RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

3º Ciencia Política y Gestión Pública

Análisis de las relaciones intergubernamentales en la

política de turismo: el caso del Programa de Planes de
Sostenibilidad Turística en Destinos”

Grupo 1

Elena Oliver García-Caro, Marta Bautista Calvo, Alba

Ciudad Mena, Pablo Ureña Medrano
 ÍNDICE DEL INFORME
1. Objeto, objetivos y metodología ............................................................................................... 1
∙ Delimitación del objeto de estudio. .......................................................................................... 1
∙ Objetivos de la investigación. .................................................................................................. 1
∙ Metodología utilizada. ............................................................................................................. 1
∙ Área de política pública en que se enmarca el programa. ....................................................... 1
∙ Trayectoria del programa y objetivos actuales del mismo. ...................................................... 1
∙ Importancia del programa ....................................................................................................... 4
3. Configuración de la red y análisis de las interdependencias ..................................................... 5
∙ Actores participantes en el programa. ..................................................................................... 5
∙ Recursos que controlan los distintos actores. ......................................................................... 5
∙ Situaciones de interdependencia que se plantean. ................................................................. 6
∙ Configuración de la red y papeles que desempeñan en ella los distintos actores.................... 7
Configuración de la red ......................................................................................................... 7
Papel de los actores .............................................................................................................. 7
4. Las relaciones intergubernamentales en el programa .............................................................. 8
∙ Funcionamiento de la red: procesos en los que interactúan los actores. ................................. 8
∙ Caracterización de las RIG. .................................................................................................. 10
∙ Instrumentos de RIG empleados por los actores. .................................................................. 11
5. Conclusiones .......................................................................................................................... 13
∙ Principales hallazgos. ........................................................................................................... 13
∙ ¿Cómo contribuyen las RIG al funcionamiento del programa? .............................................. 13
∙ ¿Qué podrían hacer los actores para mejorar el funcionamiento del programa a través de las
RIG? ....................................................................................................................................... 13
6. Bibliografía ............................................................................................................................. 14
1. Objeto, objetivos y metodología

∙ Delimitación del objeto de estudio.

El objeto de estudio del presente informe son las relaciones intergubernamentales que se
establecen y desarrollan en el marco del Programa de Planes de Sostenibilidad Turística en
Destino (PSTD) impulsado desde la Secretaría de Turismo del Ministerio de Industria, Comercio
y Turismo del Gobierno de España.

∙ Objetivos de la investigación.
El objetivo de la investigación es llevar a cabo un análisis sistemático del Programa de PSTD para
poder caracterizar de forma exhaustiva las RIG que en su marco se producen, con el fin de aplicar
los conocimientos adquiridos durante el desarrollo de la asignatura.

∙ Metodología utilizada.
Se ha llevado a cabo un análisis estructurado que identifica las RIG que se derivan de las
interacciones de los distintos actores participantes en la elaboración e implementación del
programa. Para obtener datos relevantes que evidencien las relaciones entre los actores, se ha
investigado minuciosamente la estructura formal de la toma de decisiones en lo referido a la
política que nos compete: el turismo.
Se trata de una investigación caracterizada por la objetividad en el tratamiento de los datos
obtenidos a partir del programa, de los documentos oficiales presentados por las diferentes
administraciones públicas en sus boletines oficiales correspondientes y de toda la información
obtenida de artículos, libros o ensayos que aportaban una visión más completa al estudio de las
RIG aplicado al programa concreto.

∙ Área de política pública en que se enmarca el programa.

El Programa de Planes de Sostenibilidad Turística en Destino (PSTD) impulsado por la Secretaría
de Turismo del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo del Gobierno de España, se enmarca
en al área sectorial del turismo, y algunos de sus objetivos y principios enlazan con otros ámbitos
como el de política medioambiental, política de fomento, política económica y política de empleo.
Mediante la intervención en el sector turístico que propone el programa, se prevé que se generen
externalidades positivas en estas otras áreas de políticas públicas. Además, es una de las políticas
pertenecientes al Plan de Impulso del Sector Turístico por el Real Decreto-ley 25/2020, de 3 de
julio, de medidas urgentes para apoyar la reactivación económica y el empleo.

∙ Trayectoria del programa y objetivos actuales del mismo.

