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21 de agosto del 2017

RESUMEN EN ESPAÑOL

Guardianes de la administración pública: un experimento de campo

sobre la corrupción y la ineficiencia en la ejecución de obras públicas*

Paul Lagunes
pfl2106@columbia.edu
Profesor Adjunto
School of International & Public Affairs, Columbia University

Resumen

En la construcción de obras públicas, la falta de rendición de cuentas genera corrupción

e ineficiencia. ¿La supervisión de la sociedad civil explícitamente apoyada por la
autoridad pertinente podrá fortalecer la rendición de cuentas? ¿O desmoralizará y
atemorizará a los funcionarios, provocando retrasos? Para responder a estas preguntas, el
estudio se basa en una muestra de 200 gobiernos locales en el Perú. La mitad de los
distritos fueron seleccionados aleatoriamente para formar parte de un grupo de control.
La otra mitad recibió cartas señalando que ciertas obras públicas a su cargo estaban siendo
monitoreadas por una organización de la sociedad civil con el apoyo de la principal
agencia de lucha contra la corrupción en el país. Los resultados sugieren que, aunque los
distritos en los dos grupos finalizaron las obras públicas a un ritmo similar, la intervención
redujo el costo de estas obras públicas en un monto considerable. La intervención de
monitoreo tuvo como resultado una mejora en la administración pública.

___________________
*
Estoy profundamente agradecido a Proética y a la Contraloría General de la República del Perú por
acceder a colaborar en este proyecto de investigación. La financiación fue facilitada por el International
Growth Centre y por fuentes internas de la Universidad de Columbia. El Banco Interamericano de
Desarrollo me acogió como profesor invitado durante el año académico 2016-2017. USAID también
proporcionó generosamente acceso a imágenes de satélite de alta calidad. Este proyecto está libre de
conflictos de intereses y tiene la aprobación de IRB del Comité de Human Subjects de la Universidad de
Columbia.
 2

Introducción:

Lava Jato, el mayor escándalo de corrupción en América Latina, empezó a ser

desvelado en marzo de 2014. El esquema consistía en empresas de construcción que, en
colusión con empleados de la empresa estatal de petróleo de Brasil, Petrobras, obtenían
contratos para la ejecución de obras públicas (Fuentes 2016). Los empleados de Petrobrás
aceptaban sobornos, mientras que los políticos obtenían comisiones en forma de regalos
personales o donaciones de campaña (Segal 2015; Smith, Valle y Schmidt 2015).
Estudios advertían que la corrupción podía resultar en sobrecostos en la ejecución
de obras públicas (por ej., Flyvbjerg y Molloy 2011). Sin embargo, estas advertencias
fueron ignoradas, de manera que las personas involucradas en el escándalo Petrobras
consiguieron robar miles de millones de dólares de dinero público (Leahy, 201; Sandy,
2016). La fiscalía también reveló que los sobornos pagados por Petrobras, la empresa de
construcción más grande de la región, afectaban a otros 11 países además de Brasil (DOJ,
2016). En Perú, se pagaron USD 29 millones para asegurar contratos de obras públicas
por un valor de casi cinco veces ese monto (ibidem.; Hochstetler, 2017).
Por lo tanto, Lava Jato es un ejemplo destacado de la corrupción que asola la
región. Esta corrupción se añade a otros problemas de América Latina—desde la falta de
legitimidad política (Seligson 2002) hasta el lento crecimiento económico (Kaufmann y
Wei, 1999). La corrupción genera ineficiencias (Kaufmann 1997, 116). Provoca retrasos
en los procedimientos públicos (Mauro, 1995, 685), y resulta en el despilfarro de recursos
(Rose-Ackerman 1978, 8).
Para remediar esta situación, hay quienes piden mejorar la rendición de cuentas
del gobierno. A su vez, la rendición de cuentas sólo funcionará si los culpables se
enfrentan al riesgo de ser sancionados (Becker 1968; Becker y Stigler, 1974). Esta teoría
ha sido probada de manera empírica. Por ejemplo, en Buenos Aires, Di Tella y
Schargrodsky (2003) llegan a la conclusión de que las medidas del gobierno contra la
corrupción pueden reducir los sobrecostos y los sobornos en las contrataciones. Ferraz y
Finan (2011) analizan los datos sobre la corrupción subnacional obtenidos de auditorías
realizadas por el gobierno federal de Brasil. Éstas muestran que la amenaza de ser
destituido del cargo reduce la probabilidad de fraude por parte de los funcionarios. En
India, Esther Duflo y coautores (2013) llevan a cabo un experimento de campo en casi
500 fábricas contaminantes. Llegan a la conclusión de que las auditorías rigurosas
contribuyen a una reducción de las emisiones tóxicas.
Estos estudios forman parte de un esfuerzo más amplio para entender los factores
que pueden contribuir a aumentar la rendición de cuentas de los funcionarios públicos
(para más ejemplos, ver Reinikka y Svensson, 2005 ; Banerjee et al., 2011 ; Lagunes,
2012). Sin embargo, este tipo de estudios también deja algunas preguntas sin responder.
Por ejemplo, una inquietud fundamental es que las propias personas responsables de la
 3

