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Tribunal Superior de Justicia

TSJ de Madrid, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª) Sentencia num.
176/2016 de 2 marzo
JUR\2016\87435

COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID: Suelo y ordenación urbana-urbanismo:

solicitud de cambio de usos de garaje a trasteros: denegación: informe pericial que
acredita la imposibilidad de uso de aparcamiento: uso de trateros que está permitido
por el planeamiento: denegación improcedente.
ECLI:ECLI:ES:TSJM:2016:2065
Jurisdicción:Contencioso-Administrativa
Recurso de Apelación 291/2015
Ponente:Ilmo. Sr. D. José Ramón Chulvi Montaner

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Segunda C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004
33010310
NIG: 28.079.00.3-2014/0014769
RECURSO DE APELACIÓN NÚMERO 291/2015
SENTENCIA NÚMERO 176/2016
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
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Ilustrísimos señores :
Presidente.
D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez
Magistrados:
D. José Daniel Sanz Heredero
Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí

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D. José Ramón Chulvi Montaner

Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera
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En la Villa de Madrid, a dos de marzo de dos mil dieciséis.
Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Madrid, constituida en Sección por los Señores anotados al margen, el
recurso de apelación número 291/2015 interpuesto por D. Nicanor , representado
por el Procurador D. Juan A. García San Miguel Orueta y dirigido por el Letrado D.
José Luis Peñaranda Ramos, contra la Sentencia de fecha 23 de febrero de 2015
dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 23 de Madrid, en el
Procedimiento Ordinario número 324/2014. Siendo parte apelada el Ayuntamiento
de Madrid, representado y dirigido por la Letrada de sus Servicios Jurídicos.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El día 23 de febrero de 2015 el Juzgado de lo Contencioso
Administrativo número 23 de Madrid en el Procedimiento Ordinario número
324/2014 dictó Sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: «Desestimar el
recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Decreto del Concejal
Presidente del Distrito de la Latina del Ayuntamiento de Madrid de 9 de abril de
2014 que deniega el cambio de usos solicitado por el recurrente de garaje a
trasteros.
Con imposición de costas a la parte recurrente que se cifran en 600 euros por
todos los conceptos".
SEGUNDO.- Por escrito presentado el día 1 de marzo de 2015, D. Nicanor
interpuso recurso de apelación contra la citada resolución formulando los motivos de
impugnación frente a la resolución recurrida y terminó solicitando en su día previos
los trámites legales se tuviera por interpuesto recurso de apelación y se dicte
Sentencia por la que se estime el recurso, se declare la nulidad de la resolución
recurrida en la instancia, y se reconozca el derecho del recurrente a obtener una
autorización de cambio de uso para trasteros en la planta sótano, bien en la
totalidad del local, bien subsidiariamente, de forma parcial, conforme a la segunda
de las opciones de la solicitud, obligando a la demandada a pasar por estas
declaraciones.
TERCERO.- Admitido a trámite el recurso y se acordó dar traslado del mismo a la
parte demandada, presentándose por el Ayuntamiento de Madrid escrito el día 10
de abril de 2015, oponiéndose al recurso de apelación y solicitando que se tuviera
por presentada oposición al recurso de apelación interpuesto de contrario, y se
confirme la sentencia apelada.
CUARTO.- Elevadas las actuaciones a este Tribunal, correspondiendo su
conocimiento a esta sección segunda, siendo designado Magistrado Ponente el

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Ilmo. Sr. D. José Ramón Chulvi Montaner, señalándose el 25 de febrero de 2016

