sin duda
contribuye a extender el ámbito de las conductas prohibidas (N. García Rivas, 2005, 18 y
ss.).
A nivel internacional en el marco de las Naciones Unidas1 se ha puesto un mayor
acento en que el elemento central de la definición del fenómeno del terrorismo no es tanto
la específica finalidad política perseguida como el recurso al terror contra la población
como modus operandi para la realización de la misma. Además, dicha finalidad ha sido
definida de manera mucho más genérica como la obtención de un objetivo o concesión
política, con independencia de su contenido concreto. En este sentido, el párrafo segundo
de la Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre medidas para
eliminar el terrorismo internacional, A/RES/51/210, de 16 de enero de 1997, “reitera que
los actos criminales con fines políticos concebidos o planeados para provocar un estado
de terror en la población en general, en un grupo de personas o en personas determinadas
son injustificables en todas las circunstancias, cualesquiera sean las consideraciones
políticas, filosóficas, ideológicas, raciales, étnicas, religiosas o de cualquier otra índole
que se hagan valer para justificarlos”.
Con posterioridad, el art. 2 (1) del Convenio internacional para la represión de los
atentados terroristas cometidos con bombas, adoptado por la Asamblea General de las
Naciones Unidas el 15 de diciembre de 19972, tipifica la colocación, lanzamiento y

1 Desde 1963, las Naciones Unidas, ha alumbrado un total de 13 Convenios sectoriales sobre terrorismo. Cada uno de
ellos aborda manifestaciones específicas del fenómeno, como puede ser- por citar los más recientes-los atentados con
bombas (1997), la financiación del terrorismo (1999) o el terrorismo nuclear (2005). Sin embargo, no existe un tratado
internacional que prohíba el terrorismo y se aplique en cualquier circunstancia. El único intento de concretar un acuerdo
de Convención para la represión y supresión del terrorismo (un proyecto de la Sociedad de Naciones de 1937) nunca
entró en vigor. En ella se establecía que son actos de terrorismo “ los actos criminales contra un Estado o cuya finalidad
sea infundir temor, a personas individuales, grupos de personas o al público en general”
2 Este convenio entró en vigor el 22 de mayo de 2001. Fue ratificado por España el 30 de abril de 1999.

5
detonación de artefactos o sustancias explosivas u otros artefactos mortíferos en o contra
un lugar de uso público, una instalación o infraestructura pública o de gobierno o una red
de transportes con el propósito de causar la muerte o graves lesiones corporales o de
causar una destrucción significativa de ese lugar, instalación o red, que produzca o pueda
causar un gran perjuicio. Mientras que el art. 2 (1) del Convenio internacional para la
represión de la financiación del terrorismo, adoptado por la Asamblea General de las
Naciones Unidas el 9 de diciembre de 19993, prevé que dicho Convenio, además de
aplicarse a los actos tipificados en cualquiera de los tratados internacionales que se listan
en su anexo, tipifica todos aquellos otros actos que pretendan causar la muerte o daños
personales graves a civiles, o a cualquier otra persona que no tome parte activa en las
hostilidades en situaciones de conflicto armado, y cuya finalidad última sea la de
intimidar a la población civil o la de forzar a un gobierno o a una organización
internacional a realizar un acto o abstenerse de hacerlo.
En verano del 2004, se aprueba una Resolución 1566, como consecuencia de una
matanza de escolares de Beslán, determina que “los actos criminales, inclusive contra
civiles, cometidos con la intención de causar la muerte o lesiones corporales graves o de
tomar rehenes con el propósito de provocar un estado de terror en la población en general,
en un grupo de personas o en determinada persona, intimidar a una población u obligar a
un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto, o a abstenerse de
realizarlo, que constituyen delitos definidos en los convenios, las convenciones y los
protocolos internacionales relativos al terrorismo y comprendidos en su ámbito, no
admiten justificación en circunstancia alguna por consideraciones de índole política,
filosófica, ideológica, racial, étnica, religiosa u otra similar” (Párrafo dispositivo 3,
A/RES/1566 2004). Creándose un grupo de trabajo que definió el delito de terrorismo
como cualquier acto “dirigido a causar la muerte o lesiones físicas graves a civiles o a no
combatientes con el propósito de intimidar a la población o de forzar a un gobierno o a
una organización internacional a hacer o a dejar de hacer una cierta actividad” (Informe
"Larger Freedom", presentado por el Secretario General de las Naciones Unidas Kofi
Annan al Consejo de Seguridad el 17 de marzo de 2006). Por su parte, el art. 2 (1)(b) del
más reciente Convenio internacional para la represión de los actos de terrorismo nuclear,
aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de abril de 2005,4 tipifica
el uso de material o instrumentos radioactivos, así como el uso o el daño a una planta

3 Este convenio entró en vigor el 22 de abril de 2002. Fue ratificado por España el 9 de abril de 2002.
4 Este convenio no ha entrado todavía vigor, si bien España lo ha ratificado el 22 de febrero de 2007.