Como norma general, la Secretaría de Estado de Turismo, a través de la Subdirección General
de Desarrollo y Sostenibilidad Turística, elabora una serie de diseños y lleva a cabo una serie de
medidas, con el fin de mejorar el desarrollo de los destinos turísticos.
Como antecedentes a este programa, debemos mencionar los Planes de Excelencia Turística
(PET) que implementaron entre 1992 y 2006, tras la elaboración en 1990 del Libro Blanco del
Turismo Español, donde se realizaba un balance positivo de los beneficios del turismo español,
además de los problemas del sector.
Todo esto quedó recogido en el Plan Marco de Competitividad del Turismo Español o Plan Futures
I (1992-1995), que posteriormente se tradujo en cinco planes: el Plan de Coordinación y
Cooperación Institucional; el Plan de Modernización e Innovación Turística; el Plan de Nuevos
Productos Turísticos; el Plan de Promoción, Marketing y Comercialización; y el Plan de
Excelencia Turística, en los cuales se encuentran a su vez, diversos programas cofinanciados
entre el Estado, las CCAA y fondos procedentes de la Unión Europea.
Cabe destacar la importancia del último, ya que su creación fue la consecuencia del declive
producido en destinos turísticos maduros. No obstante, el plan fue creado con la intención de
mejorar la calidad de los servicios ofrecidos y del medio urbano. Para el desarrollo del mismo, se
trató de involucrar a todos los agentes políticos, principalmente a aquellos que podrían dar un
impulso al papel de la administración local.
Los Planes de Excelencia estuvieron también presentes en el Plan Marco de Competencia del
Turismo Español que se desarrolló posteriormente entre 1996 y 1999 o Plan Futures II, y como
consecuencia, posteriormente surgirían los Planes de Dinamización Turística, cuya función era la
de favorecer e incrementar los recursos turísticos de las poblaciones en las que se
desaprovechaba la explotación del patrimonio natural. Con estos planes se quería integrar una
visión innovadora de los recursos para preservar los mismos mediante estrategias de
comercialización.
Entre 1993 y 2010 se pusieron en marcha 264 planes cuya inversión a nivel global fue de 660
millones de euros. De esa cantidad, 220 millones fueron aportados por la Secretaría de Estado de
Turismo a las Entidades Locales beneficiarias.
El gráfico que aparece a continuación muestra las inversiones que realizó el gobierno central a
través de la SETUR a las CCAA durante este periodo (y estas, a su vez, proveen parte de esta
financiación a las EELL dependientes). Esta inversión no sólo es la partida presupuestaria, sino
también todas las transferencias que realiza el gobierno nacional a los subnacionales para cubrir
los gastos que se derivan de la implantación e implementación de los planes.

(Generalmente, el presupuesto que se destina a un plan en un destino pionero puede ser de hasta
4 millones de euros, y para un plan en un destino rural o de interior de 3 millones, para los tres
años de duración.)
En la nueva convocatoria actual para el Programa de Planes de Sostenibilidad Turística en
Destinos, encuadrado en el marco de la elaboración del Plan Estratégico del Turismo Español
2030, se pretende apostar por una gobernanza colaborativa, un crecimiento sostenible y una
transformación competitiva. El programa se dirige a tres categorías de destinos: sol y playa,
destinos turísticos urbanos, destinos turísticos rurales y/o en espacios naturales protegidos.
Los principales objetivos que el programa establece son: apoyar la reconversión de los destinos
turísticos pioneros para mantener su atractivo, mediante la reconversión de sus recursos, la
restauración ambiental, la innovación tecnológica o la mejora de la gobernanza; impulsar el
desarrollo de los destinos turísticos ubicados en áreas rurales y de interior, mediante el
aprovechamiento de sus recursos, el desarrollo de productos atractivos para la demanda
internacional y el apoyo y promoción a la capacidad operativa de los entes gestores de estos
destinos turísticos; y, finalmente, reforzar a las entidades locales gestoras de los destinos
turísticos con un instrumento cofinanciado entre los tres niveles de administraciones públicas.
A diferencia de los planes y programas llevados a cabo hasta el momento, que, por lo general han
mantenido una misma línea estratégica, la situación actual pone de manifiesto la necesidad de
cambio y de mejora, sabiendo que, pese a ser uno de los principales factores económicos de
España, el turismo ha sufrido mucho en los dos últimos años. Se pretende apostar entonces por
este programa, ya que en el momento en el que se produzca la recuperación paulatina, el turismo
debe ser más responsable, flexible y sostenible, ajustándose también a las medidas propuestas
en la AGENDA 2030.
El Programa de PSTD pretende no sólo retomar y mejorar los objetivos de los anteriores planes y
programas, sino ir más allá e incorporar el conocimiento y experiencias generados, así como el
compromiso con nuevos retos como son los protocolos de seguridad e higiene que se han
impuesto a los destinos a raíz de la pandemia.
Por lo tanto, el programa se configura con el propósito de “avanzar en la transformación de los
destinos turísticos hacia un modelo basado en la sostenibilidad conforme a una triple dimensión
socioeconómica, medioambiental y territorial”; por lo que podemos observar que trata de controlar,
coordinar e influir en la política turística, concretamente, en lo relativo a la transformación del
sector y a las relaciones que mantienen los distintos niveles de la administración (AGE,
Comunidades Autónomas y Entidades Locales).
∙ Importancia del programa
Un programa público puede resultar relevante debido a diversos factores: la naturaleza que
pretende abordar, el volumen de recursos que moviliza, los presupuestos con los que cuenta y el
personal involucrado, entre otros factores.
España cuenta con una posición relevante del sector turístico en la economía. Se puede ver
reflejado en que desde la creación de los planes precedentes al del objeto de estudio, donde la
situación de crisis del sector de los años ochenta y principios de los noventa dio lugar al
planteamiento de los mismos, la finalidad última no ha sido muy cambiante: la búsqueda de un
incremento de la rentabilidad, reconocimiento y sostenibilidad del sector.
El programa es de especial trascendencia, ya que la situación actual gira entorno a varios
problemas: la alta concentración de la actividad turística en unas zonas concretas en detrimento
de otras, favoreciendo la desigualdad regional y la despoblación, especialmente en los entornos
rurales de interior cuyo potencial atractivo turístico no se consigue explotar con la misma
rentabilidad que otros entornos de sol y playa; la estacionalidad endémica del turismo en nuestro
país, que contribuye a la precarización y la temporalidad de los empleos del sector; la aparente
insuficiencia de programas similares anteriores para producir de manera efectiva el necesario
impulso transformador y modernizador del que precisa el sector para conseguir construir un
modelo más sostenible y respetuoso con el medio ambiente; y, más recientemente, los efectos
devastadores que ha tenido la pandemia del SARS-CoV-2 en el sector.
Así, el Programa de PSTD intenta abordar estos problemas e impulsar la definitiva modernización
del modelo turístico de nuestro país, mostrando el compromiso del Gobierno de España con tales
objetivos. Por ello, la importancia del plan como tal radica en la necesidad de poner solución a los
problemas existentes, pero también en el contenido político y la declaración de intenciones que
se traslada con la implementación del mismo, con el fin de que se produzca una mayor relación e
intercambio de información y puntos de vista entre los distintos niveles de gobierno.
3. Configuración de la red y análisis de las interdependencias

