Proyecto de Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

Exposición de Motivos

l. Necesidad de una nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

1.1 Ordenar y dar coherencia a la legislación

Formalmente, el Poder Ejecutivo está regulado por el Decreto Legislativo 560, aprobada en
marzo de 1990 por el Ejecutivo, en uso de las facultades que el Congreso delegó para
reestructurar el Estado. Esta ley, que nunca estuvo en plena vigencia real, ha sido modificada
por numerosas normas constitucionales y legales posteriores en aspectos muy importantes, por
lo que no refleja lo que es el Poder Ejecutivo actualmente. Así, fueron creados los organismos
reguladores -Osiptel y Osinerg, por ejemplo- con el objetivo establecer instancias técnicas
dedicadas a la regulación de las actividades privatizadas de la interferencia política; se creó el
Indecopi con el objetivo de instituir la aplicación de las leyes de protección de la libre
competencia ademáa de desempeñar otras funciones importantes para la regulación económica,
que incluyen la resolución de conflictos entre privados; fueron creados nuevos organismos
públicos, como Foncodes y Cofopri, por ejemplo, y programas casi independientes dentro de los
ministerios, cada uno en respuesta a problemas específicos, algunos con competencias
normativas -sin que se aclarara el rol que mantendría el ministerio respectivo- y todos con
competencias en todo el territorio nacional; se crearon nuevos ministerios y se modificaron las
funciones de los existentes.

Estas transformaciones no fueron orientadas por un plan ordenado fundado en una concepción
coherente del sector público y no fueron incorporadas a un texto normativo único. Todos los
cambios están contenidos en leyes dispersas y no se cuenta con un instrumento que oriente de
manera sistemática la organización, funcionamiento, responsabilidades y atribuciones del Poder
Ejecutivo. Cada organismo responde a su propia tipología, por lo que existe confusión y
ambigüedad.

Es urgente la necesidad de ordenar la multiplicidad de organismos existentes, de manera que en

el futuro todos los organismos puedan ser tipificados en una de las categorías contempladas por
la ley y no existan tantos regímenes de organización y funcionamiento como organismos. Esta
tipificación orientará el proceso de racionalización que debe ejecutarse de acuerdo a la Ley
Marco de Modernización.

1.2 Asegurar el proceso de Modernización de la gestión del Estado.

La Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado ha iniciado un proceso de

transformación del sector público dirigido a mejorar la eficiencia del aparato estatal y construir
un Estado democrático, descentralizado y puesto al servicio del ciudadano. El proceso puede
implicar la fusión de direcciones, programas, dependencias, entidades, organismos públicos
descentralizados, comisiones, etc. lo que requiere de objetivos, principios y criterios claros
incorporados en una ley de rango superior, Ley Orgánica, para asegurar su cumplimiento.

1.3 Organizar al Poder Ejecutivo para el proceso de descentralización

La reforma constitucional respecto de las normas de descentralización y la próxima aprobación

de la Ley de Bases de la Descentralización y de la Ley Orgánica de Regiones hacen necesaria la
reestructuración del Poder Ejecutivo. El Poder Ejecutivo debe redefinir su estnktura en el
interior del país. Se requiere reformar el régimen de prefecturas y establecer una organización
que contribuya a la gobernabilidad del país: que permita al Ejecutivo continuar desarrollando su
gestión en el interior en tanto el proceso de descentralización se desarrolle "por etapas. de
 manera progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de
competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y
locales", como lo ordena el nuevo artículo 188º de la Constitución.

2. Contenido del proyecto

El proyecto empieza por determinar el ámbito de aplicación de la LOPE, señalando que están
sujetas a la ley todas las entidades que conforman el Poder Ejecutivo: Presidencia de la
República, Presidencia del Consejo de Ministros, Ministerios, Organismos P'bulicos de la
Administración Central, Organos Territoriales, Organos Colegiados, Organismos
Independientes, Entidades administradoras de fondos intangibles de la seguridad social y
empresas de propiedad del Estado.

