Tema 5.

LAS DECISIONES CONSTITUCIONALES

FUNDAMENTALES

I. DECISIONES CONSTITUCIONALES FUNDAMENTALES. LAS CALIFICACIONES DEL

ESTADO

La Constitución española utiliza la técnica “decisiones políticas fundamentales” para definir

los aspectos básicos del sistema constituido. Dentro de ellas, concede además una atención
especial a las llamadas “calificaciones constitucionales del Estado”, esto es, a aquellas
adjetivaciones del mismo con las que la Constitución intenta identificar a éste en sus
opciones matrices.

II. EL ESTADO ESPAÑOL COMO “ESTADO DE DERECHO”

1. “Imperio de la ley” y asunción de lo postulados básicos del Estado de Derecho por la CE La
Constitución española es una de las pocas Constituciones que en su artículo 1.1 realiza una
recepción expresa de la fórmula "Estado de Derecho", lo que comporta, como es lógico, la
asunción de sus principales postulados. Tan es así que nuestra Constitución ha comenzado
por recoger de manera también expresa esa cláusula “imperio de la ley” de la que solemos
decir que es cifra y compendio de todo el Estado de Derecho. Lo ha hecho en su Preámbulo
donde afirma que es voluntad de la nación española “consolidar un Estado de Derecho que
asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular”. Y, puesto que la
exigencia fundamental del “imperio de la ley” es que todos los poderes del Estado actúen
sometidos al ordenamiento jurídico a esta premisa hay que considerar que responden
aquellas normas en las que la Constitución intenta alcanzar tal resultado. Principalmente, el
artículo 9.1 en el que enuncia esa sumisión en forma significativamente general. Pero
también aquellos otros preceptos en los que particulariza dicha exigencia respecto de cada
uno de los poderes del Estado, así el artículo 97 para el que el Gobierno debe ejercer sus
potestades “de acuerdo con la Constitución y las leyes”, el artículo 2, según el cual la
Administración debe actuar “con pleno sometimiento a la ley y al Derecho” y el artículo
117.1 cuyo texto establece que los Jueces y Magistrados actúan vinculados “únicamente al
imperio de la ley”.

La Constitución ha acogido también todos y cada uno de esos presupuestos que, heredados
del pensamiento liberal, constituyen su sustancia ideológica:
i. El “principio de soberanía nacional”, reconocido en su artículo 1.2.
ii. El principio de separación de poderes. artículos 66.2,97 y 117.3.
iii. Y la garantía constitucional de las libertades fundamentales, objeto al que el Título I de la
Constitución dedica buena parte de sus previsiones.
 2. Los principios previstos en el artículo 9.3 de la CE como codificación constitucional del elemento
técnico del Estado de Derecho
La Constitución española ha reunido además en su artículo 9.3 determinadas reglas, todas ellas
enunciadas como principios y cuya intención no es otra que concretar instrumentalmente el Estado de
Derecho. Puestos a ordenar su contenido, debemos decir que algunos de los principios mencionados por
el artículo 9.3 tienden a realizar el valor "seguridad en el Derecho” y otros se orientan a hacer efectivo el
valor "supremacía del Derecho”.

I. Comenzando por referirnos a aquellos que realizan el valor "seguridad en el Derecho" y, por lo
tanto, la existencia de un “Derecho cierto”:
● El propio “principio de seguridad jurídica” al que es posible considerar como una especie de
compendio de todos los demás mencionados por el artículo 9.3 como dice el TC en sentencia de
1981.
● El “principio de publicidad de las normas” cuya intención es impedir la vigencia de disposiciones no
publicadas como en ocasiones hiciera el Monarca absoluto. Se trata de una situación que en
nuestros días es difícil que se dé, dada la obligación de publicar las normas en los Boletines Oficiales
correspondientes, pero que sí puede reaparecer cuando lo que se intenta aplicar al ciudadano es la
“instrucción” o la “orden de servicio” de un órgano administrativo tan solo comunicada a sus
funcionarios, o la “resolución” o “circular” de un organismo independiente.
● El “principio de jerarquía normativa” según el cual las normas poseen un rango -del que depende su
fuerza- que reproduce la correlativa posición de jerarquía en que se encuentre el órgano que las
produjo (de ahí que una ley prime sobre un decreto o un decreto sobre una orden ministerial...). Su
eficacia se traduce en la posibilidad de ordenar verticalmente el Derecho y, por tanto, de adquirir
seguridad sobre cuál deba ser el Derecho aplicable cuando colisionan dos mandatos normativos
contradictorios.
● Y, finalmente, el “principio de irretroactividad de las normas sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos” en virtud del cual no se puede aplicar una norma que comporte sanciones
o limite derechos a situaciones agotadas antes de que la misma fuera promulgada.
II. Entre los principios constitucionalizados por el artículo 9.3 que realizan el valor "supremacía del
Derecho" están, a su vez, los siguientes:
● El “principio de responsabilidad de los poderes públicos”.
● El “principio de legalidad”.
● En fin, como pieza de cierre, el “principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes
públicos”.