∙ Actores participantes en el programa.

Los actores que se implican en el programa objeto de estudio se pueden clasificar de la siguiente
forma:
- Ministerio de Industria, Comercio y Turismo del Gobierno de España.
o Secretaría de Estado de Turismo (SETUR).
▪ Subdirección General de Desarrollo y Sostenibilidad.
▪ Instituto de Turismo de España (Turespaña), organismo autónomo, a través
de la Comisión Sectorial de Turismo.
- Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.
o Secretaría General para el Reto Demográfico.
- Comunidades y Ciudades Autónomas
o Sus respectivas Consejerías competentes en materia de turismo
- Entidades Locales, a través de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP).
- Instituto de Turismo de España (Turespaña).
- Las empresas turísticas, los residentes de las zonas cuyo PSDT sea seleccionado y los
propios turistas, como beneficiarios indirectos del programa.

∙ Recursos que controlan los distintos actores.

De acuerdo con la tipología de recursos enunciada por Rhodes, podemos identificar hasta
cinco clases de recursos:
A) Control de los recursos constitucional-legales: se reparte entre el Gobierno central y las
CCAA. Más concretamente, a la SETUR le corresponde el diseño e implementación de los
planes y programas públicos en la materia (R.D. 998/2018) y a las Consejerías competentes
en materia de turismo de las respectivas CCAA les corresponde la puesta en marca de la
política y la estrategia turística en su territorio. Este reparto competencial se produce sin
perjuicio de las competencias atribuidas por el reglamento específico a la Comisión Sectorial
de Turismo y la Conferencia Sectorial de Turismo, constituidas por representantes del
Gobierno central y las CCAA y encargadas de la aprobación y ratificación, respectivamente,
tanto del programa como de la lista definitiva de PSTD seleccionados.
B) Control de los recursos económico-financieros: hay que distinguir entre los destinos
turísticos de sol y playa y los urbanos de los destinos turísticos rurales y espacios naturales
protegidos. Los PSTD seleccionados de entre los primeros son cofinanciados a partes iguales
(33%) entre los tres niveles de Gobierno (SETUR, CCAA y EELL), de manera que ninguno
ostenta una predominancia en el control de este tipo de recursos. Sin embargo, en el caso de
los PSTD seleccionados en destinos rurales y espacios naturales protegidos, la inversión que
se exige a las EELL es mínima (10%) y el mayor porcentaje del coste lo asumen la SETUR
(50%) y, supletoriamente, la CCAA (40%). En este último caso, quien controla este tipo de
recursos es el Gobierno central y, adicionalmente, las CCAA, en detrimento de las EELL.
C) Control de los recursos políticos: en primer lugar, el control de los recursos políticos
vinculados al acceso a los centros de decisión lo ostentan mayoritariamente las CCA en
detrimento de las EELL puesto que las CCAA están representadas tanto en la Conferencia
Sectorial de Turismo, como en la Comisión Sectorial de Turismo, como en el Grupo de Trabajo
de Turismo Sostenible, todos ellos órganos implicados en el proceso de elaboración y
aprobación del programa de PSTD. En cambio, la representación de las EELL en los centros
de decisión se reduce a la FEMP, una asociación con poca capacidad de transmitir las
demandas e intereses de los territorios por el gran número de Entidades que representa. En
 segundo lugar, el control de los recursos políticos vinculados al apoyo social lo concentran las
EELL mayoritariamente porque su cercanía institucional con respecto a la ciudadanía les
permite conocer mejor las demandas y sensibilidades de sus ciudadanos, así como las
necesidades de sus respectivos territorios.
D) Control de los recursos cognitivos: está repartido entre el Gobierno central y las CCAA, en
detrimento de las EELL, porque cuentan con mayor experiencia y conocimiento técnico, por la
cualificación y tareas que acostumbran a tener sus empleados públicos. Podemos presumir
que las EELL tienen, en general, menor capacidad técnica y, especialmente, aquellas que
participen en el programa en calidad de destinos turísticos rurales y/o espacios naturales
protegidos, afectados por la despoblación.
E) Control de los recursos jerárquicos: El gobierno central y las CCAA tienen el poder de
controlar la información del programa en cuanto a su implementación y también a la hora de
trasladar esa información a niveles de gobierno inferiores. Además, se reservan el derecho de
supervisión y revisión de los planes y propuestas de las EELL dependientes para el desarrollo
del programa en todo el territorio nacional.

