Problemas de Politica Social en La Argen

PRO BLEMAS DE PO LÍTICA SO CIAL EN LA
ARGENTINA C O NTEMPO RÁNEA

Luciano Andrenacci
Pro blemas de po lítica

so cial en la Argentina
Co ntempo ránea
© De esta edición, Prometeo Libros, 2005
Av. Corrientes 1916 (C1045AAO), Buenos Aires
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Índice
PRÓ LO GO ......................................................................................................... 1 3
Luciano Andrenacci
APROXIMACIÓN A LAS TEORÍAS DE LA POLÍTICA SOCIAL
A PARTIR DEL CASO ARGENTINO ............................................................................. 2 1

Daniela Soldano y Luciano Andrenacci
Introducción .................................................................................................. 21
Las teorías de la política social en el debate argentino ...................................... 25
La política social del Estado Social .................................................................. 37
Política social, cuestión social e integración social ........................................... 48
La política social argentina en perspectiva histórica ......................................... 58
Recapitulando ................................................................................................ 89
LA INVENCIÓN DEL DESARROLLO SOCIAL EN LA ARGENTINA: HISTORIA DE “ OPCIONES

PREFERENCIALES POR LOS POBRES” .................................................................. 9 1
Sonia Álvarez Leguizamón
Los modelos de gestión de la focopolítica local ....................................... 124
A modo de conclusión .................................................................................. 135
LA POLÍTICA SOCIAL EN LA CRISIS DE LA CONVERTIBILIDAD (1997-2001):

MIRANDO LA GESTIÓN DESDE LAS COORDENADAS MUNICIPALES
EN EL G RAN BUENOS AIRES ............................................................................... 1 3 9

Magdalena Chiara y María Mercedes Di Virgilio
Presentación ................................................................................................ 139
Características del Gran Buenos Aires y del municipio bajo estudio .......... 141
La arquitectura de los programas ............................................................ 145
El Programa TRABAJAR: una herramienta de gobernabilidad
frente al desempleo ................................................................................ 149
Hacia una identificación de las condiciones generales:
la autonomización de las estrategias locales ............................................. 152
Explicitando las diferencias: capacidad institucional
en la gestión del desempleo y la salud ..................................................... 170
Conclusiones ......................................................................................... 178
LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES EN LA ARGENTINA:

REFLEXIONES SOBRE EL CONFLICTO Y LA PARTICIPACIÓN .......................................... 1 8 1
Susana Hintze
Introducción ................................................................................................ 181
Desarrollo y modalidades de la evaluación de programas
sociales en la Argentina .......................................................................... 183
Los acuerdos sobre la evaluación ............................................................ 188
Los problemas y el uso de las evaluaciones .............................................. 191
Sobre la naturaleza conflictiva de los procesos de evaluación ................... 194
DE LA MARGINALIDAD A LA EXCLUSIÓN SOCIAL. MODOS Y CONDICIONES

DE VIDA EN ASENTAMIENTOS URBANOS DEL G RAN BUENOS AIRES ................................ 2 0 5
Ana Lourdes Suárez
Introducción ................................................................................................ 205
El aislamiento social y su incidencia sobre la conformación
del capital social de los pobres urbanos ................................................... 209
Características sociodemográficas y laborales de los hogares
en asentamientos urbanos marginales ..................................................... 212
Condiciones y modos de vida de las unidades domésticas
de áreas urbanas marginales .................................................................... 218
Acciones comunitarias ........................................................................... 236
A modo de conclusión. Asentamientos precarios: un tejido social
que se va fisurando ................................................................................. 239
Anexo de cuadros ......................................................................................... 244
LA ARGENTINA DE PIE Y EN PAZ: ACERCA DEL PLAN JEFES Y JEFAS DE

HOGAR DESOCUPADOS Y DEL MODELO DE POLÍTICA SOCIAL
DE LA ARGENTINA CONTEMPORÁNEA .................................................................... 2 6 1

Luciano Andrenacci, Lidia Ikei, Elina Mecle y Alejandro Corvalán
Introducción ................................................................................................ 261
El contexto del programa ............................................................................ 266
El “diseño” y su marco normativo ................................................................ 272
Los objetivos ......................................................................................... 272
La focalización ............................................................................................. 275
La lógica de las prestaciones y las contraprestaciones ..................................... 278
Actores e instituciones de la implementación ................................................ 280
Consejos provinciales ...................................................................................
Consejos municipales ............................................................................. 284
La distribución interjurisdiccional ................................................................. 285
El Plan, su financiamiento y la distribución del ingreso .................................. 288
Reflexiones finales ........................................................................................ 296
LOS PROGRAMAS DE EMERGENCIA OCUPACIONAL Y LAS ORGANIZACIONES

DE DESOCUPADOS: UNA RELACIÓN CONFLICTIVA ..................................................... 3 0 3
Mariana Barattini
Introducción ................................................................................................ 303
La “asistencialización” de la política social ..................................................... 308
Las organizaciones de desocupados como nuevos actores sociales .................. 311
La significación de los planes sociales. Dos estudios de caso:
La CCC (Corriente Clasista y Combativa) y
los MTD (Movimiento de Trabajadores Desocupados) ................................... 313
La relación con los gobiernos y con los diferentes niveles
del Estado en torno a los planes de emergencia ocupacional. ......................... 321
Primer período: el gobierno de Menem ................................................... 324
Segundo período: el gobierno de De La Rúa ............................................ 328
A modo de conclusión ........................................................................... 333
ENTRE LA HIPERINFLACIÓN Y LA DEVALUACIÓN: “ SAQUEOS” Y OLLAS POPULARES
EN LA MEMORIA Y TRAMA ORGANIZATIVA DE LOS SECTORES POPULARES
DEL GRAN BUENOS AIRES (1989-2001) ........................................................... 3 3 7

María Rosa Neufeld y María Cristina Cravino
Introducción ................................................................................................ 337
Los saqueos desde la reconstrucción a partir de diarios y entrevistas ........ 341
Los rumores: barrio contra barrio. .......................................................... 347
La experiencia del peligro ....................................................................... 350
La organización de las ollas populares ..................................................... 351
En los años 2000 y 2001 el pasado se hacía presente, no sólo en la memoria .. 354
El pasado en los hechos de diciembre del 2001. Semejanzas y diferencias
entre los saqueos de los años 89/90 y los de diciembre del 2001 ..................... 358
Cierre .......................................................................................................... 363
LA CIUDAD COMO OBJETO DE LA POLÍTICA SOCIAL ................................................. 3 6 5
Andrea Catenazzi y María Mercedes Di Virgilio, con la colaboración
de Martina Saudino
Introducción ................................................................................................ 365
La dimensión espacial de la fragmentación social ........................................... 366
Construyendo la noción de déficit urbano ..................................................... 372
Las clásicas formas de acercarse a la construcción del déficit urbano ......... 375
La construcción de una noción de déficit urbano ..................................... 380
El déficit urbano y el perfil socioeconómico de los hogares ...................... 384
El déficit urbano en perspectiva territorial .............................................. 392
Política urbana: la experiencia Argentina de los ´90 ....................................... 423
Política de acceso a la tierra y a la vivienda ............................................. 425
El gasto público social en programas urbanos ......................................... 432
La regulación de los servicios urbanos: entre la universalidad
y la privatización ................................................................................... 440
Hacia una definición de una política de ciudad ........................................ 446
Bibliografía .................................................................................................. 451
EL DESARROLLO LOCAL COMO ALTERNATIVA DE POLÍTICA SOCIAL:
UNA REFLEXIÓN SOBRE MODELOS, ESTRATEGIAS Y TERRITORIOS ................................... 4 5 9

Adriana Rofman y Marisa Fournier
Introducción ................................................................................................ 459
La emergencia del desarrollo local como modelo teórico ............................... 462
De las políticas sociales a los programas de desarrollo local ...................... 462
Las distintas perspectivas del desarrollo local ........................................... 465
De los modelos a la realidad: pensando desde las experiencias y el territorio ... 474
Condiciones socioterritoriales del Área Metropolitana de
Buenos Aires y sus interrogantes ............................................................. 474
Revisión de las experiencias .................................................................... 482
La experiencia de los ¡Aguante la Cultura! impulsada por
la red socio cultural Desde los Barrios ..................................................... 491
Reflexiones finales: sobre la necesidad de profundizar el
desarrollo conceptual ................................................................................... 497
C ONDICIONES ECONÓMICAS QUE JUSTIFICAN EL IMPULSO DE UNA ESTRATEGIA DE
ECONOMÍA SOCIAL Y SOLIDARIA EN EL CASO ARGENTINO ........................................ 5 0 1

Ana Luz Abramovich y Alberto M. Federico-Sabaté
La insuficiencia de los senderos conocidos ..................................................... 501
La informalidad como respuesta a la crisis laboral .......................................... 503
El aumento de la precarizacion ..................................................................... 512
Los límites del crecimiento del empleo: visión actual y perspectivas .............. 518
Estudiar y organizar la estrategia que esta sociedad nos demanda .................. 526
El gasto publico y su posible aplicación a la economía del trabajo .................. 533
C IUDADANÍA Y CAPACIDAD ESTATAL: DILEMAS PRESENTES EN LA RECONSTRUCCIÓN

DE LA POLÍTICA SOCIAL ARGENTINA ...................................................................... 547
Fabián Repetto y Luciano Andrenacci
Introducción ................................................................................................ 547
Modelos de política social, institucionalidad social y ciudadanía
en la Argentina contemporánea .............................................................. 554
Elementos fundamentales de la capacidad estatal .................................... 573
Reflexiones finales: un borrador de agenda estratégica para el
modelo de política social argentino ........................................................ 590
Pró lo go
Luciano Andrenacci1
Este volumen reúne un conjunto de trabajos que abordan, desde

perspectivas diferentes, algunos de los problemas más importantes de la
política social argentina contemporánea. La reunión responde a dos
sendas e inseparables hipótesis, una que se podría llamar “política”; y
una que quizá debiera denominarse “metodológica”.
En primer lugar, que la coyuntura ha abierto una nueva perspectiva
para la política social argentina. Al cabo de diez años de cambios y
reformas, el resultado es poco menos que lamentable. La fragmentación
socioeconómica y la desintegración social han llevado a una república
otrora orgullosa de sus logros relativos como país periférico al borde de
su disolución como comunidad de intereses políticos, sociales y econó-
micos; quizá hasta como comunidad de sentido. La experiencia, tan
innecesaria como inexcusable, será sin duda sometida a las narrativas
de la historia, ojalá lo sea también a las de la política y la justicia.
Para los que trabajamos en política social, las enseñanzas son bastan-
te claras. Las podríamos agrupar en tres, que se deducen de los trabajos
de este volumen. La política social no puede ser pensada al margen de
la política macro y microeconómica inherente a los modelos de desarro-
llo. Mucho menos puede pensarse, salvo desde la frialdad de los esque-
mas analíticos, como “mano izquierda” del Estado. Su transformación
en expediente de contención de última instancia de los grupos social-
mente destituidos, la sustitución de sus objetivos republicanos de inte-
gración social por objetivos humanitarios de combate a la pobreza, no
son compatibles con los imperativos políticos y sociales de una sistema
democrático. Su reducción a un conjunto de técnicas dirigidas a am-
pliar el impacto de intervenciones de alivio coyuntural, bajar los costos
1
Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (landrena@ ungs.edu.ar),
Argentina; y Programa de Capacitación en Gerencia Social del Instituto Interamericano de
Desarro llo So cial (INDES-BID) y el Fo ndo de Co mpensació n y Desarro llo So cial
(FONCODES), Perú (landrenacci@ foncodes.gob.pe).
Luciano Andrenacci
sistémicos y transferir responsabilidades a organismos y empresas de

carácter no público, se demuestra inadecuado a la dimensión de los
objetivos y problemas inherentes a la cuestión social de las repúblicas
capitalistas contemporáneas.
La hipótesis “metodológica” sugiere que, hoy más que nunca, la po-
lítica social revela las múltiples caras de un campo de problemas. Los
abordajes que ponen de relieve las dimensiones histórico-conceptuales
de la política social; aquellos que bucean en la relación entre interven-
ción social del Estado y estructuras, prácticas y representaciones socia-
les; aquellos que aíslan las dimensiones técnicas y prácticas de la inter-
vención social; y aquellos que señalan las dimensiones complejas de la
política y la institucionalidad social de la política social: todos son tan
inevitables como inseparables. La especialización en el campo es funda-
mental en la construcción de enfoques complejos; pero puede ser tam-
bién enemiga de abordajes comprehensivos a la altura de las circuns-
tancias.
Los trabajos que aquí se presentan discuten de varios modos lo que
se acaba de sugerir. En el primer capítulo , ensayamo s co n Daniela
Soldano una puesta en relieve de los dilemas histórico-conceptuales
inherentes a una política social entendida como enfoque y campo de
problemas, más que como conjunto específico de políticas públicas.
Desde esa perspectiva, sugerimos, la política social es inescindible de
los modos en que se produce la integración social, de los modos en que
se define y cambia la cuestión social. El trabajo formaliza unas hipóte-
sis conceptuales al respecto, partiendo del debate teórico argentino,
recorriendo instrumentos provenientes de otros parajes y culminando
en un ensayo de grandes líneas histórico-conceptuales para la política
social argentina.
Sonia Álvarez, a su turno, desnuda a las políticas sociales argenti-
nas, abordando el proceso de construcción e institucionalización de las
políticas denominadas de desarrollo social, estilos de “gestión de la po-
breza” que se hicieron predominantes en los años ’90. En los discursos
y dispositivos promovidos por la dupla desarrollo humano – desarrollo
social hay, argumenta Sonia, un (voluntario o involuntario) “arte de
gobernar” que denomina, provocadoramente, focopolítica. Criticando vi-
siones más ingenuas acerca de la naturaleza de la política social (como
la que presentamos en el capítulo anterior) la focopolítica es en Álvarez
una instancia más del clásico procedimiento por el cual se construyen y
14
Problemas de la política social en la Argentina Contemporánea
deconstruyen identidades y jerarquías, se integra al mismo tiempo que

se excluye. Con estas ideas como guía, y un despliegue tan impresio-
nante como demoledor de elementos históricos y conceptuales, Sonia
describe los últimos años de políticas sociales en la Argentina.
Avanzando sobre las especificidades de la década de los ’90, Magda-
lena Chiara y Mercedes Di Virgilio identifican los cambios que se pro-
dujeron en el sentido y en las formas de la gestión de políticas sociales.
Uno de esos cambios, insuficientemente reconocido por la dimensión
d e sus c o nsec uenc ias, resid e en la c entralid ad q ue lo s niveles
subnacionales del Estado –las provincias y los municipios- adquirieron
en la ejecución de políticas. A partir del estudio en detalle de dos pro-
gramas sociales clave de la década en el Gran Buenos Aires, Magdalena
y Mercedes describen las brechas que se establecen entre las condicio-
nes socioeconómicas de la población, los lineamientos de política de
los programas sociales con financiamiento externo, y las condiciones
locales de implementación. El estudio muestra que los “espacios locales
de gestión” que se abren para zanjar estas brechas son una función de
las capacidades institucionales que ponen en juego los municipios en
ese proceso y del tipo de estrategias desplegadas por los mismos. En ese
cruce de autonomía-heteronomía se juega la posibilidad de gestionar
localmente los programas de manera articulada con otras intervencio-
nes de política social.
Susana Hintze profundiza en los dilemas del funcionamiento actual
de la política social argentina desde la perspectiva del formidable ins-
trumento, tan técnico como político, de la evaluación. Su artículo pro-
pone hipótesis sobre las experiencias y prácticas de evaluación de pro-
gramas sociales en la Argentina y sus alternativas futuras. Aunque deli-
beradamente evita hacer una “evaluación de las evaluaciones”, Susana
postula que el peso que la evaluación ha ido adquiriendo en el discurso
político y técnico guarda poca relación con los recursos puestos en jue-
go en este campo en la Argentina o con su utilización como herramienta
de gestión. Para Hintze, si el éxito de la evaluación pasa por su capacidad
de incidir sobre las decisiones político-técnicas de transformación de un programa,
la mayor parte de las evaluaciones realizadas hasta ahora en la Argenti-
na habrían fracasado. Y lo seguirían haciendo mientras no se modifique
el sentido de los procesos de evaluación a través de su efectiva conversión en
prácticas sistemáticas que se constituyan en herramientas de gestión.
15
Luciano Andrenacci
Con la presentación de Ana Lourdes Suárez se abordan los proble-

mas de la política social argentina desde el punto de vista de los cam-
bios en la estructura social y las condiciones de vida de la población.
Ana Lourdes toma como propia la hipótesis por la cual una de las prin-
cipales consecuencias de la degradación socioeconómica masiva que
sufrió la Argentina de los años ’90 fue un proceso de fragmentación y
segregación social, relevable tanto en el ámbito espacial como en formas
y calidades de vida. Su trabajo se concentra en describir, con herra-
mientas cualitativas y cuantitativas, el aislamiento de los sectores más
visiblemente perjudicados por el proceso de aislamiento residencial y
social.
El trabajo que firmamos con Lidia Ikei, Elina Mecle y Alejandro
Corvalán aborda el multifacético “Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupa-
dos”. En él desarrollamos una descripción del contexto de aparición;
de las características de su diseño y de los dilemas de sus modos de
implementación. Finalmente, intentamos contribuir al debate de su sig-
nificado desde el punto de vista de las estrategias de política asistencial,
desde el punto de vista de sus objetivos explícitos (la reducción de la
pobreza y de la desigualdad) e implícitos (la contención del conflicto
social), y desde el punto de vista del modelo de política social de la
Argentina contemporánea.
Mariana Barattini nos llama la atención sobre un campo de proble-
mas abundamentemente discutido pero insuficientemente tematizado
en términos de política social: el que se despliega entre las tramas de
nuevas organizaciones sociales y el conjunto de programas de emergen-
cia ocupacional que se transformaron en el centro neurálgico de la nue-
va política asistencial argentina. Para abordar ese campo, Mariana estu-
dia la relación entre dos programas clave –el Plan Trabajar y el Plan
Barrios Bonaerenses– y las organizaciones de trabajadores desocupados,
entre 1995 y 2001. El sentido que las organizaciones dan a los subsidios
del Estado, muestra Mariana, brota del juego entre la proyección políti-
ca y la acción reivindicativa de las organizaciones; y se transfiere a sus
lógicas de construcción y funcionamiento. A pesar de su visión crítica
de lo s pro gramas, las o rganizacio nes enco ntraro n en ello s medio s
insustituibles para hacer frente a la coyuntura socioeconómica de la
población que representaban, así como estrategias clave para su conso-
lidación como actores con capacidad de convocatoria y presión.
16
María Rosa Neufeld y María Cristina Cravino profundizan con ins-

trumentos históricos y antropológicos el campo que se abre con el traba-
jo de Mariana Barattini, compartiendo con nosotros un producto ines-
perado de sus trabajos de investigación. Analizando el impacto de pro-
gramas sociales en organizaciones comunitarias del Gran Buenos Aires
surgió son fuerza la evocación de las circunstancias que rodearon la
crisis social de fines de los años ’80 en las principales áreas suburbanas
del país. Con la reconstrucción de esos jirones de memoria colectiva en
el contexto de la nueva crisis social de principios de siglo, María Rosa y
Cristina estudian de qué modos esos hechos constituyeron “experien-
cias formativas” a partir de las cuales sujetos anónimos, en varias partes
del país y al mismo tiempo, se convirtieron en protagonistas de la crisis y
desarrollaron tramas organizativas capaces de resolver problemas de la
vida cotidiana.
Los trabajos que siguen adoptan una mirada prospectiva para la po-
lítica social. Andrea Catenazzi y Mercedes Di Virgilio presentan un es-
tudio acerca de cómo las nuevas desigualdades y distancias sociales de
la Argentina contemporánea se plasman en la ciudad dando lugar a
procesos de multifragmentación social y segregación residencial. Para
aislar convenientemente esos fenómenos, realizan un análisis crítico de
las formas clásicas de medir el déficit urbano, intentando la construc-
ció n de un indicado r más co mprehensivo , el de las condiciones de
habitabilidad. Andrea y Mercedes, pasando revista crítica a lo hecho en
materia de políticas urbanas en la región metropolitana de Buenos Ai-
res, proponen finalmente modos de potencial intervención multisectorial,
orientada hacia la integración socioespacial, que denominan política de
ciudad.
Adriana Rofman y Marisa Fournier discuten perspectivas y expe-
riencias de “desarrollo local”. Detrás de la “moda”, del tono predomi-
nantemente prescriptivo y de la variedad de intereses que la estrategia
ha despertado en instituciones y gobiernos durante los últimos años,
Adriana y Marisa observan una redefinición profunda de los enfoques
de la intervención social. Esa redefinición está marcada por la necesaria
integralidad que el enfoque de desarrollo local requiere, cruzando fe-
nómenos sociales, económicos y políticos en un ámbito definido por su
naturaleza espacial y por sus tramas organizacionales. El capítulo reali-
za una revisión crítica de los modelos teórico-normativos predominan-
17
Luciano Andrenacci
tes; y amplían la perspectiva a través del estudio de iniciativas recientes,

ricas en enseñanzas.
Ana Luz Abramovich y Alberto Federico-Sabaté nos llaman la aten-
ción sobre el carácter transicional de la época que estamos viviendo,
tanto en el plano de las transformaciones materiales como en el de las
ideas. Luego de trazar un desolador panorama de las características del
tejido económico y laboral en la Argentina contemporánea, así como de
la imposibilidad de abordar esas cuestiones con instrumentos de políti-
ca tradicional (crecimiento, expansión del sector informal, impulso de
los microemprendimientos y PyMEs, políticas sociales compensatorias y
asistencialistas), Ana Luz y Alberto emprenden una decidida defensa
de las estrategias alternativas. Específicamente, sugieren estrategias de
economía social (sectores de la sociedad civil formados por organizacio-
nes económicas sin fines de lucro, apoyadas en el asociativismo espon-
táneo y solidario de los sectores más humildes) y de economía popular (
una economía con objetivos de reproducción social ampliada, que com-
bina aportes estatales con los de la sociedad civil, elaborada para socie-
dades no desarrolladas con limitada capacidad estatal de subsidio).
Para cerrar el volumen, con Fabián Repetto hacemos un racconto de
nuestra propia discusión acerca de la problemática contemporánea de
la política social argentina, desde el punto de vista de la reconstrucción
del Estado y la política pública en la experiencia latinoamericana. Ar-
gumentamos que una voluntad político-técnica que se fijara esa recons-
trucción como objetivo debe interrogar el problema clave de la relación
entre institucionalidad de la política social, modelos de ciudadanía y
capacidades estatales entendidas como mucho más que recursos admi-
nistrativos. Sólo este enfoque complejo y estratégico, aventuramos, po-
dría dar cuenta de los desafíos contemporáneos que plantean una cues-
tión social grave combinada con la devastación del poder organizador y
regulador del Estado nacional.
La mayoría de estos trabajos provienen de la investigación y la do-
cencia en el contexto del Área de Modos de Vida y Política Social y de la
Licenciatura en Política Social, ambos del Instituto del Conurbano, en
la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (UNGS); tareas que tuve la
responsabilidad (y el gusto) de coordinar en varias oportunidades, en-
tre 2001 y 2003. Así, el trabajo que firmamos con Daniela Soldano estu-
vo originado en el armado y dictado de las currículas de Teorías de la
Política Social y Política Social. El estudio de Magdalena Chiara y Mer-
18
cedes Di Virgilio recoge el trabajo de varios proyectos de investigación y

de la preparación y dictado de las asignaturas de gestión de política
social. El capítulo que suscriben María Rosa Neufeld y María Cristina
Cravino da cuenta de elementos surgidos en el seno de la investigación
entre receptores de programas sociales, así como del dictado de las asig-
naturas con enfoque antropológico de nuestra carrera. El escrito de
Susana Hintze, finalmente, proviene de su vasta experiencia profesio-
nal en el tema, mucha de la cual fue vo lcada en las asignaturas de
formulación y evaluación de programas y proyectos sociales de nuestra
Licenciatura.
Otros capítulos de este libro provienen de trabajos realizados por
investigadores de otras áreas del mismo Instituto y otros institutos de la
misma universidad, así como de investigadores que convirtieron a nuestra
área en ámbito de discusión y marco de producción. Mariana Barattini
nos ofrece una parte importante de su tesis de Licenciatura alrededor
de la relación entre la política social y las nuevas formas de organiza-
ción y protesta social, que tuve el honor de codirigir junto a Maristella
Svampa, del Instituto de Ciencias de la UNGS. Ana Lourdes Suárez
comparte con nosotros parte del fruto de su investigación en condicio-
nes de vida de la población más vulnerable del Gran Buenos Aires,
trabajo financiado por el Consejo Nacional de Investigaciones Científi-
cas y Tecnológicas (CONICET) y radicado en nuestro Instituto. Andrea
Catenazzi y Mercedes Di Virgilio exponen el resultado de un trabajo
que cruza las áreas de política social y de urbanismo del Instituto. Adriana
Rofman y Marisa Fournier nos dan acceso al trabajo que realizan en la
problemática del desarrollo local en el área metropolitana. Ana Luz
Abramovich y Alberto Federico, por último, nos conceden parte del
producto de sus reflexiones e investigaciones en marcha en nuestro
Instituto en torno a la economía social en la región metropolitana.
El resto de los trabajos proviene de investigadores que, de uno u
otro modo, han estado vinculados a esta experiencia de intentar otra
universidad pública. Sonia Álvarez, de la Universidad Nacional de Sal-
ta, investigadora que participó en innumerables actividades académicas
con nosotros, nos da el privilegio de editar partes esenciales de su Tesis
de Doctorado, escrita tras años de trabajo en la política social salteña; y
defendida recientemente en la Universidad de Sevilla. Con Alejandro
Corvalán, Lidia Ikei y Elina Mecle combinamos en un capítulo el traba-
jo que, sobre el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, ellos
19
Luciano Andrenacci
realizaron en mi asignatura Teoría de la Política Social de la Maestría en

Políticas Sociales de la Universidad de Buenos Aires. El trabajo que
firmamos con Fabián Repetto, por último, surge de la combinación de
preocupaciones acerca de los desafíos que implica la reconstrucción de
la política social del Estado argentino. Refleja una discusión que com-
partimos en asignaturas que dictamos en paralelo en la UNGS y en la
UBA, en incontables foros; y desde hace poco (más que nunca) en nues-
tros sendos destinos guatemalteco y limeño como capacitadores del Ins-
tituto Interamericano de Desarrollo Social (INDES), del Banco Intera-
mericano de Desarrollo (BID).
Todos los trabajos aquí reunidos reflejan producciones y discusio-
nes en curso, elaboradas para dar cuenta de una coyuntura tan dramá-
tica como pletórica de complejidad. Se los ofrece al público en la con-
vicción de que pueden ser de utilidad para extender el debate de los
pensadores y colaborar con el diseño de estrategias para los gestores de
la atribulada política social argentina. Tanto más cuanto que la coyun-
tura de nuestro país es esperanzadora respecto de la revisión crítica del
pasado reciente y la búsqueda de alternativas en la reconstrucción de la
trama social de nuestra república y de la capacidad organizadora de su
Estado.
Como todo libro, hay un número grande de personas que sin firmar-
lo lo hacen posible de modos directos o indirectos. Sería imposible
hacer a referencia a todos ellos; pero quiero en particular agradecer a las
autoridades del Instituto del Conurbano de la UNGS –Dirección, Coor-
dinación de Investigación y Consejo– por defender, aún en contextos
extremadamente adversos, la disponibilidad de fondos para publica-
ciones. Del mismo modo, ese agradecimiento se extiende a las autorida-
des de la UNGS; y en particular a las personas a cargo de la Editorial,
siempre dispuestas a lidiar con éxito en el difícil mundo de las publica-
ciones.
Buenos Aires y Lima, febrero de 2005
20
Apro ximació n a las teo rías
de la po lítica so cial a par tir
partir
del caso argentino 2
Daniela Soldano3 y Luciano Andrenacci4
If you forget my name

you will go astray
like a killer whale
drowned in a bay
Björk, en Bachelorette
Intro d uc c ió n
Durante los últimos veinte años del siglo XX se registraron im-

portantes cambios en el funcionamiento de tramas y estructuras sociales
de los países capitalistas, así como en los modos que en ellos adquieren
2
Muchas de las ideas que aquí presentamos se deben a cuatro intensos años de trabajo
conjunto (1999-2002) en la asignatura Teorías de la Política Social de la Licenciatura en
Política Social de la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (UNGS); así como a innume-
rables discusiones con estudiantes que pasaron por esa materia en 2000, 2001 y 2002; y
con estudiantes de posgrado de la Maestría en Políticas Sociales de la Universidad de
Buenos Aires (UBA) 2000 y 2002. Agradecemos también a Alberto Barbeito, del Centro
Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (CIEPP); a José Luis Coraggio (UNGS);
a Rosalía Cortés, de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO); a Claudia
Danani (UNGS); a Fernando Falappa (UNGS); a Silvio Feldman (UNGS); a Marisa Fournier
(UNGS); a Estela Grassi (UBA); a Daniel Lvovich (UNGS) y a Adriana Rofman (UNGS),
entre muchos más, por el comentario y la discusión de muchas de estas ideas en versiones
anteriores de este trabajo o en foros formales o informales.
3
Instituto del Conurbano, UNGS (dsoldano@ ungs.edu.ar); y Facultad de Ciencias Sociales
(UBA).
4
Instituto del Conurbano, UNGS (landrena@ ungs.edu.ar), Argentina; y Programa de Ca-
pacitación en Gerencia Social del Instituto Interamericano de Desarrollo Social (INDES-
BID) y el Fo nd o d e C o m p ensac ió n y Desarro llo So c ial ( FO N C O DES) , Perú
(landrenacci@ foncodes.gob.pe).
Luciano Andrenacci
las intervenciones sociales del Estado. Se puede encontrar coinciden-

cias en la literatura alrededor de dos conjuntos de cuestiones. En pri-
mer lugar, que los cambios en el funcionamiento de la economía capita-
lista han producido transformaciones en los modos de integración y en
los problemas que se suelen entender como “cuestión social”. En segun-
do lugar, que de una política social cuyo centro de gravedad se situaba
en la extensión de protección pública a través del empleo formal y de
grandes instituciones universalistas, se tiende a pasar a otra cuyo centro
de gravedad es la lucha contra la pobreza y el refuerzo de una red de
seguridad mínima “por detrás y por debajo” del mercado de trabajo.
La literatura suele englobar esos procesos como de crisis y transfor-
mación de un modelo de dinámica socioeconómica, de producción y
reproducción de modos de vida, de regulación pública del mercado de
trabajo y de la protección social, de formas específicas de gobernabilidad
y legitimidad: los años del “Estado Social”. El Estado Social, de manera
muy general, supuso un tipo de intervención estatal en la economía
capitalista tendiente a garantizar un piso homogéneo y relativamente
alto en las condiciones de vida de la población a través de la “socializa-
ción” o “desmercantilización” de una parte importante de los costos de
reproducción de individuos, familias y grupos; así como de un conjun-
to de condiciones estrictas para el funcionamiento del mercado de tra-
bajo. Estas lógicas constituyeron en gran medida, y de diferentes mo-
dos, objetivos de política social en los países capitalistas desde la déca-
da de 1930 hasta la década de 1980, desde los “Estados de Bienestar” de
los países centrales hasta los “Estados Desarrollistas” periféricos.
Aunque sea probablemente impropio hablar de un modelo sustitu-
to, resulta evidente que los Estados Sociales han sufrido importantes
cambios en las últimas décadas. La profundidad del proceso de trans-
formación en los modos de regulación pública del mercado de trabajo;
el alcance de la remercantilizació n de la pro tecció n so cial; el surgi-
miento de estrategias alternativas de gestio nar el desenganche entre
empleo formal y protección social; la privatización parcial o total y la
desuniversalización de los esquemas públicos; la concentración de es-
fuerzos en programas específicos y focalizados de intervención asistencial;
todo muestra el surgimiento y consolidación de nuevos modelos de
política social, relativamente diferenciados de los predecesores.
Acaso la magnitud del cambio exceda a un enfoque de política pú-
blica tradicional, como sugeriremos aquí. Si se concibe al Estado como
22
un actor homogéneo y externo al mundo social, que sólo percibe a las

cuestiones socialmente relevantes como inputs, capaz de negociar con
otros actores “civiles” que se escinden del mundo social, y de producir
políticas públicas como outputs dirigidos a obtener y garantizar equili-
brios, la dimensión de los cambios contemporáneos queda reducida a
un dilema de estrategias técnicas y de negociación. Ciertamente, esto es
lo que predomina en el campo de la política social contemporánea, en
particular en la Argentina: técnicas de adaptación del gasto público
social, estrategias de contención de un conflicto social percibido como
inevitable, búsqueda de alternativas escindidas del funcionamiento real
del mercado de trabajo.
Sin duda estas estrategias revisten enorme importancia en una co-
yuntura de degradación de las condiciones de vida como la de los últi-
mos años. El riesgo es, sin embargo, no percibir la profundidad del
proceso de cambio, la complejidad de las tramas que lo subyacen; y en
consecuencia ni siquiera poder dimensionar las estrategias de política
pública a la trama de actores e intereses en juego, o a las nuevas singu-
laridades de la cuestión social contemporánea. Una perspectiva más
amplia, sugeriremos, supone ajustar la observación a los modos en que
se produce el proceso de integración social, a cómo se define y cambia
la aparentemente permanente “cuestión social”, y por lo tanto, a cómo
se entiende una política social que excede una taxonomía evolutiva de
políticas públicas. Supone además dejar de pensar en términos de cri-
sis. Los cambios están lo suficientemente consolidados como para supo-
ner que estamos viviendo una etapa nueva de las economías capitalistas
y de los modos de integración social; inescindible de unas modalidades
de intervención social del Estado irreductibles a estrategias de gestión
de una crisis coyuntural.
El mundo contemporáneo se enfrenta a la paradoja de una integra-
ción física, económica y cultural con escasos precedentes, y, al mismo
tiempo, a la reapertura de un proceso centrífugo en los modos de inte-
gració n so cial, similar quizás a la que llevaba a co njeturar a Émile
Durkheim acerca de las formas de la solidaridad social. Esto no consti-
tuye una exageración. Está presente tanto en el redescubrimiento de la
marginalidad urbana en países centrales, como en la nueva dureza de la
pobreza periférica; en la persistencia de desigualdades socioeconómicas
estructurales, como en la fuerte segmentación socioespacial de nuevo
tipo en las ciudades. Desde este punto de vista la política social predo-
23
Luciano Andrenacci
minante en el mundo contemporáneo –un conjunto de estrategias ten-

