Ponencia presentada en el Congreso Internacional del CLAD en Santiago de Chile, 2016

La innovación, la tenacidad y la esperanza: antídotos contra la crisis

Yolanda Cordero Nieves

La innovación como tema de reflexión y análisis desde la disciplina de la administración pública

es relativamente nuevo. Hasta finales del Siglo XX, la innovación fue un imperativo para las
empresas privadas que deseaban mantener o mejorar su posición en el mercado. Sin embargo,
desde la administración pública, por lo general, el cambio en las estructuras y relaciones era
definido como reforma y la innovación, en todo caso, radicaba en los métodos, prácticas y
procesos importados del sector privado. Es decir, la innovación raras veces ocurría desde la
administración pública.
Las reformas gubernamentales poseen cierta cualidad de formalidad o de rigor legal, que resulta
más natural al ritmo y cultura de la administración pública. Desde el lenguaje de la
administración pública puede comprenderse perfectamente el impacto de una nueva ley o
reglamento. En la cultura de la administración pública estos suponen un cambio que viene como
mandato, que no puede ser cuestionado y que, si no resulta efectivo, su fracaso se atribuye a
factores políticos. En cambio, la innovación, puede resultar un concepto más ajeno, más distante
a la administración pública tradicional, y también más arriesgado. Particularmente, porque
requiere un proceso creativo de producción de ideas, de transitar por un terreno desconocido, de
asumir riesgos y superar la desconfianza de los incrédulos, así como el cinismo de los que se
aferran al presente.
El presente artículo es una reflexión sobre la innovación como proceso de transformación y
desarrollo de la administración pública; y su cualidad esperanzadora cuando ocurre en el
contexto de una crisis económica y fiscal. La primera parte, es una discusión general sobre las
dificultades que debe superar la administración pública para dar paso a mejores servicios y a
mejores relaciones con los ciudadanos. La segunda parte, es una breve discusión sobre los
principios del modelo de innovación propuesto por la Organización de Cooperación para el
Desarrollo Económico (OECD, 2015). En la tercera parte, se describe el contexto histórico en el
cual el gobierno de Puerto Rico no parece tener otra salida que la de reconocer su pobre
desempeño y trazar una nueva hoja de ruta apostando a la innovación de sus estructuras, sus
procesos y sus competencias. Finalmente, en la cuarta parte, se describe el resurgir de una
agencia, el Departamento de Hacienda que, en medio de la crisis apuesta a asumir
responsabilidad por su pobre ejecución pasada y a transformarse en una agencia moderna y
productiva.
La innovación en la administración pública
Desarrollar e innovar son conceptos estrechamente relacionados que sugieren acción, intensión y
dirección. El desarrollo se refiere a la acción de incrementar algo. Su aplicación a la gestión
gubernamental por lo general se refiere a un incremento en capacidad: el desarrollo de la
sociedad supone un aumento en su capacidad social, económica o política; el desarrollo del
individuo busca incrementar su capacidad para vivir una vida plena; y el desarrollo de las
organizaciones gubernamentales busca aumentar la capacidad para atender y solucionar
problemas importantes para la sociedad. Para lograr que ocurra desarrollo en las áreas deseadas,

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se utilizan estrategias que pueden haber sido utilizadas previamente con éxito. Sin embargo, en
ocasiones las estrategias conocidas no logran los resultados esperados o en el tiempo deseado.
Entonces se recurre a la búsqueda de nuevas herramientas que puedan impulsar el desarrollo. La
innovación es la creación o modificación de un producto, introduciendo novedades (RAE, 2001).
El Manual de Oslo (OECD, 2005, pág. 46) define la innovación como “la implantación de un
producto (bien o servicio), o proceso, o nuevo método de mercadeo, o nuevo método
organizacional en las prácticas de negocios, en la organización del trabajo o en sus relaciones
externas”. En su definición, se consideran tanto los productos, como los procesos y métodos
innovadores. Además del requisito de haber sido implantado, se establece también que el
producto, proceso o método sea nuevo o mejorado sustancialmente. Un tercer elemento que
caracteriza a la innovación, específicamente en el sector público es el impacto, “las innovaciones
apuntan a mejores resultados, incluyendo eficiencia, efectividad y satisfacción de los usuarios o
empleados” (OECD, 2015, pág. 14).
Posiblemente la innovación más importante desarrollada desde la administración pública ha sido
el propio modelo de gobierno abierto, adaptado a las necesidades de la región iberoamericana a
través de los acentos y elementos que le añade la gobernanza democrática. El primero propone
la participación, la colaboración y la transparencia como principios esenciales de la gestión
pública. El segundo, le otorga al ciudadano como individuo y como miembro de la sociedad
civil un rol activo y protagónico. El resultado de esta fusión de ideas coloca al ciudadano en el
centro de la gestión pública, rescatándolo del rol pasivo de “beneficiario” de los servicios
gubernamentales del modelo burocrático, así como del rol de “consumidor o cliente” en el cual
lo ubicó la Nueva Gerencia Pública. La “perspectiva ciudadana” desde la gobernanza
democrática es un imperativo para el buen gobierno. Porque el buen gobierno es uno abierto,
transparente, accesible y sensible a las necesidades, problemas y a las aspiraciones del individuo
y de la sociedad.
Las tecnologías de información y comunicaciones han hecho posible avanzar hacia esa apertura
del gobierno en muy poco tiempo. De ser herramientas para automatizar procesos hace apenas
una década, hoy son el medio para colocar al ciudadano a la diestra del administrador público y
del hacedor de política pública, y potenciar así la capacidad del gobierno para cumplir su función
de un modo más efectivo. De hecho, los estudios sobre el tema sugieren que los gobiernos
innovadores, transparentes y con ciudadanos insertados en los procesos de política pública logran
fortalecer su legitimidad ante la sociedad, su capacidad de desarrollo y su gobernabilidad
(Tomassini, 1992; Bekker, Edelenbos y Steijn, 2011; OECD, 2015). Por ello, los elementos de
esta nueva visión han sido acogidos en el discurso de los líderes políticos de forma consistente.
Sin embargo, llevar a la práctica ese discurso y adoptar métodos que conduzcan a gobiernos
abiertos y de amplia participación democrática en las fases de formulación e implantación de
políticas ha resultado ser un gran desafío. Entonces, nos preguntamos, ¿por qué a algunos
gobiernos les ha resultado más difícil que a otros reconocer la necesidad de replantear sus
procesos, servicios y relaciones de forma distinta al modelo burocrático tradicional.
Dos posibles explicaciones son; la pereza y la ignorancia. La pereza política, que se traduce en
pereza ejecutiva se caracteriza por una actitud de indiferencia ante los cambios en el entorno en

