TEMA 2. EL TRIBUTO. CONCEPTO Y SUS CLASES.

SUMARIO:

1. INGRESOS PÚBLICOS, INGRESOS DE DERECHO PÚBLICO Y

PRESTACIONES PATRIMONIALES DE CARÁCTER PÚBLICO.
2. CONCEPTO DE TRIBUTO.
3. NOTAS IDENTIFICATIVAS DEL TRIBUTO.
4. SOMERO ANÁLISIS DE LAS PRINCIPALES FIGURAS
TRIBUTARIAS: IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES
ESPECIALES (remisión).

1. INGRESOS PÚBLICOS, INGRESOS DE DERECHO PÚBLICO Y

PRESTACIONES PATRIMONIALES DE CARÁCTER PÚBLICO.

Nuestra Constitución recoge en su artículo 31.3 expresamente la noción de prestaciones

públicas, que se distinguen en patrimoniales y personales. Pero para llegar a conseguir
definir la noción de prestación patrimonial, previamente se tenga que partir de la
clasificación de los ingresos públicos.

De esta forma, nos encontramos con las categorías de ingresos públicos, ingresos de
Derecho público y prestacionales patrimoniales de carácter público.

Los ingresos públicos son aquellos que obtiene el sector público, por ello es importante
tener en cuenta la definición de sector público, que respecto al estatal se encuentra
definido en el artículo 2 de la Ley General Presupuestaria, y que ha sido objeto de nueva
regulación por la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Respecto a los ingresos de derecho público, ya se ha visto que el artículo 5 de la Ley

General Presupuestaria establece que los derechos de la Hacienda Pública Estatal son de
naturaleza pública o privada.

Los ingresos de naturaleza pública son los tributos y demás derechos de contenido
económico que se exigen por la Administración General del Estado o por sus
organismos autónomos desarrollando potestades administrativas.

La clasificación de los entes que desarrollan potestades administrativas se recoge en el

artículo 3 de la Ley General Presupuestaria, también modificada por la Ley 40/2015, de
Régimen Jurídico del Sector Público. En este artículo se recoge la clasificación
tradicional del sector público administrativo, sector público empresarial y sector público
fundacional.

Los derechos de naturaleza pública tienen como rasgo común que su cobranza se
efectuará conforme a los procedimientos administrativos correspondientes (básicamente

1
el procedimiento de apremio), y gozarán de las prerrogativas establecidas en la Ley
General Tributaria y en el Reglamento General de Recaudación (artículo 10.1 de la Ley
General Presupuestaria).

Por el contrario, los ingresos de Derecho privado son aquellos en los que su efectividad
se llevará a cabo con sujeción a las normas y procedimientos del derecho privado
(artículo 19 de la Ley General Presupuestaria).

Para el concepto de prestación patrimonial de carácter público hay que estar a la

sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de marzo de 2015 (STC 44/2015), aunque la
sentencia última es la STC 63/2019, de 9 de mayo, que plasma la doctrina que es
invariable desde hace bastante tiempo.

Y viene a decir esta sentencia. “De esta manera, son prestaciones patrimoniales de
carácter público las impuestas coactivamente, esto es, las derivadas de una obligación
de pago establecida unilateralmente por el poder público “sin el concurso de la voluntad
del sujeto llamado a satisfacerla”, siempre que, al mismo tiempo, “la prestación, con
independencia de la condición pública o privada de quien la percibe, tenga una
inequívoca finalidad de interés público” (SSTC 185/1995, de 14 de diciembre, FJ 3;
182/1997, de 28 de octubre, FJ 15, y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 33). Para
determinar cuándo puede considerarse que una prestación patrimonial resulta
coactivamente impuesta es necesario concretar, en primer lugar, “si el supuesto de
hecho que da lugar a la obligación ha sido o no realizado de forma libre y espontánea
por el sujeto obligado” [STC 185/1995, de 5 de diciembre, FJ 3 a)], y, en segundo lugar,
si la libertad o la espontaneidad exigida en la realización del supuesto de hecho y en la
decisión de obligarse es real y efectiva [STC 185/1995, de 5 de diciembre, FJ 3 b)]. Eso
sí, calificada una determinada prestación como patrimonial de carácter público, además,
tendrá naturaleza tributaria si, habiendo sido coactivamente impuesta, “se satisfacen,
directa o indirectamente, a los entes públicos con la finalidad de contribuir al
sostenimiento de los gastos públicos” (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 15, y
102/2005, de 20 de abril, FJ 6) ……”.

