Apuntes de Analisis de Politicas Publicas

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Apuntes de Análisis de políticas públicas
Análisis de Políticas Públicas (UNED)
Su distribución está prohibida

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GRADO DE SOCIOLOGÍA
Curso 2014-2015 (Primer Cuatrimestre)
ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Jesús Ángel González de la Osa
APUNTES DE LA ASIGNATURA DE
ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Octubre 2014 / Enero 2015

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Análisis de Políticas Públicas 2

Tema 1. Introducción: estudios de políticas públicas y análisis de políticas.

Tipos, objetivos, métodos y fases
1.1. Introducción: la cotidianidad de las políticas públicas

Las políticas públicas se encuentran presentes todo el tiempo en nuestra vida
cotidiana. La prensa escrita o digital, la televisión o la radio y los nuevos medios a través de
Internet, nos proporcionan información constante sobre el contenido y el proceso de discusión
y elaboración de las políticas públicas. No sólo estamos constantemente expuestos
indirectamente a las decisiones de política pública a través de los medios de comunicación sino
que casi todos los aspectos de nuestra vida cotidiana están en cierta medida directamente
afectados por actuaciones públicas de las que a menudo no somos del todo conscientes. Nadie
escapa a las consecuencias de las políticas públicas en cualquier país en el que viva.
En consecuencia, el estudio sistemático de las políticas públicas y la actuación
gubernamental desde la ciencia política y otras disciplinas no se refiere a fenómenos ajenos o
extraños a nuestra realidad cotidiana. Al contrario, complementa el conocimiento intuitivo y
cotidiano que la mayor parte de la gente tiene sobre las políticas públicas. El estudio de las
políticas públicas está justificado por la necesidad de saber más, tanto desde un punto de vista
científico como aplicado, sobre los determinantes de la elaboración y efectos de las políticas
públicas, que tienen consecuencias colectivas importantes para nuestro bienestar y
constituyen una parte importante de nuestro entorno social y político.
El estudio detallado de las políticas públicas complementa, en concreto, el análisis de
cómo diversos fenómenos, tales como las instituciones políticas existentes, el comportamiento
político, los partidos políticos, la acción de los grupos de interés o las elecciones, entre otros,
afectan al proceso de elaboración de tales políticas. Además, debe preguntarse también cuáles
son sus consecuencias en la vida de los ciudadanos, su impacto en la sociedad en su conjunto.
1.2. Las tres dimensiones de lo político y el análisis de políticas públicas

El ámbito de lo político en una sociedad puede descomponerse en tres facetas o
dimensiones: 1) La dimensión formal, institucional o de ordenamiento político (polity), referida
al marco normativo, organizativo y a las reglas del juego de la acción política, y que constituye
las estructuras políticas o el sistema político-institucional. Se trata, por ejemplo, de las
instituciones políticas y reglas constitucionales vigentes en una sociedad dada. 2) La dimensión
interactiva o procesual (politics), consistente en los procesos de interacción mediante los
cuales se produce la formación de la voluntad política y la adopción de decisiones colectivas y
se ejerce el poder. En estos procesos ocupan un papel fundamental las organizaciones y los
actores políticos, que tienen recursos, intereses y valores contrapuestos y recurren
individualmente u organizados en grupos a formas de mediación del conflicto y construcción
del consenso; lo que en la concepción sistémica de la política se llamarían los inputs del
sistema político. Ejemplos de politics serían el juego político partidista o los debates entre
candidatos durante los procesos electorales. 3) La dimensión material de la acción pública, las
políticas públicas (policy), que consiste en el contenido de las decisiones vinculantes adoptadas
por un gobierno respecto a la distribución y asignación de bienes o valores apreciados; es
decir, los productos u outputs de la acción de gobierno, que pueden tomar diferentes formas,
tipos de la acción pública e instrumentos políticos y jurídicos como leyes, reglamentos,
órdenes, presupuestos, programas, convenios, etc.
Estas tres dimensiones, estructuras políticas, procesos políticos y contenidos políticos,
constituyen una distinción semántica que no se expresa bien en ninguno de los idiomas
europeos continentales, ya que, como en español, los tres significados están englobados en el
concepto de política. Por esa razón suelen designarse a veces, y de forma simplificada, con los
términos ingleses Polity, Politics y Policy. Las tres dimensiones forman el triángulo politológico,

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y parece útil tenerlas en cuenta para distinguir ámbitos empíricamente analizables de la

política, y distinguirlos de ámbitos no políticos.
Las disciplinas sociojurídicas y las tres dimensiones de lo político
Disciplina Variables Independientes Variable dependiente
Estudios Jurídicos POLITY POLITY
Economía POLICY/POLITY POLICY
Ciencia Política POLITICS/POLITY POLITY/POLITICS
Estudio políticas publicas POLITY/POLITICS POLICY
La ciencia política tradicional estaba dominada por un interés por las instituciones y
por el comportamiento político y los procesos de input y de toma de decisiones en el sistema
político, pero no estaba muy interesada en la vertiente de los productos u outputs del sistema,
es decir en la policy. La investigación de la ciencia política se centraba así, en sus tres primeros
decenios, básicamente en estudios sobre el comportamiento electoral, la cultura política, la
competencia partidista, los grupos de presión, la opinión pública, la estabilidad política o la
formación y composición de los gobiernos y parlamentos. Su interés científico consistía en
encontrar evidencia sobre la interrelación entre las características estructurales de los
sistemas políticos (como la estructura social y el sistema de partidos), o relaciones entre
características culturales y estructurales, o sobre el papel y funciones de varias instituciones
políticas, como los partidos, el parlamento y los gobiernos.
Con el tiempo, sin embargo, de un enfoque institucional tradicional que se limitaba a
describir las instituciones formales de gobierno se pasó a un enfoque decisional que prestaba
su atención a quien está implicado en tomar las decisiones importantes y quien tiene poder
para conseguir condicionar la decisión vinculante. Finalmente, a partir del final de los años
sesenta y principios de los setenta, la ciencia política experimenta un cambio de orientación
hacia un enfoque de políticas públicas. Esto nos hace preguntarnos no sólo quién y cómo se
decide, sino también para qué sirven las instituciones, para qué y con qué grado de eficiencia y
efectividad se toman las decisiones, y cuáles son sus efectos en las vidas de los ciudadanos.
1.3. ¿Cómo definimos las políticas públicas y por qué estudiarlas?

1.3.1. Una definición simple de partida
Definimos una política pública como “el conjunto de decisiones interrelacionadas
adoptadas por un actor o grupo de actores políticos (típicamente gobiernos con autoridad para
ello), concernientes a la selección de fines y medios para obtener esos fines en el contexto de
una situación determinada y donde esas decisiones deberían responder a la capacidad de esos
actores para conseguir los fines dados”. Esta definición, propuesta por Jenkins, considera las
políticas públicas como un proceso en el que hay varias decisiones interrelacionadas, ya que en
la mayoría de las ocasiones los gobiernos no se enfrentan con una única decisión a un
problema sino con varias decisiones interrelacionadas. Además, esta definición resalta el
hecho de que las políticas públicas resultan de decisiones deliberadas que llevan a cabo los
gobiernos (las decisiones de inacción son también objeto de los estudios de política pública),
aunque se vea afectada por decisiones que toman otros grupos de interés. También destaca
que los gobiernos pueden decidir hacer o no hacer respecto a un problema, pero la decisión de
no hacer debe ser deliberada para que pueda considerarse una política pública y tendrá
también consecuencias específicas con respecto al problema público en cuestión.
Anderson, por su parte, define la política pública como un “curso de acción intencional
llevado a cabo por un actor o conjunto de actores al tratar con un problema o asunto
problemático. La decisión se toma por varios actores, es fruto de múltiples decisiones y
destaca un vínculo entre la acción de un gobierno y la percepción real o no de la existencia o
no de un problema”. Otros autores insisten también en que la presencia de una política
pública requiere la adopción de una serie de actividades legislativas y administrativas
relacionadas. La elaboración de políticas públicas se concibe, por tanto, como una actividad
social o colectiva de solución de problemas. Por otro lado, otros autores conciben también la
elaboración de políticas como un medio de ejercer el poder por un grupo social sobre otro. De

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acuerdo con esta perspectiva, la existencia y en particular el diseño de las políticas tienen por
objeto proteger los intereses de ciertos grupos, pudiendo perjudicar a los demás.
En conclusión, la política pública es un fenómeno complejo que consiste en muchas
decisiones de varios actores públicos y que normalmente están determinadas por políticas
públicas anteriores y vinculadas aparentemente con decisiones no relacionadas con la política
pública. Asimismo, las actuaciones gubernamentales se centran en un tema específico, lo que
implica que el alcance de la actuación se limita a abordar un aspecto determinado o un
problema. Cabe, por último, referirse al concepto de “productos de política pública” (policy
outputs), que se refiere a las actuaciones adoptadas en la práctica en cumplimiento de las
decisiones y objetivos de una política pública (cantidad de impuestos recaudados, kilómetros
de carretera construidos, prestaciones sociales pagadas, multas de tráfico impuestas, etc.).
Estos productos u outputs se pueden enumerar o medir fácilmente.
Sin embargo, los productos de política pública deben distinguirse de los “resultados de
política pública” (policy outcomes), que se refieren al impacto o las consecuencias sociales de
una política (evolución de los índices de criminalidad producidos por la política penitenciaria,
mejora de la salud pública producida por los programas de control de la contaminación del
aire, etc.). Los outputs son, por tanto, más fáciles de medir que los outcomes (resultados), ya
que hay toda una serie de factores que pueden afectar a estos últimos aparte de los productos
de la política pública y que no pueden ser controlados por los decisores.
1.3.2. Por qué estudiar las políticas públicas: preguntas y enfoques
Hay cuatro motivaciones principales que justificarían el estudio sistemático de las
políticas públicas: 1) La comprensión y explicación científica: comprender las causas y las
consecuencias de las decisiones de política pública, un mayor conocimiento de cómo funciona
la sociedad y la democracia, y ciertas generalizaciones sobre el comportamiento político, las
instituciones y la gobernanza, así como sobre las políticas públicas en concreto. 2) La
resolución de problemas técnicos o profesionales en la gestión de planes y programas de
actuación pública para aplicar esos conocimientos a la solución de problemas sociales y
producir información y conocimiento. 3) El asesoramiento o la promoción de modelos políticos
para tratar de que ciertos gobiernos adopten las políticas más “correctas” desde una visión
ideológica concreta para conseguir los fines políticos deseados. 4) Enriquecer el debate o la
discusión pública y mejorar la calidad de las políticas.
Respecto a los enfoques científicos o académicos, el análisis científico del proceso de
elaboración de las políticas públicas pretende estudiar éstas para entender mejor el
funcionamiento del gobierno y los sistemas políticos mediante la comprensión de los
problemas públicos y el proceso de elaboración de políticas. Este enfoque busca la "verdad" a
través de métodos científicos, independientemente de si el conocimiento alcanzado es
relevante o útil de alguna manera inmediata. Los estudios de políticas en este enfoque no
tienen por lo general la intención de influir en la política pública directamente, sino que
pueden estar interesados en entender por qué se ha adoptado una política concreta y cuáles
son los obstáculos para adoptar las que los expertos consideran soluciones necesarias. Una
pregunta de investigación dentro de este enfoque podría ser: ¿por qué diferentes países
deciden adoptar distintas políticas para atender al fenómeno de la prostitución?
Aparte de las cuestiones clásicas sobre quién participa en el proceso de elaboración de
las políticas y quién ejerce el verdadero poder de decisión, pueden señalarse dos temas
subyacentes al estudio académico de las políticas públicas: 1) La explicación causal de por qué
los productos (outputs) y resultados (outcomes) de la acción gubernamental varían entre
diferentes países o regiones, es decir, qué es lo que hace a los gobiernos actuar como lo hacen,
y por qué las políticas son como son o por qué cambian. Ejemplos de preguntas de
investigación en este sentido son ¿por qué son distintos el tamaño y composición del Estado
de Bienestar en los diferentes países?, o ¿por qué algunos países o regiones dedican una
mayor proporción de su presupuesto a determinados gastos sociales que otros? 2) El
funcionamiento de la democracia, siendo la política pública un indicador de ese proceso.

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Interesa, sobre todo, la relevancia para la política pública de diferentes instrumentos y

prácticas de gobierno y, especialmente, aquellos que distinguen a las democracias de otras
formas de gobierno. Por ejemplo, ¿llevan ciertas distorsiones de las reglas de representación,
o un grado de competencia partidista elevado, frente al predominio de un solo partido, a
políticas públicas distintas? ¿Supone alguna diferencia el hecho de que un régimen sea
democrático o autoritario, o que sea civil o militar, respecto a la naturaleza de sus políticas
económicas y sociales, o respecto a su rendimiento económico?, o dentro de las democracias,
¿qué consecuencias tiene el cambio de gobierno para los ciudadanos?, ¿qué tipo de gobierno
es más efectivo en la realización de determinadas políticas?
Además de estos intereses científicos, en la práctica, aparte del estudio académico de
las políticas públicas, en la mayoría de los países se pueden encontrar conviviendo con él otro
tipo de enfoques y actividades que suelen aparecer de manera separada en los manuales y en
los cursos de políticas públicas que se ofrecen en las universidades o en cursos de posgrado o
especialización para funcionarios o agentes políticos. Se ha distinguido así entre el estudio
académico de políticas públicas (policy studies) y la vertiente práctica, profesional o del análisis
aplicado de políticas (policy analysis). Asimismo, dentro de estos dos tipos de enfoques hay
diferencias respecto a los objetivos del análisis.
1.4. Tipos de análisis aplicado de las políticas públicas y el papel del analista profesional
Una de las peculiaridades del estudio de las políticas públicas es la existencia de su
vertiente práctica o aplicada y prescriptiva. Consiste en la recolección de información y
conocimientos aplicados y técnicas de análisis para la formulación y evaluación de políticas
públicas concretas con pretensiones de reforma o evaluación de la actividad del gobierno.
Dentro de esta faceta del estudio podemos, siguiendo a Kraft y Furlong, hablar de dos
enfoques principales, los profesionales y los políticos.
Enfoque “profesional” del análisis de políticas públicas. En él las políticas públicas
también se estudian sistemáticamente por motivos profesionales, tales como la realización de
análisis para las unidades administrativas o agencias gubernamentales o reguladoras
independientes en los diferentes niveles de la administración, o para otras organizaciones.
Muchos analistas de la política, tanto dentro como fuera del gobierno, están interesados en
producir el mejor análisis posible y se adhieren a estrictas normas profesionales para el
diagnóstico o identificación de problemas y soluciones, el análisis económico, la modelización
de situaciones complejas, el estudio de la viabilidad política y administrativa de ciertas
soluciones, la previsión de las tendencias futuras, y la evaluación de programas. Podemos
mencionar por ejemplo los gabinetes de presidencia, la Agencia Estatal de Evaluación de
Políticas y Calidad de los Servicios (AEVAL) y sus equivalentes autonómicos, algunos institutos
públicos de investigación vinculados a ciertos ministerios, los tribunales de cuentas, consejos
económicos y sociales, fundaciones públicas o servicios de estudios de algunas cajas de
ahorros, etc. que realizan análisis profesionales de políticas.
Enfoque político: Algunos analistas profesionales de políticas pueden usar también
métodos sistemáticos y rigurosos de análisis y al mismo tiempo estar comprometidos con
ciertos valores y objetivos políticos específicos a veces coincidentes con las agendas
ideológicas de ciertos partidos o tendencias. Este tipo de análisis de políticas puede describirse
como político, frente a los anteriores, el científico-académico o el profesional. El ejemplo
adecuado sería aquí el de los analistas que trabajan para los grupos de interés o las
organizaciones de activistas como los sindicatos u otras asociaciones, que disponen de
gabinetes de estudios, o las grandes fundaciones o “laboratorios de ideas” (Think Tanks)
vinculadas a partidos políticos o con tendencias ideológicas conocidas.
Aparte de esta distinción entre enfoques científicos, profesionales y políticos del
análisis de políticas aplicado, cabe mencionar la importante distinción de Dunn entre análisis
prospectivo y análisis retrospectivo de las políticas públicas. El primero consiste en la
producción y transformación de la información antes de que la política pública sea ejecutada.

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Este análisis ex-ante es el método utilizado por economistas, analistas de sistemas y otros
investigadores. Por su parte, el análisis retrospectivo es un método ex-post que se ocupa de la
transformación y producción de la información después de que la política pública ha sido
implantada. Dentro de este tipo de investigación retrospectiva, según Dunn, podemos
encontrar tres tipos de investigadores, según sus intenciones y preocupaciones principales:
Analistas académicamente orientados (discipline-oriented analysts). En su mayoría
politólogos y sociólogos, que se dedican a desarrollar y probar teorías basadas en varias
disciplinas que describen las causas y los efectos de las políticas públicas. No se preocupan por
identificar objetivos concretos de las políticas o diferenciar las variables que influyen en las
políticas públicas que podrían ser objeto de manipulación y aquellas que no.
Analistas orientados a problemas (problem-oriented analysts). Formado también
mayoritariamente por científicos sociales, buscan principalmente explicar las causas y
consecuencias de las políticas públicas. Su preocupación no es tanto desarrollar y probar
teorías consideradas importantes en las disciplinas de las ciencias sociales sino identificar
variables capaces de explicar los problemas. Tratan problemas de políticas públicas pero no
brindan información sobre las variables específicas que se pueden manipular para lograr
objetivos específicos de política pública.
Analistas de orientación aplicada (applications-oriented analysts). Este tercer grupo
contiene profesionales de las disciplinas de sociología aplicada, psicología aplicada,
antropología aplicada así como analistas de administración pública, trabajo social y evaluación.
Este grupo también describe las causas y consecuencias de las políticas públicas y no se
interesa en probar las teorías de las ciencias sociales a menos que estas teorías puedan
proporcionar guías para la acción. Al contrario que los anteriores, este grupo sí se centra en
variables de acción específica y busca identificar objetivos y logros específicos de las políticas.
1.5. Nuestro enfoque: el estudio científico del proceso de políticas públicas a través de las
fases de política pública
Nuestro enfoque básico es el que hemos llamado científico-académico de los estudios
de políticas públicas, y tiene como objetivo principal desarrollar una comprensión básica del
proceso de elaboración de políticas y del contenido y determinantes de éstas. El proceso de
elaboración de políticas se considera aquí como un proceso inherentemente político, no
técnico, que se desarrolla en un marco institucional dado, con determinados problemas
sociales que responden a un entorno económico, social y tecnológico complejo e implica
conflicto y lucha entre ciertos actores con intereses, valores, y deseos sobre ciertos asuntos de
la actuación pública en contradicción. La formación e implantación de las políticas públicas es
un proceso político, en el sentido en que implica conflictos y la disputa entre individuos y
grupos, funcionarios y unidades administrativas, con ideas, intereses, valores e información
sobre la actuación pública en conflicto.
Al describir y analizar el proceso de elaboración de políticas, este enfoque no
pretende, por tanto, identificar o prescribir cuáles son las políticas públicas más adecuadas o
cómo deben elaborarse, sino que tiene como propósito simplemente contribuir a comprender
la adopción de ciertas políticas y su variación entre sectores o países mediante la presentación
de los conceptos y teorías más fiables y rigurosas sobre las causas y consecuencias de las
políticas públicas y el proceso de su elaboración. Los estudios de política pública pueden ser a
la vez teóricos y relevantes para los aspectos más prácticos de la elaboración de políticas.
Esta forma de estudiar las políticas públicas procede originalmente de Harold Lasswell,
pionero y promotor de "las ciencias de la política pública” (Policy sciences). La secuencia
resultante de las etapas se ha denominado como "ciclo de políticas”. En los setenta y ochenta
se popularizó en varios manuales clásicos de políticas públicas, como los de Jones y Anderson,
y recientemente se ha usado en otros manuales clásicos como el de Howlett o Birkland. Cada
uno contenía interpretaciones ligeramente diferentes de los nombres, número y el orden de
las etapas, en el ciclo. En la mayoría de los casos el ciclo consiste en las siguientes fases: 1) la

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definición del problema y el establecimiento de la agenda; 2) la formulación de las soluciones

de política pública; 3) la adopción de las decisiones; 4) la implantación; y 5) la evaluación.
Este modelo tiene ventajas e inconvenientes. La ventaja más importante es que facilita
la comprensión de un proceso multidimensional mediante la desagregación de la complejidad
del proceso en un número concreto de etapas y subetapas, cada una de las cuales puede ser
estudiada en exclusiva o en términos de su relación con cualquiera de las otras etapas del
ciclo. Esto ayuda a la construcción de teorías al permitir que los resultados de numerosos
estudios de casos y estudios comparativos de las diferentes etapas se puedan sintetizar y
acumular. La principal desventaja es que puede ser mal interpretado haciendo pensar a quién
se acerque a él que los responsables políticos resuelven los problemas públicos de una forma
sistemática y más o menos lineal, cosa que obviamente no es cierta en la realidad, ya que la
identificación de problemas y la formulación e implantación de soluciones a menudo son
procesos ad hoc y muy peculiares. Con frecuencia, los decisores simplemente reaccionan a las
circunstancias y lo hacen en función de sus intereses y disposiciones ideológicas preexistentes.
La idea de dividir el proceso de diseño y elaboración de las políticas públicas en etapas
exagera, por tanto, el carácter racional de la elaboración de las políticas y presenta una imagen
algo falsa de tal proceso. Las características principales de las cinco etapas propuestas son:
1. Identificación de problemas y establecimiento de la agenda. En cada sociedad
existen cientos de cuestiones que algunos ciudadanos consideran asuntos preocupantes al
respecto de los cuales el gobierno debería hacer algo. De todos esos asuntos sólo una pequeña
proporción llega a ser objeto del desarrollo de una política pública. El foco aquí consiste en
estudiar cómo los responsables públicos identifican y definen los problemas que pueden llegar
a ser los objetivos de las políticas públicas. El saber por qué sólo algunos problemas de entre
todos los que preocupan a una sociedad dada son tomados en consideración por los
formuladores de políticas implica analizar cómo se establece la agenda gubernamental, es
decir, cómo los responsables gubernamentales deciden cuáles son los problemas a abordar.
Sin embargo, antes de todo ello debe definirse qué se considera un problema público o un
problema de política pública, por qué alguna circunstancia o asunto se convierte en un
problema público que merece la atención o que consigue entrar en la agenda gubernamental,
por qué algunos problemas no alcanzan el estatus de llegar a ser parte de la agenda. También
cabe estudiar el papel de ciertos actores en este proceso de establecimiento de la agenda. Las
demandas suelen dirigirse a los responsables políticos en el poder ejecutivo o en los
parlamentos, o son reflejadas por los medios de comunicación o el público en general. Pero
también los funcionarios o gestores públicos desempeñan un papel muy importante en
identificar nuevos asuntos o problemas de política pública, a través de los programas que
gestionan y las personas a las que atienden, a menudo antes de que los asuntos se vuelvan tan
problemáticos como para pasar a considerarse problemas públicos.
2. Formulación de políticas. Consiste en el desarrollo de alternativas o el diseño de
posibles líneas de actuación del gobierno para hacer frente a problemas que han entrado a
formar parte de la agenda gubernamental. Esta fase implica la creación, identificación o la
emulación de actuaciones públicas para resolver o mejorar los problemas públicos. En este
caso el interés de los estudios se centra en saber quién participa en la formulación de políticas,
en cómo se desarrollan alternativas para hacer frente a un problema y con qué abanico de
instrumentos cuentan los responsables públicos para hacer funcionar estas alternativas, en
cuáles son las dificultades y los sesgos en la formulación de propuestas de actuación. Los
responsables políticos se enfrentan típicamente a ventanas de oportunidad de corta duración
para llegar a soluciones viables debido a diversas razones, por ejemplo, a la competencia por
su atención y/o la urgencia de los problemas que afrontan. Tal presión puede conducir a
decisiones erróneas desde una perspectiva a largo plazo, tales como cuando surgen ciertas
dificultades relevantes en la implantación o ciertas consecuencias presupuestarias que no se
prevén correctamente por la prisa por aprobar un proyecto de ley antes de una fecha límite.
Los gestores públicos pueden ayudar a fomentar el desarrollo de ideas de política mucho antes

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de que estos asuntos lleguen a la agenda de la política, por lo que ciertas deficiencias críticas
se han podido anticipar y se han podido preparar las correspondientes medidas correctivas.
3. Adopción de decisiones. Esta fase involucra a los actores individuales o colectivos
autorizados para adoptar un determinado curso de acción para su implantación entre todas las
alternativas propuestas para abordar un problema público, incluyendo el no hacer nada. En los
parlamentos, esto lo hacen las mayorías; en los ejecutivos debe estudiarse quién y cómo se
adopta o promulga una opción de política pública, qué requisitos se cumplen, cuál es el
contenido de la política adoptada. En esta fase, los decisores o gestores públicos participan de
varios modos, dependiendo de su rango y el tipo de organización en la que trabajan. Los
gestores públicos de alto nivel a menudo comparten la responsabilidad de adoptar decisiones
de política pública con los líderes políticos a los que sirven. Los gestores públicos en los niveles
relativamente más bajos en la escala administrativa también pueden desempeñar un papel
importante en las decisiones al proporcionar información útil acerca de la viabilidad
administrativa, un criterio fundamental para la adopción de decisiones.
4. Implantación de políticas públicas. En esta fase toma forma y se pone en marcha
una política pública adoptada. La atención se dirige a aquello que se hace para llevar a efecto o
poner en práctica las políticas públicas adoptadas, a quién está involucrado, qué actividades se
realizan, si es que se realiza alguna, para hacer cumplir o aplicar una política, cómo contribuye
la implantación a configurar el contenido final de la política pública. A menudo se toman
nuevas decisiones en el transcurso de la implantación de las políticas. Las políticas decididas en
un nivel más político son a menudo generales y vagas, dejando ciertos detalles cruciales para
que los funcionarios públicos a nivel de ventanilla (street level bureaucrats) los completen o
desarrollen. Además, el hecho de que los gestores públicos estén provistos de mandatos para
llevar a cabo determinadas políticas no significa que estén garantizados los recursos necesarios
para la implantación y el apoyo de las principales actores interesados. Para ser eficaces, los
gestores públicos deben desarrollar conocimientos y perspicacia política en la creación de
redes, la promoción y la negociación de políticas públicas.
5. Evaluación de políticas. Esta etapa implica un conjunto de actividades de análisis
para valorar en qué medida una política pública puede alcanzar o está alcanzando sus
objetivos declarados y, si no es así, qué se puede hacer para mejorarla. Consiste, por tanto, en
una serie de actividades destinadas a medir y determinar lo que está logrando una actuación
de política pública, si está alcanzando sus metas, y si tiene otras consecuencias. En esta etapa,
los estudiosos se preguntan de forma más o menos institucionalizada qué problemas
principales se han identificado en el éxito o fracaso de la política, quién está involucrado en la
evaluación, quién se ve favorecido o perjudicado por una política pública, cuáles son las
consecuencias de la evaluación de la política, si existen demandas de cambios o derogación de
la política, si se reinicia el proceso de la política debido a la evaluación, en qué medida los
resultados se deben estrictamente al programa o a otros factores, etc. En esta fase los
gestores públicos tienen ventajas sobre otros actores privados interesados debido a su acceso
directo a la información sobre el desempeño de la política pública.
Tema 2. La naturaleza y variedad de los problemas públicos

y los tipos de políticas y asuntos de la actuación pública
2.1. Los objetivos y justificaciones de la intervención gubernamental y la actuación pública

Las políticas públicas se formulan o modifican cuando el público y los responsables
políticos creen que el gobierno debe intervenir para corregir o solucionar un problema social.
Pero esto no significa que el asunto se resuelva de forma permanente. Las razones aducidas
para la intervención gubernamental en las políticas públicas han sido controvertidas en el
pasado y lo siguen siendo hoy en día. Los argumentos a favor y en contra de la intervención del
gobierno en la economía y en la vida de las personas se basan en diferentes filosofías políticas

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e ideologías o en creencias específicas acerca de las necesidades sociales y las posiciones que
defienden los partidos políticos y grupos de interés. Las razones a favor o en contra de la
intervención del Estado son al menos de tres tipos: políticas, éticas y económicas o fallos del
mercado. Especialmente las últimas merecen una discusión más larga por ser más complejas.
2.1.1. Razones políticas
Los ciudadanos y los legisladores pueden decidir en un momento dado que el Estado
debe intervenir para resolver un problema por razones políticas. Un cambio notable en la
opinión pública o el surgimiento de un movimiento social puede impulsar la acción pública. Un
ejemplo clásico fue la decisión del Tribunal Supremo de Estados Unidos en 1954 sobre la
segregación de escuelas públicas en el caso Brown vs. Junta de Educación de Topeka y el
surgimiento del movimiento de los derechos civiles a partir de cuya presión el gobierno federal
estadounidense comenzó a actuar en materia de derechos civiles. Otro ejemplo es cómo
durante los años sesenta y setenta los gobiernos de todos los países occidentales empezaron a
intervenir cada vez más, por ejemplo, en la protección del consumidor, la seguridad del tráfico
o la protección del medio ambiente debido a la creciente preocupación pública sobre estos
temas que comenzó en esos años. Asimismo, más recientemente, al sentir un cambio en el
entorno político en relación con las preocupaciones sobre la inmigración ilegal, otros
gobiernos han promulgado legislación en temas de inmigración más o menos restrictivas.
2.1.2. Razones éticas
Ciertos problemas y circunstancias pueden dictar que el Estado deba intervenir por
razones éticas. En este caso, la actuación del Estado es vista como “lo correcto”, incluso
aunque no exista presión proveniente de la mayoría del público. Una parte de la población o
los miembros de un grupo de interés organizado pueden no estar dispuestos a presenciar el
sufrimiento de la pobreza, el hambre, o abusos contra los derechos humanos, ya sea en el
propio país o en el extranjero, y exige que el Estado haga algo al respecto. Como ejemplo de
este tipo de políticas de solidaridad pueden citarse los programas orientados a apoyar a
colectivos como los discapacitados sin ingresos suficientes o los padres de los niños
gravemente enfermos. Alrededor de muchos programas existentes hoy en día podríamos
identificar este tipo de argumentos morales, por ejemplo, los relacionados con la cooperación
al desarrollo, las políticas de lucha contra la exclusión social o los cuidados paliativos. Muchas
veces estos argumentos éticos pueden utilizarse para ocultar otro tipo de razones o
argumentos de tipo económico o estratégico, siendo difícil distinguir cuales son las razones
reales que hay detrás de la intervención pública (por ejemplo, la Guerra de Irak).
2.1.3. Razones económicas y fallos del mercado
La economía y los llamados fallos de mercado del sistema capitalista son una de las
justificaciones más usuales de la intervención gubernamental. Un fallo del mercado se produce
cuando el mercado privado no es eficiente para producir bienes o asignarlos. Al menos se
pueden identificar cuatro tipos de fallos del mercado: la existencia de monopolios y
oligopolios, las externalidades o efectos externos, la insuficiencia de la información, y la
incapacidad para proveer un bien público o colectivo.
Existe un monopolio u oligopolio cuando una o varias personas o empresas dominan el
mercado y pueden controlar el precio de un producto o servicio. Por ejemplo, es raro que en
muchas localidades exista más de un operador de televisión o internet por cable. También es
el caso, por ejemplo, de una compañía de agua o de electricidad en una ciudad de tamaño
mediano, donde no tendría sentido que hubiese otras empresas ya que entonces se perderían
las economías de escala o habría que replicar infraestructuras excesivamente costosas. Se
trata de monopolios en cierto modo inevitables y por eso reciben la denominación de
"naturales" o "técnicos". En estas situaciones, las administraciones se ven compelidas a
aceptar este tipo de monopolio y tratan de regularlos para que funcionen de una manera justa.
Se denominan externalidades o efectos externos a los efectos secundarios de
decisiones y acciones de los agentes que participan en el mercado que afectan a los
ciudadanos o a la sociedad. Una externalidad es negativa cuando un tercero se ve perjudicado

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por una de estas decisiones y no recibe compensación por dicho perjuicio. Los vertidos al
medio ambiente que se producen por la fabricación de objetos de cristal artesanos en la bahía
de Venecia o la producción de energía eléctrica mediante la quema de carbón, materia prima
especialmente contaminante, son ejemplos de este tipo de externalidad negativa, ya que
dañan el medio ambiente y son potencialmente peligrosos para la salud de los ciudadanos.
Mediante la regulación, el Estado debe exigir a estas empresas determinadas medidas
tecnológicas para reducir la contaminación e incluso determinados impuestos que puedan
anticipar lo que al Estado le costará atender a los problemas de salud de los ciudadanos y a la
descontaminación medioambiental. Una externalidad positiva se produce cuando un tercero
resulta beneficiado por la actividad de otros. La educación superior es una externalidad
positiva que puede ser sufragada por una comunidad y beneficiar a otra ya que la sociedad se
beneficia de recibir una población bien educada.
Un mercado funcionará bien, en perfecta competencia, cuando los compradores y
vendedores tienen toda la información necesaria para realizar transacciones o intercambios.
Cuando los ciudadanos tienen información incompleta sobre un producto o servicio pueden
verse perjudicados. Por ejemplo, sus finanzas pueden verse afectadas si compran un producto
financiero sobre el que se les ha hurtado información; o su salud puede estar en riesgo si
compran cualquier medicamento supuestamente milagroso dispensado a través de internet.
En estos casos, el Estado debe regular y supervisar esa actividad del mercado, ya que a los
consumidores les puede resultar imposible averiguar si estos productos son seguros.
Finalmente, un cuarto tipo de fallo del mercado se produce cuando los mercados no
pueden proveer bienes públicos, también llamados bienes colectivos. Un bien público o
colectivo se define por dos criterios: la capacidad de excluir a alguien de conseguir el bien y la
capacidad de consumir de manera conjunta el bien. La exclusión dentro de la economía se
produce normalmente a través de la fijación de precios. Si un individuo puede cobrar por un
bien o servicio, entonces él o ella puede excluir a alguien de conseguirlo. Productos que se
pueden consumir en forma conjunta son aquellos en los que el consumo de una persona no
impide que otra también los consuma. Si la producción de un bien no produce beneficios nadie
lo producirá en el mercado por más necesario que sea.
Tradicionalmente, la distinción entre bienes públicos y privados ha sido utilizada para
estimar cuáles es mejor que provea el Estado y cuáles deben dejarse a la iniciativa privada. Los
primeros son aquellos que están disponibles para todos en una sociedad y no se agotan
cuando son consumidos por una sola persona o grupo. La defensa de un país o la regulación
ambiental para mantener el aire o el agua limpios benefician a todas las personas y no se
agotan con el consumo de un individuo, por ejemplo. Los bienes privados son aquellos que una
vez consumidos por alguien ya no pueden ser disfrutados por nadie más.
2.2. Los problemas de política pública o problemas públicos: características y tipos

2.2.1. Características generales de los problemas públicos
Hay varias características que comparten todos los problemas públicos o problemas de
política pública (policy problems) que se pueden resumir en cinco:
1. Interdependencia. Los problemas en un sector de políticas afectan con frecuencia a
los problemas en otras áreas. Los problemas de política pública no son entidades
independientes sino que forman parte de un sistema más complejo. Por ejemplo, el problema
de la inmigración afecta a diferentes sectores de política pública que van desde la seguridad
ciudadana, hasta el área de salud, educación o al ministerio responsable del empleo.
2. Subjetividad. Los problemas públicos son construidos subjetivamente por quienes
definen tales problemas. En realidad, se basan en elementos de una situación problemática
que son abstraídos de ella mediante el análisis. En otras palabras, ante una misma realidad o
elemento objetivo distintos actores pueden destacar distintas aspectos. En el caso de la
inmigración hay quien dirá que se trata de un problema de seguridad, mientras que otro
pensará que lo que principalmente destaca de la inmigración es que es un problema de salud

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pública, y finalmente otro más opinará que se trata de un problema de derechos o de dignidad
humana. Si una situación o circunstancia constituye un problema es debido a creencias y
valoraciones humanas y no producto de los hechos mismos. Es muy importante, por tanto, no
confundir una situación problemática con un problema, dado que este último es una creación
mental que resulta de transformar la experiencia en un juicio humano.
3. Artificialidad. Los problemas públicos son una creación del ser humano hecha
mediante la interpretación y el juicio. Es la sociedad quien decide si quiere mejorar o cambiar
una situación problemática. Cotidianamente, las sociedades soportan múltiples condiciones,
pero no todas las condiciones son consideradas como problemas. En este sentido, un
problema puede ser el producto de un proceso de problematización. Por ejemplo, la
contaminación empezó a ser considerada como problema a partir de los años setenta, aunque
en realidad existía desde la aparición de la gran industria. Así pues, la existencia de un hecho
objetivo no implica su calificación automática como problema público.
4. Condición dinámica de los problemas públicos. Tanto los problemas como las
soluciones están en constante evolución. Las soluciones a los problemas se pueden volver
obsoletas, o los problemas pueden cambiar o transformarse. Esta evolución de los problemas
o soluciones se produce porque los valores sociales cambian, como también lo pueden hacer
las características sociodemográficas de la sociedad o las tecnologías disponibles para afrontar
los problemas. La necesidad de atender a las personas en situación de dependencia con el
apoyo del Estado es un asunto que ha empezado a ser considerado un problema público
recientemente en el caso de España y ello se ha debido al envejecimiento de la población y a la
incorporación masiva de las mujeres al mercado de trabajo, y a que ellas ya no pueden
encargarse de estas tareas como lo habían hecho tradicionalmente.
5. Incorporan tanto elementos técnicos como políticos. Los problemas públicos
incorporan aspectos de gran complejidad y especialidad que sólo pueden ser atendidos
apelando a procedimientos, herramientas o materiales que demandan un profundo
conocimiento de diversas disciplinas. En cuanto a su dimensión política, cualquier problema de
política pública y su solución afectan a la distribución de costes y beneficios y a los equilibrios
existentes en esa sociedad antes de que el problema fuera resuelto. Puede modificar el
reparto del poder y de intereses de ciertas personas, organizaciones sociales o políticas o
instituciones, y es muy probable que genere rechazos o resistencias entre quienes no ven
atendida su “definición” del problema, ya que nunca la “solución” es totalmente ”satisfactoria”
para todos los involucrados. Más aún, esa solución técnica suele generar nuevos problemas.
2.2.2. Según su estructuración o grado de complejidad
Según su grado de complejidad o estructuración, los problemas se han clasificado en
dos categorías básicas. Se distingue así entre problemas simples o bien estructurados y
problemas complejos o débilmente estructurados.
Problemas simples o bien estructurados: Para Dunn, los problemas simples son todos
aquellos que tienen una cantidad limitada de decisores, un número reducido de opciones
alternativas, un grado de consenso alto entre los actores críticos involucrados (stakeholders),
unos resultados ciertos, y unas probabilidades de éxito o fracaso calculables. Un ejemplo de
problema simple es una epidemia en Haití, pues el número de decisores es relativamente bajo,
las alternativas de solución son escasas, nadie pone en duda la importancia de resolver el
problema ni cuestionaría los métodos médicos.
Problemas complejos o débilmente estructurados: son aquellos en los cuales existen un
gran número de decisores que, en general, tienen valores e intereses en conflicto. Las
opciones alternativas de solución en este tipo de problemas son ilimitadas y, por lo general, los
resultados de dichas alternativas son inciertos. Las probabilidades de éxito en los problemas
débilmente estructurados son incalculables. Un ejemplo de problema complejo es la pobreza.
Dentro de los actores involucrados están los miembros del gobierno en áreas como la
educación, la seguridad social, la sanidad, la economía; miembros del legislativo, la sociedad
civil organizada, los empresarios, los sindicatos, incluso agentes internacionales y no