6
nuclear que provoque la emisión o el riesgo de emisión de material nuclear con la
intención de (i) matar o causar heridas graves; (ii) de causar daños sustanciales contra la
propiedad o el medio ambiente; o (iii) de obligar a una persona natural o jurídica, a una
organización internacional o a un Estado a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo.
En el ámbito regional europeo, conviene distinguir entre el tratamiento que del
fenómeno del terrorismo se ha realizado en el marco de la Unión Europea y las iniciativas
que en materia de terrorismo se han adoptado en el seno del Consejo de Europa. Dentro
de la Unión Europea, la iniciativa político criminal en materia de terrorismo comienza
realmente con los acuerdos del Consejo de la Unión de 6 y 27 de diciembre de 2001, en
los que, a través de un procedimiento escrito que no permitió el pronunciamiento del
Parlamento Europeo, se adoptan varias medidas para luchar contra el terrorismo, y en
particular las referentes a la confiscación de bienes.
En estos acuerdos se configuran como delitos de terrorismo una serie de delitos
graves cometidos dolosamente (tales como los atentados contra la vida o la integridad
personal, la toma de rehenes o el secuestro de aeronaves) que se incluyen en un listado
anexo y que se definen por remisión al Derecho nacional de los Estados afectados. Estos
delitos son considerados como delitos de terrorismo cuando concurren las siguientes
circunstancias: desde un punto de vista objetivo es necesario que tengan la capacidad para
causar serios daños a un Estado o a una organización internacional, mientras que desde
una perspectiva subjetiva se precisa que el autor actúe con el propósito de intimidar
seriamente a una población, de querer obligar a un gobierno o a una organización
internacional a hacer o a dejar de hacer algo, o de desestabilizar seriamente las estructuras
políticas, jurídico-constitucionales, económicas o sociales de un Estado o de una
organización internacional.
De estos acuerdos nace la Orden Europea de detención y entrega 5, aunque no ha
sido sino la Decisión-marco sobre la lucha contra el terrorismo, aprobada por el Consejo
de la Unión Europea el 13 de junio de 20026, la que ha establecido una definición

5 Decisión marco del Consejo de Ministros de Justicia e Interior de la Unión Europea de 13 de junio de 2002 (DOCE l
190/1, de 17 julio de 2002), desarrollada en España mediante la LEY 3/2003 de 14 de marzo.
6 Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea de 13 de junio de 2002 (2002/475/JHA) relativa a la Lucha contra

el Terrorismo. Esta Decisión-marco constituye una buena muestra de la profundidad con la que el derecho del Tercer
Pilar puede afectar al Derecho nacional. Si bien es cierto que en algunos países como el nuestro no es necesaria ninguna
reforma de la legislación nacional, en la medida en que nuestra legislación cumple sobradamente desde hace tiempo
con las exigencias de la Decisión-marco, no es menos cierto que un buen número de Estados miembros cuyas
legislaciones no contemplaban específicamente el delito de terrorismo (si bien, además de los delitos graves ordinarios,
tipificaban en ocasiones conductas relacionadas de alguna manera con el fenómeno del terrorismo como es la formación
de bandas armadas) se han visto obligados a reformar sus legislaciones para adaptarlas a las previsiones de la Decisión-
marco. En cualquier caso, es importante subrayar, que la relativamente escasa precisión técnica de la definición de
terrorismo contenida en el art. 1 de la Decisión-marco está provocando, tal y como señala el Informe de la Comisión

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vinculante del delito de terrorismo. Conforme a la misma, “se entenderá por acto
terrorista el acto intencionado que, por su naturaleza o su contexto, pueda perjudicar
gravemente a un país o a una organización internacional tipificado como delito según el
Derecho nacional, cometido con el fin de: (i) intimidar gravemente a una población; (ii)
obligar indebidamente a los Gobiernos o a una organización internacional a realizar un
acto o a abstenerse de hacerlo; o (iii) desestabilizar gravemente o destruir las estructuras
políticas fundamentales, constitucionales, económicas o sociales de un país o de una
organización internacional”.
Esta definición pone también el acento sobre la específica finalidad política
perseguida (que, si bien se configura de manera más amplia que lo previsto en los art. 571
y ss del Código penal español, tiene un alcance más limitado que la sección 801 de la
USA Patriot Act) sin mencionar expresamente el recurso al terror como modus operandi
para su consecución y prescinde de todo elemento organizativo. Desde el punto de vista
subjetivo, está fundada en dos finalidades subjetivas alternativas mencionadas por la
Convención de 1999 (la terrorista en sentido estricto y la coercitiva respecto a la autoridad
pública), además se agrega aquí una tercera posible finalidad, en la práctica representada
por la subversión relativa a cualquier país u organización internacional. La finalidad
subversiva se convierte de esta forma en una sub-hipótesis de la finalidad terrorista,
dejando de ser una finalidad distinta. Así, puede constatarse que con total asepsia en esta
definición cabe no sólo la violencia subversiva, sino también la violencia de opresión y
la de emancipación. Todas ellas al mismo nivel en la medida en que no toma en
consideración el marco (J. M. Terradillos Basoco, 2008). Por último, limita el alcance de
las conductas prohibidas a aquellas previamente tipificadas en el derecho nacional de cada
uno de los Estados miembros de la Unión Europea que puedan perjudicar gravemente a
un Estado o a una organización internacional.
Por su parte, en el ámbito del Consejo de Europa, el Convenio para la Prevención
del Terrorismo (adoptado por el Consejo de Europa el 16 de mayo de 2005)7 no contiene
definición alguna del delito de terrorismo en su texto dispositivo, si bien en su Preámbulo
recuerda que los actos de terrorismo tienen la finalidad por su naturaleza o por su contexto
de intimidar gravemente a una población, de obligar indebidamente a los Gobiernos o a

de 8 de junio de 2004 (SEC (2004) 688) y la memoria del Coordinador europeo para la lucha contra del terrorismo de
junio de 2005, una defectuosa y tardía transposición en las legislaciones europeas. A esto hay que añadir los problemas
que está planteando la pretendida armonización de los elementos de la condena penal, que, junto con los elementos del
delito, también se recogen en la Decisión-marco.
7 El Convenio entró en vigor el 21 de junio de 2007 para los Estados que lo han ratificado. España firmó este Convenio

el 16 de mayo de 2005 pero todavía no lo ha ratificado.

