Javier Pérez Siller, Instauración de Un Régimen Fiscal

Régimen fiscal 2020-2.
indd 1 13/10/20 11:42

SECRETARÍA DE CULTURA
Alejandra Frausto Guerrero

Secretaria de Cultura
INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDIOS HISTÓRICOS

DE LAS REVOLUCIONES DE MÉXICO
Felipe Arturo Ávila Espinosa
Director General
BENEMÉRITA UNIVERSIDAD
AUTÓNOMA DE PUEBLA
José Alfonso Esparza Ortiz

Rector
María del Socorro Guadalupe Grajales y Porras
Secretaria General
Hugo Vargas Comsille
Director General de Publicaciones
Francisco M. Vélez Pliego
Director del Instituto de Ciencias
Sociales y Humanidades “Alfonso Vélez Pliego”
Régimen fiscal 2020-2.indd 2 13/10/20 11:42

Jav ier Pérez Si l ler
MÉXICO 2020

HJ802
P471
2020 Pérez Siller, Javier
Instauración de un régimen fiscal. Base de la oligarquía porfirista,
México, Ciudad de México: Secretaría de Cultura, inehrm,
Puebla, Pue., Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, 2020.
280 páginas
ISBN: 978-607-549-189-9 INEHRM
ISBN: 978-607-525-687-0 BUAP
Finanzas públicas-México-Historia 2. México – Condiciones
económicas-Historia. 3. México-Época porfiriana, 1876-1910.
4. Régimen fiscal I. t. II. Ser.
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Primera edición, inehrm/buap, 2020.

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HECHO EN MÉXICO

C onteni do
Agradecimientos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Presentación de la trilogía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Apertura. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
CAPÍT U LO I
Crisis fiscal y reforma financiera. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

El déficit endémico del siglo xix. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
La percepción de la crisis: proposiciones y límites.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
El problema, la Reforma y la oposición. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
CAPÍT U LO II
La maquinaria jurídico-administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Poderes del Estado y aparatos fiscales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
El funcionamiento: unidad de dirección y jerarquía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
Del poder republicano a la élite administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
CAPÍT U LO III
Relaciones entre el centro y los estados:

¿Un verdadero federalismo fiscal?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
Los derechos sobre la tierra: el nuevo régimen de propiedad.. . . . 103
El derecho sobre las fronteras interiores: las alcabalas. . . . . . . . . . . . . . . . 124

El derecho sobre la riqueza y la competencia fiscal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
Del Pacto federal al centralismo fiscal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
CAPÍT U LO I V
El mundo de la burocracia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

El “escribiente”: retrato de grupo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
La burocracia: otra forma de hacer política. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
Los jefes: “quien paga manda”. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
Limantour: ¿el poder tras el trono?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
Epílogo. El régimen fiscal, ¿base de la oligarquía?.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241

Fuentes consultadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
Índice de cuadros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
Índice de figuras y mapas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
Índice de imágenes y caricaturas.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
Índice onomástico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Agr adecimientos
A Saruca
F
ruto de una prolongada e intermitente investigación, la trilogía
sobre Fiscalidad y poder en el porfirismo debe corresponder a múl-
tiples apoyos que a lo largo de los años contribuyeron a inspirar
los temas, los problemas, las soluciones y la poética que propone. La
primera, la Facultad de Ciencias Políticas de la unam; las discusiones
generadas en el Seminario de “El Capital” del doctor Raúl Olmedo,
nuestro querido maestro, fueron tejiendo los andamios de mi formación
académica. Cómo olvidar, entonces, las enseñanzas de sus miembros:
Antonio Gutiérrez, José Miguel Torre, Arturo Galván o Manuel Cañas,
así como los consejos de mi maestra Yolanda Trápaga, Patricia de los
Ríos, Guadalupe Rodríguez, Moisés Rosas, Rafael Ochoa, Jorge Mon-
taño y, por supuesto, de Eduardo Barraza y Cristián Calónico. Cómo
relegar los diálogos con Yubila Espinoza, Gina Ramírez, o las críticas,
desde el activismo comunista, de Elvira Concheiro, Lucio Oliver, Ger-
mán Álvarez, Miguel Casillas, Juan-Jo Rodríguez o Ramón Lépez. Y,
por supuesto, la incondicional hermandad de Raúl de la Garza, Patricia
de la Peña, Humberto Avendaño, la recordada Gloria Duarte y la com-
pañía amorosa de Alicia Martínez.
Años de estudio en España y Francia enriquecieron el horizonte, la
perspectiva y la problemática de esta investigación, y dieron profundidad
• 7 •

8 • j av i e r p é r e z s i l l e r
y solidez a mi formación. Los compañeros de la Universidad de Barce-

lona, en Bellaterra, y los seminarios del historiador Josep Fontana, ad-
mirado maestro, me revelaron el rigor de la crítica histórica y el sentido
social y comprometido de la reconstrucción del pasado. Ya en Francia,
la amabilidad de François Chevalier y la pertinente orientación de su
alumno y sucesor François-Xavier Guerra, mi director de tesis doctoral,
facilitaron el aprendizaje sobre la circulación de modelos sociales en
América Latina, problema abordado en las investigaciones de mis com-
pañeros de los seminarios en la Sorbonne: Georges Lomné, Véronique
Hebrard, Mathias Gardet, Geneviève Verdo, Olivier Compagnon, Elisa
Cárdenas... entre otros.
Aunque jubilado para entonces, Jean Bouvier me reveló la perspec-
tiva de una historia económica que se pregunta por los mecanismos de
dominación, y me prodigó consejos para encontrar fuentes en archivos
franceses (Ministerio de la Economía y bancos privados), enfoque só-
lido que cobró más profundidad en los cursos del historiador Pierre
Vilar, a los que acudí religiosamente con “el pata”, Pablo Luna, en la
Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales (ehess, por sus siglas en
francés). En sus laboratorios, Jacques Bertin, Serge Bonin y su esposa
me revelaron el arte de representar, de manera gráfica y cartográfica,
los datos sociales. Pasión que compartí con Chantal Cramaussel y Sal-
vador Álvarez Suárez. Mientras que en los talleres de Philppe Cibois y
André Zisberg, donde conocí a François Weil, aprendí a complejizar las
bases de datos, cuyos rudimentos me había revelado en México Octavio
Rodríguez Araujo.
La soledad parisina, que deprime y encanta tanto a los mexicanos,
fue propicia para la concentración y se convirtió en fuerza creativa gra-
cias al cariño y amor de Laurence Coudart y su familia, de Maria Meria,
Salvador Torre, Federico Fernández Christlieb, René Ceceña, Georges
Perla, Anne Montange, Man-Yan Thor, Patricia Gattepai, Karim Saa,
Toshiaki Kosakaï, Michel Cassir, Claudia Cristiansen, Jean-Marie Bino-
che y muchos otros que sería largo enumerar, pero que me apoyaron en
la defensa de la tesis doctoral ante un jurado entusiasta –compuesto por
F. X. Guerra, Claude Batallon, Jacques Marseille y Nikita Arwich– que
prodigó críticas, consejos y nutridas felicitaciones.

agradecimientos • 9
A mi regreso, invitado a Puebla por Leticia Gamboa, recibí la acep-

tación y amistad de Alfonso Vélez Pliego que, con su visionario criterio,
me puso en contacto con una comunidad de intelectuales cosmopolitas,
críticos y comprometidos, que animan el Instituto de Ciencias Socia-
les y Humanidades (icsyh) de la Benemérita Universidad Autónoma de
Puebla (buap). Desde entonces, he contado con el apoyo incondicional
del instituto, donde coordino el CA México Francia y alimento la inva-
luable amistad de Julio Glockner, Agustín Grajales y Everardo Rivera.
En mis prácticas académicas, he recibido aportes y comentarios de
Leticia Gamboa, Carlos Marichal, Sandra Kuntz, así como de los alum-
nos del Posgrado en Historia del icsyh, de la maestría en Relaciones In-
ternacionales del Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide)
y de la maestría en Historia de El Colegio de San Luis. En este campo, no
puedo olvidar la amable invitación de Luis Jáuregui a diferentes even-
tos sobre historia de la fiscalidad en México y América latina, donde sus
alumnos y colegas me estimularon para traducir y publicar esta trilogía
que, con el concurso de Felipe Ávila, Francisco M. Vélez Pliego y Hugo
Vargas Comsille, coeditan el Instituto Nacional de Estudios Históricos
de las Revoluciones de México (inehrm) y la buap.
A todos ellos, y aquellos que me han acompañado en la aventura de
la vida –Sarah, Richi, Sebastián y Juan Alfonso–, gracias por ser y estar.
Javier Pérez Siller

P r esentación de la tr ilogía 1
E
l crecimiento y el desarrollo, el aprovechamiento de los recursos
naturales y la conservación del planeta son problemas de actua-
lidad. El abismo entre países ricos y pobres, entre millonarios y
masas desposeídas –que se acelera desde la Revolución Industrial– se
2
agranda día a día. Guiados por modelos dominantes –en los últimos
años el “neoliberalismo”–, los responsables políticos buscan mantener
atractivas tasas de ganancia para favorecer la inversión, activar la eco-
nomía y legitimarse, sin detenerse ante el deterioro del paisaje natural,
urbano y social.
Después de los primeros años de su independencia, los nuevos paí-
ses que emergieron en el territorio del antiguo Imperio español, busca-
ron adaptarse y ajustarse a las necesidades de la mundialización. Aco-
gieron entonces un modelo de progreso, orientado hacia la exportación
de materias primas a cambio de tecnología, capitales y artículos manu-
facturados provenientes de países ricos. En nombre de la “civilización”
las élites latinoamericanas abrieron sus fronteras, favorecieron la mo-
dernización de las fuerzas productivas y la explotación de sus recur-
sos naturales. Así, adaptaron el modelo de progreso a las condiciones
culturales, políticas, sociales y étnicas de sus países y modificaron para
siempre los paisajes propios.
1
La trilogía sobre Fiscalidad y poder en el porfirismo es la traducción y actualización
ampliada a tres libros, de la tesis doctoral “Fiscalité, économie et pouvoir au Mexi-
que (1867-1911). Instauration, consolidation et chute d’un régime”, defendida en la
Université de Paris-I Panthéon-Sorbonne en 1995.
2
Véase E. Hobsbawm, L’Ere des empires 1870-1914 y T. Piketty, El capital en el siglo xxi
y Capital et idéologie.
• 11 •

3
En México, el Porfirismo aportó una respuesta original y hasta
ejemplar a ese desafío. En efecto, el periodo 1877-1911 cautiva a muchos
historiadores, fascinados por la eficacia de ese régimen, que logró man-
tener un crecimiento económico y prolongar una estabilidad política
4
que modernizó al país y cuyos resultados son aún visibles y deseables.
Sin embargo, si la adaptación del modelo de progreso fue exitosa, la
caída del régimen que lo promovió y los largos años de guerra civil y
violencia sugieren profundas fallas: una contradicción que nos invita a
medir la originalidad y amplitud del éxito, y a descubrir los límites y
fracturas de la vía escogida.
Sin pretender explicar la Revolución —tarea que otros investigado-
res que nos han inspirado ya han realizado con mejor éxito como: H.
Aguilar Camín, A. Córdova, A. Gilly, A. Knight, F. X. Guerra, F. Katz,
E. Semo, H. W. Tobler, J. C. Valadés o J. Womack— proponemos mirar el
Porfirismo a través de la ventana de la fiscalidad. Un aspecto olvidado
por los historiadores y considerado tema económico, jurídico, contable
o administrativo, árido y harto fastidioso. Sin embargo, la fiscalidad
permite observar las complejas relaciones entre la economía y la política,
entre las urgencias financieras del gobierno y las necesidades de la le-
3
De acuerdo con el Diccionario del español usual en México, el concepto Porfirismo es un
sustantivo masculino que se refiere al “periodo de la historia de México, de 1877 a
1911, durante el cual tuvo lugar la dictadura del general Porfirio Díaz, así como a la
doctrina que lo sustentó”. Es decir, la cultura política y el imaginario –articulado por
los mitos del “Hombre necesario”, “el Orden”, “la Paz” y “el Progreso”–, así como a
las obras de modernización realizadas por su gobierno. Porfirista sería “todo lo que se
relaciona con el gobierno de Porfirio Díaz o persona que es su partidario”. Preferimos
utilizar Porfirismo y no Porfiriato –concepto peyorativo, pero afortunado, acuñado
por Daniel Cosío Villegas en los años 1950– a lo largo de esta trilogía, por ser más
adecuado a nuestro propósito. (Diccionario del español usual en México, p. 714).
4
Desde los años 1980 se empezó a revalorar la obra modernizadora del Porfirismo,
que la historiografía heredera de la Revolución ensombrecía, con la obsesión de
mostrar los excesos de la dictadura. Se publicaron entonces varios ensayos y libros
revisionistas esforzados en explicar la naturaleza de la Revolución y del régimen. El
más influyente fue el de F. X. Guerra, Le Mexique: de l’Ancien Régime à la Révolution,
traducido por fce en 1988. Ese revisionismo pasó, en los años 1990 y, sobre todo, a
principios del siglo xxi, a celebrar los logros del régimen y a humanizar la personali-
dad de don Porfirio. Una muestra es la hagiografía de su descendiente Carlos Tello
Díaz, Exilio: un relato de familia, o los seis volúmenes de Enrique Krauze y Fausto
Zerón-Medina. Una síntesis historiográfica de esa controversia la ofrece la biografía
política de P. Garner, Porfirio Díaz. Del héroe al dictador.

p r e s e n ta c i ó n • 13
gitimidad del poder. La fiscalidad se encuentra en el corazón mismo del

Estado; conforta o reduce su capacidad de acción y revela, al mismo
tiempo, las actitudes de las élites y de los actores políticos frente a los
desafíos económicos y sociales de su época. En suma, el estudio de la
fiscalidad es un excelente observatorio para comprender el éxito econó-
mico del Porfirismo, la consolidación del régimen, su longevidad, sus
fracturas y contradicciones.
Esta óptica requiere ante todo de roturar el terreno, estrecho pero
lleno de riqueza, de la fiscalidad, en la que: la legislación y la política
fiscal, la administración y la recaudación de impuestos, la organización
y las prácticas del presupuesto, la administración y distribución de in-
gresos, los informes y las ideas económicas, forman algunos de los ele-
mentos fundamentales. Pero más allá de la reconstitución del pasado
de la Hacienda pública, de sus aparatos fiscales y de su funcionamiento,
hemos querido apreciar el papel que jugó la fiscalidad en la historia
contemporánea de México. En particular, su importancia en la moder-
nidad porfirista. Se trata entonces de mezclar nuestro corpus fiscal con
la evolución de diferentes sectores productivos (minería, metalurgia,
industria, manufacturas, agricultura, etcétera) y financieros (moneda,
crédito, banca), con la dinámica del mercado interno y las orientacio-
nes del comercio exterior. Las políticas fiscales y económicas también
se deben confrontar con las aspiraciones y las exigencias de los actores
5
sociales y de las masas desposeídas. Reubicar así la fiscalidad en la
historia de la economía política —una óptica fecunda— permite medir
no solamente sus múltiples repercusiones sobre el crecimiento de tal
o cual rama productiva, sobre el ensanchamiento del mercado interno
o externo, o sobre la creación de infraestructura y la influencia en el
ánimo de los inversionistas nacionales o extranjeros; sino que permite,
además, entender las actitudes del gobierno frente a la dinámica de
los negocios —garantizar una tasa de ganancia atractiva y seguridad
en la apropiación de riqueza— y el margen político para satisfacer las
aspiraciones de los distintos grupos sociales.
5
Véase J. Bouvier Initiation au vocabulaire et aux mécanismes économiques contempo-
raines (xixe-xxe siècles).

Esta radiografía de la fiscalidad y de la economía resulta incom-

6
pleta sin la carne y el espíritu de la época, es decir sin lo político. Por
ello hemos realizado un inventario biográfico sucinto de los principales
actores de la Hacienda pública (altos funcionarios de la secretaría, di-
putados que participaron en las comisiones parlamentarias de finanzas
y economía, y empresarios o financieros ligados a los aparatos fiscales)
que ayuda a percibir la contribución e influencia de sus ideas, de su cul-
tura, de sus capitales e intereses sobre la política, y revela en filigrana
las relaciones que se tejieron entre los grupos económicos y el poder.
La trayectoria de esos hombres —una fracción de su historia de vida—
además de revelar lo que los une o separa, permite apreciar las relacio-
nes entre diferentes medidas fiscales y los intereses colectivos o indivi-
duales, nacionales y extranjeros. Ella descubre igualmente la influencia
creciente de ciertos grupos —en particular de los Científicos— sobre la
política y el mundo de los negocios, así como su estrategia de poder.
Con estos elementos podemos ahora comprender mejor los objetivos de
la política económica, sus variaciones durante las crisis, así como sus
alcances y límites.
Si con todo lo anterior se delinea ya un cuadro bastante complejo
sobre la fiscalidad durante el Porfirismo, un cuadro lleno de detalles
(con su impacto sobre la economía y el poder), al conjunto le falta aún
un sentido o una coherencia que lo vincule a la dinámica histórica. En
otras palabras, para comprender el proceso histórico en su globalidad,
debemos articular cada una de las ópticas (la historia de la fiscalidad,
la fiscalidad en la historia económica, las actitudes y acciones de los
actores) y entretejer sus dinámicas para hacer converger sus propios
tiempos y develar su sentido. Esa metodología no puede ser el resultado
de una reflexión teórica –que subordina la política fiscal y sus prácticas
7
a una concepción doctrinal―, por el contrario, esta exige pensar el con-
junto de manera histórica, para encontrar una problemática que revele
6
Véase F. X. Guerra, Le Mexique: de l’Ancien Régime à la Révolution.
7
Es la orientación que predomina en la obra pionera y fecunda de M. Carmagnani
(Véase: “Finanzas y Estado en México 1820-1880”, IberoAmerikanische Archiv, pp.
279-317 y Estado y mercado. La economía pública del liberalismo, 1850-1911.

la dinámica de las estructuras, las prácticas de los actores, sus intereses

8
y su cultura.
La crisis fiscal, que traduce las tendencias del siglo xix y nos ayuda
9
a encontrar su racionalidad, se convirtió así en nuestra problemática.
Ella es un signo, una causa y una consecuencia de los procesos políticos
que condujeron a la consolidación del Estado nacional, a la integración
del mercado interno, a la industrialización y a la articulación del país
al mercado mundial. Pero, ¿en qué consiste la crisis fiscal y cuál es su
importancia?
A lo largo del siglo xix, todos los gobiernos que se sucedieron here-
daron una crisis fiscal –no lograron nivelar los ingresos con los egre-
sos– que se convirtió en un factor de fragilidad para su poder. Cada
vez que tuvieron que hacer frente a una rebelión armada o intervención
extranjera, cuando el Tesoro público tenía un gran déficit, que les impe-
día sufragar los gastos del ejército y de la administración, el gobierno
en turno era derrotado por los rebeldes y estos, ya en el poder, se es-
forzaban entonces por dar solución a la crisis fiscal, utilizando las vías
propias de la Administración Pública: aumentar los impuestos, reducir
los gastos o solicitar créditos. Cada una de esas soluciones, cuando su
aplicación no resultaba imposible, generaba nuevos desafíos: el alza de
los impuestos, por ejemplo, ejercía una presión sobre los contribuyentes
y se transformaba rápidamente en una medida impopular; la reducción
del presupuesto resultaba también impracticable, debido a los altos gas-
tos militares y administrativos; mientras que los créditos solucionaban
de forma pasajera las urgencias del fisco, pero a mediano plazo se trans-
formaban en una pesada carga para el erario. Prisioneros de ese círculo
vicioso, los gobiernos devenían, en realidad, muy vulnerables.
La solución a la crisis fiscal, como veremos en el primer libro de esta
trilogía sobre Fiscalidad y poder en el porfirismo, no dependía, como se
cree generalmente, de la aplicación de medidas administrativas, conta-
bles o morales. Se trata esencialmente de replantear el problema a nivel
histórico-social, de observar las relaciones entre el Estado y la sociedad,
8
Véase P. Vilar Iniciación al vocabulario del análisis histórico, y Pensar históricamente.
Reflexiones y recuerdos.
9
Véase J. Pérez Siller, Crisis fiscal, Reforma hacendaria y consolidación del poder- Tres
ensayos de historia económica del porfiriato.

entre el gobierno y los actores sociales, y de evaluar su interacción con

10
el desarrollo económico. En 1867, los juaristas prevalecen sobre los
conservadores y sobre la Iglesia, logran tejer nuevas alianzas, que les
permiten poner en práctica una vasta reforma, cuyos objetivos fueron
“hacer circular y aumentar la riqueza” e instaurar un régimen fiscal, ca-
paz de cubrir el costo para mantener al Estado. Esa reforma evolucionó
adecuándose a los imperativos de las crisis económicas y de los intere-
ses de los actores. Así, después de la crisis de 1890-1895, aparecen los
primeros superávits fiscales, mientras que el poder del general Porfirio
Díaz y de los Científicos se revela inquebrantable: la dictadura queda
plenamente consolidada.
La problemática de la crisis fiscal permite hacer una nueva lectura
de nuestro corpus, comprender su dimensión y su sentido en la his-
toria. Pero, al mismo tiempo, plantea una pregunta mayor a la cual es
necesario responder: ¿Por qué la crisis fiscal permite dar esa luz? ¿Qué
problema de fondo revela? Estamos obligados a revisar nuestras hipóte-
sis. Esas preguntas tocan el meollo de la evolución de toda sociedad. En
realidad, la crisis fiscal revela una fractura entre el papel del Estado y las
necesidades de la sociedad que dirige: ella desnuda la no corresponden-
cia entre la Administración Pública (el poder hecho gobierno) y las exi-
gencias de la reproducción de la sociedad. La pregunta que ella plantea
va más allá de nuestra investigación, pero nos permite comprender que
a cada fractura causada por una revolución o por una profunda crisis
estructural, corresponde una reformulación del papel del Estado, una
readaptación de sus aparatos y un cambio, consecuente, de las redes del
poder: una reforma radical a la que las élites políticas deben respon-
11
der. Al mismo tiempo, la crisis fiscal nos advierte que los límites de la
reforma no dependen solamente de la firme voluntad de un presidente,
de las élites gobernantes o de sus brillantes ideas, sino de su capacidad
10
Véase Josep Fontana, La quiebra de la monarquía absoluta, y “Estado y Hacienda en el
Despotismo ilustrado”, en Estado, hacienda y sociedad en la historia de España.
11
Siguiendo a su maestro M. Kossok, el historiador Enrique Semo ha mostrado el
ciclo de las revoluciones burguesas en México, sus avances y límites. Hoy se les
ve como “transformaciones”: 1ª la Independencia de España; 2ª la Reforma con la
separación de la Iglesia y el Estado; 3ª la Revolución Mexicana… Después de cada
una corresponde una reforma profunda de las instituciones, para adecuar el Estado
a las nuevas condiciones de la sociedad y de la mundialización.

para concertar los intereses de los diferentes actores, con las exigencias
de la mundialización y de la coyuntura interna, económica y social. La
crisis fiscal hace patente, en fin, la necesidad que tienen los actores que
aspiran al poder de reaccionar frente a los límites de la transformación
de la sociedad por el Estado, adaptando constantemente el Estado a los
cambios que sufre la sociedad. Nuestro interés es entonces saber cómo
fue aplicada esta regla durante el Porfirismo.
Esta problemática cambió radicalmente nuestra representación del
Porfirismo, que ahora concebimos como un periodo durante el cual el
papel del Estado se fue adaptando a las nuevas exigencias de la socie-
dad y del proceso de mundialización. Con el propósito de comprender
mejor ese cambio, hemos alargado el periodo de estudio a la República
Restaurada (1867-1876), pues es allí cuando se formula y se inicia la refor-
ma, cuando la concertación (entenderse para actuar en forma concertada)
fracasa en el marco parlamentario (en realidad la República democrática
no logró instaurarse). El Porfirismo hará avanzar la concertación por
otra vía, la de hacerse entender: primero mediante el golpe de Estado
—"Revolución de Tuxtepec"— que derribó a Lerdo de Tejada y puso fin
al intento republicano, laico y federal; después con alianzas y pactos
—la política de conciliación con la Iglesia y los conservadores y, sobre
todo, con los nuevos actores económicos— y, desde 1892, con la dicta-
dura. Una vez consolidada la dictadura, el Estado encuentra sus límites
frente a las numerosas transformaciones de la sociedad que terminarán
por poner en jaque al régimen. La ventana de la fiscalidad, que utiliza-
remos a lo largo de esta trilogía, juega un doble papel en esta narrativa:
como revelador de ese proceso y como óptica innovadora para pensarlo
históricamente.
En el primer libro, Instauración de un régimen fiscal: base de la oligarquía
porfirista, se examinará la problemática de la crisis fiscal y la Reforma
hacendaria, las medidas adoptadas para reorganizar los aparatos de la
Hacienda pública, centralizar la autoridad en la Secretaría de Hacienda,
instalar oficinas en todo el territorio del país y dotarlas de una jurisdic-
ción –que pone límites entre la fiscalidad federal y la de los estados y
municipios– suficiente para transferir una parte de la riqueza produci-
da en las regiones y sostener al gobierno central. El libro termina con
un estudio sobre la trayectoria de los empleados, que hacen funcionar

esa maquinaria jurídico-administrativa, y de los legisladores, que esta-

blecen las leyes fiscales, así como las coyunturas en donde se afirma la
autoridad de los Científicos y de Limantour y se consolidan como un
poder tras el trono.
El segundo libro, Fiscalidad y “milagro porfirista”: crecimiento sin desarrollo,
se consagra al estudio del diseño y aplicación de la política fiscal que
fomentó la minería y la industrialización, el mercado interno y el exter-
no, garantizó atractivas tasas de ganancia para los propietarios, facilitó
la concentración de riqueza y aumentó la desigualdad social. Basada en
transferir recursos de los consumidores –a través de impuestos indirec-
tos y proteccionistas– esa política impulsó un crecimiento económico
acelerado y alcanzó el tan deseado “progreso”, visible en las urbes y
grandes explotaciones agrícolas, pero no logró desarrollar el bienestar
de amplios sectores de la población –empleados, obreros, mineros, cam-
pesinos e indígenas– y creó fracturas profundas que, durante la crisis
de 1907-1908 y con una presión fiscal en aumento, incrementó el descon-
tento y contribuyó al estallido de la Revolución.
La trilogía concluye con el libro La hegemonía de los financieros: la otra
dictadura del porfirismo, donde se describen dos grandes revoluciones: la
ferroviaria y la financiera; se analiza su impacto en el progreso material
y en la consolidación de una oligarquía que integra a los Científicos, se
transforma en “la otra dictadura” y orienta la política fiscal. Liberal y
republicana en sus inicios, esa política se torna cada vez más interven-
cionista, por la necesidad de frenar la expansión de los pujantes mono-
polios estadounidenses y garantizar altas tasas de ganancia. A ese im-
perativo se suma la desafortunada y tardía intervención de Limantour,
para enfrentar la crisis financiera de 1907-1908 por medio de un rescate
bancario –formalmente el primero en la historia de México– que si bien
salva al sistema bancario, encubriendo a los responsables, deja, sin em-
bargo, desprotegidos a numerosos actores –contrarios a los Científicos–,
entre ellos Francisco I. Madero y su grupo, que se sumarán a los descon-
tentos –generados por la desigualdad económica, la exclusión política y
la represión a los movimientos sociales– y contribuirán a la Revolución.
Santa Cruz Buenavista, 3 de diciembre del 2019

A pert u r a
La Hacienda forma el alma del cuerpo social;
en ella viven, crecen y se fortifican todos sus miembros;
sin ella, se paralizan, se disuelve y perece la sociedad.
1
José Joaquín de H errera , presidente de México, 1845
L
as palabras de José Joaquín Herrera dicen mucho sobre la esperan-
za que depositaron los hombres de la primera mitad del siglo xix en
las finanzas públicas. Ellas fueron pronunciadas en el contexto de
un joven país, con apenas 24 años de existencia, que enfrentaba dificulta-
des para construir sus instituciones, consolidar una autoridad en el territo-
rio y arraigar su soberanía en el concierto de naciones. El comentario fue
expresado en una coyuntura extrema: la inclusión, por el Congreso de
los Estados Unidos, de la República de Texas como un estado más de la
Unión Americana; una decisión que México no pudo aceptar y que lo en-
frentó a la política expansionista de Washington, con las consecuencias
que conocemos: la guerra de conquista animada por los Estados Unidos
(1846-1848) terminó con la pérdida de la mitad del territorio heredado del
Imperio español. Las palabras del presidente Herrera fueron en realidad
una señal de alarma y un grito de auxilio frente a la penuria del gobierno
que impidió financiar —como sí lo hizo el Capitolio en los Estados Uni-
dos— un ejército capaz de oponerse a las tropas invasoras y defender el
territorio mexicano. El riesgo de que la sociedad mexicana “se paralice,
disuelva y perezca” por ausencia de “alma económica” fue inminente.
Los resultados fueron dolorosos, ¿son aún?, para toda una generación.
Diez años más tarde Juárez y los liberales que lucharon, primero
contra los conservadores y luego contra sus aliados franceses, expre-
1
Informe del presidente José Joaquín de Herrera al Congreso, 1845, citado por C. Díaz
Dufoo, Limantour, p. 226.
• 19 •

saron las mismas preocupaciones. Eran conscientes del papel deter-

minante de las finanzas públicas en la construcción del Estado y en el
mantenimiento de la independencia del país. Con ese espíritu, a partir
de 1867, se concentraron en restaurar la República –podemos decir ins-
taurar, ya que las guerras de Reforma (civil y contra la intervención) lo
habían impedido–, en reconstruir los poderes del Estado, en organi-
zar la administración y, sobre todo, en dar consistencia y orientar a las
finanzas públicas. El proyecto de instaurar un régimen fiscal –que se
diseñó entre 1868 y 1872– enfrentó diferentes desafíos en esa novel Re-
pública, formada entonces por 25 estados libres y soberanos, un Distrito
Federal y el territorio de Baja California.
IMAGEN 1
Antonio García y Cubas,
Carta general de la República Mexicana, ca. 1868
Dos problemas mayores tuvieron que afrontar los reformistas: adap-

tar el sistema fiscal a la nueva forma de Estado, ahora republicana, y
extender su autoridad en un espacio nacional articulado por un Pacto

a p e rt u r a • 21
federal. Cierto, el sistema fiscal está en estrecha relación con las formas
que adopta el poder y con la organización política del territorio. Las
nuevas condiciones abiertas con el triunfo juarista exigieron una pro-
funda reorganización de todo el sistema fiscal. En primer lugar, se tuvo
que reestructurar la Secretaría de Hacienda: organizar los aparatos de
dirección y administración; restablecer y articular las oficinas de recau-
dación en el interior del país; y definir obligaciones y responsabilidades
de cada una. En segundo lugar, delimitar las atribuciones fiscales pro-
pias al poder federal y al de los poderes regionales (estaduales y mu-
nicipales); imponer un estado de derecho fiscal federal respetado por
los ciudadanos y por las autoridades locales en toda la República. En
tercer lugar, se tuvo que capacitar y actualizar a una importante masa
de empleados, los burócratas o “escribientes”, con el fin de hacer funcio-
nar todo el sistema. En fin, y no por ello menos importante, había que
superar la endémica crisis fiscal que ahogaba al erario.
¿Cómo se dio este proceso?, ¿quiénes fueron los actores, cuáles las
iniciativas y los obstáculos que encontraron para construir la autoridad
fiscal?, ¿qué formas de organización adoptó el aparato hacendario para
captar una parte de la riqueza generada en el territorio, que le permitie-
ra superar el deficiente, sostener al gobierno central y fomentar la econo-
mía?, ¿qué negociaciones estableció el poder central con los estados para
no quebrantar la soberanía regional e inhibir el crecimiento?, ¿qué perfil
tenían los hombres que dirigieron el aparato hacendario y qué prácticas
realizaron para que fuera eficiente?, ¿qué relaciones establecieron con
los actores económicos y políticos? En fin, si el “milagro porfirista” –ca-
racterizado por un crecimiento sostenido, una estabilidad política pro-
longada y el afrancesamiento de las élites y de la cultura urbana– fue
abatido por una violenta revolución, es natural que nos preguntemos
¿qué luz aporta el estudio de la instauración de un régimen fiscal, para
entender esos procesos y comprender sus contradicciones?
Basado en una abundante documentación del archivo histórico de la
Secretaría de Hacienda, en escritos oficiales y en publicaciones de época,
y a través de una perspectiva histórica que articula los problemas admi-
nistrativos, fiscales, económicos, sociológicos, jurídicos y políticos, este
libro ofrecerá algunas respuestas a esas interrogantes. Al lector corres-
ponde juzgar su pertinencia y sus alcances.

CAPÍTULO 1
cr isis fiscal
y r efor m a financier a

IMAGEN 2
Paz consolidada
Si los gobiernos de la primera mitad del siglo xix no tenían recursos,

el problema no era obtener una tajada mayor de la riqueza social,
sino incrementar el tamaño de la pitanza y cambiar las relaciones
de su apropiación; apoyar la producción de excedentes y crear un
aparato, con legitimidad y atribuciones suficientes, para recuperar
una parte del excedente y sostener al Estado.
En la caricatura La paz consolidada, Manuel González, Porfirio
Díaz y Manuel Romero Rubio se disputan el presupuesto para pre-
parar la elección de 1888. El estribillo reza: “Tres intereses distintos
y un Presupuesto verdadero”.
Fuente: El Hijo del Ahuizote, 18 de noviembre de 1888.

Según los principios de nuestra sagrada Carta, el pueblo
gobierna; la propiedad es inviolable, la parte de ella con que
contribuye para las necesidades comunes debe ser dada con su
consentimiento, discerniendo y ordenando en lo que emplearse
debe para que el que administra se sujete a cumplir estrictamente
con la voluntad de ese pueblo expresada con números en el
presupuesto, que no es sino la patente manifestación de la
1
soberanía del pueblo sobre el manejo de sus intereses.
Guillermo P rieto,
Lecciones elementales de economía política, 1871
El déficit endémico del siglo xix
E
ntre 1821 y 1867, México vivió muchos momentos de inestabi-
2
lidad política, económica y social. Sumemos a esto una crisis
fiscal permanente que debilitaba al gobierno y, en ocasiones, lo
arrastraba a su caída: sin ingresos para cubrir los gastos, no podían
aplicar ninguna política para consolidarse ni hacer frente a los levanta-
mientos opositores o a las intervenciones extranjeras.
La crisis fiscal se manifestaba en un déficit presupuestal progre-
sivo, que obligaba a los secretarios de Hacienda a buscar recursos por la
vía del crédito o aumentar los impuestos, sin por ello llegar a restable-
cer el equilibrio. El desbarajuste administrativo, la reducción de ingresos,
el aumento de los gastos y los elevados pagos de la deuda pública (que
1
Guillermo Prieto, Lecciones elementales de economía política, dadas para las escuelas de
jurisprudencia de México en el curso de 1871, p. 506.
2
Entre 1821 y 1867 el país conoció 47 gobiernos, tres intervenciones extranjeras, la
pérdida de la mitad de su territorio y numerosas guerras civiles que conmovieron
toda la sociedad.
• 25 •

incluyen onerosas concesiones acordadas a los prestamistas…) forman

algunos de los elementos de esta crisis. El sistema fiscal de ese periodo
permaneció casi sin cambios desde los años de la Real Hacienda, si excep-
tuamos la creación o supresión de ciertos impuestos (como los “tributos”
y su remplazo, en algunas regiones, por el de capitación) y, sobre todo, las
modificaciones administrativas.
IMAGEN 3
Erario público
En estos cartones Constantino Escalante presenta los aprietos finan-

cieros que enfrenta el gobierno de Juárez. Vemos a sus ministros:
Francisco Zarco, de lentes; e Ignacio Ramírez, “El Nigromante” (con
gorro) que buscan dinero en las arcas del erario. En enero están lle-
nas, “¿ya lo viste mojado?”, fruto de la venta de bienes confiscados a
la Iglesia desde 1856. Para mayo, “Pues míralo seco” … Los bienes
de la Iglesia no aportaron los recursos esperados. La crisis fiscal era
permanente.
Fuente: Constantino Escalante, La Orquesta, 18 de mayo de 1861,
tomado de Rafael Barajas, La historia de un país en caricatura, p. 196.

crisis fiscal y reforma financiera • 27
Cada ministro de Hacienda (fueron 87 los que se turnaron el puesto ¡en

solo 46 años!) quiso poner en práctica algunas reformas que terminaron
3
por desarticular los aparatos financieros y reducir su eficacia.
Varios ministros identificaron y reconocieron este problema. En
1829, por ejemplo, Lorenzo de Zavala “presentó un panorama desolador
del erario público”, decía que una modesta casa de comercio tenía más
4
orden y método que la administración del Tesoro. En 1844, Ignacio Tri-
gueros afirmaba: “la contabilidad ha desaparecido y con ella la respon-
5
sabilidad”. La falta de autoridad era tal que los ingresos no llegaban
jamás a la Secretaría de Hacienda (sh) mientras que la Tesorería tampo-
co ejercía control sobre los gastos; las rentas se quedaban entre las ma-
nos de los acreedores, de las autoridades locales o de los jefes militares.
Además, su monto promedio anual no alcanzó la mitad de los ingresos
obtenidos durante los últimos años de la Nueva España. Alexander von
Humboldt (quien excluye en sus cálculos el producto del estanco del
tabaco), asienta en su célebre Ensayo político… que, entre 1785 y 1810, los
ingresos se elevaron a casi 20 millones de pesos anuales. Mientras que
durante el primer medio siglo del México independiente, 1822 a 1867, no
pasaron jamás de 11 millones.6
La reducción de los ingresos no era el único problema. Fue el des-
equilibrio de su estructura donde los gobiernos encontraron las difi-
cultades. Como se muestra en el cuadro 2, cuatro tipos de impuestos
sumaban 80 por ciento del total de ingresos, pero uno sólo concentraba
¡más del 60 por ciento!
3
De 1821 a 1867 se hicieron 125 nombramientos de secretario de Hacienda, que reca-
yeron en 87 personas diferentes. Ciertos secretarios ocuparon el puesto durante al-
gunos días… Imaginamos entonces la imposibilidad de dar cualquier continuidad
a la política financiera.
4
Sobre las propuestas de Lorenzo de Zavala véase el estudio de Antonio Serrano,
“Tensar hasta romperse, la política de Lorenzo de Zavala”, en Los secretarios de Ha-
cienda y sus proyectos, pp. 87-110.
5
Memoria de Hacienda, en adelante mh, enero, 1844, p. 5.
6
Véase Cuadro 1.

CUADRO 1
Comparación de ingresos (1792-1867) (millones de pesos)
Año Cantidad Media anual
1765 6 142 6 142
1781 18 092 18 092
1792 19 522 19 522
1802 20 000 20 000
1804 18 000 18 000
1809 28 000 28 000
1812 a 1816 11 726 2 345
1821 a 1867 472 344 10 268
Fuentes: Para 1765 y 1781, Lucas Alamán, Historia de México, p. 38; para 1792 y 1802, A. Hum-
boldt, Ensayo..., p. 540; para 1804 a 1809, J. J. Tepaske, “La crisis financiera del Virreinato...”,
cuadro 9; para 1812 a 1816, P. Macedo, La evolución..., p. 369; y para 1821 a 1867, mh 1870,
pp. 834-835.
CUADRO 2
Estructura de ingresos de un año promedio (Porcentajes)
Ramo 1785-1789 1822-1867
Minería* 43.6 17.9
Comercio interior** 34.0 19.8
Comercio exterior*** 4.4 62.3
Tributos 10.4
Totales 92.4 100
Fuentes: los datos del periodo 1785-1789 son de Humboldt (p. 5) y los de 1822-1867 de M.
Romero (mh 1870, pp. 835-846).
*Acuñación de moneda y varios derechos sobre la explotación de minas y sus produc-
tos. **Alcabalas, derechos sobre el pulque, contribución federal e impuestos del Timbre.
***
Almojarifazgo (derechos sobre la importación) y derechos aduanales.

Hacia el final del Virreinato, los impuestos interiores (que gravaron la

actividad minera, el consumo y el trabajo de los indios, el odioso tribu-
to) representaban los principales recursos de la Real Hacienda. Después
de la Independencia, la carga fiscal recayó, indiscutiblemente, sobre los
ingresos aduanales; ¡concentraron más del 60 por ciento del total! Así
se fue creando una dependencia del fisco. En 1845, Luis de la Rosa, en-
tonces secretario de Hacienda,7 lanzó la señal de alarma: “esto es muy
peligroso —escribía—, porque la suerte de la nación queda a expensas
de los avatares del comercio exterior y del estado de las relaciones di-
plomáticas entre las naciones”.8 El ministro De la Rosa no estaba equi-
vocado; los ingresos presentaban la desventaja de estar centralizados
en prácticamente dos aduanas: Veracruz y Tampico. La Administración
se exponía a un grave riesgo, que se incrementaba por la continua ines-
tabilidad interna; una crisis comercial, un bloqueo marítimo o la toma
de una aduana por rebeldes, era suficiente para privar a la Hacienda de
más de la mitad de sus ingresos.9
Esas no eran, sin embargo, las únicas causas del problema. Los gas-
tos habían aumentado considerablemente, mientras que su estructura
se había modificado. En efecto, las exigencias militares derivadas de la
inestabilidad política, los continuos levantamientos y, sobre todo, de las
invasiones extranjeras —1828, 1835-1836, 1838, 1846-1848 y 1862— eleva-
ron al primer plano los gastos militares y de seguridad interna.
CUADRO 3
Estructura de los gastos federales promedio (1822-1867)
Ejército Gobernación Administración Deuda Total
70% 7% 12% 10% 99%
Fuentes: Memoria de Hacienda 1870, pp. 857-880, G. Aguilar, Los presupuestos federales desde la
colonia...
7
Sobre la gestión de Luis de la Rosa véase el capítulo de Laura Suárez de la Torre, “Luis de
la Rosa, ministro de Hacienda”, en Los secretarios de Hacienda y sus proyectos…, pp. 267-290.
8
mh 1845, p. 8.
9
Esa situación ayuda a explicar la táctica, muchas veces utilizada por los enemigos
del gobierno, durante todo el siglo xix, incluso durante la Revolución. El primer
paso de los oponentes consistía en controlar las aduanas y, sobre todo, la de Vera-
cruz (¡percibía casi el 40 por ciento del total de los ingresos federales!).

La necesidad de satisfacer con urgencia el presupuesto militar, restringía

la acción de la Secretaría de Hacienda, a tal grado que algunos ministros
protestaron, argumentando que habían sido nombrados para dirigir un
sistema nacional de finanzas públicas y no para cubrir las necesidades
monetarias del ejército y de la policía. Irónica, la prensa se burló en mu-
chas ocasiones calificándolos de “cajeros del ejército”. Un buen ejemplo
del sentimiento que provocó esa situación en el ánimo de los ministros,
lo muestra la carta de renuncia a la Secretaría que publicó Guillermo
Prieto a fines de 1855:
El ministerio que desempeño, creí que debería ser el encargado de resolver

la gran cuestión de vida del país, que es la financiera; pero en la práctica
veo que es una pagaduría militar, y eso ni me honra a mí, ni puede llevar
la revolución [de Ayutla] a feliz término.10
Otro problema era el administrativo. La falta de orden y método en

los aparatos administrativos se traducía en un elevado costo en la re-
caudación de impuestos. Según Matías Romero, entre 1825 y 1867, este
ascendía, en promedio, al 12 por ciento de los ingresos. Así, entre el
costo de la defensa del país y del control del orden interno, los gas-
tos de la administración fiscal absorbían 89 por ciento de los ingre-
sos ordinarios. Con el 11 por ciento restante, los gobiernos quedaban
imposibilitados para aplicar cualquier política en materia económica
o social. Pero la realidad era aún más dramática; ese 11 por ciento de
ingresos se tenía que destinar al pago de la deuda pública...; varios go-
biernos llegaron a tener serias dificultades para cubrir la raya mensual
de la burocracia…
Ante esta situación, en la Memoria de Hacienda de 1838, el secretario
Joaquín Lebrija elevó un grito de desesperación y rebeldía contra la falta
de recursos y pronosticó que traería consecuencias muy negras para
todo el país. Esa situación, decía,
10
Las quejas de los ministros eran continuas; el periódico El Cosmopolita escribía en sep-
tiembre de 1836: “El secretario de Hacienda no es más que un cajero del de la Guerra”.
Véase C. J. Sierra, Historia de la administración hacendaria en México, pp. 24, 66.

conduce a una disyuntiva terrible pero precisa […] o se establece una lu-
cha entre los poderes de la nación misma, identificada con las fortunas
individuales o desatendida la administración en su mayor parte se deja
vacilar el orden público y camina la sociedad a su disolución; porque a la
verdad sin pagarse con puntualidad a los funcionarios y empleados, no
puede haber exactitud ni disciplina en ellos, ni el gobierno puede dar a
conocer su existencia sino entre los muros de su gabinete; sin seguridad en
la subsistencia de los magistrados y sus agentes inmediatos, la adminis-
tración de justicia queda expuesta a la venalidad; sin socorrer al ejército,
el soldado puede hacerse enemigo del Estado en vez de servirle de escudo;
sin satisfacer las obligaciones que el gobierno ha contraído con los parti-
culares en sus transacciones recíprocas, el crédito ya perdido no puede
11
restablecerse.
Todos los ramos de la administración quedaban debilitados: la falta de

recursos amenazaba la existencia misma del Estado y de la cohesión so-
cial. La forma más común de reducir la bancarrota consistía en aumen-
tar los impuestos, en vender los bienes del Estado, en reducir los gastos
o en solicitar préstamos a los particulares. Pero en lugar de mejorar la
situación, esas medidas afectaban a terceros, fomentaban la prolifera-
ción de agiotistas, levantaban oposición y prolongaban el marasmo.
Si el crédito, por ejemplo, aportaba recursos frescos y extraordina-
rios para cubrir necesidades urgentes, empujaba a la Hacienda pública
hacia un “círculo vicioso”. Cuando los especuladores prestaban al go-
bierno, imponían elevados intereses imposibles de pagar y, a cambio,
exigían la hipoteca o administración de las oficinas de recaudación de
impuestos más productivas. En esas condiciones, los ingresos dismi-
nuían y el gobierno se encontraba en la obligación de recurrir nueva-
mente al crédito… En 1834, Juan José del Corral, oficial mayor, afir-
maba a este propósito: “a causa de los agiotistas, el importante ramo
de hacienda pública se encuentra abatido”. Y no titubeaba en criticar a
los especuladores y considerarlos “el enemigo número uno del Tesoro
público” ya que ellos animaban, incluso, sublevaciones. Así lo expone
en su Breve reseña sobre el Estado de la Hacienda, que subtituló: “Exposición
11
M. Yáñez Ruiz, El problema fiscal…, t. i, pp. 364-365.

de los males y ruina de la República, a que la han llevado y siguen con-

12
duciendo las maniobras de los agiotistas y de los malos empleados”.
A pesar de las reflexiones, la crisis fiscal se convirtió en crónica. Ella
debilitaba todos los engranajes de la Administración Pública y reducía
los gobiernos a la impotencia; los dejaba incapaces para enfrentar a sus
oponentes. El diputado Francisco Bulnes, prestigiado intelectual, tribu-
no y polemista, estableció una relación entre el déficit presupuestal y las
“revoluciones” que formuló de manera irónica, pero pertinente.
mientras el deficiente no llegaba al 25 por 100 de los egresos, aunque sur-

giera una revolución, la dominaba siempre el gobierno establecido, si el
deficiente excedía del 25 por 100, la revolución triunfaba y el nuevo gobier-
no venía a desempeñar una función liquidadora de los compromisos de su
13
antecesor, pasándolo al capítulo de la deuda pública.
Las guerras, la inestabilidad social y la crisis fiscal, en efecto, hicieron

que cayeran varios gobiernos, frenaron el proceso de consolidación del
Estado nacional y la construcción de un país que aspiraba a la indepen-
dencia y la soberanía.
La percepción de la crisis: proposiciones y límites

Si la crisis fiscal —y la inestabilidad de los gobiernos— finalmente
fue superada durante el periodo 1867-1896, es importante observar la
evolución de la percepción que los hombres de la época fueron cons-
truyendo sobre ella, para conocer mejor sus ideas y comprender las
12
En mayo de 1834, Juan José del Corral renunció a la Secretaría de Hacienda por
las presiones de los especuladores. En su carta al presidente critica la tolerancia
del gobierno frente a los acreedores, que ofrecen maliciosamente su dinero fresco
a cambio de la explotación de los impuestos. Véase mh 1834, pp. 24-28, Breve reseña
sobre el estado de la Hacienda y del que se llama crédito público..., y C. J. Sierra, Historia
de la administración hacendaria, p. 26.
13
Estas palabras, pronunciadas por Bulnes, fueron retomadas y repetidas por los inte-
lectuales de la época. Véase P. Macedo, La evolución mercantil. Comunicaciones y obras
públicas. La Hacienda pública. Tres monografías que dan idea de una parte de la evolución
económica de México… p. 423.

innovaciones y límites de las propuestas de los reformadores que lo-

graron superarla.
IMAGEN 4
Caída de Santa Anna
En ocasión de su caída, el 6 de diciembre de 1844, la caricatura de-

nuncia el sistema de Santa Anna. Parado encima de un montículo
formado por los distintos regímenes que suscribió: Imperio, fede-
ración, centralismo, regeneración, Bases orgánicas… todo converge
hacia él. Desde la izquierda vemos el cañón del Voto general, jalado
por el pueblo, que le dispara proyectiles con el nombre de cada uno
de los estados. A la derecha se ven personajes de distintos grupos
sociales que transportan, sobre sus espaldas, sacos de contribucio-
nes: licencia de algodones, objetos de lujo, venta de empleos, de mi-
nas, de bienes nacionales, préstamos del clero, capitación, etcétera,
y los depositan en unas fauces abiertas. De ellas cae el dinero a un
barco, “Ya se fue”. Y abajo un grupo de especuladores con caras de
animales, parados sobre los préstamos para la guerra de Texas, con
la inscripción: “Así nos quedamos”.
Fuente: Rafael Barajas, La historia de un país en caricaturas, p. 146.

La crisis fue objeto de múltiples reflexiones de los contemporáneos:

secretarios de Hacienda, políticos, intelectuales y hasta los periódicos,
voz de la opinión pública, hablaban sobre ella. Una corriente de opinión
muy generalizada, por cierto, redujo el problema fiscal al aspecto admi-
nistrativo y funcional; creían que la mala organización de la Secretaría,
la falta de un verdadero “plan hacendario” y de una moral pública eran
las causas de la crisis. Pensaban que era suficiente con crear, de manera
inteligente, instituciones sólidas para administrar las finanzas del nue-
vo país. Desde los primeros años de vida independiente se avanzaron
propuestas en este sentido. En 1823, por ejemplo, el ministro Francisco
de Arrillaga, en su Memoria de Hacienda insistía en organizar mejor los
aparatos fiscales: en establecer la Tesorería general y una Dirección en-
cargada de inspeccionar la recaudación de impuestos, la distribución
y el manejo de gastos, así como reclutar personal calificado. Diez años
más tarde, José Ma. Bocanegra reprodujo vanamente las mismas propo-
14
siciones; insistió en la necesidad de establecer una legislación global:
“hay solamente leyes fiscales aisladas, nos hace falta una ley General
15
que ponga orden en todo el ramo de Hacienda”.
Otros fueron más lejos en sus reflexiones sobre los problemas admi-
nistrativos. Como lo muestra el folleto titulado Plan de Hacienda para la
República Mexicana, editado en 1847, su autor, con espíritu liberal, propone
eliminar los impuestos y las aduanas interiores, para remplazarlos por
la contribución única que sería recolectada por una administración po-
pular (con juntas establecidas en cada cantón, cada pueblo, cada barrio
de las ciudades; integradas por comerciantes, agricultores, artesanos y
16
miembros de la propia Administración Pública). Esa utópica organiza-
ción participativa y equitativa descansaba, en efecto, en una valoración
optimista de la moralidad y el civismo de la población, y presuponía, sin
mencionarlo, que la crisis fiscal era el resultado de la irresponsabilidad de
los empleados de Hacienda…
14
Véase el capítulo de Cecilia Noriega, “El ‘prudente’ funcionario, José María Boca-
negra”, en Los secretarios de Hacienda y sus proyectos, pp. 111-146.
15
Véase mh 1833-1834, pp. 6-8.
16
Plan de Hacienda para la República Mexicana dedicado al Exmo. Sr Presidente, benemérito
de la patria... Antonio López de Santa-Anna.

Como hoy, todo el mundo se quejaba de la incompetencia de los

burócratas; formados en el antiguo sistema de la Real Hacienda, se mos-
traban incapaces de adaptarse a los nuevos valores republicanos, a los
cambios, a las innovaciones. Conservadores, eternizaron sus prácticas y
dejaron que la corrupción se desenvolviera. Otro folleto, sobre la “nece-
sidad urgente de establecer un Nuevo Sistema de Hacienda”, considera
urgente combatir al contrabando, cambiar la mentalidad y sanear las
instituciones; era necesario, en pocas palabras, crear un sistema “funda-
17
do en la eficacia y la moralidad”. En el mismo tenor, los especialistas
pensaban que el equilibrio del presupuesto no podría conseguirse sin
18
modernizar la contabilidad. Sugerían remplazar el sistema de cuen-
tas de la Tesorería, llamado “deber y tener”, por el nuevo sistema de
19
“partida doble”. Durante varios decenios se desató un debate teórico
y práctico en este sentido, antes de que desaparecieran las confusiones
contables en las oficinas recaudadoras de Hacienda y, sobre todo, en los
20
escritorios de la Tesorería general.
Otros pensaban que la inestabilidad política y social era la madre
de todos los males que sufría la Hacienda pública. Así lo expresa José
Mariano Blasco, en 1835:
17
Hacienda pública, Breves indicaciones que manifiesta la urgente necesidad de establecer un
Nuevo sistema de Hacienda que reemplace al que actualmente rige en el Imperio, México,
Imprenta Literaria, 1864, 80 p.
18
En 1846, el periódico El Monitor Republicano criticaba con estas palabras los defectos
de la contabilidad pública: “el gobierno no sabe cuánto debe, ni con qué recursos
puede contar; mientras no haga una liquidación de sus entradas y salidas, estará en
la incapacidad de mejorar sus ingresos”. véase C. J. Sierra, Historia de la administra-
ción, p. 40.
19
Desde la Independencia, se utilizaron varios sistemas de contabilidad. El más usual
fue el llamado “deber y haber”, que se hacía en partidas simples, figurando de
forma separada los ingresos y los gastos. Véase Reflexiones sobre el acuerdo del Senado
relativo a la adopción del sistema de partida doble, para las cuentas del erario público.
20
A pesar de la edición, en 1850, de un tratado sobre el sistema de “partida doble”,
su adopción por la burocracia dilató decenios. En 1866 había aún opiniones hostiles
que estimaban que dicho sistema era muy complicado. El teórico más importante
sobre este método de contabilidad fue Julio Jiménez, quien sería contador de la
Tesorería durante el Porfirismo. Su obra se convirtió en la Biblia de la burocracia:
Apuntes de contabilidad o teoría de la aplicación del sistema de partida doble en la Tesorería
general de la nación... Para las críticas véase Vicente Ortigoza, Cuatro memorias sobre
puntos de administración, p. 42.

Todo aquel que vuelva la vista con ánimo despreocupado sobre el cua-
dro que presenta la República Mexicana, conocerá luego a luego que el
funesto influjo de las revoluciones se ha hecho extensivo a la hacienda
federal; pero de tal modo, que la ha viciado en su esencia, relajando todos
los resortes de la máquina que la componen […]. Consecuencia necesaria
de esas mismas agitaciones es que el legislador se haya visto impedido en
dedicar sus útiles tareas al arreglo de un ramo que en otras circunstancias
hubiera sido objeto preferente de su atención. Los intervalos de tranquili-
dad han sido tan efímeros, que no han permitido una reforma radical en
la hacienda; así es que puede decirse que ella ha caminado con la incerti-
dumbre propia de nuestra infancia, sin sistema, sin plan y sin objeto final
21
y conocido.
Ante la falta de sistema, plan y objeto de la Hacienda, el ministro Blas-

22
co se limita a proponer reformas administrativas. Diez años más tarde,
Luis de la Rosa abunda en el mismo sentido; veía dos grandes obstáculos
que se oponían a los esfuerzos de los políticos que habían querido mejo-
rar la Hacienda: la anarquía y la confusión de ideas en materia de econo-
mía política. Este aspecto, decía, “divide los hombres en sectas y en parti-
dos, desorganiza constantemente los ingresos públicos y siembra el caos
23
fiscal”. Refiriéndose a las divisiones que marcaron la primera mitad del
siglo xix entre partidarios de un gobierno imperial, republicano, central,
federal o entre conservadores y liberales, clericales y republicanos, De la
Rosa avanza algunos remedios que tienen como primer objetivo separar
las finanzas de la “nefanda” influencia partidista.
Considero que no se puede establecer un verdadero sistema de hacienda

ni equilibrar el deficiente en un país donde cada jefe de partido, cuando
21
mh de 1835, pp. 19-20. Para mayores referencias sobre este ministro, véase Yáñez
Ruiz, op. cit., t. 1, p. 325 y C. J. Sierra, op. cit., p. 30.
22
Dice en su mh: “El principio de las reformas será arreglar el presupuesto general de
gastos, reduciéndolo a lo absolutamente necesario en todos los ramos de la admi-
nistración: cerrar las puertas a la creación de empleos y fijar principios inalterables
para proveerlos [...], calcular por los mejores datos del momento los productos de
nuestras contribuciones, para nivelarlas a los egresos” (mh 1835, pp. 22-23).
23
Véase mh 1845, pp. 2-3.

inicia una revolución contra el gobierno, se lanza sobre el Tesoro público

24
como si se tratara de un botín que puede distribuir entre sus partidarios.
Una vez liberada la Hacienda pública del imperio de los “partidos”, no

quedaba más que someter los gastos a un plan respetado por todos.
Esta misma opinión, que resulta hoy una idea moderna y pertinente,
fue compartida por Mariano Riva Palacio y por la Comisión especial del
Senado, ambos favorables a la continuidad de una política bien defini-
da, más que a reducciones presupuestales, leyes apresuradas o despidos
25
desordenados. Las economías en el presupuesto se deberían guiar por
“un plan general diseñado por el gobierno con base en los recursos de
26
la Tesorería y en los métodos de la administración”. En resumen, este
tipo de opiniones convergen en la idea de imponer una ley suprema
y permanente por encima de toda disputa, respetada por todos; algo
así como regir las finanzas, diríamos hoy en día, por “una política de
Estado”.
Otros comentaristas encontraban la solución en la política impositi-
va. Es verdad que muchos errores habían sido cometidos en ese rubro.
Con la Independencia se suprimieron varios impuestos heredados del
virreinato, sin pensar ni en sus consecuencias ni en sustituirlos por otros.
Estos fueron los “errores de nuestros primeros padres”, como solía repetir
27
Matías Romero. Pero una vez pasada la euforia del festín liberal abierto
por la Independencia, la necesidad de recursos obligó a los gobiernos a
elevar tarifas, a restablecer antiguos gravámenes y a modificar las con-
tribuciones. Todos los secretarios de Hacienda aportaron su granito de
improvisación al caótico edifico. En 1825, por ejemplo, José Ignacio Es-
teva restableció el monopolio del tabaco, algunos impuestos al comercio
24
Ibid., p. 3.
25
Esta era la opinión de una Comisión especial del Senado que proponía en un in-
forme reducir salarios de altos funcionarios, en espera de un plan global. Dictamen
de la Comisión especial del Senado sobre el proyecto relativo a nivelar los ingresos con los
egresos de la Hacienda pública.
26
mh 1848, p. 2.
27
Esta idea, repetida durante todo el siglo xx y hasta hoy en día, fue desarrollada en
el folleto Observaciones acerca de la Administración financiera en la época del gobierno
provisional (1845), pp. 12-16, así como en la célebre Memoria de Hacienda de Matías
Romero (mh 1870, p. 1005).

28
exterior y ciertas contribuciones directas. Otros pensaron en gravar la
industria minera, el comercio interior, los textiles y hasta crearon contri-
buciones prediales sobre ventanas y balcones de casas y edificios… Esos
impuestos se establecieron sin ningún orden, método o sistema y sin que
por ello aumentaran significativamente los ingresos del Tesoro.
Un sistema fiscal no se construye de la noche a la mañana. Se debe
escoger el objeto de imposición, establecer su base y buscar un meca-
nismo adecuado para su recaudación. ¡Pero nadie ama pagar impuestos!
Siempre hay resistencias, descontento, evasión, incluso revueltas... Se tie-
ne, entonces, que sensibilizar a los ciudadanos; hacerles comprender su
necesidad; manifestar el beneficio social que recibirán a cambio de
su contribución; educarlos y, a veces, hasta forzarlos a cumplir sus debe-
res fiscales. En 1841, el secretario Manuel Canseco proponía una solución
para ello. Afirmaba que la clave para crear un sistema fiscal residía en la
educación moral y cívica del pueblo: “El verdadero arreglo de un sistema
de hacienda —subrayaba— tiene una raíz cardinal, a saber, la educación
religiosa y civil, pues con estos esenciales principios habrá buenos contri-
29
buyentes, buenos jueces de hacienda y buenos empleados”…
Todos aceptan la necesidad de moralizar a los contribuyentes y al
personal de Hacienda, de cumplir los deberes ciudadanos, pero no por
ello son favorables al incremento de los impuestos: “pretender equi-
librar los ingresos y gastos mediante contribuciones excesivas —afir-
man—, conduce a la ruina de la sociedad”. En el Plan de Hacienda de
1847 ya se había denunciado esa medida; suprimir todos los impues-
tos y crear la “contribución única”. Esta misma idea fue actualizada en
1864 por el consejero financiero de Maximiliano, Vicente Ortigoza, en su
propuesta de programa para la Hacienda imperial, donde resalta la im-
portancia de la Administración Pública, afirma –para curarse en salud
por su colaboración con el Imperio– que “la historia de los pueblos ha
demostrado que las formas de gobierno han tenido menos influencia
en su destino que una buena administración”. Y propone reformar la
administración y aplicar medidas liberales para poner orden en el caos
28
Sobre las iniciativas y políticas de José Ignacio Esteva, véase el capítulo de Luis
Jáuregui, “Control administrativo y crédito exterior bajo la administración de José
Ignacio Esteva”, en Los secretarios de Hacienda y sus proyectos…, pp. 55-86.
29
mh 1841, pp. 6-7.

30
de la hacienda. “El primer deber —escribe— es el de proteger, por
todos los arbitrios y medios posibles, el libre desarrollo de la industria
y del comercio”. Al mismo tiempo, plantea luchar contra las importa-
ciones que compiten con los “productos nacionales”, introducir la libre
exportación de productos agrícolas y mineros, y suprimir las aduanas
interiores, llamadas “alcabalas”. Esta última medida –compleja y nece-
saria– debería aplicarse de manera progresiva, una vez establecida la
paz, la moralidad y el progreso material (que incluye la construcción de
caminos, de telégrafos y de correos).
Para mejorar la administración imperial, continúa Ortigoza, es ne-
cesario recuperar la confianza y el crédito: “cuando una nación, sea por
causa de guerras internas o de guerras extranjeras, rompe el equilibrio
presupuestal, no le queda otro camino para restablecerlo que recurrir
31
a la organización del crédito”. El Estado debería entonces comenzar
por reconocer sus deudas, único medio para recuperar la confianza y
superar la crisis. Al poner el acento en una buena administración, más
que en la “forma de gobierno” (imperial, republicana o dictatorial…),
Ortigoza justifica plenamente la “administración impuesta por los fran-
ceses”. Y no deja de tener razón sobre el espinoso tema de la deuda
pública que, como sabemos, arrastra la Hacienda a un “círculo vicioso”
y la subordina a los intereses de los prestamistas. Sobre este aspecto
abundan comentarios y opiniones.
En 1848, por ejemplo, frente a la iniciativa de crear un banco pri-
vado, Juan José del Corral emprendió una cruzada contra los especu-
ladores (que ya había denunciado en 1833, cuando ocupó por primera
vez el puesto de oficial mayor de Hacienda). Imprimió un folleto donde
afirma que los agiotistas ejercen una influencia creciente en el gobierno
y dominan las oficinas de recaudación, mientras que la mayor parte de
los ingresos fiscales van a sus bolsillos. Los acusa de mantener el Tesoro
en la penuria y contribuir a la inestabilidad económica y social del país:
A los agiotistas se debe en mucha parte que el espíritu de orden y estabi-

lidad sea desconocido entre nosotros. ¿Ni cómo podremos conseguirla,
30
Vicente Ortigoza, p. 80.
31
Ibid., p. 79.

cuando sobre tantos motivos de división y descontento se aumenta el de

suspender todo pago de sueldos por destinar su importe al reembolso de los
capitales y usuras del prestamista? Así germinan los disgustos, y prepa-
ran los ánimos para desear y promover los cambios de gobierno, la siem-
32
pre desoladora guerra civil que les precede.
Corral proponía al Congreso terminar con esa situación “moralizan-

do la conducta” del gobierno. Aconsejaba atacar la corrupción, reducir
los presupuestos, administrar con rigor los ingresos y, ciertamente, dar
un arreglo definitivo a la deuda pública. Para él, los agiotistas mismos
ponían en dificultad la economía: “Por causa del agiotista ha subido
el interés del dinero a un precio que no puede soportar la ganancia de
ningún otro giro. La agricultura y el comercio sufren hoy los funestos
33
efectos de esa alteración”.
Sin escuchar las advertencias de Corral, ante las urgencias econó-
micas, los gobiernos ofrecieron seductoras garantías a los prestamistas
y llegaron, incluso, a orientar la Administración Pública en función de
34
sus intereses. En 1841, por ejemplo, el ministro Canseco organiza en
dos partidas los ingresos: los ingresos interiores servirían para cubrir
el presupuesto ordinario y “los ingresos de aduanas marítimas para
35
amortizar las deudas interna y externa”. Esta práctica, muy aplicada,
tenía la bondad de hacer llegar dinero fresco al gobierno, y la villanía
de empeñar el futuro de los ingresos.
Los prestamistas quisieron ir más lejos. En 1848 propusieron la crea-
ción de un banco que debería administrar la deuda pública y ofrecer
créditos permanentes al Tesoro; idea que como sabemos provocó la có-
32
Aunque un poco exagerado, ese comentario revela bien la situación. Véase J. J. del
Corral Breve reseña sobre el estado de la Hacienda y del que se llama crédito público, o sea
exposición de los males y ruinas de la República a la que la han llevado y siguen conduciendo
las maniobras de los agiotistas y de los malos empleados, 1848, p. 26.
33
Idem.
34
Desde 1824, J. J. del Corral ya lo había denunciado. En su folleto de 1848 lo resume
así: “El agiotaje establecido sobre sus fondos se había apoderado de la hacienda y
créditos de todas clases, presentes y futuros: ejercía ya una poderosa influencia,
y aspiraban los agiotistas al poder absoluto en todos los ramos de la administración
pública”. Corral, op. cit., p. 29.
35
Véase mh 1841, pp. 6-7.