lucha contra la corrupción pueden corromperse (Olken, 2007, 201).1 Los expertos
plantean algunas recomendaciones sobre cómo velar para que estos actores sigan siendo
honestos (Manion, 2004, 16; Ferraz y Finan 2008, 708, 728 & 731). Sin embargo, si se
toman medidas para limitar su corruptibilidad, todavía queda otra preocupación, a saber,
los costos asociados con el monitoreo en la detección de los casos de corrupción.
La supervisión puede ser costosa (Lupia y McCubbins 1994, 104). Además, la
vigilancia burocrática puede perjudicar la eficiencia desmoralizando y distrayendo a los
funcionarios, y fomentando un espíritu de excesiva cautela (Banfield, 1975, 590;
Anechiarico y Jacobs, 1996, 176). Klitgaard y coautores (2000, 35) advierten que
“podríamos gastar tanto dinero luchando contra la corrupción o generar tanto papeleo y
burocracia que los costos y pérdidas de eficiencia serían superiores a los beneficios de
una reducción de la corrupción.” Por lo tanto, vistos en su conjunto, se podría decir que
los esfuerzos contra la corrupción valen la pena, pero siempre y cuando los beneficios
sociales obtenidos de dichos esfuerzos sean mayores que sus costos (Rose-Ackerman y
Palifka, 2016, 205-206).
El presente estudio evaluó los costos y beneficios de la vigilancia contra la
corrupción en las obras públicas con un experimento de campo en Perú. El estudio se basa
en unos cuantos supuestos.
Para empezar, como beneficiarios de infraestructura financiada por los impuestos,
los ciudadanos tienen intereses creados en la supervisión efectiva del desempeño del
gobierno. En este sentido, puede que sean los menos susceptibles de corromperse, lo cual
contribuye a explicar por qué algunos lideran la promoción de la rendición de cuentas
(Smulovitz y Peruzzotti 2000). Sin embargo, estos mismos ciudadanos a menudo carecen
del tiempo y de los conocimientos necesarios para supervisar la ejecución de las obras
públicas. Por lo tanto, deberían confiar en las organizaciones de la sociedad civil (OSCs)
otorgándoles parte de la responsabilidad de monitorear al gobierno. Las OSCs a menudo
están mejor equipadas que el ciudadano medio para detectar la corrupción. Además, su
independencia de los intereses públicos y privados contribuye a que las OSCs se
mantengan fieles a su misión.
Desde luego, las agencias de la lucha contra la corrupción también tienen los
conocimientos requeridos para llevar a cabo actividades de monitoreo. Además, estas
agencias tienen el poder exclusivo y la responsabilidad oficial de castigar la corrupción,
pero estas mismas agencias se enfrentan a una dificultad fundamental: tienen grandes
ámbitos de responsabilidad y no siempre cuentan con los recursos para monitorear todos
los ámbitos de vulnerabilidad. Por lo tanto, la hipótesis rectora del estudio es que el
monitoreo de las OSCs apoyado por las autoridades pertinentes tendrá como resultado
una ejecución de las obras públicas respetuosa con los plazos y costo-efectiva.
Para poner a prueba esta hipótesis, el investigador colaboró formalmente con dos
organizaciones en Perú. La primera es Proética, una conocida OSC con sede en Lima que

1
Como preguntaba el poeta romano Juvenal: Sed quis custodiet ipsos custodes? o "¿Quién vigilará a los
vigilantes?"
 4

posee una amplia experiencia en la defensa de una conducta ética en la administración

pública. La segunda es la Contraloría General de la República, que se desempeña como
la agencia nacional responsable de auditar, evaluar e investigar todas las actividades del
gobierno.

Metodología

El estudio comprende un experimento de campo sobre el control de la corrupción

en el que se aplicó un tratamiento de monitoreo a los gobiernos distritales en Perú
responsables de la ejecución de las obras públicas. El gobierno central contribuyó a
financiar estas obras públicas mediante un programa gestionado por el Ministerio de
Vivienda conocido como Programa de Mejoramiento Integral de Barrios (PMIB).

