¿Crisis de Gobernabilidad o Ingobernabilidad?

La Presidencia de Arturo Illia (1963-1966).

Nicolás Ferrari
nicolas.ferrari@uns.edu.ar
U.N.Sur

La gobernabilidad como problemática político-social adquirió relevancia en

1973 con la publicación del informe realizado por la comisión Trilateral integrada por
Samuel Huntington, Michell Crozier y Joji Wakanuti, y que agrupó a un conjunto de
hombres de negocios, intelectuales y políticos, con el objetivo de reflexionar sobre las
relaciones internacionales y de política interna de los países desarrollados, concluyendo
en un escrito denominado “La crisis de la Democracia”, en el cual se destacaban los
aspectos que beneficiaban y perjudicaban la gobernanza.
El concepto de gobernabilidad es amplio y difuso, por ello es conveniente
aclarar desde un principio cual será la connotación del término que se parte para la
realización de este trabajo. Efectivamente, el problema de la gobernabilidad no es
exclusivamente político, sino que obedece también, a un conjunto de factores de diversa
índole, ya sean éstos económicos, sociales, culturales, internacionales, etc.
Xavier Arbós y Salvador Giner afirman que la gobernabilidad es aquella:
“cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno
actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legitimo por la
ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política, del poder ejecutivo
mediante la obediencia cívica del pueblo”1. Los autores enfatizan la importancia de la
legitimidad como elemento garante de la gobernabilidad, a la vez que atribuyen un
papel fundamental a las acciones de los gobernantes.
Consecuentemente, Antonio Camou afirma que: “es claro que ‘eficacia’,
‘legitimidad’ y ‘estabilidad’ en el ejercicio del poder político aparecen como
componentes básicos de la gobernabilidad” 2. Los problemas de gobernabilidad son
inconvenientes que afectan al régimen político y dentro de éste a la estructura de
gobierno y a los actores sociales que son parte del mismo.

1
ARBÓS, X. y Salvador GINES: La gobernabilidad, ciudadanía y democracia en la encrucijada mundial,
Madrid, siglo XXI, 1993, pág. 13.
2
CAMOU, A.: Gobernabilidad y Democracia, México, Instituto Federal Electoral, 1995, Pág. 17.
 Por lo tanto, crisis de gobernabilidad e ingobernabilidad conforman categorías
graduales de la gobernabilidad, en los cuales se mide la vulnerabilidad del sistema
político.
Tradicionalmente, se consideraba que la crisis en la gobernabilidad estaba dada
por la falencia y/o ausencia de respuestas por parte de los poderes que ejercen el
gobierno del Estado a las problemáticas emanadas por la comunidad social. Es decir, la
acción de gobierno no satisface los requerimientos mínimos de la ciudadanía,
instaurando desestabilidad en el ejercicio del poder. Sin embargo, sin desmerecer la
importancia de las prácticas y acciones de gobierno en la gobernabilidad, considero
pertinente y acertada la definición que brinda Victoria Camps, haciendo referencia a
que la gobernabilidad “significa la capacidad fáctica de gobernar, independientemente
de cuál sea la actuación del gobierno o cuáles los elementos que tenga en su mano para
no perder el poder adquerido”3. Así, la gobernabilidad estaría dada no sólo por las
prácticas gubernamentales, sino más bien, por la capacidad de gobernar en un contexto
de interacción entre los diversos actores sociales, grupos, fuerzas, organizaciones e
instituciones públicas4.
Luciano Tomassini afirma que las condiciones de gobernabilidad “pueden
agruparse en tres círculos concéntricos, que abarcan el funcionamiento del poder
ejecutivo, la interacción con los demás poderes del Estado y la relación entre éste, por
una parte, y la cultura política, la sociedad y la economía, por otra”5, es decir estos tres
factores mencionados yacen en el mismo plano político y tienen como centro la cuestión
de la gobernabilidad.
Indudablemente, la gobernabilidad perfecta es inalcanzable por los mecanismos
y la dinámica propia del sistema democrático. Se considera que la gobernabilidad esta
asegurada en los periodos en los que rige la estabilidad.
Por lo dicho hasta el momento, los conceptos claves ordenados en orden de
importancia, para el análisis de la gobernabilidad política son: la legitimidad, la
estabilidad y la conducción política.
El objetivo del presente trabajo es analizar la gobernabilidad democrática que
presenta el período que comprende la presidencia del Dr. Arturo Illia, poniendo especial
énfasis en las cuestiones en torno a la legitimidad de su gobierno, las acciones políticas