III. EL ESTADO ESPAÑOL COMO “ESTADO DEMOCRÁTICO”

1. El compromiso de la CE-78 con la democracia: el “principio democrático”
El compromiso del Estado español con la democracia como forma de organizar nuestra vida en común lo
encontramos en el preámbulo de la CE donde se dice que es voluntad de la nación española “garantizar la
convivencia democrática…” y “establecer una sociedad democrática avanzada”. La formulación primera y
más abstracta del citado principio consiste obviamente en sostener que, para la CE-78, el poder pertenece
en última instancia al pueblo, ya que en esta radicación última del poder sabemos que reside la esencia
misma de la democracia.
 i. El principio democrático como principio de legitimación radical del poder. Significa ello que sólo la
referencia al consentimiento fundacional de los gobernados legitima todo el orden de autoridades
del Estado y todo el orden de prescripciones del Derecho que ese Estado produzca.
ii. El principio democrático como principio que postula la participación de la sociedad en los asuntos
públicos. Para hacer realidad esta segunda forma de existir del “principio democrático”

la Constitución prevé ante todo en su artículo 23 las dos formas –directa y representativa-
en las que esta intervención de los ciudadanos en los asuntos públicos se puede producir.
iii. El principio democrático como principio de organización democrática del poder: En fin, el
principio democrático, en su dimensión orgánica, rige además la organización y el
funcionamiento interno de aquellas instituciones que realizan la democracia en los distintos
niveles territoriales del Estado. En ellas, el principio democrático existe y actúa -ese es aquí
y ahora su contenido- con un doble alcance:
a) “principio mayoritario” o de decisión por mayoría, dado que ésta es la regla fundamental
de la democracia (vid. artículo 79.2 CE para las Cortes),
b) “principio de respeto a las minorías”, habida cuenta de que ésta es la única forma de que
el “principio mayoritario” no asfixie al “principio de pluralidad” y con ello al Estado
democrático mismo.

2. La disyuntiva democracia representativa-democracia directa en el constitucionalismo español y

en la Constitución actual

Centrándonos en la segunda de las dimensiones en las que acabamos de decir que existe el
“principio democrático”, sabemos que la participación de los ciudadanos en las decisiones
públicas se puede ordenar conforme a una doble posibilidad:
a) o los ciudadanos adoptan esas decisiones ellos mismos, sin mediación alguna, en cuyo
caso estamos en presencia de la “democracia directa
b) u otorgan a otros, constituidos así en sus representantes, un poder para que decidan por
ellos, en cuyo supuesto estamos ante la “democracia representativa”. Y sabemos también
que entre ambas formas de democracia existe una constitutiva tensión de repulsión que
motivó que el Estado constitucional, nacido en la etapa liberal como un Estado
convencidamente “representativo”.

En estas condiciones se entiende, pues, que nuestra Constitución actual haya mostrado una
abierta preferencia por la democracia representativa: en su artículo 1.3 cuyo texto nos avisa
de que “la forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria”, esto es, aquel
modelo de Estado en el cual corresponde precisamente al Parlamento el cometido de
convertir en efectiva la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos. Aunque haya
terminado admitiendo determinadas figuras de democracia directa mantiene la conocida
actitud demoliberal de recelo hacia ellas: con su incorporación – advirtió esta vez el
diputado Solé Tura en el debate constituyente- la soberanía del Parlamento puede verse
“absolutamente menoscabada”.
 3. Formas de la democracia en la Constitución española
3.1.- La democracia representativa
A. Mandato representativo
Nuestra Constitución expresa su concepción del mandato representativo al hablar en su
Título III de las Cortes Generales, esto es, del Parlamento del Estado, lo que no impide que la
misma tenga un vuelo más general y, en consecuencia, deba considerársela implícitamente
referida también a las instituciones representativas de los otros dos niveles de la
organización territorial, el autonómico y el local, esto es, a los Parlamentos regionales y a los
Ayuntamientos. Dicha concepción se caracteriza básicamente por seguir reproduciendo
todavía con notable exactitud las condiciones que definieron al mandato representativo en
la originaria teoría liberal, de la que ya tenemos noticia por los temas de la parte general.
Cuando el artículo 67.2 CE expresa que ya no estamos en la “teoría estamental de la
representación” sino en la “teoría liberal de la representación” en la que tal vinculación ha
dejado de existir. Por tanto:
i. El mandato es un "mandato general”, esto es, basado en la presunción de que cada
diputado, una vez elegido, representa al cuerpo electoral como totalidad.
ii. El apoderamiento que el elegido recibe un "mandato libre" de sus electores aquél no
queda condicionado por la voluntad de éstos.
iii. Dicho mandato es un "mandato no revocable", es decir, no sujeto a la posibilidad de que sus
electores le desposee de él antes de concluir su tiempo por desacuerdos con su gestión.

B. Adquisición del mandato.

Cuando la Constitución Española dice en su artículo 23.1 que nuestros representantes deben ser
“libremente elegidos en elecciones periódicas”, está indicando que la representación se adquiere entre
nosotros por elección, con lo cual el único acto o documento que debería considerarse necesario para
perfeccionar la adquisición del mandato debería ser el “acta de proclamación de electos” que expide la
Junta Electoral correspondiente tras haber realizado el escrutinio y con la que tal condición de “elegido” se
acredita. Sin embargo, nuestro Derecho ha ignorado esta clara y simple lógica y ha decidido exigir a los
elegidos, el juramento o promesa de acatamiento a la Constitución española. Así lo impone el artículo
108.8 de la Ley electoral y así lo repiten los Reglamento del Congreso, del Senado y de los distintos
Parlamentos regionales.