dientes a contener las consecuencias de la absorción diferenciada del
mercado de trabajo, de bajo costo relativo y rápidamente ejecutables–
constituye un elemento inseparable del proceso de desintegración so-
cial, cuya dimensión fallamos en comprender desde un enfoque analí-
tico simplista de la políticas públicas.
La Argentina es, al mismo tiempo que un ejemplo más de esto, un
caso límite. De los desarrollismos periféricos, fue uno de los más capa-
ces de crear un mercado de trabajo capitalista, garante de condiciones
de vida relativamente homogéneas y altas para un sector numéricamen-
te predominante de la población. Protagonista asimismo de una de las
crisis más profundas de las naciones periféricas a fines del siglo XX, la
metamorfosis de los regímenes de integración social y las modalidades
de la política pública fueron singularmente rápidas y dramáticas. En
semejante contexto, tanto la política social del siglo XX argentino como
sus cambios recientes, argumentamos, no han sido comprendidas de
manera suficientemente sistemática.
En este trabajo formalizamos unas hipótesis conceptuales que nos
han servido para abordar esta cuestión en el campo académico; y que
pretenden tanto dar cuenta de algunos de esos déficits como servir al
abordaje de las singularidades del proceso contemporáneo.
Para ello, en primer lugar, nos aproximaremos a las teorías de la
política social desde la producción que ha discutido a la política social
argentina en los últimos años. Allí veremos que los estudios han incor-
porado, de manera paralela a la profundización de los cambios en la
estructura social y en los modos de intervención del Estado, una visión
crecientemente compleja del problema. El punto de referencia de casi
todos los estudios, como veremos, tanto en calidad de horizonte con-
ceptual como en calidad de horizonte ideológico, sigue siendo el Esta-
do Social. En el segundo apartado, por lo tanto ofrecemos una mirada
sobre el Estado Social dirigida a “ordenar la historia” de la política so-
cial co mo co ndició n de co mprensió n de la especificidad de nuestra
propia época. En tercer lugar presentaremos nuestras propias hipótesis,
con cierto nivel de ambición: que constituyan un modo útil de abordar
la problemática de la política social argentina, tanto en perspectiva his-
tórica como en clave contemporánea.
24
Las teo rías d e la p o lític a so c ial en el d eb ate

argentino
En la Argentina no hay trabajos sistemáticos que hayan reconstruido

la historia de la política social como historia de un Estado Social o
Estado de Bienestar. Las monografías de historia de aspectos específicos
o etapas precisas de la política social argentina son escasas; y hay am-
plias zonas de vacío historiográfico, especialmente para la segunda mi-
tad del siglo XX. Quizá la forma en que se gesta el Estado Social argen-
tino y el enorme dramatismo de los cambios de régimen político por los
que atravesó –contrastantes con la relativamente menor importancia de
problemas sociales tales como la desigualdad de ingreso, el desempleo o
la pobreza– hayan restado interés al enfoque de política social. De todas
maneras, también en los países centrales la preocupación por recons-
truir la historia de la política social fue activada por la propia crisis de
los Estados de Bienestar.
La producción local parece ser paralela al “redescubrimiento” de la
cuestión social contemporánea que hace la propia transición a la demo-
cracia a partir de 1983, y más claramente luego de las sucesivas crisis
macroeconómicas que el país vive desde 1984. Antes del blackout acadé-
mico que significó la dictadura militar, los estudios del sistema de segu-
ros sociales o de la política laboral parecen haber sido inescindibles,
por ejemplo, de los análisis de la relación Estado-sindicatos. Los estu-
dio s so bre el sistema de salud, el sistema educativo , o la po lítica
asistencial, seguían carriles temáticos y disciplinarios no cruzados por
enfoques de política social con pretensión abarcativa. Resulta lícito ar-
gumentar, pues, que el debate académico de política social es reciente y
constituye un campo abierto.
¿Cómo ha recortado y definido la literatura argentina, desde el ’83, a
la política social5 ? Una forma extendida ha sido considerar “políticas
sociales” a las formas secundarias de distribución del ingreso o formas
redistributivas (por oposición a las primarias, distributivas, que serían
5
Presentamos aquí una síntesis de los abordajes más difundidos, sin pretensión de
exhaustividad.
25
Luciano Andrenacci
estrictamente económicas) 6 . Bajo este rubro se suelen incluir tres gran-

des campos de política: el del sistema de seguridad social (en Argentina
esencialmente el sistema de pensiones de retiros e invalidez o sistema
previsional y el de seguros de salud u Obras Sociales); el campo de las
grandes instituciones públicas universales (la salud pública, el comple-
jo educativo público); y las intervenciones públicas puntuales sobre
individuos o grupos “de riesgo” (la política asistencial propiamente di-
cha). Estos enfoques contribuyeron a delimitar por primera vez, en for-
ma de taxonomías de la política pública, el campo de discusión de la
política social en la Argentina.
En la versión probablemente más sugerente de este modo de ver la
po lítica so cial, Ernesto Isuani distinguía desde el CIEPP (Centro
Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas), en la Argentina
previa a la década de 1990, la política social de la política económica,
llamándole “Estado de Bienestar” a la primera y “Estado Keynesiano” a
la segunda. El Estado de Bienestar (EB) aparecía como un “conjunto de
instituciones públicas supuestamente destinadas a elevar la calidad de
vida de la fuerza de trabajo o de la población en su conjunto y a reducir
las diferencias sociales ocasionadas por el funcionamiento del mercado.
Ellas operarían en el terreno de la distribución secundaria del ingreso
mediante transferencias monetarias directas (pensiones, prestaciones por
desempleo o asignaciones familiares) o indirectas (subsidio a productos
d e c o nsum o b ásic o ) , p ro visió n d e b ienes ( p ro gram as d e
complementación alimentaria) y prestación de servicios (educación o
salud). El establecimiento de regulación protectoras de las condiciones
de trabajo (higiene en fábricas), del medio ambiente o de la calidad de
bienes y servicios, es finalmente otro instrumento del EB” 7 .
La lógica de desarrollo del EB había sido determinada por la doble
necesidad de mantenimiento del orden social y de generación de legiti-
midad para el Estado capitalista. La institución central del EB de Isuani
era, naturalmente, el sistema de seguros sociales. De allí la centralidad
de la figura del canciller Otto Von Bismarck y de la política social del
Imperio Prusiano, que en las últimas dos décadas del siglo XIX crea un
6
Ver TENTI FANFANI, Emilio: Estado y pobreza: estrategias típicas de intervención; Buenos
Aires, CEAL, 1989; ISUANI, Ernesto: “Bismarck o Keynes: ¿quién es el culpable?”; en
ISUANI, Ernesto; LO VUOLO, Rubén y TENTI FANFANI, Emilio: El Estado Benefactor. Un
paradigma en crisis; Buenos Aires, Miño y Dávila/CIEPP, 1991.
7
ISUANI (op. cit.), p. 11.
26
esquema de seguros contra riesgos de la vida activa (accidentes de traba-

jo, enfermedad, vejez y muerte) a escala nacional y regulado, por pri-
mera vez, directamente por el Estado. El Estado Keynesiano (EK), mu-
cho más reciente como esquema de política pública, estaba compuesto
por un conjunto de instrumentos de regularización anticíclica de las
fluctuaciones de la economía (políticas fiscal, monetaria y crediticia).
Para Isuani, en 1991 todo parecía indicar “que mientras el EK fue un
período en el desarrollo del capitalismo que acabó minando la lógica de
acumulación del capital, el EB lo antecedió, creció enormemente a su
amparo y está en condiciones de sobrevivir sin él” 8 .
Co ntempo ráneamente a Isuani, o tro s trabajo s co ntribuyero n a
relativizar esta taxonomía, en la dirección de entender a la política so-
cial como un complejo de intervenciones en el seno de las cuales resul-
taban inescindibles los roles de la política económica y de la política
social. En ese sentido fueron los trabajos de Rosalía Cortés y Adriana
Marshall, que propusieron el concepto de intervenciones sociales del
Estado (ISE), caracterizadas por la regulación directa o indirecta que
éstas ejercen sobre las condiciones de uso de la fuerza de trabajo 9 . En
trabajos previos Adriana Marshall había puesto en relación al mercado
de trabajo y los aspectos de la política social que constituían el “salario
indirecto” 10 . Se hacía cada vez más evidente, entre los ’80 y los ’90, la
dificultad de aislar a las políticas públicas, entendidas como interven-
ciones puntuales, del vacilante universo de modos de vida de los asala-
riado s.
8
Idem, p. 24.
9
Ver CORTÉS, Rosalía y MARSHALL, Adriana: Growth Model, State Social Intervention and
Labour Regulation - Argentina, 1890-1990 ; Ginebra, International Institute for Labor Studies,
1991; aparecido en Argentina como CORTÉS, Rosalía y MARSHALL, Adriana: “Estrategias
económicas, intervención social de Estado y regulación de la fuerza de trabajo. Argentina
1890-1990”; en Estudios del Trabajo nº 1; Buenos Aires, primer semestre de 1991; y
CORTÉS, Rosalía y MARSHALL, Adriana: “Política social y regulación de la fuerza de
trabajo”; en Cuadernos Médico-Sociales n° 65-66; Rosario, 1993.
10
Ver MARSHALL, Adriana: El mercado de trabajo en el capitalismo periférico. El caso de
Argentina; Santiago de Chile, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO),
1978; MARSHALL, Adriana: “El ‘salario social’ en la Argentina”; en Desarrollo Económico;
vol. 24, no. 93; Buenos Aires, abril-junio de 1984; MARSHALL, Adriana: Políticas públicas
y transferencia de ingresos: el “salario indirecto” antes y después de 1976 ; Documento de Inves-
tigación n° 34; Buenos Aires, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO),
noviembre 1985; y MARSHALL, Adriana: “Distribution du revenu, marché intérieur et
croissance en Argentine”; en Travail et Société vol. 13, n° 1; Ginebra, enero de 1988.
27
Luciano Andrenacci
En Cortés y Marshall la política social refería a los instrumentos esta-

tales de regulación de la fuerza de trabajo, las condiciones de vida y el
conflicto social. Emergían la legislación del trabajo, las políticas labora-
les en general, la “provisión estatal de bienes, servicios y transferencias”,
y el complejo de seguridad social. La política social pautaba las condi-
ciones de uso de la fuerza de trabajo, estableciendo las garantías de su
propia reproducción.
Ya entrados los años 1990 aparece una segunda generación de los
trabajos del CIEPP11 , específicamente orientados a identificar el proceso
de cambio en el complejo de política social de la Argentina. Estos traba-
jos situaron por primera vez de manera sistemática a la Argentina en el
debate internacional sobre la política social de fines del siglo XX, que es
precisamente un debate alrededor de la crisis y/o la transformación del
complejo del “Estado de Bienestar”. Para los investigadores del CIEPP12
la intervención del Estado capitalista busca obtener la continuidad de
la acumulación y de la legitimación, determinando “tipos históricos” de
capitalismo. Lo específico del Estado de Bienestar, como tipo histórico
del capitalismo, es que obtiene la reproducción sistémica a través de
una forma regulatoria que funciona como “contra-control político” de
los principios del libre mercado, alimentando un “círculo virtuoso” de
crecimiento económico combinado con integración relativamente masi-
va de la población a las relaciones salariales capitalistas. La crisis de los
Estados de Bienestar se abrió, sin embargo, cuando las intervenciones
públicas (crisis fiscal del Estado , caída de las tasas de rentabilidad)
comenzaron a comprometer tanto la obtención de legitimidad como la
continuidad del proceso de acumulación. El modo hegemónico de en-
frentar esta crisis fue restaurar la capacidad de autogobierno de los sis-
temas privilegiando el imperativo de la acumulación y retrayendo la
intervención social del Estado.
11
Ver la segunda versión de LO VUOLO, Rubén y BARBEITO, Alberto: La nueva oscuridad
de la política social. Del Estado populista al neoconservador; Buenos Aires-Madrid, CIEPP-
Miño y Dávila, 1998 (la primera versión es de 1995); y luego LO VUOLO, Rubén; BARBEITO,
Alberto; PAUTASSI, Laura y RODRÍGUEZ, Corina: La pobreza… de la política contra la
pobreza; Buenos Aires - Madrid, Miño y Dávila-CIEPP, 1999.
12
La literatura que eligen es ESPING-ANDERSEN, Gøsta: Los tres mundos del Estado de
Bienestar ; Valencia, Alfons el Magnánim, 1993; Habermas (op. cit.); LUHMANN, Niklas:
Political Theory in the Welfare State ; Berlin – Nueva Yo rk, Walter De Gruyter, 1990;
O’CONNOR, James: The Fiscal Crisis of the State ; Nueva York, St. Martin’s Press, 1973; y
OFFE (op. cit.).
28
La Argentina produjo, para Lo Vuolo 13 , un “híbrido institucional”

de Estado de Bienestar que combinaba formas universalistas y corpora-
tivas de protección social, outputs de un sistema político autoritario y
poco proclive a la negociación entre la totalidad de los actores colecti-
vos y grupos de interés. Entre la posguerra y mediados de la década de
1970, el Estado de Bienestar argentino se fundó en dos “manos” combi-
nadas. La “mano derecha” se plasmó en una economía política de susti-
tuc ió n d e imp o rtac io nes que imp lic aba transferenc ias d el sec to r
exportador al sistema urbano-industrial, incluyendo pleno empleo y
niveles salariales altos destinados a sostener la demanda efectiva a través
del consumo, lo que Lo Vuolo denomina “lectura populista” de la de-
manda efectiva keynesiana.
La “mano izquierda” operaba en tres lógicas cuyas bases fueron esta-
blecidas, precisamente, entre 1943 y 1955. El sistema previsional, una
parte importante del sistema de salud y las asignaciones familiares fun-
cionaban como una suma de cuerpos autónomos de seguro social, fi-
nanciado por cotizaciones. Este modo de organización preservaba el
estatus diferencial derivado de la posición relativa de los asalariados en
el mercado de trabajo. Al mismo tiempo, el sistema educativo y el siste-
ma básico de salud eran ofrecidos sobre bases universales (aunque este
últim o tend iese a esp ec ializarse en la atenc ió n d e sec to res no
sindicalizados) y financiados por rentas generales. Por último, una serie
de políticas focalizadas de vivienda combinaba recursos provenientes
de cotizaciones y de subsidios públicos; mientras que políticas de asis-
tencia social residuales operaban sobre los casos de extrema pobreza a
manera de intervenciones de caridad. La expansión de este sistema, en
tales condiciones, no se realizaba a través de la extensión cuantitativa de
derechos básicos universales, sino a modo de “imitación de privilegios”
entre asalariados cubiertos por los complejos de seguro de las diferentes
ramas. Así, los sectores más rezagados obtenían, a través de negociacio-
nes particularistas con el Estado, un “enganche” parcial con los sectores
que gozaban de mayores privilegios.
Ambas “manos” se combinaban, finalmente, a través de sistemas de
sostén-indexación de salarios, de la absorción en el sector público de la
mano de obra excedente, de la protección del mercado doméstico y de
13
LO VUOLO, Rubén: “¿Una nueva oscuridad? Estado de Bienestar, crisis de integración
social y democracia”; en BARBEITO y LO VUOLO (1998, op. cit.).
29
Luciano Andrenacci
la provisión pública de insumos y servicios a precios subsidiados. A

diferencia de otros Estados de Bienestar más estables y homogéneos,
estas combinaciones no se fundamentaban en compromisos entre secto-
res con la mediación del Estado, sino en pseudocompromisos que “pri-
vatizaban” partes del gasto público a través de negociaciones bilaterales
entre el Estado y determinados grupos de interés, generando “ventanas”
que atendían a intereses particulares, cajas desarticuladas e indepen-
dientes de las restricciones del financiamiento global. Entre 1955 y 1976,
la alta inestabilidad política generada por sectores que competían de
manera no cooperativa –en un juego de suma cero por pedazos de tute-
la estatal– agravó esta lógica compleja sin alterar en sustancia los princi-
pios de organización del híbrido.
Mientras tanto, la creciente importancia de la política asistencial en
el conjunto de políticas sociales comenzaba a ser evidente. En los años
‘90 también, aparecen una serie de trabajos orientados a dilucidar las
consecuencias de los cambios que colocan a la política asistencial en el
centro de la política social argentina. Estela Grassi, Susana Hintze y
María Rosa Neufeld 14 en un trabajo que se convirtió en referencia inelu-
dible para el período, indagaron en torno a la génesis y las caractéristicas
del nuevo Estado asistencialista, sosteniendo que se trataba del resulta-
do de la crisis global del modelo social de acumulación y de los intentos
por contrarrestar sus efectos. El modelo emergente, denominado por las
autoras “neoliberalismo neoconservador”, había puesto en marcha un
nuevo dispositivo legitimador en el que las políticas sociales focalizadas
(con todos sus efectos en términos de deconstrucción de ciudadanía
social) ocupaban un lugar hegemónico.
Avanzand o so b re la singularid ad d e un neo asistenc ialism o
crecientemente hegemónico en el campo de la política social, Claudia
Danani15 puso de manifiesto hasta qué punto las disputas teórico-con-
ceptuales y técnico-políticas del campo constituían a la propia pobla-
ción objeto de la intervención. En efecto, ubicadas en el centro mismo
del orden social las políticas sociales constituyen elementos axiales en
la producción y reproducción del mismo, al tiempo que responden de
14
Ver GRASSI, Estela; HINTZE, Susana y NEUFELD, María Rosa: Políticas Sociales, crisis y
ajuste estructural; Buenos Aires, Espacio Editorial, 1994.
15
Ver DANANI, Claudia: “Algunas precisiones sobre la política social como campo de
estudio y la noción de población-objeto”; en HINTZE, Susana (organizadora): Políticas
sociales: contribución al debate teórico-metodológico ; Buenos Aires, CEA/UBA, 1996.
30
manera más o menos explícita a proyectos socio-político en pugna. En

este sentido, operando centralmente en el momento de la distribución
secundaria del ingreso, las políticas sociales son constitutivas del régimen
social de acumulación impactando directamente en las condiciones de
vida (y en la reproducción de la vida en sentido amplio) y, por ende, en
la regulación de las condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo 16 .
El problema del neoasistencialismo es de particular importancia,
lógicamente, para el campo del Trabajo Social. Para Margarita Rozas
Pagaza el Estado constituye formas de institucionalidad a partir de las
condiciones exigidas por el proceso de acumulación capitalista; lo que
a su vez, del mismo modo sugerido por Danani, define los términos
so b re lo s c uales se d esarro lla la c uestió n so c ial 1 7 . Así, “dicha
institucionalidad social, que se genera a partir de la estructuración de
dispositivos, reglas de juego y decisiones y relaciones entre los actores
define la función social del Estado y, en consecuencia, orienta las res-
puestas a dicha cuestión social, clasificándolas como ‘problemas socia-
les’, y jerarquizando su importancia, en el contexto de luchas socia-
les”18 . Tanto la definición como la solución de “problemas sociales” y la
búsqueda del “bien común” a través de la política social ocurren de
manera y en la medida que las intervenciones no afectan de manera
crítica al funcionamiento del sistema.
Lo que caracteriza a la cuestión social contemporánea y las formas de
institucionalidad que la definen es la tendencia al establecimiento de
concepciones estáticas de los “problemas sociales”. Estos problemas, del
mismo modo que proponen Lo Vuolo et altrii,19 son percibidos como
necesidades puntuales de carácter transitorio que no constituyen un
producto de la forma de organización de la sociedad y que pueden ser
16
Al cierre de esta edición se publicaba LINDENBOIM, J. y DANANI, C.: Entre el trabajo y
la política. Las reformas de las políticas sociales argentinas en perspectiva comparada; Buenos
Aires, Editorial Biblos, 2003, que presumimos avanza en estos sentidos.
17
ROZAS PAGAZA, Margarita: La intervención profesional en relación con la cuestión social. El
caso del trabajo social; Buenos Aires, Espacio, 2001. Es la publicación de su tesis de Docto-
rado en Servicio Social, defendida en 2001 en la Pontificia Universidad Católica de São
Paulo, Brasil. Junto con el trabajo de PARRA, Gustavo: Antimodernismo y Trabajo Social;
Buenos Aires, Espacio, 2001; constituyen a mi entender los dos esfuerzos más importantes
de abordaje teórico de los problemas del campo del trabajo social en la Argentina.
18
ROZAS PAGAZA (op. cit.), p. 14.
19
Ver LO VUOLO, Rubén, BARBEITO, Alberto, PAUTASSI, Laura, RODRÍGUEZ, Corina: La
pobreza... de la política contra la pobreza; Buenos Aires, Miño y Dávila- Ciepp, 1999
31
Luciano Andrenacci
resueltas con estrategias de intervención cuyo núcleo problemático esencial

es la determinación de las modalidades de gerenciamiento más apropiadas.
Desde fines de la década del ’90 los núcleos problemáticos que la
literatura en política social releva adquieren densidad y refinamiento
en torno a dos cuestiones. Por un lado, se insiste sobre la imposibilidad
de pensar en estrategias racionales de intervención sobre la degradación
de las co ndicio nes de vida de la po blació n que to men a la po lítica
macroeconómica como dato y a la política social como intervención
estrictamente remedial y/o compensatoria. Por otro lado, el propio con-
junto de nuevas políticas asistenciales es puesto en tela de juicio en su
relativa irracionalidad: su tendencia a la fragmentación, su incompleta
comprensión de la complejidad de las tramas de la política pública, sus
estrategias de descentralización, privatización y focalización perversas.
La división entre política económica y política social, en el contexto
de una crítica al neoasistencialismo contemporáneo, es el objeto de pre-
ocupación del trabajo de José Luis Coraggio 20 . Para este último, políti-
cas sociales y políticas económicas son dos modalidades, separables sólo
parcialmente por técnicas y saberes especializados, de organizar las con-
diciones de vida de la población, la calidad y extensión de sus dere-
chos, los modos de integración social. La definición cada vez más habi-
tual de política social, como conjunto de intervenciones dirigidas es-
trictamente al “bienestar” de la población, está anclada para Coraggio en
una división tajante respecto de una política económica cuyos fines no
serían el bienestar, cuyas leyes serían propias y cuyas esferas deberían
p ermanec er exc luid as d e la intervenc ió n p úb lic a. En el mund o
poskeynesiano la política social acentúa más que nunca, así, su carácter
reparatorio y/o compensatorio de un mercado singularmente fragmen-
tado, constituyéndose casi exclusivamente en política dirigida a aliviar
la pobreza. Abandona así el objetivo otrora central de reintegrar la so-
ciedad, moderando las diferencias extremas, para operar en el terreno
de la legitimación a la distribución de ingresos y de propiedad que
realiza el sistema económico. Es en ese contexto que Coraggio presenta
el proyecto de un conjunto de “políticas socioeconómicas” tendientes a
desarrollar una economía “popular”, “del trabajo” o “social”, formas de
economía capaces crear tejido social solidario, en lugar de intervencio-
20
Ver CORAGGIO, José Luis: Política social y economía del trabajo. Alternativas a la política
neoliberal para la ciudad; Buenos Aires-Madrid, UNGS-Miño y Dávila, 1999, capítulo I.
32
nes enderezadas a compensar necesidades insatisfechas en receptores

pasivos de política pública.
Como se sostuvo anteriormente, otro trabajo de referencia clave es el
de Lo Vuolo et altrii21 en el que se sostiene que “la pobreza, como catego-
ría socioeconómica, es un terreno de disputa discursiva y política”. Tra-
bajando a partir de una definición amplia de pobreza (entendida como
una forma de vida caracterizada por el acceso insuficiente a ciertos ele-
mentos básicos para el logro del bienestar) los autores proponen susti-
tuir las definiciones “subjetivistas” (ligadas a los procesos perceptivos de
los pobres) por otra, centrada en la descripción de las condiciones del
medioambiente que signa a las condiciones de vida. En otras palabras
un concepto de pobreza estrechamente vinculado al de bienestar, a par-
tir del cual queda definido un campo de actuación más amplio para las
intervenciones sociales del Estado que aquel que subyace a las interven-
ciones “compensatorias” basadas en la idea de “reparación de daños”.
En efecto, la forma que adquirió el complejo de políticas (cuya crí-
tica confiere razón de ser al libro) produjo, recurrentemente, interven-
ciones poco estratégicas que “amarraron” a las personas en la situación
de carencia; a la vez que perfeccionaron los dispositivos de discrimina-
ción entre “pobres merecedores” y “no merecedores” de asistencia. No
obstante, resulta interesante remarcar, que la políticas sociales dedica-
das a “luchar contra la pobreza” no se agotan en los programas focalizados
sino que involucran a todas las políticas que distribuyen “capacidad de
demanda” en las personas, sea regulando la distribución del ingreso
mo netario co mo pautando la distribució n de la “mo neda so cial”, es
d ec ir, aq uello s b ienes y servic io s sujeto s a algún régim en d e
“desmercatilización”.
Un concepto estrecho de pobreza, como el que impregna las defini-
ciones hegemónicas, dispone un campo acotado de intervención y con-
solida, como ya se ha dicho, un modo de regulación estático e infruc-
tuoso. Para Lo Vuolo, et altrii la Argentina constituye el prototipo de
“po breza de la po lítica co ntra la po breza”, en la medida en que las
formas de intervención operan a partir de una definición sesgada de la
cuestión social que da origen a una forma de “regulación estática”. En la
consolidación de dicho “modo de regulación” han jugado un impor-
tante rol organizador las visión “técnico-liberal” y “caritativa” del campo
de las políticas sociales contemporáneas.
21
LO VUOLO et altrii (1999, op. cit.)
33
Luciano Andrenacci
Los “modos de regulación estática” no tienen como objetivo superar

el problema sino “gestionarlo”, a fin de que quede resguardado el prin-
cipio de organización social y el “resto de la sociedad” en su conjunto.
Por el contrario, un concepto amplio de pobreza habilita a intervenir
sobre las trayectorias “hacia la pobreza”. Buena parte del libro tiene
como objetivo presentar un concepto de pobreza fértil para dar cuenta
de los procesos de cambio en la estructura social Argentina. En ese
sentido, los autores se abocan a “calibrar” las categorías de precariedad
laboral y vulnerabilidad social, sosteniendo que ambas expresan las for-
mas que adquirido la cuestión social en Argentina contemporánea.
Finalmente, la adopción de dicho concepto amplio y dinámico po-
sibilitaría el despliegue de un régimen de coberturas también amplias
co n finalidades preventivas que o peraría, centralmente, so bre el
medioambiente, creando arreglos institucionales inclusivos. La propuesta
central de los autores se aboca a la construcción de una red de seguri-
dad en los ingresos basada en la noción de ingreso ciudadano, cons-
trucción que implica la promoción de un nuevo sistema de conceptos y
valores sobre la pobreza y que asume el protagonismo de las políticas
económicas en la determinación de la forma de la cuestión social y, por
ende, en su transformación.
Otra perspectiva relevante para el análisis del campo y la crítica al
sesgo neoasistencialista de las políticas sociales contemporáneas se des-
pliega en el libro de Fabián Repetto 22 . Este trabajo propone un enfoque
político-institucional para el análisis de la gestión pública dirigiendo el
foco de interés hacia la centralidad de las políticas contra la pobreza en
el mapa de intervenciones sociales del Estado latinoamericano durante
los ochenta y noventa. Partiendo del supuesto de que las políticas pú-
blicas constituyen un interesante punto de mira para reconstruir las
relaciones Estado-sociedad y las interacciones entre los distintos actores
el modelo conceptual de Repetto propone reconstruir la forma de la
matriz política, los actores, las instituciones en tanto reglas de juego y
las capacidades institucionales del Estado. “El modo en que la política
y la estructura socioeconómica se relacionan mutuamente a través de la
interacción de los principales actores en el marco de una cierta matriz
22
REPETTO, Fabián: Gestión pública y desarrollo social en los noventa. Las trayectorias de
Argentina y Chile. Buenos Aires, Prometeo, 2002.
34
política, impactará en términos de restricciones y estructura de incenti-

vos en el plano más específico de las políticas públicas” 23 .
Abocado a analizar la dinámica política y los cambios socioeconómicos
en Argentina y Chile de los últimos 25 años, el autor propone hipótesis
explicativas acerca de la descomposición de la matriz de centralidad
estatal que dio lugar a reglas de juego y entramado s institucio nales
novedosos. El caso argentino muestra la construcción de una nueva
institucionalidad y un nuevo mapa de actores estratégicos tras el cambio
en las reglas de juego: en el campo de la política, la democracia; en el
socioeconómico, las reformas estructurales. La nueva institucionalidad
circunscribió las políticas contra la pobreza a una oferta creciente de
programas focalizados -primero improvisados y luego descoordinados-
pero siempre ineficientes a la hora de reintegrar sujetos. La capacidad
de gestión pública (administrativa y política) del Estado en la arena de
las intervenciones sociales se ha visto severamente limitada, operando
sobre una institucionalidad que “fomentaba la exclusión social y obsta-
culizaba la coordinación de sectores y juridicciones”; una “estrategia
acotada”, en términos del autor.
Co mo co nsecuencia de la baja capacidad de gestió n pública, las
políticas contra la pobreza exhibieron un mal desempeño de las institu-
ciones públicas estatales: asignación de recursos ineficiente (o poco efi-
ciente), segmentación de la cobertura, incoherencias reiterados (o como
rasgo dominante) pero sobre todo, inadecuación a las características del
núcleo duro de la pobreza (a juicio del autor, los problemas de conse-
cución de ingreso)
Por último, los trabajos más recientes en clave teórica han tendido a
“refinar” los estudios en términos de política social, apartándolos del
análisis de po líticas públicas hacia una mirada más decididamente
comprehensiva de la relación entre cuestión social y política social. Para
Estela Grassi24 los problemas sociales expresan, en última instancia, la
23
REPETTO (op.cit.) p. 23.
24
Ver GRASSI, Estela: “Procesos político-culturales en torno al trabajo. Acerca de la
problematización de la cuestión social en la década del ’90 y el sentido de las ‘soluciones’
propuestas”; en Sociedad n° 16; Buenos Aires, noviembre de 2000. Se trata de una síntesis
de los argumentos centrales de la tesis doctoral de Grassi: Políticas y problemas sociales en la
construcción del Estado neoliberal asistencialista (1990-1998). Aportes a la antropología política en
la Argentina; Buenos Aires, Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires,
1999. Estas ideas fueron sistematizadas en GRASSI, Estela: Políticas y problemas sociales en la
sociedad neoliberal. La otra década infame (I) ; Buenos Aires, Espacio, 2003.
35
Luciano Andrenacci
tensión fundante o constitutiva de las sociedades capitalistas occidenta-

les: iguald ad - auto no m ía juríd ic o - p o lític a versus d esiguald ad -
heteronomía socioeconómica. Pero la forma en que estos problemas se
presentan (se definen, se contextualizan, se conjeturan sus causas y se
anticipan sus soluciones) refleja al mismo tiempo las condiciones de
hegemonía imperantes en esa organización social en ese momento 25 . Si
la tensión fundante explica la cuestión social, las formas que esta toma
dependen de coordenadas espacio-temporales precisas en las que se
conjugan modos de producción y modos de dominación.
La política social del Estado es, para Grassi, “el conjunto de regula-
ciones de la vida social referidas a la participación en la producción y
reproducción ampliada de la vida”26 . Se trata de una reproducción que
excede a la sobrevivencia física, regenerando a cada vez las reglas y roles
que presiden la vida de los sujetos en una sociedad capitalista moder-
na. Estas regulaciones de la política social configuran “un orden políti-
co que, más allá de los ‘sectores’ respectivos, habilita/inhabilita determi-
nadas condiciones de lucha social (qué es lo legítimamente reivindica-
ble y por quiénes) y habilita/inhabilita determinadas condiciones de
intervención y capacidad de imposición política (cuáles son las inter-
venciones legítimas del Estado y en qué ámbitos)” 27 . Reside allí una
clave importante de la política social, ya señalada por Danani y Rozas
Pagaza (ver más arriba) e insuficientemente explorada en abordajes teó-
ricos. La política social refleja los problemas sociales (las formas en que
se manifiesta la cuestión social) y a la vez contribuye a “producirlos”.
En Grassi, entre la “tensión fundante” y la política social hay arre-
glos transitorios que se expresan en formas de Estado capaces de conju-
rar las crisis de legitimidad provocadas por la irresolubilidad estructu-
ral de la tensión fundante. Por la naturaleza del Estado capitalista, estas
soluciones son lógicamente coyunturales, aunque esa coyuntura pueda
25
Grassi parte de esa constatación para asegurar que el neoasistencialismo de la política
social argentina en los años ’90 surge de la disociación de considerar a la pobreza como
problema social, pero considerar al empleo como un problema estrictamente económico
(de agregados en el mercado de trabajo). En realidad esto es válido para cualquier proble-
ma en una organización social, es decir para cualquier problema político, en la medida en
que su existencia objetiva es menos importante que la manera en que se “devela” y se
“problematiza”; o que, siguiendo el tradicional modelo del análisis de políticas públicas,
un problema se transforma en “cuestión” y a partir de allí en política pública.
26
GRASSI (2000, op. cit.) p. 68.
27
Ibidem.
36
ser relativamente larga. El Estado de Bienestar fue (o sigue siendo) pro-

bablemente uno de esos arreglos, en la medida en que, a través de la
“estatalización” de aspectos importantes del proceso de integración so-
cial y la expansión de la protección social siguiendo las formas del dere-
cho de ciudadanía, “resolvió” momentáneamente las tensiones de la cues-
tión social moderna, tal como se presentaba a principios del siglo XX.
Como se ve, el Estado Social y la sociedad salarial, que se los conciba
en crisis o en vías de metamorfosis definitiva, siguen siendo el horizon-
te desde el cual las teorías de la política social abordan la problemática
contemporánea, como punto de referencia conceptual o incluso como
clivaje ideológico desde el cual se juzga el presente. En lo que sigue,
proponemos volver pues la mirada hacia el Estado Social.
La po lítica so cial del Estado So cial
Las políticas sociales suelen ser identificadas como aquellas políticas

públicas que tienen un objeto de intervención común, “lo social”, que
les otorga cierta especificidad. Cuáles son los confines de lo social es,
sin embargo, un aspecto tan debatido como históricamente cambiante.
Si se toma como parámetro a las políticas públicas que son presentadas
como sociales y a las disciplinas académicas que las estudian, en la
mayor parte del mundo occidental capitalista contemporáneo se abarca
bajo el concepto de política social a todas aquellas intervenciones pú-
blicas que regulan las formas en que la población se reproduce y socia-
liza (sobrevive físicamente y se inserta en el mundo del trabajo y en el
espacio sociocultural del Estado-nación); y que protegen a la población
d e situac io nes q ue p o nen en riesgo eso s p ro c eso s. Suelen
comprehenderse así los grandes universos del empleo, la educación, la
salud, los sistemas de seguridad social y la asistencia social.
Aunque muchos de estos modos de intervención e instituciones de
esas características existen desde siempre, este tipo de política social
inseparable del mundo del empleo capitalista tiene fuertes clivajes tem-
porales y espaciales. Se consolida como complejo relativamente cohe-
rente e integrado de políticas en el Estado Protector, Estado Social o
Estado de Bienestar, según los modos en que la literatura denomina a
37
Luciano Andrenacci
las formas dominantes de intervención social del Estado capitalista du-

rante el siglo XX28 . Los elementos que los enfoques en ciencias sociales
considerarán característicos de un Estado Social aparecen en Europa
Occidental durante las últimas décadas del siglo XIX. Se transforman
en rasgos “dominantes” de la política social, en los dos continentes oc-
cidentales, luego de la crisis financiera de 1929-30; y se consolidan
como tales después del fin de la Segunda Guerra Mundial. Aunque la
literatura los muestra en crisis y metamorfosis desde fines de los años
1970, se podría argumentar que siguen siendo un patrón de referencia
ineludible para comprender la política social moderna.
Un modo de ingresar a la problemática de la delimitación concep-
tual del campo de la política social es intentando separar aquello que
constituye lo específico de la política social de aquello que constituye lo espe-
cífico de la política social del Estado Social. En la comprensión analítica de
este último, un sintético trabajo de construcción de tipos ideales tiene
amplia aceptación29 , en cierto modo continuación y reacondicionamiento
del modelo clásico de Richard Titmuss30 . Para Gøsta Esping-Andersen
las dinámicas del Estado, el mercado y la institución familiar se conju-
garon, de diferentes maneras, produciendo tres “regímenes” de “capita-
lismo de bienestar”. Estos tres regímenes se caracterizaron por modali-
dades de estratificación social –diferencias de estatus y clase habilitados
por el conjunto de derechos sociales– y por grados de desmercantilización
–niveles de independencia de la po blació n respecto de lo s ingreso s
monetarios provenientes del mercado de trabajo.
28
Un excelente resumen en castellano de estas formas dominantes en PICÓ, Josep: Teorías
del estado de bienestar; México, Siglo XXI, 1990; y ALONSO, Luis Enrique: Trabajo y ciuda-
danía. Estudios sobre la crisis de la sociedad salarial; Madrid, 1° de mayo – Trotta, 1999. Fue
en realidad la “crisis” del Estado Social, desde fines de los años 1970, la que desencadenó
una creciente curiosidad por sus características y su génesis. Más de veinte años después, la
literatura tiende a ver en la “crisis” más bien un largo y lento proceso de reformas más o
menos importantes, tan largo y lento como había sido la propia “génesis”. Ver ESPING-
ANDERSEN, Gøsta: Welfare States in Transition; London, Sage, 1997 (el capítulo introductotrio
apareció como “Después de la Edad de Oro: el futuro del Estado benefactor en el nuevo
orden mundial”; en Desarrollo Económico vol. 36, no. 142; Buenos Aires, 1996).
29
Ver ESPING-ANDERSEN, Gøsta: Los tres mundos del Estado de Bienestar; Valencia, Edicions
Alfons el Magnànim – Generalitat Valenciana, 1993.
30
TITMUSS, Richard: Social Policy ; New York, Pantheon Books, 1974.
38
Cuadro 1
Los tres regímenes del Capitalismo de Bienestar en Esping-Andersen
Régim en socialdem ócrata Régim en corporativo Régim en residual

