EL ESTADO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

Por Carlos Ciappina

Notas para su caracterización y periodización

El presente trabajo tiene un carácter introductorio y general.

Su objetivo fundamental es intentar abordar el estudio de la constitución, desarrollo y
evolución del Estado Provincial a partir de un intento de periodización y la caracterización del
mismo a través de las distintas etapas de su constitución.
También persigue el objetivo de comenzar a instalar el debate sobre las formas y
funciones que adquirió el Estado provincial y su proyección hasta la actualidad, no sólo como
mera discusión académica sino como aporte a la necesidad de plantear cambios y nuevos
objetivos del mismo, en particular frente a la crisis que atraviesa el Estado y el debate sobre
su rol desde la perspectiva de la relación con la Sociedad Civil y la de los actores
económicos.
La caracterización de cada período se hará en función de las siguientes líneas de
análisis:
a. Caracterización económico-social del período.
b. Poder político y su vinculación con la economía y la sociedad.
c. Principales objetivos de la acción estatal, analizadas en función de la legislación del
período.
d. Funciones que desempeñó el Estado Provincial y su relación con las características
del momento económico-social en la provincia.

Periodización

Siempre que se intenta una periodización, se corre el riesgo de ser arbitrario. Esta no es
la excepción. Como se notará con facilidad, la periodización elegida se apoya
centralmente en una lógica política, en el entendido que el acceso al Estado (ya sea por
la vía democrática, como a través de la fuerza ) define una política de gobierno a seguir,
que en el caso de la Provincia le ha dado al Estado determinada forma y funciones , en
algunos casos provisoria y en otros llegando a institucionalizarse como política pública.
Por lo tanto sugerimos la siguiente periodización:

1. Conformación del Estado Provincial. El estado oligárquico-liberal.(1852 – 1930).

2. El Estado Conservador. La década infame. 1930-1943.
3. La construcción de un Estado Nacional-Popular. 1945-1955.
4. El Estado Desarrollista.1955-1966.
5. El modelo Burocrático-autoritario.1966-73.
6. El retorno del Estado Benefactor.1973-1976.
7. El Estado Pretoriano.1976-83.
8. El Estado Provincial y el neoliberalismo.1983-2002.
1. Conformación del Estado Provincial. El estado oligárquico-liberal (1852–
1930)

 *
Lic. en Historia. Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación.UNLP.
Maestría en Política, Evaluación y Gerencia Social. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. FLACSO.
Docente de la Cátedra Historia Contemporánea de América Latina. UNLP.
Docente del Instituto Provincial de la Administración Pública (IPAP).
Secretario Ejecutivo del Instituto Provincial de la Administración Pública (IPAP).
 La conformación del Estado Provincial Moderno se da a partir de la caída de Juan
Manuel de Rosas luego de Caseros. A partir de ese momento la Provincia de Buenos Aires
pasa a ser un Estado Autónomo (esto es, separado de la Confederación Argentina) y se
organiza a través de su propia Constitución de 1854 como un Estado con un Gobernador,
una Cámara de Representantes y de Senadores; con atribuciones autónomas en materia
fiscal, aduana propia (de su Capital Bs.As.), Fuerzas Armadas y Relaciones Exteriores
separadas de la Confederación Argentina. Incluso en términos territoriales la provincia
establece como límites los de la antigua gobernación del Virreinato del Río de la Plata
(incluyendo toda la Patagonia hasta el estrecho de Magallanes).
Debido a la inserción ventajosa de la Provincia en un mercado internacional requeriente
de carnes, cueros y granos y, sobre todo, gracias a las rentas de su aduana, la provincia
comenzó a tener una situación fiscal y económica que la diferenciaba de las dificultades
crecientes de la Confederación Argentina.
La resolución del conflicto entre Bs. As. y la Confederación Argentina se resolverá en las
batallas de Cepeda en 1959 (derrota porteña y Pacto de San José de Flores) y la batalla de
Pavón (triunfo de los porteños).En 1861 comienza la historia del Estado Provincial incluido
como una provincia más de la República Argentina.
Entre 1862 y 1880 la principal preocupación del Estado provincial se resume en dos
cuestiones: la necesidad de diferenciarse del Estado Nacional y la cuestión de la ocupación
efectiva del espacio territorial.
La cuestión Nacional se define con la transferencia a la Nación de la Capital de la
Provincia como Capital Federal y la fundación de una nueva capital provincial (la ciudad de
La Plata). Hasta ese momento coexisten las autoridades nacionales y provinciales en la
ciudad de Buenos Aires, la provincia posee sus propias milicias (las tendrá hasta el año
1911) y el Banco de la Provincia funciona en la práctica como emisor de moneda de uso
nacional hasta la creación del Banco Nación después de la crisis de 1890.
La ocupación del espacio territorial se inicia con la Ley de 1865 que divide la campaña en
72 partidos (45 desde el Salado hasta el Río de La Plata y 27 al exterior de la frontera) y se
efectiviza básicamente en dos momentos: la campaña de Adolfo Alsina hacia las tierras del
Oeste, campaña costeada por el estado provincial y orientada a la construcción de una línea
de defensas y fortines con el objeto de contener el avance de los aborígenes. El segundo y
definitivo momento de esta ocupación la llevará adelante el Gral. Roca con una campaña
militar (financiada por el Estado nacional y el provincial) de exterminio del aborígen.