3
Camps, V. (1996), El malestar en la vida pública, Barcelona, Grijalbo, pág. 45.
4
Camps, V. (1997), “Ética del Buen Gobierno”, en Salvador Giner y Sebastián Sarasa (edits.),Buen
gobierno y política social, Barcelona, Ariel, pág. 19.
5
TOMASSINI, L.: Estado, Gobernabilidad y Desarrollo, Santiago de Chile, IBD, 1993, pág. 52.
emanadas por el poder ejecutivo nacional, y la participación de distintos actores
políticos, económicos y sociales en la escena pública del período 1963-1966.

La gobernabilidad en crisis: 1955-1966

Es importante remarcar la que la crisis en la gobernabilidad no se inicia con el
triunfo del Dr. Illia en las elecciones presidenciales de 1963. El gobierno de Illia se
inscribe un en una lógica político-institucional que se inicia con el establecimiento de la
Revolución Libertadora y la consecuente proscripción del peronismo. No quiero afirmar
con ello que en los períodos anteriores y posteriores a éste que aquí nos convoca no
haya existido crisis en la gobernabilidad.
Los líderes del golpe de Estado de 1955 consideraban al gobierno depuesto
como una dictadura, en tal sentido intentaron, sin éxito, llevar a cabo un proceso de
exclusión del peronismo de la vida política nacional, este será excluido de las elecciones
desde 1955 hasta 1973, con excepción de las elecciones legislativas de 1965. Sin
embargo, el peronismo perduro como fuerza política durante todo este periodo, aunque
alejado del sistema institucional, convirtiéndose en un fuerte movimiento opositor.
Marcelo Cavarozzi afirma que en este contexto se da la emergencia de un
sistema político dual6 que atravesara la institucionalización del país hasta 1966. Esta
dualidad esta dada por la existencia de un nivel institucional canalizado por los poderes
que ejercen el gobierno donde no puede actuar el peronismo y un nivel extra-
institucional, no canalizado, utilizado por el sector peronista, las Fuerzas Armadas y los
sindicatos.
De esta manera el peronismo, las Fuerzas Armadas y el sindicalismo representan
actores que dificultan la estabilidad de la gobernabilidad, jaqueando a los gobiernos
democráticos que se desarrollan es este período.
El peronismo permitió en 1958 que el candidato de la Unión Cívica Radical
Intransigente Arturo Frondizi, luego de un acuerdo con el líder exiliado, alcanzará la
máxima magistratura del país con el 50 % de los votos. En cambio, la decisión de Perón
de no avalar ningún candidato en 1963 dio lugar al establecimiento del gobierno de
Arturo Illia con el 23 % de los votos, incrementando la deslegitimidad del gobierno.
Las Fuerzas Armadas se adjudicaron un papel tutelar de la institucionalidad
argentina, velando por el orden y afianzamiento de un sistema democrático sin Perón.

6
Cavarozzi, M. (2002), Autoritarismo y democracia, Buenos Aires, Eudeba, pág. 13.
Así, se sucedieron los continuos planteos militares tanto en el gobierno de Frondizi
como en el de Illia, desembocando en 1966 en un nuevo golpe de Estado sin metas
democráticas.
Pro su parte, el sindicalismo congruente con el peronismo fue un importante
factor de desestabilización, durante el gobierno de Arturo Illia el mismo llevó adelante
planes organizados y estipulados de lucha contra la política radical.
En este contexto asume la presidencia Arturo Illia, quien debe enfrentar está
situación caracterizada por una relación de fuerzas “altamente capaces de vetar los
proyectos de las otras, pero sin recursos suficientes para imponer, de manera perdurable,
los propios”7. De esta manera, se explica la imposibilidad de Frondizi primero y luego
Illia de consolidar un proyecto político determinado, Natalio Botana enfatiza que dicha
inestabilidad política es resultado de la crisis de legitimidad provocada por la ausencia
de un proyecto de sociedad deseable compartido por gobernantes y gobernados, a la vez
hace hincapié en la coexistencia de tradiciones políticas antagónicas 8