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gubernamentales. No es de extrañar que entre estos actores existan conflictos de valores. Los
resultados de las soluciones que se proponen, al ser tan complejos, son difíciles de predecir y
las probabilidades de éxito son prácticamente incalculables.
Según Ordoñez-Matamoros, todo problema tiene dos grandes componentes: el
político y el técnico. Si el analista se enfrenta a un problema simple y debe recomendar
soluciones, serán muy importantes sus conocimientos y habilidades técnicas. Si se enfrenta a
un problema complejo, serán más relevantes sus conocimientos y habilidades políticas. El
analista debe hacer por tanto frente a las características propias de cada tipo de problema. En
el caso de los problemas simples, el análisis se concentra en la comparación de alternativas en
donde los criterios técnicos predominan. En el caso de problemas complejos, las alternativas
requieren de un estudio relativamente más político, en el que se deberían tener en cuenta los
conflictos de intereses, los impactos socioeconómicos, el carácter ideológico, sociológico, etc.
2.2.3. El caso de los “problemas retorcidos” como tipo de problema complejo
Cada vez más en el mundo globalizado existen problemas de política pública
interrelacionados y complejos. En este mundo cada vez más interconectado, hay problemas
públicos que no tienen una solución fácil. De hecho, incluso la identificación y estructuración
del problema puede resultar difícil. Por ejemplo, el terrorismo ha demostrado ser difícil de
combatir para muchos gobiernos de todo el mundo. Algunos gobiernos han definido el
terrorismo en términos de política de defensa, otros en términos de política social, y otros en
términos de justicia penal, o incluso las tres cosas a la vez. Este tipo de problemas complejos se
han denominado problemas “retorcidos”, “endiablados” o “perversos” (wicked problems).
Este concepto se refiere a situaciones sociales problemáticas en las que: 1) no hay una
solución obvia; 2) muchos individuos y organizaciones están necesariamente involucrados; 3)
hay desacuerdo entre las partes interesadas; y 4) la solución requiere cambios de
comportamiento de ciertos actores.
Algunos problemas públicos complejos que se han definido como retorcidos son la
pobreza, la exclusión social, las desigualdades, el cambio climático, la contaminación, el
terrorismo, etc. A menudo, tratar de abordar el problema identificado puede conducir a
resultados no deseados. Este concepto de problema retorcido surgió de la crítica a los
enfoques técnico-racionales o “de ingeniería social” para resolver problemas complejos de
planificación y política social. Los críticos de los programas de política complejos afirmaban
que los niveles requeridos de claridad de los objetivos, información y coordinación eran
imposibles de alcanzar. Una definición más específica y más útil de "problema retorcido" es:
“un problema que es difícil o imposible de resolver dado que presenta requisitos incompletos,
contradictorios y cambiantes que generalmente son difíciles de reconocer”.
La formulación presentada por Rittel y Webber de los problemas retorcidos en la
planificación de políticas sociales especificaba diez características: 1) No existe una
formulación definitiva de un problema retorcido. 2) Los problemas retorcidos no tienen
tiempo de espera. 3) Las soluciones a un problema retorcido no son del tipo verdadero o falso,
sino mejor o peor. 4) No existe ninguna prueba inmediata y definitiva de una solución a un
problema retorcido. 5) Cada solución a un problema retorcido es una "operación única". Dado
que no existen oportunidades de aprender a través del ensayo y error, cada intento importa
de modo significativo. 6) Los problemas retorcidos no tienen un conjunto de soluciones
potenciales enumerables, ni tampoco existe un conjunto bien descrito de operaciones
permitidas que pueden incorporarse al plan. 7) Cada problema retorcido es esencialmente
único. 8) Cada problema retorcido puede considerarse como un síntoma de otro problema. 9)
La existencia de una discrepancia representando un problema retorcido puede explicarse en
varias formas. La elección de la explicación determina la naturaleza de la resolución al
problema. 10) El planificador no tiene derecho a equivocarse.
Un clásico ejemplo de problema retorcido es aquel cuya solución requiere que un gran
número de personas cambien sus códigos de conducta. Políticas como la medioambiental, la
sanitaria o la seguridad vial pueden ser potencialmente sectores que se enfrentan a problemas

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retorcidos así como el cambio climático, los desastres naturales, el sistema sanitario, el tráfico
internacional de drogas, la seguridad nacional, los residuos nucleares y la injusticia social. El
atractivo del concepto de “problemas retorcidos” radica en que parece facilitar elementos
para comprender por qué tantas políticas y programas no alcanzan sus objetivos y podrían
tener efectos imprevistos. Estos desafortunados resultados surgen por varias razones: a) los
propios problemas pueden estar cambiando constantemente; b) las soluciones pueden estar
abordando los síntomas en lugar de las causas subyacentes; c) las personas pueden estar en
desacuerdo hasta tal extremo que las soluciones son impracticables; d) el conocimiento
necesario para la implantación efectiva puede ser débil o contestado; y e) la “incertidumbre”
acaba incrustándose en todos los aspectos de la resolución del problema.
2.2.4. Según su grado de atención pública, de conflicto y el tipo de decisor implicado
Gormley sugiere que el grado y el tipo de complejidad técnica darán paso a diferentes
formas de conflicto en los diferentes problemas públicos. En los últimos años, los temas
técnicos que implican una demanda de conocimiento se han mostrado más “abiertos” al
debate público, ya que ha disminuido el dominio de poder de los expertos y los profesionales
sobre la construcción puramente científica o técnica de los temas. El carácter técnico de los
asuntos limita el alcance del conflicto. Está en el interés de los “ganadores” limitar la escala del
conflicto en torno a asuntos técnicos y científicos con el argumento de que los temas son
demasiado complejos y difíciles de entender para los legos.
Sin embargo, los actores excluidos de esta esfera técnica pueden formular estrategias
para ampliar el tema e incluirlo en un debate más amplio, enmarcándolo en términos que
rebasen los límites de los expertos. De manera específica, los grupos ambientalistas han
estado a la vanguardia de este tipo de redefinición de los temas científicos y técnicos. Cuanto
más se sitúa un tema como de carácter técnico/científico, más se le define como “apolítico” o
“no partidista”. La estrategia de aquellos que buscan desafiar la construcción de un asunto o
problema público como excluido de la esfera del conflicto político ha consistido habitualmente
en hacer campañas para que el tema en cuestión sea visto como algo que compete al público
en general y en formular preguntas morales y de otra índole.
Baumer y Van Horn establecen una relación entre diferentes tipos de problemas, su
exposición al público y propensión al conflicto y el proceso político que rodea a su solución. A
partir de ahí establecen algunas generalizaciones: a) Los asuntos que preocupan a gran
número de personas es probable que estimulen un intenso debate público y atraigan a más
participantes en el proceso político que los asuntos que se refieren sólo a un pequeño
segmento de la población. b) Las políticas complejas y las que requieren cambios importantes
en el comportamiento público o administrativo son mucho más difíciles de implantar que las
políticas que se pueden llevar a cabo de forma rutinaria a través de las redes organizativas ya
establecidas. c) Los asuntos que implican costes ocultos suelen ser manejados por el sector
privado, mientras que los que implican la atribución de costes en disputa requieren algún tipo
de intervención gubernamental. d) Las decisiones adoptadas por funcionarios de nivel bajo o
medio tienden a reflejar las normas profesionales, los imperativos de la organización y
procedimientos operativos estándar. El resultado más probable es el incrementalismo
(formulación de políticas o soluciones que cambian las cosas sólo de forma marginal). e) Las
decisiones adoptadas por los políticos en un contexto de excitación pública pueden ofrecer
oportunidades para la innovación de política pública. Sin embargo, asuntos muy conflictivos
que no llegan a alcanzar el punto de crisis a menudo se paralizan o estancan. f) Los políticos
frecuentemente responden simbólicamente a los ciudadanos, o pueden abordar los problemas
de unos pocos grupos o individuos, en lugar de adoptar una actuación de política pública
amplia. g) Las decisiones adoptadas por los jueces pueden diferir bastante de las decisiones
tomadas por otros funcionarios públicos, ya que aquéllos no necesitan encubrir o diluir un
cambio en las políticas públicas. La Constitución, su seguridad del empleo, y los valores
profesionales protegen a los jueces de los políticos, aunque no siempre de la política.

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2.3. Tipos de asuntos de política pública y sus consecuencias: tipologías clásicas

2.3.1. La tipología de Lowi, los tipos de políticas y arenas de poder según sus efectos sobre la
sociedad (policy determines politics?)
Las tipologías de políticas más tradicionales dividían las políticas públicas en categorías
temáticas como la educación, la política de sanidad, o la política de transporte, por ejemplo.
Este sistema era útil para entender diferentes sectores de política, pero no servía para extraer
conclusiones generales acerca del proceso político que subyace a estas políticas. El problema
concreto es que, al no decirnos algo más generalizable a otros sectores de política, estas
tipologías hacían difícil aprender de otros tipos de políticas y sus procesos subyacentes.
La era moderna de desarrollo de tipologías de política comenzó en 1964, cuando
Theodore Lowi estableció los tipos de políticas clásicas dividiendo las políticas públicas en tres
categorías: distributivas, redistributivas y reguladoras (más tarde añadiría el tipo de política
constituyente). Lowi argumentaba que el conocer el tipo de política que tenemos entre manos
como analistas o elaboradores de política, nos permite predecir el tipo de conflictos que van a
suceder a lo largo del proceso de elaboración e implantación. Por tanto, se trata de una
herramienta que va más allá de la descripción para adentrarse en el mundo de la predicción de
las dificultades, proporcionando información útil a los decisores públicos para la resolución de
problemas. Los tipos de política pública que plantea Lowi son:
Políticas distributivas: son las que implican la concesión de algún tipo de beneficio
para un grupo de interés concreto u otro grupo relativamente pequeño de beneficiarios. Los
ejemplos de la política distributiva incluyen las subvenciones o subsidios agrícolas; o el gasto o
transferencias a los gobiernos locales por parte del gobierno central para financiar sus
infraestructuras. Estos beneficios se distribuyen por lo general en el proceso de elaboración y
aprobación del proyecto de ley de presupuestos como parte del proceso presupuestario. La
política distributiva permite una cantidad considerable de negociación y la distribución de
beneficios entre los grupos y diputados del parlamento, ya que luego los partidos pueden usar
esos beneficios conseguidos en el presupuesto como mérito en sus campañas electorales.
Políticas reguladoras son las que tienen por objeto regular la conducta de los
particulares en sus actividades en el mercado o en la vida cotidiana. Dentro de este tipo
pueden distinguirse dos subtipos: la política reguladora competitiva y la política reguladora
protectora. Las políticas reguladoras competitivas implican medidas diseñadas para limitar la
provisión de bienes y servicios a uno o unos pocos proveedores reconocidos, que se eligen
entre un número mayor de potenciales proveedores. Por ejemplo, la asignación de frecuencias
de radio y televisión por el gobierno central, y la concesión de canales de televisión por cable
por los gobiernos locales o regionales. Estas políticas también crean barreras para entrar en
una profesión, lo que limita el número de profesionales que prestan un servicio, posiblemente
manteniendo precios por los servicios que son más altos de lo que podrían ser en un mercado
profesional que fuera de acceso libre. En su mayor parte, las políticas reguladoras competitivas
se hacen sin mucho escrutinio público. Las políticas reguladoras protectoras tienen por objeto
proteger al público en general de los efectos negativos de la actividad privada, como los
alimentos contaminados, la contaminación del aire, los productos de consumo no seguros, o
las transacciones comerciales fraudulentas. Aunque la mayoría de las empresas y los
empresarios sean personas responsables que no desean perjudicar y disuadir a sus clientes, las
empresas también están motivadas por el lucro y a veces se resisten a la regulación por
razones de costes, argumentando que eso reduciría los márgenes de beneficios o haría sus
productos poco competitivos en el mercado, o pondría a las empresas en desventaja
competitiva frente a sus competidores extranjeros. Debido a esta resistencia de las empresas a
la regulación y al hecho de que el Estado y sus organismos reguladores alegan estar actuando
en interés público, las políticas reguladoras protectoras tienden a ser altamente conflictivas.
Políticas redistributivas: se caracterizan por actuaciones públicas que tienen la
finalidad de manipular la distribución de la riqueza, la propiedad, los derechos individuales o
civiles, o algún otro elemento valorado entre diferentes clases sociales o grupos raciales.

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Ejemplos típicos son las políticas de bienestar, los derechos civiles para minorías raciales o
sociales, la ayuda financiera a los ayuntamientos pobres o la subvención a escuelas. Las
políticas redistributivas son las más controvertidas y en ellas participan habitualmente los más
altos niveles del gobierno y los agentes sociales (sindicatos y patronales). Su proceso de
elaboración se caracteriza por un alto nivel de conflicto y existe una gran dificultad para
cambiar el contenido de estas políticas. En principio, estas políticas son difíciles de aprobar ya
que suelen implicar que los intereses de los menos poderosos deban prevalecer sobre los
intereses más poderosos, o al menos convencer a los grupos más influyentes de que es
correcto y justo aprobar la redistribución de algunos de los recursos a los menos influyentes.
Políticas constituyentes: Son políticas que tienen que ver con la reorganización o
reforma de las administraciones públicas, la organización electoral, la creación de nuevos
ministerios, etc. Estas políticas han recibido menos atención que las otras tres áreas, porque a
menudo son vistas como una categoría residual, a pesar de que estas políticas pueden implicar
amplios costes y beneficios para la sociedad frente a otras políticas que afectan a intereses
limitados. En estas políticas el proceso característico de elaboración transcurre de arriba hacia
abajo y es dominado habitualmente por las élites políticas y los funcionarios gubernamentales.
Las políticas constituyentes o de gobernanza son, por tanto, aquellas que cambian las reglas
del juego político en áreas tales como las elecciones y votaciones, campañas políticas o la
descentralización. Las políticas anticorrupción serían también un ejemplo de estas políticas.
2.3.2. Wilson y los tipos de políticas según la difusión o concentración de sus costes y
beneficios
Con la misma finalidad que Lowi, es decir, para anticipar los problemas que pueden
aparecer en el procesos de elaboración e implantación, Wilson organiza las políticas y los
procesos políticos que se derivan de ellas observando en qué medida los costes y los
beneficios de una política se concentran en un solo interés particular o se extienden a la mayor
parte de los individuos o intereses colectivos. En función de esto establece cuatro tipos:
Política de Grupos de Interés. En ella, tanto los costes como los beneficios se
encuentran concentrados en determinados grupos. Esta política pública beneficia a un grupo
pequeño de población identificable, a costa “de otro grupo también pequeño e identificable”.
Se produce un conflicto entre grupos que puede considerarse como un juego de "suma cero"
entre unos grupos y otros. Especial importancia tienen los grupos de interés y sus lobbies o
representantes, que intentan que el parlamento u otras instituciones del Estado adopten las
decisiones más favorables a sus intereses. Existe una lucha interna de poder entre los lobbies
con los mismos intereses, "ganando" aquel que presione de manera más eficaz.
Política de Emprendedores. En ella, los costes están concentrados pero los beneficios
son difusos o generales para la población. El conjunto de la sociedad se beneficia de una
política que impone costes elevados en un segmento pequeño e identificable de la población.
En ellas, ciertos grupos y sus líderes tratarán de persuadir a los gobiernos o legisladores para
regular en interés del público, frente a la oposición de los grupos que asumen los costes de esa
política. Esto es así, por ejemplo, en las políticas ambientales, en las que los costes los
soportan las industrias que contaminan, o en la política de seguridad en los automóviles que
en principio es soportada por los fabricantes. Las medidas de seguridad e higiene en el trabajo
también benefician a todos los trabajadores y son asumidas por los empresarios. Se denomina
política de emprendedores porque procede de determinados emprendedores públicos que
tratan de despertar un interés concreto por un tema a la sociedad para que ésta se movilice.
Política Clientelar. En ella, los costes son soportados por la población pero los
beneficios están concentrados en un grupo identificable. Se producen relaciones cercanas de
"clientela" entre los responsables políticos, los reguladores y los intereses regulados. El grupo
beneficiado tiene muchos incentivos para movilizarse, mientras que los individuos que
soportan el coste lo hacen de manera indiferente al estar muy divididos y ser poco visibles los
costes. Un ejemplo típico son los aranceles que se ponen a la importación de algunos
productos para mantener altos los precios de los productos locales. La mayor parte del público

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no percibe o es indiferente a un aumento en el precio de los productos manufacturados que

paga todo el mundo, mientras que las empresas productoras concretas son muy conscientes y
se benefician sobremanera de los efectos de esos aranceles; por esa razón estas últimas
estarán muy motivadas y movilizadas para mantener esos aranceles y actuarán como una
clientela del ministerio de economía, que en muchos casos tendrá éxito.
Política Mayoritaria. Es aquella donde los beneficios y los costes de la política son
difusos. Beneficia a un gran número de población y los costes también deben ser soportados
por un gran número de personas, distribuyéndose entre la mayoría de la población. Grupos
relativamente desorganizados de personas, o quienes actúen en su nombre, buscan una
aprobación sustantiva o simbólica de una política pública. A menudo conduce a políticas
débiles y ambiguas. Este tipo de política implica campañas en las que se apela a la mayoría de
la población. Se intenta conseguir el apoyo de gran número de la población. Los grupos de
interés no son prácticamente relevantes en este caso. El ejemplo típico es la seguridad social o
las pensiones, donde prácticamente todo el mundo contribuye y se beneficia de la política.
Tipología de Wilson
Beneficios
Concentrados en poca gente Difusos entre mucha gente
Costes Concentrados en poca gente Política de grupos de interés Política de emprendedores
Difusos entre mucha gente Política clientelar Política mayoritaria
2.3.3. Otra tipología relacionada y complementaria: políticas materiales y políticas
simbólicas
Otra forma de categorizar las políticas es examinar si la política es sustantiva o material
o es simbólica. Las políticas materiales son aquellas en las que se proporciona un beneficio
material a las personas. Las políticas simbólicas son las que simplemente apelan a los valores
de las personas sin que se pongan en marcha recursos o un esfuerzo material. Una política
material, por ejemplo, puede ser un subsidio del gobierno que proporciona dinero a las
comunidades locales para contratar a agentes de policía. Políticas simbólicas podrían ser, por
ejemplo, las campañas antidrogas como el "Di no”, u otras campañas y leyes o reformas para
honrar a las víctimas del terrorismo mediante una placa o un monumento, o la prohibición de
quemar banderas oficiales en algunos países. Estas políticas apelan a nuestros valores y
nuestro sentido de idealismo, pero en realidad no ofrecen ningún beneficio particular.
2.4. El caso de las políticas de regulación social o de moralidad: un caso especial

Las políticas o actuaciones públicas que regulan asuntos como el aborto, la eutanasia,
el control de armas, las uniones entre personas del mismo sexo, la pornografía, la prostitución,
las drogas o los juegos de azar, se conocen comúnmente como una clase especial de políticas
llamadas políticas de moralidad. Su rasgo distintivo es que están configuradas en base a algún
conflicto sobre principios. Por ejemplo, concepciones sobre cuándo termina la vida de una
persona, cuándo empieza; preguntas sobre si el juego, el consumo de drogas o la prostitución
son inherentemente malos. La regulación de estos conflictos de valores implica en cierta
medida decisiones sobre lo “bueno” y lo “malo”' y por lo tanto la validación de un
determinado conjunto de valores básicos.
Las pautas de proceso decisorio que diferencian los asuntos de moralidad de los
asuntos que no lo son, consisten, en primer lugar, en la presencia de conflictos de principio,
por lo general conllevando enfrentamientos de valores que no pueden ser resueltos mediante
la discusión. Los conflictos políticos se centran en la cuestión de qué valores básicos debería
reconocer un sistema político. En segundo lugar, dado el predominio de los principios más que
los conflictos instrumentales, las políticas de moralidad se supone que son técnicamente
menos complejas; por lo tanto, se supone que favorecen una mayor participación pública en el
proceso político. En tercer lugar, el aumento de la participación pública y la simplicidad técnica
favorecen una alta relevancia política de las políticas de la moralidad.
Por lo que respecta a los contenidos sustantivos de estas políticas, un rasgo distintivo
es que en muchos casos su regulación no se centra en tratar los componentes específicos del

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problema, sino en cambiar el derecho penal general. En segundo lugar, independientemente

de la existencia de regulaciones específicas relacionadas con el tema, la sanción y
enjuiciamiento penal constituyen contenidos esenciales de las políticas de la moralidad. La
modificación de una de estas políticas a menudo toma la ruta menos visible de cambios en la
legislación penal en lugar de una regulación sustantiva de la materia. Puede ocurrir que se
incremente la permisividad, por ejemplo, mediante el no castigo de la inobservancia de las
normas. En tercer lugar, los conflictos de valores y las dificultades típicas de llegar a
compromisos en materia de valores aumentan la probabilidad de que se produzcan
normativas ambiguas y abiertas que proporcionan a las autoridades que tienen que
implantarlas un considerable grado de discrecionalidad en la fase de implantación.
Tema 3. Los instrumentos de la actuación pública

y el diseño de las políticas públicas
3.1. Las diferentes perspectivas sobre los instrumentos de política pública o las herramientas
del gobierno y sus intereses
Existen varios enfoques para entender los instrumentos o herramientas de política
pública. El enfoque instrumentalista trata de alcanzar metas específicas buscando
instrumentos que sean "óptimos" y "coherentes" para esos fines. Esta perspectiva considera a
los instrumentos de política pública simples "herramientas del gobierno" mecánicas y
neutrales. Sin embargo, este enfoque no es muy adecuado si queremos explicar cómo y por
qué se aplican ciertos instrumentos en la práctica que no siempre son óptimos. Muchas veces
los instrumentos de política elegidos tienen más que ver con intereses políticos, con ideas o
ideologías. Más recientemente, los estudios sobre los instrumentos se han centrado más en
analizar los problemas de legitimación, transparencia, equidad, democracia y legalidad de los
instrumentos de política elegidos. Aunque esto ha supuesto un cambio de perspectiva, estos
estudios mantienen cierta ambigüedad ya que, por un lado, consideran menos relevante la
eficiencia y la eficacia pero, por otra parte, siguen persiguiendo la misma intención general:
garantizar el "buen gobierno". Obviamente, centrándose más en los valores a través de los
cuales se seleccionan los instrumentos de política, se podría suponer que esto representaría
un cambio de paradigma alejado de la perspectiva instrumentalista.
Otra perspectiva, la perspectiva institucional, se centra en los instrumentos de política
pública como si éstos fueran instituciones. Según Salamon, los instrumentos de política pública
son formas de organización de los gobiernos para hacer su trabajo. Las diferentes dimensiones
a través de las que se pueden analizar y clasificar los instrumentos como instituciones son el
grado en que son directos, su visibilidad, su grado de coerción y su automaticidad. En la
perspectiva institucional, los instrumentos de política no sólo se pueden definir como reglas
y/u organizaciones, sino también como instituciones sociales. Esto significa que están
constituidos tanto por una dimensión social como por una dimensión técnica a través de las
cuales se abordan las relaciones específicas entre Estado y sociedad. En esta perspectiva más
constructivista los instrumentos de política son portadores de significados y valores y
contribuyen por tanto a la construcción de la realidad. Según Salamon, la actuación pública se
estructura a través de las herramientas y los instrumentos de gobierno. Esto plantea
importantes cuestiones analíticas sobre el diseño de la gobernanza, las motivaciones y los
intereses detrás de los instrumentos específicos de política pública y las preguntas sobre el
encuadre de los problemas y las soluciones de política pública. La comprensión de las políticas
públicas a través de sus instrumentos permite observar relaciones fundamentales entre
gobernantes y gobernados y, por tanto, al comprender los supuestos, las formas de
conocimiento y los modos de funcionamiento de ciertos instrumentos de política pública,
estamos también fijándonos en ciertas cuestiones básicas de sociología política.

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Otro enfoque, la perspectiva política, se centra en la coherencia de la elección de los

instrumentos de política pública en relación a las ideas y creencias de los responsables
políticos y la motivación de su selección. Para Linder y Peters, la elección de los instrumentos
de política no se caracteriza exclusivamente por una racionalidad instrumental, sino que es
"fundamentalmente un proceso intelectual de constituir una realidad y después intentar
trabajar en ella". Aquí la pregunta fundamental es qué tipo de proceso político, ideológico,
cognitivo, o qué tipo de intereses han influido en la elección de determinados instrumentos.
Linder y Peters son sin duda los más destacados estudiosos de esta corriente de la literatura. El
aspecto más relevante de su enfoque se refiere al papel primordial de las preferencias
subjetivas de los decisores de política pública, especialmente de los políticos, en la selección
de los instrumentos de política. Obviamente, esta corriente de la literatura está relacionada
con la perspectiva institucionalista en el sentido de que no concibe los instrumentos como una
opción neutral basada sólo en la racionalidad objetiva. Aquí el cálculo hecho por los
responsables políticos se basa en los valores, la cultura y el contexto.
Los diferentes enfoques sobre instrumentos de política pública se caracterizan por
diferentes intereses y, por tanto, por diferentes preguntas de investigación: 1) Los enfoques
"instrumentalistas" se centran en la dimensión operativa de los instrumentos de política. Los
instrumentos son herramientas de gobierno, por lo que el análisis está naturalmente dirigido a
valorar la eficacia de los instrumentos en la consecución de algunos objetivos de política
establecidos. En estos enfoques se deja de lado la cuestión de los intereses que están detrás
de la elección de los instrumentos, las motivaciones de los decisores, la percepción social de
los instrumentos, etc. La pregunta de investigación básica en esta perspectiva es simplemente:
¿cuál es la mejor manera de hacer lo que quieren los políticos? 2) La "perspectiva
institucionalista" centra su análisis en los instrumentos considerados como instituciones, y
trata de responder a una pregunta diferente: ¿cómo estructuran o influyen los instrumentos
de política en el proceso de formulación de políticas? 3) La "perspectiva política" se interesa
por aquellos aspectos que no son importantes para los instrumentalistas: los intereses, las
ideas, los fines de los decisores políticos y el contexto. Aquí, la pregunta de investigación es:
¿por qué los actores eligen ciertos instrumentos? El análisis se centra en la reconstrucción de
las posibles racionalidades diferentes que determinan la elección de instrumentos de política.
3.2. Varias tipologías según varios criterios

Un análisis clásico de las "tecnologías" implicadas en la implantación de políticas
propuesto por Bardach se basaba en una clasificación de cuatro recursos diferentes: dinero,
apoyo político, complejidad administrativa y liderazgo creativo. Subirats y otros citan diez
recursos diferentes disponibles para los actores de política pública: 1) La fuerza, que es la
prerrogativa tradicional del Estado. 2) El derecho, como la fuerza principal (pero no
exclusivamente) a disposición de los actores públicos. 3) El personal o los recursos humanos. 4)
El dinero o los medios financieros. 5) La información. 6) Recursos de organización, tales como
las estructuras de interacción entre los actores de la política y los objetivos de política. 7) El
consenso entre los actores político-administrativos, los beneficiarios finales y los grupos
destinatarios en relación con las modalidades de producción y contenido de las medidas de
aplicación (outputs). 8) El tiempo, dedicado a realizar y aprobar una política pública y los
beneficios que se derivan de la intervención pública sostenida en el tiempo en un área
concreta. 9) Las infraestructuras, también denominadas como el “'recurso de la propiedad”, y
referidas a todos los bienes materiales o bienes a disposición de los diferentes actores,
incluyendo a los actores públicos, ya sean ellos los propietarios de estos bienes o hayan
adquirido un derecho sobre su uso (por medio de un contrato de alquiler, por ejemplo). 10)
Apoyo político, o el "recurso mayoría”.
Numerosos enfoques se han desarrollado en la clasificación de dichos instrumentos. Se
han identificado un gran número y variedad de tipologías de instrumentos de política pública
en función de varios criterios.

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3.2.1. Tipologías clásicas: grados de coerción, intervención y fines

Los instrumentos de política se pueden clasificar según el grado en que se centran en
el propio gobierno, o en la realización de cambios fuera de él, en la sociedad. Howlett y otros
distinguen entre “instrumentos sustantivos” que ofrecen productos o servicios a la sociedad, y
"los instrumentos procedimentales” que “afectan a aspectos de las deliberaciones políticas”.
Los instrumentos también se pueden clasificar según sus productos deseados o previstos.
Elmore clasificó diferentes estrategias de intervención del gobierno delimitando diferentes
tipos de instrumentos como: "mandatos" (que proporcionan reglas que limitan el
comportamiento), “incentivos” (que proporcionan fondos para incentivar ciertos
comportamientos), “creación de capacidad” (la provisión de fondos para que los organismos
del gobierno actúen con el fin de cambiar el comportamiento), e instrumentos "de cambio de
sistema” (que modifican cómo se organizan las unidades administrativas para implantar las
políticas). El enfoque de Schneider e Ingram se basaba asimismo en una consideración de los
resultados deseados, en especial del cambio deseado del comportamiento que pretenden
diversos instrumentos concretos, que a su vez se basa en una visión de los supuestos de
comportamiento que subyacen a cada tipo de instrumento. Schneider e Ingram establecen
cinco tipos diferentes de instrumentos: la autoridad, los incentivos, la capacidad, los
instrumentos simbólicos y de exhortación y el aprendizaje.
3.2.2. “Zanahorias”, “Palos” y “Sermones”
Para Verdung existen tres tipos de control social: la coacción, los activos económicos y
los valores normativos. Este tipo de controles sociales regulan el comportamiento en relación
con tres disfunciones potenciales universales: la interacción entre los actores que no
comparten valores últimos y lazos solidarios; la escasez de medios y la imperfectibilidad de la
socialización. Vedung desarrolla tres categorías de instrumentos de política: los medios
económicos, la regulación y la información o, expresado en el lenguaje más común,
“zanahorias, palos y sermones”: 1) Los instrumentos económicos se refieren a medios
monetarios o financieros como incentivos (transferencias, subsidios, subvenciones, etc.),
créditos garantizados, inversiones, impuestos, tasas, cánones, derechos de aduana y aranceles,
e incentivos en especie (provisión pública de bienes y servicios, etc.). 2) Las regulaciones
pueden ser incondicionales o absolutas, condicional con excepciones (como una válvula de
seguridad para situaciones absurdas), autorizaciones (concesiones, permisos, licencias, etc.), o
la obligación de notificación. 3) Los instrumentos de información comprenden la transmisión
mediada (a través de la televisión, la radio, los periódicos, carteles, etc.) o, por el contrario,
implican la transmisión interpersonal (asesoramiento personal y directo; educación en las
aulas o en diferentes sitios, talleres, conferencias, publicidad, etc.).
3.2.3. El modelo “NATO” de Hood
Una de las tipologías más usadas habitualmente para clasificar los instrumentos de
política pública es la desarrollada por Christopher Hood en los años ochenta. Hood sugiere que
los actores públicos operan básicamente mediante el uso de la información que han adquirido
por razón de su posición como actores centrales (Nodalidad), a través de sus poderes legales
coercitivos (Autoridad), de sus recursos financieros (Tesoro) y mediante las organizaciones
formales que pueden utilizar para sus fines (Organización), de ahí el acrónimo “NATO”.
Las herramientas relacionadas con la nodalidad incluyen el suministro y el
procesamiento de información, la prestación de asesoramiento, publicidad, campañas de
información pública y la creación y funcionamiento de procesos de consulta sobre una política,
otras investigaciones en los diferentes sectores de política pública, o las comisiones u órganos
formados por expertos. Estas herramientas pueden afectar el comportamiento de los
individuos (como las campañas de información para dejar de fumar) y también alterar las
percepciones acerca de ciertas políticas sectoriales (por ejemplo, las conclusiones de una
comisión de investigación sobre el tabaquismo podrían reforzar las opiniones de que fumar
conduce a malos resultados de salud y facilitar así la prohibición de fumar en lugares públicos).

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En contraste, las herramientas relacionadas con autoridad incluyen el uso de la

regulación llamada de "ordeno y mando" (command and control), o sea, una regulación llevada
a cabo por organismos públicos en la que se prevén sanciones por conductas no conformes a
la normativa. Lo que se describe como "autorregulación regulada” o autorregulación, que
funciona bajo la amenaza de intervención del gobierno, es una forma delegada de regulación
que junto con la creación de procesos de consulta llevan a algunos grupos a convertirse en
“insiders” del proceso político, mientras que otros siguen siendo “outsiders”.
La categoría de herramientas relacionadas con la hacienda o el tesoro se refiere a una
serie de otros vínculos activos asociados estrechamente con el Estado, que consisten en la
actividad de éste para transferir o extraer legítimamente ciertos fondos. Así, este tipo de
herramientas comprenden el cobro de impuestos y de tasas o tarifas públicas, el uso del
sistema tributario para el gasto, la concesión de subvenciones y préstamos, y la financiación de
actores no gubernamentales o cuasi-gubernamentales (como los grupos de interés).
Por último, las herramientas basadas en la organización implican el uso directo de
organismos estatales, no-estatales o cuasi-estatales para promover o inducir determinados
comportamientos. Por lo tanto, la "organización" comprende la reorganización y la
configuración de actividades gubernamentales y no gubernamentales, el uso de la familia y las
organizaciones voluntarias, y la provisión directa de bienes y servicios a través de organismos
públicos o controlados por el Estado.
3.3. La tipología de herramientas del gobierno de Peter John

Peter John ha desarrollado recientemente una tipología que propone tres grandes
grupos de herramientas o recursos de los que disponen los gobiernos para manipular, en
mayor o menor grado, la realidad social a fin de influir en los resultados de las políticas
públicas. En cada uno de ellos se identifican dos herramientas.
3.3.1. Tres grupos y seis herramientas del gobierno
El primer grupo son las herramientas directas o de arriba abajo, que van directamente
desde la autoridad pública estatal a los individuos o grupos que se necesita que cambien para
lograr el resultado de política pública o para adquirir la capacidad y la tecnología para hacer las
cosas. La primera herramienta (derecho y regulación) actúa modificando la estructura de
incentivos con la que cuentan las personas y organizaciones mediante la alteración del
derecho y la reformulación del marco regulador, algo que muchos Estados occidentales tienen
la capacidad de hacer frecuentemente siempre que no se encuentren obstáculos internos en el
Estado, como la oposición de otro poder del Estado o un actor con capacidad de veto. La
segunda herramienta (gasto público e impuestos) actúa aumentando o alterando el nivel de
financiación pública dirigida a un problema público, bien relacionado con los servicios
gubernamentales directos o con pagos de transferencia o diferentes tipos y niveles de
tributación. El Estado o la autoridad pública pueden desplegar más dinero para liberar
capacidad, gastar en más personas dedicadas a las tareas en cuestión o invertir en tecnología
para superar problemas humanos. El mismo efecto se puede generar mediante los impuestos,
que crean una línea de gastos para un grupo de ciudadanos o imponen costes o beneficios.
El segundo grupo se refiere al funcionamiento interno de la autoridad estatal o pública
que puede tener efectos derivados positivos. La tercera herramienta (administración y gestión
pública) es la reorganización de las administraciones públicas y los organismos de ejecución
que pueden ser reconfigurados mediante incentivos al rendimiento, subcontratación de
servicios públicos, creación de cuasi-mercados o la mejora de la regulación (en general, la
Nueva Gestión Pública). Como resultado, la autoridad pública se vuelve más eficiente en la
forma en que lleva a cabo sus actuaciones y hay una cadena de mando vertical más eficaz. La
cuarta herramienta (instituciones) es la reforma de la estructura del Estado o autoridad pública
a través del rediseño de las instituciones políticas formales e informales. Para que funcione se
necesita un poco de reflexión acerca de la finalidad de una institución.