Tendencia a una
Tendencia a una

Tendencia a una heterogeneidad regulada.
segm entación relativa.
Tipo de hom ogeneidad relativa; Derechos sociales Derechos sociales
estratificación social derechos sociales am plios diferenciados según tipo
lim itados de base
de base ciudadana de inserción en elm ercado
ciudadana
de trabajo
M edio (fragm entado según

Grado de
Alto tipo de inserción en el Bajo
desm ercantilización
m ercado de trabajo)
Individuos o grupos “de

Sujeto de la Trabajador(en general, riesgo”(en general,de
Ciudadano
protección social asalariado form al) ingresos bajos,irregulares
o insuficientes)
39
Luciano Andrenacci
El valo r del mo delo de Esping-Andersen, a pesar de su relativo

esquematismo, residió en su invitación a pensar a la política social en
función de la trama política y socioeconómica en los capitalismos del
siglo XX. Aunque, como ha sido señalado 31 , el trabajo por tipos idea-
les dificulta su extensión a regímenes nacionales con otras complejida-
des, la inclusión de modalidades diversas de desmercantilización per-
mitió poner de relieve la vinculación existente entre estrategias públi-
cas tan distantes como el residualismo norteamericano y el universalis-
mo británico y escandinavo. Invitó, al mismo tiempo, a entender a la
estructura del mercado de trabajo y, de modo más general, a la estrati-
ficación social, como indivisibles de un modo de regulación pública
de la economía.
A estas c uestio nes hab ían p restad o atenc ió n lo s ec o no mistas
posmarxistas de la llamada Escuela de la Regulación, con cierto auge en
Francia y el Reino Unido entre los años 1980 y principios de los ’90 32 .
El enfoque “regulacionista” buscó una comprensión relacional33 de las
estructuras político-económicas del capitalismo en crisis de la segunda
mitad de lo s año s ’70, tratando de ro mper tanto co n las no cio nes
ontológicamente individualistas del pensamiento neoclásico, como con
las teorías generales del equilibrio y las concepciones mecanicistas de la
reproducción sistémica. Para los regulacionistas la clave residía en la
comprensión de las formas estructurales o institucionales –políticas,
sociales, económicas– que regulaban el funcionamiento de la acumula-
ción capitalista. Consolidadas en un “modo de regulación”, estas for-
mas garantizaban la continuidad de un “régimen de acumulación” has-
ta que el proceso de cambio de este último generaba un desfasaje con el
primero, produciendo una crisis.
31
Ver, por ejemplo, MORENO, Luis: Ciudadanos precarios. La “última red” de protección social;
Barcelona, Ariel, 2000. Este último, basándose en Esping-Andersen, propone un cuarto
régimen que denomina “mediterráneo”; y que sirve para caracterizar a países, como Espa-
ña e Italia, en donde la regulación proveniente de esquemas de protección familiar o de
proximidad es una clave importante del sistema de protección social.
32
Para un resumen, ver BOYER, Robert: La Théorie de la Régulation. Une analyse critique;
Paris, La Découverte, 1986.
33
Podríamos decir, de modo general, que un enfoque relacional subraya la importancia de
los fenómenos que se producen en el acto mismo de la interacción social, independiente-
mente de las trayectorias y antecedentes previos de los sujetos en cuestión. Ver, por ejem-
plo, TILLY, Charles: La desigualdad persistente; Buenos Aires, Manantial, 2000.
40
Dos modos se habían sucedido desde la expansión capitalista del

siglo XIX, uno hasta la crisis global de los años ’30; y otro desde enton-
ces hasta mediados de los ’70. La crisis de este último modo mostraba
que los procesos de evolución y cambio de los regímenes de acumula-
ción capitalistas implicaban bastante más que las formas de propiedad
privada y mercancía, tanto co mo eran indivisibles de determinado s
modos de intervención pública. Suponían un tipo de organización de
la producción y de las relaciones de los asalariados a los medios de
producción (de dónde surgió la idea de denominar fordista al régimen
de acumulación en crisis); un horizonte temporal de valorización del
capital; un modo de distribución del valor capaz de permitir la repro-
ducción de los grupos sociales; una composición de la “demanda so-
cial” que legitimara las formas de producción e intercambio; un modo
de articulación, en fin, con las formas no capitalistas coexistentes. Estas
regulaciones estaban ancladas en formas institucionales específicas: la
moneda, las relaciones salariales, la competencia, las formas del Estado
y las relaciones internacionales. En suma, los regulacionistas proponían
entender, desde la economía, la complejidad de la trama de la crisis del
capitalismo industrialista y nacionalista del siglo XX, llamando la aten-
ción acerca del modo en que un tipo de políticas sociales resultaba
inescindible del propio régimen de acumulación.
Los regulacionistas proponían entender, desde la economía, la com-
plejidad de la trama de la crisis del capitalismo industrialista y naciona-
lista del siglo XX, llamando la atención al modo en que un tipo de
políticas sociales resultaba inseparable del propio régimen de acumula-
ción. Una vez más ¿qué políticas? Sugeriremos que se puede abordar la
política de Estado Social o de Bienestar a partir de tres modalidades que
suelen aparecer combinadas, aunque son analíticamente diferenciables.
En primer lugar, una política del trabajo . La generalización del em-
pleo asalariado en los países capitalistas convirtió a las relaciones sala-
riales en el modo predominante de vida de los sectores no poseedores
de capital. Pero la política social transformó este modo de participación
en la división social del trabajo en un status garante de condiciones de vida,
asegurado contra las irregularidades del ciclo económico, contra los
riesgos individuales de la vida activa, capaz incluso de habilitar proce-
sos de movilidad social ascendente. De un modo general, esto se logra-
ba a través de políticas de pleno empleo, coherentes con el nuevo lugar
macroeconómico que ocupaban el empleo como consumo e inversión
41
Luciano Andrenacci
pública en la cosmovisión keynesiana. Los modelos tayloristas-fordistas

de organización del trabajo se basaban en la expansión cuantitativa del
empleo; y el “fordismo” como régimen de acumulación otorgaba un
lugar clave a la transferencia sistemática y negociada de una parte de las
ganancias de productividad a la estructura salarial.
El Estado, además, intervino directamente en la consolidación del
empleo como condición salarial regulando las formas que podía adquirir y las
condiciones bajo las cuales se podían firmar los contratos de trabajo . Las leyes
extendieron regulaciones de las condiciones de trabajo, incluyendo tiem-
pos y tipos de remuneración, módulos horarios mínimos y máximos,
responsabilidades en accidentes de trabajo, indemnizaciones por des-
pido. El espíritu general de esta intervención fue el de mediar entre los
intereses hasta entonces percibidos como contradictorios y conflictivos
del capital y del trabajo, garantizando una fuerte tutela jurídica de los
sectores asalariados, considerados como “eslabón débil” del equilibrio
sistémico. Un fuero judicial específico, “social” o “laboral” según las
tradiciones nacionales, desarrolló además un corpus legal y una juris-
prudencia enderezadas a garantizar esa tutela.
De manera indirecta, esta consolidación del status de los asalariados
implicó la generalización de un sistema de seguros basado en la protección
“socializada” de los riesgos de la vida activa (desempleo, accidentes de traba-
jo, enfermedad, vejez y muerte). Estos sistemas funcionaron como fon-
dos comunes habilitados para transformarse en cajas compensadoras de
gastos imprevistos, y prestadoras de pensiones de desempleo, retiro y
muerte a los aportantes y sus grupos familiares. Esos esquemas preexistían
a la intervención pública, la mayoría datando de mediados del siglo
XIX. El Estado los hizo obligatorios, regulando el acceso, la composi-
ción actuarial y las prestaciones. Los seguros sociales implicaron la trans-
formación de un riesgo individual en uno colectivo, en la medida en
que la constitución de fondos sociales preventivos pesaba de igual modo
sobre todo los salarios y cubría de igual manera todos los peligros. Pero
implicaba a la vez fuertes dosis de solidarismo mutualista, a través de
transferencias intergeneracionales, entre categorías de ingresos e inclu-
so entre ocupados y desocupados. En algunos países este solidarismo
mutualista fue incluso directamente estatizado, trasladando su fuente
de ingresos total o parcialmente de las cotizaciones (aportes) a los recur-
sos fiscales, quebrando la división entre formales e informales.
42
La política del trabajo fue la llave maestra de la política social del

siglo XX, en la medida en que la intensidad y alcance de la intervención
ordenaron a su alrededor la lógica del resto de una política social que la antecedía.
Así ocurrió con segundo universo de políticas sociales del siglo XX, la
política de servicios universales. Si bien la educación básica, la atención
primaria de salud y la infraestructura social fueron siempre preocupa-
ciones de los niveles públicos locales y regionales, su transformación en
sistemas coincidentes con las fronteras del Estado-nación, de acceso
universal y gratuito, son procesos graduales que no van más allá del
siglo XIX.
Los sistemas educativos son lentamente desprendidos (aunque nunca
completamente) de las instituciones religiosas, incorporando primero
imperativos de socialización en los símbolos y pautas culturales de los
nuevos Estados-nación, luego elementos tendientes a configurar una
oferta de mano de obra apropiada al mercado de trabajo generalizado.
Aunque en muy pocos lugares la educación pública fue obligatoria,
suprimiendo el sistema privado confesional (o simplemente diferen-
cial), la universalización de la educación pública constituyó un complejo
institucional capaz de transferir un umbral mínimo de recursos simbólicos y técni-
cos que relativizó barreras étnicas, religio sas y so cio eco nó micas. En
muchos países, además, el sector educativo público desarrolló el núcleo
de la enseñanza media y universitaria, trascendiendo los umbrales mí-
nimos y transformándose en el núcleo de la transferencia de calificacio-
nes y de desarrollo científico y tecnológico.
La salud pública debe, po r su parte, despegarse del dispo sitivo
asistencial, por la vía de la generalización y la profesionalización de la
medicina y de los establecimientos hospitalarios. Este proceso es indivi-
sible de la aparición de los imperativos de higiene y sanidad públicas
desde fines del siglo XIX, de una nueva concepción “nacional” de la
demografía, y del cambio científico-tecnológico de la propia medicina,
desde el concepto de enfermedad hasta las formas de su aislamiento y
atención. Aunque casi en ningún lugar esto implica la desaparición de
la medicina privada y asociativa, una red de hospitales públicos genera-
les y de institucio nes de atenció n especializadas tienden a cubrir al
territorio nacional.
La provisión pública de infraestructura social (condiciones de vivienda,
abastecimiento, transporte y seguridad, fundamentalmente pero no ex-
clusivamente urbanas), por su parte, es tan antigua como la existencia
43
Luciano Andrenacci
de organizaciones políticas. Las modalidades contemporáneas refieren

por una parte a los imperativos de higiene y sanidad de fines del siglo
XIX, en la medida en que el higienismo es indivisible de un modo de
intervención del Estado sobre determinados grupos de la población
percibidos como riesgosos para el conjunto. Pero por otra parte el Esta-
do del siglo XX desarrolla, incorpora o regula una plétora de servicios
de infraestructura social clave en la consolidación de la demanda agre-
gada keynesiana, tanto como de las condiciones de vida de la pobla-
ción: el transporte público, las comunicaciones, la energía. El Estado
realizó el doble juego de garantizar el acceso a la mayor parte de la
población, salvando las diferencias entre riesgos y rentabilidades de las
inversiones, y mantener el nivel de precios reales de los servicios en
umbrales bajos, reforzando indirectamente el poder adquisitivo de los
salarios.
Las políticas de servicios universales regularon, así, unos estándares
mínimos de condiciones de vida para ciudadanos y residentes legales,
una suerte de “umbral de ciudadanía” en términos de protección social.
Aunque estos modelos de política social a través del trabajo y políticas
universalizantes supusieron la gradual desaparición de políticas sobre
grupos de riesgo, la política asistencial siguió constituyendo una tercera
pata de la política social moderna, reciclada y adaptada a los nuevos
tiempos. La política asistencial creó mecanismos de transferencia de bienes
y servicios a aquellos individuos y grupos que no eran absorbidos por el
mercado de trabajo en expansión, o cuya absorción era demasiado irre-
gular y tenue como para satisfacer condiciones de vida básica en socie-
dades monetarizadas: los “pobres” en sentido contemporáneo.
Desde que las redes de proximidad y de sociabilidad primaria deja-
ron de garantizar la plena integración (o de prevenir la masiva desinte-
gración de) sujetos y grupos al Occidente feudal, hacia mediados del
m ilenio p asad o , un c o njunto d e p rác tic as e instituc io nes
profesionalizadas, más o menos públicas, gestionaron la supervivencia,
el sostén y la resocialización pacífica o compulsiva de los “desafiliados”.
La naturaleza y alcance de esas instituciones, sus “poblaciones-objeto” y
sus modalidades de intervención fueron variando. Participaron los go-
biernos locales, la Iglesia, el asociativismo filantrópico, y un Estado-
nación en ciernes más o menos implicado en el sostén de la interven-
ción. La población-objeto incluyó a huérfanos, inválidos y ancianos sin
estructura familiar; a vagabundos, “enfermos sociales” y mendigos.
44
El sentido y el universo descripto por la alocución “pobres” y “po-

breza” siguió el cambio de los modelos de integración social, constru-
yendo un saber y una estrategia de gestión de los problemas de los
desafiliados, de funcionalización sistémica de grupos sociales, insepa-
rable de una estrategia de gobernabilidad del riesgo social. Así, un fac-
to r co mún a to das las épo cas fue la existencia de un dispo sitivo
diferenciado r entre percepto res de asistencia: de lo s interro gato rio s
conventuales diseñados para averiguar las capacidades potenciales del
mendigo solicitante de limosna, a la distinción entre pobre inválido
(digno de asistencia) y pobre válido (digno de represión). La generali-
zació n de las relacio nes salariales y la co nso lidació n de una red de
servicios universales redujo a la política asistencial, ciertamente, a un
rol marginal; o que al menos se especulaba fuese residual. Salvo en
caso s nacio nales puntuales, sin embargo , el co njunto de po líticas
asistenciales compensatorias que se utilizaron para combatir la pobreza
jamás desapareció del todo como práctica específica y aislable de las
otras políticas sociales. Una serie de políticas transferían bienes, servi-
cios, o directamente ingresos monetarios de manera coyuntural o per-
manente, a individuos en ciertas condiciones, a zonas urbanas o regio-
nes geográficas particularmente vulnerables o deprimidas. Otra serie de
políticas específicas “restauraban” o “promovían” la capacidad de suje-
tos o grupos de riesgo de reinsertarse en el mercado de trabajo.
45
46
Cuadro 2
Luciano Andrenacci
Modelo simplificado de los esquemas de política social del Estado Social
Política deltrabajo Política de servicios universales Política asistencial
Políticas de pleno em pleo y de

generalización de las relaciones
salariales. Sistem a de educación y salud pública
subsidiados y/o provistosdirectam ente Program as de
Regulación delcontrato de em pleo porelEstado. transferencia de bienes,
tendiente a consolidarm odalidades servicios o ingresos
fordistas de organización deltrabajo. m onetarios;y de
reinserción tutelada en el
Servicios de infraestructura social m ercado de trabajo
Sistem a de seguros sociales
básica regulados,subsidiados o
colectivizando o estatizando los riesgos
gestionados directam ente porel
de la vida activa.
Estado.
Este esquema generalizante debe ser considerado, ciertamente, a la

luz de modelos nacionales o regionales diferenciados, en general por
los modos de funcionamiento del mercado de trabajo, el carácter de la
estructura y la estratificación social de los capitalismos locales, la capa-
cidad presupuestaria relativa de los Estados nacionales, las tradiciones
religiosas y culturales, o simplemente los tiempos de consolidación de
la política social de Estado de Bienestar. En algunos la regulación del
contrato de trabajo estuvo muy fuertemente limitada por sistemas de
empleo flexibles y poco regulados, como en los EE. UU. En otras tradi-
ciones socioculturales, los principales mecanismos reguladores del con-
trato de trabajo provinieron de la entente gremios-empresas (Alemania)
o incluso del interior de las propias empresas (Japón). Los seguros so-
ciales permanecieron como prerrogativas de los asalariados en algunas
partes, o fueron absorbidos por el presupuesto público y trasladado de
una base de cotizaciones sobre el salario a fuentes fiscales, universali-
zando la lógica de la cobertura (Reino Unido, Países Escandinavos). En
ciertos casos la escasa capacidad presupuestaria pública produjo míni-
mos universales de baja calidad y extensión relativa. Allí donde esto se
combinó con mercados de trabajo fragmentados con fuertes porcentajes
de informalidad, como en la mayor parte de los casos latinoamericanos,
esto dio origen a estructuras sociales “duales” en donde las políticas
contra la pobreza tuvieron mayor centralidad histórica.
Como ocurre con todos los procesos históricos, una vez identifica-
dos los elementos fuertes que caracterizan a un período, la perspectiva
de larga duración permite observar una etapa constitutiva, una etapa
plena y una etapa de crisis y/o metamorfosis. Aunque hay consenso
entre los cientistas sociales acerca de la existencia de un período “Esta-
do Social” o “Estado de Bienestar” hay también, como para cualquier
otra etapa histórica, debates acerca de su génesis y su genealogía; acerca
de la naturaleza y el alcance de sus elementos constitutivos; acerca, en
fin, del estado de su crisis y su propia metamorfosis. Lo que nos interesa
es observarlo desde una perspectiva que permita aislar su significación
en una historia de la política social. En lo que sigue se tratará de iden-
tificar, pues, más allá de las coordenadas espacio-temporales del Estado
Social, lo que hay de política social antes, durante y después del Estado
So cial.
47
Luciano Andrenacci
Po lítica so cial, cuestió n so cial e integració n so cial
Resulta bastante evidente, al identificar las políticas constitutivas del

Estado Social, que la política social del siglo XX esconde llaves capaces
de contribuir a explicar asuntos clave del capitalismo moderno: los pa-
trones y vectores que constituyeron la integración social de las socieda-
des salariales, las tensiones y contradicciones que caracterizaron a la
cuestión social moderna, las formas de legitimación sistémica y las es-
trategias de gobernabilidad que tomó el campo de fuerzas “Estado” du-
rante la segunda mitad del siglo XX.
La clásica obra de Karl Polanyi La gran transformación puede situarse,
en calidad de hipótesis, como punto de partida de este tipo de enfo-
q ue 3 4 . Para Po lanyi el surgimiento y la co nso lidació n del mercado
“autorregulado” moderno en la Inglaterra del siglo XIX, incluyendo la
transformación del trabajo en mercancía, estuvo acompañado de un
“contramovimiento”, nacido de la propia sociedad, que se manifestó
como una autodefensa respecto de las terribles consecuencias del mer-
cado de trabajo en términos de desintegración social: el “molino satáni-
co”. El doble movimiento podía entenderse “como la acción de dos
principios organizadores en la sociedad, cada uno de ellos con fines
institucionales específicos, contando con el apoyo de fuerzas sociales
definidas y empleando sus propios métodos distintivos. Uno era el prin-
cipio del liberalismo económico, que tendía al establecimiento de un
mercado autorregulador, confiando en el apoyo de las clases mercanti-
les, y empleando en gran parte el laissez-faire y el libre cambio como sus
métodos; el otro fue el principio de protección social que tendía a la
conservación del hombre y la naturaleza así como de la organización
productiva, dependiendo de los diversos apoyos de aquellos afectados
más directamente por la acción perjudicial del mercado [… ] y usando
legislación protectora, asociaciones restrictivas y otros instrumentos de
intervención como sus métodos”35 .
Situando el análisis en la Inglaterra previa al siglo XIX, Polanyi mos-
traba que la estructuración de un mercado de trabajo había sido conteni-
34
POLANYI, Karl: La gran transformación; México, Fondo de Cultura Económica, 1992. Ver
en especial la Segunda Parte, capítulos I (“Molino satánico”) y II (“Autodefensa de la
sociedad”).
35
POLANYI (op. cit.), p. 190.
48
da por formas de intervención social tendientes a preservar alternativas

de sobrevivencia en el nivel local, como las leyes que el historiador de la
economía reconstruyó como modelo a partir de la localidad inglesa de
Speenhamland. Aunque estas leyes contribuían al mismo a tiempo a
reproducir una masa de miserables en condiciones de fuerte subordi-
nación y heteronomía, nunca sus consecuencias serían terribles como
las de su abolición, en la década de 1830. En esos años las nuevas Leyes
de Pobres contribuyeron, a la inversa que en el período anterior, a au-
mentar la velocidad de ingreso de los “desafiliados” al nuevo mercado
de trabajo en calidad de asalariados, poniendo en acción una vez más
los mecanismos del molino satánico. Recién en la cuarta década del
siglo XX la autodefensa social se reencarnará en un Estado interventor
capaz de maniatar las aspas del mo lino satánico . La pro tecció n o
autodefensa social –la política social– y/o su ausencia aparecen así en
Polanyi como bastante más que un conjunto de estrategias políticas: un
espíritu de época, un principio estructurador, capaz de incidir en los
modos en que procede la integración social.
Es este mismo proceso el que recibió la célebre formulación de T. H.
Marshall en sus conferencias de 1950, que fueron el punto de partida
para los estudios contemporáneos en términos de ciudadanía social36 .
Para Marshall la ciudadanía en el Reino Unido había evolucionado como
un conjunto de derechos expandidos en tres anillos concéntricos, por
fusión geográfica de los fueros locales en uno nacional, y por separa-
ción funcional de sus elementos en civiles, políticos y sociales, cada
uno con su propia lógica. Los derechos civiles, garantes de la libertad
individual (libertad personal, de expresión, de pensamiento y religión,
derecho de propiedad y de acceso a la justicia), se consolidaron entre
principios del siglo XVIII y mediados del siglo XIX: se sumaron el hábeas
corpus, la tolerancia religiosa, la libertad de prensa, el derecho al trabajo
libre y a la disposición de la propiedad. Los derechos políticos, garantes
de la participación en el ejercicio del poder político, se consolidaron
entre la Reform Act de 1832 –que aunque no extendiera enormemente la
participación política en términos cuantitativos, abrió el monopolio– y
las Reform Acts de 1918 que instauraron el sufragio universal.
36
MARSHALL, Thomas Herbert: “Ciudadanía y clase social” (1950); en BOTTOMORE,
Tom y MARSHALL, Thomas Herbert: Ciudadanía y clase social; Madrid, Alianza, 1998.
49
Luciano Andrenacci
Los derechos sociales, garantes de una mínima seguridad y bienestar

económicos, del célebre freedom from want [liberación de la necesidad]
del contemporáneo Plan Beveridge, proviene precisamente, en Marshall,
del sistema de salarios mínimos de subsistencia que Karl Polanyi asocia-
ra a las leyes de Speenhamland. Ambos sistemas “trataba[n] los dere-
chos de pobres no como parte integrante de los derechos del ciudada-
no, sino como una alternativa a ellos –como una aspiración que sólo se
podía satisfacer a cambio de la renuncia a ser ciudadano en un sentido
auténtico”37 . Si el siglo XVIII los vio “disminuir hasta casi desaparecer”,
en el seno de las nuevas coordenadas del mercado libre, durante el siglo
XIX las mejoras en las condiciones de trabajo y, sobre todo, la instaura-
ción de una educación elemental obligatoria, abrieron el camino a la
idea de derecho social como derecho a la “herencia social” o al “grado
de civilización” colectiva, hasta que el siglo XX los consagrase de mane-
ra definitiva. El principio igualitario de la ciudadanía, contradictorio
con el principio desigualitario de la clase social, trabajó así en Gran
Bretaña sobre la desigualdad social, sin suprimirla, hasta hacerla com-
patible en el siglo XX con un “sistema moderno francamente socialis-
ta”38. Era la política social, en Marshall, el vehículo de realización de los
derechos sociales y de una nueva estructura social de desigualdades tan
mínimas como legítimas.
En los años ’70 y ‘80 la sociología política sistémica posmarxista
identificó la centralidad de la política social entre los mecanismos de
producción, reproducción y legitimación de las sociedades capitalistas
“tardías”. En el caso de Habermas39, por ejemplo, la política social ocu-
pa un lugar clave dentro de los circuitos que hacen posible la reproduc-
ción de un sistema capitalista en el que el conflicto de clases y la crisis
ha adquirido un estado latente y permanente40 . Bajo el rótulo “rendi-
mientos sociales del Estado” el complejo de intervenciones constituti-
vos de la política social constituye el output por excelencia del sistema
37
Idem, p. 33.
38
Idem, p. 22.
39
HABERMAS, Jürgen: Problemas de legitimación en el capitalismo tardío ( Legitimationsprobleme
im Spätkapitalismus, 1974); Buenos Aires, Amorrortu, 1986.
40
Resulta convente recordar que en este libro Habermas complejiza el legado parsonsiano
con un aparato categorial procedente de la teoría sistémica que ha trabajado con N.
Luhmann. Y que, además, la explicación integra la matriz fenomenológica y la teoría de la
acción comunicativa.
50
político-administrativo cuyo impacto en el sociocultural producirá la

ansiada “lealtad de masas”: el insumo clave de la legitimación. La crisis
de la formación social del capitalismo liberal –que supone como princi-
pio de organización la relación trabajo asalariado y capital– en el mo-
mento del capitalismo tardío, puede ser explicada desde distintos teo-
remas entre los que se encuentra el de la crisis de legitimación.
Offe41, por su parte, se aboca al análisis de las políticas sociales en-
tendiéndo las co mo aquellas intervencio nes –dentro del co njunto de
regulaciones estatales del capitalismo– abocadas a la constitución del
mercado de trabajo, centralmente, a incorporar fuerza laboral a la rela-
c ió n salario - trab ajo , lo q ue el auto r d eno m ina “p ro c eso d e
proletarización”. Las políticas estatales son parte de una estructura po-
lítica normativa con funciones de planificación tendiente a intervenir
en tres áreas cruciales de problemas sistémicos que no se resuelven a
través del mercado: la salarización activa, la socialización de los riesgos
y áreas de vida que no se encuentran subsumidos en la relación salario-
trabajo y la regulación cuantitativa entre suministro y demanda efectiva
de mano de obra. De este modo, rechazando tanto los análisis que ex-
plican a la política social “desde abajo” es decir como producto o reac-
ción estatal ante exigencias y necesidades de las clases trabajadoras, como
las explicaciones “desde arriba” que las piensan en tanto respuesta al
autointerés capitalista de valorización del capital, Offe propone la si-
guiente tesis: las instituciones de política social debe entenderse como
un problema interno del aparato estatal abocado a compatibilizar las
exigencias de acumulación del capital con los reclamos por mejoras en
las condiciones de trabajo y de vida del polo del trabajo. En suma:
hacer posible la reproducción del sistema garantizando dosis apropia-
das de legitimación.
La sociología política posestructuralista, por su parte, muy fuerte-
mente impresionada por las consecuencias sociales de las crisis de las
sociedades salariales europeas de los ’80 y ‘90, se centró en la reevaluación
de la dimensión integrativa del Estado de Bienestar. Este último comen-
zó a ser identificado menos con el Leviatán omnímodo y multiforme de
la crítica gramsciana o althusseriana que como un “arreglo” de equili-
41
Ver OFFE, Claus (ver Contradicciones en el Estado de Bienestar; Madrid, Alianza Editorial,
1990; y una versión menos lineal en Disorganized Capitalism. Contemporary Transformations
of Work and Politics; Cambridge, John Keane / Polity Press; 1985)
51
Luciano Andrenacci
brio de clases, con un mercado de trabajo absorbente y una capacidad

de generación de “ciudadanía social”42 .
Lo que comienzan a observar las ciencias sociales contemporáneas es
la complejidad y la centralidad de la política social en el funcionamien-
to de las sociedades modernas. La política social comienza a ser percibida,
sugeriremos, como un conjunto de intervenciones de la sociedad sobre
sí misma que pautan los modos en que se produce el proceso de inte-
gración social, tanto como gestionan la represión y la funcionalización
de grupos que representan riesgos o amenazas al sistema.
Una intervención de la sociedad sobre sí misma, en primer lugar, porque
la intervención no está generada de manera exógena a la propia socie-
dad. Es este un asunto sobre el que es preciso hacer hincapié, dada la
superficialidad y arbitrariedad de cierta literatura técnica dominante en
política social. Tenga el monopolio, el predominio o una parte residual
de las intervenciones en política social, el Estado no es un agente exter-
no a la trama social sobre la cual interviene. Puede ser un sujeto-actor
ho m o géneo o una tram a d e intereses hetero géneo s; p ued e ser
institucionalmente más autónomo bajo determinados regímenes políti-
cos, o puede ser un Estado heterónomo, capturado por actores clave.
Como sea, sus intervenciones no son explicables fuera del universo so-
cial. El Estado puede (eventualmente debe) ser aislado como institu-
ción burocrática, como sujeto y objeto de determinadas relaciones e
intervenciones, con fines descriptivos y analíticos, pero resulta absurdo
suponerlo en la ontología dualista “sociedad civil- Estado”43. En la prác-
42
Ver, por ejemplo, ROSANVALLON, Pierre: La crise de l’Etat-providence; Paris, Seuil, 1981; y
ROSANVALLON, Pierre: La nouvelle question sociale. Repenser l’Etat-providence; Paris, Seuil, 1995.
43
Como se sabe, la separación, profesionalización y burocratización del poder político en
“Estado” fue un proceso característicamente lento y singular en Occidente moderno. La
visión que separa sociedad civil y Estado fue un útil expediente político-ideológico, prime-
ro en la limitación del poder político soberano (y entonces compartido por todos los
republicanos), luego en la limitación del poder político sobre el mundo económico (y
entonces más definidamente republicano-liberal). El claro predominio de este último
pensamiento en las últimas décadas del siglo XX terminó de consolidar una visión dual
Estado-sociedad, una vez más, como en el siglo XVIII, teñida de polarización de valor. Ver
HALL, John: “In Search of Civil Society”; en HALL, John (editor): Civil Society. Theory,
History, Comparison; Cambridge, Polity Press, 1995. En política social, este dualismo
simplificante se plasma por ejemplo en los análisis que perciben al Estado como un agente
que recibe demandas de la sociedad, identifica en ella cuestiones clave y luego interviene
sobre ella en forma de políticas. También se suele plasmar en enfoques celebratorios de
una desestatización de la política social a favor de iniciativas asociativas, que en los últimos
años ha habilitado una suerte neo o re filantropización de la protección social.
52
tica, además, antes del predominio del Estado (nacional) como agente
de política social, redes sociales locales, gremios o instituciones asociativas
(la Iglesia incluida) fueron los actores clave de la protección social; y
todo indica que nos hallamos en un proceso de desestatización relativa
de la política social, sobre el que retornaremos más adelante.
Volviendo a nuestra definición, la intervención de la sociedad sobre
sí misma debe pautar el proceso de integración social. ¿Qué es pues el
proceso de integración social? Como se sabe, la pregunta fue planteada
en términos de “lazo social” ( lien social) por Émile Durkheim en los
últimos años del siglo XIX44. En pleno proceso de transformación de la
vida material y de las representaciones sociales, Durkheim buscó los
lazos portadores de solidaridad que explicaban la continuidad de la
cohesión social aún en el cambio o la aparente ruptura. Los encuentra
en el proceso que denomina división del trabajo social. La división del
trabajo, además de sus aspectos materiales, implica una dimensión mo-
ral, presente incluso en las representaciones religiosas: la existencia de
una conciencia colectiva de las interdependencias sociales que se expresa
en reglas de conducta surgidas de la cristalización de costumbres y rela-
ciones entre los individuos. Si en las sociedades tradicionales esa con-
ciencia derivaba de la semejanza y la proximidad –solidaridad mecáni-
ca– en las sociedades modernas debe derivarse de la diferencia y la
interdependencia –solidaridad orgánica. El problema central de las so-
ciedades modernas era, para Durkheim, la crisis moral que se expresaba
en la propia inadecuación-insuficiencia de las reglas para garantizar la
actualidad del bien común en un mundo de intereses crecientemente
particulares, hecho que el francés denominaba anomia; y que identifica-
ba en determinadas modalidades “sociales” del suicidio.
Si sustituimos “constitución moral del lazo social” por “integración
social”, esta última aparece como un proceso a través del cual las socie-
dades diseñan, ponen en acto y gestionan los problemas de su cohesión
y sus formas de pertenencia. Para Robert Castel45 , quizás el más fino de
44
Ver fundamentalmente De la división del trabajo social (1893); Las reglas del método
sociológico (1895); El suicidio (1897); y La formas elementales de la vida religiosa (1912).
Gracias a Florencia Luci (UBA) por el excelente punteo de problemas que prefiguran en
Durkheim los debates de la política social moderna; realizado para el seminario Teoría de
la Política Social, de la Maestría en Política Social de la Universidad de Buenos Aires
(primer semestre de 2002).
45
CASTEL, Robert: Las metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado; Buenos
Aires, Paidós, 1997.
53
Luciano Andrenacci
los posdurkheimianos, la integración social es un proceso de inscripción