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el que funciona el gobierno, así como ante los reclamos de la ciudadanía y los medios de opinión
pública, de mayor transparencia y rendición de cuentas. Esa pereza conduce a esfuerzos muy
limitados hacia la innovación; más de palabra, que de acción. Estos líderes utilizan todos los
conceptos modernos en sus mensajes y proponen alguna acción de muy poco o ningún impacto
en la modernización de la administración pública o de la formulación de la política pública. Las
causas de la pereza por lo general son la indolencia y el conformismo. De otro lado, la
ignorancia supone una carencia de información y conocimiento sobre las nuevas corrientes en el
mundo. Está fundamentada en una actitud insularista y arrogante. Se trata de líderes que
desconocen los quehaceres y desarrollos de la administración pública y el buen gobierno, ya
porque esos temas nunca fueron parte de su formación académica, o porque no se ocuparon de
ampliar su conocimiento. Ese desconocimiento unido a una falta de entendimiento de cómo
operan los sistemas complejos, les lleva a construir una visión de mundo muy simple,
fundamentada en creencias y mitos. Éstos se convencen de que la ciudadanía “no entiende los
problemas del país” y, por lo tanto, “no vale la pena perder un tiempo precioso en consultarlos”;
después de todo, los que pueden ayudar “son los consultores”, así que el espacio de participación
lo ocupan los expertos.
En el caso de Puerto Rico, estas parecen ser las razones para eludir las acciones que transforman
gobiernos y sociedades en versiones mejores de sí mismas. El país lleva una década sumido en
un estancamiento económico y en una crisis fiscal que ha llevado al impago de sus deudas. De
igual modo, la condición política de territorio de los Estados Unidos surge como un elemento
determinante y limitante de los espacios de acción para la búsqueda de soluciones. Sin recursos
fiscales, sin control sobre nuestras políticas fiscales y económicas, y con una sociedad dividida
por la mitad en cuanto al curso de acción a seguir, parecería que cualquier esfuerzo importante al
nivel nacional queda neutralizado por la otra mitad del país. Sin temor a equivocarnos,
podríamos afirmar que este es un momento crucial para desatar la capacidad creadora y de
innovación en busca de nuevas rutas de desarrollo.
El Marco de Innovación de la OECD
Recientemente, la Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OECD, 2015)
propuso un modelo para fomentar la innovación en el sector público. El mismo se sostiene sobre
cuatro principios esenciales: a) empoderar la fuerza laboral del servicio público; b) generar y
compartir ideas; c) establecer nuevas formas de trabajar y colaborar con diversos actores; y d)
innovar al interior de las reglas, procesos y procedimientos gubernamentales. En estos cuatro
imperativos, se destacan igual número de atributos organizacionales que influyen en la capacidad
de innovación del sector público. Estos son: las personas, el conocimiento, las formas de trabajar
y las reglas y procesos.
Una fuerza laboral empoderada
El empoderamiento o “empowerment”, inicialmente fue un concepto de la psicología enfocado
en los aspectos motivacionales del comportamiento. El significado que da el individuo al
trabajo, la auto-determinación o necesidad de autonomía; y la convicción del individuo respecto
a su capacidad para influir en los resultados de la organización, se han considerado factores que

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inciden en el comportamiento del empleado en su trabajo (Perry, Hondeghem, & Wise, 2010).
En años más recientes, las investigaciones sobre empoderamiento desde la gerencia y la
administración pública han logrado establecer también la importancia de los factores
estructurales, tales como las oportunidades de aprendizaje y de acceso a mayor información y
autoridad para tomar decisiones (Robbins, Cirino, & Fredenball, 2002).
La síntesis de estos dos enfoques en uno multidimensional ha permitido una mejor comprensión
del significado del concepto (Cho & Faerman, 2010). A su vez, facilita crear las condiciones de
empoderamiento, no solo desde el diseño de la tarea, sino también desde el ejercicio de la
supervisión. Desde una perspectiva integrada, los trabajos deben ser diseñados de manera que
resulten gratificantes, interesantes y valiosos; y los gerentes y otro personal de supervisión tienen
ante sí el reto de controlar el “micro-management” y promover la delegación de discreción y
autonomía hacia los niveles inferiores de la línea de mando. En ese sentido, el modelo de
innovación de la OECD, en su descripción del empoderamiento adopta el enfoque integrado al
tomar en consideración aspectos tales como: las recompensas, el reconocimiento, las relaciones
dentro de las jerarquías, el trabajo en equipo y la tolerancia al fracaso, entre otros.
Generar ideas y compartirlas
Este principio contiene varios elementos críticos para la innovación, tales como: el acceso a la
información, el conocimiento sobre la tarea y sobre las necesidades y expectativas de los
usuarios de servicios, y especialmente, la destreza para crear ideas noveles y útiles. Las ideas son
el fundamento de la innovación. Sin embargo, no es tarea sencilla el tránsito de una a la otra.
Hurson (2008) decía que “todo el mundo habla sobre creatividad e innovación en estos días, pero
muy pocos conocen cómo llevarlas a la práctica”.
El servicio público no se ha caracterizado por ser un espacio natural para compartir la
información. Por el contrario, la confidencialidad que se reclama sobre la información
gubernamental es precisamente uno de los factores que retrasa o detiene los esfuerzos de
innovación. Es común observar, al menos en las agencias de Puerto Rico, el celo y la suspicacia
entre unidades de una agencia para compartir información. Esta inhabilidad natural tiene como
consecuencia una pobre capacidad para coordinar esfuerzos al interior pero, también entre las
agencias (CEMGAP, 2015).
La capacidad para recoger, organizar, compartir y analizar información es esencial para
comprender los problemas que se desean solucionar. Los gobiernos poseen un banco de datos
vasto, pero generalmente de escasa utilidad. Esto debido a que quienes tienen acceso a ellos,
casi siempre lo utilizan para corroborar datos o para identificar usuarios. Sin embargo, pocas
veces se utiliza como insumo para la innovación. Esto ocurre porque no existe una cultura de
conocimiento. La cultura de conocimiento, puede decirse que consiste del manejo óptimo de la
información, de un lado, y del desarrollo de la capacidad de aprendizaje del otro. La gerencia del
conocimiento se refiere a “una serie de estrategias y procesos para identificar, capturar,
estructurar, valorar y compartir el capital intelectual de una organización con el propósito de
aumentar su productividad y mejorar su desempeño”1. A través de la gerencia del conocimiento