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El tercer grupo es más “blando”; en él no hay tanto un enfoque de “ordeno y mando”

como una dependencia de la cooperación, la persuasión y la interacción social. La quinta
herramienta (información, persuasión y deliberación) tiene que ver con la base de
conocimientos del gobierno, a través de la comunicación y la persuasión, utilizando la
capacidad del Estado para comunicar mensajes y participar en acciones de persuasión. Esta
técnica también consiste en la creación de formas más equitativas de diálogo entre el
ciudadano y el Estado a través de la participación en la adopción de decisiones a nivel local, y
la coproducción de servicios públicos por parte de ciudadanos trabajando junto con los
profesionales. La sexta herramienta (redes y gobernanza) es similar: el uso de las herramientas
“blandas” de las redes y el sistema de gobernanza para efectuar cambios, como por ejemplo a
través de alianzas entre los sectores público y privado. Estas redes pueden relacionarse con la
cantidad de capital social existente, asegurando que el Estado es receptivo y tiene afinidad con
estos factores sociales. Las redes pueden crear círculos virtuosos de actividad cooperativa que
luego irradian en resultados de política pública más eficaces.
Tipos de herramientas, según Peter John
Directas o de arriba a abajo
1. Derecho y regulación
2. Gasto público e impuestos
Internas del Estado
3. Administración y gestión pública
4. Instituciones
No estándares
5. Información, persuasión y deliberación
6. Redes y gobernanza
3.3.2. Eficacia y dificultades de los diferentes tipos de herramientas de gobierno
Cada aproximación a las herramientas de gobierno depende de una interpretación
específica de cuáles son las formas relevantes de la acción pública en la política y en la
sociedad. Eso implica no sólo una descripción de la herramienta, sino una explicación de las
acciones que se derivan de ella; el carácter de la herramienta y de las personas u
organizaciones afectadas por ella son también componentes relevantes. En un extremo está el
enfoque de arriba hacia abajo reflejado en algunos tipos de leyes y en la prestación de
financiación pública. Esta perspectiva tiene la ventaja de que los objetivos de la reforma se
especifican claramente con antelación y hay un plan claro de cómo llegar al resultado deseado.
El problema es que los legisladores no pueden prever todas las situaciones para las que una ley
se ha diseñado y una normativa jurídica no puede adaptarse siempre a circunstancias
rápidamente cambiantes. Sobre todo, el propio atractivo del enfoque arriba-abajo puede
provocar su fracaso ya que al especificar con antelación los objetivos, puede crear resistencia
por parte de la población en general, que puede rechazar la aplicación de herramientas
diseñadas para un fin concreto, especialmente si sienten que no han participado en la decisión.
Los otros tipos de actuación pueden ser más potentes al afectar el comportamiento de
los participantes en el largo plazo. Las instituciones tienen esta cualidad, por ser
configuraciones duraderas que afectan los incentivos de los actores. Pueden incorporar ciertos
valores sociales, por lo que pueden conducir a la cooperación social a largo plazo. El otro
conjunto de actuaciones tiende a funcionar de manera menos abierta y a involucrar a grupos y
ciudadanos hacia objetivos comunes. Este enfoque supera los problemas atribuidos a las
herramientas directas o de arriba abajo y tiene el potencial de crear círculos virtuosos, basados
en la confianza, la cooperación y el aprendizaje mutuo. Pero puede darse el caso de que tales
herramientas puedan terminar replicando los mismos comportamientos y prácticas sociales
que condujeron a resultados sociales negativos originalmente.
Aunque es complicado hacer una valoración clara acerca de las fortalezas y debilidades
relativas de cada una de las herramientas y perfilar cuál es la mejor combinación, John
propone separar dos cuestiones o criterios. La primera se refiere a la facilidad de introducción
de una herramienta, o el grado en que un recurso puede aplicarse por el Estado u otro agente
público, lo que tiene que ver con la viabilidad de conseguir poner en práctica mecanismos y

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procesos técnicos, pero también con el entorno político que restringe a los decisores, ya sea a
través de los requisitos de las normas institucionales, la presión de la opinión pública para
actuar y la debilidad de los políticos frente a los burócratas tradicionales. La segunda cuestión
es la valoración de la eficacia de las herramientas, las consideraciones técnicas como la
comprensión del impacto de la coacción, la persuasión o la creación de redes, por ejemplo,
pero también puede reflejar restricciones políticas de base y decisiones respecto a por qué una
herramienta en particular puede tener un limitado o fuerte efecto en la sociedad en general.
Comparación de las herramientas de gobierno
Recurso Facilidad de empleo Eficacia
Derecho y regulación Alta Baja
Gasto público e impuestos Media Baja
Administración y gestión pública Media Media
Instituciones Baja Alta
Información, persuasión y deliberación Alta Media
Redes y gobernanza Media Baja
El derecho y la regulación pueden introducirse con bastante facilidad, dependiendo del
sistema político, en función de que tenga una separación de poderes muy marcada o un
número alto de actores con veto (como por ejemplo un tribunal constitucional fuerte, una
segunda cámara poderosa, etc.). En los sistemas políticos unitarios, por ejemplo, es más fácil
promulgar muy rápidamente ciertas leyes, al contrario que en los sistemas federales o con más
separación de poderes, donde el ejecutivo central no siempre puede conseguir lo que se
propone y lo tiene que negociar con otros actores. Pero, en general, si hay voluntad política y
mayorías detrás de la acción ejecutiva no es difícil promulgar las leyes deseadas. El problema
aquí es si se pueden hacer cumplir esas leyes una vez promulgadas; depende de la aceptación
pública de la propia ley, de los recursos destinados a su aplicación, de si la ley consiste en
obligar a alguna conducta o a prohibirla, de si los grupos de interés la apoyan y de si la
administración y otras agencias públicas están detrás de la ley.
El gasto público y los impuestos pueden ser relativamente fáciles de aplicar por los
gobiernos, pero su uso es muy dependiente del estado de las finanzas públicas y de si hay
apoyo político suficiente para afrontar ese gasto. Según John, los recursos financieros son
menos eficaces de lo que podría imaginarse, ya que es complicado dirigir el dinero hacia los
sectores adecuados y en el tiempo adecuado. El problema es que los impactos conseguidos no
suelen ser tan altos como se espera debido a la dificultad de asegurar que el dinero no ha sido
derrochado o no ha quedado absorbido en los diferentes escalones administrativos o
presupuestarios produciendo ciertos productos de política pública (policy outputs) pero que no
han llevado a los resultados deseados (policy outcomes) en la sociedad. También es posible
que haya límites en la medida en que los incentivos financieros conducen a cambios en la
conducta de los ciudadanos. Por supuesto, el dinero es una condición necesaria para las
intervenciones más eficaces y normalmente se utiliza combinado con otros instrumentos, pero
en los casos donde el dinero es decisivo en la intervención, los costes de su uso, sobre todo si
se aplica de manera muy rápida, suelen ser sorprendentemente altos. Por tanto, el gasto
funciona bien si hay una necesidad nueva o insatisfecha hasta ahora por los decisores, y los
impuestos funcionan allí donde existe un grupo identificable que tiene un incentivo para
cambiar su comportamiento como resultado del cambio impositivo.
La reforma de la organización interna de la administración pública, especialmente en la
dirección de la Nueva Gestión Pública, es relativamente fácil de implantar dado que los
ejecutivos tienen un alto grado de control sobre sus procedimientos internos y que los
funcionarios se encuentran, al menos formalmente, bajo el mando de los políticos. Existen
algunas pruebas de que la reforma o modernización de las administraciones mejora la calidad
de la gestión pública y tiene efectos favorables sobre el desempeño y la provisión de las
políticas públicas. A pesar de que es difícil demostrar el impacto de la Nueva Gestión Pública y
que hay ciertos inconvenientes en las reformas generales, varios estudios muestran efectos

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positivos de las medidas concretas para mejorar el rendimiento mediante incentivos, como la
remuneración ligada al rendimiento y la medición del desempeño.
Las reformas institucionales son las herramientas de efectos más intensos, en parte
porque alteran las reglas del juego. También afectan a las condiciones bajo las cuales los
ciudadanos y grupos cooperan para proporcionar una ruta directa para mejorar los resultados
de las políticas públicas. Pero las instituciones políticas son difíciles de reformar o de
introducir, tienden a tener un impacto sólo en el largo plazo y sus efectos pueden depender
del contexto en el que se introducen. Tampoco está claro qué instituciones son las mejores o
las que deben crearse, ni está claro si es mejor concentrarlas para mejorar la responsabilidad y
la rendición de cuentas y su capacidad de decisión, o es mejor fragmentarlas para permitir los
contrapesos y el aprendizaje entre ellas. No obstante, la reforma institucional es un poderoso
instrumento de cambio que a menudo se subestima y sigue sin ser bien entendido.
La información es un recurso atractivo y de bajo coste para el gobierno, siendo
relativamente fácil de introducir, aunque hay casos en los que la persuasión por sí sola podría
no ser una razón de peso para que los individuos y las organizaciones cambien su conducta. Sin
embargo, a veces nos podemos encontrar con que estas herramientas tienen más potencial
del que puede asumirse a primera vista, ya que pueden usarse de forma eficaz ciertas señales
de información bien elaboradas. La influencia de los actores públicos aumenta cuando éstos
desarrollan ciertas habilidades para influenciar las decisiones de los ciudadanos, empujándolos
sutilmente (nudging) hacia un curso de acción concreto. También puede darse el caso de que,
cuando los ciudadanos tienen la oportunidad de debatir asuntos públicos y de tomar
decisiones por sí mismos, pueden influir en los resultados mediante la propia elaboración y
aplicación de políticas públicas ellos mismos (coproducción de políticas).
Las redes y la gobernanza son una herramienta más fácil de introducir por los
gobiernos, al menos superficialmente en forma de alianzas o asociaciones público-privadas y
redes entre organizaciones públicas y privadas. Aunque se hace mucho hincapié en la
importancia de las redes, los estudios no apoyan tanto esa visión. El problema es que a veces
estas redes no tienen demasiado contenido. Su misma fluidez y la falta de contenido implican
que tienen dificultades para influir en la política pública y así incentivar ciertas formas
deseadas de conducta. A veces no tienen la fuerza suficiente para cambiar los incentivos de
ciertos actores poderosos. Lo que a veces sí hacen son ciertas actuaciones de política pública
simbólica sin mucho impacto en los resultados de política públicas.
En general, no existe ninguna herramienta de gobierno que sea a la vez fácil de
introducir y altamente eficaz. Una primera conclusión es que un buen número de procesos
sobre los que los gobiernos tienen un mayor control directo son aquellos en los que el alcance
o impacto es más limitado, como las leyes, o regulaciones, o los presupuestos. Los tipos de
impacto donde el control gubernamental es indirecto son aquellos en los que se pueden
obtener mayores beneficios de la intervención, como con los instrumentos no estándares. Por
ello, los poderes públicos deberían trabajar más intensamente con los instrumentos que
controlan menos y dejar más de lado las herramientas bajo su control directo.
3.4. El diseño de políticas (policy design): elementos y criterios de elección de instrumentos y

consecuencias
3.4.1. Elementos del diseño
Se llama “diseño de políticas” (policy design) al proceso por el cual en una o varias de
las diferentes fases se configuran las políticas públicas para alcanzar un objetivo concreto,
tanto a través del análisis técnico como a través del proceso político. Una vez que la política
está diseñada, se promulga y se implanta. En este momento las unidades administrativas
traducen la voluntad de los poderes ejecutivo y legislativo en resultados de políticas pública.
Según Birkland, en algún momento (preferiblemente pronto en el proceso) durante el diseño
de políticas, los decisores deben considerar explícitamente cinco elementos de diseño, que se
enumeran en la siguiente tabla.

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Elementos del diseño de políticas públicas

Elementos del diseño Preguntas necesarias
Fines de la política pública ¿Cuáles son los fines de la política? ¿Eliminar un problema? ¿Aliviar un problema, pero no
eliminarlo por completo? ¿Impedir que un problema empeore?
Modelo causal ¿Cuál es el modelo causal? ¿Sabemos que, si hacemos X, resultará Y? ¿Cómo lo sabemos?
Si no lo sabemos, ¿cómo podemos averiguarlo?
Herramientas de la política ¿Qué herramientas o instrumentos se utilizarán para poner la política en práctica? ¿Van a
pública ser más o menos coercitivos? ¿Van a basarse más en los incentivos, la persuasión, o la
información, o en la creación de capacidades?
Destinatarios de la política ¿El comportamiento de quién se supone que debe cambiar? ¿Hay destinatarios directos e
pública indirectos? ¿Se basan las opciones de diseño en nuestra construcción social de la
población destinataria?
Implantación de la política ¿Cómo se implantará el programa? ¿Quién creará el diseño del sistema de implantación?
pública ¿Se seleccionará un diseño de arriba abajo o de abajo hacia arriba? ¿Por qué?
3.4.2. Criterios de selección y combinación de instrumentos en el diseño de políticas
Los diseñadores de políticas deben considerar una serie de criterios a la hora de
seleccionar un instrumento de política. Uno de estos criterios es la viabilidad política. Debido a
que la formulación de políticas es también un proceso político tanto como técnico, puede
suceder que incluso ciertas herramientas de política que son técnicamente superiores no
pueden ser adoptadas porque son políticamente impopulares o inviables. Por ejemplo, Estados
Unidos tiene un ejército completamente voluntario y depende en gran medida de las reservas
militares para aumentar su personal, como durante las guerras en Irak y Afganistán. Un
ejército de voluntarios es una manera políticamente más factible para cubrir las necesidades
de personal que la conscripción obligatoria, que fue muy controvertida durante la guerra de
Vietnam y sería mucho más controvertida hoy en día, dada la oposición histórica de los
estadounidenses al reclutamiento obligatorio. Otros países con diferentes necesidades y
culturas políticas, como Israel, requieren el servicio militar obligatorio, dado que claramente la
dinámica política y de seguridad en Israel son diferentes de las de Estados Unidos.
Un segundo factor en la elección de herramientas de política son los recursos
disponibles para aplicar la política. Por ejemplo, puede haber dos formas básicas alternativas
de combatir el problema de los incendios forestales: el establecimiento de miles de puestos de
observación y de bomberos en los bosques o el empleo de un programa de educación pública
para convencer a la gente que sólo ellos pueden prevenir los incendios forestales. El lema
actual del Servicio Forestal de los Estados Unidos que se anuncia en campañas y carteles es
"sólo usted puede prevenir los incendios forestales", que intenta hacer frente al riesgo de
incendio. El Servicio Forestal de Estados Unidos, por tanto, ha decidido resaltar las
herramientas de educación y exhortación a la población sobre el peligro de los incendios, ya
que es mucho menos costoso que los esfuerzos más agresivos para detectar y prevenir los
incendios causados por descuido. Por supuesto, la campaña de educación pública puede no ser
totalmente eficaz para hacer frente al riesgo de incendios forestales, y muchos de los
incendios se siguen iniciando por descuido, pero esta campaña y otras, tales como animar a la
gente a dejar de fumar o las que les recuerdan que usen el cinturón de seguridad, fueron un
éxito en inducir un cambio de conductas entre una gran proporción de la población y ha
merecido la pena todos los dineros invertidos en ellas.
Un tercer criterio de selección de los instrumentos de política pública se basa en los
supuestos de conducta de las poblaciones destinatarias. Los destinatarios de la política son las
entidades, personas u organizaciones, cuyo comportamiento pretende modificar la política
pública. La elección de la herramienta de política depende de la conducta que se le suponga al
destinatario. La elección de una herramienta coercitiva revela algo sobre los supuestos que se
tienen sobre la conducta de los destinatarios distinto a los supuestos que se tiene a la hora de
elegir, por ejemplo, un conjunto de incentivos económicos. Este vínculo entre los fines de
política pública y la herramienta de política elegida estaría dentro de una categoría más amplia
que Salamon y Lund llaman "efectividad", que puede ser evaluada en dos niveles: la "eficacia
de la oferta" del programa en la prestación de un nivel necesario de outputs para inducir

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cambios en la población destinataria, y la "eficacia de la focalización" del programa en la

alteración de las conductas de los destinatarios de la política.
Normalmente estas consideraciones dan por hecho que los instrumentos de política se
suelen utilizar de forma aislada. Sin embargo, no hay nada que sugiera que en realidad se
puedan y se suelan utilizar varias herramientas de política en combinación para tratar un
problema concreto. Por ejemplo, en la política antidroga, se han endurecido las penas por
tráfico de drogas, se ha tratado de aumentar los alijos de droga antes de entrar en el país, pero
a la vez se ha experimentado con campañas de educación pública, a veces dirigidas a los
jóvenes. La tendencia es, por tanto, a "agrupar" los instrumentos de política en “paquetes de
herramientas” que están todas dirigidas a alcanzar objetivos similares, y así se refleja en las
últimas investigaciones que tienen por objeto dilucidar cuáles son las mejores combinaciones
de instrumentos para resolver ciertos problemas de política pública.
Tema 4. El contexto institucional de las políticas públicas.

Actores. Recursos y procesos políticos-administrativos
Este tema ha sido excluido del programa 2014-2015
Tema 5. La definición de los problemas y la formación de la agenda:

teorías y práctica
5.1. La definición del problema

La definición del problema puede entenderse como una historia causal que: 1)
identifica un daño; 2) describe su causa; 3) asigna la culpa a sus causantes; y 4) reclama al
gobierno su responsabilidad para detenerlo. La definición del problema es relevante para la
política pública porque prepara el escenario para el resto de los componentes del proceso de
adopción de decisiones. La manera en que se define un problema determina en cierta medida
el conjunto de posibles respuestas en materia de políticas públicas mediante las cuales puede
resolverse el problema. Por ejemplo, en el caso del problema público del desempleo hay una
gran diferencia entre definirlo como un problema de falta de educación formal, como
producto de una recesión económica o como falta de voluntad para buscar un empleo.
Dependiendo de la definición utilizada, las soluciones pueden variar considerablemente, desde
la mejora de la financiación pública del sistema educativo hasta intervenir a escala
macroeconómica para estimular el crecimiento económico, o a la reducción de las
prestaciones por desempleo con el fin de motivar a las personas a buscar un empleo. Este
ejemplo ilustra el hecho de que en la mayoría de los casos no existe una concepción "obvia" de
un problema. Diferentes actores pueden tener diferentes percepciones de un mismo
fenómeno empírico. En este sentido, por lo general el actor que propone la primera definición
del problema tiene una ventaja estratégica sobre el resto de actores.
La definición del problema se realiza sobre dos parámetros: datos objetivos (por
ejemplo, los niveles de contaminación del medio ambiente o datos sobre el nivel de pobreza) y
el grado de reconocimiento de estos criterios objetivos. Sin duda, la definición del problema no
consiste en un entendimiento neutral de la existencia de problemas, sino más bien en su
“construcción social”. De hecho, un “problema” podría existir sólo porque la gente piensa que
existe. Los estudios de regulación del riesgo, por ejemplo, han revelado que tiende a haber una
diferencia significativa entre cómo los expertos evalúan la existencia y la gravedad de un riesgo
y la percepción pública que existe de esos riesgos. Esta división tiene implicaciones
importantes para la elaboración de políticas públicas porque la demanda social podría dar
lugar a la iniciación de un proceso de elaboración de políticas, a pesar de la ausencia de un
problema “genuino” que necesite resolverse.

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5.2. La construcción objetiva de los problemas de las políticas públicas: el papel de las
estructuras y de las condiciones sociales
La idea de que los problemas públicos se originan en el nivel de “desarrollo” de una
sociedad y de que los conjuntos particulares de problemas son comunes a los Estados con
niveles similares de desarrollo se abordó por primera vez por los analistas de la elaboración de
políticas públicas desde una perspectiva comparada. La idea subyacente era que la estructura
de la economía de una nación determina los tipos de políticas públicas adoptadas por el
gobierno. Llevada al extremo, esta línea de análisis condujo a los estudiosos a desarrollar la
tesis de la convergencia. La tesis de la convergencia sugiere que, a medida que los países se
industrializan, tienden a converger hacia la misma combinación de políticas. Desde este punto
de vista, el establecimiento de la agenda es un proceso casi automático que se produce como
resultado de las tensiones y presiones impuestas a los gobiernos por la industrialización y la
modernización económica. Poco importa, por ejemplo, si los problemas son en realidad
generados por los actores sociales y se colocan en las agendas gubernamentales, o si los
Estados y los funcionarios públicos toman la iniciativa en la elaboración de políticas. En su
lugar, lo que es significativo es el hecho de que políticas similares surgieron en diferentes
países, independientemente de las diferencias en sus estructuras sociales y políticas.
A mediados de la década de 1980 surgió una segunda explicación menos determinista
del establecimiento de la agenda, que trataba los factores políticos y económicos como un
todo integral. Este modelo de dependencia de recursos argumentaba que la industrialización
crea una necesidad de programas como la seguridad social, y además genera los recursos
económicos para permitir que los Estados hagan frente a esta necesidad. La industrialización
también crea una clase obrera con una necesidad de seguridad social y con los recursos
políticos necesarios para ejercer presión sobre el Estado y satisfacer esas necesidades. La
ideología del gobierno en el poder y las amenazas políticas que afronta son también factores
importantes que influyen en el grado en que el Estado está dispuesto a satisfacer la demanda
de bienestar social y los tipos de programas que está dispuesto a utilizar para hacerlo.
5.3. La construcción subjetiva de los problemas de las políticas públicas: el papel de los
actores políticos y los paradigmas
Las visiones del mundo o las ideologías han sido reconocidas desde hace mucho como
ayudas para que los individuos den sentido a las realidades complejas mediante la
identificación de los problemas de política general y de las motivaciones de los actores
involucrados en la política y las políticas públicas. Estos conjuntos de ideas, sin embargo,
tienden a ser muy difusos y no se traducen fácilmente en puntos de vista específicos sobre los
problemas políticos y el proceso de establecimiento de la agenda.
Las creencias basadas en principios y las historias causales, por otra parte, pueden
ejercer una influencia mucho más directa en el reconocimiento de los problemas de política
pública y en su contenido subsiguiente. En el ámbito de la política pública, esta noción de las
ideas que crean demandas o exigencias a los gobiernos fue propugnada por Paul Sabatier,
entre otros autores de las décadas de los ochenta y noventa. El concepto de historias causales,
en particular, se aplicó al establecimiento de la agenda por Deborah Stone. En opinión de
Stone, este concepto implicaba la construcción de una “historia” sobre qué causaba el
problema de política pública en cuestión. Como ha argumentado: “Las teorías causales, si
tienen éxito, hacen más que demostrar de forma convincente la posibilidad de control humano
sobre las malas condiciones. En primer lugar, pueden desafiar o proteger un orden social
existente. En segundo lugar, mediante la identificación de los agentes causales, pueden asignar
responsabilidades a determinados actores políticos para que alguien tenga que detener una
actividad, hacerla de otra manera, compensar a sus víctimas o, posiblemente, afrontar el
castigo. En tercer lugar, puede legitimar y habilitar a actores particulares como “arregladores”

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del problema. Y en cuarto lugar, pueden crear nuevas alianzas políticas entre personas que se
muestran que están en la misma relación de víctima respecto al agente causal”.
Como argumenta Murray Edelman, en esta perspectiva las cuestiones de política
pública se plantean en gran medida por sí mismas en los discursos sociales, a menudo en
función de construcciones ideológicas preexistentes aplicadas a las circunstancias cotidianas
específicas: “Los problemas llegan al discurso y, por lo tanto, a la existencia como refuerzos de
las ideologías, no simplemente porque estén ahí o porque sean importantes para el bienestar.
Significan quiénes son virtuosos y útiles y quiénes peligrosos e inadecuados, qué acciones
serán recompensadas y cuáles penalizadas. Constituyen las personas como sujetos con clases
particulares de aspiraciones, auto-concepciones y temores, y generan las creencias sobre la
importancia relativa de los acontecimientos y los objetos. Ellos son fundamentales para
determinar quién ejerce la autoridad y quién la acepta. Construyen áreas de inmunidad frente
a la preocupación porque esas áreas no se ven como problemas”.
Por lo tanto, la definición de un problema no sólo se ve afectada por los intereses y
creencias de diferentes coaliciones de actores, sino también por las características específicas
del problema. Algunos atributos de un problema pueden resaltarse a medida que se prestan a
una solución particular, mientras que otros atributos se minimizan. Esa manera específica de
presentar problemas se conoce comúnmente como encuadramiento (framing). Implica el uso
selectivo de los conocimientos y la información acerca de un problema y de las relaciones
causales que lo rodean, con el objetivo de darle sentido y hacerlo manejable. Los encuadres
(frames) se emplean estratégicamente por los actores políticos como una manera clave
mediante la que los políticos y los legisladores que elaboran las políticas públicas estructuran
un conflicto de modo que lo puedan vencer.
Rochefort y Cobb han avanzado una serie de categorías que influyen en cómo puede
encuadrarse un problema, referidas a la “causalidad”, “gravedad”, “proximidad”, “crisis”,
“incidencia”, “novedad” y “las poblaciones problema”. La “causalidad” se ocupa de la cuestión
de qué factores o actores han causado originalmente un problema. En muchos casos, las
cuestiones de culpabilidad y la asignación de la culpa juegan un papel importante en este
contexto. Para muchos problemas, sin embargo, las causas subyacentes no son fáciles de
diagnosticar. La “gravedad” concierne a cuán severa se percibe que sea una cuestión y sus
consecuencias. Cuanto más grave y serio pueda encuadrarse un problema, más captará la
atención de los responsables políticos y los medios de comunicación. “Proximidad” implica que
la cuestión afecta directa o indirectamente los intereses personales de un público amplio. Si un
problema puede definirse de tal manera que una amplia gama de personas está afectada
potencialmente, mayores son las posibilidades de movilización política. Una “crisis” indica una
fase de desorden en el desarrollo aparentemente normal de un sistema. Las crisis son las fases
de transición, durante las que las maneras normales de operar ya no funcionan. Nuestra
definición de crisis refleja su naturaleza subjetiva como una amenaza interpretada: hablamos
de una crisis cuando los responsables políticos experimentan una amenaza seria para las
estructuras básicas o los valores y las normas fundamentales de un sistema, que hace
necesario que se adopten decisiones vitales. La “incidencia” se refiere a la prevalencia real del
problema, es decir, a la proporción de individuos que padecen el problema respecto al total de
la población. Los opositores políticos deben demostrar que el problema es de gran alcance y
que causa infortunio a muchas personas, y argumentar que el problema está empeorando. La
“novedad” es también un mecanismo importante. Etiquetar una cuestión como algo nuevo y
sin precedentes puede dar lugar a una amplia cobertura mediática. En cuanto a la “población
problema”, se trata de cómo la imagen de los grupos destinatarios se manipula por las partes
contendientes. Una de ellas tratará de ganar apoyo para una política controvertida sobre la
pobreza, describiendo a la población afectada como “víctimas sin esperanza”, mientras que los
opositores a la medida la describirán quizá como gente que ya se ha beneficiado de las
posibilidades que se le han ofrecido y que no ha sido capaz de aprovechar.

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5.4. Conceptos analíticos para entender el establecimiento de la agenda

5.4.1. Los tipos de agenda
Suele distinguirse entre la agenda sistémica y la institucional. La agenda sistémica se
refiere a todos los problemas de la sociedad que exigen la atención del público y que forman la
esfera de la discusión pública. La mayoría de los elementos en ella son generales y carecen aún
de una definición precisa. Existen agendas sistémicas para todos los niveles del sistema
político: nacional, regional y local. Algunos elementos pueden aparecer en múltiples agendas
sistémicas, mientras que otros van a aparecer en una sola. Algunos elementos pueden
aparecer simultáneamente en muchas agendas sistémicas, como la protección del medio
ambiente, el tráfico y el consumo de drogas y la criminalidad en las calles. Otras cuestiones,
como el déficit del comercio internacional o la construcción de un nuevo centro de
convenciones, van a aparecer sólo en la agenda nacional y local, respectivamente.
La agenda institucional o gubernamental contiene un conjunto de problemas que
reciben seria consideración por parte de los decisores políticos. La agenda institucional es el
programa de acción, que es más específico y concreto que la agenda sistémica. La mayoría de
las cuestiones de la agenda institucional son muy difíciles de reconocer por el público en
general, ya que en su mayor parte requieren un conocimiento detallado y técnico sobre la
política pública ya existente. Al igual que ocurre con la agenda sistémica, hay una multitud de
agendas institucionales referidas a los diferentes niveles de gobierno, y dentro de estos niveles
existe una distinción adicional entre las ramas (agendas institucionales legislativas, ejecutivas,
administrativas y judiciales). Sólo si un problema público alcanza una o más agendas
institucionales, será considerado como necesitado de una solución.
Teniendo en cuenta el enfoque de Kingdon, distinguimos entre la agenda en borrador
y la agenda de decisión. La agenda en borrador (agenda gubernamental) es una lista de las
materias que están recibiendo atención dentro del gobierno. La adopción de una política en un
primer momento requiere la elaboración de propuestas de políticas públicas. El gobierno tiene
que adoptar una decisión básica acerca de que un cierto problema de política pública debe ser
afrontado y comenzar la redacción de las medidas potenciales que se relacionan con él. Esas
cuestiones para las que se haya adoptado una decisión de este tipo constituyen la agenda en
borrador. La agenda de la decisión, por el contrario, se basa en aquellas cuestiones para las
que el gobierno ha acordado un proyecto de propuesta y, por tanto, ha decidido poner la
cuestión en la agenda del órgano responsable de la adopción de decisiones, que tiene que
tomar la decisión final en cuanto a si debe o no adoptar la política pública.
5.4.2. Perspectivas de análisis sobre el establecimiento de la agenda
Los análisis de los procesos de establecimiento de la agenda proceden de muy
distintos ángulos teóricos. Básicamente, la literatura puede agruparse en cuatro perspectivas
que se centran en diferentes aspectos del establecimiento de la agenda, como son: las pautas
de los procesos, la distribución del poder, los factores institucionales y la contingencia.
5.4.2.1. La perspectiva de proceso
Todos los análisis basados en el proceso se centran en las pautas generales que
caracterizan la dinámica del establecimiento de la agenda. Este es, por tanto, descrito y
explicado desde una perspectiva más abstracta, centrándose en los factores sistémicos que
dan forma a los procesos políticos. El análisis descriptivo de mayor influencia sobre los
procesos de establecimiento de la agenda ha sido desarrollado por Cobb, que distingue entre
tres modelos genéricos: 1) el modelo de la iniciativa exterior; 2) el modelo de la movilización; y
3) el modelo de acceso interno.
1) El modelo de la iniciativa exterior describe una situación en la que un actor
individual o un grupo de actores externos a las estructuras gubernamentales inicia una
propuesta de reforma que luego tratan de introducir en el dominio público. Esto puede
llevarse a cabo a través de diversos medios: la cobertura de los medios de comunicación, los
grupos de presión pública sobre los políticos u otras formas de acción pública que presionan a
los decisores para colocar la cuestión en la agenda institucional.

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La atención pública rara vez permanece concentrada agudamente sobre alguna

cuestión política durante mucho tiempo, incluso cuando se trate de un problema continuo de
importancia crucial para la sociedad. En su lugar se suceden ciclos de atención sobre las
cuestiones políticas y sociales, cuyo ritmo influye sobre las actitudes y comportamientos de la
opinión pública y de los gobiernos hacia los problemas políticos clave. Cada uno de estos
problemas adquiere prominencia repentinamente, generando la suficiente presión política
para provocar un cambio efectivo, permanece allí por un corto lapso de tiempo y luego,
aunque todavía irresueltos en gran medida, se desvanece gradualmente del centro de la
atención de la opinión pública.
La percepción pública no refleja cambios en las condiciones reales sino que refleja el
funcionamiento de un ciclo sistemático de intensificación del interés público y luego de
aburrimiento creciente con ciertos asuntos. Este ciclo está enraizado en la naturaleza de
ciertos problemas y en la manera en que los grandes medios de comunicación interactúan con
el público. El ciclo tiene cinco etapas, que tienen una duración variable dependiendo de la
cuestión particular implicada, pero que casi siempre suceden en la secuencia siguiente:
El ciclo de atención a las cuestiones:
Fase Contenido
La etapa previa Esta es la situación que se da cuando existe alguna condición social altamente indeseable que no ha
del problema captado mucha atención pública, incluso aunque algunos expertos o grupos de interés puedan estar
alarmados por ella. Generalmente las condiciones objetivas con respecto al problema son mucho peores
durante esta etapa que cuando el público llega a interesarse por él.
El descubrimiento Como resultado de alguna serie trágica de sucesos o por otras razones, el público llega a ser consciente y
alarmado y el a estar alarmado por los males de un problema particular. Este descubrimiento sobresaltado se
entusiasmo acompaña invariablemente de un entusiasmo optimista sobre la capacidad de la sociedad para solucionar
eufórico este problema o para hacer algo efectivo dentro de un lapso de tiempo relativamente corto. Lo que
subyace es que todo obstáculo puede eliminarse y que cada problema puede resolverse sin una
reordenación fundamental de la misma sociedad, si se le dedica el suficiente esfuerzo. La política de la fe
en lugar de la política del escepticismo.
La comprensión La tercera etapa consiste en un entendimiento gradual de que el coste de “solucionar” la cuestión es muy
del coste del elevado, tanto en términos de dinero como en grandes sacrificios para numerosos grupos sociales. El
progreso público comienza a darse cuenta de que parte del problema puede provenir de arreglos que
significativo proporcionan beneficios significativos para muchos. El reconocimiento paulatino de que hay un tipo de
relación entre el problema y su “solución” constituye una parte clave de la tercera etapa.
La decadencia La etapa previa se transforma casi imperceptiblemente en una decadencia gradual en la intensidad del
gradual del interés público en el problema. Al darse cuenta de las dificultades y de los costes de la solución se
interés público producen tres reacciones: algunas personas sólo se desaniman; algunas se siente amenazadas al pensar
intenso en el problema por lo que dejan de hacerlo; y otros se aburren. La mayoría de la gente experimenta una
combinación de estos sentimientos. Consiguientemente el deseo del público de mantener el interés
centrado en la cuestión se desvanece. Y en este momento alguna otra cuestión suele alcanzar la etapa
segunda, por lo que ejerce un influjo más novedosos y poderoso sobre la atención pública.
La etapa posterior En la etapa final, una cuestión que ha sido reemplazada en el centro de la preocupación pública se
del problema desplaza a un limbo prolongado, una esfera crepuscular de atención menor o de interés recurrente
espasmódico. En este momento la cuestión tiene una relación diferente con la atención pública de la que
prevalecía en la etapa previa del problema. Por una razón, mientras que el interés estuvo centrado en
este problema se crearon instituciones, programas y políticas públicas para afrontarlo. Estas entidades
casi siempre persisten y con frecuencia han tenido algún impacto incluso después de que la atención
pública se ha desplazado a otra parte.
Sin embargo, no todos los problemas sociales atraviesan este “ciclo de atención a las
cuestiones”. Aquellos que han llegado al final del ciclo de atención a las cuestiones suelen
poseer en cierto grado tres características: 1) La mayoría de las personas de la sociedad no
sufren el problema, sino una minoría. 2) Los sufrimientos causados por el problema se generan
por arreglos sociales que proporcionan beneficios a una mayoría o a una minoría poderosa de
la población. 3) La cuestión no tiene cualidades intrínsecas estimulantes o ha dejado de
tenerlas. Un problema debe ser trágico y emotivo para mantener el interés público, porque las
noticias son consumidas como una forma de entretenimiento y, como tal, compiten con otros
tipos de diversión por una parte del tiempo de cada persona. Cada cuestión compite no sólo
con todos los demás problemas sociales y eventos públicos, sino también con una multitud de
cuestiones no noticiosas que suelen ser mucho más agradables de ver. De hecho, la cantidad
de tiempo de emisión por radio o televisión, o de espacio en los periódicos dedicada a la

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cobertura de los deportes, en comparación con la política internacional, es un comentario

sobre el valor relativo que el público adjudica al conocimiento acerca de estas dos materias.
Cuando se dan todas las condiciones anteriores en un problema dado que ha captado
la atención pública, éste tiene grandes probabilidades de llegar al final del “ciclo de atención a
las cuestiones”, y, en consecuencia, se desvanecerá gradualmente del centro de la escena. La
primera condición implica que la mayoría de las personas no recordarán continuamente el
problema por haberlo padecido en primera persona. La segunda condición implica que la
solución del problema requiere una atención y un esfuerzo sostenidos, además de cambios en
las instituciones o en los comportamientos sociales. Esto significa, a su vez, que los intentos
característicos para resolverlos amenazan a grupos importantes de la sociedad. La tercera
condición significa que la atención sostenida de los medios de comunicación sobre este
problema aburre pronto a la mayoría del público. Tan pronto como los medios de
comunicación perciben que su énfasis sobre este problema resulta amenazante para muchas
personas y aburrido para muchas más, desplazarán su atención a algún “nuevo” problema.
2) El modelo de movilización describe un proceso de establecimiento de la agenda
donde las instituciones o líderes políticos tratan de mover temas de la agenda sistémica a la
institucional con el fin de reunir el apoyo necesario para lograr sus objetivos. En contraste con
el modelo de iniciativa exterior, el modelo de movilización tiene en cuenta que la agenda se
puede establecer desde arriba hacia abajo y que las cuestiones se colocan directamente en la
agenda institucional por los decisores. Si bien puede haber habido extensos debates sobre los
asuntos entre los decisores antes de su incorporación a la agenda, el público puede tener poco
conocimiento de la cuestión. Este proceso de movilización suele ser provocado por un fallo del
sistema o por choques exógenos, también conocidos como “acontecimientos focalizadores",
seguido por la puesta en marcha de un panel de expertos. Los decisores pueden adoptar
formalmente entonces las recomendaciones de los expertos en el proceso de decisión. De ahí
que este modelo tenga en cuenta que las opiniones de los expertos pueden hacer una
importante contribución en la construcción de las agendas. Tras el inicio de la cuestión, los
decisores aclaran y explican lo que buscan del público. La movilización de la cuestión en el
dominio público es necesaria en circunstancias en las que la implantación de una política
pública requiere la aceptación voluntaria generalizada. Los decisores buscan expandir un tema
desde la agenda sistémica a la institucional de la misma manera que los proponentes tratan de
alcanzar una agenda formal en el modelo de iniciativa exterior.
3) El modelo de acceso interno, a diferencia de los dos anteriores, describe una pauta
de establecimiento de la agenda que busca excluir la participación del público. Bajo este
modelo, los iniciadores buscan colocar una cuestión en la agenda institucional. Si la cuestión se
expande en el dominio público, por lo general se limita selectivamente a unos pocos grupos
influyentes considerados importantes para la promulgación de la política pública. Se trata
principalmente de una situación en la que los iniciadores buscan una decisión “privada” dentro
del gobierno, como un departamento gubernamental o un organismo regulador.
5.4.2.2. La perspectiva de la distribución del poder
Mientras que la perspectiva de proceso descrita anteriormente proporciona un punto
de partida importante para evaluar cómo se desarrollan los procesos de establecimiento de la
agenda, no puede explicar por qué ciertas cuestiones se trasladan a la agenda mientras que
otras no. Para explicar esto, las teorías existentes destacan como factor explicativo la
distribución de poder entre los actores involucrados. En cuanto al establecimiento de la
agenda, los diferentes grupos de actores tratan de aumentar la probabilidad de que una
cuestión reciba atención colectiva, tratando de aumentar la prominencia de un problema y/o
su apoyo. En una línea similar, pero desde una perspectiva inversa, Bachrach y Baratz
argumentaron que el poder político de los decisores podría ejercerse a través de la prohibición
de ciertas cuestiones en la agenda, es decir, mediante “no-decisiones”. En otras palabras,
podrían usar tácticas para disminuir la probabilidad de inclusión de una cuestión en la agenda,
ayudando así a preservar el statu quo. Bachrach y Baratz han denominado como una de las dos

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caras del poder a la adopción de no-decisiones, esto es, a “la práctica de limitar el alcance de la
adopción de decisiones real a las cuestiones ‘seguras’ mediante la manipulación de los valores
dominantes en la comunidad, los mitos y las instituciones y procedimientos políticos”. O en
una versión posterior más explícita: “Una no-decisión, tal y como la definimos, es una decisión
que resulta en la supresión o frustración de un desafío latente o manifiesto a los valores e
intereses del decisor. Para ser más claro y explícito, la adopción de no-decisiones es un medio
por el cual las demandas para cambiar la asignación de beneficios y privilegios existente en la
comunidad pueden ser sofocadas antes incluso de que sean expresadas; o mantenidas ocultas;
o eliminadas antes de que consigan acceso a la arena relevante para la adopción de decisiones;
o caso de fallar todas estas cosas, son mutiladas o destruidas en el estadio de decisión-
implantación del proceso de las políticas públicas”.
Con el fin de clarificar la distinción entre decisiones y no-decisiones, estos autores
deslindan teóricamente los conceptos de poder, influencia, autoridad y fuerza para determinar
su repercusión en la adopción de decisiones y de no-decisiones. Para ellos existe una relación
de poder cuando: “a) hay un conflicto sobre valores entre A y B; b) B accede a los deseos de A;
y c) lo hace porque teme que A le prive de un valor o valores que él, B, estima mucho más altos
que aquellos que habría logrado mediante la insumisión”. La diferencia entre el poder y la
fuerza radica sencillamente en que, en una relación de poder, una parte obtiene el
consentimiento de la otra mientras que, en una situación que implique fuerza, los objetivos de
uno deben ser alcanzados a pesar de la insumisión de la otra. Por ello, el recurso a la fuerza
puede redundar en una pérdida de poder.
Por su parte, Schattschneider hizo hincapié en que, en lugar de los actores que
participan activamente en el establecimiento de la agenda, es el dominio público más amplio
el que resulta clave para entender la política. En este sentido argumenta que el contendiente
que está perdiendo una batalla sobre una cuestión tratará por su bien de atraer más y más
indecisos al conflicto, socializándolos así hasta que cambie el equilibrio de fuerzas. Por el
contrario, será ventajoso para el que está ganando contener el alcance del conflicto para no
alterar este equilibrio de poder favorable. Por lo tanto, las batallas sobre las cuestiones se
ganan o se pierden con frecuencia según el éxito de los combatientes, ya sea en conseguir que
el público se involucre o en mantenerlo al margen. En síntesis, este es el planteamiento que
había establecido Schattschneider desde un ángulo político poco tiempo antes: “De hecho, la
definición de las alternativas es el instrumento supremo de poder; muy raramente podrán
estar de acuerdo los antagonistas en lo que son los temas, porque la definición implica poder.
Aquel que determina de qué trata la política maneja a la nación, porque la definición de las
alternativas es la elección de los conflictos y la elección de conflictos localiza el poder”.
De otra parte, puede afirmarse que existe una situación de no-decisión cuando los
valores dominantes, las reglas del juego aceptadas, las relaciones de poder existentes entre los
grupo y los instrumentos de fuerza, solos o en combinación, previenen efectivamente que
ciertas quejas se desarrollen como cuestiones divisivas, que susciten la división de la opinión
pública, que exigen decisiones. Este fenómeno se distingue con claridad de los aspectos de la
adopción de no-decisiones porque la mera existencia de la “movilización del prejuicio” es
suficiente para impedir que una cuestión latente llegue a ser un asunto a decidir.
5.4.2.3. La perspectiva institucional
Las primeras teorías del establecimiento de la agenda también hicieron hincapié en el
papel que juegan las estructuras institucionales en la definición de las líneas de conflicto y en
la configuración de los equilibrios de poder. Para Schattschneider, “todas las organizaciones
políticas tienen un sesgo a favor de la explotación de algunos tipos de conflictos y la supresión
de otros porque la organización es la movilización del sesgo. Algunas cuestiones se organizan
en la política, mientras que otras se organizan fuera”. Uno de los enfoques teóricos más
conocidos que tiene en cuenta los arreglos institucionales es el marco de referencia del
“equilibrio interrumpido”, desarrollado por Baumgartner y Jones, que pretende explicar por
qué los procesos políticos se caracterizan por la estabilidad y el incrementalismo, es decir, por