Gráfico 1
 5

En mayo y julio de 2015, el Ministerio de Vivienda reveló que, como parte del
ciclo de financiamiento del PMIB para ese año, apoyaría la ejecución de una serie de
obras públicas (El Peruano 2015a; El Peruano 2015b). Las obras públicas recogidas en
los dos anuncios incluían pistas, veredas, lozas deportivas, mercados públicos y otros
proyectos misceláneos. El Ministerio de Vivienda también anunció los nombres de los
distritos urbanos y periurbanos directamente responsables de la ejecución de estas obras
públicas. Una mayoría de los gobiernos de distrito (concretamente, el 72.5%) recibió
financiamiento para sólo una obra pública. A la vez, el 18.5% recibió financiamiento para
dos obras públicas y el 9% recibió financiamiento para entre tres y ocho obras públicas.
Para mayor claridad, las principales unidades de análisis en el estudio son los
gobiernos de distrito que participaron en el ciclo de financiamiento PMIB 2015 del
Ministerio de Vivienda (ver Gráfico 1). La mayoría de estos gobiernos de distrito están
situados en los estados occidentales cerca de la costa y en los estados centrales que cruzan
los Andes. La muestra también incluye 26 distritos en estados situados en la región
amazónica del país, hacia el este. El estado con el mayor número de distritos que se
benefician del programa PMIB es Lima. En cambio los estados que se benefician menos
se encuentran en los márgenes del país hacia el norte, el sur y el este.2

Gráfico 2

2
Concretamente, los estados que se benefician menos del programa PMIB son Madre de Dios, Moquegua,
Tacna y Tumbes.
 6

Independientemente de su localización, a finales de agosto la oficina del Contralor

General envió una carta a todos los gobiernos de distrito que se benefician de los fondos
del PMIB. Esta carta inicial tenía dos objetivos. En primer lugar, recordaba a los alcaldes
que la ley les exigía publicar información acerca de las obras públicas a su cargo mediante
la plataforma INFObras. Sin ese recordatorio, se corría el riesgo de que depender de
INFObras para los datos sobre las obras públicas introduciría un sesgo en los resultados
del estudio. Sin embargo, como se ilustra en el Gráfico 2, los dos grupos experimentales
registraron sus obras públicas en una medida comparable. En este sentido, INFObras es
una fuente igualmente válida de datos para todos los proyectos de la muestra.
En el paso siguiente, estos 200 distritos fueron asignados aleatoriamente al grupo
de control o de tratamiento. Entre los distritos con financiamiento del PMIB para dos o
más obras públicas, sólo se seleccionó aleatoriamente un proyecto para recibir el
tratamiento de monitoreo. Por lo tanto, la pregunta era si la aleatorización estaba
equilibrada entre los dos grupos. La respuesta se puede obtener estudiando el Cuadro 1,
que muestra que de 28 variables, sólo tres presentan diferencias incidentales. Estas tres
variables se encuentran entre las covariables incluidas en los análisis estadísticos de los
resultados.
Basándose en los datos del censo (INEI 2007), el cuadro también muestra que la
gran mayoría de los distritos en la muestra están categorizados como ingresos medios o
bajos (92.5%). Otro dato sobre las características socioeconómicas de estos distritos se
refleja en la tasa promedio de alfabetismo de sus poblaciones (75.93%). Con probables
implicaciones para la rendición de cuentas de la comunidad, sólo una pequeña fracción
de las personas que viven en estos distritos (3.25%) tiene una educación universitaria.
Los objetivos de rendición de cuenta también están limitados por el hecho de que sólo 26
de 200 distritos tienen una unidad de auditoría interna.3
A propósito de un tema relacionado, el cuadro muestra que los distritos de la
muestra no están acostumbrados a ser auditados. A lo largo de un período de cuatro años,
los distritos tendían a ser auditados sólo dos veces. Es importante señalar que no hay
diferencia estadística en la probabilidad de ser auditado para los distritos del grupo de
control vs. tratamiento. Un desequilibrio en esta variable, sobre todo en 2016, podría
haber distorsionado los resultados del estudio.
Merece la pena destacar unas cuantas variables más del cuadro. Por ejemplo, la
accidentalidad del terreno representa la desviación estándar de los datos de elevación.4
Por lo tanto, una zona llana en Perú puede tener una puntuación de accidentalidad del
terreno de 36, mientras que una zona sumamente accidentada puede tener una puntuación
de accidentalidad del terreno de 1,741. A nivel de distrito, la variable captura algunos de
los factores que obstaculizan el desarrollo de infraestructura—al fin y al cabo, es más
difícil construir sobre terreno accidentado. A nivel provincial, la variable refleja en qué
medida un distrito es accesible desde el exterior, dado que es más difícil tener acceso a