Desde esta perspectiva constitucional, hay que partir de la diferenciación –establecida

en las SSTC 185/1995 y 182/1997- entre tributo y prestación patrimonial de carácter
público1. Así, todo tributo es una prestación patrimonial de carácter público, pero no a

1
La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al
ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y
2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, ha modificado La Disposición adicional primera de la Ley
58/2003, Ley General Tributaria, que ahora pasa a tener la siguiente redacción:

«Disposición adicional primera. Prestaciones patrimoniales de carácter público.

1. Son prestaciones patrimoniales de carácter público aquellas a las que se refiere el artículo 31.3 de la
Constitución que se exigen con carácter coactivo.

2. Las prestaciones patrimoniales de carácter público citadas en el apartado anterior podrán tener carácter
tributario o no tributario.

Tendrán la consideración de tributarias las prestaciones mencionadas en el apartado 1 que tengan la

consideración de tasas, contribuciones especiales e impuestos a las que se refiere el artículo 2 de esta Ley.

2
la inversa. Esta última es una categoría genérica, caracterizada por tener su fuente en la
Ley y por su coactividad, mientras que el tributo es una de sus especies, singularizada
por la idea esencial de financiación de los gastos públicos.

Así por ejemplo, según el Tribunal Constitucional, son prestaciones de carácter público
no tributarias las cantidades que se satisfacen a los entes públicos en concepto de multa
o expropiación forzosa (porque no tienen como finalidad financiar gastos públicos), las
prestaciones por incapacidad laboral transitoria de los trabajadores a cargo de los
empresarios (porque no se abonarían directa o indirectamente a un ente público) o la
prestación de transporte (porque no se trata de una cesión definitiva de riqueza).

¿Cuándo se entiende que una prestación es coactiva? Lo fundamental radica, como se ha

transcrito más arriba con la STC 44/2015, en dilucidar si el presupuesto de hecho que da
lugar a la prestación se ha realizado de forma libre y espontánea por el sujeto obligado
al pago, así como si en el origen de la constitución de la obligación ha concurrido
también su libre voluntad al solicitar el bien de dominio público, el servicio o la
actuación administrativa de cuya realización surge dicha obligación.

La libertad o la espontaneidad exigida en la realización del hecho imponible y en la

decisión de obligarse deben ser real y efectiva. Por ello deberán considerarse coactivas
no sólo aquellas prestaciones en las que la realización del presupuesto de hecho o la
constitución de la obligación es obligatoria, sino asimismo aquellas en las que el bien, la
actividad o servicio requerido es objetivamente indispensable para poder satisfacer las
necesidades básicas de la vida personal o social de los individuos de acuerdo con las
circunstancias sociales de cada momento y lugar. O lo que es lo mismo, aquéllas cuya
renuncia privaría a quien la realizara de aspectos esenciales de su vida privada o social.

Por último, también deben considerarse coactivas aquellas prestaciones que se derivan
de la utilización de bienes, servicios o actividades prestadas o realizadas por los entes
públicos en posición de monopolio de hecho o de derecho. En estos casos, aunque los
servicios o las actividades no sean obligatorias, ni imprescindibles, si los Entes públicos
son los únicos que prestan el servicio o producen el bien, el particular se verá en la
disyuntiva de prescindir de los mismos o constituir necesariamente la obligación de
pago de la prestación, por lo que también nos encontraremos ante prestaciones
patrimoniales de carácter público: "La libertad de contratar o no contratar, la
posibilidad de abstenerse de utilizar el bien, el servicio o la actividad no es a estos
efectos una libertad real y efectiva", terminará diciendo el FJ 3 STC 185/95.

