BOLILLA 19

LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

A) Tipos de responsabilidad: contractual y extracontractual:

El funcionamiento de los tres órganos del estado genera responsabilidad sobre su actuación lícita o ilícita
La división de la responsabilidad contractual y extracontractual, que tiene gran arraigo en el derecho civil,
también puede formularse en el derecho administrativo, aunque sobre bases distintas, ya que en ambos casos la
restitución debe regirse por las reglas de la justicia conmutativa. Se trata de una clasificación que responde
sobre todo a fines didácticos, la restitución es siempre un acto de justicia conmutativa (que obliga a reparar en
proporción al caso), la reparación debida guarda conformidad con un principio de justicia legal o general, por
cuyo merito el deber del administrado a soportar las cargas publicas exige que todo sacrificio se imponga en
forma igualitaria. Pero la restitución siempre será un acto de la justicia conmutativa, por que ella no es de
justicia legal o general sino que es de justicia particular, donde se restituye algo a un individuo en proporción a la
cosa y no a la posición o participación que ese individuo tenga como parte en la comunidad.
La ilegitimidad no lleva como presupuesto la noción de culpa sino la de incumplimiento de la función
administrativa, juzgado de acuerdo a leyes administrativas.
En la responsabilidad extracontractual deben distinguirse los supuestos en que la actuación del estado sea
ilegitima, de aquellos otros en que se trate de actuaciones legitimas. En el primer caso, la reparación debe ser
integral, ya se que se trate de la actuación de la administración publica como de los actos ocasionados por la
actividad legislativa (ley inconstitucional) o judicial (condena dictada por error). En el supuesto de daños
causados por una actuación estatal legitima (ya sea de naturaleza administrativa, legal o judicial), si bien existe
el deber de los administrados de soportar sacrificios patrimoniales por razones de interés publico o bien común,
es justo que la reparación deba limitarse al valor objetivo del derecho sacrificado y a todos los daños que sean
consecuencia directa e inmediata de la actuación estatal.
Responsabilidad del estado:
a-
* Actos legislativos puede ser actividad legítima o ilegitima.
* Por actos jurisdiccionales  se considera actividad ilegitima.
* Por actos del organismo ejecutivo.
b- contractual → 10 años
Extracontractual → 2 años.
c- por actos legítimos → solo valor objetivo
Por actos ilegítimos → reparación integral.

B) Evolución de la responsabilidad del Estado:

La idea de soberanía jugo un papel fundamental en el mantenimiento, durante siglos del principio de la
irresponsabilidad del estado.
Aun cuando en la edad media se recibió la influencia de las concepciones cristinas que proclamaban la
necesidad de que los gobernantes rigieran los destinos de una comunidad respetando las leyes de dios y
dando a cada uno lo suyo, ese periodo también fue tributario de las ideas políticas de los griegos, para quienes
la ciudad era la entidad suprema, con una soberanía sin restricciones.
En el siglo XVI, el absolutismo consolido la irresponsabilidad estatal, al sostener que el monarca o rey no podía
causar perjuicios sobre la base de la idea de soberanía.
Este estado de cosas no cambio con la Revolución Francesa, que sustituyo la soberanía del rey por la soberanía
del pueblo, la cual, no reconoce limitaciones por ser soberanía infalible.
Esto fue atemperado por obra del estado de derecho (procura armonizar los derechos de los miembros de la
comunidad con el bien común.) no reconoce poderes jurídicos absolutos e ilimitados a favor del estado. El
proceso se inicia en la jurisprudencia del consejo de estado francés consagrando la responsabilidad del estado