∙ Situaciones de interdependencia que se plantean.

En el sistema español, los sistemas de distribución de competencias y de financiación fomentan
la interdependencia. A la hora de crear el programa, ya podemos prever una estrecha colaboración
y una fuerte dependencia entre niveles de gobierno, principalmente de los gobiernos
subnacionales frente al gobierno nacional a través de la SETUR y en el marco de la Conferencia
Sectorial.
La dependencia entre actores de un mismo nivel o entre varios, viene determinada, en gran parte,
por el grado de implicación en el proceso de implementación de las políticas públicas, en este
caso, recogidas en el Programa de Planes de Sostenibilidad Turística en Destinos. De esta
manera, obtenemos diversas situaciones en las que los diferentes actores intervinientes
interactúan entre sí para conseguir objetivos comunes:
- Entre el Gobierno y las Comunidades Autónomas: Se produce una relación de trabajo
conjunto a través de mecanismos formales de RIG que proponen la persecución de
objetivos tales como apoyar la reconversión de los destinos turísticos pioneros, impulsar
el desarrollo de los destinos turísticos ubicados en áreas rurales y de interior y reforzar a
las entidades locales gestoras de los destinos turísticos. Dichos mecanismos, basados en
RIG Interjurisdiccionales, crean grupos de trabajo conjunto entre niveles de gobierno a
través de la Conferencia y Comisión Sectorial de Turismo. Así, el gobierno central fija las
condiciones y establece los parámetros de actuación, pero no los administra. Por lo tanto,
se produce una implicación por parte de gobiernos subnacionales que sugiere la existencia
de una situación de interdependencia.

- Entre las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales: La descentralización provoca

un aumento de las competencias de los gobiernos subnacionales. El programa trata de
establecer la coordinación y el trabajo colaborativo de los tres niveles de gobierno
principales. De esta forma, CCAA y EELL están completamente en contacto para el
desarrollo e implementación del programa. Es precisamente en este punto donde se pueda
poner más énfasis en la interdependencia, ya que fiscal y económicamente, las EELL
dependen de manera más que evidente de las CCAA a las que pertenecen para el
desarrollo de sus propios planes e incluso para la oferta de servicios públicos que
garanticen el cumplimiento de los objetivos del programa.

- Entre EELL o provincias: El propio programa las trata como claras destinatarias del mismo.
 Esto deriva en una dependencia constante entre estos niveles de gobierno. A diferencia
del resto de situaciones de interdependencia, esta es una relación horizontal que se da
entre gobiernos del mismo nivel. Para lograr la eficacia del programa, los municipios
pueden trabajar directamente con las Diputaciones Provinciales, pero para una mayor
coordinación y un apoyo funcional y económico, pueden agruparse con otros iguales a
través de mecanismos reconocidos en el Ordenamiento Jurídico, mediante la Ley 40/2015
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, como son las mancomunidades,
las áreas metropolitanas, las comarcas, e incluso, fuera de esta ley, pero con un sentido
parecido, la FEMP, que sirven como mecanismos formales de RIG donde se da una
intensa comunicación estratégica entre gobiernos subnacionales.

∙ Configuración de la red y papeles que desempeñan en ella los distintos actores.