Serán, por tanto, prestaciones patrimoniales de carácter público todas aquellas en las
que el presupuesto de hecho de la prestación no se realice de forma libre y voluntaria, o

Serán prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario las demás prestaciones que exigidas
coactivamente respondan a fines de interés general.

En particular, se considerarán prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias aquellas que

teniendo tal consideración se exijan por prestación de un servicio gestionado de forma directa mediante
personificación privada o mediante gestión indirecta.

En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la prestación de
servicios, en régimen de concesión o sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales,
sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado.»

3
bien cuando supongan contraprestación por servicios prestados en régimen de
monopolio, incluso de hecho, por parte de los entes públicos.

Como advierte el FJ 4 STC 185/95, se tratará de indagar, por tanto, en relación con
cualquier tipo de prestación patrimonial "...si los presupuestos de hecho de los que
surgen las obligaciones son obligatorios y si la solicitud encaminada a constituirlas es
libre no sólo formal sino también materialmente".

2. CONCEPTO DE TRIBUTO

El tributo como concepto acuñado por la ciencia del derecho y recepcionado en nuestra
jurisprudencia constitucional se puede definir como “las prestaciones patrimoniales
coactivas –esto es, de carácter público- que se satisfacen directa o indirectamente a los
entes públicos con la finalidad de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos
(SSTC 182/1997, FJ 15, y 233/1999, FJ 18), y gravan un presupuesto de hecho o hecho
imponible (artículo 20 LGT)2 fijado en la Ley (artículo 133.1 CE)” (STC 276/2000, FJ
4).

Por su parte el artículo 2 de la Ley General Tributaria (Ley 58/2003, de 17 de

diciembre) establece el siguiente concepto de tributo:
“Los tributos son los ingresos públicos que consisten en prestaciones pecuniarias
exigidas por una Administración pública como consecuencia de la realización del
supuesto de hecho al que la ley vincula el deber de contribuir, con el fin primordial de
obtener los ingresos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos.
Los tributos además de ser medios para obtener los recursos necesarios para el
sostenimiento de los gastos públicos, podrán servir como instrumentos de política
económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la
Constitución”.

Ahora entonces se van a analizar las notas distintivas del concepto de tributo sobre las
que científicamente existe un grado de consenso y aceptación.

3. NOTAS IDENTIFICATIVAS DEL TRIBUTO.

3.1. NATURALEZA PECUNIARIA.

Existe consenso en la naturaleza pecuniaria de la obligación tributaria. El deudor podrá

liberarse realizando una prestación distinta a la debida cuando la Ley lo permita (por
ejemplo, entregando bienes del Patrimonio Histórico), pero ello no altera la naturaleza
pecuniaria de la obligación (se trata de un supuesto de dación en pago). La entrega de
bienes distintos de dinero como causa de extinción se explica así como una facultad
solutoria del deudor, otorgada por la Ley, que no debe empañar el hecho de que lo
debido es siempre, y sólo, dinero. En todo caso, la LGT puede hacer referencia a la
posibilidad de pago con bienes del Patrimonio Histórico (hoy recogida en el

2
El artículo 20 (Hecho imponible) de la LGT establece: “El hecho imponible es el presupuesto de hecho
fijado por la ley para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación
tributaria principal”.

4
Reglamento General de Recaudación, aprobado por RD 939/2005, de 29 de julio), pero
no debe dar lugar a pensar que hay tributos en especie.

Así el artículo 60.2 de la LGT establece: “Podrá admitirse el pago en especie de la

deuda tributaria en período voluntario o ejecutivo cuando una ley lo disponga
expresamente y en los términos y condiciones que se prevean reglamentariamente”.