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por faltas objetivas en la prestación de servicios públicos y aceptando la responsabilidad por actos judiciales y
legislativos.
A comienzos del siglo XIX se admitía, aunque conforme a las reglas del CC, la responsabilidad del estado por
los actos de gestión considerados de naturaleza civil. Se argumentaba que la posición jurídica del estado se
asimilaba a la de un comitente que debe responsabilizarse por los actos de las personas que de él dependen.
A partir de 1873 (Caso “Blanco”) se perfilo una concepción publicista sobre la responsabilidad del estado,
montada sobre la distinción entre falta de servicio y falta personal, que implico el abandono de la noción de
culpa como presupuesto inexcusable de la responsabilidad de la persona jurídica del estado, para hacerlo
responsable siempre por la ejecución irregular o defectuosa de la función administrativa. Cuando ello ocasione
perjuicios a los administrados. La idea de “falta de servicio” es extraña al derecho civil, donde la noción de
responsabilidad extracontractual por daños aparece configurada por la noción de culpa. El derecho
administrativo sustituye la noción de culpa poniendo el acento en el desequilibrio que produce el daño y no
en el autor.

Fundamento de la responsabilidad del Estado.

Para explicar la responsabilidad del estado por su actuación legitima, el derecho alemán ha construido la “teoría
de la indemnización” → divide la reparación por los daños provocados por el estado según que la causa se
atribuya a responsabilidad por acto ilícito (montada en la noción de culpa) o que se relacione con una
indemnización de derecho publico que prescinde del dato de la culpa y se fundamenta en la igualdad de los
administrados ante los cargos públicos, principio este que torna odioso todo sacrificio especial que ellos sufran
sin indemnización.
La “falta personal” responsabiliza a los agentes públicos frente a los administrados.
Para su configuración se tiene en cuenta: la culpa o el dolo y delimita la responsabilidad del estado. La falta
concebida como el funcionamiento irregular o defectuoso de la función administrativa, debiendo apreciarse no
en razón a la culpa del agente sino de acuerdo a las leyes que rigen la función (servicio) y el daño causado al
administrado.
Crítica → no se justifica la distinción sustancial entre responsabilidad e indemnización, ya que ambas figuras
pretenden explicar los supuestos en que el estado restituye un desequilibrio causado por un daño en el
patrimonio de los administrados.
En contraposición surge la “Teoría de la lesión antijurídica resarcible” → intenta construir un sistema unitario
de responsabilidad. El fundamento de esta concepción, que no requiere otro requisito que la relación de
causalidad entre el acto y el daño, reposa en un principio de garantía patrimonial con fundamento en el
derecho positivo español, por el cual la responsabilidad se basa en un mecanismo objetivo de reparación que
funciona independientemente que haya o no culpa del agente, siempre que se produzca una lesión al
patrimonio privado por la actuación de la administración.
Critica → no se trata solo de hallar un fundamento estrictamente positivo, sino de establecer cual es el principio
general de derecho publico en que se funda la responsabilidad estatal, se halle él incorporado o no al
ordenamiento.
Ese principio no es otro que el restablecimiento del equilibrio a fin de mantener la igualdad ante los daños
causados por el estado.
De este principio deriva que toda lesión o daño provocado por la actuación extracontractual del estado deba ser
reparado en función a la naturaleza de la actividad, el desequilibrio producido y los intereses de la comunidad.
La obligación de reparar tiene como fundamento el principio de la corrección del desequilibrio causado al
administrado que soporta un daño. La obligación de resarcir el perjuicio cometido no nace del daño sino de la
alteración del principio de igualdad, aun cuando se requiera la ocurrencia del daño.
Se trata, por lo demás, de un principio reconocido por el derecho constitucional argentino que estatuye que la
igualdad es la base de las cargas públicas (Art. 16 CN).

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Las ideas expuestas tornan necesario formular un replanteo de las clasificación tradicionales sobre la
responsabilidad del estado (administrativa, legislativa y judicial) para centrar la cuestión sobre nuevas bases,
pues según se trata de la actuación legitima o ilegitima del estado, va a diferir el alcance y la medida de la
reparación.

C) Responsabilidad por hechos y actos de la administración.