La ley establece normas generales aplicables a todas estas entidades, tales como principios de
organización, funcionamiento y de servicio al ciudadano y criterios de racionalización y
desburocratización. A continuación, el proyecto establece disposiciones para cada tipo de
entidad: normas sobre su creación, funciones, disposiciones especiales sobre su organización y
responsabilidad, entre otros aspectos. Finalmente, el proyecto contiene normas que regulan el
proceso de adecuación al nuevo marco normativo.

3. Principios y criterios

El ámbito de aplicación de la LOPE incluye una gama muy heterogénea de instituciones, que
difieren en funciones y tamaño. El Estado, no sólo en el Perú, se ha ido complicando y
diversificando. Esta heterogeneidad impide a la LOPE reglamentar aspectos muy específicos de
cada tipo organización. Por ello es importante la incorporación de principios y criterios que
tendrán que ser cumplidos por la legislación posterior y específica. Estos principios y criterios
serán el encuadre para la acción del Poder Ejecutivo. El proyecto recoge explícitamente los
principios contenidos en la Ley Marco de Modernización.

Un principio muy importante es el que reconoce que los recursos son escasos y finitos y, por
tanto, su uso tiene costos alternativos que deben ser evaluados. La norma obliga al Estado a
hacer frente a la escasez con políticas que prioricen adecuadamente las necesidades, atendiendo
primero las primordiales. En esa evaluación, es importante la consideración del "costo de
oportunidad" de los recursos: la asignación de recursos a un fin específico implica
necesariamente el sacrificio de otro. Pueden existir otras necesidades más urgentes, así como
otras acciones o proyectos más rentables socialmente. La norma establece que se debe evitar
diluir los recursos en muchas actividades inadecuadamente financiadas para impedir el
establecimiento de instituciones que, por no contar con recursos suficientes para cumplir
adecuadamente sus fines, se dediquen solamente a su mantenimiento burocrático. Un necesario
correlato de este principio de reconocimiento de la escasez es el de la Subsidiariedad. El
proyecto lo incorpora, rescatando la preponderancia de la sociedad civil y el mercado para
proveer los bienes y servicios. La acción del Estado debe concentrarse en las áreas donde la
iniciativa y mecanismos de la sociedad civil y del mercado no pueden funcionar, enfatizándose
el rol subsidiario del Estado en la economía nacional.

Debe resaltarse especialmente el Principio de Servicio a la Persona, que debe presidir toda la
acción pública. La razón de la existencia del Estado son las personas, y por ello, el Estado está a
su servicio y debe trabajar por su bienestar. El proyecto desarrolla este principio en
orientaciones concretas acerca de la mejora de procedimientos, servicios y prestaciones
públicas; información sobre organización y funciones de cada entidad; y mecanismos de
rendición de cuentas a la ciudadanía.
4. Organización del Poder Ejecutivo en el interior del país

Actualmente, el Estado peruano es un estado unitario desconcentrado. Esto significa que los
organismos del gobierno central delegan en otra entidad o dependencia funciones que le son
propias, manteniendo la titularidad de la función delegada. Así, los Organismos Públicos
Descentralizados y sus oficinas en el interior del país, las direcciones regionales y sub-
regionales sectoriales y los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTARs)
cumplen funciones delegadas por los ministerios. La reciente reforma constitucional ha
planteado un modelo de Estado unitario descentralizado, por el cual se transfieren funciones y
responsabilidades a órganos descentralizados que tienen niveles de autonomía, que son los
Gobiernos Locales y los próximos Gobiernos Regionales.