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una organización internacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo, o de
desestabilizar gravemente o destruir las estructuras políticas fundamentales,
constitucionales, económicas o sociales de un país o de una organización internacional8.
Esta primera aproximación a las distintas definiciones que del delito de terrorismo
se han adoptado a nivel nacional, regional e internacional muestra la evidente falta de
consenso sobre el abanico de conductas que forman parte del fenómeno del terrorismo (J.
Romeo, 2006, 177). Sin embargo, a pesar de ello es posible vislumbrar ciertos elementos
comunes, y en particular el hecho de que, dejando a un lado el modelo objetivo utilizado
en Alemania, la gran mayoría de las definiciones del delito de terrorismo ponen el acento
sobre la finalidad perseguida por el autor.
En este sentido, respecto al elemento teleológico, pueden distinguirse hasta tres
tipos de finalidades consideradas relevantes a la hora de definir el delito de terrorismo.
En primer lugar, nos encontramos con los fines de carácter político, ya sean éstos
definidos de manera genérica como la obtención de un objetivo o concesión política (no
importa cual sea su contenido), ya sean definidos de manera específica. Ahora bien, la
limitación del delito de terrorismo a la persecución de ciertos objetivos políticos, tal y
como realizan por ejemplo los arts. 571 y ss del Código penal español que requieren la
intención de subvertir el orden constitucional o de alterar gravemente la paz pública,
genera el riesgo de incluir dentro del fenómeno del terrorismo todas aquellas situaciones
de conflicto armado de carácter no internacional. Con ello, por una parte, se dificulta
gravemente en la práctica la aplicación del derecho internacional humanitario en este tipo
de situaciones puesto que los Estados tienden a resistir su calificación como conflictos
armados con el fin de poder aplicar su legislación interna antiterrorista – y ello a pesar de
que las razones por las que se inicia un conflicto armado (ius ad bellum) son totalmente
irrelevantes a la hora de aplicar el derecho internacional humanitario una vez que se ha
iniciado el conflicto (Olásolo/Pérez Cepeda, 2008, 34 y ss).
Por otra parte, la utilización expresa del término subversión puede interpretarse
como excluyente de los casos del denominado terrorismo de Estado que supondría que
no cabe calificar como terroristas a quienes pretenden preservar o defender al Estado sino
únicamente a los que persiguen su cambio o modificación sustancial (Sentencia 30/91
dictada por la Sección 3ª de la Audiencia Nacional (caso Amedo y Domínguez), es decir,
la sustitución por otro sistema político. Por ende, la expresión subversión del orden

8 Ver http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/196.htm.

9
constitucional pudiera presentar problemas para calificar como terroristas a grupos u
organizaciones cuyas finalidades políticas sean mucho más genéricas que las
tradicionales de sustitución del sistema político o la proclamación de la independencia de
una parte del territorio nacional. Se debe mencionar de manera expresa, al problema
derivado del terrorismo islámico cuyo fin último también tiene carácter político por más
que, como también en otros supuestos de acciones terroristas, éstas se presenten en
ocasiones como actos concretos de represalia o de propaganda(Grupo de Estudios de
Política Criminal, 2008, 25).
En cuanto a la finalidad que consistente en alterar gravemente la paz pública se
trata de un concepto jurídico indeterminado que resulta de una imprecisión contraria al
principio de legalidad penal. Se trata más bien de un resultado inmediato, que aunque
deseado no se trata de una finalidad en si mismo. Además el terrorismo ya no se concibe
exclusivamente como un delito de finalidad política lo que provoca una falta de
delimitación con otros tipos delictivos y muy singularmente de los desórdenes que
también requieren la actuación en grupo(Grupo de Estudios de Política Criminal, 2008,
26).

En segundo lugar, nos encontramos con aquellas definiciones que requieren que
el uso de la violencia se dirija específicamente a provocar el terror, a intimidar o a
coaccionar a la población. Estas definiciones plantean la cuestión de si el aterrorizar o el
intimidar a la población puede constituir un fin en sí mismo a los efectos de definir el
fenómeno del terrorismo; o si, por el contrario, tal y como parece deducirse de la
Resolución A/RES/51/210 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, no puede
hablarse de terrorismo a menos que este fin tenga un carácter mediato por estar dirigido
a la consecución de una finalidad ulterior, normalmente de naturaleza política (de manera
que el recurso al terror contra la población sería en última instancia una estrategia
política). En otras palabras, ¿constituye el recurso a la violencia con la intención de
atemorizar o de intimidar a la población lo que caracteriza al fenómeno del terrorismo o,
por el contrario, la esencia de dicho fenómeno se encuentra en que se recurre al terror
contra la población para obtener un objetivo o concesión política? (Olásolo/Pérez Cepeda,
2008, 36 y ss).
Para responder a esta pregunta conviene subrayar la importancia que los objetivos
políticos perseguidos por el autor tienen en la gran mayoría de las definiciones del delito
de terrorismo arriba analizadas. De manera que, si bien es cierto que no todas ellas

