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SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2018-04544-00 de Consejo

de Estado (SECCION SEGUNDA) del 06-03-2019

Emisor: SECCIÓN PRIMERA

Sentido del fallo: NIEGA
Fecha: 06 Marzo 2019
Número de expediente: 11001-03-15-000-2018-04544-00
Demandante: FONDO GANADERO DEL TOLIMA
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA

Id. vLex VLEX-845380535

Link: https://app.vlex.com/vid/sentencia-n-11001-03-845380535

Resumen

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTO QUE NIEGA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR /

AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS
FUNDAMENTALES / TARIFA DEL IMPUESTO DE DEGÜELLO DE GANADO MAYOREl
Tribunal Administrativo del Tolima, en providencia de 30 de mayo de 2018, hoy acusada, adujo
que «se deben analizar de manera cuidadosa los hechos jurídicos, toda vez que requieren
elementos de valoración probatoria, por lo tanto, precisar si el acto jurídico administrativo
demandado es contrario o no a nuestro ordenamiento jurídico requiere de un estudio de fondo,
por lo tanto, la decisión que se solicita en este momento procesal no es adecuada, puesto que
se llegaría a desconocer la prohibición de prejuzgamiento al solicitar realizar un análisis del
caso concreto» y, que ello, la alegación de la violación normativa, no por sí sola, conlleva al
desconocimiento de «la presunción de legalidad de los actos administrativos, aún si el requisito
de la manifiesta infracción ha desaparecido como requisito de procedencia de la suspensión;
para el juez debe existir claridad y cierto nivel de procedencia de la suspensión; para el juez
debe existir claridad y cierto nivel de convicción de una irregularidad en la actuación de la
administración, dado que es responsable de las consecuencias que en el ejercicio de sus
funciones jurisdiccionales tome y la misma ley le ha prohibido prejuzgar en ese primer momento
procesal». Así las cosas, esta Sala de decisión observa que la corporación judicial accionada
no incurrió en el defecto sustancial o material que se le endilga, debido a que la decisión de
negar la medida cautelar objeto de controversia, fue conforme a las normas reguladoras de su
función judicial y aquella se apoyó en el material probatorio obrante en el proceso para efectuar
la interpretación que consideró más ajustada al caso concreto, además de la normativa
aplicable al caso, frente a lo cual se debe advertir que el juez natural del asunto goza de

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autonomía funcional y se presume la buena fe en sus decisiones. Además, recuérdese que los
principios de independencia y autonomía judicial, suponen que el juez natural no sea interferido
en sus actuaciones, de modo que el juez constitucional, en línea de principio, no puede irrumpir
en la competencia reservada por la Constitución al juez natural que también ejerce una
competencia de origen constitucional.

Texto

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTO QUE NIEGA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR /

AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS
FUNDAMENTALES / TARIFA DEL IMPUESTO DE DEGÜELLO DE GANADO MAYOR

El Tribunal Administrativo del Tolima, en providencia de 30 de mayo de 2018, hoy acusada,

adujo que «se deben analizar de manera cuidadosa los hechos jurídicos, toda vez que
requieren elementos de valoración probatoria, por lo tanto, precisar si el acto jurídico
administrativo demandado es contrario o no a nuestro ordenamiento jurídico requiere de un
estudio de fondo, por lo tanto, la decisión que se solicita en este momento procesal no es
adecuada, puesto que se llegaría a desconocer la prohibición de prejuzgamiento al solicitar
realizar un análisis del caso concreto» y, que ello, la alegación de la violación normativa, no por
sí sola, conlleva al desconocimiento de «la presunción de legalidad de los actos administrativos,
aún si el requisito de la manifiesta infracción ha desaparecido como requisito de procedencia de
la suspensión; para el juez debe existir claridad y cierto nivel de procedencia de la suspensión;
para el juez debe existir claridad y cierto nivel de convicción de una irregularidad en la actuación
de la administración, dado que es responsable de las consecuencias que en el ejercicio de sus
funciones jurisdiccionales tome y la misma ley le ha prohibido prejuzgar en ese primer momento
procesal». Así las cosas, esta Sala de decisión observa que la corporación judicial accionada
no incurrió en el defecto sustancial o material que se le endilga, debido a que la decisión de
negar la medida cautelar objeto de controversia, fue conforme a las normas reguladoras de su
función judicial y aquella se apoyó en el material probatorio obrante en el proceso para efectuar
la interpretación que consideró más ajustada al caso concreto, además de la normativa
aplicable al caso, frente a lo cual se debe advertir que el juez natural del asunto goza de
autonomía funcional y se presume la buena fe en sus decisiones. Además, recuérdese que los
principios de independencia y autonomía judicial, suponen que el juez natural no sea interferido
en sus actuaciones, de modo que el juez constitucional, en línea de principio, no puede irrumpir
en la competencia reservada por la Constitución al juez natural que también ejerce una
competencia de origen constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