de los sujetos en la organización social por el cual se obtiene no sólo “un
lugar” físico y simbólico, sino también el derecho a beneficiarse de los
sistemas de protección que salvaguardan el acceso y permanencia de los
sujetos en ese “lugar”. El punto central de su reputadísimo trabajo Las
metamorfosis de la cuestión social fue mostrar hasta qué punto la coyuntura
del último cuarto del siglo XX –la crisis de la sociedad salarial– se ase-
mejaba a la de los siglos XV y subsiguientes –la deconversión de la
sociedad feudal– en que los mecanismos estables de la integración so-
cial habían dejado de funcionar, sin que nuevos lo reemplazaran, y con
masas de “supernumerarios”, “desafiliados” arrojados hacia el carácter
de “inintegrables”. La “cuestión social”, así, no fue exclusivo patrimonio
de la sociedad capitalista moderna, aunque no se le haya llamado siem-
pre “cuestión social”. Y la política social, quisiéramos sugerir, siempre
codificó y reguló las formas de integración, a la vez que gestionó la
desafiliación, aunque no se le llamara “política social” 46.
Entre lo s d o s m o m ento s d e d esintegrac ió n q ue m arc an la
periodización de Castel, hubo la trayectoria de la relación salarial, de
lo s márgenes al centro , desde el lugar de sinó nimo de desafiliació n
hasta el lugar de sinónimo de pertenencia. Su trabajo podría haberse
llamado “las metamorfosis de la política social”, puesto que la recons-
trucción histórica de los modos de integración-desintegración-reinte-
gración ilustran la historia de la política social moderna.
Y es precisamente esta dimensión de la política social la que quere-
mos subrayar. Cierto es que siempre parecen haber existido patrones a
través de los cuales las sociedades han regulado sus formas de integra-
ción y “conjurado el enigma de su cohesión”. En las sociedades moder-
nas la condición salarial, según Castel, fue la forma de expresión domi-
nante de ese patrón integrativo. La política social moderna, por su par-
te, aparece desde este punto de vista como un conjunto de grandes
mecanismos regulatorios de la integración (las formas de organización
del trabajo, el sistema educativo o el de salud pública), a veces como
sostenes de mecanismos que muestran signos de debilidad (el complejo
46
La extensión del calificativo “social” a todo problema de integración es claramente la
universalización del uso moderno del concepto, como propusiera Jacques Donzelot. Ver
DONZELOT, Jacques: L’invention du social. Essai sur le déclin des passions politiques; Paris,
Fayard, 1984. En ese aspecto “social” no es más ilícito que el uso de conceptos como
“feudalismo” o “Estado de Bienestar”, es decir de conceptos ex post con un poder explica-
tivo que proviene de convenciones académicas.
54
de la seguridad social), a veces como restauraciones de vectores cuyas

trayectorias se cortan (las intervenciones asistenciales). Proponemos lla-
mar política social a esa intervención de la sociedad sobre los modos de
funcionamiento de los vectores a través de los cuales individuos y gru-
pos se integran, con grados variables de intensidad y estabilidad, a la
so ciedad.
Así, el enfoque de política social reinscribe su tradicional visión del
conjunto de políticas públicas “sociales” en una aproximación al mis-
mo tiempo más política y más social. Pone la atención a la vez en tra-
mas, representaciones, funciones, finalidades, incluso en ciertas conse-
cuencias de la política pública, que de un modo u otro reenvían al
proceso de integración social. Una amplia gama de intervenciones del
Estado o políticas públicas son, de este modo, políticas sociales, aun-
que no las identifiquemos como tales en la taxonomía administrativa de
las políticas públicas. La política de empleo, por ejemplo, ¿es una polí-
tica eco nó mica o una po lítica so cial? ¿debe prio rizar la eficiencia
microeconómica o la “inclusión social”?¿debe depender del Ministerio
de Economía o del Ministerio de Trabajo, o quizá del Ministerio de
Desarrollo Social? La idea que avanzamos aquí es que esos dilemas,
aunque son importantes en la medida en que muestran la política del
Estado Social, no resultan centrales en términos de qué es y qué no es
política social; incluso podrían ocluir determinadas dimensiones analí-
ticas. La política de empleo es indudablemente parte de un conjunto de
políticas macroeconómicas, pero enfocada como política social es una inter-
vención sobre un mecanismo de integración social.
Volviendo a nuestro esquema, este conjunto de formas de interven-
ción de la sociedad sobre sí misma que denominamos “política social”
parece haber seguido, además, un doble patrón, a saber: una intervención
en el centro, que define los mecanismos axiales o principales del proceso
de integración social; y una intervención en los márgenes, sobre los meca-
nismos que fallan, o sobre los sujetos que no pueden acceder a la inte-
gración a través de esos mecanismos principales. La intervención “en el
centro ” aparece creando y refo rzando lo s principales mecanismo s y
vectores de integración. La intervención “en los márgenes” es, por su
parte, un patrón de intervención sobre aquello que queda afuera de los
vectores centrales de la integración social. Suele cumplir dos tipos de
tareas: la compensación para aquellos grupos que no acceden a los me-
canismos de integración por razones involuntarias; y la represión para
55
Luciano Andrenacci
aquellos sujetos que rechazan esos mecanismos (o que no pueden de-

mostrar fehacientemente lo involuntario del no acceso) 47 .
Una interesante línea de investigación implicaría rastrear este doble
patrón en las sociedades precapitalistas o preindustriales48. De hecho
Castel esboza esto, sobre fuentes secundarias, para la Europa de los
siglos XIV al XVIII. El doble patrón de la política social ha tomado
características particulares en los Estados capitalistas, por las diferentes
problemáticas inherentes a la extensión más o menos universal de las
formas capitalistas de producción, y por las instancias de constitución
más o menos forzadas de la homogeneidad sociocultural del propio
Estado-nación. En la Argentina la consolidación de un cuerpo de ciu-
dadanos letrado, saludable, económicamente productivo y culturalmente
homogéneo constituyó el leitmotiv de la política social desde las últimas
décadas del siglo XIX. La educación básica (laicizante y productivista) y
la higiene pública (englobando salud de los sujetos y salubridad del
ambiente urbano) se consolidaron así como las herramientas públicas
centrales de la política social.
En el complejo de políticas sociales que se ha denominado Estado
de Bienestar, Estado Social o Estado Protector, es la relación salarial la
que se transforma en vector central de la integración social. La política
regulatoria del empleo adquiere primacía en la medida en que el em-
pleo debe garantizar una condición social49. La estandarización y solidi-
ficación de los tipos de contrato de trabajo no sólo reflejan, así, las nece-
sidades del modelo de organización del trabajo taylorista-fordista o la
reproducción fisiológica de la mano de obra. También proveen y regula-
rizan formas de integración social, pautas de movilidad individual, pa-
trones de organización familiar, solidaridades gremiales y modos de in-
tervención del Estado. Los seguros sociales no sólo estabilizan el con-
47
Como nos muestra Castel, una tecnología sofisticada permite, en diferentes etapas de la
historia de Occidente, discriminar entre los no integrados merecedores de asistencia y los
no integrado s susceptibles de represió n. El dispo sitivo diferenciado r ha tendido a
desdibujarse bajo el Estado de Bienestar pero nunca a desaparecer; y parece resurgir
contemporáneamente en los criterios de focalización de los programas asistenciales y en
los debates sobre criminalidad y seguridad ciudadana.
48
Dos trabajos capitales en este sentido son, por ejemplo, el de VEYNE, Paul: Le pain et le
cirque. Sociologie historique d’un pluralisme politique (1976); París, Seuil, 1995; y el de
GEREMEK, Bronislaw: La piedad y la horca. Historia de la miseria y de la caridad en Europa;
Madrid, 1989.
49
Ver CASTEL (op. cit) pp. 365-375.
56
sumo interno y la demanda agregada. También socializan los riesgos de

la vida activa, expresando pautas de solidaridad grupales e intergrupales.
Por supuesto que la regulación del empleo preexiste y coexiste con
otras estrategias de política social, pero en el Estado Social tiende a
ordenar en torno de sí a las otras modalidades. El sistema educativo se
orienta a diseñar el ingreso y el egreso de los sujetos al mercado de
trabajo; y el complejo de la seguridad social, también llamado salario
indirecto, constituye una red de protección capaz de conjurar las pér-
didas de ingreso debidas a “accidentes de la vida activa”, tales como
enfermedad, vejez o muerte. Es así que los patrones de intervención
“centrales” de la política social se han manifestado como instancias de
consolidación de los efectos integrativos de las relaciones salariales.
Y lo s p atro nes d e intervenc ió n “marginales” tend iero n a ser
compensatorios del no acceso al mercado de trabajo, creando integraciones
alternativas parcial o totalmente tuteladas. En el Estado Social, la inter-
vención “en las márgenes” opera sosteniendo mecanismos de integra-
ción que fallan; y también opera sobre el conjunto de la población que
por alguna razón no tiene acceso a las relaciones salariales formales, o
cuyo acceso es demasiado tenue para permitir la protección del sistema.
Esta última intervención, que por definición es “asistencial”, crea formas
de integración complementarias o alternativas a las relaciones salariales.
Aunque no podría ser confundida con la otra, muchas veces sus efectos
prácticos buscan asimilar las condiciones básicas de vida de los asistidos
a las de aquellos integrados por la vía de las relaciones salariales.
Desde siempre, esta intervención se ha especializado en la detección
y captación de grupos “de riesgo”. Lo que ha cambiado históricamente
es lo que, precisamente, se considera “grupos de riesgo”. En la etapa
preindustrial estos grupos eran los vagos (individuos físicamente aptos
para trabajar pero sin trabajo), inválidos y huérfanos. Para los primeros
distintas formas de represión, incluido el encierro, el trabajo forzado o
la leva, los encaminaban hacia una opción por la ocupación en el mer-
cado de trabajo. Los inválidos y huérfanos eran objeto de la asistencia
pública o privada, aunque en el caso de estos últimos la intervención se
diferenciaba para niños y niñas, procurando el “aprendizaje de oficios”
para los primeros y subsidiando la dote o abriendo la opción conven-
tual para las segundas.
En el Estado Social, que tiene que gestionar el pleno empleo y asu-
mir estrategias de legitimación frente a un electorado universalizado,
57
Luciano Andrenacci
aparecen tematizadas las formas y los grupos objetos de discriminación:

discapacitados, inmigrantes, indígenas, mujeres. Allí se ha tratado, con
desigual éxito, de suprimir las barreras que obstaculizan el acceso pleno
a los mecanismos universales de integración o de proveer, en última
instancia con formas de integración tuteladas. La tragedia del Estado
Social estuvo, probablemente, en la dureza de ciertos nichos de riesgo,
y en la reaparición de los “inútiles en el mundo”. Los cambios en las
formas de acumulación y en el funcionamiento del mercado de trabajo
han arrojado hacia una zona de peligro de desintegración (de vulnerabi-
lidad en la terminología de Castel) a crecientes sectores de asalariados
precarios y desempleados, al mismo tiempo que se vuelven a endurecer
los nichos de riesgo. Los grupos y trayectorias de peligro, cuadriculados
hasta la saturación por las grillas posclasistas de la sociología contempo-
ránea (desempleado s, desalentado s, jefes de familia, jefes de ho gar
monoparental, jóvenes no calificados, adultos con calificaciones obsoletas,
etc.), constituyen el objeto de intervención de una política asistencial
progresivamente sofisticada que no consigue ocultar, sin embargo, su
carácter de alternativa no deseada, al límite de la estigmatización repre-
siva, sustituto inconfundible con una integración social plena.
La po lítica so cial argentina en perspectiva histó rica
Como gustaba esquematizar la antropología estructuralista, hay en

las sociedades funciones “permanentes”, estructuras sincrónicas; y pro-
cesos de cambio, estructuras diacrónicas. Hemos planteado unas hipóte-
sis acerca de los elementos clave de la política social: una intervención
diferenciada entre centro y márgenes, tres regiones que se constituyen a
través de la política del trabajo, la política universalista y la política
asistencial. Corresponde ahora darle movimiento a los conceptos, con
una perspectiva histórica.
En el O ccidente capitalista, las tres regiones de la política social
moderna muestran tres grandes períodos históricos. Durante el prime-
ro, la política social se ordena alrededor del imperativo de expansión
del mercado de trabajo capitalista y de homogeneización sociocultural
del Estado-nación. La denominaremos política social del Estado capitalista
clásico . Durante el segundo, la política social adquiere los caracteres
propios a la constitución del estatus de los asalariados y los mínimos
58
universales de condiciones de vida garantizados por el denominado

Estado Social o Estado de Bienestar. Llamarémosla entonces política social
del Estado social. Durante el tercero, aún en desarrollo, la política social
gestiona la flexibilización y precarización del empleo, la transformación
de los seguros sociales y las instituciones universales en cuasimercados,
y la expansión de los dispositivos de detección de, intervención sobre,
y neutralización de los conflictos provenientes de los grupos de riesgo.
La llamaremos política social del Estado capitalista neoclásico.
La etapa del Estado capitalista clásico
Durante esta etapa, la política del trabajo expandió el empleo asalaria-

do en la estructura social mediante vías fundamentalmente coercitivas,
creando un contingente de mano de obra disponible para la salarización,
disciplinándolo respecto de las condiciones de trabajo, y reprimiendo
los levantamientos sociales que expresaban resistencias a las condicio-
nes materiales de la salarización masiva. El Estado capitalista clásico
reguló las condiciones de contratación, apuntando a salvaguardar la
capacidad de repro ducció n de la fuerza de trabajo : pro hibició n del
empleo infantil, regulación del empleo femenino, módulos máximos
de trabajo horario y semanal, responsabilidad patronal por accidentes
de trabajo. Los asalariados desarrollaron, por su parte, dos tipos de
estrategias pletóricas de consecuencias futuras para la política social:
formas de coalición tendientes a “socializar” los principales riesgos de
pérdida de ingresos por accidentes de la vida activa (desempleo, enfer-
medad, vejez y muerte); y formas de coalición para protestar y resistir
las condiciones precarias e inestables de la salarización. La socialización
del riesgo tomó la forma de cajas mutuales compensadoras de gastos y
prestadoras de servicios a los aportantes y sus grupos familiares. Las
coaliciones defensivas fueron la base de los sindicatos modernos, crean-
do capacidad de presión sobre los grupos patronales, sobre los asalaria-
dos sin agremiación y sobre el Estado.
La política de servicios universales surge de la aparición de campos en
los cuales el nuevo Estado-nación establecerá un conjunto de modos de
intervención social, que el siglo XX verá transformarse en “mínimos de
ciudadanía”, obligaciones básicas del Estado respecto de la población.
En la segunda mitad del siglo XIX, en todo el mundo occidental, hay
una suerte de “descubrimiento de la población” como aspecto constitu-
tivo y estratégico de las nuevas naciones. Las características culturales y
59
Luciano Andrenacci
las capacidades reproductivas, la estructura social y demográfica, co-

mienzan a ser tematizadas en clave de intervención pública. Los sistemas
educativos públicos surgen de un proceso de secularización de las insti-
tuciones religiosas que incorporó imperativos de socialización en los
símbolos y pautas culturales de los nuevos Estados-nación, luego ele-
mentos tendientes a adecuar la oferta de mano de obra al mercado de
trabajo en expansión. La universalización de la educación pública deri-
vó así en un complejo institucional capaz de transferir un conjunto
m ínim o d e rec urso s sim b ó lic o s y téc nic o s, ho m o geneizand o
tendencialmente la estructura social a través de la relativización de ba-
rreras étnicas, geográficas, religiosas y socioeconómicas. La salud públi-
ca, por su parte, se despega del dispositivo religioso-asistencial a través
de la profesionalización de la medicina y la secularización de los esta-
blecimientos hospitalarios. El proceso es desencadenado por la conjun-
ción de varios subprocesos: la aparición de los imperativos de higiene y
sanidad públicas en el nuevo mundo urbano en rápido crecimiento,
una nueva concepción estratégica de la demografía nacional, y el cambio
científico-tecnológico de la propia medicina. Ciertamente, la medicina
privada seguirá cubriendo las necesidades de los estratos altos y medios,
así como la medicina asociativa cubrirá en algunos lugares las necesida-
des de asalariados agremiados. Pero una red de hospitales públicos (o
financiados por el Estado) y de instituciones de atención especializadas
tenderán a cubrir al territorio nacional, proveyendo atención gratuita,
secular y de creciente complejidad a los estratos de ingresos bajos o
nulos. La provisión pública de infraestructura social, por último, es tan
antigua como la existencia de organizaciones políticas. Los imperativos
de higiene y sanidad de la salarización capitalista son los que transfor-
marán al desarrollo de la infraestructura social urbana (salubridad, trans-
porte y comunicaciones) en un aspecto clave del desarrollo económico;
y por ende de la legitimación política y social del Estado moderno.
En los términos que propone Robert Castel, hay política asistencial –“lo
social-asistencial”– desde que un complejo de prácticas e instituciones
profesionalizadas comenzaron a gestionar la supervivencia, el sostén y la
resocialización de individuos y grupos en peligro de “desafiliación” so-
cial. La naturaleza de este complejo adquiere caracteres particulares cuan-
do el empleo asalariado se transforma en vector principal en ciernes de
la integración social. Desde entonces, dos procesos transfiguran el senti-
do de la asistencia so cial. Po r un lado el tradicio nal dispo sitivo
60
diferenciador entre desvalidos susceptibles de ayuda y válidos suscepti-

bles de disciplinamiento y represión adopta la especificidad de los im-
perativos del empleo asalariado. Por el otro las condiciones de supervi-
vencia miserable de una porción importante de los propios asalariados
se transforma en objeto de atención, eventualmente de intervención.
Surgen así modalidades de asistencia social marcadas por el nuevo sen-
tido de la alocución “pobreza”; y por la búsqueda y construcción de
nuevas “poblaciones-objeto” de intervención. Paralelamente, el disposi-
tivo asistencial se seculariza hacia formas de “beneficencia” no religiosa,
y se desliza gradualmente hacia la intervención pública estatal.
El Estado capitalista clásico en la Argentina
En la Argentina, la condición de cambio del trabajo forzoso al traba-

jo libre vino de la mano de la inmigración transatlántica masiva en un
contexto de expansión de las relaciones capitalistas urbanas y rurales.
Hasta entrada la segunda mitad del siglo XX, el tributo y los servicios
personales que las comunidades indígenas del Noroeste y Nordeste de-
bían al encomendero colonial se transformaron en arrendamientos pa-
gos en moneda o especie a un terrateniente propietario, o en impuestos
a un Estado titular de tierras fiscales. La mano de obra flotante o estacional
necesaria para las nuevas explotaciones, indígena o mestiza, se obtenía
y se retenía con sistemas de trabajo semiservil –el conchabo– hechos obli-
gatorios en la práctica por métodos represivos. El juego de la consolida-
ción de la inserción económica internacional, la expansión de las rela-
ciones económicas capitalistas y la inmigración transatlántica masiva, a
partir de la década de 1860, contribuyeron a transformar la división
social del trabajo hacia formas de salarización libre en las economías
urbanas de manufacturas y servicios50 , aunque sólo parcialmente, con
50
Hacia 1880, en la zona pampeana, el mercado de trabajo funciona ya de manera
predominantemente libre, con aproximadamente la mitad de los activos urbanos y rurales
asalariados en el sector capitalista. La salarización es inestable, cíclica y estacional, porque
predomina el empleo ocasional y de baja calificación en la producción agropecuaria
(incluidos su transporte y su comercialización), en la obra pública, en el servicio domés-
tico y otros servicios urbanos, en menor medida en la manufactura. Peones rurales y
jornaleros urbanos “entran y salen” del mercado, oscilando entre el cuentapropismo y la
salarización. Al mismo tiempo el trabajo por jornal va reemplazando al trabajo a destajo;
la remuneración aumenta su proporción en dinero; y los pagos comienzan a hacerse más
regulares y periódicos.Ver SÁBATO, Hilda y ROMERO, Luis Alberto: Los trabajadores de
Buenos Aires. La experiencia del mercado: 1850-1880 ; Buenos Aires, Sudamericana, 1992.
61
Luciano Andrenacci
fuertes diferencias regionales, en el mundo rural y centros urbanos del

interior51.
Al mismo tiempo, la rápida generalización de relaciones salariales
produjo el surgimiento de conflictos entre capital y trabajo e interven-
ciones estatales predominantemente (aunque no exclusivamente) re-
presivas. Los conflictos que la propia época denominará “cuestión so-
cial” serán progresivamente protagonizados por los nuevos inmigrantes
asalariados, el problema de infraestructura urbana que representan, y
su “ind isc ip lina” resp ec to d e las c o nd ic io nes p revalec ientes d e
salarización52 . La “cuestión social” despertó dos actitudes dispares entre
las cuales vacilaron la élite y su aparato estatal: la liberal reformista,
dispuesta a negociar una regulación del conflicto entre patrones y em-
pleados por parte del Estado y las leyes; y la actitud represiva, que
asimilará esos conflictos con una amenaza al orden social que debía ser
combatida a todo precio. Sin embargo, mientras que la primera actitud
no se materializará sino marginalmente en las intervenciones públicas y
en la legislación, la segunda estará en el origen de instrumentos repre-
sivos como la Ley de Residencia (1902), la figura jurídica del Estado de
Sitio y la Ley de Defensa Social (1910), las estrategias de las institucio-
nes policiales y penitenciarias.
La inmigración le dará además un giro característico al mundo del
trabajo urbano: las formas asociativas de protección social. Las propias
características del empleo disponible y del mercado de trabajo, combi-
nadas con una oferta nueva y segmentada, hicieron de las organizacio-
nes mutualistas una instancia clave en la autoprotección de los trabaja-
51
Sobre la cuestión indígena en general ver MASÉS, Enrique: “Estado y cuestión indígena:
Argentina 1878-1885”; en SURIANO, Juan (compilador): La cuestión social en Argentina
(1870-1943) ; Buenos Aires, La Colmena, 2000. Para el Noroeste ver CAMPI, Daniel: “Eco-
nomía y sociedad en las provincias del Norte”; en LOBATO, Mirta (directora): El progreso,
la modernización y sus límites (1880-1916) ; Tomo V de la Nueva Historia Argentina; Buenos
Aires, Sudamericana, 2000. Para el Chaco ver LAGOS, Marcelo: La cuestión indígena en el
Estado y la sociedad nacional. Gran Chaco 1870-1920 ; San Salvador de Jujuy, Editorial de la
Universidad Nacional de Jujuy, 2000. Para el Sur ver BANDIERI, Susana: “Ampliando las
fronteras: la ocupación de la Patagonia”; en LOBATO (dir.; op. cit.).
52
Ver SURIANO, Juan: “Una aproximación a la definición de cuestión social en Argentina”;
en SURIANO (comp.; op. cit.); y ZIMMERMANN, Eduardo: Los liberales reformistas. La
cuestión social en la Argentina, 1890-1916 ; Buenos Aires, Sudamericana / Universidad de San
Andrés, 1995.
62
dores53. Se manifiesta así un desarrollo, aún incipiente, de esquemas de

seguros capaces de sostener el ingreso de los asalariados frente a los
“riesgos” más acuciantes de la vida activa: la vejez y la muerte. A princi-
pios de siglo, sólo los trabajadores de la administración pública central
(militares, maestros y administrativos) poseían sistemas de jubilaciones
y pensiones que habían comenzado a establecerse en 1877. Aunque las
asociaciones de obreros asalariados y las de origen étnico diseñaron
sistemas de protección homólogos a los de la jubilación pública, e in-
cluso de previsión de enfermedades y accidentes, las iniciativas del Es-
tado para darles extensión y sistematicidad encontraron (salvo con la
Ley de Accidentes de Trabajo de 1915, que no implicaba aportes de los
asalariados) una importante oposición gremial a sistemas que veían como
expoliadores y reductores de la autonomía de los sindicatos y sus aso-
ciados54 .
La política de servicios universales, en la Argentina, aparece también
vinculada al descubrimiento de la importancia estratégica de la pobla-
ción y sus condiciones de vida. Esta preocupación por la población
estaba presente, como se sabe, en las especulaciones de la élite sobre la
ocupación de los espacios vacíos y la conformación de contingentes de
brazos capaces de producir trabajo y riqueza, tal y como aparecen en los
escritos de Sarmiento y Alberdi. En las últimas décadas del siglo XIX
53
Entre la segunda mitad de la década de 1850 y fines de la década de 1870 se fueron
conformando organizaciones de trabajadores con base étnica o con base en oficios. Con-
tribuían a cubrir necesidades básicas cuyos costos resultaban difíciles de sostener para
individuos o unidades familiares con ingresos monetarios inestables, tales como atención
médica, provisión de medicamentos y gastos funerarios. Las organizaciones de colectivida-
des cumplían además el rol solidarista de recepción y apoyo de los inmigrantes recién
llegados. Las sociedades de base corporativa mezclaban la ayuda mutua con la defensa del
oficio y las primeras experiencias de reivindicaciones colectivas. Algunas de estas últimas
eran generadas y sostenidas por patrones con ideas filantrópicas u organizaciones laicas de
las mismas características. Ver FALCÓN, Ricardo: “Los trabajadores y el mundo del traba-
jo”; en BONAUDO, Marta (directora): Liberalismo, estado y orden burgués (1852-1880) (tomo
IV de la Nueva Historia Argentina); Buenos Aires, Sudamericana, 1999; y RECALDE,
Héctor: Beneficencia, Asistencialismo Estatal y Previsión Social; Buenos Aires, Centro Editor de
América Latina, 1991, t.1, pp. 107-120.
54
Ver ISUANI, Ernesto: Los orígenes conflictivos de la seguridad social argentina; Buenos Aires,
Centro Editor de América Latina (CEAL), 1985; y FLIER, Patricia, “El desarrollo de la
seguridad social en Argentina: los seguros sociales. Del modelo ideal al posible”; en
PANETTIERI, José (comp., op. cit.).
63
Luciano Andrenacci
esta preocupación incorpora los dilemas propios a las consecuencias de

la inm igrac ió n m asiva: las c o nd ic io nes d e vid a en una c iud ad
sobrepoblada, la “nacionalización” cultural de los recién llegados. Es el
o rigen d e la esfera d e las intervenc io nes p úb lic as universales o
universalizantes, dentro de las cuales puede comprenderse la aparición
del sistema de educación pública básica y, con el auge del higienismo,
un campo propio a la sanidad y la salud pública, diferenciado del mundo
asistencial filantrópico-caritativo.
Durante los primeros años de la década de 1880 aparecen las inicia-
tivas, las leyes regulatorias y las primeras inversiones sistemáticas del
Estado en la creación de un sistema de educación básica de carácter
nacional. La educación básica pública fue presentada como proyecto
de ley en 1880 y aprobada luego de un fuerte debate, sumamente pola-
rizado, entre progresistas y católicos. El resultado fue un sistema de
instrucción laica y obligatoria hasta los 14 años de edad, que tuvo el
doble efecto de sustraer la formación básica de los sectores populares
de la esfera de la beneficencia y de la esfera eclesiástica; y de proveer
una homogeneidad básica en la heterogeneidad geográfica y cultural de
la sociedad de fin de siglo. La expansión de la escolarización primaria
fue notoria, pasando de un 20% de la población en edad escolar, según
el Censo de 1869, a casi el 50% en las cifras del Censo de 1914. Las
tasas de analfabetismo, entre estos dos censos, caen por su parte del
77% al 35%.
La educación media pública tuvo desde sus inicios un estilo civista
enderezado a proveer los cuadros esenciales de la propia administra-
ción estatal. Aunque la multiplicación del ingreso había sido importan-
te, en 1914 sólo el 3% de la población en edad registraba como matricu-
lada. La universidad pública, por último, continuaría siendo un ba-
luarte de las clases dominantes hasta la Reforma Universitaria de 1918.
Ambos sectores comienzan a experimentar un proceso de extensión e
intensificación del acceso de la población durante los años ’20 y ’30;
aunque su masificación definitiva es un proceso posterior, indivisible
del cambio en las condiciones socioeconómicas de los asalariados que
se produce en los años ’40.
Antes que los dilemas de la instrucción, las grandes epidemias –en
particular la de fiebre amarilla (1871)– sobre unos núcleos urbanos en
rápida expansión determinarían que los problemas de la salud y la en-
fermedad ingresaran con creciente relevancia a la agenda del Estado, en
64
forma de preocupación por la higiene pública55 . Convertida la enferme-

dad, en particular la de tipo infeccioso, en una “cuestión social”, el
higienismo se identificaría con la civilización y el progreso, en una lu-
cha contra los “miasmas” que autorizarían distintos modos de interven-
ción para su erradicación56 . Así, la laicización gradual de los estableci-
miento s asistenciales existentes es paralela a lo s co mienzo s de la
profesionalización de la medicina y de la aparición de la preocupación
pública por cuestiones de salud, en particular con el Departamento
Nacional de Higiene (DNH).
En los años ’30, sin embargo, la salud continuaba siendo un asunto
en parte privado, en parte asociativo, en parte filantrópico-caritativo.
En efecto, fuera de los fondos previsionales que prestaban algunos ser-
vicios y de los seguros de accidentes de trabajo previstos en la ley de
1915 pero sólo parcialmente en pie, la Argentina siguió careciendo de
esquemas de protección colectiva sistematizada de salud. Las políticas
de salud pública siguieron teniendo una modalidad ad hoc, con el Esta-
do coordinando intervenciones en salubridad o control de enfermeda-
des infectocontagiosas, y promoviendo a las instituciones privadas (en
su mayoría, una vez más, mutualistas de base étnica) para que soporta-
ran la mayor parte de la responsabilidad de la atención a los sectores de
escasos o nulos ingresos monetarios. Ni las iniciativas del DNH para
una mayor coordinación entre las instituciones privadas, municipales y
nacionales; ni los distintos proyectos legislativos que en la década de
1930 y comienzos de la de 1940 proponían la centralización o coordi-
nación de los servicios sanitarios argentinos tuvieron éxito alguno 57.
55
Ver ARMUS, Diego: “El descubrimiento de la enfermedad como problema social”; en
LOBATO (dir.; op. cit.); y “Consenso, conflicto y liderazgo en la lucha contra la tuberculo-
sis. Buenos Aires 1870-1950”; en SURIANO (comp., op. cit.).
56
Ver ARMUS, Diego: Los Médicos. Profesiones, poder y prestigio; Buenos Aires, CEAL, 1981;
GONZÁLEZ LEANDRI, Ricardo: “Notas acerca de la profesionalización médica en Buenos
Aires”; en SURIANO (comp., op. cit.); y RECALDE, Héctor: Higiene Pública y secularización;
Buenos Aires, CEAL, 1989.
57
Ver ARMUS, Diego y BELMARTINO, Susana: “Enfermedades, médicos y cultura higiéni-
ca”; en CATARUZZA, Alejandro (director): Crisis económica, avance del Estado e incertidumbre
política (1930-1943) ; Buenos Aires, Sudamericana, 2001; y BELMARTINO, Susana; BLOCH,
Carlos; CARNINO, María Isabel; y PRESELLO, Ana Virginia: Fundamentos históricos de la
construcción de relaciones de poder en el sector salud. Argentina, 1940-1960; Organización Pana-
mericana de la Salud, Publicación nº 27, 1991.
65
Luciano Andrenacci
Por debajo del mercado de trabajo libre en expansión y de las redes

de protección mutualista el sistema asistencial mantiene estabilidad re-
lativa, en franca continuidad respecto del pasado, como instrumento
de política social en la Argentina58 . El pasaje de la caridad de Antiguo
Régimen a la filantropía liberal se manifiesta ya, sin embargo, con cierta
claridad: una población asistida fijada por un conjunto de institucio-
nes cerradas, la población sobre la cual actúa “la Beneficencia”, empieza
a estar definida por la asociación mecánica entre inmoralidad y miseria
en un mundo en donde la moralidad y el trabajo son vistos como ins-
trumentos de movilidad social ascendente. Así, el sistema asistencial
que dominan la Sociedad de Beneficiencia de la Capital y sus símiles
del Interior es problematizado por primera vez en una clave propicia a
la funcionalización de la asistencia respecto del mercado de trabajo.
El diagnóstico que se abre camino, aunque sin convertirse en hege-
mónico, es que debía revisarse el singular esquema por el cual la asis-
tencia social era financiada mayoritariamente por recursos públicos pero
gestio nad a p rivad am ente, c o n niveles alto s d e p erso nalism o y
discrecionalidad, y con formas de control social y político arcaicas. La
propia élite estaba problematizando la disfuncionalidad sistémica y la
irracionalidad económica de una intervención que, adecuadamente re-
formada, podía ponerse al servicio de la formación de un mercado de
trabajo más amplio, de mayor movilidad y de mejor calidad. El “cambio
de paradigma” enfrentó, sin embargo, una fuerte resistencia en la opi-
nión de una parte de la élite reacia a desmontar el dispositivo filantrópi-
co-caritativo y/o a extender la esfera de acción del Estado.
En los años ’30, sin embargo, la asistencia social sigue transitando el
pasaje de una filantropía no demasiado sistemática a una asistencia so-
58
Al igual que en el fin del Antiguo Régimen europeo, el fin de la sociedad colonial puso
en tensión los moldes locales de la caridad y promovió formas laicas y filantrópicas de
tratamiento de los problemas sociales que la época denominó “beneficencia”. La Sociedad
de Beneficencia de la Capital, fundada en 1823, monopolizó la asistencia social pública en
Buenos Aires (y sucedáneas hicieron lo propio en el Interior). Sus estrategias de interven-
ción no se apartaron sin embargo demasiado de aquéllas de la caridad eclesiástica, en la
medida en que siguieron caracterizándose por la sanción ejemplarizadora (los premios a
la “virtud”) o por una internación en instituciones disciplinarias cerradas que las constituyó
en formas de segregación. Ver TENTI FANFANI, Emilio: Estado y pobreza: estrategias típicas
de intervención; Buenos Aires, CEAL, 1989; MORENO, José Luis (compilador): La política
social antes de la política social. Caridad, beneficencia y política social en Buenos Aires, siglos XVII
a XX ; Buenos Aires, Trama/Prometeo, 2000; y ROZAS PAGAZA (op. cit.).
66
cial relativamente laicizada y profesionalizada. La crisis económica in-

trodujo la idea de que la pobreza podía ser (también) un fenómeno
coyuntural propio a las oscilaciones de la economía capitalista. Se abre
paso gradualmente, así, una concepción de la pobreza como situación
que incumbe a la so ciedad reparar, y una no ció n del empleo co mo
condición que el Estado debe normalizar y proteger. La asistencia social
sigue teniendo el carácter de recurso del que el Estado debe disponer
para sanear el cuerpo social, cuyo motivo esencial es una pedagogía
disciplinatoria de los sectores populares, ideada por hombres y ejecuta-
da por mujeres sobre mujeres, especialmente sobre el binomio madre-
hijo 59 . Pero ese carácter coexiste conflictivamente con la preocupación
de “administrar una población” constituida como “capital humano”,
reorganizando las intervenciones de manera de garantizar la reproduc-
ción de la fuerza de trabajo urbana. En esta lógica, sobre la cual se
inscribiría la asistencia social moderna, se asienta el surgimiento del
Servicio Social60 .
La etapa del Estado social
La política del trabajo , en el Estado Social, transformó a las relaciones