Organización institucional

Es un período de Organización en donde permanentemente se entrecruzan el intento de

constituir una institucionalidad de corte liberal democrático con las necesidades de un poder

político provincial claramente asentado en los propietarios terratenientes orientados a la

economía agroexportadora y contrarios a la ampliación de la participación política.

Debido a esta razón se suceden, por ejemplo., las Constituciones :

1854: Primera Constitución Provincial. Establece el ejercicio de soberanía interior y

exterior. Establece los límites de la Provincia hasta el Estrecho de Magallanes.

 1873: Que instala el catolicismo como culto Oficial del estado, establece los Derechos y

Garantías individuales, crea la Corte Suprema de Justicia Provincial, establece el sistema

de Juicios por jurados, la Educación laica y pública , Establece la elección directa de

Gobernador y la autoridad del Juez de Paz a nivel Municipal a partir de la elección de los

mismos por votación, sostiene al culto Católico como oficial.

Reforma de 1889: Reconoce a La Plata como nueva capital provincial. Establece la

elección indirecta del Gobernador ( a través de electores) y crea la figura de vicegobernador,
modifica la elección de Jueces de Paz (no por voto sino a elección del Gobernador) y crea la
figura del Fiscal de Estado para el cuidado y control sobre los bienes públicos.
También es el período en que se comienza a Reglamentar el funcionamiento de los
Municipios: Ley de Organización Municipal de 1876, Ley de designación por Decreto de los
Intendentes y la Ley Orgánica municipal de 1886 que le otorga las funciones políticas y
administrativas a los Municipios y no al Juez de Paz.
Hay una doble razón para que proliferen de tal forma Constituciones Provinciales y Leyes
Orgánicas Municipales. Una tiene que ver con la necesidad de organizar una
institucionalidad inexistente hasta ese momento y la otra con las necesidades del poder
político provincial de garantizar la elección de sus representantes políticos afines en el
interior de la Provincia.

