LA LEY 20/2013 DE 9 DE DICIEMBRE DE GARANTÍA DE LA UNIDAD DE

MERCADO

I. RASGOS Y OBJETIVOS GENERALES DE LA LEY

La unidad de mercado constituye un principio econó mico esencial para el funcionamiento competitivo de la
economía, que tiene reflejo en el artículo 139 de la CE, que expresamente impide adoptar medidas que
directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulació n y establecimiento de las personas y la libre
circulació n de bienes en todo el territorio españ ol.
La distribució n territorial de competencias en nuestro modelo de Estado determina que los tres niveles de
Gobierno y Administración dispongan de competencias regulatorias en materia económica, lo que
provoca un efecto de fragmentación del mercado españ ol que dificulta de forma considerable la actividad
de las empresas y dificulta la competitividad de nuestra economía, desincentivando la inversió n.
La necesidad de eliminar los obstáculos y trabas derivados del crecimiento de la regulación, es el
primer objetivo de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. La Ley establece
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los principios y normas bá sicas de la unidad de mercado para crear un entorno má s favorable a la competencia
y a la inversió n, facilitando que los agentes econó micos puedan beneficiarse de las ganancias de una mayor
dimensió n en términos de productividad y costes, en favor de la creació n de empleo y de crecimiento, y en
beneficio ú ltimo de los consumidores y usuarios que tendrá n un mayor acceso a productos y servicios de
calidad.
La Ley se inscribe en el marco de transposició n de la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el
mercado interior, pero se aplica también a los sectores expresamente excluidos de la Directiva de Servicios
(como por ejemplo las comunicaciones electró nicas; el transporte, las empresas de trabajo temporal, la
seguridad privada, etc.) y a la circulació n de productos.
Sin perjuicio de las competencias que en cada caso corresponden al Estado, las Comunidades Autó nomas o las
Entidades Locales, con esta Ley se dota de eficacia en todo el territorio nacional a las decisiones tomadas
por la autoridad competente de origen, basadas en un criterio de confianza mutua, lo que implica el
reconocimiento mutuo implícito de actuaciones de las autoridades competentes de otras Administraciones
Pú blicas.
Para alcanzar la aplicació n uniforme de los anteriores principios y el logro de los objetivos perseguidos con
esta Ley, se opta por un modelo de refuerzo de la cooperación entre el Estado, las Comunidades Autó nomas
y las Entidades Locales. En este sentido un elemento importante de esta Ley es el aprovechamiento de las
estructuras de cooperació n existentes para impulsar todo el proceso. Ademá s, se crea el Consejo para la
Unidad de Mercado como ó rgano de cooperació n administrativa para el seguimiento de la aplicació n de esta
Ley.
Asimismo, se refuerzan los mecanismos de cooperación y colaboración entre las distintas autoridades
competentes para la supervisió n de los operadores econó micos y se establecen procedimientos de alerta en
la cooperación para facilitar la adopció n de las medidas que resulten necesarias.
Por otro lado, se establecen canales de comunicación entre la Administración y con el sector privado
para permitir a los agentes econó micos y a las empresas transmitir a las Administraciones Pú blicas situaciones
y obstá culos concretos que fragmentan el mercado nacional con objeto de que puedan ser resueltos de forma
á gil.
Finalmente, esta Ley aprovecha para seguir impulsando un marco regulatorio eficiente para las actividades
econó micas que simplifique la legislació n existente, elimine regulaciones innecesarias, establezca
procedimientos má s á giles y minimice las cargas administrativas. La mayor parte de las barreras y obstá culos
a la unidad de mercado se eliminan adoptando criterios de buena regulació n econó mica.

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Las Sentencias del Tribunal Constitucional 79/2017 de 22 de junio, 110/2017 de 5 de octubre y
111/2017 de 5 de octubre, declararon nulos los artículos 6, 19, 20, 21.2.c, las letras b), c) y e) del apartado
segundo del artículo 18, así como la disposició n adicional décima.