A. Titularidad del mandato. ¿”Mandato de partido”?

Artículo 23.1, y advertido que, entre nosotros, la única causa de adquisición del mandato es la elección, la
relación representativa que de ahí se deriva se establece tan solo entre electores y elegidos, únicos sujetos
significa que, en nuestro Derecho, el mandato sólo puede pertenecer a la persona del elegido, único titular
del mismo. El mandato, en definitiva, es “de los Diputados” y “de los Senadores”, según dicen los artículos
68.4 y 69.6 CE. En nuestros días, no obstante, esta elemental conclusión se complica en la medida en que
son los partidos quienes realmente monopolizan la oferta electoral y reciben la confianza de los electores.
Lógicamente, ello explica que estas organizaciones pretendan tener algún título sobre la representación
lograda bajo sus siglas y que, en consecuencia, se haya llegado a veces a sostener que el mandato
pertenece al partido y no al representante individual.
3.2.- Formas de la democracia en la Constitución española (II): La democracia directa. Sus institutos

A. Iniciativa legislativa popular. El artículo 87.3 de la Constitución admite, efectivamente, la

“iniciativa legislativa popular”, esto es, la posibilidad de que las leyes sean iniciadas por los propios
ciudadanos. Pero para ello impone como condición inexcusable que la “proposición de ley” en que
dicha iniciativa se concrete vaya respaldada por no menos de 500.000 firmas.

Además, el citado artículo 87.3 ha excluido de la iniciativa popular a determinadas materias, razón por la
cual ésta no podrá ejercerse:
1. Ni en materia reservada a Ley Orgánica,
2. Ni en materia tributaria,
3. Ni de carácter internacional,
4. Ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia, exclusiones a las que hay que sumar asimismo:
5. La contenida en el artículo 166, según el cual tampoco cabe utilizarla para la reforma de la
Constitución, y
6. La incluida en los artículos 131 y 134,1 que implícitamente impiden ejercer en las leyes de
planificación económica y en la Ley de Presupuestos.

El procedimiento para ejercerla lo ha establecido la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la

Iniciativa Legislativa Popular, modificada por L.O. 4/2006, de 26 de mayo, según la cual:

● El proceso se inicia con la creación de una “Comisión promotora”, la cual elaborará el texto de la
“proposición de ley” correspondiente y la remitirá a la Mesa del Congreso.

● La Mesa del Congreso debe pronunciarse en el plazo de 15 días sobre su “admisión a

trámite”, pudiendo no admitir tan solo por cuestiones formales.
● Una vez admitida a trámite la proposición (por la Mesa o por sentencia del TC), la Mesa
del Congreso lo comunicará a la Junta Electoral Central, que garantizará la regularidad del
procedimiento de recogida de firmas, y la Comisión promotora puede iniciar la recogida de
las 500.000 firmas.
● El procedimiento de recogida de firmas deberá finalizar con la entrega a la Junta Electoral
Central de las firmas recogidas, en el plazo de nueve meses a contar desde la notificación a
que se refiere el apartado anterior. Este plazo podrá ser prorrogado por tres meses.
● Las firmas deberán ser autenticadas en la forma que la ley prevé.
● La Junta Electoral Central remitirá los pliegos de las firmas a la Oficina del Censo Electoral
para que acredite la inscripción de los firmantes en el Censo Electoral como mayores de
edad. ● Una vez remitidos los pliegos a la Junta Electoral Central, ésta procederá a su
comprobación y recuento definitivos.
● Comprobado el cumplimiento de los requisitos exigidos para la válida presentación de la
proposición, la Junta Electoral Central elevará al Congreso de los Diputados certificación
acreditativa del número de firmas válidas.
● Comprobadas esas firmas, el artículo 13.1 de la Ley Orgánica 3/1984 y el artículo 127 del
Reglamento del Congreso hacen preceptivo todavía un paso más: la sumisión de la
proposición de ley al trámite de “toma en consideración” por el Pleno de dicha Cámara. El
trámite más atendible de este procedimiento es, pues, el de la “toma en consideración”, en
el cual la iniciativa popular se juega todas sus posibilidades.

B. Referéndum. La posibilidad de recurrir al referéndum la ha previsto la

Constitución.Debamos distinguir tres tipos de consultas referendarias, los tres desarrollados
después por la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero:
● (i) el referéndum consultivo al que se refiere el artículo 92, abierto a la posibilidad de
consultar con los ciudadanos ciertas decisiones de especial trascendencia
● (ii) el referéndum constitucional, habilitado en ciertos casos por los artículos 167 y 168
para la reforma de la Constitución
● (iii) y los que podríamos llamar referéndums autonómicos, habida cuenta de que los
artículos 151 y 152 han incluido el referéndum dentro de ciertos procedimientos
relacionados con el Estado de las Autonomías.
I. El referéndum consultivo, existe como tal figura general y nos da la efectiva medida de la
aceptación constitucional del referéndum.Su previsión constitucional se encuentra en el
artículo 92, cuyo texto dice que: “Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán
ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos”.

Por lo que hace al ámbito de la consulta, el artículo 92.1 parece sugerir que éste debe
abarcar a toda la nación y, por lo tanto, a la totalidad del territorio nacional.

La facultad para convocar esta modalidad de referéndum la comparten los siguientes

órganos del Estado: el Presidente del Gobierno, el Congreso de los Diputados y el Rey.

Al margen de las anteriores previsiones constitucionales, el artículo 4 de la Ley Orgánica

2/1980 ha fijado además dos situaciones en las que no es posible convocar un referéndum.
Son ellas:

● la vigencia de los estados de excepción o de sitio, ahí incluidos los noventa días posteriores
a su levantamiento.
● La celebración de unas elecciones o de otro referéndum dentro de los noventa días
anteriores o de los noventa días siguientes.

II. La Constitución ha concebido al referéndum como un mecanismo utilizable a efectos muy

puntuales en el marco del Estado de las Autonomías. De ahí los “referendums autonómicos”.
Los ha previsto para cuatro supuestos concretos. Dos de ellos estuvieron pensados para
operar en los momentos iniciales de puesta en marcha del Estado Autonómico.