¿Quiénes gobiernan?
El gobierno provincial está prácticamente en la totalidad del período (al menos hasta
1917) en manos de una clase social con un definido proyecto económico, político y social: se
la ha denominado oligarquía liberal (atendiendo a su poder económico y sus convicciones
modernizadoras para la época) o terrateniente (refiriéndose exclusivamente al origen de su
poder económico). El gobierno está en manos de grandes terratenientes, fuertemente
comprometidos con la exportación de carnes y granos al exterior y con un horizonte cultural
e ideológico completamente construido en la necesidad de imitar a Europa.
El voto está restringido a los varones adultos de mas de 21 años, y gracias al sistema de
voto cantado primero o escrutinio fuera de la mesa de votación luego, reservado a los
miembros de las familias distinguidas y los estancieros , con una participación limitada y
cautiva de los sectores populares urbanos o rurales.
La correspondencia entre los que detentan el poder económico y la ocupación de los
cargos públicos de conducción del estado es por lo tanto muy fuerte en este período.
A partir de la década de 1890 y en consonancia con las transformaciones económico-
sociales que el propio modelo agroexportador generó con su expansión (esto es , desarrollo
de un sector medio urbano y rural en crecimiento, aumento de la población inmigrante y la
consolidación de una población urbana alfabetizada con incipientes canales de ascenso
económico y social) aparece en la Provincia la Unión Cívica Radical , que constituye el
partido que , si bien no discute las bases económicas estructurales del modelo
agroexportador, y en muchos casos, está constituido por miembros que poco se diferencian
de los terratenientes provinciales, plantea una fuerte disputa al interior de la elite gobernante
al sostener los principios del sufragio libre , secreto y obligatorio.
 En este contexto, y ante las sucesivas negativas de la elite política provincial por
democratizar la política , la UCR se ve embarcada en una serie de Revoluciones cívico-
militares que intentan desestabilizar al Régimen Conservador.(años de 1890, 1893 y 1905).
El estado Provincial quedará en manos del Partido Conservador hasta que en 1917 el
Presidente H. Irigoyen interviene la Provincia con el objeto de hacer cumplir la legislación
establecida por la Ley Sáenz Peña en 1912.

¿Qué tipo de funciones desempeña el Estado provincial ene este período?

 Legislación sobre venta de tierra pública.
 Fundación de pueblos y delimitación de ejidos. Fundación de colonias agrícolas,
 Aval para la construcción de FFCC , Puertos y caminos.
 Realización de Censos de Población y Censos ganaderos.
 Establecimiento de la Instrucción Pública y Registro Civil de las Personas.
Al Estado provincial le preocupa el régimen de tenencia de la tierra, su pasaje de manos
indígenas para incorporarla al sistema de producción orientado a la agroexportación, la
ocupación del espacio interior a partir de la fundación de pueblos y la contabilización precisa
de la población provincial junto a la del número de cabezas de ganado y producción agrícola
Puede observarse una agenda estatal que acompaña la del gobierno nacional , y que se
orienta a generar las condiciones que permitan la constitución de un modelo económico-
social basado en la exportación de bienes agropecuarios, la consolidación de la propiedad
latifundista de la tierra , la conformación de un circuito de comercialización moderno (FFCC,
Telégrafos, Puertos) y la integración de la inmigración que comenzaba a afluir a la provincia
a través de la educación primaria y el Registro Civil.

Algunos datos concretos ejemplifican estos roles del estado provincial:

- 1862: creación del primer Ferrocarril(del Oeste) con capitales nacionales. Para 1910
la provincia posee una red de FFCC de 8.000 Km. de extensión (la mas extensa de
América Latina).
- 1875: Sanción de la Ley Provincial de Educación Común, que establece la educación
primaria obligatoria, gratuita y laica, además de su administración colegiada a través
de un Consejo General de Educación, un Director general de escuelas y Consejos
escolares en los pueblos o ciudades del Interior Provincial.
- 1876: Ley Orgánica de las Municipalidades que enuncia la elección popular para los
cargos.
- 1880: Cesión de la Ciudad de Buenos Aires como Capital Federal y proyecto de
fundación de una capital provincial completamente nueva (La Plata).
- 1886: creación del Ministerio de Obras Públicas (se suma a los de Gobierno y
Hacienda).
- Nueva Ley Orgánica Municipal que retira las funciones administrativas de los Jueces
de Paz y las deriva a las municipalidades.
- 1904: Construcción del FFCC. Agrícola La Plata-Meridiano V. Transferencia del
puerto de La Plata a la Nación contra la cancelación de un tercio de la deuda pública
provincial.
 - 1905: Sanción de los Códigos de Procedimiento Civil y Código de Procedimiento en
lo Contencioso.
- 1910: Censo Ganadero Provincial.
- 1910: Creación de la Dirección General de Caminos, dependiente del Ministerio de
Obras Públicas.
- 1913: Primer registro de empleados públicos.
- 1915: Creación del registro de Identificación de personas.