II. LOS PRINCIPIOS DE LA INTERVENCIÓN DE LAS AAPP EN EL MERCADO

La ley establece principios y normas bá sicas que garantizan la unidad de mercado, a través de una serie de
principios de regulación, dirigidos a garantizar un entorno más favorable a la competencia y a la
inversión.
Para ello, se refuerza la cooperació n y colaboració n entre el Estado, las Comunidades Autó nomas y las
Entidades Locales, creando el Consejo para la Unidad de Mercado, para el seguimiento de la aplicació n de la
ley.
Los principios de regulación son:
- Cooperació n y confianza mutua entre reguladores (art. 4)
- Eficacia nacional (art. 1.2 y 6)
- Simplificació n y transparencia (arts. 7 y 8)
 - Buena regulació n (art. 9)
- Necesidad, adecuació n y proporcionalidad de las medidas regulatorias (art. 5 y 9)
- No discriminació n (art. 3)
Estos principios está n en sintonía con lo dispuesto en el artículo 4.1 de la LRJSP, segú n el cual:
Artículo 4. Principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad.
1. Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas
que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el
desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos
restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación
para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato
discriminatorias. Asimismo deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos.

III. PROCEDIMIENTO DE RECLAMACIÓN EN DEFENSA DE LOS DERECHOS E

INTERESES DE LOS OPERADORES ECONÓMICOS RELATIVOS A LA
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 LIBERTAD DE ESTABLECIMIENTO Y CIRCULACIÓN PREVISTO EN LA
LGUM

La LGUM regula la interposició n de reclamaciones y la informació n sobre obstá culos y barreras a la unidad de
mercado por actuaciones de las Administraciones pú blicas. La Ley contempla una serie de procedimientos
destinados a reforzar la libertad de establecimiento y la libertad de prestació n de servicios de las empresas.

Distinción: a) Reclamaciones del artículo 26 y 27 y b) denuncias del art. 28.

En los arts. 26 y 27 la Ley regula un recurso administrativo especial, alternativo al recurso administrativo
ordinario (de alzada, en nuestro caso), por el que los operadores econó micos afectados por una medida de la
Administració n pueden hacer valer sus derechos e intereses, obteniendo el pronunciamiento de las
autoridades competentes en la materia, agotando así la vía administrativa.

El procedimiento lo tramita la Secretaria del Consejo para la Unidad de Mercado (SECUM), que depende del
Ministerio de Economía.
https://portal.mineco.gob.es/es-es/economiayempresa/unidadmercado/gum/Paginas/
Garantia_de_la_Unidad_de_Mercado.aspx

Se trata de una vía alternativa a la de recurso administrativo ordinario, en al que se ventilan ú nicamente
cuestiones relativas a la liberalizació n de los servicios y la unidad de mercado (no alcanza a otras cuestiones
“de legalidad ordinaria”); sin perjuicio de que también quepa interponer los recursos ordinarios con
posterioridad para cuestiones que se escapan a este mecanismo de control, ya que esta vía suspende el plazo
de interposició n de los mismos.
El procedimiento le da un relevante papel a al CNMC: https://www.cnmc.es/ambitos-de-actuacion/unidad-de-
mercado#funciones
Los plazos de resolució n de este procedimiento son más cortos que los establecidos por la normativa general
de recursos, y las soluciones que pueden obtenerse má s expeditas y efectivas.
¿Quién puede presentar estas reclamaciones?
Los operadores económicos (empresas) que entiendan vulnerados sus derechos o intereses legítimos.