1.º. Responsabilidad por actos y hechos administrativos ilegítimos
Antes del caso devoto tanto la doctrina como la jurisprudencia, ya habían reconocido la responsabilidad
extracontractual del estado por los actos de gestión, cuando el estado actúa como persona jurídica de
derecho privado (aquellos que pertenecen al ámbito de la igualdad de derechos entre las partes). En cambio, se
sostenía la irresponsabilidad del estado respecto de los actos de imperio o de autoridad (son lo que
pertenecen al campo de las relaciones de poder, de subordinación, de desigualdad de derecho, es decir en la
esfera del derecho publico).
El caso Devoto (1933) marco un hito en este tema. La Sociedad Anónima Tomas devoto, locaba un campo en
Entre Ríos, en el que se produjo un incendio ocasionado por las chispas de un brasero que utilizaban unos
empleados del Telégrafo Nacional que tenían el encargo de unir los hilos de la línea telegráfica que pasaba por el
campo. La SA, entablo demanda por los daños y perjuicio provocados por el incendio contra el Gobierno
Nacional.
Para sortear la valla que representaba el Art. 43 CC., según el cual “no se pueden ejercer contra las personas
jurídicas acciones criminales o civiles e indemnización de daños....”. La corte elaboro una construcción sobre la
base de la configuración de una responsabilidad indirecta, aplicando los Art. 1109 y 113 CC. → se extiende la
responsabilidad a la persona bajo cuya dependencia se encuentra el autor del daño o por las cosas de que se
sirve o tiene a su cuidado.
Este fallo de la corte contenía el error de fundar la responsabilidad en los Art. 1109- que consigna la
responsabilidad sobre la noción de culpa- y 1113- no puede equipararse al estado al dominus o patrón, dado
que los agentes públicos son órganos de la persona publica estatal. (Responsabilidad indirecta). Debió utilizar la
figura de “falta de servicio” con fundamento en el principio de la administraron con base constitucional. Se
altera la base de las cargas públicas.
En el caso Ferrocarril Oeste (1938) la Corte reconoció la responsabilidad de la provincia de Buenos Aires por
los perjuicios causados por la prestación defectuosa o irregular del servicio de expedición de los certificados
registrales, indispensables para realizar la escrituración de inmuebles.
Este fallo tiene el merito de apoyarse, fundamentalmente en el Art. 1112 CC.
La tesis de la “responsabilidad indirecta” se siguió aplicando hasta 1985 respecto de los actos y hechos
administrativos ilícitos.
El Art. 1112 regula la responsabilidad extracontractual del estado por “FALTA DE SERVICIO”. Se trata de una
norma de derecho publico que prescribe la responsabilidad de las personas publicas estatales por “ los hechos y
omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera
irregular las obligaciones legales que les están impuestas...”la cual puede invocarse como fundamento de esta
clase de responsabilidad sin conectarla con la responsabilidad indirecta del 1113. En tal sentido, la
responsabilidad del estado por los actos de sus órganos es siempre una responsabilidad “directa” fundada en la
idea objetiva de la falta de servicio.
Hasta 1933:
 Se aceptaba la responsabilidad del estado por el incumplimiento de sus obligaciones convencionales,
aplicándose normas del CC.
 El estado era responsable por los actos de gestión (estado actúa como persona jurídica) de su patrimonio
privado y de los referentes a la intendencia de los servicios públicos (por ejemplo: responsabilidad por los
actos de agentes que en ejercicio de su misión clausuran un establecimiento comercial por error).

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  No se reconocía la responsabilidad aquiliana del estado por delitos o cuasidelitos por que los Art. 36 y 43
del CC impedían que personas jurídicas estuvieran obligadas por actos ilícitos de sus representantes.
 1933 Caso Devoto → responsabilidad indirecta.
 1938 Caso Ferrocarril oeste→ responsabilidad directa.