para la deliberación votación y fallo del recurso de apelación, día y hora en que tuvo
lugar.
QUINTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones
de los artículos 80.3 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
29/1.998.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO
El acto administrativo recurrido es el Decreto del Concejal Presidente del Distrito
de la Latina del Ayuntamiento de Madrid de 9 de abril de 2014 que deniega el
cambio de usos solicitado por el recurrente de garaje a trasteros en CALLE000 nº
NUM000 .
La sentencia apelada desestima el recurso. Razona la sentencia, en cuanto a la
aplicación del PGOU a una construcción de 1969, que una aplicación razonable del
PGOU determina que su aplicación debe producirse en todo aquellos usos del suelo
que se realizan con posterioridad a su entrada en vigor teniendo en cuenta que,
precisamente, se trata de un nuevo uso que sólo puede admitirse si es conforme
con el planeamiento vigente. También razona la sentencia que a lo largo del
expediente no se ha probado la imposibilidad material de realización de la actividad
primitiva, sin perjuicio, como señalan los técnicos municipales, de la reducción del
número de plazas. Esto hace inaplicable el criterio de la STSJ de Madrid de 10 de
marzo de 1998 porque, precisamente, en este proceso no se ha articulado prueba
alguna sobre este extremo. En cuanto a la falta de motivación, señala la sentencia
que existen informes técnicos que se asumen en la resolución recurrida. Y que en
cuanto a que el cambio de usos convierte el uso en imposible, no puede entenderse
en ningún caso como un acto administrativo imposible.
La parte apelante, en su recurso, alega que la petición de cambio de uso se
fundaba en el carácter no obligatorio de la dotación de plaza de aparcamiento, dada
la fecha de construcción del edificio (1969); en la existencia de plazas de
aparcamiento a nivel de superficie; y, fundamentalmente, en la inviabilidad física del
uso originario de aparcamiento, dadas las dimensiones del local (justificada
mediante el correspondiente informe técnico), así como en la compatibilidad del uso
que se pretendía. Alude que la sentencia dedica sólo el fundamento jurídico
segundo letras A), B) y C), para examinar las cuestiones suscitadas en el proceso,
ya que el primer fundamento se dedica a la transcripción literal del acto impugnado y
la fundamentación jurídica del mismo, y en el fundamento de derecho segundo
menciona el art 193 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid , referido a la
restauración de la legalidad urbanística que nada tiene que ver con el objeto de este
proceso.
El apelante centra la crítica de la sentencia apelada en la letra A) del Fundamento
de Derecho Segundo de la sentencia apelada.

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Alega que lo decisivo para enjuiciar la legalidad de la denegación del cambio de

uso es, de una parte, determinar cuál es la legalidad aplicable al supuesto y, de otro
y fundamentalmente, precisar si la imposibilidad de utilizar el local como garaje
justifica que pueda destinarse a otro uso compatible como el del trastero. Considera
que para determinar si el local debía destinarse en todo caso a garaje, debe tenerse
en cuenta la ordenación urbanística vigente al tiempo de la construcción del edificio
y, además y dado que hasta el vigente Plan permite exceptuar el uso de garaje en
supuestos de imposibilidad material, lo decisivo es si se ha justificado tal extremo,
justificación que niega la sentencia apelada de forma errónea pues dice la sentencia
que en el proceso no se ha practicado prueba alguna sobre tal extremo cuando lo
cierto es que el recurrente aportó en vía administrativa un informe técnico que fue
ratificado de forma contradictoria ante el Juzgado, prueba pericial que se omite en la
sentencia y ni se llega a valorar.
El Ayuntamiento de Madrid se opone al recurso alegando que suscribe la
fundamentación jurídica de la sentencia apelada; que en cuanto a la valoración de la
prueba el recurrente pretende sustituir el criterio de la sentencia por el suyo propio; y
que la resolución denegatoria del cambio de uso está ajustada a derecho, toda vez
que se basa en un informe técnico obrante en el expediente, estando debidamente
motivada la resolución recurrida por remisión al informe obrante en el expediente.
SEGUNDO
Para resolver la apelación debemos tener en cuenta las siguientes
consideraciones.
El local sito en la calle Milán Astray del que es titular el recurrente, fue construido
al amparo de una licencia de obras otorgada en el año 1969. En esta licencia el uso
del local se establecía para aparcamiento. Ciertamente en inscripción registral del
local se describe la finca como local comercial, cuestión que, a efectos del recurso,
es irrelevante pues lo importante es el uso urbanístico otorgado por la licencia de
obras concedida.
Tratándose la solicitud de un cambio de uso urbanístico (de aparcamiento a
trasteros), debe analizarse si es o no admisible ese último uso conforme al
planeamiento vigente. El propio recurrente admite este planteamiento en la página 9
in fine de su escrito de apelación. Y debemos entender que el uso urbanístico de
trasteros es posible en ese local pues ello no se discute por el Ayuntamiento. Por
tanto, lo relevante es determinar si es o no posible el cambio de uso de garaje a
trasteros.
Resultan irrelevantes en este recurso las menciones que hace el informe técnico
de 7/4/2014, en el que se basa la resolución recurrida, y las propias referencias que
hace la sentencia apelada al expediente en el que se ha dictado una orden de
legalización al haberse construido los trasteros sin licencia. Como dice el apelante,
ello no es objeto del presente recurso en el que se sustancia la petición de cambio
de uso de garaje a trateros.