1 BusinessDictionary.com

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se han iniciado algunos esfuerzos en organismos gubernamentales, dirigidos a mejorar la forma

en que se recoge la información para hacerla más susceptible a ser compartida. Sin embargo, la
OECD advierte que esto no es suficiente, la cultura organizacional también debe apoyar el
aprendizaje continuo de modo que la información pueda ser utilizada para producir ideas y
soluciones. Las organizaciones que aprenden son aquellas
donde las personas amplían continuamente su capacidad de crear resultados deseados,
donde se promueven nuevos y amplios patrones de pensamiento, donde las aspiraciones
colectivas son dejadas en libertad, y dónde las personas continuamente aprenden cómo
aprender juntas. (Senge, 2006, L. 147)
Un tercer aspecto estrechamente vinculado a las organizaciones que aprenden es la importancia
de compartir las ideas y de hacerlo de modo que éstas puedan servir de base para nuevas ideas.
Y se trata no solamente de ideas exitosas, sino también de aquellas que, aun cuando parecían
tener potencial, no resultaron viables. Esto es importante pues el conocimiento nuevo se
construye a partir de buenas ideas, lo que no es sinónimo de ideas exitosas. No perdamos de
vista que grandes innovaciones de la historia pasaron por una etapa de numerosos “aparentes”
fracasos, que permitieron perfeccionar la idea hasta hacerla viable.
Nuevas formas de trabajar
La colaboración es ingrediente indispensable para la innovación. Los grandes problemas de las
sociedades modernas requieren de una diversidad de recursos expertos que no residen en un solo
lugar. La OECD, en su explicación del modelo, reconoce la necesidad de allegar recursos de los
sectores privado, público, voluntario y de la academia, que posean y compartan los saberes
necesarios para transformar el servicio público. Para lograr ese junte de saberes, sin embargo,
también reconocen la necesidad de repensar el diseño de las organizaciones públicas y la forma
en que éstas trabajan. Ciertamente, el trabajo en colaboración no es la norma en las
organizaciones gubernamentales. Por esa razón, surge la necesidad de crear los espacios que
hacen posible ese territorio neutral donde convergen ciudadanos y expertos que no forman parte
del gobierno, bajo un marco de apertura y de transparencia.
Dos asuntos que inciden en la capacidad para idear nuevas formas de trabajar son: las
competencias de empleados y funcionarios; y las estructuras que organizan el trabajo. Algunas
de las conductas asociadas a la colaboración son: iniciativa, búsqueda de información,
comprensión interpersonal, conciencia organizacional y desarrollo de relaciones (Getha-Taylor,
2008). Así que, al considerar la necesidad de colaborar con personas que no son parte del
servicio público, será necesario el desarrollo de nuevas competencias que hagan posible
compartir información y conocimientos de forma productiva y en colaboración.
Algunos de los cambios estructurales ya se han venido observando. La colaboración,
particularmente en la búsqueda de soluciones a problemas complejos, es la esencia de iniciativas
tales como la gobernanza en redes (network governance), la democracia deliberativa, y la
democracia directa. Estas representan una fuga del modelo tradicional en tanto que los procesos
ordinarios se alteran significativamente para dar espacio a los nuevos actores. Esto resulta en un
desafío a la vieja postura gubernamental de dueño con carácter de exclusividad de la información

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pública. La academia, las organizaciones sin fines de lucro y otros sectores de la sociedad
pueden incrementar de forma exponencial la capacidad gubernamental para convertir millones de
datos en conocimiento. Por tal razón, los actores y procesos que conducen a la innovación
obligatoriamente serán críticos de las estructuras jerárquicas y autoritarias que favorecen las
formas de trabajar tradicionales. En cambio, apelarán por estructuras que fomenten las relaciones
y los comportamientos participativos (United Nations Organization, 2008). Esto supone idear
nuevas formas de organizar el trabajo por parte de los empleados y funcionarios públicos, de
modo que puedan obtener el mayor beneficio de los conocimientos que existen fuera del
gobierno.
Algunos expertos dan cuenta del éxito alcanzado a través de la creación de laboratorios para la
innovación. Ese es el caso de MindLab en Dinamarca, una unidad de innovación gubernamental
que se configura a través de tres ministerios (Empresas y Desarrollo, Educación y Empleo) y un
gobierno municipal (Odense). Éste involucra a ciudadanos y empresas en la creación de
soluciones innovadoras para la sociedad2. Open Policy del Reino Unido, es otro laboratorio de
innovación con énfasis en la formulación de políticas. Se trata de un espacio neutral para que los
formuladores de políticas de diversos departamentos puedan colaborar e interactuar con el
público y expertos externos al gobierno en áreas de política de gran importancia para la
sociedad3. Estos son ejemplos de algunos esfuerzos canalizados a través de estructuras más o
menos formales, dedicadas a la búsqueda de soluciones a problemas específicos. Los modelos
utilizados se fundamentan precisamente en el acceso a ideas, información y deliberaciones por
parte de todos los miembros de los equipos de trabajo, apoyados por expertos en la discusión de
ideas.
Un último comentario sobre las nuevas formas de trabajar se relaciona con las competencias de
los recursos humanos del servicio público. Si bien los modelos de competencias diseñados en la
última década para la gerencia pública contemplan, de una u otra forma, la capacidad para
colaborar y fomentar la colaboración (Cordero Nieves, 2008), su énfasis ha estado en el trabajo
en equipo; esto es, en la colaboración entre miembros de las unidades de la organización. Sin
embargo, el trabajo en equipo es uno de varios aspectos que son necesarios para lograr una
colaboración efectiva. Otras competencias se relacionan con la capacidad deliberativa para
fomentar conversaciones desde la diversidad, así como para organizar esas deliberaciones de
forma productiva. Por esa razón, nos parece que la capacidad para el trabajo en colaboración
debe considerarse la nueva competencia de la gerencia pública.
Innovar las reglas, procesos y procedimientos gubernamentales
El modelo de innovación de la OECD apunta hacia dos barreras que deberán ser superadas: el
marco de complejidad que suponen las leyes, reglas y procedimientos que rigen al sector
público; y las políticas rígidas sobre la asignación de recursos humanos y fiscales. Las
estructuras gubernamentales, como hemos mencionados antes, han sido diseñadas de forma