Resulta oportuno señalar que, salvo la preocupación por la educación Pública

(indispensable para la inclusión de los inmigrantes y sus hijos en la pertenencia a una nación
con identidad propia), el estado Provincial apenas registró a los problemas vinculados a la
situación del Trabajo y la “cuestión social”.
No porque se negara a ello, sino porque ni siquiera lo consideraba objeto de su atención,
salvo en los casos en que podía significar un problema para la continuidad del orden y el
progreso.
Es así que en el período que nos ocupa recién en 1908 se sanciona la Ley de Descanso
Dominical y en 1916 se crea , por ejemplo, el Departamento de Trabajo dependiendo del
Ministerio de Gobierno.
Los componentes modernizadores de la política estatal de este período están referidos a
la política educativa (de corte enciclopedista y eurocentrista), la constitución de un estado
Republicano en las formas (y fraudulento en la práctica) y la estimulación de una cultura de
raíz anglo-francesa evidenciada desde las letras hasta la arquitectura (de la cual la ciudad de
La Plata como nueva capital fue su expresión más acabada).

Entre 1917 y 1930 el estado Provincial estuvo en manos de los gobernadores radicales.
Como señalaramos oportunamente, el Gobierno provincial debió ser intervenido para que
hubiera elecciones limpias y se eligiera un gobernador sin fraude.
Las gobernaciones del Dr. Crotto (1918-22) J. M. Cantilo (1922-1926) , V. Vergara (1926-
1930) y Nereo Crovetto (electo e intervenido en dicho año por la Revolución de Uriburu) son
las primeras que se hacen con el voto secreto y obligatorio masculino.
La puesta en práctica de un sistema de elección que eliminara el fraude y ampliara la
base participativa en la elección de gobernantes no es un dato menor y tendrá un impacto
muy fuerte para otorgarle legitimidad al estado de la década del veinte ( a la vez que
incrementa la desconfianza en el mismo por parte de los sectores conservadores
tradicionalmente “dueños” del mismo).
Como dijéramos previamente, esto no significó un cambio de paradigma acerca del rol
estatal y las medidas que debía tomar el gobierno. Aunque si pueden reconocerse, algunos
pasos dados hacia la expansión del Rol estatal :

1917: Creación del Patronato de Menores.

1918: Creación de la Dirección Provincial de Agricultura (dependiente del Ministerio de
Obras Públicas).
1920: Huelga de braceros y jornaleros. El gobernador Crotto negocia y arbitra a través
del Departamento de Trabajo.
1922: Creación de Bolsas de Trabajo.
Reglamentación por Decreto de la Ley 11.317 sobre el trabajo infantil y femenino.
Creación del Hospital de Niños de la Provincia.
Creación del Patronato de Menores Femenino.
1925: Aplicación de la Ley de accidentes de Trabajo en la provincia de Buenos Aires.
Creación de una Caja de Jubilaciones provincial para el personal de las empresas de
tranvías, electricidad y Banco Provincia.
1927: Creación del Fondo permanente de Edificación Escolar.
1930: reglamentación de la legislación de las 8 hs de trabajo diario.
-Ley de elección directa por voto popular de los Intendentes.

Síntesis del período 1860-1930

Como síntesis de este período podemos señalar:
a. La conformación de una institucionalidad liberal democrática que reproduce la de la
Nación.
b. El crecimiento de un estado modernizador en relación a la Educación Pública, la
construcción de Obra Pública y el desarrollo e impulso de la cultura europea y , al
mismo tiempo fuertemente represor en relación a las poblaciones originarias de la
provincia (campañas contra el aborigen) , la población local no integrada al sistema
de trabajo de la estancia (gauchos y “mal entretenidos”) y claramente caudillista y
pre-moderno en su recurrente utilización del fraude como práctica de elección
política.
c. La construcción de un estado provincial fuertemente centralizado que constituye los
partidos y municipios del interior dejando un margen escasísimo para la autonomía
municipal , origen de las dificultades que hasta hoy afectan el despliegue de la
autonomía local.
d. Un estado provincial claramente “gendarme” en el sentido liberal de la expresión:
obra pública, policía y milicias, administración de los recursos públicos y nula
participación en las relaciones capital-trabajo, la resolución de los problemas sociales
o la intervención regulatoria en la economía agro-exportadora.
e. El intento de los gobiernos radicales por darle una nueva legitimidad al Estado
Provincial (en base a la expansión del derecho efectivo al voto masculino y al
desarrollo de algunas funciones nuevas para el Estado Provincial) se verán abortadas
con el golpe de 1930 y el intento de volver al estado conservador en su sentido mas
puro.