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Consta en el expediente, la consulta urbanística nº NUM001 , emitida por la

Secretaria Permanente de la Comisión de Seguimiento e Interpretación de la
OMTLU, de la Dirección General de Ejecución y Control de la Edificación del
Ayuntamiento de Madrid, de 5 de febrero de 2010, en la que se dice lo siguiente:
Para los edificios construidos estando en vigor el Acuerdo del Ayuntamiento Pleno
de 1966 que aprueba "las normas sobre aparcamientos de futuras edificaciones"
que permitían amplia discrecionalidad en su aplicación (y que podría ser suspendida
libremente su aplicación total o parcial en función el emplazamiento, destino y
categoría de la edificación, así como la importancia de las vías en las que estuviese
emplazada), se contempla la autorización del cambio de uso a pesar de figurar en la
licencia de construcción como dotación obligatoria de aparcamiento, pero sólo en
aquellos casos en que exista imposibilidad de implantación del uso, dado que dicho
espacio computó edificabilidad".
Y que:
En particular, para el caso planteado en la consulta, se trata de locales ubicados
en edificios con licencia de construcción anterior al año 1972, (época en la que no
se establecía una exigencia o dotación obligatoria a los edificios que se
construyesen), que además han computado edificabilidad, y que disponen de
licencia posterior al citado año para la implantación del uso garaje-aparcamiento,
pero que dicha licencia no da cumplimiento a una exigencia municipal, habiendo
sido una opción del propietario del local y por tanto, entendemos susceptible de
modificar, máxime teniendo en cuenta que en muchos de estos casos, al tratarse de
locales pequeños que disponen de pocas plazas de aparcamiento, al eliminarse los
vados correspondientes y recuperarse las plazas de aparcamiento en la vía pública
la disponibilidad de aparcamiento en la zona apenas se vería alterada.
El propio informe técnico municipal de 7/4/2014, en el que se basa la resolución
denegatoria del cambio de uso, señala que el art. 7.5.4.3 de las NN.UU del PGOUM
establece que no se puede cambiar el uso de los espacios destinados a albergar la
dotación de plazas de aparcamiento, pero que, asimismo, el art. 7.5.8.2 permite la
exención total o parcial de la dotación de aparcamiento mediante informe municipal
previo que lo justifique. Ese mismo informe técnico recoge las diversas consultas
resueltas por la anterior Área de Coordinación y más recientemente por la
Secretaría Permanente "respecto de la posibilidad de cambiar el uso destinado en la
licencia de construcción a dotación obligatoria de plaza de aparcamiento, señalando
que en general debe prevalecer el criterio de no permitir ese cambio de uso, salvo
en aquellos casos, en los que exista la imposibilidad de implantación del uso de
aparcamiento".
También debemos tener en cuenta lo ya resuelto por esta Sala y Sección, en
sentencia de 10/03/1998, recurso 1250/1994 ), que en su Fundamento de Derecho
Cuarto dijimos:
Por tanto de conformidad con el artículo 62 de la Ley 30/1.992 de 26 de