● La reforma de los Estatutos de Autonomía cuya primera aprobación hubiera tenido que
hacerse en referéndum (artículo 152.1).No obstante, la práctica totalidad de los Estatutos
reformados a partir de 2006 (Valencia, Aragón, Baleares…) han pasado a contemplar
también el referéndum como un trámite necesario para la ratificación de sus posteriores
modificaciones, con lo cual la lista de las Comunidades afectadas por esta exigencia ha
quedado también ampliada a ellos.
● Y la decisión de integrar Navarra en el País Vasco (disposición transitoria 4ª) si tal situación
llegara a plantearse.

Un supuesto constitucionalmente no previsto y es el de aquellas consultas que una

Comunidad pudiera querer plantear en su propio ámbito. Precisamente ese riesgo es el que
llevó al constituyente a incluir en el artículo 149.1,32ª una cautela que, vista desde otra
perspectiva, bien podría suponer, sin embargo, una aceptación implícita de la posibilidad de
celebrarlas. Nos referimos a la reserva al Estado de la competencia exclusiva para autorizar
cualquier tipo de referéndum.
III. Como tercera posibilidad - referéndum constitucional- los artículos 167.3 y 168.3 de la CE
contemplan al referéndum como un trámite opcional del procedimiento a seguir para la
reforma parcial de la Constitución y como un trámite necesario de su reforma total. Lo
vemos mejor en el tema que se ocupa de dicha reforma.

4. Los partidos políticos como instrumento esencial de la democracia. Su regulación

A. Los partidos políticos en el artículo 6 de la Constitución española.
Los partidos políticos son estructuras que permiten el encuadramiento de los ciudadanos
para la participación democrática. Desde esta perspectiva son, pues, un elemento esencial
del Estado democrático.
a. Principio de funcionalidad democrática: Reconoce con ello la Constitución que los partidos
asumen y desarrollan funciones de notoria relevancia pública.
b. Principio de libertad de creación y de disposición sobre sus propios actos: “Su creación y el
ejercicio de su actividad -continua el artículo 6- son libres dentro del respeto a la
Constitución y a las leyes”, con lo cual intenta mostrar la otra cara de los partidos, la que no
mira a la dimensión pública de sus funciones sino a su condición privada como formaciones
nacidas de la libre voluntad de los
particulares que son llamadas a permanecer, por tanto, bajo el pleno dominio de ésta. c.
Principio de democracia interna. En fin, el artículo 6 concluye afirmando que: “Su estructura
interna y funcionamiento deberán ser democráticos”, lo que comporta las consecuencias
que enseguida veremos.
B. Las previsiones de la Ley Orgánica 6/2002, de Partidos Políticos. Sobre el anterior
soporte constitucional, el legislador ha completado después su regulación aprobando la Ley
Orgánica 6/2002, de Partidos Políticos, que sucede a la anterior Ley 54/1978. Su texto
establece, básicamente, lo siguiente:

I. La creación de partidos políticos es libre. Ello no impide, sin embargo, que los partidos, en l

medida en que cumplen, según vimos, funciones esenciales para la democracia, tienen
también una segunda naturaleza que los define como “asociaciones privadas”, pero “de
relevancia pública”.

Sin dejar de ser libre la creación de partidos a dos condiciones:

● (i) que sus promotores sean españoles, con lo cual los extranjeros pueden afiliarse a ellos,
pero no crearlos (artículo 1.1).
● (ii) y que se inscriban además en el Registro de Partidos Políticos que se lleva en el
Ministerio del Interior,.

Esta última condición ha dado pie a que la doctrina se plantee si tal inscripción podría tener
carácter constitutivo de la existencia del partido lo que la convertiría en un impertinente
“control administrativo previo” sobre su posibilidad de existir.

II. A la democracia interna de los partidos se refieren los artículos 6 a 8 de la Ley, cuyo texto
establece que:
● el “órgano superior de gobierno” del partido debe ser la “asamblea general” de todos sus
miembros.
● sus órganos directivos deben cubrirse además por elección
● todos los afiliados tienen derecho a ser informados de las actividades y de la situación
económica del partido, así como a impugnar los acuerdos de sus órganos;
● Los estatutos del partido deben incluir procedimientos precisos y contrastados que les den
garantías en los supuestos de expulsión o de imposición de sanciones.

III. Para alcanzar la ilegalización de partidos el artículo 10 prevé, en fin, la existencia de dos
vías cuya concurrencia admite:
i. la vía penal, utilizable cuando el partido incurra en los supuestos tipificados como
“asociación ilícita” en el Código Penal.
ii. La vía especial que el párrafo 5 del citado artículo 10 reserva para aquellos casos en los
que el partido vulnere de forma grave y reiterada la obligación que tiene de que su
estructura y su organización sean democráticos o para cuando el partido recurra en su
actuación a alguna de las conductas contempladas en el largo listado que incluye el artículo
92, en síntesis, cuando fomente o legitime la violencia, cuando justifique los atentados
contra la vida o la integridad de las personas o cuando apoye o dé cobertura a la acción de
organizaciones terroristas.
A esta regulación se opusieron dos importantes reservas: la inconveniencia de haber
acumulado dos vías cuando la sola vía penal debería haberse considerado suficiente y más
adecuada al fin perseguido, y el riesgo de que la segunda de ellas convirtiera a la democracia
española en una “democracia militante”.

C. Financiación de los partidos políticos. La Ley no se ha referido al tema de la financiación,

cuestión cuyo régimen ha remitido a la correspondiente Ley de Financiación de Partidos
Políticos cuyo texto admite y regula dos fuentes de financiación: la financiación privada y la
financiación pública.