Los esquemas I y II pretenden señalar en apretada síntesis los principales hechos

políticos, legislativos y económicos del período abordado.
BIBLIOGRAFIA UTILIZADA

-ACADEMIA NACIONAL DE LA HISTORIA , Historia Argentina Contemporánea . Historia de

las Provincias Argentinas y sus Pueblos, vol.IV , 1ra.Sección, Buenos Aires , 1967.

-ARCHIVO HISTORICO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES. La Provincia de Buenos

Aires 1910-1987. La Plata, 1987.

-Romero, Luis Alberto. Breve Historia Argentina Contemporánea. Editorial S.XXI, Bs.As.
2000.

-Oszlack, Oscar. La formación del Estado Argentino, Editorial de Belgrano , Bs.As. 1982.

-Ivancich, Norberto. El estado Moderno. Documento disponible en el Centro de

Documentación del IPAP. Secretaría de Modernización del estado. Provincia de Buenos
Aires.

-Ivancich, Norberto. Caracterización de la crisis Argentina. 1983-2002. Documento disponible

en El Centro de Documentación del IPAP. . Secretaría de Modernización del estado.
Provincia de Buenos Aires.

-Iriarte, Alicia. Modelos de Estado en Argentina. Documento disponible en el centro de

documentación del IPAP. Año 2002. Secretaría de Modernización del estado. Provincia de
Buenos Aires.

-ACADEMIA NACIONAL DE LA HISTORIA , Historia de la Nación Argentina (desde los

orígenes hasta la organización definitiva en 1862) voI.X, Historia de las Provincias. Historia
de la Provincia de Buenos Aires, Bs. As. 1941.

-Sanucci, Lía. “En torno a la Primera Constitución de la Provincia de Buenos Aires”. En :

Trabajos y comunicaciones nro.20. Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación.
Universidad Nacional de La Plata.

-Barba, Fernando. “La Reforma constitucional de 1873. Leyes progresistas surgidas de la

misma”. En: Aportes para la reforma de la Constitución de la Provincia. La Plata, Buenos
Aires, 1986.
 PROVINCIA DE BUENOS AIRES
TIPOS DE ESTADO- Articulación entre Estado y Sociedad

Esquema I

Modelo Agroexportador
El estado liberal oligárquico: 1860-1930 Fundamento de su legitimidad:
Constitución de un gobierno central.
Control del espacio social y territorial.
Garante del “orden y progreso”
Unificación del mercado nacional. Control de las provincias.
Sistema político restringido y oligárquico.
Fomento de la inserción en el modelo agroexportador