36
lera y las reflexiones de J. J. del Corral. Cinco años más tarde otro gru-
po de comerciantes, dirigidos por el activo empresario poblano Manuel
Escandón, renovó esa propuesta. Pretendían crear un banco nacional
con un capital de seis millones de pesos y ofrecer al gobierno un crédito
anual de nueve millones. A cambio, exigían la administración pura y
37
simple de todos los ingresos públicos.
Esa iniciativa fue impugnada en 1853 por el ministro, también pobla-
no, Antonio Haro y Tamariz, en un largo documento dirigido a su Alteza
Serenísima Don Antonio López de Santa Anna, publicado pocos días an-
tes de su caída. Ahí, el ministro expone un plan de reformas financieras.
Y advierte que, además de las nefandas repercusiones económicas, ceder
a la iniciativa de los agiotistas traería graves consecuencias políticas:
El confiar la administración de todas las rentas a un banco es una medida

sumamente impolítica, pues equivale en cuanto al gobierno, a hacer abdicar
de su influencia y de su poder en manos del banco, y a ponerse a dispo-
sición de esta institución, creando un poder dentro del mismo poder del
gobierno. Es claro que el día que el banco quiera hacer una revolución, esta
revolución será sostenida en toda la República por sus empleados, y que el
gobierno sucumbirá indefectiblemente. Y si el gobierno, conociendo a tiem-
po la influencia maléfica del banco, logra disolverlo y se salva de este modo,
38
la consecuencia será una crisis monetaria espantosa en toda la República.
36
Esta idea se manejó en 1844, pero se presentó de manera formal a la Cámara de
Diputados hasta el 24 de octubre de 1848, por el ministro Manuel Piña y Cuevas. Se
pretendía el establecimiento de un banco nacional de crédito público, de depósito,
circulación y descuento (artículo 1o.). El banco se fundamenta en la buena fe de
la República, quien considerará sus capitales intocables (art. 2o.); se ocupará de la
administración, consolidación, conversión y amortización de la deuda nacional, y
beneficiará de ocho millones de pesos de la indemnización que los Estados Unidos
pagarán a la República… (artículo 3o.). Véase C. J. Sierra, op. cit., p. 51.
37
El proyecto es de 80 páginas con 16 cuadros estadísticos. Aborda diversos aspectos
de la Hacienda pública (deficientes de 1821 a 1850, ingresos aduanales, contribu-
ciones, deuda interior y externa, presupuesto militar, empleados, etcétera). Véase
Cuestión del día. Reflexiones sobre la Hacienda pública y el crédito, escritas con motivo
del proyecto presentado al Supremo Gobierno para la formación de un Banco Nacional y el
arrendamiento o administración de las rentas.
38
mh 1870, p. 407-409.

Frente al proyecto de los banqueros y ante la penuria del erario, el mi-

nistro poblano retomó las ideas liberales y propuso la “hipoteca de los
bienes del clero”; propósito que le atrajo críticas virulentas de la prensa
conservadora, tan fuertes que lo obligaron a renunciar, pero que más
adelante, como sabemos, inspiraron las Leyes de Reforma.
Esas ideas ya se habían expresado desde 1833; se pensaba que los
enormes capitales pertenecientes a la Iglesia —se calculaban en tres
cuartas partes de la tierra cultivable del país y cuantiosos capitales— no
podían quedar paralizados, deberían alimentar la economía y fortale-
cer a la Hacienda pública. En consecuencia, se debería forzar su venta
39
y circulación. Esos objetivos animaron las leyes expedidas por el vice-
presidente Valentín Gómez Farías. Contra ellas se levantaron subleva-
ciones –“por la religión y fueros”– que lo obligaron a dimitir. Lo mismo
sucedió en 1847. Para hacer frente a la guerra contra Estados Unidos,
Gómez Farías decretó, con toda urgencia, la ocupación de bienes de la
Iglesia hasta por 15 millones, pero la sublevación de los “Polkos” frenó
la “medida salvadora”.
En 1851 se hizo un nuevo intento; José Ignacio Esteva pretendió, sin
lograrlo, negociar con el clero; propuso establecer un nuevo impuesto,
que sería administrado por la Iglesia. A cambio, ella debería garanti-
zar la conversión de la deuda pública y avanzar recursos suficientes
40
para cubrir los deficientes del Tesoro. En 1853, como sabemos, Haro
y Tamariz decidió forzar a la Iglesia a emitir 17 millones de pesos en
bonos garantizados por los bienes del clero. El gobierno se comprometía
a pagar esos bonos en 17 años y cedería a la Iglesia la administración y
producto de los impuestos sobre las propiedades urbanas y rurales en
toda la República. El ministro conservador creía, como sus antecesores,
que de esa manera se restablecería el crédito público y, sobre todo, “se
39
En ese año, José María Luis Mora fundó el Partido del Progreso que se proponía
lograr la independencia interna del Estado frente a la Iglesia y el ejército, y crear
un gobierno laico. Se propone sacar al erario de la bancarrota quitando a la Iglesia
parte de su riqueza.
40
Los razonamientos de Esteva son importantes: “Pensé –dice el ministro— que se
podía hacer un arreglo con el venerable clero, para que, sin desmembrar su riqueza,
salvara los apuros actuales del Estado, poniendo en circulación, por lo mismo, toda
la deuda interior, dándole valor en el mercado, e identificando con esto la suerte del
gobierno con la del mismo clero y con la de los acreedores”. (mh 1870, p. 336).

forma[ría] una unión basada sobre intereses comunes entre el gobierno,

el clero y los acreedores”.
41
Las medidas propuestas por los banqueros, de una parte, y por los
conservadores ilustrados y los liberales, por la otra, ponían énfasis en
reconsiderar las relaciones entre el Estado y los grupos de propietarios:
los primeros proyectaban relacionar al gobierno con los agiotistas; los
segundos incluían, además, a la Iglesia. Este aspecto ya había sido iden-
tificado por el ministro Joaquín Lebrija, en su análisis sobre la crisis
financiera. En la Memoria de Hacienda de 1835, al hablar sobre el enorme
déficit presupuestal, Lebrija se preguntaba sobre la manera de cubrir la
falta de recursos y señalaba:
Considerando las altas obligaciones de la República, reclama un aumento

igual en el valor de los ingresos; pero que no pudiendo extinguirse sino
estableciendo nuevos impuestos o alterando los actuales, conduce a una
disyuntiva terrible en verdad pero precisa […] o se establece una lucha
entre los poderes de la nación misma, identificada con las fortunas indivi-
duales, o desatendida la administración en su mayor parte se deja vacilar
42
el orden público y camina la sociedad a su disolución.
El cuadro es por demás dramático pero realista; la crisis fiscal conducía

a la disolución del Estado y de la sociedad. Dos soluciones se abrían a
la consideración de Lebrija. La primera, la más moderada, era aumentar
los impuestos o crear nuevos, lo que implicaba hacer frente a sus re-
percusiones económicas y al rechazo de los grupos sociales afectados.
Su aplicación suponía un gobierno fuerte y estable, inexistente en esos
41
mh 1870, p. 408.
42
En la exposición de Lebrija se avanzan ejemplos sobre las nefandas consecuencias:
“a la verdad sin pagarse con puntualidad a los funcionarios y empleados, no puede
haber exactitud ni disciplina en ellos, ni el gobierno puede dar a conocer su exis-
tencia sino entre los muros de su gabinete; sin seguridad en la subsistencia de los
magistrados y sus agentes inmediatos, la administración de justicia queda expuesta
a la venalidad; sin socorrer al ejército, el soldado puede hacerse enemigo del Estado
en vez de servirle de escudo; sin satisfacer las obligaciones que el gobierno ha con-
traído con los particulares en sus transacciones recíprocas, el crédito ya perdido no
puede restablecerse”. Citado en Yáñez Ruiz, op. cit., t. i., pp. 364-365.

años. La segunda, más radical, sugiere una lucha abierta, animada por
el Estado, contra los privilegios de propietarios —un ataque al sistema
de apropiación y distribución de la riqueza— con el fin de obtener re-
cursos suficientes para sostener al gobierno. Y para ello el Estado debía
confiscar una parte de los bienes de la Iglesia y afectar las fortunas de
los especuladores.
La Iglesia se beneficiaba de una gran autoridad moral y económica
que le permitía rivalizar con el poder del Estado. Su base material es-
taba formada por una masa considerable de bienes –inmuebles, tierras
urbanas y rústicas– y cuantiosos capitales, así como por los ingresos de
los diezmos y las limosnas. Una fuerza moral y económica –al origen
de varias sublevaciones armadas– que los liberales pretendieron minar
con la Constitución de 1857 y, sobre todo, con las Leyes de Reforma,
pero que levantó tal oposición –entre los conservadores– que animó la
guerra civil (1861-1863) y facilitó la Intervención Francesa (1863-1867).
Episodios de la misma naturaleza permiten calificar al periodo 1861-
1867 como el de “Las Guerras de Reforma”.
En 1859, Miguel Lerdo de Tejada, ministro de Hacienda de Juárez,
expuso los motivos de estas leyes: era necesario, según él, tomar medi-
das enérgicas para poner término a la bancarrota de la Hacienda públi-
ca y “a la guerra sangrienta que una parte del clero hace por mantener
43
sus privilegios heredados de la Colonia”. Los bienes de la Iglesia se-
rían confiscados y vendidos en subasta; el gobierno aceptaría en pago
44
los títulos de la deuda pública. Así, muchos particulares tendrían la
posibilidad de adquirir esos bienes y la Iglesia vería limitado su poder
económico. El objetivo político de esa medida era el de “crear grandes
intereses que se identifiquen con la reforma social y que contribuyan
43
El proyecto liberal de Miguel Lerdo de Tejada comprendía: “En primer lugar deben
abolirse para siempre las alcabalas, los contrarregistros, los peajes, y en general, to-
dos los impuestos que se recaudan en el interior de la República sobre el movimien-
to de la riqueza, de las personas y de los medios de transporte que conducen unas y
otras [...]. señalar las rentas que pertenecen a los Estados y al gobierno general […]
aligerar, en fin, los impuestos al comercio exterior y a la industria minera, y liberar
los productos de exportación”. (mh 1870, pp. 499-501.)
44
La venta de bienes confiscados se hacía en tres pagos: una tercera parte en líquido,
otra en títulos de la deuda pública y el resto a crédito. Véase mh 1870, pp. 499-501.

45
de una manera eficaz a la marcha liberal y progresista de la Nación”.
En otros términos, se trataba de favorecer una comunidad de intereses
—con los nuevos propietarios de bienes confiscados— capaz de hacer
avanzar al proyecto reformista. Paradójicamente, la Intervención Fran-
cesa y las políticas liberales de Maximiliano, ante la gran desilusión de
46
los conservadores y la jerarquía católica, aceleraron ese proceso.
Si Haro y Tamariz, Lebrija y los reformistas vieron la solución en
modificar las relaciones de propiedad, sus propuestas omitieron el
problema de las relaciones de producción. Fueron en realidad algunos
conservadores quienes apostaron —sin obtener éxito— a la aplicación
de medidas para favorecer la producción nacional. Recordemos la co-
nocida propuesta de Esteban de Antuñano: en los años treinta creó el
célebre Banco del Avío para desarrollar la industria textil y fomentar su
tecnificación. Los recursos de esta institución provenían de una parte
de los ingresos aduanales y deberían servir para dotar a la naciente
47
industria de moderna tecnología. Recordemos también el proyecto
de construcción de una línea de ferrocarril de México a Veracruz, con-
cebida por Manuel Escandón, y emprendida por la administración de
48
Maximiliano. Desde su exilio en 1866, Juan A. Zambrano, ministro del
gobierno de Juárez, constató los fracasos de esas iniciativas:
Hasta hoy los esfuerzos de todos los gobiernos se han reducido a conse-
guir recursos con el exclusivo objeto de cubrir los gastos mayores o meno-
res, sin cuidar de destinar algo para desarrollar las fuentes de la riqueza
45
El proyecto preveía la separación de la Iglesia y el Estado, la supresión de las corpo-
raciones religiosas, las cofradías, fraternidades, etcétera, la nacionalización de sus
bienes y la prohibición, a la Iglesia, de intervenir en la vida secular. Véase mh 1870,
pp. 498-501.
46
Ante la sorpresa de los conservadores y de los clérigos que los habían traído a Méxi-
co, las medidas adoptadas por el general Bazaine, primero, y por Maximiliano, des-
pués, terminaron por reconocer las leyes juaristas, en particular la desamortización
de bienes de la Iglesia, la separación de esta y el Estado y, sobre todo, la libertad de
cultos.
47
Véase el libro clásico de Robert A. Potash, El banco del avío de México, El fomento de la
industria, 1821-1846.
48
Desde 1864, la administración de Maximiliano contrató sendos empréstitos para
iniciar los trabajos del Ferrocarril Mexicano. Para 1867 ya estaban en explotación
algunos kilómetros.

pública, que son los únicos que aumentan la riqueza nacional, y con lo cual
49
se pueden hacer con desahogo los gastos, cuando hay orden y economía.
En verdad pocos fueron los hombres que se preocuparon por impulsar

la riqueza pública y que, por las urgencias financieras que enfrentaron,
tenían una percepción parcial y limitada sobre las causas profundas de
la crisis fiscal y la manera de resolverla. A esos límites se suma la inesta-
bilidad política y la ausencia de un gobierno fuerte. Fue hasta 1867, con
la victoria histórica de los republicanos sobre los conservadores, que se
50
despejó el horizonte.
El problema,
la Reforma y la oposición
A primera vista, la crisis fiscal residía en un desequilibrio entre los gas-
tos y los ingresos. Es por ello que todos los proyectos tendían a aumen-
tar los ingresos, mejorar su administración, reducir los gastos, hacer
economías, o acabar con la corrupción. Pero la solución a una crisis fis-
cal no depende, como se cree generalmente, de medidas administrati-
vas, contables o morales. Se trata esencialmente de repensar el proble-
51 52
ma a nivel social e histórico, propio del país considerado.
Veamos bien la situación ¿Cómo equilibrar el presupuesto? Toda
Administración Pública tiene a su disposición tres tipos de medidas o
49
Juan A. Zambrano, Apuntes para formar un plan de Hacienda escritos en Nueva York
por..., p. 17.
50
El triunfo de los reformistas afirmó la separación definitiva de la iglesia y el Estado,
así como la confiscación de sus bienes. Véase J. Bazant, Los bienes de la iglesia en Mé-
xico (1856-1875).
51
En los trabajos de Josep Fontana y de Jean Bouvier encontramos una óptica global
sobre las finanzas públicas. Véase, en especial, J. Fontana, La quiebra de la monarquía
y el capítulo “Historia y hacienda en el despotismo ilustrado”, en Estado, hacienda
y sociedad, así como J. Bouvier, Initiation au vocabulaire, y “L’Etat et les finances pu-
bliques” en Annales, marzo-abril, 1978.
52
Recordemos la mirada de Guillermo Prieto sobre la crisis fiscal: “La cuestión de ha-
cienda de nuestro país, encierra la solución de su manera de ser; tras de los números
que la hagan valuable, se deben descubrir, las relaciones internacionales, las cues-
tiones de ejército, de clero, de colonización, de comunicaciones, en una palabra, de
civilización”. Lecciones de economía política. Apud C. J. Sierra, Historia de..., p. 66).

arbitrios, como se decía entonces: reducir los gastos; aumentar los im-
puestos; o recurrir a los préstamos. En las circunstancias que hemos
descrito, la reducción de los gastos era imposible, al menos poco pro-
bable ante las exigencias de las guerras civiles y de las intervenciones
extranjeras que elevaron los presupuestos militares y de policía. El
aumento de los ingresos, mediante el alza de tarifas o la creación de
nuevos impuestos, aparecía como draconiano para los contribuyentes
debido a la fragilidad de la economía. La vía del crédito, como ya lo
vimos, encadenaba al gobierno a los especuladores y disminuía, a la
larga, la captación de ingresos. En pocas palabras, esas tres medidas
o “arbitrios” propios de la Secretaría de Hacienda, eran insuficientes e
inoperantes.
El problema debía formularse de otra manera: observar las relacio-
nes entre el Estado y la sociedad; medir su impacto en el desarrollo
económico, en la manera como se distribuyen los excedentes y en la
forma en que se ejerce la soberanía. En efecto, cuando una economía
crece, hay más excedentes, el Estado percibe más ingresos y dispone de
más recursos para sus gastos. Sin embargo, el crecimiento económico
no garantiza una mejor o equitativa distribución de la riqueza, por el
contrario, la concentración y centralización de riqueza es lo propio del
capitalismo. Ella está determinada por la evolución de la sociedad y la
cultura de las clases sociales y, sobre todo, por las relaciones de poder
entre ellas: los hacendados, con su peculiar forma de producción; los
rentistas, con sus propiedades; los manufactureros, con su industria; la
Iglesia, con sus bienes paralizados; las clases trabajadoras, envolviendo
a peones enganchados o acasillados, etcétera. Es decir, depende de la
forma en que la sociedad produce y se reproduce en su conjunto –eco-
nómica, política y culturalmente– y de las relaciones políticas y de so-
ciabilidad entre sus miembros.
La crisis fiscal supone, a fin de cuentas, enfrentar tres problemas
profundos: el crecimiento económico, la distribución de la riqueza y la
sociabilidad, problemas que se deben pensar históricamente y consi-
derar como signo, consecuencia y causa del proceso de transición de la
sociedad novohispana a la nacional: de la Real Hacienda a la Hacienda
pública; del poder de la Corona del Imperio español a la consolidación
del Estado mexicano; de la soberanía del rey a la soberanía popular; en

breve, de una sociedad jerarquizada de súbditos a una igualitaria de

ciudadanos.
Para aumentar la riqueza pública y lograr el crecimiento económico,
era imperativo incrementar la productividad heredada desde la época
novohispana, lo que significaba orientar capitales, modernizar las técni-
cas, modificar las relaciones de producción, crear una novel industria y
protegerla de la competencia internacional. Ese era, a grandes rasgos, el
proyecto de los conservadores. Ese proyecto requería modificar la ma-
nera en que los propietarios se adjudican y emplean los excedentes eco-
nómicos; forzar la circulación de la riqueza improductiva, en particular
la de la Iglesia; incorporar a la población de bajos recursos –urbana,
campesina e indígena– al mercado de trabajo; incrementar los ingre-
sos de esa población para aumentar su capacidad de consumo. Y esos
cambios, impulsados por los liberales y republicanos, representaban un
elevado costo político y social.
Durante la primera mitad del siglo xix, ninguno de los dos partidos
logró el poder político necesario para aplicar su proyecto económico y
resolver aunque fuera un aspecto del problema. Por el contrario, la ma-
yor parte del tiempo se la pasaron combatiendo entre sí y debilitaron,
en lugar de fortalecer, la independencia y la soberanía del país; otra prio-
ridad de la época ante el expansionismo de las potencias.53
En 1867, la victoria de Juárez —saludada por la población y celebra-
da en el imaginario cívico como “la Segunda Independencia”— despejó
54
el panorama. Los juaristas se convirtieron en liberadores –de un país
53
No olvidemos que entre 1828 y 1867 se suceden varias intervenciones extranjeras:
la primera de España que, apoyada por la Santa Alianza deseaba reconquistar sus
antiguas colonias. De hecho, lo intentó en 1829 con la expedición del brigadier Isi-
dro Barradas. La reacción fueron tres leyes, entre 1829 y 1833, de expulsión de es-
pañoles que provocaron la fuga de capitales. Durante los años treinta se enfrentó la
separación de Texas, 1836, y estalló el incidente con Francia llamado “Guerra de
los pasteles”, 1838. De 1846 a 1848, Estados Unidos invadió el país y se apropió
de la mitad del territorio. En 1853 Santa Anna cedió a las amenazas y vendió “La
Mesilla” a Estados Unidos. En fin, de 1862 a 1867, aliado a los conservadores, Na-
poleón III intervino y su ejército ocupó el país para establecer el efímero Imperio
de Maximiliano.
54
En 1905, el general Niox, antiguo miembro del cuerpo francés expedicionario nos
libra esta reflexión: “Fue en esta guerra donde se formaron los jefes y soldados que
forman actualmente el núcleo del joven Ejército mexicano; fue esta guerra que dio a

invadido por los franceses– y se consolidaron como grupo hegemónico

capaz de subordinar a la Iglesia, a los imperialistas y a los conservado-
res. La vía se abrió entonces para tejer —al mismo tiempo que impo-
ner— nuevas alianzas que hicieran viable el proyecto liberal y republi-
cano, cuyo principal objetivo era consolidar un Estado de derecho laico,
basado en el orden republicano federal, contenido en la Constitución de
1857 y en las Leyes de Reforma; un Estado de derecho respetado al inte-
rior del país y en el concierto de naciones. En pocas palabras, se trataba
de rediseñar y ejercer la soberanía nacional.
¿Qué problemas fiscales levanta redefinir y ejercer la soberanía na-
cional? En el marco de un estado republicano, el ejercicio de la soberanía
nacional se funda en una sociabilidad moderna, que implica el tránsito
de una sociedad de súbditos a la de ciudadanos; la transformación de la
fiscalidad de la Real Hacienda a la de la Hacienda nacional. No se trata,
como en la sociedad novohispana, de contribuir a los gastos de la lejana
metrópoli, con cargas asignadas por el rey o el virrey a los súbditos de
sus dominios. Por el contrario, desde 1821, con la Independencia —y
más específicamente con la promulgación de distintas constituciones,
en particular las de 1824 y 1857—, se estableció un régimen republicano
que transformó la naturaleza de la base impositiva; las cargas se convir-
tieron en impuestos y contribuciones.
A diferencia de la renta, tributo u homenaje –pagado por los súbditos
a su soberano, quien lo exige por derecho anterior o divino– el impuesto
es la parte de la riqueza o propiedad, que los ciudadanos aportan para
contribuir a los gastos públicos. Es decir, se trata de una contribución
establecida por los diputados –representantes de los ciudadanos– des-
pués de las deliberaciones en la Cámara, para soportar los costos que tiene
la organización de la sociedad. “Entre las dos nociones hay la distancia
México conciencia de sus derechos y fortaleció la idea de Patria; fue, en fin, a partir
de la Intervención Francesa que se dio la consolidación de la República mexicana”.
“C’est dans cette guerre que se sont formés les chefs et les soldats qui ont constitué
le noyau de la jeune armée mexicaine actuelle ; c’est cette guerre qui a donné au
Mexique conscience de ses droits et fortifié l’idée de Patrie ; c’est enfin de l’inter-
vention française que date la consolidation définitive de la République mexicaine”.
Véase: G. Niox, “Armée et marine”, en Le Mexique au début du XXe siècle, par MM.
le prince Roland Bonaparte et al, t. 2, p. 270).

55
que separa al súbdito del ciudadano”, diría Guillermo Prieto; la forma
de organización social que distingue al antiguo régimen del moderno; la
naturaleza jerárquica de la sociedad novohispana y de la nacional.
Así, la Ley de impuestos y la de presupuestos de gastos públicos
56
expresan la soberanía ciudadana. La Constitución de 1857 reconoce
que “la soberanía nacional reside esencial y originalmente en el pueblo”
(artículo 15), que los ciudadanos deben “contribuir a los gastos públicos,
así como de la federación, del estado y del municipio en que residan, de
la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes” (artículo
31). Y establece (artículos 68 y 69) los mecanismos para que los legislado-
res procedan al voto del impuesto y del presupuesto de gastos.57
55
En sus Lecciones elementales de economía política, impartidas en 1871, Guillermo Prie-
to cita un artículo del político y jurista francés Anselme Batbie: “Comencemos a
fin de esclarecer la noción de impuesto, por establecer la diferencia que separa la
concepción moderna de la idea que sobre esto tenían los antiguos. Hasta el año de
1789 el impuesto ha sido considerado como un tributo, un homenaje pagado por los
súbditos a un soberano que podía exigirlo en virtud de un derecho anterior y supe-
rior. El estado llano [Tiers état] protestó en los estados generales contra esta teoría
de derecho divino; pero el no pudo hacerse escuchar sino en tiempo de miseria, y
sus protestas no fueron escuchadas sino por raros intervalos, mientras que el rey,
la nobleza y el clero no cesaron en hacer creer que la nación podría ser grabada sin
su consentimiento. Hoy el impuesto no es un tributo ni una renta; es la parte con
que cada uno contribuye a los gastos públicos; es decir, no es la carga impuesta al
súbdito por su señor, sino la contribución establecida después de las deliberaciones
que los ciudadanos representados por los mandatarios para hacer soportar los cos-
tos que tiene la organización de la sociedad. Entre las dos mociones hay la distancia
que separa al súbdito del ciudadano”. Anselme Batbie, Curso de Economía política...
apud Guillermo Prieto, op. cit., p. 507.
56
“El voto de los impuestos por los representantes de la nación fue una de las prime-
ras máximas que proclamaron los fundadores del nuevo derecho público”, “Le vote
de l’impôt par les représentants de la nation fut une des premières maximes que
proclamèrent les fondateurs du nouveau droit public”. Ansel Batbie, Précis de droit
public et administratif, p. 18.
57
En el artículo 68 se dice: “El segundo período de sesiones [1º abril al 31 de mayo]
se destinará, de toda preferencia, al examen y votación de los presupuestos del
año fiscal siguiente; a decretar las contribuciones para cubrirlos”, mientras que el
69 señala: “El día penúltimo del primer periodo de sesiones [13-14 de diciembre],
presentará el Ejecutivo al congreso el proyecto de presupuesto del año próximo ve-
nidero y la cuenta del año anterior. Uno y otro pasarán a una comisión compuesta
de cinco representantes nombrados en el mismo día, la cual tendrá la obligación de
examinar ambos documentos y presentar el dictamen sobre ellos, en la segunda
sesión del segundo periodo [2-3 de abril]”.

La solución a la crisis fiscal endémica implica, en consecuencia, la

construcción de nuevas formas de sociabilidad y de ejercicio de la so-
beranía, ahora ciudadana. Y supone la existencia de mecanismos para
que el ciudadano ejerza la soberanía: elecciones, debate parlamentario,
vigilancia sobre el destino de los recursos del erario y evaluación sobre
su utilidad pública. Así, el triunfo de los republicanos en 1867 y su he-
gemonía sobre la oposición abrió el camino para restaurar el modelo
republicano, aunque se convirtiera, como lo demostró F. X. Guerra, en
58
una “ficción democrática”. Para consolidar ese modelo, la reforma fis-
cal no sólo era necesaria, sino imprescindible.
Las ideas que orientaron con éxito la reforma fiscal puesta en práctica
por los liberales entre 1867 y 1893, no son nuevas ni exclusivamente de
su inspiración. Ya vimos, por el contrario, que las reflexiones en ese cam-
po fueron particularmente ricas durante la primera mitad del siglo xix y
que ciertas medidas, propuestas por los diferentes partidos, resultaron
59
complementarias. Debemos a Matías Romero, verdadero instigador de
60
la reforma, la síntesis del pensamiento financiero de sus predecesores.
Entre 1868 y 1872, Romero formuló y defendió un proyecto de reforma,
donde asoció iniciativas de diversas procedencias; a la manera de un his-
toriador, revisó de forma minuciosa y sistemática el pensamiento de to-
dos los que habían dirigido el ramo desde la Colonia hasta 1870, con el fin
de conocer sus propuestas y evaluar su pertinencia; monumental trabajo
61
que integró a su célebre Memoria de Hacienda de 1870.
La filosofía de su reforma consiste en “fomentar por todos los medios,
directos e indirectos, el desarrollo de la riqueza pública, con el objetivo de
58
Así la califica F. X. Guerra en Le Mexique..., op. cit.
59
Para más detalles sobre la bibliografía fiscal que se publicó entre 1867 y 1910 véase
J. Pérez Siller, La fiscalidad, un observatorio para el historiador. Ensayo de historiografía
sobre el porfirismo: 1867-1995.
60
Véase: J. Pérez Siller, Crisis fiscal, Reforma hacendaria y consolidación del poder. Tres
ensayos de historia del porfiriato.
61
El proyecto de reforma fiscal de Matías Romero fue presentado al Congreso el 1o.
de abril de 1869 (veáse Iniciativa... y mh). La síntesis de la evolución del pensamiento
fiscal de sus predecesores fue el objeto de la mh 1870, en la que Romero desarrolla
su proyecto, mismo que reformuló, adaptándolo a las circunstancias políticas del
Congreso, en las mh 1871 y de 1872.

62
aumentar de manera durable los ingresos del Tesoro”. Este objetivo se
traduce en una política económica tendiente a considerar la industria
minera como el eje articulador de la economía, modernizar la agricul-
tura, desarrollar la producción de mercancías, activar el consumo inter-
no, ensanchar los mercados e impulsar las exportaciones. Para lograr
esos objetivos el ministro juzgó necesario construir una amplia red de
vías de comunicación (telégrafos, caminos y, sobre todo, ferrocarriles),
fomentar la colonización con inmigrantes europeos y dar seguridad a
63
los inversionistas.
Con el fin de ahondar en esta política, se transcriben algunos párrafos
de la exposición de la reforma propuesta por Matías Romero. En primer
lugar, su diagnóstico de la situación de México en 1870:
El Ejecutivo ha observado con pesar que desde hace tiempo el comercio

sufre una paralización notable; la agricultura está abatida por la falta de
consumos proporcionados a sus productos; la importante industria mine-
ra está muy lejos de haber tomado el incremento de que es susceptible; hay
multitud de personas buscando en vano un modo honroso de trabajar y
ganar así la subsistencia para sí y para sus familias, y el capital ha tomado
la tendencia de salir del país. Al mismo tiempo que existe este malestar,
es notorio que la República encierra inmensos elementos de riqueza: hay
muchas tierras fértiles que no se cultivan; un sinnúmero de minas ricas de
diferentes metales que no se explotan, y no se aprovechan debidamente
para el comercio las ventajas geográficas de la nación cuyas playas están
64
bañadas por las aguas del Atlántico y del Pacífico.
62
Los argumentos de la propuesta de Romero, publicados entre 1868 y 1872, los he
articulado en función de sus objetivos. Véase el capítulo “La Reforma hacendaria
de 1870 y los ingresos federales”, en J. Pérez Siller, Los ingresos federales del porfirismo,
pp. 51-76.
63
Estas proposiciones se repiten en varios documentos, como la Exposición e iniciativa
del Ejecutivo Federal sobre la situación hacendaria actual de la República y sobre la manera
de mejorarla, 1869, la Iniciativa que la Secretaría del Estado y del Despacho de Hacienda y
Crédito Público de la República Mexicana dirige al cuarto Congreso constitucional..., 1869,
Exposición que el ejecutivo dirige al Congreso de la unión dando cuenta del uso que hizo de
las facultades que le concedió…, abril 1870 y, claro está, se incluyen en las mh 1870 (pp.
775-784 y 938-1018) y la mh 1871 (pp. 63-71).
64
mh 1871, p. 63.

El fomento y protección a la industria minera, eje de la recupera-

ción, es capital para superar el abatimiento de la economía, la liberalización
del comercio es su complemento. Romero subraya que será imposible
salir de la depresión “mientras no sean inscritos en nuestras leyes los
principios de libre exportación de nuestros productos naturales, de li-
bre circulación en el interior de la República y de protección a la in-
65
dustria minera”. Esos principios, que deben aplicarse paulatinamente,
son considerados como “la manera más eficaz para dar una solución
conveniente al problema del déficit fiscal”. El crecimiento de la indus-
tria minera, deseado por el reformador, conllevaría un aumento en las
exportaciones de minerales (plata y oro), al mismo tiempo activaría
las importaciones y el comercio interior. Así, concluye Romero, “el ren-
dimiento de los impuestos que ya existen, será el doble. Se comprende
66
fácilmente que el déficit fiscal habrá desaparecido”.
Esa orientación general se traduce en medidas que se aplicarían en
tres rubros:
1) Impuestos y administración fiscal,

2) política de gastos y
3) deuda, crédito y moneda.
Las primeras medidas constituyen el corazón de la reforma. Ellas com-

prenden: la protección fiscal a la industria minera; la libertad de comer-
cio; el cambio de estructuras de los ingresos, a fin de reducir la depen-
dencia del erario hacia los productos aduanales; la modernización y el
saneamiento de los aparatos fiscales en toda la República, entre otras.
Si la orientación y las medidas son claras, su aplicación, sin embargo,
no fue tan sencilla dada la oposición que levantaron entre los actores
sociales, que vieron afectadas sus prácticas y amenazados sus intereses
y privilegios.
El desarrollo de la industria minera, centro de la nueva estrategia eco-
nómica, se apoyaría con diversas iniciativas: reducción de los derechos
mineros a uno solo que gravara las ganancias; libre exportación de mi-
65
mh 1870, p. 784.
66
mh 1871, p. 71.

neral; reducción del precio de la amonedación de metales al costo de la

operación; terminar con la práctica de rentar las Casas de Moneda a par-
ticulares. Fue, en la aplicación de esta política minera, donde el ministro
encontró la más arraigada oposición. Recordemos que, desde la Colonia,
los gravámenes sobre la actividad minera representaron una importante
fuente de ingresos para la Real Hacienda y ganancias para los mineros;
ante los ojos de los diputados, las propuestas de Romero eran percibidas
como una amenaza. Por ejemplo, el regreso de las Casas de Moneda al
gobierno, afectaba directamente a un poderoso grupo de arrendatarios
que se habían convertido en influyentes acreedores del gobierno.
La política comercial también encontró una cierta oposición —en
particular la reducción de los impuestos a la importación y la supresión
de alcabalas—, a pesar de que todos la consideraban traba para el merca-
do interno y un factor de inflación muy dañino para la población de bajos
recursos, sobre todo en periodos de crisis agrícola. Además, la voluntad
de cambiar la estructura de los ingresos —reducir la importancia de los
productos aduanales— se acompañaba de la instauración de impuestos
interiores sobre el capital, las herencias y, particularmente, la extensión
67
del impuesto del Timbre al consumo de mercancías. Sin alguna duda,
introducir ese último impuesto resultaba embarazoso para los comer-
ciantes y los industriales, y muy pesado para los consumidores…
Instaurar una autoridad centralizada, para luchar contra el débil con-
trol que la Secretaría de Hacienda tenía sobre los raquíticos ingresos que
llegaban a las oficinas recaudadoras y lograr que las autoridades regiona-
les y municipales aceptaran un plan general de finanzas dirigido por el
Ejecutivo federal, no fueron tareas fáciles. Al tratar de imponer un Estado
de derecho fiscal en toda la República, el gobierno chocó contra la suscep-
tibilidad de los poderes locales que veían con malos ojos esa intromisión
y la percibían como atentado a su soberanía. En fin, modernizar los apa-
ratos administrativos y financieros del Estado, organizar la Secretaría de
67
Romero confió a los impuestos del Timbre el papel de contrapeso frente a los de-
rechos aduanales. Declaraba: “La renta interior que tiene más porvenir y que bien
sistemada podría igualar en sus productos a la de las aduanas marítimas, es la del
papel sellado, una vez establecido el timbre y hecha extensiva a otros objetos y ar-
tículos que en la actualidad no están sujetos al pago de ese impuesto”, mh 1870,
p. 1007.

Hacienda, las oficinas recaudadoras en todo el país para atribuirles debe-

res y responsabilidades aceptadas por todos, encontró no sólo una opo-
sición política, sino también la hostilidad y recelo de la vieja burocracia
–tinterillos, escribanos, empleados– y de altos funcionarios que deseaban
68
mantener sus prerrogativas, sus prácticas y privilegios.
En cuanto a los gastos, los exigidos por la Secretaría de Guerra cons-
tituía uno de los problemas más graves en la estructura presupuestal.
Ese ramo mantenía un ejército numeroso, de más de 80 000 soldados
que lucharon durante las guerras de Reforma e Intervención, 1857-1867,
y que en tiempos de paz no tenía razón de existir. Era necesario pues
reducir su tamaño y modernizarlo. Semejante tarea sobrepasa el cuadro
puramente administrativo y se inscribe, más bien, en un terreno políti-
co; una lucha por el presupuesto y el poder. Lucha difícil; los militares
contaban con gran fuerza y prestigio conquistado en todo el país. Si se
quería imponer esa reforma, el gobierno debía contar con una legitimi-
dad suficiente para enfrentar el poder de los soldados.
Esas tareas, de por sí difíciles para el grupo juarista en el gobierno,
incluían destinar algunos recursos al servicio de la deuda, con el fin de
recobrar la confianza de los acreedores y restablecer el crédito. En este
sentido, Romero aconsejaba reconocer todas las reclamaciones, reorga-
nizar la deuda y continuar la política propuesta por Miguel Lerdo de
Tejada, que consistía en aceptar títulos de la deuda pública en operacio-
nes de compra de bienes nacionalizados. El ministro prevenía buenos
resultados:
Esa disposición será extremadamente ventajosa para los particulares y

para el gobierno. Los particulares podrán adquirir propiedades a precios
verdaderamente bajos, mientras que el Tesoro amortizará una parte de
su deuda, reducirá la demora en los pagos, y el gobierno afianzará así los
69
principios de la Reforma…
68
Esto fue muy claro en la lucha que emprendió Romero contra la duplicidad de di-
rección entre la Secretaría y la Tesorería. Véase Proyecto de organización del ministerio
de Hacienda..., 1869, p. 1.
69
mh 1870, p. 982.

Según Romero, los bienes nacionalizados en manos del gobierno

permitirían, no sólo amortizar la deuda interna y restablecer la confian-
za del público, sino que además “darían valor a los capitales empleados
en la deuda pública, capitales que podrán en fin circular y aumentar la
70
riqueza activa de la nación”. Con esa medida la reforma intentaba fre-
nar la fuga de capitales y favorecer la inversión inmobiliaria.
IMAGEN 5
El basilisco de la deuda pública
El presidente Juárez envía al gendarme, a la viuda pensionada, al

empleado público para que Matías Romero les pague; éste los toma
en vilo —tiene a Ignacio M. Altamirano secretario de Educación— y
los lanza a las fauces del basilisco de la deuda pública.
Fuente: Santiago Hernández La Orquesta, núm 53, julio de 1870.
70
Véase Iniciativas..., 1869, pp. 83-87.

Las iniciativas se acompañaron de una medida muy audaz para la

época: emitir 18 millones de pesos en billetes del Tesoro. Una idea que
iba en contra de las propuestas de Haro y Tamariz y del proyecto de
banco lanzado por Escandón y los especuladores, y que suponía contar
con cierta credibilidad y solvencia frente a los acreedores. Consciente
de la falta de capitales y de dinero fresco, Romero buscaba aumentar
la masa monetaria utilizando el crédito público, a fin de responder a
71
las exigencias del Tesoro y del país. Los billetes, garantizados por los
ingresos fiscales y la confianza del público, tendrían un curso forzoso
también para los acreedores.
El secretario preveía, por último, que los billetes fueran aceptados
para todas las operaciones fiscales que se hicieran en la República y que
pudieran cambiarse en plata, con el objeto —subrayaba— de iniciar un
proceso que permita “el establecimiento de un banco nacional o de
un sistema de bancos privados en toda la República”. Verdaderamente
innovadora esta idea haría renacer el crédito:
que tanto se necesita para facilitar las operaciones mercantiles y para mo-
vilizar una gran parte de la riqueza nacional, que ahora se encuentra es-
tancada, y que seguirá así probablemente mientras no pueda convertirse
72
en numerario, sin necesidad de venderla.
En ese sentido, Romero lanzó otra iniciativa para que, en toda venta a
crédito, los comerciantes y las empresas expidieran letras de cambio ne-
73
gociables. Esta idea, novedosa para la época, ayudaría a acelerar la cir-
71
El argumento sobre las necesidades presupuestales reposa en la diferencia de tiem-
pos que existen entre la recaudación de impuestos, el arribo de dinero fresco, y las
exigencias de gastos diarios; sin pagos oportunos el crédito decae. Sin crédito, la Se-
cretaría debería vivir “día a día”. Así, no era suficiente que al final del año los ingresos
fueran iguales a los gastos presupuestados. Si algunos meses los gastos exceden a los
ingresos, eso basta para desajustar toda la máquina y terminar el año con un deficien-
te. Vivir al día genera un aumento considerable en el costo de la recaudación y en la
administración de los ingresos. Véase: Exposición e iniciativas..., 1870, p. 16.
72
Iniciativas..., 1869, p. 86.
73
Romero reconoce la utilidad para el mercado interno: “Esta medida es sin duda
de las más eficaces para mejorar la situación mercantil y darle un impulso seguro.
Ella traería la ventaja de aumentar considerablemente los valores en circulación,

culación de capitales y mercancías; ella es la base de cualquier mercado

de títulos, fundamento de la futura bolsa de valores. Es así como, por la
vía de la deuda, del crédito y la moneda, la reforma fiscal buscaba la crea-
ción de nuevos instrumentos crediticios y de nuevos mecanismos finan-
cieros —bancos públicos y privados— capaces de activar los mercados de
capitales y mercancías, y contribuir al renacimiento del crédito.
¡Objetivos ambiciosos! Había que seducir a los inversionistas, a los
ahorradores, a los comerciantes y a los acreedores; combatir al mismo
tiempo a los agiotistas, y entusiasmarlos para contribuir a la especula-
ción financiera productiva, es decir, había que promover un cambio de
mentalidad en el uso de la riqueza acumulada…
El espíritu de esta vasta reforma fue adoptado por todos los go-
biernos que se sucedieron entre 1867 y 1897. Su aplicación contribuyó
a tejer relaciones entre diferentes grupos sociales que participaron en
la dirección de los negocios y de la política, y favoreció la integración
de una comunidad de interés, como lo habían propuesto los ministros
Lebrija, José Ignacio Esteva hijo y Miguel Lerdo de Tejada. Ella es signo,
consecuencia y causa de un crecimiento económico sostenido que per-
mitió, en 1896, obtener el primer superávit de la historia. La lógica de
esa reforma, y en contrapartida de la crisis fiscal, permite ver al perio-
do 1867-1911 en su unidad y continuidad; unidad que los análisis sobre
las finanzas mexicanas han descuidado, utilizando una periodización
política tradicional (República Restaurada, Porfiriato, Revolución, o al
interior mismo del Porfiriato ven dos periodos antes y después de Li-
mantour); continuidad que permite comprender la génesis, la creación,
el desarrollo y la caída de un mismo régimen fiscal, proceso que nos
proponemos analizar a lo largo de los capítulos siguientes.
viniendo finalmente a servir para sustituir de alguna manera la gran necesidad que
hay de establecer un medio circulante que facilite los cambios y las operaciones
mercantiles y que no tenga la escasez y las dificultades del numerario”, mh 1870,
p. 1016.

CAPÍTULO II
la m aqu inar ia
j u r í dico -administr ati va

IMAGEN 6
Tesorería
Si los ingresos federales, recuperados y administrados por la Secre-

taría de Hacienda, sh, nutren a todos los aparatos del Estado, ¿qué
relaciones establece la sh con los otros poderes? En la caricatura ve-
mos al tesorero, Manuel Izaguirre, dando de mamar a los repre-
sentantes de los tres poderes: Legislativo (Manuel Romero Rubio),
Judicial (José Ma. Iglesias) y Ejecutivo (Sebastián Lerdo de Tejada).
El estribillo dice “No puedes con tres y quieres cuatro…” se refiere
a la iniciativa de ampliar el Legislativo a dos cámaras: vemos a un
niño-viejo y llorón que pide caridad; el Senado.
Fuente: La Orquesta, t. vi, núm. 92, noviembre 1874.

La Secretaría de hacienda es, a no dudar, el resorte de toda la
administración pública de un país; es la rueda motriz que imprime
movimiento y da impulso a toda la máquina administrativa
E miliano Busto, 18891
U
na vez reconquistado el poder, el gobierno de Juárez empren-
dió la tarea de organizar la Administración Pública como base
para restaurar la República. Tenía que activar, ordenar o crear
los aparatos administrativos capaces de satisfacer las necesidades fi-
nancieras del Estado. En ese sentido, las palabras de Emiliano Busto,
alto funcionario de Hacienda y padre de la estadística fiscal, llaman la
atención de sus contemporáneos sobre las relaciones complejas y privi-
legiadas que existen entre la Secretaría de Hacienda y el conjunto
de los aparatos de la Administración Pública y revelan, al mismo tiempo,
los requisitos que esa administración tenía que cubrir: obtener los
recursos suficientes para “imprimir movimiento y dar impulso a toda
la máquina administrativa”.
La restauración debía iniciar en todos los aparatos de la Secretaría
de Hacienda, tanto en el Distrito Federal como al interior de los esta-
dos y, sobre todo, tenía que redefinir los derechos, las obligaciones y
las relaciones que esos aparatos establecen entre sí y que mantienen
con los demás poderes de un Estado republicano y federal. En efecto,
la Hacienda mantiene relaciones económicas y políticas con los tres
1
E. Busto, L’administration publique au Mexique et en France. Étude comparative et suc-
cincte entre les systèmes administratifs des finances de France et du Mexique, 218 p. (Existe
una traducción publicada en 1976 por la Secretaría de la Presidencia.)
• 61 •

poderes: el Ejecutivo dispone de los recursos que ella recauda para sus
programas y funcionamiento, el Legislativo le confiere su forma or-
ganizativa, sus derechos y sus límites, mientras que el Poder Judicial
cuida de la aplicación escrupulosa de sus responsabilidades y deberes
en el uso de las facultades que se le otorgan y el manejo de los recur-
sos públicos. Los aparatos de la Administración Pública son múltiples.
Este capítulo se centra particularmente en el estudio de la Tesorería,
la Secretaría de Hacienda, sus direcciones y las oficinas recaudado-
ras distribuidas en el interior del país. Ese conjunto forma un orden
jurídico-administrativo que consideramos como una maquinaria: la
maquinaria fiscal.
Poderes del Estado y aparatos fiscales

En la Constitución del 5 de febrero de 1857, los liberales tradujeron los
principios republicanos de equilibrio entre los poderes y lo extendie-
ron al campo fiscal. La Carta Magna estableció las prerrogativas y las
relaciones particulares entre los aparatos fiscales y los tres poderes
del Estado. A partir de 1867, el Poder Ejecutivo estuvo integrado por
seis secretarías que, para 1905, se multiplicaron a ocho.2 Entre ellas se
encontraba la de Hacienda. El presidente de la República, jefe supre-
mo del Poder Ejecutivo, debe hacer respetar las leyes emitidas por el
Congreso de la Unión y vigilar su estricta ejecución en todo el país.
El presidente es electo mediante sufragio indirecto, en dos grados, y
por cuatro años. Éste no tiene la facultad de decretar la estructura mi-
nisterial, es el Congreso quien lo hace.3 A cambio, el presidente tiene
derecho a nombrar y remover libremente a los secretarios (o minis-
2
En México los ministerios tienen el nombre de secretarías de Estado y los ministros
de secretarios. Las secretarías son: de Gobernación, de Relaciones Exteriores, de
Justicia, de Instrucción Pública (creada en 1905), de Fomento, de Comunicaciones
y Obras Públicas (creada en 1891), de Hacienda y Crédito Público, y de Guerra y
Marina.
3
Según el Artículo 68 de la Constitución, el Congreso tiene la facultad de votar el
presupuesto de gastos, puede entonces crear, suprimir y determinar el número de
secretarías. Sin embargo, si el Ejecutivo lo estima necesario, puede proponer al Con-
greso un proyecto de reforma de la Administración Pública adaptado a su política,
pero está sujeto a la aprobación de los diputados.

La m a q u i n a r i a j u r í d i c o - a d m i n i s t r at i va • 63
tros), los agentes diplomáticos y los altos funcionarios de Hacienda,

mientras que comparte con el Congreso el nombramiento de los fun-
cionarios de la Contaduría Mayor de Hacienda.4 Todos los secretarios
y altos funcionarios deben firmar las leyes y son responsables de su
cumplimiento ante la Cámara, la cual puede solicitar su comparecen-
cia en cualquier momento que lo juzgue necesario.
El Poder Judicial, por su parte, está confiado a una Corte Suprema
de Justicia y a los Tribunales de Distrito y de Circuito. La Corte se com-
pone de 11 personas (un fiscal y un procurador general) elegidas por
seis años, según un sistema de votación de electores a dos grados.5 La
Corte se encarga de dirimir los problemas contenciosos que oponen a
los Tribunales federales con los de los Estados, o a los de uno y otro
estado.6 En todo el país, los Tribunales vigilan la ejecución de las leyes
federales y son árbitros en los asuntos de derecho común, político, civil
y fiscal. La Suprema Corte de Justicia tiene su sede en la capital de la
República, los Tribunales de Distrito, en las cabeceras de los distritos, y
los de Circuito en las ciudades de los estados.7
4
El presidente puede nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho, a
los empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás superiores de armada y
ejército nacional; los ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales sólo con
la aprobación del Congreso; mientras que los magistrados y jueces de elección po-
pular, así como profesores de instrucción pública que obtienen cátedras por oposi-
ción y los empleados de las secretarías de las Cámaras y de la Contaduría Mayor de
Hacienda son nombrados por el Congreso. Véase E. Busto, L’Administration publique,
op. cit., p. 11.
5
La elección de los magistrados a la Corte Suprema se realiza igual que la del pre-
sidente. El procurador de la Suprema Corte de Justicia remplaza al presidente
cuando se ausenta, temporal o definitivamente. En los años 1880, esta facultad fue
atribuida al presidente o vicepresidente del Senado. La reforma de abril de 1896 y
del 22 de mayo de 1900 modificaron esta regla y fortalecieron al Poder Ejecutivo, al
confiar este rol al ministro de Relaciones exteriores. Desde entonces el Ejecutivo
nombra al procurador general, así como a los jueces federales. En 1904, una nueva
reforma creó el puesto de vicepresidente de la República.
6
Los Tribunales de Distrito se ocupan de resolver los problemas federales en primera
instancia; los Tribunales de Circuito, en segunda instancia, y la Suprema Corte es el
último recurso de apelación.
7
Es importante mencionar la existencia de la Ley de Amparo (11 de diciembre de
1882) que tiene por objetivo defender a los individuos, nacionales o extranjeros,
contra los abusos del poder federal y que los gobiernos de los estados, los comer-
ciantes o los industriales pueden invocar cuando se vean afectados, injustamente,
por las leyes, por ejemplo, las de impuestos.

Por último, el Poder Legislativo se encuentra entre las manos de una

Cámara de Diputados y de un Senado. Sus miembros son elegidos por
sufragio universal en primer grado.8.Esas cámaras tienen competencias
particulares: el Senado, creado en 1874, trata, por ejemplo, los asuntos
propios a las relaciones exteriores o entre los estados de la Federación;9 ra-
tifica, igualmente, los nombramientos de ministros, de agentes diplomá-
ticos, de jefes del ejército y de altos funcionarios de Hacienda; confirma,
además, los tratados comerciales con las potencias. La Cámara de Diputa-
dos, por su parte, tiene numerosas atribuciones: recibe iniciativas y vota
las leyes; vigila las elecciones y la política del gobierno; evalúa y juzga la
responsabilidad de los altos funcionarios. En lo relativo a la Hacienda
pública, sus atribuciones son muy extensas. Los diputados aprueban el
presupuesto anual de gastos y establecen las contribuciones necesarias
para cubrirlo;10 examinan los proyectos de empréstito y todo lo relativo al
crédito público; justiprecian los informes y las cuentas anuales presenta-
dos por el secretario de Hacienda.
El organigrama (figura 1) muestra los diferentes poderes del Es-
tado y permite observar las relaciones y atribuciones que tiene cada
uno con la Secretaría de Hacienda. Durante el primer periodo ordi-
nario de sesiones —que da inicio el 15 de septiembre— los diputados
eligen a los miembros de las comisiones encargadas de estudiar y
analizar las iniciativas fiscales relativas a impuestos, crédito y presu-
puestos, sometidas por la Secretaría o por los legisladores.11
8
La Cámara de Diputados se compone de 230 miembros, electos por dos años:
dos por cada Colegio electoral, que eran 65, y dos por cada 40 000 habitantes.
Hay dos senadores por estado y por el Distrito Federal que se renuevan por mi-
tad cada dos años. Su elección es ratificada por la Cámara de Diputados de los
estados y por la federal.
9
A fin de atenuar el poder de la Cámara de Diputados, frente al del Ejecutivo, y tener
un mayor equilibrio, Sebastián Lerdo de Tejada propuso la creación del Senado.
Para ello se aprobó una reforma constitucional el 13 de noviembre de 1874.
10
El Artículo 68 de la Constitución establece que “El segundo periodo de sesiones
[que inicia el 1o. de abril] se destinará, de toda preferencia, al examen y votación de
los presupuestos del año fiscal siguiente; a decretar las contribuciones para cubrirlos
y a la revisión de la cuenta del año anterior, que presente el Ejecutivo”.
11
Existe por lo menos una comisión para cada uno de los ramos de la Administración
Pública. Las más importantes son las que estudian los problemas de hacienda y de
política económica. Entre las que existieron de 1867 a 1914, mencionemos: las 1a. y
2a. de Hacienda; las 1a. y 2a. de crédito público; las de presupuesto y la de impues-

FIGURA 1
Relaciones entre los poderes del Estado y la fiscalidad 1867-1912
(Según la Constitución de 1857)
Ejecutivo Legislativo Judicial
Cámara Cámara Suprema

Presidente
del Senado de Diputados Corte
Confirma altos Legisla:

Nombra y designa
funcionarios, presupuesto,
altos funcionarios,
aprueba cuentas, impuestos,
promulga y
tratados gastos, moneda,
ejecuta las leyes
internacionales, crédito público,
decretadas por
árbitro entre deudas, tratados
las Cámaras
Federación y comerciales,
estados organización de
los ministerios
Secretarías de Estado (6 a 8) Tribunal de

Justicia
Hacienda y C.P. Comisiones Contaduría
Diseña la política fiscal. Examina la Memoria Contadores y diputados

Propone iniciativas de de Hacienda y las electos en la Cámara
ley. Ejecución de leyes, iniciativas Verifica la Cuenta del
cobro de impuestos, Propone y aprueba Tesoro
administración de las leyes fiscales:
ingresos, negociaciones presupuestos, créditos
Redacta el informe y deuda pública
anual o Memoria de Examina las cuentas
Hacienda y la Cuenta del Tesoro
del Tesoro Federal
tos. Otras tuvieron una vida efímera, fueron creadas para resolver algún problema
particular, como: la de Alcabalas; Código de comercio; Código de minas; Agricultu-
ra; Colonización; Fomento; Reforma monetaria...

Al día siguiente de la inauguración del segundo periodo ordina-

rio de sesiones —2 de abril—, las comisiones someten a la Cámara
sus análisis, informes, dictámenes o resoluciones.12 En esos momen-
tos se desatan los debates más animados de la vida parlamentaria,
donde las propuestas y los intereses, particulares y generales, se ar-
ticulan y libran batalla; intercambios que son un verdadero termó-
metro de la vida política. Una vez que se vota la ley fiscal se somete
a la apreciación de una comisión del Senado. Aprobadas las leyes
de presupuestos y de gastos, son promulgadas y publicadas con las
firmas del presidente y del secretario de Hacienda. Después, el secre-
tario debe presentar sus informes anuales, en forma de Memorias de
Hacienda, y las Cuentas del Tesoro que son revisadas, en su momento,
por el poder Legislativo y el Judicial. Así, después del examen de la
Cuenta, la Contaduría Mayor de Hacienda emite sus observaciones
a las Comisiones de diputados, sobre eventuales adiciones o modifi-
caciones contables, y descarga toda responsabilidad a la Tesorería.13
El Poder Judicial dirime los problemas de litigio que resulten. En los
tribunales, los jueces de Circuito o de Distrito se encargan de los casos
de fraude fiscal, de evasión de impuestos, de corrupción o de contraban-
do.14 Los tribunales y la Suprema Corte de Justicia intervienen también
en los problemas fiscales que oponen a las autoridades locales o entre
estas y las federales, pero sobre todo con los contribuyentes.15
12
El calendario de sesiones de la Cámara de Diputados fue establecido en el Artícu-
lo 69 de la ley del 13 de noviembre de 1874, que modificó la Constitución. Ahí se
indica que el Poder Ejecutivo debe presentar a la Cámara (el 14 de diciembre) el
proyecto de Presupuestos de Ingresos y Egresos de la Federación para el ejercicio
siguiente, que corre del 1o. de julio al 30 de junio, y enviar las cuentas del ejercicio
que concluye. Las Comisiones, compuestas de cinco diputados electos, deben exa-
minar esos documentos y enviar a la Cámara su valoración el 1o. de abril siguiente,
donde se da lectura, se discuten y se votan.
13
La Contaduría, o Contabilidad Superior, es una institución que existía desde la
Nueva España. En 1821 se le dio el nombre de “Tribunal de Cuentas”. La Consti-
tución de 1824 le dio su fisonomía casi definitiva, uniéndola a la Cámara de Dipu-
tados bajo el nombre de “Contaduría Mayor de Hacienda”. Véase Colección de leyes
sobre la Contaduría Mayor de Hacienda... y la mh 1903-1904, pp. 285-289.
14
Véanse las atribuciones en la “Ley orgánica del poder judicial de la federación (16
de diciembre de 1908)”.
15
Carlos Becerril Hernández realizó un excelente estudio sobre amparos en materia
fiscal durante nuestro periodo. Véase: “Centralización judicial y desempeño eco-

Este marco jurídico-administrativo especifica las atribuciones y

responsabilidades de la Secretaría de Hacienda, así como los instru-
mentos de que dispone para recaudar, administrar, distribuir y dar
cuenta de los ingresos federales. Con el fin de presentar su compleja
estructura, podemos decir que se trata en realidad de una maquinaria
compuesta por tres grandes aparatos interdependientes: la Tesorería
general, la Secretaría de Hacienda y las oficinas recaudadoras. La Te-
sorería general centraliza los ingresos fiscales, los distribuye a toda
la Administración Pública, regentea y honra los compromisos de la
deuda pública. Hasta los años 1870, fue un aparato autónomo que se
comparaba en dimensiones e importancia a la Secretaría de Hacienda,
estaba tutelada por las autoridades presidencial, legislativa y judicial.
La estructura interna de la Tesorería cuenta con dos grandes apara-
tos: la Administración Central y la Dirección del Tesoro. La primera
centraliza las decisiones, administra los gastos y elabora la Cuenta del
Tesoro. Mientras que la Dirección del Tesoro, por su parte, está en-
cargada de verificar las cuentas de las oficinas recaudadoras, percibir
los ingresos, administrar los bienes de la nación y tiene la obligación,
entre otras, de transferir las entradas y la cuenta de gastos a la Admi-
nistración Central.16 En fin, la Tesorería dispone de oficinas y repre-
sentantes en todo el país.
El organigrama (figura 2) ilustra el conjunto de oficinas de la Te-
sorería. A su cabeza, se encuentra el ministro tesorero y un contador
general, los dos nombrados por el presidente de la República y confir-
mados por el Senado. De la Dirección del Tesoro dependen las oficinas
de recaudación en todo el país: oficinas generales de Hacienda, adua-
nas, oficinas del Timbre, contribuciones en el Distrito Federal, Casas de
Moneda, oficinas de correos y telégrafos, y las agencias.
nómico. El amparo en materia fiscal en México, 1879-1936”, tesis de doctorado en

historia, Instituto José María Luis Mora, julio de 2016.
16
Para mayores detalles, véase la Colección de leyes sobre la Tesorería General de la Fede-
ración y la monografía de J. C. Sierra, Historia de la Tesorería de la Federación.

FIGURA 2
Estructura de la Tesorería General de la Federación
Oficinas del tesorero
Administración Central Direcciones del Tesoro
Oficinas de
Secciones
recaudación
1a. Contabilidad 1a. Contabilidad

2a. Presupuestos y cuenta 2a. Presupuestos y cuenta
3a. Pagaduría civil 3a. Pagador civil
4a. Pagaduría militar 4a. Pagador militar
5a. Deuda pública 5a. Deuda pública
6a. Archivos 6a. Archivos
Contencioso Cajero general
Por su parte, la Administración Central, encargada de centralizar

los ingresos recaudados, dirige varias secciones. Las dos primeras se
encargan de la contabilidad, del presupuesto y de elaborar las cuentas
generales que deben presentarse a la Contaduría Mayor. Ellas man-
tienen una relación estrecha con la Secretaría de Hacienda y con la
Dirección del Tesoro. La sección de Pagaduría civil tiene como función

cubrir los gastos de la Administración Pública, del Legislativo (inclu-

ye diputados y senadores), del Judicial (magistrados, jueces, etcétera)
y del Ejecutivo (con sus secretarías a excepción de la de Guerra). Re-
cordemos que hasta los años 1870, esta última secretaría “arrebataba”
los recursos directamente de las oficinas recaudadoras, mientras que
la Pagaduría del ejército –que en adelante se ocupará de los dineros–
sólo recibía los justificativos de los gastos.17 En cuanto a la Sección
de la deuda pública, ella vigila la emisión de los bonos de la deuda
pública, verifica las deudas del gobierno y se encarga de las relaciones
con los acreedores. Por último, dos oficinas coronan esta arquitectu-
ra: la de Contencioso, arregla los litigios y la malversación de fondos
públicos; y el Cajero general, es responsable de los ingresos y valores
del Tesoro.
Corazón del sistema fiscal,18 la Secretaría de Hacienda se puede di-
vidir con base en tres actividades principales. En primer lugar, la Ad-
ministración Central, encargada de elaborar la política fiscal, dirige los
departamentos y secciones de la Secretaría. En segundo, las direcciones
generales conducen y dirigen la recolección de impuestos. Y, por último,
la percepción de impuestos la realizan las oficinas recaudadoras insta-
ladas en el país. Un tercer organigrama representa el funcionamiento
de la Secretaría (figura 3).
17
A pesar de haberla suprimido (decreto del 11 de marzo de 1822 que crea la Tesore-
ría general), la “Tesorería y Contaduría del Ejército” continuó, prácticamente hasta
1877, procurándose los ingresos directamente de las oficinas recaudadoras, para
satisfacer las necesidades de las tropas. Después de 1877, diversas leyes suprimen
definitivamente sus atribuciones. Véase las leyes del 11 de marzo de 1822, 20 de
julio de 1831, 14 junio de 1840, 16 junio y 1o. julio de 1877, en Colección de leyes sobre
la Tesorería...
18
En su opúsculo para la Exposición Universal de París, 1889, Emiliano Busto escri-
bió: “Del arreglo de la Hacienda Pública depende principalmente la marcha regular
y progresista de una nación, pues con sus recursos y rentas bien administradas, se
desarrollan todos los ramos de la riqueza pública; la instrucción puede difundirse
en todas las clases sociales; la agricultura, la industria y el comercio, llegan a tener
un poderoso impulso, y por fin, el crédito nacional le sirve de uno de sus mejores
elementos de vida y prosperidad”. Véase L’Administration…, p. 99.

FIGURA 3
Estructura de la Secretaría de Hacienda
Oficina del Ministro

Oficialía Secretario Visitadores
Mayor Subsecretario Inspectores
Consejeros
Supervisa el cobro
Administración y la administración
Central
Diseña la política fiscal Dirige
Departamentos Secciones Direcciones Oficinas foráneas
1ero. Consultoría 1ero. Aduanas Aduanas Aduanas

jurídica 2o. Bienes Timbre Oficinas generales de
2o. Crédito y nacionalizados Contribuciones hacienda
Comercio 3o. Ingresos Casas de Moneda Casas de Moneda
4o. Contabilidad Correos y telégrafo Administración del
5o. Presupuesto timbre
6o. Crédito Oficinas de correos y
7o. Estadística telégrafos
8o. Archivo
y biblioteca
Aplica la política fiscal
En la cúspide del edificio se encuentra la oficina del ministro, inte-

grada por dos subsecretarios, nombrados por el presidente de la Repú-
blica y confirmados por el Senado,19 y varios consejeros. Dependientes
de esta oficina se encuentran los visitadores o inspectores de Hacienda,
encargados de vigilar la manera como las oficinas recaudadoras aplican
las leyes fiscales, así como de luchar contra el fraude y la corrupción.
19
El primer subsecretario colabora con el secretario y lo suple cuando este se ausenta.
El segundo, oficial mayor, asiste al primero en todos sus trabajos, recibe y expide la
correspondencia oficial.