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Noviembre ( RCL 1992, 2512 , 2775 y RCL 1993, 246) de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común si dicho acto
es de contenido imposible es un acto nulo de pleno derecho, al pretender la
preservación de un uso, el de garaje, física y materialmente imposible. El
Ayuntamiento no puede por lo tanto denegar el cambio de uso basando su decisión
en preservar otro uso dotacional, sin duda conveniente y necesario para el
desarrollo de la ciudad, pero que por la naturaleza de las cosas no puede llevarse a
efecto. Las normas jurídicas han de interpretarse de conformidad con los
parámetros ofrecidos por el artículo 3 del Código Civil ( LEG 1889, 27 ) , atendiendo
fundamentalmente al espíritu y finalidad de la norma. En el caso presente la
finalidad de la norma, que el ayuntamiento pretende aplicar no es otro que el de
permitir el aparcamiento en el interior del edificio y por lo tanto aligerar la presión del
aparcamiento en superficie, que sufren las calles de la ciudad, pero esta finalidad no
puede llevarse a efecto manteniendo jurídicamente dicho uso, pues es físicamente
imposible acceder y maniobrar en el garaje, ya que el peligro manifiesto para los
vehículos ha de equipararse a la imposibilidad. Desde este punto de vista no
entendemos las dificultades que el Ayuntamiento observa para aplicar la norma del
artículo 98.23.4 del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid que establece
que del mismo modo se podrá proceder - relevando del cumplimiento de la
obligación de aparcamiento- cuando por las características del soporte viario, por la
tipología arquitectónica o por razones, derivadas de la accesibilidad o de la
existencia de plazas en estacionamiento público próximo la disposición de la
dotación de las plazas de aparcamiento reglamentarias suponga una agresión al
medio Ambiente o a la estética urbana. El argumento del Ayuntamiento que no
aplica la norma por entender que es de aplicación actuaciones correspondientes a
normas de nueva edificación y reestructuración total, entendiendo que con ellas no
se puede justificar el incumplimiento de una obligación. No puede admitirse, pues
ello no se deriva expresamente de la norma en cuestión, incluso el número anterior
al que se refiere el anteriormente transcrito expresamente se refiere a edificios
existentes. Por lo tanto como quiera que tipología arquitectónica y la accesibilidad al
edificio justifica el cambio de un uso ficticio, el de aparcamiento a otro efectivo, debe
aplicarse dicha norma y por razones de imposibilidad material permitir el cambio de
uso a otro solicitado por el titular y compatible con las características del local en
cuestión, del edificio y de la zona donde el mismo se enclava.
De todo lo anteriormente expuesto, debemos ya establecer una primera
conclusión y es que es posible conforme al planeamiento vigente, el cambio de uso
del local en el que la licencia concedida contemplaba el uso de aparcamiento al uso
de trasteros, ya que este uso está admitido en el vigente planeamiento y se trata de
una licencia de construcción concedida antes de la entrada en vigor del Plan
General de 1972, y no se contemplaba en la licencia como dotación obligatoria el
uso de aparcamiento. Este extremo debemos entenderlo acreditado ya que las
dotaciones obligatorias fueron a partir del año 1972, lo que supone que el espacio
destinado a aparcamiento no compute a efectos de edificabilidad, a diferencia del
presente caso en el que el local del recurrente si computó a efectos de

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edificabilidad.
Lo anterior delimita la cuestión a determinar si concurre la imposibilidad del uso
de aparcamiento, lo que en caso afirmativo permitiría autorizar el cambio de uso
pretendido.
TERCERO
- El apelante señala que la sentencia no da respuesta a esta cuestión. Tiene
razón la parte apelante pues la sentencia apelada se limita a señalar que "a lo largo
del expediente no se ha probado la imposibilidad material de realización de la
actividad primitiva, sin perjuicio, como señalan los técnicos municipales, de la
reducción del número de plazas" y continúa la sentencia diciendo que "esto hace
inaplicable el criterio de la STSJ de Madrid de 10 de marzo de 1998 porque,
precisamente, en este proceso no ha articulado prueba alguna sobre este extremo".
Esta afirmación no es correcta pues el recurrente aportó ya en vía administrativa un
informe técnico y en el recurso contencioso-administrativo propuso prueba pericial
del técnico autor de ese informe D. Balbino , prueba que se admitió por el Juzgado y
se practicó la ratificación del informe.
Por tanto, la cuestión queda así reducida a una cuestión de prueba, consistente
en dilucidar si el actor ha acreditado, mediante la prueba pericial practicada, esa
imposibilidad en el uso del local como aparcamiento que legitime el autorizar el
cambio de uso a trasteros.
La Sala considera que el actor ha acreditado esa imposibilidad de uso. En el
informe del Ayuntamiento de 7/4/2014, se dice que "una vez consultados los planos,
tanto de la licencia de construcción del bloque de edificios, como los planos
aportados por el interesado reflejando la situación actual del local, se estima que la
configuración del espacio destinado a garaje-aparcamiento no ha variado
sustancialmente, y que no existe imposibilidad material de usar dicho espacio como
garaje aparcamiento, aunque para ello haya que limitar el tamaño o número de
plazas, a fin de facilitar la maniobrabilidad o el acceso".
Como se puede apreciar de una mera lectura, este informe no entra a detallar
porqué considera que no hay imposibilidad material de usar el local como
aparcamiento, limitándose a establecer la conclusión a que llegan los técnicos pero
sin expresar que datos o criterios han tenido en cuenta (como medidas de las
plazas, de los viarios internos entre plazas, etc).
Por el contrario, el informe pericial aportado por el interesado hace un estudio
pormenorizado del espacio destinado a plazas de aparcamiento, con ejemplos sobre
planos en los que se representan las maniobras que se deberían hacer con un
vehículo para entrar o salir de determinadas plazas de aparcamiento, resaltando
que con el uso de aparcamiento no se cumplirían las condiciones previstas en el
artículo 7.5.13 del PGOU, sobre "condiciones de diseño de los espacios de
circulación interior de los aparcamientos privados", ya que no se cumpliría la