La financiación privada de los partidos políticos viene constituida:

a. Por las cuotas y aportaciones de sus afiliados, adheridos o simpatizantes.

b. Por las donaciones que reciban, a las cuales la Ley pone ciertos límites a fin de evitar que
los partidos puedan adquirir por esta vía vínculos o compromisos que mediatizan después
su actuación. Así, están prohibido
● las donaciones anónimas, finalistas o revocables,
● las donaciones que superen los 100.000 euros anuales,
● las donaciones que provengan de empresas públicas,
● las donaciones que provengan de empresas privadas que tengan contratos con las
Administraciones Públicas, organismos públicos o empresas de capital mayoritariamente
público,
● las donaciones que provengan de empresas pertenecientes al mismo grupo que las
empresas referidas en el guión anterior, así como las que provengan de empresas
participadas mayoritariamente por aquéllas o de sus
● fundaciones,
● las que donaciones que provengan de fundaciones privadas, asociaciones u otras
entidades que reciban subvenciones de las Administraciones Públicas o cuyo presupuesto
esté integrado, en todo o en parte, por aportaciones directas o indirectas de dichas
Administraciones.
● Las donaciones procedentes de Gobiernos, organismos o entidades públicas extranjeras o
de empresas relacionadas directa o indirectamente con los mismos.

Las cantidades donadas a los partidos políticos deberán abonarse en cuentas de entidades
de crédito, abiertas exclusivamente para dicho fin. Los ingresos efectuados en estas cuentas
serán, únicamente, los que provengan de estas donaciones. Además, todas las donaciones
superiores a 50.000 euros y, en todo caso, las donaciones de bienes inmuebles, deberán ser
objeto de notificación al Tribunal de Cuentas en el plazo de tres meses.
c. Por los fondos procedentes de los préstamos o créditos que concierten.
d. Por los ingresos procedentes de las actividades propias del partido político, los
rendimientos procedentes de la gestión de su propio patrimonio, los beneficios derivados
de sus actividades promocionales y los que puedan obtenerse de los servicios que puedan
prestar en relación con sus fines específicos.
e. Por las herencias o legados que reciban.

La financiación pública
a. Las subvenciones anuales no condicionadas, con cargo a los Presupuestos Generales del
Estado, para gastos de funcionamiento.
b. Las subvenciones anuales no condicionadas, con cargo a los Presupuestos Generales del
Estado, para gastos de seguridad.
Dichas subvenciones se distribuirán en función del número de escaños y de votos obtenidos
por cada partido político en las últimas elecciones a la indicada Cámara.
c. Las subvenciones anuales no condicionadas, con cargo a los Presupuestos de las
Comunidades Autónomas, para gastos de funcionamiento en el ámbito autonómico
correspondiente. d. Las subvenciones anuales otorgadas por los Territorios Históricos
Vascos, es decir, por las Juntas Generales y las Diputaciones Forales.
e. Las subvenciones públicas para gastos electorales, en los términos previstos en la Ley
Orgánica 5/1985, de Régimen Electoral General y en la legislación reguladora de los
procesos electorales de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las
Juntas Generales de los Territorios Históricos vascos.
f. Las subvenciones extraordinarias para realizar campañas de propaganda que puedan
establecerse en la Ley Orgánica reguladora de las distintas modalidades de referéndum.
g. Las aportaciones que los partidos políticos puedan recibir de los Grupos Parlamentarios
de las Cámaras de las Cortes Generales, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas, de las Juntas Generales de los Territorios Históricos vascos y de los grupos de
representantes en los órganos de las Administraciones Locales.

IV. EL ESTADO ESPAÑOL COMO “ESTADO SOCIAL"

Cuando las Constituciones de nuestro tiempo establecen que su Estado es un “Estado
social…”, en dicha afirmación van implicados dos claros contenidos:
● La aceptación de la economía de mercado como modelo económico.
● La inclusión en el texto constitucional de aquellas disposiciones que tienden a evitar tales
desajustes, certificando así el compromiso del Estado con el logro de determinados fines de
solidaridad y de justicia efectiva. De esta forma sucede también en la CE, cuyo artículo 1.1
declara que “España se constituye en un Estado social…”.
1. “Constitución económica” y economía de mercado
La suma de los dos contenidos antes mencionados constituye lo que hemos dado en llamar
la “Constitución económica”. El concepto fue acuñado en Alemania hacia los años de
1920-1930 para definir el orden de decisiones básicas que determinan cuál es el concreto
sistema económico que una Constitución asume como propio. La promulgación en 1948,
tras la Segunda Guerra Mundial, de la actual Constitución de Alemania, la Ley Fundamental
de Bonn, dio lugar a que el Tribunal Constitucional de ese país sentará la tesis de la
neutralidad económica de la Constitución.

En el caso español, la Constitución de 1978 sí ha identificado de forma expresa a la

economía de libre competencia como el modelo económico del Estado español. Lo ha hecho
en su artículo 38, cuyo texto dice que “se reconoce la libertad de empresa en el marco de la
economía de mercado”. El TC ha declarado pues que este artículo 38 reconoce a la economía
de mercado como modelo económico de partida, compatible, eso sí, con todas las
intervenciones de carácter público que la nueva condición social del Estado posibilita.