Por su parte, la Oficialía Mayor diseña y aplica la política fiscal por me-
dio de la Administración Central. Centro director, esta última se divide
en dos departamentos (creados en 1908), ocho secciones y una oficina
de archivos que —con la octava sección— se encarga de reunir los ex-
pedientes y leyes, administra la biblioteca y los archivos.20 Los departa-
mentos y secciones tienen atributos y funciones precisas que conviene
detallar.21
En primer lugar, el Departamento de Consulta y de Asuntos Jurí-
dicos se encarga de elaborar, en correspondencia con la política fiscal,
y arreglar los problemas jurídicos y contenciosos de la Secretaría, en
particular los fraudes y los abusos fiscales. El Departamento de Crédito
y Comercio se consagra a la política monetaria, financiera y crediticia,
así como a estudiar la legislación del comercio interno y externo, la deu-
da pública y la balanza comercial. Subrayemos que este departamento
dispone de inspectores, encargados de verificar el funcionamiento de
las instituciones financieras (bancos, bolsa de valores, compañías de se-
guros y comisiones monetarias).
En cuanto a las secciones, la Primera controla directamente la política
de impuestos y la dirección de las aduanas, así como la percepción de los
ingresos sobre el comercio exterior. Se encarga, además, de diseñar la po-
lítica aduanal, creación o supresión de aduanas, estudia las tarifas, decide
sobre los casos no incluidos en esas tarifas y lucha contra el contrabando
(para lo cual dispone de un cuerpo armado de contra resguardo aduanal).
La Segunda Sección se ocupa de las operaciones de amortización de bienes
nacionalizados y de las relaciones financieras con el clero. La Tercera de in-
gresos, vigila la recolección de todos los impuestos e ingresos provenientes
de las oficinas recaudadoras (a excepción de las aduanas). Dirige la Admi-
nistración General de la Renta del Timbre, la de Contribuciones Directas
en el Distrito Federal, la de Casas de Moneda, y propone la orientación de
20
El Departamento de Archivos, junto con la Octava Sección, están en el origen del
actual Archivo Histórico de la Secretaría de Hacienda, conservado en el agn.
21
Durante la segunda mitad del siglo xix las secciones sufrieron muchas modificacio-
nes. Para más detalles véanse las leyes que le dieron fisonomía hasta 1914: la del 6
de agosto de 1877, del 30 de mayo y 28 de junio de 1881, y la del 24 de junio de 1907.
Véase Colección de leyes sobre el Ministerio de Hacienda…, también E. Busto, op. cit., p.
80, y G. Peralta Zamora, “La Hacienda pública” en Daniel Cosío Villegas, Historia
moderna de México. Porfiriato. Vida económica, pp. 887-972.

la política fiscal en esas áreas. La Cuarta y Quinta secciones, complementa-

rias, ejercen funciones de tesorería. Una dirige las operaciones de contabi-
lidad, para elaborar los movimientos mensuales y anuales de los ingresos
y gastos, así como la Cuenta General de la Federación. La otra se ocupa del
presupuesto y de las órdenes de pagos para todas las secretarías de Estado.
Estas dos secciones mantienen una relación estrecha, a veces conflictiva,
con la Tesorería General. En cuanto a la sección de Crédito Público, la Sexta,
se encarga del activo y pasivo de la Federación, lo contencioso administra-
tivo y el servicio de pensiones. Lleva, además, el “Gran libro de la deuda
nacional” y mantiene una relación con los acreedores del Estado (banque-
ros, compañías de ferrocarriles, sindicatos de poseedores de bonos de la
deuda pública). En fin, la Séptima Sección se encarga de todas las estadís-
ticas indispensables para el funcionamiento de la Administración Pública
(demográficas, fiscales, del comercio exterior —balances de importaciones
y de exportaciones—, de amonedación, bancarias, de producción minera,
agrícola e industrial, entre otras), así como el catastro general.22 Algunas
de esas secciones trabajan en colaboración con otros sectores de la Secre-
taría, en particular con las direcciones y las oficinas de recaudación. Así,
la Dirección de Aduanas está ligada con la Primera Sección. Sin embargo,
esas direcciones tienen por misión dirigir y administrar la recaudación de
impuestos, productos o servicios, y cuentan con una completa autonomía
en sus áreas.
Si la Dirección Central y las Direcciones Generales son los pilares de
la Secretaría, la red de oficinas de recaudación son numerosos tentácu-
los que aseguran la presencia de esta en el territorio nacional. Agentes
del poder federal, en contacto directo con los contribuyentes, esas ofici-
nas se encargan de aplicar las leyes, percibir los impuestos y transferir
al poder central los recursos provenientes de las regiones. Considera-
mos solamente los cinco principales tipos de oficinas: las aduanas, las
oficinas generales de Hacienda o jefaturas de Hacienda, las Casas de
Moneda, las Administraciones del Timbre y las oficinas de Correos y
22
En 1907 se crearon dos nuevas secciones (la de Personal y la de Minas y Herencias).
Véase “Reglamento de las labores de la Secretaría de Hacienda...”, mh 1906-1907,
pp. 293-305.

Telégrafos.23 En 1869, a petición de Matías Romero, Antonio García y

Cubas hizo un Ensayo de carta fiscal, donde incluyó las principales ofici-
nas recaudadoras. Anexa a la Memoria de Hacienda de ese año, esta ra-
rísima carta fiscal nos ha inspirado para elaborar mapas donde se con-
sidere el aspecto territorial de la fiscalidad y se muestren sus cambios.
IMAGEN 7
Antonio García Cubas, Ensayo de una carta fiscal, 1869,
Mapoteca Orozco y Berra-Sagarpa.
Las aduanas marítimas y fronterizas son las oficinas más importantes.

Su actividad consiste en percibir los derechos de importación y exporta-
ción. Hasta los años setenta, proveían de más del 60 por ciento del total
23
Para efectos de la exposición, simplificamos la compleja organización de las ofici-
nas de recaudación que, a lo largo del periodo, se fueron transformando. Véase:
Colección de leyes sobre las oficinas recaudadoras y las rentas públicas, Colección de leyes
sobre aduanas marítimas y fronterizas y E. Busto, L’Administration publique au Mexique,
op. cit.

de ingresos federales, convirtiéndose así en aparatos estratégicos para las

finanzas públicas. Ellas sirvieron para garantizar numerosos compromi-
sos económicos del gobierno, en particular créditos y préstamos. Así, una
parte de sus ingresos se destinaban al pago de la deuda pública, mientras
que el resto se transfería a la Tesorería. La distribución de los ingresos
aduanales representó un verdadero dolor de cabeza para los secretarios
de Hacienda. A este respecto Guillermo Prieto señalaba burlón:
En una aduana marítima han intervenido a la vez dando órdenes: el mi-

nistro, el jefe de la sección respectiva del ministerio, la Tesorería general,
la Junta de crédito público, la Dirección de industrias, el representante
de la deuda inglesa, el ministerio de Fomento...24
Esas oficinas tienen también por misión luchar contra el comercio ile-
gal: el contrabando. Para ello cuentan con cuerpos especiales de res-
guardo y gendarmería fiscal, aún cuando es sabido que ellas mismas lo
fomentaban… Por eso, el secretario de Hacienda y la Tesorería tenían
sus propios sistemas de vigilancia aduanal y enviaban regularmente
inspectores a supervisarlas (los famosos y temidos “visitadores”).25
Las oficinas generales o jefaturas de Hacienda fueron instaladas
en las capitales de los estados —había 22 en todo el país—, para ga-
rantizar los intereses fiscales del gobierno federal.26 Dependen de la
Tesorería en lo relativo a la contabilidad, pero, como lo señala Manuel
Dublán, secretario de Hacienda, “son las Agencias establecidas con
autoridad pública para vigilar el cumplimiento de las leyes federales
24
Guillermo Prieto, Algunas ideas sobre la organización de la Hacienda pública basadas en
el presupuesto de 1857, México, Vicente García Torres, 1861.
25
La monografía de C. J. Sierra y R. Martínez Vera, El resguardo aduanal y la gendarme-
ría fiscal 1850-1925, México, Ed. del Boletín Bibliográfico de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, 1971, es el estudio más completo sobre el tema.
26
En realidad, había una por estado, pero el decreto del 31 de mayo de 1894 supri-
mió las jefaturas de Hacienda de los estados de Aguascalientes, Colima, Morelos,
Querétaro y Tlaxcala. Y centralizó sus funciones en las jefaturas de Hacienda de
Zacatecas, de Jalisco, del Estado de México, de Guanajuato y de Puebla respecti-
vamente. Luis G. Labastida, Estudio de las leyes federales sobre administración fiscal,
México, Tipografía de la oficina impresora del Timbre, 1899, p. 141.

y de las órdenes y disposiciones dictadas por la Secretaría del ramo”.27

Se ocupan, además, de cubrir los gastos civiles de la administración
federal y los pagos de las tropas acantonadas en los estados. Contro-
lan, en fin, los servicios de diferentes oficinas federales implantadas
en sus regiones, en particular las Casas de Moneda y las oficinas del
Timbre. Estas últimas se componen de las oficinas generales del Tim-
bre y de sus agencias, diseminadas en todo el territorio. Ellas se en-
cargan de percibir la Contribución federal, la venta de timbres para
documentos, la renta interior y la de mercaderías. Sus oficinas princi-
pales dependen directamente de la Dirección de la Renta del Timbre.
Para terminar, mencionemos las oficinas de Correos y de Telégrafos
que aseguran el servicio postal y aseguran la venta de estampillas del
Timbre. Dada su importancia estratégica ―garantizar la comunica-
ción en "tiempo real"― esas oficinas dependen, al mismo tiempo, de
la Secretaría de Comunicaciones y de la de Gobernación.
A lo largo del periodo 1867 a 1911, esas oficinas de recaudación se
instalaron en el territorio del país, formando una verdadera red que
representaba y ejercía el poder fiscal. Dos mapas permiten medir su
evolución (figura 4).
La progresión del número de oficinas recaudadoras es sensible. En
particular la de las aduanas; pasan de 53 a 64, y las administraciones
principales del Timbre, de 42 a 56, sin contar a las jefaturas de Hacien-
da –que no aparecen en el mapa– y que de 26 ―una en cada capital
de los estados y territorios― para 1907 se redujeron a 22. Las Casas de
Moneda se reducen a una sola, en su lugar aparecerá la red de bancos
estatales y nacionales, estos con sucursales en las principales ciudades y
capitales del país. Hay que aclarar que los mapas tampoco incluyen las
numerosas agencias del Timbre, ni las oficinas de Telégrafos y de Correos
—que también sirvieron para recaudar el impuesto del Timbre— y que,
de 600 en el año 1877, eran ¡más de 3 000! para 1906.
Se puede decir que en el territorio de la República no había capital,
ciudad, aldea, pueblo o villorrio mayor de 500 habitantes, adonde no
llegara un tentáculo de la maquinaria fiscal.28
27
mh 1885-1886, p. xiv.
28
La progresión de agencias de Correos y de oficinas de Telégrafos es impresionante.
Véase Cuadro 4. Las casi 500 oficinas de Telégrafos, así como las redes de trenes que

FIGURA 4
Geografía fiscal:
red de principales oficinas en el país, 1867 – 1910
Administración del Timbre = 42

Casas de Moneda = 11
Aduanas = 53
Total en 1868 = 106
1867
Administración del Timbre = 56

Casas de Moneda = 1
Aduanas = 64
Total en 1910 = 121
1910
se articularon hacia fines del siglo xix, hicieron posible que la comunicación entre
esas oficinas fuera ¡casi en tiempo real! lo que les permitió ser incontestablemente
más eficaces.

CUADRO 4
Oficinas federales de Correos y Telégrafos (1867-1906)
Año Correos Telégrafos
1870 479 99
1895 1 532 327
1906 2 645 474
Fuente: Cuadro sinóptico informativo, 1909, pp. 18-21, y P. Macedo, Tres monografías, 1905, p. 271.
Si el número y la extensión de la red de oficinas en el territorio federal,

base de nuestra geografía fiscal, es un dato primordial, el rendimiento, en
aportar recursos, y eficacia, en su manejo, son, en cambio, más reveladores
para el investigador. Estas oficinas ―Así como en un ejército el núme-
ro de hombres no garantiza el triunfo en una guerra, los empleados de
esas oficinas― necesitan una buena formación, mucha disciplina, armas
modernas y una clara estrategia de combate; el buen funcionamiento de
esa red fiscal requiere de técnicas administrativas y contables claras, de una
buena organización, de un personal calificado y, sobre todo, de una clara
delimitación en el liderazgo, con jerarquías y responsabilidades bien defi-
nidas entre cada uno de esos aparatos.
El funcionamiento: unidad de dirección y jerarquía

Si la maquinaria fiscal da vida económica a todos los aparatos del Es-
tado, ella tiene que estar bien cimentada, sus partes en óptimas condi-
ciones y con una dirección clara, para garantizar su buena orientación
y eficaz funcionamiento. Como vimos en el capítulo anterior, las condi-
ciones políticas, económicas y sociales que vivió el país en la primera
mitad del siglo y las múltiples iniciativas y cambios que aplicaron las
distintas administraciones, no lograron consolidarla.
Desde 1855, el gobierno de Juárez intentó poner remedio:29 el secre-
tario de Hacienda no tenía autoridad sobre el funcionamiento de todas las
29
Las reflexiones más completas sobre la organización de la Hacienda se encuentran
en el informe de Guillermo Prieto, entonces secretario. Véase Algunas ideas sobre

oficinas; la Secretaría ejercía un relativo, y a veces nulo, control sobre los

ingresos recaudados; la Tesorería sobre su distribución: con frecuencia
los ingresos eran confiscados directamente por los jefes de tropas o por
los gobernadores militares. Desde 1867, Juárez encargó a José Ma. Igle-
sias y a Matías Romero realizar un estudio sobre la administración.30
Los ministros propusieron centralizar la autoridad de la maquinaria
fiscal, redefinir las responsabilidades y organizar los diferentes apara-
tos. El programa no era sólo administrativo, sino político, puesto que al
ampliar las atribuciones de algunos aparatos en detrimento de otros,
reducía las prerrogativas de los grupos políticos o de interés relaciona-
dos con los burócratas, amén de los privilegios de ciertos acreedores del
gobierno.
Este proceso de reorganización llevó varios años, de 1867 a 1881,
y en su camino encontró numerosos obstáculos y resistencias. En tér-
minos legales, la reforma inicia con la ley del 6 de agosto de 1867 que
establece una nueva organización de la Secretaría. En su Memoria de
Hacienda, José Ma. Iglesias explica sus objetivos: “todas las oficinas de
hacienda establecidas en el país, así como las que fueran estableciéndo-
se en el futuro, dependerán exclusivamente de la secretaría de Hacien-
da”.31 El propósito, además de centralizar la autoridad en la Secretaría,
era económico; eliminar oficinas que hacían trabajo doble y depurar al
conjunto del sistema. La reforma más importante estaba destinada a la
Tesorería: las nuevas disposiciones mantendrían su estatus (equivalente
al de la Secretaría), pero atentaron contra su autonomía y redujeron sus
atribuciones. Al año siguiente, 1869, Matías Romero presentó al Congre-
so un proyecto de ley de organización de la Secretaría, donde pretendía
ir mucho más lejos: propuso, simple y llanamente suprimir la Tesorería.
la organización de la Hacienda pública basadas en el Presupuesto de 1857, editadas por

Vicente García Torres hasta 1861, 27 p. [en línea].
30
Las iniciativas de reforma, que se tradujeron en leyes, corresponden a propuestas
de liberales durante el tiempo en que llegaron al poder, 1855 a 1858; lucharon por
conservarlo, 1860 a 1862, y se completaron de 1868 a 1871. En estos últimos años
encontramos el mayor número de leyes sobre este tema, emitidas durante todo el
siglo xix. Véase J. Pérez Siller, Materiales para el estudio de las finanzas públicas.
31
Las cursivas son mías para subrayar la intención. Véase mh 1868, enero, p. 12.

Lo que ha contribuido a dificultar en la República la sencillez y precisión

de la contabilidad en el erario ha sido sin duda, la división de las faculta-
des y obligaciones naturales de la Secretaría de Hacienda en dos oficinas
separadas; esto es, el Ministerio y la Tesorería general […] es un hecho
notorio que una de las dos está demás.32
Para Romero, una maquinaria fiscal dirigida por una sola cabeza per-
mitiría acabar con la nefasta duplicidad en la contabilidad financiera y
daría, sobre todo, claridad y dirección a la política fiscal. En consecuen-
cia, propuso centralizar las funciones directivas y administrativas de la
recaudación y de los gastos en la Secretaría, confiar el papel de vigilan-
cia en la contabilidad y glosa a la Tesorería, y eliminar completamente
su autonomía –y por supuesto su poder– al integrarla en la Cuarta Sec-
ción de la Administración Central de la Secretaría.33
La propuesta, temeraria en sus consecuencias y humillante para el
tesorero –y su grupo de poder–, desató muchas críticas y animó vivas
discusiones en el Congreso durante los dos primeros años de la década
de 1870. En uno de los interminables y fastidiosos debates, Guillermo
Prieto —que, como sabemos, en 1857 había contemplado esa idea— deja
de lado las cuestiones técnicas sobre las atribuciones propias a la Se-
cretaría y a la Tesorería, y resume el conflicto de intereses, de un lado
“el ministro de Hacienda quiere centralizar las operaciones y, por otra
parte, la Tesorería desea mantener y aumentar su independencia”.34 En
efecto, el tesorero se oponía a convertir el “ministerio del Tesoro” en
una simple oficina de la Secretaría. Y por ello empeñó todas sus fuerzas
en la batalla parlamentaria para hacerse entender. Una urgencia externa
32
Romero presenta un recapitulativo de la organización de la Hacienda pública desde
la Independencia y termina concluyendo que se delegaron las responsabilidades
de la Secretaría en varias oficinas, “no solamente en su aspecto administrativo, sino,
sobre todo, en el directivo” por ello “es un hecho notorio que una de las dos está
demás” (Proyecto de ley sobre reorganización de la Secretaría de Hacienda, p. 1).
33
De esta manera el Tesorero se convierte en un subordinado del secretario de Ha-
cienda. Véase los artículos 1, 2 y 3 del Proyecto de ley sobre reorganización, pp. 5-8.
Esta idea había sido avanzada, en 1858, por Guillermo Prieto, Algunas ideas..., op.
cit., pero la resistencia de los grupos de poder la mandó al archivo.
34
ddcd, 1870, p. 265.

salvó el problema: enfrentar las sublevaciones armadas que estallaron

en San Luis Potosí y en Zacatecas a fines de 1869.
IMAGEN 8
Los que cargan con el muerto
El tesorero, Manuel Izaguirre, sostiene sobre su cabeza el saco de

dinero de los “gastos extraordinarios” para la paz, representado por
un féretro donde se encuentra el cadáver del periódico imperialista
El Pájaro Verde.
Fuente: Santiago Hernández, La Orquesta, t. 4, núm. 61, 2 agosto de 1871.

Para ello, el gobierno solicitó poderes extraordinarios y amplios

para matar la rebelión, que implicaban la supresión de garantías cons-
titucionales y la aplicación de reformas administrativas en los aparatos
fiscales y, claro, controlar los dineros y despojar a la Tesorería de esa
facultad. El Congreso se volcó en debates principistas y bizantinos.
Un diputado, partidario decidido del tesorero, separó con mucho
sigilo los dos problemas. Y para defender el control de la Tesorería
sobre los recursos, advirtió sobre las nefastas consecuencias de una
reforma administrativa no deseada; y aconsejó su abandono ante la
urgencia impuesta por las circunstancias:
La refundición de la Tesorería General nada tiene que ver con los movi-
mientos revolucionarios o la organización de las oficinas; pero muchas
veces una reforma en el sistema administrativo causa tantas pérdidas y
daños al erario como un motín.
No creemos que en los pocos días que faltan para terminar las sesio-
nes, el Congreso deba ocuparse de la iniciativa sobre la supresión de la
Tesorería General, y los asuntos políticos hacen por hoy inconducente toda
polémica sobre el particular.35
Ese debate, parcialmente archivado, conoció algunos ecos en los años

siguientes. Resulta que Romero, que fue duramente criticado en el Con-
greso por sus reformas, se vio obligado a renunciar. Juárez muere ya
reelecto el 18 de julio de 1872 y el nuevo presidente, Sebastián Lerdo de
Tejada, escogió un secretario de Hacienda desconocido, Francisco Me-
jía, y menos audaz que el reformador. Eso no impidió que al enfrentar
el mismo problema, Mejía esquivó el combate frontal y prefirió recurrir
a los medios sutiles de la administración —la ley del 18 de noviembre
de 1873 impuso a la Tesorería un nuevo método de contabilidad36 — y
35
El Siglo Diez y Nueve, 12 de enero de 1870, apud C. J. Sierra, Historia de la Tesorería…,
pp. 124-125.
36
Al imponer a las oficinas de la Secretaría de Hacienda la obligación de enviar todas
las cuentas parciales a la Tesorería, esta ley aparentemente otorgó más poderes a
la Tesorería. Esa es la opinión de C. J. Sierra (Historia de la Tesorería de la Federación,
pp. 17-27). Sin embargo, lo que sucedió en realidad fue lo contrario; la medida permitió

a los medios no menos oscuros del presupuesto —suprimió plazas— a

fin de reducir, sin conseguirlo plenamente, la autonomía, el poder y la
influencia de la Tesorería General de la Nación.37
El proceso de centralización quedó paralizado y se retomó hasta
que llegó al poder el general Porfirio Díaz. Jefe de un movimiento arma-
do triunfante (con el Plan de Tuxtepec se legitimó un golpe de Estado,
contra el gobierno de Lerdo de Tejada), el nuevo presidente se pudo dar
el lujo de imponer a un secretario de Hacienda impopular y harto criti-
cado, pero inteligente y fiel a su partido. Así, tirando las lecciones de su
fracaso, al regresar al ministerio Romero retomó el problema y diseñó
una nueva estrategia. Ya no propuso refundir a la Tesorería en una de
las secciones de la Secretaría —medida poco elegante para un aparato
con rancio prestigio y señorío—, sino respetar su integridad retirándo-
le, sin embargo, su autoridad sobre el manejo de los ingresos públicos.
Romero había comprendido la situación, el problema de fondo no
residía en la dualidad de poderes fiscales, de funciones o de sistemas
administrativos, muchas veces denunciados en el Congreso. No, el pro-
blema esencial era quién tenía el control sobre los dineros del Estado
para disponer de ellos cuando fuera necesario. Las rebeliones contra
Juárez, de 1870 a 1872, y contra Lerdo, 1872-1876, así como la propia “Revo-
lución de Tuxtepec”, mostraron la impotencia del Ejecutivo para obte-
ner poderes extraordinarios, de un Congreso con mayoría de oposición.
Y, sobre todo, revelaron el reducido margen de maniobra que tenía el
gobierno para recibir recursos frescos de la Tesorería, oportunos y sufi-
cientes, para enfrentar a los movimientos armados opositores. Cierto,
en caso de rebelión, el presidente requería de fondos para movilizar las
tropas, cuestión imposible sin la autorización del Congreso y la colabo-
ración sumisa, rápida y eficaz de la Tesorería, es decir del tesorero. Una
que la Secretaría controlara y orientara el trabajo interno de la Tesorería. Más ade-

lante lo veremos en detalle.
37
Esta actitud de Mejía fue denunciada en la Cámara de Diputados. En la sesión del
1o. de abril de 1874, el presidente de la Comisión de Presupuestos señaló: “Admitir
la teoría de que en la ley anual de gastos públicos, se pueden introducir reformas
que afecten profundamente las bases en que descansa la administración, es admitir
una teoría de desorganización, y la posibilidad de que nunca haya estabilidad en la
manera de administrar”. ddcd, 1874, p. 39. Encontramos las mismas reflexiones en
el debate sobre el presupuesto del ejercicio 1879-1880, véase ddcd, 1879, pp. 431-432.

frase corría entonces de boca en boca: “es inútil que el presidente o el

secretario ordenen si el tesorero no está de acuerdo”.38
La impotencia del Ejecutivo era tal que en una larga exposición
al Congreso, Matías Romero lanzó el grito de alarma:
Nuestra Constitución restringe de tal manera las atribuciones del Ejecu-

tivo [...] [que sin recursos] queda en la imposibilidad de restablecer la paz
pública y, en el peor de los casos, se tiene el peligro de ver extenderse la
rebelión y, en el extremo, el derrumbe de las instituciones.39
A pesar de la oposición de algunos diputados, Romero terminó por

arrancar la aprobación de un vasto reglamento (1o. de julio de 1877) que
mantenía las funciones de la Tesorería, pero cambió definitivamente su
papel. En primer lugar, modificó su nombre, sustituyendo el calificativo
de Tesorería Federal o General, por el de Nacional, a fin de subrayar su
carácter y filiación. En segundo lugar, definió sus funciones: vigilar to-
das las oficinas recaudadoras de Hacienda. Ellas deberían enviar regu-
larmente sus cuentas, para que la Tesorería pudiera preparar la Cuenta
General. Por último, y este es el punto central, restringe su jurisdicción
a la sola contabilidad de la recaudación y de la distribución de ingresos.
Podemos comprender fácilmente las ventajas de ese decreto.40
De acuerdo con el reglamento votado por el Congreso, la Secretaría
de Hacienda puede ahora disponer de los ingresos federales, mientras
que la Tesorería se encarga de homogeneizar la contabilidad y acentúa
la vigilancia sobre los aparatos de recaudación (las oficinas más difíciles
38
En su famoso estudio de 1857, Guillermo Prieto asentó el siguiente diálogo con el
presidente: “No ha oído V. E. exclamar constantemente ¿qué importa que el pre-
sidente y el ministro manden si el tesorero no está de acuerdo? Y así es en efecto:
cuando un tesorero resiste las órdenes, son promesas engañosas, papeles sin valor,
objetos del desprecio universal”. Véase Guillermo Prieto, op. cit., p. 25.
39
ddcd, 1877, p. 7.
40
Reglamento de la Tesorería General de la Federación, 1o. de julio de 1877, en Colección de
leyes sobre la Tesorería General de la Federación. Este reglamento está precedido de una
noticia (del 16 de junio de 1877) que norma las relaciones entre la Tesorería y las
oficinas de Hacienda de los estados. Señalemos, en fin, que en 1878 Romero preparó
un proyecto más radical que no fue presentado al Congreso (véase mh 1878-1879,
pp. 173-187).

de controlar, para la secretaría). Eficacia en la ejecución y moralidad en

la administración se convirtieron así en los emblemas de la maquinaria
fiscal. Un organigrama permite apreciar la nueva jerarquía entre estos
aparatos. (figura 5)
FIGURA 5
Jerarquía de la máquina fiscal
Secretaría de Hacienda Contaduría Mayor de

Hacienda (diputados)
Fiscaliza las cuentas
Coordina
Tesorería de
Oficialía Mayor
la Federación
de Hacienda
Revisa las cuentas
1a. sección
Dirige
2a. sección
3a. sección
4a. sección
5a. sección Vigila el cobro
Supervisa la contabilidad de impuestos
Secciones Direcciones Oficinas foráneas
1a. Aduanas Aduana Aduanas

2a. Bienes nacionalizados Timbre Oficinas generales de
3a. Ingresos Contribuciones Hacienda
4a. Contabilidad Casas de Moneda Casas de Moneda
5a. Presupuestos Correos y Telégrafos Administración del
6a. Crédito Timbre
7a. Estadística Oficinas de Correos y
8a. Archivo y Biblioteca Telégrafo
Gobierna
De todas maneras, una ley no es suficiente para cambiar las prác-

ticas añejas de los servidores públicos. Varios años tuvieron que pasar

para adaptar las instituciones, formar y habituar a los hombres a las

nuevas reglas. Numerosas disposiciones, ordenanzas, memorándums,
prescripciones, oficios y circulares se sucedieron a fin de informar, de
instruir, de explicar, de corregir, es decir, de iniciar a los empleados en
el ejercicio del nuevo sistema de contabilidad y de inculcarles nuevas
responsabilidades. Se trata de una suerte de “revolución cultural” en la
función pública, que fue reforzada por las prudentes, aunque pequeñas
medidas que Romero revivió de iniciativas formuladas durante los años
1850. Un botón basta de muestra: el Reglamento de 1877 que impuso el
libro de Julio Jiménez como “manual que deben estudiar todos los em-
pleados de Hacienda” para regir la contabilidad y la administración de
los recursos.41
Como ese, la Tesorería elaboró numerosos formularios contables
y administrativos –machotes, diríamos hoy– para que los empleados
de todas las oficinas fiscales del país aprendieran a llenarlos correc-
tamente y remitirlos con puntualidad. Así, uniformó las prácticas de
los empleados, los capacitó para utilizar un lenguaje común que les
permitiera transmitir la información fiscal de una manera sencilla,
uniforme y rápida.42
Esta metamorfosis fue reforzada durante los años 1880 con la crea-
ción de las Escuelas de Administración y Comercio. El presidente Porfi-
rio Díaz puso mucha atención en este aspecto y en uno de sus informes
al Congreso señala:
Con el objeto de arreglar la carrera de empleado público, la Secretaría de

Justicia tiene preparada una iniciativa en que se determinan los estudios
que deben hacer, en la Escuela de Comercio y Administración, los aspi-
41
Matías Romero precisa: “El libro que se debe escoger, igualmente escrito por Julio
Jiménez, es ya propiedad nacional, puesto que el fisco compró sus derechos. Está
destinado a convertirse en el manual de los empleados de hacienda. Es suficiente
que ellos lo estudien; para conocer sus obligaciones, de esta manera, podrán cum-
plirlas” (mh 1868, septiembre, p. 17). Véase J. Jiménez, Apuntes de contabilidad ó teoría
de la aplicación del sistema de partida doble.
42
El reglamento del 1o. de julio de 1877 estipula, igualmente, que la Tesorería debe
intervenir en el examen de selección de los funcionarios importantes, en particular
los jefes de las oficinas de Hacienda en los estados, del pagador del ejército, de la
policía y del de obras públicas.

rantes a cualquier empleo, y los que corresponden a los empleados de Ha-

cienda y a los de aduanas marítimas. En dicha iniciativa se propone que,
al cabo de algún tiempo, sean preferidos para esas colocaciones los que
obtuvieren el título respectivo de la escuela.43
Ante los buenos deseos de “modernizar a los empleados”, Antonio Car-

bajal, activo comerciante y puntual diputado, en su respuesta al infor-
me presidencial felicitó al Ejecutivo por esa disposición, pero exigió que
los estudios “en unión de la honradez probada, fueran el único título
para ocupar los cargos”.44 Temores bien fundados sobre las corruptelas
y “movidas”; mentalidad y práctica tan arraigadas aún en nuestro país
entre pequeños y altos funcionarios del Estado.
En poco tiempo los programas de estudio de la Escuela de Comercio
y de Administración de la Ciudad de México fueron reformados, así
como los de los colegios e institutos de varios estados.45 Se trataba de
crear, como se dice en Francia, les grandes écoles que deberían formar a
los cuadros preparados y capaces para dirigir y guiar la Administra-
ción Pública del país. Esta nueva formación especializada, sumada al
cambio de mentalidad de los empleados, son elementos esenciales que
explican el mejor funcionamiento de los aparatos fiscales. Se trata de la
emergencia de una nueva generación de burócratas o “tinterillos” más
técnicos y especializados, que defienden los intereses de las institucio-
nes, desarrollan un sentimiento de cohesión y solidaridad, y crean un
grupo social con identidad propia: la burocracia.46 Ese mundo es, en
43
Discurso del 1o. de abril de 1880 (Véase La administración pública a través de..., pp. 19-
20). El reglamento de la Secretaría de Hacienda de 1907 señala que los candidatos
que posean un título de alguna escuela pública no necesitan pasar el concurso. (mh
1906-1907, p. 304).
44
La administración pública a través de..., p. 20.
45
En 1880 aparecen escuelas especializadas, donde se enseñan conocimientos de admi-
nistración, comercio y jurisprudencia, en particular el Instituto Científico de Aguas-
calientes, el Colegio del Estado de Guanajuato, el Colegio de San Nicolás de Hidalgo
de Michoacán, el Colegio Civil de Nuevo León y el Instituto de Ciencias y Artes de
Oaxaca. En 1907, todos los estados, a excepción de Hidalgo, proponen ese tipo
de estudios. Véase M. González Navarro, Estadísticas sociales del porfiriato, pp. 54-55.
46
La burocracia está compuesta por empleados y funcionarios. Los primeros son “todos
los que en virtud de nombramiento del Presidente de la República, desempeñan
determinados cargos en las oficinas del ramo, considerados en el Presupuesto de

definitiva, un lugar de sociabilidad y ascenso social, que entrará en con-

tacto con la esfera de los futuros “hombres prominentes del régimen”,
aquellos que orientaron la política financiera del Porfirismo.
Además de la formación cultural de una burocracia profesional,
los aparatos fiscales fueron también fortalecidos con una serie de le-
yes, ordenanzas y circulares, expedidas durante el gobierno de Manuel
González (1880-1884). Baste señalar la ley del 30 de mayo de 1881, y su
reglamento del 27 de junio siguiente, que se convirtieron en verdaderas
síntesis de los propósitos mantenidos por Romero. Ellas consolidaron
la maquinaria fiscal, en particular la “renovada” Tesorería, y sirvieron
de base para la elaboración puntual de las Cuentas del Tesoro Federal, tal
como las conocemos hasta 1914. La consolidación de la maquinaria fis-
cal encontró así su camino. En 1958, los técnicos de una comisión de la
Secretaría de Hacienda encargados de evaluar la organización adminis-
trativa en la historia de México, ponderaron esas disposiciones:
El sistema implantado por la legislación de 1881 no necesita elogios, brilla

por sí solo. Basta decir que es perfectamente adecuado a las necesidades
de su época. Desde un principio funciona normalmente, y gracias a él,
cuenta México con información fidedigna y oportuna sobre sus finanzas,
por primera vez en su vida de Nación Independiente.47
Sin embargo, ese sistema fue cimbrado entre 1883 y 1885 por una fuerte
crisis mercantil y financiera, que forzó a la administración de Díaz a
tomar medidas muy radicales. Una vez más, el Ejecutivo se vio obligado
a solicitar la ayuda del Legislativo. Pero a diferencia de 1870, en que el
gobierno era débil y existía una oposición en el Congreso, Porfirio Díaz
había sido electo por segunda vez, llegaba como salvador –ante el de-
sastre social creado durante la administración del general González– y,
percibido con gran simpatía por la opinión pública, ganó la completa
adhesión de la Cámara de Diputados. Manuel Dublán, nuevo ministro
egresos”. Los funcionarios son los que “desempeñan funciones administrativas con
carácter de autoridad o representación”. Véase Luis G. Labastida, op. cit., p. 149.
47
Citado por J. C. Sierra, Historia de la Tesorería, p. 139.

de Hacienda, no encontró ningún obstáculo cuando solicitó al Congre-

so “facultades extraordinarias” y pidió un voto de confianza, “a fin de
tomar las medidas necesarias para hacer una reforma de la hacienda
pública”. Lejos de las discusiones animadas de los años precedentes,
la respuesta fue unánime. La alocución del diputado José Ma. Romero
ilustra el ambiente de esa nueva mayoría parlamentaria:
Soy de la idea de que, si bien la expedición de leyes para reformar la ha-

cienda es un derecho exclusivo de la Cámara, como la actual crisis econó-
mica exige remedios enérgicos, juiciosos y eficaces, tenemos el deber de
conjurar esta crisis acordando al Ejecutivo todos los poderes que solicita
para la rápida reorganización de la hacienda pública.48
El Ejecutivo confiscaba derechos al Legislativo. Sin embargo, las medi-

das radicales adoptadas entre 1884 y 1885 por Manuel Dublán, lo carac-
terizan más como un ecónomo administrador que como un reformador
de la Hacienda.49 Ellas se concentran en los impuestos, la reorganiza-
ción de la deuda pública, el control de la recaudación y, sobre todo, pu-
sieron énfasis en la reducción de presupuestos, vía economías en gasto
corriente (sueldos a empleados). En lo que toca a la maquinaria fiscal,
a pesar de la proposición de Emiliano Busto de resucitar el programa
48
Esos poderes tratan de conseguir “las más estrictas economías en la administración
pública, suprimiendo las oficinas que se consideren superfluas, los puestos de em-
pleados y todas aquellas cosas cuya utilidad sea dudosa”. ddcd, 1884, pp. 414-415.
El resultado de la votación (ningún voto en contra) es muy revelador del nuevo
ambiente en el Congreso.
49
A pesar del entusiasmo que expresa Leonor Ludlow por el ministro que pudo “dar
una solución duradera al vasto y difícil problema del crédito público”, a mi juicio
Dublán no fue más allá en sus propuestas –ninguna innovación– que las que había
sugerido Matías Romero entre 1868 y 1879. Véase “Manuel Dublán: la administra-
ción puente en la Hacienda Pública porfiriana”, en Los secretarios de hacienda y sus
proyectos, 1821-1933, pp. 141-174.

inicial de Romero,50 Dublán se contentó con disminuir el número de

secciones de la Tesorería51 y aumentar las de la Secretaría.52
Esta organización permaneció 10 años. En 1893, con el nombramien-
to de José Yves Limantour como secretario, se aplicaron radicales me-
didas hacia los empleados: se depuró el personal; se establecieron más
escalafones en la carrera de la burocracia fiscal, se impuso una nueva
disciplina y se introdujeron modernos métodos de trabajo, hasta enton-
ces desconocidos, para supervisar a los empleados. En la biografía sobre
su maestro, Díaz Dufoo comenta esos cambios:
El señor Limantour había realizado algo más que eso, algo que sin ser de
tan gran relieve, debía indirectamente favorecer a la gestión financiera;
había depurado el personal de la Secretaría, introducido en el cuerpo de
empleados hábitos de disciplina y laboriosidad, que parecían olvidados o
acaso no conocidos, y eliminado, merced a acuerdos y disposiciones inte-
riores, ciertas prácticas que se prestaban, cuando no al abuso y al fraude
–en la extensa y complicada red de los agentes fiscales– a preferencias
injustificadas y a morosidades inquietantes.53
50
Señalemos la actitud radical de Emiliano Busto, quien participó en la comisión
nombrada por Díaz en 1885 y encargada de estudiar la reforma. En sus observacio-
nes, Busto quería hacer de la Tesorería una sección de la Secretaría. Véase E. Busto,
Informe de... haciendo observaciones a la Comisión..., p. iv.
51
Esas medidas resultaron de un estudio elaborado por dos comisiones encargadas
por Manuel Dublán para mejorar la administración. La primera se ocupó de las ofi-
cinas centrales de la Secretaría, con la preocupación de “fijar las atribuciones de la
secretaría con relación a las oficinas recaudadoras de ingresos y encargadas de los
gastos, y para determinar las responsabilidades y el mejor sistema de contabilidad
a utilizar”. Sus miembros fueron el senador Felipe Arellano, los diputados Manuel
J. Toro, Francisco Barroso y Julio Jiménez. En cuanto a la segunda, se consagró a
estudiar las oficinas de Hacienda en los estados; sus miembros fueron: Miguel Tello
y Albino Caballo Ortega. Véase mh 1884-1885, p. 240.
52
Los cambios orientados a la organización interna de la Tesorería y sus relaciones
con la Secretaría y los acreedores del Estado (en particular los banqueros). Esto lo
muestra el decreto del 25 de enero de 1885, que refunde la Segunda Sección en la
Cuarta. Véase J. Pérez Siller, Colección de leyes sobre la Tesorería, así como la introduc-
ción a la mh 1885-1886.
53
C. Díaz Dufoo, Limantour, op. cit., p. 82.

En los principales departamentos de la maquinaria fiscal, Limantour

creó oficinas de contratación encargadas de examinar, reclutar, educar
y vigilar de manera personalizada la carrera de los empleados. A fin de
estimularlos, desde 1894 se puso en práctica un sistema de promoción
basado en la famosa “hoja de servicio”, donde los jefes inmediatos y
los superiores anotaban regularmente observaciones sobre la puntua-
lidad, el comportamiento y la responsabilidad de los subordinados.54
Siguiendo el ejemplo de Francia, Limantour generalizó los concursos
para acceder a los puestos fiscales de responsabilidad y contempló una
serie de proyectos para mejorar las condiciones de trabajo. En particu-
lar, estimular con aumentos en el salario y varias prestaciones.
En la introducción al proyecto de ley, leído en la Cámara de Diputa-
dos por Francisco L. de la Barra, el joven ministro señala que una de las
ideas dominantes de su administración es:
la de levantar la condición del empleado, conduciéndolo, por determina-

dos estímulos, al cumplimiento exacto de sus deberes oficiales, al ensan-
che de sus aptitudes y conocimientos y a la estricta moralidad de todas sus
acciones […] En el ramo de Hacienda es todavía más interesante el objeto
indicado, porque la naturaleza misma de las funciones fiscales exige un
personal de irreprochable conducta para que se haga acreedor a la con-
fianza pública.55
Con el fin de aumentar la moralidad de los empleados de Hacienda,

se establecieron cursos especializados “para meritorios y escribientes”
que se impartieron en las mismas oficinas, al fin del año se premiaba a
los mejores alumnos con un certificado y una promoción en el escala-
54
Las “hojas de servicio” fueron establecidas por la Circular del 15 de febrero de 1894.
Véase “Colección de leyes sobre formatos de documentos fiscales, administrativos
y contables usados en el siglo xix”, en J. Pérez Siller, Materiales para el estudio... Estas
hojas fueron centralizadas en la oficina de personal de la Secretaría. El reglamento
de 1907, que aumenta el número de Secciones de la Secretaría, estipula (art. ii, pa-
rágrafo iii) que la 1a. sección (“Registro y Personal”) está encargada de “reunir los
expedientes de los empleados” (Véase mh 1906-1907, pp. 293-305). Una mina para
la investigación sobre la burocracia fiscal.
55
ddcd, 1894, pp. 348.

fón.56 Igualmente, Limantour propuso la creación de una caja de ahorro

exclusiva para los empleados de la Secretaría.57 Se trata de una modes-
ta institución por acciones –hoy diríamos una caja popular– capaz de
ofrecer préstamos a bajo interés. Todos podían participar, comprando
acciones y/o depositando sus ahorros. De esa manera se fortaleció
un sentimiento corporativo entre los empleados del fisco que goza-
ron, en realidad, de un estatus privilegiado, no solamente frente a
la población urbana, sino también frente a sus colegas del resto de la
Administración Pública.58
Así, durante más de 15 años en el timón de la Secretaría, Liman-
tour mejoró sensiblemente el nivel de sus empleados y logró transfor-
marse en un patrón con gran legitimidad y plena autoridad. En 1907, el
encargado de negocios de la embajada francesa en México comentaba:
“pocos países pueden presentar el ejemplo de México, quien, bien que
disminuyendo continuamente las cargas fiscales, logró al mismo tiem-
po aumentar en 15% y hasta en 30% los peculios de sus funcionarios y
sus empleados”.59 Estas ventajas, sumadas a su estatus especial, hicieron
de los burócratas de Hacienda la élite de los empleados de la Adminis-
tración Pública.
A pesar de los incrementos salariales, el costo de la recaudación de
los ingresos federales no aumentó, como lo prueba Limantour en su
Memoria de Hacienda de 1907-1908, al contrario, se mantuvo al mismo
nivel que en 1904-1905. Ese indicador permite observar la eficiencia de
la “revolución administrativa” que vivió la maquinaria fiscal en nuestro
56
El Acuerdo del 2 de febrero de 1897 estipula que desde el 15 del mismo mes “se
establecerá una clase para instrucción de las siguientes materias: Gramática cas-
tellana; Aritmética y elementos de la correspondencia oficial, Caligrafía y uso de
máquinas de escribir”. Tenían la obligación de asistir una hora diaria, en el horario
de trabajo... “También asistirán a la clase los escribientes que lo deseen y los que ne-
cesiten perfeccionarse en alguna de las materias, según el parecer de los respectivos
Jefes de Sección”. Véase Luis G. Labastida, op. cit.
57
Véase el decreto del 26 de diciembre de 1894 que crea la Caja de Ahorro para los
funcionarios de Hacienda, en Dublán y Lozano, Legislación..., t. xxiv, pp. 498-501.
58
La Caja de Ahorro fue mejorada en 1898. En su informe anual, el presidente Díaz
declaró en la Cámara que esas reformas permitirán “aumentar las operaciones de
la Caja de ahorro de los empleados federales de hacienda”. Véase el decreto del 30
de mayo de 1898, en La administración pública..., p. 116.
59
Informe a mae, del 23 de diciembre de 1907, AMF/B13.313, documento 457.

periodo. Entre 1867 y 1901, el costo de la recaudación –que comprende

el sueldo de empleados y los gastos de mantenimiento de oficinas– se
redujo del 11.3 por ciento del total de ingresos al 7.8 por ciento. Y para
1908 llegó ¡al 5.7 por ciento!60 La maquinaria fiscal y sus animadores
—los tecnócratas— mostraron así una plena consolidación.
Del poder republicano a la élite administrativa

Al observar las prácticas y proyectos de los republicanos para instaurar
la maquinaria fiscal jurídico-administrativa, salta a la vista la contradic-
ción entre sus concepciones republicanas —el impuesto como ejercicio
de la soberanía popular; el equilibrio entre los tres poderes y el respeto
a la soberanía de los tres niveles de gobierno— y las necesidades de au-
mentar y centralizar la autoridad del Ejecutivo. Poco a poco, los partida-
rios del general Porfirio Díaz dieron marcha atrás en sus convicciones
democráticas, republicanas y federalistas, tantas veces proclamadas y
exigidas en la Cámara contra urgencias de los juaristas o del gobierno
de Lerdo de Tejada que pedían se ampliaran sus facultades para hacer
frente a sucesos extraordinarios.61 Las circunstancias adversas —guerras
civiles o crisis económicas— confortaron la voluntad centralista de la
Secretaría de Hacienda y fortalecieron la tendencia hacia un Ejecutivo
fuerte. Esa evolución revela una fractura en el armónico equilibrio entre
los poderes –deseado por los compañeros de Juárez– y abre las puertas,
60
Estos datos fueron calculados por Matías Romero, en su mh del 16 de septiembre de
1878, y por Limantour en la de 1907-1908. El primero hace un cuadro que incluye
de 1868 a 1878, y da un promedio: 11.30 por ciento. Mientras que Limantour da el
cuadro de 1901 a 1908, sin avanzar promedio. Es importante notar la diferencia con
el periodo anterior, 1825 a 1867, en el que el costo fue del 16.05 por ciento. Véase mh
1870, p. 852; mh 1877-1878, p. 19, y mh 1907-1908, p. xii. En la mh de 1910-1911, pre-
sentada por Ernesto Madero, se asienta un costo de recaudación del 5.95 por ciento,
(mh 1910-11, p. vi.)
61
En efecto, durante el periodo de 1867 a 1876, los porfiristas se opusieron sistemáti-
camente a todas las iniciativas de juaristas o lerdistas, con argumentos de un radica-
lismo republicano propios de Danton. Mientras que ya en el poder sus argumentos
fueron menos democráticos, hasta llegar a convertirse en justificadores de una dic-
tadura necesaria.

al mismo tiempo, a la instauración, como lo observó el diputado Bulnes,

“de una dictadura financiera”.62
Según la Constitución, el Congreso es el autorizado para definir la
política financiera del Estado. Pero, una vez que se consolidó la maqui-
naria fiscal, 1877, y que dio frutos la centralización de su dirección en la
Secretaría de Hacienda –iniciada por Romero y consolidada por Dublán
en 1881–, los ministros ya no tuvieron que solicitar o enfrentar al Legis-
lativo. Muy a menudo Limantour utilizó sus facultades para que sus
iniciativas pasaran mediante la figura de decreto del Ejecutivo. Cuando
no podía, porque eran cambios muy generales, sometía sus proyectos
de ley a una asamblea donde las discusiones se hicieron cada vez más
raras, se convirtieron en técnicas, monótonas, como si se tratase sola-
mente de un acto formal. En este sentido, Justo Sierra tenía razón al
observar, a principios del siglo xx, que:
la vida parlamentaria es más o menos inexistente; el pueblo se ha conven-

cido de que la acción de un poder administrativo bien organizado y enér-
gicamente dirigido, como es el actual, son suficientes para las necesidades
del progreso del país.63
¿Estaba el pueblo realmente convencido? El abandono de un sistema re-

publicano es el resultado del ejercicio de ciertas prácticas del poder, más
que de una convicción popular, o de ambas... En este caso, es el resulta-
do de la hegemonía de una élite que supo traducir sus aspiraciones en
“interés”, sería mejor decir “convicción general”, y legitimar su proyecto
con una gestión que mostró beneficios para el país: “orden, paz y pro-
greso”. Esto es parte de la consolidación de un “poder administrativo
bien organizado y enérgicamente dirigido”, donde las finanzas públicas
son el corazón, si no es que la cabeza.
En la medida en que los aparatos se transformaron, la contabilidad
pública se convirtió en un oficio de especialistas, a tal grado que fue ne-
62
Véase F. Bulnes, Toda la verdad acerca de la revolución…, p. 113.
63
Apud Léon Bourgeois, en el capítulo relativo a “Les Institutions mexicaines”, en Le
Mexique au début du xxe siècle, p. 175.

cesario formar empleados especializados y altamente calificados para

dirigirla. El cuadro siguiente ilustra la evolución exponencial de los ar-
tículos en que se dividía el presupuesto, lo que confirma el crecimiento
de su campo de acción, la multiplicación y la especialización…
CUADRO 5
Clasificación del presupuesto federal (1872-1911)
Años Títulos Secciones Artículos
1872-1873 9 (*) 2 186
1876-1877 9 67 3 649
1879-1880 9 69 9 824
1884-1885 9 80 11 146
1888-1889 9 163 13 027
1910-1911 12 377 14 424 (**)
Fuente: E. Busto, La administración pública..., pp. 231-236.

* En esta fecha no hay clasificación por secciones.
** Tomamos el presupuesto de gastos según la mh 1910-11, pp. 188-199.
Frente a tal complejidad, los diputados —representantes del pueblo—

ya no lograban percibir —como lo decían las enseñanzas de Guillermo
Prieto— las relaciones sociales subyacentes en las cifras. Los legisladores
tienen que confiar en las explicaciones del secretario de Hacienda, creer
en los informes o en los estudios especializados, aceptar las observacio-
nes de algunos peritos que controlan las Comisiones de Finanzas. Una
nueva generación de “diputados técnicos” y de “burócratas especiali-
zados” se hizo indispensable y se erigió en una élite que —lo veremos
más adelante— dejó huellas profundas en la política financiera del Estado
y se convirtió en el instrumento de la “dictadura financiera”. La lógica
del funcionamiento de la maquinaria fiscal, como la de cualquier Esta-
do moderno, impuso su dictado a los otros poderes de la República y a
la soberanía popular.
Esa novedad se acompaña de un vasto movimiento, subterráneo y
silencioso, mucho más amplio. Mientras que la Secretaría centralizó el

poder de los aparatos que forman la maquinaria fiscal, se dieron dos

procesos complementarios: por un lado, el Ejecutivo federal fortaleció
su autoridad fiscal y la extendió a todo el territorio de la República.64
Y por el otro, los funcionarios federales, apoyados en los técnicos que
egresaron de las escuelas de comercio, iniciaron a los contribuyentes
—por medio de instructivos folletos, inspección directa y cobro de
multas— en cumplir sus deberes fiscales. Así, técnicos y funcionarios
comparten y ejercen con firmeza el poder de una administración cen-
tralizada. Ellos conforman la élite de la burocracia porfirista.
Estos procesos nos conducen a examinar a esa élite, a observar sus
prácticas y su campo de acción, a conocer el medio social en el que se
mueve y los alcances de los aparatos fiscales que ella dirige. Pero antes,
resulta indispensable ubicar estas prácticas en el proceso de expansión
de la autoridad fiscal en todo el territorio. Ubicarlas al interior de la
organización política de una República federal, integrada por estados
soberanos y autónomos. Es decir, preguntar ¿cuál es la relación fiscal
entre la Federación y los estados?
64
Recordemos que además de la multiplicación de las oficinas de Hacienda en
el territorio, los telégrafos y ferrocarriles simplificaron y aceleraron las comunica-
ciones entre la Secretaría y las oficinas más alejadas de la capital, de modo que se
potenció su eficacia.

CAPÍTULO III
r elaciones entr e
el centro y los estados :
¿un v erdadero feder alismo fiscal?

IMAGEN 9
Escultura para Carlos Pacheco
Si una nación no es su territorio, el territorio es, en cambio, su patri-

monio. Ese bien raíz plantea el problema de la relación fiscal entre
los distintos niveles del poder: ¿quién tiene autoridad sobre ese pa-
trimonio? ¿el gobierno federal, los estados soberanos o los muni-
cipios autónomos? La caricatura muestra un monumento a Carlos
Pacheco, ministro de Fomento, metiendo el territorio en las fauces
de las empresas extranjeras. El estribillo –“grupo en oro, plata, va-
rios minerales y tierra baldía...”–, denuncia esa política. ¿Cómo se
lograron enajenar esos recursos?
Fuente: El Hijo del Ahuizote, 23 de noviembre de 1890.

La soberanía nacional reside esencial y originalmente en el
pueblo [...]. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes
de la Unión en los casos de su competencia, y por los de los Estados
para lo que toca a su régimen interior.
A rtículos 39 y 41 de la C onstitución de 1857
A
demás de reorganizar y redefinir los aparatos fiscales, de re-
conocer sus relaciones –atributos y responsabilidades– con los
otros poderes del Estado y de establecer un marco propicio
para crear una burocracia profesional y especializada que dirija con
eficiencia la maquinaria jurídico-administrativa, la instauración de un
régimen fiscal también comprende, o sobre todo comprende la legitimi-
dad y su capacidad para transferir una parte de la riqueza generada en
todo el territorio, suficiente para sostener al Estado central. Esto implica
una clara delimitación en la jurisdicción fiscal entre la Federación, los
estados y los municipios que plantea las prácticas en el ejercicio de la
soberanía en los tres niveles de gobierno y los problemas de la concurrencia
fiscal.1
La legitimidad y la naturaleza de la soberanía de cada nivel de go-
bierno cambiaron sustancialmente del estado novohispano al nacional.
El antiguo régimen fiscal, la Real Hacienda, hundía su legitimidad en la
conquista, y su soberanía en el derecho divino que tenían los monarcas
para disponer de la riqueza de sus reinos. Obligaba a los súbditos y a
1
Sobre la concurrencia fiscal véase el trabajo de Luis Jáuregui, “México: la experien-
cia de las participaciones federales en el Siglo xix”.
• 99 •

sus colonias a pagar rentas, derechos y tributos. Desde 1821 el nuevo

país conquistó su legitimidad por las guerras de Independencia que
consumaron la separación de España. Esto modificó profundamente la
fuente de su soberanía, ahora popular y expresada en una Constitución.
Estableció mecanismos –adaptó la antigua administración y conservó
algunas cargas y contribuciones– con el fin de que los individuos, ahora
ciudadanos, aportaran una parte de su riqueza para sostener al Estado.
El nuevo ordenamiento social –su puesta en práctica y, sobre todo,
su aprendizaje– fue definiendo su propia fisonomía –imperial, repu-
blicana, centralista o federalista– a lo largo del siglo xix. De la misma
manera que se articuló una relación, cambiante, entre las regiones y
el centro. Las autoridades de los estados y municipios, así como los
“caudillos”, “caciques” y notables locales que los gobernaron adquirie-
ron una gran autonomía. Y sus prácticas en el ejercicio del poder reper-
cutieron directamente en la fiscalidad. En 1886, don Manuel Dublán,
entonces secretario de Hacienda, se quejaba:
Desde que se restauró la República, se ha presentado la oportunidad de

delimitar las atribuciones de la Federación y de los estados en ma-
teria de impuestos y de libertad de comercio. Y desde entonces, los
Poderes de la Unión intentan, sin lograrlo, reivindicar y ejercer las atribu-
ciones que tienen conforme al espíritu de nuestra Constitución.2
Las facultades fiscales de las regiones habían cambiado y competían o

se enfrentaban con las del centro. Para asentar su autoridad, el gobierno
federal tenía que negociar con ellos o exigir respeto y cumplimiento a
las leyes federales. Un problema político, jurídico, económico y admi-
nistrativo determinante para establecer un régimen fiscal que, sin em-
bargo, la administración del general Díaz resolvió con éxito, al mismo
tiempo que expandía su poder y control militar sobre las regiones.3 La
historiografía mexicanista sugiere que fue entre 1884 y 1892 cuando se
2
mh 1885-1886, p. xv.
3
La lucha que sostuvo el general Díaz durante los años 1880 contra los caciques
regionales es muy conocida. Véase F. Bulnes, El verdadero Díaz y la revolución, y F. X.
Guerra, México: del antiguo régimen a la revolución, op. cit.

r e l a c i o n e s e n t r e e l c e n t r o y l o s e s ta d o s ... • 101
afianza el régimen porfirista y se consolida un Estado verdaderamen-

te nacional.4 Lo que no ha sido bien considerado es el papel que jugó
el establecimiento del régimen fiscal federal en ese proceso.5 Y mucho
menos se han advertido los instrumentos jurídicos y las fuerzas sociales
que garantizaron su éxito.
En realidad, el régimen fiscal porfirista es signo, consecuencia y
causa de la consolidación del Estado nacional. La maquinaria jurídi-
co-administrativa tiene relaciones privilegiadas con los otros poderes,
los alimenta y ofrece recursos oportunos y suficientes al Ejecutivo. Para
ello transfiere una parte de la riqueza producida en todo el territorio al
centro. En ese ejercicio se enfrenta a la soberanía de los estados y muni-
cipios, y genera una competencia o concurrencia fiscal.
La Constitución de 1857 estableció el principio de inviolabilidad del
Pacto federal, aceptado por estados independientes y autónomos.6 Ellos
son libres y soberanos en todo lo que toca a su régimen interior.
Tienen su propia Constitución, se organizan de manera republica-
na: con un Poder Ejecutivo (elección de un gobernador), un Legislativo
(representantes populares en la Cámara) y el Judicial (tribunales pro-
pios). Sin embargo, la Carta Magna no precisó todos los casos en los que
el gobierno central puede hacer prevalecer su autoridad en el territorio
de los estados. Las vías de comunicación, los ferrocarriles, las obras pú-
blicas, el correo, los telégrafos, los puertos y, sobre todo, las leyes sobre
impuestos afectan la soberanía de los estados y municipios.
4
Véase: desde los trabajos clásicos de José C. Valadés, o los coordinados por don
Daniel Cosío Villegas, hasta los que se centran en la Revolución (A. Knight, F. X.
Guerra, H. W. Tobler) o los actuales de Sandra Kuntz y Enrique Cárdenas, entre
otros de una extensa bibliografía.
5
Existen algunos trabajos sobre la Hacienda pública como el de Marcelo Carmagna-
ni, centrado en los presupuestos y el mercado interno, el de Carlos Marichal, en la
evolución general de la Hacienda pública, o los de Leonor Ludlow, sobre la política
de los secretarios de Hacienda, pero no se abordan los procesos de construcción de
la maquinaria fiscal y su relación con la consolidación del Estado.
6
Durante nuestro periodo algunos estados fueron modificados. La ley del 18 de no-
viembre de 1868 creó los estados de Nuevo León y de Coahuila. En 1869, el Estado
de México fue reducido a la mitad, mientras que fueron creados los estados de
Hidalgo y de Morelos. De 1869 a 1914, la Federación se compone de 28 estados. Las
relaciones entre el poder federal y el de los estados (que llamaremos por comodi-
dad “poder estadual”) se definen en los artículos 109 a 117 de la Constitución de
1857.

IMAGEN 10
Detalle del Mapa de los estados Unidos de Mejico, 1828
En esta obra se representan los atributos de la nueva nación: la Re-

pública independiente, el bonete en lo alto; el carácter mexicano, el
águila devorando una serpiente; el Pacto federal, un nopal lleno de
hojas que representan a cada uno de los 24 estados de la Unión; y en
el suelo los símbolos de las artes y de la guerra.
Fuente: Mapoteca Orozco y Berra, Sagarpa.
Esta situación plantea el problema de la armonía entre el fisco federal y

el estadual (relativo al de los estados) ¿Qué relaciones se establecen entre
los intereses de las autoridades regionales y las necesidades del gobier-
no federal?7 El problema es complejo y toca los fundamentos mismos
7
En los últimos años se han realizado varias investigaciones sobre el federalismo mexi-
cano, pero muy pocas sobre su aspecto fiscal y todos dejan de lado el problema de la
propiedad. Véase por ejemplo el trabajo pionero de Gerardo Gil Valdivia, El federalismo
y la coordinación fiscal en México, y más recientemente el artículo de Luz María Uhthoff,

de la economía. La Hacienda busca transferir al centro una parte de la

riqueza producida en las regiones. Es decir, afecta la apropiación de la
riqueza y, por supuesto, el estatus de la propiedad. Podemos preguntar,
¿a quién toca garantizar la propiedad, base de la producción de rique-
za?, ¿con qué legitimidad y qué mecanismos obtiene el fisco federal una
parte del excedente económico de las regiones?, ¿hasta dónde esa apor-
tación fortalece o deprime la riqueza y el poder de los estados?
Una economía dinámica requiere de la existencia de un territorio
económicamente unificado, sin barreras arancelarias internas, con im-
puestos homogéneos sobre el intercambio de mercancías —que garanti-
ce su circulación y precios comparables— y, sobre todo, de un régimen
estable de propiedad de la tierra.
El gobierno federal, inspirado en la reforma de Matías Romero, de-
seaba fomentar una economía impulsada por la minería y confortada
por las comunicaciones. Y veía como necesario aplicar una política fede-
ral para lograr esos fines. Fue principalmente en tres campos: la propie-
dad de la tierra, la supresión de fronteras internas y la distribución de
la riqueza producida en las regiones, donde se dieron enfrentamientos
entre la soberanías federal, estadual y municipal, se tejieron alianzas
–con inversionistas, propietarios, caciques locales y élites regionales–
para enfrentar las resistencias y se aplicaron soluciones prácticas que
ayudaron a consolidar el régimen fiscal porfirista.
Los derechos sobre la tierra: el nuevo régimen de propiedad
La repartición de la propiedad ha dividido la población en las

diversas clases que constituyen el Estado, las relaciones que ha
establecido entre ellas y los resultados de estas relaciones.
M ariano O tero, 1842
Al restablecer la República, cada estado reivindicó su autoridad so-

bre la propiedad y el comercio de la tierra, considerados desde la
“La difícil concurrencia fiscal y la contribución federal”, así como el de Luis Jáuregui,
“Una reflexión sobre la concurrencia fiscal en el México del siglo xix”.

Independencia como atributos de los poderes estaduales. Es cierto

que durante la Reforma los liberales intentaron, en vano, alentar la
división de las grandes propiedades y desearon privatizar las tierras
comunales en todo el país. El Porfirismo perfeccionó y desarrolló esa
legislación al centralizar, en las manos del poder federal, la autori-
dad sobre la tierra y al instaurar definitivamente un régimen moder-
no de propiedad. Esta transformación, de inmensas consecuencias,
nos revela las formas que adoptaron las relaciones entre la Federa-
ción y los estados, y nos muestra los límites y virtudes del federa-
lismo porfirista. Como eje de análisis, aquí se examinan los terrenos
baldíos, para evaluar los derechos sobre la propiedad de la tierra y
reflexionar sobre la manera en que el poder central se fortalece frente
al de las regiones.8
Los terrenos baldíos son las tierras que no habían sido atribuidas
a particulares mediante algún acto formal de autoridad pública. La
disputa por esas tierras se remonta al Virreinato. En efecto, las auto-
ridades novohispanas atribuyeron las tierras de los indios a los espa-
ñoles o a las comunidades aliadas. En la medida en que la conquista
progresaba, tierras y hombres fueron confiados, por medio de dife-
rentes sistemas (encomiendas, mercedes, composiciones, gracias…) a
conquistadores y órdenes religiosas, a excepción de las tierras del cen-
tro y de las costas orientales muy pobladas de “indios aliados”, que se
convirtieron en graneros de la Colonia. Sin embargo, una gran parte
del territorio quedó despoblado y aún desconocido.
Después de la Independencia, siguiendo el ejemplo de los estadou-
nidenses y españoles, los mexicanos reivindicaron el vasto territorio del
norte y del sureste donde moraban indios, nómadas o sedentarios “en
autarquía”, aún no sometidos. Considerados “bárbaros”, “hostiles” o
“enemigos del país” estos indios fueron guerreados y dominados hasta
principios del siglo xx.9 Al mismo tiempo, otros territorios indios del
8
En 1893 Francisco de la Maza realizó una compilación de legislación sobre los terre-
nos baldíos que cubre de 1451 a 1892, una joya que sigue siendo fuente primordial
para las investigaciones sobre la propiedad de la tierra. Véase Código de colonización
y terrenos baldíos de la República Mexicana / formado por... Francisco F. de la Maza.
9
Existen varios libros sobre los conflictos con indios durante ese periodo. Véase Luis
González y González, El indio en la era liberal, México, y los trabajos de Leticia Reina
Aoyoma sobre las rebeliones campesinas en México.

centro y sur que no tenían estatus legal o que no habían sido explotados
fueron ofrecidos o vendidos por los poderes estaduales a campesinos,
rancheros, hacendados, artesanos o a nuevos colonos nacionales o ex-
tranjeros. Con esas operaciones se proponía poblar y colonizar el terri-
torio, explotar las riquezas del país y multiplicar los recursos fiscales
locales. Esos negocios fueron por tradición jurisdicción de los estados,
hasta 1853, fecha cuando el gobierno de Su Alteza Serenísima, el gene-
ral Antonio López de Santa Anna, centralizó dichas atribuciones.10 La
Constitución de 1857 restableció la soberanía y privilegios de los estados
sobre la tierra, aunque las circunstancias de guerra civil e intervención
la dejaron prácticamente inoperante. Sin embargo, las Leyes de Reforma
nacionalizaron los bienes de la Iglesia y las tierras de las comunidades
indígenas, lo que implicó la intervención directa del gobierno federal en
los asuntos de los estados. Más tarde, durante la guerra contra la Inter-
vención Francesa, el gobierno vagabundo de Juárez, urgido de recursos,
tomó medidas extraordinarias que ahondaron más la intromisión. Así,
el decreto del 20 de julio de 1863 estableció la venta de terrenos baldíos
o sin títulos, a los que se consideró terrenos “nacionales”. A cambio de
la pérdida de soberanía estadual, la ley preveía el reparto del producto
de su venta entre las regiones y el centro, aunque en proporción favo-
rable para este último.11 Se trataba pues de una legislación aplicada en
circunstancias extraordinarias; los estados se veían obligados a sostener
al gobierno republicano...
10
Durante el Virreinato, la Corona era quien podía dar los títulos de propiedad. Con
la Independencia, la Constitución de 1824 confió esta tarea a los poderes estaduales.
En 1853, el gobierno centralista de Santa Anna anuló las ventas de terrenos realiza-
das por los estados (ley del 25 de noviembre de 1853). El año siguiente, impuso una
revisión de todas las ventas realizadas por los antiguos estados, desde 1821 hasta
esa fecha (ley del 7 de julio de 1854). Esta ley, inspirada por la pérdida de Texas,
prohibió a los extranjeros la compra de tierras cercanas a las fronteras. Los liberales
anularon estas leyes, mediante el decreto del 16 de octubre de 1856 (véase Código de
colonización, op. cit, y mh 1870, pp. 141, 433, 454, 469 y 493).
11
El artículo 4 señala: “Del precio de los baldíos se exhibirán dos tercios en numerario
y otros en bonos de la Deuda pública nacional. De los dos tercios en numerario, se
aplicará uno a la Hacienda federal y otro a la del Estado en que esté situado el bal-
dío”. Código de colonización, op. cit, p. 730.

Sin embargo, al triunfo de la República los estados quisieron recu-

perar sus privilegios y la soberanía sobre la tierra; ¡su tierra! El debate
se desató con fuerza y se intensificó durante el gobierno de Lerdo de
Tejada. Así, en 1874, al examinar el presupuesto de ingresos, los diputa-
dos Díaz González y Martínez de la Torre denunciaron esas prácticas,
subrayaron que la Federación no tenía ningún derecho sobre sus tierras
y criticaron violentamente la ley de 1863. En un discurso enérgico, Díaz
González desaprobó el presupuesto, ya que, decía:
Hay en él muchas leyes anticonstitucionales, y algunas que invaden la

libertad y soberanía de los estados […] Se ha creído que la Constitución de-
clara aquella propiedad, porque faculta al Congreso, en la fracción XXIV
del artículo 72, para fijar las reglas á que debe sujetarse la ocupación y
enajenación de terrenos baldíos y el precio de estos; pero esto lo único que
prueba es que los estados se sujetarán á esas bases al enajenar los terrenos
baldíos; pero no que la propiedad de estos sea de la Federación. [...]. Todas
las leyes secundarias que han usurpado la propiedad de los terrenos bal-
díos para la Federación, invaden la soberanía de los estados [...]. Necesito
combatir esas leyes, siquiera sea para que se tengan mis palabras como
una protesta solemne en contra de disposiciones anticonstitucionales, que
no puedo aprobar como representante del pueblo, y como celoso defensor
de la libertad y soberanía de los estados.12
Los miembros de la Comisión de presupuestos defendieron su informe

favorable con argumentos administrativos y pragmáticos sobre el pro-
greso y la colonización. Reconocieron los derechos y la soberanía de
los estados, pero objetaron “que no se podía dejar un presupuesto sin
aprobar, en aras de esperar una reforma constitucional para aclarar esa
situación”. Y remataron diciendo que “si el presupuesto proponía com-
partir el producto de la venta entre los dos poderes era, precisamente,
porque se reconocía la soberanía de los estados…”. En fin, justificaron la
venta de terrenos baldíos porque fomentaría la circulación de la riqueza
12
ddcd, 1874, p. 735.