10
requieren expresamente que el recurso al terror sea el modus operandi para la realización
de un fin político, lo cierto es que el fenómeno del terrorismo está íntimamente ligado a
la obtención de un objetivo o concesión política. Provoca un sentimiento de terror o
inseguridad extrema en una colectividad. Se trata de imponer una determinada voluntad
política a ciertos sectores de la sociedad o a toda ella para que sobre la base del miedo
adhiera a los propósitos utilitarios de sus autores. Lo característico del terror, es que no
se agota en el hecho material que se ejecuta violentamente, sino que prolonga sus efectos
en la conciencia de una sociedad. Mediante los delitos de terrorismo se intenta ante todo
destruir voluntades y para ello el hecho ejecutado tiene que contar con una suficiente
capacidad de trascendencia y dinamismo como para que pueda ser percibido como un
hecho espectacular y llamativo. La lógica del terrorismo reclama, como se había
anunciado, publicidad, cuestión ésta que contribuye asimismo a diferenciarlo de otras
formas de violencia. Esto es particularmente notorio tratándose del terrorismo
internacional.
En esta línea se puede observar que el tratamiento del recurso al terror contra la
población como modus operandi al servicio de un fin último de carácter político es más
acentuado en la conceptualización que del fenómeno del terrorismo se ha realizado a nivel
internacional en el seno de la Asamblea General de las Naciones Unidas - y en particular
en la definición contenida en el párrafo 2 de la Resolución A/RES/51/210, que ha servido
de base para los Convenios internacionales que en materia de terrorismo ha aprobado con
posterioridad la propia Asamblea General el 15 de diciembre de 1997, el 9 de diciembre
de 1999 y el 13 de abril de 2005-. A lo que hay que añadir que el fenómeno del terrorismo
internacional, tal y como ha evolucionado a raíz del 11-S, contiene un acentuado elemento
político-religioso que constituye, sin duda, uno de sus rasgos identificadores.
El tercer grupo de fines considerados relevantes por las definiciones del delito de
terrorismo arriba analizadas es la intención de matar o de causar heridas corporales graves
o daños importantes a la propiedad o al medio-ambiente. Este tipo de finalidad, que se
encuentra relacionada con la gravedad que ha de tener la violencia utilizada para generar
el terror en la población, es sin duda el más minoritario entre dichas definiciones porque
una buena parte de las mismas aborda el problema de la gravedad de la violencia utilizada
desde una perspectiva objetiva al exigir que se genere un riesgo importante o que se
produzca un resultado de muerte, de daños corporales o materiales graves o incluso un
perjuicio grave para un país o para una organización internacional (Olásolo/Pérez Cepeda,
2008, 34 y ss).

11
 A mi entender, no es la mera intención de matar o de causar importantes daños
personales o materiales lo que justifica la calificación del uso de la violencia como un
acto terrorista, puesto que esto equivaldría a equipar el fenómeno del terrorismo con la
producción de delitos graves. Por el contrario, del análisis inicial realizado en este
apartado parece deducirse que la esencia del fenómeno terrorista consiste en el recurso al
terror contra la población para la consecución de un objetivo o concesión política.
En cuanto a la gravedad de la violencia empleada, ésta es normalmente inherente
al fenómeno del terrorismo en cuanto que quien pretende realmente aterrorizar a la
población recurrirá a un tipo de violencia de cierta gravedad. Pero aún en aquellos
supuestos en los que se pretenda intimidar a la población mediante el recurso a la llamada
violencia de baja intensidad, el criterio de la gravedad objetiva de la misma puede
constituir un filtro adecuado para determinar qué manifestaciones del fenómeno del
terrorismo han de ser objeto de tipificación por la norma penal.

III. Propuesta legislativa frente al fenómeno del terrorismo internacional.

Ante la tendencia en los últimos tiempos a confundir los fenómenos del terrorismo
internacional y del conflicto armado, y a entremezclar la respuesta del derecho penal
frente al terrorismo internacional con el recurso a la fuerza armada, parece necesario
revisar el camino por el cuál deambula actualmente el proceso globalizador. Esta revisión
ha de hacerse sobre la base de que la seguridad humana - definida recientemente por la
Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía Estatal como “[...]la seguridad
de las personas, su bienestar económico y social, el respeto de su dignidad y valor
como seres humanos y la protección de sus Derechos humanos y libertades
fundamentales” – es una parte indisoluble de la seguridad internacional, de manera que
ésta última ha dejado de entenderse exclusivamente como seguridad territorial. Incluso,
la doctrina ha propuesto identificar el nuevo objeto de tutela en un nuevo concepto de
“orden público mundial” o de “seguridad pública mundial”, las cuales constituirían, al
mismo tiempo, un crimen iuris gentium autónomo, destinado, tarde o temprano, a ser
atribuido a la competencia de la Corte penal internacional.
Por todo ello, existe la necesidad de abordar el fenómeno del terrorismo
internacional desde una doble perspectiva. En primer lugar, se debe actuar con el
propósito de distinguir con claridad entre el ámbito de actuación del Derecho penal como
respuesta a este fenómeno y el ámbito de aplicación del ius ad bellum y del ius in bellum

12
como parte del derecho internacional. En otras palabras, ni el fenómeno del terrorismo
internacional puede continuar siendo utilizado para justificar el recurso a la fuerza
armada, ni el Derecho penal puede basar su respuesta a este fenómeno en conceptos como
los de “amigo/enemigo”, que, además de serle ajenos, son contrarios a los principios por
los que se ha regido desde hace décadas(Olásolo/Pérez Cepeda, 2008, 161 y ss).
En segundo lugar, la respuesta del Derecho penal al fenómeno del terrorismo
internacional no puede pasar por alto sus características más sobresalientes, y, en
particular, el hecho de que actúa a través de redes de grupos operativas en numerosos
países alrededor del mundo. Dado este carácter global, parece que las respuestas que
puedan ofrecerse desde las legislaciones nacionales, o bien están coordinadas sobre la
base de unos criterios acordados a nivel internacional en el marco de una cultura de
auténtico multilateralismo, o corren el riesgo de ser contradictorias - o, en el mejor de los
casos, insuficientes por haber sido diseñadas para responder a aquellas manifestaciones
del fenómeno del terrorismo internacional que afectan más de cerca al Estado desde el
que se actúa (Olásolo/Pérez Cepeda, 2008, 161 y ss).
Además, la adopción de una definición a nivel internacional del delito de
terrorismo que permita la coordinación de las legislaciones nacionales y evite confusiones
y contradicciones, no sólo pondría fin a las dosis importantes de inseguridad jurídica que
el actual tratamiento del fenómeno del terrorismo internacional genera (A. Asúa Batarrita,
2002, 68), sino que potenciaría la cooperación internacional y la eficacia preventiva de la
respuesta penal a este fenómeno, puesto que con ello se incrementaría notablemente la
presión para negar a quienes recurren al terror contra la población como estrategia política
el apoyo financiero, el acceso a las armas (incluidas las armas de destrucción masiva), las
comunicaciones y el proselitismo vía Internet, y la movilidad entre Estados para alcanzar
sus objetivos9. Y todo ello al mismo tiempo que se evitarían, o al menos se limitarían
notablemente, las consecuencias que la actual política-criminal fundamentada en el
Derecho penal del enemigo está teniendo en las legislaciones penales nacionales al hacer
que ciertas medidas penales excepcionales aparezcan como legítimas si se dirigen contra
aquellas personas o grupos que han sido previamente incluidos en las listas de proscritos.