2. Corrección social del modelo

El Estado social supone, en consecuencia, la previsión de un determinado conjunto de
medidas orientadas a alcanzar su corrección en sentido solidario y público, esto es, a
contener la natural inercia de dicho sistema a actuar en la sola dirección del egoísta espíritu
de lucro.
A. Previsiones en el ámbito de la intervención pública de la economía.
Tienden a dotar al Estado de instrumentos que le permitan intervenir eficazmente en el
proceso económico.
● Consideración de la planificación de la economía como una auténtica función del Estado,
lo que sitúa a éste en la posición de un efectivo “regulador externo” del proceso económico.
Dos condiciones ha puesto el citado artículo a esta intervención planificadora:
a) El Estado la realice mediante ley aprobada en las Cortes.
b) El Gobierno elabore sus proyectos de planificación económica contando con las
previsiones que las Comunidades Autónomas le suministren.
● La Constitución ha autorizado al Estado para que pueda actuar él mismo como
“empresario” en aquellos sectores en los que el interés público lo requiera. “Se reconoce la
iniciativa pública en la actividad económica”, dice su artículo 128.2. Según ello, el Estado no
tiene por qué ser tan sólo ese planificador o “regulador externo” de la economía sino que
puede operar también como agente directo de la producción mediante la creación de
empresas de titularidad pública, lo que comporta la aceptación de la existencia de un sector
público de la economía al lado del sector privado.
Dos son las formas en las que puede concretarse esta posibilidad:
(i) Normalmente lo hará mediante la constitución de “empresas públicas” llamadas a actuar
en concurrencia o competencia con la empresa privada.
(ii) Pero nada impide que alguna de esas empresas pueda operar incluso en régimen de
monopolio.
● El citado artículo 128.2 ha acogido asimismo la figura de la intervención estatal de
empresas al facultar al Estado para que –de nuevo por ley- pueda intervenir la gestión de
una empresa específica sin sustraerla a la propiedad privada cuando el interés general o la
existencia de
ciertos riesgos para la economía del país así lo aconseje. La forma de dicha intervención
suele consistir en la designación por parte del Gobierno de unos gestores públicos
encargados de reflotar la empresa intervenida y hacerla volver a manos de su propiedad,
previo resarcimiento al erario público de los gastos habidos en dicha operación.
● La facultad del Estado de utilizar la Ley de Presupuestos y la legislación tributaria como
eficaces instrumentos de política económica.

B. Previsiones en el ámbito de la concepción de los derechos. Consciente de que la

verdadera condición social de un Estado requiere la ampliación del catálogo de sus
libertades a aquellos derechos – los derechos económicos y sociales- que persiguen la
igualación de las condiciones en las que los hombres deben desenvolver su vida, el Título I
de la CE se ha hecho cargo de esta exigencia en el doble terreno (vid. tema 2) de los
derechos laborales.

Con su reconocimiento en el ámbito de los “derechos laborales”, la Constitución ha

pretendido equilibrar, según dijimos, la posición de los trabajadores frente a la empresa
dentro de la relación de trabajo a fin de evitar la lógica superioridad que a ésta le
concedería, en otro caso, su desigual poder económico. Nuestro Estado es, pues, un Estado
social porque en él los trabajadores, amén del genérico reconocimiento del derecho al
trabajo que el artículo 35 hace, pueden operar con la fuerza que les otorga el actuar unidos
mediante el ejercicio del derecho de sindicación (artículos 7 y 28.1) además de tener
constitucionalmente garantizados sus derechos a la huelga (artículo 28.2), a la negociación
colectiva (artículo 37.1) o a la promoción laboral y a un salario digno (artículo 35), derechos
todos ellos que, en su conjunto, constituye lo que podríamos llamar el “estatuto
constitucional de los trabajadores”.

La principal dificultad que afecta, con todo, a la mayoría de estos derechos (vivienda,
trabajo, cultura...) consiste en la imposibilidad de hacerlos exigibles de modo inmediato.

C. Previsiones sobre la transformación real y efectiva de la sociedad; acerca del alcance del
artículo 9.2 de la CE. La Constitución española, según vimos al hablar del Estado social en la
parte general, ha atribuido a todos los poderes públicos la complicada tarea de intentar
transformar a la sociedad en una sociedad más justa en la que la libertad y la igualdad sean
“reales y efectivas”.

El problema reside en la imposibilidad de conseguir que estas declaraciones pasen del

terreno de la retórica constitucional, en el que de alguna manera están planteadas, al de la
efectiva aplicación judicial. ¿Qué juez podría exigirle a ningún Estado que realice totalmente
la igualdad material o la plena libertad de su ciudadanía? De ahí que el Tribunal
Constitucional haya rehuido hacer una utilización autónoma e independiente de estos
preceptos.

V. EL ESTADO ESPAÑOL COMO “ESTADO AUTONÓMICO”

La organización territorial del poder. La vigente Constitución española ha optado por una
particular “forma territorial del Estado” a la que hemos dado en llamar “Estado de las
Autonomías”.
1. La cuestión de la organización territorial del poder en la teoría general

A. Estado unitario y Estado compuesto como modelos básicos.

Los dos modelos básicos a los que solemos remitirnos a la hora de resolver el problema de la
forma territorial del Estado son el Estado unitario y el Estado compuesto.
El Estado unitario, parte de la consideración de que dentro del Estado correspondiente no
existen diversidades territoriales significativas que deban tener el oportuno reflejo en la
estructura estatal. En consecuencia, podríamos definirlo como aquel tipo de Estado en el que
existe un único nivel de instituciones para todo el territorio. Un solo Parlamento y un único
Gobierno centralizan aquí, pues, la gestión de los asuntos públicos para la totalidad del país.
Por eso a este modelo se le conoce también con el nombre de Estado centralista o Estado
centralizado.
● El “Estado unitario centralizado”, en el que incluso la decisión sobre los asuntos
administrativos de cierta entidad está concentrada en el centro político del país,
● El “Estado unitario con descentralización administrativa”, en el cual las unidades
administrativas en las que el territorio se organiza (municipios, departamentos...) tienen
desplazada una cierta autonomía de decisión que obviamente nunca pude llegar ni al
autogobierno ni a la adopción de leyes para su territorio.