Conforme al nuevo texto del artículo 188º de la Constitución, esta transferencia de funciones
será progresiva. Por otro lado, el nuevo texto del artículo 195º de la Constitución establece las
funciones que llegarán a cumplir los Gobiernos Regionales, las que no son todas las que cumple
el Poder Ejecutivo. De todo ello resulta que el Poder Ejecutivo continuará siendo responsable de
diversas funciones en el interior del país por varios años más, en el caso de las que serán
transferidas progresivamente, o de manera permanente, en el caso de las que no están
contempladas en el mencionado artículo. Esto hace necesario dotar al Poder Ejecutivo de una
organización en el interior del país, que le permita continuar desarrollando su gestión, lo que
ocurre incluso en países muy descentralizados, como España, por ejemplo. El hecho de que se
descentralice muchas funciones no significa que se elimine completamente la presencia del
gobierno central. Generalmente, a ese aparato del gobierno central en el interior del país se le
denomina "organismos de la periferia".

Actualmente, los organismos de la periferia son los siguientes: los Consejos Transitorios de
Administración Regional, las direcciones regionales sectoriales, los Organismos Públicos
Descentralizados y las prefecturas y gobernaciones. El proyecto modifica esta organización, de
manera que organismos de la periferia serán los órganos desconcentrados de los Ministerios y
de los Organismos Públicos de la Administración Central y las Delegaciones Regionales que se
crean. Los Delegados Regionales representarán al Ejecutivo ante cada Gobierno Regional y ante
la población en general, y coordinarán las actividades de los organismos del Poder Ejecutivo en
cada departamento-región .. Las principales funciones del Prefecto son : representar al Gobierno
Nacional en la región; garantizar la seguridad ciudadana ;.y coordinar y cooperar con los
gobiernos regionales y locales

5. Tipología de Entidades Públicas

El proyecto define las características, tipo de funciones y atribuciones y formalidades para su

creación y modificación de todos los tipos de entidades públicas que integran el Poder
Ejecutivo, para facilitar el ordenamiento institucional que debe ser parte del proceso de
Modernización. Todas las entidades ya existentes y las que se creen en el futuro deben ser
calificadas dentro de esta tipología. A continuación se presenta un resumen de las disposiciones
más importantes sobre cada tipo de entidad.

1. Ministerios.
Son los organismos administrativos del Poder Ejecutivo. Tienen las siguientes funciones:
diseñan las políticas; ejercen la potestad reglamentaria; fiscalizan y supervisan el
cumplimiento del marco normativo relacionado con su ámbito de competencia; proveen
servicios y ejecutan obras, con tendencia a disminuir progresivamente estas dos últimas
funciones. La responsabilidad de los ministros es política y responden ante el Congreso.
Los ministerios cuentan con órganos desconcentrados, responsables de la ejecución de las
funciones de los ministerios en el interior del país.
Una disposición final define las funciones de cada Ministerio, señalando que en un plazo de
cuatro año se implementarán los cambios, que se aprobarán por Decreto Supremo.
2. Organismos Públicos de la Administración Central
Son los organismos dependientes de los ministerios, pero cuentan con autonomía
administrativa. Son exclusivamente ejecutores. No tienen competencia normativa, salvo que
por decreto supremo se les otorgue dicha capacidad para materias específicas. Su titular es
un Jefe que es un funcionario de confianza. De manera excepcional, pueden tener
directorios con participación de instituciones no públicas o de otros poderes y niveles de
gobierno. En tales casos, los miembros del directorio serán nombrados por el Poder
Ejecutivo de una terna presentada por tales instituciones.
Se crean por ley, pero pueden ser modificados, fusionados y disueltos por Decreto Supremo
con el voto aprobatorio del consejo de ministros. La creación de uno de estos organismos
deberá estar justificada y cumplir con diversos requisitos relacionados a una evaluación de
la necesidad de su creación, de no duplicidad de funciones con otra entidad del sector
público o privado y de costo-beneficio.

3. Prefecturas
Como ya se ha indicado, representan al Poder Ejecutivo y coordinan la acc1on de los
órganos desconcentrados y de los organismos públicos descentralizados del Poder Ejecutivo
en la región. Ejercerán también las funciones destinadas a garantizar la seguridad
ciudadanas y las libertades individuales.