9 Lógicamente, la eficacia de la respuesta penal al fenómeno del terrorismo se reforzaría si se acompañase de todo un
elenco de medidas complementarias, que incluirían entre otras las siguientes: a) fomentar la coherencia de todo el
sistema de las Naciones Unidas en sus actividades de lucha contra el terrorismo; b) promover una aplicación más eficaz
de la normativa existente contra la financiación de grupos terroristas; c) promover una mayor coordinación de los
diferentes servicios de seguridad e inteligencia, sobre todo en materia de transmisión de información; (d) promover la
compatibilidad de la normativa procesal que rige las diligencias de investigación con los derechos y garantías
fundamentales; y e) adoptar medidas tendentes a fortalecer la reinserción de los terroristas.

13
 Se trata, en definitiva, de abordar el fenómeno del terrorismo, y en particular el
terrorismo internacional, desde los planteamientos de una estrategia común entre los
Estados, que, como señala el Informe del Secretario General de Naciones Unidas, trate
prioritariamente de promover el imperio de la ley, el respeto de los Derechos humanos y
los sistemas eficaces de justicia penal. Y ello porque “sólo enmarcando la lucha
antiterrorista dentro del Estado de derecho podremos salvaguardar las normas de valor
internacional que proscriben el terrorismo, atenuar las condiciones capaces de generar
ciclos de violencia terrorista y mitigar los agravios y el resentimiento que pueden
favorecer la captación de terroristas. Si transigiéramos con la protección de los Derechos
humanos brindaríamos a los terroristas una victoria que no pueden lograr por sí solos”.
Además, y aunque supera el alcance de este trabajo, es importante en todo caso
no olvidar que el fenómeno del terrorismo internacional no se puede resolver únicamente
en clave jurídica, sino que medidas como la adopción a nivel internacional de una
definición del delito de terrorismo tienen que venir acompañadas por otra serie de
medidas sociales que se encuentran en la raíz de dicho fenómeno, tales como la
marginación socioeconómica, la mala gobernanza, la falta de derechos civiles, la
exclusión política, la discriminación por motivos religiosos y étnicos o los abusos de los
Derechos humanos, por poner sólo algunos ejemplos (Informe de Secretario General de
Naciones Unidas, “Unidos contra el terrorismo: recomendaciones para una estrategia
mundial de lucha contra el terrorismo”, disponible en el documento A/60/825, de 27 de
abril de 2006). Por tanto, un tratamiento comprehensivo del fenómeno del terrorismo
internacional supone también la adopción de medidas en clave social que atajen las raíces
económicas, políticas y culturales que han dado lugar a este fenómeno (A. I. Pérez
Cepeda, 2007, 158.).
En cualquier caso, hemos de ser conscientes que, a pesar de los pasos dados en los
últimos años, el proceso para la adopción de una definición del delito de terrorismo a
nivel internacional, que englobe las distintas manifestaciones del nuevo fenómeno del
terrorismo internacional, necesita todavía de algún tiempo para que pueda concluir con
éxito. Por ello, estimo que, mientras este proceso continúa, se debería avanzar a nivel
nacional en España hacia la tipificación del delito de terrorismo como un crimen
internacional sobre la base de los criterios propuestos por la Asamblea General de las
Naciones Unidas, que sin duda son los que han tenido hasta el momento una más amplia
aceptación.

14
 La ubicación que en el Código penal español entendemos debería corresponder a
este delito es en el título XXIV sobre los “Delitos contra la comunidad internacional”,
entre los crímenes contra la humanidad y los crímenes de guerra. Esta ubicación se
justifica por varias razones (A. I. Pérez Cepeda, 2007, 158 y ss.). En primer lugar, el delito
de terrorismo recogido en los arts. 571 y ss CP ha sido incluido por el legislador dentro
del catálogo de delitos para los que, según el art. 23 (4) LOPJ, se encuentra vigente el
principio de justicia universal, que determina la competencia española para juzgar
aquellos delitos que afectan a los valores superiores sobre los que se construye la
comunidad internacional, y que son normalmente denominados “delitos internacionales”.
Como Mercedes García Arán (2000) ha señalado, “el carácter internacional de los
intereses el que proporciona una especial fuente de legitimación al principio de justicia
universal y el que debería también proporcionarle un mayor grado de reconocimiento y
eficacia interestatal”.
En segundo lugar, el fenómeno del terrorismo tiene una cierta relación con los
crímenes contra la humanidad porque, en ambos casos, la población civil es el objetivo
del recurso a la violencia. Así, mientras que los crímenes contra la humanidad se
caracterizan por ser parte de “un ataque sistemático y generalizado contra una población
civil”, el fenómeno del terrorismo consiste en el uso del terror contra la población como
estrategia política. Por esta razón, ciertos crímenes contra la humanidad como el
asesinato, el exterminio, la tortura o los tratos inhumanos pueden incluir también ciertas
manifestaciones del fenómeno del terrorismo (Olásolo/Pérez Cepeda, 2008, 161 y ss).
En tercer lugar, los crímenes contra la humanidad parecen tener a priori una
gravedad mayor que el fenómeno del terrorismo. Así, si bien en última instancia la
gravedad de su desvalor depende en gran medida de los bienes jurídicos individuales
(vida, integridad física, integridad psicológica o libertad sexual, por poner algunos
ejemplos) afectados por la violencia ejercida contra la población civil, no cabe duda de
que el desvalor generado porque una determinada conducta sea objetivamente parte de un
ataque sistemático o generalizado contra una población civil es a priori más grave que el
desvalor producido porque a través de una cierta conducta se pretenda generar el terror
en la población (con independencia de que la conducta de que se trate tenga la magnitud
y gravedad suficiente como para ser objetivamente apropiada para aterrorizar a la
población). Por ello, en virtud del principio de proporcionalidad de la gravedad de las
penas al desvalor de la conducta prohibida, los crímenes contra la humanidad parecen, en
principio, exigir una respuesta penal más severa que los actos de violencia terrorista, y de