salariales en un estatus, tendencialmente homogéneo, garante de ciertas
condiciones de vida frente a las irregularidades del ciclo económico y
los riesgos individuales de la vida activa, incluso habilitante de proce-
sos de movilidad social ascendente. Los modelos tayloristas-fordistas de
organización del trabajo otorgaron un lugar central al empleo asalaria-
do en la reproducción y estabilidad del sistema económico. Las políti-
59
Ver GRASSI, Estela: Las mujeres y la profesión de asistente social. El control de la vida
cotidiana; Buenos Aires, Humanitas, 1989.
60
Las instituciones públicas y privadas fueron proveyéndose de un “servicio social” que
atendía “casos sociales” con un fuerte sesgo de preocupación por la problemática materno-
infantil, incluyendo la provisión de bienes de consumo básico como alimentos (sobre todo
leche), ropa (sobre todo ajuares para recién nacidos), muebles (sobre todo cunas), otros
insumos básicos (carbón, leña), medicamentos y recomendaciones médicas. En menor
medida se otorgaban subsidios monetarios, intermediación para conseguir trabajo, obten-
ción de viviendas y detención de órdenes de desalojo, trámites de documentación, etc. Ver
TENTI FANFANI (op. cit.); y DI LISCIA, María Silvia: “Hijos sanos y legítimos. Sobre
matrimonio y asistencia social en Argentina (1935-1948)”; ponencia presentada a las VIII
Jornadas Interescuelas y Departamentos de Historia; Universidad Nacional de Salta, sep-
tiembre de 2001.
67
Luciano Andrenacci
cas de pleno empleo tendieron a expandirlo a los últimos rincones de

la estructura social. Una regulación tutelar del contrato de trabajo ten-
dió a asegurar la estabilidad de los salarios respecto de los costos de vida,
la transferencia sistemática y negociada de las ganancias a los asalariados
y la estabilidad en el puesto de trabajo. El Estado reconoció y estabilizó
jurídicamente a las o rganizacio nes sindicales, transfo rmándo las en
interlocutoras de una negociación tripartita con las asociaciones patro-
nales. Intervino directamente, por último, en la generalización –a veces
la lisa y llana estatización– del sistema de seguros basado en la protec-
ción “socializada” de los riesgos de la vida activa (desempleo, accidentes
de trabajo, enfermedad, vejez y muerte). El Estado los hizo obligatorios
regulando el acceso, la composición actuarial y las prestaciones.
La política de servicios universales de la segunda etapa implicó una fuer-
te expansión del acceso, la intensidad y la calidad de cobertura de los
sistemas educativos, de salud pública y de infraestructura social. El sec-
tor educativo público, expandido hacia la enseñanza media y universi-
taria, se transformó en un sistema de transferencia de aptitudes y califi-
caciones, llave de acceso a un mercado de trabajo asalariado oferente de
posibilidades de movilidad social ascendente. La salud pública tendió a
completar una red de prestaciones gratuitas, desde la atención primaria
hasta los servicios de alta complejidad, que elevaron el piso de condi-
ciones de salud de los sectores de menores recursos. El Estado del siglo
XX desarrolló además una serie de servicios de infraestructura social
que elevaron a su vez el piso de condiciones de vida de la población
(vivienda social, transporte público, comunicaciones y energía) garanti-
zando el acceso a la mayor parte de la población, independientemente
de condiciones socioeconómicas o ubicación geográfica. Las políticas
de servicios universales regularon, así, unos estándares mínimos de con-
diciones de vida para ciudadanos y residentes legales, una suerte de
“umbral de ciudadanía”.
La política social a través del trabajo y la política de servicios univer-
sales del Estado Social implicaron lógicamente una disminución relati-
va de la importancia de las políticas sobre grupos de riesgo. Sin embar-
go, la política asistencial siguió constituyendo la quinta columna de la
política social moderna, convenientemente adaptada al nuevo medio
ambiente. La política asistencial se especializó en la atención de aque-
llos individuos y grupos que por diferentes razones no ingresaban al
mercado de trabajo, o que ingresaban de un modo tan inestable o mar-
68
ginal que la salarización no garantizaba el estatus social acorde. A través

de políticas compensatorias se transferían así bienes, servicios, o mone-
da, de manera preventiva o coyuntural, a individuos, grupos o zonas
definidas como vulnerables. Otras políticas promovían las capacidades
de sujetos y grupos de riesgo de insertarse de una manera más estable y
menos precaria en el mercado de trabajo.
El Estado Social en la Argentina
Contra cierta idea generalizada de que hasta 1943 las relaciones en-
tre el Estado y las organizaciones de asalariados estuvieron caracteriza-
das exclusivamente por el enfrentamiento y la represión, hay evidencias
de un éxito relativo tanto en las medidas de lucha cuanto en los resul-
tados de las negociaciones colectivas61 . Estas habrían comenzado a re-
dundar en “estatutos de garantías” que incluyeron el nivel de salarios y
otras mejoras, “una nueva pauta en las relaciones laborales”, cuya ten-
dencia central habría sido la negociación. El conjunto de esquemas de
seguro social efectivamente disponibles –regulados por la ley pero no
obligatorios– continuó estando formado por las cajas previsionales de
algunos sectores de actividad y las de accidentes de trabajo. El debate
entre Estado, partidos políticos, organizaciones de asalariados y organi-
zaciones patronales mostraba, sin embargo, un creciente consenso res-
pecto de la extensión y la obligatoriedad del sistema de seguros socia-
les62 . El cambio hacia un patrón intervencionista del Estado en el nuevo
dominio de “lo social” cruzaba instituciones e ideologías, constituyen-
do una suerte de espíritu de época, cuya complejidad no se agotaba en
las nuevas necesidades económicas de un modelo en crisis.
Para todo esto, que se hallaba “en ciernes”, el período 1943-55 fue
una etapa histórica clave. En esa etapa cambió la intensidad y la rela-
ción entre las dos lógicas de la intervención social, aquéllas que llamá-
semos lógicas de intervención “en el centro” y “en las márgenes”. Se
61
GAUDIO, Ricardo y PILONE, Andrés: “El desarrollo de la negociación colectiva durante
la etapa de modernización industrial en la Argentina, 1935-1943”; en TORRE, Juan Carlos
(compilador): La formación del sindicalismo peronista; Buenos Aires, Legasa, 1988.
62
Ver LVOVICH, Daniel; FALAPPA, Fernando y ANDRENACCI, Luciano: “Beveridge en las
Pampas: el debate sobre el establecimiento del seguro social en Argentina en la década de
1940”; en X Encuentro de Cátedras de Ciencias Sociales y Humanísticas para las Ciencias
Económicas; Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Entre Ríos;
Paraná, 4 y 5 de junio de 2003.
69
Luciano Andrenacci
consolidó, en primer lugar, un nuevo tipo de intervención en el centro,

basada en la expansión de una condición de los asalariados protegida y
regulada por el Estado. Esta condición salarial se realizó fundamental-
mente a través de una mayor intensidad en la regulación pública de los
contratos de trabajo; del crecimiento de los salarios reales; de la exten-
sión cualitativa y cuantitativa del “salario indirecto” en forma de seguros
sociales. Las transformaciones se pusieron en marcha por la vía de una
relación menos conflictiva y más “protectiva” del Estado en los conflic-
tos capital-trabajo, culminando en una alianza estratégica entre Estado
y sindicatos que fue el sostén esencial del gobierno peronista; y que
imbuyó de sus especificidades al Estado Social en la Argentina63. Se
recicló, en segundo lugar, la intervención en las márgenes, adoptando
modalidades novedosas. Por una parte la asistencia social fue efectivizada
por primera vez en términos de derecho ciudadano y de deuda pública,
poniendo en crisis la lógica de legitimación del dispositivo filantrópi-
co-caritativo y paraestatal, que se basaba en una correcta distinción en-
tre pobres, la máxima profesionalización en la atención al pobre inca-
paz o no vergonzante y una división del trabajo con el Estado respecto
del pobre capaz. Sin embargo, al mismo tiempo se descubrió el valor
político de una asistencia social eficaz; y el grueso de la asistencia pú-
blica continuó siendo paraestatal, canalizándose a través del partido
gobernante, con el Estado como refuerzo financiero y legal.
El aumento del salario real se convirtió en el elemento de transferen-
cia de ingresos de índole redistributiva de mayor intensidad de la políti-
ca social del peronismo clásico. La expansión salarial fue posibilitada
directamente por aumentos reales, a través de negociaciones colectivas
en donde los asalariados fueron apoyados fuertemente por el Estado;
63
Al respecto ver JAMES, Daniel: Resistance and Integration: Peronism and the Argentine
Working Class 1946-1976 ; Cambridge, Cambridge University Press, 1988; SIDICARO, Ricar-
do: “Consideraciones sociológicas sobre las relaciones entre el peronismo y la clase obrera
en la Argentina, 1943-1955”; en Boletín de Estudios Latinoaméricanos y del Caribe n° 31;
Amsterdam, diciembre de 1981; y TORRE, Juan Carlos (compilador): La formación del
sindicalismo peronista; Buenos Aires, Legasa, 1988. Para la continuidad de esta pauta Esta-
do-sindicatos después de 1955 ver BUNEL, Jean: Pactes et agressions. Syndicalisme et relations
professionnelles en Argentine ; Lyon, Éditions du Centre National de la Recherche Scientifique
(CNRS), 1991; CAVAROZZI, Marcelo: Autoritarismo y Democracia (1955-1983) ; Buenos Ai-
res, Centro Editor de América Latina (CEAL), 1983; FERNÁNDEZ, Arturo: Las prácticas
sociales del sindicalismo (1976-1982) ; Buenos Aires, Centro Editor de América Latina (CEAL),
1985.
70
mientras que el sector privado fue presionado para otorgar aumentos a

cambio de crédito subsidiado. Indirectamente, además, el salario real
creció fuertemente por la disminución de costos clave de la canasta fami-
liar, como el congelamiento de alquileres urbanos y los arrendamientos
rurales; el de los servicios públicos, progresivamente nacionalizados; y el
de los alimentos, sujetos a controles de precio y a subsidios indirectos64.
El otro elemento clave del nuevo modelo de intervención fue la con-
solidación de una fuerte tutela pública del contrato de trabajo. El Esta-
do medió en los conflictos entre capital y trabajo, aplicando como nove-
dad la fórmula de la conciliación obligatoria, fallando en una cantidad
cada vez mayor de casos a favor de los asalariados, imprimiendo intensi-
dad y masividad a la dinámica mediadora. Las leyes regulatorias del
contrato de trabajo otorgaron carácter obligatorio a las nuevas condicio-
nes de trabajo; e incluso aparece el Fuero Laboral como parte del dispo-
sitivo tutelar de las condiciones de salarización de la fuerza de trabajo.
De la misma manera, si la tradición de un sindicalismo menos hostil
hacia el Estado y más inclinado a brindar servicios sociales a sus afilia-
dos preexiste al período 1943-45, su reconocimiento legal masivo y su
transformación en sociedades capaces de recaudar aportes multiplican
y extienden enormemente ese rol. La masiva afiliación de los asalariados
y la creciente obligatoriedad de los aportes a fondos sociales convirtie-
ron a las federaciones sindicales en el anclaje básico de la protección
social argentina. Los antiguos Fondos Previsionales se multiplicaron y
ampliaron su gama de servicios, a la vez que continuaba la diferencia-
ció n entre fo ndo s previsio nales (jubilacio nes y pensio nes) y fo ndo s
mutuales de salud y recreación, las “Obras Sociales”. De estos años data
además la aparición de las asignaciones familiares por convención co-
64
Estos aumentos se pueden medir directa o indirectamente. De manera directa, en 1955
los salarios reales se situaban por encima del 64% respecto al nivel alcanzado en 1945.
Como porcentaje del PBI, los salarios habían pasado de un 44% en 1943, a un pico en
1950 de 56%, quedando en 1955 en el 55%. Los cambios relativos al interior de los
sectores asalariados, por último, parecen haber beneficiado a los sectores no calificados, y
haber disminuido la brecha entre asalariados. Ver GERCHUNOFF, Pablo y LLACH, Lucas:
El ciclo de la ilusión y el desencanto. Un siglo de políticas económicas argentinas; Buenos Aires,
Ariel, 1998. De manera indirecta, se pueden medir como cambio en las formas de vida de
la po blació n, no tablemente co mo masificació n del o cio . Ver TO RRE, Juan Carlo s y
PASTORIZA, Elisa: “La democratización del bienestar”; en TORRE, Juan Carlos: Los años
peronistas (1943-1955) ; Tomo VIII de la Nueva Historia Argentina; Buenos Aires, Sudameri-
cana, 2002.
71
Luciano Andrenacci
lectiva. Hacia el final del período la cobertura de riesgos de la vida

activa se había ampliado enormemente (con exclusión del desempleo) y
abarcaba a la casi totalidad de los asalariados formales.
El “sistema”, continuó estando armado en base a cajas autónomas,
dependientes más o menos directamente de los sindicatos, y por ende
fragmentadas según patrones regionales y de ramas de actividad. La ten-
dencias clave del sistema de seguros de vejez fue sin embargo la apari-
ción de una regulación pública que, a través del Instituto Nacional de
Previsión Social (INPS), garantizó (a) la extensión de la cobertura de los
fondos previsionales a la casi totalidad de los asalariados (482.000 en
1943 a 4.691.000 en 1954); (b) la homogeneización del sistema de coti-
zaciones y beneficios entre sectores asalariados; (c) la generalización del
criterio del haber jubilatorio como porcentaje de la retribución alcanza-
da en la actividad; y (d) la definitiva transformación de los regímenes de
capitalización en sistemas de reparto, con fuertes tendencias deficitarias65.
En el caso de los seguros de salud, se profundiza un proceso que sólo
adquiriría forma definitiva en el posperonismo. Los seguros de salud
argentino s se co nso lidarán en fo rma de o rganizacio nes mutuales
cogestionadas por empleadores y gremios, sin integración formal alguna
con el sistema de hospitales públicos, con un conjunto de normas que
otorgarían cierta homogeneidad mínima a la cobertura pero un trasfon-
do de fuerte fragmentación entre ramas de actividad y regiones.
Los cambios del período 1943-1955 fueron clave también en el con-
junto de políticas universalistas. En la más asentada de estas políticas,
el sistema de educació n pública, la etapa implicó la extensió n y
masificación de la enseñanza media y secundaria; y la aparición de la
preocupación por estrategias de instrucción vinculadas al desarrollo
económico: las necesidades productivas y las lógicas del mercado de
trabajo. En salud pública el balance es ambiguo, en la medida en que
los proyectos originales de centralización y semiestatización quedan re-
65
El régimen de capitalización se transforma en régimen de reparto cuando los fondos que
entran por cotizaciones de activos sólo alcanzan para hacer los pagos de las prestaciones de
los pasivos. Entre las causas principales que propiciaron la descapitalización de las cajas y
su tendencia al déficit se suele señalar a la inflación, la baja rentabilidad de la parte
invertida de los fondos, el incremento de los haberes jubilatorios sin correlación en los
ingresos, y el retiro prematuro de los trabajadores activos. Ver FELDMAN, Jorge; GOLBERT,
Laura e ISUANI, Ernesto: Maduración y crisis del sistema previsional argentino; Buenos Aires,
Centro Editor de América Latina (CEAL), 1988.
72
lativamente truncos; y al mismo tiempo el crecimiento del sector públi-

co en salud es intenso. La expansión de la red de hospitales públicos y
de su capacidad de atención serán resultado del esfuerzo presupuesta-
rio de los gobiernos provinciales y de la Fundación Eva Perón. El Esta-
d o nac io nal se m antuvo en estrategias d e c o o rd inac ió n
suprajurisdiccional y en el desarrollo de instituciones especializadas en
atención específica; o en el desarrollo de medicamentos clave. El cam-
bio más dramático en políticas universales provino de la estatización de
los servicios públicos. Se nacionalizaron o crearon instituciones públi-
cas de servicios en las comunicaciones, una parte importante del siste-
ma de transportes urbanos e interurbanos, la infraestructura sanitaria y
los servicios de energía. Además del impacto en el peso real del sector
público sobre el Producto Bruto Interno; esto tuvo un importante im-
pacto redistributivo en forma de universalización del acceso y reduc-
ción relativa de costos de vida.
El fuerte cambio de modelo de política social se reflejó también en la
política asistencial. En los años ’30 era perceptible el avance de una
visión que sintetizaba los problemas sociales en una trama única y los
ligaba a un criterio de derecho ciudadano. Luego de la Primera Confe-
rencia Nacional de Asistencia Social de 1933, el Poder Ejecutivo somete
al Parlamento una Ley de Asistencia y Previsión Social, en cuyo artículo
primero se lee que “todo argentino (… ) tiene derecho (… ) a ser recono-
cido gratuitamente por las autoridades públicas en los actos de desam-
paro ocasionados por abandono en la menor edad, desocupación, en-
fermedad, invalidez y vejez”66 . El proyecto inicial del Estado peronista
fue de crear un sistema público de asistencia a la pobreza que integrase
intervenciones sanitarias y transferencias distributivas, y que absorbiese
directamente a la estructura filantró pico -caritativa. Muy pro nto , sin
embargo, el grueso de la política asistencial pública se canalizó a través
de la Fundación de Ayuda Social Doña María Eva Duarte de Perón (más
tarde Fundación Eva Perón, en adelante FEP) 67 .
66
Citado por TENTI FANFANI (op. cit.), p. 75.
67
Además de las visiones impresionistas de las biografías de Eva Duarte de Perón (en
especial ver DUJOVNE ORTIZ, Alicia: Eva Perón. La madone des sans-chemise ; Paris, Grasset,
1995) véase GRASSI (1989, op. cit.); TENTI FANFANI (op. cit.); PLOTKIN, Mariano:
Mañana es San Perón. Propaganda, rituales políticos y educación en el régimen peronista (1946-
1955) ; Buenos Aires, Ariel, 1993; VALLINA, Marcelo: O Peronismo e a Fundação Eva Peron.
O Longo Braço Do Regime ; Dissertaçáo de Mestrado; Universidad Federal do Rio de Janeiro,
1995; y ROZAS PAGAZA (op. cit.).
73
Luciano Andrenacci
La FEP realizó un doble tipo de acción: la “ayuda social directa” –

distribuciones de bienes (muebles, ropa, juguetes, máquinas de coser,
medicamentos y equipamiento médico) y de dinero (efectivo y becas)– y
el mantenimiento de una infraestructura de instituciones asistenciales –
hogares de tránsito y de ancianos, proyectos de vivienda, hospitales,
centros recreativos y colonias de vacaciones, proveedurías de bienes a
precios subsidiados. En composición de ingresos la FEP distribuía en
forma de política asistencial recursos provenientes fundamentalmente
del Estado nacional y de los sectores asalariados. En composición de
gastos equivalía al de varios ministerios sumados. La importancia histó-
rica de la FEP está, sin embargo, en dos aspectos fundamentales. Todas
las intervenciones llevaban como marca un discurso legitimatorio que
circulaba entre la reivindicación del derecho a la asistencia social (y un
enfrentamiento con la beneficencia) y la generación de un agradeci-
miento masivo al gobierno y a Eva misma que “politizaba” la relación
FEP/Estado-receptores. En la FEP se combinaba la consolidación de
una idea de obligación universal del Estado en la atención a la pobreza
con el descubrimiento del potencial político-electoral de la asistencia
social.
La im p ro nta d el Estad o So c ial argentino –una tutela estatal
comprehensiva y al mismo tiempo fragmentada sobre las relaciones sa-
lariales– marcó los modos de integración social de la Argentina en las
décadas siguientes al peronismo clásico. Los fortísimos vaivenes políti-
cos de la segunda mitad del siglo, quizás aún más que la inestabilidad
macroeconómica, hicieron variar la intensidad y la dirección de esta
tutela: lo s secto res incluido s y parcialmente excluido s del paraguas
protectivo de un Estado semimilitarizado y feudalizado por una “socie-
dad civil” más fuerte que lo que una lectura superficial del proceso ha
tradicionalmente sugerido. La perennidad del modelo tutelar atravesó,
sin embargo, ideologías y posiciones políticas, siendo sus matices más
que su espíritu general lo que las co yunturas po lítico eco nó micas
tematizaron.
Luego del golpe de Estado de 1955, y a pesar de un breve intento
de revisión general de la política social peronista, las tendencias de lo
que hemos denominado política del trabajo en el período 1943-55 se con-
solidaron: un contrato de trabajo pautado y regulado por el Estado
según formas fordistas, con un fuero laboral con impronta protectiva de
los asalariados; y un sistema de seguros sociales garantes de la estabili-
74
dad del ingreso, fragmentado según líneas corporativo-profesionales pero

unificado “por debajo” a través de la intervención pública. Así, la cen-
tralizació n-semiestatizació n de las cajas previsio nales se pro duce en
1958 68 y la consolidación de sus sistema de reglas en 1969; en 1963 la
ley regula por primera vez un salario mínimo obligatorio e indexable; y
en 1970 se consolida el régimen de seguros de salud de las Obras Socia-
les69 . Significativamente, una regulación jurídica unificadora de los as-
pectos tutelares y fordistas del contrato de trabajo –la ley 20.744– apare-
cerá recién 1974. Las políticas universales mantuvieron y profundizaron
las tendencias anteriores, ampliando los “mínimos de ciudadanía” ga-
rantizados por la educación, la salud y los servicios públicos. Las políti-
cas asistenciales continuaron ocupando un lugar marginal en el marco de
una economía de pleno empleo y masivamente formal.
El aspecto más conflictivo y cambiante en el período 1955-76, con
mayor impacto probablemente en los matices del complejo de política
social fue la relación entre el Estado y el movimiento obrero organizado.
La revisión del lugar clave que esta relación había ocupado en el perío-
do 1943-55 se constituyó en uno de los objetivos primordiales de los
gobiernos posteriores. Estos oscilaron entre intentar el desmonte com-
pleto de un modelo socioeconómico de desarrollo tutelado por el Esta-
do con aspectos redistributivos favorables al mundo urbano industrial y
a la capacidad de consumo de los asalariados; y la revisión selectiva de
los aspectos más cuestionables de ese modelo: el elevado estatismo y en
p artic ular el p o d er relativo d e las aso c iac io nes sind ic ales en la
macroeconomía y las microeconomías. Esta situación politizó radical-
mente al diálogo Estado-sindicatos, en la medida en que estos últimos
eran al mismo tiempo los representantes políticos de los asalariados y
del peronismo proscrito, partido de oposición mayoritario de gobiernos
68
Los Fondos Previsionales fueron unificados en tres cajas públicas: autónomos, comercio
e industria; y sus sistemas actuariales, co tizacio nes y regímenes de prestacio nes
homogeneizados. Las condiciones de retiro (edad y cantidad de aportes) y de percepción
de jubilación (cálculo de los montos según niveles de ingreso promediados en el tiempo)
fueron reguladas por la ley 18.037 de 1969.
69
La ley 18.610 determinó la integración obligatoria al sistema de Obras Sociales de la
totalidad de la población trabajadora con relación de dependencia, junto con sus familia-
res directos; y colocó la administración de los fondos en la órbita de las organizaciones
sindicales.
75
Luciano Andrenacci
civiles y militares. Así, aspectos clave del desarrollo del Estado Social
quedaron en el centro de un sistema político extraparlamentario 70 .
Como se sabe, la crisis del modelo de crecimiento económico y de las
formas de intervención del Estado Social trajo aparejada una paulatina
degradación de las condiciones de generación de empleo y de financia-
ción de la estructura de la protección social. Durante la segunda mitad de
los años ’70 y durante los años ’80 la Argentina presenció el crecimiento
de la pobreza, la caída en la tasa de generación de empleo, la saturación
del sector cuentapropista y las pérdidas de posición de los salarios reales
y de la calidad de la protección social de los asalariados. La alta homoge-
neidad social relativa que caracterizaba al país comenzó a abrir paso a
procesos “centrífugos” que quedaron de manifiesto en los años ’80.
Aunque la dictadura militar de 1976-83 significó un parteaguas en la
historia política y económica argentina, los cambios no redundaron en
una alteración definitiva del modelo de política social. El impacto más
importante se verificó en una fuerte restricción de la influencia sindical
en la negociación colectiva tripartita con Estado y patronales que permi-
tió una fuerte caída del salario real, un disciplinamiento represivo de la
mano de obra y la intervención del sistema de O bras Sociales. Este
disciplinamiento se apoyó en facciones del sistema sindical políticamen-
te proclives a la propia dictadura71 . El disciplinamiento represivo sobre
los asalariados se combinó con formas de terrorismo de Estado destina-
das a neutralizar la movilización social en organizaciones comunitarias
barriales que había sido una característica de los años ’70, a través de la
desaparición física (por encarcelamiento o asesinato) 72 . Es la dictadura,
por último, la que inicia el proceso de descentralización de la educación
pública y el de privatización parcial de los servicios públicos.
La transición democrática (1983-1991) fue una etapa de crisis abier-
ta del modelo de integración social, de las capacidades presupuestarias
70
Las convenciones colectivas de trabajo, por ejemplo, podían ser convocadas o suspen-
didas, el balance público inclinado hacia el capital o el trabajo, de acuerdo a la coyuntura
macroeconómica, claro; pero también a la coyuntura política o a la relación particular-
mente buena o mala de esa rama sindical con ese personal público. El sistema de conven-
ciones, por lo tanto, fue perdiendo centralidad como lugar de procesamiento de conflictos
laborales.
71
Ver FERNÁNDEZ (op. cit.).
72
Para el surgimiento del paradigma de desarrollo comunitario en el trabajo social ver
TENTI FANFANI (op. cit.). Para esto último combinado con el impacto de la dictadura ver
ROZAS PAGAZA (op. cit.).
76
del Estado y del complejo argentino de política social; pero la compleja

dinámica del sistema político evitó que esa crisis redundara en transfor-
maciones sustantivas. La política laboral estuvo signada por la negocia-
ción directa Estado-sindicatos de la indexación salarial en un contexto
de fuerte inflación y de convenciones colectivas congeladas. El comple-
jo de po líticas de salud fue el que estuvo más cerca de refo rmas
sustantivas, aunque al cabo de los ’80 esas reformas habían sido sólo
marginales73 . Los intentos de continuar la estrategia de privatización de
servicios públicos quedaron también truncos. En el mundo de la polí-
tica asistencial, por último, es donde se registró la aparición de la estra-
tegia de combate a la pobreza con programas de emergencia alimentaria
focalizados.
La etapa del Estado capitalista neoclásico
Por las razones que reseñáramos más arriba, la economía del Estado
neoclásico implicó una profunda reforma del complejo de política so-
cial en los países capitalistas. La política de empleo contribuye a reformar
el mercado de trabajo garantista de la etapa anterior. De modo acorde al
diagnóstico que el nuevo complejo hegemónico neoliberal hace de la
coyuntura económica internacional de los ’70 y ’80, las intervenciones
públicas se orientan a la desregulación general del mercado de trabajo y
la reducción del peso relativo de los costos laborales. Esto implicó estra-
tegias de flexibilización de las pautas contractuales del fordismo, de
modo de acompañar los procesos de reducción y flexibilización de re-
cursos humanos en los sectores público y privado. También se plasmó
73
El sistema enfrentó por primera vez la posibilidad de cambios en la década de 1980,
cuando empezó a ser evidente el crecimiento de población sin cobertura formal y la
situación financiera delicada de los hospitales públicos y de las Obras Sociales (OOSS). El
decreto 2.367/86 puso en vigencia las leyes 19.337 de 1971 y 20.222 de 1973 que tenían
como objetivo procesos de descentralización hospitalaria con criterios de organización
regional. La ley del Seguro Nacional de Salud de 1988 (ley 23.661), por su parte, tenía
como objetivo integrar a las OOSS y al sistema público creando un seguro universal,
públicamente regulado, que abarcase a los trabajadores autónomos y a los “indigentes
asistenciales”. Pero la mayo r parte del pro yecto fue abando nada, resultando en un
reforzamiento del sistema de OOSS existente. El impacto real de la ley fue sólo la creación
de una Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL) con el objetivo de admi-
nistrar un fondo de compensación tendiente a disminuir las inequidades entre OOSS. Por
último, la ley de Obras Sociales (23.660 de 1988) devolvió el control de las OOSS a las
federaciones sindicales.
77
Luciano Andrenacci
en una remercantilización parcial de la cobertura de los riesgos de la

vida activa, creando (o extendiendo la esfera) de los cuasimercados de
gestión privada y regulación pública de seguros sociales.
Parte del mismo diagnóstico hegemónico, sostenido por una trama
de intereses y una co smo visió n teó rica, aceptado e implementado
transversalmente por partidos políticos de origen múltiple, fue la nece-
sidad de reducir el peso fiscal del Estado. Esto dio lugar, en términos de
la política universalista, a estrategias de revisión de las competencias pú-
blicas de educación, salud e infraestructura social. En la educación y la
salud p úb lic as, las estrategias se o rientaro n a p ro c eso s d e
desconcentración y descentralización, generando autarquía de regíme-
nes y establecimientos en el marco de regulaciones básicas generales. En
la infraestructura social básica se promovió, además de la descentraliza-
ción de la gestión, la privatización lisa y llana de los servicios públicos.
Entre la nueva estrategia pública y la dinámica macroeconómica
de las últimas décadas del siglo XX, tendió a generarse un mercado de
trabajo con fuertes tendencias al desempleo estructural, a la dispersión
salarial y a la informalidad. Coherentemente con los cambios anterio-
res, la política asistencial se orientó a la creación de una red mínima de
intervenciones estratégicas sobre los grupos percibidos como portadores
de mayo r riesgo relativo en la nueva estructura so cio eco nó mica. Se
multiplicaron de este modo las intervenciones en forma de “programas
sociales”, con objetivos, plazos y financiamientos limitados; con fuertes
transferencias de responsabilidad a sectores no estatales en la gestión de
políticas. Los programas sociales se basaron en una intensificación de la
focalización de la intervención en necesidades y grupos específicos, in-
augurando además modalidades de reinserción tutelada de sujetos y
grupos de riesgo en el mercado de trabajo.
El Estado capitalista neoclásico en la Argentina
En términos generales, se podría decir que en la última década

del siglo XX se presencia un proceso de asistencialización de la política
social argentina. Es decir, hay un cambio fundamental en la interven-
ción sobre el mercado de trabajo, que desregula completamente las for-
mas de salarización y el sistema de seguros sociales, incluso privatizan-
do parcialmente una parte de ellos. Hay una fuerte caída de la calidad
de la cobertura de los sistemas universalistas del Estado y la desapari-
ción completa del sistema de servicios públicos como tales, quedando
78
sólo una laxa y cuestionable regulación en su lugar. Por último, adquie-

re una centralidad inmensa la política asistencial, tanto que gran parte
de la legitimidad sociopolítica del Estado argentino parece pasar a de-
pender de esa política asistencial.
Como se sabe, la crisis del modelo de crecimiento económico y de
las formas de intervención del Estado Social trajo aparejada una paula-
tina degradación de las condiciones de generación de empleo y de fi-
nanciación de la estructura de la protección social. Durante la segunda
mitad de los años ’70 y durante los años ’80 la Argentina presenció el
crecimiento de la pobreza, la caída en la tasa de generación de empleo,
la saturación del sector cuentapropista y las pérdidas de posición de los
salarios reales y de la calidad de la protección social de los asalariados.
La alta homogeneidad social relativa que caracterizaba al país comenzó
a abrir paso a procesos “centrífugos”. El cambio en las formas de acu-
mulación de los años ’90 agravó y consolidó este proceso en vez de
detenerlo. El empleo se estancó, y un proceso de reemplazo de empleo
estable por empleo precario afectó a una parte importante de los asala-
riado s; el secto r cuentapro pista perdió su carácter de alternativa de
mayores ingresos y se transformó en refugio para desempleados sin co-
bertura; la degradación financiera de la protección social abrió paso a
una pérdida de calidad de la cobertura y a la privatización de una parte
creciente de los servicios; la pobreza comenzó, finalmente, a mostrar
caras cada vez más complejas: a la pobreza estructural del migrante
interno que no accede a una mayor calidad de vida se agregó la del
asalariado desempleado o la del cuentapropista insertado cada vez más
precariamente en un mercado en franco proceso de achicamiento; al
freno de la movilidad social ascendente se le sumó la movilidad social
descendente y principios de aislamiento de sujetos y colectivos que bor-
dean situaciones de exclusión.
La política social argentina sigue de cerca y consolida estos procesos
sociales. En ello repite la experiencia de otros países occidentales y
agrava además la situación con algunas de sus propias singularidades.
Adaptándose a las condiciones de funcionamiento de los capitalismos
de fin de siglo, la intervención social del Estado viró en casi todas partes
hacia la búsqueda de formas de reinsertar sujetos que habían perdido
su calidad de asalariados (y con ella toda forma de protección pública);
y/o (según los casos nacionales) hacia la búsqueda de formas de prote-
ger sujetos cuya salarización es de tan baja calidad que ya no garantiza
79
Luciano Andrenacci
el acceso a una protección social abarcativa. En Argentina se verifica, tam-

bién, el pasaje desde un Estado predominantemente regulatorio de una
sociedad salarial a un Estado que sólo compensa parcialmente la degrada-
ción de aquélla. En los términos propuestos, a la degradación propia de la
relación salarial como vector de integración social sucede la deconstrucción
sistemática del complejo de intervenciones en el centro y la multiplica-
ción, bastante menos sistemática, de políticas en las márgenes.
En el ámbito de la política laboral, la ley ya no garantiza que una
relación salarial formal esté organizada de manera de proveer los ingre-
sos monetarios mínimos para la subsistencia del asalariado/a y de su
grupo doméstico. Las leyes de empleo de 1991 y las subsiguientes neu-
tralizaron el efecto del salario mínimo, al sujetarlo a una negociación
colectiva macro que culminó en la práctica en un congelamiento de los
mínimos para toda la década. La tutela contractual homogeneizante de
una relación salarial estable dejó lugar a un paraguas jurídico laxo, bajo
el cual conviven contratos enormemente heterogéneos. La flexibilización
contractual, pensada para adaptar la estructura del empleo a nuevos
p ro c eso s p ro d uc tivo s, red und ó en la Argentina en p ro c eso s d e
precarización laboral74 .
74
La Ley Nacional de Empleo de 1991 (24.013) fue la primera reforma importante a la Ley
20.744 de Contrato de Trabajo, habilitando la creación de nuevas modalidades de contra-
tación temporaria que flexibilizaron el modelo único de contrato de tiempo completo y
duración indeterminada. Esto tuvo como consecuencia que una gran parte del nuevo
empleo de la coyuntura de crecimiento del Producto Bruto Interno que se registró desde
1991 se realizara en modalidades temporarias de contratación. Al mismo tiempo se trans-
formaron los módulos de cálculo de la jornada laboral permitiendo una mayor flexibilidad
en la asignación horaria de tareas a los asalariados. Esto redundó en una reducción del
costo salarial total, en la medida en que se redujo la cantidad de horas extra trabajadas
(horas adicionales a los máximos establecidos por la ley). Por último, la ley creó el primer
sistema de seguro de desempleo, administrado por un Fondo Nacional de Empleo, pero
limitando su extensión a los asalariados formales del sector privado, lo cual determinó que
su impacto sobre el porcentaje de desempleados fuese bastante bajo. La ley 24.028,
aprobada simultáneamente, modificó además el régimen de indemnizaciones por despido
limitando el concepto de causa injustificada y estableciendo topes a las indemnizaciones
por accidentes de trabajo. Las modificaciones de 1991 se extendieron a partir de 1995 con
las leyes 24.465 y 24.467 de Empleo de Pequeñas y Medianas Empresas (PYMEs), que
flexibilizaron aún más las condiciones de contratación y de despido, regularon un período
de prueba, y habilitaron negociaciones colectivas por empresas. Todo esto se hizo fijando
un umbral de empleados alto (50) para la adjudicación de la categoría de PYME, y por
ende alcanzando estimativamente a cerca del 65% del total de asalariados. Inmediatamente
después la ley 24.522 o Ley de Quiebras creó la figura de un “convenio colectivo de crisis”,
autorizando a suspender las normas públicas y a renegociar las condiciones de trabajo en
caso de concurso preventivo de las empresas.
80
La aparición de las curiosamente denominadas “políticas activas de

