FLAVIO FLOREAL GONZALEZ

MERCOSUR &
GEOPOLITICA Preguntas, ideas y un poco de sentido común

Club Pensamiento
Estratégico MARZO 2023
FLAVIO FLOREAL GONZALEZ

Abogado UBA, Magister en Relaciones Internacionales FLACSO.

Profesor regular adjunto de Derecho de la Integración, Facultad
de Derecho UBA. Profesor Titular de Cátedra en Introducción al
Conocimiento de la Sociedad y el Estado del Ciclo Básico Común
UBA. Coautor del “Manual de Derecho de la Integración” editado
por Thomson Reuters La Ley. Autor de “Dumping y subsidios en el
comercio internacional” editado por Editorial Ad Hoc. “MERCOSUR
A 30 AÑOS DE SU NACIMIENTO Selección de ponencias en
conmemoración del 30º aniversario del Mercosur” Buenos Aires,
Edit. Seminario Permanente sobre Integración Latinoamericana
SPIL Instituto “Ambrosio Gioja”; Facultad de Derecho, Universidad
de Buenos Aires UBA. Codirección de la obra. Colaboración en otras
obras. Autor de diversos artículos de doctrina en la materia.
MERCOSUR &
GEOPOLITICA
Preguntas, ideas y un poco de sentido común
 Abstract

El Mercosur fue concebido para un mundo que ya no existe. La com-

petencia por la hegemonía entre EEUU y China está modificando el esce-
nario internacional a pasos acelerados. Nuevamente vamos a un sistema
de naciones donde la geopolítica y las cuestiones relacionadas con la se-
guridad vuelven a cobrar importancia. Frente al nuevo escenario, ¿hasta
qué punto tiene sentido que el Mercosur siga enfrascado en la dicotomía
proteccionismo vs. apertura comercial propia de la globalización? ¿No se-
ría conveniente reflexionar sobre las posibilidades de transformarlo en un
actor que también pueda actuar en el plano geopolítico? Este trabajo for-
mula preguntas, plantea ideas y hace un llamado al sentido común para
que puedan aprovecharse las oportunidades y enfrentar las amenazas
del nuevo escenario internacional.
 FLAVIO FLOREAL GONZALEZ

EL MUNDO QUE VIO NACER AL MERCOSUR NO EXISTE MÁS

El mundo que vio nacer al MERCOSUR no existe más. Hoy somos tes-
tigos de un proceso de transición de poder en el escenario internacional
que se acelera día a día [1].
Tras la caída del muro de Berlín y el estrepitoso colapso de la Unión
de las Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) el sistema internacional
pasó a tener una estructura unipolar. Estados Unidos de América (EEUU)
se erigió en la única potencia de alcance global. Dejó de enfrentar desa-
fíos políticos y militares significativos en el hemisferio occidental (Cuba
dejó de ser una amenaza) y amplió su marco de alianzas en Europa con
la expansión de la Unión Europea (UE) y la Organización del Tratado del
Atlántico Norte (OTAN). También mantuvo su poderío militar en Asia con
un largo collar de bases instaladas relativamente cerca de las costas de
China, Corea del Norte y Rusia.
Así, EEUU mantuvo la hegemonía en su esfera de influencia y evitó
que Rusia y China pudieran hacer pie en las suyas. Por cierto, un logro
político y militar bastante inusual.
John J. Mearshimer en su obra The Tragedy of Great Powers señala
que las potencias pueden lograr la hegemonía en sus respectivas áreas
de influencia regional, pero luego les resulta prácticamente imposible
conseguirlo a escala global. En el mejor de los casos, podrán posicionar-
se en otras regiones como offshore balancers, tal como hizo EEUU junto
a sus aliados después de la Segunda Guerra Mundial en Europa y Asia [2].
El mundo unipolar que siguió al fin de la Guerra Fría fue relativamente
estable a nivel sistémico. Un momento de la historia excepcional, de los
que no abundan. Los libros de historia nos recuerdan que ha prevalecido
la competencia por la hegemonía entre dos o más grandes potencias [3].
En la posguerra fría, EEUU dictó los términos de su pax promoviendo
un orden político liberal mientras que en el plano económico fortalecía el
libre comercio de bienes, servicios y capitales. Promovió la globalización
de las inversiones y las reformas promercado que finalmente configura-
ron un nuevo orden económico en el que hubo ganadores y perdedores.
Uno de los ganadores fue China. Al punto de que hoy se ha transfor-
mado en la gran potencia emergente que viene a desafiar el dominio de
EEUU en el proceso de transición de poder arriba aludido. Un proceso
que está configurando un nuevo escenario internacional para los países

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 MERCOSUR & GEOPOLÍTICA

de Sudamérica.
Este trabajo formula preguntas, plantea ideas y hace un llamado al
sentido común para que los países del MERCOSUR puedan aprovechar
las oportunidades y enfrentar las amenazas del nuevo escenario inter-
nacional.
Pero antes que nada analizaremos brevemente qué tanto está mutan-
do el escenario internacional poniendo el foco en aquellas cuestiones
que pueden interesar a nuestros países.

EL NUEVO ESCENARIO INTERNACIONAL

EEUU versus China

Como adelantamos en el punto previo, el sistema internacional ha

dejado de ser unipolar para estructurarse alrededor de dos grandes po-
tencias que competirán por la hegemonía. Podría haberse dicho que es-
tamos en un sistema multipolar con varios actores en juego, pero la per-
formance rusa en Ucrania evidencia que los auténticos pesos pesados
son dos: EEUU y China.
Comparado con el de EEUU, el PBI chino era insignificante a principios
de la década del noventa del siglo pasado. Hoy se estima que el tamaño
de ambas economías será similar para el año 2030 [4]. De persistir la ac-
tual tendencia, China tendrá la economía más grande del planeta en el
año 2050 [5].
Hay que agregar que China ya no se conforma con ser el principal
exportador de manufacturas o con tener la economía más grande del
mundo. También decidió afrontar el desafío de ponerse a la vanguardia
en aquellos ámbitos en los que manda la tecnología. Por ejemplo, lidera
la carrera en la tecnología del 5G y decidió dar sus primeros pasos para
emitir la primera moneda soberana digital con vistas a disputar la su-
premacía del dólar estadounidense como moneda de cambio global [6].
China llegó hasta aquí de manera cautelosa, “caminando en puntas de
pie”. Hu Jintao, expresidente chino, en el año 2004 ordenó reemplazar la

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 FLAVIO FLOREAL GONZALEZ

frase “ascenso pacífico” por “desarrollo pacífico”. La idea era quitar

del discurso oficial cualquier expresión que mostrara a China como una
amenaza al statu quo internacional. Incluso hoy día, el discurso guber-
namental de China promueve un mundo estable y organizado en base
al libre comercio. Además, repele la idea de confrontación de bloques
y de competencia por la hegemonía tal como si fuera un juego de suma
cero. En cambio, propone un relacionamiento con EEUU en el que ganen
ambas partes por la cooperación interdependiente.
Como toda potencia emergente, China también impulsa nuevos re-
gímenes internacionales con instituciones y procedimientos en los que
pueda defender y promover sus intereses. El 21 de febrero de 2023, el
ministro de Relaciones Exteriores, Qin Gang, asistió a la ceremonia inau-
gural del Foro Lanting en la que presentó La Iniciativa para la Seguridad
Global (ISG): Propuesta de China para resolver desafíos de seguridad con
la que se pretende asumir un nuevo rol en materia de paz y seguridad.
Xi Jinping, presidente de China, por su parte, presentó la Iniciativa para
el Desarrollo Global en la que hizo un llamamiento para que se conceda
más importancia a la cuestión del desarrollo, a la cooperación interna-
cional y a la implementación de la Agenda 2030 de la ONU para el Desa-
rrollo Sostenible.
También, China ha desplegado soft power para ganar influencia en los
países en vías de desarrollo [7] mediante la provisión de asistencia finan-
ciera para construir infraestructuras. En algunos casos, dicha asistencia
trajo aparejada una fuerte carga para quienes habían recibido el présta-
mo, al punto que no han podido sobrellevarla y han tenido que resignar
el uso de tales infraestructuras en favor de China, tal fue el caso de Sri
Lanka y uno de sus puertos. Por otra parte, transformarse en uno de los
principales importadores de materias primas también tornó a China en
una potencia atractiva –e imprescindible durante la crisis financiera glo-
bal de 2008– para dichos países [8].
Sin embargo, el aumento del hard power a través del despliegue de
diversas acciones militares en el Mar de China muestra que Beijing está
dispuesta a subir un par de peldaños en su estatus como gran potencia.
En el marco del XIX Congreso del Partido Comunista Chino, Xi Ping diser-
tó sobre el “socialismo con características chinas para una nueva era”
y su discurso, más nacionalista que ideológico, planteó nuevos desa-
fíos con vistas al centenario del triunfo de la revolución. Si todo marcha
como planean, en 2049 estarían disputando el liderazgo de EEUU más
allá del terreno económico [9].