15
ahí que se justifique su ubicación en el título XXIV del Código penal tras el delito de
genocidio y delante del delito de terrorismo (Olásolo/Pérez Cepeda, 2008, 161 y ss).
Por último, el fenómeno del terrorismo también se encuentra relacionado con los
crímenes de guerra en cuanto que ciertas manifestaciones del mismo pueden producirse
en el seno de un conflicto armado. Se trata de un delito que se encuentra a caballo entre
los crímenes contra la humanidad y los crímenes de guerra. Esto también es válido desde
el punto de vista de la gravedad, porque, si bien es cierto que el desvalor causado por una
determinada conducta constitutiva de crímenes contra la humanidad, del delito de
terrorismo o de crímenes de guerra dependerá en última instancia de la naturaleza de los
bienes jurídicos individuales afectados. No es menos cierto que el desvalor derivado de
que la existencia de un conflicto armado haya jugado un papel sustancial en la decisión
del autor de llevar a cabo una conducta, en la capacidad del autor de realizarla o en la
manera en que la misma ha sido finalmente ejecutada, no es comparable con el desvalor
generado por formar parte de un ataque sistemático o generalizado contra una población
civil o por ser el medio con el que se pretende aterrorizar a la población. De ahí que los
crímenes de guerra parezcan merecer, en principio, una respuesta penal menos severa que
los crímenes contra la humanidad y que los actos de violencia terrorista (Olásolo/Pérez
Cepeda, 2008, 161 y ss) .
Con relación a los elementos que deberían conformar el tipo penal del delito de
terrorismo como un crimen internacional en la legislación española, hemos de partir del
hecho de que, como se ha visto anteriormente, es posible vislumbrar ciertos elementos
comunes en las definiciones existentes hasta el momento a nivel nacional, regional e
internacional, a pesar de la evidente falta de consenso sobre el abanico de conductas que
forman parte del fenómeno del terrorismo. Entre estos aspectos comunes destacan los
siguientes: por un lado, que el autor debe realizar actos de violencia de una cierta entidad;
por otro lado, que la finalidad perseguida por el autor constituye un elemento distintivo
del delito de terrorismo. Por ello se pueda afirmar que la definición del delito de
terrorismo se estructura sobre dos elementos: uno objetivo y otro subjetivo.
En cuanto al elemento objetivo, la exigencia de que los actos de violencia tengan
una cierta entidad no debería suponer que cualquier delito cometido en conexión con la
organización terrorista pasa a ser una infracción terrorista, sino que a aquellas
expresamente recogidas en los arts. 571 y ss., deben añadirse también un buen número de
conductas adicionales que afectan a bienes jurídicos fundamentales, tales como: (i) los
secuestros o la toma de rehenes; (ii) el apoderamiento ilícito de aeronaves, de buques o

16
de otros medios de transporte colectivo o de mercancías; (iii) la fabricación, tenencia,
adquisición, transporte, suministro o utilización de armas de fuego, explosivos, armas
nucleares, armas biológicas y químicas; (iv) la investigación y desarrollo de armas
biológicas y químicas; (v) la liberación de sustancias peligrosas o la provocación de
incendios, inundaciones o explosiones cuyo efecto sea poner en peligro las vidas
humanas; (vi) la perturbación o interrupción del suministro de agua, electricidad u otro
recurso natural fundamental cuyo efecto sea poner en peligro vidas humanas; así como
(vii) la amenaza de llevar a cabo cualquiera de las conductas enumeradas (N. García
Rivas, 2006, 45).10
En lo relativo al elemento teleológico, se observó en su momento que entre los
distintos tipos de fines considerados relevantes a la hora de definir el delito de terrorismo,
es el relativo a la obtención de una finalidad o concesión política mediante el recurso al
terror contra la población el que tiene una mayor implantación a nivel internacional, por
recogerse en el párrafo 2 de la Resolución A/RES/51/210 de la Asamblea General de las
Naciones Unidas y haber servido de base para los Convenios Internacionales que en
materia de terrorismo han sido adoptados por la propia Asamblea General el 15 de
diciembre de 1997, el 9 de diciembre de 1999 y el 13 de abril de 2005. El terror debe
suponer una seria amenaza para los derechos fundamentales.
Es evidente que, la destrucción masiva, indiscriminada y probable aterroriza de
bienes jurídicos fundamentales, aterroriza siempre (J. M. Terradillos Basoco, 2008). Si
bien, la intención de aterrorizar a la población mediante el uso de la violencia no
constituye un fin en sí mismo sino el medio, y por tanto, no es suficiente para describir
con la precisión requerida por el principio de legalidad las distintas manifestaciones del
fenómeno del terrorismo - y en particular del terrorismo internacional, que tiene en su
acentuado elemento político-religioso uno de sus rasgos identificadores. De ahí que,
aquellos actos en los que se recurre al terror por el mero hecho de recurrir al terror, sin
una finalidad política de fondo (y en los que, por tanto, el terror se convierte en un fin en
sí mismo), deberían quedar excluidos de la definición de delito terrorista.
Desde esta perspectiva, aunque comparto en general la tesis de García Rivas no
puedo estar completamente de acuerdo con la contundencia con la que este autor se ha