Configuración de la red
La red que se establece en el programa es tanto multiorganizativa como intergubernamental, ya
que se cuenta con sujetos de unidades de gobierno distintas que pertenecen a niveles territoriales
distintos.
En relación con el tamaño o extensión, se trata de una red extensa ya que incluye las diecisiete
CCAA y dos ciudades autónomas, dos ministerios y más de 8000 municipios y 50 provincias a
través de la FEMP. Es amplia y compleja ya que implica a los 3 niveles de Gobierno.
El grado de centralización que presenta la red, utiliza como puntos de referencia tanto a las
Entidades Locales como a la Secretaría de Estado de Turismo. En el caso de las Comunidades
Autónomas tienden a confluir las interacciones ya que se establecen como punto de encuentro
entre las instancias superiores y las EELL.
Esta red presenta una diferenciación interna importante, ya que, de manera ejemplificada, el papel
que realizan los gobiernos locales es completamente diferente al que pudiera realizar la Secretaría
de Estado o las propias CCAA, ya que se encarga de la elaboración de los planes, que sin la
aprobación de la instancia superior no podrían llevarse a cabo. Por lo que su diferenciación en
cuanto a la influencia de sus decisiones es muy distinta.
En cuanto a la conectividad que se establece, resulta relevante comentar de nuevo el papel de
las CCAA, ya que son el eje de conexión entre los actores superiores e inferiores. Se encargan
de representar a los gobiernos locales a la hora de presentar los planes elaborados por los mismos
y de trasladar los objetivos y directrices del programa transmitidos desde el Gobierno central hasta
las EELL. Sin embargo, la conectividad entre Secretaría y EELL es meramente informativa y/o
consultiva.
Por último, la red presenta una formalización bastante clara, ya que la toma de decisiones supone
una serie de procesos y procedimiento a seguir. Supone tener en cuenta una serie de decisiones
antes de poder aplicar las medidas elaboradas.

Papel de los actores

Secretaría de Estado de Turismo (SETUR): a través de la Subdirección General de Desarrollo
y Sostenibilidad Turística, elaboración del plan, ya que la función de la secretaría es diseñar y
posteriormente implementar planes y programas, promoviendo así la innovación, la sostenibilidad,
la calidad y la competitividad de productos turísticos de alto valor junto con la colaboración público-
privada. Análisis y valoración de las propuestas de las Entidades Locales
Secretaría General para el Reto Demográfico: realiza aportaciones al programa para controlar
el impacto demográfico del programa y de los planes.
Comunidades Autónomas: elaboración del plan junto con SETUR y EELL. Son las responsables
de la política y estrategia turística en sus territorios. Publican en su web el programa. Análisis y
valoración de las propuestas de las Entidades Locales
Federación española de municipios y provincias (FEMP): mediante la que participan las
entidades locales en el programa, es la Asociación de Entidades Locales de ámbito estatal con
mayor implantación, y agrupa Ayuntamientos, Diputaciones, Consejos y Cabildos Insulares.
Constituida por lo dispuesto en la LBRL tiene como objetivos fundamentales la defensa de la
autonomía de las Entidades Locales y el fomento de las mismas. Actúa también la elaboración del
plan mediante la Comisión Sectorial de Turismo (concretamente el grupo de trabajo de
Turismo sostenible): órgano de trabajo y apoyo de carácter general de la Conferencia Sectorial
de Turismo. Su presidente es el titular de la SETUR, su vicepresidente el director general del
Instituto de Turismo de España (Turespaña) y el resto de sus miembros son cargos propuestos
por los miembros del Pleno de la Conferencia Sectorial de Turismo.
Entidades Locales: son las beneficiarias y responsables de la ejecución del programa en todas
sus fases. Concretamente, las entidades locales que figuran en el artículo 3 de la LBRL, es decir,
municipios, provincias, islas de los archipiélagos baleares y canarios, las comarcas u entidades
que agrupen a varios municipios, las áreas metropolitanas y las mancomunidades de municipio.
Son los encargados de elaborar los planes de acción.
Ministerio de Industria, Comercio y Turismo: publica la información en su web y es el marco
administrativo y político de la SETUR.
Naciones Unidas y UE: transfieren la información para el inicio de los procedimientos oportunos
para la realización del programa. Dan las indicaciones.
Grupos de presión: aunque no se reflejan en el programa, es interesante destacar su relevancia,
principalmente en el proceso de elaboración del programa, de los planes y de las políticas
públicas. Son aquellos actores que son afectados por las estrategias de los planes y de las
políticas y buscan influir en el procedimiento de creación e implantación de las mismas para su
propio beneficio.

4. Las relaciones intergubernamentales en el programa

∙ Funcionamiento de la red: procesos en los que interactúan los actores.