El tributo siempre da lugar a una obligación a favor de un Ente Público. El género más
amplio de prestación patrimonial de carácter público abarca prestaciones legalmente
impuestas a los particulares a favor de otros particulares, pero esta nota no es predicable
del concepto de tributo, pues éste es siempre debido a un Ente Público.

3.2. FINALIDAD CONTRIBUTIVA.

En relación con la finalidad contributiva, es decir, de contribuir al sostenimiento de los

gastos públicos. Ahora bien, ello no quiere decir que puedan existir tributos que tengan
una finalidad extracontributiva, como así reconoce el propio artículo 2 de la Ley
General Tributaria, aunque esta afirmación puede que sea discutible.

4. PRINCIPALES FIGURAS TRIBUTARIAS: IMPUESTOS, TASAS Y

CONTRIBUCIONES ESPECIALES (REMISIÓN).

El Artículo 2.2 de la Ley General Tributaria establece lo siguiente:

“1.- Los tributos, cualquiera que sea su denominación, se clasifican en tasas, contribuciones
especiales e impuestos:

a) Tasas son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o
aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la
realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o
beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades
no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten
o realicen por el sector privado3.
Se entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho
público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación
administrativa para la gestión del servicio público y su titularidad corresponda a un ente
público (suprimido por la Disposición adicional 58 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de
Economía Sostenible).

b) Contribuciones especiales son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención por
el obligado tributario de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes, como
consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios
públicos.

3
Este mismo concepto es el que se recoge en el artículo 6 de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos,
según redacción dada por la Disposición final Primera de la LGT.

5
c) Impuestos son los tributos exigidos sin contraprestación, cuyo hecho imponible está
constituido por negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica del
contribuyente”.

Cuál será, entonces, la nota que distingue al impuesto de la tasa y de la contribución

especial, pues que en estas dos últimas figuras tributarias tiene que darse una actividad
administrativa, mientras que no es necesaria en la figura impositiva.

Consecuente con esta idea, ni en la tasa ni en la contribución especial se tiene en cuenta

el criterio de capacidad económica como criterio delimitador de su concepto.

Ahora bien, el principio o criterio de capacidad económica puede estar presente, por
ejemplo, en materia de tasas a través de modulación de la tasa.

De esta forma, la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos establece:

“Artículo 7. Principio de equivalencia.

Las tasas tenderán a cubrir el coste del servicio o de la actividad que constituya su hecho
imponible.

Artículo 8. Principio de capacidad económica.

En la fijación de las tasas se tendrá en cuenta, cuando lo permitan las características del tributo,
la capacidad económica de las personas que deben satisfacerlas”.

Por su parte, en el ámbito local, el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por
el que se regula el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Hacienda Locales
establece en su artículo 24.4: “Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán
tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a
satisfacerlas”.

También habrá que distinguir la tasa del precio público, que se definen por el artículo 24
de la Ley 8/1989 del siguiente modo:

“Artículo 24. Concepto.

Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se
satisfagan por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de
Derecho público cuando, prestándose también tales servicios o actividades por el sector privado,
sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados”.

En el ámbito local, la definición de precio público se recoge en los siguientes artículos

del TRLHL:

Artículo 41
Las Entidades locales podrán establecer precios públicos por la prestación de servicios o la
realización de actividades de la competencia de la Entidad local, siempre que no concurra
ninguna de las circunstancias especificadas en la letra B), del artículo 20.1 de esta Ley.

Artículo 42
No podrán exigirse precios públicos por los servicios y actividades enumerados en el artículo 21
de la presente Ley”.

6
No obstante, será en el ámbito local donde nos encontramos con mayor frecuencia con
el uso de tasas, por lo que debemos remitirnos al TRLHL para encontrar su definición.