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un mínimo de ajustes en los acuerdos políticos existentes, pero en ocasiones se producen

cambios fundamentales (etiquetados como “interrupciones de política pública”). De acuerdo
con este enfoque, tanto la estabilidad política como el cambio están determinados
principalmente por los escenarios y las imágenes de las políticas públicas. Los escenarios de la
política son ámbitos institucionales en los que se lleva a cabo la adopción de decisiones. Las
imágenes de política pública son los puntos de vista compartidos por las llamadas
“comunidades de política pública” (conjunto de actores públicos y privados implicados en un
sector de políticas) en relación a las características de un problema público determinado y las
formas de resolverlo. Mediante el establecimiento de la agenda cambian las imágenes de
política pública. Por regla general, esto sucede cuando los actores reciben una nueva imagen
de un nuevo escenario de política pública. Los elementos que tienen mayor potencial para
afectar a las imágenes y los escenarios de las políticas públicas son los shocks externos, como
por ejemplo el accidente nuclear de Fukushima de 2011 o la crisis crediticia global en 2008-09.
Los modos típicos del establecimiento de la agenda
Tipo de subsistema
Monopolista Competitivo
Statu quo Disputado
Viejas Carácter: estático/hegemónico Carácter: variaciones controvertidas sobre el statu quo
(negación de la agenda)
Ideas
Redefinidor Innovador
Nuevas Carácter: reencuadramiento discursivo Carácter: impredecible/caótico
interno
Los cuatro modos típicos de establecimiento de la agenda que se derivan del análisis
de Baumgartner y Jones se muestran en el cuadro anterior. En este modelo, la posibilidad de
que surjan nuevos problemas u opciones en las agendas gubernamentales depende de si los
subsistemas de política pública son monopolistas o competitivos y de si se pueden encontrar
en el subsistema nuevas ideas sobre la naturaleza de un problema de política pública y su
solución. Donde exista un monopolio bien establecido, sin nuevas ideas, es probable que
resulte la negación de la agenda y una orientación hacia el statu quo, es decir, se mantendrá la
hegemonía del subsistema existente sobre la definición y construcción de los problemas y
soluciones. Cuando ese mismo monopolio tenga algunas ideas nuevas, éstas probablemente
resultarán en algún re-encuadramiento de las cuestiones dentro del subsistema.
Cuando exista un subsistema más competitivo, pero no se hayan desarrollado nuevas
ideas, es probable que el establecimiento de la agenda contemple variaciones controvertidas
sobre el statu quo. Si las ideas siguen siendo antiguas, sin embargo, es probable que sólo se
eleven a la agenda institucional propuestas de cambios modestos en el statu quo. Sólo cuando
existen ambas situaciones (tanto un subsistema competitivo como la presencia de nuevas
ideas) es probable que se produzcan cambios innovadores más profundos en la definición y la
identificación del problema en la agenda formal de los gobiernos y que estos cambios avancen
hacia su consideración en la siguiente etapa del ciclo de las políticas públicas: su elaboración.
5.4.2.4. La perspectiva contingente
En contraste con las perspectivas que hacen hincapié en el papel explicativo de la
distribución de poder entre los actores involucrados y los arreglos institucionales, los modelos
de contingencia conciben el establecimiento de la agenda como un proceso que se ve afectado
por la casualidad, más que por el cálculo racional, y por las características de la política. El
argumento fundamental es que la elaboración de políticas públicas consiste básicamente en
un acoplamiento de los problemas y las soluciones de políticas públicas, elementos que se
considera que evolucionan de manera independiente unos de otros. Esta perspectiva también
pone de relieve los argumentos presentados anteriormente sobre la construcción social de los
problemas por parte del público, así como por los responsables políticos. Por un lado, dentro
de los sistemas políticos hay una deliberación continua sobre los problemas de política pública
y cómo definirlos; por otro lado, al mismo tiempo hay otro debate en curso sobre el desarrollo
de soluciones, el cual tiene lugar más bien de forma autónoma a partir de la definición del

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problema. Incluso puede ser el caso de que se desarrollen soluciones para problemas que aún
no existan todavía o que no se perciban. Este es el argumento básico del modelo del cubo de
basura. Estas soluciones necesitan problemas a los que se puedan ser aplicadas.
De acuerdo con este enfoque, los problemas públicos logran situarse en la agenda
política sólo cuando los problemas percibidos puedan acoplarse con éxito a aquellas soluciones
pre-existentes. Como sostiene Kingdon, el grado en que este acoplamiento es posible se ve
afectado por corrientes de problemas y propuestas de solución independientes, así como por
la corriente política. Esta última se refiere a acontecimientos como las elecciones, los cambios
de gobierno o la aparición de nuevos movimientos sociales. Las tres corrientes independientes
de los problemas, las propuestas y la política tienen que unirse en un momento crítico con el
fin de abrir la famosa “ventana de política pública”, lo que resulta en que una cuestión se
coloque en la agenda. El proceso de acoplamiento no se considera como algo que puede ser
influido por un comportamiento estratégico sino como un fenómeno altamente contingente.
5.4.3. Agendas, alternativas y políticas públicas: el modelo de Kingdon
Kingdon entiende por agenda la lista de materias o problemas a los que los cargos
políticos, los altos funcionarios y las personas fuera de las Administraciones Públicas, pero
estrechamente relacionadas con esos funcionarios, prestan una atención reposada en un
momento determinado. Por ello interesa la composición de la agenda y cómo y por qué
cambia a lo largo del tiempo. Desde luego, la agenda varía de una parte a otra del sistema
político-administrativo, esto es, hay agendas más especializadas que otras. Es preciso distinguir
también entre la agenda gubernamental, la lista de materias que están consiguiendo atención,
y la agenda decisoria, el listado de asuntos dentro de la agenda gubernamental que van a ser
objeto de una decisión activa. Cada una de ellas se verá afectada por procesos diferentes.
Además del aspecto más visible que son los problemas o materias de la agenda, también es
necesario considerar el conjunto de alternativas para la acción gubernamental, dentro de
todas las posibles, que se generan de manera más opaca. Distinguimos entre los participantes
del interior y el exterior del sistema político-administrativo para organizar la descripción:
El Gobierno. Con independencia de si se trata de un sistema presidencialista o
parlamentario, la estructura de cada gobierno suele ser capaz de establecer la agenda, y no
tanto de imponerla, frente al parlamento o las mayorías parlamentarias. Los recursos
gubernamentales son: los institucionales, los organizativos como decisor unitario que controla
a los distintos departamentos ministeriales, la capacidad de dirigir la atención pública y su
mayor posibilidad de implicación. Los asesores políticos suelen tener un papel más importante
en el desarrollo de alternativas que en el establecimiento de la agenda. Los altos cargos de
nombramiento político suelen ser “capturados” por los organismos para los que son
designados y suelen actuar elevando las cuestiones hacia niveles superiores, pues su
transitoriedad favorece la prudencia y el evitar la confrontación.
Los altos funcionarios. Su papel depende mucho del tipo de sistema político-
administrativo en el que se encuentren, siendo de menor relevancia en los sistemas
presidencialistas y de mayor peso en los sistemas parlamentarios. Sus posibilidades de influir
en la agenda descansan en su conocimiento técnico profesional, la dedicación a sus programas
y su interés en su expansión, y claramente en permanecer en el poder. Estos atributos pueden
conducirles a “capturar” los nombramientos políticos de sus organismos, a forjar relaciones
con grupos de interés y con parlamentarios para influir en cómo fluye la información esencial
para las propuestas de políticas públicas. En consecuencia, en el poder ejecutivo predomina un
modelo de establecimiento de la agenda de arriba a abajo (top-down), aunque el papel de los
burócratas sea más decisivo en los procesos de generación de alternativas y de implantación.
El Parlamento. Uno de sus recursos fundamentales es la autoridad legal, incluyendo la
posibilidad de financiación relativamente autónoma; otro es la capacidad publicitaria,
mediante la realización de audiencias públicas, discursos, etc., que ocupan un lugar
prominente en los medios de comunicación. Una característica importante es la combinación
de información de que dispone: sustantiva y política; académica y de grupos de presión;

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burocrática y del electorado. Según los casos, los funcionarios asesores del Parlamento pueden
conseguir tener una posición muy influyente sobre la elección de alternativas debido a su
dedicación plena a un área sustantiva particular de políticas públicas.
Los grupos de interés tienen una influencia desigual según el sector de las políticas
públicas que se considere, pero son importantes pues se ocupan de proteger beneficios y
prerrogativas. Representan intereses empresariales o industriales, pero también abarcan
organizaciones laborales, sindicatos o asociaciones profesionales. A éstos hay que añadir los
denominados grupos de “intereses públicos”, tales como los grupos de consumidores o
ambientalistas. Las actividades de estos grupos son variadas. Algunas afectan a la agenda,
otras a las alternativas consideradas, algunas son positivas, promocionando nuevos cursos de
acción gubernamental, y otras son negativas, bloqueando los cambios en las políticas públicas.
Los académicos, investigadores y consultores tienen una influencia desigual según el
contexto y las tradiciones culturales nacionales, pero su papel suele circunscribirse a las
alternativas disponibles más que a las propias agendas gubernamentales.
Los medios de comunicación de masas se suelen considerar como actores poderosos
en el proceso de establecimiento de las agendas gubernamentales, pues afectan a la
formación de la opinión pública. Su influencia es importante bajo ciertas circunstancias. Actúan
como comunicadores dentro de una comunidad de políticas públicas. También actúan como
magnificadores de movimientos surgidos en otro lugar, y no tanto como originadores de
movimientos nuevos. Según el grado en que la opinión pública afecte a algunos participantes,
los medios de comunicación de masas pueden tener un efecto indirecto. Finalmente, la
importancia de los medios puede variar de un tipo de participante a otro. Los privilegiados
(insiders), aquellos que ya son decisores clave del sistema político-administrativo o que tienen
un fácil acceso a esos decisores, podrían tener una menor necesidad de cobertura por parte de
los medios que los extraños (outsiders), quienes tienen menos acceso y de ahí que necesiten
llegar a ciertos extremos para lograr la atención de los altos funcionarios públicos.
Los partidos políticos, en la medida en que proporcionan las personas que van a
adoptar importantes decisiones en el sistema político-administrativo, influyen sobre las
agendas de políticas públicas. También las personas en el gobierno o cercanas a él pueden
interpretar los resultados electorales como mandatos en una u otra dirección de las políticas
públicas, o por lo menos como indicaciones de las preferencias del electorado. El contenido de
los programas electorales, su liderazgo en el parlamento y en el conjunto del país, la impronta
que pueden tener sobre sus adherentes y las ideologías que representan los partidos políticos
pueden formar el núcleo de la agenda en caso de ganar las elecciones.
La opinión pública puede tener una influencia vaga y difusa sobre la agenda
gubernamental de políticas públicas, ni insignificante ni entre las más prominentes. Puede
tener efectos positivos o negativos. Puede imponer algunas cuestiones en la agenda porque,
de haber un vasto número de personas interesadas en algún asunto, puede hacerlo popular
para los políticos en busca de votos. Los efectos negativos, las constricciones impuestas sobre
el gobierno más que las fuerzas positivas a favor de la acción gubernamental, son
probablemente más notables y frecuentes. Una mayoría de público puede favorecer una
prioridad, pero un número menor de personas con preferencias de mayor intensidad
diferentes a las de la mayoría puede afectar más a las prioridades gubernamentales. Y también
los desarrollos pueden tener lugar en el gobierno con independencia de la opinión pública.
El modelo de Kingdon se basa en una revisión de la aportación previa de Cohen, March
y Olsen. Según Kingdon, se producen tres grandes corrientes de procesos:
El reconocimiento de los problemas: varios problemas llegan a captar la atención de las
personas en y alrededor del gobierno, por lo que resulta importante comprender cómo y por
qué un conjunto de problemas adquiere visibilidad en vez de otro.
La formación y el refinamiento de las propuestas de políticas públicas: hay una
comunidad de especialistas en una política pública (burócratas, asesores, académicos, grupos

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de interés, investigadores), que se concentra en generar propuestas que atraviesan un proceso

de selección, unas se toman en serio y otras se descartan.
La Política (en general, con mayúscula para distinguirla de las políticas públicas) se
compone de aspectos tales como las oscilaciones del “ánimo” nacional, los caprichos de la
opinión pública, los resultados electorales, los cambios de gobierno, los cambios en la mayoría
parlamentaria, o las campañas de los grupos de interés.
Estas tres corrientes de procesos se desenvuelven y operan con una amplia autonomía
unas de otras. Las soluciones se desarrollan con independencia de que respondan o no a un
problema. La corriente política puede cambiar repentinamente aunque la comunidad de una
política pública esté preparada o los problemas que afronta un país hayan cambiado. Sin
embargo, estas corrientes no son del todo independientes, están conectadas de manera
imprecisa, pero son gobernadas por fuerzas, consideraciones y estilos diferentes. La clave para
comprender el cambio en la agenda y en las políticas públicas es su emparejamiento pues
estas corrientes separadas se reúnen en momentos críticos: se reconoce un problema, una
solución está disponible, el clima político hace que sea un momento apropiado para el cambio
y las constricciones no impiden la acción. Se abre una “ventana” durante un corto lapso de
tiempo, una oportunidad para impulsar nuevas propuestas, cuando las condiciones para
impulsar una materia dada en la agenda de políticas públicas es apropiada. Pero la ventana se
abre un instante y luego se cierra.
La agenda se ve más afectada por las corrientes de problemas y las corriente de la
“Política” y las alternativas que por la de las políticas públicas. Una ventana se abre,
fundamentalmente, por un cambio en la corriente de la Política: un cambio de gobierno, una
redistribución de la mayoría parlamentaria, un cambio en el ánimo o clima político nacional. O
porque un nuevo problema capta la atención de los altos servidores públicos o de sus
asesores. El cambio de gobierno es probablemente la ventana más obvia en el sistema de
políticas públicas, ya que proporciona a algunos grupos parlamentarios y organismos
administrativos su oportunidad para avanzar posiciones y propuestas que no habían tenido
ocasión de impulsar con el gobierno precedente, y también deja en desventaja a otros actores.
Pero una vez que la ventana se abre no sigue así durante mucho tiempo:
1) Los participantes pueden sentir que han abordado el problema mediante la decisión
o norma, incluso si no lo han hecho, porque al haberse emprendido alguna acción el telón cae
sobre la materia por el momento. 2) Los participantes pueden fracasar en emprender alguna
acción, y si fracasan es improbable que deseen invertir más tiempo, energía, capital político u
otros recursos adicionales. 3) Los acontecimientos que impulsaron la apertura de la ventana
pueden dejar la escena pues, por su propia naturaleza, una crisis es de corta duración. Por
ejemplo, en el momento en que un nuevo gobierno comienza a adoptar decisiones de
cualquier clase empieza a defraudar a algunas personas y a satisfacer a otras. 4) Si un cambio
de personal abre una ventana, el personal puede cambiar otra vez porque las personas en los
puestos clave van y vienen, y con ellas las oportunidades que su presencia alumbra. 5) La
ventana puede cerrarse en ocasiones porque no hay alternativa disponible.
5.5. Actores e intereses en el proceso del establecimiento de la agenda

5.5.1. Políticos electos y jueces
Los políticos electos son los constructores más evidentes de la agenda, ya que su
posición les permite no sólo adoptar decisiones sobre políticas, sino también colocar ciertas
cuestiones en la agenda. La batalla por el control del establecimiento de la agenda legislativa
se libra principalmente entre el ejecutivo y el legislativo. Sin embargo, el establecimiento de la
agenda real está relacionado con el juego político más amplio en términos de poder e
intensidad del conflicto ideológico, tanto dentro del gobierno y el parlamento como entre
ellos. Para los políticos electos, el poder de fijar la agenda podría surgir de herramientas tales
como el control sobre el calendario legislativo, el proceso de enmiendas y el tiempo total del
proceso legislativo. En la mayoría de los casos no hay un solo actor que controle todos los

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aspectos del establecimiento de la agenda, aunque por lo general hay una tendencia hacia un
papel dominante del ejecutivo o el legislativo en función del carácter general del sistema
político. Así, a mayor grado de centralización de los procesos de establecimiento de la agenda,
mayor es el nivel de poder de fijar la agenda en manos del legislativo o del ejecutivo.
En algunas naciones, el establecimiento de la agenda podría ser el resultado de la
revisión judicial de la legislación vigente, otorgando de este modo a las instituciones judiciales
la facultad de moldeadores de la agenda. Este poder de los tribunales para establecer la
agenda se debe a que a menudo se les pide decidir sobre cuestiones políticas controvertidas.
El centro de atención principal de la investigación sobre las instituciones judiciales ha sido el
estudio de los factores determinantes de la adopción de sus decisiones. Por supuesto, los
jueces pueden tener preferencias políticas en privado, pero no pueden actuar como agentes
independientes. En su lugar, la expresión de sus preferencias se limita estrictamente a los
casos en los cuales están autorizados a actuar de acuerdo con la Constitución. Con todo,
dentro de este margen los jueces pueden instigar un debate político sobre aquellas cuestiones
que han tratado previamente los decisores sobre las políticas públicas.
5.5.2. Burocracia
Las burocracias tienen un impacto en la elaboración de políticas durante las etapas de
su elaboración e implantación. Con respecto a la primera, el poder de la burocracia no sólo
surge de su importante papel en la elaboración de propuestas de políticas públicas, sino
también de su influencia en la conformación de la agenda. El modelo económico de
comportamiento burocrático de Niskanen supone que el control burocrático de la agenda
democrática permite a los burócratas imponer a un parlamento más pasivo su alternativa
preferida. Su argumento se basa en dos supuestos: 1) la burocracia tiene un monopolio virtual
de información cierta sobre los costes de la oferta; 2) la burocracia conoce las demandas del
parlamento sobre los servicios que presta. Basándose en estos supuestos, se espera que los
organismos burocráticos sean capaces de hacer ofertas de todo o nada al parlamento.
5.5.3. Los medios de comunicación
Lippmann subraya la relevancia de los medios de comunicación en la formación de la
imagen sobre las cuestiones públicas. Aquí la atención se ha centrado en la valoración de los
vínculos entre la importancia de las cuestiones que dominan la agenda de los medios de
comunicación y las que dominan la agenda sistémica. El estudio de McCombs y Shaw es
ampliamente considerado como el primer análisis empírico del establecimiento de la agenda
pública. Los autores demuestran que existe una relación entre lo que los encuestados opinan
que son los asuntos más importantes y la cobertura que éstos recibe en las fuentes de noticias
primarias. Numerosos estudios han examinado la influencia de la cobertura de los medios
informativos sobre las prioridades temáticas del público. La gran mayoría de estos análisis han
encontrado fuertes correlaciones entre la cobertura dada a las cuestiones en los medios de
comunicación y el nivel de interés del público hacia ellos. Investigaciones posteriores han
estudiado la relación entre los medios de comunicación y las agendas institucionales. Walgrave
y Van Aelst argumentan que la cobertura de los medios de comunicación se asocia con la
opinión pública. Si los medios de comunicación realmente afectan a la opinión pública o no es
menos relevante que el hecho de que los actores políticos creen que lo hace. Los actores
políticos no reaccionan principalmente a la cobertura de los medios en sí, sino a la presunta
opinión pública que generan acerca de las cuestiones. Esto implica que anticipan el impacto
mediático esperado en el público y construyen su estrategia política sobre esa premisa de
maximizar sus beneficios electorales de acuerdo con la lógica de la elección racional. Green-
Pedersen y Stubager explican, además, que la atención mediática a una cuestión genera
curiosidad en los partidos políticos cuando esa cuestión es, en primer término, una en la que
los partidos tienen interés en su politización.
5.5.4. Los grupos de interés
La lógica que subyace al impacto de los grupos de interés se refiere a la agudización de
la conciencia sobre una cuestión y la lucha por el apoyo del público. Al mismo tiempo, los

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grupos de interés participan en el proceso mediante el encuadramiento (framing) de las

cuestiones y proporcionan información a los políticos electos. Baumgartner y Jones presentan
un modelo teórico comprensivo sobre los grupos de interés en el establecimiento de la
agenda. Los autores sostienen que los grupos de interés ayudan a destruir los monopolios de
política pública por medio de “la expansión del conflicto”. Dicho de otra manera, un problema
social determinado debe ser percibido como tal por aquellos que son responsables de la
elaboración de las políticas públicas. La politización de una cuestión facilita su inclusión en la
agenda. Para lograrlo, los oponentes de la imagen prevalente de la cuestión deben movilizar y
aumentar el alcance del conflicto con el fin de incluir a actores ajenos al monopolio de la
política pública. Si los esfuerzos de movilización tienen éxito, van a alterar la imagen
dominante de la política a través del establecimiento de la agenda.
En este sentido, Baumgartner y otros distinguen entre tres formas de cabildeo
(lobbying). La primera se da a través del apoyo interior, es decir, que la información se
suministra a los involucrados en el proceso de elaboración de políticas. Esto puede suceder
mediante reuniones (in-)formales con funcionarios o ministros, los contactos con las
autoridades del gobierno local, la participación en comisiones y comités consultivos del
gobierno, las reuniones con miembros del parlamento o comités parlamentarios, y los
contactos con los responsables de los partidos políticos. La segunda estrategia es el patrocinio
exterior, donde la información se comunica a los actores al margen del proceso de elaboración
de políticas, como por ejemplo a través de conferencias de prensa. La tercera forma se refiere
a la defensa de los grupos de base, lo que implica la movilización de las masas.
La medida en que los grupos de interés son capaces de influir en el proceso de
establecimiento de la agenda depende de varios factores: a) de sus recursos en términos de
presupuesto, personal y conocimiento técnico; éstos afectan a si, y en qué medida, los grupos
de interés podrían ser capaces de movilizar el apoyo público para una cuestión determinada;
b) del acceso, es decir, del grado en que estos grupos son consultados en realidad por los
políticos y la burocracia; cuanto más gocen los grupos de interés de un “estatus de iniciado”,
esto es, cuanto más cercanas e institucionalizadas sean las relaciones con los actores políticos
y administrativos, menos se necesita depender de las estrategias de movilización para influir
en los procesos políticos para establecer la agenda.
5.5.5. Organizaciones internacionales
La creciente interdependencia económica y política entre las naciones afecta a la
elaboración de las políticas públicas nacionales, incluyendo el establecimiento de la agenda.
Majone explica que esto ha llevado a dos posiciones antagónicas sobre cómo la creciente
internacionalización influye en el establecimiento de la agenda. La tesis de la “democracia
disminuida” argumenta que la integración económica internacional restringe las agendas
nacionales de políticas públicas. La visión complementaria es que la cooperación internacional
ofrece una oportunidad para enriquecer la agenda nacional. Estos puntos de vista hacen
hincapié en la importancia de la comunicación transnacional y el aprendizaje orientado a las
políticas públicas para la modificación de los procesos de establecimiento de agenda. Majone
explica además que una parte notable de la labor de las organizaciones internacionales apunta
explícitamente a influir en el establecimiento de la agenda en los Estados miembros. La
evidencia empírica confirma que la creciente interdependencia económica y política entre las
naciones ayuda a transferir problemas nuevos o desatendidos a la agenda política.
Tema 6. El proceso de formulación y cambio de políticas
6.1. Introducción: definición, características y límites de la formulación de políticas

6.1.1. Definición y características de esta fase
Esta fase consiste en un proceso de generación de opciones o alternativas de
respuesta para tratar un problema público. La formulación de políticas implica, por ello, la

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identificación y evaluación de las posibles soluciones a los problemas de política pública. El

propósito es seleccionar una opción para que entre en la siguiente fase de adopción de la
decisión con probabilidades de aprobarse por los decisores competentes para ser aplicada e
intentar resolver los problemas públicos reconocidos en el establecimiento de la agenda. Esta
etapa, que suele acabar con la elaboración de una propuesta legislativa o normativa, a
menudo implica también un debate acerca de la naturaleza del problema público a resolver.
Los decisores políticos del ejecutivo o el legislativo se suelen encontrar con varias
propuestas de política pública ya existentes para hacer frente a un problema, o pueden tener
que esforzarse en desarrollar su propia alternativa desde cero. La formulación de políticas no
siempre culmina con una ley, decreto o la regla administrativa; a veces los decisores pueden
acordar no adoptar ninguna actuación explícita frente a un problema. En todo caso, en la
mayoría de ocasiones los que formulan alternativas para resolver o paliar los problemas
públicos no tienen que empezar de cero, ya que habitualmente disponen de una serie amplia
de ideas y programas de política pública que ya se han desarrollado. Algunas de ellas se han
convertido en legislación y otras no; algunas se han adoptado en países vecinos similares. Las
propuestas radicalmente innovadoras suelen ser raras. Otras propuestas pueden tener su
origen en el propio proceso de establecimiento de la agenda, ya que a veces un problema
público y su posible solución se colocan simultáneamente en la agenda del gobierno.
Jones describe otras características generales del proceso de formulación de políticas:
a) La formulación no suele limitarse a un conjunto de actores. Es muy probable que existan
varios grupos formulando propuestas alternativas o complementarias. b) La formulación
puede proceder a veces sin una definición clara del problema, o sin que los formuladores
hayan tenido mucho contacto con los grupos afectados. c) La formulación y la reformulación
pueden darse durante un periodo prolongado sin que ninguna propuesta consiga tener el
apoyo suficiente para salir adelante. d) A menudo hay varios puntos del procedimiento de
formulación donde los que pierden en el proceso de formulación pueden recurrir o apelar para
defender su posición. e) El proceso de formulación nunca tiene efectos neutros. Alguien gana y
alguien pierde en él. Por todas estas razones, la búsqueda de una solución de política pública
suele ser un proceso controvertido y sometido a una amplia serie de presiones contradictorias
y opiniones o enfoques alternativos, lo que suele frustrar los intentos por considerar las
opciones de política pública de manera sistemática y racional.
6.1.2. Límites y restricciones procedimentales y sustantivos
Las restricciones sustantivas se refieren a los problemas inherentes de las políticas
públicas que han de ser resueltos. En algunos casos, un problema podría ser simplemente tan
extraordinario o presentarse en tantas diversas facetas que la elaboración de una política
adecuada se ve seriamente obstaculizada (como el terrorismo o la pobreza). Así, por ejemplo,
los decisores políticos que deseen eliminar la pobreza no tienen la opción de imprimir dinero y
distribuirlo a los pobres, porque la inflación compensaría cualquier ganancia, por lo que deben
tener en cuenta necesariamente el problema de una manera más indirecta. Del mismo modo,
el objetivo de promover la excelencia en las artes o el deporte de un país no puede lograrse
simplemente pidiendo a la gente que sean los mejores artistas o deportistas en el mundo, sino
que requiere medidas sofisticadas y costosas, que además pueden tardar mucho tiempo en
tener efecto. El problema del calentamiento global, por ejemplo, no se puede eliminar por
completo porque no hay ninguna solución efectiva conocida que se pueda emplear sin causar
grandes trastornos económicos y sociales, lo que deja a los decisores políticos tan solo una
serie de opciones que apenas arañan la superficie del problema global.
Las restricciones procedimentales o institucionales surgen de los respectivos sistemas
políticos y de la vida política de cada país y tienen que ver con los procedimientos involucrados
en la adopción o implantación de una opción. Las limitaciones o restricciones institucionales
son, por ejemplo, las disposiciones constitucionales, la naturaleza de la organización del Estado
y la sociedad y las pautas establecidas de ideas y creencias entre las elites o la opinión pública
del país, que pueden impedir que algunas opciones se lleguen a considerar o puede promover

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otras. Por ejemplo, en Estados Unidos, los intentos de controlar el uso de armas de fuego
chocan con restricciones impuestas por el derecho constitucional a portar armas. Otras
restricciones procedimentales pueden surgir de la capacidad administrativa y presupuestaria
del Estado. Por ejemplo, los gobiernos que tienen una participación pública en las empresas de
sectores económicos estratégicos como la energía, el sector financiero o el transporte pueden
tener más opciones de política disponibles para ellos que los Estados donde el sector privado
provee en exclusiva estos bienes y servicios.
6.2. ¿De dónde vienen las políticas públicas? Los actores de la formulación y el papel especial
de los ejecutivos y las administraciones y su contexto
6.2.1. Los actores típicos de la formulación: el papel de los ejecutivos como actor central
Junto con el parlamento, los gobiernos y sus burocracias ministeriales son los actores
clave en la fase de formulación. Pueden recibir ayuda de expertos, grupos de interés o de
organizaciones internacionales, o a veces incluso de la participación ciudadana. En todo caso,
la mayoría de las propuestas de política pública las desarrollan los funcionarios de carrera o
cargos designados políticamente que ejercen su función en los diferentes departamentos y
organismos autónomos o agencias especializadas de las administraciones públicas. En otros
casos, los gobiernos pueden nombrar comisiones de expertos, externos a la administración, de
forma temporal, para proponer soluciones a un problema o reformar una política existente.
Por lo que respecta a los legisladores, ellos también suelen recibir sugerencias para la
actuación y le legislación, a través de sus contactos con funcionarios de la administración y sus
reuniones con representantes de los grupos de interés, o sobre la base de sus propios
intereses y actividades, por lo que también formulan a veces propuestas alternativas. En
sistemas parlamentarios como el nuestro, sin embargo, la capacidad de los legisladores de la
mayoría parlamentaria está limitada debido a la disciplina de grupo y su lealtad al ejecutivo y,
en el caso de los grupos de la oposición, por sus recursos, su capacidad de información y su
limitado conocimiento técnico del tema. Los grupos de interés también tienen un papel
importante en la formulación de políticas, siendo a veces escuchados preceptivamente en los
procedimientos legislativos y en los órganos o consejos consultivos del ejecutivo, y suelen
manejar numerosas propuestas de reforma de las políticas que benefician a sus miembros.
6.2.2. El papel de la administración, la burocracia y los políticos en la formulación
Siguiendo a Page y Jenkins, los cargos directivos de la administración, conocidos en la
literatura científica como burócratas, están involucrados en el proceso de formulación de
políticas de tres modos básicos: 1) Producción: en esta labor, los burócratas redactan
borradores, informes, declaraciones y documentos normativos, como decretos y reglamentos
o anteproyectos de ley. Este proceso involucra habitualmente relaciones con los grupos de
interés, ciudadanos y actores críticos en la sociedad civil. 2) Mantenimiento: implica su
atención a diversos elementos que rigen la gestión de determinadas políticas públicas
sectoriales. 3) Servicio: la función de servicio consiste en ofrecer conocimientos, habilidades y
asesoramiento en la elaboración de las políticas. La oferta de asesoramiento a los cargos
políticos es un claro ejemplo de la labor de servicio en la política pública.
Según otros autores, hay varias razones por las que los burócratas influyen en el
proceso de políticas públicas en todas las fases y especialmente en la de formulación: a) Los
burócratas cuentan a menudo con conocimientos técnicos e institucionales de larga
experiencia sobre muchos asuntos públicos, y a menudo están involucrados desde una etapa
muy temprana del establecimiento de la agenda. En muchos casos es la propia burocracia la
que inicia o propone ciertas políticas públicas. b) Los burócratas suelen permanecer en sus
puestos administrativos por más tiempo que los políticos. Por tanto, tienen la posibilidad de
ver la evolución de las políticas y conocer el historial de un problema y las soluciones aplicadas.
c) A los burócratas se les selecciona sobre la base de su experiencia y su labor y capacidad
profesional, mientras que los políticos son elegidos por su popularidad o sus promesas
electorales o las decisiones de su partido. A la burocracia se la percibe, por tanto, como más

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autorizada a hablar con fundamento acerca de los aspectos técnicos de las políticas. d) Los
burócratas suelen tener acceso a más datos e información sobre las políticas públicas
concretas. Al ser los ejecutores de las políticas, tienen muchas oportunidades para recoger
datos e información que son valiosos para la formulación y la evaluación de políticas.
Además, según Poocharoen, los burócratas influyen significativamente en la fase de
formulación de políticas por varias razones adicionales: 1) Pueden ser fuente de ideas de
política pública. 2) Pueden erigirse en los abogados o defensores de ciertas ideas o programas.
3) Pueden tomar parte en el proceso de formulación de políticas formal e informalmente. 4)
Pueden ser a veces el único actor o el líder en el proceso de formulación de políticas.
Por su parte, los cargos políticos dentro de la administración intentan controlar este
poder que tienen los burócratas en el proceso de formulación y tienen a su vez ciertas fuentes
de poder y de control sobre la burocracia. Así, por ejemplo: a) Los ministros gozan de la
legitimidad directa que les da su elección a través del proceso electoral y, por ello, reclaman su
condición de jefes políticos que les da legitimidad para legislar en una política pública. b)
Tienen el poder de crear o suprimir unidades administrativas u organismos autónomos y
agencias para gestionar una política pública. Por tanto, pueden transferir autoridad y
potestades a ciertas unidades y así legitimarlas para su labor o no hacerlo. c) Los ministros
también tienen el poder del presupuesto. A través del mismo, las unidades administrativas
reciben los recursos financieros que les permite sobrevivir, haciéndolas totalmente
dependientes de los desembolsos del departamento de hacienda, que puede así controlar a las
otras unidades aumentando o reduciendo sus créditos presupuestarios. d) Los políticos
también pueden restringir la autonomía de los cargos administrativos a través de normas y
reglamentos, o mediante ciertas formas de rendición de cuentas y seguimiento de su labor.
6.2.3. Condicionantes y origen de las propuestas de política pública
Aunque en sistemas parlamentarios como el nuestro la formulación de las políticas
públicas se lleva a cabo principalmente por el ejecutivo, en los sistemas presidenciales, por el
contrario, no existe ese monopolio del ejecutivo con respecto a la formulación de políticas y
las comisiones legislativas del parlamento desempeñan un papel vital en la propuesta de
legislación, aunque cooperen estrechamente con la burocracia ministerial, que en todo caso
también tiene un papel importante. Habiendo reconocido la importancia de la burocracia
ministerial en esta fase de formulación, cabe hacer referencia a algunas influencias o factores
externos y contextuales que determinan a veces las elecciones y propuestas de los burócratas:
Expertise, información e ideas: la primera manera de entender cómo formulan los
decisores administrativos una propuesta de política se refiere a la importancia de su saber
especializado o expertise. Los administradores suelen poseer conocimientos especiales en
relación con los programas y sus efectos debido a su formación profesional y su larga
experiencia. Los burócratas optan por diseños de políticas que creen que producirán
resultados deseables. Además, su conocimiento se ve enriquecido con fuentes de información
adicionales a los que tienen acceso privilegiado, como son los expertos.
Las organizaciones internacionales: las propuestas de los burócratas ministeriales
también pueden verse influidas por las ideas promovidas por organizaciones internacionales,
como la OCDE, y utilizar la información sobre otros países o las recomendaciones de reforma
de las políticas contenidas en los informes de esa u otras organizaciones. En otros casos, la
influencia de las organizaciones internacionales en la formulación de políticas puede ser de
carácter algo más coercitivo, como sucede cuando los gobiernos recurren a organizaciones
como el FMI o el Banco Mundial, o la propia Unión Europea (la famosa troika) en busca de
ayuda financiera. Estas organizaciones recetan entonces medidas de política pública
específicas que los gobiernos deben seguir forzosamente.
Los grupos de interés: en los sistemas parlamentarios, el objetivo principal de los
grupos de interés es influir sobre el poder ejecutivo, los ministros y la burocracia ministerial.
Asimismo, los burócratas ministeriales tienen buenas razones para cooperar con los grupos de
interés en la elaboración de la normativa y las políticas. La primera es que los grupos de interés

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están en disposición de suministrar información valiosa sobre los efectos de una política, así
como la forma en que podría ser recibida por sus miembros. En segundo lugar, los grupos de
interés también median en un proceso bidireccional de transmisión de información, ya que
ellos son también los que suministran la información a sus miembros, lo que significa que
pueden encuadrar y presentar las propuestas de política pública de determinadas formas que
faciliten de manera más o menos probable la aceptación por parte de sus bases.
Las preferencias ideológicas partidistas: otra forma en que se determina o limita la
gama de propuestas de política pública que hace la burocracia es la imposición de un filtro
ideológico en función de la pertenencia partidista de los propios burócratas ministeriales o la
de sus jefes políticos. Sin embargo, los efectos de la ideología partidista sobre la formulación
de políticas dependerá en gran medida del grado en que los cargos políticos controlan a los
burócratas, es decir, el grado de politización de los altos niveles de las administraciones. La
razón de la politización suele ser que los actores políticos desean asegurarse de que los
burócratas ministeriales que poseen una ventaja informativa no se desvían de las directrices
políticas en la elaboración de la legislación.
La búsqueda de intereses particulares: por último, éste ha sido otro de los factores
que se ha señalado para explicar algunas propuestas de la burocracia. Dado que los burócratas
tienen una ventaja de información sobre los cargos electos que podría permitirles ejercer
discrecionalidad sobre las decisiones políticas, existen diversos enfoques teóricos que plantean
el problema del control de las organizaciones administrativas por parte de sus jefes políticos y
que consideran que ciertas patologías burocráticas tienen mucho que ver con problemas
relacionados con el flujo de información entre los políticos y los administradores y que estos
pueden buscar su propio interés en las decisiones que adoptan.
6.3. Otros actores y estructuras de la formulación de políticas: subsistemas de política

pública
6.3.1. El concepto de subsistema de política pública y de sub-gobierno
El universo de una política pública puede concebirse como una agregación que abarca
todos los posibles actores e instituciones internacionales, estatales y sociales que afectan
directa o indirectamente a una política pública específica. Los actores y las instituciones que se
encuentran en cada sector o área de actividad pública se puede decir que constituyen un
subsistema de políticas dentro del sistema político-económico más amplio.
La concepción más antigua de un subsistema de política fue desarrollada en Estados
Unidos por los primeros críticos del pluralismo, que propusieron el concepto de sub-gobiernos
(subgovernment), entendido como una agrupación de actores sociales y estatales con pautas
de interacción rutinaria, que es un elemento clave en el desarrollo de políticas. Este concepto
se basa en la observación originaria de que los grupos de interés, las comisiones legislativas del
Congreso y las agencias del gobierno de EE.UU. desarrollaban sistemas de apoyo mutuo en el
curso de la interacción mutua constante sobre la agenda legislativa y de regulación.
Esas relaciones a tres bandas que se producían a menudo en áreas como la agricultura,
la defensa, el transporte y la educación se denominaron “triángulos de hierro” (Iron triangles)
para aprehender la esencia de su estructura, así como su control férreo sobre muchos
aspectos del proceso de políticas. Se cita como ejemplo la adopción de decisiones sobre
contratos públicos de defensa que implicaba a la comisión legislativa de Fuerzas Armadas del
Congreso, al Departamento de Defensa y a los contratistas privados de defensa que fabrican
armas. Se supone que todos tendían a favorecer un mayor gasto en defensa y trabajaban
juntos a favor del suministro de sistemas de defensa, por lo general sin mucha participación,
supervisión, o críticas de aquellos actores que no eran parte de este sub-gobierno o red.
Debido a este poder, tales agrupaciones eran generalmente mal vistas por haber
capturado en algunos sectores el proceso de política pública, subvirtiendo así los principios de
la democracia y haciendo que sus intereses particulares prevalecieran sobre el interés general.
Sin embargo, en los años sesenta y setenta, nuevas investigaciones sobre el caso