Gobernabilidad y Legitimidad
El triunfo de Illia en las elecciones de 1963 manifiesta un símbolo del espíritu
que caracterizaba a la vida política luego del golpe militar de 1955, la posibilidad de
supervivencia de la democracia argentina, apenas podía verificarse con el modestísimo
y escasamente representativo porcentaje de sufragios obtenido por la Unión Cívica
Radical del Pueblo.
A pesar de que el nivel de participación electoral fue realmente alto (85,5 %), la
UCRP sólo obtuvo la primera minoría, con un porcentaje que rodeaba el 25%, a pesar
de haberse impuesto en trece provincias: Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Chubut,
Entre Ríos, Formosa, La Rioja, Misiones, Río Negro, Santa Cruz, Santa Fe y Santiago
del Estero, no contó con Colegio Electoral propio, ya que obtuvo apenas 169 de los 239
electores presidenciales que se necesitaban. Sin embargo con el apoyo del Partido
Conservador; de la democracia cristiana; del socialismo democrático; de partidos
provinciales no peronistas; y de los tres escasos votos de la UCRI que traicionaron el

7
PORTANTIERO, J. C.: “La transición entre la confrontación y el acuerdo.” En Nun, José y Portantiero,
Juan Carlos (comps.): Ensayos sobre la transición democrática en la Argentina, Buenos Aires, Puntosur,
1887, pág. 76.
8
BOTANA, N.: “La tradición política en la Argentina moderna. En ” Pinto, Julio (comp.): Ensayos sobre
la crisis política argentina, Buenos Aires, Centro Editor de América Latina-CEAL, Biblioteca Política
Argentina Nº 206, 1988.
mandato partidario de votar por los propios candidatos, el Dr. Arturo U. Illia alcanzó la
máxima magistratura del país.
En este contexto la gobernabilidad, desde un principio se encontraba jaqueada
fundamentalmente por una crisis de legitimidad9, desatada por el escueto triunfo
obtenido en las elecciones nacionales. De manera que, la situación política que debe
enfrentar el radicalismo del pueblo se encuentra signada por una crisis en la
gobernabilidad, con base en la deslegitimidad suscitada por el resultado electoral.
El escaso porcentaje de votos obtenido se debe a la proscripción del peronismo
establecida desde 1955 por los líderes militares, a un tiempo que el alto porcentaje de
votos en blanco (20 %) es resultado de una directiva del General Perón.
La imposibilidad del Partido Peronista de presentarse en elecciones libres dio
origen a un régimen semidemocratico 10 caracterizado por la proscripción, el tutelaje
militar y los intentos de supervivencia por parte de los gobiernos civiles y militares.
La incompatibilidad de intereses planteados por los sectores peronistas y los
grupos militares convulsionaron al gobierno, colocándolo en una situación de ineficacia
gubernamental al no poder mediar en demandas irreconciliables a un tiempo que fue
incapaz de forjar un discurso hegemónico alternativo.
Ciertamente, en la argentina de los años ’60 son varios las atenuantes que
influyeron en las condiciones de gobernabilidad. Sin embargo no hay que confundir la
impopularidad que recayó sobre el gobierno de Illia, fundamentalmente por no lograr
influencia sobre el sector peronista de la sociedad, con la legitimidad del sistema
democrático. Para la década de 1960 se produce una conjunción entre la deslegitimación
de los gobiernos civiles y la pérdida de legitimidad del sistema democrático, Marcelo
Cavarozzi afirma que se abrieron las puertas a la posibilidad de fundar un régimen no-
democrático permanente y estable 11.