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Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04544-00(AC)

Actor: FONDO GANADERO DEL TOLIMA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA

La Sala decide la acción de tutela[1] presentada por el Fondo Ganadero del Tolima, a través de
apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Tolima, por la presunta vulneración de
sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, al
proferir las providencias de 25 de abril y 30 de mayo de 2018, a través de las cuales negó la
solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de la norma
demandada relacionada con el «impuesto de degüello de ganado mayor», dentro del medio de
control de nulidad simple que interpusiera en contra del departamento de Tolima - Asamblea
departamental, bajo radicado 2018-00080-00.

EL ESCRITO DE TUTELA.

Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los
supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante:[2]

El Fondo Ganadero del Tolima, incoó medio de control de nulidad simple, en contra del
departamento del Tolima Asamblea departamental, con el fin de que se declare la nulidad del
artículo 3 de la Ordenanza 011 de 8 de agosto de 2013, que modificó el artículo 194 de la
Ordenanza 026 de 2009, en relación con la tarifa del impuesto de degüello de ganada mayor, la
cual se aumentó del 50% al 100% de un SMLMV por cabeza de ganado mayor que se sacrifique
en el departamento, correspondiéndole el radicado N° 2018-00080, cuyo conocimiento fue
asignado al Tribunal Administrativo del Tolima.

Junto con el escrito petitorio, se radicó solicitud de medida cautelar, consiste en la suspensión
provisional y parcial de la norma acusada, la cual fue resuelta de manera desfavorable mediante
providencia de 25 de abril de 2018, en tanto «no se advierte la ostensible vulneración alegada»;
decisión contra la cual interpuso recurso de reposición, siendo resuelto a través de providencia
de 30 de mayo siguiente, en el sentido de no reponer el auto recurrido.

Al respecto, considera la parte actora que las decisiones emitidas por el Tribunal Administrativo
del Tolima vulneran sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la
administración de justicia, en tanto se encuentran incursas en error sustancial por indebida
interpretación y aplicación de las disposiciones del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011.

Pretensión.

Como consecuencia de lo anterior, la parte actora solicita que, en amparo de sus derechos
fundamentales y por economía procesal, se resuelva de manera favorable la solicitud de medida
cautelar de suspensión normativa negada en su momento por el Tribunal accionado, o, en su
defecto, ordenarle que «profiera una nueva decisión dentro de la acción de simple nulidad
instaurada por el Fondo ganadero del Tolima contra la Asamblea departamental del Tolima que
reemplace a la que negó la solicitud de medida cautelar, ajustándose a los parámetros que [ ]
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garantice el derecho al debido proceso, el derecho a la defensa y el acceso a la administración

de justicia».

ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA.

Mediante auto de 24 de enero de 2019[3], la Magistrada Ponente del asunto admitió la acción de
tutela de la referencia, y ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal
Administrativo del Tolima, en calidad de accionados; asimismo, al departamento de Tolima
Asamblea departamental, como terceros interesados, de conformidad con lo establecido en el
artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.

INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO.

Las autoridades y entidades guardaron silencio.

CONSIDERACIONES

Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el
expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la
competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales; determinación del problema jurídico y solución del caso concreto.

Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del

artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del
Decreto 1983 de 2017,[4] en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra [ ]
Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior
funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer de la
presente acción constitucional presentada contra el Tribunal Administrativo de Tolima.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales

Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[5] como esta Corporación[6], inicialmente

consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que
fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido
mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio
irremediable[7], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se
evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia[8]. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[9] la Corte
Constitucional[10] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero
supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos
de forma[11] y de procedencia material[12] fijados[13] por la misma Corte[14]. Por su parte, el
Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María
Elizabeth García González[15], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra
una providencia judicial, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales
fundamentales .

Requisitos de procedencia general.

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En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que:

a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios
ordinarios de defensa judicial existentes,[16] c) La tutela se interpuso dentro de un término
razonable,[17] y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y
argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida
dentro de una demanda de controversias contractuales.

Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción

de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado,
procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado.

V. de fondo.

Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del J.

Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la
presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo[18]: a) Defecto orgánico, b)
Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error
inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de
la Constitución.