empleo” por parte del Estado nacional y algunos Estados provinciales y
municipales completa esta transformación. El achicamiento del mercado
de trabajo es tal, que se trata de crear instancias alternativas de obtención
de ingreso monetario 75 . Esas instancias revisten para sus receptores el
carácter de relaciones salariales, a pesar de que formalmente sean presen-
tadas como programas asistenciales de tipo workfare, es decir subsidios a
desempleados con contraprestación en forma de trabajo. La creciente
extensión e importancia política de estos programas da cuenta de las
profundas modificaciones de la estructura del empleo en la Argentina.
Completando la mutación de la política social, a los cambios en el
funcionamiento del mercado de trabajo y en la política laboral se sumó
la transformación sustancial del sistema de seguros sociales. El sistema
previsional76 y el sistema de seguros de salud 77 , principales componen-
75
La más importante de las cuales ha sido el Plan Trabajar, complementado a partir de
2000 con el Programa de Emergencia Laboral, masificado desde 2002 con el Plan Jefes y
Jefas de Hogar Desocupados (todos cofinanciados por el Estado argentino y el Banco
Mundial), y con sucedáneos provinciales de los cuales el más importante, cuantitativamente,
es el Plan Barrios Bonaerenses de la provincia de Buenos Aires. Estos programas prevén la
financiación de la mano de obra para trabajos de relevancia comunitaria (infraestructura
vial, sanitaria y cultural de barrios vulnerables, así como emprendimientos de asociaciones
comunitarias locales), fijando criterios de selección de beneficiarios (desempleados, jefes
de familia o co n perso nas dependientes a cargo ). Funcio nan co mo co ntratacio nes
temporarias de muy baja remuneración, sin protecciones sociales adicionales, administra-
das por el Estado nacional e implementadas por provincias, municipios y organizaciones
no gubernamentales.
76
En 1994 la Ley de Reforma Previsional dividió al sistema en dos partes independientes:
una privada funcionando según criterios de capitalización y una pública para administrar
el sistema tradicional. La parte privada se conformó con un conjunto de empresas Admi-
nistradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) que recaudan las cotizaciones
previsionales capitalizándolas en fondos de inversión y compitiendo entre sí por la renta-
bilidad de operaciones financieras que se realizan dentro de unos marcos fijados por la ley.
El ANSeS (Administración Nacional del Seguro Social) por su parte, continúa administran-
do el sistema público de reparto. El criterio de prestación jubilatoria cambia sustancialmente
en el sistema de capitalización, puesto que se elimina el componente redistributivo que,
aunque marginal, caracterizaba al sistema público de reparto. En efecto, en el sistema de
reparto, la prestación jubilatoria se calculaba en base a un porcentaje indexable según el
costo de vida de los mejores salarios de la última etapa activa. Esto implicaba una reduc-
ción relativa, en la etapa de retiro, de las desigualdades de ingreso de la vida activa. En el
sistema de capitalización la prestación jubilatoria depende estrictamente de los montos
cotizados y del éxito de los movimientos financieros de la AFJP, lo cual tiende a plasmar
más fielmente en los montos de jubilación la estructura de ingresos de la población activa
y las coyunturas macroeconómicas.
81
Luciano Andrenacci
tes de la seguridad social argentina, fueron parcialmente privatizados y

sus componentes de redistribución intergeneracional o intersectorial
severamente restringidos. La seguridad social ya no tenderá a homoge-
neizar la condición salarial entre los extremos, sino que reproducirá en
la calidad de la atención de salud y en las prestaciones de retiro el éxito
relativo de cada individuo en los ingresos de su vida activa.
Las políticas universales del Estado argentino acompañan también la
tendencia. El sistema educativo público sufre hace bastante tiempo de
una degradación de la calidad de la enseñanza en sus tres niveles. Este
proceso revela irracionalidades sistémicas que son incluso independientes
de la variable presupuestaria. La descentralización hacia el nivel pro-
vincial del nivel secundario, sólo parcialmente acompañada de transfe-
rencia de recursos acordes, ha agravado la degradación. La tendencia a
una educación de calidad diferenciada entre sector público y privado
es visible, y está sólo frenada probablemente por la relativamente baja
competitividad que ha ofrecido hasta ahora la enseñanza en el propio
sector privado. La racionalización de recursos que encubren los decre-
tos de Hospitales Públicos de Autogestión, llevando en muchos casos a
los hospitales públicos al límite de la pérdida de la calidad de gratuitos,
completa la nueva estratificación de gasto y calidad de prestaciones78 .
77
A través del decreto 2.284 de 1991 se inicia un proceso de desregulación de las Obras
Sociales (OOSS) que culmina con el decreto 9 de 1993, destinado a permitir la libre
elección de su OS por parte de los asegurados y limitando las restricciones a la libre
subcontratación de servicios por parte de las OOSS. El objetivo de la reforma era eliminar
gradualmente la relación entre OS y federación sindical, forzando la creación de un
conjunto más pequeño y homogéneo de prestadoras semiprivadas de salud que integre a
las OOSS y las empresas de medicina privada. El resultado fue un aumento de la fragmen-
tación sistémica, en la medida en que las OOSS administran un seguro de salud desfinanciado
por la dinámica del mercado de trabajo, mientras que las empresas de medicina privada
venden libremente servicios en el mercado de consumidores y al mismo tiempo a las
propias OOSS.
78
El decreto 578 de 1993 reglamentó por el funcionamiento de los Hospitales Públicos de
Autogestión (HPA), que habían sido creados por leyes nunca reglamentadas de los años
1971 y 1973. Los HPA continúan funcionando en la jurisdicción originaria (provincial o
municipal) pero con administraciones autónomas capaces de gestionar con un criterio
empresarial los aportes presupuestarios que les asigne su jurisdicción (de acuerdo a un
cálculo de rendimiento y tipo de población asistida) y los ingresos que el propio hospital
facture. En efecto, los HPA deben brindar atención médica a toda la población y, en forma
gratuita, a los pacientes carentes de recursos; pero están habilitados a “facturar prestaciones
a la población con cobertura social”. El modelo de los HPA enfrenta sin embargo graves
problemas para consolidarse, dadas las dificultades de pago de las OOSS y la baja capaci-
dad contributiva “voluntaria” de los usuarios.
82
Como tendencia general, el aspecto asistencial de las políticas socia-

les ha pasado a ser el ámbito fundamental de las nuevas formas de
intervención social del Estado argentino durante los años ’90. El Estado
argentino ha optado políticamente, en el contexto de sus opciones de
gobernabilidad (alianzas, límites fiscales y elecciones de política econó-
mica) por multiplicar y –recientemente– sistematizar los programas que
brindan asistencia alimentaria y nutricional, asistencia de salud y em-
pleo temporario. Estos programas han tomado una creciente centralidad,
al punto que se asocia –en el discurso mediático, en la práctica estatal,
en los diagramas burocráticos, en los usos de las organizaciones comu-
nitarias, etc.– “políticas sociales” a programas y políticas asistenciales.
Si la desregulación que demanda el capitalismo posestatista diluye
una parte importante de la fuerza integratoria y de los parámetros de
protección que brindaban las relaciones salariales, la degradación del
empleo y de las co ndicio nes de vida de un secto r impo rtante de la
población potencia a la vez las necesidades de intervención asistencial
del Estado. El resultado es una “fuga” hacia formas masivas y sistemáti-
cas de asistencia so cial descentralizada en niveles subnacio nales,
semiprivatizada en organizaciones no gubernamentales religiosas y co-
munitarias, y cofinanciada por organismos multilaterales como el Ban-
co Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Internacional de Re-
construcción y Fomento (BIRF o “Banco Mundial”). Los organismos
multilaterales, claro está, aparecen con el doble rol de posibilitar el
financiamiento de una parte de la intervención social del Estado nacio-
nal y de condicionar y monitorear las formas de esa intervención. La
política asistencial, tradicionalmente asociada a la caridad, la filantro-
pía o el clientelismo, pasa a ser sinónimo de eficiencia y eficacia en el
uso de recursos públicos, y de justicia distributiva en el plano de la
legitimación de las formas de intervención del Estado.
Una visión de conjunto
Los cuadros que siguen resumen esquemáticamente el interjuego de

las tres regiones y los tres períodos de la política social moderna en los
países capitalistas.
83
84
Cuadro 3
Luciano Andrenacci
Los esquemas de política social del Estado capitalista clásico, del Estado social y del Estado neoclásico.
Regiones
Períodos
Política deltrabajo Política de serviciosuniversales Política asistencial
Secularización de la educación básica

Políticasde generación de m ercadosde
con im perativosde hom ogeneización
trabajo y disciplinam iento de la m ano Secularización parcialde
socioculturaly adecuación a las
de obra. losdispositivos
necesidadesproductivas.
Estado Regulación de lasform ascontractuales asistencialesy
Profesionalización y
capitalista tendientesa garantizarla reproducción adecuación a las
desasistencialización de la salud
clásico de la fuerza de trabajo. dem andasde la
pública.
Segurossocialesm utualistas, expansión deltrabajo
Surgim iento de intervenciones
progresivam ente prom ovidosy asalariado.
tendientesa generarinfraestructura
reguladosporelEstado.
socialbásica.
Políticasde pleno em pleo y de Program associales

Expansión universalizante delsistem a
generalización de lasrelaciones (transferencia de bienes,
de educación pública,incluyendo
salarialesform ales. servicioso ingresos
instrucción m edia y superior.
Regulación delcontrato de em pleo m onetarios)
Creación de una red de salud pública
Estado tendiente a consolidarm odalidades coyunturalesa
subsidiada y/o provista directam ente
social fordistasde organización deltrabajo. individuosy sujetosen
porelEstado.Serviciosde
Generalización delsistem a de seguros situacionesde pobreza
infraestructura socialbásica regulados,
socialescolectivizando o estatizando la hasta su absorción o
subsidiadoso gestionados
cobertura de losriesgosde la vida reabsorción en el
directam ente porelEstado.
activa. m ercado de trabajo.
Políticasde gestión de un m ercado de
Revisión de lascom petenciaspúblicas
trabajo con tendencia aldesem pleo y la
de educación en favorde procesosde M ultiplicación de los
inform alidad.
descentralización. program associales,
Políticasde desregulación y
Revisión de lascom petenciaspúblicas intensificación de la
Estado flexibilización contractual.
de salud en función de losnuevos focalización y
capitalista Rem ercantilización parcialde la
cuasim ercados. predom inio de
neoclásico cobertura de losriesgosde la vida

Revisión de lascom petenciaspúblicas m odalidadesde
activa,creando (junto a,o en lugarde
en infraestructura socialbásica: reinserción tutelada en el
la estructura de segurossociales)
descentralización de la gestión y m ercado de trabajo.
cuasim ercadosde gestión privada y
privatización de losserviciospúblicos.
regulación pública.
85
Luciano Andrenacci
La política social moderna en la Argentina no fue una excepción a

estas etapas, aunque presentó singularidades, como cualquier otro caso
nacio nal. En el cuadro que sigue se presenta un esbo zo de estas
especificidades, partiendo del marco de periodización que sugerimos.
86
Cuadro 4
La política social argentina en perspectiva histórica

Regiones
Períodos
Política deltrabajo Política de serviciosuniversales Política asistencial
Consolidación de un m ercado de
Secularización de la educación básica con
trabajo libre y disciplinam iento de la

im perativosde hom ogeneización Secularización
m ano de obra a suscondicionesde
socioculturaly expansión de la cobertura parcialde los
funcionam iento.
Estado pública en educación m edia y superior. dispositivos
Regulación m ínim a de lasform as
capitalista Profesionalización y desasistencialización asistencialesy
contractuales,tendiente a garantizarla
clásico (1880- de la salud pública. convivencia de los
reproducción básica de la fuerza de
1943) Surgim iento de intervencionestendientesa enfoque de la
trabajo.
resolverproblem asde infraestructura caridad y la
Segurossocialesasociativosy
socialbásica en elm arco delrápido beneficencia.
m utualistas,escasam ente regulados
proceso de crecim iento urbano.
porelEstado.
Políticasde generalización de las Estatización de la

Expansión universalizante delsistem a de
relacionessalarialesform alesen un asistencia social
educación pública e inclusión de políticas
m arco de pleno em pleo. en transferencias
adaptativasa lasnecesidadesproductivas.
Regulación delcontrato de em pleo de bienes,
Creación de una red de salud pública
Estado social tendiente a consolidarla tutela servicios
subsidiada y/o provista directam ente porel
(1943-1991) pública de lascondicionesde trabajo. coyunturalesa
Estado,predom inantem ente provincial.
Generalización delsistem a de seguros individuosy
Serviciosde infraestructura socialbásica
socialesa losasalariadosform alesen sujetosen
gestionadosdirectam ente porelEstado,
salud,previsión,y asignaciones situacionesde
predom inantem ente nacional.
87
fam iliares. pobreza.

88
Luciano Andrenacci
Políticasde gestión de un m ercado de
trabajo con tendencia al
M ultiplicación y
cuentapropism o,eldesem pleo y la
Descentralización delsistem a educativo m asificación de
inform alidad,abandonando a la
hacia losnivelesprovinciales,con program as
dinám ica teóricam ente autom ática del
problem ascrecientesde financiam iento y sociales
m ercado de trabajo la regulación de
fragm entación entre jurisdicciones. focalizados;con
losagregadosde em pleo.
Estado Revisión de lascom petenciaspúblicasde objetivosque
Políticasde desregulación y
capitalista salud,autarquizando institucionesen un com binan el
flexibilización contractualcon
neoclásico contexto de m ultiplicación de la dem anda. sostén de la
tendencia a la reducción de costos
(1991-) Serviciosde infraestructura socialbásica subsistencia física
salarialesy la precarización
privatizados,con una regulación pública básica con
contractual.
focalizada en la garantía de tasasde dispositivosde
Rem ercantilización de la cobertura de
ganancia y una notoria laxitud en el neutralización de
losriesgosde la vida activa en form a
controlde la calidad de lasprestaciones. potenciales
de cuasim ercadosde gestión privada y
estallidossociales.
regulación pública en salud y
previsión social.
Rec ap ituland o
Hemos ofrecido aquí una breve sistematización de una parte de la

producción bibliográfica histórico-conceptual de la política social mo-
derna y la política social argentina. Además del interés de contribuir a
la discusión en el campo de las teorías de la política social, el espíritu
que anima estas notas es subrayar la importancia de un enfoque que
reconozca los clivajes de las intervenciones del Estado en la organiza-
ción de las sociedades contemporáneas. Este reconocimiento es tanto
más importante en el caso de intervenciones que revisten la dimensión
socialmente estructurante de la política social.
La política social es demasiado frecuentemente entendida a través de
dos visiones polares que vacían la complejidad de sus clivajes. Una de
ellas parte del aislamiento –siempre caro a economistas y politólogos,
ahora novedosamente también a sociólogos y antropólogos– entre Esta-
do y Sociedad Civil, presentado como estrategia conceptual a veces,
como visión del mundo otras. Ese aislamiento escinde al Estado de las
configuraciones que producen su sentido. Conduce a pensar a la polí-
tica social como un conjunto de unidades aislables de las tramas que las
cogeneran y explican sus efectos. Reduce la política social a un conjun-
to de herramientas técnicas de gestión compensatoria o reparatoria de
las consecuencias del funcionamiento macroeconómico. Limita la dis-
cusión de la política social a cuestiones de eficacia y eficiencia en el
diseño y el financiamiento de las intervenciones públicas.
La otra visión simplifica a la política social desde el otro extremo. La
concibe (como concibe al propio Estado) como mecánicamente depen-
diente de las estrategias de legitimación socioeconómica del modo de
producción capitalista. La reduce a un conjunto de herramientas de
funcionalización económica de sujetos, disciplinamiento de grupos de
riesgo y neutralización de conflictos sociales. Limita la discusión de
política social a la identificación del modo en que ésta responde (de
manera inmediata o a través de la coartada conceptual de la “última
instancia”) a los imperativos de reproducción sistémica.
Reconocida la complejidad de sus clivajes, la política social ofrece
un espectáculo bien diferente. Sus formas adquieren los trazos de los
modos de integración social en cuya trama la propia alocución social
adquiere sentido. Como ha demostrado convincentemente la sociología
moderna, esta trama está fuertemente determinada por los modos que
89
Luciano Andrenacci
adquiere la división social del trabajo: en las sociedades contemporá-

neas, por las formas de empleo y salarización. Alrededor de estas se
tejieron los regímenes modernos de política social, tanto para bien (en
sus modalidades integrativas) como para mal (en sus modalidades re-
presivas).
En el mundo co ntempo ráneo , la pérdida de fuerza so cialmente
estructurante del vector de salarización y las formas que adquiere la
política social muestran otros patrones de integración social. Asistimos
a un proceso centrífugo cuyo resultado es la fragmentación de esferas de
integración social progresivamente segmentadas, cuyos límite ilustran
las ideas impresionistas de “autosegregación” de las élites y la “exclu-
sión” de los grupos sociales con problemas socioeconómicos.
El enfoque sugerido permite, por último, abordar el estudio de po-
líticas sociales desde una óptica más abarcativa que, lejos de invalidar al
análisis clásico de políticas públicas, apunta a criticar sus versiones más
empiristas y esquemáticas. Las relaciones entre integración social, cues-
tión social y política social, reconstruidas históricamente, ayudan a dis-
tinguir analíticamente cómo se constituyen centros y márgenes de una
formación social, así como entrever aspectos esenciales de la dinámica
sistémica.
En lo que respecta al caso argentino, lo que se ha intentado aquí es
contribuir al debate que los cambios políticos recientes han abierto,
resaltando la importancia de un enfoque global para comprender desde
una mejor perspectiva las características, los problemas y los potenciales
caminos futuros de la política social argentina.
Buenos Aires y Lima, enero de 2005
90
La invenció n del desar
desarrro llo so cial
en la Argentina: histo ria de
“o pcio nes preferenciales
po r lo s po bres”7 9
Sonia Álvarez Leguizamón 80
En este artículo analizamos las transformaciones de las formas de

gestión de la pobreza y las representaciones predominantes sobre ella en
la Argentina en los ‘90. Durante ésta década los Estados latinoamerica-
nos experimentaron profundas transformaciones derivadas de la aplica-
ción de las políticas del Consenso de Washington. Esto supuso una
recomposición entre los vínculos del Estado, el mercado y la sociedad
civil que se vieron expresadas en las nuevas orientaciones asumidas en
las políticas públicas y, en especial, las políticas sociales. En estas últi-
mas, emergieron nuevas forma de gestión de la pobreza a través de las
denominadas políticas de desarrollo social como forma predominante de
intervención social sobre un mundo cada vez más creciente de pobres.
El Desarrollo Social es la materialización, a nivel de políticas sociales
nacionales, del discurso del Desarrollo Humano y constituye un nuevo
arte de gobernar81 de los organismos supra nacionales de “promoción
del desarrollo” sobre los pobres del mundo y sobre los países pobres.
Implica una ruptura con las anteriores formas de gobierno y una nueva
estrategia cuya dirección requiere de diferentes dispositivos de inter-
vención y cuyo objeto dice ser el “ataque” a la pobreza. A este nuevo
79
Este artículo es parte de los resultados de la Tesis de Doctorado en Antropología Social
y Cultural de la Universidad de Sevilla denominada “Políticas asistenciales, pobreza y
representaciones sociales” defendida en marzo del 2003.
80
Universidad Nacional de Salta (UNSA), Argentina (sonialva@ unsa.edu.ar).
81
Los “artes de gobernar” serían ciertas virtudes, habilidades, mañas, distinciones, conjun-
to de reglas, dispositivos para influir sobre la vida de los otros, para gobernarlos, ver
FOUCAULT, Michel: “La gubernamentalidad”; en FOUCAULT, DONZELOT, GIGNON y
otros: Espacios de Poder; Madrid, Ediciones de la Piqueta, 1981.
Luciano Andrenacci
“arte de gobernar” lo denominamos “focopolítica” 82. La aparición del

Desarrollo Humano implica un quiebre con los artes de gobernar ante-
riores. Este es el fin de la era del desarrollo, nacida el 20 de enero de
1949, cuando asume el presidente Truman en los Estados Unidos, fi-
jando la hegemonía en el mundo de este país83 . El desarrollo, era enten-
dido por Truman como “la evolución hacia el bienestar y perfecciona-
miento del género humano ”. Estado s Unido s y lo s demás países
industrializados se hallaban “en la cumbre de la escala evolutiva”84 .
El primer indicio de una nominación de “humano” a los procesos
de gestión de la pobreza masiva fue la propuesta de la UNESCO en
1989, de un “ajuste con rostro humano” . De este rostro humano del ajuste
a la invención del Desarrollo Humano paso poco tiempo. En 1990, el
PNUD publicó el primer Informe sobre el Desarrollo Humano. Mahbub ul
Haq 85 ofició de coordinador de los cinco primeros informes y es quien
sintetiza la idea del Desarrollo Humano, en el sentido que se trata de
“cambiar el foco del desarrollo económico de la contabilidad del pro-
ducto nacional a políticas centradas en la gente ”. Afirmaba que “al costo
humano extremadamente fuerte de los programas de ajuste estructural
de los ‘80, que tenían lugar en la mayoría de los países subdesarrollados
82
Ver para este tema ALVAREZ LEGUIZAMÓN, Sonia: “La transformación de las institucio-
nes de reciprocidad y control, del don al capital social y de la “biopolítica” a la “focopolítica”;
en Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales; Facultad de Ciencias Económicas,
Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales, Universidad Central de Venezuela;
Volumen 8, Número 1; Caracas, enero-abril de 2002.
83
Ver ESCOBAR, Arturo: La invención del Tercer mundo. Construcción y deconstrucción del
desarrollo; Grupo Editorial Norma, Bogotá, 1998; y “Antropología y desarrollo”; en Revista
Internacional de Ciencias Sociales, Antropología, temas y perspectivas; nº 154, UNESCO, París,
1997 (http://www.unesco.org/issj/rics154/escobarspa.html descargado el 5-09-2001). ES-
TEVA, Gustavo, “Desarrollo”; en SACHS, Wolfang, Diccionario del Desarrollo. Una guía del
conocimiento como poder; PRATEC (Proyecto Andino de Tecnologías Campesinas), 1996.
84
Conferencia de asunción de Harry Truman, 1949; citada por ESCOBAR (1998, op. cit.)
y SACHS, Wolfang: “The archaeology of the development idea”; en Plantet Dialectics,
explorations in environment & development; London, Zed Book, 1999.
85
A Mahbub ul Haq se lo considera uno de los gestores del nuevo paradigma del desarrollo
humanº Fue fundador del Tercer Foro Mundial, en 1973, y sirvió como consejero de la
Comisión Brandt sobre el Medio Ambiente. Fue gobernador del Fondo Monetario Interna-
cional y del Banco Mundial desde 1982 hasta 1988. Dentro del PNUD, fue consejero
especial del administrador y dirigió los informes de Desarrollo Humano de 1990 a 1995.
Ver SIERRA FONSECA, Rolando: “Mahbub ul Haq pensador del desarrollo humano”; en
Biblioteca de Ideas, Colección de Documentos del Instituto Internacional de Gobernabilidad;
Barcelona, 2001 (http://www.iigov.org).
92
bajo la influencia del FMI y el BM” había que ponerle un rostro humano”.
Este consistía en el desarrollo de “opciones posibles de políticas alterna-
tivas para balancear los presupuestos mientras se protegían los intereses de los
grupos más débiles y vulnerables de la sociedad”86 . Se trataba, en definitiva,
de cerrar la contabilidad nacional con cierto grado de compensación a
sus víctimas. En el primer informe de 1990, se entiende que el desarrollo
humano sería un proceso de “ampliación de las elecciones humanas re-
levantes” y un nivel de logro, entendido como “la medida de compara-
ción internacional del logro de estas elecciones”, que permite compara-
ciones estadísticas agregadas entre los Estados. El tema común, al me-
nos como manifestación de deseo, es el incremento de las “potenciali-
dades del individuo” y sus “posibilidades de elección”; pero en el mar-
co en una mercado cada vez más abierto, globalizado y desrregulado
que las restringe cada vez más. El Desarrollo Humano no puso ni pone
en cuestió n la necesidad del ajuste ni meno s aún el imperativo del
equilibrio fiscal en el que se basan estas medidas.
Nuestra hipó tesis po stula que el D esarrollo Humano pro mueve
paradojalmente políticas de acceso a apenas ciertos mínimos biológicos
no tan humanos. Junto a esto dice fortalecer capacidades (por medio
del incentivo a la participació n, la capacitació n para la gestió n y el
reforzamiento de las redes primarias). Se trata de convertir “activos”
(recursos escasos de los pobres) en satisfactores de sus necesidades. Esto
requiere de una revolarización y economización de las relaciones de
reciprocidad no mercantiles, menos institucionalizadas a nivel local,
como la autoayuda, por medio de un proceso de asignación de valor
económico a estos vínculos, denominados en el sistema discursivo del
Desarrollo Humano como capital social87. Por ello promueve la comu-
nidad como lugar de su realización. Junto a otros mecanismos de exclu-
sión, produce un mundo cada vez más dual y excluyente entre una
“economía social” o “mundo de pobres” donde priman relaciones no
mercantiles, la promoción de la autogesión de la propia pobreza y la
86
UL HAQ, Mahbub: Reflections on Human Development, Oxford University Press, New York,
Oxford, 1995, p. 25, traducción y cursivas nuestras.
87
Ver ALVAREZ LEGUIZAMÓN, Sonia (2002, op.cit.) y ALVAREZ LEGUIZAMÓN, Sonia:
“Capital so cial y co ncepcio nes de la po breza en el discurso del Banco Mundial, su
funcionalidad en la ‘nueva cuestión social’”; en ANDRENACCI, Luciano (organizador):
Cuestión social en el Gran Buenos Aires; Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de
General Sarmiento - Ediciones Al Margen; La Plata, mayo del 2002, pp. 143-163.
93
Luciano Andrenacci
producción informal; junto a otro mundo: el de la lógica del mercado y

la “economía política”, el lucro y la competencia.
Con la desocupación masiva y la precarización del trabajo se instala
una nueva etapa donde la condición salarial no es más la forma predo-
minante de vida. Unos de los dispositivos de gestión de la población
so brante88 es la autogestión comunitaria territorial de la pobreza, por
medio de la gestión focalizada de las poblaciones consideradas “vulne-
rables” o en “riesgo social”. La tecnología para la detección de los “gru-
pos vulnerables” y la prueba de la validez de la pobreza, es la focalización.
La eficiencia en la gestión focalizada se promueve en conjunción con
lógicas neobenéficas y neofilantrópicas donde las organizaciones no gu-
bernamentales son las convidas más novedosas ante el retiro del estado
en la protección social. Esto produce una tensión entre dispositivos
seudo eficientes y prácticas tutelares.
Lo s “pro gramas” so n la materializació n de la intervenció n de la
focopolítica. En ellos se objetivan los criterios de selección, asignación
de recursos y dispostivos de intervención para gestionarla, en el marco
de un discurso participativo y “solidario”. Se re-inventan “los soportes
de proximidad” y la “comunidad local”, de ciertos grupos sociales so-
brantes. Por ello no es masiva dirigida a la población o a aumentar la
productividad del trabajo como lo era la biopolítica89 sino focalizada y
por ello valora la comunidad como objeto de saber y de control o los
atributos que ponene en mayor riesgo a las personas ya pobres.
Postulamos que la actual forma de gobernar a las poblaciones so-
brantes, la focopolítica, el discurso que lo sustenta el desarrollo humano y
su materialización a nivel de políticas nacionales el desarrollo social, han
88
Cuando me refiero a población sobrante estoy utilizando el concepto de Marx en su
teoría de la superpoblación relativa desarrollada en el Capital.
89
Según Foucault (1981, op. cit.) la idea de policía tiene que ver con la de “gobierno y la
gestión de la familia”, la llamada “economía”. Foucault al momento en que este arte de
gobernar pasa del gobierno de la familia al de la población, lo denomina gubernamentalidad
que se traduce en la gubernamentalización de la vida privada y una domesticación del
mundo público de parte del Estado. En esta forma de gobernar particular, el Estado va
adquiriendo más importancia en sus tareas y funciones. Foucault llama al momento de la
gubernamentalidd, que surge en el siglo XVIII en Europa, como política de la vida, o
biopolítica a diferencia de la anátomo-política o política de los cuerpos. Consideramos que
en este proceso, se fueron constituyendo ciudadanos y trabajadores. Las tácticas de gobierno
le dieron un rol fundamental al Estado, en la definición de lo que le compete con relación
al bien común, lo que es público y lo que es privado, lo estatal y lo no estatal.
94
recompuesto radicalmente los sistemas de obligaciones recíprocos ante-

riores produciendo un proceso de desgubernamentalización90 de lo so-
cial. Se ha trasladado a las denominadas organizaciones de la sociedad
civil las responsabilidades que antes se asignaban al Estado. Se promue-
ve que la reproducción de la vida de las poblaciones cada vez más po-
bres y vulnerables sea autogestionada o cogestionada por sus propias
capacidades familiares y comunitarias, las que ahora se incentivan y des-
cubren.
Los objetos de saber no son ya problemas de natalidad, fecundidad
o el aumento de la vida de los trabajadores por medio de políticas y
saberes relacionados con el “bienestar social” en su sentido genérico.
Las formas de intervención implican identificar, con la mayor precisión
posible, las poblaciones excluidas del trabajo, los empobrecidos, los
más pobres de entre los pobres o los que siendo pobres además poseen
atributos personales o familiares que los hacen más vulnerables. Los esti-
los de intervención sobre ellos están dirigidos a promover alternativas a
la economía de mercado, además de la represión lisa y llana cuando se
movilizan para mejorar sus condiciones de vida. La vigilancia reposa en
la comunidad, intermediada por el Estado por medio de organizacio-
nes de la “sociedad civil”. Importa observar “procedimientos” más o
menos espontáneos o concertados, adoptados por estos grupos con re-
90
Entendemos como proceso de desgubernamentalización de la vida, el opuesto al descri-
to por Foucault de gubernamentalidad que se inicia a fines del siglo XVIII en Europa. Para
Foucault la gubernamentalidad sería el progresivo paso de una policía de familia a otra de
la población, por medio de la ampliación de las funciones, normas e instituciones guber-
namentales asociadas a la política de la vida o biopolítica. Actualmente se produce un
desplazamiento del control ejercido por las instituciones estatales hacia las instituciones
denominadas, justamente, no gubernamentales. Lo que antes era público estatal pasa a ser
privado y transferido a las “energías solidarias” de la sociedad civil. Creemos que el proceso
actual de retorno a la familia y la comunidad local puede entenderse como nuevas formas
de control de las poblaciones sobrantes - en proceso cada vez más intensos de empobre-
cimiento - y de la sociedad civil. Esta última es la categoría para denominar todas las
instituciones no estatales ni familiares que comienzan a hacerse cargo de la protección
social desgubernamentalizada, o no gubernamental. Estas son el nuevo blanco de regula-
ción y financiamiento estatal y privado neofilántropico y neobenéfico para las políticas de
foco. Esto modifica la economía política y marca un nuevo quiebre en las formas de
intervención social. Aquello que antes era esfera gubernamental se privatiza y deja de estar
gubernametalizado. Queda librado a recursos locales y familiares. Por otro lado, la econo-
mía política avanza regulando otros vínculos, al mismo tiempo que asigna valor económi-
co a las relaciones de reciprocidad no mercantil.
95
Luciano Andrenacci
lación a la obtención de recursos monetarios y alternativos a la econo-

mía de mercado. La focopolítica significa el paso de una economía po-
lítica de la población a una economía política de las asociaciones inter-
medias y de la comunidad.
Co n la fo co po lítica y el predo minio del pensamiento único del
neoliberalismo se retorna a la idea más extrema del liberalismo, la que
se opone a cualquier actuación de la sociedad sobre sí misma vinculada
a la gubernamentalización de la biopolítica de la vida por medio de la
acción estatal y su regulación de los vínculos entre el capital y el trabajo.
Se desrregula (se re-mercantiliza en cierto sentido) la relación entre el
capital y el trabajo y entre el estado y la po blació n o el ciudadano
(desjuridizando los derechos sociales91 ). Concomitantemente se regu-
lan los vínculos entre el mercado y la familia a fin de re-mercantilizar la
protección social de sectores con capacidad de pago y entre el estado y
la sociedad civil, para tutelar a las poblaciones pobres por medio de
relaciones neofilántropicas, neo benéficas o autogestionarias.
La focopolítica se ocupa solo de la vida a niveles de “mínimos bioló-
gicos”. Su objeto de gestión son ciertas poblaciones sobrantes: los des-
ocupados, los más pobres de entre los pobres, las poblaciones denomi-
nadas “vulnerables” y ciertos grupos llamados “minorías” como las po-
b lac io nes nativas o ab o rígenes, las q ue en m uc ho s p aíses so n
parado jalmente mayo rías. Para lo s ex trabajado res o trabajado res
precarizados que han perdido derechos, se promueven artes de gober-
narlo s que implican el paso de una situació n de co ntrato a una de
tutela asistencial. El último grupo, por oposición, pasa de intervencio-
nes sociales y artes de gobernarlos tutelares asistenciales basados en di-
versos vínculos de inferiorización, como el patronato o la asistencia
pública, por ejemplo, a una situación de derechos, denominados de
tercera y cuarta generación que implican, al menos, la expectativa de
traducir estos derechos abstractos en posibles garantías (de identidad,
autonomía y/o de reproducción social).
En el arte de gobernar de la focopolítica la participación se ha conver-
tido en una herramienta fundamental de las políticas de “lucha contra
la pobreza”. Ya en los 60’, en los organismos internacionales comienzan
91
Ver CASTEL, Robert: “Vulnerabilidad social, exclusión: la degradación de la condición
salarial”; en CARPIO, Jorge y NOVACOVSKY, Irene (compiladores): De igual a igual; Buenos
Aires, Fondo de Cultura Económica, 1999.
96
a surgir ideas que vinculan el desarrollo con aspectos sociales y cultura-

les. Se considera que en los países llamados subdesarrollados los facto-
res extra económicos que producirían la pobreza se tratarían de “trabas”
vinculadas a aspectos mentales, actitudinales, de conducta. El desarrollo
comunitario era el dispositivo que permitiría superar estas trabas. Exis-
tía una concepción sobre las poblaciones “sobrantes” como si fuera un
estado más que un producto de un proceso. La pobreza se asociaba a la
“negligencia”, la “pereza” y la “relajación”. Por ello, la “participación” y
el “desarrollo comunitario” eran considerados vitales para superar si-
tuaciones provocadas por la “desidia” que “hay en toda pobreza” 92. En
la participación que promueve el desarrollo humano de los ‘90, la re-
presentación de los pobres ha cambiado. Ahora se valoran sus “poten-
cialidades” y algunos comienzan a ser considerados creativos e inteligentes
para generar recursos y subsistir en forma autogestionada93 .
Con el objetivo de economizar la vida, se promueve la participación
teledirigida. El co ncepto y la práctica de participar ya no so n más
percibidos como en los ‘70: una amenaza. Como resultado de los “ajus-
tes” se traspasa costos a los más pobres en nombre de la participación y
la autoayuda. La participación ahora es percibida como un instrumento
de mayor “eficacia”. Se dice que permite mayor conocimiento de las
problemáticas locales y que sirve como insumo para los técnicos nacio-
nales e internacionales y que genera redes de relaciones “esenciales”
para el éxito de los programas, viabilizando la cooperación a nivel local
para brindar la necesaria sustentabilidad de la autoayuda.
La focopolítica implica el paso de muchos grupos sociales del contrato
a la tutela (la comunidad, la vecindad) bajo vínculos de neo-filantro-
pía, caridad laica o religiosa. A diferencia de la etapa de constitución de
la sociedad salarial que implicó un proceso paulatino de paso de la
92
Para analizar los antecedentes del desarrollo comunitario ver ANDER EGG, Ezequiel:
Metodología y práctica del desarrollo de la comunidad; Buenos Aires, Editorial Humanitas,
1981; pp. 45-47. Y para un análisis crítico ver TENTI, Emilio: Estado y pobreza: estrategias
típicas de intervención (Tomo I); Bs. As., Centro Editor de América Latina, 1989, p. 85.
93
Para un abordaje más detallado de las concepciones sobre participación en el discurso
del Desarrollo Humano ver ALVAREZ LEGUIZAMÓN Sonia: “El discurso y la práctica de la
‘participación’ en los políticas sociales de ‘lucha contra la pobreza’, contradicciones y
ambivalencias”; en XXIII Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología; 29 de
octubre al 2 de noviembre de 2001, Antigua Guatemala.
97
Luciano Andrenacci
tutela al contrato 94 . Por otra parte, ciertas minorías antes tuteladas, pasan
de situaciones de tutela a ser objeto y sujeto de expectativas de dere-
chos. Más que adscribir a una visión teleológica de lo social que llevaría
en forma ineluctable hacia un mejor bienestar, pensamos que las políti-
cas sociales son un entramado de relaciones de fuerza donde los intere-
ses de dominio y las luchas sociales van constituyendo sujetos, ya sea
reforzando derechos como reproduciendo o creando nuevas desigual-
dades y configuraciones tutelares.
En esta línea, entendemos que las políticas sociales son una forma
particular de vínculos sociales recíprocos entre el Estado, el mercado, la
familia y las comunidades que adquirió la intervención social moderna
sobre las poblaciones sobrantes percibidas como amenaza o a ciertos
trabajadores y/o ciudadanos que era preferible integrar. La cuestión so-
cial moderna95, no es sólo producto de la forma en que se resuelve la
tensión entre igualdad jurídica y desigualdad social96 , a favor de un
proceso paulatino de generalización de igualdades y de un creciente
bienestar. No se trata de la concreción de un mito de “integración so-
cial” basado en solidaridades, producto de un contrato social mítico
que une a las personas de manera homogénea y perenne asignándoles
identidades universalizables como las del ciudadano o trabajador. Tam-
poco se busca suturar parcialmente la tensión entre igualdad jurídica
(personas libres e iguales) y desigualdad social. También están en juego
una variada gama de vínculos jurídico-sociales no necesariamente vin-
culados con la igualdad jurídica como los que llevan a la materializa-
ción del contrato, sino también vínculos de desigualdad inscriptos en
diversas relaciones de tutela que dan cuenta de una variada forma de
94
Para la descripción del largo proceso histórico de la tutela al contrato ver CASTEL,
Robert: Las metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del asalariado; Bs. As., Paidós,
1997.
95
“La cuestión social es una aporía fundamental en la cual una sociedad experimenta el
enigma de su cohesión y trata de conjurar el riesgo de su fractura. Es un desafío que
interroga, pone de nuevo en cuestión la capacidad de una sociedad (lo que en términos
po lítico s se deno mina una nació n) para existir co mo un co njunto vinculado de
interdependencias” (Castel, 1997 op. cit, p. 20).
96
Según Jaques Donzelot la invención de lo “social” se produce luego de los conflictos que
se generaron luego de la declaración de igualdad jurídica, libertad y fraternidad, que
proclama la Revolución francesa y la desigualdad social que se materializa en las demandas
de las muchedumbres pobres a los asambleístas. Ver DONZELOT, Jaques: L’invention du
social; Paris, Fayard, 1984, pp. 28-30.
98
expresiones de las desigualdades sociales (de clase, de estamento, étnicas,

de género, entre otras).
Pensamos que las políticas sociales modernas expresan estilos o artes
de gobernar particulares sobre ciertas poblaciones las que se materiali-
zan en complejas tecnologías, dispositivos y sistemas de enunciados
que permiten el gobierno de los hombres sobre otros hombres, tanto
bajo relaciones tutelares como contractuales (a veces asociadas con de-
rechos), tanto integrando a algunas poblaciones como expulsando otras
a los márgenes. En este juego de intereses en lucha - por imponer la
igualdad y/o desigualdad jurídica, so cial, po lítica y étnica - se van
transmutando las relaciones de los sistemas de reciprocidad entre el
Estado, el mercado, la familia y la comunidad; entre lo que es público y
lo que es privado; entre lo que en algún momento se constituyó en
derechos y garantías y que en otros pasan a ser cuestiones morales o
éticas y comienzan a inscribirse en sistemas más tutelares (institucionales
o comunitarios) o viceversa97 .
Procesos de invención e institucionalización de la focopolítica en la Argentina.