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 MERCOSUR & GEOPOLÍTICA

Pero no será un camino fácil, ni su destino está asegurado ya que no

puede soslayarse que China es una potencia vulnerable. Esto es así por-
que no tiene toda la energía, ni todos los minerales que necesita para
sustentar su desarrollo y tampoco cuenta con toda la comida que nece-
sita para alimentar a su población. Será una cuestión crucial para la es-
tabilidad del gobierno en Beijing garantizar la seguridad alimentaria de
su gente y la provisión de los insumos necesarios para el funcionamiento
de su economía. Sumemos a ello los graves problemas ambientales y el
envejecimiento de su población, entre tantas otras dificultades.
Y claro, tampoco puede olvidarse que del otro lado del tablero está EEUU
que cuenta con un poderío militar difícil de equiparar.
¿Qué consecuencias podrían derivarse, entonces, de semejante lucha
por la hegemonía internacional? En verdad, tal respuesta no es algo que
busquemos en este espacio. No obstante, a los fines prácticos del aná-
lisis que pretende este trabajo, en los dos puntos que siguen esbozare-
mos unas breves pinceladas sobre la cuestión únicamente en relación a
la seguridad y a la economía global.

¿Un mundo parecido al de la Guerra Fría?

Cualquiera puede afirmar que una respuesta a esa pregunta aún es

prematura. Pero a la hora de ajustar sus futuras estrategias, los países
de nuestra región no tienen más remedio que formulársela. Después de
todo, ¿podemos estar frente a una posible guerra entre dos superpoten-
cias, aunque sea no declarada como la Guerra Fría?
En su obra War and Change in World Politics, Robert Gilpin argumentó
que la teoría de las guerras hegemónicas que había esbozado Tucidides
–en su estudio sobre la segunda guerra del Peloponeso librada entre
Esparta y Atenas a partir del año 431 AC– constituía uno de los pilares
fundamentales para el estudio de las relaciones internacionales. Según
su teoría, los cambios fundamentales en el sistema internacional gene-
ran inestabilidad y pueden gatillar guerras por la hegemonía. Un siste-
ma internacional es estable cuando los cambios no afectan los intereses
vitales de la potencia hegemónica. Un sistema estable se apoya en una

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 FLAVIO FLOREAL GONZALEZ

inequívoca jerarquía de poder establecida por una potencia hegemóni-

ca a la que ningún otro actor se atreve a desafiar. En contrapartida, un
sistema inestable se verifica cuando dicha jerarquía se ve socavada por
cambios tecnológicos y económicos que son mejor aprovechados por
una potencia emergente. Esos cambios erosionan la posición del estado
hegemónico y pueden precipitar una guerra [10].
Por su parte, John J. Mearshimer en su obra The Tragedy of Great
Powers analiza si China podrá emerger como potencia de un modo pací-
fico [11]. Su trabajo da cuenta de un horizonte con nubarrones porque el
gigante asiático intentará lograr la hegemonía en Asia al igual que EEUU
la concretó en el hemisferio occidental. Es por ello que Mearshimer es-
tima que existe un riesgo de conflictos en Asia, aunque acotado por los
eventuales costos de afectar la interdependencia económica entre am-
bas potencias.
Hoy es evidente que China quiere desplazar la presencia de EEUU de
los mares que existen entre su costa y la primera línea de islas, es decir,
Japón, Taiwán y Filipinas. A su vez, en el año 2005 adoptó una ley antise-
cesión por la que determinó qué acciones militares se deben desplegar
en caso de que Taiwán pretenda avanzar con su independencia. Queda
claro entonces que en esos territorios comenzará a dirimirse la lucha por
la hegemonía que analizan estas páginas. Pero seguramente la compe-
tencia no se verá circunscripta a ese espacio geográfico. Nuestro conti-
nente tiene recursos que, como veremos, pueden resultar apetecibles y
estratégicos.
No obstante, y más allá del territorio donde se dirima, ¿se resolverá
esa pugna con una guerra abierta entre las dos grandes potencias? ¿O
iremos a un patrón de conflicto similar al de la Guerra Fría en el que las
grandes potencias evitaban una confrontación directa para ir, en cam-
bio, a una guerra convencional contra un aliado de la otra? El conflicto
bélico que disparó la invasión de Rusia a Ucrania pareciera evidenciar
la probabilidad de la segunda variante en una de las zonas del globo –
Europa del Este– que vuelve a ser lo que siempre fue: la subregión más
inestable de ese continente.
Raymond Aron dijo luego de la Segunda Guerra Mundial que, en un
contexto de proliferación de armas nucleares, la paz entre las grandes
potencias sería imposible, pero que una guerra a gran escala era impro-
bable [12]. A modo de anécdota, pero bastante reveladora, podemos
contar que, en la puerta de ingreso a la sala de situación ubicada en el

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 MERCOSUR & GEOPOLÍTICA

Departamento de Estado del gobierno de EEUU, donde el presidente y

sus colaboradores más cercanos analizaban la evolución de la crisis de
los misiles de Cuba en 1962, había un cartel que decía “en la era de la
guerra nuclear, las naciones deben hacer la guerra como los puercoespi-
nes hacen el amor: suavemente” [13].
Sumemos a ello que la posibilidad de una guerra entre EEUU y China
es baja por la interdependencia que existe entre sus economías. Pero
hoy, dicha interdependencia, ¿no está en riesgo?
Analicemos brevemente la cuestión en el punto siguiente.

El fin de la globalización tal como la conocemos

El mundo de la globalización económica tal como la conocimos, aquel

en el que los bienes, los servicios y el capital circulaban con relativa li-
bertad de una punta a la otra del planeta, parece estar llegando a su fin.
La geopolítica comenzó a erigir murallas que obstruyen esa libertad de
movimientos. Las duras sanciones económicas que recibió Rusia des-
pués de invadir Ucrania son una muestra de ello.
También hemos visto como Washington levanta aranceles para pro-
teger su mercado contra Beijing, desarrolla en todo el mundo un fuerte
lobby contra HUAWEI y promueve medidas defensivas de la propiedad
intelectual. Por supuesto, luego surgen las represalias de China contra
EEUU y sus aliados.
La decisión de EEUU de suavizar sanciones contra el régimen de Ni-
colás Maduro autorizando a CHEVRON a operar en Venezuela también
puede ser interpretada en clave geopolítica. Los tiempos de promover la
difusión global de gobiernos liderados por democracias liberales, propia
de los primeros años de la hegemonía unipolar en la posguerra fría, pa-
recen haber terminado también. Ya no importa el régimen de gobierno
de un país, sino evitar o lograr su alineamiento.
Se están conformando dos grandes bloques políticos, militares y eco-
nómicos liderados por Washington y Beijing respectivamente. Bloques
que abrirán o cerrarán sus fronteras políticas y económicas frente al rival