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exigencia de fácil acceso y salida de los vehículos de las plazas de aparcamiento, ni

las condiciones de anchura mínima del vial.
Este informe pericial, debidamente ratificado y a falta de un informe detallado en
contrario, se estima que es suficiente para acreditar la imposibilidad de uso de
aparcamiento, imposibilidad que debe entenderse no como absoluta imposibilidad,
sino que basta con apreciar concurrente una situación de riesgo para los vehículos
para poder apreciar la imposibilidad de uso, como ya dijimos en la sentencia de esta
Sala y Sección de 10/3/1998, recurso 1250/1994 .
Por tanto debe permitirse el cambio de uso.
Queda por determinar si la autorización debe ser total o parcial, como impetra de
forma subsidiaria el apelante. El propio perito de la parte actora propone dos
soluciones alternativas. La 1, en la que se dispondría de unas plazas de
aparcamiento de vehículos y motos y una parte de cuartos trateros, concretamente
en un aparcamiento para tres vehículos de pequeñas dimensiones 4,5x2.25 y 9
plazas de aparcamiento para vehículos de dos ruedas y el resto sería ocupado por
cuartos trasteros de cuyo uso se beneficiarían los vecinos del inmueble: y alternativa
solución 2,- que considera la ideal-, que sería admitir el cambio de uso de la
totalidad de la planta baja para disponer de cuartos trasteros y que en caso de ser
necesarios se dejaría una zona libre para la carga y descarga de vehículos.
La Sala, analizados los informes periciales, considera que no hay obstáculo para
acceder al cambio de uso total del local y ello por las siguientes consideraciones: se
trata de un uso (el de trasteros), que está permitido por el planeamiento; no supone
aumento de edificabilidad alguno (el local computó en su momento a efectos de
edificabilidad, como antes se expuso), las plazas de aparcamiento de la solución
parcial, quedarían muy limitadas a una determinado tipo de vehículos (vehículos
pequeños y motos), lo que no parece razonable; consta acreditado por el informe
pericial aportado por el recurrente que existe un espacio exterior en superficie,
privado, de aparcamiento, por lo que no parece que el cambio de uso total tuviera
una incidencia significativa en la presión de estacionamiento exterior en vías
públicas.
Por todo ello, el recurso debe ser estimado en los términos expuestos.
CUARTO
De conformidad con el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio ( RCL 1998,
1741 ) , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa en segunda
instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el
recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la
concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. En el presente
caso, al estimarse el recurso de apelación no procede hacer condena en costas y en
cuanto a las de instancia, no procede tampoco especial condena ya que la cuestión
planteada ofrecía suficientes dudas de derecho.

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Vistas las disposiciones legales citadas

FALLAMOS
QUE ESTIMAMOS EL RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por D. Nicanor ,
representado por el Procurador D. Juan A. García San Miguel Orueta, contra la
Sentencia de fecha 23 de febrero de 2015 dictada por el Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo nº 23 de Madrid, en el Procedimiento Ordinario número
324/2014, y revocamos la sentencia apelada.
QUE ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D.
Nicanor , contra el Decreto del Concejal Presidente del Distrito de la Latina del
Ayuntamiento de Madrid de 9 de abril de 2014 que deniega el cambio de usos
solicitado por el recurrente de garaje a trasteros y ANULAMOS dicha resolución,
declarando el derecho del recurrente a que el Ayuntamiento de Madrid le conceda el
cambio de usos solicitado de garaje a trasteros en su totalidad.
Todo ello sin expresa condena en costas de la apelación y de la instancia.
Notifíquese la presente resolución a las partes con la advertencia de que contra la
misma no cabe recurso alguno y verificado remítase testimonio de la presente
resolución al Juzgado de procedencia para su conocimiento y ejecución, en su caso.
Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente Juzgando, lo pronunciamos,
mandamos y firmamos.
D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez D. José Daniel Sanz Heredero
Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí D. José Ramón Chulvi Montaner
Dª. Fátima Blanca de la Cruz Mera

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Análisis

Voces
Comunidad Autónoma de Madrid
Suelo y Ordenación Urbana-Urbanismo
-Solicitud de cambio de usos de garaje a trasteros: denegación: informe
pericial que acredita la imposibilidad de uso de aparcamiento: uso de
trateros que está permitido por el planeamiento: denegación improcedente:
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