Los distintos actores llevan acabo relaciones estrechas entre sí para lograr los objetivos
propuestos. Hay muchos casos en los que los actores buscan el trabajo conjunto para la
elaboración de políticas públicas, lo que da lugar también a situaciones de colaboración,
coordinación e interdependencia.
- El primer proceso donde se evidencia la necesidad de interacción entre actores es la propia
elaboración del programa, donde no sólo podemos ver la implicación de los diferentes
niveles de gobierno, sino también el intercambio de intereses a través de mecanismos
formales e informales de RIG. Así por ejemplo, podemos observar la importancia de la
actuación y de la presión que ejerce la FEMP, por pocas (o incluso, nulas) competencias
legislativas y ejecutivas que esta posea.

- El segundo proceso también evidente, puede ser la elaboración de planes que de este
programa se derivan. Al final, a parte de estos objetivos que se establecen como marco y
como metas a conseguir, el proceso de elaboración de las políticas públicas implica la
participación inestimable de los diferentes grupos de interés y de los principales agentes
políticos, responsables de las mismas. De esta manera, obtenemos que la SETUR y las
CCAA dictan, de alguna forma, las líneas estratégicas que se deben seguir, pero al final,
los responsables directos son las EELL. Por lo tanto, aquí ya podemos identificar la
aparición de dos actores que influyen sobre el proceso de creación e implementación de
los planes, por lo que se necesita de interacción entre estos y las EELL para plasmar esas
líneas de acción en políticas reales. Además, hay que añadir aquellos actores a los que
las políticas afectan, es decir, que estos, van a tratar de influir en el procedimiento mediante
acciones más o menos directas para que el impacto de dichas políticas sea positivo o, al
menos, lo menos negativo posible.
∙ Caracterización de las RIG.
Las pautas de relación que se establecen entre los distintos niveles territoriales de Gobierno
implicados en el programa son asimilables a las pautas del modelo superpuesto definido por
Wright, basado en la interdependencia. Esto es así por la distribución de competencias y
mecanismos de financiación establecida, porque se asume que va a haber amplias zonas de
contacto entre distintos niveles y en vez de evitarlas se formalizan y porque no se aplica un
principio jerárquico en las RIG, no al menos en un sentido estricto.
No obstante, aunque las pautas de relación que se producen se asimilen en términos generales a
las del modelo superpuesto, también podemos prever que en aquellas CCAA que en sus
relaciones con las EELL asumen un mayor protagonismo (“neocentralismo regional”) se
manifestarán también pautas de relación ligeramente asimilables a las del modelo inclusivo.
De acuerdo con los criterios de Colino, que no son mutuamente excluyentes, y la revisión que de
ellos hace Gallarín, podemos clasificar las RIG presentes atendiendo a los siguientes aspectos:
- Niveles implicados: las relaciones intergubernamentales que se producen entre las CCAA,
la Administración Central y los Gobiernos Locales, constituyen unas relaciones verticales
con niveles jerárquicos diferenciados, como se puede apreciar en el momento de
aprobación y ratificación por parte de la Comisión Sectorial de Turismo y la Conferencia
Sectorial de Turismo.

- Número de participantes: las relaciones que se establecen son multilaterales, ya que,

desde el Estado central, se mantiene una colaboración constante con las Comunidades
Autónomas y éstas a su vez con todos las Entidades Locales a las que se aplica el
programa. Desde el inicio de los primeros planes de excelencia, todas las decisiones han
implicado a los distintos niveles, por lo que se ha producido una cooperación
interadministrativa muy valiosa.
 - Ejecutivo/legislativo: se tratan de RIG de ámbito ejecutivo, porque, a pesar de la ratificación
parlamentaria exigida a la normativa adscrita, se desarrollan principalmente en el ámbito
de los Gobiernos central, autonómicos y locales.

- Política/gestión: aunque en las RIG que se dan en el marco del presente programa hay un
claro componente político, derivado del propio modelo de organización político-
administrativo del Estado autonómico, lo cierto es que prima un claro componente de
gestión porque se desarrollan o articulan entorno a las tareas que componen el programa.

- Consulta/decisión: encontramos RIG decisorias, relativas a los procedimientos de

aprobación de los PSTD propuestos por las EELL por parte de las CCAA correspondientes
y a los procedimientos de aprobación y ratificación del programa mismo llevados a cabo
por la Comisión Sectorial de Turismo y la Conferencia Sectorial de Turismo,
respectivamente. Pero, también encontramos RIG consultivas, en tanto en cuanto durante
la puesta en marcha de los PSTD las EELL seleccionadas se mantienen en contacto
continuo con las correspondientes Consejerías de las CCAA, un contacto que se produce
con carácter eminentemente consultivo y de asesoramiento.

- Formalización: Aparentemente, las RIG que se producen son formales, ya que los
procedimientos que se siguen para la presentación y aprobación de los programas
suponen simplemente un proceso “mecanizado”. De igual forma pueden producirse
relaciones informales ya que no son mutuamente excluyentes.