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 FLAVIO FLOREAL GONZALEZ

y sus aliados según cobren intensidad los conflictos.Un juego en el que

ambas potencias probablemente induzcan con incentivos o presionen
al resto de los países para sumarse a sus respectivas áreas de influencia.
En consecuencia, en un contexto donde manda la geopolítica, ¿has-
ta qué punto puede China mantener su interdependencia con EEUU y
sus tradicionales aliados militares si con ello pone en riesgo su provisión
estratégica de alimentos, minerales o energía? ¿Y si China afectara me-
diante diversas acciones en Asia la provisión de insumos críticos para la
economía de EEUU?
Tal vez las grandes potencias no mantengan un conflicto militar di-
recto entre ellas, pero seguramente no faltarán las medidas económicas
para afectar los intereses del rival: embargos, restricciones comerciales,
restricciones bancarias o de cualquier naturaleza dentro del repertorio
usual.
Tengamos en cuenta que, frente al riesgo de un escenario como el
descripto, la secretaria del Tesoro de EEUU, Janet Yellen, planteó ante el
Consejo del Atlántico la idea de promover el friend-shoring para garanti-
zar la provisión de insumos claves para la economía de EEUU únicamen-
te desde países amigos o aliados que compartan sus mismos ideales y
valores. Europa, por su parte, tuvo que reducir su dependencia energé-
tica y de provisión de minerales con Rusia. Algo similar puede sucederle
en materia de granos por los riesgos que presenta Ucrania. Como ade-
lantamos, China probablemente tenga que asegurarse la provisión de
alimentos, minerales y energía con países confiables en tanto se hallen
en su área de influencia o que, al menos, mantengan cierta neutralidad
frente a los bloques en pugna.
A partir de lo dicho, ¿hasta qué punto afectarán o beneficiarán esas
condiciones a los intereses económicos de los países de nuestra región?
El fin de la globalización tal como la conocimos obliga a repensar estra-
tegias. Precisamente, desde una perspectiva sudamericana no debiera
perderse de vista que tanto China como la UE enfrentan posibles escena-
rios en los que vean peligrar el acceso a productos estratégicos para su
supervivencia o, por lo menos, para la supervivencia de sus regímenes
de gobierno. Productos en los que Sudamérica tiene mucho para ofrecer
y, obviamente también, para decir y negociar.
Estamos en un período de transición. El piso se está moviendo, el esce-
nario cambia con rapidez. Un escenario complejo e inestable en el que
los países del MERCOSUR y Sudaméricadeberán agudizar su visión es-

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 MERCOSUR & GEOPOLÍTICA

tratégica para descifrar en qué áreas se hallan las oportunidades y las

amenazas para el desarrollo de sus naciones.

EL MERCOSUR Y SUDAMÉRICA FRENTE A LOS DESAFÍOS DEL NUEVO

ESCENARIO

El desconcierto estratégico actual

En el punto anterior hemos desarrollado un panorama que da cuen-

ta de que nos dirigimos a un mundo donde las cuestiones geopolíticas
vuelven a cobrar protagonismo.
¿Qué estrategia están encaminando los países del MERCOSUR y de
Sudamérica con relación al nuevo escenario? ¿Quieren enfrentarlo jun-
tos o por separado? ¿Se ubicarán automáticamente bajo el paraguas de
una de las potencias o seguirán una política de no alineamiento susten-
tada en intereses concretos?
Es difícil vislumbrar el rumbo que puedan llegar a tomar nuestros paí-
ses. Como si todavía no hubieran terminado de asimilar los cambios,
como si estuvieran atravesando un período de cierta desorientación es-
tratégica, como si no pudieran dejar de mirarse el ombligo para levantar
un poco la vista y analizar detenidamente lo que sucede afuera de la re-
gión.
Veamos un par de ejemplos.
Luego de la invasión rusa a Ucrania, no hubo una condena unánime
ante una notoria violación del principio de inviolabilidad e integridad
territorial. Muchos de nuestros países condenaron la agresión, otros tu-
vieron una postura errática y un grupo reducido se mantuvo fiel a sus
afinidades políticas con el régimen de Moscú [14]. Teniendo en cuenta el
historial de invasiones y violaciones al principio de integridad territorial
que ha sufrido nuestra región por parte de potencias regionales y extra-
regionales, puede afirmarse que la condena debió ser menos ambigua,
más decidida y unánime. La defensa de ese principio constituye uno de
los intereses estratégicos de nuestros países, especialmente si tenemos

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 FLAVIO FLOREAL GONZALEZ

presente el mundo que viene. ¿No existen riesgos de que nuestros terri-
torios se vuelvan atractivos si en el mundo comienzan a escasear recur-
sos naturales que aquí abundan? ¿Hasta qué punto se potenciarían esos
riesgos si se agravan las consecuencias del cambio climático?
En el plano económico y comercial, también se percibe cierta des-
orientación a la hora de enfrentar los desafíos y oportunidades que pre-
senta el nuevo escenario. La globalización tal como la conocimos ha co-
menzado a crujir, a la vez que China y la UE pueden llegar a ser un poco
más dependientes de algunos de nuestros productos.
Entonces, ¿qué pasa con la agenda comercial de nuestros países, es-
pecialmente desde la perspectiva de los procesos de cooperación e inte-
gración económica y comercial regional? Veamos.
El MERCOSUR sigue estancado y por momentos pareciera estar al bor-
de del colapso. Se ha puesto el acento en las divergencias ideológicas
de los gobiernos de turno antes que en los intereses convergentes de los
estados. Algunos encuentros presidenciales han resultado ser un fiasco
[15].
La agenda para profundizar el comercio intrazona sigue estancada.
También surgieron conflictos por el nivel de protección que debe tener
el Arancel Externo Común frente a las importaciones extrazona. Y como
si todo esto fuera poco, surgieron controversias sobre cuál debiera ser la
estrategia para el relacionamiento externo de los países del bloque [16].
Uruguay pide flexibilizar la política comercial común para habilitar la po-
sibilidad de que cada estado celebre acuerdos con países no miembros
por su cuenta, prescindiendo del bloque. Ello es así porque Uruguay ne-
gocia por su cuenta un acuerdo de libre comercio con China [17].
Desde 2003 China es el segundo socio comercial en importancia para
América Latina y el Caribe (ALC). Es el primer socio comercial de Brasil,
Chile y Perú. Y es el segundo socio comercial en importancia de México
y Argentina.
En términos generales, las relaciones de China con los países latinoa-
mericanos han sido de tipo interindustrial y altamente concentrado
porque la economía china exporta en forma creciente manufacturas de
nivel tecnológico medio y alto (en particular, eléctricos y autopartes) y
los países latinoamericanos exportan a China materias primas y/o ma-
nufacturas vinculadas a materias primas.