Acción de gobierno y Gobernabilidad

La acción de gobierno del presidente Illia tenía como objetivo primordial el
mantenimiento del sistema democrático. Su pensamiento giraba en torno a que sí
9
La legitimidad es definida por Habermas “hace referencia a la garantía -en el plano de la integración
social- de una identidad social determinada por vías normativas. Las legitimaciones sirven para hacer
efectiva esa pretensión, esto es: para mostrar cómo y porqué las instituciones existentes (o las
recomendadas) son adecuadas para emplear el poder político en forma tal que lleguen a realizarse los
valores constitutivos de la identidad de la sociedad”. Habermas, J (1973), Problemas de legitimación en el
capitalismo tardío, Buenos Aires, Amorrortu, pág. 23.
10
Cavarozzi, M. (2002), Autoritarismo y democracia, Buenos Aires, Eudeba, pág. 11.
11
CAVAROZZI, M.: Autoritarismo y democracia, 1955-1983, Buenos Aires, Ariel, 1997, pág. 29.
lograba el afianzamiento del sistema político democrático podría luego construir un
espacio de legitimidad en torno a sus prácticas y políticas. En sus discursos se vislumbra
la importancia que le otorga a la democracia como sistema político y como forma de
vida:
“La democracia que la Constitución ha escogido como forma de vida
nacional y que resulta maravillosamente enunciada en su Preámbulo y en la
Declaración de Derechos, Libertades y Garantías, está muy lejos de haberla
realizado a satisfacción (...). La democracia argentina necesita
perfeccionamiento; pero que quede bien establecido: perfeccionamiento no es
sustitución totalitaria”12,

El gobierno era consciente de la crisis político e institucional, por ello recurre al

pueblo con el objetivo de lograr su anuencia y asegurar su gobernabilidad. Esto se
observa en el discurso pronunciado en el congreso al inicio de las sesiones ordinarias:
“Necesitamos un pueblo que sienta que es capaz de todo esfuerzo. Con orgullo de su
país. Que comprenda que este gobierno es su representación. Que los señores
Diputados y Senadores son sus intérpretes. Que no hay indiferencia a una sola de sus
necesidades”13. Sin embargo, estos preceptos no son suficientes, ya que “la
responsabilidad por mantener condiciones adecuadas de gobernabilidad –afirma
Camou- no es una cuestión que recae, de manera unilateral, en el gobierno o en la
sociedad. De este modo, gobierno y oposición, partidos y organizaciones ciudadanas
han de comprometerse de manera conjunta a la hora de mantener un nivel aceptable de
gobernabilidad”14
El sindicalismo fue un actor importante en el proceso de desestabilización, y por
consiguiente de acentuación de la crisis de gobernabilidad durante la gestión de Illia. La
CGT desde 1964 va a esgrimir planes de lucha que fundados en la búsqueda del
bienestar obrero tienen como claro destinatario al gobierno. Estos planes consisten en la
toma y ocupación de industrias y en el bloqueo de la producción de las mismas.
Esta inclemencia por parte de los líderes sindicales, principalmente del sector
vandorista, se fundamentaba en la oposición al proyecto del gobierno de democratizar el
interior de los sindicatos.

12
Discurso de asunción del presidente Illia, Congreso de la Nación, el 12 de octubre de 1963
13
Presidencia de la Nación, Secretaría de Prensa, Mensaje Legislativo del presidente Arturo Illia,
Congreso de la Nación, Buenos Aires, 1964, pág. 8. El resaltado me pertenece
14
CAMOU, A. Op cit. Pág. 16.
 La sanción el 15 de junio de 1964 de la Ley 16.459, del salario mínimo, vital y
móvil, menguó la acción sindicalista, simultáneamente al inicio de las aspiraciones de
Vandor de forjar un peronismo sin Perón.
Frente a un clima inestable que se profundizaba, el gobierno del Dr. Illia optó
por la estrategia de incorporar al peronismo en la égida del Estado, permitiéndole al
mismo presentarse en las elecciones legislativas de 1965. El levantamiento de la
proscripción no incluía la participación ni el regreso del líder exiliado en Madrid. A su
vez, esta estrategia descomprimía el frente opositor sindicalista, ya que permitía a
Augusto Vandor iniciar su proyecto de construir un peronismo sin Perón. Sin embargo,
esta política electoral no dio los frutos esperados, al contrario acentúo la
deslegitimación del gobierno radical, ante el triunfo de la Unión Popular15, y estremeció
a las facciones militares en plena alianza con los sectores liberales.
El objetivo del Dr. Illia de incorporar al peronismo al juego del sistema
democrático y competir con las mismas reglas, a un tiempo que hacerse de una mayor
legalidad, no le permitió lograr una mayor legitimidad de su obra de gobierno y
autoridad.
Al accionar del sindicalismo, del peronismo y el papel de las Fuerzas Armadas
deben sumarse un factor más que atenta contra la constitución de una gobernabilidad
sostenida y estable, que son los medios masivos de comunicación.
Los medios masivos de comunicación aliados con los sectores militares y
liberales de la sociedad, contribuyeron a crear un clima de tensión y a forjar una imagen
de ineficacia y pérdida de autoridad en torno a la investidura de Arturo Illia. Los diarios
La Opinión, La Nación y fundamentalmente el seminario Primera Plana contribuyeron
en crear las condiciones necesarias para que se desatará tres años más tarde el golpe
militar de la autoproclamada “Revolución Argentina”.
Daniel Mazzei sostiene que: “el mensaje golpista se expresó a través de diversos
canales de comunicación, dirigidos cada uno de ellos a diferentes segmentos del público
(…) En el caso de Primera Plana sobresalieron los artículos de política nacional que
cuestionaban la autoridad y la eficiencia presidencial” 16. Un claro ejemplo de la
campaña de prensa en contra de la acción del gobierno, son las notas editoriales de
Primera Plana escritas por Mariano Grondona, es una oportunidad afirmo que: “cuando