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También pueden interponerlos (acumulativamente) las organizaciones representativas de los
operadores económicos, incluidas las Cá maras Oficiales de Comercio y las Asociaciones
profesionales, en defensa de los intereses colectivos que representan.
¿Qué decisiones pueden recurrirse?
Cualquier disposició n de cará cter general, acto, actuació n, inactividad o vía de hecho que
pueda ser incompatible con la libertad de establecimiento, de circulació n o de prestació n de
servicios. Pero siempre antes de que sea recurrida en vía administrativa (antes de interponer
el recurso de alzada, en nuestro caso).
¿Por qué motivos?
Los requisitos de ejercicio de una actividad econó mica só lo pueden ser recurridos si se considera que en
virtud del artículo 5 de la LGUM son innecesarios o desproporcionados, debiendo la Administració n que
adoptó la medida justificar que “no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad
económica”.
También cabe invocar la vulneració n del principio de no discriminación (art. 3.2, en relació n con el 9)
“Ninguna disposición de carácter general, actuación administrativa o norma de calidad que se refiera al acceso o
al ejercicio de actividades económicas podrá contener condiciones ni requisitos que tengan como efecto directo o
indirecto la discriminación por razón de establecimiento o residencia del operador económico”.

¿Qué procedimiento ha de seguirse?

1) Interposició n de la reclamació n y admisió n de la misma.
El procedimiento se inicia mediante reclamación dirigida a la Secretaría del CUM que ha de interponerse en el
plazo de un mes desde que la Administració n notificó la medida restrictiva.
Lo primero que resuelve la Secretaría es la admisión o no de la reclamació n, que inadmitirá si considera que
no hay infracció n de la LGUM.

2) Tramitació n.
Una vez admitida, la Secretaria del CUM ha de darle traslado de la reclamación a la Administración que
adoptó la medida, que tendrá que remitir el expediente en un plazo de 5 días, junto a un Informe sobre la
reclamació n presentada y la medida adoptada.
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La Secretaría del CUM da traslado de la reclamació n a determinados ó rganos con competencias en la materia,
que pueden evacuar su Informe (autoridades de competencia) En Andalucía es la Agencia Andaluza de
Competencia https://www.juntadeandalucia.es/defensacompetencia/punto-de-contacto-para-la-unidad-de-
mercado En la prá ctica, siempre lo hace la Comisió n Nacional de los Mercados y la Competencia (CMNC).
Asimismo, la Secretaría deberá elaborar informe de valoració n sobre la reclamació n recibida en un plazo
de diez días. Ese Informe deberá ser tenido en cuenta por la autoridad competente a la hora de decidir.

3) Resolució n.
Transcurridos 15 días desde la presentación de la reclamación, la autoridad competente objeto de
reclamació n ha de informar a la Secretaría del CUM de las medidas que se hayan adoptado para dar solució n a
la reclamació n. De no adoptarse resolució n en el citado plazo, la reclamació n se entenderá desestimada por
silencio administrativo negativo; presumiéndose, por tanto, que la Administració n responsable de la medida
restrictiva mantiene su criterio respecto a la actuació n objeto de reclamació n.
4) Trá mites posteriores en caso de no atenderse la reclamació n: la vía contencioso-administrativa.
La Secretaría del Consejo notificará al reclamante operador la resolució n adoptada, así como los demá s
informes emitidos, dentro del día há bil siguiente a la recepció n de la resolució n de la Administració n
responsable o desde que se produzca el silencio negativo.
Si el reclamante no considerase satisfechos sus derechos o intereses legítimos, podrá dirigir su solicitud a la
Comisió n Nacional de los Mercados y la Competencia, en un plazo de 5 días, para que ésta interponga un
recurso contencioso-administrativo contra la medida.
En este sentido, la Ley de la Jurisdicció n contencioso-administrativa contempla un procedimiento especial,
preferente y sumario para estos casos que tiene como efecto má s importante la suspensión automática del
acto o resolució n recurrida, cosa muy difícil de conseguir (en este supuesto caso) por la vía de un recurso
contencioso-ordinario.
En todo caso, hay que tener en cuenta que,
Cuando existiesen motivos de impugnació n distintos de la vulneració n de la libertad de establecimiento, de
circulació n o de prestació n de servicios y actividades econó micas, los operadores que hayan presentado la
reclamació n especial de la LGUM podrá n hacerlos valer, de forma separada, a través de los recursos
administrativos o jurisdiccionales que procedan frente a la disposició n o actuació n de que se trate.
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El plazo para la interposició n de estos recursos “se iniciará ” cuando se produzca la inadmisió n o eventual
desestimació n de la reclamació n por la autoridad competente.