Presupuesto de la responsabilidad:
a) Imputabilidad material del acto o hecho administrativo a un órgano del estado en ejercicio u ocasión de
sus funciones  se trata de una imputación objetiva que prescinde del requisito de la voluntariedad.
b) Falta de servicio por cumplir de manera irregular los deberes y obligaciones impuestas por la Constitución,
la ley o el reglamento, o por el funcionamiento defectuoso del servicio, sea el incumplimiento derivado de
una acción u omisión.
c) La existencia de un daño cierto en los derechos del administrado  el daño puede ser actual o futuro, pero
cierto. Debe hallarse individualizado, no afectando por igual a todos los administrados. Puede ser un
derecho subjetivo o un interés legitimo, pero debe tratarse de un perjuicio apreciable en dinero.
d) Conexión causal entre el hecho o acto administrativo y el daño ocasionado al particular.

Cuestiones que suscita el ejercicio de la acción.

 La restitución → criterio para establecer la medida de la indemnización.
En principio, todo comportamiento ilegitimo de los órganos del estado en ejercicio de la función
administrativa y legislativa que provoco daños al particular engendra la obligación de restablecer la igualdad,
lo cual se lleva a cabo a través de un acto de restitución.
El particular puede pretender que la restitución consista en la reposición de las cosas a su estado anterior, o
puede optar por la indemnización pecuniaria.
En cuanto al criterio para fijar la indemnización, los daños deben resarcirse (daño emergente, lucro cesante)
como el daño moral.

Plazo de prescripción:
No habiendo precepto expreso en el derecho administrativo, resulta aplicable el Art. 4023 CC., que establece
un plazo de prescripción de 10 años para las acciones personales por deudas exigibles y para las acciones de
nulidad.
Sin embargo, este no ha sido el criterio seguido por la corte, que ha dispuesto que cuando no media una
vinculación contractual, el plazo de prescripción para demandar al Estado por actos o hechos lícitos o ilícitos
es de dos años, a tenor de lo dispuesto por el 4037 CC.

Relaciones entre la acción de nulidad y la de daños y perjuicios

En el sistema del CC. La acción de nulidad tiene autonomía respecto de la acción de daños y perjuicios.
Esta situación no se da en el derecho administrativo pues ambas acciones tienen un régimen común y por
que no se justifica una autonomía tan estricta en virtud de la presunción de legitimidad del acto
administrativo.
Si el administrado debe cumplir el acto administrativo- que se presume legítimo, es lógico suponer que va a
entablar acción de daños y perjuicios, cuando la presunción haya caído por la declaración de invalidez del acto.

2.º. Responsabilidad por actos y hechos legítimos

Presupuestos de la responsabilidad:
1. Imputabilidad material del acto o hecho administrativo, ley o reglamento a un órgano del estado.
2. Existencia de un daño cierto en los derechos del particular afectado.
3. Conexión causal entre el acto y el daño.
4. Ausencia de un deber jurídico de soportar el daño → agregado por la corte.

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5. Legitimidad del acto administrativo, reglamento o ley, lo cual supone que no adolece de ningún vicio o
defecto y ha sido emitido de conformidad con todos los requisitos formales y sustanciales impuestos por el
ordenamiento jurídico.

Supuestos de actos legítimos que ocasionan perjuicios:

a) Ocupación temporánea de un bien perteneciente a particulares.
b) Expropiación de bienes privados por causa de utilidad publica.
c) Requisición de bienes en tiempo de guerra.
d) La revocación por razones de oportunidad, merito o conveniencia.
e) La realización de obras públicas que disminuyan el valor de los inmuebles linderos particulares, por
ejemplo: restauran a la orilla de una ruta que después se cambia.
En todos estos supuestos la responsabilidad es objetiva, pero no se vincula con la idea de falta de servicio. El
fundamento de ella es el principio de la justicia legal o general, que demanda la igualdad ante las cargas
públicas.