4. Organos Colegiados del Poder Ejecutivo

Son las comisiones o consejos que se crean formalmente para cumplir funciones de
decisión, de seguimiento o control, de propuesta, o emisión de informes que deben servir de
base a decisiones de otras entidades, de tal forma que sus acuerdos tengan trascendencia
jurídica frente a terceros. Se crean para casos específicos o temas generales, de manera
temporal y permanente. Pueden estar integrados exclusivamente por miembros del Poder
Ejecutivo o pueden tener también la participación de representantes de otros poderes
públicos o de la sociedad civil. No tienen administración propia. Están integrados al pliego
presupuesta) de un ministerio u organismo público. Tienen una secretaría técnica a cargo de
un ministerio o de un organismo público.

5. Organismos Funcionalmente Independientes

La ley reconoce a los organismos reguladores un estatus más importante y refuerza su
autonomía. Esta medida es consistente con la tendencia que se sigue en todos los países
del mundo, que reconocen autonomía técnica a los organismos que regulan mercados.
Para ello, la ley establece un régimen de autonomía, cuyas disposiciones más
importantes son las siguientes. Se garantiza la permanencia de los directivos, quienes
sólo pueden ser removidos por falta grave, y se establece claramente las atribuciones
que tiene el Presidente del Consejo de Ministros en relación a los organismos
funcionalmente independientes adscritos a su sector. Así, se señalan como únicas
atribuciones las siguientes: aprobar su presupuesto; participar en el proceso de selección
y designación de los miembros del Directorio; solicitar información; remover a los
miembros del Directorio en los casos en los que se configure una falta grave, conforme a
la ley.

Una Disposición Final los definire: Imarpe, Osiptel, Osinerg, Ositran, Sunass, Conasev,
Indecopi , la Superintendencia de EPS, el Tribunal Fiscal y Osinfor.

6. Entidades administradoras de fondos intangibles de la seguridad social

En esta categoría se incluye a entidades de diverso tipo que tienen en común la
característica de administrar fondos y recursos aportados por los contribuyentes y/o
destinados por el Tesoro para fines de la seguridad social. Estos son: Essalud y el Fondo

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 7. Empresas de propiedad del Estado
La ley establece a formalizar todas las actividades empresariales bajo forma jurídica
empresarial. Se señala que todas las empresas deben ser creadas por ley ordinaria,
cumpliéndose requisitos similares a los establecidos para los Organismos Públicos de la
Administración Central. Para garantizar un régimen legal acorde con el modelo de
gestión, la ley establece que las normas sobre objetivos, organización, funcionamiento,
régimen económico y financiero, régimen laboral, sistemas administrativos y evaluación
de las Empresas de Propiedad del Estado se establecen por ley ordinaria, pero siempre
observando los principios establecidos en la LOPE.

6. Sistemas Administrativos
La Ley reconoce la existencia de los Sistemas Administrativos como conjuntos
normativos que tienen la finalidad de asegurar el más eficaz cumplimiento de los
objetivos de las entidades públicas. La ley establece como sistemas administrativos, entre
otros, los siguientes: Presupuesto, Contabilidad, Personal, Remuneraciones, Pensiones,
Bienes Nacionales, Inversión Pública, Tesorería, Endeudamiento Público, Planeamiento
Estratégico, Adquisiciones y Contrataciones, Estadística e Informática, Defensa del
Estado y Archivo. Estos Sistemas Administrativos son de aplicación a todas las entidades
públicas. La regulación de cada uno está establecida por ley ordinaria, pero la potestad
reglamentaria de cada uno de ellos está a cargo de un ministerio determinado,
denominado "Ente Rector".

Cada Ente Rector tiene las siguientes atribuciones, dentro de lo que establezca la ley
específica: expedir las normas reglamentarias de las leyes que regulan el Sistema;
mantener actualizada y sistematizada la normatividad del Sistema; difundir la
normatividad en el sector público; capacitar a los funcionarios públicos en la aplicación
de la normatividad del Sistema; llevar registros y producir información relevante de
manera actualizada y oportuna; expedir las autorizaciones previas dispuestas por la ley;
supervisar la aplicación de la normatividad del Sistema; y determinar las infracciones y
aplicar las sanciones, en los casos en los que así lo autorice la ley.