Problema Jurídico.

En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si: ¿El Tribunal Administrativo
del Tolima vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración
de justicia del Fondo Ganadero del Tolima, al negar la medida cautelar de suspensión parcial
provisional de la Ordenanza 011 de 8 de agosto de 2013, en relación con el aumento de la tarifa
del impuesto de degüello de ganado mayor, a través de providencias de 25 de abril y 30 de
mayo de 2018, incurriendo, presuntamente, en defecto sustantivo por indebida interpretación y
aplicación del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011?

Solución del caso concreto.

Previo a decidir, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron al interior del proceso
ordinario cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados por la parte actora
frente a la decisión judicial atacada que cobró efecto de cosa juzgada, así:

- El Fondo ganadero del Tolima incoó demanda, en ejercicio del medio de control de simple
nulidad, en contra del departamento del Tolima Asamblea departamental, con el fin de obtener
la declaratoria de nulidad parcial de la Ordenanza 011 de 8 de agosto de 2013, y como medida
cautelar, solicitó la suspensión provisional del artículo 3° de dicha normativa, que modificó el
artículo 194 de la Ordenanza 026 de 2009, en relación con la tarifa del impuesto de degüello de
ganado mayor.

- El conocimiento del asunto, con radicado 73001-23-33-002-2018-0008000, fue asignado al

Tribunal Administrativo del Tolima que, en sala unitaria[19], con auto de 25 de abril de 2018[20],
negó la solicitud de medida cautelar, al considerar que:

«[ ] En este punto es pertinente advertir, que para decretar la suspensión provisional de un acto,
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es indispensable, tal como lo vimos con antelación, acreditar la violación de las disposiciones
invocadas cuando surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas
superiores aducidas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; es
decir, bajo estos parámetros debe centrarse el estudio de tal pedimento.

Si bien, la Ley 1437 de 2011 otorga al operador judicial la posibilidad de estudiar y analizar la
confrontación del acto con el ordenamiento jurídico y las pruebas allegadas con la solicitud,
teniendo entonces un margen de razonabilidad al estudiar su procedencia, no debe pasarse por
alto que el juez sea muy cauteloso y guarde moderación a fin que el decreto de esta medida
cautelar no signifique tomar partido definitivo en el juzgamiento del acto .

Ahora bien, el Despacho encuentra que la confrontación directa del acto acusado y la norma
superior invocada como transgredida, no se advierte la ostensible vulneración alegada, pues
para llegar a esa conclusión, o a otra distinta, es necesario hacer un análisis de fondo del asunto
bajo estudio y determinar así, el alcance de las normas que en el caso estudio se citaron como
vulneradas, además de establecer los límites de la potestad tributaria del Departamento del
Tolima, análisis que no es propio de esta etapa procesal, y solo puede ser efectuado en [la]
sentencia.

Lo anterior, en consideración a que lo aquí pretendido, es la suspensión provisional y parcial de

la Ordenanza 011 de agosto de 2013, únicamente respecto al artículo tercero, que modificó el
estatuto de rentas del Departamento del Tolima, relacionado con la tarifa del impuesto de
degüello de ganado mayor, en consideración a que el impuesto se aumentó del 50% al 100% de
un (1) salario mínimo legal vigente por cabeza de ganado mayor que se va a sacrificar en el
departamento.

En efecto, para establecer si existe la vulneración de las normas superiores invocadas por el
demandante, es necesario realizar un análisis de los apartes demandados la Ordenanza 011 de
2013 a la luz de los principios de legalidad y certeza del tributo en el marco de la autonomía de
las entidades territoriales y el ejercicio de su potestad tributaria establecidas en la
Constitución Política y la ley.

Se destaca, que para que sea procedente la presente solicitud de medida cautelar, es menester
hacer razonamientos profundos y sistemáticos, se debe confrontar el acto atacado con todas y
cada una de las normas señaladas por la parte demandada, lo que conlleva a realizar un
análisis minucioso de los documentos aportados con la demanda, los antecedentes
administrativos que dieron lugar a la expedición del acto y después de que se surtan las etapas
del proceso, se enriquezca el materia probatorio que se aporte con la contestación de la
demanda, e incluso, que se esclarezcan con lo planteado en los alegatos finales, y tal tipo de
razonamientos, solamente se pueden hacer al momento de emitir sentencia de fondo,
garantizando al sujeto pasivo su derecho a la defensa y a contradecir todos y cada uno de los
medios de pruebas, que sustenta la parte accionante al momento de solicitar a nulidad de los
actos administrativos demandados.