3
Los datos de la auditoría fueron proporcionados por la Oficina del Contralor General.
4
Los datos sobre la accidentalidad del terreno fueron obtenidos de la Organización de las Naciones Unidas
para la Alimentación y la Agricultura (Fischer et al., 2008).
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un distrito rodeado de montañas. Utilizando esta información para interpretar los datos de
accidentalidad del terreno en el cuadro, se puede ver que, en promedio, los distritos en la
muestra no son ideales para construir y son sólo un poco accesibles.

Cuadro 1

Para tener una idea de cómo están gestionados los gobiernos de distrito, el
Ministerio de Economía publica datos sobre las tasas de la ejecución de la inversión
pública (MEF 2017).5 La base de datos de INFObras también es útil para calcular el
número de obras públicas ejecutadas por los distritos a lo largo de un determinado período
y para medir la tendencia de los distritos a gastar más de lo planificado en obras públicas.
Según este cuadro, en promedio, los funcionarios en los distritos estudiados tienden a

5
Este dato es una medida relativamente común del desempeño general del gobierno (Loayza, Rigolini and
Calvo-González 2014; Vasquez 2015; Pique 2017).
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completar menos de una obra pública al año y generalmente no gastan lo que estaba
presupuestado. Al mismo tiempo, los funcionarios en esos distritos normalmente son
objeto de 9.53 denuncias de corrupción al año.6 En resumen, los distritos estudiados
tienden a estar mal administrados.
Habiendo confirmado el equilibrio entre los dos grupos de estudio y después de
describir los distritos de la muestra con algún nivel de detalle, el próximo paso consiste
en describir la intervención misma. Siguiendo la asignación aleatoria, los distritos en el
grupo de control no fueron tocados por la intervención del estudio.7 En lo que respecta a
los distritos en el grupo de tratamiento, éstos recibieron un total de cuatro cartas a lo largo
de 14 meses.
Conjuntamente, la OSC y la agencia contra la corrupción se focalizaron en
proyectos de infraestructura de pequeña escala que estaban siendo ejecutados por 200
gobiernos de distrito en todo el país. La mitad de los distritos de la muestra fueron
seleccionados aleatoriamente para formar parte de un grupo de control y, por lo tanto, no
recibieron la intervención. La otra mitad recibió un tratamiento de auditoría ampliado,
que se puede describir en los siguientes términos:
• Mediante una carta formal y personalizada, la OSC informó a cada alcalde que
planeaba monitorear uno de los proyectos de infraestructura a su cargo. El proyecto
concreto de infraestructura en cuestión quedaba claramente identificado en la carta.
• Poco después, la agencia anticorrupción enviaba su propia carta oficial, informando
a cada alcalde que la agencia estaba esperando los resultados de las actividades de
monitoreo de la OSC, reconociendo así un nivel de cooperación entre ambas
organizaciones.
• Meses después, la OSC volvía a tomar contacto con la misma lista de alcaldes. En
esta segunda carta, la OSC recordaba a cada alcalde que el monitoreo estaba en curso.
La carta también destacaba irregularidades detectadas hasta ese momento con el fin
de demostrar que la OSC tenía capacidad para revelar problemas en la ejecución de
las obras públicas.
• La carta anterior pronto fue seguida de una última carta de la agencia anticorrupción
señalando que su colaboración con la OSC continuaba.

Resultados:

En lo que respecta a los resultados del estudio, casi dos años después de que se
envió la primera carta del tratamiento, el 87.23% de las obras públicas en el grupo de

6
Los datos sobre las denuncias de corrupción fueron proporcionados por la Contraloría General.
7
Sin embargo, merece la pena señalar que, dados los poderes y responsabilidades de la Contraloría General,
sus agentes tenían libertad para monitorear propiedades que estuvieran en el grupo de control o de
tratamiento. De la misma manera, ni la agencia ni la OSC limitarían sus actividades regulares en aras del
estudio.
 9

control y el 85.41% en el grupo de tratamiento han llegado a su finalización. Durante los

siete meses anteriores a la última ronda de recopilación de datos, la tasa promedio de
finalización de todas las obras públicas se ha mantenido relativamente estable (ver
Gráfico 3).