- Desarrollo en el tiempo: se trata de RIG periódicas porque el procedimiento de

implementación del programa implica reuniones sucesivas programadas y necesarias.
Además, el contacto se extiende durante todo el desarrollo del programa. En cualquier
caso, no se observa ninguna oposición a que, por necesidades puntuales, puedan darse
RIG esporádicas.

- Actitud de los actores: las RIG que se establecen en el marco de este programa son RIG
de cooperación, puesto que todos los actores comparten unos objetivos comunes y tratan
de alcanzarlos, ayudándose unos a otros. Sin embargo, es cierto que, durante las fases
iniciales previas a la aprobación final de los PSTD, se pueden dar RIG de competencia o,
incluso, de conflicto, entre EELL, para conseguir ser las finalmente seleccionadas y recibir
los recursos económico-financieros cuya transferencia implica el programa.

∙ Instrumentos de RIG empleados por los actores.

De acuerdo con los instrumentos propias para la gestión de programas, encontramos:
SUPERVISIÓN
En primera instancia, las CCAA revisan y evalúan los planes de las EELL que forman parte del
territorio autonómico. Una vez pasado ese ‘filtro’ la SETUR se reserva el derecho de evaluar y
priorizar de nuevo los planes conforme a lo establecido en el programa y en las relaciones
mantenidas con las CCAA mediante la Conferencia y Comisión Sectorial.
REGULACIONES
La actuación y las relaciones intergubernamentales están pautadas generalmente por un marco
legal que establece las formas de actuación y de interrelación.
- Constitución Española. Pese a ser el marco más general, es importante destacar la
importancia legal de la Constitución, principalmente en la delimitación de deberes y
competencias generales, y el respeto a los valores nacionales que se determinan.
 - Estatutos de Autonomía. Al igual que la Constitución, tampoco se especifica su valor en el
programa, pero cabe destacar su importancia en relación con las competencias de las
CCAA y las relaciones que pueden mantener los diferentes gobiernos autonómicos.
- Legislación nacional aplicable:
o Real Decreto-Ley 25/2020, de 3 de julio, de medidas urgentes para apoyar la
reactivación de la economía y el empleo, regula concretamente en su artículo 10
los planes del programa, por lo que se trata de una regulación operativa
establecida para una iniciativa concreta como es el caso.
o Otro de los instrumentos son los convenios interadministrativos que firman las
Administraciones públicas y que se regulan en la Ley 40/2015, de 1 de octubre,
del Régimen Jurídico del Sector Público, concretamente en los artículos 47 y
siguientes.
o El Artículo 76 del capítulo 7 del Programa de la Secretaría de Estado de Turismo
se encarga de regular los mecanismos de financiación.
- Legislación autonómica y local: es importante mencionar que hay leyes subnacionales que
son aplicables y que regulan no sólo las competencias sino también las líneas de actuación
de estos gobiernos subnacionales y de las relaciones que pueden tener, siempre teniendo
en cuenta el marco que establecen la legislación estatal (Principio de Jerarquía Normativo).
- Planes, programas y otros documentos legales (regulación operativa) para el control
sectorial del turismo que involucren a más de un nivel de gobierno.
TRANSFERENCIAS
En el marco del programa, las transferencias intergubernamentales que se producen son:
- Condicionadas, porque se exigen unos requisitos de utilización para su concesión.

- De concesión por convocatoria reglada, porque se conceden siempre que se cumplan las
premisas establecidas por la convocatoria aprobada en el momento indicado.

- De recepción previa o anticipada a la ejecución del gasto, en tanto en cuanto que se prevé
que las cantidades sean transferidas antes de la puesta en marcha de los PSTD.

- Según su finalidad, son transferencias igualitarias (porque los criterios en los que se basa
el reparto están diseñados para favorecer a aquellas EELL con menos recursos, en pro de
un mayor efecto redistributivo) y de innovación (porque los PSTD van orientados a
transformar y renovar el modelo turístico español).

- Calculadas a través de una fórmula de reparto, en la que se valoran una serie de criterios
predefinidos, aunque luego se recurre a la cofinanciación (el programa establece qué
porcentaje del total provendrá de cada Administración: en el caso de destinos turísticos de
sol y playa y/o urbanos, los tres niveles territoriales aportaran el 33% de la financiación; en
el caso de los destinos turísticos rurales y/o espacios naturales protegidos, las EELL
aportarán mínimo el 10%, las CCAA entre un 30% y un 50% y la SETUR hasta el 50%
restante).
GESTIÓN COOPERATIVA
- El programa en sí forma parte de un acuerdo para el desarrollo conjunto de actividades
que se produce entre las tres administraciones.

- La comisión de seguimiento es un órgano formado por las tres administraciones cuyas

funciones son las de corroborar la ejecución de las actividades y el seguimiento de estas,
para confirmar que realicen sus funciones correctamente.
 - Desde las entidades locales, se cuenta con una gerencia del plan que apoya a la comisión
anteriormente mencionada.