—hasta ese momento paralizada o inexistente— ya que su pago podría

hacerse a crédito o en papel timbrado de la Federación.13
Los argumentos a favor obtuvieron sin problema una aplastante
mayoría (124 votos contra 3) a pesar de sacrificar la soberanía de los
estados. El triunfo se explica por el ambiente liberal y jacobino en una
Cámara favorable al gobierno de Lerdo de Tejada. Y, en general, por
la mentalidad de los diputados que adhería a una visión del progreso
donde la privatización de la tierra y la colonización o “poblamiento” del
territorio eran elementos indispensables. Y como ejemplo se ponía la
rápida colonización de la Argentina y de los Estados Unidos. Si se que-
ría dar valor a la “enorme riqueza del país”, era necesario privatizar y
dividir la tierra, ofrecerla a crédito, ponerla a producir y atraer así a los
colonos europeos, considerados como portadores de “la civilización” y
de una “raza superior” a la de los pasivos indios.14 La venta de terrenos
baldíos fue pues una de las piezas de una vasta política “progresista”
o “moderna”, que justificó la imposición de los “intereses generales del
país” frente a los de los estados.15 La discusión se cerró y las disposicio-
nes tomadas en 1863 por los liberales fueron aplicadas hasta 1894, fecha
en la que Limantour promovió una nueva ley que cambió radicalmente
las relaciones entre la Federación y los estados y que instauró definiti-
vamente el régimen moderno de propiedad territorial.
En cuanto a la política de colonización, el gobierno de Lerdo de Tejada
promulgó una ley, 31 de mayo de 1875, que creó la “Comisión explorado-
ra del territorio nacional”,16 encargada de hacer el catastro nacional y de
establecer contratos con las compañías que desearan participar en la lo-
calización y el deslinde de los terrenos baldíos.17 Las tareas de esta Comi-
13
Véase el conjunto de la discusión en ddcd 1874, pp. 734-739.
14
Ideas que fueron muy repetidas durante la primera mitad del siglo xix. Véase D.
George Berninger, La inmigración en México (1821-1857).
15
Véase F. Calderón, quien desarrolla las ideas de la época sobre el problema de la co-
lonización y los terrenos baldíos. Vida económica, “La República Restaurada”, hmm,
pp. 61-81.
16
La fracción v del artículo 1o. señala que “se nombren y pongan en acción las comi-
siones exploradoras autorizadas por la sección 26 del presupuesto, para obtener
terrenos colonizables con los requisitos que deben tener de medición, deslinde, ava-
lúo y descripción”, Código de colonización, op. cit., p. 827.
17
Señalemos que la caída de Lerdo impidió continuar esta política. Sin embargo, Por-
firio Díaz la retomó. La Comisión exploradora del territorio nacional, perfeccionada

sión fueron extendidas durante el gobierno de Manuel González, en una

ley reglamentaria que autorizó a compañías extranjeras la realización del
catastro.18 A cambio de su trabajo y de los gastos que ella erogaría, la ley
acordó a esas compañías una tercera parte de las tierras deslindadas o su
equivalente en dinero.19 Ella previene que “todo propietario debe cuidar y
trabajar sus tierras, so pena de confiscación”. Para los tribunos, esos con-
tratos se justifican por “la llegada de colonos y familias”, que favorecería la
producción agrícola, al mismo tiempo que representaban un buen negocio
para el Tesoro; el fisco no avanzaba dinero para hacer el catastro y su costo
resultaba menos oneroso del que se aplicaba en otros países del mundo.
Esta fue la opinión que emitió Carlos Díaz Dufoo en un estudio prepa-
rado para la Exposición de Chicago de 1893. El joven periodista, entonces
diputado, hace un elogio de ese sistema y demuestra su bajo costo: la com-
pañía de Adolfo Bülle deslindó a muy bajo precio: “a razón de 5 centavos
55 centésimos la hectárea; proporción nueve veces menor que la que gasta
Francia en el deslinde de Argelia y tres veces menor que lo que ha costado
la hectárea de deslinde en Norte América”.20 Díaz Dufoo se esfuerza en
promover la política de colonización del gobierno y no se detiene en com-
parar Argelia —conquistada por Francia desde 1830— con México, ni tiene
reparo en poner al mismo nivel tierras conquistadas a sangre y fuego en el
“oeste americano” con las mexicanas, muy pobladas aún por grupos indí-
genas. Al contrario, para él como para sus contemporáneos:
El deslinde de terrenos baldíos no trae aparejada únicamente la fijación de

la propiedad rural; es un medio de que la raza indígena abandone la vicio-
en 1877, permaneció activa hasta 1913. Su presupuesto es alto: de 20 000 pesos entre
1877 y 1880, se elevó a 75 000 en 1882, y alcanzó hasta 500 000 para 1888. Véase Ber-
nardo García Martínez, “La Comisión geográfica-exploradora”, pp. 485-555.
18
Desde 1882 se firmó un contrato con una compañía privada de colonización, Adol-
fo Bülle & Cía deslindador, encargada de hacer el catastro de Baja California. Esta
experiencia dio las bases para abrir el catastro a compañías privadas. Véase la ley
del 15 de diciembre de 1883, Ley sobre colonización y deslinde de terrenos baldíos, en
Dublán y Lozano, op. cit., t. xvi, pp. 663-667.
19
El art. 21 señala que “En compensación de los gastos que hagan las compañías en
la habilitación de terrenos baldíos, el Ejecutivo podrá concederles hasta la tercera
parte de los terrenos que habiliten”. Idem.
20
Véase C. Díaz Dufoo, México en 1892, p. 39.

sa y antigua repartición comunal, que prevalece de tiempo atrás, entrando

de lleno en un reparto más productivo del territorio nacional.21
Las ideas progresistas de dividir la propiedad de la tierra para hacerla pro-

ductiva y crear pequeños propietarios, así como las representaciones que
tenían sobre los indígenas son muy reveladoras. Sin embargo, el proceso
de deslinde –sinónimo de ocupación del territorio y no de colonización que
fue la justificación de esa política–, adjudicación y venta de tierras nacio-
nales se consolidó. En un cuarto de siglo, 1863-1890, más de 35 millones de
hectáreas habían sido enajenadas: el 17.5 por ciento de la superficie del país,
¡equivalente al territorio peninsular del reino de España!
CUADRO 6
Venta de terrenos baldíos y precio por hectárea, 1863-1890 (cifra en millares)
Valor Promedio Precio medio

Periodos Hectáreas
(pesos) anual (ha) (centavos x ha.)
1863-1867 1 737 110 579 6.3
1867-1877 1 376 293 138 21.5
1877-1890 33 929 4 442 261 13.1
1863-1890 37 043 4 844 137 13.1
Fuente: C. Díaz Dufoo, México: 1876-1892, p. 39, y F. R. Calderón, “Vida económica”, hmm, p. 64.
La época de mayor venta, en promedio anual, fue la del gobierno itine-

rante de Juárez: los años de guerra fueron así los de compra de tierra.
Los compradores, a cambio de algunos centavos por hectárea (¡exacta-
mente seis!), concentraron en sus manos las mejores propiedades. Ellos
apostaron al triunfo de las instituciones republicanas, en una operación
riesgosa y especulativa que en esas circunstancias fue calificada de “pa-
21
Díaz Dufoo, Idem.

triótica”; su apuesta fue largamente recompensada.22 Durante la Repú-

blica Restaurada los precios se triplicaron y los primeros compradores
vieron así su inversión —las mejores tierras y más productivas de las
baldías— legalizada y con alta plusvalía.
Sin embargo, esos precios se redujeron a la mitad durante el go-
bierno de Díaz y de González. La generosidad se explica por la política
de reducir y dar valor a la deuda pública. El proyecto de Romero, que
propone utilizar la venta de terrenos baldíos y de bienes nacionalizados
para pagar deudas –ya sea al comprar los terrenos o al adquirirlos– fue
aplicada entre 1885 y 1890: los acreedores del erario pudieron cambiar
sus títulos para cubrir una tercera parte del precio de los terrenos. Esta
medida favoreció a los acreedores y, sobre todo, a los especuladores que
se apresuraron a monopolizar títulos de la deuda a precio de mercado
(entre 5 y 30 por ciento de su valor nominal) para pagar, a la par, un
tercio del valor de los terrenos. Con ese “sacrificio”, el gobierno esperaba
activar el mercado de tierras, fomentar la colonización e incrementar la
producción agrícola y, por añadidura, reducir la creciente deuda inter-
na.23 Así lo entendía el entonces secretario de Hacienda, don Manuel
Dublán, cuando señala en su Memoria de 1885 que “lo importante no
son los ingresos que aporten esas ventas, esto debe medirse en la sig-
nificación que para el progreso y el bienestar del país tienen la división
de la tierra, su cultivo y la colonización de tierras antes abandonadas”.24
Otro objetivo de esas operaciones fue crear un clima de confianza
propicio para la llegada “masiva de colonos europeos”, de capitales y de
inversionistas. Diez años después, Justo Sierra proclamaba entusiasta
en la Cámara de Diputados:
22
En efecto, es el comienzo de la nueva concentración de tierras, proceso que se con-
firma por el número de títulos expedidos. Durante el periodo 1861-1867, cada título
representa 5 600 hectáreas, aproximadamente, contra 1 300 durante el periodo 1867-
1876 y 2 600 de 1877-1892. Encontramos una crítica sobre este fenómeno en La pro-
piedad territorial y los impuestos. Artículos en “El Foro” por el Lic. Miguel Rendón Peniche,
México, 1878.
23
Sobre la deuda interna véase el capítulo “Deuda y consolidación del poder” en J.
Pérez Siller, Crisis fiscal, reforma hacendaria y consolidación del poder, pp. 73-136.
24
mh 1884-1885, p. 29.

Se puede afirmar que el proceso de fijación de la propiedad territorial en

México, en vías de realización desde hace diez años, es el más importante
de todos los procesos que se hayan producido en nuestra historia moderna
desde la secularización de los bienes del clero. Ahora o nunca, la coloniza-
ción debe entrar por ese medio en su realización práctica.25
Sierra muestra mucha confianza en la “fijación de la propiedad territo-

rial” como medio para la colonización que, como sabemos, no dio los
resultados anhelados.26 Ella se limitó a la apropiación de la tierra. La geo-
grafía de esta apropiación se localiza hacia el norte del país, donde se
encuentran las tierras menos caras y aún no colonizadas, donde las tribus
nómadas fueron perseguidas, emboscadas y violentamente sometidas.
Un viajero francés, Louis Lejeune, observador de este proceso, con
el mismo tono e ilusión de Sierra, invitaba a sus compatriotas:
En las regiones del norte, la tierra es virgen casi en todas partes y la cuestión
legal ya quedó resuelta [...]. Es en el norte que el colono debe ir. Excelentes
tierras son puestas a su disposición a precios puramente nominales.27
¿Qué diferencia de precios había en todo el territorio? Utilizando los

precios de los terrenos baldíos o sin título, por estados, publicados por
la Secretaría de Fomento cada año, se diseñó la serie de mapas (figura
6), donde se valoran esas diferencias. Las tierras de los estados del nor-
te, así como las de Oaxaca y Guerrero son las más baratas. Tienen un
precio de menos de un peso por hectárea, es decir el equivalente a tres
días de salario de un “meritorio” de Hacienda, cuatro de un minero o
cinco de un jornalero.
25
Respuesta de Justo Sierra al presidente, 16 de septiembre de 1891, en La administra-
ción pública, op. cit., p. 81.
26
Al contrario, desde la Independencia los gobiernos buscaron atraer inmigrantes
–familias y grupos– y ofrecieron ayudas y tierras –para ello se diseñó la política de
deslinde de terrenos baldíos–, en los años 1880 el objetivo de la clase gobernante ya
no era la colonización, sino la apropiación y venta de la tierra.
27
L. Lejeune, Au Mexique, p. 37.

FIGURA 6
Precio de terrenos baldíos o sin título en los estados, 1877-1900
(según las leyes de 15 de enero 1895 y 15 de enero de 1899)
1877
1877
1896
1896
1900
1900
1.10
1,10
2,00
2.00
3,00
3.00
5,60
5.60
pesos por hectárea

Al proceso de venta sigue el de la concentración: de las 35 millones

de hectáreas vendidas entre 1877 y 1892, 31 se concentran en los estados
del norte, en particular en Baja California, Chihuahua, Coahuila, Sonora,
Durango y Sinaloa.28 El resto se localiza en los estados del sureste: Chia-
pas, Tabasco, Campeche y Yucatán.29 La conquista del territorio ocupado
por los “indios bárbaros” o “insumisos” tenía que iniciar, Guillermo Prie-
to había entendido: “para los indios, los mexicanos se convirtieron en los
antiguos conquistadores”.
Los nuevos propietarios eran hombres de negocios y compañías
mexicanas, pero sobre todo extranjeras, principalmente norteamerica-
nas, lo que provocó la alarma del cónsul francés en Veracruz, Ernest
Sempé, que veía con amenaza la expansión estadounidense. Por ello,
advirtió a su ministro:
Con el noble pretexto de fomentar la colonización y el deslinde de regiones

aún no explotadas del país, el gobierno acaba de transferir, a precios extre-
mamente ínfimos, millones de hectáreas de tierras favoreciendo principal-
mente a compañías norteamericanas.30
Bajo el cobijo de las compañías deslindadoras se concentraron superfi-

cies inmensas de tierra.31 Entre 1881 y 1889 ellas recibieron, como pago a
la elaboración del catastro, una tercera parte de las tierras deslindadas,
es decir 12.7 millones de hectáreas, y compraron a vil precio otros 14
millones de hectáreas. El gobierno, por su parte, sólo retuvo 4.7 mi-
28
Los datos provienen de un informe de la Secretaría de Fomento: 9.8 millones de
hectáreas (Baja California), 7 (Coahuila), 3.6 (Sonora), 1.3 (Durango) y 1.1 (Sinaloa).
Véase C. Díaz Dufoo, op. cit., p. 39.
29
Los datos son los siguientes: 3.1 millones de hectáreas (Chiapas), 1.1 (Tabasco), 0.8
(Campeche) y 0.8 (Yucatán). Véase Estadísticas sociales del porfiriato, p. 42.
30
E. Sempé, 30 enero 1888, carta a su ministro, AMAE/CC-VC7.
31
Un caso excepcional fue el de la “Compañía Internacional Mexicana de Coloniza-
ción” que en 1889 cometió sendos fraudes en Baja California. Véase M. Sánchez
Facio, The truth about Baja California. Forfeiture of the contract made by and between the
mexican government and The Mexican International Company of Colonization, demostrat-
ed by the official report of M. Sanchez Facio, special inspector for Lower California, appointed
by the mexican government, frauds commited by The Mexican International Company under
the protection and sanction of the present administration of Mexico.

llones. Lo más revelador de este proceso de venta es que esas socie-

dades estaban controladas, por lo menos hasta 1889, por solamente 28
personas acaudaladas y bien relacionadas en la esfera gubernamental.32
Según una lista publicada por la Secretaría de Fomento, entre los más
importantes compradores encontramos los nombres de Valenzuela (8.7
millones de has.), Luis Huller (5.6 millones), Gómez del Campo (5.3 mi-
llones), Emeterio de la Garza (4.9 millones), Pablo Macedo (3.8 millones)
y Manuel Peniche (2.1 millones).33 Participan también en esta cruzada
colonizadora, que podemos calificar de fiebre especuladora, otras perso-
nalidades (como Bulnes, Casasús, Fernández, García Teruel, Lascuráin,
Sierra, Velazco…34) mezcladas con altos funcionarios de la Administra-
ción Pública y grandes empresarios. Estos especuladores, inversionistas
o prestanombres se convierten, lo veremos, en un poderoso aliado para
sostener la política gubernamental y, por ende, consolidar al régimen
porfirista.
Además de traer beneficios políticos, la venta de tierra aportó re-
cursos al fisco: entre 1877 y 1892, arrojó casi siete millones de pesos.35
Producto que, como señalamos más arriba, fue compartido a los erarios
de los estados, quienes terminaron por aceptar la autoridad central y
permitir esas operaciones. Fue entonces cuando Limantour propuso un
nuevo decreto ley que no se limitó a reforzar la política de colonización,
deslinde, avalúo y catastro del territorio. El decreto fue más ambicioso:
deseaba acabar con el largo proceso de apropiación —privatización—
de la tierra en toda la República y, sobre todo, instaurar definitivamente
el sistema moderno de propiedad privada.
32
Este informe publicado por el general Pacheco, secretario de Fomento, ha sido co-
mentado en varios estudios, como el de J. Silva Herzog, La révolution mexicaine, p.
19, J. C. Valadés, El porfirismo. El crecimiento, pp. 278-279, o en Molina Enríquez, La
revolución agraria en México, t. iv, p. 87.
33
Véase la lista completa que publicó J. de Vos, “Una legislación de graves conse-
cuencias”, hm, julio-agosto 1984, cuadro número 1, “Terrenos baldíos enajenados a
través de deslindes, 1881-1889”, p. 85.
34
Véase los contratos con las compañías deslindadoras, “Listas de los contratos de co-
lonización, deslinde y explotación de bosques celebrados por el Gobierno mexicano
con personas o compañías particulares, 1878-1910”, en J. de Vos, Ibid., pp. 99-113).
35
Véase J. de Vos, Ibid.., p. 86.

En efecto, la ley de 1894 estableció esas innovaciones.36 En primer

lugar creó el Gran Registro Público de la Propiedad, adscrito a la Se-
cretaría de Fomento, en el cual debían inscribirse todos los títulos de
propiedad de tierras de la República.37 Las oficinas del Registro dan se-
guimiento a la venta y alienación de todos los terrenos, a los contratos
y transacciones, y ponen a disposición del público copias de los planos
del catastro nacional; esas oficinas intervienen en todos los litigios. Una
vez emitidos los títulos de propiedad, ya no podían ser revisados o mo-
dificados por ninguna autoridad pública. El solo hecho de “inscribir
la propiedad en el Registro público será considerado por el Gobierno
federal como válido”.38 En otros términos, la ley termina por legitimar
la propiedad privada rural y le confiere un carácter federal.
Una segunda innovación que introdujo la ley se refiere a la repar-
tición del producto de la venta de los terrenos baldíos. Su artículo 13o.
establece que: “del precio de los terrenos baldíos [...] se aplicarán dos ter-
cios al Erario Federal y un tercio al del Estado donde el terreno estuviere
ubicado”.39 Y se podía pagar con títulos de la deuda pública. Este artículo
ayuda a comprender la razón por la cual Limantour utilizó el recurso de
decreto-ley, y no el de someter su iniciativa a los diputados, aun cuando
para esos años la Cámara ya le era favorable. El joven ministro temía la re-
acción de algunos legisladores de los estados; cólera que se expresó en la
prensa con artículos y caricaturas... La última novedad de la ley —la más
importante— fue que anuló el límite en la extensión de las parcelas y la
obligación de trabajarla, establecido en las leyes anteriores: de 1863, 1875
y 1883 (que prohibían superficies mayores a las 2.5 mil has.). En efecto, el
artículo 6o. autoriza a los habitantes de la República la compra de parce-
las “sin limitación de extensión”. Además, permite regularizar la situa-
ción de los particulares que tengan superficies mayores a las 2.5 mil has.
36
Véase Ley sobre ocupación y enajenación de terrenos baldíos, 26 de marzo de 1894, Du-
blán y Lozano, op. cit., t .xxiv, pp. 35-45.
37
Véase el título iv del Gran Registro de Propiedad de la República, artículos 45 a 62,
de la ley del 26 de marzo de 1894.
38
Memoria de Fomento, 1897, citado por J. de Vos, op. cit., p. 88.
39
El artículo 13 señala: “Sin que ni la Federación ni los Estados puedan rehusar el
pago que se les haga en los títulos o créditos legítimos que se constituyan respecti-
vamente su deuda pública, cuando el adquiriente del terreno quiera pagar en esa
especie”. Véase Ley sobre ocupación... op. cit.

–definidas como “demasías” y “excedencias” en los artículos 3o. y 4o.–,40

medida benéfica para los hacendados, rancheros, grandes propietarios y
las compañías deslindadoras que se apresuraron a legitimar extensiones
mayores a las propiedades originales. El mecanismo era por tanto sen-
cillo: el terrateniente debía “comprar” la superficie excedente (“poseída
por particulares [...] fuera de los linderos que señale el título primordial
que tenga”).41 Y como regalo –para sellar una buena alianza– les otorga
reducciones de 50 por ciento hasta 60 por ciento del precio catastral de
la “demasía” o de la “excedencia”. Y, en prima, el erario federal –que no
comparte con los estados el producto de la venta de esas tierras– acepta
el pago con bonos de la deuda pública.42 Por último, y este es el punto de
mayores consecuencias para la agricultura, el decreto abroga la obliga-
ción que tenía el propietario —estipulada en todas las leyes anteriores—
de “ocupar sus tierras, delimitarlas y trabajarlas”.43
Con esta ley se corona el proceso de privatización de la tierra, de la
instauración de la propiedad privada moderna, de la constitución de un
mercado de tierras y, sobre todo, de la consolidación del sistema jurídico
de la gran propiedad rural, tan dañina para los pueblos originarios, y
tan favorable al gobierno de Porfirio Díaz. De esta manera, el régimen
político quedó íntimamente ligado a los grandes propietarios, a los “ha-
cendados”,44 así como a las compañías deslindadoras y a los banqueros
40
Las definiciones son importantes: “Son demasías los terrenos poseídos por particu-
lares con título primordial, y en extensión mayor que la que éste determine; siem-
pre que el exceso se encuentre dentro de los linderos señalados en el título, y, por lo
mismo confundido en su totalidad con la extensión titulada”. El art. 4o. dice: “Son
excedencias, los terrenos poseídos por particulares durante 20 años o más, fuera de
los límites que señale el título primordial que tenga”. Ley sobre ocupación... Idem.
41
El artículo 4o. señala: “Son excedencias, los terrenos poseídos por particulares du-
rante 20 años o más, fuera de los linderos que señale el título primordial que tenga;
pero colindando con el terreno que éste ampare”.
42
El segundo párrafo del artículo 13 señala: “El precio de los baldíos, excedencias y
demasías ubicados en el Distrito y Territorios Federales, así como el de los terrenos
nacionales, sea cual fuere su ubicación, se aplicará íntegramente al Erario Federal”.
Ley sobre ocupación... Idem.
43
El artículo 7o. señala: “Cesa la obligación hasta ahora impuesta a los propietarios
y poseedores de terrenos baldíos de tenerlos poblados, acotados y cultivados...”.
Véase también los artículos 8o. y 42 de la de la ley, Ley sobre ocupación... op. cit.
44
Hay muchas clases de Haciendas, sin embargo, podemos dar una definición esque-
mática: grandes extensiones agrícolas o ganaderas, donde viven campesinos y/o

—que necesitaban un régimen de propiedad de la tierra estable para de-

sarrollar la especulación territorial y fundar las instituciones de crédito
hipotecario y territorial—.
La distribución de títulos y superficie deslindada, entre las diferen-
tes categorías de propietarios, ilustra bien la nueva división de la pro-
piedad rural creada por el Porfirismo: más de 38 millones de hectáreas
vendidas o atribuidas entre 1877 y 1910, es decir ¡una quinta parte del
territorio nacional!
CUADRO 7
Distribución de 38.8 millones de hectáreas atribuidas (1877-1910)
Títulos (%) Superficie (%)
“Ejidos” 72.5 1.51
Colonias 2.3 0.03
Terrenos nacionales 4.3 14.05
Terrenos baldíos 17.7 25.53
Demasías 0.7 51.88
Fuente: J. de Vos, “Una legislación de graves consecuencias”, hm, julio-septiembre 1984, cua-
dro 3o., p. 92.
Si el ejido45 concentra la mayor cantidad de títulos distribuidos, la su-

perficie que representa es ridícula (1.5 por ciento). Hay aquí una clara
voluntad de hacer desaparecer ese tipo de propiedad, que tradicional-
indios, llamados jornaleros o peones. Éstos son muchas veces enganchados por me-
dio del sistema de préstamos o avances: el hacendado es el acreedor y las deudas son
hereditarias, nadie puede abandonar la propiedad sin haberla cubierto. La hacienda
tiene su iglesia, su escuela, su prisión y sus tiendas o tiendas de raya, que llevan la
cuenta exacta de salarios y gastos de los peones. Estos últimos son pagados con
vales cambiables en la tienda de raya y raramente en dinero. Véase J. Bazant, Cinco
haciendas mexicanas, E. Semo, Siete ensayos sobre la hacienda mexicana, J. F. Leal y M.
Huacuja, Economía y sistema de hacienda en México y F. Chevalier "La tierra: gran pro-
piedad, señores y trabajo indígena", en Balance de la historiografía sobre Iberoamérica
(1945-1988).
45
Heredero del altepetlalli precolombino, existente entre los aztecas, el ejido, que tam-
bién existió en España, fue rehabilitado en América en 1573 por Felipe II.

mente tienen los pueblos indígenas, por considerarla improductiva. En

efecto, el ejido, fundado sobre la propiedad comunal e inalienable de
la tierra, es considerado incompatible con el nuevo sistema moderno
de propiedad y, a los ojos de los hombres de la época, tiene el inconve-
niente de hacer improductiva una fuerza de trabajo que hace falta en las
grandes explotaciones del país. Recordemos la concepción de Díaz Du-
foo: la política gubernamental “es un medio para empujar la raza india
a abandonar la viciosa y antigua repartición comunal de las tierras”.46
A pesar de la propaganda de la época, la nueva Ley de propiedad
no tuvo resultados significativos para la colonización. La superficie
que fue acordada a los inmigrantes organizados en colonias fue nula
(0.03 por ciento).47 En cambio, las propiedades deslindadas —terrenos
nacionales y baldíos— y las demasías, concentraron más del 90 por
ciento de la superficie vendida, de la cual, el 40 por ciento sirvió de
fundamento al libre mercado de tierras, a la especulación y al sector
moderno de la agricultura. Cierto, se abrió un nuevo campo econó-
mico a inversionistas y especuladores. Los comerciantes encontraron
en esas tierras una posibilidad de invertir sus ganancias y ahorros,
un medio para aumentar sus fortunas y convertirse en agricultores,
industriales y banqueros, o en simples especuladores. Es el caso de las
grandes familias del norte (Terrazas, Creel, Madero, Naranjo o Milmo)
que, a principios del siglo xx, se cuentan ya entre los grandes financie-
ros del país. También es el caso de diversas personalidades políticas,
como el general Treviño (propietario de la hacienda Babia, estimada
en más de un millón de hectáreas), cuya ascensión social ilustra per-
fectamente la conjunción entre negocios, relaciones políticas y favores
dispensados por el régimen.48
46
C. Díaz Dufoo, op. cit., p. 39.
47
En realidad, de los 97 contratos que la Secretaría de Fomento firmó entre 1878 y 1892
con compañías colonizadoras, sólo 20 prosperaron, con un total de 6 319 colonos,
de los cuales había casi 4 000, entre mexicanos y “repatriados”. La de los italianos de
Chipilo, Puebla, es el ejemplo más exitoso de esta política que, como vemos, alcanzó
resultados muy modestos. Véase, Díaz Dufoo, op. cit., pp. 42-43.
48
Los trabajos de M. Cerutti, basados en fuentes primarias (Archivos del estado de
Nuevo León, archivos de notarías...), dan mucha luz sobre estos aspectos. Véase M.
Cerutti, Burguesía, capital e industria en el norte de México, pp. 108-110. En lo que toca
al general Treviño, gobernador y secretario de Guerra, véase Ibid., pp. 253-280.

La figura de las demasías, por su parte, revela con más crudeza los
efectos sociales de esta ley “ultra-liberal”; menos del 1 por ciento de
títulos de propiedad concentran ¡más de la mitad de tierras! Esta ope-
ración que tendrá consecuencias importantes en el sistema productivo
(modernización de la agricultura, pero también inmensas superficies
sin trabajar) fue muy rentable políticamente para el gobierno. A los ha-
cendados —muchos de ellos herederos de los propietarios novohispa-
nos— que se acogen a la protección de la nueva ley para regularizar las
tierras que ocuparon de manera dudosa o ilegal —a veces, muy a me-
nudo, fruto del despojo de campesinos o de comunidades indígenas—,
se les ofrece la posibilidad de legalizar su propiedad y de cerrar los liti-
gios. Las cifras oficiales sobre estas operaciones dan una idea del poder
de los latifundistas y de la concentración de tierras que dicha política
generó: de 8 425 grandes propiedades que había en 1910: 300 tenían una
superficie promedio de más de 10 000 has cada una, 116 de 250 000 has,
y sólo 51 propietarios, de 300 000 has o más cada uno.49
La nueva ley otorgó una posición privilegiada a los hacendados y
terratenientes, partícipes y pilares del régimen, cuyas prácticas gana-
rán el descontento y la cólera de los movimientos revolucionarios50 y
alentarán un desequilibrio en la producción agrícola. En efecto, los pro-
pietarios prefirieron nutrir los mercados más lucrativos —exportación o
venta en el mercado urbano— y descuidaron los productos de primera
necesidad; se generó escasez de alimentos básicos y el país empezó a
depender de su importación. Una estructura productiva que mostró su
fragilidad durante la crisis de 1907-1909, anunciadora de la Revolución.
En segundo lugar, la ley desató la especulación; las condiciones excep-
cionales de venta —precios irrisorios, pagaderos en bonos de la deuda
pública y garantías mínimas— y los favores acordados a los especula-
dores los animaron a lanzarse a la conquista de la tierra ya legitimada,
a luchar por su posesión, a despojar a campesinos y a comunidades
49
Véase E. Florescano, Atlas histórico de México, p. 134, y J. Vera Estañol, Al margen de
la Constitución de 1917, Los Ángeles, California, Wayside Press, 1920.
50
Véase John Tutino, From insurrection to revolution (trad. esp.) y R. Melville, Creci-
miento y rebelión: el desarrollo económico de las haciendas azucareras en Morelos 1880-
1910.

indígenas. El gobierno no vaciló en usar la fuerza armada para proteger

la propiedad privada y a los nuevos propietarios.51
Esos métodos dejaron profundas cicatrices entre la población afec-
tada y alimentaron resentimientos contra hacendados y terratenientes.
En efecto, la política de ocupación del territorio saludada por las élites del
país y por las autoridades estadounidenses (ellas estaban comprometi-
das en una sangrienta conquista del Oeste), fue aplicada con la misma
firmeza y brutalidad por los gobiernos de Juárez, de Lerdo, de Gonzá-
lez y de Porfirio Díaz. Para luchar contra los indios nómadas, llamados
“bárbaros” o “insumisos”, esos gobiernos instalaron colonias militares
en los estados más sensibles (Yucatán, Campeche, Chiapas, Sonora y
Chihuahua) y en la frontera norte,52 y las dotaron de un presupuesto
equivalente al de la Subsecretaría de Instrucción Pública federal.53 La
militarización en esas regiones fue justificada ideológicamente por las
exigencias del progreso y la defensa de los colonos contra las incursio-
nes de los indios “bárbaros”.
La respuesta del diputado Antonio Tagle al informe del presidente
Lerdo de Tejada, el 1o. de abril de 1875, ilustra bien la mentalidad que
compartió la generación de esa época:
51
Basado en fuentes notariales y documentos oficiales, el historiador José C. Valadés
consagra varias páginas a esos problemas y a explicar el odio que despertaron las
prácticas de los hacendados; “la cercenadura de tierras que hace la hacienda, el
latifundista y el deslindador, es la causa de la guerra del Yaqui y de sublevaciones
en el Estado de Veracruz. No existe motivo distinto en los cruentos pleitos que se
suscitan en la región de Zoteapan, en la que Manuel Romero Rubio ha ido ensan-
chando su propiedad territorial. El mismo origen tienen las dificultades con los
indígenas en el distrito de Zacualtipan; y por eso son interminables las disputas que
sobre derecho de tierras hay en el istmo de Tehuantepec” (El porfirismo. Historia de
un régimen. El crecimiento, t. i, pp. 275-276.).
52
Esas colonias militares, compuestas cada una de 500 hombres, fueron establecidas
por el decreto del 27 de marzo de 1868 y absorben, hasta 1870, ¡la mitad del gasto de
la Secretaría de Guerra! Ellas fueron sostenidas hasta la Revolución. Véase mh 1870,
pp. 760-761.
53
Según las Cuentas del Tesoro, el presupuesto de las colonias militares varió, de 1869
a 1888, entre 200 000 y 350 000 pesos anuales. Si, en 1889, su presupuesto se integró
al de infantería, en 1898 fueron reforzadas con la política llamada “de ocupación
del territorio” y se les acordó un presupuesto de uno hasta dos millones de pesos.
Por su parte, el presupuesto de la Subsecretaría de Instrucción Pública se sitúa en-
tre 200 000 y 600 000 pesos, para los primeros 20 años, y alcanzó a cinco millones a
partir de 1906.

Nuestros deberes como mexicanos y hasta como cristianos nos exigen el

poner todos los medios conducentes para salvar las vidas y los bienes de
nuestros compatriotas de la frontera del norte y del Oriente, amagados sin
cesar por los salvajes feroces. Nunca serán demasiados los esfuerzos que
se hagan en ese sentido, y el Congreso recomendará siempre al Ejecutivo
fije toda su atención en aquellos lugares, hasta devolver la paz y la tran-
quilidad, para hacer amable y grata a sus habitantes la patria mexicana.54
Esta nueva conquista, afirma el historiador estadounidense H. B. Par-

kes, se apoyó sobre leyes exclusivamente económicas: “ya no era el Dios
de los cristianos que lo exigía, sino una nueva divinidad que tenía el
nombre de Progreso”.55 Oficialmente, las armas fueron destinadas a res-
tablecer el orden. Pero en realidad, esos propósitos encubren mal la vo-
luntad de conquistar el territorio: desde 1877, las compañías comenza-
ron a deslindar tierras y, en 15 años el Estado adjudicó una quinta parte
del territorio nacional. El despojo de las tierras de comunidades indíge-
nas se aceleró en 1890, cuando el gobierno de Díaz ordenó la aplicación
de la Ley Lerdo que privatizó las tierras comunales que los pueblos
indios habían recibido de la administración virreinal.56 La conquista del
territorio, anunciada desde la ley de 1863, se aceleró a partir de 1894.
La resistencia indígena fue tenaz y duradera; hubo heridos y mu-
chos muertos, la mayoría fue hecha prisionera y deportada. Las cam-
pañas militares se terminaron oficialmente hasta principios del siglo
pasado: 1900 en Sonora y 1904 en Yucatán y Quintana Roo.57 Para 1900,
en ocasión del “fin de la guerra contra los Yaquis”, el presidente Porfirio
Díaz anunció al Congreso que los más de mil “indios” prisioneros:
54
Véase La administración pública..., op. cit., p. 579.
55
H. B. Parkes, Histoire du Mexique, p. 303.
56
Véanse las circulares emitidas por Carlos Pacheco, ministro de Fomento, del 28 de
octubre de 1889 y 12 de mayo de 1890, que ordenan a las autoridades de los esta-
dos transformar en propiedad privada las tierras de los ejidos y de los pueblos, en
“Circular que dirige una excitativa a los gobernadores de los estados para que se
reduzca a propiedad particular los ejidos y terrenos de común repartimiento de los
pueblos”, en Dublán y Lozano, op. cit., t. xxi, p. 107. Véase también J. C. Valadés, El
porfirismo. El crecimiento, op. cit., p. 276.
57
Véase Decreto que declara que la campaña de Yucatán ha terminado (1o. de julio de 1904),
Dublán y Lozano, op. cit., t. xxxvi, pp. 870-871.

fueron deportados en diferentes lugares del territorio, a fin que, bajo la

vigilancia de las autoridades federales y de los estados, se adapten a los
hábitos y costumbres de la vida civilizada.58
En realidad mayos, yaquis y otras tribus rebeldes fueron llevadas a las

plantaciones del Valle Nacional, Oaxaca, y a las haciendas henequene-
ras de Yucatán para trabajar como peones acasillados, sistema que en-
cubre la práctica de una esclavitud forzada, protegida y “autorizada”
por las autoridades.59
Si bien la represión contra los indios fue localizada, ella terminó
por inquietar al espíritu de más de un mexicano honesto y desper-
tar la conciencia de una juventud ilustrada. Así por ejemplo, en su
libro-programa La sucesión presidencial en 1910, Francisco I. Madero de-
nuncia vigorosamente los abusos cometidos por el gobierno contra “la
pasible población Yaqui y Mayo en Sonora”, los mayas de Yucatán y
Quintana Roo, indios “muertos y deportados como esclavos” en lugar
de “educarlos, respetando sus tierras ancestrales, y dejándolos libres
como ellos vivían”.60
Esa realidad desgarradora, consecuencia directa de la venta de
terrenos baldíos y nacionales —que separó a los indios y campesinos
de sus medios de producción con métodos violentos para convertir-
los en fuerza de trabajo “esclavizada”— fue una prueba palpable del
carácter tiránico atribuido al gobierno, una representación que poco
a poco se introdujo en el imaginario de la población, favoreció la co-
hesión ideológica entre los grupos opositores al régimen y terminó
por justificar la lucha contra los hacendados y contra la dictadura del
general Porfirio Díaz.61
58
A pesar de que la resistencia continuó, el Ejército Federal y la Guardia Nacional del
estado de Sonora controlaron los grandes movimientos indígenas yaqui y mayo
(1897-1900). Véase el informe del presidente Díaz al Congreso, 1o. de abril de 1900,
en La administración pública..., op. cit., p. 110.
59
Véase el desgarrador reportaje escrito en 1910 por el periodista estadounidense
John Kenneth Turner, México bárbaro.
60
F. I. Madero, La sucesión presidencial en 1910, pp. 152-163.
61
Véase J. Womack, Zapata y la Revolución mexicana, y J. Tutino, From insurrection to
Revolution.

IMAGEN 11
Ofrenda a Porfiriopoxtli
En la caricatura, el general Bernardo Reyes, secretario de Guerra,

ofrece el corazón ensangrentado del “patriotismo” al dios “Porfi-
riopoxtli”, a quien sacrifica las vidas de los mayas (personaje que es-
pera sumiso su turno), los yaquis y el pueblo de Tomóchic, tendidos
sobre la piedra de la “tiranía”.
Fuente: El Hijo del Ahuizote, 29 de abril, 1900.

Así, la ley de 1894 instauró la forma moderna de propiedad, arrebató a

los estados la soberanía sobre la tierra, unificó el régimen de propiedad
y consolidó su alianza con “los señores de la tierra”.62
El derecho sobre las fronteras interiores: las alcabalas

A pesar de lo establecido en las constituciones de 1824 y de 1857, al igual
que la tierra, la circulación de mercancías estaba sujeta a la soberanía de los
estados y municipios.63 En efecto, la política de los compañeros de Juárez
deseaba fomentar la circulación de bienes, de hombres, de mercancías y
de capitales en todo el país, pero enfrentó múltiples prácticas de las au-
toridades regionales. Como ejercicio de su soberanía, y para sufragar los
gastos de la administración, los estados y municipios levantaron diversas
rentas y contribuciones heredadas de la administración virreinal. Las más
importantes y productivas fueron los derechos de alcabala. Se trata de im-
puestos sobre la circulación de mercancías, nacionales o extranjeras, que
eran recaudados en aduanas interiores o garitas, localizadas a la entrada
del territorio de cada estado o de las principales ciudades.64
Después de someterse a la inspección meticulosa de todos los bul-
tos y mercancías que transportaban los carruajes, carretas, animales o
individuos, el aduanero expedía una constancia de paso para certificar
62
Las consecuencias de la creación de esa “nobleza de hacendados” la había ya pre-
conizado Andrés Molina Enríquez al hacer el análisis de la propiedad de la tierra,
cuando compara los resultados obtenidos por la Revolución Francesa: “formó una
clase burguesa adicta a las ideas nuevas, porque con ella estaban vinculados sus
intereses”. Y agrega: ella “no sólo amortizó los bienes del clero, sino también los
de la nobleza. Una obra parecida quisiéramos nosotros en la zona de los cereales, y
es necesario hacerla y se hará, o por los medios pacíficos que indicamos, o por una
revolución que más o menos tarde tendrá que venir...”. A. Molina Enríquez, Los
grandes problemas nacionales, p. 124.
63
La Constitución de 1824, artículo 162, frac. ii, prohíbe a los estados establecer contri-
buciones sobre importaciones y exportaciones. Mientras que la de 1857 señala en su
artículo 124 “para el 1o. de junio de 1858 quedarán abolidas las alcabalas y aduanas
interiores en toda la República”.
64
Los derechos de alcabalas fueron establecidos en 1573 por la administración novo-
hispana y, a lo largo del Virreinato y hasta 1896, resultaron uno de los ramos más
productivos para el erario. Uno de los mejores estudios sobre ellas es el de Ernest
Sánchez Santiró, Las alcabalas mexicanas (1821-1857). Los dilemas de la construcción de
la hacienda nacional.

el pago de impuestos alcabalatorios —igual que a los empleados que

llevaban el correo—. Imaginamos fácilmente los inconvenientes de tal
sistema, sin hablar de los abusos, para los viajeros y, sobre todo, para
el comercio de mercancías que veía multiplicar los gravámenes cuando
estas tenían que atravesar varios estados o ir de un extremo del país
al otro; esos impuestos representaron una barrera proteccionista que
aumentó los precios de venta de las mercancías y desanimó a los pro-
ductores: “¡los derechos de Alcabalas —se quejaban así los agricultores
del Estado de México en 1863– se elevan a ciento cincuenta por ciento
del valor del producto!”.65
Sin embargo, algunas autoridades locales, así como artesanos y co-
merciantes, defendían ese sistema; generaba pingües ingresos al erario y
servía como barrera contra productos que venían del exterior y amena-
zaban la economía local.66 Argumentos a favor y en contra se escuchan
a lo largo del siglo xix,67 pero, impopulares o productivas, las alcabalas
sobrevivieron a todas las tempestades hasta el año de 1896. ¿Cómo fue
el proceso de su abolición?, ¿en qué fuerzas se apoyó la Federación para
vencer la resistencia de las autoridades regionales, extender su autoridad
y soberanía fiscal en todo el territorio y crear un mercado unificado?
Si en su época, y en la historiografía reciente,68 José Y. Limantour se
lleva las palmas por suprimir las alcabalas en 1896, la realidad fue mucho
65
Éstos solicitaban la reducción de impuestos y un pago más flexible. (Representación
de los hacendados del distrito de Ápan al señor prefecto del mismo, sobre la alcabala del
pulque y modo de exigirla, p. 8).
66
Véase Reflexiones sobre los males que va a experimentar la nación a consecuencia del de-
creto de 10 del corriente, que dispone cese el cobro de alcabalas el mes de diciembre próximo
(1846). Este folleto contribuyó al restablecimiento de las alcabalas algunos meses
más tarde.
67
Las opiniones, y peticiones, contra las alcabalas florecieron durante todo el siglo
xix. Véase, por ejemplo, Reflexiones sobre el ramo de alcabalas dirigidas a las augustas
cámaras de la nación (1848), o Representación de los labradores del estado de México contra
el restablecimiento de las alcabalas... (1852).
68
La bibliografía sobre alcabalas se ha engordado desde los años 1990. Sin embargo,
la mayoría de trabajos se centra en casos regionales o sobre impuestos de sustitu-
ción. Un panorama general y detallado, con un enfoque innovador que explica su
sobrevivencia, lo ofrece el libro de Ernest Sánchez Santiró, Las alcabalas, op. cit. Otro,
para el periodo que nos ocupa, es la tesis de María José Rhi Sausi Garavito, Breve
historia de un longevo impuesto. El dilema de las alcabalas en México, 1821-1896, Tesis de
maestría. Un análisis más político lo ofrece el artículo de Israel Arroyo García, “El

más compleja. Para evaluar esa conquista es necesario considerar los vai-
venes de las relaciones entre la fiscalidad federal y estadual, tomar en
cuenta los beneficios políticos, para la Federación, de la venta de terrenos
baldíos en los estados del norte, y valorar las iniciativas y negociaciones
emprendidas por los ministros predecesores, atenuadas por Limantour
en la exposición de motivos de la ley que las suprimió. En esa exposición
el joven ministro presenta un examen de las ideas que lo inspiraron, de
las medidas “que sin éxito” aplicaron los gobiernos precedentes y de su
determinación.69 Esa exposición, que no análisis, servirá como guía para
nuestro examen y para revelar las fuerzas estructurales y coyunturales
que contribuyeron a la abolición de las alcabalas.
La primera ofensiva legal contra las alcabalas la dio la ley de 10 de
octubre de 1846.70 A fin de compensar la pérdida de ingresos que re-
sentirían los estados al suprimirlas, esa ley exime a éstos del pago de
la Contribución federal, les comparte una tercera parte de la renta del
monopolio del tabaco y los autoriza a establecer una nueva contribución
directa sobre las propiedades.71 Estimándose afectados, los estados opo-
sitores obtuvieron la abrogación de esa medida, un mes después de su
promulgación.72 En adelante, algunos estados dirigidos por gobernado-
res liberales no hicieron caso de la abrogación, pero el último gobierno
del general Santa Anna las restableció e impuso en todo el territorio
(ley del 2 de junio de 1853).73
Deseoso de mostrar la filiación entre el gobierno del general Díaz
y los padres fundadores del liberalismo mexicano, en la exposición
de motivos de la ley, Limantour hace una apología del libre cambio. Y
remata:
ocaso de las alcabalas: el Porfiriato”, en Investigación Económica, núm. 226, octubre-

diciembre, 1998, pp. 131-164. Sobre impuestos de sustitución en el D. F. véase Iliana
Marcela Quintanar Zárate, “Derechos de patente sobre giros mercantiles ¿Una al-
ternativa fiscal? 1836-1896”, en Documentos de Trabajo IELAT, pp. 70-91. Nadie criti-
ca, todos evalúan de manera positiva la obra de Limantour.
69
Véase Proyecto de ley sobre la abolición de aduanas interiores, mh 1895-1896.
70
Se realizaron propuestas para reducirlas en 1821, en 1842 y en 1844, pero sin éxito.
71
Algunos estados, que obtenían de las alcabalas más del 50 por ciento de sus rentas,
protestaron (ver Reflexiones sobre los males que va a experimentar la nación..., op. cit.).
72
La ley del 10 de octubre de 1846, que decreta la abolición de las alcabalas, fue anu-
lada por el decreto del 9 de noviembre siguiente (ver mh 1870, pp. 249 y 275).
73
Véase Ibid., p. 396.

Surgió contra la dictadura del general Santa Anna la Revolución de Ayutla, que
le permitió a la República entrar en la civilización moderna. El programa de
esa revolución refleja, como era natural, la repugnancia universal contra
las vejaciones que acompañaban el cobro de esas cargas y el deseo uná-
nime de ver el establecimiento, y garantías suficientes, de la libertad de
tráfico comercial.74
En efecto, el núcleo de republicanos y liberales que se consolidó durante

esa revolución, y que diseñó la Constitución de 1857, decretó la suspen-
sión de alcabalas. Los artículos 72 y 112 dieron al gobierno federal los
medios necesarios para hacerlo,75 mientras que el artículo 124 fijó su
abolición para el 1o. de junio de 1858. A este respecto, Limantour, siem-
pre cuidadoso en justificar y legitimar su política, retoma la necesidad
de definir las atribuciones fiscales del poder central y de las regiones:
El Congreso constituyente no podía ignorar, teniendo en cuenta las lec-

ciones de la experiencia, que la condición indispensable para la libertad
de comercio consistía en reservar a los poderes federales la facultad de
reglamentar el tráfico mercantil, alejando así el peligro de que la legisla-
ción particular de los estados pudiera restringir la libertad de comercio o
bien introducir elementos que perturbasen la política financiera y política
de la Nación.76
Había que delimitar las facultades de la Federación y de los estados en

materia fiscal. Cierto, en eso todos estaban de acuerdo, pero ¿qué obs-
táculos se tuvieron que vencer para llegar a esa demarcación?, ¿cuál fue
74
Véase “Proyecto de ley sobre la supresión definitiva de aduanas interiores, enviado
el 30 de mayo de 1895”, citado en P. Gloner, Les finances des États-unis mexicains.
D’après les documents officiels, Berlin, Puttkammer & Mühlbrecht, 1896, p.409.
75
En el artículo 72 fracción ix se dice que el Congreso tiene facultades para “impedir,
por medio de bases generales, que en el comercio de Estado a Estado, se establez-
can restricciones onerosas”. Mientras que el artículo 112, fracción i señala que los
estados no pueden “establecer derechos de tonelaje ni otro alguno de puerto; ni
contribuciones o derechos sobre importaciones y exportaciones”.
76
Ibid., p. 410.

el proceso para lograr ese resultado? Si en 1895 Limantour no tuvo que

imponer sus ideas, el Congreso, lo sabemos, ya era muy dócil y favora-
ble. Los constituyentes del 57, en cambio, no lograron ese resultado; las
necesidades pecuniarias de los poderes locales, la urgencia de unidad
política ante la Guerra de Reforma, 1858-1861 y, sobre todo, la lucha con-
tra la Intervención Francesa y el Imperio fueron algunos obstáculos que
Limantour no toma en cuenta.77 Existen otros que es necesario describir
y ponderar para evaluar correctamente la obra del ministro.
En 1869, Matías Romero propuso al Congreso la abolición de las al-
cabalas. Al igual que la ley de 1846, el reformador avanzó diversas so-
luciones para sustituir los recursos que perderían las arcas estaduales y
estimó preferible “ofrecer algunas compensaciones a los estados donde
las alcabalas persisten, para ayudarlos a suprimirlas y cambiar su siste-
ma de impuestos”.78 Pero, si Romero compensa la pérdida de ingresos
y exenta a los estados de pagar la Contribución federal, sus propuestas
revelan una concepción más amplia de la política fiscal que merece re-
flexión.
Sería conveniente decretar la suspensión del pago de la Contribución fede-

ral en los estados que suspendieron o redujeron las Alcabalas, a fin de es-
timularlos y de empujarlos a su anulación. La abolición de la Contribución
federal debe hacerse, sin embargo, posterior a la supresión de Alcabalas
y, en todos los casos, uno o dos años después de haber establecido los im-
puestos del Timbre. Así, evitaremos un crecido deficiente en los ingresos
federales, que sería fatal para el crédito de la Nación y funesto para la
conservación del orden público.79
77
Después de aprobar la Constitución de 1857, un golpe de Estado llevó el país a una
larga guerra civil. En 1861, los liberales regresaron al poder y decretaron una ley (24
de enero de 1861) para poner fin a las alcabalas a partir del 1o. de enero de 1862.
Sin embargo, a fin de mantener la unidad nacional –ante la amenaza de la invasión
Tripartita–, esta medida fue derogada el 14 de abril de 1862.
78
Iniciativa que la Secretaría de Hacienda..., 1869, p. 34.
79
Idem.

Para el ministro de Juárez, se trata de una reforma hacendaria que

comprende: supresión de alcabalas, abolición de la Contribución fede-
ral, creación del impuesto del Timbre, reducción de la dependencia del
erario de los impuestos al comercio exterior, crédito externo y orden
público.80 En esa fecha, 1869, algunos estados ya las habían suprimido,
mientras que otros las tenían como importante fuente de ingresos.
Para los primeros la política de Romero resultaba benéfica, mientras
que para los segundos, en su mayoría estados mineros (los más ricos
del país), representaba una merma para su erario. A fin de cuentas, el
gobierno obtuvo la aprobación del Congreso, pero la ley quedó como
letra muerta: el impuesto del Timbre no fue aprobado, mientras que
el Ejecutivo no contó con la fuerza necesaria para hacer respetar el
mandato constitucional de suprimir las alcabalas y, al mismo tiem-
po, enfrentar las rebeliones que, como vimos al analizar el caso de la
Tesorería, estallaron a fines de 1869 contra el gobierno de Juárez en
Zacatecas y San Luis Potosí, regiones mineras por cierto...81
No obstante, en 1871, Romero no desmayó en diseñar otra propuesta
para suprimir las alcabalas. E ideó todo un proyecto de sustitución con
un impuesto de patentes a giros mercantiles, industriales y artísticos que
deseaba implementar en el Distrito Federal. Su propuesta era ambiciosa,
porque deseaba no sólo recuperar ingresos al aplicar el gravamen, sino
apoyarse en un conjunto de establecimientos –elaboró un padrón don-
de los agrupó en categorías– entre los que debería repartirse una cuota
anual proporcional a su importancia. Este proyecto, que se deseaba nacional,
80
Una concepción amplia del reformador se puede rastrear en sus propuestas eleva-
das al Congreso desde 1869 a 1871 (véase cap. 2). Así como en el artículo de Manuel
Miño Grijalva, “Fiscalidad, Estado y federación. El Estado de México en el siglo
xix”, en Carlos Marichal, Manuel Miño y Paolo Riguzzi, El primer siglo de la Hacienda
pública del Estado de México..., en particular las páginas 63 y 75.
81
Las rebeliones contra el gobierno de Benito Juárez iniciaron a fines de diciembre
de 1869, con un manifiesto firmado en San Luis Potosí que exigía un cambio en el
gobierno. El 8 de enero de 1870 se le unió otro, firmado por el gobernador de Zaca-
tecas, donde desconoce al gobierno de Juárez. En febrero se levantan en Morelos y
se extendieron a otros estados. El gobierno de Juárez logra apagar las rebeliones
y expide una Ley de amnistía el 13 de octubre de 1870. Véase Laurens B. Perry, Juárez
y Díaz. Continuidad y ruptura en la política mexicana. Los pronunciamientos están en:
Memoria política de México.

sólo se aplicó en el Distrito Federal y los territorios bajo la autoridad cen-

tral, aunque quedó como modelo para la sustitución.82
La administración de Lerdo de Tejada, 1872-1876, también fracasó en
ese intento y ni siquiera pudo obtener apoyo del Congreso para aplicar el
mandato constitucional de abolir las alcabalas.83 El problema, ya lo vemos,
no es de adherir o no a las doctrinas liberales (como lo afirma Limantour
en su exposición). No. El problema se ubica en el terreno político, en las
relaciones de fuerza entre los poderes federal y estadual: el primero era
aún frágil para imponer, o hacer respetar, su autoridad frente al segundo.
En 1877, a su regreso al ministerio, Romero reiteró sus propuestas.
El momento de euforia por el triunfo de la "Revolución de Tuxtepec", en-
cabezada por el general Porfirio Díaz, fue muy favorable para el minis-
tro de Hacienda, pero no logró persuadir a los gobiernos estaduales a
respetar el artículo 124 de la Constitución. El régimen “tuxtepecano” se
vio forzado a mantener buenas relaciones con los gobernadores –en su
mayoría jefes militares, caudillos y caciques– a fin de cimentar alianzas y
consolidar su poder. Sin embargo, Díaz aprovechó su posición para soli-
citar al Congreso una reforma constitucional, con el fin de “consolidar el
sistema federal” y poner fin a los atentados contra la unidad federativa.
Invocando la protección y el respeto a las instituciones, solicitó el derecho
de intervenir en los estados donde hubiera conflictos internos. El artículo
116 de la Carta Magna fue, en consecuencia, reformado en estos términos:
Los poderes de la Unión tienen el deber de proteger a los estados contra

toda invasión o violencia exterior. En caso de sublevación o trastorno inte-
rior les prestará igual protección siempre que sea solicitado por la legisla-
tura del Estado o por su Ejecutivo, si aquella no estuviese reunida.84
82
Véase la Iniciativa del ejecutivo federal al Congreso de la Unión, el 31 de octubre de 1871
proponiendo la supresión de alcabalas en la república y el establecimiento de un derecho de
patente que sustituya a las que se pagan en el Distrito Federal, citado en el detallado estu-
dio de Iliana Marcela Quintanar Zárate, "Derechos de patente...", op. cit., pp. 83-84.
83
La Comisión de diputados frenó el proyecto: “ella cree que una reforma tan radical
exige una gran prudencia y largas discusiones” (ddcd, 1874, p. 39).
84
Encontramos los argumentos de Porfirio Díaz en su discurso a la Cámara de Di-
putados del 1o. de abril de 1877. Véase La administración pública a través de los infor-
mes..., p. 11.

Así, el artículo fortaleció al poder federal frente al de los estados y a

la Cámara misma, porque no establece ninguna condición previa para
que el Ejecutivo pueda o no aplicar su “deber de intervención”; la única
es que la Legislatura o el Ejecutivo local lo solicite… circunstancia en
realidad más formal. Esta ley se convirtió en una poderosa arma que el
general Díaz utilizó en varias ocasiones para imponer sus candidatos,
disipar a la oposición, someter a obreros en huelga e indios criminali-
zados como “rebeldes” o “insumisos”. Queda igualmente claro que las
consecuencias de la política de intervención eran más importantes para
consolidar el poder central, que atender las necesidades del ministro de
Hacienda… Por ello el expediente sobre la supresión de alcabalas envia-
do por Romero tuvo que esperar mejores días.
Si las autoridades locales se resistieron a suprimir las alcabalas, las
buenas razones para eliminarlas no faltaron: las diferencias de precios
de una región a otra; la falta de productos de primera necesidad –que
exigía traerlos de los estados vecinos con precios crecidos por el pago de
alcabalas– ejercieron una presión que se amplificó con la construcción
de los ferrocarriles. En efecto, al poner en marcha los primeros tramos de
las nuevas líneas de trenes en 1882, los vagones eran detenidos en las
garitas y aduanas para ser supervisados... Preocupada por estos cam-
bios generados por la modernidad, la Comisión de presupuestos dio el
grito de alarma en la Cámara:
La construcción de los ferrocarriles hace ya necesaria una modificación

en las leyes fiscales relativas a la circulación de mercancías extranjeras y
nacionales. Para no causar demoras, averías y gastos diversos al comercio,
la Comisión cree que las mercancías que transiten deben hacerlo sin incon-
veniente alguno hasta su destino final.85
A pesar de un decreto del Congreso, donde se establece la fecha para

su abolición,86 ese primer grito del progreso material contra las añejas
85
ddcd, 1882, p. 497.
86
El artículo 124 de la Constitución fue modificado por un decreto del Congreso, el
17 de mayo de 1882, donde se prescribía que “Para el 1o. de diciembre de 1884...

fronteras no prosperó. En mayo de 1883, bajo la iniciativa de Apolinar

Castillo, gobernador de Veracruz, y del entonces secretario de Hacien-
da, Jesús Fuentes y Muñiz, se formó una comisión, integrada por in-
dustriales, periodistas, banqueros, comerciantes, diputados y hombres
de negocio,87 para estudiar el problema de las alcabalas. A solicitud de la
comisión, los gobernadores de los estados acudieron a la Ciudad de
México, del 1o. al 7 de octubre de 1883, a la Conferencia de los Repre-
sentantes de los Estados, para estudiar el problema.
Aunque no llegaron a conclusiones definitivas, quedó sentado que
las alcabalas representaban del 30 por ciento al 75 por ciento de los in-
gresos estaduales y, en ciertos casos, eran la única fuente de ingreso
para los municipios, por lo que se debería encontrar impuestos de sus-
titución lo suficientemente productivos y accesibles. Además, constata-
ron, no sin sorpresa, que algunos municipios gravaban la circulación
y consumo de mercancías bajo otras denominaciones.88 No obstante
avanzaron cinco propuestas que prohibían el cobro de impuestos a la
circulación de mercancías, aunque se toleraría introducir algunos sobre
el consumo.89 Para establecer esas propuestas era necesario reformar la
Constitución, lo que implica trámites dilatados y el consenso político
–de dos tercios en el Congreso federal y su aprobación en los congre-
sos locales–. Por ello se acordó que, mientras esas propuestas fueran
adoptadas, la Cámara decretaría provisionalmente la supresión de las
alcabalas para el 1o. de enero de 1884.... con una prórroga para el 10
quedaran abolidas las alcabalas”. Esa medida no prosperó. Véase Imer B. Flores,
“La Constitución de 1857 y sus reformas: a 150 años de su promulgación”.
87
La composición de la comisión, nombrada por Fuentes y Muñiz, es significativa.
Mencionemos los nombres de Guillermo Prieto (exsecretario de Hacienda), Carlos
Olaguíbel (antiguo líder obrero y propietario de un periódico), Gabriel Mancera
(rico industrial y banquero, inversionista en la construcción de ferrocarriles), Ma-
nuel Dublán (industrial, yerno de Juárez) y Enrique Rubio (diputado).
88
Véase mh 1883-1884, pp. xxxiv-xxxvi.
89
Las proposiciones son: 1. los estados y municipios no podrán establecer impuestos
sobre el tránsito de las mercancías; 2. los productos nacionales no serán gravados
más que una sola vez en el lugar de su consumo; 3. ningún impuesto podrá apli-
carse a los productos nacionales por su exportación del país o de un estado al otro;
4. los impuestos que se establezcan sobre algún producto de otro estado deberán
ser equivalentes a los mismos impuestos sobre las mismas mercancías producidas
en los estados de su consumo; 5. los derechos municipales no podrán ir contra las
previsiones anunciadas en estas propuestas (mh 1883-1884, p. xxxvi).

de diciembre de 1886. En los dos casos, esta medida provisional quedó

como las anteriores: ¡en letra muerta!90
FIGURA 7
Supresión de alcabalas y peso en los ingresos de los estados, 1869 - 1886
1869 Supresión de Alcabalas

por la ley de abril de 1869
Suprimidas: 11
Conservadas: 16
1883 Porcentaje de las Alcabalas

en los ingresos estaduales
No hay datos: 8
5 a 27%: 6
30 a 70%: 13
1886 Medidas tomadas después

de la Conferencia fiscal
Suprimidas: 12
Reduc. tarifa: 8
Conservadas: 7
Fuente: Ensayo de carta fiscal, 1869; mh 1883-1884 y mh 1895-1896.
90
Véase la comunicación de Manuel Dublán del 12 abril de 1886 a la Cámara de Dipu-
tados, ddcd 1886, pp. 492-494.

Esas acciones no fueron tan improductivas como lo sostienen Liman-

tour y sus apologistas.91 Ellas crearon precedentes: por primera vez se
involucraron diputados, comerciantes, banqueros, industriales y autori-
dades regionales para examinar el problema y, en conjunto, avanzar me-
didas concretas que consideraban urgentes. Reaccionaban ante la crisis
comercial y financiera que asoló el país entre 1883 y 1886; ¡las alcabalas
amplificaron sus nefastas consecuencias! Por ello, 12 estados decidieron
suprimir esa barrera, mientras que 8 redujeron sus tarifas al mínimo...;
en total 20, de los 27 estados de la República, adhieren a la propuesta
abolicionista. Emergió entonces una nueva geografía fiscal en la Repú-
blica que se puede apreciar, para su análisis más detallado, en la serie de
mapas diseñados con los datos oficiales disponibles (figura 7).
Como se observa en la serie de mapas, entre la ley de 1869 y la de
1886 se rompe el bloque de los 16 estados que mantuvieron las alcabalas
desde un inicio: 7 reducen sus cargas mientras encuentran gravámenes
de sustitución y 6 las suprimen. ¡Solamente 3 las mantienen! A estos
últimos se adhieren 4 estados del sur. Así, vemos dos grupos de estados
reticentes: uno en el sur-sureste: Guerrero, Oaxaca, Campeche, Tabasco
y Yucatán, con alta población indígena y una economía relativamente
tradicional. Y el otro en el centro, los ricos estados mineros de Zacatecas
y de Guanajuato, cuya economía se basa en la producción de metales
preciosos. Se puede afirmar que los estados que se resisten cuentan con
una economía que no se ha beneficiado de la modernización en las in-
fraestructuras, ni han diversificado su actividad productiva, condicio-
nes que mejoran notablemente entre 1884 y 1892 y que les permitirá, e
incluso obligará, a suprimirlas.
Si la estructura y tipo de economía inhibe la eliminación de aduanas
internas, el otro problema es la dependencia del erario estadual de los
ingresos alcabalatorios. Para la mayoría de estados significa una produc-
tiva fuente de recursos. Con los datos aportados por los representantes
a la Conferencia, sabemos que para 1883 las arcas de 13 estados depen-
dían del 30 al 70 por ciento de esos ingresos. ¿Cómo cubrir los gastos si
91
En un folleto publicado en esos años, el joven diputado Limantour criticó la con-
ferencia y propuso medidas radicales y autoritarias: “si debemos tocar el sistema
financiero de todos los estados federados, que se haga de un solo golpe y radical-
mente”. Véase C. Díaz Dufoo, Limantour..., op. cit.

se suprime esa mana de recursos? En torno a esa pregunta se desataron

muchas discusiones en la Conferencia de Representantes y, también, en
la Cámara de Diputados. La búsqueda de impuestos de sustitución plan-
teó problemas serios, ¿qué elementos de la riqueza gravar sin afectar a la
economía local y a las relaciones entre la Federación y los estados? Como
vimos, Romero había enviado varias iniciativas para dar respuesta a ese
problema: compartir los ingresos del Timbre (la mitad para la Federación
y de la otra mitad: 40 por ciento para los estados y 10 por ciento para los
municipios) y elevar un impuesto de patente.92 Estas ideas alimentaron la
discusión de la comisión pero, al momento en que se presentó el informe,
no fueron retomadas, y frenaron completamente el proceso de abolición.
¿Después de estos dos recursos que acabamos de citar, cuáles otros, por
ejemplo, nos quedarían en el Estado, que pudieran darnos la enorme suma
que hoy produce la alcabala? ¿gravaríamos al agricultor en las cosechas de
sus semillas? La situación precaria del agro no lo permitiría ¿Impuesto a
la propiedad rústica, a la urbana, a la capitación...? Las alcabalas, al menos
por ahora, no deben abolirse...93
A ese problema se suma el hecho de que los estados vieron lastimada su

soberanía. Así lo expresaron los representantes de Sinaloa y Michoacán
en la Cámara. En 1883, los diputados de Sinaloa aceptaban el cambio,
pero afirmaban:
lo justo, lo conveniente y conforme con la soberanía de los estados y en

armonía con las estipulaciones del pacto federal, es dejar a éstos el ple-
no goce de las facultades que le están reservadas, debiendo limitarse la
reforma de que se trata, a sólo asegurar el tráfico comercial, tal como se
consulta en las fracciones i a iv de la iniciativa...94
92
Sobre el impuesto de patente véase Iliana Marcela Quintanar Zárate, “Derecho de
patente... op. cit.
93
ddcd, 1884, p. 592, citado por Israel Arroyo García., “El ocaso...”, op. cit., p. 150.
94
Ibid., p. 152.