En conclusión, de la confrontación de los apartes de acto administrativo demandado con las

normas superiores invocadas como transgredidas, no se puede afirmar que se desbordó la
potestad impositiva de los entes territoriales o que el Departamento del Tolima se excedió en el
ejercicio de la facultad para establecer los elementos del impuesto de degüello, por lo que de
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los hechos esbozados con la presentación de la demanda, así como lo expuesto en la presente
solicitud de medida cautelar, no es posible decidir prima facie, la violación indicada, lo anterior,
puesto que se requiere verificar no sólo las disposiciones jurídicas invocadas, sino además,
todas aquellas que guarden relación con el asunto abordado en la demanda, lo cual solo se
determinará una vez agotadas las instancias procesales correspondientes, razón por la cual ha
de negarse la medida cautelar solicitada por el apoderado del Fondo ganadero del Tolima. [ ]»

- Contra la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de reposición, insistiendo en su

argumentos de suspensión provisional de la norma acusada, el cual fue desatado a través de
providencia de 30 de mayo de 2018[21], en la que el Tribunal[22] resuelve no reponer el auto
recurrido al señalar que:

«[ ] Por otra parte es importante resaltar, que tal como se indicó en el auto objeto del recurso de
reposición, para decretar medidas cautelares de suspensión provisional de actos
administrativos, se deben analizar de manera cuidadosa los hechos jurídicos, toda vez que
requieren elementos de valoración probatoria, por lo tanto, precisar si el acto jurídico
administrativo demandado es contrario o no a nuestro ordenamiento jurídico requiere de un
estudio de fondo, por lo tanto, la decisión que se solicita en este momento procesal no es
adecuada, puesto que se llegaría a desconocer la prohibición de prejuzgamiento al solicitar
realizar un análisis del caso concreto, al punto tal que a priori se adopte la decisión que por
excelencia corresponde a la sentencia como acto de juzgamiento posterior al curso del proceso
y agotamiento de las etapas procesales.

Así las cosas, el despacho ratifica el análisis realizado en el auto que resolvió sobre la petición
de la medida, puesto que se está salvaguardando derechos constitucionalmente que no pueden
ser quebrantados, tales como el derecho al mínimo vital, defensa y contradicción de todos y
cada uno de los medios de prueba.

Como se argumentó en la providencia recurrida, la Ley 1437 de 2011 fijó otros parámetros para
la procedencia de la medida de suspensión provisional en el sentido, de que ya de la lectura del
acto demandado, no se requiere derivar una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, no
obstante, tal cambio de paradigma en la jurisdicción no significa que el juez de
conocimiento pueda invertir la regla general, esto es, la presunción de legalidad de los
actos administrativos, aún si el requisito de la manifiesta infracción ha desaparecido como
requisito de procedencia de la suspensión; para el juez debe existir claridad y cierto nivel de
procedencia de la suspensión; para el juez debe existir claridad y cierto nivel de convicción de
una irregularidad en la actuación de la administración, dado que es responsable de las
consecuencias que en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales tome y la misma ley le ha
prohibido prejuzgar en ese primer momento procesal. [ ]» (Resaltado original)

Una vez precisadas las actuaciones surtidas al interior del trámite y resolución otorgado a la
solicitud de medida cautelar elevada por la parte actora, dentro de proceso de nulidad simple
por estar interpuesto en contra del departamento del Tolima Asamblea departamental, es
necesario indicar, de primera mano, que las inconformidades planteadas en el escrito de tutela
se dirigen a insistir en que se debe decretar la suspensión provisional del artículo 3° de dicha
normativa, que modificó el artículo 194 de la Ordenanza 026 de 2009, en relación con la tarifa
del impuesto de degüello de ganado mayor.

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Lo anterior, toda vez que, de acuerdo con el decir de la accionante, las decisiones acusadas
incurren en defecto sustancial o material al interpretar y aplicar de manera desacertada las
disposiciones del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, pues dicha norma no exige que el acto
acusado vulnere «la norma superior de manera manifiesta, ostensible o palmaria y que el
quebrantamiento de la norma superior deb[a] ser evidente, resultante de una manifiesta
infracción que pudiera detectarse de manera fácil [ ]».

Al respecto, se tiene que el contenido literal de la norma acusada como desconocida, señala:

«[ ] ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES.

Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus
efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud
que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y
su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las
pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del
derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia
de los mismos.