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 MERCOSUR & GEOPOLÍTICA

Los Tratados de Libre Comercio que han firmado algunos países de la

región con China no lograron romper dichos términos de intercambio.
Por ejemplo, aunque han logrado saldos positivos en sus balanzas co-
merciales, Chile y Perú siguen siendo fundamentalmente proveedores
de cobre y minerales metálicos respectivamente [18]. Ello denota que ne-
gociar a nivel país acuerdos exclusivamente comerciales no aporta nin-
gún beneficio para el desarrollo integral de las respectivas economías.
Aumenta el comercio en beneficio de un sector, pero no se diversifica.
La tendencia a la “reprimarización” de ALC en su relacionamiento
comercial con China impone la necesidad de examinar en qué medida la
presencia china en la región ha contribuido u obstaculizado un proceso
de integración comercial regional y comparar su accionar con el de algu-
nos socios comerciales de relevancia como Estados Unidos y la UE [19].
En la actualidad, los países del MERCOSUR tienen un saldo favora-
ble en su balanza comercial con China explicado a partir del superávit
brasileño. Argentina, Uruguay y Paraguay registraron balanzas deficita-
rias en los últimos años. Pero más allá del resultado, el MERCOSUR ha
enfrentado grandes problemas para diversificar sus exportaciones
hacia el país asiático. Buena parte de su oferta se limita a productos
agrícolas o manufacturas de origen agropecuario con poca elabora-
ción. Hasta ahora no han podido aprovechar que China demandara pro-
ductos cada vez más sofisticados para su creciente clase media.
¿Qué tan distinto podrían ser los perfiles productivos de los países del
MERCOSUR si lograran avanzar en otro tipo de oferta? ¿Por qué reprodu-
cen en el siglo XXI con China un patrón de intercambio similar al man-
tenido con Gran Bretaña durante la segunda mitad del siglo XIX cuando
eran meros proveedores de materia prima para recibir a cambio manu-
facturas e infraestructura? Y con Europa, ¿qué estamos esperando para
profundizar nuestra relación mediante la puesta en marcha del demora-
do acuerdo estratégico que firmaron ambos bloques en junio de 2019?

Oportunidades y desafíos en el nuevo escenario

El MERCOSUR no termina de visualizar los cambios en el escenario

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 FLAVIO FLOREAL GONZALEZ

internacional, por eso la polémica libre comercio versus proteccionis-

mo sigue monopolizando buena parte de su agenda a la hora de definir
cómo tenemos que relacionarnos con otros bloques o terceros estados.
Ahora bien, teniendo especialmente en cuenta el panorama geopo-
lítico descripto en los puntos previos, ¿tiene sentido seguir centrando
los debates sobre el rumbo futuro del MERCOSUR en esa controversia,
típica de los primeros tiempos de la globalización? ¿Hasta qué punto ese
debate es pertinente en el actual contexto internacional?
En verdad, prescindir de la perspectiva sistémica debilita las bases para
cualquier debate serio sobre el rumbo futuro del MERCOSUR.
¿No llegó la hora de que el MERCOSUR interactúe con China, por ejem-
plo, encarando un acuerdo que vaya más allá de lo comercial? ¿No llegó
el momento de transformar el MERCOSUR en un actor que pueda operar
con una visión geopolítica, incluso con las dificultades propias de lograr
una postura común? En definitiva, ¿no podremos conseguir con la
geopolítica lo que nunca pudo conseguirse con acuerdos meramente
comerciales? Tal escenario, ¿no plantea los mismos desafíos para la Co-
munidad Andina y los países de Sudamérica?
Analicemos la cuestión desde la perspectiva del sector de alimentos.
Como hemos adelantado, en materia de alimentos, China tiene moti-
vos para cuidar la relación con los países de Sudamérica. Otros grandes
proveedores como Gran Bretaña, Australia, y Canadá son aliados na-
turales de EEUU. En cambio, los países del MERCOSUR históricamente
han tenido un vínculo pendular con dicha potencia. Desde ese punto de
vista, puede interpretarse que son confiables a la hora de garantizar la
seguridad alimentaria que va a requerir la estabilidad del gobierno de
Beijing.
¿No debiera China, entonces, considerar en el marco de un gran acuer-
do estratégico, con buenas dosis de comercio administrado, la posibili-
dad de garantizar a los productores del MERCOSUR ventajas arancela-
rias, logísticas y en las redes de distribución para sortear las barreras que
impiden el acceso a su mercado?
Cabe aclarar, además, que lo antedicho también vale para nuestro re-
lacionamiento con Europa. En ese sentido, como adelantamos, ¿no llegó
la hora de acelerar la aprobación del gran acuerdo entre el MERCOSUR y
la UE? ¿Podemos mejorarlo en una segunda lectura que tenga en cuenta
el nuevo escenario? ¿Vamos a tardar veinte años otra vez para ponerlo

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 MERCOSUR & GEOPOLÍTICA

en funcionamiento?
Siguiendo esta línea de pensamiento, ¿cómo podrán impactar los es-
cenarios recién descriptos en la radicación de inversiones extranjeras?
¿Qué condiciones deberíamos establecer?
El documento Global Value Chain Development Report 2017-Measuring
and Analyzing the impact of GVC´s on Economic Development, editado
entre otros por la OMC, da cuenta de que existen tres grandes espacios
económicos regionales conformados alrededor de EEUU, China y Alema-
nia en los que las empresas segmentan su producción en cadenas de
valor según los incentivos que se ofrecen. En su capítulo III indica que La-
tinoamérica ocupa una situación marginal en esa estructura, como una
mera proveedora de materias primas para los países centrales. ¿Acaso
no podremos romper esa dinámica aprovechando las oportunidades del
nuevo escenario?
Desde una perspectiva netamente argentina, nunca en sus doscientos
años de historia el país tuvo un escenario internacional tan favorable.
Ni siquiera cuando nos transformamos en el “granero del mundo” en la
segunda mitad del siglo XIX. En aquella oportunidad, exportábamos ma-
terias primas a Inglaterra mientras importábamos desde allí productos
industriales. A diferencia de aquellos años, hoy pueden demandar ali-
mentos y energía no sólo China sino también Europa. Con todo lo que
venimos diciendo, ¿no debiera esa diferencia mejorar nuestras posibili-
dades a la hora de negociar? ¿Y hasta qué punto no sucede lo mismo en
otros países de la región?
Sin embargo, no todas son oportunidades. Como señalábamos ante-
riormente, hay nubarrones en el horizonte. La competencia entre poten-
cias por nuestros productos puede brindarnos ventajas, pero el riesgo
de conflicto puede crearnos no solo grandes problemas, sino dramáti-
cos. Un escenario altamente inestable pone en riesgo la seguridad de
nuestros países y de sus habitantes. Frente a esa contingencia, naciones
como las nuestras deben aferrarse a los principios que ha concebido el
derecho internacional público para resguardar la paz, la integridad te-
rritorial de los estados, los derechos humanos, el medio ambiente, la
libre navegación de los mares y del comercio en general. Obviamente,
los principios a defender no se agotan en los aquí mencionados.
Los países de Sudamérica, y específicamente aquellos que integran
el MERCOSUR, tendrán que repensar su estrategia y evaluar las mejores
opciones para enfrentar el nuevo escenario. Tal cuestión no será un tema

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menor si queremos evitar los errores del pasado que nos condenaron a
ser meros proveedores de materias primas. ¿O acaso en Argentina que-
remos repetir experiencias como las del Pacto Roca- Runciman? [20] Chi-
na ya tiene una política para nuestros países [21], EEUU hace rato que
tiene en claro lo que pretende de nosotros. ¿Acaso no llegó la hora de
definir nuestra postura? ¿En qué situación queremos estar cuando lle-
guemos a la primera mitad del siglo XXI?
La región enfrenta muchos interrogantes frente a los desafíos y opor-
tunidades que surgen en el nuevo escenario internacional. En nuestros
dos siglos de historia, fueron siempre tales desafíos los que han motori-
zado y moldeado las diversas experiencias de cooperación sudamerica-
na. Los factores endógenos siempre tuvieron menor peso. En el siguien-
te punto haremos un breve análisis de la cuestión.