7. Definición de ministerios

. Una Disposición Final define los ministerios que existirán en un plazo de cuatro años. Estos
son:

1. Ministerio de Economía y Finanzas

2. Ministerio de Relaciones Exteriores
3. Ministerio de Defensa
4. Ministerio de Justicia
5. Ministerio del Interior
6. Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
7. Ministerio de Industria y Pesquería
8. Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
9. Ministerio de la Mujer y del Desarrollo Social
1O. Ministerio de Salud
11. Ministerio de Educación y Cultura
12. Ministerio de Transportes y Comunicaciones
13. Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
14. Ministerio de Energía y Minas
15. Ministerio de Agricultura
 ANALISIS COSTO BENEFICIO

El Estado peruano ha venido cumpliendo con estas tareas de manera parcial, a un

alto costo y con baja calidad. El modelo para la prestación de servicios públicos
que ha prevalecido en los últimos años carece de una visión de largo plazo y de
trabajo en conjunto. Ha sido un esquema de acción estatal que reacciona frente a
coyunturas y/o ante grupos de presión específicos, mediante paliativos que se
centran en "salvar" el momento.

Bajo esta óptica, el aparato administrativo del Estado responde a una dinámica de
problema-reacción con medidas específicas que atienden problemas particulares,
pero que no miran la problemática ni las consecuencias de su intervención
integralmente. Este esquema favorece la creación de unidades ejecutoras e
implementación de programas que, si bien en algunos casos alivian el problema
específico por el cual fueron creados, incrementan los gastos estatales, aumentan
el tamaño del Estado con la incorporación de personal, promueven diferencias al
interior de las instituciones y complejizan la relación entre niveles de gobierno.

Este modelo de gobierno ya no es sostenible. Los recursos siguen siendo escasos

y cada vez se registra un mayor número de demandas urgentes que son
complejas y costosas de resolver.

Los ministros y niveles más altos de las instituciones tienen dificultades para que
la maquinaria burocrática se mueva. Una orden toma tiempo en ser ejecutada. El
ministro se debe ocupar casi personalmente de que las cosas se hagan,
invirtiendo su atención y tiempo en asuntos que podrían ser delegados.

Los mecanismos para agilizar procedimientos (adquisiciones de urgencia y

contratación de profesionales por servicios no personales, por ejemplo), son
inseguros jurídicamente y no son sostenibles, pero si se requiere una respuesta
rápida a las necesidades urgentes que se producen día a día, los ministros no
tienen otra opción que recurrir a ellos, con el riesgo de arriesgar responsabilidad.

De igual manera, mantener este modelo de gobierno repercute directamente en la

gobernabilidad. Continuamente se critica al gobierno porque las políticas
propuestas se atoran, los funcionarios cambian con frecuencia, la información no
es de fácil acceso, los paros promovidos por grupos pequeños afectan a la
mayoría, lo cual no es un problema exclusivo del actual gobierno, sino del Estado
peruano. Se cuenta por herencia con una maquinaria estatal llena de dificultades,
con pocos recursos y en general, como se ha descrito a detalle en la primera
sección, poco eficiente en su funcionamiento. La fragilidad del Estado explica, en
buen medida, desde la baja competitividad de los productos peruanos en los
mercados internacionales hasta los bajos niveles educativos de la población.

l
Sin embargo, el Poder Ejecutivo es la cara más visible del Estado y la ineficiencia
en la acción estatal y su consecuente pobreza de resultados es percibida por la
opinión pública como su responsabilidad.