“Artículo 20
1. Las Entidades locales, en los términos previstos en esta Ley, podrán establecer tasas por la
utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la
prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia
local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos.
En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan
las Entidades locales por:
A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.
B) La prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en
régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo
particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes:
a) Que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrados. A estos efectos no se
considerará voluntaria la solicitud o la recepción por parte de los administrados:
- Cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias.
- Cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida
privada o social del solicitante.
b) Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del
sector público conforme a la normativa vigente.
2. Se entenderá que la actividad administrativa o servicio afecta o se refiere al sujeto pasivo
cuando haya sido motivado directa o indirectamente por el mismo en razón de que sus
actuaciones u omisiones obliguen a las Entidades locales a realizar de oficio actividades o a
prestar servicios por razones de seguridad, salubridad, de abastecimiento de la población o de
orden urbanístico, o cualesquiera otras.
………
6. Las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la
prestación de los servicios públicos a que se refiere el apartado 4 de este artículo, realizada de
forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta, tendrán la
condición de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario conforme a lo previsto
en el artículo 31.3 de la Constitución.

En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la

prestación de servicios, en régimen de concesión, sociedades de economía mixta, entidades
públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de
Derecho privado.

Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 103 de la Ley de Contratos del Sector Público, las
contraprestaciones económicas a que se refiere este apartado se regularán mediante ordenanza.
Durante el procedimiento de aprobación de dicha ordenanza las entidades locales solicitarán
informe preceptivo de aquellas Administraciones Públicas a las que el ordenamiento jurídico les
atribuyera alguna facultad de intervención sobre las mismas.

…………..

Artículo 21
1. Las Entidades locales no podrán exigir tasas por los servicios siguientes:
a) Abastecimiento de aguas en fuentes públicas.
b) Alumbrado de vías públicas.
c) Vigilancia pública en general.
d) Protección civil.
e) Limpieza de la vía pública.

7
f) Enseñanza en los niveles de educación obligatoria.
2. El Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades locales no estarán obligados al pago
de las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público por los
aprovechamientos inherentes a los servicios públicos de comunicaciones que exploten
directamente y por todos los que inmediatamente interesen a la seguridad ciudadana o a la
defensa nacional”.

Por último, tenemos que contemplar cuál será el rasgo que diferencia la tasa de la
contribución especial, pues en las dos se tiene que dar necesariamente una actividad
administrativa. Pues bien, en la contribución especial la actividad administrativa que da
lugar a su pago es una actividad que está básicamente encaminada a la satisfacción de
un interés general, sin perjuicio de que al mismo tiempo produzca un beneficio especial
a determinadas personas, mientras que en el caso de la tasa la actividad administrativa
está sustancialmente motivada por el particular y persigue la solución de problemas
individuales, aun cuando no pueda tampoco olvidarse el interés general.

También, en el supuesto de las contribuciones especiales hay que acudir al TRLHL,

pues es allí donde se da con mayor frecuencia este tipo de tributo. De esta forma se
establece:

“Artículo 28
Constituye el hecho imponible de las contribuciones especiales la obtención por el sujeto pasivo
de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de
obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos, de carácter local, por
las Entidades respectivas.

Artículo 29
1. Tendrán la consideración de obras y servicios locales:
a) Los que realicen las Entidades locales dentro del ámbito de sus competencias para cumplir
los fines que les estén atribuidos, excepción hecha de los que aquéllas ejecuten a título de
dueños de sus bienes patrimoniales.
b) Los que realicen dichas entidades por haberles sido atribuidos o delegados por otras
Entidades Públicas y aquéllos cuya titularidad hayan asumido de acuerdo con la Ley.
c) Los que realicen otras Entidades Públicas, o los concesionarios de las mismas, con
aportaciones económicas de la Entidad local.
2. No perderán la consideración de obras o servicios locales los comprendidos en la letra a) del
apartado anterior, aunque sean realizados por Organismos Autónomos o Sociedades Mercantiles
cuyo capital social pertenezca íntegramente a una Entidad local, por concesionarios con
aportaciones de dicha Entidad o por asociaciones de contribuyentes.
3. Las cantidades recaudadas por contribuciones especiales sólo podrán destinarse a sufragar los
gastos de la obra o del servicio por cuya razón se hubiesen exigido”.