15
En las elecciones legislativas de marzo de 1965 el peronismo se presentó libremente con el nombre de
Unión Popular que obtuvo 2.848.000, contra los 2.600.000 de la UCRP.
16
MAZZEI, Daniel H.: Periodismo y política en los años ’60: Primera Plana y el golpe militar de 1966,
en: Entrepasados. Revista de Historia, año IV, n°7, 1994, pág. 30.
los órganos normales de poder no funcionan con eficacia (…) surgen de fuera del
gobierno los sectores reales que operan como reserva (…) y que terminan por desnivelar
el sistema”17.
Ciertamente, los problemas de Illia fueron predominantemente políticos, ya que
la recuperación económica fue tan rápida como inesperada, el crecimiento del PBI fue el
más alto de la década, debido al ordenamiento del gasto público, a la vez que
aumentaron las tasas de consumo y las inversiones crecieron en un 26 %. Gerchunoff y
Llach afirman que la economía Argentina, durante el gobierno de Illia, registro una
revitalización veloz, sin la necesidad de recurrir a empréstitos extranjeros ni a la venta
desmedida de empresas nacionales18.
Hasta el momento he mencionado y desarrollado las tensiones internas que
generan problemas en la gobernabilidad. Sin embargo, también existieron limitaciones
externas que ahondaron la crisis.
Siguiendo la línea inaugurada por Hipólito Yrigoyen, Arturo Illia enarboló
desde el día mismo de su asunción los principios de la no intervención y
autodeterminación de los pueblos. Así lo expresaba ante la Asamblea Legislativa:
“No habrá para nosotros países grandes que debamos seguir ni
países chicos que debamos dirigir. Habrá solamente pueblos y seres
humanos igualmente respetables, a cada uno de los cuales ofrecemos
una amistad sin convenciones”19

La actitud integracionista y americanista de la gestión del Dr. Illia llevó a un

enfrentamiento con los países imperialistas y fundamentalmente con los Estados
Unidos. Uno de los sucesos más significativos en materia de política exterior, fue la
crisis política suscitada en Santo Domingo, en la cual la cancillería Argentina, por
orden del presidente de la nación, no bendijo la intervención Norteamérica.
A partir de ese momento, las relaciones diplomáticas con EEUU entraron en
tensión, la cual se profundizo con la ley 16.462 sancionada con el apoyo de todos los
partidos políticos, con excepción de la Udelpa y de la Federación de partidos de Centro,
que fijaba una serie de reglamentaciones en materia de precios máximos y control de
los medicamentos. Esta ley afectaba en su mayoría a los capitales farmacéuticos

17
GRONDONA, M.: “Balance Institucional” en: Primera Plana, Buenos Aires, 19 de junio de 1965, pág.
5.
18
GERCHUNOFF, P y L. LLACH: El ciclo de la ilusión y el desencanto, Buenos Aires, Ariel, 1998,
Págs. 295-395.
19
Diario de Sesiones Cámara de Diputados de la Nación. Asamblea Legislativa 12 de octubre de 1963,
pág. 108.
norteamericanos, Pedro Azcoiti afirma que dicha ley fue el detonante del golpe de
Estado de junio de 196620.
Así, la influencia de Estados Unidos en parentesco con los capitales económicos
nacionales aportaron un nuevo elemento a la crisis en la gobernabilidad.