[ ]»

En cuanto a los requisitos para que procedan medidas cautelares, en la jurisdicción de lo

contencioso administrativo, esta misma sala de decisión, en auto de 7 de febrero de 2019[23],
señaló:

«[ ] 21. Esta misma normativa, en el artículo 231, señala los requisitos atendiendo al tipo de
medida cautelar que se pretenda. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del
acto administrativo demandando establece una diferenciación atendiendo a si en la demanda se
pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la
violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento
del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos[24]. La norma
señala expresamente lo siguiente:

«Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad
de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de
las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado,
cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas
superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de
perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los
siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de
los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y

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justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que

resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:

a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o

b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la
sentencia serían nugatorios.».

22. De las normas antes analizadas se desprende, que los requisitos para decretar las medidas
cautelares se pueden clasificar en tres categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia,
generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de
índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos.[25] Veamos:

6.3.1.- Requisitos de Procedencia, Generales o Comunes de Índole Formal. La Sala los

denomina «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son
de «índole formal», en la medida que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y
no un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes,[26] de
índole formal,[27] son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por
finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción
de lo contencioso administrativo;[28] (2) debe existir solicitud de parte[29] debidamente
sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los
procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos
donde opera de oficio.[30]

[]

6.3.3.- Requisitos de Procedencia Específicos de la Suspensión Provisional de los efectos del

acto administrativo. La Sala los denomina «requisitos de procedencia específicos» porque se
exigen de manera particular para cada una de las diferentes medidas cautelares enlistadas, a
modo enunciativo, en la Ley 1437 de 2011.[31] Entonces, en cuanto a los requisitos de
procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los
efectos del acto administrativo demandado medida cautelar negativa-, se deben tener en
cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente
la demanda[32] así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto
administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores
invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la
solicitud;[33] y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el
restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, además de verificarse que exista
una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la
existencia de los perjuicios. [34] [ ]»

Como se observa, el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia en cita, señalan
como requisitos formales para que proceda la medida cautelar consistente en la suspensión de
los efectos de un acto administrativo que i) tal violación surja del análisis del acto demandado y
su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o ii) del estudio de las
pruebas allegadas con la solicitud; tal como lo señala la parte actora; sin embargo, ello no es
óbice para que la violación alegada no sea analizada de cara a la presunción de la legalidad de
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óbice para que la violación alegada no sea analizada de cara a la presunción de la legalidad de
los actos administrativos definida en la Ley 1437 de 2011. Señala la norma:

«[ ] Artículo 88. Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos
se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva
definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar. [ ]»

Al respecto, se recuerda que el Tribunal Administrativo del Tolima, en providencia de 30 de

mayo de 2018, hoy acusada, adujo que «se deben analizar de manera cuidadosa los hechos
jurídicos, toda vez que requieren elementos de valoración probatoria, por lo tanto, precisar si el
acto jurídico administrativo demandado es contrario o no a nuestro ordenamiento jurídico
requiere de un estudio de fondo, por lo tanto, la decisión que se solicita en este momento
procesal no es adecuada, puesto que se llegaría a desconocer la prohibición de prejuzgamiento
al solicitar realizar un análisis del caso concreto» y, que ello, la alegación de la violación
normativa, no por sí sola, conlleva al desconocimiento de «la presunción de legalidad de los
actos administrativos, aún si el requisito de la manifiesta infracción ha desaparecido como
requisito de procedencia de la suspensión; para el juez debe existir claridad y cierto nivel de
procedencia de la suspensión; para el juez debe existir claridad y cierto nivel de convicción de
una irregularidad en la actuación de la administración, dado que es responsable de las
consecuencias que en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales tome y la misma ley le ha
prohibido prejuzgar en ese primer momento procesal».

Así las cosas, esta Sala de decisión observa que la corporación judicial accionada no incurrió
en el defecto sustancial o material que se le endilga, debido a que la decisión de negar la
medida cautelar objeto de controversia, fue conforme a las normas reguladoras de su función
judicial y aquella se apoyó en el material probatorio obrante en el proceso para efectuar la
interpretación que consideró más ajustada al caso concreto, además de la normativa aplicable
al caso, frente a lo cual se debe advertir que el juez natural del asunto goza de autonomía
funcional y se presume la buena fe en sus decisiones.

Además, recuérdese que los principios de independencia y autonomía judicial, suponen que el
juez natural no sea interferido en sus actuaciones, de modo que el juez constitucional, en línea
de principio, no puede irrumpir en la competencia reservada por la Constitución al juez natural
que también ejerce una competencia de origen constitucional.