Mientras que los tribunos de Michoacán fueron más radicales: “un voto
afirmativo de las legislaturas, tal vez someta a los estados a una tutela
del poder central que menoscabe su soberanía y coarte sobremanera
su acción en el régimen financiero”.95 La lucha por la soberanía no era
sólo política; los tesoros de ambos estados dependían en más del 50 por
ciento de los ingresos alcabalatorios.
No obstante, la mentalidad de los gobernantes había cambiado y al-
gunos de los 13 estados que más dependían de los ingresos alcabalatorios
buscaron sustituirlos. En la serie de mapas vemos que 6 de ellos las re-
dujeron (incluido Michoacán) y 4 las suprimieron (incluido Sinaloa). So-
lamente 3 (Guanajuato, Zacatecas y Tabasco) las mantuvieron sin cambio.
Por número, la batalla iba de gane en 1883, pero por su fuerza política y
su riqueza económica, los estados reticentes tenían que ser convencidos.
El impacto de la modernidad económica –en la estructura produc-
tiva y en la infraestructura de comunicaciones– favoreció a cinco es-
tados del centro (Jalisco, Aguascalientes, Morelos, Puebla y Veracruz)
para que aceptaran el libre cambio. Mientras que la política federal de
colonización y venta de terrenos baldíos hizo el resto en los estados del
norte (Sinaloa, Chihuahua, Durango, Coahuila, Nuevo León, Tamauli-
pas) que también aceptaron suprimirlas. Esto no quiere decir que esos
estados las hayan suprimido de inmediato o completamente; algunos
las mantuvieron un corto tiempo, otros redujeron tarifas o establecieron
impuestos para sustituirlas, pero el proceso caminó en el buen sentido96
y modificó la geografía fiscal.
Esa geografía fiscal fue la que encontró Limantour seis años después,
al momento de presentar el proyecto definitivo de abolición. En su ini-
ciativa, el ministro señala que: “las raíces profundas, que esos impuestos
seculares han echado, resistieron hasta nuestros días a todos los esfuer-
zos de los poderes de la Unión […] no fue la buena voluntad que faltaba”.
Podemos preguntar si el progreso en la construcción de comunicaciones
–caminos, telégrafo y, sobre todo, de líneas férreas– que se dio entre 1886
95
Idem.
96
Lo que nos interesa subrayar es la voluntad de esos estados en suprimirla; la reali-
dad, como sabemos, fue que las mantuvieron, algunos incluso más allá del Porfiria-
to, como lo señala Luis Aboites Aguilar. Véase “Alcabalas posporfirianas. Moderni-
zación tributaria y soberanía estatal”, hm li; 2, 2001, pp. 363-393.

y 1892, así como la instalación de numerosas fábricas modernas en dis-

tintas regiones del país no fortalecieron la tendencia a la integración del
mercado interno y se transformaron en poderosa fuerza que derribó a las
barreras aduanales, al grado de mover las “voluntades” de los estados re-
ticentes. Limantour aceptó los cambios (“esas mejoras producen, a su vez,
mayor desarrollo de la riqueza pública y dan cohesión y fuerza a nuestra
organización social”), pero las consideraciones de la exposición revelan
una especial predilección por un Estado rector y fuerte.
El sistema de tributación que requiere la existencia de aduanas locales y

aun municipales se adapta especialmente a los pueblos de escasa vitalidad
y cuyos gobiernos, por ese mismo hecho, carecen del necesario vigor; sub-
siste en otros países por las necesidades hacendarias de su situación que
se adelantan y superan a su desarrollo.97
Para el ministro, México no corresponde a ninguno de los dos casos (ya

no tiene urgencias financieras, mientras que el gobierno central cuen-
ta con vigor necesario…). A su juicio, la abolición de las alcabalas es
factible. Pero en sus argumentos –pensamiento y prácticas– olvida la
importancia de los actores sociales y, sobre todo, los múltiples esfuerzos
de sus predecesores por cambiar mentalidades y crear consensos.
De la misma manera que en 1883-1884, la grave crisis de 1890 y 1891
forzó al gobierno a buscar y aplicar medidas concretas para reducir sus
efectos sociales. Fue una crisis minera, baja en la cotización de la plata, y
mercantil, reforzada por sequías y plagas que provocaron pérdida de las
cosechas. Los precios subían por la escasez de alimentos y las aduanas
internas se convirtieron en un estorbo para los intereses de productores
97
Limantour señala: “Comparando, siquiera sea de modo muy superficial, la situa-
ción que guardaba el país en 1876 con la que hoy presenta, complacen y admiran
los adelantos obtenidos en estos diecinueve años de paz. Las empresas que se consi-
deraban imposibles de realizar durante la actual generación, como los ferrocarriles
que unen nuestros grandes centros de población con las fronteras y con el litoral,
son ya hechos consumados, merced a esfuerzos perseverantes y a una cuantiosa
inversión de capital; y esas mejoras producen, a su vez, mayor desarrollo de la ri-
queza pública y dan cohesión y fuerza a nuestra organización social”. Véase la
exposición en P. Gloner, Les finances..., op. cit., p. 412 y en Memoria Política de México.

y comerciantes, y en una seria amenaza para los consumidores y la paz

social. En dichas circunstancias, Manuel Dublán, entonces secretario
de Hacienda y antiguo miembro de la comisión de 1883, organizó una
“Conferencia económica” el 5 de febrero de 1891, donde participaron
representantes de los estados, del comercio y de la industria.
Fue en esa conferencia donde se crearon los consensos necesarios
–entre los actores económicos: comerciantes, agricultores y fabricantes;
y los actores políticos: gobernadores y diputados– para abolir las alca-
balas. Limantour sólo cosechó, sin dar crédito –tal vez porque él mismo
participó y fue muy crítico en esa conferencia– a los esfuerzos de su
antecesor.98 Una de las propuestas, inspiradas en las ideas de Romero,
fue crear un impuesto de sustitución aplicado a la venta directa de mer-
caderías, pagadero en estampillas del Timbre, que se distribuiría entre
la Federación y las regiones: 8 por ciento de su producto lo compartirían
entre el estado y el municipio.
No obstante, Limantour, entonces representante por el Distrito Fe-
deral, presentó un voto particular en contra:
Una sola objeción surgió [...] Ella corresponde al dominio constitucional,

pues la soberanía de los estados puede creerse herida moralmente con una
invasión federal, en el punto más sensible y delicado ... ¿es compatible con
nuestro sistema constitutivo federal la unificación de determinados im-
puestos?99
¿Qué interés tenía Limantour en presentar esa objeción –que busca no

herir la soberanía de los estados– cuando bien conocemos sus prácticas
centralistas como secretario de Hacienda?, ¿sería “aguarle la fiesta” del
triunfo histórico a Manuel Dublán, porque él aún era un subsecretario?
Conjeturas. Lo cierto es que no reconoce los esfuerzos de su mentor.
98
La fecha de esta conferencia (5 de febrero) es simbólica. Trinidad García, al respon-
der al presidente de la República, celebra las conclusiones: “La Conferencia eco-
nómica reunida en la capital el 5 de febrero último, aniversario de la Constitución
política de la República, la cual estableció la abolición de las alcabalas, indica un
espíritu decidido por el progreso social”, La administración pública..., op. cit., p. 79.
99
Israel Arroyo G., “El ocaso...”, op. cit., p. 154, nota 25.

A esta oposición se sumaron dos situaciones externas que posterga-

ron la resolución definitiva: el clima preelectoral –Porfirio Díaz estaba
empeñado en preparar su tercera reelección para 1892– y, sobre todo, la
muerte prematura de Manuel Dublán.100
IMAGEN 12
El Congreso Economista
En la caricatura titulada “El Congreso Economista” vemos a Dublán

y a Díaz que observan, desde el cielo, a la fregona —la Unificación
fiscal— que se arremanga el brazo para limpiar, con la escobetilla
del fisco, las alcabalas que amarran las manos de la agricultura, el
comercio y la industria. En la cubeta se lee “Impuestos ¡Agua va!”,
que anuncia —denuncia— que vendrían más impuestos para susti-
tuir a los perdidos.
Fuente: El Hijo del Ahuizote, 2 de agosto de 1891.
100
Los resultados de esta Conferencia aparecieron en el Diario oficial, 13 de febrero de
1891, mientras que Manuel Dublán falleció el 31 de mayo del mismo año.

Al año siguiente, una nueva Conferencia sacó sendas conclusiones

que no pudieron coronarse por ser año de “elecciones” y cabildeos; justo
cuando emergen los Científicos a la escena política. Una vez reelecto,
Díaz nombró al líder de estos últimos como secretario de Hacienda. Así,
a pesar de su hostilidad y desestimación de la Conferencia organizada
por Dublán, ese proceso fue retomado en 1895 por Limantour;101 some-
tió el proyecto de reforma constitucional al Congreso y a las legislaturas
de los estados, y sin ningún problema ni objeción fue aprobado.102 La
mentalidad de las autoridades estaduales, de los actores económicos y
de los diputados, así como las negociaciones ya habían sido preparadas;
los congresos locales aceptaron finalmente suprimir esos impuestos.103
Limantour se llevó los laureles de un combate que se mantuvo por
medio siglo; para sus contemporáneos y para la historiografía resultó
101
En ningún párrafo de la exposición de motivos de su iniciativa reconoce la impor-
tancia de los trabajos animados por Dublán y por las dos conferencias económicas
anteriores. Todo lo contrario, abundan fuertes críticas: “Estas no lograron ir más
allá de la esfera puramente especulativa...”, cuando sabemos que fueron espacios
de negociación entre actores políticos y económicos. ¿Qué sucede? En realidad, Li-
mantour busca deshacerse de la sombra de Dublán y legitimar su política, que pre-
tende inspirada en línea directa de los padres del liberalismo. Así, aparece como el
conquistador de una piedra angular del programa liberal.
102
La fracción iii del artículo 111 de la Constitución federal fue reformado en los si-
guientes términos: los estados no podrán: iv- Gravar el tránsito de personas o de
objetos que atraviesen sus territorios; v- Prohibir, ni gravar directa o indirectamen-
te, la entrada en su territorio, así como la salida, de ninguna mercancía nacional o
extranjera; vi- Gravar la circulación o el consumo de productos nacionales o extran-
jeros con impuestos o derechos que deben pagarse en aduanas locales y exigir la
inspección de paquetes, ni solicitar certificados que acompañen a las mercancías;
vii- Promulgar ni mantener en vigor las leyes o disposiciones fiscales que imponen
derechos diferenciados a las mercancías nacionales o extranjeras. El artículo segun-
do dice: el artículo 124 de la Constitución se modifica en los términos siguientes:
Es facultad propia de la Federación el gravar las mercancías que se importan o se
exportan o bien que transitan por el territorio nacional, así que reglamentar en todo
el tiempo, y aún prohibir, por razones de seguridad o de policía, la circulación, en el
interior de la República, de todo tipo de artículos, cualquiera que sea su proceden-
cia (30 mayo 1895).
103
Los estados compensaron las alcabalas con otros impuestos. El encargado de ne-
gocios francés en México observó: “el gobierno del estado de San Luis Potosí pro-
mulgó un decreto suprimiendo las alcabalas y las remplazó por un impuesto a los
establecimientos comerciales e industriales, así como a los talleres, los bancos y
todos los negocios y profesiones lucrativas” (Informe mensual del Encargado de
negocios, marzo de 1896, amf, B31.312, documento 324).

ser el verdadero reformador y campeón del liberalismo mexicano.104 Sin

embargo, el joven ministro cosechó los frutos sembrados por el desarrollo
material en una sociedad sacudida por las crisis económicas, donde
el poder federal ya se había centralizado y extendido. Ello representó,
ciertamente, una verdadera revolución que, en 1903, Pablo Macedo com-
paró con la unidad política:
si nuestra unidad política se constituyó á la restauración de la República en

1867, nuestra unidad económica se consumó el 1o. de julio de 1896, al quedar
bien y perdurablemente establecido, por el derrumbe de las barreras levan-
tadas por nosotros mismos, que nuestros intereses son unos solos desde los
Estados Unidos hasta Guatemala y desde el Atlántico hasta el mar Pacífico.105
La unidad económica del país se lograba, pero los intereses no eran por
ello uniformes. En todo caso, la abolición de las alcabalas revela proce-
sos fiscales muy profundos: la centralización de la autoridad fiscal en el
Ejecutivo federal, su extensión y reconocimiento en todo el territorio.106
Esos aspectos tienen grandes consecuencias para el régimen fiscal y
para los contribuyentes: los estados basarán sus finanzas en impuestos
directos y el gobierno federal en los indirectos.107 Así quedó definida
104
Entre los trabajos más recientes véase, sin duda, el capítulo escrito por Alicia Salme-
rón Castro, dedicado a José Y. Limantour, en el libro Los secretarios de hacienda y sus
proyectos, 1821-1933, vol. 2, en particular las páginas 194 a 200.
105
P. Macedo, Parte iv Evolución mercantil, cap. iii, “Desde el restablecimiento de
la República hasta la época actual”, en México su evolución social..., op. cit., pp.
214-215. Esta misma percepción la tenían en el extranjero; el francés Alfred Pi-
card, miembro del instituto y presidente del consejo francés de ministros, escribió
a este propósito: “esas disposiciones, aplicadas con vigor desde el 1o. de julio
de 1896, realizaron definitivamente la unidad económica de los estados Unidos
mexicanos” (A. Picard, “Industrie, commerce et navigation”, en Le Mexique au dé-
but du XXe siècle, op. cit., p. 329).
106
Esos objetivos fueron conscientes en la época. Manuel Fuentes y Muñiz, ministro
de Hacienda, los expresa en sus informes al Congreso. Véanse los comentarios al
respecto de J. C. Valadés, El porfirismo, pp. 213-214.
107
Para las consecuencias véase María Cecilia Zuleta, “De viejos y nuevos impuestos:
el Estado y los contribuyentes frente a la abolición de las alcabalas en México a fines
del siglo xix”. En Brian Connaughton (coord.), Poder y legitimidad en México en el siglo
xix. Instituciones y cultura política, pp. 451-496.

–o consolidada– la soberanía fiscal entre los distintos niveles de poder,

lo que nos conduce a examinar las cargas que cada nivel impone a la ri-
queza producida en el territorio que gobierna ―la competencia fiscal―
y su distribución entre los tres niveles de gobierno.
El derecho sobre la riqueza y la competencia fiscal

Para mantener al Estado, la administración de Hacienda debe trans-
ferir al erario, cada año, una parte de la riqueza social que producen
los ciudadanos. Los representantes del pueblo votan las contribuciones
para cubrir los presupuestos. Y los ciudadanos contribuyen a ello. Ese
es el ejercicio de la soberanía ciudadana. Así, la Constitución de 1857,
en el artículo 31, frac. ii impone a todos los mexicanos la obligación de
contribuir económicamente al mantenimiento de las instituciones fe-
derales y regionales.108 Convertidos en contribuyentes, los ciudadanos
deben compartir con los poderes públicos, “de manera proporcional y
equitativa”, una parte de sus ingresos y de su riqueza; cada poder exi-
ge un tanto y las cargas se multiplican. La Carta Magna pretendió, sin
lograrlo plenamente, remediar esa competencia fiscal al definir algunas
atribuciones de la Federación y de los poderes regionales en materia
fiscal, al suprimir las alcabalas y, sobre todo, al ratificar la supresión de
los diezmos y la separación entre la Iglesia y el Estado. En realidad son
esos tres actores que alimentaron una competencia fiscal.109
Para fines del siglo xix, el licenciado Luis G. Labastida, especialista
en problemas financieros y fiscales, miembro de la comisión parlamen-
taria de finanzas y jefe del Departamento de Legislación de la Secreta-
ría de Hacienda, describe un cuadro detallado de esta perniciosa lucha:
108
La fracción ii del artículo 31 de la Constitución de 1857 señala: “Son obligaciones
de los mexicanos: Contribuir para los gastos públicos, así de la federación como
del estado y municipio en que resida, de la manera proporcional y equitativa que
dispongan las leyes”.
109
La bibliografía sobre la competencia fiscal pone énfasis en la concurrencia entre el
erario federal y el de las regiones (ejemplos son los trabajos de Luis Jáuregui, Luz
María Uthoff o María de la Luz Mijangos Borja). Pero son raros los estudios sobre
el papel de la Iglesia en esta concurrencia más allá de 1833. Véase el libro de Carlos
Alberto Ortega González, El ocaso de un impuesto. El diezmo en el arzobispado de Méxi-
co, 1810-1833.

La materia imponible en la República de México, tiene tres exactores dis-

tintos, cuya absoluta falta de armonía es un obstáculo invencible contra las
más sabias combinaciones financieras; estos son: el Gobierno Federal, los
Gobiernos locales y el Clero católico.
La autoridad federal decreta sus impuestos y los recauda en toda la
República, con fundamento de la fracción vii del art. 72 de la Constitución.
Los Estados, en ejercicio de su soberanía interior, establecen con absoluta
independencia sus respectivas contribuciones.
El Clero recauda en una buena parte del territorio nacional una contri-
bución directa, el diezmo, y varias indirectas con el carácter de limosnas,
pero cuyo producto suele ser más pingüe que el de algunos impuestos
locales.110
Para conocer la competencia fiscal, recordemos que la primera Consti-

tución de 1824 permitió el libre reparto de las contribuciones heredadas
de la Real Hacienda entre el erario de la Federación y el de los estados
y respetó los ingresos de la Iglesia católica. 111 Siguiendo la tradición no-
vohispana, la Administración Pública se ocupó del cobro, recaudación
y distribución del diezmo a la jerarquía eclesial.112 Esas prerrogativas
desaparecieron durante el gobierno liberal de Valentín Gómez Farías,
cuando quedó abrogada la obligación de pagar el diezmo y descargó a
las oficinas públicas de su recaudación.113 Con el mismo espíritu –por-
que la costumbre de los fieles era más fuerte que los nuevos códigos– 20
años más tarde la ley del 1o. de agosto de 1853 recuerda a la población
110
L. G. Labastida, Estudio de las leyes federales sobre administración fiscal, pp. 189.
111
Sobre la distribución de gravámenes entre los niveles de poder y su discusión véase
Edna Moreno Acevedo, “Génesis del sistema fiscal mexicano, 1821-1824”, en Do-
cumentos de Trabajo IELAT, Universidad de Alcalá, núm 40-julio 2012, pp. 53-69. Y
sobre la lista de gravámenes véase el “Cuadro 1. Repartimiento de Rentas entre los
estados y la federación...” que presenta Luis Jáuregui en su trabajo sobre la concu-
rrencia fiscal, op. cit., p. 139.
112
El diezmo recaudado por el clero representa el 10 por ciento del valor de la produc-
ción agrícola. En ciertos casos, como la caña de azúcar o el índigo, la carga se eleva
al 4 por ciento. Humboldt y Lucas Alamán utilizaron las cifras de los diezmos re-
portados por la Iglesia para reconstruir la tendencia e importancia de la producción
agrícola de principios del siglo xix.
113
Véase mh 1870, p. 129, pero sobre todo el libro de Carlos Alberto Ortega González,
a propósito del diezmo en el Arzobispado de México, op. cit.

que nadie “tiene obligación civil de pagar el diezmo”.114 Este precepto

fue reforzado en las Leyes de Reforma (1857-1861), así como en las leyes
de separación de la Iglesia y el Estado, elevadas a rango constitucional
durante la administración de Lerdo de Tejada, 1872 y 1874.115
A pesar de ello, todavía en 1898 el diputado Labastida registra que
la población sigue pagando diezmo, mientras que —oficiosamente— la
Iglesia lo sigue recaudando. No es difícil reconocer que esas prácticas,
muy arraigadas, van en contra de la igualdad fiscal y muestran las com-
plejas relaciones entre el fenómeno fiscal y el de las mentalidades, es
decir, entre la racionalidad económica y las creencias y costumbres de
una época.116
Los propietarios de predios rústicos –afirma Labastida–, por respeto á sus

creencias religiosas, á las de sus familias ó á las de la población en que re-
siden, deben pagar el 10 por ciento de los productos que levantan en cada
cosecha, sin deducir gastos, so pena de verse privados de la participación
á los sacramentos, y del aprecio y consideración de sus vecinos. En caso de
resistencia, se lleva con toda exactitud la cuenta del causante moroso, y á la
hora de su muerte los deudos pagan en una sola partida las sumas no sa-
tisfechas, aceptando con una resignación heroica la más aterradora miseria,
para rescatar de las penas de ultratumba el alma del agricultor impío.117
Manipulando las creencias de agricultores, campesinos, indígenas

―del pueblo en general― la Iglesia orienta las voluntades para que
acepten pagar esas contribuciones a pesar de las instituciones liberales.
Para 1897, aún se seguía editando el Catecismo breve y popular acerca de
los diezmos, opúsculo que ofrece la definición del diezmo, un “histórico”,
sus tipos, sus aplicaciones –“su institución es de fe”; “Los Diezmos son
114
Ibid., p. 414.
115
El artículo 15 de la ley del 14 de diciembre de 1874 acordó a las asociaciones religio-
sas el derecho de percibir limosnas, excluyendo todo bien raíz.
116
Aún en 1893, la Iglesia promovía el cobro del diezmo y afirmaba: “¿Y el que no paga
los diezmos, qué pecado hace? Peca mortalmente y está obligado a restitución”.
Véase Cuadro estadístico de las seis provincias que componen la iglesia mexicana el año de
1893.
117
Luis G. Labastida, op. cit., pp. 191-192.

de Dios y de la Iglesia”– y, sobre todo, indica quiénes tienen la obliga-

ción de cubrirlo y en qué situación se pone quien comete la falta de no
hacerlo.
IMAGEN 13
Las arcas
En dos cuadros el periódico satírico El Hijo del Ahuizote representa

el cambio en la aplicación de las Leyes de Reforma. En uno, 1856,
vemos al entonces ministro de Hacienda, Miguel Lerdo de Tejada,
exigir a un fraile depositar los “Millones de manos muertas” en las
“Arcas de la nación”. En el otro, 1901, el arzobispo de México, Prós-
pero Alarcón, pide a un fraile gordinflón depositar en el “Arca del
clero”, el saco de los “Trillones” que las “Manos vivas” cobran por
diezmos y herencias.
Fuente: El Hijo del Ahuizote, núm. 765, junio de 1901.

―¿A quiénes obliga el precepto de pagar los Diezmos?

―Obliga á todos, y solo los fieles cristianos que perteneciendo á la
Iglesia por el bautismo, están sujetos á sus leyes.
―¿Y el que no paga los Diezmos que pecado hace?
―Peca mortalmente y está obligado á restitución; y el que impide pa-
garlos incurre en caso reservado por el Concilio mexicano
―¿Cuáles son los enemigos de los diezmos?
―Los actuales gobiernos descreídos, ateos, rapaces y malvados, persi-
guen de muerte los Diezmos, por supuesto, usurpándolos y confiscándo-
los en su provecho cínicamente...118
Labastida denuncia el abuso de los eclesiásticos y previene sobre las

nefastas consecuencias de tal exacción para los grupos sociales de bajos
ingresos y, en general, para la economía del país y el régimen fiscal. Con
tono jacobino el diputado denuncia: “la Iglesia colma el tesoro de sus
diócesis sin preocuparse de fomentar ó extinguir la riqueza nacional [...]
y sin medir la importancia del sacrificio del contribuyente”.119 Y estima,
en fin, que la competencia y la presión fiscal practicadas por el clero
ponen un freno al establecimiento de un sistema fiscal equitativo, que
no duda en desear “científico”.120
CUADRO 8
Producto de diezmos recaudados en México (1771-1832) (miles de pesos)
Años Monto Años Monto Años Monto Años Monto
1771 1 336 1789 1 835 1809 2 201 1830 1 094
1781 1 835 1806 2 155 1810 1 865 1832 1 039
Fuente: C. Velasco, “Estadísticas agrícolas nacionales en el siglo xix”, en Estadísticas económicas

del siglo xix, p. 83.
118
Gabino Chávez, Catecismo breve y popular acerca de los diezmos, pp. 14-15.
119
Labastida, Ibid., p. 192.
120
No se dispone de estadísticas sobre los ingresos de la Iglesia durante nuestro perio-
do. Podemos tener una idea gracias a la colección de datos, de principios del siglo
xix, que hicieron Humboldt y Lucas Alamán. Cifras a las cuales hay que sumar las
colectas y limosnas que, según varios autores, pueden multiplicar por tres o cuatro
su rendimiento (véase cuadro 8).

En cuanto a los estados y los municipios, ellos representan igualmente

un competidor serio para el erario central. Éste se reserva los derechos
sobre la importación y exportación de mercancías, los productos del tabaco,
de la pólvora, de las salinas, de la pesca de la perla concha, de juegos de
azar, de los bienes nacionales y los ingresos de sus territorios.121 Por su
parte, en las regiones, las autoridades locales pueden beneficiarse de un
gran número de cargas como: los impuestos sobre capitales comerciales
e industriales, herencias, propiedades urbanas y rurales o sobre el ejer-
cicio de profesiones liberales y las patentes de todo tipo o el consumo
de determinados productos como el mezcal, aguardiente y pulque.122
Durante la segunda mitad del siglo xix esas cargas variaron mucho de
un estado a otro de acuerdo a sus recursos, a la estructura producti-
va, a las prácticas profesionales e, inclusive, a la composición étnica de
la población.123 Algunas gravan la propiedad minera o su producción,
otras la venta de productos agrícolas o de ganado, o aun los productos
industriales, tales como textiles, tabacos u alcohol, en fin, los servi-
cios comerciales en los puertos.124 Los poderes locales, sin excepción,
apoyaron sus ingresos —sin contar las alcabalas y al portazgo— en los
derechos definidos como impuestos directos.
El campo de la política fiscal aplicada por las autoridades regionales
y locales es muy heterogéneo y aún falta mucho por conocer.125 No con-
121
Véanse las leyes del 4 de agosto de 1824 y 12 de septiembre de 1857, en mh 1870,
pp. 77 y 475.
122
Véase el “Cuadro 1 del artículo de Luis Jáuregui, “México: la experiencia...”, op. cit.,
p. 139.
123
En algunos estados del sureste mexicano (Yucatán, Oaxaca y, sobre todo Chiapas)
los gobiernos estaduales sustituyeron el pago del tributo impuesto durante el
Virreinato a los indígenas por un impuesto llamado de capitación. Véase María
Cecilia Zuleta, De cultivos y contribuciones. Agricultura y hacienda estatal en México en
la “Época de la Prosperidad”. Morelos y Yucatán, 1870-1910; Lorgio Cobá Noh, El “indio
ciudadano”. La tributación y la contribución personal directa en Yucatán, 1786-1825; José
Antonio Serrano, Igualdad, uniformidad, op. cit.
124
Para un panorama general de las finanzas locales véase F. R. Calderón, “Vida Eco-
nómica”, hmm-rve, pp. 294-371, y G. Peralta Zamora, “La Hacienda pública”, hmm-
pve, pp. 904-918.
125
Este tema requiere de una investigación específica y dedicada, ya que los trabajos
empiezan a ser numerosos. Señalemos algunos que tocan las finanzas de los esta-
dos de Nuevo León, Puebla, Jalisco, San Luis Potosí, Yucatán y el Estado de México:
Mario Cerutti, Guerra y poder regional en el siglo xix; B. Corbett, “La historia de la

tamos con datos homogéneos sobre los ramos económicos más gravados
en las regiones, es decir su estructura. No obstante, disponemos de datos
estadísticos –aunque aproximados– sobre el monto global de los ingre-
sos del erario de cada estado, entre 1870 y 1910. Con ellos diseñamos dos
series de mapas donde se aprecia la importancia relativa de los ingresos
de cada uno en el espacio nacional, y su evolución en el tiempo.126 La pri-
mera –porcentaje del total de ingresos– ofrece una idea sobre la cuantía
relativa de los ingresos que percibe cada estado, que agrupamos en cua-
tro tipos (más rico, rico, pobre, más pobre). Mientras que la segunda compara
la tasa de crecimiento de los ingresos en cada estado por periodo (fig. 8).
FIGURA 8
Evolución de los ingresos de los estados 1870-1910
(porcentaje del total de ingresos)
Porcentaje de ingresos
1877 1892 1910

1877 1892 1910
T T
T T T
%
% 2,1 T
2.1
4,5
4.5
6.7 6,7
12.7 12,7
Porcentaje del total

de ingresos de los estados
T = territorio federal
hacienda pública en el archivo histórico del estado de San Luis Potosí”, Boletín de
fuentes para la historia económica de México, pp. 9-17; J. Olveda, El sistema fiscal de Jalis-
co, 1821-1888; María Cecilia Zuleta, “Hacienda pública y exportación henequenera
en Yucatán, 1880-1910”, en Historia Mexicana, lxiv; 1, 2004, pp. 179- 247; Carlos Ma-
richal, Manuel Miño y Paolo Riguzzi, El primer siglo de la Hacienda pública del Estado
de México, 1824-1923, entre otros.
126
Los datos que presentamos no son homogéneos y sirven como estimaciones: fueron ob-
tenidos de diferentes trabajos basados en fuentes del siglo xix, en particular en informes
de los gobernadores de los estados, del secretario de Gobernación y del de Hacienda.
Véanse los comentarios pertinentes de F. Calderón, hmm, pp. 312-315.

Tasa de crecimiento por periodo
1870-1877 1877-1891 1891-1910

1870-1877 1877-1891 1891-1910
T T T
T T T
% T
%
-2.0 -2,0
1.2 1,2
6.4 6,4
14.0 14,0
41.0 41,0
Tasa de crecimiento
anual por periodo
Fuente: mh 1870, mh 1891-92; mh 190-11 y Estadísticas económicas del porfiriato.
En la primera serie de mapas observamos un cambio en la geogra-

fía del grupo de estados ricos y más ricos. La importancia de los estados
más ricos al inicio del periodo (Guanajuato, Puebla, Oaxaca y Veracruz)
decrece hacia 1892 y finalmente es superada –a excepción de Puebla
que mantiene su rango– por otros estados más pujantes.127 En 1877, ese
grupo se sitúa en el centro del país y el Golfo, mientras que para 1910
los estados del norte, Chihuahua y Durango, se hacen ricos; los del Pa-
cífico centro, Jalisco y Michoacán, se hacen muy ricos, así como Yucatán
en el sureste. Se trata de estados que podemos calificar de “nuevos
ricos”, donde se instalaron modernos polos de actividad económica
y se aplicó, recordemos, la política de “ocupación del territorio”. Al
mismo tiempo, es importante notar que los estados que abandonan su
situación floreciente, San Luis Potosí, Zacatecas, Guanajuato y Oaxaca,
quedaron ligados al viejo y decadente sistema económico, basado en la
producción de metales preciosos y en su amonedación.
127
Mientras que los cuatro estados más ricos concentraban en 1870 más de 44 por
ciento de los ingresos de todos los estados, a mediados del periodo redujeron su
importancia a sólo el 33 por ciento. Y para el final a 24 por ciento.

El cambio de geografía en la riqueza de los estados es más elocuen-

te en la segunda serie de mapas, donde se mide la tasa de crecimiento
de los ingresos por periodos. En el de 1870 a 1877 se aprecia un cierto
estancamiento, incluso regresión en la mitad de los estados. Algunos
del centro occidente, Zacatecas, Jalisco y Michoacán, registran un alza
remarcable. Esa desigualdad en la tendencia de crecimiento traduce un
malestar general en la recaudación de ingresos que bien podemos atri-
buir a la inestabilidad; luchas políticas, motines, sublevaciones y rebe-
liones que asolaron a esos estados durante la República Restaurada. El
periodo siguiente, 1877-1891, cambia totalmente la tendencia, se carac-
teriza por un alza acelerada y más pareja en los ingresos de la mayoría
de los estados. Algunos conocen tasas de crecimiento superiores al 20
por ciento y hasta 40 por ciento anual, que les permite cambiar su ran-
go al interior del país. Los más activos se ubican en el norte: Sonora,
Chihuahua y Coahuila, así como Sinaloa, aunque menos acelerado. En
el centro sobresale San Luis Potosí, pero también Zacatecas, Querétaro,
Hidalgo y Morelos. En el Pacífico-centro Guerrero, y en el sureste des-
tacan Tabasco y Yucatán, en menor medida Chiapas y Campeche. Un
crecimiento en los ingresos de los erarios estaduales generalizado y con
una tasa promedio superiores al 12 por ciento anual... fueron los años
de industrialización, de construcción de líneas de trenes que preparan
el “milagro porfirista”.
En fin, entre 1891 y 1910 la tendencia de crecimiento es inversa:
disminuye y se reduce alrededor de un 5 por ciento. Sólo dos estados
alcanzan tasas de crecimiento superiores al 14 por ciento: Durango y
Chiapas. En el resto, las alzas son mínimas o nulas. Retengamos aquí
la difícil posición de Sinaloa y Sonora, en el norte, cuyo crecimiento no
alcanzó ni el 1 por ciento; lo mismo que el corredor central que va desde
Zacatecas hasta Oaxaca, pasando por San Luis, Guanajuato, Aguasca-
lientes, Querétaro, Morelos, Hidalgo y Puebla, cuyo crecimiento cae al
nivel que tenía en 1870. ¿La reducción en la tendencia de crecimiento de
los ingresos estaduales reflejaría un malestar en los negocios?, ¿se trata
más bien de una reducción de cargas fiscales hacia los contribuyentes,
fruto de la supresión de alcabalas? Esta última hipótesis parecería pro-
bable, pero casi todos los estados crearon impuestos de sustitución. En
realidad, o la situación económica es inquietante, o las cargas fiscales

locales se han reducido, o su administración es ineficiente; todo presa-

gia la crisis revolucionaria.
En resumen, la tendencia en el crecimiento de ingresos estaduales
indica que los estados más activos del norte y sureste se enriquecieron a
nivel fiscal, y dejaron fuera de la competencia a los del centro y sur. Los
años 1877-1891 son los del cambio en la tendencia, cuando se delinea la
nueva geografía de la fiscalidad estadual. Los “nuevos ricos” —Sonora,
Chihuahua, Durango, Michoacán, Jalisco, Yucatán— despuntan en el
horizonte de la economía “moderna”, mientras que la situación de los
antiguos estados fuertes —mineros y comerciantes— se degrada. Pode-
mos preguntar ahora si esta nueva configuración no expresa el proceso
subterráneo que condujo a la supresión de alcabalas… Y podemos pre-
guntar también si el freno del crecimiento de los ingresos en el último
periodo —después de la supresión de alcabalas—, no expresa un debi-
litamiento en la capacidad financiera de los estados, en general, y un
cambio de papel político de los antiguos estados fuertes, en particular,
en beneficio del Tesoro federal. De cualquier manera, esos ingresos son
un indicador significativo de la evolución de la riqueza pública de cada
estado (económica y demográfica), de la extensión de sus gravámenes y
de su eficiencia administrativa.
¿Qué relación existe entre esa riqueza recaudada en los estados y el
Tesoro federal? Sabemos que si los estados tienen el derecho de recau-
dar impuestos, también tienen la obligación, como cualquier contribu-
yente, de aportar recursos para cubrir los gastos federales; deber que
cumplen al transferir una parte de sus rentas por medio de la Contri-
bución federal.128 Así, el erario federal recibe, indirectamente, una parte
de la riqueza producida en los estados. La ley del 16 de diciembre de
1861 estableció esta práctica en toda la República, al sustituir el antiguo
Contingente por una Contribución federal. A pesar de las protestas que
128
Sobre este problema existe poca bibliografía, para los primeros años del siglo xix
véase Jesús Hernández Jaimes, La formación de la Hacienda pública mexicana y las
tensiones centro-periferia, 1821-1835. Y para nuestro periodo véase los artículos de
Manuel Miño Grijalva, “Fiscalidad, estado y federación. El Estado de México en
el siglo xix”, op. cit., el de Luz María Uhthoff, “La difícil concurrencia fiscal y la
contribución federal, 1861-1924. Notas preliminares”, op. cit., y el de Luis Aboites
Aguilar, “La concentración del centro político en México. Un acercamiento a partir
de la extinción de la Contribución Federal”.

elevaron algunos diputados de los estados en el Congreso, esa dispo-

sición fue confirmada en 1867. Los legisladores recordaron el carácter
extraordinario que tuvo ese gravamen: había sido decretado para hacer
frente a la amenaza de intervención organizada por España, Inglaterra
y Francia, y como se trataba de una “ley de circunstancias”, no debía
continuar.129
El problema que señalaron los diputados no era de “circunstancia”,
sino de fondo; la legitimidad que tiene el fisco federal para disponer de
una parte de la riqueza generada al interior de estados soberanos. Por
ello merece la pena detenernos y hacer un examen detallado sobre su
génesis.130 El Contingente, establecido por la Constitución de 1824,131 era
una cuota impuesta por el secretario de Hacienda, que se distribuía en-
tre todos los estados de acuerdo con el cálculo de su riqueza.132 Éstos, sin
embargo, no cumplieron regularmente dicho compromiso, lo cual tensó
las relaciones entre las autoridades regionales y el centro. En 1832, por
ejemplo, el secretario de Hacienda se vio forzado a exigir a ciertos es-
tados el pago inmediato del Contingente. Después de dos años sin res-
puesta, el gobierno federal envió sus agentes a requisicionar las oficinas
fiscales de los estados incumplidos. Este episodio anecdótico permite
comprender, más allá de la gravedad y de las dimensiones políticas del
problema, el deseo secular de los gobiernos centrales por intervenir o
controlar las finanzas regionales, un acto incompatible con la sobera-
nía de los estados y con el Pacto federal.133 Pero también se explica por
129
Véase mh 1873-1874.
130
Su estudio, como señala Luis Aboites Aguilar, “permiten profundizar en la histo-
ria política mexicana, en especial en las relaciones entre el centro y las provincias;
además, ofrece criterios novedosos para distinguir épocas y tendencias que bien
pueden servir para ensayar una visión de largo plazo”. Véase op. cit., p. 1780.
131
Sobre el Contingente véase el trabajo de Luis Jáuregui, “México: la experiencia...”,
op. cit.
132
El Contingente es un impuesto que los estados deben cubrir cada 15 días o men-
sualmente (ley del 4 de agosto de 1824). La cuota total (3.1 millones de pesos) se
distribuye entre los estados a partir de un cálculo de su riqueza interna. Véase mh
1870, p. 77.
133
A este respecto Luis G. Labastida escribió en 1898: “Centralizar, aunque sea de
manera parcial, el sistema económico de la República, sería un golpe mortal a la
soberanía de los estados, es decir la quiebra de uno de los pilares que sostiene el
edificio”, op., cit., p. 93.

la instalación de regímenes fiscales centralistas en distintos momentos,

por ejemplo, los aplicados por el general Santa Anna en 1844 y, sobre
todo, desde su retorno en 1853.
La Constitución de 1857 rechazó el centralismo, afirmó el Pacto de
unión entre estados libres y soberanos, pero conservó el Contingente.
Y para hacerlo más llevadero, aplicando las lecciones del pasado, cam-
bió el sistema de recaudación. La contribución fue establecida en un 20
por ciento de los ingresos de los estados; porcentaje que sustituye a los
cálculos complicados y, en algunos casos, arbitrarios de las cuotas que
atribuía el secretario de Hacienda a cada estado. Con el fin de evitar
el transporte de numerario, para cubrirla, los gobiernos locales tenían
que pagar directamente a los representantes federales en las oficinas de
Hacienda de la localidad. Además, se autorizó la facilidad de cubrir la
carga con bonos de la deuda interior, contratada con la burocracia o con
proveedores del gobierno central en las localidades.134 Sin embargo, y a
pesar de esas precauciones, el Contingente no fue siempre cubierto. Los
ministros de Hacienda llaman continuamente la atención del Congreso
sobre aquellos estados y municipios incumplidos. Esas dificultades, así
como la urgencia de recursos frente a las reclamaciones de pago de la
deuda externa y la Expedición Tripartita (de España, Inglaterra y Fran-
cia), orillaron al gobierno de Juárez a modificar el gravamen y decretar
la Contribución federal.
En la circular que acompañó la ley de 1861, el ministro de Hacien-
da, José González Echeverría, subraya los motivos y el carácter de esa
contribución:
Aún cuando no existiera una guerra exterior en perspectiva y suponiendo

la más completa pacificación del país, las necesidades crecientes de los
gastos ordinarios exigen imperativamente el establecimiento de una Con-
tribución general en toda la República que recaiga más o menos directa-
mente en todos los habitantes.135
134
Véase la ley del 12 de septiembre de 1857, mh 1870, p. 475.
135
mh 1870, p. 569.

Los ciudadanos tenían que contribuir para defender la independen-

cia y soberanía nacional. Según González Echeverría la idea fue bien
aceptada por la Cámara y los miembros de la Comisión de Hacienda
emitieron una recomendación favorable al proyecto de ley.136 Pero la ley
no fue votada en el pleno del Congreso, porque había concluido el pe-
riodo de sesiones ordinarias. El secretario de Hacienda comprometió
al presidente Juárez para empeñar su responsabilidad, a fin de elevar
a rango de ley el informe de la comisión de diputados. La Contribu-
ción federal nació entonces sin aprobación directa de los legisladores.
La exaltación del patriotismo, frente a las amenazas de invasión y la
ocupación de Veracruz por la escuadra Tripartita, favoreció para que
los legisladores aceptaran ese nuevo sacrificio y las autoridades de los
estados manifestaran su colaboración con la Federación.
Para satisfacer ese compromiso, los estados aumentaron el 25 por
ciento a todos sus impuestos y tuvieron que comprar, al avance, la cantidad
de papel timbrado suficiente para cubrir la Contribución federal. A pe-
sar de una cierta oposición, el sistema se reveló eficaz y los rendimien-
tos rebasaron por mucho los productos del antiguo Contingente. Con
el restablecimiento de la República, la discusión sobre la Contribución
federal fue retomada por los diputados; los ciudadanos, decían, no que-
rían pagar un sobreimpuesto establecido en circunstancias excepcio-
nales, mientras que los estados veían amenazada su soberanía fiscal.
Esos argumentos, manifiestos durante el examen del presupuesto de
1868 fueron publicados por la prensa, en particular por el periodista y
patricio Francisco Zarco, redactor en jefe de El Siglo Diez y Nueve, quien
reclamó una mejor organización en los ingresos.137 Más radicales, los
representantes de los estados de México, San Luis Potosí, Querétaro y
Zacatecas, solicitaron la desaparición pura y simple de la Contribución
federal y exigieron mayor autonomía fiscal para las regiones.
El debate en la Asamblea fue arduo. Los diputados Manuel Ma. de
Zamacona y Cirilo Elourdy abordaron el problema de frente; deseaban
suprimir el impuesto del 25 por ciento y dejar a los estados algunos
otros. Elourdy presentó así sus argumentos:
136
Véase Ibid.
137
Véase El Siglo Diez y Nueve de Francisco Zarco y su pensamiento constitucional.

La cuestión tiene que resolverse de una o de dos maneras: entera libertad

a los estados para que organicen la hacienda, entregando a la federación
para sus atenciones un contingente o tanto por ciento; o centralización de
las rentas, como actualmente existe, con ligeras modificaciones. Lo prime-
ro es lo que ha querido la Constitución, lo más sencillo también, y lo más
conveniente a los estados y a la República; lo segundo está en contra de
la ley, es la secuela de los errores administrativos de hace siglos, y no ha
dado jamás buenos resultados.138
En realidad, los estados no se resistían a dar una “ayuda financiera a los

gastos de la federación”. Se oponían, sin embargo, a la injerencia de ésta
en las finanzas locales a través del mecanismo utilizado para calcular ese
25 por ciento de sus rentas. Ellos aceptan pagar un contingente de acuer-
do con sus ingresos, pero rechazan ser vigilados “porque afecta a su so-
beranía”. La Contribución (porcentaje de los ingresos estatales) supone la
transparencia de las finanzas locales... (conocer el total de su recaudación).
Finalmente, la contribución fue aprobada por el Congreso y reforzada,
dos años más tarde, por la ley del 17 de febrero de 1870, bajo la influencia
de Matías Romero, quien exigió a las autoridades locales utilizar papel
timbrado para su recaudación. No obstante, esta última ley acentuó las
críticas que se focalizaron ahora sobre la legitimidad de la contribución.
En su informe anual, el ministro Francisco Mejía señala que la pobla-
ción ya se había acostumbrado a ese impuesto y afirma que se puede con-
siderar como habiendo sustituido al antiguo Contingente, a pesar de que
se había “expedido en una época harto angustiada para la nación”. Su ob-
jetivo seguía siendo primordial: “compartir entre los estados y las muni-
cipalidades los gastos de la administración federal”. Satisfecho anunció:
El resultado es que ha venido a llenar una de las exigencias de la Adminis-

tración, en consonancia perfecta con los principios establecidos por nues-
tro Código fundamental y alejado ese germen perpetuo de controversia
entre la Federación y los estados.139
138
Citado en R. Calderón, op. cit., p. 273.
139
mh 1873-1874, p. lvii.

Mejía aprovechó la discusión para anunciar la aplicación inminente

de nuevas medidas tendientes a simplificar el sistema de recaudación.
La imprenta de timbres fiscales estaba lista. La Ley del Timbre del 1o.
de diciembre 1874 podía entrar en vigor. Esta ley estipula que a partir
del 1o. de enero de 1875 la Contribución federal deberá pagarse en
pequeñas estampillas y no más en papel sellado.140 Esa pequeña modi-
ficación puso en práctica un mecanismo administrativo que permitió
al gobierno central saltarse a las autoridades regionales y recaudar
directamente sus ingresos. En efecto, al momento de pagar impuestos
estatales o municipales, los contribuyentes son invitados a comprar en
las oficinas federales el 25 por ciento del total de su adeudo en timbres
y acudir a las oficinas locales para entregarlos y cubrir el 75 por ciento
restantes en especie. Podemos imaginar fácilmente las consecuencias
políticas de tal técnica de recaudación: sin la venia del poder esta-
dual o municipal los ciudadanos transfieren al erario federal el 25 por
ciento de los ingresos que cobran las regiones. En otras palabras, la
Federación creó un mecanismo para que los ciudadanos transfirieran
directamente una parte de la riqueza producida en el territorio a la
Tesorería Federal. Este dispositivo fue cuidadosamente conservado
por las administraciones de Porfirio Díaz y de Manuel González, y
perfeccionado en adelante.
En 1892, año de crisis financiera y agrícola, el gobierno debatió mu-
cho un aumento a la contribución que finalmente decidió aceptar; a pe-
sar de la oposición manifiesta de Matías Romero, pasó del 25 al 30 por
ciento de los ingresos locales,141 porcentaje que permaneció hasta 1903,
fecha en que se redujo a su antigua cuota. Después de 1906, Limantour
propuso reducirla al 20 por ciento, es decir, al nivel de la primera ley
del antiguo Contingente… En el texto de motivos de esa ley, Limantour
expresa los propósitos que persigue y, de manera subyacente, muestra
su concepción liberal y sus ideas fiscales:
140
En realidad, esas disposiciones estaban contenidas en la controvertida Ley del Tim-
bre del 31 de diciembre de 1871, que provocó la oposición contra Matías Romero y
su renuncia.
141
Véase la ley del 2 de diciembre de 1892 que modificó la Ley del Timbre.

Ningún aligeramiento de cargas fiscales puede ser tan general y tan eficaz
como la reducción de la Contribución federal […] se espera que esta me-
dida no sólo beneficie a los que contribuyen de cualquier manera al sos-
tenimiento de las cargas públicas en los estados, sino que también facilite
a los Gobiernos de dichos estados la modificación de ciertas leyes fiscales
que en algunos de ellos constituyen una carga onerosa para la industria y
el comercio.142
Después de 15 años a la cabeza del Ministerio de Hacienda, Limantour

se pronuncia por una reducción de cargas a los fiscos estaduales y, con
la bandera del liberalismo económico en alto, se muestra generoso. Sin
embargo, esto no fue de forma desinteresada: si reduce la Contribución
federal, exige a cambio una disminución general de los gravámenes lo-
cales, lo que significa un sacrificio para el fisco de los estados. Estas
medidas que buscan remediar la anunciada crisis de 1905, y después la
de 1907-1909, fueron, sin embargo, desafortunadas y tardías.
Antes de la devaluación de 1905, Limantour no pensó en privar al
Tesoro de los ingresos de la Contribución federal. Al contrario, en 1892,
cuando era subsecretario, en franca oposición a Matías Romero, consin-
tió en elevar su tarifa en 5 puntos —del 25 al 30 por ciento del total—,
tasa que permaneció hasta 1902. El objetivo era cuidar un recurso de
gran importancia para el Tesoro federal. En efecto, durante nuestro pe-
riodo los productos de la contribución aportan entre el 6 y el 10 por cien-
to al total de ingresos (bajaron al 8 por ciento en 1903, y al 6 por ciento
en 1908). Proporción que la ubica entre los tres primeros recursos del
Tesoro.143 Sin embargo, la reducción de tarifa —por ende su aporte a los
ingresos federales— fue compensada por el alza en otros gravámenes,
por ello Limantour no mostró preocupación frente a su reducción.
Para mesurar la importancia de cada estado en el sostenimiento del
costo del gobierno federal se elaboró una serie de mapas que muestran
142
mh 1906-1907, “Exposición de motivos de la ley de Ingresos”.
143
A título de comparación mencionemos que en el Imperio alemán y para la misma
época, las “contribuciones matriculares” (equivalentes a las federales mexicanas)
producían “casi una tercera parte de los ingresos de la Federación”. Véase P. Le-
roy-Beaulieu, “Les finances publiques”, en Le Mexique au début du XXe siècle, t. 2,
p. 136.

la evolución del porcentaje del total de la Contribución federal por es-

tados entre 1877 y 1911. Esa representación permite medir el avance de
la sangría que el fisco central aplica en el territorio de la República e
identificar a los estados que más riqueza transfieren (fig. 9).
FIGURA 9
Distribución de la Contribución federal por estados (1877 – 1911)
1877 1892 1910
1877 1892 1910
%
%
1,9
1.9
4.2 4,2
7.8 7,8
13.2 13,2
Porcentaje del total

de la Contribución federal
Fuente: mh 1870, mh 1891-92; mh 190-11 y Estadísticas económicas del porfiriato.
Si al inicio del periodo los estados que más contribuyen a la Federación

son los del centro, hacia el final vemos que se genera una mayor dis-
tribución, donde se afirman los estados del norte y sobresale Yucatán.
¿Cómo se da este proceso y qué implicaciones tiene? De la primera ad-
ministración de Díaz a la de González (1877-1884), seis estados (Jalisco,
Guanajuato, Michoacán, Veracruz, Puebla y Zacatecas) concentran más
del 60 por ciento del total de la Contribución federal; ¡el gobierno fede-
ral depende de los ingresos de esos estados! Situación que logra rever-
tir hacia el final del periodo. En 1892, la carga ya se reparte entre más
estados, si no de forma equitativa, al menos comparable. Se trata de un
año de avance de la Federación en hacerse llegar recursos de estados del
norte y del sureste que antes aportaban muy poco. Para 1910 ya existe
una nueva geografía fiscal donde más estados aportan más. Pero las
diferencias entre los bloques se acentúan. El país está prácticamente

dividido en tres: en el norte se afirman los nuevos ricos; en el centro do-

minante (se han rezagado Zacatecas y San Luis); y en el sur se observa
muy próspero y solitario el estado de Yucatán, fruto de la reconquista
militar y económica...
Esta tendencia demuestra, en primer lugar, el éxito de la extensión
del poder central que no sólo logró vender y ocupar tierras, sino que
puso en valor mercantil (también en términos productivos para el fisco)
el enorme territorio del norte (Sonora, Chihuahua, Coahuila y Tamauli-
pas que en 1877 aporta muy poco) y en el sureste conquistó Yucatán. Si
al término del periodo la autoridad fiscal federal se hace sentir en todo
el territorio, la idea de Matías Romero de distribuir las cargas de una
manera equitativa entre los estados fue abandonada. Es lo que podemos
decir al observar la nueva concentración de cargas entre los estados de
Yucatán, Veracruz y Jalisco; a menos que la prosperidad de sus econo-
mías les haya permitido soportar mejor la crisis que los otros... Hipóte-
sis frágil cuando sabemos que esas regiones son cuna de movimientos
revolucionarios.
En resumen, al aplicar medidas astutas para reformar la Contribu-
ción federal, el gobierno central fortaleció su autoridad fiscal en el país
y logró transferir a sus cajas una parte de la riqueza generada en los
estados y municipios. Pero, lejos de atenuar la competencia fiscal, esas
medidas encerraban el peligro de alimentarla, pues si el Estado privó a
las autoridades locales de una parte de sus ingresos, las obligó –sobre
todo cuando aumentaron las tarifas– a crear otros gravámenes para res-
ponder a sus necesidades a tal punto que, ante la crisis de 1903, resultó
necesario disminuir la masa de la Contribución federal para dar respiro
a los ciudadanos y favorecer a las economías regionales. La Iglesia tam-
bién abonó a la presión fiscal; diezmo y limosnas son, según Labastida,
muy productivos y dejan al contribuyente sin posibilidad de cubrir los
impuestos locales.144 La ausencia de estudios sobre los ingresos de la
144
Señala que “las colectas hábilmente consumadas por medio de asociaciones de da-
mas, las limosnas exigidas por los curas ó vicarios en el confesionario, en el púlpito,
y aun al aire libre, las derramas arregladas por juntas de los miembros más influ-
yentes de cada población, contribuyen al empobrecimiento de las masas, y dejan á
cada individuo en la más completa imposibilidad de soportar las cargas del Esta-
do”. Luis G. Labastida, op. cit., pp. 192.

Iglesia en el siglo xix nos impide ahondar más sobre el problema de la

concurrencia fiscal y sus efectos diferenciales en las regiones.
Sin embargo, a pesar de las consideraciones habituales sobre la “dic-
tadura porfirista”, si la Federación actuó con firmeza en todo el país,
el Tesoro nacional no intervino de manera arbitraria en la fiscalidad
de los estados ni de la Iglesia: ya fuese por la obligación de respetar el
principio de soberanía de los estados y respeto al Pacto federal, ya por
el liberalismo de los ministros o por la tolerancia religiosa y el miedo
a lastimar las creencias populares. En todo caso, el poder central no se
propuso, no quiso o no pudo imponer una armonía fiscal, muy necesa-
ria ante la crisis revolucionaria.
Del Pacto federal al centralismo fiscal

El proceso de construcción de una jurisdicción favorable al poder fede-
ral sobre la tierra, las fronteras interiores y la transferencia de riqueza
regional hacia el centro, da luz sobre la relación fiscal entre la Adminis-
tración Central y local, y revela, por un lado, la extensión e imposición
de la autoridad fiscal del centro en las regiones, al mismo tiempo que
muestra el abismo que existe entre las doctrinas y las prácticas políticas.
El principio constitucional de inviolabilidad del Pacto federal constitu-
ye, lo hemos visto a lo largo del capítulo, tanto un obstáculo para la ex-
tensión de la autoridad fiscal federal, como para su tendencia centralista
y representa una débil garantía para la soberanía de los estados.
En teoría, el gobierno central está obligado a respetar la soberanía
de los estados, Porfirio Díaz lo sabe bien, y durante un cuarto de siglo
repitió incansable: “el régimen federativo reposa enteramente en la ar-
monía entre el poder central y los poderes locales, en su colaboración al
bien nacional y en el equilibrio de sus diversas tendencias”.145 Sin em-
bargo, en la práctica la “armonía”, el “bien nacional” y el “equilibrio de
las tendencias” fueron definidos por la Secretaría de Hacienda en fun-
ción de la coyuntura y de la necesidad de garantizar sus necesidades
145
Porfirio Díaz, Rapport du général... entre le 1er décembre 1884 et le 30 novembre 1896,
p. 42.

El primer desafío fue construir la unidad en el régimen de propie-

dad. El poder central no se privó de anular los derechos que tenían los
estados sobre la tierra, las “liberó” de los “obstáculos legales” para es-
tablecer el Registro Público de la Propiedad que diera garantía al inver-
sionista, base para un mercado nacional de bienes raíces. La ocupación
del territorio, por su parte, fue sinónimo, ya lo vimos, de intervención
militar en ciertos estados, de conquista contra pueblos que se subleva-
ron, deportación y “pacificación” a sangre y fuego.
La unidad económica, segundo desafío, fue más difícil pues afec-
tó directamente los intereses fiscales de las autoridades locales y las
estructuras económicas regionales. Ella se tradujo en la pérdida de in-
gresos del fisco local y, por consiguiente, de poder sobre un mercado
cautivo que beneficiaba a los actores económicos de las regiones: arte-
sanos, manufactureros, comerciantes y productores, lo que terminó por
debilitar el margen de maniobra fiscal de las autoridades locales, cuya
autonomía fue sacudida. Dos fuerzas, articuladas en las alcabalas, que
frenaban la emergencia de un mercado único, activo e integrado, tan
deseado por los liberales como por los actores sociales enrolados en esa
“modernización” económica. En fin, la “armonía fiscal” impuesta con la
Contribución federal implicó una injerencia en las finanzas locales y no
eliminó la competencia fiscal de la Iglesia, uno de los pilares morales de
la ideología dominante.
Esos tres propósitos fomentados por el gobierno central correspon-
den a los principios doctrinales del liberalismo (libre circulación de
hombres, de mercancías, de tierras, división de latifundios para fomen-
tar la pequeña propiedad y una clase de propietarios). Pero ellos no fue-
ron, no pudieron ser aplicados en toda su lógica, dependieron de una
relación de fuerza favorable al gobierno federal. Los años de su conquis-
ta se sitúan entre 1892 y 1896, justo cuando Limantour llega al poder.
En sus casi 20 años de gestión, el joven ministro, que acompañó a Díaz
hasta el exilio francés, delinea la forma, infunde contenido e imprime
una estética a la política fiscal del periodo que se aleja de las prácticas
republicanas de sus antecesores.
Cierto, supo recuperar a su favor las reformas iniciadas por Ma-
tías Romero y los trabajos de Manuel Dublán; comprendió sus alcances,
pero imprimió fines distintos. Mientras que Romero quería desarrollar

la agricultura por medio de la pequeña propiedad, Limantour establece

las bases para el regreso de los grandes latifundios y la especulación
de bienes raíces; mientras que Romero propone abolir las alcabalas y
estimular a los estados aligerando sus cargas (suprimir la Contribución
federal), Limantour prefirió mantener esa sangría a la riqueza regional
y, ante los apuros de la crisis de 1892, estableció la tarifa más alta del
periodo: 30 por ciento. En suma, los resultados obtenidos desde 1896 se
alejan irreconciliables del pensamiento del gran reformador.
La divergencia entre los dos ministros encuentra explicaciones, no
en su carácter, su temperamento, su origen social, su pensamiento o sus
ideales —muy similares—, sino en los interlocutores que ellos escogie-
ron para consolidar su poder. Es decir, en la red de actores sociales en
que apoyaron su gobierno. A cambio, éstos exigieron concesiones o pri-
vilegios que terminaron por orientar la política fiscal. Los interlocutores
más influyentes fueron sin duda “los señores de la tierra”. La política de
colonización articuló un grupo de inversionistas, agricultores, hacenda-
dos y especuladores que favoreció el mercado de bienes raíces, valorizó
una gran parte del territorio nacional y se convirtió en una fuerza que
contribuyó a suprimir las alcabalas.
Recordemos que, en el combate secular contra las aduanas interio-
res, el gobierno federal enfrentó la resistencia de los estados del centro,
los más ricos, los que aportaban más del 60 por ciento de la Contribu-
ción federal. Entre 1884 y 1886, Manuel Dublán no logró convencerlos
para suprimirlas y, en aras de preservar la “armonía” del Pacto federal,
fue paciente y esperó a que se produjera un cambio en el “equilibrio de
tendencias”, mismo que se aceleró con la política de venta de tierras.146
El “equilibrio” fue conquistado hacia 1892, fecha en que observamos
un cambio en la geografía fiscal, fruto del éxito de la maquinaria jurí-
dico-administrativa para transferir una parte de la riqueza interior al
146
Forzar la mano a los estados recalcitrantes podía tener consecuencias graves que
amenazaran la paz. En este sentido, Léon Bourgois, diputado francés del partido ra-
dical y miembro del consejo de ministros, observó: “Ce devait être une tâche longue
et difficile que celle de faire prévaloir les idées de solidarité sur les tendances parti-
culières de chaque État; les troubles avaient eu le plus souvent pour origine l’anta-
gonisme entre les pouvoirs locaux et le pouvoir central, et l’isolement égoïste dans
lequel chacun des pouvoirs prétendait se retrancher” (“Les institutions politiques”,
en Le Mexique au début du XXe siècle, p. 170).

Tesoro federal. Así, el gobierno central conquistó una cierta autonomía

frente a los ricos estados del centro y cosechó los frutos de la política co-
lonizadora. La venta de tierras valorizó los estados del norte y del sures-
te, y favoreció el nacimiento de los “nuevos ricos” (Sonora, Chihuahua,
Coahuila, Yucatán, así como la Baja California) que “compartieron la
bonanza” y alimentaron las cajas del Tesoro. La Federación no depen-
día más de los estados del centro; había conquistado mayor autonomía,
pero caía en los brazos y deseos de los “nuevos ricos” y de “los señores
de la tierra”.
La crisis de 1890-1892 demostró los inconvenientes de las alcabalas
y en 1894, a fin de ganar el apoyo franco y decidido de los propietarios e
inversionistas, el joven Limantour acordó la libertad completa del mer-
cado de bienes raíces. Fue entonces cuando la política de poblamiento
de los estados del norte y del sureste tomó el nombre de política de
“ocupación del territorio”, y fue entonces cuando el gobierno logró con-
vencer a los estados recalcitrantes de privarse de los ingresos de las al-
cabalas. Así, terminó por debilitar los erarios locales. El combate contra
el “caciquismo” regional encontró su base fiscal, mientras que se conso-
lida el poder central. Ahora, nos queda preguntar sobre los artífices de
la instauración de ese régimen fiscal moderno, sobre aquellos hombres
que desde las oficinas o desde la tribuna parlamentaria diseñaron la
legislación, orientaron la política fiscal federal, construyeron las ins-
tituciones y dirigieron esa máquina jurídico-administrativa capaz de
extraer ingresos en todo el territorio para sostener al Estado federal y
orientar su política; me refiero a ese complejo mundo de la burocracia.

CAPÍTULO IV
el m undo
de la bu rocr acia

IMAGEN 14
Lo que es un presupuesto
El secretario de Hacienda, Francisco Mejía, trata de cubrir a todos

los miembros del gobierno con una pequeña jaula; se reconoce a los
principales jefes de las secretarías y de las Cámaras, durante el go-
bierno de Sebastián Lerdo de Tejada. Todos dependen de los recur-
sos de la Hacienda, pero ¿quién dirige y hace funcionar los aparatos
fiscales del Estado?, ¿cuál es su perfil?, ¿qué relaciones establecen
esos burócratas entre ellos y con los distintos actores sociales?, ¿para
quién trabajan en realidad?, ¿qué poder tienen? Aquí vemos que es
la Patria quien soporta todo el edificio…
J. M. Villasana, El Ahuizote, 1o. de mayo de 1874.

Hay dos funciones principales
adscritas a cada puesto público:
una de ellas es un privilegio
y la otra un deber.
El privilegio consiste en usar
las facultades especiales del puesto
para amasar una fortuna personal;
el deber consiste en impedir a la gente
emprender cualquier clase de actividad
que pueda poner en peligro la
estabilidad del régimen.
John K enneth Turner ,

México bárbaro, 1911
T
radicionalmente el ejército, la Iglesia y la Administración Pública
son cuerpos de notoriedad que garantizan a los individuos as-
censo social, prosperidad económica y poder político. A media-
dos del siglo xix, sin embargo, la Reforma y la lucha por separar a la
Iglesia del Estado debilitaron al clero, mientras que las guerras civiles y
la defensa contra las intervenciones (española, francesa, estadouniden-
se, tripartita) proyectaron al ejército como una autoridad indispensable
y dominante en todo el país. En 1867 llegaron al poder los intelectuales
que diseñaron la Constitución liberal. Junto a los empleados públicos,
aquéllos se esforzaron por “restaurar” las instituciones republicanas y
reorganizar y reconstruir los aparatos del Estado. Poco a poco los em-
pleados públicos o escribientes, como les llamó el historiador José C. Va-
ladés, comenzaron a transformarse en otra vía de ascenso social. Du-
rante los años 1870, urgido de personal capacitado, el gobierno abrió
numerosas plazas: los mejores estudiantes de seminarios y de los ins-
• 167 •

titutos y escuelas refundadas bajo el impulso de Gabino Barreda y los

positivistas, irrumpieron en la escena pública para dar gran ayuda al
proyecto reformador. Fue así como, para los años 1880, una burocracia
joven, pero con cierta experiencia en el combate de ideas, ocupó la esce-
na política al lado de los militares.
En el corazón de la Administración Pública, lo sabemos, la acción de
la Secretaría de Hacienda es determinante. La extensión de la autoridad
fiscal en las regiones y la centralización del poder en el ministerio con-
fiere a los dirigentes de esa máquina jurídico-administrativa un lugar
privilegiado al interior del Estado federal. A partir de 1893, el poder de
los escribientes se afirma con la nominación de Limantour como secreta-
rio de Hacienda y el ascenso de los Científicos a los puestos directivos
de la administración y de las comisiones legislativas. La poca movilidad
en los empleos, característica de la época de la dictadura, hizo posible
la permanencia de ese grupo encargado de dirigir la política económica
y financiera del país. Es el momento de preguntarnos sobre el carácter
de esos funcionarios: ¿forman parte de una élite administrativa moder-
na, de una tecnocracia especializada?, ¿o son una corriente política, un
partido que actúa detrás del trono?, ¿o más bien se trata de un grupo
profesional, neutral, necesario para los hombres de negocios y la oligar-
quía del poder?
Las interpretaciones de los historiadores son múltiples.1 Sin embar-
go, no nos parece atinado definir a ese grupo de personalidades por sus
ideales o por sus filiaciones —calificarlos de jacobinos, de liberales o de
pragmáticos—, ni limitar su análisis a los últimos años del Porfirismo.
Esos procedimientos tienen el inconveniente de no tomar en cuenta re-
laciones importantes que contribuyen a su carrera profesional: el medio
social del que provienen, su formación; las redes que tejieron en sus
años de juventud; su lenta ascensión e influencia en la Administración
Pública; sus contactos en el mundo de los negocios y su participación en
ellos. Eludir estos aspectos restringe el carácter político de sus prácti-
1
Existen múltiples trabajos sobre los Científicos y su “jefe”, José Yves Limantour, así
como sobre su papel durante el Porfirismo. Desde los publicados en la época por
sus contemporáneos, José López Portillo y Rojas, Luis Cabrera, Francisco Bulnes y
otros, hasta las investigaciones posteriores como las de Luis González y González o
Alicia Salmerón.

el mundo de la burocracia • 169
cas y las presenta como maniobras administrativas —el lema de “poca

política y mucha administración” es el predilecto para estos enfoques
“neutrales”— que se aplican de forma “coyuntural” para responder a
las circunstancias y que, por consecuencia, exime de responsabilidad
sobre los resultados, a corto y largo plazo, de sus actos.
Los Científicos no llegan a los negocios públicos de un día para otro,
sin experiencia, sin una carrera política, solamente por sus relaciones
de amistad o socioculturales con Limantour. Ellos no emergen en un
desierto, sino en un contexto propicio, con una administración ya con-
solidada, donde el poder de los escribientes era fuerte, donde algunos
grupos políticos, rivales de Díaz, habían sido eliminados, bloqueados
o desplazados, donde había un vacío de poder. En realidad, los Cien-
tíficos utilizaron con inteligencia y éxito el mundo de la burocracia y
contribuyeron a consolidar un poder “tras el trono” que garantizó la
longevidad del gobierno de Porfirio Díaz. ¿Cómo se dio este proceso?,
¿qué impacto imprimieron a la política fiscal del Estado?, ¿de qué mane-
ra contribuyeron a consolidar el Régimen fiscal y el Estado mexicano?
El “escribiente”: retrato de grupo

El poder de los escribientes o burócratas, establecido durante la restau-
ración de la República, se afirmó a lo largo del Porfirismo y contribuyó
a ejercer la autoridad del Estado en el territorio, y a orientar la vida po-
lítica y económica del país.2 Ciertos hombres de la época no dudaron en
atribuir a esos empleados un rol fundamental, no solamente en la me-
cánica administrativa: “sin empleado no habría gobierno, sin la empleo-
manía faltarían los resortes de la administración”, como dijera Hilarión
2
Existen pocos estudios sobre los empleados públicos y la burocracia mexicana. La
mayoría se concentra en el siglo xx y, sobre todo, en su papel político. Véanse los
trabajos de David Arellano Gault, Lucio Mendieta y Núñez, Roderic Ai Camp, Ber-
tha Lerner o Rafael Martínez. Para el siglo xix son más escasos y tocan de manera
tangencial a la burocracia (Véanse los de Moisés González Navarro, sobre demo-
grafía y trabajo; Diego G. López Rosado da un panorama muy amplio pero superfi-
cial, y Roderic Ai Camp, centrado en el reclutamiento político). Uno muy útil para
comprender la transición entre la burocracia novohispana y la nacional es el de
Linda Arnold, Burocracia y burócratas en México, 1742-1835.