Reglas que gobiernan la restitución:

Aquí se aplican las reglas atinentes a la indemnización debida por los daños provocados por los actos
ilegítimos, con exclusión del lucro cesante.
La razón de esta exclusión es que la situación del administrado no es la misma en ambos casos. En la
responsabilidad por acto legitimo soporta el daño en virtud de los deberes o cargas impuestas por la justicia
legal o general, en cambio en la responsabilidad por actos ilegítimos, el no debe contribución o servicio alguno
al estado por que nadie esta obligado a soportar actividad dañosa ilegitima.
La corte con posterioridad al caso "Jucalan", ha sostenido el criterio de la responsabilidad integral (daño
emergente y lucro cesante) en varios precedentes.
El estado debe al particular perjudicado por:
- acto ilegitimo → reparación integral (daño emergente + lucro cesante + daño moral).
- Acto legitimo → solo daño emergente.
Plazo de prescripción:
La Corte ha aplicado el plazo de dos años del 4037 CC., lo cual traduce una tendencia contraria al
reconocimiento de indemnización debida a los particulares.
Además, la responsabilidad contractual del CC., se basa primordialmente en la ilicitud subjetiva, mientras que el
derecho administrativo ha estructurado una responsabilidad totalmente objetiva. Todo ello sin contar que el
propio texto del 4037 se refiere al ejercicio de las acciones tendientes a consagrar la responsabilidad civil.
La norma que debería aplicarse es la del 4023 CC., según la cual “Toda acción personal por deuda exigible se
prescribe a los 10 años, salvo disposición especial. Igual plazo regirá para oponer la acción de nulidad, tratese de
actos nulos o anulables si no estuviere previsto un plazo menor”.

D) Responsabilidad por actos legislativos. Consideración y evolución doctrinal.

En un comienzo se negaba la responsabilidad del estado por sus actos legislativos . Tal criterio se basaba en
que legislar implica el ejercicio de la soberanía, en tanto que los agravios causados por el soberano no se
reparan.
Actualmente, la generalidad de la doctrina, como la jurisprudencia admiten la posibilidad teórica de la
responsabilidad del estado por sus actos de legislación, es decir los daños causados a los particulares por los
actos normativos, leyes o reglamentos, declarados ilegítimos por sentencia judicial firme.
El daño que el estado ocasione en ejercicio de su función puede resultar de una ley valida o de una ley inválida
(por ejemplo: una ley inconstitucional). La responsabilidad por los daños causados por la actividad
reglamentaria o legislativa puede provenir de una transgresión constitucional, de una violación de la ley, de
un vicio de ilegitimidad. El estado debe responder cuando exista una sentencia judicial firme que declare la