2 http://mind-lab.dk/en/om-mindlab/

3 https://openpolicy.blog.gov.uk/about/

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evolutiva, incorporando pequeños cambios a través del tiempo. Por su parte, los procesos han
sido diseñados teniendo como su norte el cumplimiento y no necesariamente, los resultados.
Bourgon (2009) plantea que las leyes y las instituciones democráticas son esenciales para
establecer los límites de la discreción y los parámetros sobre lo que constituye un
comportamiento aceptable por parte de los oficiales públicos y sus organizaciones. Sin embargo,
reconoce que su aplicación uniforme y rígida ha tenido un impacto en su eficiencia. Primero en
la forma de control de lo que se recibe y más recientemente en el control de salida también. Por
ello, se hace necesaria una revisión de los procesos teniendo como norte los resultados
sistémicos amplios que se buscan en lugar del cumplimiento de las tareas como factor prioritario.
La revisión del marco jurídico, reglamentario y procesal requiere de varios ingredientes para su
viabilidad. El liderazgo de gerentes y funcionarios, así como de legisladores, en impulsar una
agenda de innovación es un paso esencial para crear las mejores condiciones para la creatividad
y la colaboración. Estas son las personas facultadas para derogar o enmendar leyes, reglamentos
y procedimientos. Sin embargo, en el proceso de deliberación y rediseño de ese nuevo marco, es
imperativo que se inserten los nuevos actores, de modo que sean consideradas las limitaciones de
lo existente desde todas las perspectivas, y no únicamente desde el sector gubernamental. Esto
es, desde la gobernanza participativa, colaborativa y transparente.
Una consideración importante que se desprende de lo anterior, es que en el diseño de las
estructuras y procesos modernos es necesario tener presente la necesidad de nuevos y diversos
espacios de innovación. La teoría de contingencia estructural puede ofrecer interesantes ideas
sobre el tema pues su premisa más importante es que la mejor estructura organizacional es
aquella que le permite a la organización lograr sus metas y objetivos a través de contextos y
contingencias cambiantes.
En resumen, el marco de innovación de la OECD fija la atención en las personas, el
conocimiento, las formas de trabajar y los procesos. Estos son, sin duda, las palancas de cambio
que deben ser atendidas con prioridad. El caso del Departamento de Hacienda de Puerto Rico,
que discutiremos a continuación, nos permite comprender la importancia de esos elementos en el
desarrollo de la capacidad de las organizaciones para adaptarse a las condiciones históricas
cambiantes.
La administración pública de Puerto Rico
A mediados del Siglo XX, Puerto Rico se proyectaba como un modelo de desarrollo
vanguardista en la región. El recién estrenado Estado Libre Asociado de Puerto Rico parecía
resumir en esa fórmula de gobierno única, “lo mejor de dos mundos”, en referencia a la estrecha
relación política y económica con los Estados Unidos y a la autonomía al interior del país para
auto-gobernarse. El rápido desarrollo social y económico alcanzado durante las décadas de 1950
a 1970, así como la envidiable estabilidad política, convenció a más de uno que esta era la
fórmula definitiva para el progreso continuo.
La administración pública puertorriqueña fue capaz de emular lo mejor de la norteamericana e
insertar sus propias políticas, a menudo mucho más progresistas que las de los Estados Unidos.

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Esto le dio al país un particular carácter latinoamericano en lo concerniente a la cultura popular,