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estadounidense revelaron que muchos sub-gobiernos no eran tan todopoderosos, y que, de

hecho, su influencia en la formulación de políticas era muy desigual dependiendo del sector o
variaba en el tiempo. Se descubrió que la composición y el funcionamiento de los "triángulos
de hierro" a menudo no eran tan cerrados o rígidos como se suponía. Por ello, surgieron otros
conceptos más flexibles, como la “red de asuntos” (issue network) propuesto por Hugh Heclo.
Este autor consideraba que las redes incluyen un gran número de actores, que son muy
flexibles y cambiantes y que se forman relaciones informales, inestables, descentralizadas y
horizontales entre los integrantes. A partir de la interpretación de Heclo, diferentes estudios
trataron de identificar una gran variedad de subsistemas con características alternativas.
6.3.2. Diferentes tipos de subsistemas: entramados o redes de políticas (policy networks) y
comunidades de política pública (policy communities)
En este contexto aludido, surgieron nuevos enfoques para entender las interacciones
entre actores que estructuraban y modelaban los procesos de formulación y decisión de
políticas y las diferentes configuraciones de actores públicos y privados. Muchos de estos
conceptos se desarrollaron con base en la teoría de redes (network theory). Con la expansión
del Estado y de las actividades relacionadas con la formulación de políticas, el rango de
participantes en las redes ha crecido en tamaño y complejidad.
El concepto de red se define como un conjunto de relaciones de tipo específico entre
un conjunto de actores. Es adecuado para evitar la concepción tradicional que ve el proceso de
políticas como algo jerárquico, instrumental y formal e incluye también a los actores externos
al gobierno, permitiendo entender su influencia. Las políticas públicas se conciben como el
resultado de interrelaciones e interdependencias de poder y de recursos entre varios
integrantes de una red. Así, en esta línea se han desarrollado una gran variedad de conceptos y
modelos de interacción entre los actores de los subsistemas de política implicados en las
distintas fases del proceso de políticas públicas, entre ellos los de redes de políticas públicas
(Policy Network) y el de la comunidad de política pública (Policy Community).
Las redes o entramados de política pública (policy networks) son mecanismos de
movilización de recursos políticos en situaciones en las cuales la capacidad para tomar
decisiones está muy distribuida o dispersa entre distintos actores. Según este enfoque, una red
está conformada por un núcleo relativamente estable de actores públicos y de organizaciones
privadas, siendo una estructura híbrida de colaboración, enlace y apoyo a la actividad
gubernamental. La mayoría de las concepciones existentes construyeron las policy networks
como básicamente centradas en los intereses, es decir, asumiendo que los participantes están
involucrados en estas redes para mejorar su propio interés. El análisis de las redes se basa en
que toda política pública está enmarcada en un contexto de relaciones y dependencias.
En el caso de las comunidades de política pública (Policy Community), las relaciones
entre las organizaciones son más estrechas y permanentes. Los miembros y sus relaciones son
más estables, con una interdependencia más fuerte, y existe un centro de decisión que es el
Estado. La comunidad se refiere a una categoría más inclusiva de los actores involucrados en el
universo del proceso de políticas públicas que comparten un enfoque común.
6.4. ¿Cómo se desarrollan y se diferencian los procesos de formulación de políticas?: estilos

de política e itinerarios de poder
6.4.1. Los estilos de política pública (policy styles)
Richardson y otros desarrollaron comparativamente la idea de que cada país tiene
unas pautas o estilo propio persistente de formulación de políticas y adopción de decisiones
(policy style), independiente de los asuntos tratados o el sector de políticas. El modelo del
estilo de las políticas públicas plantea que, si bien las modalidades de formulación de políticas
en los países industrializados muestran un cambio hacia estructuras de tipo “redes”, existen
aún importantes diferencias en la forma en que interactúan las comunidades de políticas
públicas en los diferentes países. En su modelo, las dos dimensiones principales del estilo de
las políticas públicas son: a) La forma de resolver problemas del gobierno: anticipatoria

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(tendencia a anticiparse a los problemas) frente a reactiva (tendencia a reaccionar ante

eventos y circunstancias cuando se presentan). b) La relación del gobierno con otros actores en
el proceso de formulación e implantación de las políticas: búsqueda de consenso (tendencia a
adoptar decisiones mediante acuerdos entre las partes interesadas) frente a imposición
(tendencia a imponer las decisiones a la sociedad sin discutirlas).
Estilos de política pública
Resolución de problemas
Anticipatoria Reactiva
Negociación y consenso Alemania (estilo racionalista Reino Unido (estilo
Relación con otros consensual) negociador)
actores Imposición Francia (estilo de concertación) Holanda (estilo de conflicto)
Este concepto de estilo de políticas ha sido posteriormente criticado y completado por
otros autores, por ejemplo, Van Waarden, que basa su tipología en el grado en que las
interacciones entre actores públicos y privados están formalizadas y hasta qué punto los
grupos de interés de la sociedad civil participan en la formulación e implantación de las
políticas. Así, por ejemplo, la combinación de alta formalización (es decir, un Estado fuerte) y
baja participación (débiles intereses sociales) daría lugar a un estilo estatista, como en Francia.
Otros estilos podrían ser el pluralista (EEUU, baja formalización y baja participación), el
corporativista social (alta formalización y alta participación, como en Austria, Holanda, Suecia)
y el clientelista o el corporativista liberal (Suiza, baja formalización y alta participación).
En el caso de España, ha habido varios intentos de determinar el tipo de estilo de
políticas propio de nuestro país, usando alguna de estas tipologías; todo parece indicar que en
nuestro país estamos ante un estilo estatista y reactivo con algunos momentos de
concertación con los grupos de interés más importantes y otros de pura imposición de los
gobiernos. Chari y Heywood, analizando el proceso de elaboración de políticas públicas en
España mediante tres estudios de caso sobre las privatizaciones, la redacción de la
Constitución europea y la política educativa, argumentan cómo el desarrollo de la política
educativa, por ejemplo, ha sido dirigida por un fuerte núcleo del ejecutivo, dejando al margen
a otros actores como las asociaciones de padres o los profesores.
6.4.2. Itinerarios de poder (pathways of power) de Conlan et al.
Conlan, Posner y Beam parten del hecho de que los procesos de formulación de
políticas que afectan a varios temas dentro de un mismo país pueden variar mucho de una
decisión o proceso legislativo a otro, incluso dentro de un mismo sector de políticas. En un
caso, el proceso puede estar dominado por expertos o técnicos, en otro caso partir de ciertos
grupos de interés; también puede ocurrir que el proceso esté dirigido por los líderes políticos o
el mismo presidente del gobierno o pueda ser impulsado por un sentimiento entre la
población que exige algún cambio en las políticas. En algunos casos, la formulación de una
política puede durar años y en otros puede llevar sólo meses. Algunos procesos ocupan la
atención mediática durante meses y otros se desarrollan en las comisiones parlamentarias o
los ministerios sin que el público sepa nada de esas políticas hasta que se aprueban.
Según estos autores, es útil proponer una tipología de cuatro itinerarios que permita
entender el proceso de políticas. Cada uno de estos itinerarios requiere diferentes recursos
políticos, apela a los diferentes actores en el sistema y provoca un tipo peculiar de estrategias
y estilos de formación de coaliciones entre actores. En general, estos cuatro itinerarios se
distinguen por dos dimensiones claves: 1) la magnitud de la movilización política, es decir, el
grado en que la política pública en cuestión suscita la atención de un público reducido y
especializado o, al contrario, es objeto de atención y preocupación de un público masivo; y 2)
el método principal de movilización política utilizado, es decir, cuál es la forma predominante
de formación de coaliciones que participan en la promulgación de una política determinada. O
dicho de otro modo, se construye el apoyo para la política principalmente mediante el uso de
las organizaciones, por ejemplo de los partidos políticos y los grupos de interés, o se consigue
el apoyo principalmente a través de la construcción y manipulación mediática de las ideas. En
función de estas dos dimensiones, los cuatro tipos resultantes de itinerarios son los siguientes:

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Itinerarios de poder
Grado de movilización
Especializado De masas
Mediante ideas De Expertos Simbólica
Forma de movilización Mediante organización Pluralista Partidista
El itinerario pluralista tradicional, donde las políticas se construyen en gran medida
por los procesos de ajuste mutuo entre intereses organizados contendientes, a través de la
negociación, el compromiso y el intercambio de votos. Los intereses pobremente
representados o no organizados, como por ejemplo el público en general, ejercen por lo
general menos influencia en este itinerario. Los resultados de las políticas que se desprenden
del itinerario pluralista son normalmente modestos y graduales. Los autores ponen como
ejemplo de este itinerario la desregulación de las compañías aéreas en EEUU. En España,
aunque sería necesario un estudio detallado de su desarrollo, podría ponerse como ejemplo la
reciente regulación del uso de los drones. También podría mencionarse la Ley de Dependencia,
que una vez aprobada adquirió más relevancia pública, pero que había sido el resultado de un
largo proceso de debate entre expertos especializados que había comenzado al menos una
década antes y que acabó con el Libro Blanco de la Dependencia en 2005. Sin embargo,
algunas de las peculiaridades de la Ley finalmente aprobada se explican por la presión de
terminados grupos de interés como las ONG de discapacitados, los sindicatos y otros.
El itinerario partidista, que ha sido tradicionalmente la vía para la introducción de
grandes cambios de política pública no incrementales. En este modelo, un líder de partido
fuerte llega al poder con apoyo de una gran mayoría parlamentaria y moviliza los recursos a su
cargo para conseguir un programa legislativo coherente agrupando a los seguidores de su
partido y a la opinión pública alrededor de ese proyecto de cambio legislativo. En tales
circunstancias, una agenda o proyecto legislativo que había estado parado durante una
generación puede llevarse a cabo en pocos meses. Sin embargo, tales períodos de unidad y
mandato tienden a ser breves, ya que los apoyos en el propio partido o en otros y en el
electorado tienden a declinar rápidamente debido a fuerzas internas centrífugas o a pérdidas
electorales posteriores. Conlan et al citan el llamado Obamacare en Estados Unidos, que fue el
proyecto estrella del presidente al llegar a la presidencia. En España podríamos mencionar la
introducción de la atención sanitaria universal en 1986. En ambos casos, fue el empeño del
partido en el gobierno y, en concreto, de sus líderes el que puso sobre la mesa esta reforma a
la que se oponían los principales partidos de la oposición en los dos países. En cierto modo, la
reforma laboral del gobierno del Partido Popular llevada a cabo en 2012 que causó cierta
alarma popular, también podría ubicarse en este tipo, así como la aprobación de la Ley de
matrimonio homosexual o la reciente reforma fiscal de Montoro.
El itinerario de expertos, que proporciona una ruta tanto para el cambio de políticas
gradual como a veces para algún cambio más radical y menos incremental. Este itinerario está
dominado por un creciente grupo de expertos en política pública, burócratas profesionales, así
como por académicos y miembros de diferentes think tanks. Su influencia se deriva de la
capacidad de persuasión de las ideas que han sido precisadas, discutidas y perfeccionadas en
las comunidades de política pública especializadas. Especialmente cuando los expertos en
políticas han adquirido una gran reputación sirven como puntos de referencia eficaces para los
medios de comunicación, los decisores y otros que no son especialistas en el campo de la
formulación de políticas. En España, la ley de violencia de género refleja el consenso de los
expertos sobre que la mejor forma de atajar el problema era una aproximación integral al
mismo. La norma fue aprobada por un amplio consenso en el Parlamento después de muchos
años de discusión entre los expertos y varios intentos fallidos. Otros procesos o trámites de
decisión que parecen corresponder a este itinerario son el control de la piratería en internet y
la Ley de transparencia, dominadas por las ideas de los diferentes expertos.
El itinerario simbólico, que al igual que el itinerario de expertos también se basa en el
poder de las ideas. Pero las ideas simbólicas suelen ser creencias simples teñidas de valores
morales cuyo poder reside en su apelación a nociones del bien o el mal de sentido común en

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lugar de apelaciones técnicas a la eficiencia o a la eficacia empíricamente demostrada. Este

itinerario se suele basar en gran medida en los llamados empresarios de política pública y en
su capacidad de comunicación a través de los medios para reducir la brecha entre los decisores
y el público en general. En España podríamos citar la introducción, pero especialmente la
supresión posterior de la asignatura de educación para la ciudadanía en la educación
obligatoria. A pesar de las recomendaciones del Consejo de Estado y otras instituciones
internacionales especializadas, su supresión como asignatura obligatoria se argumentó
alegando que se pretendía el adoctrinamiento en una serie de valores, lo que causó alarma
entre algunas familias. La restricción de la atención sanitaria a inmigrantes o la supresión del
impuesto de patrimonio en muchas CCAA responden a pautas similares, en las que se manejan
ideas simples para movilizar a un gran público ignorando las recomendaciones de los expertos.
6.5. El cambio de las políticas públicas: Teorías y enfoques básicos

6.5.1. El estudio del cambio de políticas
El análisis del cambio de política pública es un tema común a las diferentes etapas del
ciclo de la política y, por tanto, su estudio permite combinar diferentes perspectivas teóricas y
conceptos analíticos. Los cambios en las políticas públicas pueden ser estudiados mirando al
proceso de establecimiento de la agenda o haciendo referencia a los problemas de
implantación o los resultados (negativos) de los estudios de evaluación. Además, muchas de
las teorías desarrolladas para explicar los procesos de formulación de políticas sirven también
para explicar el cambio de éstas. Actualmente existen varios marcos teóricos que analizan y
tratan de explicar el cambio de las políticas desde diferentes perspectivas de análisis y que
persiguen diferentes intereses de investigación.
Un intento clásico de entender el cambio de las políticas públicas se debe a Peter Hall,
basado en el cambio de políticas como aprendizaje social, que conceptúa la formulación de
políticas como un proceso que suele implicar tres variables fundamentales: 1) los objetivos
básicos que guían una política en un sector concreto; 2) los instrumentos de política utilizados
para alcanzar esos objetivos; y 3) el nivel, ajuste o configuración precisa de esos instrumentos.
Estos tres elementos forman conjuntamente un “paradigma de política pública” (policy
paradigm). Según Hall, el cambio de políticas es más probable que suceda en el nivel o forma
en que se usan o configuran los instrumentos de política (“cambio de primer orden"), pero se
hace más difícil cuando se trata del cambio de los instrumentos de política pública ("cambio de
segundo orden") y más improbable aún con el cambio de los objetivos de la política (“cambio
de tercer orden"). Por tanto, los cambios de primer orden se consideran más sencillos, ya que
pueden lograrse usando los instrumentos existentes y con referencia a los objetivos existentes.
De manera similar, los cambios de instrumentos se consideran más probables que los cambios
de objetivos ya que estos últimos implicarían un alejamiento de las ideas dominantes e
institucionalmente arraigadas en la forma de percibir y resolver problemas de política pública.
Podríamos entender los tres tipos de cambio en estas políticas de la siguiente manera:
a) el cambio de primer orden en el Estado de Bienestar consistiría en una utilización más
amplia de los instrumentos de política existentes (por ejemplo, elevar el nivel de las
contribuciones o reducir las prestaciones). b) el cambio de segundo orden implicaría modificar
tales instrumentos, sin que esto suponga un cambio en la naturaleza del régimen de bienestar
o sus objetivos básicos (como la introducción de nuevas reglas de cálculo para la pensión, o la
modificación de la forma de algunas prestaciones). c) el cambio de tercer orden modificaría los
objetivos al introducir una nueva lógica del bienestar o nuevos objetivos del sistema (por
ejemplo, haciendo que un derecho o servicio como la sanidad deje de ser universal, o haciendo
que el seguro de desempleo se conceda sólo a condición de una búsqueda activa de empleo en
vez de por el solo hecho de estar desempleado).
6.5.2. El enfoque de corrientes múltiples: cambio de política pública por azar
El enfoque de corrientes múltiples de Kingdon subraya la posibilidad de cambio de
política pública a través del establecimiento de la agenda. Según este autor, el proceso de

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establecimiento de la agenda puede concebirse como si estuviera compuesto de tres

corrientes separadas y distintas: los problemas, las políticas o soluciones y la política o proceso
político. Kingdon emplea otra metáfora para describir el momento crítico en el que estas tres
corrientes se convierten en una: es como una ventana de lanzamiento durante una misión
espacial. Si se pierde la ventana, el lanzamiento tendrá que esperar otra ocasión en la que las
condiciones y alineaciones sean adecuadas. El lanzamiento exitoso de un cambio en las
políticas públicas es resultado de que se abra esa ventana en el momento en que las corrientes
interactúan: las soluciones que han estado flotando se unen y emparejan con un problema y
los empresarios de las políticas públicas aprovechan la oportunidad de modificar la agenda de
las decisiones. De acuerdo con esta perspectiva, la apertura de la ventana y por tanto el
cambio de la política pública depende de tres factores: 1) La necesidad de un cambio en la
percepción o definición de un problema de política por parte de los decisores de política
pública, que deben pasar a prestar atención a un problema por encima de otros. Por ejemplo,
la política de pensiones española, pensada para un contexto de pleno empleo y con una
población joven y empleada, se ve ahora desafiada por un problema de rápido envejecimiento
de la población y de alto desempleo. 2) El desarrollo de soluciones apropiadas. Dado que varias
propuestas en liza pueden existir para el mismo problema, el hecho de que se seleccione una
suele llevar tiempo y voluntad de conseguirlo mediante diversas tácticas. La probabilidad de
que se adopte con éxito una propuesta dependerá de que sea técnicamente viable, compatible
con los valores de los decisores, tenga un coste razonable y sea atractiva para el público.
Siguiendo con el ejemplo de las pensiones, desde hace años estaban sobre la mesa diversas
opciones para reformar esta política (como retrasar la edad de jubilación, reducir la cuantía de
las pensiones, etc.). 3) El proceso político, que influye en las posibilidades de que se produzca
un acoplamiento con éxito entre los problemas y las soluciones, como pueden ser los cambios
de gobierno, el clima o estado de ánimo político y la intervención de los grupos de apoyo o de
oposición. En el caso de las pensiones, la crisis permitió elegir algunas de esta opciones de
política pública mencionadas arriba, que en otro momento a los políticos les hubiera sido muy
difícil presentar ante una opinión pública muy sensible en relación con las pensiones.
6.5.3. El modelo de coaliciones promotoras (Advocacy coalitions)
Según Sabatier, el cambio en los subsistemas de políticas públicas es resultado de la
interacción de “parámetros relativamente estables” y eventos externos. Esta interacción
enmarca las limitaciones y los recursos de los actores en el subsistema y las interacciones
dentro del propio subsistema de políticas. Todos aquellos que desempeñan un papel en la
generación, difusión y evaluación de las ideas de las políticas públicas conforman el subsistema
de las políticas: los elementos del triángulo de hierro, los grupos de interés, la burocracia y los
políticos electos, etc., pero también los analistas académicos, los think-tanks, los
investigadores, los periodistas y otros actores en diversos niveles de gobierno.
Asimismo, el subsistema de las políticas públicas está compuesto por determinado
número de “coaliciones promotoras” (advocacy coalitions), que pueden distinguirse entre sí
por sus convicciones y recursos. Sabatier considera que el proceso de las políticas, en cuanto al
establecimiento de la agenda y otras etapas, está dominado por la opinión de las élites. El
impacto de la opinión pública es, en el mejor de los casos, “modesto”. Por lo tanto, si se quiere
entender el cambio en las políticas públicas, Sabatier recomienda centrarse en la opinión de
las élites y en los factores que la hacen cambiar en períodos relativamente largos. Las
convicciones o creencias de estas coaliciones (belief systems) pueden analizarse en función de
una jerarquía de tres niveles: a) creencias básicas normativas, b) valores políticos
fundamentales, que constituyen el "pegamento" que mantiene unidas las coaliciones, y c)
posiciones de política pública o instrumentales.
El modelo predice que, cuando las convicciones centrales están en disputa, la
composición de los aliados y los oponentes permanecerá bastante estable. Dentro de las
coaliciones promotoras habrá un alto grado de acuerdo en los aspectos centrales de las
políticas y un menor grado de acuerdo en los aspectos secundarios. Es más probable que se

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produzcan cambios o modificaciones en los aspectos secundarios que en los centrales o en las
convicciones más enraizadas de las políticas públicas. También predice que en un subsistema
de políticas públicas habrá una multiplicidad de coaliciones promotoras que compitan por
ejercer su influencia sobre y en el proceso de adopción de decisiones. Los “intermediarios de
políticas públicas” (policy brokers) son los actores que deben buscar acuerdos conciliatorios
razonables o factibles entre las posturas que defienden las diferentes coaliciones. Estos
intermediarios pueden ser funcionarios públicos, políticos electos, comisiones o tribunales.
Por tanto, aunque el sistema de creencias es el principal factor de apoyo de una
coalición promotora en una política pública determinada, las posibilidades de éxito de una
coalición promotora para conseguir el cambio de las políticas depende de una gran cantidad
de factores adicionales, de los que pueden mencionarse al menos tres: a) Por la interacción de
coaliciones promotoras concurrentes en el subsistema de políticas. Los conflictos serán
mediados por los "intermediarios políticos", más preocupados por la estabilidad del sistema
que por la consecución de objetivos de política pública. b) Por cambios exógenos al subsistema
de políticas (como las crisis externas, la presión causada por un problema, o las cambiantes
condiciones socio-económicas), que pueden conducir a un aprendizaje de política pública. c)
Por los parámetros institucionales globales, como las normas constitucionales, que limitan las
acciones de las coaliciones promotoras, que deben preservar el statu quo de política pública.
6.5.4. El modelo del equilibrio interrumpido (punctuated equilibrium)
Otro de los modelos de cambio de políticas públicas más relevantes es el de
Baumgartner y Jones. Este modelo sugiere que el cambio en las agendas de políticas públicas
puede entenderse mejor en función de un “equilibrio interrumpido” (punctuated equilibrium),
es decir, largos períodos de estabilidad intercalados con otros de inestabilidad y grandes
cambios. El marco de equilibrio interrumpido trata de explicar por qué los procesos de política
pública se caracterizan por la estabilidad y el incrementalismo, pero en ocasiones se producen
cambios radicales. Concibe el marco institucional dado como crucial para influir en la dinámica
de la política y el grado de cambio. De acuerdo con este marco, las instituciones son
estrictamente conservadoras. Por lo tanto, el cambio de política sólo puede suceder si ciertos
desafíos y transformaciones exógenas ayudan a los defensores del cambio de una política a
crear nuevas imágenes de los asuntos de política pública.
Asimismo, estos autores plantean que la capacidad humana para procesar información
es limitada; por lo tanto, es necesario enfrentar los temas de manera paralela y no en serie (un
asunto a la vez). Así, los subsistemas de políticas públicas permiten al sistema político procesar
los temas en paralelo, y sólo en períodos de inestabilidad éstos ascienden en la agenda para
ser procesados en serie. Baumgartner y Jones consideran que el modelo de equilibrio
interrumpido explica por qué el sistema político puede al mismo tiempo ser incrementalmente
conservador y estar sujeto a etapas más radicales de formulación de políticas. Durante los
períodos de estabilidad hay un alto grado de acuerdo en torno a la definición de los problemas
y su ubicación en la agenda de la formulación de políticas. A veces, los temas surgen y
provocan el cambio en las políticas y, de manera no menos relevante, en el marco
institucional. Estas nuevas instituciones crean la base de un nuevo período de estabilidad.
Baumgartner y Jones plantean que el equilibrio interrumpido está determinado por
dos fuerzas interactivas: a) La forma en la que se presentan los temas: la imagen de las
políticas públicas (policy image). b) El contexto institucional de los temas: las sedes
institucionales de las políticas públicas (policy venues). Analizan diversos asuntos de política
pública como la energía nuclear, el tabaquismo y otros para comprobar su modelo. En ellos
encuentran una evolución similar: un período de equilibrio en el que surge un tema; una
perturbación de la manera en que se presenta y de las instituciones implicadas en la toma de
decisiones; la creación de nuevas instituciones; un nuevo período de equilibrio. En ciertos
momentos, cuando se rompe la estabilidad que rodea al tema, el monopolio de las políticas se
ve desafiado, se reconstruye o se destruye y, finalmente se reemplaza por otra serie de
imágenes e instituciones dominantes. En períodos de inestabilidad se abre el acceso a la

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agenda. El monopolio de las políticas públicas queda entonces expuesto a las críticas o al
apoyo entusiasta. El acceso a la agenda mediante las críticas implica un ataque a los símbolos e
instituciones vigentes, y puede contribuir al surgimiento de nuevas instituciones para
reemplazar al viejo subsistema. Los períodos en los que los asuntos alcanzan un punto máximo
de atención pública pueden tener un efecto continuo en las instituciones creadas en el período
de mayor relevancia. En ellos, la función de los medios de comunicación masiva es crucial.
6.5.5. Inercia o querencia institucional (Path dependency) y puntos de veto (veto points)
Cabe mencionar un conjunto de modelos y explicaciones, usualmente relacionados con
el neoinstitucionalismo (histórico o racional), que entienden el cambio de las políticas públicas
como una evolución que sigue unas pautas basadas en la querencia o trayectoria institucional,
llamada “dependencia de la senda” (path dependency). Ese concepto significa básicamente
que el cambio de las políticas públicas es una evolución secuencial y que las decisiones
adoptadas en el pasado tienen un impacto decisivo en las subsiguientes decisiones. Esta
evolución puede producirse en base a dos lógicas diferentes: 1) Por secuencias auto-
reforzadoras, que pueden explicar por qué se reproducen y permanecen estables ciertas
pautas de política pública como consecuencia de rendimientos crecientes, es decir, que una
vez adoptada una política, su persistencia proporciona cada vez mayores beneficios para los
agentes interesados. 2) Por secuencias reactivas, que conciben el desarrollo de políticas
públicas como una serie de eventos ordenados temporalmente y conectados causalmente.
Cada evento dentro de la secuencia es en parte una reacción a los acontecimientos anteriores
y el evento final es típicamente la variable dependiente bajo investigación, con la cadena de
eventos considerada como la trayectoria que conduce al resultado final.
Otros enfoques han hecho hincapié en la idea de puntos de veto (veto points) o
jugadores con veto (veto players) para explicar el cambio o la estabilidad de las políticas
públicas. Para ello se subraya la importancia de los factores institucionales y ciertos actores
con la posibilidad de impedir este cambio en el proceso de decisión. Ambas perspectivas
destacan el modo en que las instituciones políticas existentes pueden obstruir el cambio de
política pública (por ejemplo, cómo ciertas instituciones pueden vetar las decisiones de otras
mediante el recursos a los tribunales o unos niveles de gobierno bloquear las propuestas de
otros a través, por ejemplo, de una segunda cámara). La teoría de los puntos de veto pone de
manifiesto la relevancia del proceso legislativo, que se concibe como una cadena de decisiones
políticas tomadas en una serie de arenas de política pública. La teoría de los jugadores con
veto va un paso más allá, al tener en cuenta las preferencias de política pública de diferentes
actores políticos en un proceso de formulación o reforma de una política.
6.5.6. El modelo de itinerarios de poder y el cambio de políticas
Conlan y otros sostienen que el conjunto de actores, comportamientos y resultados
que llaman “itinerarios de poder” también puede explicar el cambio de las políticas. Su estudio
concluye que el hecho de estar en uno u otro itinerario influye significativamente en la forma
en que se presentan los asuntos y en los resultados de la política pública. Tanto el alcance
como el método de movilización política para un problema desempeñan un papel formativo en
la configuración y explicación de las decisiones de política pública. El itinerario elegido para un
asunto determina básicamente el éxito y afecta en gran medida los tipos de actores que están
facultados para desempeñar funciones en el establecimiento de la agenda y la adopción de
decisiones, así como el tipo de asuntos que se considera legítimo plantear. Debido a que los
diferentes itinerarios de poder dan lugar a ciertos encuadres o presentaciones públicas, a
diferentes intereses y resultados, se puede esperar un cambio de política pública cuando
cambia el itinerario principal en que se desarrolla una política.
Tema 7. La adopción de decisiones de política pública

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Tema 8. La implantación de políticas: concepciones, factores

y condiciones de la eficacia
8.1. ¿Quién está involucrado en la implantación de las políticas públicas?

La implantación es la etapa del proceso de elaboración de las políticas públicas en el
que una política pública se pone en práctica por las administraciones responsables. De este
modo, puede decirse que la implantación es la etapa del ciclo de la política donde hay una
relación entre los decisores y los destinatarios de la política, mediada por los actores
administrativos ejecutores. En términos más técnicos, la implantación consiste en la
transformación de un producto en un resultado de política pública. El logro del resultado
intencionado de una política pública es una condición necesaria para lograr su impacto
deseado. Sin embargo, hay que tener en cuenta que los ejecutores o implantadores de la
política sólo pueden afectar directamente el resultado de las políticas públicas pero no el
impacto social a medio plazo de las políticas implantadas, ya que ese impacto puede verse
también afectado por factores adicionales (factores internacionales, factores culturales,
factores climáticos o naturales, desastres naturales, etc.).
En la mayoría de los sistemas políticos, la implantación de políticas se lleva a cabo
principalmente por los diferentes niveles de la administración. En el nivel central, se
encuentran los distintos ministerios, que forman el núcleo del poder ejecutivo. También en el
nivel central hay organismos autónomos o agencias situados fuera de los ministerios que se
encargan de la implantación de políticas públicas. Se constituyen con plantillas integradas por
funcionarios o personal contratado que dispone de conocimientos técnicos especializados para
tratar nuevos o complejos ámbitos de política pública. Por ejemplo, en 1970 el gobierno de
Estados Unidos fundó la Agencia de Protección del Medio Ambiente, que se encarga de la
implantación de la política ambiental. Muchos países han incorporado el medio ambiente a los
ministerios centrales, mientras que otros, como Irlanda o el Reino Unido, siguieron el ejemplo
estadounidense y crearon organismos similares.
Esta tendencia internacional de delegar las competencias de implantación y la
formulación de políticas a los organismos autónomos se basa en el supuesto de que éstos
mejorarán el rendimiento y la eficiencia generales de la implantación. Esto también está
relacionado con la idea de separar la política de la administración y de aislar ciertas decisiones
de las consideraciones políticas, lo que se espera que minimizará las desviaciones de las
intenciones originales de los responsables políticos y evitará las demoras. Las agencias
reguladoras son un subgrupo de esos organismos autónomos y una de sus principales tareas es
implantar las políticas públicas en las áreas relacionadas con la regulación del mercado, como
la electricidad o el suministro de agua. Estos organismos llevan a cabo la regulación utilizando
su propio poder delegado, sus propios recursos y sus responsabilidades.
Mientras que los ministerios, los organismos autónomos y las agencias desempeñan
un papel importante en la implantación de las políticas públicas, éstas también se ponen en
práctica por entidades públicas en el ámbito local. También hay políticas públicas que
requieren la actuación de múltiples organizaciones para implantarse y que incluso a veces
están ubicadas en diferentes niveles de la administración. En esa situación, la implantación
implica esfuerzos de colaboración y coordinación y trae las relaciones inter-organizativas o
intergubernamentales a la palestra. Los estudios empíricos recientes han señalado que una
parte considerable de la legislación requiere estructuras multiorganizativas para implantarse.
En este contexto, se ha hecho hincapié en el papel de las redes interorganizativas, ya que
pueden proporcionar un medio eficaz de coordinación. Este tipo de redes son estructuras
relativamente estables a través de las cuales los individuos y las organizaciones actúan en
situaciones en las que dependen de las contribuciones de los demás. La política contra las
drogas, por ejemplo, es un área que normalmente requiere la colaboración de diferentes

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ministerios y agencias para implantarse adecuadamente debido a su carácter intersectorial,

que puede implicar al ministerio de sanidad y los organismos regionales o locales de ese
ámbito, así como a otros ministerios y/o agencias que trabajan en los campos de la seguridad,
la educación, las finanzas, la economía, el comercio, las relaciones exteriores y la justicia penal.
En función de la política, las administraciones pueden gozar de más o menos
discrecionalidad decisoria. Por ejemplo, en el caso de las prestaciones por desempleo existen
requisitos específicos definidos que determinan la elegibilidad, los niveles de las prestaciones y
la duración de su pago. Por lo tanto, la mayoría de las decisiones administrativas sobre la
implantación de dichas prestaciones consisten en la aplicación de los requisitos establecidos
en la legislación a las características del caso individual en cuestión. Las administraciones
pueden, sin embargo, tener un mayor margen de maniobra en la interpretación de los
productos de la política pública si éstos se caracterizan por mostrar contenidos vagos o
ambiguos. Ejemplo de un objetivo de política pública difícil de definir es el logro del desarrollo
sostenible, que es un concepto muy amplio y difuso que implica dimensiones ecológicas,
sociales y económicas. En tales casos, la administración y sus funcionarios serán los que den su
forma definitiva a la política pública al proporcionar una definición operativa de esos objetivos
vagos. Los productos de política pública caracterizados por la vaguedad, la incoherencia y la
complejidad tienen mayores posibilidades de ser aplicados de forma incoherente.
Con todo, la implantación de las políticas públicas está lejos de ser una actividad trivial.
Involucra a múltiples actores ubicados en diferentes entidades públicas que pueden o no tener
las mismas preferencias respecto a la forma en que se debe implantar una política
determinada. Por lo tanto, cuando se mira cómo se lleva a cabo la implantación, la mayoría de
los estudios se concentran en las desviaciones de la legislación. Sin embargo, estas
desviaciones no siempre deben percibirse como problemáticas.
8.2. Modelos de arriba a abajo (top-down) de la implantación de políticas públicas

En su estudio pionero sobre la implantación de políticas públicas, Pressman y
Wildavsky demostraron que durante la fase de implantación pueden ocurrir grandes
desviaciones y desplazamientos en los objetivos de la política en cuestión. Su estudio sobre las
políticas federales de los Estados Unidos para los residentes desempleados dentro de la ciudad
de Oakland, California, mostró que los programas de creación de empleo no se estaban
llevando a cabo en realidad en la forma anticipada por los decisores políticos. El subtítulo de su
libro resume de manera concisa la conclusión principal del análisis: “Cómo las grandes
expectativas en Washington se desvanecen en Oakland; o, por qué es asombroso que los
programas federales funcionen alguna vez”. Según los autores, las desviaciones en los
objetivos de la política pública son probables si la acción depende de una serie de actores que
están obligados a cooperar. Por lo tanto, cuanto más larga sea la cadena de implantación y
mayor el número de actores involucrados en el proceso, más difícil se vuelve la implantación.
El enfoque de Pressman y Wildavsky corresponde a las teorías de la elección racional,
ya que conciben la implantación como una acción intencional de distintos grupos de actores
con diferentes preferencias. Dado que el éxito de la implantación depende de la cooperación
de los actores, hay una probabilidad relativamente alta de que se produzcan problemas, lo que
implica una falta de coincidencia entre los objetivos de política pública propuestos y los
resultados reales. Dicho de otra forma, la implantación puede ser analizada por medio de la
teoría de juegos, así que puede modelarse como un juego de un solo movimiento o repetido.
El razonamiento sobre la importancia de la cantidad de actores que participan en el proceso de
implantación, es decir, la longitud de la cadena, se parece al argumento subyacente en las
teorías sobre los puntos de veto y los jugadores con poder de veto. En ambos casos, un mayor
número de actores puede llevar a conflictos sobre los objetivos de política, así como a retrasos
y desviaciones de lo que los políticos intentaban originalmente.
El hallazgo central de Pressman y Wildavsky sobre que los desplazamientos en los
objetivos de la política pública se observan con frecuencia durante la fase de implantación está

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estrechamente relacionado con el enfoque de arriba a abajo (top-down). Esta perspectiva hace
una clara distinción entre las etapas de formulación e implantación de las políticas públicas.
Sólo sobre esta base es posible una comparación real entre los objetivos de la política y su
grado de implantación real. El grado de consecución de objetivos sirve como indicador del
éxito de la implantación; y la implantación efectiva se entiende como una correspondencia
entre objetivos y resultados de las políticas públicas. Si el objetivo de la legislación nacional es,
por ejemplo, establecer un cierto estándar para las emisiones industriales a la atmósfera, la
implantación efectiva se logra tan pronto como la industria llega a cumplir los niveles de
emisión previstos. Del mismo modo, la implantación efectiva de la prohibición de fumar en los
edificios públicos requiere que las autoridades de estos edificios tomen las medidas
apropiadas para asegurarse de que nadie fume en el interior.
En este contexto, Van Meter y Van Horn proponen un modelo en el que se combinan
las características de la política a implantar, las especificidades institucionales de los
organismos para la implantación, y, cómo éstas se interrelacionan con otras organizaciones
pertinentes, los factores contextuales (incluyendo el entorno económico, social y político) y la
respuesta de los ejecutores a todos estos factores. Sobre la base de este modelo, los autores
plantean la hipótesis de que la implantación tendrá más éxito cuando el producto de la política
pública sólo requiera cambios marginales en comparación con el statu quo, y cuando el
consenso sobre los objetivos entre los actores públicos y privados implicados sea elevado.
La lógica de la perspectiva de arriba a abajo también está bien ilustrada por el modelo
de cuatro pasos propuesto por Sabatier y Mazmanian. El modelo aborda en primer lugar la
medida en que las acciones de implantación de los funcionarios y los grupos destinatarios
fueron consistentes con los objetivos y los procedimientos descritos en una política pública
determinada. A continuación, se centran en la medida en que los objetivos se alcanzaron con
el tiempo. En tercer lugar, se evalúan los principales factores que afectan los resultados de la
política pública. Por último, sugieren analizar si y cómo la política se reformuló a partir de la
experiencia. La perspectiva analítica avanzada por Sabatier y Mazmanian es “evaluativa”, sobre
todo cuando se mira en el cuarto paso, que señala un proceso de retroalimentación.
8.3. Modelos de abajo a arriba (bottom-up) de la implantación de políticas públicas