10A este respecto hay que tener en cuenta que, ya desde los primeros borradores del proyecto de Convenio general
sobre terrorismo internacional presentados por el Comité Especial creado por la Resolución A/RES/51/210 de la
Asamblea General de las Naciones Unidas, se incluyen conductas tales como los “graves daños en una instalación
pública gubernamental, una red de transporte público, una red de comunicaciones o una instalación de infraestructura,
con la intención de causar una destrucción significativa en ese lugar, instalación o red, o que de esa destrucción
produzca o pueda producir un gran perjuicio económico”.

17
expresado en el sentido de que “el motivo es causa, mientras que la intención es finalidad.
Que el motivo sea político, religioso o ideológico en general, importa poco en el
panorama de nuevo terrorismo. Lo verdaderamente importante es que el acto tenga como
finalidad provocar terror en la población” (N. García Rivas, 2005, 18 y ss.).
Aunque se parte de la contradicción que supone determinar que puede existir un
delito de terrorismo cuando no se crea un grave temor en la población, y por el contrario,
determinar que existe cuando solo se realiza para imponer exigencias o arrancar
decisiones a la autoridad. Y por tanto, se comparte la idea que cuando no se utiliza el
terror como modus operardi no puede haber delito terrorista. También es cierto que el
terrorismo se caracteriza por su intento de someter a un sector o toda la población para
que sobre la base del miedo adhiera a determinadas concepciones políticas. El terrorismo
tiene una finalidad política, objetivo que se persigue a través de la utilización de medios,
o instrumento si se quiere, que es la de causar temor en un sector o parte de la población,
y que utiliza métodos de acción indiscriminados sin reparar en las eventuales víctimas. El
terrorismo en lugar de utilizar los cauces institucionales “materialmente” garantizados,
utiliza como método de lucha política una violencia indiscriminada, pretendiendo, sobre
la base del miedo o la intimidación, que la población o un amplio sector de la misma
adhiera a sus postulados políticos. Se trata de la imposición, por la fuerza, de una
determinada ideología política. Lo que se sanciona es un delito común que forma parte
de la táctica de una organización, y cuya estrategia consiste en obligar a la comunidad a
adscribir a una determinada idea política sobre la base del temor. Por el contrario, el no
reconocer relevancia política al terrorismo, y crear tipos penales solo sobre la base de los
medios especialmente dañosos empleados y la finalidad de causar temor, terror, o alarma
pública conlleva el peligro de extender la punibilidad hacia otras formas de violencia,
distintas del terrorismo.
Cuestión distinta es si la definición del delito terrorista debe circunscribirse a una
determinada finalidad política, como exigen los arts. 571 y ss CP; o si, por el contrario,
es suficiente con que se exija de manera genérica que el recurso al terror se dirija a la
obtención de un objetivo o concesión política. A este respecto, estimo conveniente que la
definición del delito terrorista no se circunscriba a una determinada finalidad política,
como exigen los arts. 571 y ss CP sino que sería suficiente con que se exija de manera
genérica que el recurso al terror se dirija a la obtención de un objetivo o concesión
política. A mi entender, la limitación de la definición del delito de terrorismo a la
consecución de una determinada finalidad política no sólo corre el riesgo de dejar fuera

18
de la misma manifestaciones importantes del fenómeno del terrorismo, sino que además
genera el riesgo de propiciar la confusión de este último con otros fenómenos, tales como
el del conflicto armado (no olvidemos que la subversión del orden constitucional y la
alteración grave de la paz pública son finalidades normalmente perseguidas por los grupos
armados organizados de oposición).
Por ende, la propia definición aprobada por la Resolución A/RES/51/210 de la
Asamblea General de las Naciones Unidas rechaza esta opción en cuanto que “ reitera
que los actos criminales con fines políticos concebidos o planeados para provocar un
estado de terror en la población en general, en un grupo de personas o en personas
determinadas son injustificables en todas las circunstancias, cualesquiera sean las
consideraciones políticas, filosóficas, ideológicas, raciales, étnicas, religiosas o de
cualquier otra índole que se hagan valer para justificarlos”.
En resumen, se entiende que en la definición del delito terrorista no debería
exigirse que estuviera presente una específica dimensión ideológica como génesis
motivacional de los actos de violencia. El propósito consiste en intimidar a la sociedad
por medio de la realización de actos criminales, sin exigir requerimientos ulteriores a una
motivación política de fondo. Así, desde una perspectiva penal, la finalidad o móvil
político o social, no es objeto de una valoración jurídica (A. Asúa Batarrita, 2002, 68), lo
esencial es el recurso a la violencia o terror como estrategia política (J. L. González
Cussac, 2006, 41 y ss). Es, por tanto, desde esta perspectiva desde la que se estaría de
acuerdo con García Rivas sobre la conveniencia de suprimir la referencia a motivaciones
específicas en los arts. 571 y 577 CP. Si bien, sería conveniente incluir una referencia
expresa a que los actos de violencia se dirijan a provocar un estado de terror en la
población para la obtención de una finalidad o concesión política (Grupo de Estudios de
Política Criminal, 2008, 24), entendido como un medio de modificación de las relaciones
de poder o de los modos en que se ejerce, lo que requiere que el recurso a la violencia no
sea esporádico sino sistemático (J. M. Terradillos Basoco, 2008).
Además de estos elementos, el tipo penal del delito de terrorismo como crimen
internacional en la legislación española tendría también recoger un elemento estructural.
Como viene insistiéndose, el terrorismo es una estrategia política que utiliza violencia
como método y pretende someter u obligar a la población sobre la base del miedo para
que adhiera una determinada concepción política. Así ocurre tanto en el terrorismo
insurgente como en el terrorismo patrocinado desde el Estado. Una estrategia como la
descrita, con sus objetivos únicamente puede ser llevada a cabo por una organización