mientras la formación académica se acercaba más a los contextos norteamericanos. Lo que
parecían ser para muchos, grandes contradicciones, para otros igualmente muchos, eran la
evidencia del progreso y del camino inevitable hacia una ruptura con lo latinoamericano.
Al surgir un fuerte movimiento político en favor del ingreso de Puerto Rico como un estado de
los Estados Unidos, la hegemonía política de la que había disfrutado el Partido Popular
Democrático bajo la figura de Luis Muñoz Marín durante más de dos décadas, se vio retada por
primera vez. A partir de 1968, Puerto Rico intercambiaría los partidos gobernantes a menudo,
dando paso así al bipartidismo y al reconocimiento de tres ideologías respecto al futuro político
del país: el estado federado, el estado libre asociado y el estado independiente. Desde entonces,
los debates sobre el tema no han cesado, aunque con muy poco progreso hacia acuerdos o
compromisos. Por el contrario, la división causada por el tema ideológico, ha convertido al país
en dos fuerzas en conflicto sobre casi cualquier asunto de trascendencia para la vida en sociedad.
Las crisis mundiales, como la crisis petrolera de 1972 o la más reciente en los albores del nuevo
milenio, han puesto en evidencia la fragilidad del modelo económico de Puerto Rico. Siendo
una economía esencialmente cerrada, que solo produce para el mercado doméstico de los Estados
Unidos, al colapsar la manufactura como principal fuente de empleo y producción, se dio paso a
un peligroso modelo de consumo. Las transferencias de dinero federal, a través de programas
sociales y económicos, dieron forma a una sociedad con un alto poder adquisitivo, no
necesariamente basado en la producción, sino en las ayudas económicas gubernamentales. Bajo
ese modelo, la sociedad puertorriqueña se acercó como nunca antes a los gustos y forma de vida
norteamericana. Se fueron cerrando o abandonando los espacios de participación e influencia en
América Latina y la mirada se dirigió hacia el norte como modelo social, cultural, económico y
político.
La crisis económica del 2003 golpeó con fuerza la frágil economía puertorriqueña y por más de
una década, el gobierno utilizó líneas de crédito y préstamos para mantener la operación
gubernamental y producir “obra” para atraer el favor del electorado. Se apostaba a que en algún
momento la economía mejoraría, los recaudos del gobierno aumentarían y todo volvería a ser
como antes. La historia ha sido otra, la economía mundial mejoró, pero no para los
puertorriqueños. No llegó la nueva inversión del exterior, indispensable para echarla a caminar y
tampoco resurgió la inversión de las PYMES, casi inexistentes en el país. Así, los recaudos
gubernamentales han disminuido en lugar de aumentar y la desconfianza de la banca les cerró las
puertas a nuevos financiamientos. La última alternativa, la reestructuración de la deuda, no está
disponible para Puerto Rico. El gobierno de los Estados Unidos no incluyó a Puerto Rico en su
legislación sobre quiebras y tampoco le dio paso a la legislación aprobada en Puerto Rico,
declarándola inconstitucional. La solución federal a este callejón sin salida es la creación desde
el Congreso de los Estados Unidos, de una junta de control fiscal, cuyos miembros son
seleccionados por el propio gobierno de los Estados Unidos y que tendrá la última palabra sobre
los asuntos fiscales de Puerto Rico.
La situación puede empeorar antes de comenzar a mejorar. Se estima que al país le tomará entre
10 y 15 años recuperarse de la presente crisis fiscal y económica. Es precisamente en situaciones

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como la que atraviesa Puerto Rico que otros países han echado mano de su imaginación y
creatividad para transformarse; para fortalecer sus instituciones y para hacer del camino a la
recuperación uno más esperanzador. Es en esa coyuntura que las posibilidades que ofrecen los
nuevos modelos, adaptados a las necesidades del país, se convierten en una palanca de cambio y
transformación.
El Departamento de Hacienda se transforma
En la literatura se reconoce las crisis como una de las condiciones que tiende a favorecer la
innovación. Borins (2001) documenta que el origen de las innovaciones en el sector público ha
estado vinculado a iniciativas que tienen su origen en el proceso político (mandato, legislación,
presión política); la presencia de un nuevo liderato en la organización o el gobierno; las crisis;
los problemas internos de efectividad de programas; y nuevas oportunidades, creadas por la
tecnología u otras causas. También se ha documentado el efecto significativo que tiene el
liderazgo ejercido desde la alta gerencia para influenciar en las innovaciones organizacionales
(Elenkov & Manev, 2005). En el caso del Departamento de Hacienda, componente primario del
gabinete constitucional de Puerto Rico, apreciamos la puesta en práctica, en ocasiones
planificada e intencional, y en otras más instintiva, de varias de las ideas contenidas en el marco
de innovación de la OECD, así como la afirmación de la necesidad del liderazgo como parte del
proceso de innovación.
El Departamento de Hacienda de Puerto Rico fue creado como intendencia en 1811, separada e
independiente del gobierno de España y desde entonces ha sido la entidad responsable de
recaudar, custodiar y desembolsar los fondos públicos 4. En 1952, la Constitución del Estado
Libre Asociado, la reconocería como parte del gabinete constitucional y la facultaría para
implantar, desarrollar, supervisar y coordinar la política pública contributiva y financiera del
Estado.
En la década de los 80’s, el Departamento de Hacienda, con su sistema de computadoras de
“mainframe” se consideraba la agencia más moderna y de mayor capacidad tecnológica del
Gobierno. Desde su Secretaría del Tesoro, se procesaban los pagos de nómina quincenales de
sobre un cuarto de millón de empleados públicos estatales y municipales. En esas fechas el
Departamento de Hacienda contaba con una red de Colecturías de Rentas Internas de sobre 70, a
través de todo el país. En las Colecturías los ciudadanos rendían sus planillas de contribución
sobre ingresos y hacían los pagos de impuestos, además de comprar sellos de impuestos para
trámites en otras agencias públicas. La Colecturía se convirtió en la cara del Departamento de
Hacienda ante los ciudadanos.
Al igual que el resto de las instituciones gubernamentales del país, a partir de la década de los
80’s el Departamento de Hacienda, comenzó a evidenciar un marcado deterioro en sus
operaciones. El actual Secretario de Hacienda, Juan Zaragoza Gómez, explica lo sucedido

4En 1900 se estableció el cargo de Tesorero de Puerto Rico, el que luego se convierte en el Departamento de
Hacienda, en 1917.