DOSCIENTOS AÑOS DE INTEGRACIÓN SUDAMERICANA COMO RESPUESTA

A LOS DESAFÍOS DE LOS DIVERSOS ESCENARIOS INTERNACIONALES

Los últimos doscientos años de historia sudamericana dan cuenta de

que nuestras naciones, a diferencia de otras experiencias, por ejemplo,
la europea, han utilizado diversos mecanismos de cooperación regional
para enfrentar las amenazas y aprovechar las oportunidades del escena-
rio internacional.
La integración europea tiene su génesis principalmente en la necesi-
dad de estabilizar el continente para que no haya más guerras. Se buscó
lograr la paz con mecanismos políticos e institucionales después de que
fracasaran una y otra vez los equilibrios de poder basados en alianzas
militares. Desde esa perspectiva, la UE tiene una raíz endógena [22].
En la experiencia sudamericana, en cambio, fueron siempre factores
exógenos los que sentaron a una mesa a los países de la región para
firmar tratados de cooperación e integración; ello es así desde que
Francisco Miranda promoviera su proyecto de unión política continen-
tal llamado Colombeia a fines del siglo XVIII. Digamos que se hizo uso
de la dimensión regional para enfrentar desafíos originados a escala

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 MERCOSUR & GEOPOLÍTICA

internacional [23].
Si pudiéramos organizar las distintas experiencias de cooperación e
integración sudamericana en función de tales desafíos, podríamos orde-
narlas en los siguientes períodos:
• Gestación (período colonial que va desde fines del SXVIII hasta princi-
pios del siglo XIX): Miranda “importa la idea” como una forma de cons-
truir poder para lograr y mantener la independencia de nuestras nacio-
nes. Idea que será retomada por Bolívar y tantos otros.
• Primeros pasos (aproximadamente desde 1810 hasta 1865): el Congre-
so Anfictiónico de Panamá de 1826, el Congreso de Lima de 1847, el Con-
greso de Santiago de Chile de 1856 y el Congreso de Lima de 1864 fueron
convocados principalmente para establecer alianzas o confederaciones
defensivas frente a posibles intervenciones de potencias europeas en
nuestras nacientes repúblicas.
• Desencuentros y Panamericanismo (aproximadamente 1865 hasta
aproximadamente fines de la Segunda Guerra Mundial): una vez supe-
rada la amenaza europea porque EEUU empieza a delimitar su área de
influencia en este hemisferio insinuada con la doctrina Monroe, Suda-
mérica casi no tendrá experiencias de cooperación como las de la etapa
previa. Por el contrario, bajo el liderazgo de EEUU avanzará en iniciativas
continentales en el marco del Panamericanismo. En este período, cuan-
do nuestros países estaban consolidando sus organizaciones estatales, y
ello generaba distintos conflictos, sucedieron las guerras más sangrien-
tas. Nos referimos a: a) la Guerra del Paraguay que libraron Argentina,
Brasil y Uruguay contra Paraguay entre 1864-1870; b) la Guerra del Pací-
fico que enfrentó a Chile contra Perú y Bolivia entre 1879 y 1884; y c) la
Guerra del Chaco en la que pelearon Paraguay ý Bolivia entre 1932-1935.
• Reencuentro, primeras iniciativas de cooperación e integración econó-
mica (durante la Guerra Fría): en este período vemos el nacimiento de
la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) en 1960 lue-
go sustituida por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)
en 1980. También nace el Grupo Andino como un mecanismo de inte-
gración más profundo, inspirado en la experiencia europea. Con estas
iniciativas se trató de crear un mercado común latinoamericano basado
en la sustitución de importaciones. La idea era romper el patrón centro/
periferia que definía la inserción internacional de nuestras economías.
• Sudamérica abraza el libre comercio (luego de la caída del Muro de Berlín

- 18 -
 FLAVIO FLOREAL GONZALEZ

hasta los primeros años de este siglo): aumenta significativamente la fir-

ma de acuerdos de libre comercio en todo el mundo. Nuestros países
se pliegan a esa tendencia y deciden conformar bloques que tuvieran
el suficiente “músculo” para enfrentar los desafíos y oportunidades de
tal escenario. Así surgió el MERCOSUR, se vio relanzada la experiencia
Andina y se dieron diversos acuerdos bilaterales. Gracias a las nuevas
políticas mejoró el volumen de comercio intrazona, especialmente en el
caso de los países del MERCOSUR.
• Estancamiento y desorientación estratégica frente a la irrupción del
nuevo escenario internacional (período actual): ya nos explayamos en
el apartado anterior.

UN POCO DE SENTIDO COMÚN

El título de esta sección es un tanto subjetivo, pero el tema pide que

abandonemos un poco la perspectiva sistémica para analizar brevemen-
te algunas prácticas usuales de nuestras políticas exteriores y de nuestra
forma de insertarnos en el mundo.
Como bien sabemos, la política exterior de los estados es el fruto de
un proceso complejo en el que interactúan los intereses de actores tanto
estatales como no estatales, ya sean nacionales o extranjeros. De ello
puede deducirse que el “interés estatal” probablemente termine siendo
definido por el resultado de la puja de tales intereses, una puja en la que
unos prevalecerán sobre otros [24].
El problema con el resultado de dicho proceso es que muchas veces
no sólo se da de patadas con el interés general de una sociedad, sino
directamente con el sentido común. Por eso, en este trabajo nos permi-
tiremos hacer algunas reflexiones sobre este último aspecto.
Aunque la expresión “sentido común” sea una categoría de análisis
subjetiva, la idea de este documento es ensayar algunas ideas y pregun-
tas sin entrar en el rigor de una perspectiva netamente académica. En
este caso concreto, preguntarnos por qué nos empecinamos en seguir
desarrollando políticas exteriores que muchas veces carecen de sentido
común.
Veamos el porqué de la pregunta, con algunos ejemplos.

- 19 -
 MERCOSUR & GEOPOLÍTICA

Mucha verborragia, poca Realpolitik

En este punto nos referimos especialmente a los países del MERCO-

SUR. En las últimas cumbres de la organización regional han prevalecido
los cruces entre los presidentes antes que la definición de políticas para
destrabar los problemas pendientes desde larga data. La verborragia
muchas veces incluye la opinión de un mandatario sobre los asuntos in-
ternos del vecino.
Esa problemática puede ser explicada por el hecho de que la polari-
zación que atraviesa a nuestras sociedades, lamentablemente, ha con-
taminado la agenda de la política exterior de nuestros estados. La grieta
que divide a nuestras naciones también contaminó las relaciones entre
los gobiernos del MERCOSUR.
Cualquier estudiante de Relaciones Internacionales sabe que eso es
un problema grave. Las relaciones entre las naciones deben articular-
se en función de los intereses estatales, más que por las afinidades o
discrepancias que puedan tener entre sí los gobiernos de turno. Como
suele decirse, es de manual.
Pero en el MERCOSUR parece que algunos manuales han ido a parar
a un depósito. Algunos líderes privilegian, con declaraciones provoca-
doras, altisonantes e inoportunas, lograr cierta visibilidad en las redes
y en los medios, aun cuando ello afecte los intereses del estado que re-
presentan. No es la intención generalizar ni tampoco ponerle nombre
propio al pecado. Pero en mi artículo publicado en Clarín el 27 de mar-
zo de 2021 MERCOSUR: más Realpolitik menos pirotecnia verbal hay una
muestra de lo que digo.
Será imposible avanzar con la agenda del MERCOSUR si persisten es-
tas prácticas. Obviamente, la defensa de los derechos humanos y otros
principios puede justificar decir algo. Pero la verborragia hay que erra-
dicarla. Los gobernantes pueden tener visiones diferentes, pero ellas no
pueden prevalecer sobre los intereses estatales. Hay que volver a la di-
plomacia. Sería necesario empezar por ahí antes de cualquier otra cosa.
Es sentido común.