19
terrorista, es decir, es el elemento organizativo el que confiere al terrorismo el carácter de
estrategia, sin perjuicio de que no pueda ser considerado como una forma más de
criminalidad organizada y sometida a su mismo tratamiento jurídico porque el elemento
valorativo primordial es la intencionalidad política, intencionalidad de la que carece el
crimen organizado. Sólo así, como señala el (Grupo de Estudios de Política Criminal,
2008, 26), se puede justificar la gravedad de la respuesta jurídica frente a un terrorismo
capaz de poner en auténtico peligro al sistema político o el orden internacional, lo que,
sin duda alguna, hoy sólo resulta posible si se actúa organizadamente. Además, la
consideración en el injusto de la organización, unida al elemento subjetivo relativo a la
finalidad política y al modus operandi del terror, permite distinguir claramente las
conductas de terrorismo de las conductas de violencia social, o violencia espontánea no
organizada con finalidad política.
La organización terrorista debe constituir entonces una auténtica asociación ilícita
y no un núcleo de personas que realiza actividades de mera codelincuencia ocasional.
Eso, al margen del concreto sistema de organización que adopte, hasta ahora penalmente
siempre se ha dicho que requiere una estructura estable, jerarquizada y con una voluntad
social que va más allá de la comisión de unos hechos concretos (STS 2838/1993, de 14
de Diciembre, determina que los delitos de terrorismo deben tener un elemento
estructural, ya que tiene que haber una agrupación para la acción armada, con una cierta
organización de vínculos permanentes o estables, sujetos a una disciplina y jerarquía con
el propósito de proyectar acciones indeterminadas plurales y con armas y explosivos
como medios idóneos). No obstante, en el caso de Al-Qaida más que una estructura
vertical jerarquizada, funciona como una idea motivadora horizontal, que presenta
revestimento ideológico, al que puede recurrir cualquier islamista enfatizado por la
implantación del modus vivendi confesionalmente integrista en toda la comunidad
musulmana. Al- Qaida es una asociación criminal con una dinámica globalizadora que
recibe información y emite consignas en una red paralela y distribuida, con un epicentro
difuso y nómada. En consecuencia, penalmente, debe modificarse el concepto de
estructura jerárquica identificado con estructura vertical estable hasta ahora utilizado para
ser capaz de abarcar esta manifestación de terrorismo internacional difuso y nómada. Los
elementos del concepto de organización podría, entonces, sintetizarse en cuatro:
vinculación de los intervinientes, régimen de pertenencia, estructura interna (M. Cancio
Meliá, 2008, 1898), añadiendo, una finalidad o voluntad social política más que
trascienda la comisión de unos hechos concretos (M. Capita Remezal, 2008, 43).

20
 Todo ello, sin obviar que la desventaja que ocasiona la inclusión de la
organización en el injusto penal es la posible incriminación de las conductas de
colaboración con organizaciones terroristas, así como la anticipación de la punibilidad.
La tipificación delictiva de este tipo de conductas de favorecimiento obedece a la ya
consabida razón de combatir el terrorismo en todas sus formas, prevenir la comisión de
este tipo de delitos y agravar las penas, por otra parte también parece que a través de ellas
el legislador pretende soslayar un problema procesal de prueba, sacrificando el principio
de proporcionalidad en las penas. Por lo que, si lo que político criminalmente se persigue
es la sanción agravada a conductas de terrorismo, y en ellas el elemento estructural u
organizativo se encuentra inserto como parte del tipo objetivo de los delitos no parece
adecuado incriminar autónomamente la conducta de quienes aún no han cometido este
tipo de delitos, y cuya sanción es además desproporcionadamente más grave que la del
resto de las asociaciones ilícitas.
En suma, en la línea del Grupo de Estudios de Política Criminal (2008) que ha
señalado que, “el acto terrorista constituye una negación de los derechos fundamentales
a través de la utilización de la violencia como medio de terror por parte de estructuras
organizadas con fines políticos. Estos elementos permiten diferenciar el terrorismo de la
que pudiéramos denominar delincuencia violenta común pero también de la mera
disidencia e incluso de quienes llevan a cabo una utilización esporádica o no planificada
de la violencia”. Por tanto, adopta usos tácticos y estratégicos que le dan la característica
de estrategia predominante o “método tendencialmente exclusivo”. La violencia no es
aislada, sino sistemática, y esto es lo que permite, en el plano jurídico, aludir a la
“organización terrorista”, la manera más adecuada de diseñar y llevar a cabo una
estrategia. Entonces, el concepto jurídico de terrorismo tiene cuatro planos: estructura
organizada, la comisión de delitos comunes, la finalidad de atemorizar a los ciudadanos,
y el fin último político, siendo el uso sistemático de la violencia como táctica política, lo
que fundamenta el desvalor jurídico. Tanto en los casos en los que se pretende la
modificación del sistema político como en aquellos otros en que se busca su preservación,
o bien poner en peligro el orden internacional. Ahora bien, puede constatarse como no
parece haber un bien jurídico protegido propio del delito de terrorismo que sea distinto
de los demás bienes protegidos por el ordenamiento jurídico (F. Bueno Arús, 2005, 5), en
principio, salvo que se enumere expresamente, cualquier clase de delito puede ser
calificado como terrorismo si concurren estas cuatro premisas: organización, violencia
sistemática, terror y finalidad política.

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