Historias de un “prudente traspaso de las responsabilidades del Estado hacia la
comunidad conforme al principio de subsidiariedad”
Proponemos abordar aquí las formas en que se va constituyendo e

institucionalizando la focopolítica del desarrollo social en la Argentina,
la manera como se van naturalizando dispositivos de intervención y
categorías de poblaciones, en fin nuevos artes y estrategias de gobierno
que pretenden resolver los riesgos de fractura social a partir de la gene-
ralización de tecnologías tutelares asistenciales. Esto para un grupo cada
vez mayor de población sin trabajo, empobrecida y sin cobertura de
protección laboral y social estatal o de seguro vinculada al trabajo.
No nos detenemos aquí en observar las prácticas y sus significados
tanto de funcionarios, técnicos o de los sujetos sociales destinatarios de
los programas, tampoco los estilos particulares de la forma en que estos
97
Para un mayor desarrollo de esta concepción sobre las políticas sociales y su vínculo con
los actuales procesos del paso del contrato a la tutela en la creciente hegemonía de las
políticas compensatorias o de Desarrollo Social ver ÁLVAREZ LEGUIZAMÓN, Sonia: “Po-
líticas sociales, Desarrollo Humano y construcción de la igualdad y la diferencia”; en
seminario internacional Globalización, reforma del estado, transformaciones laborales y políti-
cas sociales; Universidad Nacional de Salta y Universidad de Cádiz; Cádiz, 17 y 18 de
diciembre de 2004.
99
Luciano Andrenacci
últimos su apropian o los resignifican98. Nuestra mirada metodológica

pretende antropologizar el desarrollo humano- en el sentido de desna-
turalizarlo – y al mismo tiempo detectar y explicar el sistema de enun-
ciados y los dispositivos y tecnologías de intervención que forman parte
del proceso paulatino de invención del desarrollo humano nativo, en
este caso a nivel de la intervención gubernamental nacional. Se trata de
hacer visible una serie de elementos constitutivos de este discurso como
los significados, enunciados, categorías conceptuales, clasificaciones de
sujetos que se consideran objeto de intervención social prioritaria, esti-
los y dispositivos de intervención social “estratégicos”. Las fuentes de
análisis son mayoritariamente documentos instituyentes en la inven-
ción de nuevos organismos gubernamentales, documentos donde se
delinean políticas “de estado” y se fijan posturas estratégicas en relación
al proceso de problematización e invención de esta área de saber e inter-
vención particular. Además, en menor medida, también se tuvieron en
cuenta entrevistas a funcionarios públicos. Nuestra intención es doble.
Por un lado deshilvanar este sistema discursivo y, por otro, observar
como la focopolítica nativa se va haciendo carne en instituciones que
comienzan a desarrollar este arte de gobernar particular. Se va perfilan-
do una analítica no utilitaria de la pobreza, a diferencia de la etapa de
la biopolítica, en la que la que ya no aparece como prioridad el vínculo
y los imperativos relacionados con el trabajo y la necesidad de produc-
ción99, sino por el contrario la autogestión comunitaria de la reproduc-
ción de la vida.
98
Para un análisis teórico sobre la relación no unívoca entre las nominaciones y prácticas
del discurso del desarrollo y las prácticas de los sujetos/objeto de éstas ver FERGUSON,
James: “Anthropology and its Evil Twin. ‘Development’ in the constitution of a discipline”;
en COOPER, Frederick y PACKARD, Randall (editores): International development and the
Social Sciences. Essays on the history and politics of knowledge ; University of California Press,
Berkeley - Los Angeles - London, pp. 150-173. Para un análisis de la resignificación de las
prácticas y percepciones de estas políticas por parte de los sujetos/objetos de intervención
del Desarrollo Social ver ÁLVAREZ LEGUIZAMÓN, Sonia: “Percepciones de las nomina-
ciones de la pobreza, la focalización y la participación: historias de luchas clasificatorias”;
en Revista Síntesis; Buenos Aires, año 12, Nº 30, mayo de 2004.
99
Foucault considera que la aparición de la biopolítica está vinculada con una analítica
utilitaria de la pobreza en la que la enfermedad, la salud y el bienestar físico de los pobres
tienen que ver con los imperativos del trabajo y la necesidad de producción. Se trata de
gestionar sus “cuerpos” no para disciplinarlos, como en la etapa de la anátomo política,
sino para ayudarlos y si es preciso obligarlos a garantizar su salud (ver “La política de la
salud en el siglo XVIII”; en FOUCAULT, Michel; Saber y Verdad, Las Ediciones de la Piqueta,
Madrid, 1991, pp. 91-95).
100
El caso de la Argentina es paradigmático para estudiar este proceso

al ser uno de los países de América Latina donde el mercado de trabajo
y la asalarización se constituyó y consolidó más tempranamente, la pro-
tección social alcanzó una extensión, estabilidad y calidad considerable
y la distribución de la riqueza estaba entre uno de las mejores de estos
países. En sólo diez años, estas características se modificaron radical-
mente, impactando dolorosamente sobre la calidad de vida de la pobla-
ción y llevando a millones de personas a situaciones de exclusión y
pobreza100, lo que los convirtió en objetos del desarrollo social humani-
zado .
Este período se inicia a comienzos de los ‘90 con la gestión de un
presidente surgido del partido que fundó Perón quien profundiza una
transformación radical de la economía cuyas características ya se habían
iniciado en etapas anteriores. Si a finales de los ‘40 el partido justicialista
consolidó el Estado de Bienestar y terminó con la beneficencia, en la
década de los ‘90, encabeza su desmantelamiento y generaliza las polí-
ticas asistenciales de “desarro llo so cial”. El antecedente de po líticas
focalizadas tecnocráticas, durante los gobiernos militares anteriores, es
considerado por la retórica gubernamental como un factor facilitador,
percibiendo a la democracia como un elemento “superador” puesto que
posibilita la incorporación de los sectores afectados como participantes
de las políticas y el “necesario consenso que requiere su instrumenta-
ción en democracia”101.
Las políticas sociales que caracterizan este momento se pueden resu-
mir en los siguientes aspectos: debilitamiento y privatización del siste-
ma de seguro; asistencialización de las políticas universales como salud
y educación, transformación de la “Asistencia Social” en políticas deno-
minadas de “desarrollo social”; junto a la promoción de derechos abs-
tractos de ciertas poblaciones especiales. Esta etapa se inicia con una
profunda reconversión de la economía y una reforma del Estado basada
en la desregulación de las relaciones laborales, la apertura de los merca-
dos, la privatización y descentralización de las instituciones públicas,
en consonancia con la aplicación de las recetas del consenso de Was-
100
Ver, en este volumen, el trabajo de SUÁREZ.
101
“La primera etapa de focalización tuvo lugar durante gobiernos militares; esto en cierta
forma ‘facilitó’ la implementación de las políticas. El consenso no formaba parte de los
requisitos de focalización”; Secretaria de Desarrollo Social (SDS): Sistema de Información,
Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO); Buenoas Aires, 1996: pp. 33-34.
101
Luciano Andrenacci
hington y los lineamientos de política de las “agencias supranacionales

de desarrollo”.
El desarrollo social humanizado ha recompuesto estos sistemas de reci-
procidad, asignando un lugar casi nulo a los derechos y garantías que el
estado regulaba (seguro social, educación y salud pública por ejemplo),
revalorizando los capitales o activos (no mercantiles) provenientes de la
familia y la comunidad de los que quedaron fuera de la relación salarial
o en condiciones de extrema precariedad y mercantilizando cada vez
más la reproducción de la vida y el bienestar sólo para aquellos que
pueden demandar servicios y bienes en el mercado. Todo ello ha impli-
cado para mucho s el paso de una situació n de co ntrato a la tutela
asistencial y/o la autogestión de la vida a niveles mínimos biológicos.
En este contexto, observamos las características que asumen los mo-
delos de gestión de la pobreza en los ‘90 en la Argentina. A pesar de la
existencia de una gran variedad de estos en cada país, dependiendo de
las fuerzas políticas en juego y de los recursos institucionales y técnicos
existentes102 se puede hablar de un marco común y de tendencias gene-
rales que imprimen las directivas de los organismos internacionales pro-
tagonistas de las denominadas reformas de primera y segunda genera-
ción. Por ello comparamos los modelos de gestión promovidos por estos
organismos con las formas nativas de intervención. Tratamos de obser-
var como operan en las políticas locales el incentivo a que las organiza-
ciones no gubernamentales se hagan cargo del riesgo social; el énfasis en
la “participación” de los propios pobres en la regulación de su propia
pobreza; la “focalización” como método de prueba de la “pobreza váli-
da” y técnica para mapear geográficamente dichas poblaciones.
La focopolítica en la Argentina en los ‘90 es la manifestación de un
cambio substancial en su régimen de bienestar, que podríamos denomi-
nar régimen neoliberal103 tutelado. Este ultimo seria la forma particular
que adquiere la focopolítica local. Las voces autorizadas gubernamenta-
102
Para un análisis de los modelos de gestión de las políticas sociales en América Latina y
su transformación actual, ver FLEURY, Sonia: “Política Social, exclusión y equidad en
América Latina en los 90”; en Nueva Sociedad Nº 156, Caracas, julio-agosto de 1998.
103
Según Esping-Andersen en el régimen de estado liberal predomina la asistencia a los
comprobadamente pobres, las transferencias universales son reducidas y los sistemas de
seguro son modestos y acotados. ESPING-ANDERSEN, Gosta: Los tres mundos del estado de
bienestar; Ediciones Alfons el Magnánim, Barcelona, 1993.
102
les afirman que esta nuevas políticas sociales reemplazan al Estado de

Bienestar por un sistema que denominan políticas sociales integrales104.
El desarrollo social humanizado ha recompuesto entonces los sistemas
de reciprocidad anteriores, asignando un lugar casi nulo a los derechos
y garantías que el estado regulaba (seguro social, educación y salud
pública por ejemplo), revalorizando los capitales provenientes de la
familia y la comunidad (vínculos no mercantiles) de la población so-
brante, pobres y empobrecidos y mercantilizando cada vez más la re-
producción de la vida y el bienestar a aquellos que pueden comprar
servicios para prever sus riesgos y “bienestar” en el mercado.
El primer antecedente de aplicación de tecnologías de diagnóstico
focalizado fue el “Informe sobre la pobreza en la Argentina”105, publica-
do en 1984, el que definió el índice de necesidades básicas, dispositivo que
permitió identificar a las futuras poblaciones “objeto” de las políticas de
foco y realizar el primer “mapeo”, en todo el país, de los que se comen-
zaron a denominar “pobres estructurales”.
La primera vez que en la Argentina se instrumenta un programa
masivo, selectivo y focalizado de aporte alimentario caracterizado como
una política de emergencia, dirigida a paliar una etapa de crisis para los
“comprobadamente pobres”, es el denominado Plan Alimentario Nacio-
nal (PAN), al comienzo de reapertura democrática que sucede a la últi-
ma dictadura, en marzo de 1984. Si bien los fundamentos políticos del
proyecto promueven la necesidad de atender a aquellos sectores de po-
blación considerados como las “víctimas inocentes” de la política eco-
nómica del régimen militar” 106, ya las nominaciones se refieren a “po-
104
Secretaría de Desarrollo Social: Plan Social 1995. Políticas de promoción y solidaridad con
los más necesitados; Buenos Aires, 1995.
105
Este estudio fue el primero en América Latina. Se realizó con el apoyo de la Comisión
Económica para América Latina (CEPAL) y permitió crear los “indicadores de necesidades
básicas insatisfechas” para la Argentina, en base a la selección de ciertas condiciones sociales
de carencia de los hogares o precariedad de sus viviendas. Este partió de un estudio de
correlación entre ciertos indicadores de las características de los hogares y las viviendas e
ingresos de los hogares según línea de pobreza. Los indicadores que mayor correlación
tenían entre estas dimensiones fueron los que luego constituyeron los cinco indicadores de
necesidades básicas insatisfechas. Se mapeó así por primera vez, en un país de América
Latina, todo el territorio nacional según indicadores de necesidades básicas insatisfechas.
106
El programa, sancionado por la Ley 23056, sería administrado, “ejecutado, controlado
y evaluado, a nivel nacional, por una comisión ejecutiva dependiente del Ministerio de
Salud y Acción Social” de la época y un programa de emergencia de corto plazo, “destinado
a enfrentar la crítica situación de deficiencia alimentaria aguda”. Su duración se estimó en
dos años inicialmente pero, posteriormente, es prorrogado por cuatro años más.
103
Luciano Andrenacci
blación más vulnerable y de pobreza extrema”, especialmente a las per-

sonas con “más riesgo de morir por desnutrición” y a familias donde
existen mujeres embarazadas y niños menores de seis años de la pobla-
ción “más vulnerable y de pobreza extrema”107. Entre sus objetivos ya
podemos visualizar parte de las categorías discursivas de la focopolítica
puesto que se trataba de estimular “la participación comunitaria”, “el
trabajo voluntario”, las donaciones108 de bienes o servicios y “canalizar
la solidaridad social”.
Existían en la Argentina, desde décadas anteriores, políticas selecti-
vas que atendían a las madres embarazadas y recién nacidos “carentes”,
como el Programa Materno Infantil y otros como el de Comedores Esco-
lares de carácter asistencial benéfico y gubernamental. En estos progra-
mas ya se detectan categorías y dispositivos similares a los de la focopolítica
aunque todavía están imbuidos del discurso de la “promoción comuni-
taria”. Sin embargo la promoción socia que era el dispositivo de interven-
ción de la asistencia social estatal no tenía la importancia ni la generali-
zación que adquiere más tarde la focopolítica. Por ello, en el inicio de la
democracia existía todavía una secretaría denominada de “Promoción
Social”, dependiente del Ministerio de Salud y Acción Social. La inter-
vención con los pobres y grupos sin relación con el trabajo o en situa-
ción de “riesgo”, se vinculaba por ello al campo de la salud y la “acción
107
Consistiría en la entrega de una caja de comestibles mensual con alimentos conteniendo
el 30% de las calorías mensuales necesarias para un grupo familiar tipo. El programa tuvo
una amplia cobertura en todo el país. En 1984 se distribuyeron mensualmente 1,4 millo-
nes de paquetes de comida llegando a 5,6 millones de personas con un costo anual que
rondaba los 120 millones de dólares. En 1986 el presupuesto creció a 296 millones, de los
cuales el 92% se destinaba al suplemento alimentario y el resto a gastos administrativos.
Una encuesta realizada por el INDEC, en 1987, informaba sobre la cobertura alcanzada.
Por ejemplo en el cono-urbano bonaerense (que conforman los distritos del gran Buenos
Aires, fuera de los límites de la Capital Federal), el 42% de los pobres estructurales y el 19%
de las familias pauperizadas recibían cajas del Plan Alimentario Nacional (GOLBERT,
Laura: “Viejos y nuevos problemas de las políticas asistenciales”; en Serie de Estudios N° 12,
Fundación CECE (Centro de Estudios para el Cambio Estructural), mayo de 1996, p. 20).
Un estudio basado en entrevistas en profundidad de estrategias alimentarias a familias en
un barrio de la ciudad de Salta, comprobó que la caja servía para una semana de comida,
aproximadamente, de una familia (generalmente con dos mayores y cuatro menores). Ver
ÁLVAREZ LEGUIZAMÓN, Sonia: Estrategias familiares de vida en Salta; Informe Final de
beca de perfeccionamiento; CONICET, 1988).
108
Se preveía que las donaciones serían deducidas del impuesto a las ganancias.
104
so cial”, deno minació n laica para referirse a lo s dispo sitivo s técnico

asistenciales. En esta secretaría se desarrolla, también en el período del
Presidente Alfonsin, el “Programa Social Nutricional” dirigido a mejo-
rar el nivel nutricional de sectores más pobres, especialmente de “niños
en edad escolar y preescolar” 109.
La intervención asistencial se ha caracterizado siempre por elegir
como sujeto de sus acciones a la relación madre niño, donde se piensa
anida no sólo un mayor riesgo social sino la potencialidad de una amora-
lidad futura. Por ello, en estos casos, los programas tienen un fuerte
componente disciplinador y moralizante. En este caso, se esperaba dis-
minuir la deserción, el ausentismo y el desgranamiento escolar. Como
“contraparte” se esperaba promover la “participación social” en la “solu-
ción de los problemas” de los sectores “más desfavorecidos de la socie-
dad”. La distribución de los alimentos se complementaba con otras ac-
tividades de tipo “promocional”, como el apoyo a la creación de huertas
y granjas escolares, el equipamiento de comedores comunitarios y el
desarrollo de actividades de capacitación y extensión mediante: talleres
comunitarios de transformación y envasado de alimentos, capacitación
sobre administración del presupuesto familiar, etc.110. La pobreza que
en el discurso del desarrollo comunitario ya era vista como una cues-
tión de falta de capacitación para el trabajo, ahora es considerada como un
problema de mala “gestión del presupuesto familiar”.
El contexto del desarrollo de estos dos programas masivos, destina-
dos a las poblaciones que iban siendo excluidas del modelo económico
neoliberal, iniciado durante la dictadura militar, se produce en un marco
internacional que todavía no había dado a luz el discurso del Desarro-
llo Humano en toda su amplitud. El Banco Mundial y el Fondo Mone-
tario Internacional, no creían necesario abordar el problema de la po-
109
Para 1986 se estimaba un total de 600.000 beneficiarios, lo cual representaba un 42%
del total de los niños en edad escolar con NBI. Ver TENTI FANFANI, Emilio: “Políticas de
asistencia y promoción social en la Argentina”; en Boletín informativo Techint no 248;
Buenos Aires, julio – agosto de 1987.
110
DI PRIETO, Luis (coordinador): Las políticas de asistencia y promoción social en la Argen-
tina. Una reseña histórica desde la perspectiva de las políticas públicas (Estudio Preliminar);
Subsecretaría de Proyectos sociales, Dirección Nacional de Programación Social - Direc-
ción de Investigación, Estudios y Fortalecimiento de los Programas Sociales; Buenos Aires,
1999, p. 66.
105
Luciano Andrenacci
breza durante el período del ajuste, en el convencimiento que este cons-

tituía una opción que los beneficiaría. Recién en 1985, una año des-
pués del lanzamiento de estos dos programas en la Argentina, se co-
mienza a poner el acento en la recolección de información sobre la
pobreza y, más tarde, en la promoción de los programas focalizados111 .
Po r p rimera vez, el d isc urso d el Desarro llo Humano ap arec e
institucionalizado en una Secretaría de Estado. Conteste con las carac-
terísticas de la focopolítica como arte de gobierno y con los sujetos clá-
sicos de la asistencia, su aparición se vincula con la atención de grupos
especiales a los que comienzan a asociarse los derechos de minorías pro-
movidos por el sistema de las Naciones Unidas, como niños y mujeres.
Es por eso que la ex Secretaria de Familia y Minoridad pierde esta últi-
ma nominación vinculada con una concepción judicializada de la ni-
ñez pobre y obtiene la denominación de “Secretaría de Desarrollo Hu-
mano y Familia”, todavía en el marco del Ministerio de Salud y Acción
Social. Esta dependencia se proponía disminuir las situaciones de “riesgo
social” de la familia en general y de los menores, en particular. La inter-
vención asistencial con el resto de las poblaciones pobres se mantiene
en un espacio institucional independiente asociado a la “promoción”:
la Secretaría de Promoción Social.
Tendrá que llegar la gestión del presidente Menem para que el Desa-
rrollo Humano se asocie a las intervenciones asistenciales de las pobla-
ciones sobrantes: los grupos “más pobres”, “pobres estructurales” y “vul-
nerables” por medio de la creación de la Secretaría de Desarrollo Social.
En 1989 asume como presidente Menem el que puso en marcha una
reforma estructural neoliberal de la economía ya explicada en capítulos
de este libro. En la Argentina en muy pocos años se privatizaron prácti-
camente todas las empresas públicas de prestación de servicios de uso
masivo (teléfo no s, gas, electricidad, agua, transpo rte, siderurgia) 112 .
Además se abrió la economía al libre movimiento de capitales financie-
ros. Luego de la estabilidad inicial, se produjo una drástica reducción
111
STEWART, Frances: La protección de los pobres durante el ajuste en América Latina y el Caribe
en la década de 1980 ; Documento de Trabajo Nº 13, UNICEF, Bs. As., 1992, pp. 5-7.
112
La reforma del Estado y de la economía del período, se inicia el 18 de Agosto de 1989
con las leyes 23696/89 de “Reforma del Estado” que legisla sobre la privatización de las
empresas públicas y la 23.697/89 llamada de “Emergencia Económica y Social”.
106
de los costos laborales y fuerte aumento del endeudamiento. Se cambió

toda la legislación laboral, reduciendo la estabilidad en el puesto de
trabajo, incorporando figuras de empleo por tiempo parcial, bajando
los costos de contratación y despido, disminuyendo las responsabilida-
des del empleador frente a accidentes laborales. Se generaron profun-
dos cambios en la administración pública y se modificó el régimen fis-
cal, reduciendo las tradicionales fuentes de financiamiento de las polí-
ticas sociales. En el primer período junto a un crecimiento del produc-
to bruto interno se produjo una significativa concentración de la rique-
za junto a una distribución de los ingresos regresiva113 , retracción del
empleo 114 y los ingresos115 . La disminución de la pobreza medida en
términos de ingreso del primer período debida a la estabilidad moneta-
113
En lo que hace a los efectos sobre la creciente pobreza de estos procesos, un documento
reciente sobre el “Panorama Social de América Latina” de la CEPAL muestra que el caso de
Argentina es particular ya que en vez de haberse reducido la pobreza extrema, como en
otros países, ésta ha aumentado. En lo que respecta a la distribución de la riqueza medida
en términos del índice de Gini, la Argentina es otro caso paradigmático. Pasó de ser uno de
los países con un grado de desigualdad medio (entre 0,4700-0,5199), en el conjunto de
los países latinoamericanos en 1990, a participar del grupo de países con mayor desigual-
dad junto con Brasil y Honduras en el 2004 (0,5800-1). Ver CEPAL: Panorama Social de
América Latina (documento informativo), Santiago, 2004.
114
Entre 1990 y 1994, el PBI crece casi el 35% pero el número de ocupados lo hace sólo
en un 6%. El trabajo asalariado se estancó, creciendo los ocupados en el sector informal y
cayendo las ocupaciones a tiempo completo. Aumenta el empleo en los servicios y cae en
la industria manufacturera, aumentan concomitantemente la duración media de la desocu-
pación, la tasa de desocupación de los jefes de hogar y el número de horas trabajadas de los
ocupados. Ver LO VUOLO, PAUTASSI, BARBEITO y RODRÍGUEZ: La pobreza.... de la
política contra la pobreza.; Miño y Dávila Editores - CIEPP, Buenos Aires, 1999, p. 166;
BECCARIA, Luis y LÓPEZ, Néstor: “El debilitamiento de los mecanismos de integración”;
en BECCARIA, Luis y LÓPEZ, Néstor (compiladores): Sin trabajo. Las características del
desempleo y sus efectos en la sociedad Argentina. Buenos Aires; UNICEF - LOSADA, 1996; y
MONZA, Luis: “La situación ocupacional Argentina”; en MINUJIN, Alberto (editor): Des-
igualdad y Exclusión. Desafíos para la política social en la Argentina de fin de siglo; Buenos Aires,
UNICEF - Losada, 1993.
115
Según Minujín y Kessler en la Argentina, el ingreso medio del conjunto de la población
cayó en las últimas dos décadas alrededor de un cuarenta por ciento, lo que significa que
para la gran mayoría de las familias el monto real de dinero con el que contaban por mes
se redujo brutalmente. Ver MINUJIN, Alberto y KESSLER, Gabriel: La nueva pobreza en la
Argentina. Bs. As., Ed. Temas de Hoy, 1995.
107
Luciano Andrenacci
ria se interrumpió para luego revertirse drásticamente116 . Sumado al

debilitamiento del Estado de Bienestar, todo este proceso produce un
deterioro del nivel de vida de grandes grupos de población, tanto de los
pobres de siempre como los que venían de procesos de descenso social
de largo plazo, junto a un drástico empobrecimiento de la clase media.
El estilo de gestión de la pobreza de este período es una suerte de
híbrido entre la impronta de la tradición peronista clientelística, expre-
sada en un tipo particular de práctica política, donde las intervencio-
nes asistenciales constituyen un campo de disputa por las lealtades par-
tidarias117 , la onegización de la intervención social, la creciente impor-
tancia de las organizaciones benéficas como gestoras de políticas des-
centralizadas y las tendencias que venían marcando los organismos in-
ternacio nales de crédito . Estas co nsistían en intro ducir una ló gica
eficientista a la intervención social, promover los denominados Fondos
de Inversión Social y gestionar programas sociales en forma intersectorial,
a fin de contrarrestar lo que se consideraba como “la ineficiencia” de los
“ministerios tradicionales del sector social”, trasladando a la “sociedad
civil” la responsabilidad del “bien común”.
116
Los índices de pobreza pasaron de un promedio del 17% a comienzos de los ‘80 a un
30% en 1998, los que luego de la salida devaluacionista adoptada en marzo del 2002
llegan a mas del 50%, lo que significa un incremento en el último período del 59%. La
desocupación abierta (al 13,2% en 1998) alcanza el 23% en abril del 2002, con un
incremento del 74,2%. La indigencia (7,8% en 1998) sube al 17,8% en abril del 2002, con
un incremento del 128%. Ver LOZANO, Claudio: “Contexto económico y político de la
protesta social de la Argentina contemporánea”; en Observatorio Social de América Latina;
septiembre de 2002: p. 4, en base a datos proporcionados por el INDEC y SIEMPRO.
117
Para una interpretación más acabada de esta forma particular de hacer política del
peronismo ver: GRASSI, Estela: “Procesos político-culturales en torno del trabajo. Acerca
de la problematiczación de la cuestión social en la década del ‘90 y el sentido de las
soluciones propuestas”, en Revista Sociedad N° 16, Facultad de Ciencias Sociales, Universi-
dad de Buenos Aires, noviembre de 2000, p. 54; SVAMPA, Maristella y MARTUCCELLI,
Danilo: La plaza vacía. Las transformaciones del peronismo . Buenos Aires, Editorial Losada,
1997; AUYERO, Javier: “Evita como performance. Mediación y resolución de problemas
entre los pobres urbanos del Gran Buenos Aires”; en AUYERO, Javier (compilador): ¿Favo-
res por votos? Estudios sobre clientelismo político contemporáneo; Bs. As., Editorial Losada,
1997; AUYERO, Javier: “Cultura política, destitución social y clientelismo político en
Buenos Aires. Un estudio etnográfico”, en SVAMPA, Mariestella (editora): Desde abajo. La
transformación de las identidades sociales; Universidad Nacional de General Sarmiento -
Editorial Biblos; Buenos Aires, 2000; AUYERO, Javier: La política de los pobres, las prácticas
clientelísticas del peronismo; Editorial Manantial, Buenos Aires, 2001.
108
Es significativa esta tensión del peronismo entre diferentes formas

de intervención social y política para los pobres. A los pocos días de
asumir el gobierno, el Dr. Menem decidió la supresión del PAN y su
reemplazo por un programa que no tuviera la impronta del partido
radical. El primero de agosto de 1989, por un decreto presidencial118, se
crea el Bono Nacional Solidario de Emergencia. Para su implementación se
instituye un “Consejo Nacional para la Emergencia Social”, cuya confi-
guración es una muestra de las alianzas clásicas del peronismo y de las
complicidades que intenta involucrar en la asignación de fondos socia-
les119 . Su o bjetivo era “co ntribuir a la atenció n de las necesidades
alimentarias mínimas del sector más postergado de la población”. El len-
guaje del minimista120 en la focopolítica comienza a expresarse de diver-
sas maneras. El programa consistía en la entrega de “bonos canjeables
por mercaderías”. Para recibir al bono era requisito la prueba de la po-
breza “real” que se concretaba con una declaración jurada donde se
acreditara el “estado de necesidad alimentaria” 121. La retórica que asimila
la imposibilidad de reproducir la vida con la ingesta de calorías y pro-
teínas necesarias con un “estado de necesidad transitorio” que debe ser
co nvalidado co n una declaració n jurídica de fe pública, muestra la
manera como se van entramando configuraciones tutelares que requie-
ren de la estigmatización de la prueba de la pobreza y una concepción
de ésta que la asimila a un “estado” más que al producto de relaciones
sociales de exclusión.
118
El decreto es el número 400/89.
119
Estaba presidido por el Ministro de Salud y Acción Social e integrado por representantes
del gobierno, de las fuerzas Armadas, de la Iglesia Católica, de la Confederación General
del Trabajo y un representante de las organizaciones empresarias de la industria y del
comercio. En las provincias debía estar integrado por un consejo de iguales características.
120
Para un desarro llo del discurso minimista del Desarro llo Humano ver ALVAREZ
LEGUIZAMON, Sonia: “Los discursos minimalistas sobre las necesidades básicas y los
umbrales de ciudadanía como reproductores de la pobreza”; en ALVAREZ LEGUIZAMON
(editora): Trabajo y producción de la pobreza en Latinoamérica y el Caribe: estructuras, discursos
y actores, CLACSO - UNESCO, en prensa.
121
El programa tuvo una vida corta puesto que sus responsables entregaron chequeras de
manera discrecional a diputados, senadores y políticos partidarios. Cuando esta situación
se hizo pública, el Secretario de Salud y Acción Social se vio obligado a renunciar y se
suspendió el programa y en su lugar se propuso uno llamado PROSOCO (Políticas Sociales
Comunitarias) que prevé además de prestación directa alimentaria, sanitaria y asistencial,
subsidios para cubrir necesidades alimentarias y locativas (GOLBERT, 1996 op. cit,, pp.
21-22.
109
Luciano Andrenacci
En 1993 comienzan la protesta social contra las medidas del ajuste,