Los modelos de abajo a arriba consideran la implantación efectiva desde una
perspectiva de proceso que abandona la distinción clara entre la formulación y la implantación
de las políticas. Los objetivos e instrumentos de la política ya no se definen como los puntos de
referencia que deben alcanzarse; en cambio, se da por hecho que van a sufrir modificaciones
durante el proceso de implantación. Los ejecutores tienen flexibilidad y autonomía para
ajustar las políticas a la luz de determinados requisitos locales y cambios en la percepción o la
constelación de problemas, así como por nuevas evidencias científicas sobre las relaciones
causales entre medios y fines. Por tanto, la implantación efectiva no se mide por la
consecución de un objetivo definido determinado centralmente, sino por el grado en que los
resultados percibidos se corresponden con las preferencias de los actores involucrados.
La implantación de políticas se produce en dos niveles; 1) el nivel macro, que
comprende los actores centrales que diseñan un producto de política pública; 2) el nivel micro,
en el que los actores locales reaccionan a las políticas del nivel macro y desarrollan sus propios
programas y los ponen en práctica. Los problemas de implantación se derivan del hecho de
que el nivel macro no puede influir en los ejecutores del nivel micro, lo que lleva a una
variación en cómo se implanta la misma política nacional a nivel local. Esto se corresponde con
la lógica del problema del principal-agente: el agente (en este caso, los ejecutores locales)
pueden ser propensos a desviarse del principal (los actores ubicados en el centro).
En este sentido, Lipsky argumenta que la probabilidad de que los ejecutores locales o
burócratas de ventanilla se desvíen de los objetivos definidos de la política pública se deriva de
las presiones impuestas sobre ellos y de cómo les hacen frente. Los funcionarios desarrollan
métodos para proporcionar un servicio de una manera relativamente rutinaria. Estos

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ejecutores locales están sujetos a la administración en la que trabajan y, sin embargo, poseen
una cierta libertad y autonomía discrecionales cuando aplican una política. En este contexto,
los funcionarios de ventanilla adoptan decisiones bajo presión sobre el uso de recursos
escasos. Por ello, el aumento de la supervisión sobre los ejecutores locales no reduciría las
probabilidades de una implantación imperfecta, sino que aumentaría la tendencia a
proporcionar servicios rutinarios y las diferencias en el nivel local, ya que las rutinas pueden
variar de una unidad local a otra. Por tanto, se sugiere que los estudios de abajo a arriba sobre
la implantación serán particularmente reveladores si se centran en estudiar a los ejecutores de
nivel micro y sus objetivos y preferencias, así como las constricciones que afrontan.
Esta concepción desafía los supuestos simplificadores de la perspectiva de arriba a
abajo y trata de tener en cuenta la complejidad de los procesos de implantación. De este
modo, se hace hincapié en que la formulación de objetivos claros suele contrastar con los
intereses de los políticos que tienen una preferencia por objetivos vagos y ambiguos con el fin
de facilitar una evaluación positiva más adelante y conseguir que la detección de los fallos
potenciales sea más difícil. Además, la perspectiva de abajo a arriba representa el hecho de
que los procesos de implantación raramente se caracterizan por una clara delimitación de las
competencias entre los actores políticos y administrativos que intervienen en los diferentes
niveles institucionales. Por lo tanto, la implantación no se basa tanto en los requisitos
definidos y controlados jerárquicamente, sino que se puede entender como una negociación
entre un gran número de actores públicos y privados, así como los organismos administrativos
que participan en el proceso de implantación.
8.4. Los modelos híbridos de la implantación de políticas

Los dos modelos anteriores presentan problemas para entender la implantación. Por
eso se han incrementado los esfuerzos para combinar las dos perspectivas y enriquecerlas con
enfoques teóricos adicionales. Como regla general, los modelos híbridos o de tercera
generación tratan de integrar el “macromundo” de los responsables políticos con el
“micromundo” de los ejecutores. El modelo híbrido de implantación de las políticas públicas de
Matland es particularmente revelador, ya que analiza la ambigüedad y los niveles de conflicto
de las políticas con el objetivo de determinar si es más apropiado un enfoque de arriba a abajo
o de abajo a arriba para explicar un proceso de implantación en particular. La ambigüedad de
una política se refiere a una falta de claridad de los objetivos y/o los medios para alcanzarlos.
El conflicto en una política es la diferencia entre el resultado preferido por un organismo que
lleve a cabo la implantación y el producto que la agencia tiene que implantar. La valoración
simultánea de estas dos dimensiones como alta o baja da lugar a cuatro procesos típicos-
ideales de implantación: administrativos, políticos, experimentales y simbólicos.
La implantación administrativa implica baja ambigüedad en la política y escasos
conflictos. Los resultados de las políticas están determinados por los recursos, y el proceso se
compara con una máquina, que es la autoridad central de adopción de decisiones. Con todo, la
implantación administrativa encaja con el modelo de arriba abajo.
La implantación política implica baja ambigüedad política y alta conflictividad. En tales
constelaciones, los actores poseen metas claramente definidas, aunque hay disenso cuando
son incompatibles o se produce un conflicto sobre los medios para alcanzarlas. Por lo tanto, los
resultados de las políticas están determinados por el poder o la negociación, lo que indica
claramente la lógica de arriba hacia abajo que subyace en este proceso de implantación. Los
dos procesos de implantación restantes se basan en el enfoque de abajo hacia arriba.
La implantación experimental se refiere a una situación de alta ambigüedad de las
metas o medios de la política y escasos conflictos. Siguiendo este modelo, los resultados de la
política pública dependen de los recursos y los actores presentes en el nivel de la micro-
implantación, que pueden variar de un contexto a otro. Como este proceso de implantación
hace hincapié en la importancia de las condiciones contextuales y el papel del azar, es paralelo

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al modelo del cubo de basura y al enfoque de los flujos múltiples. De esto se deduce que los
resultados de las políticas son difíciles de predecir.
La implantación simbólica implica una situación en la que hay una alta ambigüedad de
las finalidades o medios de la política y una elevada conflictividad. El principio central es que
existen coaliciones de actores en el ámbito local que controlan los recursos disponibles. Sin
embargo, el poder de las distintas coaliciones de actores se determina de nuevo por las
condiciones contextuales. Las preferencias de los grupos de actores se basan probablemente
en su formación profesional. Entre los grupos formados de diferentes maneras habrá
desacuerdo sobre las propuestas para la implantación de las políticas, dando lugar a largas
batallas y demoras significativas en la consecución de resultados.
La teoría de juegos es otro método utilizado por los analistas de modelos híbridos o de
la tercera generación para evaluar cómo influye el comportamiento discrecional en la
implantación. Los teóricos de la regulación observaron cómo diferentes grados de
discrecionalidad podrían dar lugar a muy diferentes estilos de regulación en sectores
específicos y áreas temáticas, por no hablar de los diferentes niveles de gobierno, y cómo los
reguladores podrían optar por construir sistemas de vigilancia basados en la coerción o en la
persuasión. Esta idea fue utilizada por los analistas para aplicar los principios de la teoría de
juegos a los resultados de la regulación. Se demostró que los incentivos para el cumplimiento y
el incumplimiento por parte de los regulados podrían coincidir con los de los reguladores para
utilizar la educación o la imposición como estrategias de implantación.
Un juego típico de implantación, por tanto, sería uno en el que los reguladores podrían
iniciar la implantación usando la persuasión, lo que habitualmente se haría por haber fallado
antes en el cumplimiento de los regulados. Esto llevaría a los reguladores a avanzar hacia
normas más coercitivas en la siguiente iteración, produciendo una situación peor tanto para
reguladores como regulados. El juego progresaría entonces a una posición intermedia en la
que la coacción se reduciría a cambio del cumplimiento por parte de los regulados, aunque
esto sería un equilibrio inestable que requiere vigilancia y aumentos temporales de coacción.
8.5. La implantación como diseño: opciones de instrumentos y sus combinaciones

La teoría del principal-agente apuntó las implicaciones del diseño de las estructuras
administrativas para la implantación efectiva y subrayó la importancia de los mecanismos que
aseguren la supervisión efectiva de los agentes administrativos por parte de sus “dueños”
políticos. Este enfoque extendió el descubrimiento de los estudios de implantación de “abajo a
arriba” sobre la necesidad de estructuras que permitan a los altos funcionarios el control de
los de ventanilla, mientras se garantiza la concesión de la autonomía suficiente a quienes están
sobre el terreno para llevar a cabo su trabajo con eficacia. Este renovado énfasis en la
importancia del diseño institucional para la implantación efectiva de las políticas encajaba en
la década de los noventa con otros esfuerzos para estudiar las características de los
instrumentos de las políticas y las razones para su elección por los gobiernos, llevados a cabo
con el objetivo de perfeccionar el proceso de implantación mediante la mejora de la selección
de herramientas para el trabajo a realizar.
El enfoque de la “elección de instrumentos” o del “diseño de políticas” para la
comprensión de la implantación de políticas comenzó a partir de la observación de que, en
gran medida, ésta implica la aplicación de técnicas básicas de gobierno para la resolución de
los problemas de las políticas públicas en forma de una combinación o mezcla de diferentes
instrumentos de política. Este enfoque sobre la implantación comienza con la premisa de que,
independientemente de si se estudia de arriba hacia abajo o de abajo hacia arriba, el proceso
de dar sustancia a una decisión del gobierno siempre implica elegir entre varias herramientas
disponibles que podrían cada una hacer una contribución al avance de la política.
Los análisis sistemáticos de las elecciones de instrumentos comienzan, por lo general,
con el intento de identificar un número limitado de dimensiones o una sola en la que se
examina cómo varían las categorías de instrumentos de política pública. Para ello, una

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distinción útil puede ser según su naturaleza sustantiva o procedimental, es decir, entre los
que afectan a la sustancia de los productos de las políticas y las dirigidas hacia la manipulación
de los procesos asociados con la provisión de esos productos. Esta distinción se puede aplicar a
las taxonomías de los instrumentos de política pública como el esquema de la “NAHO” para
clasificar las herramientas que rigen en función de la naturaleza de los recursos del “arte de
gobernar”, basados principalmente en nodalidad, autoridad, hacienda, y organización.
Una taxonomía de los instrumentos básicos de una combinación de política pública
Recursos utilizados
Nodalidad Autoridad Hacienda Organización
Asesoramiento Regulación Subsidios Administración
Formación Auto-regulación Tasas usuarios Empresas públicas
Sustantivo Cobertura Licencias Préstamos Vigilancia
Inscripción Censos Desgravación Asesoría
Principio Registro
general que
Provisión/retirada Tratados Financiación de Conferencias
gobierna la
de información un grupo de
utilización
interés/creación
Procedimental Comités/comisiones Comisiones de
asesoras investigación
Reorganizaciones
gubernamentales
Un continuo de instrumentos sustantivos de política pública
Nivel de actividad del Estado en la producción y provisión de bienes y servicios
Bajo Alto
Familia y Organizaciones Mercado Información Subsidio Impuestos Regulación Empresa Provisión
comunidad voluntarias privado y y tasas pública directa
exhortación
Voluntario Mixto Obligatorio
Un continuo de instrumentos procedimentales de política pública
Nivel de manipulación del Estado en la pertenencia y estructura de los subsistemas de política pública
Bajo Mixto Alto
Creación y Distribución y gestión Investigación y Creación y acceso de Reforma institucional y
funcionamiento de de información financiación de grupo comités asesores / reorganización
redes de interés permanentes gubernamental
Gestión Reestructuración
Para ser eficaces, las opciones de instrumentos deben estar relacionadas
estrechamente con los objetivos de la política pública, y los nuevos objetivos y herramientas
deben integrarse cuidadosamente con las políticas existentes si se quiere que la implantación
tenga éxito. Los antiguos y los nuevos objetivos deben ser coherentes, en el sentido de estar
relacionados lógicamente, mientras que las opciones de instrumentos antiguas y nuevas deben
ser coherentes, en el sentido de que no operen con propósitos cruzados.
La relación entre objetivos y medios en la implantación de políticas públicas
Herramientas de política pública
Consistente Inconsistente
Objetivos de política Coherente Óptima Ineficaz
pública Incoherente Mal dirigida Fallida o subóptima
8.6. Criterios y factores determinantes de la implantación con éxito

8.6.1. Criterios de éxito de la implantación
La evaluación de la implantación no sólo se ve afectada por la perspectiva de análisis
adoptada, sino también por los criterios que se aplican para medir el “éxito” o la “perfección”.
Por ejemplo, la lógica de los modelos de arriba hacia abajo sugiere distinguir entre la
transposición formal y la aplicación práctica. Esta distinción es claramente adecuada si
queremos obtener alguna medida del éxito de la implantación.
La transposición formal se centra en la totalidad de las disposiciones específicas de una
política pública determinada y su incorporación al ordenamiento jurídico y administrativo
existente. Al hacerlo, los burócratas tienen que asegurarse de que esto se hace de una manera
completa y dentro del plazo especificado por el acto jurídico por el cual se adopta la política.

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Dicho de otra manera, esta etapa consiste en dar los pasos necesarios para hacer
“implantable” una política y poderla poner en práctica. En algunos sistemas políticos, los
decisores políticos adoptan leyes detalladas y específicas, mientras que en otros promulgan
leyes generales y vagas que dejan a los burócratas una discrecionalidad considerable para
completar los detalles de la política pública.
La aplicación práctica consiste en poner en práctica una política pública en la realidad
concreta aplicándose a diferentes casos y ciudadanos. Dependiendo del contenido de una
política, la aplicación práctica comprende diferentes actuaciones. Puede referirse a la
prestación de servicios definidos por la legislación, como las prestaciones sociales que se dan a
los que tienen derecho a ellas. Del mismo modo, la provisión efectiva de la educación, la
sanidad, las infraestructuras o la igualdad de oportunidades para los solicitantes de empleo
son el resultado de la aplicación práctica de las correspondientes políticas públicas. Sin
embargo, esta dimensión no es el único aspecto de la aplicación práctica.
En la mayoría de los casos, la implantación de una política implica que sus
destinatarios tienen que modificar su comportamiento de una manera que se alinee
completamente con las obligaciones derivadas de esa política. Un resultado ideal de la
aplicación práctica sería que las organizaciones e individuos que son objetivo de la legislación
mostrasen voluntariamente el comportamiento que se ajusta a la legislación en cuestión, es
decir, que cumplieran con ella. Sin embargo, como el incumplimiento puede ocurrir, se
requieren acciones ulteriores para hacer cumplir la política.
Hay una amplia gama de medidas no coercitivas para lograr el cumplimiento. Los
gobiernos pueden, por ejemplo, hacer llamamientos al cumplimiento por los destinatarios de
la política, subrayando los beneficios respectivos. Del mismo modo, los ejecutores pueden
proporcionar información acerca de una política pública. En términos más generales, la
percepción de la legitimidad política por aquellos a los que va dirigida es crucial para el
cumplimiento. Por lo tanto, como regla general, el cumplimiento es probable que sea mayor
cuando la inobservancia es ampliamente percibida como socialmente inaceptable. En la
mayoría de los casos, sin embargo, y especialmente cuando se emplean políticas llamadas de
“ordeno y mando”, la aplicación práctica implica actividades de seguimiento e imposición.
Para evaluar efectivamente el éxito de la implantación, puede emplearse cualquiera de
las dos dimensiones mencionadas, transposición formal o aplicación práctica. En cuanto a las
perspectivas de análisis centradas en la transposición formal es particularmente prometedor
para las políticas que son intersectoriales y requieren esfuerzos de colaboración de muchas
organizaciones diferentes, y podría producir ideas interesantes en los Estados federales. En
cuanto a la aplicación práctica, el estudio de esta dimensión sin duda le da una mejor
comprensión de los aspectos más sustantivos de las políticas públicas que va más allá de lo que
está escrito en la letra de la ley, aunque es más complejo de evaluar debido a los diversos tipos
de actuaciones relacionadas con ella. Por lo tanto, los estudios empíricos generarán
probablemente mejores ideas si se centran en aspectos específicos de la aplicación práctica, es
decir, ya sea sobre cómo los ejecutores proporcionan un determinado servicio o por qué
medios tratan de inducir a la población objetivo a cambiar su comportamiento.
Criterios para medir el éxito de la implantación
Foco Criterio
Transposición Provisiones legales y administrativas para la Periodo de tiempo
formal trasposición de los requisitos en el sistema Finalización
administrativo y legal existente Integración correcta en el contexto normativo
Aplicación Estructuras y procedimientos organizativos Provisión de servicios relacionados con la política
práctica y administrativos Provisión de incentivos no-coercitivos para el cumplimiento
Supervisión y ejecución
8.6.2. Determinantes del éxito de la implantación
8.6.2.1. Elección de los instrumentos de política pública
Un importante debate teórico se centra sobre la cuestión de si la elección de los
instrumentos de política es determinante con respecto a la implantación efectiva. Para ilustrar

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este argumento, cabe mencionar el modelo de preferencias de instrumentos presentado por

Howlett y otros. El supuesto que subyace a este modelo es que ciertos instrumentos de
política están mejor equipados que otros para lograr los resultados de las políticas planeados,
en la medida en que son más fáciles de implantar. Según Howlett, la idoneidad de la elección
de los instrumentos de política depende de dos dimensiones: a) la complejidad del entorno de
política, también conocido como el “subsistema de políticas”, y b) la capacidad del Estado para
efectuar cambios a la luz de las restricciones institucionales.
Los gobiernos con una alta capacidad para hacer frente a entornos complejos son
capaces de utilizar los instrumentos directivos, incluyendo medidas como una reorganización
del gobierno con el fin de crear o modificar los “subsistemas de política pública”. La siguiente
constelación se refiere a los gobiernos de gran capacidad que se enfrentan con entornos
simples; estos pueden lograr la implantación eficaz mediante el uso de instrumentos basados
en la autoridad y la legitimidad de los expertos, lo que implica la creación de comisiones
reguladoras especializadas independientes o comités consultivos, que ayudan a cultivar ideas
que favorecen el cumplimiento de la política pública. Por el contrario, los gobiernos que
poseen una escasa capacidad para hacer frente a entornos complejos de política pública
pueden tener que basarse sólo en subsidios como ayudas o regímenes de financiación
específicos para inducir a los destinatarios de las políticas a cumplir con las disposiciones. Sin
embargo, cuando los gobiernos de baja capacidad se enfrentan a entornos políticos sencillos
pueden utilizar instrumentos de información, como las campañas o la divulgación de
información, para inducir el cumplimiento.
La elección de los instrumentos a la luz de la capacidad del gobierno y las características de
los subsistemas de política pública
Complejidad del entorno de la política pública
Alta Baja
Capacidad del Estado Alta Instrumentos directivos Instrumentos autoridad experta
Baja Instrumentos de subsidio Instrumentos informativos
8.6.2.2. Precisión y claridad del diseño de las políticas
La segunda explicación relacionada con los problemas de implantación afecta a la
formulación de políticas deficientes. Este tipo de problemas de diseño de las políticas pueden
ser ante todo la consecuencia de unos objetivos y requisitos de la política pública que sean
vagos y ambiguos. A menudo, sólo sobre la base de esas formulaciones imprecisas es posible la
adopción de una política. Los altos grados de conflicto distributivo y la politización favorecen
un marco de negociación que está dominado por el regateo (bargaining) en lugar de por la
resolución de problemas. Como resultado, los conflictos distributivos pueden conducir a la
formulación de políticas mal diseñadas que se caracterizan por suposiciones inexactas acerca
de la relación causal entre los problemas políticos y los remedios adoptados políticamente.
Esta relación entre la política y el proceso de implantación ya fue reconocida por Bardach,
quien afirmó que los conflictos que no se resuelven suficientemente durante la etapa de
formulación tienen un alto riesgo de reaparecer de nuevo durante el proceso de implantación.
La posibilidad de diseños de políticas deficientes no sólo se ve afectada por el grado de
los conflictos distributivos que caracterizan un determinado ámbito de política pública.
También varía según el número de actores que intervienen en el proceso de adopción de
decisiones. Cuanto mayor sea el número de actores con potencial de veto y más compleja la
estructura de adopción de decisiones en general, mayor es la probabilidad de compromisos
basados en fórmulas abiertas e inconsistencias en el diseño de políticas. Un ejemplo es el del
déficit persistente en la implantación de las políticas de igualdad de género.
8.6.2.3. Estructuras de control
En las teorías principal-agente se asume que los problemas de implantación son el
resultado de las diferencias entre los objetivos de política pública y su implantación efectiva a
través de los organismos administrativos responsables. Esta diferencia se ve como una
consecuencia inevitable que surge de la configuración de los sistemas político-administrativos
modernos que se caracterizan por la delegación de competencias a autoridades

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administrativas subordinadas. Esta delegación es de particular relevancia en relación con la

distinción entre las tareas de formulación de políticas y la implantación de estas políticas.
La delegación implica el problema de la “deriva o desviación burocrática” (la diferencia
entre los objetivos originales de la ley y su aplicación real por los funcionarios), un problema
inherente a la configuración de los sistemas político-administrativos, que se agrava aún más
por dos factores: 1) La alta complejidad organizativa podría aumentar el número de agentes y
niveles de gobierno involucrados en el proceso de implantación, y por tanto aumentan la
posibilidad de deriva burocrática. Se ha mostrado que la deriva burocrática es más probable en
los países con gobiernos de coalición. Por el contrario, parece menos probable donde los
gobiernos se componen normalmente de un solo partido. 2) Un alto grado de complejidad
científica o tecnológica del problema de política pública subyacente aumentará las
posibilidades de diferentes interpretaciones de los objetivos de política de los principales y los
agentes. Cuanto más necesario sea el conocimiento especializado para implantar una política
pública, es más probable que el funcionario implantador posea una ventaja de información de
cara a los responsables políticos, lo que facilita las desviaciones de las directrices originales.
Hay dos formas en que los políticos pueden controlar a la burocracia y la forma en que
ésta implanta las políticas públicas: 1) La supervisión oficial, en la que el Parlamento supervisa
directamente el comportamiento del organismo para obtener la información que necesita para
corregir una actuación no deseada. Esto se lleva a cabo principalmente a través de las
comparecencias ante las comisiones legislativas o de investigación. 2) El control reglamentario,
en la que el ejecutivo o el legislativo diseñan la estructura y los procesos del organismo para
favorecer a algunas políticas sobre otras. Mientras que la supervisión se produce después de la
implantación de una política, los controles reglamentarios se establecen antes de actuar. Hay
dos formas de control reglamentario: “alarmas de incendio” y “barajas amañadas”. “Las
alarmas de incendio” se definen como un sistema en el que el parlamento establece las
normas y las prácticas informales que permiten a los ciudadanos individuales y a los grupos de
interés examinar las decisiones administrativas y “dar la alarma” si estuvieran en desacuerdo
fuertemente con decisiones específicas. Por otra parte, la legislación que delega las decisiones
sobre la política pública a un organismo puede especificar cómo deben adoptarse las
decisiones del mismo. McCubbins y otros sostuvieron que estas cuestiones de la estructura del
organismo y el proceso pueden diseñarse estratégicamente por los legisladores para "amañar
la baraja” a favor de los grupos a los que los legisladores quieren favorecer.
Además de las formas de control de las organismos administrativos se han señalado
posibilidades adicionales para reducir el riesgo de una deriva burocrática: 1) Los políticos
pueden designar a funcionarios sobre la base de consideraciones políticas, como su
proximidad ideológica al partido o partidos a los que pertenecen el gobierno y/o la mayoría
parlamentaria. 2) El potencial de la deriva burocrática podría reducirse mediante la formación
de los funcionarios de manera que se desarrolle una ética profesional del servicio público. 3)
Los controles financieros podrían ser utilizados como una forma de supervisión. 4) Un gobierno
cada vez más abierto podría ayudar a reducir los problemas de delegación. Se sugiere el
empleo de leyes de transparencia. 5) La mala administración podría reducirse a través de la
presencia de los defensores del pueblo.
8.6.2.4. Diseño institucional
Aparte de casos muy excepcionales en los que las políticas hasta cierto punto son “de
implantación automática”, la implantación de las políticas públicas en general requiere
estructuras y mecanismos institucionales. Puede establecerse una distinción entre las políticas
que pueden ser implantadas por organizaciones o autoridades individuales y las medidas cuya
implantación adecuada implica la coordinación horizontal y vertical entre varias unidades y
niveles administrativos. En este último caso existen desafíos mucho mayores para la
implantación eficaz que en el caso de una estructura de implantación integrada: entre dos o
más organizaciones, las diferentes rutinas y lenguajes especializados hacen que la
implantación interorganizativa plantee retos particularmente desalentadores. Estos retos se

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basan en el hecho de que la implantación de una política de esta manera requiere cambios
importantes en las estructuras institucionales existentes.
El argumento central aquí es que es menos la elección del instrumento per se lo que
afecta al éxito de la implantación de las políticas que el alcance de las modificaciones
institucionales necesarias que se derivan de la política pública. Este punto de vista institucional
se basa en dos premisas centrales: 1) la implantación efectiva es generalmente una cuestión
de adaptación institucional eficaz; y 2) la magnitud del cambio institucional está limitada por
los mecanismos institucionales existentes. Aunque las políticas públicas se suelen referir más a
la especificación de los contenidos y los instrumentos de política que a los diseños
institucionales o procedimentales de la administración, a menudo existe una vinculación
estrecha entre el contenido de la política y los requisitos de implantación institucional. Por lo
tanto, las decisiones sobre instrumentos, en cierta medida siempre implican decisiones sobre
el diseño institucional correspondiente para su correcta implantación. En consecuencia, los
problemas de implantación pueden ser concebidos como problemas de cambio institucional.
El papel de las instituciones ha sido admitido desde sus comienzos por la literatura
sobre la implantación. Sin embargo, las instituciones se analizaron al inicio principalmente
desde la perspectiva del diseño institucional adecuado. Los analistas provenientes de la
perspectiva de arriba a abajo establecieron arreglos estructurales y organizativos óptimos que
permitirían la implantación efectiva de una política determinada. Este razonamiento se basa
en la suposición implícita de que las instituciones existentes podrían adaptarse fácilmente a la
estructura del “modelo” sugerido. Los problemas del cambio institucional se ignoraban. La
perspectiva de abajo a arriba asume una parecida maleabilidad de los factores institucionales
existentes. Aquí, los analistas están interesados en el impacto de la variación de los diseños
institucionales en las habilidades, recursos y capacidades de los actores relevantes. Están
interesados en el diseño perfecto que sirva para dotar a las autoridades de implantación con
suficientes recursos financieros, legales y personales.
El cambio institucional es a menudo limitado a los aspectos que no cuestionan la
“identidad” de una institución. Este argumento abstracto es de valor explicativo limitado. Para
hacer frente a este problema, se sugiere una distinción entre tres niveles de presión de
adaptación, cada uno de ellos relacionado con diferentes expectativas con respecto a la
efectividad de la implantación. Esta distinción se basa en el entendimiento de que las
estructuras y rutinas generadas institucionalmente impiden una fácil modificación de los
arreglos institucionales. Por tanto, la adaptación institucional parece ser más probable en los
casos en que las nuevas políticas implican cambios incrementales en vez de transformaciones
fundamentales de los acuerdos existentes.
El primer escenario se refiere a las constelaciones donde hay una baja presión para la
adaptación institucional. En este caso, las implicaciones institucionales de las nuevas políticas
están completamente en línea con los acuerdos existentes, es decir, sólo se exigen cambios
marginales o ninguno. Por ello se espera que la implantación sea relativamente no
problemática, ya que los requisitos de ajuste son muy limitados o están ausentes.
En el segundo escenario, de alta presión de adaptación, los nuevos requisitos exceden
la capacidad de ajuste de las instituciones existentes. La consecuencia probable es una
implantación ineficaz. Estas constelaciones pueden esperarse cuando los nuevos requisitos
contradicen los elementos institucionales muy arraigados de arreglos de la política pública.
Krasner distingue dos dimensiones del anclaje institucional: la “densidad institucional”, que se
refiere a la medida en que los acuerdos institucionales se incrustan en las orientaciones
normativas y en los sistemas de creencias dominantes; y la “amplitud institucional”, que se
refiere a la medida en que los acuerdos institucionales están interrelacionados con su entorno.
El tercer escenario, de presión de adaptación moderada, se refiere a constelaciones en
las que las nuevas políticas requieren ajustes sustanciales de las instituciones existentes,
aunque sin desafiar las pautas básicas bien fortificadas en el sistema político, jurídico y
administrativo. Si bien en estos casos hay una probabilidad más elevada de implantación

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efectiva, no puede darse por sentada. En contraste con los otros dos escenarios, una
perspectiva institucional es insuficiente para desarrollar hipótesis sobre el rendimiento
esperado de la implantación. Para responder a esta pregunta tenemos que complementar
nuestro análisis con una segunda etapa de motivos que considera la constelación particular de
intereses y las estructuras de oportunidades institucionales. ¿Hasta qué punto existe suficiente
apoyo público para adaptarse a los nuevos requisitos? ¿En qué medida los actores que apoyan
el cambio regulatorio tienen suficientes competencias y recursos para realizar sus intereses?
La adaptación institucional y la implantación dependen de contextos favorables.
8.6.2.5. Capacidades administrativas
La atención a las capacidades administrativas implica una perspectiva que tiene que
ver con la capacidad más que con la voluntad de cumplir con los requisitos dados de una
política pública. Es decir, la variable eficacia de la implantación puede explicarse también por
las diferentes capacidades, que afectan a las oportunidades disponibles para la implantación
formal y práctica efectiva. Teóricamente, el organismo responsable de la implantación debe
estar equipado con los recursos necesarios que la política se lleve a cabo según lo previsto,
aunque en realidad esto no siempre ocurre. Para una implantación con éxito, la entidad
deberá contar con los recursos suficientes para poder traducir los objetivos de la política en un
marco operativo. Se hace hincapié en la capacidad humana, y en los recursos financieros,
técnicos y de organización. Cuanto menos desarrolladas estén estas capacidades, más
importante será la asignación de los recursos existentes a la luz de las prioridades políticas.
8.6.2.6. Aceptación social
En última instancia es la aceptación social de las políticas públicas lo que importa para
el éxito de la implantación. Es cierto que existen algunas medidas que son bien recibidas por
los destinatarios de la política, como el aumento en los niveles de prestaciones sociales. De la
misma manera, hay legislación que no es tan bien recibida, ya sea porque impone costes en el
grupo objetivo o porque sus consecuencias no se conocen bien. En esos casos, los ejecutores
podrían acercarse a los grupos de interés para buscar su apoyo de forma activa para la política
pública de que se trate. Los grupos de interés pueden comunicar el contenido exacto de la ley
a sus miembros y convencerles de las ventajas que trae consigo.
Sin embargo, la participación de los grupos de interés en la implantación de políticas es
una estrategia ambivalente. Por un lado, ha habido casos en los que determinadas políticas
fracasaron debido a la falta de apoyo del grupo de interés. Por otra parte, los grupos de interés
pueden estar inclinados a exigir “correcciones” a la política pública en la etapa de
implantación, a cambio de su apoyo. A pesar de que existe esta ambivalencia acerca de la
participación de los grupos de interés en la implantación de políticas, hay situaciones en las
que quienes adoptan las decisiones no tienen más remedio que incluirlos. Es probable que las
cuestiones políticas especialmente controvertidas que parece poco probable que sean
aceptadas por el público requieran un amplio apoyo por parte de grupos de interés y otros
actores privados, tales como los movimientos sociales.
Tema 9. Evaluación de políticas y análisis de su impacto:

tipos, métodos y objetivos
9.1. Introducción
El concepto de evaluación de las políticas públicas se refiere. en términos generales, a
la etapa del proceso en la que se determina cómo está funcionando o ha funcionado
realmente una política pública. Se trata de valorar si se han logrado alcanzar los objetivos
definidos y de analizar los medios que se han empleado para ello. La evaluación de las políticas
valora la efectividad de una política pública en cuanto a sus intenciones y resultados
percibidos. Cuán profunda o exhaustiva sea la evaluación depende de quienes la inician y/o
emprenden, y lo que piensan hacer con los hallazgos. Después de que se haya evaluado una

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política, el problema que trataba de abordarse y las soluciones que implica pueden volver a
conceptuarse completamente, en cuyo caso el ciclo puede volver de nuevo al establecimiento
de la agenda o alguna otra etapa del ciclo, o puede mantenerse el statu quo. La
reconceptualización puede consistir en cambios menores o en la reformulación fundamental
del problema, incluyendo la supresión de la política.
La evaluación de las políticas públicas trata de comparar los efectos previstos y reales
de las mismas y puede referirse a conocimientos relacionados con los resultados y/o impactos
de las políticas. En términos generales, pueden distinguirse dos tipos de evaluación: formativa
y aditiva. La evaluación formativa tiene el propósito de mejorar una determinada medida de
política pública, conocida también como un programa, proporcionando asesoramiento a los
actores que la implantan y a otras partes interesadas. Este tipo de evaluación es útil para
promover el desarrollo y la mejora internos. La evaluación aditiva se realiza al final de la
implantación de las políticas y evalúa si ha alcanzado los objetivos previstos. Representa una
evaluación externa destinada a los responsables políticos que participan en la supervisión del
programa y que pueden utilizar los resultados para adoptar decisiones sobre su continuación.
La literatura también distingue entre la evaluación de resultados y la evaluación de impacto. La
evaluación de impacto se refiere al establecimiento de un vínculo causal entre la política
pública y sus efectos, que pueden ser resultados o impactos. La evaluación de resultados es la
valoración de los efectos de una política, pero sin vincularlos firmemente a su producto.
Mientras que la evaluación es un dispositivo útil e incluso necesario de la elaboración
de las políticas públicas en los Estados modernos, rara vez es una tarea sencilla. Algunos de los
factores que pueden complicar las actividades de evaluación incluyen: a) la identificación de
los objetivos originales de la política; b) el diseño de indicadores de resultado adecuados; c) el
aislamiento de los efectos de una política de otros factores; d) el contexto político. Los tres
primeros desafíos pueden resolverse mediante un diseño de investigación cuidadosamente
desarrollado, que se refiere a las decisiones sobre la estructura y la estrategia de investigación,
que proporciona el marco de referencia conceptual para la generación y el análisis de los
datos. Por el contrario, el cuarto factor no puede ser controlado totalmente.
9.2. Evaluación e implantación

Según Wildavsky y Browne, “el evaluador recoge y analiza datos para proporcionar
información sobre los resultados del programa. El implantador consume esta información,
utilizándola para comprobar las decisiones pasadas y orientar las acciones futuras. La
implantación (...) trata de aprender de la evaluación. Los ejecutores y los evaluadores se
involucran en relaciones complementarias basadas en su mutua producción y consumo de
información (es decir, aprendizaje)”. El concepto de implantación como evolución supone una
rotunda negación de cualquier identidad entre los dos, porque si los objetivos y resultados
interactúan continuamente, ¿cómo podrían ser evaluados los resultados en términos de un
conjunto fijo de objetivos?
Otras maneras de concebir la distinción entre implantación y evaluación destacan que
la evaluación examina cómo pueden apreciarse, auditarse, valorarse y controlarse las políticas
públicas y las personas que las llevan a cabo, mientras que el estudio de la implantación versa
sobre cómo se ejecuta la política y se lleva a la práctica. Browne y Wildavsky afirman: “Los
evaluadores son capaces de decirnos mucho acerca de lo sucedido (…) y un poco acerca de por
qué”. Es decir, un análisis de implantación es mucho más sencillo de realizar que una
evaluación en sentido estricto (llamada evaluación de impacto).
9.3. Diferentes conceptos de la evaluación

9.3.1. Evaluación positivista y post-positivista
En su mayor parte, la evaluación de políticas ha sido el dominio analítico de los que
ven esa valoración como un ejercicio neutral y técnico para determinar el éxito o el fracaso de
los esfuerzos del gobierno para hacer frente a los problemas de política pública. Este espíritu

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positivista es visible en las primeras definiciones de la evaluación de políticas como un examen

objetivo, sistemático, empírico de los efectos que las políticas y los programas públicos en
curso tienen sobre su público objetivo en términos de los fines que se intenta lograr. Dicho
examen debe ser objetivo, sistemático y empírico (señas de identidad del enfoque positivista
para el análisis de las políticas públicas). Sin embargo, el análisis objetivo está limitado por las
dificultades encontradas en el desarrollo de estándares neutrales que permitan evaluar el
éxito del gobierno en hacer frente a las demandas sociales y a los problemas construidos
socialmente en un ambiente altamente politizado.
Las perspectivas más recientes tienden a considerar la evaluación de políticas como
una actividad inherentemente política, aunque con un componente técnico significativo. En su
forma extrema, llamada post-positivista, se ha argumentado que, dado que la misma
circunstancia puede ser interpretada de manera muy diferente por distintos evaluadores, no
hay una manera definitiva de determinar el modo correcto de evaluación. La interpretación
que prevalece, desde este punto de vista, está determinada por los conflictos y compromisos
políticos entre los actores presentes. Esto no quiere decir que la evaluación de políticas sea un
proceso puramente irracional, desprovisto de legítimas intenciones para evaluar el
funcionamiento de una política y sus efectos. Más bien, sirve para ser conscientes de que
confiar únicamente en la evaluación formal para sacar conclusiones sobre el éxito o el fracaso
proporcionará conocimientos excesivamente limitados sobre los resultados de las políticas y su
valoración. Para sacar el máximo provecho de la evaluación de las políticas también deben
tenerse en cuenta los límites de la racionalidad y las fuerzas políticas que la conforman, sin ir
tan lejos como para creer que su naturaleza subjetiva impide cualquier evaluación significativa.
9.3.2. Evaluación como aprendizaje
Una forma de ver la evaluación de las políticas, que combina elementos de ambas
perspectivas, la positivista y la post-positivista, es considerarla como una etapa muy
importante en un proceso global de aprendizaje sobre la política pública. Es decir, tal vez los
mayores beneficios de la evaluación de una política no son los resultados directos que genera
en términos de las evaluaciones definitivas sobre el fracaso o el éxito de políticas particulares
per se, sino más bien la dinámica de aprendizaje que puede estimular entre los responsables
políticos, así como en los demás actores involucrados de forma menos directa en las
cuestiones de política pública. Todos ellos suelen participar en la evaluación en un proceso de
aprendizaje más amplio, en el que se pueden producir mejoras en la elaboración y los
resultados de las políticas públicas mediante una valoración cuidadosa y deliberada sobre
cómo las etapas anteriores del ciclo de las políticas afectaron tanto a los objetivos originales
adoptados por los gobiernos como a los medios empleados para hacerles frente.
El concepto de “aprendizaje” se asocia generalmente con consecuencias cognitivas
intencionales, progresivas, de la educación que resulta de la evaluación de políticas. Sin
embargo, el aprendizaje político también tiene un significado más amplio que incluye la
comprensión tanto de las consecuencias intencionadas y no intencionadas de la elaboración de
las políticas, así como las implicaciones tanto “positivas” como “negativas” de las políticas
existentes y sus alternativas sobre el statu quo y los esfuerzos para alterarlo. Desde una
perspectiva de aprendizaje, la evaluación de las políticas públicas se concibe como un proceso
iterativo de aprendizaje activo sobre la naturaleza de los problemas y el potencial de las
diversas soluciones para abordarlos. Esta perspectiva comparte algunas similitudes con la idea
de la elaboración de políticas como un proceso de “ensayo y error” de la experimentación en
las políticas, pero, con la idea añadida de “rondas” sucesivas de elaboración, si se evalúa
cuidadosamente después de cada “ronda”, puede evitarse la repetición de errores y acercarse
la implantación de las políticas cada vez más hacia la consecución de los objetivos deseados.
Hay diferentes interpretaciones de lo que se entiende por “aprendizaje de políticas”
(policy learning) y si su origen y motivación están dentro o fuera de los procesos políticos
existentes. Peter Hall defiende el aprendizaje “endógeno”, que define como un “intento
deliberado para ajustar los objetivos o las técnicas de la política a la luz de las consecuencias