De la crisis en la gobernabilidad a la ingobernabilidad

El intento, del gobierno de Illia, de generar una arraigada legitimidad social a
partir del inculcamiento del sentimiento y la vocación democrática, a un tiempo que
respetar el correcto funcionamiento de las instituciones republicanas en acuerdo a lo
establecido por la Constitución Nacional fue en vano frente a una sociedad civil
inmutable y una sociedad política plural y crispada. En este contexto el líder radical
sufrió a lo largo de los casi tres años de gobierno una investida negativa hacía su
investidura y sus políticas. Esto contribuyó a quitarle toda posibilidad de generar las
condiciones necesarias para legitimarse en el poder. De esta manera, el Dr. Illia nunca
logro convertirse en el líder de la nación y su autoridad fue menguando con el
transcurso de los meses.
La crisis en la gobernabilidad generada en 1955 por la decisión militar de
extirpar de la vida nacional al partido mayoritario, fue causa del fracaso de los
gobiernos civiles que se sucedieron hasta 1966. Durante la gestión del presidente Illia
las condiciones fueron agravándose de sobremanera generando al final de su gobierno
un vacio de poder que desemboco en una situación de franca ingobernabilidad, es decir,
los poderes del Estado, las instituciones y organizaciones que están presentes en
democracia (partidos políticos, fuerzas armadas, sindicatos, asociaciones, etc.) no
contribuyen al funcionamiento del sistema y a los requerimientos mínimos de la
ciudadanía, provocando su disolición o reemplazo, tal como sucedió en 1966.

Palabras Finales
Los años ’60 demuestran, y en particular el caso del Dr. Illia, que los problemas
de gobernabilidad no se resuelven con la mera vigencia de las instituciones
democráticas, aún en 1965 con un sistema electoral y participativo pleno se logro
soslayar la crisis de gobernabilidad iniciada por el golpe militar de 1955.

20
AZCOITI, Pedro, Volver a Illia. Para marchar al futuro, La Plata, Servicop de la Editorial
Universitaria de La Plata, 2003, pág. 15.
 La relación compleja que existe entre gobernabilidad y democracia, frente a los
requerimientos de está última, y la existencia de limitaciones externas y tensiones
internas desarrolladas a lo largo del trabajo, desembocaron en la pérdida del sistema
tan apreciado por el presidente radical.
El escueto triunfo en las elecciones y el fantasma que represento el voto en
blanco, significo para el gobierno entrante el establecimiento del mote de ilegitimidad,
siendo esta la característica primera y principal de la crisis de gobernabilidad que
atravesará transversalmente todo el período presidencial.
La triada que implicaba el militarismo, el gremialismo y el peronismo generaron
condiciones de ingobernabilidad para el gobierno de Arturo Illia, que a pesar de su
esfuerzo por gobernar sobre ciertos actores claves (empresarios, obreros y fuerzas
armadas), y su vocación democrática manifestada en sus discursos y acciones no
lograron crear condiciones de estabilidad, para frenar el advenimiento de conflictos
sociales y la erosión, cada vez más profunda, de la legitimidad política, desembocando
en el establecimiento de un sistema autoritario.
La crisis en la gobernabilidad que se contextualiza durante la presidencia de
Arturo Illía atravesó tres momentos sucesivos. Desde un principio la crisis de
gobernabilidad se tradujo en la crisis de legitimidad de su gobierno, iniciando su
mandato en un escenario de correlación de fuerzas altamente desfavorable provocando
importantes bloqueos en la agenda política radical. Inmediatamente la crisis se tradujo
en la conducción política, paralelamente al incremento de las tensiones y conflictos,
repercutiendo en la viabilidad política del gobierno. Finalmente, la crisis en la
gobernabilidad se expreso en una crisis sistémica, de fractura total que no sólo finaliza
con el gobierno sino con el régimen democrático.

Bibliografía:

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