Gráfico 3

Una característica común de los distritos retrasados es que están desfavorecidos

socioeconómicamente. Aunque algunos de estos distritos más pobres sean capaces de
acelerar las obras, es poco probable que cambie la tendencia observada en el ritmo de la
ejecución. Por lo tanto, basándose en estos resultados, la primera conclusión que se puede
sacar es que, en última instancia, no hay una diferencia significativa entre control y
tratamiento en lo relativo al ritmo de ejecución. Además, aunque se tenga en cuenta la
brecha temporal entre los dos grupos experimentales en torno a enero de 2016, todavía se
puede decir con seguridad que no hay evidencia de que la intervención contra la
corrupción desacelerara la construcción de las obras públicas.
En cuanto a los datos financieros, basándose en el costo total medio de las obras
públicas en la muestra, los resultados muestran que las unidades tratadas eran un 51.39%
menos cara que sus contrapartes no tratadas. La inferencia de la aleatorización sin control
demuestra que, en promedio, el tratamiento redujo el costo de las obras públicas en
455,370 soles peruanos (o USD 140,309.45). Con los controles, el efecto de tratamiento
promedio es igual a 243,000 soles (USD 75,000). Estos resultados son estadísticamente
significativos a niveles del 5% y 10%, respectivamente (ver Cuadro 2). Además, estos
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resultados son relativamente robustos cuando se excluye del grupo de control una obra
pública especialmente cara; al introducir valores para reemplazar aquellos que faltan; y
cuando se estima el efecto de tratamiento con datos del costo proporcionado por el
Ministerio de Economía y Finanzas del país (ver Cuadro 3).
Los resultados del estudio también pueden ser analizados estudiando el Gráfico 4.
Una vez más, los datos de este gráfico excluyen cuatro obras públicas para las cuales no
hay información disponible; además, controla por un caso atípico en el grupo de control
al reportar el costo medio acumulado de los proyectos de infraestructura. Particularmente,
la línea que representa las curvas del grupo de tratamiento en la dirección prevista cerca
de la fecha en que los gobiernos de distrito habrían recibido la segunda carta del
tratamiento. El Gráfico 5 proporciona intervalos de confianza para complementar los
resultados mostrados en el Gráfico 4. Por último, los gráficos incluidos en el apéndice
revelan que la diferencia entre tratamiento y control se debe fundamentalmente a obras
públicas que, según sus presupuestos antes del tratamiento, tenían un costo promedio.

Cuadro 2

Cuadro 3
11
 12

Gráfico 4
 13

Gráfico 5
 14

Conclusión:

Los mecanismos de supervisión y un sistema creíble de sanciones son

instrumentos importantes a disposición de los reformadores (Klitgaard, 1988, 82). Sin
embargo, hay quienes advierten que el monitoreo bajo la forma de auditorías implica
costos. En realidad, se dice que las auditorías y los mecanismos similares de supervisión
a menudo son caros y que incluso pueden paralizar el trabajo de una burocracia. Para
responder a esta preocupación, este estudio analiza el impacto de un enfoque de dos
niveles de la lucha contra la corrupción, por el cual una OSC y la autoridad pertinente se
coordinaron para monitorear la ejecución de las obras públicas en Perú.
Por un lado, las OSCs a menudo tienen los conocimientos expertos y la motivación
para luchar contra la corrupción, pero carecen de la autoridad para imponer sanciones
administrativas y penales a los infractores. Por otro lado, las agencias de la lucha contra
la corrupción tienen poder para castigar a los funcionarios públicos corruptos, pero son
incapaces de monitorear todos los ámbitos de una administración pública. Por lo tanto, en
la medida en que estas agencias quieran ampliar su lucha contra la corrupción, deberían
colaborar activamente con las OSCs. Los resultados del estudio apoyan este argumento.
El experimento de campo muestra que los distritos que recibieron la intervención
finalizaron las obras públicas a un ritmo similar al de aquellos que no las finalizaron. Sin
embargo, al mismo tiempo, los distritos que recibieron el tratamiento de monitoreo
gastaron menos en la construcción de esas obras públicas. En promedio, aplicando la
prueba estadística adecuada y controlando por variables importantes, se puede decir que
la acción directa de Proética y la CGR aparentemente le ahorraron al Estado unos 243,000
soles por obra. Esto equivale a un ahorro total de unos 24 millones de soles.
Por ende, considerando los costos de la realización del estudio comparados con
los ahorros aparentes de la intervención experimental, pareciera que el esquema de
monitoreo merecía la pena.
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