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…el Departamento se administró durante las pasadas décadas con la filosofía de que, para
facilitar la inversión y retención de empresas en Puerto Rico, era necesario el llegar a
acuerdos privados donde si la ley era un obstáculo, la discreción del Secretario tenía que
salvarla. En estos acuerdos se eximieron ingresos que eran tributables, se concedían
deducciones que no existían, o mejor aún, como mago de circo, hasta se convertían
deducciones en reintegros de impuestos que nunca fueron pagados…Creando así un
sistema donde la uniformidad y equidad brillaba por su ausencia en aras de atraer capital,
principalmente del extranjero. Para orgullo y beneficio de contadores y abogados, el
Departamento se convirtió en la agencia donde “todo era negociable” (Zaragoza Gómez,
2016)
Esta filosofía de laxitud y relativismo legal convirtió al Departamento de Hacienda en un lugar
muy atractivo para las carreras nacientes en el campo de la contabilidad pública en Puerto Rico,
profesionales jóvenes y ambiciosos de la empresa privada que veían los altos cargos dentro del
Departamento como una gran oportunidad de influenciar decisiones que les permitieran
establecer buenos contactos de negocios a su salida de la agencia. Así, cuatro años de trabajo
ejecutivo en el Departamento les permitían convertirse luego en representantes y asesores ante el
propio Departamento, de empresas a las que antes beneficiaron con sus decisiones.
Precisamente, en esas décadas, el empleado público que no ocupaba cargos ejecutivos, se fue
haciendo invisible. Sus condiciones de trabajo quedaron rezagadas, lejos de las que tenían
servidores públicos de otras agencias públicas. Las escalas salariales quedaron muy por debajo
del mercado y sus herramientas de trabajo y sus destrezas quedaron detenidas en el tiempo. La
gerencia intermedia, que es el grupo de empleados de más alto nivel que permanece en el
Departamento cuando los altos ejecutivos cumplen su término, también quedó al margen del
desarrollo profesional.
no sorprende que la ausencia de capacidad gerencial permee a todo el Departamento. Es
que nadie puede enseñar lo que no sabe; y más aún el no darle importancia de forma
premeditada a la capacidad gerencial en el proceso de los nombramientos y ascensos, es
precisamente lo que permite perpetuar la incompetencia (Zaragoza Gómez, 2016)
Así, de ser una de las agencias más respetadas y prestigiosas del gabinete constitucional, el
Departamento de Hacienda pasó a ser una pesadilla para los contribuyentes y la última opción de
empleo para quienes deseaban ingresar al servicio público. Solo era atractiva para un pequeño
sector de profesionales que lo utilizaban para adelantar sus intereses particulares y un puñado de
servidores públicos que, sin perder la esperanza, continuaban esforzándose por hacer el mejor
trabajo, en las peores condiciones.
Un diagnóstico general realizado en el 2013 como parte de un proyecto de consultoría con la
Universidad de Puerto Rico, puso en evidencia varios problemas: 1) personas desmotivadas
dentro de la organización y personas insatisfechas con el servicio fuera de ella; 2) procesos
altamente burocráticos y diseñados desde una perspectiva manual y fragmentada; 3) carencia de
destrezas tecnológicas, de supervisión, y técnicas en el personal de carrera; 4) ausencia de

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procedimientos escritos actualizados que fomenten la implantación de la reglamentación de

manera uniforme; e 5) infraestructura tecnológica obsoleta.
El diagnóstico y las prioridades
Así las cosas, y en medio de una compleja situación fiscal, el Departamento de Hacienda aceptó
sus limitaciones y los retos que ellas suponen, y optó por la transformación. Esto con conciencia
de que los recursos disponibles estarían más limitados que nunca antes, algo que los obligaría a
ser creativos. Si bien la lista de asuntos que requerían atención urgente fue extensa, el Secretario
estableció como sus prioridades las siguientes: a) Hacer más eficiente la estructura
organizacional; b) adoptar tecnología moderna que permita más eficiencia y rapidez en la
prestación de servicios; c) aumentar la efectividad operacional a través un sistema de métricas
del desempeño; y 4) desarrollar los recursos humanos a través de la educación y la capacitación
continua (Departamento de Hacienda, 2015)
a) Estructura organizacional - La restructuración del Departamento, y especialmente, del Área de
Rentas Internas se ha orientado a eliminar ineficiencias y fortalecer la capacidad interna de
fiscalización y cobro. Se cerraron varias Colecturías a través del País cuyo volumen de servicios
era muy bajo. Para asegurar que los contribuyentes no se vieran afectados por esa decisión, se
amplió el número de concesionarios que venden sellos de impuestos y comprobantes, para incluir
bancos privados y cooperativas. Además, para facilitar la fiscalización y reducir la evasión
contributiva, se organizaron las unidades por categoría de contribuyente: individuos,
corporaciones y grandes contribuyentes. Esto facilita al personal desarrollar conocimientos
especializados en torno a la extensa y compleja reglamentación y leyes contributivas. Al mismo
tiempo les permite a los contribuyentes acudir a una unidad especializada que debe estar en
posición de orientarle y atender cualquier situación que desee plantear de forma más efectiva.
b) Ampliación de canales de pago y servicios – Además de los nuevos concesionarios a través de
todo el País, se rediseñó la forma de atender al contribuyente de modo no presencial para hacerla
tanto o más atractiva que la visita a la agencia. Una de las creencias más marcadas entre los
contribuyentes es que para resolver cualquier problema en el Departamento de Hacienda, hay
que ir a las oficinas centrales en San Juan. Esto aun cuando existen sobre70 Colecturías y
oficinas de distrito o regionales. Como resultado de esa percepción, indica Sotográs Saldaña
(2016) que el 60% de los trámites de los contribuyentes era atendido en San Juan. Para facilitar
al contribuyente su interacción con el Departamento, se rediseñó el proceso de prestación de
servicios por teléfono y se integró al servicio por Internet. Este proyecto culminó con la creación
de Hacienda Responde, un centro de servicios a través de telefonía e internet equipado con
tecnología moderna para el manejo de centros de llamadas y consultas. Al adoptar el sistema
integrado de manejo de casos, el número de clientes atendidos de forma telefónica o virtual ha
incrementado consistentemente, mientras se reduce el número de visitas a las oficinas centrales.
Para el contribuyente esto redunda en economías pues no tiene que trasladarse a San Juan y en
mayor comodidad pues no tiene que hacer filas o visitar varias oficinas para resolver su
problema. Para el Departamento, esto le representa varias ganancias, por ejemplo: los sistemas
electrónicos permiten recoger métricas de productividad y de calidad sin costo adicional; ha
podido identificar trámites que deben ser atendidos como un solo asunto, de forma integrada,