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de las políticas públicas anteriores y la nueva información con el fin de alcanzar mejor los
objetivos últimos de la gobernación”. Hugh Heclo, por otra parte, sugiere que el aprendizaje es
una actividad menos consciente, “exógena”, que se produce a menudo como respuesta
gubernamental a algún tipo de cambio externo o exógeno en un entorno de políticas. Según
Heclo, esto a menudo toma la forma de un proceso casi automático, en el que “puede
considerarse que el aprendizaje significa una alteración relativamente permanente en el
comportamiento que resulta de la experiencia; por lo general esta alteración se conceptúa
como un cambio en la respuesta dada en reacción a algún estímulo percibido”.
Ambas definiciones describen la misma relación entre el aprendizaje y el cambio de las
políticas públicas, pero difieren en su enfoque de la cuestión. Para Hall, el aprendizaje es una
parte del proceso normal en el que los políticos tratan de entender por qué ciertas iniciativas
pueden haber tenido éxito, mientras que otras no. Si las políticas cambian como resultado del
aprendizaje, el impulso para el cambio se origina dentro del proceso gubernamental normal.
Heclo, por otro lado, ve el aprendizaje político como una actividad realizada por políticos en
gran parte como reacción a los cambios en los “contextos” exteriores a la política pública.
Como el entorno cambia, los políticos deben adaptarse para que sus políticas tengan éxito.
9.3.3. Las políticas públicas basadas en las evidencias
“La elaboración de políticas públicas basada en las evidencias” (evidence-based policy-
making) es una expresión muy utilizada por los profesionales de las políticas públicas que se
han esforzado por mejorar la racionalidad de las deliberaciones y por promover la mejora del
aprendizaje por parte de los gobiernos. Representa un esfuerzo por reformar o reestructurar
los procesos de las políticas públicas, dando prioridad a los criterios de adopción de decisiones
basados en datos probatorios sobre valoraciones menos formales, más “intuitivas” o derivadas
de la experiencia, con el fin de evitar o minimizar los fracasos de las políticas causados por un
desajuste entre las expectativas del gobierno y las condiciones reales sobre el terreno. El
movimiento de las políticas públicas basadas en las evidencias es, pues, el último de una serie
de esfuerzos realizados por los reformadores de los gobiernos en el último medio siglo para
mejorar la eficiencia y la efectividad de la elaboración de políticas públicas mediante la
aplicación de una racionalidad evaluadora sistemática a los problemas de las políticas.
9.3.4. La valoración del éxito o el fracaso de las políticas
Las políticas pueden tener éxito o fracasar de muchas maneras. A veces, un conjunto
de políticas públicas puede fallar, mientras que con más frecuencia son algunos programas
específicos dentro de un sector de políticas los que pueden ser calificados como éxito o no. Y
tanto las políticas como los programas pueden tener éxito o fracasar, ya sea en términos
sustantivos o procedimentales.
El “éxito” siempre es difícil de definir. En algunos casos de un desastre inequívoco,
como un accidente de aviación o la fusión de un reactor nuclear, los análisis pueden
determinar las causas más obvias tales como los fallos técnicos, la incompetencia
administrativa, o la corrupción. La evaluación también puede descubrir las causas menos
conocidas de deterioro como la “deriva práctica”, en la que se permite que se produzcan
desviaciones cada vez más grandes de las normas esperadas hasta que, finalmente, se produce
un fallo significativo del sistema. Las causas detrás de los fracasos más típicos de las políticas,
como los gastos excesivos en el desarrollo de los proyectos o las consecuencias no
intencionadas de una iniciativa política, son más difíciles de precisar.
Los fracasos pueden ocurrir en cualquier etapa del ciclo y no tienen necesariamente su
origen en el mismo estadio. Así, un gobierno abiertamente ambicioso puede acordar afrontar
problemas intratables (“problemas retorcidos”) en la fase de establecimiento de la agenda,
una decisión que puede llevar al fiasco en cualquier etapa posterior del ciclo. El fracaso
también puede surgir de una falta de coincidencia entre los objetivos y los medios en la etapa
de formulación, o puede ser el resultado de las consecuencias de los fallos o errores de
apreciación en la fase de adopción de decisiones. Otro conjunto de escollos surge a través de
varios “fallos de implantación” en los cuales los objetivos de los decisores no logran ser

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llevados a la práctica correctamente o con precisión. El fracaso de la política también puede

deberse a la falta de una supervisión efectiva por los decisores sobre quienes implantan la
política. Por último, el fallo puede provenir de los gobiernos y los responsables políticos que no
evalúan de manera efectiva los procesos políticos y de aprendizaje.
En muchas circunstancias, el funcionamiento de un sistema de políticas públicas es
demasiado peculiar, los actores demasiado numerosos y el número de resultados demasiado
pequeño para permitir posteriores análisis claros e inequívocos de los resultados de política
pública. Sin embargo, estos esfuerzos se realizan por muchos actores con diferentes grados de
formalidad y los resultados de estas investigaciones, ya sean exactos o no, realimentan el
proceso de las políticas públicas, influyendo en la orientación y el contenido de las iteraciones
ulteriores del ciclo. El papel de los actores en esta etapa es crucial. Diferentes grupos de
actores pueden realizar distintos tipos de evaluación y pueden tener un impacto muy diferente
en las deliberaciones y actividades políticas posteriores.
9.4. Los tipos de evaluación de las políticas

En un plano general, las evaluaciones de las políticas pueden clasificarse en cuatro
grandes categorías de evaluación: administrativa, judicial, política y científica, las cuales se
diferencian en la forma en que se llevan a cabo, los actores involucrados y sus efectos.
9.4.1. La evaluación administrativa
La evaluación administrativa se lleva a cabo por lo general dentro de un gobierno. De
vez en cuando por unidades administrativas o agencias especializadas cuya única tarea
consiste en evaluar, pero más a menudo por los supervisores financieros, jurídicos y políticos
vinculados a los departamentos existentes del gobierno, las agencias ejecutivas especializadas,
los parlamentos y el poder judicial. Los consultores privados también pueden ser contratados
para llevar a cabo evaluaciones profesionales.
La evaluación administrativa se limita por lo general, aunque no siempre, a examinar la
prestación eficiente de los servicios públicos, e intenta determinar si se está consiguiendo
“valor por el dinero” sin dejar de respetar los principios de justicia y democracia. Su objetivo es
garantizar que las políticas están logrando sus objetivos esperados al menor coste posible y
con la menor carga sobre los ciudadanos. Esta pasión por la eficiencia ha inspirado numerosos
sistemas evaluativos formales, tales como la gestión por rendimiento y el análisis del personal,
así como la realización de auditorías anuales y la creación de sistemas de presupuestación que
intentan ajustar mejor los fines y los gastos de lo que ha sido la práctica de la presupuestación
tradicional. Para ello, se necesita información precisa (“evidencias”) sobre la ejecución del
programa y su recogida de manera estandarizada para permitir la comparación de los costes y
los resultados a lo largo del tiempo y en todos los sectores de las políticas públicas. Estos
esfuerzos son bastante técnicos y cada vez más sofisticados, aunque el aumento de la
complejidad no va acompañado necesariamente de un incremento similar en su utilidad.
Las evaluaciones administrativas de las políticas públicas poseen una variedad de
formas y son muy diferentes en sus niveles de sofisticación y formalización. Las realizadas por
los organismos gubernamentales y por “organismos no partidistas” en condiciones de libre
competencia pueden agruparse, en general, en cinco tipos diferentes: 1) la evaluación del
proceso; 2) la evaluación del esfuerzo; 3) la evaluación del rendimiento; 4) la evaluación de la
eficiencia; y 5) la evaluación de la efectividad.
1) Las evaluaciones de proceso examinan los métodos organizativos, incluidas las
normas y los procedimientos operativos, que se utilizan para ejecutar programas. El objetivo
habitualmente es comprobar si un proceso puede simplificarse y hacerse más eficiente. Con
este fin, la implantación de una política se divide en tareas discretas, como la planificación
estratégica, la gestión financiera y las relaciones con los clientes o usuarios, y luego una o más
de ellas se evalúan por la eficiencia, la efectividad y/o la responsabilidad.
2) La evaluación del esfuerzo trata de medir la cantidad de insumos del programa, es
decir, la cantidad de esfuerzo del gobierno para el cumplimiento de sus objetivos. El insumo

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puede consistir en personal, espacio de oficina, comunicaciones, transporte, etc., todo lo cual
se calcula en función de los costes monetarios involucrados. El propósito de esta evaluación es
establecer los datos de referencia que pueden utilizarse para la posterior evaluación de la
eficiencia o la calidad de la prestación de servicios.
3) La evaluación de rendimiento examina los productos del programa en lugar de los
insumos. Los ejemplos de productos pueden ser camas de hospital o matrículas escolares, el
número de pacientes atendidos o los niños escolarizados. El objetivo principal de la evaluación
del rendimiento es simplemente determinar qué está produciendo la política, con frecuencia
sin tener en cuenta los objetivos establecidos. Este tipo de evaluación produce datos
(“medidas de rendimiento”) que se utilizan como insumos en evaluaciones más completas e
intensivas que se mencionan a continuación.
4) La evaluación de la eficiencia intenta valorar los costes y juzgar un programa según
si pudieran lograrse de manera más eficiente la misma cantidad y calidad de productos, es
decir, a un coste menor, a través de diversos tipos de racionalización de la producción. Las
evaluaciones de insumos y productos son los componentes básicos de este método de
evaluación, cuya importancia aumenta en tiempos de restricciones presupuestarias. Las
dificultades de las evaluaciones más completas de la efectividad significan que los
responsables políticos suelen tener que contentarse con las evaluaciones de eficiencia como
una “segunda mejor” alternativa. Este tipo de evaluación se lleva a cabo corrientemente por
consultores externos contratados por los gobiernos.
5) Por último, la evaluación de la efectividad o eficacia (también conocida como la
evaluación de adecuación del rendimiento o la auditoría “valor por dinero”) implica un nivel
adicional de complejidad añadido a la simple adición de los insumos o productos de los
programas; se pretende averiguar si el programa está haciendo lo que se suponía que debía
hacer. En este tipo de evaluación, el rendimiento de un determinado programa se compara
con sus objetivos previstos para determinar si el programa está cumpliendo con sus fines y/o si
las metas deberán ajustarse a la luz de los logros del programa. Las necesidades de
información son inmensas y el nivel de sofisticación necesario para llevarlo a cabo es más
elevado del disponible generalmente en el gobierno, lo que lleva a la creación de unidades
especializadas en muchas jurisdicciones, tales como auditores generales, para llevarlas a cabo.
9.4.2. La evaluación judicial
La evaluación judicial se ocupa de las cuestiones jurídicas relacionadas con la forma en
que se implantan los programas del gobierno. Estas evaluaciones se llevan a cabo por el poder
judicial y atienden los posibles conflictos entre las acciones gubernamentales y las
disposiciones constitucionales o los estándares establecidos de comportamiento
administrativo y los derechos individuales. El poder judicial tiene jurisdicción para revisar las
acciones del gobierno, ya sea por iniciativa propia o cuando lo pida un individuo u organización
que presenta un recurso contra un organismo gubernamental ante un tribunal de justicia. Los
motivos de la revisión judicial difieren considerablemente de un país a otro, pero por lo
general se extienden hasta el examen de la constitucionalidad de la política pública que se
implanta, o si su ejecución o desarrollo violan principios de derecho natural y/o justicia en las
sociedades democráticas, o doctrinas religiosas o ideológicas en otros.
9.4.3. La evaluación política
La evaluación política es la que se lleva a cabo por casi todo el mundo que tiene interés
en la vida política. A diferencia de las evaluaciones administrativas y judiciales, las
evaluaciones políticas no son por lo general ni sistemáticas ni técnicamente sofisticadas. De
hecho, muchas son inherentemente partidistas, unilaterales y sesgadas. Las evaluaciones
políticas partidistas a menudo intentan simplemente etiquetar una política como un éxito o un
fracaso, para después exigir su continuación o su cambio. Lo mismo puede decirse de la labor
de muchos think-tanks que, al igual que los partidos políticos, imprimen un sesgo ideológico
específico a su evaluación. Esto no debe menoscabar su importancia, sin embargo, debido a

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que su objetivo inicial al realizar una evaluación rara vez se dirige a mejorar las políticas de un
gobierno, sino más bien a apoyarlas o impugnarlas.
Aunque la evaluación política está siempre presente, su importancia en el proceso de
elaboración de las políticas suele aumentar en ciertos periodos concretos. Uno de los más
importantes de esos momentos en las democracias es en época de elecciones, cuando los
ciudadanos tienen su oportunidad de dictar sentencia sobre el desempeño del gobierno. Los
votos en las elecciones o los referendos expresan evaluaciones informales de los votantes
sobre la eficiencia y la efectividad de los gobiernos y sus programas y políticas públicas.
Un tipo más habitual de evaluación política de las políticas públicas implica la consulta
con los miembros de los subsistemas de política pública pertinentes. Hay muchos mecanismos
para efectuar esas consultas, que incluyen la creación de foros administrativos para las
comparecencias públicas y la creación de comisiones consultivas especiales, grupos de trabajo
y consultas con fines evaluativos, y pueden ir desde pequeñas reuniones de menos de una
docena de participantes que duran varios minutos a consultas públicas millonarias que reciben
miles de informes individuales y puede tardar años en completarse. En muchos países, la
evaluación política de la acción del gobierno está integrada en el propio sistema, en la forma,
por ejemplo, de las comisiones parlamentarias de investigación.
9.4.4. La evaluación científica
La evaluación científica es la llevada a cabo por los científicos sociales de acuerdo con
ciertas normas básicas de la investigación. Como consecuencia, sólo puede llevarse a cabo por
expertos que estén capacitados familiarizados con las técnicas de investigación necesarias. Si
bien, en principio, es posible fundamentar las decisiones de política pública sobre la evaluación
científica, esto suele verse obstaculizado por consideraciones prácticas.
Una evaluación científica sistemática requiere recursos que a menudo no están
disponibles para los responsables políticos. La evaluación científica es parte de la investigación
en evaluación (evaluation research), que representa una disciplina diferenciada de las ciencias
sociales. Este cuerpo de investigación tiene como objetivo discutir cuestiones metodológicas
relacionadas con la evaluación del éxito de la política, el establecimiento de causalidad entre
ésta y sus efectos y las técnicas de análisis adecuadas.
9.5. Los métodos de evaluación

Los estudios de evaluación se centran en la efectividad de una política y en comprobar
si ésta aminora un problema social dado. También pueden evaluar la eficiencia de una política:
es decir, si se han utilizado los mínimos recursos para conseguir los fines. Esta diferencia entre
la efectividad y la eficiencia se refleja en los diferentes tipos de evaluaciones: casi-
experimental, cualitativa, económica y, dentro de estas últimas, la medición del rendimiento.
La evaluación económica y la medición del rendimiento se emplean sobre todo en las
evaluaciones administrativas y para abordar el interés por la eficiencia, aunque esta última
también puede ser útil para evaluar la efectividad. Los métodos casi-experimentales y
cualitativos se utilizan principalmente para el propósito de las evaluaciones científicas y están
interesados principalmente en la efectividad de una política.
9.5.1. Los modelos experimentales
Los modelos experimentales están estrechamente relacionados con los métodos de las
ciencias sociales. Los experimentos sociales valoran esencialmente la eficacia de una política
comprobando si ha conducido a cambios en los resultados y/o los impactos. Proporcionan
estimaciones potencialmente imparciales de los efectos de la política. Es decir, que intentan
producir una estimación de los efectos que es atribuible a la política misma, en lugar de a otros
factores. En otras palabras, los estudios experimentales de evaluación tienen que ver con la
exploración de la causalidad, es decir, una asociación entre una causa y un efecto.
El más simple de todos los diseños experimentales es el experimento aleatorio de dos
grupos después de una prueba. Un grupo se ve afectado por una determinada política (grupo
experimental) y el otro grupo no (grupo de comparación). Los miembros de los dos grupos se

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asignan al azar. Los dos grupos se miden después de que el grupo experimental se vio
afectado. La aleatorización proporciona medidas que, si el experimento está correctamente
diseñado y cumple sus requisitos de control, proporcionan una fuerte evidencia de los
resultados y/o impactos de la política, independientemente de los factores perturbadores.
9.5.2. Evaluación cualitativa
Las evaluaciones cualitativas hacen hincapié en la importancia de la observación, la
necesidad de mantener la complejidad del contexto, y el valor de la interpretación humana
subjetiva del proceso. Las técnicas cualitativas, como las entrevistas semi-estructuradas o
abiertas y los grupos de discusión, son más abiertas que los métodos cuantitativos y son más
valiosas para la recogida y análisis de los datos que no se reducen fácilmente a cifras. Son
particularmente útiles para la investigación exploratoria, ya que tienden a construir desde
estas experiencias hacia arriba, buscando pautas, pero manteniendo una postura abierta hacia
lo nuevo o inesperado. Para establecer un vínculo causal entre los productos y los resultados
y/o impactos de las políticas, deben ser combinados con los métodos casi-experimentales.
El enfoque cualitativo comienza con la recogida de datos que se basa en diferentes
técnicas como: las narraciones; la observación directa e indirecta (discreta); las interacciones
entre las partes interesadas y el evaluador; las pruebas documentales; y otras fuentes de
información. El enfoque elabora así una comprensión del programa. Los datos se analizan
posteriormente mediante estudios en profundidad, que pueden depender de argumentos
contrafácticos para contrastar los resultados reales con los esperados.
9.5.3. Evaluación económica
Las evaluaciones económicas implican la identificación, medición, valoración y
comparación de los costes (insumos) y beneficios (resultados/impactos) de dos o más políticas
alternativas. Los costes y las consecuencias de las intervenciones o hipótesis alternativas se
comparan para encontrar el mejor uso de los recursos escasos, centrándose así en la eficiencia
de una política. Se utiliza principalmente para las evaluaciones administrativas. Se diferencian
en función de su alcance y propósito. Pueden tener un enfoque muy estrecho, en el que los
evaluadores sólo están preocupados por las consecuencias de los recursos para el organismo
encargado de la implantación. En estas evaluaciones, se puede preferir una nueva intervención
que traslada los costes a otra agencia. Alternativamente, las evaluaciones económicas pueden
examinar costes sociales más amplios. En estas evaluaciones, una nueva intervención que
desplace los costes relativos pero no reduzca los costes totales puede no ser deseable.
Los tres tipos principales de evaluación económica son el análisis coste-beneficio,
análisis coste-efectividad y el análisis coste-utilidad. Los tres abordan temas de eficiencia en lo
que respecta a las intervenciones sociales: 1) El análisis coste-beneficio implica sopesar los
costes totales previstos con relación a los beneficios totales esperados de una o más acciones
con el fin de elegir la mejor opción. Con este propósito, los beneficios y los costes se suelen
expresar en términos de dinero y están ajustados por el valor del tiempo, por lo que todos los
flujos de beneficios y costes en el tiempo se expresan sobre una base común en términos de su
valor actual. 2) El análisis coste-efectividad compara los costes relativos y los resultados de dos
o más políticas. Es distinto del análisis de coste-beneficio, que asigna un valor monetario a la
medida del efecto. A menudo se utiliza en el ámbito de los servicios de salud, donde puede ser
inapropiado para monetizar los efectos sobre la salud. Normalmente se expresa en términos
de una relación donde el denominador es una ganancia en la salud de una medida (por
ejemplo, años de vida) y el numerador es el coste asociado con la ganancia de la salud. 3) El
análisis coste-utilidad consiste en examinar si se debe realizar una acción. Debido a la fuerte
superposición entre los conceptos de rentabilidad y análisis de coste-utilidad, este último se
menciona generalmente como un caso específico relativo a la salud y la esperanza de vida.
9.5.4. La medición del rendimiento
En contraste con los métodos de evaluación anteriores, la medición del rendimiento
puede tener en cuenta las consideraciones de efectividad y eficiencia. Se diferencia de las
anteriores formas de evaluación en la utilización de la información obtenida, ya que se espera

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que los agentes que ejecutan y los directores de los programas sean responsables de la
consecución de los objetivos previstos. El análisis se centra sobre todo en el nivel directivo. La
medición del rendimiento se refiere al uso de los recursos de la organización en relación con
un objetivo predefinido, que se caracteriza por un seguimiento y la notificación de los logros
de la política en curso. Esta definición indica claramente que la presentación de informes es
una actividad fundamental para la medición del rendimiento. Por lo general se lleva a cabo por
los directivos del programa o del organismo.
9.6. Conclusión: los principales componentes de la evaluación

Tras la evaluación, la etapa siguiente en el ciclo de las políticas públicas suele ser el
cambio. Rara vez se mantienen las políticas en la misma forma exacta a lo largo del tiempo,
evolucionan constantemente. El cambio puede resultar de una evaluación, pero mayormente
es producto de las transformaciones del entorno socioeconómico o político, el aprendizaje del
personal que administra el programa, o de una reelaboración de las estructuras e ideas
existentes. Cuando una política o programa son evaluados o reconsiderados, son posibles tres
resultados: su mantenimiento, su terminación o su sustitución por otro nuevo.
La primera posibilidad ocurre raramente de manera consciente, pero sucede como
resultado de un sencillo fracaso en adoptar decisiones, aunque es posible que se reconsidere
seriamente una política y luego se mantenga de la misma manera. Tampoco es frecuente que
muchos programas públicos se supriman, porque una vez empezadas las políticas públicas
adquieren vida propia: desarrollan organizaciones, contratan personal, crean una clientela que
depende del programa para ciertos servicios. En consecuencia, la sustitución de las políticas
públicas es el destino más probable de un programa o política existentes. La “sucesión” puede
adoptar diversas formas: a) Lineal. Implica la sustitución directa de un programa, política u
organización por otra, o el simple cambio de su emplazamiento administrativo. b) Fusión.
Algunas sucesiones traen consigo la refundición de varios programas independientes en uno
solo. c) División. Algunos programas se dividen en dos o más componentes individuales. d) No-
lineal. Algunas sucesiones son complejas y comportan elementos de otros tipos como, por
ejemplo, en la creación de un nuevo departamento ministerial.
Se pueden considerar ocho pasos esenciales para llevar a cabo una evaluación: 1)
Identificar los clientes de la evaluación (por ejemplo, los responsables políticos, la comunidad
científica, etc.). 2) Formular preguntas o criterios de evaluación claros (por ejemplo, eficacia,
pertinencia de la política, sostenibilidad, etc.). 3) Responder a la pregunta de si los recursos
dispuestos fueron los adecuados y se utilizaron de la forma prevista alcanzando a la población
objeto de la política. 4) Analizar detalladamente los efectos previstos de la medida de política
pública. 5) Seleccionar la estrategia de evaluación más adecuada (por ejemplo, una
metodología casi-experimental frente a un diseño cualitativo). 6) y 7) Desarrollar las medidas y
la recogida de los datos y su análisis. En lo que se refiere al análisis de datos pueden emplearse
otros métodos además de los descritos, incluyendo técnicas para la descripción de las
características de la distribución de los datos. 8) Publicar los resultados y la presentación de
recomendaciones para la mejora de la medida de política existente. La evaluación versa sobre
la valoración de los resultados e impactos esperados e inesperados de las políticas públicas.
Tema 10. El éxito y el fracaso de las políticas públicas
Tema 11. Las políticas y la opinión pública

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Tema 12. Una perspectiva aplicada para el análisis de políticas públicas
12.1. Introducción: la naturaleza y objetivos del análisis aplicado de políticas

Desde un punto de vista aplicado, el análisis de políticas implica por lo general la
recolección e interpretación de datos e información que ayude a entender las causas y efectos
de los problemas públicos y las posibles consecuencias del uso de una opción de política u otra
para hacer frente a ellos. El análisis aplicado de políticas se ha de basar necesariamente en las
ideas y métodos de la economía, la ciencia política, la sociología, la psicología, el trabajo social,
la ingeniería, la filosofía y otros campos científicos y técnicos. Muy a menudo, el análisis de
políticas se centra en la evaluación de las opciones de política pública. De acuerdo con Jacob
Ukeles, el análisis de políticas es "la investigación sistemática de las opciones de políticas
alternativas y la recolección e integración de la evidencia a favor y en contra de cada opción".
El análisis de políticas, por tanto, no está destinado a determinar las decisiones de
política pública, sino más bien a informar y mejorar el proceso de deliberación pública y el
debate acerca de esas decisiones. El análisis puede proporcionar información útil y
comparaciones para responder a los tipos de preguntas que la gente hace sobre lo que podría
hacerse sobre el problema. En última instancia, sin embargo, el público y sus funcionarios
electos deben decidir qué curso de acción tomar.
Podría decirse, por tanto, como recuerdan Kraft y Furlong, que el análisis de políticas
es en parte ciencia y en parte juicio político. Hacer un análisis a menudo significa llevar el
conocimiento científico al proceso político, o "decir la verdad al poder". El análisis de políticas
implica tanto un estudio descriptivo o empírico, que trata de determinar los hechos de una
situación dada, como una evaluación normativa o basada en el valor atribuido a las diferentes
opciones. El análisis de políticas nunca puede ser reducido a una simple fórmula o receta para
solucionar los problemas públicos, pero puede aportar información muy valiosa a los políticos
y al público en general. En aquellos casos en que la participación del público en las decisiones
es importante, el análisis también puede mejorar, por tanto, el proceso democrático.
Una de sus funciones principales del análisis aplicado de políticas es satisfacer la
necesidad de información relevante y de evaluaciones imparciales reflexivas en el proceso de
formulación de políticas. La información puede no estar ampliamente disponible, o los
ciudadanos y los responsables políticos pueden no ser capaces de comprenderlas
suficientemente. Esto es así especialmente cuando las decisiones deben adoptarse
rápidamente debido a los plazos inminentes o cuando las cuestiones son políticamente
controvertidas. Cuatro objetivos básicos pueden perseguirse mediante el análisis sistemático
de políticas, que podríamos cifrar y condensar también en cuatro tareas principales:
1) Describir cuáles han sido y cuáles son, o al menos cómo se han definido y entendido,
los problemas de política pública y cómo se han tratado de solucionar aquí y en otros sitios.
Para este fin, la ciencia política y los estudios de políticas públicas proporcionan descripciones
y evaluaciones históricas o contemporáneas de las ideas y modelos de actividad de diferentes
gobiernos o autoridades nacionales o regionales en un sector concreto de actuación pública,
así como el análisis de la definición pública, o de los propios decisores y expertos, de los
problemas en ese sector. Eso permite enriquecer el debate o la discusión pública sobre los
contenidos o valores subyacentes a las políticas públicas relativas a ese sector.
2) Proponer las mejores vías para solucionar más eficazmente los problemas en la
gestión y organización de la política pública. Para ello, la ciencia política y de la administración
ha tratado de estudiar y transmitir las técnicas profesionales de validez universal de adopción
de decisiones y resolución de problemas de política pública y la gestión de sectores concretos
de actuación. Estos estudios han pretendido predecir la eficacia relativa de diferentes métodos
de decisión o resolución de problemas o su impacto para mejorar así la calidad de la política

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pública. Además, han proporcionado criterios de evaluación de la eficacia o la eficiencia y

modelos o “buenas prácticas” de gestión o administración de programas o servicios públicos.
3) Establecer cuáles son los obstáculos o factores de todo tipo que explican que las
cosas se hayan hecho de un modo determinado y que no se hayan podido solucionar algunos
de los problemas existentes. En este sentido, la ciencia política puede proporcionar
explicaciones científico-sociales contextualizadas del marco institucional o de actores y del
contenido de las decisiones o actuaciones en el marco de las políticas sectoriales. Ello conduce
a una mejor comprensión del funcionamiento del sistema político en concreto y los
condicionantes socioeconómicos o institucionales de la capacidad de las autoridades para
resolver ciertos problemas que afectan a la juventud.
4) Proponer las soluciones y los medios políticos y organizativos más viables y eficientes
en función de las circunstancias existentes y el alcance y gravedad de los problemas públicos.
Para ello, el estudio politológico de las políticas públicas intenta generar un cuerpo de
conocimientos que pueda traducirse en asesoramiento político sobre los fines a perseguir en
las diferentes políticas públicas y sobre los medios o instrumentos y modalidades discursivas,
organizativas u operativas más adecuados en cada sistema político, en función de la gravedad
del problema de política pública. Este conocimiento y asesoramiento debería poder
proporcionar predicciones útiles y realistas sobre la viabilidad y oportunidad política de ciertas
decisiones de la política pública.
12.2. El modelo de los ocho pasos de Bardach

Según Bardach, el análisis de políticas públicas es más un arte que una ciencia; se basa
tanto en la intuición como en el método. El enfoque de Bardach se denomina el modelo de los
ocho pasos, y se compone de las siguientes partes: 1) La definición del problema. 2) La
obtención de evidencias. 3) La construcción de alternativas. 4) La selección de criterios. 5) La
proyección de resultados. 6) La confrontación de contrapartidas. 7) ¡Decida! 8) Cuente su
historia. Estos peldaños no se recorren necesariamente en ese orden ni todos son significativos
en todos los problemas. Sin embargo, se suele empezar con la definición del problema y se
suele acabar con la narración de la historia al final. La utilidad de este enfoque estructurado
radica en que recuerda tareas y opciones importantes que podrían olvidarse de otro modo. Su
principal inconveniente es que, tomado en sí mismo, puede ser un tanto mecanicista.
12.3. Paso primero: la definición del problema

La definición del problema es un asunto crucial pues proporciona tanto la razón para
hacer todo el trabajo necesario para terminar el proyecto como el sentido y la dirección en las
que se han de recoger las evidencias. En las últimas fases del análisis, la definición del
problema servirá para estructurar cómo el analista cuenta su historia.
12.3.1. Piense en términos de déficit y exceso
A veces puede ayudar el pensar en términos de déficit o exceso. Por ejemplo: a) Hay
demasiados mendigos sin hogar en esta ciudad. b) La demanda de agua para uso agrícola está
creciendo más deprisa que nuestra capacidad de suministrarla a un coste aceptable desde el
punto de vista financiero y ambiental. c) La población escolar entre 5 y 16 años está creciendo
a una velocidad superior a nuestra capacidad de construir edificios para escuelas e institutos.
Puede tratarse de problemas que potencialmente pueden aparecer en el futuro. Sin embargo,
esta manera de plantear un problema sustantivo no sirve cuando el problema es ya una
decisión bien estructurada en la que hay que optar por una opción (por ejemplo, hay que
arrojar los residuos en esta bahía o en el fondo del océano).
12.3.2. Haga una definición evaluativa
La idea de problema suele significar que la gente piensa que algo va mal en el mundo,
pero el concepto de mal es muy debatible dentro de una democracia pluralista. No todo el
mundo estará de acuerdo con los hechos que definen un problema porque otra persona puede
emplear otro marco evaluativo de referencia ante los mismos. Puede ser útil plantear la

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situación como producto de los fallos del mercado y otras limitaciones derivadas de la
utilización de la eficiencia como criterio valorativo, es decir como referencia del modelo
competitivo idealizado, del mismo modo que los objetivos distributivos o como los fallos del
Estado, esto es, las limitaciones de la intervención pública.
Centrándonos en los fallos del mercado, éstos se producen cuando las propiedades
técnicas de un bien o servicio tienen efectos tales como alguno de los siguientes: a) Dificultad
para obtener ingresos de todos los potenciales beneficiarios. Por ejemplo, la gran cantidad de
personas que se benefician indirectamente de los avances científicos. b) Dificultad de recaudar
de los beneficiarios del consumo el verdadero coste de utilizar un bien o servicio. Por ejemplo,
el aire fresco que los dueños de los vehículos usan y contaminan con la emisión de gases
contaminantes. c) Dificultad para los consumidores y a veces para los propios suministradores
de conocer las verdaderas cualidades de un bien o servicio que están adquiriendo. Por
ejemplo, muchos de los servicios médicos típicos relacionados con la salud. d) Hacer que el
coste marginal de producción por unidad sea inferior que el coste medio dentro del rango
relevante de la demanda, como en un artículo de una revista distribuido por Internet en
comparación con el coste de imprimirlo en papel.
En la mayoría de las situaciones en las que no pueden identificarse fallos del mercado,
los problemas particulares de la gente no pueden mejorarse por muy bien intencionadas que
sean las intervenciones estatales para tratar de solucionarlos. Además de los fallos del
mercado hay situaciones en las que sí pueden aparecer problemas públicos, como en los
siguientes casos: a) Rupturas de sistemas que suceden al margen de los mercados como son
las relaciones familiares. b) Bajos niveles de vida que aparecen porque los mercados funcionan
bien y no recompensan a los individuos que carecen de cualificaciones o talentos
comercializables en el mercado. c) La existencia de discriminaciones contra distintos sectores
sociales por raza, sexo u otra característica. d) El fallo del Estado en todas aquellas áreas en las
que se supone que debe actuar efectivamente. Por ejemplo, en la vigilancia del cumplimiento
de la ley y el mantenimiento del orden público.
12.3.3. El empleo de la retórica del asunto
Generalmente, la materia prima con la que se valora y se hace la definición inicial del
problema proviene del cliente y se deriva del lenguaje ordinario del debate en su entorno
político, lo que puede denominarse genéricamente “retórica del asunto”. Dicha retórica puede
estar estrechamente ligada y limitada a un problema técnico o encontrarse ligada a una
controversia de amplio interés social. En cualquier caso debe irse más allá de esa retórica para
definir un problema que sea analíticamente manejable y que tenga sentido a la luz de los
medios políticos e institucionales disponibles para mitigarlo. Hay que emplear con cuidado la
materia prima de la retórica de la cuestión porque puede traer aparejadas valoraciones previas
relacionadas con un determinado partido o ideología que no deben tomarse al pie de la letra.
Por ejemplo, las posturas genéricas de desconfianza hacia “los mercados” desde posturas
típicamente “progresistas” pero lejanas a veces de una comprensión realista de cómo
funcionan, o defensas irreflexivas de “los mercados” que enmudecen cuando determinados
intereses empresariales persiguen una legislación proteccionista. En consecuencia, no se trata
tanto de hacerse eco de esa retórica como de emplearla para elaborar una definición
provisional del problema que se espera sea analíticamente útil.
12.3.4. Cuantifique si es posible
La definición debería incluir, siempre que sea posible, una faceta cuantitativa para
determinar la magnitud del problema o al menos proporcionar estimaciones del mismo.
12.3.5. Diagnostique las condiciones que provocan el problema
Algunas de las condiciones que originan un problema no son percibidas como tales por
parte de los ciudadanos. En ocasiones es útil diagnosticar alguna de estas condiciones como
problema a mitigar o solucionar; por ejemplo, “una de las causas que provocan la
contaminación del aire es que las autoridades regionales no han querido obligar a los dueños
de los vehículos a mantener sus motores y tubos de escape en perfecto estado”. Otra

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posibilidad es encontrar una oportunidad para una mejora creativa en una política pública
concreta que no haya sido objeto de algún tipo de reivindicación o queja, aunque carecemos
de teorías académicas o técnicas para responder a esta cuestión.
12.3.6. Evite los inconvenientes comunes en la definición del problema
Las soluciones proyectadas deben evaluarse empíricamente y no legitimarse por la
propia definición del problema. Ésta debe ser una descripción escueta que deje abierta la
búsqueda de soluciones. Asimismo, las relaciones causales implícitas en el diagnóstico de las
definiciones de un problema no deben aceptarse con demasiada facilidad, deben ser reales y
no meramente supuestas. Debe evaluarse la relación causal que va desde la situación a los
malos efectos alegados como causa, y convencerse de que la relación causal es real.
12.3.7. Vuelva a repetir
La definición del problema es un paso crucial pero, como es difícil de hacer
correctamente, resulta necesario hacerla una y otra vez. En el curso del trabajo analítico la
comprensión empírica y conceptual evolucionará. Si esta labor se realiza en un contexto
organizativo se estará negociando implícitamente una definición del problema mutuamente
aceptable con los colegas y los superiores jerárquicos.
12.4. Paso segundo: la obtención de evidencias

Para el análisis de políticas públicas se invierte en dos actividades: pensar, algunas
veces en voz alta y en otras con otros, y buscar con rapidez datos que puedan convertirse en
evidencia. Pensar es lo más importante pero la búsqueda de los datos consume mucho más
tiempo. El objetivo debe ser economizar lo más posible en la recogida de datos. Se trata de
recoger sólo aquellos datos que puedan convertirse en “información” que, a su vez, pueda
transformarse en “evidencia” que esté relacionada con el problema. Algunas definiciones
pueden servir para aclarar el sentido de los términos:
Datos: son hechos o, para algunos, representaciones de hechos sobre el mundo. Los
datos incluyen toda suerte de estadísticas así como otro tipo de información que va mucho
más allá; por ejemplo, hechos relativos a la capacidad de un gestor de cualquier nivel
jerárquico para tratar constructivamente con la prensa.
Información: consiste en datos que tienen significado, en el sentido de que pueden
ayudarnos a clasificar el mundo en categorías lógicas o empíricas. Por ejemplo, la prevalencia
del consumo de cigarrillos en cinco países diferentes constituye un conjunto de datos pero si
los ordenamos comparativamente de menor a mayor son ya información.
Evidencia: es aquella información que afecta a las creencias existentes de personas
relevantes, empezando por usted mismo, sobre las características significativas del problema
que se está estudiando y sobre cómo puede solucionarse o mitigarse. La prevalencia de
diferencias en el consumo de cigarrillos puede convertirse en evidencia relacionándola con
diferentes niveles de preocupación sobre la salud de las personas en los distintos países.
La evidencia es necesaria para lograr tres propósitos principales: 1) evaluar la
naturaleza y extensión del(os) problema(s) que se tratan de definir; 2) valorar las
características particulares de la situación de la política pública concreta que se está
examinando; 3) evaluar las políticas públicas que se han creído que han funcionado
efectivamente en situaciones aparentemente similares a la suyas, por lo menos para algunas
personas, en otras jurisdicciones o en otros momentos.
12.4.1. Piense antes de recoger
El principal error y el más frecuente es invertir mucho tiempo en recoger datos que
tienen escaso potencial o carecen de él para convertirse en evidencia de utilidad. Se suele
hacer esto porque la recogida de datos parece y se percibe como si fuese productiva mientras
que pensar es difícil y frustrante. Como la mayoría de las evidencias son costosas de producir,
se debe sopesar cuidadosamente su coste probable con su valor potencial. La decisión puede
plantearse en un árbol de decisión pero en general depende de los factores siguientes: a) la
probabilidad de sustituir una decisión mejor por cualquier decisión que hubiese adoptado sin