Frías y Soto en 1876,3 sino también los consideraron un factor que ani-
maba la vida económica y social de las urbes. Así, en 1885, el diputado
Francisco Cosmes, al deplorar las reducciones en el número de empleos
y de sus salarios como parte de la reforma aplicada por Manuel Dublán
para enfrentar la “crisis comercial”, preveía graves consecuencias para
la economía y preguntaba en la Cámara de Diputados:
¿Qué será de México sin empleados públicos? Si el fisco no paga los sa-
larios de una quincena, se produce un desequilibrio general en el país;
ahora con la reducción de numerosos cuerpos de empleados, gracias a los
cuales esta sociedad vive, veremos la ruina completa de la Nación.4
De acuerdo con esta observación, desmedida pero realista, los funcio-

narios serían consumidores imprescindibles en la economía urbana. Si
el diputado exagera un poco en su discurso –su colega Justino Fernán-
dez lo calificó de “pobre panfleto periodístico”– expresa en cambio la
mentalidad de una capa de la sociedad, a la que Cosmes pertenece, que
vive de, por y para la Administración Pública, y que eran calificados de
“hongos del presupuesto”, “parásitos de la nómina”.5 Una capa social
percibida como “clase media” que encuentra una vía de promoción y
ascenso social en el meritorio laberinto de la burocracia.
Pero, ¿qué era, en realidad, un empleado de Hacienda? ¿Cómo lo
consideraban las leyes y los contratos de la época?
Son empleados de Hacienda, todos los que en virtud de nombramiento del

Presidente de la República, desempeñan determinados cargos en las ofici-
3
En 1876, Hilarión Frías y Soto define al empleado de la siguiente manera: “Máquina
de escribir, traspasable de un gobierno a otro, hongo del presupuesto, excrecencia de
la nómina, planta parásita de la oficina, clase pasiva en la administración, el em-
pleado era el ser más feliz de la raza humana”. En H. Frías y Soto, Álbum fotográfico,
p. 61.
4
ddcd, sesión del 13 mayo de 1885, p. 473.
5
Francisco Cosmes fue empleado de Hacienda y perteneció al distinguido grupo del
general Carlos Pacheco.

nas del ramo, considerados en el Presupuesto de egresos, sin que tengan

carácter de autoridad ni de representación.6
La definición que avanza Luis G. Labastida implica varios aspectos: to-

dos los empleados derivan de un nombramiento que –si bien es suge-
rido por los jefes– debe autorizar el presidente para que sea inscrito en
el presupuesto. Es decir, deriva de una doble legitimidad: nombramien-
to del Ejecutivo y aprobación presupuestal por parte del Legislativo.
Todos los empleados, al tomar posesión de su cargo, deben “protestar
guardar la Constitución y sus adiciones y reformas”.7 Los empleados
que tienen una función administrativa directiva o de responsabilidad
se les denomina funcionarios. En el escalafón de los empleados tene-
mos: meritorios, escribientes, oficiales y jefes.
Los meritorios deben saber: “leer y escribir con propiedad, inteli-
gencia y corrección, gramática castellana, aritmética y elementos de
geometría”. Los escribientes, además de las anteriores, deben “escribir
correctamente el dictado”. Y los oficiales de contabilidad deben saber el
sistema de Partida Doble, el de contabilidad fiscal y las leyes especiales
del ramo. Para una sociedad donde el 80 por ciento era iletrada, estos
empleados formaban parte de las capas sociales más elevadas en cultu-
ra y en sus ingresos.
Francisco Bulnes, irónico polemista y gran conocedor de esos labe-
rintos, comprendió muy bien la realidad sociológica de este grupo que,
lo veremos, le permitió hacer una carrera pública. En 1920, describe de
forma magistral el fenómeno de los empleados públicos, su peso social
y su posición estratégica para el régimen porfirista:
Habiendo disuelto los Estados, por indicación punzante del “Príncipe”,

todos sus ejércitos, las rentas eran en su totalidad para la burocracia y las
mejoras materiales de los gobernantes […] En 1868, apenas si el doce por
6
Luis G. Labastida, op. cit., p. 149.
7
En el Artículo 21 de la Constitución y en la Ley de 4 de octubre de 1873 se indica
que “de esta protesta se levanta el acta correspondiente, subscrita por el empleado que
la hace y el superior que la recibe”. Así, en caso de negligencias o corruptelas, se
fincan responsabilidades. Véase Luis G. Labastida, op. cit., p. 151.

ciento de la clase media vivía del gobierno. En 1876, el refectorio había

extendido la pitanza al dieciséis por ciento, y el general Díaz hizo que en
el país comiera del gobierno el setenta por ciento de la clase media. Esa
fue la paz.8
IMAGEN 15
Empleomanía
Por el número de personas que contrata y por sus salarios, la Ad-

ministración Pública es un factor determinante para la economía
urbana. La caricatura presenta al hombre-pueblo que lleva sobre la
espalda, rumbo a la Exposición Universal de Chicago, un cuadro
donde se representa a la Hacienda pública como una Mater Dolorosa
parada sobre la montaña de la Empleomanía. Siete espadas la atra-
viesan: Empréstitos, Contratos, Tiranía, Empleomanía, Cacicazgo, Milita-
rismos y Favoritismo. Cual Pípila, el pueblo es el que soporta la carga.
Fuente: El Hijo del Ahuizote, marzo de 1893.
8
F. Bulnes, El verdadero Díaz y la revolución, op. cit, p. 42.

Bulnes no precisa, sin embargo, la importancia numérica de la cla-

se media en la sociedad mexicana… a menos que la limite, y ese es el
caso, a los burócratas, ¡70 por ciento! Según las afirmaciones exageradas
de Bulnes y Cosmes, podríamos suponer que el número de empleados
públicos es muy elevado. Los datos —raros sobre este aspecto— son
sorprendentes y difíciles de interpretar.9 Las cifras extraídas de los cen-
sos nacionales que proponen las Estadísticas Económicas del Porfiriato no
especifican si el concepto “empleado público” comprende, además de
los empleados federales, los de la administración de los estados y muni-
cipios,10 ni tampoco señala si se trata de empleados en la educación o en
la administración del ejército. Encontramos, además, errores enormes
de un año a otro.11 Esos datos requieren de una comparación con las
estimaciones de empleados federales, calculadas a partir de los gastos
corrientes destinados a la Administración Pública (cuadro 9).
CUADRO 9
Estimación del número de empleados públicos (1895-1910)
Fuentes 1895 1900
eep-ft (*) 26 311 25 189
Estimaciones (**)
9 805 10 262
(empleados federales)
* eep-ft, pp. 54-56 y 305, se refiere a “empleados en servicios públicos”.

** Estimación de acuerdo con los gastos en cuenta corriente (factor trabajo) sobre la media de
salarios anuales. No se comprende ni el ejército ni empleados en educación.
Sin duda los datos de las Estadísticas —más del doble que nuestra
estimación— se refieren al conjunto de empleados públicos, federales o
9
Diego G. López Rosado escribió un minucioso trabajo sobre la historia de la buro-
cracia desde la época prehispánica hasta 1977, pero no avanza datos suficientes ni
para conocer su monto ni para identificar su perfil. Véase Diego G. López Rosado,
La burocracia en México.
10
Hay uno donde se especifica la estructura socio-profesional (empleado público),
véase eep-ft, pp. 3-4.
11
Citemos, por ejemplo, el caso de Hidalgo que en 1895 cuenta con 2 263 empleados
públicos, es decir, ¡cuatro veces más que Nuevo León y dos que el Estado de Méxi-
co!, y en 1910 no cuenta más que 1 352 (Ibid., p. 54).

no.12 De todas maneras, el grueso de la burocracia federal no correspon-

de a los propósitos ni de Cosmes ni de Bulnes.13 Su importancia en la
población activa oscila entre el 0.21 y el 0.24 por ciento, y alcanza apenas
el 0.4 por ciento, si a los burócratas le agregamos los empleados en la
educación.14 A título de ilustración señalemos que en 1913 los emplea-
dos públicos representaban alrededor del 3 por ciento de la población
activa de Francia y del 5.5 por ciento en Alemania.15 Si el rol y el peso
del Estado se desarrolló durante el Porfirismo, tenemos que reconocer
que la burocracia federal —y la clase media mexicana como le llama
Bulnes— eran demasiado modestas.
CUADRO 10
Número de empleados de la Secretaría de Hacienda
1877 1885 1895 1900 1910
Salario anual en
750 800 900 950 1 250
pesos (M)
Empleados,
2 017 3 624 4 864 4 755 5 412
estimación (1)
Empleados,
2 678 3 393 4 642 4 668 5 290
estimación (2)
A fin de conocer mejor los empleados del Ministerio de Hacienda

—se sabe que para 1857, de la Hacienda General y particular de los estados
eran 2 119 empleados y que para 1920 la Secretaría de Hacienda registraba
12
Diego G. López Rosado indica que “el número de empleos de diversa categoría, en el
periodo de mayor auge económico de la Nueva España, era de 6 205; 5 473 en la capital
del virreinato y 732 en las intendencias”. Si comparamos esa cifra, 6 205, con la que
calculamos para 1895, de 9 805, resulta factible. Véase La burocracia..., op. cit., p. 300.
13
Es poco probable que nuestras cifras estén lejos de la realidad. Los empleados pú-
blicos son los primeros en responder a los censos, sobre los cuales se basaron las Es-
tadísticas. En cuanto a nuestras estimaciones, están basadas en los gastos en cuenta
corriente (cifra incontestable) dividida por el salario medio de un empleado público
(entre 750 y 1 250 pesos anuales según el periodo, de 1877 a 1910).
14
Con los empleados de la educación federal, 8 646, para 1910, la burocracia llegaría a
21 587 (ver eep-ft, p. 39).
15
Estamos lejos, sin embargo, del 10 o el 13 por ciento de la población activa que tenían
los países de la cee en 1970 (véase E. J. Hobsbawm, L’Ère des empires, op. cit., p. 140).

5 224, cifra muy cercana a la nuestra16 —, conviene primero calcular su

número con relación al de los funcionarios públicos federales, con base
en nuevas estimaciones más cercanas a la realidad.17
CUADRO 11
Empleados federales y de Hacienda: 1875-1910
Empleados 1877 1885 1895 1900 1910
Federales (A)* 6 174 7 772 9 805 10 262 12 941
Hacienda (B) 2 348 3 509 4 553 4 485 5 351
Proporción (B/A) 38 % 45 % 46 % 44 % 41 %
Fuentes: mh 1877-1878, 1885-1886, 1890-1891, 1895-1896 y 1910-1911, eep-ft, pp. 278, 286-292
y 305.
*En federales sólo incluimos a los burócratas, y eliminamos a los empleados en educación y
sus auxiliares que también son federales, pero su función no era burocrática.
En 1877, los empleados de Hacienda representan más de una tercera

parte de los federales y, a partir de 1885, casi la mitad; un peso ciertamen-
te considerable al interior del Estado18 Además, en un cuarto de siglo, su
número se multiplicó por dos. Este crecimiento fue más acelerado (5.2 por
ciento anual) entre 1877 y 1885, periodo en el que se instaura el régimen
fiscal y se construyó la máquina jurídico-administrativa.
La estructura de la Administración Pública es jerárquica y pirami-
dal, la disciplina es severa; cada empleado cumple una función pre-
establecida, tiene ciertas responsabilidades y deberes frente a sus su-
16
Véase Diego G. López Rosado, La burocracia en México, p. 334, y el estudio de Mer-
cedes Blanco, Empleo público en la Administración Central Mexicana. Evoluciones y ten-
dencias (1920-1988), cuadro 2, p. 116.
17
Para estimar el número promedio de empleados de la Secretaría de Hacienda, uti-
lizamos dos métodos diferentes de cálculo que nos dieron resultados muy cercanos
y confiables: 1. gastos en cuenta corriente (factor trabajo) dividido por la media
de salarios anuales (M); 2. gastos para la administración de Hacienda —calculado
multiplicando los ingresos por el costo de recaudación (porcentajes publicados en
las Memorias de Hacienda)— dividido por el salario medio. (véase cuadro 10).
18
Es sorprendente comparar el número de empleados públicos que había en el gobierno
novohispano, antes de la Independencia, 6 205, con el número que calculamos para
1877, que arroja un total de 6 174. Las dos cifras son muy cercanas.

periores. En esa jerarquía existen numerosos puestos de acuerdo con

ciertos escalafones. Para dar una idea, hemos establecido una lista de
los puestos más representativos, con sus respectivos salarios. Y, para fa-
cilitar el análisis del conjunto, los hemos agrupado en tres categorías: la
baja burocracia, compuesta por escribientes, auxiliar, aprendiz, portero;
la media, por los jefes y subjefes; y la capa alta, la de altos funcionarios,
directores y ministros (véase cuadro 12).
Saltan a la vista la enorme distancia entre los salarios bajos y altos
(¡diez veces más!). Los más numerosos son los funcionarios de base,
muchos de ellos sin categoría (desde los aprendices hasta los escribien-
tes, incluyendo a los oficiales de 8a. clase) ganan menos de 600 pesos
anuales. Salarios dos o tres veces menores que el de los oficiales, conta-
bles, inspectores o perceptores, cuyo rango va entre 900 y 2 000 pesos.
En cuanto a los altos funcionarios (ministro, tesorero, subsecretario,
oficial mayor, gran contable, director, jefe de sección o primeros oficia-
les…) cuentan con salarios de 2 500 hasta 8 000 pesos anuales, ¡cuatro a
ocho veces superior a los primeros! Entrar en esta administración, ya lo
vimos con los exámenes de admisión y la selección, donde rivalidad y
competencia juegan un aliciente estímulo, se convierte en una verdade-
ra ambición.
CUADRO 12.
Puestos y salarios anuales en Hacienda (pesos corrientes)
Secretaría
Secretario 8 000
Tesorero 6 000
Subsecretario, Oficial mayor 6 000
Sobreintendente 6 000
Jefe de contables 5 000
Jefe de contabilidad 4 000
Defensor fiscal titular 3 000
Inspector de finanzas 1 800

Secretaría
Jefe de sección o departamento 3 500
1er Contador 2 500
Oficial 1o. 2 000
Oficial 2,3,4,...8 1 800 à 800
2o. contable 1 000
Archivista 900
Escribiente 600
Aprendiz 300
Portero 400
Direcciones
Director 4 000
Oficial 1o. 2 500
Oficial 2o. cajero 1 200
Oficial 3o. contable 1 100
Contaduría Mayor
Contador Mayor 4 000
Contable 1a. clase 2 500
Contable 2a. clase 2 000
Oficial tenedor de libros 1 500
Oficial de contabilidad 1 000
Archivista 1 000
Aduanas
Administrador 2 500 a 1 200
Oficial contable 2 000
Oficial inspector 2 000
Escribiente gobernador 1 200

Secretaría
Comandante de aduanales 1 500
Aduanal 900
Jefe de remeros 500
Remero 365
Oficinas de Hacienda
Administrador principal 2 500
Administrador 1 500 a 1 000
Perceptor 1 000
Oficiales 900 a 800
Fuente: Cuentas del Tesoro, Ley de Presupuestos y Memorias de Hacienda.

NB: de 1867 a 1896 los salarios son estables (a excepción de las crisis de 1885 y 1891, donde
fueron reducidos). A partir de 1898 tuvieron aumentos del 10 por ciento al 30 por ciento los
bajos salarios. Los puestos repetidos se mencionan una sola vez.
El deseo es tanto más grande, cuando todo el mundo sabe que los sa-
larios mínimos en otros sectores de la economía son dos o tres veces
inferiores al salario de un simple aprendiz. El siguiente cuadro permite
comparar los salarios:
CUADRO 13.
Salarios mínimos en diferentes sectores económicos
(en pesos corrientes al año)
1895 1900 1910
Minería 131 155 429
Industria 137 146 215
Agricultura 114 115 155
Ejército 113 139 151
Fuente: eep-ft, pp. 149-150 y 251.

Los puestos de Hacienda son en realidad muy cotizados, no sólo por

las ventajas económicas o la posibilidad de emprender una bella carrera
para un ascenso social, sino por los privilegios de la función que permi-
te hacer jugosos negocios fuera de la administración.19
A falta de un censo exhaustivo, de los 4 000 o 5 000 empleados de
Hacienda —enorme y necesario—, hemos realizado un sondeo entre los
puestos medios y altos, que comprende a 230 individuos. Una muestra
que permite conocer el perfil general de los cuadros dirigentes de esta ad-
ministración, entre 1867 y 1911.20 Entre ellos tenemos numerosos diputados
que participaron en las comisiones parlamentarias (más de dos terceras
partes de nuestro corpus). Esta selección se hizo por el hecho de que los
miembros de las comisiones parlamentarias (de Presupuesto, de Crédito,
de Impuestos, de Alcabalas, de Aduanas, etcétera) jugaron un gran papel,
a veces determinante, en la orientación de la política fiscal aprobada en
el Congreso. Pero, sobre todo, porque la mayoría cuenta con una carrera,
previa o posterior, en distintos puestos de la burocracia fiscal.
Entre los individuos de la muestra es muy frecuente que exista
una pasarela entre las funciones administrativas y las políticas; entre
ejercer el empleo en las oficinas del Ejecutivo y ser miembro del Le-
gislativo, lo cual puede ir en contra de la “profesionalización de la po-
lítica” o la de funcionario público.21 Esos empleados tienen en común
un mismo origen social. Lo más frecuente es que provengan de una
buena familia perteneciente a la aristocracia criolla o mestizos nuevos
ricos, a veces también son modestos y tesoneros estudiantes, mestizos
o indios, a los que la Independencia les abrió la puerta de la Adminis-
19
La mayor parte de los burócratas, afirma J. C. Valadés, “disponen de ganancias de
negocios fuera de la administración pública, pero hechos siempre a la sombra de la
autoridad pública” (El porfirismo, t. 1, p. 24).
20
Se trata de funcionarios y de políticos que ocuparon los puestos en la Secretaría y
en la Tesorería. Encontramos dos presidentes de la República, algunos secretarios
y tesoreros, varios subsecretarios, pero también oficiales, jefes de sección, directores de
departamento, jefes de oficinas de recaudación, de aduanas y de Casas de Mone-
da…, en breve, se trata de ciertos cuadros que ocuparon puestos de importancia en
la administración fiscal y cuya edad oscila entre los 25 y 63 años.
21
Omar Guerrero describe el lento, pero inexorable proceso de “muerte” de la carrera
administrativa heredada del virreinato, donde reinaban los méritos y aptitudes de
empleos considerados una propiedad. Véase Omar Guerrero, El funcionario, el diplo-
mático y el juez, pp. 444-449.

tración Pública.22 Son parte de ese 18 por ciento de mexicanos letrados

y de esa franja ínfima de la población (0.5 por ciento) que declaró, en
los censos oficiales, ejercer una profesión “liberal” (lo que también
puede incluir a los curas y algunos militares).23 En realidad, se trata no
de una clase media, sino de un estrato social restringido, y en ascenso,
que se ubica en una esfera elevada de la sociedad.
¿Se trata de una élite de altos funcionarios especializados? Sí. La
formación profesional es, en estos puestos, necesaria e indicativa. Casi
todos los empleados siguieron estudios: 81 por ciento cuentan con un
diploma. Son ingenieros, médicos y, más de la mitad, son abogados
(véase cuadro de la figura 10). Estos últimos cursaron estudios en la
vieja Escuela Nacional de Derecho, pero también en la nueva Escuela
Superior de Comercio y Administración, fundada durante el gobier-
no de Díaz con el propósito, justamente, de formar a los cuadros de la
Administración Pública. Un buen número de licenciados en derecho se
formaron también en provincia, en particular en el Instituto de Artes y
Ciencias de Oaxaca, en la Escuela Palafoxiana de Puebla y, los menos,
en la Escuela de Jurisprudencia de Guanajuato o el Colegio de San Nico-
lás en Morelia. El Congreso se ocupa de aprobar los programas de ense-
ñanza superior vigentes en la Ciudad de México que fueron, más tarde,
adaptados y fortalecidos en varios Institutos de Ciencias de los estados.
Los estudios de derecho, por ejemplo, proponen dos años de in-
glés, de francés, de gramática castellana, de aritmética, de geometría,
de física, de cosmografía, de lógica, de moral, de historia de México
y de historia general, así como tres años de latín, de economía polí-
tica, de derecho, de administración y de contabilidad. Esta formación
latina y “generalista” fue influenciada, durante los años 1870, por los
activos alumnos del positivismo y, más tarde, por sus seguidores.24 Una
22
En la Nueva España los puestos de la administración de la Real Hacienda eran desti-
nados de preferencia a los españoles, luego a criollos, pero estaba vedado a los otros
estamentos o castas (mestizos, indios, negros, mulatos, etc.). Los medios y altos pues-
tos gozaban de propiedad de empleo. Véase: Omar Guerrero, op. cit., pp. 433-463.
23
Véase eep-ft, pp. 57 y 152.
24
C. Díaz Dufoo, alumno y admirador de la obra del ministro, decía: “Limantour
tuvo el mérito de haber sabido mostrar, por su enseñanza primero, después por sus
trabajos y sus actos, una vía nueva para el estudio de las ciencias económicas que
respondieran enteramente al estado y a las necesidades del país. Por esto, él fue en

influencia que confería al Estado un rol activo en la “evolución social”

y que estaba muy impregnada de una cultura humanista y cristiana
común a los juristas y a los médicos.
Si la Ciudad de México es un lugar de paso obligado para los que
quieren acceder a los puestos elevados, los funcionarios provienen, en
cambio, de regiones diferentes. Más de la mitad de los individuos son
originarios de tres regiones: del Valle de México y de los estados de Oa-
xaca y de Veracruz (véase fig. 10). ¿Las redes regionales influyeron en los
nombramientos de altos funcionarios de Hacienda? Esos tres lugares de
origen son importantes o centros políticos (Oaxaca, terruño de Juárez
y Díaz; México, capital del poder central) o económicos (Veracruz, el
puerto comercial más grande del país).
La serie de mapas representa la distribución geográfica de los fun-
cionarios con base en su fecha de nacimiento y propone una lectura
diacrónica de los orígenes de los individuos en tres rangos de edad.
Aporta, así, un panorama general que nos permite identificar las carac-
terísticas de los funcionarios y establecer grupos.
FIGURA 10
Los altos funcionarios de la máquina fiscal (1867 – 1910)
Lugar de nacimiento Perfil general (porcentajes)
Estatus de los individuos

Funcionario en puesto 57
Miembro de Comisiones de la Cámara 68
México, DF.
Formación % Principales escuelas %

Nivel y grado Abogados (100%)
Nal. de derecho 50
Abogado 54 Inst. de Oaxaca 20
Ingeniero 18 Comercio y admon. 10
Médico 9
Col. de Letrán 8
Preparatoria 5
25 Secundaria 7 Otras disciplinas
13 Primaria 7 Esc. Nal. de Minería
6 Esc. Nal. de Medicina
1
Esc. Nal. Preparatoria
Porcentaje del total de individuos
México el verdadero fundador de la escuela económica positiva” (Les finances du

Mexique. op., cit, p. 19). Véase también L. Zea, El positivismo en México: nacimiento,
apogeo y decadencia.
Entre 1810 y 1830 = 23% Entre 1831 y 1850 = 43% Entre 1851 y 1879 = 34%
México, DF.

25
6 Esc. Nal. de Medicina
1
Esc. Nal. Preparatoria
Entre 1810 y 1830 = 23% Entre 1831 y 1850 = 43% Entre 1851 y 1879 = 34%
México, DF.
25
13
6
1
Fuentes: datos recabados del Diario de debates de la Cámara de Diputados 1867 a 1910, de las Memo-
rias de Hacienda y las Cuentas del Tesoro Federal de los años 1867 a 1910, así como del Diccionario
Porrúa. Historia, Biografía y Geografía de México, de D. Cosío Villegas, Historia Moderna de México,
J. C. Valadés, El porfirismo... y de F. X. Guerra, Le Mexique: de l’Ancien Régime à la Révolution.
La generación nacida entre 1810 y 1830, la más vieja, constituye apenas

una cuarta parte de nuestro corpus. Los hombres de esta generación son
originarios de los estados vivamente liberales (Zacatecas, Querétaro, Mi-
choacán, Puebla, Oaxaca, Veracruz y Yucatán) y, claro está, de la Ciudad
de México. Hijos de la Independencia, ellos vivieron las tentativas de in-
tervención militar española y francesa, así como la trágica guerra contra
los Estados Unidos. Esos hombres, entre los cuales destacan célebres mi-
nistros y miembros distinguidos de las comisiones parlamentarias, cono-
cieron la lucha armada como medio de afirmación de sus ideales. Ellos
transmitieron a los jóvenes diputados o a la joven burocracia la herencia
de la Ilustración y del liberalismo romántico. Su preocupación mayor fue
la consolidación de la independencia de la joven nación, para lo cual si-
guieron orientaciones políticas diversas: conservador moderado (Manuel
Payno, Francisco de Landero y Cos), liberal jacobino (el presidente Lerdo
de Tejada, Manuel Romero Rubio), liberal moderado (Manuel de Zamaco-
na, Justino Fernández) o liberal romántico (Guillermo Prieto).
La segunda generación, nacida entre 1831 y 1850, constituye casi la mi-
tad del corpus de funcionarios. Los orígenes geográficos son más di-
versos, pero el estado de Oaxaca domina con una cuarta parte de los
individuos. Es la generación de Porfirio Díaz (originario precisamente
de Oaxaca) —quien escogió con cuidado y entre sus paisanos a los hom-
bres que manejaron los dineros públicos— y de sus ministros de Fo-

mento (el general Carlos Pacheco y Manuel González Cosío) y los de

Hacienda (Matías Romero o el financiero Manuel Dublán). Esta genera-
ción creció durante las interminables guerras civiles y levantamientos
animados por la oposición entre republicanos liberales y conservadores
imperialistas, participó activamente en el diseño de la Constitución de
1857 y en las guerras de Reforma, y tomó las armas contra la Interven-
ción Francesa o colaboró con el gobierno de Maximiliano... Las primeras
preocupaciones de esos hombres fueron la estabilidad y la paz y, claro
está, la consolidación de la autoridad del Estado.
En fin, la tercera generación, nacida entre 1851 y 1879 (los benjamines
del Porfirismo), representa una tercera parte de la muestra. Ella creció
en un mundo dominado por la doctrina liberal, marcado por la expe-
riencia del Imperio de Maximiliano y la “restauración” de la República.
Los hombres de esta generación se formaron con la influencia del positi-
vismo, en una atmósfera de pacificación y reconciliación de la sociedad
(bajo la hegemonía de los liberales republicanos). Ellos participaron en
la reestructuración y renacimiento económico, en la modernización y la
consolidación del régimen porfirista. Es la generación de los Científi-
cos, de Limantour, de los diputados Macedo, Pimentel y Casasús, o de
los empresarios ministros Enrique C. Creel; todos ellos participan en la
progresiva instalación de la hegemonía de los financieros.
Pero es también una generación donde nacen los opositores al régi-
men, en su fase de dictadura, los “antirreeleccionistas” y los demócratas
—presentes igualmente en las comisiones parlamentarias o en los altos
puestos del ministerio—, como los diputados Manuel Calero, Pascual
Luna Parra y Jaime Gurza, o financieros como Ernesto Madero, tío del
futuro presidente, que ocupó el puesto de ministro de Hacienda. Es en
esta generación donde los funcionarios originarios de los estados de
Coahuila (región de los Madero) y de Oaxaca (de Díaz) tienen el mismo
número. Si el estado de Zacatecas (refugio de los rivales vencidos por el
general Díaz) no figura más, observamos en contrapartida la importan-
cia creciente de los estados del norte (Chihuahua, Durango).
Entre 1867 y 1911 esos funcionarios de Hacienda, procedentes de
medios sociales, de orígenes geográficos y de generaciones diferen-
tes, comparten, sin embargo, mentalidades, intereses y una fidelidad
al Estado muy similar. Fueron esos graduados, la mayor parte juristas

(licenciados), que se educaron en las mismas escuelas (lugares privile-

giados de sociabilidad) y que compartieron los mismos conocimientos
administrativos y de economía política, que contribuyen a diseñar y
aplicar la política económica y financiera del régimen. Las comisiones
parlamentarias y los altos puestos del Ministerio de Hacienda se con-
vierten, para esos hombres, en terreno para emprender el ascenso en
los laberintos del poder, tejer una red de sociabilidad que garantiza su
prosperidad, y para ejercer la autoridad del Estado federal sobre la vida
económica y política del país.
La burocracia: otra forma de hacer política

Los altos funcionarios de nuestro corpus no son solamente burócratas
de profesión (a pesar de su alto nivel técnico), son personas que utilizan
la trayectoria en la administración para ejercer la política y desarrollar
los negocios; ocupan puestos en diferentes ministerios. Cierto, algunos
consagran su vida a la construcción y perfeccionamiento de los apara-
tos administrativos, pero la mayoría aspira a construir una respetable
fortuna. Los puestos que ocupan en la máquina jurídico-administrativa
les ofrecen la oportunidad de establecer relaciones, de vincularse con di-
versos intereses económicos o políticos, de explorar, y andar otras vías
más rápidas de ascenso social. Así, los puestos de la función pública son
parte de una estrategia para mantener o extender el poder individual, de
partido (o grupo social), objetivo que se facilita por la naturaleza misma
de los aparatos de Hacienda, encargados de ejercer la autoridad fiscal en
el comercio, la industria, las comunicaciones, la agricultura, los bancos,
en pocas palabras, en todos los ámbitos de la vida económica, tanto a ni-
vel regional como nacional e internacional. Con el fin de entender mejor
el sentido político y económico de esa función administrativa, conviene
examinar la personalidad y la carrera de algunos de los responsables del
nuevo régimen fiscal. La consigna del Porfirismo, “poca política, mucha
administración” puede, en efecto, ser considerada como un deseo piado-
so o como el árbol que esconde al bosque.
La mayor parte de los individuos de nuestro corpus, entre los que
se encuentran dos presidentes de la República y un candidato a la pre-
sidencia, ejercieron funciones políticas: fueron diputados (las dos terce-

ras partes), senadores (15 por ciento) o gobernadores (15 por ciento). La
mitad fueron al mismo tiempo funcionarios públicos y activos políticos.
La acumulación de cargos sugiere una concentración de responsabili-
dades administrativas y políticas en pocas manos, práctica que no es
constante en todo el régimen porfirista; se presenta en el momento de
consolidación y, sobre todo, durante el crepúsculo de la dictadura. Para
entonces, esos empleados se convierten en "necesarios" y en un obstácu-
lo para incluir a las nuevas generaciones.
Por otra parte, su examen revela, además, los tipos de puestos indis-
pensables para que un empleado pueda seguir la carrera de alto funcio-
nario o de político exitoso, y revela aquellos que sirven a los intereses
de grupo o de partido. Para observar algunas carreras ejemplares25 se
articula a los individuos del corpus (con excepción de los ministros,
cargo eminentemente político) en tres grandes grupos, de acuerdo con
el tipo de puesto y el lugar de trabajo. El primero, el de la administración
central (47 por ciento de individuos) con sede en la Ciudad de México.
El segundo, en las oficinas de recaudación distribuidas en el territorio (32
por ciento). Y el tercero, en las oficinas encargadas de la política monetaria y
crediticia (20 por ciento) que tienen estrecha relación con las institucio-
nes financieras.
La Administración Central comprende a los empleados de las seccio-
nes, direcciones y departamentos, así como a los de la Secretaría y de la
Tesorería.26 Esos puestos son ocupados por el burócrata ideal, los escribien-
tes, los que ejercen un trabajo administrativo árido, monótono y tedioso.
Encontramos aquí a personajes de las generaciones más antiguas, que no
hacen carrera política, como Teófilo Fonseca, Juan Torea, Bonifacio Gutié-
rrez o Francisco Álvarez. La paciente actividad de algunos de ellos, como
la de Julio Jiménez y Antonio Peñafiel –incansables en el registro de datos
y creadores de métodos contables para la administración fiscal– es colosal.
Al lado de Evaristo Aznar, de José X. Cortés o de Vicente Girón, José Jimé-
25
La información de los individuos proviene principalmente de las fuentes siguien-
tes: mh, ct, ddcd, D. Cosío Villegas, Historia moderna de México, R. Ai Camp, Mexican
Political Biographies, 1884-1935, Diccionario Porrúa, Historia, Biografía y Geografía de
México, J. C. Valadés, El porfirismo, y F. X. Guerra, Le Mexique: de l’Ancien Régime à la
Révolution.
26
Véase el organigrama “estructura de la Secretaría de Hacienda”, figura 3, página 70.

nez heredó a los historiadores las cuentas fiscales del periodo 1869-187927 y
sintetizó toda una metodología para llevar las voluminosas Cuentas del Te-
soro. Antonio Peñafiel (1839-1922), por su parte, fue jefe de sección, después
director de publicación de boletines, folletos o revistas, y tuvo a su cargo la
elaboración de los censos nacionales.28 Mencionemos también a Emiliano
Busto (1844-1897), encargado de administrar el Tesoro del ejército de Juárez.
Más tarde, administrador fiscal en el estado de Sinaloa. En 1884 fue nom-
brado director de la Administración del Timbre en México, y en 1886, ofi-
cial mayor de Hacienda. Trabajador infatigable, lleno de experiencia, Busto
redactó un manual sobre el Impuesto del Timbre que fue utilizado en todas
las oficinas locales del país.29 Contribuyó a crear el Sistema Nacional de
Estadísticas,30 a modernizar los aparatos del Estado, a comparar la Admi-
nistración Pública mexicana con la de otros países.31 Durante los años 1870-
1880, hombres como Busto, Peñafiel o García Cubas fueron motores en la
construcción de esta nueva máquina jurídico-administrativa.
Esas tareas, indispensables para modernizar al Estado, no prometen
mucha movilidad y ascenso, además de que son muy ingratas para los
hombres políticos, que raramente ocupan semejantes cargos. Por ello,
se convierten en puestos para enviar a políticos “necios”, sitios para
ejercer “represalias” contra genios que estorban. El caso ejemplar del
célebre médico Felipe Buenrostro (1832-1894), jefe de la Sección de Ar-
chivos, ilustra el método de “congelamiento” que usó frecuentemente el
general Porfirio Díaz. Hijo de un promotor de escuelas lancasterianas,32
27
Véase J. Jiménez, El erario federal en el decenio...
28
Entre otros trabajos, Peñafiel dirigió las famosas Estadísticas generales de la República
mexicana (1884), el Boletín Semestral de la Dirección de Estadística... (1892-1893) y el
Anuario estadístico de la República mexicana (1894-1912).
29
Véase E. Busto, Manual de la Ley del Timbre.
30
Publicó particularmente la Estadística de la República mexicana, Anexo a la Memoria de
Hacienda 1877-1878, y al lado de Antonio Peñafiel, participó en la Dirección General
de Estadística.
31
E. Busto escribió un ensayo para la Exposición Universal de París de 1889, titulado
L’Administration publique au Mexique. Étude comparative et succincte entre les systèmes
administratifs des finances de France et du Mexique.
32
Las escuelas lancasterianas fueron asociaciones fundadas para difundir los méto-
dos pedagógicos y de instrucción pública ingleses, y se beneficiaron del sostén del
erario entre los años 1830 y 1840.

Buenrostro conoció un renombre nacional después de sus brillantes es-

tudios de medicina.
IMAGEN 16
Portada del libro L’administration publique…
Fuente: Fotocopia jps, Biblioteca Nacional de Francia.
Durante la Reforma sirvió al gobierno itinerante de Juárez, y en 1867

se encargó de embalsamar el cuerpo de Maximiliano. Diez años más
tarde, cuando estalló la “Revolución de Tuxtepec”, en plena batalla de
Tecoac, operó con éxito al malherido general Manuel González, ampu-
tando su brazo derecho. Padrino de la hija de Manuel Romero Rubio
—Carmelita—, Buenrostro asistió como juez del Estado Civil, a su boda

con el general Porfirio Díaz.33 Esas relaciones de servicios y de parentes-

co no apagaron su sensibilidad política. Antirreeleccionista convencido,
renunció en 1867 a la municipalidad de México en signo de protesta
contra la reelección de Benito Juárez. Diputado de talento, líder de la
mayoría en el Congreso, en 1880 se unió al partido “Constitucionalista”
para lanzar la candidatura presidencial de Justo Benítez, contra la del
general amputado Manuel González, candidato de Díaz. Desde enton-
ces se apagó la estrella política de este diputado independiente. Murió
en 1894, siempre ocupando el mismo puesto de jefe de la Sección de
Archivos de Hacienda…
Si los laberintos burocráticos de las secciones permiten congelar a
los opositores, ciertos puestos de la Administración Central, como las
direcciones o los departamentos son, en cambio, verdaderos trampo-
lines de ascenso. La mitad de los directores y jefes de departamento
de nuestro corpus (25 por ciento del total) fueron diputados, algunos
senadores y hasta gobernadores. Los directores —cuyo puesto tiene la
función de dirigir las oficinas recaudadoras, o tutelar la aplicación prác-
tica de las leyes fiscales sobre un sector económico, o meter orden en
la contabilidad nacional— son en realidad tareas que se convierten en
observatorios privilegiados para conocer a los actores sociales de las
regiones. Se trata de altos puestos que sirven de intermediarios entre
la oficina del secretario y los responsables fiscales en los estados. Ellos
fueron ocupados por hombres calificados y especializados, pero con
cierta afinidad política hacia el grupo gobernante con el que tienen re-
laciones directas.
Para estos altos puestos, los lazos de fidelidad, parentesco o políti-
cos juegan un papel importante en la nominación y promoción. Así, por
ejemplo, Eleazar Loaeza (1845-1903), oaxaqueño, hijo del general Fran-
cisco Loaeza (jefe de la guarnición de México que rindió a Porfirio Díaz
durante la “Revolución de Tuxtepec”). En 1893, Limantour lo nombra di-
rector de la deuda pública. Después lo promueve para ocupar el puesto
de administrador general del Timbre (1895-1896). En fin, lo eleva a tesorero
33
En el acta de matrimonio del general Porfirio Díaz, del 5 de noviembre de 1881,
se asienta que “comparecieron ante mí, Felipe Buenrostro, Juez del Estado Civil”.
Véase Archivo del general Porfirio Díaz, p. 197. Entre los testigos figuran Carlos Pa-
checo y Eduardo Liceaga.

de la Federación (1900-1902). Su sucesor, Javier Arrangoiz (1853-1912) siguió

una carrera similar. Nieto de un monárquico,34 exsecretario de Hacien-
da y colaborador de Maximiliano, Javier fue nombrado director general
de Aduanas, pasó a subsecretario del Tesoro, y en 1908 lo promovieron
a tesorero. Hay que señalar su destacada labor educativa; después de
realizar estudios en la Escuela Superior de Comercio y Administración,
lo nombraron su director y, en 1908, Díaz le encomendó la reforma de
los planes de estudio, así como la elaboración de manuales. El vínculo
entre su experiencia administrativa y su desempeño en la Escuela de
Comercio es la mejor prueba del éxito de la reforma de Romero –conver-
tir la Tesorería en la escuela de la burocracia fiscal. Como vemos, esos
dos colaboradores de Limantour —Loaeza y Arrangoiz— son buenos
representantes de la joven generación, bien formada y altamente califi-
cada, que representa a la novel burocracia.
En estos puestos, la ausencia de buenas relaciones políticas bloquea
la carrera, al menos por un tiempo. Así, el liberal Francisco Gochicoa
(1825-1908) que, después de haber sido subsecretario de Hacienda de
Juárez (1861) y de alistarse con los porfiristas (1867), conoció la prisión
por haber criticado la forma como el general Díaz llegó al poder, en
1876, mediante “un golpe de Estado contra el presidente Lerdo de Teja-
da”. Matías Romero lo rehabilitó confiándole la dirección del centenario
Monte de Piedad (1877-1878), después la de Correos (1879-1889). En 1884,
Gochicoa animó la Comisión de Alcabalas nombrada por la Conferencia
Económica de Gobernadores. Sus aptitudes administrativas y políticas
(fue varias veces diputado y miembro de comisiones parlamentarias) lo
favorecen para ocupar los más altos puestos, pero su pasado político lo mar-
có y limitó para siempre. Gracias a la “encarecida” solicitud del general
Manuel González Cosío, Díaz lo nombró oficial mayor de la Secretaría
de Fomento (1891). Buen puesto que ya no pudo superar.
Para esa fecha, Díaz se vuelve más conciliador, acepta a liberales
“críticos” y conservadores de talento que quieran colaborar con su go-
bierno, a condición de que no intervengan en política. Por ello, en la
selección de altos funcionarios, el régimen pone al mismo nivel la fide-
34
Francisco de Paula Arrangoiz (1812-1889), de familia aristocrática, fue miembro del
partido conservador y ministro de Hacienda en 1849.

lidad y el conocimiento y habilidad de esos hombres que sabe recom-

pensar al final de su carrera. Así, por ejemplo, Damián Flores Roseto
(1854-1927), joven protegido de Ignacio M. Altamirano, quien lo ayudó
para realizar sus estudios de ingeniería y, luego, para obtener un nom-
bramiento de profesor de economía política y finanzas en la Escuela
Nacional Preparatoria. Flores Roseto fue diputado y miembro de co-
misiones. De 1893 a 1907 Limantour lo promueve al Departamento de
Bancos y Crédito Público, donde desempeña una febril actividad en la
creación de bancos regionales. Su celo en el trabajo y sus excelentes rela-
ciones con el ministro y con los Científicos fueron las mejores recomen-
daciones para que Díaz lo compensara con la gubernatura del estado
de Guerrero (1907-1911). Una trayectoria que revela la importancia de la
red social de los Científicos, su extensión a distintas esferas del poder
público y, lo veremos, sobre todo al económico.
Los puestos de la Administración Central, estratégicos en el buen
funcionamiento de la máquina fiscal, fueron confiados a personas muy
cercanas al secretario, a los devotos del régimen, pero, a diferencia de
los anteriores, el criterio de competencias fue el más importante. Cer-
canía y competencia fueron criterios complementarios que se aplicaron
de manera distinta: en la capital, epicentro de la burocracia moderna,
la competencia, el talento y el conocimiento –que tenía la nueva gene-
ración de burócratas– fue la norma. Mientras que, en los estados, las
relaciones con el poder –fidelidad al ministro y a los altos funcionarios–
pesaron más que la capacidad de trabajo o la preparación académica.
Algunas trayectorias de funcionarios de las oficinas recaudadoras
en las regiones (32 por ciento de individuos del corpus) ilustran bien
este fenómeno. Sembradas en todo el país, esas delegaciones compren-
den las oficinas de la Administración de Hacienda (encargadas de la
recaudación), la Administración del Timbre y las Aduanas (marítimas y
fronterizas). Los administradores, nombrados en México, florecen en la
vida económica y política local gracias al conocimiento y a sus relacio-
nes con los contribuyentes. En contacto directo con la realidad regional,
esos funcionarios representan la autoridad federal y son, en la mayoría
de los casos, bien escuchados, muy respetados y, a veces, hasta temidos.
Esos funcionarios del fisco pueden hacer carrera en los negocios lo-
cales, mezclar su función pública con intereses privados. A la imagen

de Ramón Cuéllar (1839-1917) inspector de bancos. Desde 1867, Cuéllar

ocupa la dirección de Administraciones de Hacienda en los estados (San
Luis Potosí, Jalisco y Chihuahua). En 1879 es llamado por el gobernador
de Chihuahua para dirigir las finanzas locales. Entre 1882 y 1884 aban-
dona la función pública para ocuparse de la gerencia del Banco Mexi-
cano de Chihuahua y servir así al imperio del grupo Creel-Terrazas y
termina su carrera en la Administración Pública, ya que fue nombrado
por Limantour inspector federal de bancos.
Al lado de esos personajes, otros funcionarios anidan ambiciones
políticas gracias a su respeto, prodigalidad y lealtad hacia el “Príncipe”.
Martín González (1832-1908) es uno de ellos. Al igual que Díaz, nació en
Oaxaca y siguió una carrera militar al lado del general. Fue diputado y
recibió el nombramiento de jefe de la Administración Fiscal de Oaxaca
(1879-1884), puesto que abandonó para servir a Díaz como jefe de la ofi-
cina presidencial. Al final de su carrera, González fue promovido a go-
bernador del estado de Oaxaca (1894-1902). El oaxaqueño y liberal Pedro
L. Rodríguez (1841-1918) conoció una carrera similar. En 1868 se encargó
de dirigir la instalación de las líneas de telégrafos (México-Cuernavaca
y México-Oaxaca). Con la “Revolución de Tuxtepec”, el general Díaz
lo nombró jefe de Alcabalas y, luego, le ofrece la jefatura de Hacienda
del estado de Hidalgo. De donde salta a ocupar la dirección general de
Telégrafos (1884-1896) en el mismo estado. Con 20 años de haber sido,
también, diputado, Rodríguez fue recompensado con la gubernatura de
su estado natal (1897-1911).
Los opositores al régimen de Díaz utilizaron los mismos métodos
de gratificación, propios de la cultura política de la época. Así lo revela
la trayectoria de Tomás Gameros Ronquillo (1859-1931), modesto pro-
fesor del pueblo de Aldama (Chihuahua) y recaudador de impuestos
(1893). Ignoramos si era antirreeleccionista convencido, pero Gameros
animó en su región la campaña electoral de Madero. Por ello fue nom-
brado tesorero general de su estado (1911), senador y, en fin, gobernador
de Chihuahua (1920) encargado de pacificar el norte y terminar con la
“guerrilla”. Esas trayectorias, algunas algo anecdóticas, ilustran de ma-
ravilla el poder que le confiere a un “escribiente” ser promovido a la ca-
beza de las oficinas fiscales en los estados para desarrollar una carrera
política en la región.

IMAGEN 17
Retrato del general Carlos Pacheco
El general Carlos Pacheco, mutilado en la guerra de Reforma, Fuente:

fotografía en formato de Carte de visite, del general Carlos Pacheco,
poco antes de su muerte en 1891.
Fuente: Fototeca del inah.
Más allá del ámbito local, ciertos funcionarios realizaron brillantes carre-
ras a nivel nacional. Entre los fieles al “Príncipe”, a las instituciones y

partidarios del progreso, citemos el caso —excepcional— del general

Carlos Pacheco (1839-1891), antiguo oficial del ejército de Díaz.35 Inició
su carrera administrativa como director del Timbre en Puebla (1867),
después, como jefe de Hacienda en el estado (1867-1870). Al triunfo de la
"Revolución de Tuxtepec" (1877), Díaz lo nombra comandante general y
gobernador de Puebla (1878), luego de Morelos (1878) y de la Ciudad de
México (1880). Desde 1879, Pacheco fue llamado a dirigir la Secretaría de
Guerra y, dos años más tarde, la de Fomento y Obras Públicas (1881-1891).
Durante 10 años, Pacheco no solamente se encargó de la política de
“ocupación del territorio”, de colonización, de irrigación y de construc-
ción de ferrocarriles —pilares de la modernidad porfirista—. También
reunió y animó con celo a un pequeño grupo de activos y jóvenes dipu-
tados que favorecieron la vida política y cultural (Justo Sierra, Francisco
Bulnes, Carlos de Olaguíbel y Arista, y Francisco Cosmes…).36 El gene-
ral Pacheco no fue un típico alto funcionario de Hacienda, pero sus va-
riadas experiencias en el ramo lo acercaron a la política fiscal de Rome-
ro, a la necesidad de fomentar la economía y lograr un buen manejo de
las finanzas públicas para consolidar al Estado. Ideas de modernidad
que supo transmitir a sus jóvenes diputados que, para los años 1890, se
integraron a los Científicos y se convirtieron en eminentes promotores
de la política financiera del régimen.37
El número de militares empleados de Hacienda es mínimo (3.5 por
ciento del corpus). Lo más común para la época era verlos en los pues-
tos de Aduanas, pero esto no sucede. Esos hombres que, en realidad,
no son militares de carrera sino caudillos, gracias a su participación en
35
Pacheco participó en la lucha contra los imperialistas en el Ejército de Oriente,
dirigido por el general Porfirio Díaz. Tomó parte en la defensa de Oaxaca, 1864,
donde fue hecho prisionero por los franceses. En 1866 fue canjeado por otros pri-
sioneros. Y el 2 de abril de 1867, en la toma de Puebla, fue herido por un cañonazo
que le hizo perder un brazo y una pierna.
36
Se trata de los “memorialistas”, empleados que redactan los informes del ministe-
rio. Véase J. C. Valadés, El porfirismo, nacimiento, p. 53.
37
La concepción de progreso del general Pacheco difiere de la de los jóvenes diputa-
dos, en particular en lo que se refiere al rol del Estado y de la política en la sociedad.
Más pragmáticos, los jóvenes diputados deseaban un Estado fuerte e intervencio-
nista, donde los técnicos (tecnócratas) tuvieran un lugar más importante que los
militares. El general Pacheco, por el contrario, daba prioridad a un Estado republi-
cano, con pleno equilibrio entre los poderes.

las guerras civiles, y que no ocupan un puesto en la Hacienda más que

de forma provisional, salvo algunas excepciones, están ausentes de las
aduanas. La excepción que rompe la regla es el coronel Francisco Aspe
Arriola (1835-1914) que participó en las guerras de Reforma. Adminis-
trador de las aduanas de Tampico (1872) y de Veracruz (1874-1876), Aspe
deja ese puesto para dedicarse a los negocios. Activo y disciplinado,
el coronel deviene senador del estado de Veracruz (1890-1914). En 1892
participa en el Congreso de la Unión Liberal, al lado de los Científicos.
En 1909 es de los activos y fieles animadores del club que apoyó la sép-
tima, y última, tentativa de reelección del general Díaz a la presidencia,
y la segunda de Ramón Corral como vicepresidente. Más que militar o
político, Aspe fue un hombre de negocios. Supo aprovechar su estatus
de coronel y de antiguo combatiente y, sobre todo, cultivar las relacio-
nes que tejió con el mundo del comercio y las finanzas en su paso por
las dos más importantes aduanas del país. Así, llegó a fundar la prime-
ra bolsa mercantil de México.38
Las aduanas son muy solicitadas por militares y hombres de ne-
gocios. El secretario de Hacienda busca tener un control de esas im-
portantes oficinas de recaudación, que producen casi la mitad de los
ingresos federales y que tradicionalmente se encuentran bajo la influen-
cia de jefes militares y autoridades regionales. Además, como puertos
de entrada y por su relación privilegiada con el comercio exterior, con
los productores del país y hasta con los contrabandistas, los empleados
de aduana —como lo hizo Aspe— descubren una fuente de poder y de
promoción inmejorable. Las más importantes son lógicamente las más
disputadas, en particular las marítimas de Veracruz, Tampico, Mazatlán
y Guaymas, o las fronterizas de Ciudad Juárez, Lerdo y Matamoros.
Entre los funcionarios que ocuparon esos puestos encontramos a
diputados, senadores y gobernadores, así como a 6 de los 18 secretarios
de Hacienda. El novelista y ministro Manuel Payno (1810-1894) ilustra
38
En 1886, el Congreso le acordó una concesión para el establecimiento de una bolsa
mercantil en México. Véase el decreto del 19 de octubre de 1886 (“Se aprueba el
Contrato celebrado para el establecimiento de una Bolsa Mercantil en México” a los
señores Aspe y Labadie), en Dublán y Lozano, op. cit., pp. 391-393, y en ddcd, 1886,
pp. 815-831. También véase A. Lagunilla Iñárritu, La bolsa en el mercado de valores de
México y su ambiente empresarial.

bien los esfuerzos repetidos por modernizar esas oficinas y por suje-
tarlas a la autoridad federal. Su padre, un culto funcionario de la Real
Hacienda, lo envió de aprendiz a la Aduana de la Ciudad de México, la
antigua Alcabala, y a la Dirección de Contribuciones. Más tarde, Payno
fue nombrado administrador de la Renta del Tabaco —experiencia que,
como sabemos, alimentó su trabajo literario—. Fue administrador de
la aduana de Matamoros, la más importante en la frontera norte del
país, y alcanzó fama y notoriedad entre políticos y burócratas cuando
sometió al Congreso un Proyecto de arreglo de los gastos de la Hacienda
pública.39 Ministro de Hacienda en tres ocasiones (1850-1851, 1855-1856 y
1857-1859), Payno buscó dirigir las finanzas públicas siguiendo un vasto
plan, donde los problemas crediticios y aduanales eran los aspectos cen-
trales.40 En 1858 participó con Ignacio Comonfort en el golpe de Estado
contra Benito Juárez y la Constitución de 1857, lo cual le hizo merecedor
a una condena por parte del Congreso (1862). No obstante, sus méritos
le ganaron la amnistía y le permitieron participar activamente en las
comisiones (1871-1882). Así, sus ideas sobre las aduanas, la deuda, el
contrabando y la administración tuvieron un lugar importante en los
debates parlamentarios.41
Francisco Mejía (1822-1901) conoció una trayectoria similar a la de
Payno.42 Hijo del administrador de aduanas de Fresnillo, Zacatecas, Me-
jía se formó igualmente en las oficinas, pero subió más lentamente los
peldaños de la máquina fiscal. En 1838 fue aprendiz en la aduana de
Fresnillo, después en la Dirección de Contribuciones de México. Diez
años más tarde fue nombrado alcalde gobernador de la aduana de Vera-
cruz, enseguida inspector de las aduanas del Golfo. En 1854 administró
la aduana de Mazatlán y, para 1857, fue nombrado inspector de aduanas
marítimas.
39
Véase M. Payno, Proyecto de arreglo de los gastos de la Hacienda pública.
40
Véase M. Payno, Exposición que el ministro..., 1850. Publicó también un estudio pro-
fundo sobre los aranceles y decretó una nueva tarifa aduanal.
41
Véase M. Payno, Cuentas, gasto, acreedores y otros asuntos del tiempo de la Intervención
y del Imperio... (1868), balance muy consultado por los diputados.
42
Véase el capítulo de María José Rhi Sauci Garavito, “Francisco Mejía Escalada: la
táctica del avestruz”, en Los secretarios de hacienda y sus proyectos (1821-1833), vol. ii,
pp. 87-110.

Por su experiencia en aduanas, ocupó el cargo de oficial mayor pa-

gador del ejército (que consistía en recuperar y administrar el dinero
recaudado en las aduanas, “etiquetado” para el presupuesto de guerra),
antes de ser nombrado por Juárez, jefe de la Oficina de Desamortización
de Bienes Eclesiásticos (1861) y, finalmente, con 30 años de experiencia,
ministro de Hacienda (1872-1876).
IMAGEN 18
Últimos obsequios del 7o. Congreso
La gestión de Francisco Mejía como secretario de Hacienda fue muy

censurada por la prensa porfirista, que subrayó un manejo autori-
tario de las finanzas públicas, gracias al control que los lerdistas
tenían sobre el Legislativo. La caricatura Últimos obsequios del 7o.
Congreso denuncia las facultades extraordinarias que éste concedió
al Ejecutivo y cómo las utiliza; “¡el ejecutivo no puede hacer obser-
vaciones!”.
Fuente: La Orquesta, 2 de mayo de 1875.
Fiel al presidente Lerdo de Tejada, Mejía fue condenado, y luego reci-

bió una amnistía del Congreso por acompañar a Lerdo en su huida.
A pesar de sus deberes políticos, y al igual que Payno, contribuyó a
reformar la administración aduanal y durante casi 20 años participó
activamente en las comisiones parlamentarias (1880-1898). Esos dos mi-
nistros, de la generación más antigua de empleados fiscales, fueron de-
cididos promotores del nuevo régimen fiscal. Por su experiencia, Payno
se convirtió en un verdadero consejero sobre los problemas de fondo
de la Hacienda, mientras que Mejía, más técnico, aportó un profundo

conocimiento administrativo. Cuando llegó la edad del retiro, ambos

supieron transmitir su experiencia al participar en las comisiones y al
colaborar, al lado de personalidades políticas, en diversas juntas consul-
tivas. Aunque pertenecían a la vieja escuela, su autoridad en cuestiones
fiscales era innegable.
Aún en las oficinas de aduanas, evoquemos por último la carrera de
Teodoro Dehesa (1848-1936). A la muerte de su padre (español comer-
ciante de azúcar), trabajó en la compañía de Miguel Loustau,43 negocia-
ción de migrantes franceses encargada de importar y transportar mer-
cancías en el muelle del puerto de Veracruz. Esa experiencia le permitió
entrar en contacto con el mundo del comercio exterior y con sus promo-
tores. En 1871 apoyó la sublevación del general Díaz contra el gobierno
de Juárez (Plan de la Noria) y lo ayudó a huir por el puerto de Veracruz.
En 1876 participó también en la "Revolución de Tuxtepec", que le ganó
la cárcel. Después de la victoria de Díaz, obtuvo el puesto de inspector
de aduanas (1877-1879), enseguida fue promovido a la dirección de la de
Veracruz (1880-1892), de donde saltó a ocupar la gubernatura del estado
que sólo abandonó con la Revolución. Dehesa fue una figura controver-
tida: si lo vemos al lado de Díaz en su ascenso al poder, hacia el fin del
régimen fue crítico, censuró la represión sangrienta de la huelga de Río
Blanco (1907) y ambicionó, contra la opinión de Limantour, el puesto de
vicepresidente de la República. Además, toleró en su estado la activa
campaña antirreeleccionista de los maderistas,44 lo cual no le impidió
organizar, como antiguo administrador de aduanas, una modesta cere-
monia de adiós al general Díaz, cuando éste partió de Veracruz para su
exilio en Francia. Comparada con los ejemplos precedentes, la carrera
de Dehesa tiene en común que se trata de un hombre de “oficio”, que
conoce a profundidad el rol de las aduanas, un campo favorable para
cultivar relaciones importantes que le permitieron subir a las altas esfe-
ras de la política.
43
Sobre la compañía de Loustau véase J. Pérez Siller, Correspondencia México-Francia.
Fragmentos de una sensibilidad común, pp. 271-279.
44
Para las elecciones de 1910, Francisco I. Madero propuso a Dehesa como candidato
a vicepresidente de Porfirio Díaz, en lugar de Ramón Corral, que era el “gallo” de
los Científicos.

En la tercera esfera de la administración fiscal, consagrada a las ins-

tituciones de moneda y de crédito (20 por ciento de individuos), encon-
tramos puestos y oficios ligados a la tradición colonial (amonedación)
y a la modernidad porfirista (instituciones financieras). Durante mu-
chos años, lo veremos en el segundo libro de esta trilogía, las Casas de
Moneda estuvieron arrendadas a particulares, hasta que el Estado sus-
pendió esos privilegios y diseñó una política monetaria y crediticia. La
exportación de metales preciosos se realizaba bajo la forma de moneda,
por lo que el empleo de ensayador general fue de los más importantes.
Éste se encargaba de verificar la ley (cantidad de metal contenido en el
mineral), así como de vigilar la amonedación de los metales preciosos
depositados por los mineros en las Casas de Moneda.
Entre los que ocuparon ese puesto, citemos a Antonio del Castillo
(en 1867), José Antonio Mucharraz (de 1868 a 1876), Francisco Morales
(1882-1889), Fernando Sáyago (1890-1893), Rómulo Obregón Morales (1894-
1895). El más brillante de todos fue sin duda el célebre ingeniero An-
tonio del Castillo (1820-1895), geólogo, educador y sabio renovador de
conocimientos sobre los minerales. Del Castillo, profesor durante casi
medio siglo, fue el fundador del Instituto Geológico de México y de la
Escuela de Minas de Fresnillo, Zacatecas; dirigió el grupo encargado de
levantar el famoso “Mapa mineralógico de la República Mexicana”. Ya
con renombre internacional, en 1892 presidió el Congreso Geológico de
París. Antiguo director de la Casa de Moneda de Zacatecas, Antonio del
Castillo dirigió durante muchos años la Escuela Nacional de Minas, en
la cual se formaron ¡18 por ciento! de individuos de nuestro corpus. Más
que un típico funcionario fiscal, Del Castillo es representante de esa plé-
yade de sabios que, en relación estrecha con el gobierno, contribuyeron
a modernizar la maquinaria fiscal y el régimen porfirista.
Sin embargo, la actividad minera cambió mucho durante el Porfiris-
mo, se orientó hacia la exportación de metales industriales y preciosos
no amonedados, plata en su inmensa mayoría, mientras que los billetes
de banco redujeron la importancia de las piezas metálicas en circula-
ción. Así, poco a poco las Casas de Moneda dejaron de tener razón de
ser (cerraron a partir de 1896 y sólo quedó la de México). Los puestos
fueron menos atractivos para los funcionarios que tenían actividades
provisionales y buscaban continuar su carrera en otras oficinas.

IMAGEN 19
Detalle de la Carta General de la República Mexicana
Infatigable, el ingeniero Fernández Leal fue un pilar en la “moder-

nización” de las leyes sobre la propiedad de la tierra y la creación
del Registro Público de Propiedad. Leyenda de la Carta General de
la República Mexicana, 1893.
Fuente: Mapoteca Orozco y Berra, sagarpa.
La Casa de Moneda se convirtió entonces en un buen lugar de jubila-

ción, de fin de carrera política, a la imagen del ingeniero Manuel Fer-
nández Leal (1831-1909), brillante oficial mayor de Fomento (1878-1892),
ministro de Fomento (1892-1903) que terminó su carrera y su vida en la
dirección de la Casa de Moneda de México (1903-1909).
Dirigir una Casa de Moneda facilita, no obstante, conocer al impor-
tante sector minero (motor económico del país), tejer relaciones con sus
actores y construir una carrera polivalente.