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Ponencia presentada en el Congreso Internacional del CLAD en Santiago de Chile, 2016

para aumentar su eficiencia; ha obtenido la capacidad de cobrar deudas y acordar planes de pago
por teléfono o Internet; y posee la capacidad para dar seguimiento de forma automática a
contribuyentes con planes de pagos morosos (Sotográs Saldaña, 2016)
c) Sistema Integrado de Información Contributiva – Una de las razones para la ineficiencia
operacional del Departamento se relacionaba con sus sistemas de información, que además de
utilizar tecnología antigua, eran aplicaciones que fragmentaban la información y no tenían la
capacidad de conectarse entre sí. Ante las limitaciones fiscales y los costos de adquirir nueva
tecnología, se optó por adquirir módulos que permitieran modernizar operaciones importantes
con gran impacto, y que tuviesen el potencial de interconexión. Uno de estos módulos fue el
relacionado con la radicación electrónica de planillas de contribuciones. El mismo fue
implantado con gran éxito el 15 de abril de 2016, fecha en que tradicionalmente, el
Departamento recibía unas 368,826 planillas en papel para ser registradas y analizadas
posteriormente. Este pasado 15 de abril apenas 33,169 planillas se recibieron en papel. En
cambio, se radicaron en línea 872,418 planillas que, ya desde el momento de su radicación en
línea eran validadas en la mayoría de sus campos de información, reduciendo considerablemente
el número de errores. El Departamento de Hacienda también adoptó un módulo que le permite
manejar las auditorias de forma inteligente. El nuevo módulo, que se encuentra en su segunda
fase de implantación, al presente les permite a los supervisores monitorear el progreso de las
auditorias de todo el personal de forma virtual. Además, calcula métricas de tiempo y costos
para calcular la eficiencia de las actividades. El Departamento cuenta con oficinas a través del
país, por lo que el módulo se convierte en una herramienta eficaz de supervisión. Además,
digitaliza el expediente de auditoría, incluyendo evidencias recogidas en el curso de la
intervención.
d) El análisis para el fortalecimiento de las destrezas de fiscalización puso al descubierto otras
carencias de conocimientos esenciales, no solo en las unidades que fiscalizan el pago de
impuestos, sino a través de toda la organización. Esto dio paso a un acuerdo de colaboración con
la Universidad de Puerto Rico, a través de la Escuela Graduada de Administración Pública y el
Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre Gobierno y Asuntos Públicos (UPR-CEMGAP, 1
de septiembre de 2015). Mediante el acuerdo, la Universidad le proveería al Departamento los
expertos en todas las áreas que fueran designadas como prioritarias por la agencia para diseñar y
ofrecer capacitación; a cambio, el Departamento de Hacienda permitiría y promovería la
investigación de los profesores y los espacios de práctica para estudiantes graduados. El
resultado inmediato de esta alianza fue la creación del Instituto de Capacitación y Desarrollo
Profesional (InCaDeP). El Instituto tiene como misión:
Capacitar a los funcionarios del Departamento de Hacienda con los conocimientos,
destrezas y actitudes pertinentes, utilizando las mejores prácticas de capacitación y
evaluación del aprendizaje de adultos, para asegurar que el Departamento cumple con su
misión de modo ético, justo y eficiente (Departamento de Hacienda, 2016).
Durante sus primeros siete meses de funcionamiento, en el InCaDeP se habían ofrecido 21
actividades de capacitación en las cuales participaron 735 empleados. Además, once estudiantes
graduados de la Universidad de Puerto Rico tuvieron la oportunidad de participar en internados y

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Ponencia presentada en el Congreso Internacional del CLAD en Santiago de Chile, 2016

prácticas. En las actividades alrededor del diseño e implantación del programa, han participado
10 profesores en calidad de asesores o adiestradores.
Estas iniciativas han representado importantes esfuerzos de innovación en una agencia
gubernamental de gran relevancia para el país. A continuación, analizaremos brevemente los
principios de la innovación propuestos por la OECD en el contexto de la experiencia del
Departamento de Hacienda.
Conclusión
Los principios que propician la innovación se relacionan con las personas, el conocimiento, las
formas de trabajar y las reglas y procesos de la organización (OECD, 2015). Las
transformaciones iniciadas por el Departamento de Hacienda surgen del reconocimiento de unas
ineficiencias causadas particularmente por las formas de trabajar del personal y los procesos de
trabajo establecidos. Las primeras estrategias articuladas por el Departamento iban dirigidas a
modificar procesos de trabajo y formas de prestar servicios. Sin embargo, no pasaría mucho
tiempo antes de que todos los concernidos en los proyectos de transformación, reconocieran la
necesidad ineludible de capacitación del personal. De igual forma, el acceso a la información
probó ser otro gran desafío. Nótese que nos referimos al acceso que deben tener los empleados a
información que ya está en manos del Departamento pero que, por razones de cultura
organizacional, de diseño de procesos y de tecnología, no lo tenían.
Las estrategias de transformación del Departamento de Hacienda, evidentemente están
vinculadas al liderazgo del Secretario de Hacienda, quien ha logrado obtener un apoyo poco
común de múltiples sectores de la sociedad, así como de sus empleados. Esto lo ha logrado a
través de visitas a múltiples medios de comunicación (programas de radio, conferencias de
prensa, vistas públicas y conferencias) donde ha logrado transmitir el problema de la agencia en
términos sencillos y con una candidez poco común en un funcionario de su nivel. No ha tenido
reparos en aceptar las críticas que han surgido en medio de la crisis fiscal, al pobre trabajo del
Departamento a través de las décadas. Esto, ha resultado ser una estrategia exitosa para lograr la
legitimidad necesaria para tomar decisiones antipáticas, sin temor a causarle daño político a su
jefe, el Gobernador de Puerto Rico.
La importancia del liderazgo en los procesos de innovación ha sido documentada en la literatura
por varios autores, entre ellos Borins (2002), Elenkov y Manev (2005) y Cordero Nieves (2008),
entre otros. De hecho, Borins (2002) menciona tres requisitos para un liderazgo efectivo durante
una transformación. Según el autor, el jefe de agencia deberá: obtener apoyo y confianza
política; buscar apoyo entre los ciudadanos, clientes y grupos de interés; y convencer a los
empleados desencantados que el cambio es posible y que sus esfuerzos serán apoyados. Esas
condiciones parecen haber estado presentes en el caso del Departamento de Hacienda.
De cara a unas cercanas elecciones generales, en las cuáles el gobernador no va a la reelección,
quedan por verse las estrategias que utilizará el Secretario de Hacienda para darle una verdadera
oportunidad de continuidad a todas las iniciativas reseñadas, más allá de su término. Como
mencionamos al principio del artículo, uno de los más serios problemas que enfrenta el país es su
división política. Esto, a través del tiempo ha significado que los logros de un gobierno saliente,