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 FLAVIO FLOREAL GONZALEZ

No repetir los errores de la Guerra Fría

Ahora bien, el problema con la grieta que atraviesa a nuestras socieda-

des es que no sólo ha contaminado la agenda del MERCOSUR, sino que
también afecta el posicionamiento de nuestros países de cara al mundo.
Así, en el contexto antes descripto de competencia por la hegemonía
entre EEUU y China, corremos el riesgo de que nuestras naciones ter-
minen alineadas con una u otra según la afinidad que puedan tener los
gobiernos de turno con cada centro de poder. En otras palabras, que la
“grieta” global se replique a escala regional.
Cuando analizamos el desconcierto de nuestros países frente al nuevo
escenario, vimos que el posicionamiento adoptado frente a la invasión
rusa en Ucrania es un claro ejemplo de ello.
El problema con esta práctica es que podemos volver a repetir los sin-
sentidos del pasado, concretamente de la Guerra Fría, cuando los países
de Latinoamérica se involucraron en un conflicto que no era particular-
mente de ellos. Lamentablemente, el error no terminó saliendo gratis.
Por el contrario, nos costó altísimas dosis de inestabilidad y violencia
política, con continuos golpes militares y con cientos de miles de perso-
nas ilegalmente detenidas, torturadas, muertas o desaparecidas.
¿Acaso no deberíamos intentar enfrentar este escenario desde una
postura de no alineamiento? ¿Por qué no resultó esa política en el pa-
sado? ¿Qué deberíamos hacer en esta oportunidad para garantizar que
funcione, para no transformarnos otra vez en un campo de batalla en la
disputa de las grandes potencias? ¿Acaso con esa postura no tendremos
más chances de llevar adelante una política en la que no quedemos em-
bretados en el juego de friend shoring con el que puedan intentar atar-
nos las manos las grandes potencias?

Una política más ecléctica, menos dogmática. El timing.

Otro problema que también traemos desde larga data es la perspectiva

dogmática con la que solemos adoptar decisiones.
En los últimos años, por ejemplo, en materia de inserción en el comercio

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 MERCOSUR & GEOPOLÍTICA

internacional de nuestras economías hubo bastante debate sobre si el

MERCOSUR debía seguir siendo una economía cerrada o si, por el con-
trario, debía encarar una política aperturista. Esa cuestión se ha llevado
incluso a la mesa de discusión del Consejo de Mercado Común (CMC)
donde se reúnen los presidentes. La discusión fue planteada en térmi-
nos dicotómicos: libre comercio versus proteccionismo.
Sobre el particular nos permitiremos algunas reflexiones. Teniendo
en cuenta el contexto internacional descripto en las secciones previas,
cabría preguntarse si no es hora de darle una vuelta de tuerca al MER-
COSUR para transformarlo en un actor geopolítico que en algunos casos
promueva el libre comercio; en otros, el proteccionismo y, por último, si
llega a ser conveniente, el comercio administrado.
Dicho de otro modo, un MERCOSUR menos dogmático y más eclécti-
co. Un MERCOSUR que defina sus políticas en función de intereses antes
que por adherir a uno u otro libreto.
En los temas en los que sí hay que ser dogmáticos es en la defensa de los
derechos humanos, la defensa de la democracia como forma de gobier-
no para nuestras naciones, la integridad territorial y otros principios de
derecho internacional.
Por último, el manejo de los tiempos también será vital a la hora de re-
lacionarnos con las grandes potencias. Puede preverse que vamos a un
mundo en el que escalen las tensiones. Si ello sucede, nuestros produc-
tos podrán tornarse aún más estratégicos. Por ello, en cualquier acuerdo
que se firme será necesario determinar revisiones periódicas para rea-
justar las prestaciones y preservar una justa economía y composición de
intereses de las partes que lo celebren.

¿Es conveniente perder “masa muscular” y “cerebro” frente al mundo

que se viene?

En el MERCOSUR se está discutiendo si seguimos negociando en blo-

que con el mundo, o si se abre la posibilidad para que cada país celebre
acuerdos comerciales con terceros por su cuenta. Al menos, es lo que
pretende Uruguay para poder celebrar un acuerdo comercial con China.
En la Comunidad Andina, Perú firmó por fuera de la organización regional

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 FLAVIO FLOREAL GONZALEZ

un TLC con dicho país.

Ahora bien, ¿será conveniente para nuestros países “perder masa mus-
cular” negociando individualmente en el nuevo escenario? Ya vimos en
ese sentido que la experiencia de Chile y Perú no permitió que lograrán
ventajas para toda la economía sino para aquellos sectores en los que
China quería asegurarse el suministro de ciertos insumos. Y los términos
de intercambio resultantes mantuvieron la histórica problemática de
nuestra región: exportamos materias primas e importamos productos
industriales.
O sea, volvemos a repetir en el siglo XXI con China los términos de
intercambio comercial que mantuvimos con Inglaterra en el siglo XIX.
Entonces, ¿no deberíamos organizar una nueva red de poder regional
con capacidades para operar a nivel comercial en un mundo más geopo-
lítico? Nuestros países tienen intereses y valores compartidos, ¿por qué
dispersarlos en muchas mesas de negociación?
Frente a las asimetrías que sufrimos con relación a las grandes poten-
cias, ¿no sería conveniente construir redes de cooperación e integración
para morigerar, aunque sea mínimamente, los efectos de semejantes
desequilibrios? ¿No podríamos tener así mejores posibilidades de cons-
truir una relación interdependiente un poco más equilibrada, y tal vez
diversificada, con vistas a expandir las ventajas de un acuerdo a más sec-
tores de la economía y la sociedad?
Ello nos conduce directamente a plantear la necesidad de diseñar un
“cerebro” institucional que por fin sea eficaz.
Tampoco es necesario construir una gran organización internacio-
nal al estilo de la UE. Bastaría con diseñar instituciones que tengan ob-
jetivos bien definidos y herramientas institucionales y recursos presu-
puestarios suficientes para el logro de los mismos. Nuestra experiencia
muestra que suelen concebirse objetivos ambiciosos, pero luego no se
conciben instituciones con las competencias o los recursos para concre-
tarlos. Como si deliberadamente se “aflojaran los tornillos” de las ma-
quinarias institucionales para que no funcionen. En verdad, no se trata
de tener una organización grande, sino una que sea eficaz. Algo que no
suele abundar en nuestras experiencias [25].
Lo dicho nos permite adelantar que el Tratado de Asunción ha devenido
obsoleto. El nuevo escenario internacional que hemos descripto justifi-
ca su modificación. Hoy, además de lo económico, cobran importancia

- 23 -
 MERCOSUR & GEOPOLÍTICA

cuestiones de naturaleza geopolítica, ambiental y tecnológica que bien

podrían ser incluidas dentro de su ámbito de aplicación. Definir en su
preámbulo y su parte dispositiva otros contenidos que no sean meramen-
te comerciales daría cuenta de un Mercosur integral y actualizado a los
desafíos de los tiempos por venir. La cuestión excede lo formal, en tanto
puede traer aparejadas consecuencias concretas [26].

UN PERÍODO DE REFLEXIÓN

El nuevo escenario persistirá durante las próximas décadas. Como diji-

mos, un escenario en transición en el que los países del MERCOSUR y de
Sudamérica deberán agudizar su visión estratégica.
En el apartado previo hemos marcado algunos problemas con los que
estamos dando nuestros primeros pasos para hacer frente a los desafíos
de los tiempos por venir. Daría la impresión de que podemos llegar a repe-
tir los errores del pasado, ya sea cuando no pudimos aprovechar las ven-
tajas de los escenarios económicos favorables para lograr un desarrollo
integral de nuestros países, o ya sea cuando nos transformamos en meros
peones del ajedrez político y militar de las grandes potencias.
¿Cómo hacer entonces para no volver a los viejos callejones sin salida?
La UE encaró un período de reflexión cuando el proceso de integración
pareció tambalear después de que fuera rechazada la aprobación del Pro-
yecto de Constitución (firmado en 2004) en sendos referéndums en Francia
y Países Bajos. Como resultado de dicho período, en la experiencia euro-
pea se firmó un nuevo tratado en el que se hicieron los ajustes necesarios
para seguir enfrentando en conjunto, aun con marchas y contramarchas,
y no sin controversias, desafíos cada vez más difíciles.
Algo por el estilo debiéramos encarar en esta parte del mundo. Generar
nuestros propios espacios de reflexión estratégica para efectuar un diag-
nóstico de lo que está pasando, descifrar las amenazas y las oportunida-
des, identificar aquellos temas y actores extrazonales frente a los que te-
nemos intereses comunes, determinar estrategias, articular los diversos
espacios institucionales en los que se desenvuelve la cooperación e inte-
gración sudamericana en una red que permita lograr –mediante el diseño

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 FLAVIO FLOREAL GONZALEZ

de instituciones eficientes y eficaces– el objetivo de negociar en bloque

aquellas cuestiones en las que ello sea posible.
En definitiva, se trata de volver a las ideas, a formularnos preguntas y a
recuperar algo de sentido común.