Tal como lo hizo el ingeniero Norberto Domínguez (1867-1931) que

ocupó la dirección de la Casa de Moneda de Culiacán (Sinaloa). Durante
su juventud, Domínguez fue nombrado director de Correos en México
(1903-1911) y secretario provisional de Comunicaciones y Transportes
(1911).45 Enriqueció su itinerario en el sector privado: fue gerente de las
sucursales del Banco Nacional en Chihuahua y en Zamora, Michoacán,
y profesor en la Escuela Nacional de Minas; se dedicó a la política al
lado de los Científicos; fundó y dirigió la Cámara Nacional de Minas y
fue electo senador por Sinaloa (1902-1911). En definitiva, la carrera po-
livalente de Domínguez descansa en los sólidos apoyos adquiridos en
su estancia en Culiacán y, sobre todo, en sus relaciones con el medio
financiero y el de empleados federales y bancarios.
La creación de instituciones financieras (bancos, bolsas de valores y
compañías de seguros) y el restablecimiento del crédito público, piezas
clave de la modernidad porfirista, generaron nuevos puestos. Así, en
1882, se creó el de inspector de bancos, funcionario que establece rela-
ciones entre la autoridad fiscal federal —el secretario de Hacienda— y
la de los bancos —dirección, consejo de administración o comisarios—.
Los inspectores deben verificar las cuentas, así como los balances y, sobre
todo, vigilar que la emisión de papel moneda no exceda al respaldo en
metálico autorizado. Además, tienen acceso directo al ministro —quien
aprueba su nombramiento— pero están incorporados al Departamento
de Banca y de Crédito. Las instituciones financieras, por su parte, están
obligadas a pagar el salario de los inspectores (2 000 pesos anuales).
El perfil de esos nuevos funcionarios varió según los periodos. An-
tes de la Ley General de Instituciones de Crédito de 1897, los bancos
eran poco numerosos y los puestos de inspectores estaban reservados
más para los fieles o protegidos, que para los profesionales. Así, por
ejemplo, el general Felipe Berriozábal (1829-1900), secretario de Guerra
del gobierno de Juárez (1863) y de Díaz (1876 y 1896-1900), fue nombra-
do inspector del Banco Hipotecario Mexicano (1884-1890). Otro fiel de
Díaz, el coronel y diputado Cástulo Zenteno (1837-18??), hijo de un fun-
cionario del Tesoro Federal, obtuvo diversos favores de parte de Díaz
45
Ocupó ese puesto del 25 de marzo al 25 de mayo de 1911, antes de la renuncia de
Díaz a la presidencia.

por los servicios prestados durante la “Revolución de Tuxtepec”, entre

los cuales estuvo el nombramiento de representante del gobierno en la
Compañía del Ferrocarril Interoceánico y, más tarde, el de inspector del
Banco Nacional Mexicano (1882-1884). En esos dos empleos, el rol de los
funcionarios se enfoca solamente en vigilar la adecuada instalación de
los nuevos bancos, pero no se dedican a dar seguimiento, a compren-
der y a orientar su funcionamiento. Parece que la administración finan-
ciera, al acordar poca importancia al puesto de inspector, muestra una
cara menos “profesional” y más liberal –laissez faire, laissez passer– frente
a las noveles instituciones crediticias.
Esa actitud hacia los bancos cambió bajo la influencia de los Cien-
tíficos y después de la expedición de la ley bancaria de 1897. Con el
crecimiento económico y la instalación de bancos, el ministro deviene
vigilante y confía esos puestos a inspectores profesionales46 ligados a
intereses económicos amigos. Los protegidos del general Díaz no des-
aparecen del todo. Así, por ejemplo, el abogado Juan Bautista Castelló
(1842-1919), inspector del Banco de Londres y México (1896-1906) —se-
gundo banco del país—, diputado federal (1886-1908) y gobernador del
estado de Tamaulipas (1908-1911). No es inútil señalar que Castelló es
pariente de “Doña Carmelita”,47 esposa del presidente (tío por parte de
su madre; de soltera ella llevaba el apellido Romero Rubio Castelló), y
que sus parientes Felipe y José Castelló, también fueron inspectores del
Banco de Campeche y gerentes del mismo banco.
En realidad, los lazos de parentesco, las filiaciones políticas y los
negocios financieros están entreverados en ese nuevo sector de la eco-
nomía. Los grupos financieros buscan inspectores dóciles y, si es po-
sible, aliados que puedan auxiliarles en sus sucursales de provincia.
Evoquemos el caso de José Ignacio Icaza, inspector del Banco del Estado
de México, primo de Gabriel Icaza, miembro del Consejo de Adminis-
tración de la Caja de Préstamos, y hermano de Javier Icaza y Landa, ac-
46
Que tenían responsabilidades y obligaciones bien establecidas. Véanse los artículos
113 a 116 de la Ley General de Instituciones de Crédito, 19 de marzo de 1897.
47
Fue hermano de su madre, María Agustina Luisa Castelló Rivas, tres años
mayor (1842-1919). Véase su genealogía en línea: <https://gw.geneanet.org/
sanchiz?lang=es&p=maria+agustina&n=castello+rivas>.

cionista de la Sociedad de Bienes Raíces.48 Recordemos también el caso

de Ramón Cuéllar, administrador fiscal de Chihuahua, al servicio de los
intereses del grupo Creel-Terrazas e inspector de bancos. Esos lazos se
fortalecen por la falta de movilidad en los puestos, característica de los
últimos años del Porfirismo, que facilitó la creación de redes de interés
donde se integraron empresarios, financieros, burócratas y, sobre todo,
parientes y amigos leales al poder. En realidad, todos resultan “ami-
gos”, partícipes y promotores, como lo veremos en el tercer libro de esta
trilogía.
Si los hombres de negocios orientan el nombramiento de inspecto-
res de bancos, éstos cuentan con un perfil profesional, son generalmente
competentes y cuentan con experiencia. Los sectores de punta de la eco-
nomía (industrias, ferrocarriles, comercios) están íntimamente ligados al
sector bancario, por ello se exige un personal experimentado para ocupar
esos puestos. La carrera del ingeniero Gabriel Mancera (1839-1925), pri-
mer inspector del poderoso Banco Central Mexicano, es ejemplar. Hijo
de una rica familia de industriales del estado de Hidalgo, fue director de
una fábrica textil desde muy joven, después dirigió la construcción
de diversas fábricas en su Pachuca natal. Porfirista de la primera hora, fue
diputado (1868-1910), senador (1910-1913) y miembro de comisiones parla-
mentarias. Con los Científicos, Mancera participa activamente en el Con-
greso de la Unión liberal de 1892 y promueve todas las reelecciones de
Porfirio Díaz. Su experiencia y sus aptitudes lo llevaron a puestos de alta
responsabilidad: comisionado de la delegación mexicana a la Exposición
Universal de Filadelfia en 1876, fue nombrado subsecretario de Fomento
en 1878. Durante los años 1880, este ferviente iniciador de las líneas de
trenes fue accionista y director de la Compañía del Ferrocarril Omeotus-
co-Pachuca. Sus experiencias en la industria, la banca y los ferrocarriles
lo llevaron, al final de su carrera, a participar en la nacionalización de los
ferrocarriles y a formar parte del comité directivo de la nueva compañía.
Más allá de su personalidad —fue famoso por sus acciones filantrópicas
y por su apoyo incondicional a Díaz—, Mancera es representativo de los
nuevos cuadros que impulsan activamente la modernización de la vida
48
Véase la genealogía en FamilySearch <https://ancestors.familysearch.org/en/
LR3H-Q7X/juan-mar%C3%ADa-icaza-iturbe-1825-1898>.

económica del país. La Administración Pública fomenta y acompaña esta

modernización que requiere verdaderos expertos, conocedores de los
negocios y de las finanzas privadas, aptitudes que Mancera reunía. En
consecuencia, actividad pública y privada se confunden, y numerosos
funcionarios siguen una carrera inversa a la de Mancera: abandonan, sin
perder contacto, la política o la Administración Pública para dedicarse a
los negocios privados, beneficiándose de las relaciones y la información
privilegiada adquirida en su paso por la burocracia fiscal.
El proyecto modernizador de las finanzas pasa también por el resta-
blecimiento del crédito externo y por la apertura del país a las inversio-
nes extranjeras. Además de los encargados de negocios en las diferentes
embajadas mexicanas, desde 1882 fueron enviados a Londres algunos
representantes de Hacienda, para establecer una agencia financiera en
1885, dependiente de la Secretaría de Hacienda.49 El director de la agen-
cia era el encargado de arreglar, con los tenedores de bonos, los proble-
mas de la deuda exterior, y de colocar bonos, títulos, acciones y obliga-
ciones mexicanas en el mercado londinense. Instalados en la City, esta
“diplomacia fiscal” busca atraer las inversiones inglesas, informa de las
ventajas que el gobierno otorga a las compañías extranjeras deseosas
de instalarse en México (venta de terrenos, exoneración de impuestos,
concesiones y subvenciones…) y muy a menudo promueve acuerdos y
contratos. No es necesario recordar que a esos puestos de responsabili-
dad fueron nombradas personas de la más alta importancia para la po-
lítica del régimen, hombres que tenían esmerada educación, una buena
formación y una experiencia en los negocios y en la diplomacia de muy
alto nivel, así como toda la confianza del gobierno. Tal fue el caso de
Benito Gómez Farías (1828-1914), hijo del expresidente liberal Valentín
Gómez Farías;50 en su trayectoria se encuentra ser director de Aduanas,
administrador del Timbre y subsecretario de Relaciones Exteriores. En
1891, a la muerte de Manuel Dublán, Díaz le pidió regresar de Londres
para ocupar el puesto de secretario de Hacienda. Citemos también a
Carlos Rivas Gómez (1844-1908) enviado especial ante los banqueros
49
La agencia financiera en Londres fue creada por ley el 22 de junio de 1885 y abrió
sus puertas el 5 de abril de 1886.
50
Véase el excelente libro de Esther Acevedo, Por ser hijo del Benemérito. Una historia
fragmentada. Benito Juárez Maza, 1852-1912.

ingleses, secretario particular del presidente Manuel González, hombre

de negocios, rico hacendado y activo político —fue diputado (1868-1882)
y senador (1884-1908)—.51
El más importante de todos los agentes financieros enviados a Lon-
dres fue sin duda Sebastián Camacho (1832-1915). Descendiente de una
rica familia de la alta aristocracia, hijo de un ministro de Relaciones Exte-
riores que fue el primer representante de México en las cortes europeas.
Periodista durante su juventud, Camacho realizó estudios de ingeniería
y fue nombrado ensayador general de la Casa de Moneda de México. Fue
miembro del Consejo de la Ciudad de México (1880-1884), diputado (1871-
1896), senador (1888-1914), junto a los Científicos sostuvo activamente to-
das las reelecciones de Díaz. En 1877 se le consideraba poseedor de una de
las más grandes fortunas del país, durante los años 1880 se le otorgaron
varias concesiones para construir ferrocarriles que fueron rápidamente
traspasadas a compañías estadounidenses e inglesas. Participó también
en negocios mineros, agrícolas e industriales. Camacho mantuvo relacio-
nes muy estrechas con financieros ingleses, fue miembro del consejo de
administración de industrias y de bancos, y en 1907 ocupó el cargo de
director del Banco Nacional de México. Poco antes, fue agente financiero
en Londres, donde desplegó una gran actividad en toda Europa.52
Del laberinto de la Administración Central a las lujosas oficinas de la
agencia financiera en Londres, pasando por las administraciones locales,
las aduanas y las Casas de Moneda, se extiende el espacio de una maqui-
naria jurídico-administrativa donde los funcionarios ejercen la autoridad
fiscal del Estado. En ese ejercicio desarrollan una trayectoria individual
donde lazos familiares, políticos, empresariales y culturales juegan un
rol tan importante como su preparación y excelencia. La carrera de los
51
En varias ocasiones, los historiadores J. C. Valadés y Cosío Villegas mencionan la
conducta de Rivas, “conocido por su enriquecimiento suspecto y su vida poco re-
comendable”, así como por su don de ubicuidad: “En 1882, fue elegido al mismo
tiempo senador suplente por el Estado de Hidalgo, diputado titular por Tepic y
senador titular por Guerrero...” (hmm-pvp, p. 690).
52
En 1903, por ejemplo, firmó una compra de material de guerra con la compañía
francesa de Saint-Chamond, por valor de seis millones de francos, lo que le valió,
en esta ocasión, ser recompensado con la medalla de la “Légion d’honneur”. Véase
carta del director general de la compañía Saint-Chamond a MAE, del 22 diciembre
de 1903, amae/ns V.16.

funcionarios que hemos visto, indica que los puestos fiscales sirvieron de
escalón imprescindible para obtener el éxito económico y político. Ellas
revelan igualmente que si los lazos de fidelidad con el “Príncipe” son
necesarios, se trata de puestos de estrecha colaboración con el gobierno;
la modernización de la administración exige técnicos experimentados.
Esa tendencia, a buscar y poder contratar empleados profesionales se
acentúa durante los años 1880 –cuando ya se exige un título de las noveles
escuelas de comercio–, y abrió la puerta a una nueva generación de funcio-
narios que, poco a poco, obtienen un cierto margen de independencia fren-
te al grupo de militares, caciques y liberales que detentaban el poder polí-
tico. Los especialistas fueron contratados por su conocimiento, experiencia
técnica y profesional adquirida, muy a menudo, en actividades económicas
de punta. La mayoría comparte las mismas ideas de “orden y progreso”,
busca los mismos objetivos y utiliza la apertura de nuevos campos de ac-
ción para desarrollar su inteligencia y aumentar su poder y su riqueza. Así,
si Porfirio Díaz cede un poco de autoridad para alcanzar “el progreso”, no
se priva por ello de verdaderos talentos.53
Pero independencia relativa de la administración frente a los acto-
res políticos no quiere decir desaparición de la política. En esta fase del
Porfirismo (después del nombramiento de Limantour) se hace política
“ejerciendo” la administración, dándole sentido a la acción de los fun-
cionarios, fijando una dirección a la máquina jurídico-administrativa
—y al grupo de interés que se articula y beneficia— donde “poca polí-
tica y mucha administración” significa “otra manera de hacer política”.
Esto nos conduce a conocer la orientación de la fiscalidad y a examinar
las carreras de aquellos que le dan contenido, orientación y ritmo: los
ministros y los miembros de las comisiones parlamentarias.
Los jefes: “quien paga manda”

En el momento de mayor brillo del régimen porfirista, poco antes de la
Revolución, los diputados no son más que simples representantes sin
53
Este proceso de profesionalización de la administración es antiguo: la presencia de
Manuel Payno, Francisco Mejía, Guillermo Prieto o Francisco Gochicoa son ejem-
plos que lo confirman. Lo novedoso aquí es que la burocracia se transforma en un
verdadero actor político.

poder real. Las Cámaras juegan un papel político menor: “el poder real
circula a través de la jerarquía del Ejecutivo”.54 Esta es la imagen que
proyecta el régimen a principios del siglo xx y que sugiere el gran poder
que adquirió el Ejecutivo y su jerarquía burocrática. Sin embargo, esa
realidad, al igual que la dictadura, es un resultado y no una situación
que rige durante todo nuestro periodo. Conviene entonces dar segui-
miento al proceso que terminó por consolidar a un Ejecutivo fuerte y
al grupo que lo dirige: los Científicos. Para ello debemos preguntarnos
¿cómo llegan los Científicos a ocupar las riendas de la Hacienda pública
y orientar la política del Ejecutivo? ¿De dónde sale su “jefe”, José Yves
Limantour?, ¿qué coyunturas los favorecen para desplazar a los libera-
les y republicanos?
La vida política de la República Restaurada no tiene mucho que ver
con la imagen esclerosada de la dictadura. Durante esos 10 años renacie-
ron la democracia, la libertad de opinión y el parlamento fue teatro de
vivas discusiones, donde los porfiristas aprovecharon para legitimarse
y escalar el poder. En varias ocasiones los gobiernos de Juárez y de Ler-
do de Tejada tuvieron que dar marcha atrás a sus proyectos, retirar sus
iniciativas de ley, mientras que la oposición, movida por los porfiristas,
provocó la renuncia de sus ministros.55 Los programas políticos de los
levantamientos armados porfiristas (La Noria, 1871, y la "Revolución de
Tuxtepec", 1876) se dirigieron, en realidad, contra la instauración de un
Poder Ejecutivo fuerte, reclamaron mayor autoridad para el Poder Le-
gislativo —que debería nombrar a los altos funcionarios— y exigieron
la alternancia política (no reelección de presidente y de gobernadores).56
Pero, una vez en el poder –al triunfo de la revolución tuxtepecana– y
con el fin de asentar su autoridad, el general Díaz utilizó todos los me-
dios para construir un Ejecutivo robusto y derrotar a sus contendientes
políticos.
54
F. X. Guerra, Le Mexique..., op. cit., p. 103.
55
Es por ello que tanto Juárez como Lerdo buscaron reforzar al Ejecutivo creando un
contrapeso a la Cámara de Diputados, en la figura del Senado. Finalmente, en 1874,
Lerdo de Tejada estableció el Senado.
56
Existen varios libros que reproducen los textos completos de manifiestos y progra-
mas de los levantamientos de Díaz, véase por ejemplo el de F. I. Madero, La sucesión
presidencial en 1910, pp. 96-115 o la recopilación de A. Matute, México en el siglo xix.

Es bien sabido cómo, durante los años 1880, Díaz empeñó su energía
para alcanzar esos objetivos usando todos los medios de coerción a su
alcance: control de la prensa, prisión, congelamiento político, desapari-
ción o asesinatos (como en el sonado caso de Veracruz inmortalizado
en la frase: “Mátalos en caliente”...), prácticas que en esa época fueron
conocidas como el método de las tres R: “encierro, destierro o entierro”.
Díaz llegó así a centralizar el poder en el Ejecutivo, a controlar la oposi-
ción y, poco a poco, se alejó del programa “republicano” que justificó su
ascenso. En esta lógica el general se apoyó en sus partidarios, antiguos
liberales y republicanos que se beneficiaron de favores y concesiones
gubernamentales, y supo poner en práctica una política de progreso
material y de reconciliación con la Iglesia y con los conservadores, que
le ganó apoyos entre las clases acomodadas. Así, para 1888, consolidó
su régimen.
Desde 1890, después de haber eliminado a sus rivales liberales y
“tuxtepecanos”,57 Porfirio Díaz necesitaba hombres nuevos y un nuevo
programa para legitimar su permanencia en el poder. Los miembros
de la Unión Liberal estuvieron listos para sostenerlo y los Científicos
ofrecieron su talento para elaborar el programa y formular una versión
—y una visión— creíble y racional del régimen: el general Díaz deviene
así “la fuente de todo poder”.58 Los Científicos, subraya el senador y go-
bernador de Jalisco José López Portillo y Rojas, “dieron valor y pusieron
inteligencia a la obra que, sin su contribución, no hubiera sido más que
violenta y decadente”. Ellos crearon, añade López Portillo, “la organi-
zación del país, como fue durante el periodo más brillante del gobierno
de Díaz”.59 El Ministerio de Hacienda fue el centro articulador de esta
obra de regeneración y el grupo de Limantour se reveló dinámico y
hegemónico.
En efecto, la debilidad de los caudillos, la decadencia política del
Legislativo y su total sumisión al Ejecutivo evolucionaron al mismo ritmo
57
Nombre dado a los que sostuvieron el programa de la “Revolución de Tuxtepec”,
levantamiento contra el presidente Lerdo de Tejada, golpe de Estado que llevó al
general Díaz al poder en 1876.
58
Varios historiadores retoman esta fórmula, poniendo al general Díaz en el centro de
todo poder. Véase Cosío Villegas, hmm-pvp, F. X. Guerra, Le Mexique..., op. cit., o las
biografías de E. Krauze y F. Zerón Medina, Porfirio Díaz.
59
J. López Portillo y Rojas, Elevación y caída de Porfirio Díaz, p. 263.

que los Científicos ascendían al poder. En 1880 participan activamente

en el Congreso, lo veremos más adelante; emprenden un duro comba-
te para imponer sus puntos de vista y homogeneizar opiniones. Des-
de 1888, cuando los diputados y la opinión pública les son favorables,
el combate se transforma en pedagogía y, para fines de los años 1890,
ocupan los peldaños más altos del poder. Conviene, en consecuencia,
examinar su trayectoria en las comisiones parlamentarias, descubrir el
perfil de los diputados que los rodean, así como la personalidad de los
hombres que dirigen la Secretaría de Hacienda: los ministros.
Más de dos terceras partes de los diputados de nuestro corpus par-
ticipa en las comisiones relacionadas con Hacienda.60 Los miembros de
esas comisiones (formadas por tres o cinco diputados) son elegidos en el
pleno del Congreso por un periodo de dos años. Existen tres comisiones
permanentes (Hacienda, Presupuesto y Deuda Pública), mientras que
otras son creadas de manera coyuntural (Alcabalas, Monetaria, Banca-
ria, etcétera) para resolver problemas específicos. Ellas se encargan de
estudiar, valorar y rendir un dictamen de los proyectos o iniciativas de ley
presentados por el ministro de Hacienda, así como evaluar los informes
anuales del ministro y dictaminar la Cuenta del Tesoro Federal. Para
realizar ese trabajo, sus miembros tienen libre acceso a los archivos de
Hacienda, puerta abierta en las oficinas de los altos funcionarios y pue-
den, si lo consideran necesario, obtener informes especiales, documentos
reservados o solicitar la comparecencia de ministros y altos funciona-
rios en la Cámara. Esos diputados son, generalmente, personalidades
políticas reconocidas que entienden de finanzas públicas y tienen inte-
reses en ese terreno.61
El perfil general de los miembros de comisiones es muy semejante
al de los funcionaros que hemos examinado, con la diferencia de que
éstos realizan una actividad eminentemente política. Los diputados
–“representantes del pueblo” en el Legislativo– están vinculados a di-
versos intereses locales, nacionales o internacionales que condicionan
60
Como sabemos, las comisiones se ocupan de examinar y dictaminar las iniciati-
vas de leyes, por lo que tienen todo el poder para sancionar y orientar la política
económica del gobierno.
61
Los nombres de diputados miembros de esas comisiones provienen del Diario de
debates de la Cámara de Diputados, ddcd, de 1867 a 1910.

y orientan su trabajo en el seno de las comisiones: critican o sostienen

los proyectos de acuerdo con las relaciones que establecen con el go-
bierno; apoyan o censuran a los candidatos potenciales a los principales
puestos de poder (presidencia, gubernaturas, municipalidades). Pero si
también pueden hacer política, ese rol pierde sentido una vez consoli-
dado el régimen de Díaz. Es entonces cuando la consigna “poca política,
mucha administración” sustituye a “la política” y expresa las prácticas
de un poder autoritario y dictatorial.
Retengamos esa mutación, que se sitúa hacia fines de los años 1880,
para examinar el antes y después, a partir de las prácticas y trayectorias
de los tribunos de las comisiones. Para ello se hace una clasificación de
los miembros de las comisiones en cuatro grupos, con base en la parti-
cipación de los diputados en cuatro momentos del tránsito de las prácti-
cas parlamentarias democráticas a autoritarias. Éstos son: los diputados
de la continuidad; los de las luchas parlamentarias; los de la transición;
y los de la dictadura.
El primer grupo está formado por diputados de las viejas generacio-
nes que, por su saber y experiencia son beneficiarios de un respeto y
una autoridad más allá del conflicto y de la lucha entre facciones. Ya
mencionamos a Manuel Payno, quien después de ser administrador de
Aduana entró a la Cámara de Diputados y participó en las comisiones
durante 10 años (1871-1882).62 De igual manera aludimos a José María
Iglesias (1832-1892), antiguo ministro e ilustre magistrado, uno de los
más brillantes liberales de la Reforma, varias veces secretario de Ha-
cienda (1857, 1864 y 1867), de Gobernación y magistrado de la Suprema
Corte de Justicia.63 A raíz de la reelección contestada de Lerdo de Tejada
y al levantamiento de Díaz, se proclamó presidente provisional, con el
fin de “evitar la guerra civil”, pero Díaz lo persiguió y lo envió al exilio.64
62
Véase el estudio de Nicole Giron, “Manuel Payno, el ir y venir por la Secretaría de
Hacienda”, en Los secretarios de hacienda y sus proyectos (1821-1933), vol. 1, pp. 351-
397.
63
Véase Elisa Speckman Guerra, “La gestión hacendaria de José María Iglesias. La
emergencia de la guerra y las promesas de la paz”, en Los secretarios de hacienda y sus
proyectos (1821-1933), vol. ii, pp. 47-74.
64
José Ma. Iglesias se refugió en Nueva York, donde murió en 1892. Escribió un libro
sobre este problema, La cuestión presidencial en 1876.

También en desgracia, don Guillermo Prieto (1818-1897), luchador

liberal romántico, secretario particular de los presidentes Gómez Farías
y Bustamante, compañero fiel de Juárez y opositor de la concentración
del poder en el Ejecutivo, fue tres veces ministro de Hacienda (1852-
1853, 1855-1856 y 1861).65 Conocedor de los problemas financieros, de
una gran cortesía y popularidad, Prieto fue finalmente amnistiado.66
Durante más de un cuarto de siglo participó activamente en las comi-
siones (1867-1894) y se convirtió en consejero muy solicitado de los jóve-
nes tribunos. Los Científicos, reticentes a los liberales, lo calificaron, sin
embargo, de “pintoresco y simpático” y lo consideraban “una pieza del
museo popular”.67
Prieto fue una de las raras voces de la oposición respetada por la
dictadura y, en varias ocasiones, la única discordante. Todos los vetera-
nos no beneficiaron, desgraciadamente, de este “asentimiento” del po-
der, en particular los ilustres liberales susceptibles de hacerle sombra a
Porfirio. Así, José María Mata (1819-1895), abogado prestigioso, antiguo
ministro de Hacienda y pretendiente a la presidencia, renunció ―por
diferencias con Díaz― al puesto de secretario de Relaciones Exteriores
que el general le había confiado al triunfo del Plan de Tuxtepec. Con ese
gesto decidió su futuro político: se tuvo que exilar a sus plantaciones en
Veracruz y refugiarse como alcalde de pueblo.
Así, personalidades liberales y juristas de la Reforma, partidarios de
la República con experiencia ministerial y de trabajo en las comisiones
de Hacienda, fueron, poco a poco, neutralizados o alejados del poder
por el general Díaz. Antes de eclipsarse, esos veteranos transmitieron
su saber a las jóvenes generaciones y contribuyeron a dar continuidad a
las instituciones y a la estabilidad de los negocios financieros del Esta-
do. El más activo y popular de esos veteranos, Guillermo Prieto, recibió
al momento de retirarse de la arena parlamentaria en 1894, el aplauso
de parte de uno de los Científicos, Justo Sierra, en estos términos:
65
Véase el estudio de Margarita Guevara Sanginés, “Guillermo Prieto y Pradillo,
ministro trashumante: de la fiscalidad del antiguo régimen a un nuevo orden”, en
Los secretarios de Hacienda y sus proyectos (1821-1933), vol. 1, pp. 315-350.
66
Prieto legó varias obras sobre la Hacienda, en particular Algunas ideas sobre la orga-
nización de la Hacienda pública basadas en el Presupuesto de 1857, o su famoso Dictamen
de la comisión sobre la reforma del arancel.
67
hmm-pvp, p. 674.

Puede retirarse tranquilo el Sr. Prieto a su hogar, y puede retirarse maña-

na a la tumba; cualesquiera que hayan sido sus actos, dos generaciones de
mexicanos sabemos cuánto le debemos, e inclinados ante él con devoción
filial, le veremos descender aquí y llegar allá, seguros de que en donde
quiera encontrará la inmortalidad y la gloria.68
Inmortalidad y gloria para los veteranos, política y poder para la juven-

tud, tales son los deseos que los tuxtepecanos anhelaron durante los
años de la restauración. En efecto, en el decenio 1867-1877, la mayoría de
diputados afirmaron su determinación y pasión para reconstruir el país
e instaurar una República laica, liberal y progresista. Al igual que los
veteranos, los jóvenes deseaban fijar para siempre, en las instituciones y
en las prácticas políticas, las ideas de la Constitución de 1857.
IMAGEN 20
Dibujo de Guillermo Prieto, 1854
Fuente: Viajes de orden suprema, citado en Rafael Barajas, La historia de

un país en caricatura, op. cit., p. 358.
68
C. J. Sierra, Historia de la administración hacendaria en México, p. 67.

Se enfrentaron una y otra vez en la prensa y el Congreso, donde alimen-

taron los debates, criticaron a sus oponentes, animaron la lucha parla-
mentaria. Como señala Cosío Villegas, “fue la época dorada del poder
Legislativo”.
Pero cada uno tenía sus preferencias y cada jefe quería obtener las
mejores ventajas para escalar los peldaños del poder. La participación
en las comisiones de Hacienda fue entonces el mejor terreno para la
disputa política.69 Fuera de los ancianos fieles a las instituciones repu-
blicanas, nuestra lista cuenta con una minoría de juaristas y lerdistas
durante este decenio. La mayoría son tuxtepecanos que utilizan el len-
guaje jacobino para llegar al poder. Los hubo también moderados como
Francisco de Paula Gochicoa, Ramón Guzmán o López de Nava, que
impulsaron el ascenso de Díaz al poder.
Citemos el caso del célebre abogado Rafael Martínez de la Torre
(1822-1886), defensor de la causa contra Maximiliano, amante de casos
desesperados (solicitó amparo para evitar la expulsión de las Hijas de la
Caridad) y miembro de las comisiones durante cinco años (1869-1875).
En 1879, Martínez de la Torre elevó su voz, junto a la del brillante orador
Joaquín Alcalde ―también miembro de comisiones de Hacienda― con-
tra el asesinato de militares acusados de querer restablecer el gobierno
de Lerdo de Tejada. El episodio se hizo célebre por el mensaje que Díaz
envió al gobernador de Veracruz, general Luis Mier y Terán, sugirien-
do la suerte reservada a los prisioneros: “mátalos en caliente”. A pesar
de oponerse a los levantamientos de Díaz, en 1871 y en 1876, junto con
Ignacio Ramírez, Joaquín Alcalde y José María Iglesias, Martínez de la
Torre fue partidario de la consigna: “todo levantamiento es justificado
cuando la sociedad no está satisfecha con su gobierno”. Esa posición
del diputado Martínez de la Torre muestra el clima “jacobino” que se
respiraba en el Congreso durante los gobiernos de Juárez y Lerdo de
Tejada, y revela el estado de ánimo de los liberales, cuando los partida-
rios de Díaz (la oposición al gobierno) elevaron discursos radicales para
eliminar a sus contrincantes y, con ello, terminaron por inhibir acciones
gubernamentales destinadas a enraizar la República.
69
Existe también un excelente estudio sobre el tránsito de la República Restaurada
al Porfirismo, de Laurens B. Perry, Juárez y Díaz. Continuidad y ruptura en la política
mexicana.

Esa oposición porfirista contaba con mayoría en las comisiones. Por

ejemplo, los hermanos Baz: José Valente y Juan José, dos instituciones
del liberalismo de la Reforma. En 1876, Díaz agradeció a José Valente su
trabajo en el Congreso confiándole la Secretaría del Gobierno de la capi-
tal, y más tarde le otorgó el Ministerio de Gobernación. En las filas del
Porfirismo, apoyados por periódicos como La Orquesta, El Globo y El Fe-
deralista, estuvieron presentes periodistas y escritores, como el inevita-
ble editor Gustavo A. Esteva, director y fundador de El Nacional, quien,
con Gutiérrez Nájera, Francisco Sosa o Vicente Riva Palacio, no dejó de
manifestar su apego al progreso prometido por Díaz. A su lado, juristas
como Enrique María Rubio, que mantuvo ese radicalismo y participó
nueve años en las comisiones. Para 1882, cuando los porfiristas ya están
en el poder, Rubio abogó en el Senado para restringir las libertades de
expresión y de prensa.70
Esos porfiristas son, sin embargo, figuras menores frente al presti-
giado liberal Manuel María de Zamacona (1826-1904), veterano político
de la Reforma, activo y experimentado negociante. Fue secretario de
Relaciones Exteriores y de Hacienda (1861) con Juárez, abogado y es-
critor, dirigió el periódico El Siglo Diez y Nueve y condujo la oposición
parlamentaria porfirista durante los gobiernos de Juárez y Lerdo. Al
triunfo de Tuxtepec, fue enviado a Washington como “agente confiden-
cial” para negociar el reconocimiento de los Estados Unidos al gobierno
de Díaz y, naturalmente, fue nombrado embajador de México en ese
país, hasta que renunció por desacuerdos con el general, con motivo de
un derroche de dinero antes de la sucesión en 1880. Como diputado in-
terpeló a sus colegas: “desde hace quince años, nosotros, los amigos del
orden y del método administrativo, combatimos en esta Cámara y en
las comisiones para hacer economías financieras…”.71 A pesar de su ale-
jamiento, en 1890 se le menciona como uno de los candidatos eventuales
a la sucesión presidencial, pero su estrella política ya se había apagado.
Durante este periodo de luchas parlamentarias, la composición de
las comisiones de Hacienda es muy favorable a Díaz; con discursos ra-
dicales y propósitos “principistas” los porfiristas se oponen al gobierno
70
Sobre este aspecto, véase hmm-pvp, p. 730.
71
ddcd 1880, p. 325.

para ascender al poder. Los secretarios de Hacienda de Juárez y de Ler-

do fueron duramente criticados en la Cámara; tuvieron que enfrentar
a los diputados, dar explicaciones, modificar o abandonar proyectos e
iniciativas de leyes. El más combatido de todos fue, sin duda, el refor-
mador Matías Romero (1837-1898).
Al igual que Juárez y Díaz, Romero nació en Oaxaca, donde hizo sus
primeros estudios (en el Instituto). Licenciado en la Escuela Nacional de
Derecho, colaboró con Juárez y con Melchor Ocampo en la Secretaría
de Relaciones Exteriores, llegó a primer secretario de la legación mexica-
na en Washington, después embajador en Estados Unidos, del gobierno
itinerante de Juárez (1863-1867) y, bajo las órdenes de Díaz, participó en la
guerra contra el Imperio. Diplomático tenaz y brillante economista, fue
llamado en tres ocasiones a dirigir la Secretaría de Hacienda (1867-1872,
1877-1879 y 1892), donde desplegó una labor regeneradora: su diagnóstico,
sus propuestas y, sobre todo, sus reformas sentaron las bases para la ins-
tauración del régimen fiscal en nuestro periodo.72 Sin embargo, durante
la República Restaurada fue odiado en la Cámara, “por altivo y soberbio”.
Pero no se detuvo ante los numerosos asaltos de la oposición para “impo-
ner” sus proyectos, aunque se vio obligado a renunciar en 1872, bajo las
protestas de los diputados y el levantamiento de la Noria. No obstante, en
1877 Díaz reconoce sus dotes, lo rehabilita en Hacienda y, luego de apunta-
lar en leyes su proyecto reformador, es nombrado embajador de México en
Washington, donde permaneció hasta su muerte (1879-1898).73
Entre los 14 ministros de Hacienda de nuestro periodo (véase cuadro
14), destacan las figuras de Romero, Dublán y Limantour.74 Romero redactó
la síntesis de medio siglo de experiencia fiscal y legó el programa de refor-
ma más completo y ambicioso para las finanzas públicas. Dublán aplicó
72
Sobre este aspecto, véase hmm-pvp, p. 730.
73
Matías Romero es más conocido como diplomático, por los puestos que ocupó en
los gobiernos de Juárez y Porfirio Díaz, como representante en Washington. Al res-
pecto existen la biografía clásica de Harry Bernstein, Matías Romero 1837-1898 y el
artículo de Cosío Villegas, “La aventura de Matías”. Más reciente la de Sergio Silva
Castañeda y Graciela Márquez, Matías Romero y el oficio diplomático: 1837-1898.
74
El cuadro de secretarios de Hacienda fue elaborado en 1995, desde entonces se han
publicado algunos trabajos sobre los ministros, entre ellos destaca el coordinado
por Leonor Ludlow, Los secretarios de Hacienda y sus proyectos… op. cit., así como la
Galería de Secretarios de Hacienda, diseñada por la propia shcp, en línea.

un plan draconiano de economías, reconoció las deudas y abrió el crédito

exterior, mientras que Limantour concluyó el programa de Romero e inno-
vó en el campo de las instituciones de crédito, la moneda y la planificación.
Entre esos tres ministros, otras personalidades trabajaron durante casi 12
años, siempre mezclados en intensas luchas políticas. Antes de examinar
esas luchas de poder que ayudan a comprender el ascenso de los Científi-
cos, conviene hacer algunas observaciones sobre el conjunto de ministros.
CUADRO 14
Los secretarios de Hacienda: 1867-1911
Principales acciones en la
Fechas Nombre, lugar y fecha
Secretaría
Hace la síntesis de medio

siglo de fiscalidad,
propone la reforma
1868 ene 16 / Matías Romero Avendaño
hacendaria, moderniza
1872 jun 12 (Oaxaca, 1837-1898)
la administración, muy
criticado se ve obligado a
renunciar.
Continúa la implantación
1872 jun 12 / Francisco Mejía Escalada del Timbre, deja la Secretaría
1876 nov 28 (Morelia, 1822-1901) a la caída de Lerdo de
Tejada.
Crea un impuesto sobre

1876 nov 29 / Justo Benítez capitales, renuncia para
1877 feb 14 (Oaxaca, 1833-1900) preparar su campaña a la
presidencia.
Nombrado
1877 mar 15 / Francisco de Landero y Cos provisionalmente para
1877 mayo 23 (Xalapa, 1831-1912) permitir el regreso de
Romero a la Secretaría.
Trata de hacer avanzar

su reforma, provoca una
crisis en el Congreso por
1877 mayo 24 / Matías Romero Avendaño
su Impuesto del Timbre,
1879 abr 5 (Oaxaca, 1837-1898)
sale a EU para negociar el
reconocimiento al gobierno
de Díaz.

Secretaría
Benitista, novel en
la materia, entra en
1879 abr 7 /
José Hipólito Ramírez desacuerdo con Riva
1879 abr 9
Palacio, secretario de
Fomento, debe renunciar.
Benitista, amplía impuestos
del Timbre a textiles, hace
1879 abr 9/ Trinidad García
economías y propone emitir
1880 ene 23 (Sombrerete, Zac., 1831-1906)
papel moneda. Se gana la
oposición.
Remplaza a los benitistas,
1880 ene 24 / Manuel J. del Toro deja la Secretaría al final de
1880 nov 15 (México, 18? -1886) la administración de Porfirio
Díaz.
Criticado por préstamos
que solicitó a particulares
1880 dic 1o. / Francisco de Landero y Cos
y acusado de favorecer a
1881 dic 15 (Veracruz, 1828-1900)
los “enemigos de Díaz”,
renuncia.
Establece bancos, contrata
1881 dic 15 / Jesús Fuentes y Muñiz préstamos, criticado por
1884 feb 9 (Toluca, 1840-1895) extender el Impuesto del
Timbre, debe renunciar.
Enfrenta una crisis
financiera y política, impone
1884 feb 10 / General Miguel de la Peña con mano dura las leyes
1884 dic 15 (México, 1833-1891) fiscales y arreglos de la
deuda, llega al término de la
administración.
Reorganiza la
administración (extiende
impuestos, reduce gastos,
1884 dic 15/ Manuel Dublán
negocia deudas, abre el
1891 mayo 31 (Oaxaca, 1830-1891)
crédito exterior, acuerda
concesiones), muere en
funciones.
Ministro de transición,
1891 jun 1o. / Benito Gómez Farías incapaz de enfrentar la
1891 oct 30 (México, 1828 -1914) crisis, muy criticado por
Limantour, debe renunciar.

Secretaría
Continúa y fortalece su
reforma (administrativa,
1892 mar 26 / Matías Romero Avendaño amplía el Impuesto del
1892 dic 31 (Oaxaca, 1837-1898) Timbre y busca fomentar la
agricultura) regresa como
embajador a los EU.
Consolida la reforma,
contrata préstamos, suprime
1893 mayo 8 / José Yves Limantour las alcabalas, equilibra el
1911 mayo 25 (México, 1854-1935) presupuesto y desarrolla
las Instituciones de Crédito,
renuncia a la caída de Díaz.
La mayoría son juristas de formación, algunos ingenieros y otros mé-

dicos. Casi todos ocuparon un escaño en el Congreso, experiencia útil
que la mitad de ellos perfeccionó con su participación en las comisiones
de Hacienda. Pocos de ellos ocuparon un puesto de senador o de gober-
nador, son más técnicos que políticos y emprenden su carrera en la ad-
ministración, principalmente en las aduanas, las direcciones generales
o las administraciones de Hacienda en los estados. Personalidades con
vasta cultura, los ministros participan en el debate de ideas a través de
la prensa o de la academia; imparten cátedra en las principales escue-
las de la capital. Su origen geográfico es revelador. Entre los 14 minis-
tros, 6 provienen de la Ciudad de México y 4 de Oaxaca. Los 4 restantes
son originarios de Veracruz, Zacatecas, Toluca y Coahuila. Paralelismo
comprensible por los orígenes del presidente en funciones (Lerdo de
Tejada e Iglesias, de México; Juárez y Díaz, de Oaxaca; Francisco I. Ma-
dero, de Coahuila; y hasta Justo Benítez, candidato desafortunado a la
presidencia, tenía su apoyo en Zacatecas…).
La personalidad de don Justo Benítez es capital para comprender
la instalación de los porfiristas y el tránsito del régimen hacia la dicta-
dura. Después de Tuxtepec, el general Díaz no podía renunciar a sus
promesas (“no reelección” de presidente y gobernadores). Para asegurar
su regreso al poder se vio obligado a pasar la estafeta a un fiel servidor
que, como sabemos, fue el general Manuel González. Sin embargo, ese
tránsito fue conflictivo y tuvo que haber sacrificados. En efecto, desde

1877 se destapó el problema de la sucesión presidencial y el ministro de

Hacienda en funciones fue reconocido como “el candidato natural” y
fiel continuador de los “tuxtepecanos”.75 En efecto, Justo Benítez (1833-
1900), amigo personal y alter ego de Díaz, economista práctico, hombre
brillante y carismático tenía todas las cualidades para transformarse en
el sucesor del general.
Huérfano, originario de Oaxaca como Juárez y Díaz, Benítez creció
a la sombra de un cura que le dio su apellido y lo inscribió en el semina-
rio, donde terminó los estudios y fue compañero de Porfirio Díaz. An-
tes de obtener el título de abogado, Juárez lo nombró oficial mayor del
gobierno de Oaxaca, puesto en el que se distinguió por sus iniciativas y
su febril actividad administrativa. En combate contra los imperialistas
fue hecho prisionero con Porfirio Díaz. Desde entonces, juntos escala-
ron los peldaños del poder ayudándose mutuamente.76 En 1867, al lado
del diputado Felipe Buenrostro, Benítez propuso la idea de promover a
Díaz como sucesor de Juárez. Fue él quien concibió y organizó las cam-
pañas presidenciales de Porfirio y redactó los planes de las revueltas
de la Noria y de Tuxtepec. En 1876, nombrado secretario de Hacienda,
trató de hacer avanzar las reformas fiscales de Romero (en particular
la adopción de un impuesto sobre los capitales mineros), confiado y en
buena lid, dejó la Secretaría de Hacienda para preparar su campaña
presidencial.
A principios de 1879, un grupo de eminentes políticos, reunidos
bajo la bandera del partido “Constitucionalista”, lanzó la candidatura
de Justo Benítez. Contaba con partidarios en todas partes, en particular
—subrayémoslo— en altos cargos de la Administración Pública y el go-
bierno de las regiones.77 Los vemos en las comisiones de Hacienda, José
María Condes de la Torre; en los ministerios, Protasio Tagle, secretario
75
Véase J. López Portillo y Rojas, Elevación y caída..., op. cit., p. 179, y el libro de María
Eugenia Ponce Alcocer, La elección de Manuel González, 1878-1880.
76
Véase Memorias de Porfirio Díaz [en línea].
77
Al comparar la población gobernada por los candidatos tenemos que: “Benítez con-
taba con ocho estados de la República, que tienen una población que excede los tres
millones y medio de habitantes; González, siete, con un poco más de dos millones;
los de Porfirio apenas llegan a cinco estados y un millón y cuarto de moradores;
por último de los independientes son siete estados y dos millones ochocientos mil.
Benítez es el más fuerte”. hmm-vpi-I, p. 542.

de Justicia (1877-1879), Trinidad García, secretario de Gobernación (1877-

1878) y luego de Hacienda (1879-1880), Eduardo Pankhurts, hombre de
confianza de Díaz y ministro de Gobernación (1879-1880). Citemos aún
al presidente de la Cámara de Diputados, Felipe Buenrostro, al dipu-
tado Luis María Muñoz Ledo, candidato al gobierno de Guanajuato, y
al abogado Pablo Macedo, representante de las juventudes.78 Tenía su
cuartel político en el estado de Zacatecas, donde contaba con la protec-
ción y los recursos del gobernador. Todo iba sobre ruedas en el mejor de
los mundos posibles, hasta que un día Porfirio mencionó al general Ma-
nuel González (en ese entonces poco conocido) como su posible candi-
dato, y procedió a cambiar el gabinete y reducir la fuerza de don Justo.
Amenazadores, los benitistas respondieron con un violento manifiesto:
Con la bandera de la Constitución en la mano y el nombre de Justo Benítez

en los labios, se presentan a luchar contra Porfirio Díaz, que ha olvidado
las “puras glorias de su pasado”. Y ahora anuncian, contrariando el solem-
ne manifiesto del Partido, que si la imposición se consuma […] preciso será
derramar sangre, porque hombres dignos habría que preferirían la muerte
a la vergonzosa humillación de permitir que se les impusiese la voluntad
de un tirano.79
La “voluntad del tirano”, lo sabemos, se impuso. El general Manuel

González fue “elegido” presidente 80 y los benitistas fueron repudiados
y expulsados de la política, excepto aquellos que supieron inclinar la
cabeza y solicitar clemencia. No obstante, la perfidia de Díaz para con
su alter ego fue tal que el talentoso Benítez terminó su carrera y su vida
como director de la Escuela Nacional de Huérfanos, una actitud que le
valió al general el sobrenombre de “Perfidio Díaz”.
78
Véase J. C. Valadés, El porfirismo. El crecimiento, p. 46.
79
hmm-pvp-i, p. 555.
80
González resultó ganador con 11 528 votos de un total de 15 022. Sus más cercanos
opositores fueron Benítez, con sólo 1 368 votos y García de la Cadena con 1 075 vo-
tos. Véase Memoria política de México [en línea].

IMAGEN 21
Madame Angot, 1878
En esta caricatura —inspirada en la ópera cómica La hija de Madame

Angot de Charles Lecocq, 1872— vemos a la izquierda a Porfirio Díaz
como Madame Angot, en medio a Justo Benítez, como su hija, que mi-
rando hacia el cielo grita con voz desgarradora: “de Madame Angot
soy la heredera…”. En un juego de miradas entre candidatos: Ignacio
L. Vallarta —con sombrero alto— observa con disgusto a Benítez.
Desde el fondo, en postura de ingenua aprobación, Protasio Tagle,
entonces ministro de Justicia, mira a Ireneo Paz. Éste, con el báculo en
la mano, cierra el círculo y dirige inquisidora mirada hacia Díaz que
modoso se mantiene inocente y cabizbajo…
Fuente: La historia cantante, México 12 de octubre de 1878.

Este episodio podría parecer anecdótico, si entre los actores políticos

no hubiera dos ministros de Hacienda, varios miembros de las comisio-
nes de Hacienda y otros altos funcionarios, todos ligados a los ideales
de la “Revolución de Tuxtepec”, a las prácticas republicanas (indepen-
dencia de poderes), a la no reelección y al progreso (reformas fiscales).
Con mucha habilidad, Díaz cerró en esa elección la vía marcada desde
Tuxtepec y con el nombramiento del general González, su compadre y
mano derecha, aseguró la continuidad: el Manco se encargó del “tra-
bajo sucio” para instalar la dictadura, limpió el terreno de adversarios,
corrompió a caudillos regionales y preparó el tapete de dádivas para el
regreso triunfal de su compadre.
Es importante subrayar un aspecto de la derrota de los benitistas
que resulta clave para nuestro tema: al desaparecer de la escena políti-
ca, ese grupo dejó un vacío en la esfera de poder. Fue en esa coyuntura
—más compleja si recordamos las repetidas tentativas de los lerdistas
por regresar— cuando aquellos que se convertirían en los Científicos
iniciaron su carrera nacional... y fueron ocupando ese vacío. ¡Sí!, antes
de darse a conocer en la célebre convención de la Unión Liberal de 1892,
donde fueron bautizados como Científicos, esos jóvenes diputados se po-
sicionaron en las comisiones de finanzas y las convirtieron en trampolín
para orientar la administración y amplificar su influencia. Esa ruptura
anuncia un cambio importante que se revela en un nuevo perfil –edad,
formación y proyecto político– de los miembros de las comisiones y de
los ministros de Hacienda.
Quedaron atrás los liberales jacobinos, los republicanos convenci-
dos, los liberales de la época de Juárez; poco a poco fueron llegando po-
líticos formados en las escuelas e institutos, los especialistas, los prag-
máticos, los funcionarios bien educados. Así lo revela el nuevo perfil de
los miembros de las comisiones que se convierte en un signo, una con-
secuencia y una causa de ese proceso que se opera en dos momentos:
el primero, dominado por el grupo de “los porfiristas de la transición”
(1880-1892), donde lo viejo no termina de morir, pero lo nuevo ya orien-
ta. Y el segundo, por “los de la dictadura” (1892-1911), donde triunfa “el
orden y el progreso”. ¿Quiénes son estos personajes y cuáles las nove-
dades que ellos anuncian?

Entre los hombres de la transición, que se contentan con dádivas y bue-

nos puestos para el fin de su carrera, mencionemos a los diputados que,
desde las comisiones, se encargaron de unir los sufragios y aplicar las
consignas del poder. Así, Manuel Guillén, su acción durante 10 años en
las comisiones, le hizo ganar, a pesar de la hostilidad de la población, el
puesto de gobernador de Guerrero (1904-1907). También a Aristeo Mer-
cado (1836-1913), ingeniero de minas, jefe político de Uruapan, Michoa-
cán, y subsecretario de Hacienda de Juárez, que fue nombrado gober-
nador de Michoacán (1892-1911). Si la promoción política recompensa la
lealtad de ciertos diputados, otros se enriquecieron como don Emeterio
de la Garza o Agustín Pradillo. De la Garza (1850-1918),81 abogado y ca-
tedrático, fue secretario particular y representante en México de los in-
tereses de los generales Jerónimo Treviño (gobernador de Nuevo León)
y Francisco Naranjo (secretario de la Guerra), donde aprovechó para
hacer buenos negocios –recibió varias concesiones de ferrocarriles.82 Di-
putado y miembro de las comisiones de Hacienda —terminará su ca-
rrera como juez de la Suprema Corte de Justiciaen Nuevo León—, fue
socio de una compañía deslindadora, donde consiguió varios contratos
y recibió un título que amparaba la propiedad de más de 1.6 millones
de hectáreas de tierras en los estados de Coahuila, Tamaulipas y Nuevo
León.83 En cuanto al general liberal Agustín Pradillo (1839-1910), parti-
cipó en las guerras de Reforma y contra el Imperio, y sostuvo los dos
levantamientos de Díaz. Gobernador de Palacio Nacional (1885-1901) y
jefe de la casa presidencial (1910), su experiencia en las comisiones le
permitió obtener, tardíamente (1903), una concesión para establecer el
Banco de Guerrero que le permitió asegurar su vejez. La fidelidad trae
recompensas y enriquecimiento.
81
Véase Nuevo León y sus juristas en la encrucijada de la historia. De 1824 a nuestros días,
p. 90.
82
En particular las líneas de ferrocarriles de Monterrey al Golfo y Piedras Negras a
Torreón.
83
La compañía deslindadora estaba presidida por el general Treviño. Las cifras de
los deslindes son elocuentes. Véase M. Cerutti, Burguesía, capitales e industria en el
noreste de México, op. cit., pp. 258-261. Y más particularmente el artículo “Los mili-
tares, terratenientes y empresarios en el norte de México durante el porfiriato. Los
generales Treviño y Naranjo (1880-1910)”.

Otros diputados de la transición eran moderados, antiguos lerdistas

amnistiados o personalidades ligadas al sector económico. Algunos ve-
teranos (Prieto, Payno, Mejía) permanecieron al lado de los jóvenes y
ricos diputados. Citemos al periodista Juan Pablo de los Ríos, hijo de
una familia aristocrática que, después de haber publicado, en El Monitor
Republicano, sendas críticas contra Iglesias y Lerdo de Tejada en oca-
sión de las elecciones presidenciales, aconsejó a Díaz “escuchar la voz
del sufragio popular” y fue electo diputado.84 Igualmente, hijo de bue-
nas familias, antiguo lerdista, Francisco Barroso, varias veces miembro
de comisiones (1872-1875 y 1884-1898), en 1885 jugó el rol de acusador de
la “corrupta” administración financiera del gobierno de González. En
cuanto al joven diputado Juan Dublán, hijo del ministro de Hacienda
y sobrino de Juárez, participó en las comisiones durante 12 años. De
todos estos moderados, el más activo sin duda fue el médico Antonio
Carbajal (1847-1914). Hijo de un rico comerciante, trabajó en una com-
pañía de importaciones en Veracruz, después fue activo líder en la Cámara
de Comercio de México, y en 1884 fundó la Confederación Mercantil de
la República Mexicana, de la que fue secretario.85 Hábil negociador, su
presencia en las comisiones parlamentarias y en la Cámara fue deter-
minante durante este periodo; varios asuntos trascendentes para el país
–como la ampliación del Impuesto del Timbre, el reconocimiento de la
deuda inglesa, las concesiones de bancos y de ferrocarriles– fueron so-
metidos a la Cámara; la persuasión de Carvajal en los agitados debates
permitió sacarlos adelante.
Por su parte, los cuatro ministros que se sucedieron en el decenio
1880-1890 de la transición encontraron dificultades para hacer aceptar
su política, en particular durante el gobierno de Manuel González. Es
el caso del liberal veracruzano Francisco de Landero y Cos (1828-1900),86
que no logró ejercer el cargo de ministro más que un año. Este rico
minero, gobernador del estado de Veracruz, enfrentó graves dificulta-
des económicas y financieras, además de un gran escándalo político;
un periódico lo acusó de haber nombrado a “enemigos de los porfiris-
84
Véase hmm-pvp, p. 384.
85
Véase J. C. Valadés, El porfirismo. El nacimiento..., p. 90.
86
Véase galería de ministros en línea: < http://www.apartados.hacienda.gob.mx/
galeria_secretarios/html/29.html>.

tas” en altos puestos de la Secretaría.87 Landero y Cos heredó el puesto

al entonces subsecretario Jesús Fuentes y Muñiz (1840-1895), quien se
encargó de instaurar reformas radicales e impopulares. Sus medidas,
en particular los nuevos impuestos al consumo y el reconocimiento de
la deuda inglesa, provocaron rechazo, huelgas de comerciantes y ma-
nifestaciones violentas de la población.88 Originario de Toluca, Muñiz
estudió la carrera de ingeniería, fue secretario de gobierno del Estado
de México, con el general Vicente Riva Palacio. Después de varios car-
gos medianos en varias secretarías, Romero lo nombró subsecretario de
Hacienda. Su gestión en la dirección de la Secretaría le ganó una viva
oposición de los contribuyentes, al punto que, el día de su renuncia, el
periódico El Monitor Republicano anunció:
El nombre del señor Fuentes y Muñiz queda para siempre ligado, en la

historia del país, a la de los hechos que generaron un increíble cambio,
por el cual la nación se hundió, y se hunde aún, de la abundancia a la
bancarrota.89
El general Miguel de la Peña (1833-1891)90 fue nombrado para hacer

avanzar, con autoridad militar, las reformas iniciadas desde la época de
Romero. De la Peña, antiguo combatiente durante la Reforma y contra
el Imperio, administrador de la aduana de Veracruz, fue el único mi-
litar que dirigió la Secretaría de Hacienda en nuestro periodo. Ocupó
ese puesto durante los nueve meses más turbulentos que vivieron las
finanzas del país —cuando se instalaron de manera definitiva e irre-
versible los fundamentos de la dictadura— y abandonó el ministerio
en medio de una grave crisis económica y social. Su mala gestión dio
excusa para levantar el acta de acusación ante el Gran Jurado contra la
87
Apareció en El Monitor Republicano. Véase C. J. Sierra, Historia de la administración,
op. cit., p. 87.
88
Sobre la deuda véase J. Pérez Siller, “Razones, pasiones y violencia en México. El
reconocimiento de la deuda inglesa en 1884”, Nuevo Mundo Mundos Nuevos.
89
Véase galería de retratos en línea: <http://www.apartados.hacienda.gob.mx/gale-
ria_secretarios/html/31.html>.
90
El Monitor Republicano, 12 febrero de 1884.

administración de González, los ministros de Hacienda y el tesorero,

por haber dilapidado recursos del erario. Detrás de ese probado asunto
de corrupción se esconde, en realidad, la voluntad de Díaz por utilizarlo
para eliminar a su compadre del horizonte presidencial.
A la tempestad de esos años sucedió la reorganización firme, paciente
y meditada del secretario Manuel Dublán (1830-1891), llamado “el Col-
bert porfirista”. Originario de Oaxaca, estudió en el Instituto Literario
de su estado, en el cual dio clases y después fue su director.91 Juez civil,
magistrado y presidente de los tribunales de Oaxaca, fue nombrado se-
cretario del gobierno del estado.92 Fue compañero de Juárez durante la
Intervención, pero estableció relaciones estrechas con los conservadores
y, durante el Imperio, colaboró en el gobierno de Maximiliano como pro-
curador imperial en Oaxaca. Fue el único ministro que dirigió la cartera
sin experiencia anterior en la administración hacendaria. Desde 1884 con-
tinuó las reformas iniciadas por sus colegas, logró sanear las cuentas del
Tesoro por medio de reducciones draconianas de sueldos y la negociación
y reconocimiento de la deuda, lo que le permitió obtener, en 1888, el pri-
mer crédito externo. Su éxito financiero, su prestigio como banquero y su
parentesco con el “benemérito” Juárez (casado con Juana Maza, herma-
na de su esposa), le ayudaron para ser mencionado como candidato a la
presidencia, posibilidad frustrada por las intrigas de Díaz y, desgraciada-
mente, por su muerte repentina ocurrida en medio de la crisis de 1891.93
La última “verdadera lucha” por la presidencia, antes de 1910, se
dio en efecto entre 1888 y 1892. En esas fechas, la Constitución aún no
había sido reformada para autorizar la reelección indefinida del presi-
dente. Los aspirantes creyeron entonces que Díaz se podía retirar, como
lo había prometido tantas veces. Conocedor del corazón de los hombres
y de sus ambiciones, el general supo jugar con los anhelos de los candi-
91
Sobre la gestión hacendaria de Dublán véase: L. Ludlow, “Manuel Dublán: la admi-
nistración puente en la hacienda pública porfiriana”, pp. 141-174.
92
Dublán fue “uno de los hombres del presidente en la Cámara de Diputados, en
tanto que miembro de la Comisión de Hacienda”. L. Ludlow, op. cit., p. 143.
93
En 1888, el periodista Mata propuso una lista de seis candidatos, en el caso de que
Díaz no se presentara, éstos fueron: Manuel Dublán, Manuel Romero Rubio, los
generales Francisco Z. Mena, Manuel González, Mariano Jiménez y Mariano Es-
cobedo. Véase hmm-pvp, p. 304.

dotes y utilizó la intriga para enfrentar, dividir y controlar.94 Entusias-

mó al mismo tiempo al general Carlos Pacheco y a Manuel Dublán, los
alimentó para que desconfiaran uno del otro y se anularan. Después
hizo lo mismo con Teodoro Dehesa y su suegro, Manuel Romero Rubio,
hábil y fiel secretario de Gobernación. Por último, a esos aclamados les
contrapuso al célebre Joaquín Baranda, ministro de Justicia.95 Esa tác-
tica, dividir y enfrentar para gobernar mejor, tuvo como consecuencia
que cada “elegido” intentara ampliar su poder en todas las esferas del
gobierno. Así, en 1891, a la muerte de Manuel Dublán, los presidencia-
bles trataron de introducir a sus peones en la Secretaría de Hacienda
y propusieron candidatos: Martín González, jefe de la Secretaría de la
Presidencia, sugirió al rico comerciante y periodista Luis Pombo; los
liberales “tuxtepecanos”, a Trinidad García, exsecretario de Hacienda
y antiguo benitista; Joaquín Baranda propuso a Teodoro Dehesa, en-
tonces administrador de la aduana de Veracruz; y Romero Rubio, “el
suegro del general”, mencionó al joven licenciado José Yves Limantour.
La coyuntura se dio en medio de una grave crisis que forzó al go-
bierno a dar una rápida respuesta. Díaz dudaba: primero llamó a Benito
Gómez Farías, que después de seis meses al frente de la Secretaría fue
incapaz de dar soluciones; después hizo traer de Washington a su pri-
mer colaborador, Matías Romero, quien continuó las reformas iniciadas
desde 1870; reorganizó la Secretaría y presentó una serie de propuestas
de política económica. El tiempo pasaba, las elecciones presidenciales
se acercaban, por lo que Díaz se vio forzado a tomar una decisión. Des-
confiado, terminó por ceder a los añejos e insistentes deseos de su sue-
gro, Romero Rubio,96 y acordó el puesto de subsecretario a Limantour.
En agradecimiento, el joven economista organizó varias reuniones con el
94
Tanto Francisco Bulnes como Ralph Roeder reflexionan sobre las consecuencias de
esas tácticas del general Díaz que terminaron por alejar a sus partidarios: “El gene-
ral Díaz, desde 1892 comenzó la tarea de destruir a sus partidarios y nunca volvió
a entender que los partidarios no deben ser exterminados…”. Al eliminarlos quedó
libre el espacio para la llegada de los Científicos. Véase R. Roeder, op. cit., t. ii, p. 138.
95
J. López Portillo y Rojas, Elevación y caída..., op. cit., p. 205.
96
En una carta a Limantour, fechada en 1889, Rosendo Pineda, consejero de Goberna-
ción, relata las múltiples tentativas de Romero Rubio para tumbar a Manuel Dublán
y meter a sus peones en la Secretaría de Hacienda. Véase J. C. Valadés, El porfirismo.
El crecimiento, p. 8.

grupo de la Unión Liberal para promover la reelección del caudillo. Así,

después de la toma de posesión como presidente, el general Díaz nombró
a Limantour secretario de Hacienda (1893). Inició entonces el principio
de lo que Francisco Bulnes calificó de la “larga, pero eficaz, dictadura fi-
nanciera”.97 La gestión de Limantour duró, en efecto, 18 años, durante los
cuales los Científicos se convirtieron en la cabeza pensante del gobierno y
sus miembros en actores indispensables de la política económica del país.
La carrera de Limantour y de los Científicos estuvo estrechamente
ligada a la de Manuel Romero Rubio (1828-1895), viejo candidato a la pre-
sidencia, personaje cuyo rol y estrategia política son poco reconocidos
por los historiadores.98 Originario de la Ciudad de México, hijo de una
familia aristocrática, abogado de formación, participó en las luchas ci-
viles al lado de los liberales con una vocación democrática y laica; fue
diputado constituyente en 1857, gobernador del Distrito Federal en 1858,
después gobernador de Veracruz. Luchador contra el Imperio, fue hecho
prisionero y enviado a Francia. Al restablecer la República, fue diputado
y miembro activo de las comisiones de Hacienda, justo cuando se dieron
las más controvertidas discusiones sobre la incorporación de las Leyes de
Reforma a la Constitución y contra los proyectos de Romero (1867-1872).
Esas experiencias lo hicieron consciente de la importancia de las fi-
nanzas públicas en la administración del Estado, en la capacidad y auto-
nomía de un gobierno, y en la vida política frente a la Iglesia. Nombrado
secretario de Relaciones Exteriores por Lerdo de Tejada (1876), a la victo-
ria de los “tuxtepecanos” se vio forzado a exilarse en Estados Unidos. En
1880 regresó al país y estableció su célebre bufete jurídico. En 1881 acordó
la mano de su hija Carmelita, de 17 años, al viudo y general Porfirio Díaz,
de 51 años. La unión fue interpretada como signo de fraternidad entre las
dos corrientes liberales y como aviso del inicio de una política de recon-
97
F. Bulnes, Toda la verdad acerca de la Revolución Mexicana. Véase en particular los
capítulos “Una revolución Boxer protegida...” y “Los factores morales de la Revolu-
ción”, pp. 101-140.
98
Sobre Manuel Romero Rubio existen varios apuntes biográficos publicados en su
época. Uno de los mejores es el de Ireneo Paz, en su libro Los hombres prominentes de
México, pp. 13-18. También el de Lázaro Pavía, Los estados y sus gobernantes. Ligeros
apuntes históricos, biográficos y estadísticos, pp. 47-55.

ciliación con los conservadores y la Iglesia.99 Cuando Díaz fue reelecto,

Romero Rubio fue nombrado, naturalmente, secretario de Gobernación
(1884), puesto que conservó hasta su muerte (1895).
IMAGEN 22
San Baltasar
En las comisiones de Hacienda de la Cámara de Diputados, Romero

Rubio aprendió la importancia de esos puestos –orientar la asigna-
ción de los recursos del erario– para aumentar el capital político y
consolidar los grupos de poder. Aquí entrega los presupuestos a los
ministros de Guerra (10 000 000) y de Fomento (100 000).
Fuente: Alejandro Casarín, San Baltasar, 2 de junio de 1873.
99
La boda fue celebrada por el obispo Eulogio Guillow, en la capilla del Arzobispado
de México –ocupada entonces por don Antonio Pelagio de Labastida y Dávalos,
antiguo regente del Imperio. Amigo de Díaz, Guillow señaló en sus memorias la
influencia de esta alianza: “Carmelita fue el alma de la sorprendente evolución del
general Díaz hacia una existencia refinada y una política de conciliación que tuvo
profundas consecuencias para la vida nacional”, C. Tello, El exilio. Un relato de fami-
lia, pp. 273-274.

Si Romero Rubio casó bien a sus hijas (tuvo como yernos a José
de Teresa, banquero fundador del Banco Nacional de México, y a Ro-
sendo Pineda, licenciado y activo político), también tenía una estrate-
gia que sobrepasaba el marco de las alianzas familiares.100 Durante su
exilio en los Estados Unidos siguió de cerca la campaña presidencial
del general Hayes y confirmó la importancia que tenían la prensa y
los partidos en la vida política; pensó en fortalecer algo similar en
México. Así, a su regreso en 1881, participó en la creación de un cen-
tro de animación social, de reuniones y tertulias, donde concurría la
aristocracia metropolitana, el famoso Jockey Club.101 El club funcionó
como una sociedad anónima, cada socio poseía acciones que le daban
derecho a un voto proporcional y contribuía al mantenimiento de la
Casa de los Azulejos.102 Muchas personalidades renombradas y adine-
radas fueron elegidas a la dirección del club, como José Y. Limantour,
Manuel Nicolin, Pablo Escandón, Luis de Errazu, José Izita y Fernan-
do Suinaga. Pertenecer al Jockey Club era entrar en la alta sociedad y
asegurar un éxito en el ascenso social.103
100
Desde su juventud, afirma Ireneo Paz, Romero Rubio formó organizaciones y clu-
bes en la Ciudad de México que se unieron al movimiento encabezado por Ignacio
Comonfort, en la Revolución de Ayutla. Véase Los hombres prominentes de México, op.
cit., p. 14.
101
Entre los más asiduos tenemos a Sebastián Camacho, Tomas Braniff, Luis Lavie,
Guillermo Barrón, Guillermo de Landa y Escandón, Ramón Alcázar, Pablo y
Miguel Macedo, Francisco Bulnes, Félix Cuevas, Antonio de Mier y Celis, Ge-
naro Raigosa, los hermanos Rincón Gallardo, Patricio Sáenz, Alberto Romero
de Terreros, Pedro Santacilia, Luis García Pimentel, José Aburto, Plácido Pastor,
José Algara, Francisco Suinaga, Fernando Rubio, Pablo Escandón, Juan y Jorge
Goribar, entre otros. Véase J. C. Valadés, El porfirismo. El crecimiento, pp.37-39 y 183
y Diccionario Porrúa… p. 1905.
102
Situada a unas calles entre la Alameda y el Palacio Nacional, la Casa de los Azulejos
cuenta con diversas áreas (salón para fumadores, para hacer la siesta, para leer el
periódico…), un restaurante, una biblioteca, salas de lectura, de tertulias, de esgri-
ma y salón de juegos (cartas, bacará, pókar, billares, boliche) y baños. Véase Ibid., p.
183. El club benefició de una subvención de la Secretaría de Gobernación destinada
a los premios de las tómbolas. (Gobernación, varios, más, Gastos extraordinarios,
exp. 180; Indiferente, exp. 19, agn, citado en J. C. Valadés, El porfirismo. El crecimien-
to, t. ii, p. 37.)
103
Véase también el libro de W. H. Beezley, Judas at the Jockey Club and other episodes of
Porfirian Mexico, 1989.