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ella; b) la probabilidad de que la decisión sustituida producirá directa o indirectamente un

mejor resultado de política pública que el que hubiera sido producido por la decisión original;
c) la magnitud de la diferencia en valor entre el resultado mejorado y el original.
12.4.2. Revise la literatura disponible
Apenas existen problemas sobre cuyas causas y soluciones no esté investigando alguna
disciplina académica o asociación profesional. Es fácil encontrar revistas y publicaciones
profesionales que difunden los resultados de investigaciones, teorías, estudios de caso,
experiencias prácticas. Gracias a Internet buena parte de estos materiales llega hasta su propio
ordenador. La fiabilidad del trabajo desinteresado es mayor que el de las organizaciones que
abogan por alguna causa en especial.
12.4.3. Investigue “las mejores prácticas”
Con toda probabilidad el problema que se estudia no es único y los gestores públicos
que elaboran políticas de otras jurisdicciones han tratado cuestiones similares. Hay que ver si
se puede localizar algunas de estas soluciones y extrapolarlas a lo que se está estudiando.
12.4.4. Emplee analogías
Algunas veces merece la pena recoger datos que superficialmente no parezcan
relevantes para el problema que se estudia pero que en un plano más profundo muestren
similitudes instructivas.
12.4.5. Vuelva a empezar, gane credibilidad y favorezca el consenso
La recogida de evidencias tiene un propósito político a la par que analítico. A veces
implica entrar en contacto con críticos potenciales para evitar que puedan quejarse más tarde
de que no se ha contado con sus opiniones. Y a la inversa, dándose a conocer a simpatizantes
potenciales, se puede crear luego una red de defensores. Por ello es preciso tomar contacto
con todo tipo de individuos en especial con quienes quepa esperar no estar de acuerdo.
12.4.6. La recogida de evidencia en la práctica
Lo primero es empezar por lo que se sabe. La estrategia de investigación se compone
básicamente de los elementos siguientes: 1) Localización de las fuentes relevantes. 2)
Consecución y mantenimiento del acceso a las fuentes. 3) Acumulación de un historial de
información para conseguir influencia. 4) Protección de la credibilidad política. La gestión de
cada uno de estos aspectos puede entrar en conflicto con alguno de los otros.
12.4.7. La localización de las fuentes relevantes
La mayoría de la investigación sobre las políticas públicas se produce con ideas y datos
ya desarrollados por otros. Sólo a veces el investigador genera datos nuevos o inventa una
nueva idea partiendo de cero. En su lugar, su papel consiste en descubrir, recopilar,
interpretar, criticar y sintetizar ideas y datos desarrollados por otros. En cierto sentido, el
investigador de políticas públicas se convierte en un experto en otros expertos.
En este ámbito, las fuentes de información, datos e ideas encajan en dos tipos
generales: documentos y personas. Por documentos debe entenderse cualquier cosa que
tenga que leerse: sitios web, artículos de revista, libros, periódicos, informes gubernamentales,
archivos, memorandos, ponencias, boletines, etc. Por personas se entienden individuos o
grupos que deben ser consultados cara a cara. Cualquier investigación en esta esfera implica
una combinación de ambos tipos de fuentes, sin privilegiar a ninguno sobre el otro y teniendo
en cuenta que se producen cuatro conexiones en red: personas que nos conducen a otras
personas; personas que nos llevan a documentos; documentos que nos conducen a otros
documentos y documentos que nos llevan a personas.
La información de segunda mano debe ser empleada con cautela y comprobada
constantemente en búsqueda de sesgos o errores. Pero a priori no es inferior a la obtenida de
primera mano que puede tener también sus propios sesgos y errores de hecho.
12.4.8. La consecución y mantenimiento del acceso a las fuentes
Conseguir acceso a las fuentes puede ser un problema. Si se quiere entrevistar al
director general X de la Comunidad Autónoma Y, lo primero que hay que hacer es convencer a
la persona que lleve su agenda de la seriedad de su entrevista. Aparte de contribuir a que la

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entrevista se produzca en un ambiente de cortesía, suelen obtenerse buenos resultados de la

conversación si previamente se ha apelado al interés político, propio o del organismo al que
pertenece, en los resultados del estudio. Un buen procedimiento puede ser escribir primero
una carta explicando el propósito del estudio y solicitando la entrevista, y después realizar una
llamada telefónica. Como los distintos informantes entrevistados pertenecen al mismo sector
de política pública es muy probable que se conozcan y comenten el estudio entre ellos.
El trabajo de campo no evoluciona rápidamente o con fluidez. En su mayor parte, se es
un rehén de los horarios de otras personas. Puede haber retrasos de días o semanas hasta la
concertación de una cita o que ésta se desconvoque en el último momento para convocarse
semanas después. Para evitar estos tiempos de espera conviene organizar varias tandas
simultáneas de entrevistas, de manera que un retraso en una de las tandas no detenga la labor
de recogida de datos. El acceso continuado a un individuo u organismo a lo largo de una serie
de encuentros sucesivos presenta problemas diferentes al de la concertación de una sola cita.
Aquí la motivación política es crucial pues, si se percibe que el resultado va a ser adverso a
individuos u organizaciones, las puertas se cerrarán con casi total seguridad.
El acceso repetido depende del establecimiento de una relación personal. El
investigador es un antropólogo que debe pasar varios meses viviendo en una cultura
organizativa, observando sus rituales y prácticas. Aún a riesgo de parecer obvio, debe
resaltarse que el investigador debe vestir apropiadamente, con el mismo grado de formalidad
que el interlocutor. Debe ser amable sin excesivas familiaridades o sin ser presuntuoso. Si se
graban las entrevistas se debe montar el equipo con el mínimo alboroto, explicando que la
grabación es para su propio uso, pactando las condiciones de confidencialidad y ofreciendo
siempre la posibilidad de interrumpir la grabación si el informante así lo desea.
12.4.9. La realización de una entrevista para la investigación sobre políticas públicas
La investigación sobre políticas públicas, cuando se finaliza, se convierte en un recurso
político. Cualesquiera que sean sus méritos o faltas como pieza de análisis racional, suponen
un avance en los estudios realizados hasta la fecha. Puede ser una justificación para que
ciertas partes ataquen a otras o una herramienta para defenderse de los ataques, es decir un
arma de persuasión en una guerra de propaganda. Aunque el tono y el formato de la
investigación sobre políticas públicas que se publica son típicamente neutrales y
desinteresados, todos reconocen que la investigación se suele emplear para propósitos
políticos bien por el autor o por otros. De aquí que los informantes sean sumamente
susceptibles a las implicaciones políticas de cualquier cosa que puedan contar. Cómo trate el
informante a su entrevistador depende en gran parte en cómo cree que el resultado del
trabajo afectará a sus intereses políticos. Con esto en mente, a continuación se desarrolla una
estrategia básica para realizar entrevistas para el análisis.
El proceso de la entrevista es una interacción entre el informante y el investigador. En
este proceso la principal fuente de energía debería ser el investigador/analista. Sus tareas son,
primero, animar al informante a hablar y a seguir haciéndolo y, una vez conseguido el impulso
apropiado, guiar, redirigir, frenar o repreguntar. Además de la motivación política, los
informantes hablarán porque tienen una historia que contar. Muchos directivos públicos
sienten, y con razón, que buena parte de su trabajo más valioso se hace entre bambalinas,
pasa inadvertido y es poco valorado. Estarán sorprendentemente deseosos de utilizar al
entrevistador como vía de comunicación con el mundo exterior. Algunos también desean que
se conozca mejor su “versión de la historia” de lo que creen que se conoce.
En ocasiones nos encontramos con un informante que adopta una postura defensiva,
para quien la respuesta “sin comentarios” es la precaución primaria y la evasión calculada es la
posición alternativa. Hay que diagnosticar este problema al comienzo de la entrevista para
poder reformular los objetivos de la entrevista en vista de la actitud del entrevistado. Es
preciso concentrarse en conseguir información sobre cuestiones específicas que el informante,
y probablemente nadie más, pueda contestar. Otra posibilidad es convencerle de que se es
consciente de su postura defensiva, que ya se conoce bastante del asunto en cuestión y que

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esa postura no le ayudará, que otras fuentes ya han ofrecido información y que se tiene acceso
a otras más que estarán deseosas de ayudar. Que la información de estas fuentes puede ser
incluso más perjudicial para sus intereses que la que él podría facilitar, que probablemente no
tiene nada que perder y mucho que ganar al dar unas respuestas honradas.
12.4.10. La protección de la credibilidad
El análisis de políticas públicas es susceptible de críticas sobre fundamentos
intelectuales, y resulta todavía más vulnerable desde una perspectiva política. Por ello resulta
imprescindible proteger la credibilidad del investigador tanto en términos políticos como
intelectuales. El objetivo del análisis es mejorar la comprensión de un problema de política
pública y de los posibles medios para afrontarlo, hasta el punto en que sea posible aconsejar
un curso de acción responsable. Se afrontan fenómenos amplios y complejos, conformándose
con aproximaciones muy groseras de la “verdad”, en contraste con la investigación más
académica que busca interpretaciones más refinadas de problemas estrechamente definidos.
Por ello resulta preciso contactar con todas las partes interesadas en el problema que
pudieran cuestionar el informe, so pretexto de no haber sido tenidas en cuenta. Es una buena
idea citar a algunas de estas fuentes en el informe final. Asimismo es importante recabar las
opiniones de otros expertos con autoridad política o intelectual a quienes se puedan atribuir
perspectivas, opiniones, estimaciones… en especial cuando se sienta inseguro en algún
extremo. La cita de publicaciones o de palabras textuales de una entrevista es una manera de
hacer esas atribuciones de autoridad. También es imprescindible prestar una atención especial
a los oponentes potenciales e identificar qué proposiciones es probable que ataquen. La cita
de los oponentes es siempre utilizable posteriormente en caso de que se aduzca que sus
perspectivas fueron ignoradas, al tiempo que la presentación equilibrada de los dos lados de
una cuestión es una forma sutilmente persuasiva dirigida al lector. Por último, las estadísticas
pueden ser de utilidad para respaldar la credibilidad. Empleadas de esta manera desempeñan
un papel documental más que informativo, al documentar la validez de las generalizaciones
que los oponentes políticos podrían cuestionar.
12.4.11. Los dilemas estratégicos
A modo de conclusión, cabe situar a los informantes al principio o al final del
calendario del proyecto de investigación y conviene aproximarse relativamente pronto a: a)
personas que sea probable que faciliten la búsqueda de fuentes con información abundante;
b) personas poderosas que facilitarán el acceso a fuentes ulteriores; c) personas expertas que
proporcionarán la información pertinente para obtener cobertura política frente a una
exposición prematura del trabajo y cuya información pueda proporcionar cierta influencia
frente a informantes a la defensiva; d) expertos amistosos que puedan reforzar la credibilidad
política en caso de exposición prematura; e) oponentes potenciales con los que conviene
tomar contacto para obtener cobertura en caso de una exposición política prematura.
Así, conviene aproximarse relativamente tarde a: a) informantes hostiles o a la
defensiva con los que es deseable acumular influencia previa para contrarrestar la táctica; b)
informantes muy ocupados de quienes se podría perder el acceso una vez se hayan visto, o
sobre quienes no se dispone de información suficiente para entrevistarlos antes; c) oponentes
potenciales poderosos que pueden tratar de impedir el acceso a otros; d) gestores con
problemas potenciales que carecen de deseos de airearlos si no es en su propio interés.
12.5. Paso tercero: la construcción de alternativas

12.5.1. Evite un inconveniente lingüístico
Una manera de comenzar puede ser dar cuenta de las alternativas que actores
políticos clave estén proponiendo activamente. Luego puede intentarse inventar alternativas
que sean superiores a las existentes. Un punto de partida es utilizar las estrategias genéricas
que emplean los gobiernos de entre el conjunto de herramientas genéricas que se emplean en
la actualidad para corregir los fallos del mercado y del Estado. Siempre debe incluirse en la
primera aproximación al problema la alternativa “Dejemos que las tendencias actuales

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continúen sin perturbación”. Es necesario hacer esto porque el mundo está lleno de cambios
que ocurren naturalmente, algunos de los cuales pueden contribuir a mitigar el problema
sobre el que se está trabajando. Para comprobar este extremo puede ser útil inspeccionar las
fuentes de cambio más frecuentes en el entorno de las políticas públicas: a) Cambios políticos
que siguen a elecciones, así como los inducidos por la perspectiva de tener que participar en
unas elecciones. b) Cambios en el desempleo y la inflación que acompañen al ciclo económico.
c) La cambiante rigidez u holgura de los presupuestos de un organismo originada por las
políticas fiscal y de gasto. d) Cambios demográficos como las pautas de migración de la
población o el tamaño de los distintos grupos de edad. e) Las cambiantes tecnologías.
12.5.2. Modele el sistema en el que se sitúa el problema
Un buen modelo causal puede ser bastante útil para sugerir posibles “puntos de
intervención”, como ocurre cuando el problema se sitúa en un sistema complejo de fuerzas
interactivas, incentivos y constricciones. El ser exhaustivo en el planteamiento es deseable
porque disminuye el riesgo de perder importantes conexiones causales, pero puede diluir el
centro de atención analítico y la creatividad para diseñar las estrategias de intervención.
Muchos modelos pueden concebirse mejor como elaboraciones de una metáfora
fundamental, algunos de los cuales se mencionan a continuación.
Modelos de mercado. El modelo de un mercado donde suministradores desagregados
intercambian bienes y servicios con demandantes desagregados puede aplicarse a bienes y
servicios sin precios asignados. La idea principal detrás de este modelo es el equilibrio
mediante el intercambio que puede aplicarse a muchos fenómenos; por ejemplo, el flujo de
pacientes en un sistema hospitalario puede analizarse en términos de oferta y demanda. Una
estrategia de intervención estándar para mejorar mercados que no funcionen bien consiste en
elevar o bajar los precios afrontados por los suministradores y los demandantes.
Modelos de producción. La principal preocupación para comprender los sistemas de
producción radica en la identificación de los parámetros cuyos valores, cuando salen de un
cierto rango, provocan que los sistemas sean más vulnerables a la ruptura, el fraude y el
abuso, las desventajas económicas o la distorsión de los propósitos previstos. Una manera de
examinar estos sistemas es mediante la optimización.
Modelos evolutivos. Describen un proceso de cambio frecuente a lo largo del tiempo.
Se compone de tres subprocesos: las variaciones entre competidores, la selección y la
retención. Por ejemplo, en un organismo que impulsa la salubridad en los puestos de trabajo,
las quejas recaen desproporcionadamente sobre problemas visibles y molestos pero que no
eran tan nocivos como otros menos visibles. El modelo sugiere distintos puntos de
intervención plausibles. El organismo puede educar a los trabajadores para detectar y quejarse
de los problemas más serios. Puede escudriñar las quejas por su probabilidad de estar
asociadas a esos problemas más serios, cambiando así el “mecanismo de selección”. O puede
persuadir a los trabajadores y a sus representantes sindicales para reducir su propensión a
quejarse sobre los problemas menos graves, cambiando así el “mecanismo de retención”.
12.5.3. Conceptúe y simplifique la lista de alternativas
La lista final de alternativas, la que se incluirá en el informe final para el cliente y otras
audiencias, será bastante diferente de la inicial porque se han eliminado las que no parecían
suficientemente buenas y porque se ha trabajado para conceptuarlas y simplificarlas. La clave
para la conceptuación consiste en tratar de resumir el sentido estratégico de una alternativa
en una sola frase, clara y sin jerga, lo que suele resultar difícil pero generalmente merece la
pena. Se trata de distinguir entre la alternativa básica y sus variantes. El elemento fundamental
es una estrategia de intervención que hace que las personas o las instituciones modifiquen su
comportamiento de alguna manera. Normalmente se requiere que esa alternativa se implante
por una organización o un conjunto de ellas y debe haber una fuente de financiación.
12.5.4. Diseñe alternativas de política pública
Se supone que se está trabajando en un problema de opción de una política pública,
pero puede ser necesario diseñar una alternativa especial para añadir al menú de

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posibilidades. Quizá el problema es nuevo o único o, probablemente, otros ya lo han afrontado

y se puede aprender tanto de los éxitos como de los fracasos. Puede acudirse a repertorios de
“buenas prácticas” elaborados en otras jurisdicciones o por asociaciones profesionales.
Siempre es preciso considerar si los problemas son similares en naturaleza y escala.
Es útil comprobar las reacciones de las partes interesadas y quizá de una audiencia
más diversa, incluyendo oponentes, frente al diseño que se propone con dos finalidades.
Mejorar el diseño de acuerdo con los criterios del cliente, incluyendo su viabilidad política; y
responder de manera que se aumente el apoyo político a la medida y disminuya la oposición.
Un término medio puede ser útil presentando un diseño ni muy tentativo ni muy elaborado,
como base para una discusión ulterior.
Hay dos tipos de asuntos principales en el diseño: uno, gestión de un “caso”, individuos
o entidades, que recibe algún tipo de “tratamiento”, sea un subsidio, la imposición de
obligaciones… El segundo tipo implica operar con una colectividad de algún tipo más que sobre
casos individuales, por ejemplo, el flujo de tráfico, la eliminación de la corrupción en las
administraciones públicas… Este suele afrontarse mediante un programa, un procedimiento
general y un listado de cuestiones que deben afrontarse.
12.6. Paso cuarto: la selección de criterios

12.6.1. Criterios evaluativos empleados con frecuencia
A continuación se comentan brevemente los criterios valorativos más utilizados en el
ámbito de las políticas públicas.
Eficiencia. El criterio de la eficiencia es la consideración evaluativa más importante en
los estudios de coste-efectividad (CE) y de coste-beneficio (CB). Se emplea eficiencia en un
sentido próximo al utilizado en economía, para maximizar el agregado del bienestar de los
individuos tal y como sería interpretado por ellos. En jerga económica sería la “maximización
de la suma de las utilidades individuales” o “maximizar los beneficios netos”. Otra formulación
equivalente podría ser la “maximización del interés público”. Las “utilidades” deben valorarse
de acuerdo con la construcción que los ciudadanos individuales elaboren sobre su propio
bienestar, lo cual es ampliamente democrático. De otra parte, los análisis CE y CB suenan
parecidos pero no son lo mismo, y sus usos pueden ser bastante diferentes. Ambos interpretan
los problemas de políticas públicas como algún tipo de relación de producción entre recursos y
objetivo(s) y examinan esa relación con lentes economizadoras. Sin embargo, CE se conforma
con evaluar sólo la naturaleza y cantidad de los productos deseados, mientras que CB va un
paso más allá y trata de valorar esos productos de alguna forma, típicamente en términos
monetarios o en raras ocasiones de utilidad real. Como es menos ambicioso, CE es más
frecuente que CB, pues muchos asuntos de políticas públicas pueden simplificarse y estilizarse
como problemas de CE aunque aparentemente no lo parezcan.
Igualdad, equidad, ecuanimidad, justicia. Hay muchas ideas diferentes e incluso
opuestas sobre lo que estos términos significan. El analista debe pensar intensamente sobre
estos conceptos y sus contrapartidas pues en ocasiones, por ejemplo, pueden enfrentarse la
ecuanimidad para los individuos en oposición a la justicia para los grupos sociales como puede
ser el caso en las políticas de acción afirmativa para ciertos grupos sociales.
Libertad, comunidad y otras ideas. Aquí puede encontrarse una nueva lista de ideas
de posible relevancia como criterios evaluativos para estimular el pensamiento y que dista
mucho de ser completa: mercado libre, libertad económica, capitalismo, libertad frente al
control del Estado, igualdad ante la ley, igualdad de oportunidades, igualdad de resultados,
libertad de expresión, libertad religiosa, privacidad, seguridad alimentaria, vecindad,
comunidad, sentimiento de pertenencia, orden, seguridad militar, ausencia de miedo,
estructura familiar tradicional, estructura familiar igualitaria…
Valores de proceso. La democracia valora el proceso y el procedimiento, así como los
contenidos. Estas consideraciones se aplican probablemente al mismo diseño del proceso
decisorio para el que se elabora el trabajo de análisis. En consecuencia, debe reiterarse la

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necesidad de consultar amplia y equitativamente. Además de añadir legitimidad para el

trabajo se aprende mucho de personas con diferentes perspectivas ideológicas o sociales. Esto
no implica mantener el proceso de consulta abierto continuamente ni que todas las opiniones
tengan igual crédito y que en algún momento hay que adoptar la decisión. Ser más accesible o
dar una mayor participación no implica necesariamente más democracia o más racionalidad.
Las mayores oportunidades de participación pueden explotarse con más facilidad por quienes
tienen más tiempo para hacerlo, por quienes tienen intereses que proteger o por ideólogos
fanáticos. La gente corriente y sus preocupaciones pueden llegar a ser perdedores relativos.
12.6.2. Sopesando criterios evaluadores en conflicto
Los conflictos de valores pueden estudiarse con dos enfoques generales. Uno es que
los procesos políticos y gubernamentales existentes determinen los valores que deben
prevalecer. Este enfoque dará primacía al empleador o cliente del analista. Una segunda
posibilidad es que el analista modifique esa valoración anterior y sea quien sugiera una
concepción política o filosófica global poco presente en la política habitual. El analista puede,
dependiendo de las circunstancias, sugerir los criterios existentes a la luz de nuevos hechos o
argumentos. El analista toma la iniciativa para abrir un diálogo sobre el asunto pero luego
puede ceder el protagonismo al proceso político.
12.6.3. Criterios prácticos empleados con frecuencia
No todos los criterios que entran en juego en un análisis son parte de la trama
evaluadora. Algunos son puramente prácticos y corresponden a la trama analítica. Tienen que
ver con las posibilidades que afronta una alternativa entre las fases de adopción de una
política y su implantación. A continuación se comentan brevemente.
Legalidad. Una política viable no puede violar las normas constitucionales o
estatutarias o los derechos establecidos. Recuérdese, no obstante, que los derechos legales
están cambiando continuamente y suelen ser ambiguos por lo que no siempre sobrevivirán
ante los tribunales. Es necesario el consejo legal en esos casos para diseñar la política de
manera que aumenten sus probabilidades de supervivencia. Nótese que los derechos
“naturales” o “humanos” son conceptualmente muy diferentes de los derechos legales pese a
su similitud semántica, piénsese por ejemplo en las posturas conflictivas sobre el aborto
derivadas de los valores del derecho a la vida o desde el derecho de una mujer al control de su
propio cuerpo. Muchos de estos “derechos” son controvertidos porque mientras que algunas
personas quieren verlos reconocidos legalmente otras se oponen.
Aceptabilidad política. Una política pública factible debe ser políticamente aceptable
o, por lo menos, no inaceptable. La inaceptabilidad es una combinación de dos condiciones:
demasiada oposición, que puede ser amplia o intensa o ambas; o apoyo demasiado escaso,
insuficientemente amplio o intenso o ambos. No conviene tener una visión estática de la
inaceptabilidad pues esas condiciones pueden cambiarse, construyendo coaliciones o
emprendiendo campañas. Puede resultar de utilidad, para valorar las limitaciones y
posibilidades estratégicas en el plano político, el empleo de lentes conceptuales metafóricas,
entendidas como modelos del proceso político, como las siguientes: un juego complejo en el
que minorías bien organizadas y situadas disfrutan de ventajas especiales; un teatro en el que
los políticos electos tratan de crear una buena apariencia ante ellos mismos, sus oponentes,
los críticos y la audiencia; un mercado de eslóganes, símbolos, ideas con una mezcla de
comerciantes honrados y dependientes poco fiables y compradores inocentes y sofisticados;
una escuela en la que los políticos electos aprenden cómo hacer un buen trabajo de diseño de
políticas públicas y a veces comparten con sus condiscípulos sus resultados y sus métodos.
Vigor e improbabilidad. Muchas veces hay ideas de política pública que suenan
magníficamente en teoría y fracasan en las condiciones reales de su implantación. Este
proceso tiene vida propia. Es el caso de que sea puesta en práctica mediante sistemas
administrativos inflexibles, siendo distorsionado por los intereses burocráticos. Las políticas
que aparecen en la práctica pueden divergir, sustancialmente incluso, de tal y como fueron
diseñadas y adoptadas. Una política pública, por tanto, debe poseer el vigor suficiente como

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para conseguir que, aunque el proceso de implantación no funcione con fluidez, los resultados
sean satisfactorios. Puede ser de utilidad el empleo de modelos burocráticos como lentes
conceptuales para la estimación del vigor y la improbabilidad de las políticas públicas
diseñadas: la generación automática de rutinas pre-programadas o procedimientos operativos
normalizados; una persona en un ambiente determinado impulsada por necesidades de
supervivencia, intereses de mejora personal, y, en ciertas condiciones, de auto-realización; una
arena política en la que individuos y facciones compiten por influir sobre la misión de la
organización y el acceso a sus sistemas decisorios; una tribu con sus propios rituales y un
abanico de salvaguardas para protegerse de los “extraños”; una sociedad de individuos
cooperando para conseguir un conjunto de objetivos más o menos común; una estructura de
papeles e interrelaciones que se intentan complementar mutuamente en una división del
trabajo racional; o un instrumento empleado por la “sociedad” para sus propios objetivos.
12.7. Paso quinto: la proyección de resultados

12.7.1. Extienda la lógica de la proyección
Los esfuerzos sistemáticos para proyectar los resultados son esenciales porque en una
democracia moderna los decisores sobre las políticas públicas no pueden actuar basándose en
corazonadas. Se trata de combinar modelos y evidencias para producir proyecciones de los
resultados de las políticas públicas de las distintas alternativas que se están considerando. La
lógica a emplear es la del sentido común con algunas adiciones. La primera adición es la de la
metáfora. Las metáforas pueden proporcionar perspectivas cualitativas sobre importantes
relaciones causales. Las relaciones especialmente importantes son las que pueden facilitar
puntos de intervención útiles en sistemas complejos o que presentan inconvenientes
potenciales en los procesos de adopción o implantación de las políticas públicas.
El análisis de políticas públicas utiliza múltiples modelos. La mayoría de la ciencia
social, a imitación de las ciencias naturales, busca “el mejor” modelo, o en el caso de algunos
prácticos, el modelo “verdadero”. Pero como todos los modelos son abstracciones de la
realidad, incluso los mejores nunca están completos. Aunque esas abstracciones pueden
avanzar el progreso de la ciencia, en el mundo de las políticas públicas, donde las opciones
tienen consecuencias reales para personas reales, ninguna faceta de un problema, o su
alternativa posible, puede adoptarse exenta de análisis. Cualesquiera modelos que se puedan
emplear para iluminar algún aspecto del problema o de los resultados deben emplearse,
incluso si ello supone una multiplicación poco parsimoniosa y ad hoc de subanálisis.
12.7.2. Magnitud de las estimaciones
La proyección de resultados suele requerir pensar no sólo sobre la dirección general de
éstos sino también sobre su magnitud. En muchos casos la estimación de una cantidad será
suficiente, en otros casos se deberá proporcionar un rango. Hay que tener en cuenta que la
carga de la justificación recae siempre sobre el analista. Típicamente, el curso de acción
recomendado es “suficientemente probable” para producir resultados lo suficientemente
buenos para justificar los costes y riesgos conocidos. Este enfoque se denomina análisis de
“umbral” o “punto de equilibrio”. Es una lente conceptual sorprendentemente poderosa
porque es simple, intuitiva y de sentido común. Construye un marco de referencia para la
decisión basándose en lo conocido, o en un supuesto razonable, para manejar las
incertidumbres residuales comparándolas con elementos en este marco.
12.7.3. Confronte el problema del optimismo
Para evitar el optimismo excesivo puede ser útil recurrir a escenarios realistas:
determinar qué escenarios podrían provocar que la propuesta fracase en producir el resultado
deseado, esto es, en resolver o mitigar suficientemente el problema de política pública.
Algunos ejemplos pueden ser los siguientes: a) En un programa regulador de sanidad, puede
carecerse del conocimiento científico o técnico necesario para producir normas racionales y
legalmente defendibles. El resultado en un plazo de cinco años sería que la política simbólica,
la corrupción, la captura de la industria o un celo regulador excesivo pueden haber llenado el

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vacío. b) El tiempo pasa, y los recursos presupuestarios y el apoyo político disponibles

desaparecen bajo el impacto del cambio electoral y los desplazamientos en la economía. Un
programa de identificación de terroristas que nació en esas condiciones favorables se unifica
con otro programa, pasa a depender de otra unidad burocrática o desaparece eventualmente.
c) Un programa regional con éxito diseñado para proporcionar asistencia técnica a municipios
rurales extremadamente pobres al que se añaden municipios urbanos no tan pobres, con el
resultado de que los recursos escasos desaparecen o se malgastan.
Hay que tener en cuenta también los efectos colaterales indeseables. Algunos
ejemplos comunes de estos efectos indeseados pero previsibles en los programas públicos
son: a) Se aumenta el riesgo moral. La política pública tiene el efecto de aislar a la gente de las
consecuencias de sus acciones. Por ejemplo, al aumentar los beneficios por desempleo tiene el
efecto colateral de reducir los incentivos para buscar un nuevo trabajo. b) La regulación
razonable se convierte en exceso de regulación si los costes no son perceptibles por quienes
los soportan. Una consecuencia adversa del establecimiento de normas muy exigentes de
salud o de seguridad y de implantarlas demasiado uniformemente es que pueden
incrementarse los costes del sector privado más allá del nivel óptimo. Otra consecuencia
puede ser que se provoque un desplazamiento de la actividad regulada a otra que es menos
segura o menos saludable. c) Los buscadores de rentas, esto es, quienes buscan nichos
beneficiosos protegidos de la competencia abierta, pueden distorsionar el programa para
servir a sus propios intereses. No es inevitable que los suministradores de bienes y servicios al
Estado, funcionarios públicos incluidos, encuentren maneras de captar “rentas” como suele
suceder, por ejemplo con muchos contratistas de defensa. La búsqueda de rentas ocurre de
formas menos obvias cuando algunas empresas reguladas presionan con éxito para obtener
regulaciones que impongan costes superiores a sus competidoras que a ellas mismas.
12.7.4. El problema de las características incipientes
La política pública interviene en sistemas de cierta complejidad, sistemas poblados por
actores que se adaptan a las intervenciones de maneras sorprendentes y cuyos ajustes
conducen a otros a crear ulteriores adaptaciones. Esta dinámica puede hacer surgir
comportamientos inopinados que es difícil prever cuando se realizan las propias proyecciones.
En muchos casos es imposible porque el sistema es muy complejo y mal comprendido como
ocurre típicamente con la macroeconomía, con puntos de vista conflictivos sobre los efectos
positivos o negativos de los recortes de impuestos. Aunque los casos habituales no son tan
extremos, pueden conseguirse algunos progresos siguiendo la heurística de ponerse en el lugar
del otro según el problema que se considere.
12.7.5. La construcción de la matriz de resultados
La actividad de proyectar resultados conduce a un punto en el que es preciso valorar
varios escenarios complejos e inciertos para entre dos y cinco alternativas, combinadas con sus
variantes principales. Una manera conveniente de conseguir una perspectiva general de toda
esta información es desplegarla en una matriz de resultados. La matriz típica recoge las
políticas públicas alternativas en las filas y los criterios evaluadores en las columnas. Cada
celda contiene el resultado proyectado de la alternativa de la fila evaluada en referencia al
criterio de la columna. Esta matriz puede resultar útil para consumo interno del analista y su
equipo de trabajo pues su función principal es ayudar a ver la panorámica conjunta y lo que se
necesita aprender todavía. Conviene evitar el error de no incluir el valor de referencia en las
columnas de los criterios y en qué dimensiones se efectúa la medida. En caso de no disponer
de medidas cuantitativas pueden emplearse descriptores verbales como “muy bueno” o “muy
elevado” o simbólicos como + ó -, pero la opción cuantitativa siempre es preferible.
12.8. Paso sexto: la confrontación de contrapartidas

12.8.1. Establezca la proporcionalidad
Suponga que la Alternativa A1 puntúa muy bien en el Criterio C1, moderadamente
bien en el C2, y pobremente en el C3. Y suponga que A2, puntúa a la inversa. Podemos elegir

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entre las dos alternativas sólo si podemos sopesar la importancia de los criterios y si podemos
expresar sus pesos relativos en unidades que sean mensurables por un estándar común. El
empleo del dinero como métrica es muy buena idea, aunque tiene sus límites. Muchas veces
no puede establecerse cuáles son las contrapartidas en términos significativos, y se plantea el
“problema de los atributos múltiples”, que es insoluble en un sentido lógico profundo pero
sobre el que se puede utilizar alguna heurística para recortarlo hasta su núcleo irreducible.
12.8.2. Céntrese en los resultados
Un error frecuente al confrontar las contrapartidas es atribuirlas a las alternativas
cuando se refieren a los resultados proyectados. El objeto de todo su esfuerzo analítico no
debería ser meramente presentar al cliente una lista de opciones bien elaboradas. Debe
asegurar que por lo menos una de ellas, y más de una si es posible, sería una elección
excelente para resolver o mitigar el problema. Resulta preciso, como mínimo, concentrar,
estrechar y profundizar en el análisis de la alternativa más promisoria, por lo que se debe
pensar muy seriamente: sobre la contienda política para conseguir que esta alternativa se
legitime y se adopte, el diseño de las instituciones que tienen el poder y los recursos para
implantar la política pública o el programa a largo plazo.
12.9. Paso séptimo: ¡decida!

Este paso aparece para comprobar si se ha hecho bien el trabajo hasta este punto. El
analista debe colocarse en el papel de decisor. Si adoptar la decisión es difícil o problemático,
la razón puede radicar en que no se han clarificado suficientemente las contrapartidas, en que
no se ha pensado sobre la probabilidad de que surjan problemas de implantación serios, o que
la estimación de coste crucial es todavía demasiado confusa e incierta,… A menos que el
analista pueda convencerse a sí mismo de la plausibilidad de una vía de acción, probablemente
no será capaz de convencer a su cliente. Por último, debe valorarse la resistencia burocrática
para mantener el statu quo o la falta de un emprendedor político en el entorno de la política
pública relevante que tenga iniciativa para impulsar la alternativa escogida.
12.10. Paso octavo: cuente su historia

El proceso de contar la historia se puede hacer por escrito o en forma oral. En todo
caso hay que comunicarlo de manera sencilla y clara. La norma es que cuánto más breve es
mejor. En las presentaciones escritas los títulos de los apartados y los gráficos pueden hacer
que la lectura y la comprensión sean más fáciles. La utilización de diapositivas de cualquier
aplicación informática en una presentación puede ser de alguna utilidad, sin olvidar que son un
elemento auxiliar y su lectura no es el objetivo de la presentación. Las presentaciones orales
requieren práctica, autodisciplina y algún conocimiento de algunos principios básicos. Es
recomendable hablar despacio y con claridad, con un tono de voz calmado y audible en toda la
habitación, y hacer contacto visual con los miembros de su audiencia.
El flujo narrativo escrito u oral debe tener en cuenta la audiencia a la que se dirige.
Deben quedar claros desde el principio los motivos del análisis. Una vez descrita la definición
del problema puede ser útil examinar cada una de las alternativas, cuál es el resultado
probable de su implantación y valorar su probabilidad a la luz de algún modelo causal y la
evidencia asociada. Después de esta exposición convendría discutir las contrapartidas entre los
distintos resultados. En ocasiones puede ser necesario añadir una discusión explícita de los
criterios, que debería aparecer justo antes o después de la presentación de las alternativas.
12.10.1. Errores a evitar
1) No seguir demasiado estrechamente el método de los ocho pasos; su propósito es
ayudar a pensar en un problema complicado pero no es necesario emplearlo al contar la
historia. 2) No interrumpir la argumentación con reservas, matizaciones y dudas sobre algún
elemento en particular. 3) No mostrar todo el trabajo previo, desplegando todo lo que ha
aprendido al efectuar el análisis, pues buena parte será irrelevante una vez que éste ha
terminado. 4) No proporcionar listas de cada alternativa y cada criterio, sino concentrarse en

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lo fundamental. 5) No inventar una historia de intriga. Al revés, se recomienda comenzar con la

conclusión del análisis, ya que esa es la parte más interesante de la exposición. Presentar
todos los razonamientos y las evidencias que sirvan para que la audiencia llegue a la misma
conclusión. 6) Evitar la pomposidad y los circunloquios de los estilos burocráticos, políticos y
de los malos académicos, así como las familiaridades y el estilo coloquial.
12.10.2. Estructure su informe
A menos que el informe sea muy breve, es recomendable comenzar con un resumen
ejecutivo. Si tiene entre 15 y 20 páginas, conviene incluir un índice. Si hay muchas tablas y
figuras puede ser conveniente incluir una lista aparte. La información técnica de detalle o los
cálculos deben ir en un apéndice y no en el texto. Éste debe contener, sin embargo suficiente
información y razonamientos técnicos como para persuadir al lector de que su argumentación
es, por lo menos, creíble. Se recomienda emplear títulos y subtítulos para orientar al lector y
romper los cuerpos de texto largos y cerciorarse de que el formato que se emplea es
compatible y corrobora la jerarquía lógica del argumento.
Cada tabla o figura debe tener un número y un título inteligible. Se debe describir el
punto principal que puede extraerse de la tabla. Cada fila y columna deben tener un
encabezamiento y el conjunto debe interpretarse sin dificultad. Normalmente una tabla
demuestra una relación causal o es descriptiva, por lo que sólo debe mostrar un punto o dos
como máximo y debe explicarse por sí misma. Es mejor descomponer una tabla grande y
compleja en varias sencillas que no necesiten apenas explicación. Siempre se debe especificar
la fuente de donde provienen los datos de la tabla. A veces es preciso incluir notas al pie para
especificar los encabezamientos de filas o columnas que se han abreviado necesariamente o
para hacer algún tipo de aclaración. Por último, debe incluirse una lista de referencias y
fuentes al final de la presentación. Los libros y artículos deben citarse en formato académico,
en orden alfabético por autor.

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Apuntes de Análisis de políticas públicas

Análisis de Políticas Públicas (UNED)

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Análisis de Políticas Públicas 2

Tema 1. Introducción: estudios de políticas públicas y análisis de políticas.

1.1. Introducción: la cotidianidad de las políticas públicas

1.2. Las tres dimensiones de lo político y el análisis de políticas públicas

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Análisis de Políticas Públicas 3

y parece útil tenerlas en cuenta para distinguir ámbitos empíricamente analizables de la

1.3. ¿Cómo definimos las políticas públicas y por qué estudiarlas?

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Análisis de Políticas Públicas 5

Interesa, sobre todo, la relevancia para la política pública de diferentes instrumentos y

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definición del problema y el establecimiento de la agenda; 2) la formulación de las soluciones

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Tema 2. La naturaleza y variedad de los problemas públicos

2.1. Los objetivos y justificaciones de la intervención gubernamental y la actuación pública

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Análisis de Políticas Públicas 10

2.2. Los problemas de política pública o problemas públicos: características y tipos

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Análisis de Políticas Públicas 14

2.3. Tipos de asuntos de política pública y sus consecuencias: tipologías clásicas

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no percibe o es indiferente a un aumento en el precio de los productos manufacturados que

2.4. El caso de las políticas de regulación social o de moralidad: un caso especial

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problema, sino en cambiar el derecho penal general. En segundo lugar, independientemente

Tema 3. Los instrumentos de la actuación pública

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Otro enfoque, la perspectiva política, se centra en la coherencia de la elección de los

3.2. Varias tipologías según varios criterios

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3.2.1. Tipologías clásicas: grados de coerción, intervención y fines

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Análisis de Políticas Públicas 20

En contraste, las herramientas relacionadas con autoridad incluyen el uso de la

3.3. La tipología de herramientas del gobierno de Peter John

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