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 MERCOSUR & GEOPOLÍTICA

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

[1] Según JOSEPH NYE JR (2011) en The future of power. New York: Public
Affairs, la transición de poder en el escenario internacional se verifica
cuando el poder pasa de un estado a otro, mientras que la difusión
se produce cuando el poder pasa de los estados a los actores no esta-
tales (por ejemplo, una ONG, organizaciones mafiosas, organizacio-
nes terroristas, etcétera).

[2] MEARSHIMER, JOHN J. (2014). The tragedy of great powers. New York:
W. W. Norton & Company, pp. 41 y ss; pp. 168 y ss; pp. 237 y ss.

[3] GRAHAM ALLISON (2018) en Destined for war. London: Scribe Publica-
tions, pp. 42 y ss. cita el Harvard Thucydides´s trap project y señala
que han sido identificados dieciséis casos en los que una potencia
emergente desafió a la dominante, doce de los cuales terminaron en
guerras. Allí se citan mayoritariamente experiencias en Occidente.
Tengamos presente que no se tienen en cuenta aquellos conflictos
que puedan haberse suscitado en otros continentes; especialmente
en China, donde muchas veces la magnitud de los ejércitos involucra-
dos en las guerras intestinas o en las que se suscitaron para defender
o expandir las fronteras del imperio superaban los cientos de miles
de hombres. JOHN KEAY (2021) en China, a History. New York: Basic
Books, invoca un estudio para señalar que se pelearon 89 guerras
en Europa entre 1415 y 1815 para dirimir la hegemonía continental,
mientras que en China se pelearon 256 guerras en el mismo período
de tiempo antes de que se formara el primer imperio en el año 221 AC.

[4] Esta previsión es avalada incluso por el propio gobierno de EEUU que
da cuenta de la virtual paridad de PBI entre EEUU y China para el año
2030 (el PBI de EEUU se estima en U$S 22,33 billones y el de China en
U$S 20,56 billones). Para más información sugerimos ver el informe
de estimación de PBI del Departamento de Agricultura de EEUU en el
siguiente enlace: https://www.ers.usda.gov/data-products/interna-
tional-macroeconomic-data-set.aspx

[5] Según lo estimara Price Waterhouse & Cooper en su informe actuali-

zado de 2017 The World in 2050. Disponible en https://www.pwc.com/
gx/en/issues/economy/the-world-in-2050.html#keyprojections

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 BIBLIOGRAFÍA

[6] El programa Made In China 2025 es una de las iniciativas del gobierno para
incentivar la creación de innovación y de autosuficiencia en sectores con-
siderados como estratégicos para el desarrollo y liderazgo del país a nivel
internacional. EEUU respondió a tal desarrollo prohibiendo, por razones de
seguridad al aprobar el gasto de defensa, la adquisición de equipos de te-
lecomunicaciones a HUAWEI y ZTE. El yuan digital, por su parte, limitará el
control que efectúa el gobierno de EEUU de las transacciones en dólares
estadounidenses mediante el Society for Worldwide Interbank Financial Te-
lecommunication (SWIFT) en todo el mundo. En consecuencia, EEUU verá
limitada su posibilidad de imponer sanciones a los países o a las empresas
que comercien con estados castigados, por ejemplo, el caso de Irán por su
desarrollo nuclear. El yuan digital creará su propia zona de influencia mo-
netaria disputando la hegemonía que tenía el dólar. Podríamos estar en
presencia entonces del principio del fin de la globalización financiera siendo
reemplazada por la convivencia de bloques monetarios bajo el liderazgo de
las respectivas potencias.

[7] JOSEPH NYE JR. ha desarrollado el análisis de los distintos tipos de poder y
sus dinámicas en diversas obras:
• Bound to lead. The changing nature of american power (1990). New York:
Basic Books.
• Soft power, the means to success in world politics (2004). New York: Public
Affairs.
• The future of power (2011). New York: Public Affairs.
El soft power es la capacidad que tienen los grandes estados de lograr re-
sultados a través de la atracción en vez de la coacción. Se basa en la habi-
lidad para lograr que las preferencias de los otros actores coincidan con las
que la potencia hegemónica intenta imponer en la agenda internacional en
base a su cultura, a los valores políticos que promueve, a su política exterior
y a su diplomacia pública.
El hard power, por su parte, son los recursos tradicionales de coacción que
puede utilizar una potencia, tales como la amenaza del uso de la fuerza y
las presiones económicas.
En su obra, Nye analiza que una potencia desarrolla smart power cuando
hace un uso combinado de ambos tipos de poder según las circunstancias
del caso, teniendo en cuenta el carácter complementario que ambos pre-
sentan.

[8] Para ver en detalle cómo China ha desarrollado su soft power, por ejemplo,
en Latinoamérica, recomendamos la lectura de RODRÍGUEZ ARANDA ISABEL

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 MERCOSUR & GEOPOLÍTICA

y DIEGO LEIVA VAN DE MAELE (2013). El soft power en la política exterior

de China: consecuencias para América Latina. Santiago de Chile: CE-
DER. Disponible en línea: http://journals.openedition.org/polis/9179

[9] En el discurso de Xi Ping se plantearon dos etapas. La primera abar-

ca desde 2020 hasta 2035 y su objetivo es lograr la modernización
para concretar la construcción integral de una sociedad china mo-
destamente acomodada y un país con poderío económico, científico
y tecnológico. La segunda etapa abarca desde 2035 hasta 2050 y su
pretensión es que China se transforme en un poderoso país socialista
moderno ubicado a la cabeza en lo que respecta a la fortaleza nacio-
nal integral y la influencia internacional para erguirse entre todas las
naciones del mundo. Ese camino no implica cerrarse al mundo sino,
por el contrario, hacerlo mediante la apertura y el vínculo cooperativo
y armonioso con las demás naciones y sin ánimos de lograr una hege-
monía o de interferir en la vida interna de las naciones.
Sin embargo, consciente de su inminente situación en el sistema de
naciones, también ha decidido fortalecer sus fuerzas armadas. El pre-
supuesto militar chino aumenta más que el asignado a otras áreas
de su gobierno. China es el segundo presupuesto militar a nivel mun-
dial, detrás de EEUU pero a gran distancia en cuanto a su nivel de
inversión.
Para ver sintéticamente el estado de ambos países en el terreno mi-
litar se pueden consultar los cuadros basados en fuentes del Depar-
tamento de Defensa de EEUU disponibles en el siguiente enlace: ht-
tps://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-39274331

[10] Ver ROBERT GILPIN (1988). The theory of hegemonic war en The jour-
nal of interdisciplinary history, vol. 18, no. 4, pp. 591-613. Antes, como
se dijo, este autor había desarrollado su teoría en ROBERT GILPIN
(1981). War and change in world politics. New York: Cambridge Uni-
versity Press.

[11] MEARSHIMER, JOHN J. (2014). The tragedy of great powers, New York:
W. W. Norton & Company, pp. 400 y ss.

[12] RAYMOND ARON (1948). Le grand Schisme. París: Gallimard.