- En relación con los mecanismos de evaluación, desde las CCAA y la FEMP se crea un
procedimiento de evaluación y medición de resultados del programa.
CAPACITACIÓN
- Para facilitar el seguimiento de la ejecución de los PDST, el Ministerio pone a disposición
de las CCAA y de las EELL participantes una plataforma informática. Esta plataforma
corresponde un instrumento o mecanismo de RIG basado en el intercambio de recursos
cognitivos, más concretamente, un mecanismo de capacitación basado en la asistencia
técnica.
Por último, aunque predominan los mecanismos e instrumentos de RIG vinculados a la gestión
intergubernamental anteriormente descritos, debemos mencionar que el presente programa
recurre también a algunos mecanismos políticos ya preexistentes como son la FEMP y al órgano
político de cooperación y coordinación bilateral, que es la Conferencia Sectorial.

5. Conclusiones

∙ Principales hallazgos.
El programa aporta el marco de actuación para los diferentes niveles de gobierno respecto al
sector turístico. Hemos podido observar las diferentes relaciones que surgen a través de la
implementación del programa y de los mecanismos que utilizan los diferentes niveles para el
desarrollo en su ámbito de actuación.
Destacamos la colaboración tan estrecha que exige el programa y cómo CCAA y SETUR tienen
la capacidad y la necesidad de dirigir y supervisar las acciones que se llevan a cabo en todo el
territorio nacional. En este sentido, podemos observar la forma de descentralización que existe en
España, donde las CCAA y las EELL son las que llevan a cabo las acciones y prestan los servicios
directamente a la población, mientras que el nivel de gobierno superior es el que establece las
líneas estratégicas para conseguir unos objetivos comunes a través de la coordinación y la puesta
en común de recursos y planes mediante la Conferencia Sectorial de Turismo.

∙ ¿Cómo contribuyen las RIG al funcionamiento del programa?

Las relaciones intergubernamentales son esenciales en el desarrollo del programa, ya que éste
se basa en la participación e implicación de los tres niveles territoriales de Gobierno existentes en
el Estado Autonómico: central, autonómico y local
Una de las manifestaciones más importantes de cooperación interadministrativa se encuentra en
el hecho de que los planes de excelencia y dinamización hayan sido aprobados por la Conferencia
Sectorial de Turismo y cofinanciados por las Comunidades Autónomas y Entidades Locales
participantes.

∙ ¿Qué podrían hacer los actores para mejorar el funcionamiento del programa a
través de las RIG?
Resulta especialmente relevante resaltar el hecho de que los actores participantes en el programa
podrían mejorar el programa mediante una buena predisposición al trabajo conjunto que se realiza
mediante las relaciones intergubernamentales. Para ello, sería necesario fomentar el uso de
instrumentos que mejoren la comunicación y como consecuencia proporcionen una mayor agilidad
en la tramitación y puesta en marcha del programa. Así, se podría proceder a la delegación de
funciones y competencias a niveles de gobierno subnacionales; resolución de problemas y
conflictos competenciales y de recursos a través de mecanismos de RIG, preferiblemente
formalizados, como coordinación, tomas de decisión cooperativas en los organismos creados para
ello (no sólo conferencias sectoriales, sino también el propio Senado), negociación conjunta con
responsables públicos, pero también grupos de presión y/o lobbies para conocer el alcance y el
interés de los diferentes sectores sociales y económicos dentro del ámbito turístico, etc.
También se podría justificar el uso de mecanismos de capacitación para poder adquirir más
conocimiento, con especial énfasis en la asistencia técnica y la formación, ya que durante décadas
llevan sucediéndose programas sectoriales en la materia que tratan de impulsar la transformación
y modernización del sector. Por ello mismo, sería interesante tanto que la Administración central
como las CCAA enviaran personal técnico para asegurar la efectividad del programa y que
también planteasen formar a personal local para poder abordar con la capacidad técnica suficiente
las actividades requeridas, con previsión de que esos conocimientos técnicos también les serán
útiles en sucesivos programas que vayan en la misma línea o intenten ir más allá.
En este punto, también conviene resaltar la forma de utilizar los mecanismos del poder judicial
(Opeskin) en el momento en el que algo no les resulte correcto o acorde con los intereses
generales y particulares que puedan surgir de la creación de políticas públicas en materia de
turismo.
Pero sobre todo, es esencial aumentar la representación de las Entidades Locales en los centros
de decisión, ya que solo intervienen a través de la FEMP en una fase de su elaboración y,
consideramos, es de especial relevancia la interacción y la presencia de las EELL ya que,
probablemente, sean las administraciones públicas y agentes políticos que más contacto directo
puedan tener con la población y otros actores destacables.

6. Bibliografía
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Secretaría de Estado de Turismo. (30 de Marzo de 2021). Programa de Planes de Sostenibilidad
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