El Estado compuesto parte, en cambio, de un presupuesto distinto: la existencia de

territorios que reclaman para sí el reconocimiento de una fuerte autonomía o capacidad de
autogobierno. A diferencia del Estado unitario, aquí el modelo se caracteriza, pues, por la
existencia de dos niveles institucionales distintos, coexistentes y compatibles entre los cuales
se reparten el poder.

B. Formas del Estado compuesto. Estado federal y Estado regional. Sus caracteres.
Habitualmente, solemos mencionar como formas propias del Estado compuesto a la
Confederación, al Estado federal y al Estado regional. Sin embargo, debemos excluir de esta
lista a la Confederación porque la misma no es propiamente un Estado sino una alianza de
Estados regida por el Derecho internacional sobre esos Estados, plenamente
independientes, no surja un Estado nuevo –el Estado central- y que la Dieta que tales
Estados constituyen no sea un Parlamento sino tan solo una mera asamblea de
embajadores. Nos reducimos, pues, a los otros dos modelos:

i. El Estado federal es aquella forma de Estado compuesto en la que existe un Estado central
a cuya creación han concurrido otros Estados, los Estados miembros, los cuales conservan
sin embargo la plenitud de su identidad estatal dentro de las condiciones que la
Constitución federal les fija. Según ello, lo normal es que el Estado federal surja del acuerdo
o pacto de federación celebrado entre varios Estados preexistentes.
Ello no impide, sin embargo, que existan supuestos en los que el camino recorrido haya sido
el inverso, el de un Estado unitario que decide cuartearse en varias unidades.

● La existencia de una Constitución, la Constitución federal que actúa como el “pacto

federal” entre ellos.
● Caracteriza también al Estado federal la fijación de un reparto o distribución de
competencias entre el Estado central y los Estados miembros, reparto que la Constitución
federal lleva a cabo utilizando para ello un sistema de listas.
● Inclusión en su Parlamento de una Segunda Cámara constituida como Cámara territorial o
Cámara de representación de los Estados.
● La existencia de un Tribunal Constitucional, pieza clave en esta estructura ya que a él le
corresponde resolver los conflictos –competenciales, pero no sólo- que puedan surgir entre
el Estado central y los Estados miembros.
ii. El Estado regional, ha nacido con la intención de alcanzar el Estado compuesto mediante
una fórmula bastante más abierta y adaptable a la heterogeneidad de los distintos
territorios.

En razón de ello, el Estado regional comparte con el Estado federal determinados rasgos
comunes a todo Estado compuesto.
● La Constitución no puede ser aquí la norma que deja decidido desde su propio texto qué
concretos territorios van a disponer de autonomía y con qué concretas competencias van a
acceder a ella. La Constitución del Estado regional es, por contra, con una funcionalidad muy
distinta, la norma que establece las condiciones que hacen posible el acceso a la autonomía
al fijar las reglas conforme a las cuales cada territorio puede decidir si desea o no desea
acceder al autogobierno.
● Su potencial tendencia a la diversidad. Aquí puede suceder que una parte del territorio
opte por acceder a la autonomía y otra parte decida permanecer bajo la dependencia del
Estado central.
● En este modelo es la voluntad de los territorios y no la Constitución la que determina el
montante de cada autonomía.
2. La opción del constituyente español por el “Estado de las Autonomías”
La Constitución española no habla de “Estado regional” ni tampoco utiliza la denominación
“Estado de las Autonomías”, pero sí incluye en su texto aquellos elementos que permiten
acuñar esta última. En concreto, su artículo 2.

● Su recurso al “principio dispositivo” como fórmula para la construcción del Estado

compuesto, atemperada finalmente por la condición bilateral del modelo. Nuestra
Constitución ha atribuido en su artículo 143 que los territorios que deseen ejercer su
derecho a la autonomía “podrán acceder a su autogobierno...” “...cuando así lo acordaren”,
para lo cual deberán tramitar el correspondiente Estatuto.

Esta voluntad de los territorios necesita de la concurrencia de otra voluntad, la del Estado
expresada a través de su Parlamento.

● La tendencia a la diversidad que predicamos hace un momento del Estado regional

también ha sido asumida por nuestro “Estado de las Autonomías” de una doble y
divergente manera. Por una parte, para renunciar de facto a ella, cosa que ha sucedido
porque todas las Comunidades Autónomas (utilizando a tal fin la libertad que les concede el
“principio dispositivo” en uno de los sentidos posibles) han aspirado a igualar su techo
competencial con el de las de mayor nivel, provocando así una notable igualación de
estructuras y niveles competenciales que sólo en apariencia –no mientras ello no suceda
también de iure- contradice el modelo. Y, por otra parte, en sentido contrario, para
posibilitar la inclinación de algunas Comunidades a reclamar para ellas (en razón de su
alegada mayor diversidad y en uso legítimo del “principio dispositivo”) un régimen
exorbitante del alcanzado por las demás cada vez que la mencionada igualación se
produzca.

● La condición abierta del modelo es otro rasgo que, de nuevo en fidelidad al tipo “Estado
regional, hace a la singularidad del “Estado de las Autonomías”. Está, según sabemos, en la
condición de aquél el que, a diferencia de lo que sucede en los Estados federales donde la
Constitución cierra desde su texto la forma territorial, aquí dicha forma quede
inacabadamente abierta a la posibilidad de que los Estatutos de Autonomía la redefinen en
cualquier momento.

IV. LA OPCIÓN DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA POR LA MONARQUÍA. ¿EL ESTADO

ESPAÑOL, “ESTADO MONÁRQUICO”?
1. La Monarquía ¿forma del Estado? Puntualizaciones necesarias
El artículo 1.3 de la Constitución española establece que “la forma política del Estado

Español Monarquía parlamentaria”. La categoría “forma de Estado” hace referencia a la

forma de ser del Estado en su relación con la sociedad y, en consecuencia, la forma de

Estado está hoy en todas partes o bien la democracia y la autocracia..