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ilegitimidad, rigiendo los presupuestos establecidos en la responsabilidad estatal por acto y hecho
administrativo, en cuanto al daño resarcible (integral) y a la conexión causal, sin perjuicio de que el juez acuda
para determinar la responsabilidad a los requisitos de la imputabilidad material e ilegitimidad objetiva sin
analizar la culpa del órgano que dicto el acto.
Esto repercute en los medios de fiscalizar jurisdiccionalmente la actividad legislativa, control que puede
realizar a través de dos vías distintas:
1. declaración de inconstitucionalidad de la norma, si esta no hubiere causado perjuicio por no haber sido
puesta en ejercicio.
2. Condena al pago de daños y perjuicios causados por leyes, que siendo constitucionales, causan un daño
patrimonial, o leyes inconstitucionales que al ser aplicadas causan daño.
Con referencia al resarcimiento del daño que la aplicación de una ley les ocasione a los administrados, pueden
darse cuatro hipótesis esenciales:
a) Ley que prohíbe o restringe para el futuro, el ejercicio de una actividad o industria considerada peligrosa o
lesiva para la salud o moral publica, (por ejemplo: prohibición de ejercer la prostitucion) → no siendo estas
actividades legalmente honestas, quienes las ejerciten no pueden pretender el amparo del derecho, no hay
responsabilidad alguna del estado.
b) Destrucción o decomiso de cosas muebles peligrosas para la salud o seguridad de los habitantes o para la
economía publica (por ejemplo: el sacrificio de vacunos atacados de aftosa) → no hay responsabilidad del
estado por que tales cosas no constituyen una propiedad que se halle en “estado legal”, por lo que entonces
no tiene la protección del orden jurídico.
c) Ley que dispone el monopolio estatal de una industria licita, les prohíbe su ejercicio para el futuro a los
administrados que hasta entonces la ejercía (por ejemplo: suministro de gas) → la actitud del estado es licita
y corresponde a sus prerrogativas constitucionales. Pero los daños ocasionados a los administrados que
ejercían esas actividades, son indemnizables y constituyen supuestos de responsabilidad del estado por
sus actos legislativos.
d) El cambio del derecho objetivo, en cuanto produzca un perjuicio en el patrimonio de los administrados (por
ejemplo: el supuesto de una ley que declare del dominio publico bienes o cosas hasta entonces del derecho
privado de los particulares), también genera la responsabilidad del estado.
En doctrina es casi unánime la opinión de que, para que el estado sea extracontractualmente responsabilizado
por el daño resultante de la aplicación de una ley, tal daño debe individualizarse con relación a una persona o
grupo de personas, es decir que el daño debe ser especial, particular o singular y no universal o general.
Marienhoff disiente de ellos: si una ley provoca un perjuicio o daño que no sea precisamente particular, especial
o singular, sino general o universal, y tal ley estuviere en oposición a alguna declaración, derecho o garantía
establecidos en la constitución, aquella ley seria irrita por inconstitucional, y, si fuera aplicada, el estado debe
ser responsabilizado por los daños que ello produzca, condenándosele a satisfacer la indemnización
correspondiente.

E) Responsabilidad por actos judiciales. Consideraciones y evolución doctrinaria.

El ejercicio de la función jurisdiccional por parte de los órganos del PJ., o de tribunales administrativos, puede
dar origen también a la responsabilidad estatal, cuando ocasionen daños a los particulares.
Se trata de una responsabilidad de carácter excepcional, dado que en toda comunidad jurídicamente
organizada todos sus componentes tiene el deber o carga genérica de someterse a las decisiones que se
adopten en los procesos jurisdiccionales, lo cual lleva consigo la carga de soportar los daños ocasionados por
una sentencia desfavorable.
Tanto en el proceso penal como en el civil, la responsabilidad del estado se justifica, cuando por error o dolo
de los órganos que ejercen el poder jurisdiccional y mediante la revisión del respectivo proceso, se obtiene la
modificación de la cosa juzgada formal y material de una sentencia definitiva. El caso típico es el de la revisión
de la condena por error judicial en un proceso criminal o correccional.

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La Corte ha sentado la Doctrina de que para la procedencia de la responsabilidad estatal por error judicial es
indispensable que la sentencia que origina el daño sea declarada ilegitima y dejada sin efecto.
Pero también excepcionalmente debe admitirse la responsabilidad del estado, aun cuando no exista revisión
de la cosa juzgada, si se dispone una detención indebida- por un plazo que exceda el razonable- de una
persona que después resulta absuelta, cuando la respectiva detención pueda calificarse de arbitraria.
Lo propio parece justo cuando a raíz de medidas cautelares y otras similares trabadas en los procesos se
ocasionan daños en el patrimonio de los particulares, siempre que las medidas respectivas no se hubieran
decretado bajo la responsabilidad de alguna de las partes del proceso, en tanto la medida pertinente adolezca
de arbitrariedad y sea dejada sin efecto por sentencia definitiva o equiparable a definitiva.
La restitución debe ser integral porque la nota común de responsabilidad es el error judicial o la arbitrariedad
de la medida aplicándose para el resarcimiento el criterio de responsabilidad del estado por su actividad
ilegitima.
La indemnización debe comprender:
- daño emergente,
- daño moral, reparación integral.
- lucro cesante ACPM

VER LEY DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO.-