Los recursos seguirán siendo escasos, sin embargo, pueden ser mejor utilizados.
Trabajar en línea con los criterios propuestos en este documento permitirá contar
con un Estado que:
- Se concentra en cumplir roles básicos (igualdad de oportunidades, seguridad
jurídica, seguridad ciudadana, infraestructura básica) y facilita la participación de la
sociedad civil y el sector privado en aquellas áreas en que lo pueden hacer mejor.
Ello no implica el abandono de responsabilidades ni de la función reguladora.
- Favorece el desarrollo de las regiones y las localidades y acerca las decisiones
donde está el conocimiento de las necesidades. Esta tarea es particularmente
delicada, pues las expectativas por la descentralización son muy altas, por lo que
la reforma del Ejecutivo tiene que fortalecer la capacidad de los ministerios como
actores encargados de la formulación de políticas, la planeación y la evaluación de
resultados. Descentralizar la ejecución de ciertas funciones requiere como
contraparte el fortalecimiento de la capacidad de guía del gobierno central.
- Concentra recursos públicos en dónde son más rentables en términos sociales,
evitando los costos dispersos que genera el mantenimiento de programas
pequeños, de bajo impacto social y con burocracias sobredimensionadas.
- Ordena y racionaliza entidades y programas a lo presupuestalmente posible y
socialmente necesario. Los ministerios tienen un rol central que cumplir en este
aspecto. En ellos debe recaer la formulación de políticas y el planeamiento y,
cuando lo consideren adecuado, deben desconcentrar hacia otros la función
ejecutora (sean organismos no gubernamentales, empresas privadas o niveles de
gobierno subnacionales).
- Basa sus acciones en la gestión por resultados. Para ello requiere el apoyo de
sistemas administrativos que se traduzcan en verdaderas herramientas de gestión,
que sean flexibles y que den espacio a la innovación y a las soluciones creativas.
- Monitorea el desarrollo y evalúa el impacto de sus programas, haciendo más
efectivas sus intervenciones.
- Hace transparente sus actividades. La transparencia de la actividad estatal es la
base de la prevención de la corrupción del sector público y es una condición
necesaria para obtener mayores niveles de participación ciudadana.
- Sirve al ciudadano. El funcionario público no está ahí para "hacer un favor" a
quien solicita un trámite o requiere ser atendido. Es un servidor del Estado y su
función es atender al ciudadano de manera eficiente. Para ello requiere revalorizar
la carrera pública y profesionalizar a sus funcionarios.
- Es sostenible en el tiempo. La modernización apunta al cumplimiento de grandes
metas en el largo plazo, pero el proceso debe darse de manera gradual pues
implica enfrentar muchas resistencias y dificultades en el camino. Favorecer
esquemas piloto y aprender en el camino para retroalimentar el proceso son
elementos clave para avanzar en la dirección correcta y no dar marcha atrás.

A pesar que los resultados de la reforma puedan parecer abstractos en un

principio, existen diversas medidas concretas que son visibles y de alto impacto en
lo inmediato, como son los aspectos relacionados al acceso a más y mejor
información, atención al ciudadano, y la apertura a la participación ciudadana y al
sector privado en la ejecución de funciones. Los avances graduales pero sólidos y
con resultados positivos en algunos campos permitirán ir formando una corriente
de opinión favorable al cambio.

A la larga, la continuidad en el proceso de modernización permitirá mejorar en lo

estructural y suprimir el esquema de problema-reacción desordenado y costoso
que por tanto tiempo ha mantenido el Estado peruano y que hoy en día ya no es
fiscal ni socialmente sostenible.

Mejorar la gestión pública es el requisito básico para:

- La gobernabilidad y la democratización del país
Satisfacer expectativas electorales
>-- Eficientar el uso del gasto público
Hacer del Ejecutivo un guía eficiente, capaz de diseñar políticas, planear
acciones y evaluar resultados
Garantizar la seguridad en las reglas para alentar la inversión privada y,
por tanto, el crecimiento económico
Incrementar la competitividad de los productos peruanos en el exterior
Favorecer la dinámica del proceso de descentralización
- Ca-gobernar con el ciudadano, es decir, hacerlo un sujeto activo en las
decisiones del Estado y no solo un receptor pasivo

EFECTO SOBRE LA LEGISLACION

Quedan derogadas con la presente norma los Decretos Legislativos 560 y 563