Por otra parte, Romero Rubio abrió su despacho a la juventud para

consolidar un círculo político,104 y por azar, por intuición o por expe-
riencia atrajo a los más brillantes estudiantes de la generación formada
por los positivistas.105 Durante los años 1880 pasaron por ese bufete los
hombres que animarían al grupo de los Científicos: Joaquín D. Casasús,
Fernando Duret, José María Gamboa, José Yves Limantour, Roberto
Núñez, Emilio Pimentel, Rosendo Pineda y Justo Sierra, así como los
poetas Juan de Dios Peza y Manuel Gutiérrez Nájera.106 Esos jóvenes
se iniciaron en la política a la sombra del secretario de Gobernación,
participaron en el Consejo Consultivo de la Ciudad de México, fueron
diputados, altos funcionarios o senadores y engrandecieron su grupo,
atrayendo a compañeros bien escogidos y acomodados, entre los cuales
figuran los hermanos Macedo —Pablo y Miguel—, el polemista Francis-
co Bulnes, los banqueros Enrique C. Creel, Fernando Pimentel y Fagoa-
ga y José Castellot, los periodistas Rafael Reyes Spíndola o Carlos Díaz
Dufoo y muchos otros funcionarios, hombres de negocio y aristócra-
tas.107 Individuos que bajo la tutela de Romero Rubio –“Filósofo, habría
formado una escuela; político, ha formado un partido”– crearon una
corriente política en el seno de las clases dirigentes del Porfirismo.108
Para conocer su alcance, las redes sociales que tejieron y su gran in-
fluencia en la política económica, nos proponemos retratar brevemente
la carrera de esos individuos, en lo relativo a su participación en las co-
104
Para esos años Romero Rubio participaba en numerosas asociaciones literarias,
científicas y políticas “y a la Internacional ‘Unión Ibero Americana’ de la cual es
Presidente de la Junta Directiva de México”. Véase Lázaro Pavía, op. cit., p. 54.
105
Carlos Díaz Dufoo dice que ellos “se juntaron en los escalones comunes y lumino-
sos que dejó sobre la intelectualidad nacional la inolvidable propaganda del méto-
do positivo en México”. (C. Díaz Dufoo, Les finances..., p. 245.)
106
En sus memorias, Limantour describe con afecto su experiencia en el despacho de
Romero Rubio (Apuntes sobre mi vida pública, p. 15).
107
La lista de personalidades pertenecientes a los Científicos es larga y está aún por
rehacerse. Cosío Villegas propone una (hmm-pvp, p. 858), mientras que Luis Cabrera
editó otra en 1909 (Véase “El segundo capítulo de cargos concretos”, en F. Zertuche,
Luis Cabrera: una visión de México, pp. 87-119).
108
“Convencido de que en política se necesita la cooperación de los demás, ha teni-
do –escribe Ireneo Paz sobre Romero Rubio–, en los treinta años que lleva de vida
pública, el tacto de atraer hacia sí a los hombres pensadores y de asimilarse a sus
ideas y de asimilarlos a las suyas. Filósofo, habría formado una escuela; político, ha
formado un partido”, op. cit., p. 17 .

misiones parlamentarias relacionadas con la fiscalidad. Por comodidad

los hemos clasificado en tres categorías: los permanentes, los refuerzos y
los intermitentes.
Los permanentes, que son también los más activos, participan de ma-
nera ininterrumpida en las comisiones de Hacienda de 1880 a 1911. Cite-
mos primero al omnipresente licenciado Pablo Macedo (1851-1918), “uno
de los cerebros del poderoso grupo” y alter ego de Limantour. Nació
en la Ciudad de México, hijo de un ministro de Relaciones Exteriores,
Macedo cursó sus estudios en la Escuela Nacional de Derecho, donde
fue profesor de jurisprudencia (1877-1886), luego de economía política
(1896-1901), después decano (1901-1904). Inicia su carrera política como
secretario de Gobierno del Distrito Federal (1876-1880), se separa —des-
pués de haber sostenido a los benitistas— y se lanza a la carrera parla-
mentaria, electo diputado en 1880 no dejará el puesto hasta 1910. Mace-
do es el gran redactor de proyectos sobre los problemas financieros. A
menudo funge como presidente de las comisiones y hasta de la Cámara
de Diputados (1906 y 1910). Fue también, lo veremos en detalle, abogado
del Banco Nacional y miembro del consejo de administración de una
decena de sociedades extranjeras, de bancos, y también fue consejero
comercial del Banco de París y de Países Bajos.109 Bien que se trate de un
caso extremo, don Pablo Macedo es un buen ejemplo del perfil general
de los Científicos; jurista, profesor, escritor prolijo, encargado de orien-
tar la política económica y director, al mismo tiempo, de diversas em-
presas privadas, por lo general, con inversión extranjera. Una posición
que conduce normalmente al enriquecimiento personal.
Francisco Bulnes (1847-1924) fue uno de los raros Científicos —junto
con Justo Sierra— que no se enriquecieron desmesuradamente... Nació
en la Ciudad de México, de padres españoles (su padre fue comercian-
te en Tabasco), hizo estudios de ingeniería, fue profesor en la Escuela
Nacional Preparatoria y en la de Minas. Escritor y periodista, uno de
los líderes intelectuales y más eruditos de su época (destacó por su co-
nocimiento en filosofía, economía, sociología, antropología y hasta en
astronomía). Bulnes conoció muy bien los problemas financieros. Inició
109
Numerosos son los informes sobre la situación económica de México y los campos
rentables para la inversión, que Macedo envió al Banco de París y Países Bajos.
Véanse los archivos en línea: <http://histoire.bnpparibas/>.

su carrera con el puesto de administrador fiscal en el estado de More-

los; fue promovido, en circunstancias poco gloriosas, a un puesto en la
Ciudad de México;110 después fue electo diputado suplente del mismo
Romero Rubio (1880), diputado titular (1882) y senador al final de su
carrera. Entre 1882 y 1886, al lado de Pablo Macedo, de Luis Pombo, de
Justo Sierra o de Aristeo Mercado (todos miembros de las comisiones),
el infatigable polemista Bulnes logró que el Congreso votara a favor, a
veces con una pequeña mayoría, las leyes fiscales y financieras más con-
trovertidas del periodo. Escritor polémico, irónico y bien documentado,
dejó una docena de libros sobre los temas más variados de la historia
de México.111
Mencionemos por último al licenciado Joaquín D. Casasús (1857-
1916), célebre por su mecenazgo en favor de jóvenes poetas y hombres de
letras. Nació en Frontera, Tabasco, de padres españoles; Casasús realizó
estudios en la Escuela Nacional de Derecho y fue profesor de economía
política en la Escuela Nacional de Minas (1886-1898).112 Secretario del
gobierno de Tabasco, ocupó el cargo de jefe del periódico oficial, fue a
la Ciudad de México y entró en el bufete de Romero Rubio. En 1886 ins-
taló su propio despacho que llegó a ser uno de los más prestigiados del
país: “los clientes que tenía eran ricos, no pobres ricos del antiguo ré-
gimen, sino de los nuevos ricos que trabajaban en la industria naciente,
el comercio, los ferrocarriles y los bancos”.113 El mismo año, entró como
legislador a la Cámara de Diputados y formó parte de las comisiones de
Hacienda. Brillante economista, conocedor de los problemas financie-
110
La anécdota revela el humor irónico característico de Bulnes. Acusado ante Díaz
por asedio y abuso sexual hacia una joven, el presidente trató de cubrir la deshonra
ofreciendo a Bulnes un “cambio promocional”. Éste escribió a Díaz para agradecer
por “haberme aumentado el salario para mi curación”. Véase hmm-pvp, p. 690.
111
La bibliografía de Bulnes es extensa, sobre todo su obra periodística. Citemos sus
libros más representativos: La deuda inglesa. Colección de artículos publicados en el “Si-
glo Diez y nueve” (1885); El porvenir de las naciones latinoamericanas (1899); El verdadero
Juárez y la verdad sobre la Intervención y el Imperio (1904); Las grandes mentiras de nues-
tra historia (1904); Juárez y la Revolución de Ayutla y la Reforma (1906); Hidalgo (1910);
Toda la verdad acerca de la Revolución mexicana (1916); El verdadero Díaz y la Revolución
(1920); Los problemas de México (1927).
112
Sobre la familia Casasús-Díaz y don Joaquín, véase C. Tello Díaz, El exilio, op. cit., en
particular pp. 83-115.
113
F. Palavicini, Los grandes de México: Joaquín D. Casasús, p. 107.

ros, monetarios y bancarios, fue encargado de representar al país en la

Conferencia Monetaria de París (1892) y en la de Nueva York (1900). Es
el principal autor de la Ley de Instituciones del Crédito (1897) y redactó
varias obras financieras.114 Secretario de la Unión Panamericana (1901-
1909), Casasús fue enviado a Washington como embajador de México en
Estados Unidos (1905-1906), donde estableció un famoso bufete jurídico
(con el fin de atraer capitales a México). En fin, igual que su colega Pablo
Macedo, fue miembro de varios consejos de administración de bancos
y de sociedades mexicanas, francesas y estadounidenses.
Estos activistas diputados permanentes en las comisiones son los verda-
deros mandarines del grupo de los Científicos. Aliados a personalidades
favorables a sus ideas, durante los años 1880 estos hombres construyeron
un diagnóstico propio sobre la economía, el progreso y las instituciones
que difundieron por todos los medios y poco a poco instalaron en la so-
ciedad; dominaron los trabajos de las comisiones de Hacienda, juzgaron
y dictaminaron los proyectos de ley, proyectaron una representación del
futuro de México –con orden, paz y progreso–; pero no lograron impo-
ner totalmente sus ideas y se tuvieron que contentar con influir sobre la
política fiscal en turno. Para 1893, cuando Limantour ocupó el poder, las
cosas cambiaron. Ellos se encontraron con las manos libres para poner
en práctica sus proyectos. A partir de ese momento logran la hegemonía:
controlan el Legislativo y el Ejecutivo y, al mismo tiempo —lo veremos en
el tercer libro de esta trilogía—, orientan los grandes negocios económi-
cos y políticos del país, con una dimensión internacional.
Esa acción se fortalece y consolida con las prácticas de otros legislado-
res: los “refuerzos” y los “intermitentes” que llegan a la Cámara de Dipu-
tados entre 1892 y 1911 y se incrustan en las comisiones de Hacienda para
dar continuidad a la acción de sus mentores. Para entonces, lo sabemos, el
Legislativo había sido subordinado al Ejecutivo; iniciativas y dictámenes
de estos diputados se convertían en leyes para ser ejecutadas por la Ad-
ministración Pública, por el gobierno. Si bien se trata de una “dictadura”,
es necesario, no obstante, respetar las formas institucionales.
114
De Casasús véase La cuestión de los bancos a la luz de la economía política y del derecho
constitucional (1885), Estudios monetarios (1896), Les institutions de crédit au Mexique
(1900), La reforma monetaria en México (1905), Reformas a la Ley de Instituciones de Cré-
dito. Artículos publicados en “El Tiempo” (1908).

Examinemos por último la constelación de diputados refuerzos e

intermitentes, para comprender la extraordinaria red articulada por los
Científicos y tener elementos para medir su influencia nacional. El pri-
mero es Emilio Pimentel (1857-1926), célebre orador que nació en Oaxaca,
hizo estudios de derecho en el Instituto de Ciencias y Artes,115 después
fue profesor de administración y de derecho en la Escuela Comercial de
México. Secretario del Ayuntamiento de la Ciudad de México, fue electo
diputado y participó en las comisiones de 1892 a 1902, año en el que fue
“electo” gobernador de Oaxaca (1902-1911). Esta es la carrera típica de
un político no especialista en problemas fiscales.
El caso del joven alumno y biógrafo de Limantour, Carlos Díaz Du-
foo (1861-1941) es, por el contrario, el ejemplo de un intelectual. Origi-
nario de Veracruz, se formó en Madrid y devino, a su regreso a México,
profesor de economía política en la Escuela Nacional de Derecho. Díaz
Dufoo fue antes que nada periodista y escritor. Colaboró en varios pe-
riódicos: El Siglo Diez y Nueve, El Nacional y El ferrocarril... En 1896, con
Rafael Reyes Spíndola, fundó El Imparcial, el más importante diario ofi-
cialista del Porfirismo. Escribió varios ensayos sobre la economía mexi-
cana116 que difundió en la célebre revista El Economista Mexicano, misma
que dirigió desde 1909. Diputado en 1896, participó activamente en las
comisiones. Estos dos hombres tienen en común que se consagran, uno
mediante el arte de la oratoria y el otro el de la pluma, a comunicar,
difundir, justificar y enseñar las ideas del grupo, sin tener una parti-
cipación activa y directa en los negocios privados. Ellos ilustran bien
otra característica de los Científicos: la difusión de sus ideas y el uso
inteligente de la academia y los medios de comunicación para transmi-
tir saberes.
Entre los intermitentes, llamados así porque participaron de manera
temporal en las comisiones, tenemos al hábil y activo político Rosen-
do Pineda (1855-1914).117 Oaxaqueño, pupilo de Porfirio Díaz, quien lo
115
Ahí fue compañero de Rosendo Pineda y de Emilio Rabasa.
116
Entre las obras de Díaz Dufoo, véase México 1876-1892 (1896), Robinson mexicano
(1909); Limantour (1910); México y los capitales extranjeros (1918); Una victoria finan-
ciera (1920); y el artículo “México, su evolución industrial”, en J. Sierra, México, su
evolución social.
117
Para la biografía de Pineda véase el artículo de Alfonso de Maria y Campos, “Rosen-
do Pineda: el diamante del partido Científico”.

becó para estudiar derecho, fue secretario particular y yerno de Romero

Rubio, alto funcionario de la Secretaría de Gobernación, presidente del
Congreso (1898 y 1906) fue la “eminencia gris del régimen y el ejecutor;
electoral de los Científicos”. A cada elección, Rosendo Pineda se encar-
gaba de someter a Díaz, para su aprobación, las listas de los candidatos
(diputados, senadores, gobernadores, jefes políticos y hasta presidentes
municipales).118 En las elecciones de 1904 y de 1909 fue él quien presionó
al viejo general para imponer a Ramón Corral en la vicepresidencia.
Contrariamente a toda creencia, también participó en diferentes nego-
cios: fue miembro del consejo de administración de bancos y de em-
presas estadounidenses.119 Otro célebre y rico financiero, José Castellot
(1856-1938), fue diputado, senador y gobernador del estado de Campe-
che (1902-1903), participó en la fundación de la poderosa Banca Central
Mexicana y fue consejero de varios bancos y sociedades financieras. Los
intermitentes, como vemos, participan en las comisiones de Hacienda,
donde completan su experiencia sobre los negocios y las finanzas, para
desarrollar carreras políticas y, sobre todo, económicas.
Dominando la Cámara de Diputados y la administración de Ha-
cienda, el grupo que Romero Rubio reunió al principio de los años 1880,
creció en los 1890 y se desarrolló plenamente a principios del siglo xx.
En 1892 hizo su primera aparición oficial, en ocasión de las elecciones
generales. En efecto, con sus pupilos, Romero Rubio organizó varias re-
uniones locales y regionales, y convocó a una convención nacional para
sostener la candidatura del general Porfirio Díaz, su yerno. Esta campaña
política, nueva en México, se desarrolló, subraya José López Portillo y
Rojas “a la manera de las elecciones norteamericanas”.120 La organiza-
ción, donde participaron los Científicos, llevó el nombre de Unión Libe-
ral. El comité director se componía de los generales Sóstenes Rocha y
Pedro Diez Gutiérrez, de Manuel María de Zamacona, Vidal Castañe-
da y Nájera, Emilio Álvarez, Carlos Rivas, Rosendo Pineda, Francisco
Bulnes, José Y. Limantour, Justo Sierra, Pablo Macedo y Joaquín D.
118
Véase F. X. Guerra, Le Mexique..., p. 74.
119
Pineda fue miembro de los consejos de administración de las siguientes sociedades:
Banco de Londres y México, Pan American Co., Pan American Railways, véase J. L.
Ceceña, México en la órbita imperial, p. 83.
120
J. López Portillo y Rojas, op. cit.

Casasús.121 El programa de la Unión Liberal revela una concepción glo-

bal en el arte de gobernar fundado en una pretensión científica,122 pro-
mete algunas reformas, en especial la inamovilidad de los magistrados
(a fin de garantizar su independencia del Poder Ejecutivo), la libertad
de prensa y la creación de la vicepresidencia de la República.123 Excep-
to esta última propuesta (adoptada hasta 1904), los otros puntos de la
plataforma electoral conocieron la misma suerte que los programas de
la Noria y de Tuxtepec, se quedaron en buenas intenciones y fueron
rápidamente olvidados.
En cambio, el nombre de Científicos, que irónicamente le fue atri-
buido a ese grupo en reacción a sus pretensiones intelectuales, quedó
hasta nuestros días. En todo caso, con la creación de la Unión Liberal,
los protegidos de Romero Rubio no solamente consolidaron el grupo
frente a sus competidores políticos tradicionales –caudillos, liberales o
porfiristas–, sino que también, y sobre todo, ganaron la confianza de
Díaz, quien llamó a uno de sus líderes —Limantour— a dirigir la Secre-
taría de Hacienda.124 A partir de ese momento el pacto se consolidó, la
dictadura encontró su estabilidad. En adelante, los Científicos participa-
rán y organizarán las campañas para reelegir al general Porfirio Díaz.125
En 1895, a la muerte de Romero Rubio —“el jefe”—, los Científicos
buscaron un líder y lo encontraron naturalmente en la persona de Li-
mantour, quien tuvo la ambición y los tamaños para tomar el relevo.126
121
Véase C. Díaz Dufoo, op. cit., p. 243.
122
Véase Ibid., p. 244.
123
Sobre este programa, véase F. X. Guerra, Le Mexique..., op. cit., t. ii, p. 83.
124
La convención de la Unión Liberal tuvo lugar a principios de 1892, mientras que las
elecciones fueron en julio. Entre tanto, Limantour fue nombrado subsecretario de
Hacienda (27 de mayo 1892). Fue encargado del ministerio el 1o. de enero de 1893,
y nombrado secretario el 8 de mayo siguiente.
125
Es cierto que la fidelidad de Limantour hacia Díaz se puso en duda en 1911, por
su posición ambigua durante las negociaciones con los partidarios de Madero. Él
no excluía la eventualidad de continuar al frente de la Secretaría de Hacienda a la
renuncia de Díaz, una actitud que aparece clara en su correspondencia con Rafael
Hernández, primo de Madero. Véase C. Tello Díaz, El exilio, pp. 36-38.
126
Sobre la figura de José Y. Limantour se ha escrito mucho, desde la biografía que le
dedicó su alumno Carlos Díaz Dufoo, aquí citado, hasta los textos de Alicia Salme-
rón. Véase de esta última “Proyectos heredados y nuevos retos. El ministro José
Yves Limantour (1893-1911)”, en Los secretarios de Hacienda y sus proyectos… vol. ii,
pp. 175-210.

José Y. Limantour Marquet (1854-1935), una de las más grandes fortu-

nas del país, nació en México, de padres franceses.127 Recibió la prime-
ra formación profesional en la Escuela Nacional Preparatoria, bajo la
influencia de los positivistas, prosiguió sus estudios en la Escuela Na-
cional de Derecho, donde impartió el derecho internacional. Remplazó
a Manuel Payno en la cátedra de economía política en la Escuela Supe-
rior de Comercio. En 1875, con Manuel Fernández Leal y Francisco Díaz
Covarrubias, Limantour hizo un viaje a Europa y asistió al Congreso
Internacional de Ciencias Geográficas de París, donde se discutieron los
proyectos para la construcción del Canal de Panamá. Ahí recogió mu-
chas ideas que aplicó más tarde en los grandes trabajos de saneamiento
de la Ciudad de México.128 Entre 1877 y 1882, con los jóvenes abogados
Miguel y Pablo Macedo, Indalecio Sánchez Gavito, Emilio Monroy, Leo-
nardo F. Fortuño, Jacinto Pallares y Francisco Segura, Limantour editó
el periódico El Foro del que fue director y propietario.129 Los textos que
publicó en ese periódico revelan las ideas políticas que desarrollará du-
rante su vida. En 1877 participó en una comisión encargada de estudiar
un tratado comercial con Estados Unidos, al que se opuso, considerán-
dolo negativo a los intereses del país. A principios de 1882 trabajó en el
bufete jurídico de Romero Rubio, quien lo nombró, en 1886, represen-
tante de la Secretaría de Gobernación en la Comisión de Estudio sobre
la Crisis Mercantil y Monetaria. Limantour inició su carrera política en
1881, como miembro del Consejo Consultivo de la Ciudad de México,
deviene después diputado (1884-1896) y presidente del Congreso (1892).
Señalemos, también, que en las presidenciales de 1900 y de 1904
Díaz favoreció a Limantour para sucederlo, pero, al igual que con los
127
En su edición del 30 de diciembre de 1877, El Mensajero publicó los nombres de las
personalidades más ricas del país: Antonio de Mier y Celis, Faustino Goríbar, Feli-
pe Iturbe, Nicanor Béistegui, Pedro del Valle, Juan Bringas, Pío Bermejillo, José de
Teresa, Isidro de la Torre, Francisco y Miguel Busch, Manuel Escandón, Sebastián
Camacho, Ramón Guzmán, Carlos Haghembeck y José Y. Limantour (J. C. Valadés,
El porfirismo. El nacimiento, p. 71). El padre de Limantour fue un traficante de armas
y amasó una gran fortuna en la compra de algunos bienes de la Iglesia, nacionaliza-
dos por Juárez (fue uno de los más importantes compradores). Véase J. Bazant, Los
bienes de la Iglesia en México, pp. 179-180.
128
Véase la biografía de Limantour escrita por C. Díaz Dufoo, Limantour, pp. 13-14.
129
Ibid., pp. 22-29.

desafortunados Pacheco, Dublán, Baranda o Romero Rubio, las intrigas

de Díaz lo metieron en competencia con el general Bernardo Reyes.130
Limantour, que conocía muy bien la táctica de Díaz, rechazó cortés-
mente cada invitación y se abstuvo, ausentándose del país durante los
periodos preelectorales, a fin de evitar los conflictos y salvaguardar su
poder.131 Su prudencia rindió buenos frutos, ya que conservó el puesto
de secretario de Hacienda y el poder detrás del trono, hasta la caída del
general Díaz. Limantour y los Científicos ejercieron así la dirección de
las finanzas públicas por casi 20 años.
Limantour: ¿el poder tras el trono?

No hay mejor prueba sobre los logros alcanzados en la consolidación
del régimen fiscal y la concentración de poder que reunieron los Cientí-
ficos, que la que ofrece pensar históricamente una anécdota y una cari-
catura. La anécdota: a mediados de octubre de 1910, cuando Limantour
se encontraba de viaje en París para preservarse de lo que consideraba
una “querella política” –la crisis abierta por la sucesión presidencial que
ya se había transformado en una crisis revolucionaria–, un periodista
le preguntó:
¿Cómo se deben interpretar los rumores según los cuales el presidente

de México ha pensado en usted para ser su sucesor? Es exacto —respon-
dió Limantour— que el general Porfirio Díaz queriendo retirarse me haya
ofrecido, desde hace ya algunos años, el honor de recomendar mi candi-
datura. Él hubiese querido que yo me meta a la política, pero la política no
me interesa. Yo soy un hombre de negocios.132
130
Muy sonada en la prensa de la época, esta competencia contribuyó a la renuncia
de Reyes a la Secretaría de Guerra. En 1904, Limantour rechazó nuevamente esta
distinción, según una carta que Díaz envió a los gobernadores el 4 de junio de 1904.
Véase C. Díaz Dufoo, Ibid., pp. 247-278.
131
Recordemos que, desde la infancia, Limantour tuvo una salud precaria, y que tenía
la costumbre de tomar reposos prolongados en Francia. Hizo así coincidir las fechas
de sus ausencias con el calendario preelectoral (1899, 1903 y hasta en 1910).
132
Entrevista de Raymond Perraud a J. Y. Limantour, aparecida en France-Amérique,
diciembre 1910, p. 722. Traducción libre.

El periodista comentó: “quiso decir un hombre de Estado, un estadista”.

La caricatura fortalece esa ambigüedad. En 1903 los Científicos se pre-
paran para lanzar la sexta reelección del “hombre necesario”. A cambio,
solicitan una reforma a la Constitución para alargar el periodo presi-
dencial y establecer el puesto de vicepresidente, donde introducen a uno
de sus miembros: Ramón Corral. En esas circunstancias Limantour no
busca la presidencia; espera la continuidad y… la muerte del “caudillo”.
IMAGEN 23
¿Felicitación o queja?
Limantour presenta la 6a. reelección a Díaz, lo acompañan miem-

bros de los Científicos, entre ellos se identifica de izq. a der.: Sebas-
tián Camacho (cortado), el doctor Mendizábal, José López Portillo
y Rojas, Carlos Díaz Dufoo, Gabriel Mancera y Emilio Pimentel
(pequeñín), etcétera. Tras el trono aparece el Tío Sam que observa
despavorido…. (Los Científicos garantizan la alianza del régimen
con los intereses europeos). El estribillo dice: “Conste, Señor, que
tampoco seré Presidente de 1904 a 1908”.
Fuente: El Hijo del Ahuizote, marzo de 1903.
Lo sabemos, la trayectoria de Limantour y de los Científicos en los la-

berintos de la burocracia fiscal y de las comisiones legislativas les da

un rol primordial en la administración hacendaria, en la dirección de

la política fiscal y en la modernización de sus aparatos. Su colaboración
con el general Porfirio Díaz nos lleva a preguntar ¿hasta dónde los pues-
tos que ocuparon les dan también una autoridad que, en su ejercicio, se
transformó en el poder tras el trono?
Con el fin de responder a esa pregunta nos extenderemos en dos
libros de esta trilogía sobre Fiscalidad y poder en el porfirismo, para inves-
tigar la naturaleza de sus prácticas –administrativas, políticas y cliente-
lares–, medir su contribución al “milagro porfirista” –caracterizado por
un crecimiento económico sostenido, una estabilidad política prolonga-
da y el afrancesamiento de las élites y la cultura urbana– y evaluar, en
fin, su responsabilidad en las causas que desataron la Revolución.

E pílogo
E l r égimen fiscal ,
¿base de la oligarqu ía?
L
a aventura porfirista se presenta ante nuestros ojos como algo
prodigioso y fascinante. Prodigioso porque después de medio
siglo de gobiernos que no cesaron de combatirse unos contra
otros, el general Porfirio Díaz logró instaurar un régimen estable que se
impuso durante más de 35 años. Fascinante porque los análisis sobre la
estabilidad y la modernidad de ese régimen resultan siempre ricos en
enseñanzas. Más aun cuando el “milagro porfirista” fue interrumpido
por una larga revolución que no logró borrar los huellas del llamado
“antiguo régimen”.
La fiscalidad jugó un rol de primera importancia en esta aventura. A
diferencia de los gobiernos de la primera mitad del siglo xix, la adminis-
tración de Porfirio Díaz superó, en efecto, la crisis fiscal endémica que
lo debilitaba.1 No se trataba de un problema administrativo, contable
o moral, sino de la capacidad de la sociedad para cubrir el costo de los
aparatos del Estado y la habilidad del grupo dirigente para orientar la
redistribución de la riqueza.2 A fin de impulsar la economía, tuvieron
que aplicar un vasto programa de reformas favorables a su crecimiento
e instaurar un régimen fiscal capaz de transferir al gobierno una parte
de la riqueza social. Al aplicar esta reforma, que se extendió de 1867 a
1896, se establecieron relaciones, lazos y complicidades entre diferentes
1
En realidad, se trataba de un problema de crecimiento económico y de distribución
de la riqueza. Véase J. Fontana, La quiebra de la monarquía absoluta, 1814-1820.
2
La pieza clave que hemos construido para su análisis es la problemática de la “Cri-
sis fiscal”, entendida como signo, causa y consecuencia de las relaciones sociales de
producción y distribución de la riqueza.
• 241 •

sectores de la sociedad; contribuyentes o beneficiarios de la moderni-

dad, que tuvieron como consecuencia sentar el poder del régimen sobre
bases relativamente estables.
Lo hemos visto a lo largo de este primer libro de la trilogía sobre Fis-
calidad y poder en el porfirismo, la reforma hacendaria inicia con la instau-
ración de un régimen fiscal. Tarea difícil y delicada, ya que las guerras
de Reforma y contra el Imperio de Maximiliano tuvieron como conse-
cuencia un relajamiento de la autoridad federal y de la organización de
los aparatos fiscales. Entre 1867 y 1884, los gobiernos centralizaron la di-
rección en la Secretaría de Hacienda y redefinieron el rol de la Tesorería.
Una dirección única y la doble vigilancia fueron también los métodos
utilizados para organizar la red de oficinas en todo el país. Las aduanas
fronterizas y marítimas, las Casas de Moneda, las oficinas de Correos y
de Telégrafos, así como los nuevos centros y agencias del Timbre fueron
puestas bajo la autoridad de las direcciones generales de la Secretaría
y de la Auditoría Contable de la Tesorería. Fue en el laberinto de altos
puestos de la Secretaría y en las comisiones parlamentarias donde se
forjaron los intelectuales que se convertirían en alma de los Científicos.
Fue ahí donde encontraron un terreno favorable que empezaron a labo-
rar desde 1880 y que, desde 1893, con el nombramiento de Limantour
como secretario de Hacienda, dirigieron durante 18 años consecutivos.
Activando la función pública y legislativa modernizaron al país, fomen-
taron el crecimiento económico y favorecieron un modelo de distribu-
ción de la riqueza que ganó el beneplácito de empresarios nacionales y
extranjeros, que formaron parte de la oligarquía.
Sin embargo, la eficacia de la red de oficinas perceptoras no depen-
día solamente de la voluntad o la competencia de los funcionarios, de
la centralización de las decisiones, sino también de la armonía entre la
Federación y los estados. Se tuvieron que delimitar los derechos y com-
petencias de cada autoridad e instaurar una fiscalidad uniforme en toda
la República; los gobiernos de los estados, libres y soberanos, se vieron
forzados a consentir la injerencia del poder central en su territorio. En
ese combate, la Federación se apoyó en una vasta política de venta
de terrenos baldíos y nacionales. Entre 1882 y 1889, alrededor de una
quinta parte del territorio del país fue así atribuido, mientras que, en

epílogo • 243
1894, los Científicos promulgaron una ley más liberal que unificó los
derechos sobre la tierra y creó el Gran Registro Público de la Propiedad.
La política de “deslinde, venta y ocupación de terrenos baldíos y
nacionales” abrió los favores de inversionistas y de los “señores de la
tierra”, una alianza que favoreció la abolición de las alcabalas, permitió
fincar el derecho federal sobre los recursos naturales, aumentó el valor
a los bienes inmobiliarios y orientó la distribución de la riqueza social.
Sin embargo, la ocupación –física y militar de esos terrenos– implicó
una “guerra” contra las comunidades indígenas originarias –mayos,
yaquis y mayas– que generó descontento y abrió una profunda herida
en la conciencia de un sector de la sociedad. Ese drama, unido a los
efectos económicos y sociales generados por la concentración de tierras,
alimentó las fracturas que condujeron a la crisis revolucionaria.
La instauración del régimen fiscal, lo hemos visto, implicó adoptar
un modelo –en este caso el liberal– para aumentar la riqueza y satisfacer
las necesidades del Estado. La maquinaria jurídico-administrativa im-
pulsó el crecimiento y se apropió de una parte de la riqueza generada
en toda la República. Los Científicos –que llevan las riendas del poder
fiscal– contribuyen a esos objetivos. La pregunta que propone este li-
bro es pensar si los Científicos lo hacen motu proprio o para obtener los
favores de la oligarquía; aquí se han dado ya algunas respuestas, pero
la propuesta permanece y se examinará ampliamente en los dos libros
siguientes de la trilogía sobre Fiscalidad y poder en el porfirismo.

F u entes consu ltadas
Archivos
agn| Archivo General de la Nación

amef| Archive du ministère de l’Economie et des Finances
amae | Archive du ministère des Affaires étrangères
Correspondance politique, vols. 70-79
Nouvelle série, vols. 1-39
Correspondance consulaire et commerciale, vols. 1-20
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Índice de cuadros
Cuadro 1. Comparación de ingresos (1792-1867).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
Cuadro 2. Estructura de ingresos de un año promedio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
Cuadro 3. Estructura de los gastos federales promedio (1823-1867). . . . . . . . . . . . . . 29
Cuadro 4. Oficinas federales de correos y telégrafos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
Cuadro 5. Clasificación del presupuesto federal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
Cuadro 6. Venta de terrenos baldíos y precio por hectárea, 1863-1890. . . . . . . . . 109
Cuadro 7. Distribución de 38.8 millones de hectáreas atribuidas, 1877-1910.. . . . . 117
Cuadro 8. Producto de diezmos recaudados en México, 1771-1832. . . . . . . . . . . . . . 146
Cuadro 9. Estimación del número de empleados públicos, 1895-1910. . . . . . . . . . 173
Cuadro 10. Número de empleados de la Secretaría de Hacienda. . . . . . . . . . . . . . . . . 174
Cuadro 11. Empleados federales y de Hacienda, 1875-1910. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
Cuadro 12. Puestos y salarios anuales en Hacienda. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
Cuadro 13. Salarios mínimos en diferentes sectores económicos.. . . . . . . . . . . . . . . . 178
Cuadro 14. Los secretarios de Hacienda, 1867-1911. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
Índice de figuras y mapas

Figura 1. Relaciones entre los poderes del Estado y la fiscalidad
D. R. © Javier Pérez Siller.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
Figura 2. Estructura de la Tesorería General de la Federación
Figura 3. Estructura de la Secretaría de Hacienda
Figura 4. Geografía fiscal: red de principales oficinas en el país, 1867-1910
Figura 5. Jerarquía de la máquina fiscal
Figura 6. Precio de terrenos baldíos o sin título en los estados, 1877-1900
D. R. © Javier Pérez Siller.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
Figura 7. Supresión de alcabalas y peso en los ingresos… 1869-1886
Figura 8. Evolución de los ingresos de los estados
Figura 9. Distribución de la Contribución federal por estados, 1877-1911
Figura 10. Los altos funcionarios de la máquina fiscal, 1867-1910

índices • 267
Índice de imágenes y caricaturas

Imagen 1. Carta general de la República Mexicana, 1868.
Antonio García y Cubas, Carta General de la República
Mexicana, ca. 1868, Mapoteca Orozco y Berra (moyb)-sagarpa,
Código Clasificador COYB.RM.M49.V2.0069.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
Imagen 2. “La paz consolidada”, 1888 (caricatura).
El Hijo del Ahuizote, 18 de noviembre de 1888, Col. particular.
Foto: Javier Pérez Siller.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
Imagen 3. “Erario público”, 1861 (caricatura).
La Orquesta, 18 de mayo de 1861, tomado de Rafael Barajas,
La historia de un país en caricatura, México, Conaculta, 2000, p. 196.. . . . . . . . . . 26
Imagen 4. “Caída de Santa Anna”, 1844 (caricatura).
Rafael Barajas, La historia de un país en caricatura, México,
Conaculta, 2000, p. 146.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Imagen 5. “El basilisco”, 1870 (caricatura).
La Orquesta, núm. 53, julio de 1870. Foto: Javier Pérez Siller.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
Imagen 6. “Tesorería”, 1874 (caricatura).
La Orquesta, t. vi, núm. 92, noviembre 1874. Foto: Javier Pérez Siller.. . . . . . . 60
Imagen 7. Ensayo de carta fiscal, 1869.
Antonio García Cubas, Ensayo de una carta fiscal, 1869, mo-
yb-sagarpa. Código Clasificador COYB.RM.M49.V2.0055... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Imagen 8. “La paz”, 1871 (caricatura).
La Orquesta, t. 4, núm. 61, 2 agosto de 1871. Foto: Javier Pérez Siller... . . . . . . 80
Imagen 9. “Escultura para Carlos Pacheco”, 1890 (caricatura).
El Hijo del Ahuizote, 23 de noviembre de 1890. Foto: Javier Pérez Siller.. . . 98
Imagen 10. Detalle del Mapa de los estados Unidos de Mejico,
1828.
Detalle del Mapa de los estados Unidos de Mejico, Nueva York,
1828, moyb, sagarpa, Código Clasificador COYB.RM.M49.V3.0148.. . . . . . . . . 102
Imagen 11. “Ofrenda a Porfiriopoxtli”, 1900 (caricatura).
El Hijo del Ahuizote, 29 de abril, 1900, en La caricatura política,
México, fce, 1955, snp.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
Imagen 12. “El Congreso economista”, 1891 (caricatura).
El Hijo del Ahuizote, 2 de agosto de 1891. Foto: Javier Pérez Siller.. . . . . . . . . . 139
Imagen 13. “Las arcas”, 1901 (caricatura).
El Hijo del Ahuizote, núm. 765, junio de 1901, Salvador Prune-
da, La caricatura como arma política, México, inehrm, 1958... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
Imagen 14. “Lo que es un presupuesto”, 1874 (caricatura).
El Ahuizote, 1o. de mayo de 1874. Foto: Javier Pérez Siller.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

Imagen 15. “Empleomanía”, 1893 (caricatura).

El Hijo del Ahuizote, marzo de 1893, Salvador Pruneda, La
caricatura como arma política, México, inehrm, 1958, p. 160.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
Imagen 16. Portada del libro L’administration publique, Biblioteca
Nacional de Francia. Fotocopia: Javier Pérez Siller.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
Imagen 17. Retrato del general Carlos Pacheco,
Fotografía en formato de Carte de visite, del general Carlos
Pacheco, poco antes de su muerte en 1891. Fototeca del inah.. . . . . . . . . . . . . . . . 192
Imagen 18. “Últimos obsequios del 7o. Congreso, 1875” (carica-
tura).
Detalle de la caricatura “Último obsequio del 7o. Congreso”,
La Orquesta, 2 de mayo de 1875.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196
Imagen 19. Detalle de la carta general de la República mexicana.
Leyenda de la Carta General de la República Mexicana,
1893. moyb, sagarpa, Código Clasificador COYB.RM.M49.V5.0224-1.3... . . 199
Imagen 20. Dibujo de Guillermo Prieto, 1854.
Viajes de orden suprema, en Rafael Barajas, La historia de un
país en caricatura, México, Conaculta, 2000, p. 358.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
Imagen 21. “Madame Angot”, 1878 (caricatura).
La historia cantante, México 12 de octubre de 1878, en Rafael
Barajas Durán, El país de “El llorón de Icamole”, México, fce, 2007, p. 59.. . . . 220
Imagen 22. “San Baltasar”, 1873 (caricatura).
Caricatura de Alejandro Casarín, aparecida en San Baltasar,
2 de junio de 1873. Foto Javier Pérez Siller. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
Imagen 23. “¿Felicitación o queja?”, 1903 (caricatura).
El Hijo del Ahuizote, marzo de 1903, Salvador Pruneda, La
caricatura como arma política, México, inehrm, 1958, p. 263.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239

Índice onomástico, de instituciones y lugares
A
Aboites Aguilar, Luis 136, 151, 152, Aspe Arriola, Francisco 194
Aburto, José 229 Atlántico 52, 141
Aguascalientes (Edo.) 86, 136, 150 Avendaño, Humberto 7
Aguilar Camín, Héctor 12 Ávila, Felipe 9
Aguilar, Gustavo 29 Ayutla (Gro.) 30, 127, 229, 232
Ai Camp, Roederic 169, 185 Aznar, Evaristo 185
Alamán, Lucas 28, 143, 145
Alarcón, Próspero 145
Alcalde, Joaquín 212 B
Alcázar, Ramón 229 Baja California (T) 20, 108, 113, 163
Aldama (Chih.) 191
Alemania 174 Bancos e Instituciones de crédito:
Algara, José 229 Central Mexicano 202
Altamirano, Ignacio M. 56, 190 de Londres y México 201, 235
Álvarez Suárez, Salvador 8 de Campeche 201, 235
Álvarez, Emilio 235 del Avío 45, 261
Álvarez, Francisco 185 del Estado de México 201
Álvarez, Germán 7 de Guerrero 222
Angot, Madame 220, de París y de Países Bajos (paribas)
Antuñano, Esteban de 45 231
Arellano Gault, David 169 Mexicano de Chihuahua 191
Arellano, Felipe 89 Nacional Mexicano 201
Argelia 108 Nacional de México 204, 229, 256
Argentina 107 Hipotecario Mexicano 200
Arrangoiz, Francisco de Paula 189
Barajas, Rafael (El Fisgón) 26, 33, 211,
Arrangoiz, Javier 189
256, 267, 268
Arrillaga, Francisco 34
Baranda, Joaquín 226, 238
Arroyo García, Israel 125, 135
Barra, Francisco León de la 90
Arwich, Nikita 8
Barradas, Isidro brigadier 48
• 269 •

Barraza, Eduardo 7 Cabrera, Luis 168, 230, 248, 264

Barrón, Guillermo 229 Calderón, Fernando 107, 109, 147, 148,
Barroso, Francisco 89, 223 155
Batallon, Claude 8 Calero, Manuel 183
Batbie, Anselme 50 Calónico, Cristian 7
Baz, José Valente 213 Camacho, Sebastián 204, 229, 237, 239
Baz, Juan José 213 Canseco, Manuel 38, 40
Bazaine, Achiles François 45 Cañas, Manuel 7
Bazant, Jan 46, 117, 237, 256 Carbajal, Antonio 86, 223
Becerril Hernández, Carlos 66, 256 Cárdenas, Elisa 8
Béistegui, Nicanor 237 Cárdenas, Enrique 101, 257
Benítez, Justo 188, 215, 217-220 Carmagnani, Marcelo 14, 101, 257
Bermejillo, Pío 237 Casarín, Alejandro 228, 268
Berninger, George 107, 256 Casasús, Joaquín D. 114, 183, 230, 232,
Bernstein, Harry 214, 256 233, 236, 249, 250
Berriozábal, Felipe 200 Casillas, Miguel 7
Bertin, Jacques 8 Cassir, Michel 8
Binoche, Jean-Marie 8 Castañeda, Vidal 235, 263
Blasco, José Mariano 35, 36 Castelló, Felipe 201
Bocanegra, José María 34, 261 Castelló, José 201
Bonin, Serge 8 Castelló, Juan Bautista 201
Bourgeois, Léon 93, 251 Castellot, José 230, 235
Bouvier, Jean 8, 13, 46, 256 Castillo, Antonio del 198
Braniff, Tomas 229 Castillo, Apolinar 132
Bringas, Juan 237 Ceceña, José Luis 235, 257
Buenrostro, Felipe 186-188, 218, 219 Ceceña, René 8
Bülle, Adolfo 108 Cerutti, Mario 48, 118, 147, 222, 257
Bulnes, Francisco 32, 93, 100, 114, 168, Chávez, Gabino 146, 245, 251
171-174, 193, 226, 227, 229, 230, 231, Chevalier, François 8, 117, 257
232, 235, 249 Chiapas 113, 120, 147, 150, 262
Busch, Francisco 237 Chicago 108, 172
Busch, Miguel 237 Chihuahua (Edo.) 113, 120, 136, 149-
Bustamante, Anastasio 210 151, 159, 163, 183, 191, 200, 202
Busto, Emiliano 61, 63, 69, 71, 73, 88, Cibois, Philippe 8
89, 94, 186, 206, 249, 253 Ciudad Juárez 194
Ciudad Lerdo 194
C Coahuila 101, 113, 136, 150, 159, 163,

183, 217, 222
Caballo Ortega, Albino 89

índices • 271
Colegios, Escuelas, Institutos, Connaughton, Brian 141, 264

Universidades: Córdova, Arnaldo 12, 257
Centro de Investigaciones y Corral, Juan José del 31, 32, 39, 40,
Docencia Económica, cide 9 41, 250
Colegio Civil de Nuevo León 86 Corral, Ramón 194, 197, 235, 239
Colegio de San Nicolás de Cortés, José X. 185
Hidalgo de Michoacán 86 Cosío Villegas, Daniel 12, 71, 101, 182,
El Colegio de San Luis 9 185, 204, 207, 212, 214, 230, 258, 262
Escuela de Altos Estudios en Cosmes, Francisco 130, 170, 173, 173, 193
Ciencias Sociales, ehess, Paris 8 Coudart, Laurence 8
Escuela de Comercio y Cramaussel, Chantal 8
Administración 85, 180, 181, 189 Creel, Enrique C. 183, 191, 202, 230
Escuela Nacional de Derecho 180, Creel, familia 118
181, 214, 231, 232, 234, 237 Cristiansen, Claudia 8
Escuela Nacional de Medicina 181 Cuéllar, Ramón 191, 202
Escuela Nacional de Minería 181 Cuernavaca 191
Escuela Nacional Preparatoria Cuevas, Félix 41, 229
181, 190, 231, 237 Culiacán 200
Facultad de Ciencias Políticas y
Sociales, unam 7
Instituto Científico y Literario de
D
Aguascalientes 86 Danton, Georges Jacques 92
Instituto de Ciencias y Artes de Dehesa, Teodoro 197, 226
Oaxaca 86 Díaz Covarrubias, Francisco 237
Instituto Científico y Literario de Díaz Dufoo, Carlos 19, 89, 108, 109,
Guanajuato 86 113, 118, 134, 180, 230, 234, 236-
Instituto Nacional de Estudios 239, 250
Históricos de las Revoluciones Díaz Mori, Porfirio 12, 16, 24, 82, 85,
de México, inehrm 9, 250, 267, 87, 89, 91, 92, 100, 107, 113, 120-
268 122, 126, 129, 130, 131, 139, 140,
Universidad de Barcelona 7 156, 158, 160, 161, 169, 172, 180-
Universidad Nacional Autónoma 183, 186, 188-191, 193, 194, 197,
de México, unam 7, 246, 247, 200-207, 209, 210, 212-223, 225-
252-255, 258-265 228, 232, 234-241, 246, 249, 251,
254, 255, 258, 260-264
Colima (T) 74
Diez Gutiérrez, Pedro 235
Comonfort, Ignacio 195, 229
Distrito Federal (Ver: México ciudad)
Compagnon, Olivier 8
20, 61, 64, 67, 71, 129, 130, 138, 227,
Concheiro, Elvira 7
231, 248, 252
Condes de la Torre, José María 218

Domínguez, Norberto 200, 254 Francia 7-9, 48, 86, 90, 108, 152, 153,
Duarte, Gloria 7 174, 187, 197, 227, 238, 255, 261,
Dublán, Juan 223 265, 268
Dublán, Manuel 74, 87, 88, 89, 91, 93, Fresnillo 195, 198
100, 108, 110, 115, 121, 132, 133, Frías y Soto, Hilarión 170
138, 139, 140, 161, 162, 170, 183, Fuentes y Muñiz, Jesús 132, 141, 216,
194, 203, 214, 216, 225, 226, 238, 224
246, 260
Durango (Edo.) 113, 136, 149-151, 183
Duret, Fernando 230 G
Galván, Arturo 7
E Gamboa, Leticia 8, 9
Gameros Ronquillo, Tomás 191
Elourdy, Cirilo 154 García Cubas, Antonio 73, 186, 247,
Errazu, Luis de 229 254, 267
Escalante, Constantino 26 García de la Cadena, Trinidad 219
Escandón, Manuel 41, 45, 57, 237 García Martínez, Bernardo 108
Escandón, Pablo 229 García Pimentel, Luis 229
Escobedo, Mariano 225 García Teruel, Luis 114
España 7, 16, 27, 48, 66, 100, 109, 117, García Torres, Vicente 74, 78, 245, 248
152, 153, 174, 180, 258, 264 García, Trinidad 138, 216, 219, 226, 248
Espinoza, Yubila 7 Gardet, Mathias 8
Estados Unidos (EU) 19, 41, 42, 48, Garner, Paul 12, 258
102, 107, 141, 182, 213, 214, 227, 229, Garza, Emeterio de la 114, 222
233, 237, 245, 247-249, 252-254, 267 Garza, Raúl de la 7
Esteva, José Ignacio 37, 38, 42, 58, 213, Gattepai, Patricia 8
248, 259 Gil Valdivia, Gerardo 102, 258
Gilly, Adolfo 12, 258
F Girón, Nicole 209, 258

Girón, Vicente 185
Felipe II 117 Glockner, Julio 9
Fernández Christlieb, Federico 8 Gloner, Prosper 127, 137, 250
Fernández Leal, Manuel 199, 237 Gochicoa, Francisco de Paula 189,
Fernández, Justino 170, 182 205, 212
Filadelfia (EU) 202 Golfo de México 149, 195, 222
Flores Roseto, Damián 190 Gómez del Campo, Ignacio 114
Fonseca, Teófilo 185 Gómez Farías, Benito 42, 143, 203, 211
Fontana, Josep 7, 16, 46, 241, 258 Gómez Farías, Valentín 203, 216, 226
Fortuño, Leonardo F. 237 González Cosío, Manuel 183, 189

índices • 273
González Echeverría, José 153, 154 Hobsbawm, Eric J. 11, 174, 259
González Navarro, Moisés 86, 169, Huller, Luis 114
254, 258 Humboldt, Alexander 27, 28, 143, 146
González y González, Luis 104, 168, 258
González, Manuel, Gral (Presidente)
24, 87, 108, 156, 183, 187-189, 204, I
217-219, 223, 225, 247, 261, Icaza y Landa, Gabriel 201
González, Martín 191, 226 Icaza y Landa, Javier 201
Goríbar, Jorge 229 Iglesias, José María 60, 78, 209, 212,
Goríbar, Faustino 237 217, 223, 250, 263
Goríbar, Juan 229 Inglaterra 152, 153
Grajales, Agustín 9 Iturbe, Felipe 237
Guanajuato (cd) 218 Izaguirre, Manuel 60, 80
Guanajuato (Edo.) 74, 134, 136, 149, Izita, José 229
150, 158
J
Guaymas 194
Guerra, François-Xavier 8
Guerrero 111, 134, 150, 190, 204, 222
Jalisco 74, 136, 147-151, 158, 159, 191,
Guerrero, Omar 170, 180
207, 261
Guillén, Manuel 222, 259
Jáuregui, Luis 9,38, 99, 103, 142, 143,
Guillow, Eulogio 228
147, 152, 259
Gurza, Jaime 183
Jiménez, José 185
Gutiérrez Nájera, Manuel 213, 230
Jiménez, Julio 35, 85, 89, 185
Gutiérrez, Antonio 7
Jiménez, Mariano 225
Gutiérrez, Bonifacio 185
Juárez García, Benito 19, 26, 44, 45, 48,
Guzmán, Ramón 212, 237
56, 61, 77, 78, 81, 82, 92, 105, 109,
120, 124, 129, 132, 153, 154, 181,
H 186-189, 195-197, 200, 203, 206, 210,
212-214,217, 218, 221-223, 225, 232,
Haghembeck, Carlos 237 237, 251, 256, 258, 261, 263, 270
Haro y Tamaríz, Antonio 41, 42, 45, 57
K
Hayes, Rutherford B. 229
Hebrard, Véronique 8
Hernández Jaimes, Jesús 151, 259
Katz, Freidrich 12, 259
Hernández, Rafael 236
Kenneth Turner, John 122, 167, 150
Hernández, Santiago 56, 80, 236
Knight, Alan 12, 101, 259
Herrera, José Joaquín 19
Kosakaï, Toshiaki 8
Hidalgo 86, 101, 150, 173, 191, 202,
Kossok, Manfred 16
204, 232
Krauze, Enrique 12, 207, 260

Kuntz, Sandra 9, 101, 260 Ludlow, Leonor 88, 101, 214, 225, 257,
La Babia, (hacienda, Coah.) 118 260
La Mesilla 48 Luna Parra, Manuel 183, 251
Labastida y Dávalos, Pelagio Antonio Luna, Pablo 8
de 228
Labastida, Luis G. 74, 87, 91, 142-144,
146, 152, 159, 171, 228, 251 M
Landa y Escandón, Guillermo de 229 Macedo, Pablo 28, 32, 77, 114, 141, 183,
Landeros y Cos, Francisco de 182, 215, 219, 229-233, 235, 237, 251
216, 223 Madero, Ernesto 92,183
Lavie, Luis 229 Madero, familia 118, 183
Lebrija, Joaquín 30, 43, 45, 58 Madero, Francisco I. 18, 122, 191, 197,
Lecocq, Charles 220 206, 217, 236, 251
Lejeune, Louis 111 Madrid 234
Lépez, Ramón 7 Mancera, Gabriel 132, 202, 203, 239,
Lerdo de Tejada, Sebastián 17, 44, 55, María y Campos, Alfonso de 234
58, 60, 64, 81, 82, 96, 107, 120, 130, Marichal, Carlos 9, 101, 129, 148, 257, 261
144, 145, 166, 182, 189, 196, 206, Márquez, Graciela 214, 260, 263
207, 209, 212, 215, 217, 223, 227, 259 Marseille, Jacques 8
Lerner, Bertha 169 Martínez de la Torre, Rafael 106, 212
Leroy-Beaulieu, Pierre 157, 251 Martínez Vera, Rogelio 74, 255
Liceaga, Eduardo 188 Martínez, Alicia 7
Limantour Marquet, José Yves 18, 19, Martínez, Rafael 169, 212
58, 89-93, 107, 114, 115, 125-28, 130, Mata, José María 210, 225, 247
134, 136-38, 140, 141, 156, 157, 161- Matamoros 194, 195
63, 168, 169, 180, 183, 188-91, 197, Matute, Álvaro 206, 260
205-07, 214-17, 226, 227, 229, 230, Maximiliano de Habsburgo, Ferdinan
231, 233-39, 242, 250, 251, 262 (Emperador de México) 35, 45, 48,
Loaeza, Eleazar 188, 189 183, 187, 189, 212, 225, 242, 250
Loaeza, Francisco (Gral.) 188 Mayas 122, 123, 243
Lomné, Georges 8 Mayos 122, 243
Londres 201, 203, 204, 235, 249 Maza, Francisco F. de la 104, 245, 246,
López de Nava 212 256
López de Santa Anna, Antonio 41, 105 Maza, Juana 225
López Portillo y Rojas, José 168, 207, Mazatlán 194, 195
218, 226, 235, 239, 251 Mejía Escalada, Francisco 195, 215
López Rosado, Diego G. 169, 173-175, Mena, Francisco Z. 225
254, 260 Mendieta y Núñez, Lucio 169
Loustau, Miguel 197 Mendizábal, Dr. 239

índices • 275
Mercado, Aristeo 222, 232

Meria, Maria 8 O
México (Cd.) 86, 132, 180, 181, 182, 185, Oaxaca (Edo.) 86, 111, 122, 134, 147,
193, 195, 204, 217, 227, 229-232, 149, 150, 180, 181, 183, 191, 193,
234, 237 214-218, 225, 234
México (Edo.) 74, 101, 125, 129, 147, 148, Obregón Morales, Rómulo 198
151, 173, 201, 224, 252, 260, 261 Ocampo, Melchor 214
Michoacán 86, 135, 136, 149-151, 158, Ochoa, Rafael 7
182, 200, 222, 259 Olagíbel y Arista, Carlos 193
Mier y Celis, Antonio 229, 237 Oliver, Lucio 7
Mier y Terán, Luis 212 Olmedo, Raúl 7
Mijangos Borja, María de la Luz 142 Olveda, Jaime 148, 261
Milmo, familia 118
Ortega González, Carlos Alberto 142,
Miño Grijalva, Manuel 129, 151, 261
143, 261
Molina Enríquez, Andrés 114, 124, 261
Ortigoza, Vicente 35, 38, 39, 251
Monroy, Emilio 237, 254
Otero, Mariano 103, 251
Montagne, Anne 8
Montaño, Jorge 7
Monterrey 222, 257 P
Mora, José María Luis 42, 67, Pacheco, Carlos (Gral.) 98, 114, 121, 170,
Morales, Francisco 198 183, 188, 192, 193, 226, 238, 267, 268
Morelia 180, 215 Pachuca 202
Morelos (Edo.) 74, 101, 119, 129, 136, Pacífico 52, 124, 141, 149, 150
147, 150, 193, 232, 260, 264 Palavicini, Francisco 232
Moreno Acevedo, Edna 143, 261 Pallares, Jacinto 237
Mucharraz, Antonio José 198 Panamá 237
Muñoz Ledo, Luis María 219
Pankhurts, Eduardo 219
N
París 69, 186, 198, 231, 233, 237, 238,
250, 255, 261, 263, 265
Parkes, Henry Bamford 121, 261
Naranjo, familia 118
Pastor, Plácido 229
Naranjo, Francisco 222
Pavía, Lázaro 227, 230
Nicolin, Manuel 229
Payno, Manuel 182, 194-196, 205, 209,
Niox, Gustave Léon 48, 49, 261
223, 237, 251, 252, 258, 263
Noriega, Cecilia 34, 261
Paz, Ireneo 220, 227, 229, 230
Norte América (ver. Estados Unidos,
Peniche, Manuel 110, 114, 252
EU) 108
Peña, Miguel de la 216, 224
Nueva York 46, 209, 233, 253, 267
Peña, Patricia de la 7
Nuevo León 86, 101, 118, 136, 147, 173,
Peñafiel, Antonio 185, 186, 254, 255
222, 259, 265
Peralta Zamora, Gloria 71, 147

Periódicos de época:
El Hijo del Ahuizote 24, 98, 123,

Q
139, 145, 172, 239, 248, 267, 268 Querétaro (Edo.) 74, 150, 154, 182
La Orquesta 26, 56, 60, 80, 196, Quintana Roo (T) 121, 122
213, 249, 267, 268 Quintanar Zárate, Marcela 126, 130,
El Cosmopolita 30 135, 261
El Monitor Republicano 35, 223,
224, 248
El Pájaro Verde 80
R
El Siglo Diez y Nueve 81, 154, 213, Rabasa, Emilio 234, 252
234, 250 Raigosa, Genaro 229
Ramírez, Gina 7
Pérez Siller, Javier 9, 15, 51, 52, 78, 89, Ramírez, Ignacio 26, 212
90, 110, 197, 224, 255, 261, 266-268 Ramírez, José Hipólito 216
Perla, Georges 8 Rendon Peniche, Miguel 252
Perraud, Raymond 238 Reyes Spíndola, Rafael 230, 234
Perry, Laurens B. 129, 212, 261 Reyes, Bernardo (Gral.) 123, 238, 252
Peza, Juan de Dios 230 Rhi Sausi Garavito, María José 125, 262
Picard, Alfred 141, 252 Riguzzi, Paolo 129,148, 260, 261
Piedras Negras 222 Rincón Gallardo 229
Pimentel y Fagoaga, Fernando 230 Río Blanco (Ver.) 197
Pimentel, Emilio 183, 229, 230, 234, 239 Ríos, Juan Pablo de los 223
Pineda, Rosendo 226, 229, 230, 234, Ríos, Patria de los 7
235, 260, Riva Palacio, Mariano 37
Piña y Cuevas, Manuel 41 Riva Palacio, Vicente 213, 224, 252
Pípila 172 Rivas Gómez, Carlos 203
Pombo, Luis 226, 232, 250 Rivera, Everardo 9, 262
Ponce Alcocer, María Eugenia 218, 261 Rocha, Sostenes 235
Potash, Robert A. 45, 261 Rodríguez Araujo, Octavio 8
Pradillo, Agustín 210, 222, 259 Rodríguez, Guadalupe 7
Prieto, Guillermo 25, 26, 30, 46, 50, Rodríguez, Juan José 7
74, 77, 79, 83, 94, 113, 132, 182, 205, Rodríguez, Pedro L. 191, 255
210, 211, 223, 252, 259, 268 Roeder, Ralph 226, 262
Puebla (cd.) 8, 74, 118, 136, 147, 149, Romero Avendaño, Matías 28, 30, 37,
150, 158, 182, 193 51-57, 60, 72, 78, 79, 81-83, 85, 87-89,
Puebla (Edo.) 193 93, 103, 110, 128-131, 135, 138, 155-
57, 159, 161, 162, 182, 187, 189, 193,
214, 215, 217, 218, 224, 226, 227, 248,
252, 254, 256, 260, 263
Romero de Terreros, Alberto 229

índices • 277
Romero Rubio, Carmelita (esposa del Suinaga, Francisco 229

gral. Díaz) 187, 201, 227, 228
Romero Rubio, Manuel 24, 60, 120, 182,
187, 201, 225-230, 232, 235-238, 247 T
Rosa, Luis de la 29, 36, 263 Tabasco 113, 134, 136, 150, 231, 232
Rosas, Moisés 7, 262 Tagle, Antonio 120
Rubio, Enrique 132 Tagle, Protasio 218, 220
Rubio, Enrique María 213 Tamaulipas 136, 159, 201, 222
Rubio, Fernando 229 Tampico 29, 194
S
Tello Díaz, Carlos 12, 232, 236, 263
Tello, Miguel 89
TePaske, John Jay 28, 264
Saa, Karim 8
Tepic (T) 204
Sáenz, Patricio 229
Teresa, José de 229, 237
Salmerón, Alicia 141, 168, 236, 262
Terrazas, familia 118, 191, 202
San Luis Potosí (Edo.) 80, 129, 140,
Thor, Man-Yan 8
147-150, 154, 191
Tlaxcala (Edo.) 74
Sánchez Santiró, Ernest 124, 125, 262
Tobler, Hans Werner 12, 101
Sánchez Gavito, Indalecio 237
Toluca 216, 217, 224
Sánchez, Facio 113, 185, 246
Tomóchic (Chih.) 123
Santa Alianza 48
Torea, Juan 185
Santa Anna (Ver: López de Santa
Toro, Manuel J. 89
Anna, Antonio) 33, 41, 48, 105,
Toro, Manuel J. del 216
126, 127, 153, 267
Torre, Isidro de la 237
Santacilia, Pedro 229
Torre, José Miguel 7
Sáyago, Fernando 198
Torre, Salvador 8
Segura, Francisco 237
Torreón 222
Semo, Enrique 12, 16, 117, 263
Trápaga, Yolanda 7
Serrano, Antonio 27, 147, 259, 263
Treviño, Jerónimo 118, 222,
Sierra Méndez, Justo 93, 110, 111, 193,
Trigueros, Ignacio 27
210, 230-232, 235
Tutino, John 119, 122, 264
Silva Castañeda, Sergio 214
Tuxtepec 17, 82, 130, 187, 188, 191, 193,
Silva Herzog, Jesús 114, 263
197, 201, 206, 207, 210, 211, 212,
Sinaloa 113, 135, 136, 150, 186, 200
213, 217, 218, 221, 226, 227, 236
Sombrerete 216
Sonora 113, 120, 121, 122, 150, 151,
159, 163
Sosa, Francisco 213
U
Suárez de la Torre, Laura 29, 263 Uruapan 222
Suinaga, Fernando 229 Uthoff, Luz María 142

V X
Valadés, José C. 12, 101, 114, 120, 121, Xalapa 215, 259
141, 167, 179, 182, 185, 193, 204,
219, 223, 226, 229, 237, 264
Valenzuela, Jesús E. 114 Y
Vallarta, Ignacio L. 220 Yáñez Ruiz, Manuel 31, 36, 43, 255
Valle, Pedro del 237 Yaquis 121-123, 243
Vargas Comsille, Hugo 9 Yucatán 113, 120-122, 134, 147-151, 158,
Velasco, Emilio NO HAY ENTRADA 159, 163, 182, 257, 264
Vélez Pliego, Alfonso 8
Z
Vélez Pliego, Francisco M. 9
Veracruz (Edo.) 29, 45, 113, 120, 132,
136, 149, 154, 158, 159, 181, 182,
Zacatecas (Cd.) 74, 129, 195,
194, 207, 210, 212, 216, 223, 224,
Zacatecas (Edo.) 80, 129, 136, 149, 150,
234, 251, 259
154, 158, 159, 182, 183, 198, 217, 219
Veracruz (puerto) 29, 194, 195, 197, 223
Zamacona, Manuel Ma. De 154, 182,
Verdo, Geneviève 8
213, 235
Vilar, Pierre 8, 15, 264
Zambrano, Juan A. 45, 46, 253
Villasana, José María 166
Zamora 71, 147, 200
Vos, Jean de 114, 115, 117,
Zarco, Francisco 26, 154
Zavala, Lorenzo, de 27, 263
W Zenteno, Cástulo 200
Zerón-Medina, Fausto 12, 260
Washington 19, 213, 214, 226, 233 Zisberg, André 8
Weil, François 8 Zoteapan (Ver.) 120
Womack, John 12, 122, 264 Zuleta, María Cecilia 141, 147, 148, 264

Fue editado por el instituto nacional de estudios
históricos de las revoluciones de méxico
y la benemérita universidad autónoma de puebla.
Se terminó de imprimir el 12 de octubre de 2020
en la Ciudad de México, en los talleres
de Ediciones y Gráficos EÓN,
Av. México-Coyoacán núm. 421, Col. Xoco,
Alcaldía Benito Juárez, C. P. 03330,
Ciudad de México,
Su tiraje consta de 1 000 ejemplares.
ÁREA EDITORIAL DEL INEHRM
L ourdes M artínez O campo

Dirección editorial
M iguel A lmeida y C ristopher A. Y escas

Cuidado de la edición
R odrigo O scar R ivera M.

Asistencia de diseño y proceso digital
L uis A xel O livares I slas

Asistencia editorial
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Régimen fiscal 2020-2.

indd 1 13/10/20 11:42

Alejandra Frausto Guerrero

INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDIOS HISTÓRICOS

José Alfonso Esparza Ortiz

Régimen fiscal 2020-2.indd 2 13/10/20 11:42

Régimen fiscal 2020-2.indd 3 13/10/20 11:42

Para la publicación de esta obra la buap aportó recursos de profexce 2020.

Primera edición, inehrm/buap, 2020.

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Crisis fiscal y reforma financiera. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Relaciones entre el centro y los estados:

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El mundo de la burocracia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

Epílogo. El régimen fiscal, ¿base de la oligarquía?.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241

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y solidez a mi formación. Los compañeros de la Universidad de Barce-

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A mi regreso, invitado a Puebla por Leticia Gamboa, recibí la acep-

Javier Pérez Siller

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gitimidad del poder. La fiscalidad se encuentra en el corazón mismo del

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Esta radiografía de la fiscalidad y de la economía resulta incom-

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la dinámica de las estructuras, las prácticas de los actores, sus intereses

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entre el gobierno y los actores sociales, y de evaluar su interacción con

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esa maquinaria jurídico-administrativa, y de los legisladores, que esta-

Santa Cruz Buenavista, 3 de diciembre del 2019

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saron las mismas preocupaciones. Eran conscientes del papel deter-

Dos problemas mayores tuvieron que afrontar los reformistas: adap-

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Si los gobiernos de la primera mitad del siglo xix no tenían recursos,

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El déficit endémico del siglo xix

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incluyen onerosas concesiones acordadas a los prestamistas…) forman

En estos cartones Constantino Escalante presenta los aprietos finan-

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Cada ministro de Hacienda (fueron 87 los que se turnaron el puesto ¡en

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Año Cantidad Media anual

1765 6 142 6 142

1781 18 092 18 092

1792 19 522 19 522

1802 20 000 20 000

1804 18 000 18 000

1809 28 000 28 000

1812 a 1816 11 726 2 345

1821 a 1867 472 344 10 268

Ramo 1785-1789 1822-1867

Minería* 43.6 17.9

Comercio interior** 34.0 19.8