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Ponencia presentada en el Congreso Internacional del CLAD en Santiago de Chile, 2016

son descartados por el gobierno entrante. Si el país no logra sostener y mejorar sus proyectos
exitosos, será difícil superar la profunda crisis económica y fiscal presente.
Aun así, el ejemplo de tenacidad de ese Departamento, de reinventarse en medio de la crisis,
debe inspirar a otros líderes y funcionarios gubernamentales a dar una cruda mirada a sus
agencias y al valor que éstas aportan al país, en un momento histórico en el que escasean los
recursos fiscales. También aporta esperanza a una sociedad que ha venido perdiendo la fe en la
capacidad de sus líderes y sus instituciones públicas, al demostrar que la transformación es
posible, y que la innovación es el vehículo.

Referencias
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Ponencia presentada en el Congreso Internacional del CLAD en Santiago de Chile, 2016

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Sotográs Saldaña, A. (2016). Hacienda Responde: Un modelo innovador de servicio al
ciudadano en Puerto Rico. Ponencia a ser presentada en el XXI Congreso Internacional del
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UPR-CEMGAP (1 de septiembre de 2015). Memorando de Entendimiento firmado por el
Presidente de la Universidad de Puerto Rico, el Rector del Recinto de Río Piedras y el
Departamento de Hacienda.

Reseña biográfica
Yolanda Cordero Nieves es Catedrática y actualmente, Directora de la Escuela Graduada
de Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico. Se especializa en los temas de
cambio organizacional, recursos humanos y gobierno electrónico. Posee una maestría en
artes, en Sociología de la Universidad de Chicago y un doctorado en Psicología Industrial
Organizacional de la Universidad de Puerto Rico. Previo a su labor docente, se desempeñó
como Directora de Recursos Humanos en la Oficina del Contralor de Puerto Rico y en el
Gobierno Municipal de San Juan. Además, fue Directora del Área de Gerencia
Gubernamental de la Oficina de Gerencia y Presupuesto y del Área de Tecnologías de
Información Gubernamental, en esa misma agencia. En el 2012 fundó, junto a dos
profesores, el Centro de Estudios Multidisciplinarios sobre Gobierno y Asuntos Públicos
(CEMGAP), afiliado a la Escuela Graduada de Administración Pública. Desde ese espacio ha
desarrollado diversos proyectos de investigación y consultoría con organismos
gubernamentales de las ramas legislativa y ejecutiva. Sus publicaciones más recientes son:
• 2013 - El discrimen político en el empleo público, en el libro Puerto Rico y los
Derechos Humanos: Una intersección plural, San Juan: Editorial Callejón. Libro
reconocido por el Pen Club.
• 2014 - El Fortalecimiento del Principio de Mérito y la Profesionalización del Servicio
Público Puertorriqueño. En el libro Reforma Gubernamental: Un nuevo modelo
organizativo para Puerto Rico (Ed.). San Juan: Editorial Cordillera. 123-149.

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Ponencia presentada en el Congreso Internacional del CLAD en Santiago de Chile, 2016

• 2016 - Discrimen político: Conceptos, teorías y problemas. En el libro El Discrimen

Político en el Empleo Público. San Juan, CEMGAP.
• 2016 – El asociativismo intermunicipal en Puerto Rico. En el libro El Asociativismo
Intermunicipal en América Latina. Santiago de Chile: Universidad Tecnológica
Metropolitana. 309 – 329.
Resumen:
La innovación como tema de reflexión y análisis desde la disciplina de la administración pública
es relativamente nuevo. Hasta finales del Siglo XX, la innovación fue un imperativo para las
empresas privadas que deseaban mantener o mejorar su posición en el mercado. Sin embargo,
desde la administración pública, por lo general, el cambio en las estructuras y relaciones era
definido como reforma y la innovación, en todo caso, radicaba en los métodos, prácticas y
procesos importados del sector privado. Es decir, la innovación raras veces ocurría desde la
administración pública. El gobierno abierto, como modelo de gestión, ha identificado un amplio
espacio de posibilidades para la innovación desde la administración pública. La transparencia, la
colaboración y la participación, ejes que definen el modelo, son elementos de gran potencial para
reinsertar al ciudadano en los asuntos del gobierno. La gobernanza democrática, un modelo que
propone una nueva relación entre el gobierno, la sociedad y sus instituciones, es también motor
de la innovación en el sector público. Ambos modelos colocan al ciudadano en el centro de la
gestión pública, desafiando así los modos tradicionales burocráticos que giran alrededor de la
tarea. Mas romper con viejos esquemas y convicciones no es asunto fácil. Mover el lente desde
la tarea y el empleado hacia el ciudadano ha resultado en extremo difícil para muchos gobiernos.
En el presente artículo se discuten los factores que inciden en la capacidad de los gobiernos para
dar paso a la innovación. Se propone de manera especial la crisis como elemento que conduce a
la innovación y se utiliza un ejemplo del gobierno de Puerto Rico. La reflexión utiliza como hilo
conductor el modelo de innovación propuesto por la OECD (2015), así como otras aportaciones
de expertos en el tema.

Palabras clave: innovación, Puerto Rico, crisis fiscal, tecnología, servicios publicos

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