La fórmula utilizada por el artículo 1.3 no pretende aludir, pues, a la “forma de Estado” sino
hacer referencia a la “forma de gobierno''sino porque desea indicar que ésta es
“parlamentaria”. Tengamos en cuenta que por “forma de gobierno” debemos entender el
modo en el que están organizados y se relacionan entre sí los distintos poderes del Estado,
legislativo y ejecutivo.
Según ello, está claro que el artículo 1.3 contiene dos opciones distintas. Una opción a favor
de la Monarquía como forma de la Jefatura del Estado y otra opción a favor del sistema
parlamentario como forma de gobierno.

VII. LA OPCIÓN DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA POR EL RÉGIMEN

PARLAMENTARIO. EL TEMA DE LAS FORMAS DE GOBIERNO
La principal decisión contenida en el artículo 1.3 se refiere, no obstante, según dijimos, al
compromiso de la Constitución española con el parlamentarismo como “forma de
gobierno”, esto es, como concreto modelo de “régimen político”.

1. La cuestión de las formas de gobierno en la teoría general. Parlamentarismo y

presidencialismo Los dos modelos básicos de regímenes políticos que esa teoría nos aporta
son el régimen parlamentario y el régimen presidencial. Su distinción responde a la
existencia de dos modos diferentes de entender el principio de separación de poderes.

El régimen parlamentario postula una interpretación flexible de dicho principio conforme a

la cual entre tales poderes debe haber una relación de colaboración y confianza que impida
bloqueos de uno a otro, asegurando así la necesaria fluidez del sistema. Los rasgos
fundamentales del régimen parlamentario son los siguientes:
● Gobierno y Jefatura del Estado son en este sistema dos instituciones distintas, la segunda
(Corona o Presidente de la República) prácticamente vacía de funciones o con funciones sólo
representativas y de prestigio, y la primera, en cambio, titular efectiva de la función de
gobernar.
● Las elecciones parlamentarias son las únicas aquí previstas, razón por la cual constituyen
la única fuente originaria de legitimidad del sistema.
● El sistema se basa en la necesidad de que el Gobierno cuente con la confianza de la
mayoría del Parlamento para poder gobernar, el modelo incluye, en fin, los mecanismos
necesarios para establecer esa confianza para certificar su pérdida y para restablecerla
cuando proceda.

El régimen presidencial, en cambio, parte de la idea de que esa separación debe ser rígida,
porque sólo de esta forma, impidiendo que tales poderes puedan entenderse entre ellos,
podremos conseguir que el poder no recupere su unidad y que, por tanto, “el poder controle
al poder”, resultado que –según Montesquieu constituye el principal cometido del citado
principio. Los rasgos fundamentales del régimen presidencial son los que siguen:
● El Presidente de la República es aquí una única magistratura cuyo titular acumula en su
persona las funciones propias de un Jefe del Estado y de un Presidente del Gobierno.
● Dos elecciones, las “legislativas” y las “presidenciales”, permiten además que Parlamento
y Presidente dispongan cada uno de un respaldo electoral propio y distinto.
● El Presidente y su Administración no necesitan, por tanto, apoyar su legitimidad sobre la
confianza de las Cámaras.
● Con todo, como una incomunicación absoluta de poderes puede conducir a indeseados
bloqueos institucionales si la acción de uno anula la acción de otro, la caracterización del
sistema se suele completar con la inclusión de determinadas conexiones funcionales que
flexibilizan su funcionamiento sin llegar a parlamentarios.
iii. A las dos opciones anteriores, el tiempo ha venido a añadir además ciertas variantes. Las
más actuales y extendidas son:
a) el régimen semipresidencial, mixtura de elementos propios del presidencialismo y del
parlamentarismo.
b) el parlamentarismo primer ministro o régimen de canciller que conserva todos los
elementos propios del régimen parlamentario pero reforzando la figura del Primer Ministro
o Presidente del Gobierno.

2. La incompatibilidad de la Monarquía con la forma presidencial y la opción por el

régimen parlamentario en la CE.
La opción del artículo 1.3 de la CE a favor del sistema parlamentario ha estado condicionada
por la incompatibilidad radical que existe entre Monarquía y régimen presidencial, dado lo
imposible que resulta que un Monarca constitucional pueda llenar dos de las condiciones
básicas que caracterizan al sistema presidencial. En razón de ello, nuestra Constitución ha
comenzado por calificar a la Monarquía como “parlamentaria” (artículo 1.3) y ha continuado
incluyendo en el resto de su articulado las piezas clave de dicho tipo de régimen. En
concreto:
● No ha previsto más elecciones a nivel estatal que las parlamentarias, esto es, las
elecciones a las Cortes Generales (artículos 68 y 69).
● Ha establecido una compleja trama de interacciones de confianza-censura entre
Parlamento y Gobierno a fin de asegurar que éste sólo pueda gobernar si cuenta con la
confianza de aquél, debiendo dimitir si la pierde (artículos 99, 112 113 y 114 para votación
de investidura, cuestión de confianza y moción de censura).
● Ha contemplado además la posibilidad de que el Gobierno que considere imposible seguir
gobernando con el Parlamento que tiene pueda pedir la disolución anticipada del mismo, es
decir, de las Cortes Generales (artículo 115).
● Y finalmente ha confiado a la participación del cuerpo electoral instrumentada mediante
la celebración de elecciones cada cuatro años -o cuando un desacuerdo del Gobierno con
las Cortes obligue a disolverlas- la renovación de todo este sistema de equilibrios en el que
el régimen parlamentario consiste (artículos 68, 69 y 115).