[13] En GRAHAM ALLISON (1988). La Esencia de la decisión. Análisis expli-

cativo de la crisis de los misiles de Cuba. Buenos Aires: Grupo Editor

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 BIBLIOGRAFÍA

[14] Latinoamericano, página 298, se encuentra citado el texto del cartel

que mencionamos en este párrafo.

[15] Por ejemplo en la primera resolución del Consejo de Seguridad de

la Organización de Naciones Unidas (ONU), Brasil y México, en tan-
to miembros no permanentes del organismo por nuestra región, vo-
taron afirmativamente condenando a Rusia; mientras que en la se-
gunda Brasil se abstuvo de hacerlo (probablemente por su interés en
preservar a Rusia como proveedor de fertilizantes) aunque luego en
la Asamblea condenó la anexión de territorios. En la Organización de
Estados Americanos (OEA) Argentina, Bolivia, Brasil, Honduras y Méxi-
co no firmaron una declaración de apoyo a Ucrania. Sí firmaron Chile
y Colombia. Luego Argentina sí condenó el uso de la fuerza militar al
igual que Perú y Ecuador. Venezuela, Cuba y Nicaragua apoyaron a
Vladimir Putin.

[16] Ver nota de mi autoría: González, Flavio (27/3/21). MERCOSUR: más

Realpolitik menos pirotecnia verbal. Clarín. Disponible en: https://
www.clarin.com/opinion/mercosur-realpolitik-pirotecnia-verbal_0_
UfCHp_Onn.html

[17] Ello quedó evidenciado por ejemplo en la cumbre de Presidentes ce-

lebrada de manera virtual el 8 de julio de 2021. Fuentes disponibles
en los siguientes enlaces:
• https://www.france24.com/es/am%C3%A9rica-lana/20210708-MER-
COSUR-brasil-presidencia-diferencias-leyconsenso
• https://www.clarin.com/politica/medio-tension-uruguay-albeto-fer-
nandez-encabeza-cumbre-MERCOSUR-rosada_0_HPAhurfft.html
También se sugiere consultar González, Flavio (27/3/21). MERCOSUR:
más Realpolitik menos pirotecnia verbal. Clarín. Disponible en: ht-
tps://www.clarin.com/opinion/mercosur-realpolitik-pirotecnia-ver-
bal_0_UfCHp_Onn.html

[18] Fuente: https://www.letrap.com.ar/nota/2021-7-13-12-35-0-la-terri-

ble-sombra-de-china-sobre-la-crisis-del-MERCOSUR

[19] Ver LÓPEZ AREVALO, J.; RODIL MARZÁBAL O. El patrón de inserción co-
mercial de China en América Latina: un nuevo modelo centro- perife-
ria Presentación en CEPAL. Disponible en: https://www.cepal.org/si-
tes/default/files/events/files/sesion_4._lopez_y_rodil_seminario.pdf

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 MERCOSUR & GEOPOLÍTICA

Cita de ORTIZ VELAZQUEZ, S.; DUSSEL PETERS, E. (2016) “La nueva re-
lación comercial entre América Latina y el Caribe y China: ¿promueve
la integración o desintegración comercial?” en La nueva relación co-
mercial de América Latina y el Caribe con China: ¿integración o des-
integración regional? México DF: Unión de Universidades de América
Latina y el Caribe, pág. 13.

[20] El Pacto Roca-Runciman fue suscripto entre Argentina y Gran Bretaña

el 1 de mayo de 1933. En dicho instrumento Argentina otorgó numero-
sas ventajas para garantizar el acceso de sus exportaciones de carne
al mercado británico. Es considerado un símbolo de la dependencia
de nuestro país con la Gran Bretaña imperial que enfrentaba su ocaso
en la primera mitad del siglo XX.

[21] Documento sobre política China hacia América Latina y el Caribe

del 24 de noviembre de 2016. China prefiere relacionarse a través de
acuerdos bilaterales de país a país.

[22] La idea de que las naciones pudieran integrarse en espacios o proyec-

tos comunes fue concebida en Europa durante la Guerra de los Trein-
ta Años (1618-1648), una de las más devastadoras en la historia de
dicho continente. Fue concebida como una herramienta para lograr
la paz a partir de instalar organizaciones e instituciones que permitie-
ran cooperar a las naciones y así evitar la guerra. Surgió como un pa-
radigma alternativo al tradicional juego de alianzas y equilibrios de
poder que por lo general colapsaban dado lugar a una guerra. Preci-
samente en 1623, apenas unos años después de iniciada la Guerra de
los Treinta Años, CRUCÉ Émeric publicó Le nouveau Cynée ou discours
des occasions et moyens de establir une paix générale et la liberté du
commerce par tout le monde. Según SIBERT, animado por una visión
liberal, Crucé estimaba que las diversas potencias no debían tender a
destruirse por la guerra, sino, más bien, a intercambiar pacíficamente
sus productos a fin de promover el desarrollo del comercio internacio-
nal (ver: SIBERT, M. “Desde Crucé y Sully a la Asamblea Consultiva de
Estrasburgo” en Anales de la Facultad de Derecho Vol XIII - Años 1948
y 1949- Nº52 al 59, de la Universidad de Chile).
El marqués de Sully, por su parte, dará cuenta en sus Mémoires des
sages et royales économies d’État, domestiques, politiques et militai-
res de Henry le Grand del “gran propósito”, pues así lo denominó, del
rey francés Enrique IV de lograr la paz conformando una república

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 BIBLIOGRAFÍA

o confederación universal europea en la que confluyeran todos los

reinos, principados y señoríos cristianos quedando fuera por motivos
religiosos y geográficos tanto Turquía como Rusia (ver: KRIEGEL, B.
(2017). Le grand dessein d’Henri IV en La Revue de la BNU, pp. 49 y ss.
Disponible en: http://journals.openedition.org/rbnu/673). En verdad,
tales ideas no eran de Enrique IV sino del propio Sully (ver: MAUROIS,
A. (1958). Historia de Francia. Barcelona: Editorial Surco, pág. 187).
Luego diversos pensadores tomaron la posta con vistas a lograr la
ansiada estabilidad, pero siempre ocupando esta idea un lugar mar-
ginal en las corrientes de pensamiento. Recién después de las terri-
bles consecuencias de la Segunda Guerra Mundial, la idea de la inte-
gración cobró fuerza y logró verse plasmada en lo que hoy es la UE.

[23] En esta parte del mundo, Francisco de Miranda tal vez “importó” la
idea de la integración, al igual que Simón Bolívar, después de acce-
der a la obra de CASTEL Charles-Irénée, Abad de Saint-Pierre, Projet
pour rendre la paix perpétuelle en Europe (1713) quien había plan-
teado la idea de lograr la paz mediante el paradigma de una unión
de naciones gestionada por un congreso y un sistema de arbitraje
permanente que dirima las disputas.

[24] Para un análisis profundo de cómo interactuaron las distintas ins-

tancias políticas y burocráticas de ambos gobiernos durante aquella
crisis recomiendo leer de GRAHAM ALLISON (1988). La Esencia de la
decisión. Análisis explicativo de la crisis de los misiles de Cuba. Bue-
nos Aires: Grupo Editor Latinoamericano.

[25] Analicé la cuestión en diversos artículos de larga data, lo que muestra

que estamos en presencia de un problema que ha persistido en el
tiempo. Entre otros, en GONZÁLEZ, F. (1999). MERCOSUR: incompatibi-
lidad de sus instituciones con la necesidad de perfeccionar la unión
aduanera. Integración y Comercio Nº9 septiembre-diciembre. Buenos
Aires: BID INTAL, pág. 89.

[26] Analicé la cuestión en GONZÁLEZ, F. (2020). “El Tratado de Asunción,

un acuerdo obsoleto para los desafíos del nuevo escenario internacio-
nal” publicado en la revista “Pensar en Derecho” Nº 17, diciembre, edi-
tada por la Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires (UBA).

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