Gobierno Nacional
1861 1868 1874 1880 1886 1890 1892 1895 1898 1904 1906 1910 -1916
Pavón Mitre presidente Sarmiento Avellaneda Roca Juárez Celman Pellegrini Luis S. José.E. Julio A. Roca Manuel Figueroa Roque Sáenz Peña
Peña Uriburu Quintana Alcorta Victorino de la Plaza
Gobierno Provincial
1861 1863 1866 1872 1875 1878 - 1880 1884 1887 1890 1894 1898 1901 1906 1910 1914 1917
Mitre –M Adolfo Alsina- Mariano Carlos Carlos Gob. Dardo Gob. Carlos Gob. Gob. Julio Guillermo Bernardo Marcelino Ignacio Arias-De Marcelino
Saavedra- Emilio Castro. Acosta- Casares- Tejedor Rocha D’Amico Máximo Costa Udaondo de Ugarte Irigoyen la Serna Ugarte
1875-A. Barros Paz Yrigoyen y Arana
Censo 1881: 500.000hab. Revolución’93: 1903: 50% de los niños asisten a la 1910:Censo ganadero
1862:- Bs.As. 1873:Ley Educación común. 1876: Ley de
125.400 extranjeros. Intervención de la Escuela Primaria (963 escuelas) -Creación de la
“presta su capital”. Consejo General de Educación. Organización
Extensión del FFCC Oeste Provincia. 1904: Construcción del FF.C.C. agrícola Dirección General de
- El Banco Provincia Director General de escuelas. Municipal(elección
hasta 9 de Julio. Deuda externa: La Plata – Meridiano V. Caminos.-
Emite Moneda Nac. Consejos Escolares. por municipio).
1886:Fundación Min. de 41.000.000 de $ Transferencia del Puerto de La Plata a la Construcción de
-Creación del FFCC 1878:Reforma:
Obras Públicas. oro. Nación contra 1/3 de la deuda pública 1000Km. de FFCC.
Oeste. designación de
Crisis 1890: Venta del FFCC. provincial. -construcción de 490
intendentes por 1900:Fundación
Funciones del Estado Provincial: Oeste para pagar la deuda 1905:sanción del Código de escuelas primarias.
decretos. de 7 colonias
-Fundación de pueblos. Fijación de límites de los partidos. provincial. Procedimiento Civil y Código de 1913: Primer registro
-Quiebra del banco agrícolas en Procedimiento en lo contencioso. de empleados públicos
-Creación vías de comunicación. Obra pública. Toma de deuda.
1880: Ley de Hipotecario y el Banco Guaminí y T. Ley de Montepío Civil. 1915: Creac. del
-Venta de tierra pública. Persecución del aborigen.
Federalización Provincia. Lauquen. Cesión de terrenos para la UNLP. registro de
-Garantizar la inserción del inmigrante.
de la Capital -Ley Orgánica de (72.000ha.) 1906: Reapertura del Banco Provincia identificación de
-Ministerios: de Hacienda y Gobierno.
Provincial. Municipalidades. como Sociedad Mixta por 40 años. personas.
1908: Ley de descanso dominical. 1916:Depto. De
Trabajo(M. Gobierno).
 PROVINCIA DE BUENOS AIRES
TIPOS DE ESTADO- Articulación entre Estado y Sociedad
Esquema II

Fundamento de su legitimidad:
Modelo Agroexportador
Garante del “orden y progreso”
El estado liberal oligárquico: 1860-1930
Funciones del Estado provincial 1917-1930:
Constitución de un gobierno central.
Garantizar el voto universal masculino.
Control del espacio social y territorial.
Ampliar el número de escuelas (2484) y
Unificación del mercado nacional. Control de las provincias.
Hospitales (110).
Sistema político restringido y oligárquico.
Primeras intervenciones en la “cuestión
Fomento de la inserción en el modelo agroexportador.
social”.

Gobierno Nacional
Golpe de Estado
1916- H. Irigoyen 1922 - Alvear 1928 – Irigoyen 1930

Gobierno Provincial
1917 1918 1922 1926 1930 Intervención Militar
Intervención J. M. Cantilo Gobernador Crotto Gobernador J. M. Cantilo Gobernador V.Vergara Gob.Nereo Crovetto

1917: reglamentación Patronato de Menores. 1925:- 2do.registro de empleados públicos.

Funciones
. del Estado Provincial 1860-1917:
-Fundación de pueblos. Fijación de límites de los partidos.
-Creación vías de comunicación. Obra pública. Toma de deuda.
-Venta de tierra pública. Persecución del aborigen.
-Garantizar la inserción del inmigrante.
-Ministerios de Hacienda y Gobierno.
1918: Creación de la Dirección de Agricultura.
(Depend. de O..Públicas).
1919:Huelga de braceros y jornaleros. Negociación y
arbitraje del Dto. de Trabajo.
1922-1925:
Creación de las primeras Bolsas de Trabajo.
Reglamentación de la Ley 11317 sobre trabajo infantil y
femenino.
Creación del Patronato femenino de menores.
Creación del Hospital provincial de Niños.
Aplicación de la Ley de accidentes de
trabajo.
Caja de jubilaciones para el personal de
tranvías-electricidad y Banco Provincia.
1927: Creación del Fondo Permanente para
la edificación Escolar.
1930: reglamentación de las 8hs. de
Trabajo.
Ley de elección directa de intendentes.