Igualmente, la Constitución sólo ha previsto, por regla general, dos instancias para los procesos,
lo que significa que no puede el J., ni siquiera el juez constitucional, crear una instancia
adicional para resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, sobre aspectos de simple
interpretación normativa o debates probatorios carentes de relevancia constitucional.

De conformidad con todo lo expuesto, la Sala negará el amparo de los derechos

fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia del Fondo
Ganadero del Tolima, invocado dentro de la acción de tutela por este presentada contra el
Tribunal Administrativo del Tolima.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley,

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FALLA

PRIMERO. NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la

administración de justicia del Fondo Ganadero del Tolima, invocado dentro de la acción de
tutela por este presentada contra el Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con las
razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí
contemplados.

TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER

IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR
el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER

[1] El proceso de la referencia subió al Despacho con el informe de la Secretaría General de la

Corporación el 21 de febrero de 2019, visible a folio 80 del expediente.

[2] Ff. 1 a 16.

[3]F. 37 y vto.

[4] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del
Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a
las reglas de reparto de la acción de tutela.

[5] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los
artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al
querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de
valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era
procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales.

[6] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión
de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la C.D.P. de A., consideró que la acción de
tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido
en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Esta tesis fue reiterada por la misma Sala
Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del C.L.E.J.M. (AC-015), 14
de octubre de 1993 con ponencia del C.L.R. (AC-1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del
Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203).
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[7] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T-766 de 1998 y SU-
563 de 1999.

[8] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de
2004, Exp. No. 2004-00308; y, Sección Segunda Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp.
No. 2010-00559.

[9] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004.

[10] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-
1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004.

[11] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto
tenga relevancia constitucional; ii. Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios
de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una
irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los
derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o
amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta
situación en el proceso; y, vi. Que no se trate de sentencias de tutela.

[12] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la

configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii.
Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii.
Ausencia de motivación; o, ix. Violación directa de la Constitución.

[13] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013.

[14] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-
377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-
014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que,
posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003].

[15] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01.

[16] Contra la decisión judicial cuestionada que resolvió el recurso de reposición interpuesto
contra la providencia que negó la medida cautelar pretendida, no procede recurso alguno.

[17] La acción de tutela se instauró el 28 de noviembre de 2018 (ante el Tribunal Administrativo

del Tolima, quien en su momento la remitió a esta Corporación en atención a las reglas de
reparto) dentro de los 6 meses siguientes a la expedición de la decisión acusada de 30 de mayo
de 2018)

[18] a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la
providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental
absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido. c) Defecto fáctico: Que surge cuando el J. carece del apoyo probatorio que permita
la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o
sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que

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presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error
inducido: Se presenta cuando el J. fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño
lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin
motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los
fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Según
la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la
eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental
vulnerado. h) Violación directa de la Constitución: Cuando la decisión judicial supera el
concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda
trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

[19] Magistrado ponente Á.I.Á.S.

[20] Ver CD.

[21] Ibídem.

[22] Magistrado José Andrés Rojas Villa.

[23] Consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez. Expediente: 05001-23-33-000-2018-00976-

01 (5418-2018). Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES Vs.
M.J.Z.L. / Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP)

[24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.D.. Sandra Lisset Ibarra
Vélez. Auto de 17 de marzo de 2015. Ref: Expediente Nº 11001-03-15-000-2014-03799-00.
Actor: G.F.P.U.. C/. Procuraduría General de la Nación.

[25] Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección B . C.P.: Dra. Sandra Lisset Ibarra
Vélez. Auto de 6 de abril de 2015. Expediente N°: 11001-03-25-000-2014-00942-00. N° interno:
2905-2014. Demandante: JAIRO VILLEGAS ARBELÁEZ. Demandado: NACIÓN - MINISTERIO
DE VIVIENDA CIUDAD Y TERRITORIO

[26] En la medida que se exigen para todas las medidas cautelares.

[27] En la mediad en que estos requisitos únicamente exigen una corroboración formal y no un
análisis valorativo.

[28] Artículo 229, Ley 1437 de 2011.

[29] De conformidad con el parágrafo del artículo 229 del

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las únicas medidas
que pueden ser declaradas de oficio por el juez son las medidas cautelares en los procesos
que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del
conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

[30]Artículo 229, Ley 1437 de 2011.

[31]Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

[32] Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio
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de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el
legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de
requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar.

[33]Artículo 231, inciso 1°, Ley 1437 de 2011.

[34]Artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011.

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