de las víctimas de las privatizaciones, de las reformas del estado provin-
ciales, del desempleo y la pobreza creciente. Se producen movilizaciones
populares como el Santiagueñazo y los primeros piquetes de los des-
ocupados de las privatizaciones de la ex empresa petrolera, en las loca-
lidades de Mosconi y Tartagal y Cutral Có. En el contexto de la crisis
social desatada el gobierno nacional comienza a pensar en medidas que
neutralicen el conflicto social. Se promueve entonces la creación de
una “autoridad social” que se creía necesaria y faltante en el conjunto de
las institucio nes gubernamentales. Esta percepció n demuestra la
ambivalencia del discurso neoliberal en relación a lo social entendido
como una función compensatoria del ajuste económico. Entre las me-
didas dispuestas para ese objetivo se crea un “gabinete social”, se incentiva
dotar de “eficiencia al gasto social”, articular las políticas de interven-
ción sobre la pobreza entre las distintas áreas de gobierno nacional con
las provincias. Para ello, el entonces Ministro de Economía Cavallo,
promotor principal de esta idea de la “autoridad social”, comienza a
propiciar estudios que demuestren la dispersión de los proyectos y pro-
gramas sociales existentes con el objetivo de centralizarlos en una enti-
dad nacional federal y una coordinación de las acciones por medio del
funcionamiento de un “gabinete social federal”122.
En enero del 93’, el gobierno nacional lanza el denominado Plan
Social. En sus fundamentos se puede constatar el doble discurso de las
políticas que se promovían. Por un lado se produce exclusión social
creciente y, por otro, se dice que este plan es la demostración de “la
decisión estratégica de asumir una opción preferencial por los pobres”. La
provincialización de la protesta y la necesidad de conseguir consenso
entre los gobernadores para centralizar el diseño de los programas pro-
duce una retórica que suma a la “opción preferencial por los pobres”, la
construcción de un “federalismo social”, mediante la descentralización
de la inversión y la participación de los gobiernos provinciales y muni-
c ip ales en la gestió n d e lo s p ro gram as, junto a las O N G. La
desgubernamentalización de lo social se traduce en el “incentivo de un
122
Este gabinete estaría integrado por los Ministerios de Salud y Acción Social, del Interior,
de Trabajo y Seguridad Social, de Educación y la Secretaría General de la Presidencia de la
Nación (LO VUOLO, BARBEITO, PAUTASSI, RODRÍGUEZ, 1999 op. cit., p. 181; y DI
PIETRO, 1999 op. cit., pp. 71-72). Ver también la síntesis de los principales programas que
pretendía llevar a cabo el plan, en ídem, pp. 72-74.
110
mayor protagonismo de las organizaciones no gubernamentales” que

deben realizar una “audito ría so cial” además de la pro mo ció n de la
“participación organizada y gravitante de la sociedad civil en las políticas
sociales”.
Hasta 1994, fecha de creación de la Secretaría de Desarrollo Social,
se suceden una serie de modificaciones de los organismos del área so-
cial, en los cuales se puede vislumbrar la aparición de la nominación de
desarrollo en el área asistencial, directamente vinculada a la idea de de-
sarrollo humano que se iba perfilando en las Naciones Unidas. La Sub-
secretaría del Desarrollo de la Persona123 se encarga de intervenciones ante
“emergencias sociales” y se dirige a personas con “problemas sociales” y
a la “revitalización del conjunto social”. El conjunto social empieza a
aparecer como el no Estado y el anticipo de lo que luego se llamará
sociedad civil. La revitalización del conjunto social implica un “renacer” de los
vínculos asociativos que los neoliberales anunciaban como salida a la
subsidiariedad del Estado. El desarrollo de la persona hecho institución
gubernamental es el preludio del desarrollo social y humano. Se dice que la
revitalización del “conjunto social” se realizará “mediante el progresivo y
prudente traspaso de las responsabilidades del Estado hacia la comunidad confor-
me al principio de subsidiariedad” 124 . El pro ceso de reprimarizació n y
desgubernamentalización se encarna en los objetivos de este organismo
público con una retórica que dice potenciar las capacidades personales
pero que se dedica a realizar actividades de bombero sólo donde apare-
cen las “emergencias sociales”. Se intensifica el “streaptease” del Esta-
do 125 . Este arroja sus prendas en forma prudente hacia la comunidad.
Prendas que no son otra cosa que sus responsabilidades.
La Sub-Secretaría de Desarrollo de la Persona dura poco con ese nom-
bre y en una nueva reestructuración de la Secretaria de Acción Social,
pasa a denominarse de Asistencia Social y de Promoción y Desarrollo So-
cial126 . Surge po r primera vez, junto a las no minacio nes clásicas
123
Por decreto 667/91 se aprueba la estructura organizativa del Ministerio de Salud y
Acción Social integrado por cinco subsecretarías, de Salud; de Desarrollo de la Persona; de
Vivienda y Calidad Ambiental; de Proyectos; de Cooperación Técnica y de Administración
124
Texto del Decreto 667 (DI PIETRO, 1999 op. cit., p. 113).
125
La idea de striptease del Estado es del Subcomandante MARCOS: “La 4e guerre mondiale
a commencé”; en Le Monde diplomatique; Paris, agosto de 1997.
126
Por Decreto 783, de abril del ‘93, a dos meses del lanzamiento del Plan Social, se
reorganizan las Secretarías y Sub-Secretarías del Ministerio de Salud y Acción Social.
111
Luciano Andrenacci
asistenciales de promoción y asistencia, la de desarrollo social instituida

en un organismo gubernamental. Recordemos que un año antes, en 1990,
se había publicado el primer informe de Desarrollo Humano del PNUD
y las agencias empezaban a publicitar el “ajuste con rostro humano”.
La focopolítica se termina de institucionalizar a partir de la creencia
y la progresiva naturalización de la necesidad de suplantar el Estado de
Bienestar conforme al principio de subsidiariedad, a través del “pru-
dente traspaso” de sus “responsabilidades” hacia la comunidad. Se aban-
dona el “estado de bienestar” no sólo en las prácticas sino en la retórica
oficial. Se comienza a construir lo que se denomina un “Sistema Nacional
Integrado de Políticas Sociales”, “que reemplace al sistema del Estado Bien-
estar”127 , que se considera “desarticulado y en crisis”. Lo “social” deja de
estar inserto en las relaciones de reciprocidad entre el estado y los ciu-
dadanos a través de regulaciones y transferencias de ingresos y en las
relaciones laborales según la propia Secretaría de Desarrollo Social128 .
Se funda esta iniciativa a partir de un diagnóstico que reconoce que las
propias medidas promovidas por el gobierno como “la transformación
del mercado de trabajo, el desfinanciamiento del Estado y la descentra-
lización a las provincias de los servicios sociales que prestaba, debilita-
ron el Estado de Bienestar”. El sistema integrado vendría a reemplazarlo
ya que se hacia necesario crear un nuevo “modelo de política social que
acompañe al modelo económico” 129 . Este sería el fundamento para el
diseño de un “nuevo Sistema de Políticas Sociales que se proponga de-
finir y construir un marco de institucionalidad claro para fortalecer la autori-
dad social y cuya misión fundamental estaría dirigida al logro de la equi-
dad”. La equidad, en este marco, se circunscribe a transferencias en
forma de subsidios asistenciales tutelados y a intervenciones focalizadas,
las que requieren de una serie de saberes y tecnologías de intervención
particulares.
127
Documento donde se sustenta la creación del “Sistema de Información, Monitoreo y
Evaluación de Programas Sociales” (SIEMPRO). Ver Secretaría de Desarrollo Social: Sistema
de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales; Buenos Aires, s/f.
128
Según el mismo documento, el Estado de Bienestar en crisis “organizaba sus acciones en
función del salario y por esta vía ofertaba seguridad, integración y movilidad social a las
familias. Disponía de un marco regulatorio claro de funcionamiento (leyes, normas, etc.)
y de mecanismos de transferencia de ingresos directos e indirectos hacia los hogares más
pobres. En el proceso de acumulación estaba inserto lo social”.
129
Además a través del Gabinete Social, se intenta alentar “la integralidad de las políticas
sociales”, brindando impulso a los programas intersectoriales.
112
Para instrumentar esta estrategia política, en Febrero de 1994, se

modifica la estructura del Ministerio de Salud y Acción Social y surge
en el ámbito de la Presidencia de la Nación, la Secretaria de Desarrollo
Social130 . Nace finalmente el desarrollo social en la Argentina como un
área pública de “saber” y “hacer” política autónomo de los otros campos
antes vinculados al “bienestar social” (como la salud, la educación o el
trabajo) y diferente también a sus antecesores tutelares como la “Asis-
tencia Social Estatal” y la “Promoción/Acción Social”131. Se produce un
proceso lento de subsunción de los primeras áreas al desarrollo social.
De esta manera van perdiendo su carácter de políticas de “bienestar”
(biopolítica) convirtiéndose en políticas de mínimos básicos (paquetes
básicos de salud, necesidades básicas educativas, etc.). La dependencia
directa del Presidente muestra la intención de sacar esta nueva formas
de intervención de las estructuras burocráticas ya instituidas, en el área
social y política. Se pretende desarrollar con este organismo una “polí-
tica social activa”, lo que comienza a autodenominarse como un “enfo-
que integrado” o “sistémico” de políticas sociales aunque mantiene las
denominaciones del saber tutelar y filantrópico anterior como la “pro-
moción” y la “solidaridad” 132.
El diagnóstico que justificaba la creación de la Secretaría de Desa-
rro llo So cial, co nsidera a ésta co mo una “ respuesta innovadora que
reformul(a) los tradicionales modelos de intervención” y que responde al “agra-
vamiento de la situación social”, traducido en un “fuerte incremento de
la demanda de políticas y programas sociales compensatorios”, a fin de
que se “neutralicen los desajustes iniciales de la política de reconversión
y (se) atiendan sus efectos sociales”. El objetivo de neutralizar el con-
flicto social agravado expresado en la retórica oficial como “desajustes”
es buscado taxativamente por esta política con un dispositivo filantró-
pico: la compensación. La lógica estatal sobre las poblaciones sobrantes se
130
La Secretaría es creada por el decreto 227 del 14 de febrero de 1994 (Di Pietro; 1999
op. cit., p. 114).
131
Estas tres últimas nominaciones: la asistencia, la promoción y la acción social guberna-
mental fueron formas de saber e intervención tutelar que se sucedieron durante la segunda
mitad del siglo XX, dirigidos a las personas imposibilitadas de trabajar, a las comunidades
territoriales urbanas pobres y a las consideradas “incapaces” o “subdesarrollados”, como
niños, mujeres pobres, etnias inferiorizadas y poblaciones campesinas.
132
Secretaría de Desarrollo Social: Plan Social 1995. Políticas de promoción y solidaridad con
los más necesitados; Presidencia de la Nación, 1995, p. 12.
113
Luciano Andrenacci
basa en el principio de compensación de riesgos. El origen de los ries-

gos no son individuales o familiares, como los tradicionales a los que se
asociaban los derechos sociales y laborales (enfermedad, accidentes de
trabajo, etc) sino fruto de los efectos de la “reconversión” (políticas gu-
bernamentales) que actúan como un cataclismo sobre las posibilidades
de reproducción de la vida de sus propios ciudadanos. La denomina-
ción de “reconversión” sintetiza en forma cabal el rediseño socio estatal
y sus procesos de exclusión.
Por otro se cree y se afirma que el Estado (nacional, provincial y
municipal) es inepto, sobre todo los estados provinciales, para atender
estas demandas. Representación propia de los diagnósticos que pro-
mueven la reforma del estado neoliberal. Se coloca en un diagnóstico
técnico-administrativo y no de las características excluyentes del mode-
lo, el empeoramiento de las condiciones de vida de la población 133 .
Entre los elementos sobresalientes del diagnóstico que justifica esta es-
trategia se señalan una serie de aspectos vinculados a carencias de estra-
tegias, saberes y acciones propios de la focopolítica que se consideran
faltan en las políticas anteriores. Por ejemplo: la “inexistencia de una
política explícita y sistemática de focalización como criterio de asigna-
ción del gasto”, “carencia de información que permita detectar los cam-
bios y las nuevas necesidades de la población”, “ausencia de mecanis-
mos e instancias sistemáticas e integradas para el diseño, la ejecución, el
monitoreo y evaluación de los programas sociales”, “carencia de evalua-
ciones acerca del impacto de los programas sobre la distribución del
ingreso”134 . Por todo ello comienza a destacar y justificar la “importan-
cia” de conformar sistemas informativos y de monitoreo, cada vez más
133
El Estado, se dice, posee insuficiencia de “capacidad político-instrumental (...) para
proponer, diseñar y ejecutar las políticas y programas sociales demandados por la pobla-
ción”. “La “insuficiencia administrativa, técnica e instrumental, dificultó el mejoramiento
de las condiciones de vida de la población, a pesar del incremento de los recursos dispo-
nibles (gasto social) registrado en este período. La limitación de las capacidades técnicas
resulta particularmente marcada en el ámbito de los Estados provinciales que, como consecuen-
cia del proceso de descentralización, soportan el peso de haberse convertido en ejecutores
de variadas políticas sociales. La suma de estos factores, combinada con el incremento de
las demandas, da lugar a una realidad particularmente compleja y heterogénea. Es necesa-
rio, por tanto, dar respuestas innovadoras que reformulen los tradicionales modelos de interven-
ción” (SDS, 1995 op. cit., cursivas nuestras).
134
Secretaria de Desarrollo Social, SIEMPRO: Evaluaciones de Programas sociales (http://
www.siempro.gov.ar/programas% 20sociales/Evaluaciones/en% 20curso.htm).
114
desagregados y meticulosos para la identificación de las poblaciones

“objeto”, “foco”, denominadas “target group”, en el léxico de los orga-
nismos internaciones de crédito. A partir de allí se proponen tecnolo-
gías de intervención que mejoren los elementos técnicos en el diseño,
mapeo de la población objeto y monitoreo de los programas en relación
al cumplimiento de metas. Con financiamiento del Banco Mundial se
instrumenta un sistema de información y monitoreo de programas so-
ciales a través de la creación del SIEMPRO 135 , lo que se tradujo en la
materialización de información sistematizada y agregada a nivel nacio-
nal necesaria para el control, la información y la identificación de las
poblaciones “objeto”.
La intención de crear una “política social activa” y una “autoridad
social” vienen a compensar y a neutralizar las consecuencias de las re-
formas neoliberales en consonancia con las directivas del momento de
las agencias de desarrollo 136. El objetivo de crear una activa política de
desarrollo humano focalizado tendiente a compensar los efectos del ajuste
se tradujo en la importancia que adquirió en la Argentina esta Secreta-
ría, el volumen de los fondos que manejaba y la materialización de las
artes de gobernar de la focopolítica. La intención y la mítica de consti-
tuir un “sistema integrado” e intersectorial es intrínsecamente contra-
dictorio con una política de programas sociales focalizados, descentra-
lizados y atomizados en problemáticas especificas, por lo que el sin fin
de programas que se fueron creando siguieron altamente dispersos y
desarticulados.
135
Entre otros documentos, ver Secretaria de Desarrollo Social: Sistema de Información,
Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO); Unidad de Financiamiento Inter-
nacional, Bs. As., 1996.
136
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) hablaba en 1988 de “la
urgente necesidad de la generación de una autoridad o ejecutivo social, en le más alto nivel
de la conducción administrativa. Tal autoridad podrá facilitar una armonización entre las
políticas económicas y las políticas sociales con vistas a elaborar una política pública
unificada. Así mismo, ella será un acto de tecnificación de la política pública en lo que hace
relación as sus dobles efectos económicos y sociales. La emergencia en la región de tales
autoridades o ejecutivos sociales facilitará así mismo la acción coordinadas y efectiva de las
políticas sociales, así como la difusión de informes sociales periódicos para conocer los
avances y retrocesos en el programa social, y más en concreto en el proceso de superación
de la pobreza” (PNUD: Proyecto regional para la superación de la pobreza, Base para una
estrategia y un programa de acción regional (documento técnico para discusión) ; Conferencia
regional sobre la pobreza en América Latina y el Caribe, Proyecto Regional para la supera-
ción de la pobreza RLA/86/004; Bogotá, Colombia, mayo de 1988, p. 51).
115
Luciano Andrenacci
El logro político más importante fue el de “fortalecer la gestión del

Estado” a nivel federal y del control de la política de foco, al mismo
tiempo que el estado se desembarazaba de otras responsabilidades que
había asumido a través de los derechos sociales y laborales. Esto en un
contexto de descentralización y de “redefinición de su relación con las
provincias y los municipios”. El Estado nacional adquirió así un lugar
protagónico en el diseño y monitoreo de las políticas sociales. De esta
manera se centralizaron los fondos federales y los provenientes de los
organismos internacionales. La asignación hacia provincias, municipios
y organizaciones no gubernamentales quedó en manos del poder cen-
tral. A pesar de la incorporación de la lógica técnica y de la focalización,
en la elección de regiones y grupos beneficiarios, en forma superpuesta,
se mantuvo una lógica clientelar que adquirió diversas formas. La pér-
dida de control de los gobiernos provinciales en la asignación de los
recursos, el diseño y ejecución de los programas y la atomización de los
programas sociales, aumentó las presiones de los gobernadores provin-
ciales peronistas sobre el entonces Secretario de Desarrollo Social, para
lograr una mayor cuota de poder en su control y gestión137 . Así lo social
que antes era entendido como una cuestión básicamente de derechos y
en forma residual de asistencia, se reconvierte pasando a ser una políti-
ca de foco o focopolítica.
Este nuevo arte de gobierno nos remite a una tecnología óptica -
donde confluyen los rayos luminosos: las poblaciones “objeto” -, y a
una localización espacial - lugar donde se haya reconcentrada y desde
donde se propaga o influye- 138. Desde el punto de vista óptico la políti-
ca de foco requiere de técnicas especiales para concentrar la mirada y
también mirar mejor. Desde el punto de vista espacial, el foco remite a
una imagen del lugar, allí donde se concentra la visión del arte de gober-
nar, adonde se mira con mas detenimiento, donde se pone más esfuer-
zo. Pero también donde hay que actuar para que no se propague el foco
“infeccioso”. Por ello, antes que se propague se debe insularizar. Y por
137
Para más detalle acerca de la puja de poder entre gobernadores peronistas y la Secretaría
de Desarro llo So cial de la Nació n liderada po r el Licenciado Amadeo ver ALVAREZ
LEGUIZAMÓN, Sonia: “Políticas de desarrollo social, transformaciones y paradojas”; en
Susana HINTZE (compiladora): Estado y Sociedad. Las políticas sociales en los umbrales del
Siglo XXI; EUDEBA, Centro de Estudios Avanzados, UBA, Buenos Aires, 2001.
138
Significado de “foco” en el Diccionario Karten Ilustrado.
116
que se puede propagar se debe “atacar”, es necesario declararle la gue-

rra. Es así que las políticas de gestión de la pobreza del desarrollo hu-
mano tienen una semántica de guerra, “ataque a la pobreza”, “guerra
contra la pobreza”.
La focopolítica es en si misma una manera de territorializar pobla-
ciones para que se autogestionen y, al mismo tiempo, se los pueda con-
tro lar desde lejo s, co n sistemas de alta so fisticació n estadística de
monitoreo a distancia. Por ello desde el punto de vista de la mirada
óptica, los dispositivos de intervención remiten al desarrollo de com-
plejos sistemas de información tecnoburocráticos139 para su control a dis-
tancia. Contrariamente al imaginario de comunidad global horizontal y
comunicable y a los mitos vinculados a la ruptura espacio temporales y
a la desvalorización del lugar como ámbito de reproducción de la vida,
para el arte de gobernar a las poblaciones de riesgo de la focopolítica se
revaloriza el espacio y la comunidad mirado a distancia. Otro dispositi-
vo es la violencia policial no dispersa ni fragmentada sino localizada y
concentrada para reprimir la protesta social.
De cómo se institucionaliza la nueva representación de la pobreza en los ‘90. El

descubrimiento de la heterogeneidad de “las pobrezas”, historias de pobrezas diver-
sas, creativas, especificas y vulnerables.
La representación de la pobreza en los ‘90 está fuertemente vincula-

da a las categorías discursivas del núcleo más fundamental del desarrollo
humano: el acceso a “necesidades mínimas biológicas” cuantificables y
con pretendida universalidad; al descubrimiento de las capacidades de
los pobres para lidiar con su pobreza y a las eventuales oportunidades
de un mercado no regulado y cada vez más excluyente. Esto significa
que habría algo así como un núcleo duro de la representación de la
p o b reza ( la existenc ia d e las nec esid ad es b ásic as o b jetivamente
139
Para una crítica a otros dispositivos de intervención tecnoburocráticos, propias del
desarrollo del capitalismo a finales del siglo XX, ver las críticas de Alberto MELUCCI: “Que
hay de nuevo en los nuevos movimientos sociales?”; en LARAÑA, Enrique y GUSFIELD,
Joseph: Los nuevos movimientos sociales, de la ideología a la identidad; Centro de Investigacio-
nes Sociológicas, Madrid, 1994; y Manuel CASTELLS: La era de la información. Economía,
sociedad y cultura. El poder de la identidad Vol. 2; Madrid, Alianza Editorial, 1997.
117
Luciano Andrenacci
cuantificables bajo las cuales es posible “vivir” y “experimentar” caren-

cias) y un núcleo blando do nde se co nstata la hetero geneidad y la
multidimensionalidad de la pobreza y su carácter subjetivo y cualitativo
(las capacidades y el complejo de oportunidades que la gente con su
“destreza”, “habilidad” e “inteligencia” puede transformar “escasez” y
“restricciones” en “oportunidades”) 140.
Esta nueva representación rompe con el imaginario homogeneizante
de la pobreza, como si todos tuvieran la misma cultura, “la de la pobre-
za” y las mismas formas de lidiar y vivir en el mundo. Este re-conoci-
miento tiene como consecuencia una mayor visibilidad de los aspectos
sociales y culturales de la vida de estos hombres y mujeres. Por supues-
to, la diversidad de vivencias y de experiencias de las situaciones de
privación se vinculan con diversos aspectos materiales, subjetivos, socio
c ulturales y p o lític o s q ue p o tenc ian la p o b reza m aterial. La
problematización creciente de estos aspectos en el pensamiento social
ha llevado a encuadrarlos en el desarrollo de la idea de exclusión so-
cial. También a ciertas características de la incidencia de la estructura
de parentesco (familias monoparentales) o etapas del ciclo de vida de
las personas (niñez, embarazo) que ponen en situación de mayor riesgo
ha llevado a la creciente importancia y problematización de la idea de
vulnerabilidad. Sin embargo esta representación al poner énfasis en la
dimensión cultural de la hetorogeneidad de las situaciones y en los
atributos personales que la potencian, invisibiliza las condiciones mate-
riales que generan y agudizan la pobreza y facilita el proceso de natura-
lización discursivo que coloca las causa de la pobreza en los factores
subjetivos y culturales. Se pone énfasis entonces en las manifestaciones
que la potencian y no en las causas que la producen. Se parte de la falsa
idea de que la pobreza es una “condición” o un “estado” y no un proce-
so. Finalmente, se omite señalar que la pobreza como fenómeno masivo
en el capitalismo se produce por falta de medios de empleo y de ingre-
140
Para una visión sintetizada de las transformaciones en las representaciones de la pobre-
za en el discurso teó rico de las Ciencias So ciales Latino americanas ver ÁLVAREZ
LEGUIZAMÓN, Sonia: “Pobreza autogestionada. La evolución de los paradigmas”; en
Encrucijadas. Desarrollo Humano, ¿Solidaridad desde el poder ; en Revista de la Universidad de
Buenos Aires, Año 2, número 14, diciembre del 2001.
118
sos adecuados o de derechos de acceso a servicios gubernamentales, o

también a la imposibilidad de acceso a medios de producción.
El discurso del Desarrollo Humano, fuertemente influenciado por
la idea de capacidades y habilidades de Amartya Sen141, da el sustento teó-
rico a los organismos internacionales, a las políticas nacionales y locales
para pensar que la pobreza puede resolverse a partir de la potenciación
de las capacidades individuales o comunitarias de los pobres y de las
“oportunidades” que brinda un mundo de libertades económicas. La
idea de habilidades permitirá hablar del capital social142 como parte de
los activos de las familias pobres. Permitirá también una nueva concep-
ción de la pobreza que no la restringe a la “falta de cosas” sino a la
escasez de capacidades para co nvertir carencias en capitales para
autosustentarse. Tratar la pobreza desde una mirada subjetiva (habili-
dades) permite estudiar las capacidades en términos de recursos y capi-
tales que ellos poseen, sobre todo los vínculos no mercantiles y los de-
nominados activos intangibles.
Conteste con las tendencias internacionales en los ‘80 comienza en
la Argentina una importante producción teórica y empírica sobre lo que
141
Sen diferencia entre capacidades, habilidades y bienes y servicios. Las habilidades serían
las diversas condiciones de vida que pueden o no ser alcanzadas. Las capacidades sería
nuestra habilidad para alcanzar dichas condiciones de vida. “Una habilidad sería un logro,
mientras que una capacidad es la habilidad para lograrla”. Las “habilidades” constituyen
diferentes aspectos de las condiciones de vida. Las capacidades, en contrate, son nociones
de libertad en el sentido positivo del término: las oportunidades reales que se tienen
respecto de la vida que se puede llevar” (SEN, Amartya: Poverty and Famines. An Esay on
Entitlemente and Deprivation; OIT - Clarendon Press, Oxford, 1981; citado en BOLVITNIK,
Julio: Pobreza y necesidades básicas, conceptos y métodos de medición; Proyecto Regional para
la superación de la pobreza, RLA/86/004, PNUD, Bogotá, abril de 1990, p. 3). Para Sen, la
posesión o acceso a bienes y servicios no son criterios para definir el nivel de vida puesto
que las tasas de transformación de bienes y servicios a habilidades, varían de persona a
persona. Por ejemplo, la situación nutricional de dos diferentes personas (habilidad)
puede ser diferente a pesar de que su ingesta alimentaría (bienes) sea igual. En esta
concepción de Sen hay una sustitución del concepto de necesidad por los de habilidades
y capacidades lo cual “le permite rebasar el sentido de “falta de las cosas” que necesidades
transmite inevitablemente y pasa a una concepción más rica de libertad, de ser y hacer”.
142
Para una deconstrucción del discurso económico de la relación entre habilidades,
capital social y desarrollo de capacidades de los pobres en el Discurso del Desarrollo
Humano ver ALVAREZ LEGUIZAMÓN, 2004, op. cit.
119
Luciano Andrenacci
se ha dado en llamar heterogeneidad de la pobreza143. La representación

de la pobreza como heterogénea proviene de una serie de ideas promovi-
das por el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarro llo (PNUD) y la Co misió n Eco nó mica para América Latina
(CEPAL), a fines de los ‘80 y principios de los ‘90. En un documento
donde se fijan las bases para una “estrategia y un programa de acción”
del Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza en América La-
tina del PNUD144, aparece por primera vez la representación de los po-
bres como heterogéneos, diversos y creativos145.
La reprimarización y la economía política de las organizaciones in-
termedias se manifiesta como la esencia de la política social a través de la
intención explícita de lograr el “fortalecimiento de la comunidad” como
“refuerzo de los procesos de organización social”, para potenciar “la
energía social y el refuerzo de la autoestima individual”. Se dice que
“para ello, la acción de las organizaciones comunitarias de base - públi-
cas y privadas- es esencial, no sólo por su capacidad para desarrollar el
potencial solidario de los individuos, sino también para asegurar una más
eficiente administración de los recursos financieros que se ponen a su
disposición”146. Se perfila en la focopolítica local, una analítica utilitaria
de la autogestión de la pobreza que se contrapone a la búsqueda de
productividad del trabajo propia de la etapa de la biopolítica. Los fun-
cionarios afirman que “en modo alguno nuestra opción por el desarro-
llo comunitario puede interpretarse como un abandono de las obliga-
ciones básicas del Estado Nacional en el terreno social”. De nuevo apa-
recen paradojas y tensiones. La territorialización comunitaria propia de
la focopolítica es evidente que se contrapone a una idea de la protec-
ción social en términos de derechos y garantías. Por ello surge en el
143
Ver GARCÍA DELGADO: “Argentina: la cuestión de la equidad”; en revista Nueva
Sociedad, nº 139, septiembre-octubre de 1995; MINUJIN y KESSLER, 1995 op.cit; GOLBERT,
Laura y TENTI FANFANI, Emilio: “Nuevas y viejas formas de pobreza en la Argentina: la
experiencia de los 80”, en Sociedad; Facultad de Ciencias Sociales, UBA, Nº 4, Bs. As., 1997;
y MURMIS, Miguel y FELDMAN, Silvio: “La heterogeneidad social de las pobrezas”; en
MINUJIN, Alberto y otros: Cuesta abajo. Los nuevos pobres: efectos de la crisis en la sociedad
argentina; Bs. As., UNICEF- LOSADA, 1995.
144
Se trata de la primera Conferencia Regional para América Latina y el Caribe, realizada
en 1988, en Quito.
145
PNUD; Proyecto regional para la superación de la pobreza: Base para una estrategia y un
programa de acción regional; op. cit., p. 46.
146
SDS, 1995, op.cit., p. 19, cursivas nuestras.
120
texto la mala conciencia de un posible abandono del estado en el “terre-

no social”.
La representación de los sujetos/objetos de intervención y de las causas
de la exclusión es ambivalente. Por un lado, se dice que es responsabi-
lidad del Estado compensar a aquellos que “no pueden participar de
los beneficios del crecimiento” como productos de los efectos del ajus-
te. Por otro, el estilo compensatorio tiende a reforzar una representa-
ción de la pobreza que la mira como carencia de iniciativa y de capaci-
dad organizativa. Por ello se busca convertir en una “política de Esta-
do”, dotando de instrumentos técnicos y saberes particulares, a la pro-
moción de “la iniciativa y participación de las personas, sea como indivi-
duos, sea dentro de sus comunidades y asociaciones”. Se cree que ese
estado de cosas no se logra de un día para otro, “pero en la medida que
los ciudadanos sepan que existe una decisión – para fomentar lo solidario y
para apoyar su vocación de organizarse , van a encontrar nuevos incentivos a
fin de encontrar por esa vía la solución a sus problemas sociales” 147 . La
autogestión participativa de la pobreza focalizada se materializa en una
“política de Estado”.
Se eligen como principios rectores para sus “líneas de acción”: la
focalización, la integralidad, a partir del desarrollo de múltiples acciones
que ataquen la pobreza; la sustentabilidad, en términos de condiciones
administrativas y financieras adecuadas para asegurar su continuidad;
las metas y control, en términos de población objetivo y de resultados espera-
dos y el fortalecimiento de la comunidad148 . La reprimarización y privatización
de lo público se semantiza como “pluralismo y participación” y en un
discurso seudo democrático que “concede” a las personas la posibilidad
de participar en la autogestión de su propia pobreza149 . Sin embargo
esta retórica participacionista muestra una nueva forma de democracia
des gubernamentalizada, privatizada y sin derechos de acceso a la re-
producción de la vida. Esta política se materializa, según la propia retó-
rica oficial, “instalando lo público en lo privado y lo privado en el Estado”
La participación instrumental, por medio de una analítica utilitaria
inherente a la focopolítica cuyo objetivo es sólo autogestionar la pobre-
za, se traduce en el ahorro de costos junto a una retórica y una práctica
del “fortalecimiento de la comunidad” como “refuerzo de los procesos
147
SDS, 1995, op.cit., p. 10, cursivas nuestras..
148
SDS; 1995, op.cit.
121
Luciano Andrenacci
de organización social”. Por otro se promueve “la energía social” dentro

de la economía política de las asociaciones intermedias y de la comuni-
dad, la que es considerada también “parte de la esencia de la política
social”. Se considera por ello que “la acción de las organizaciones co-
munitarias de base - públicas y privadas- es esencial, no sólo por su
capacidad para desarrollar el potencial solidario de los individuos, sino
también para asegurar una más eficiente administración de los recursos finan-
cieros que se ponen a su disposición”.
La representación sugiere carencia de identidad y desvaloración per-
sonal de estos grupos, por lo que se afirma la necesidad de un “refuerzo
de la autoestima individual”. Sin embargo se reconoce, paradójicamen-
te, que existe en la Argentina una energía asociativa exitosa, vinculada
al trabajo comunitario de los propios pobres. En estos caso, se dice,
“existen liderazgo comunitarios que sustentan esta energía, pero que es
necesario que cuenten con recursos y capacitación para sus integran-
tes”150 . La focopolítica por un lado territorializa en el espacio comunita-
rio a los pobres en una suerte de encierro de los excluidos y, por otra,
bajo el justificativo de la promoción de la solidaridad – supuestamente
carente en esos grupos-, moraliza a través de la capacitación para la
autogestión.
La analítica utilitaria se manifiesta también en la construcción de
configuraciones tutelares que requieren del denominado “beneficiario”,
la contraparte de trabajo comunitario gratuito en la gestión. Esta exi-
gencia no es implícita sino que está taxativamente requerida en todos
los formatos de programas151.
149
Se afirma que existen “bajos niveles de participación de los beneficiarios en la definición
de las necesidades, en la ejecución y en la evaluación de programa”. Secretaria de Desarro-
llo Social, SIEMPRO, Evaluaciones de Programas sociales, URL: http://www.siempro.gov.ar/
programas%20sociales/Evaluaciones/en%20curso.htm.
150
“La Argentina presenta un riquísima realidad social, con organizaciones comunitarias
trabajando exitosamente en los más distantes confines, en temas tan variados como apoyo
a la discapacidad, huertas comunitarias, comedores escolares o vivienda autogestionadas;
así como con Municipalidades con un alto grado de participación ciudadana.” (SDS; 1995,
op.cit, p. 19).
151
Por ejemplo, el documento que venimos analizando, afirma que “asimismo, se ha de exigir
que en todas las solicitudes de ayuda para problemas sociales a través de fondos federales se
incluya un alto porcentaje de ejecución a través de las organizaciones comunitarias”. Se afirma
que se trata por un lado de depositar en estas organizaciones la responsabilidad de atender a
su subsistencia y protección y, por otro, “asegurar una más eficiente administración de los
recursos financieros que se ponen a su disposición”. (SDS, 1995, op.cit, p. 19).
122
La definición de pobreza que asume el documento de creación de la

Secretaria de Desarrollo Social, la que “inspira toda la estrategia que se
propone”, se condice vis à vis del análisis que venimos realizando sobre
las nuevas representaciones de la pobreza promovidas por las agencias
internacionales y el saber académico.
“Partimos de múltiples trabajos desarrollados por numerosos

investigadores, entre los que sobresale el economista hindú Amartya
Sen. Para nosotros, el concepto de pobreza es amplio y complejo, ya
que comprende las carencias materiales y espirituales del hombre . Las
carencias de bienes materiales son importantes pero, por encima
de ellas, existen otras de otro orden. La falta de recursos, de gene-
ración en generación, ha ido socavando la integridad del hombre y
le han impreso marcas profundas, más difíciles de eliminar que las
necesidades materiales y que ser refieren a la pérdida de autoestima y
valores, descreimiento, etc.; origen de serias dificultades para des-
envolverse en la vida y participar de los beneficios del progreso
social y del desarrollo económico. Así analizada, la pobreza genera
marginalidad y ésta alimenta la pobreza, achicando cada vez más la
participación de los pobres en la vida económica y social y gene-
rando códigos que tienden a la autoexclusión. Por ello, no es posi-
ble vencer la pobreza sin acabar con la marginalidad. No se trata, de
modo alguno, de negar las carencias materiales como expresión de la
pobreza; se trata, en cambio, de asumir el problema en una dimensión tan
amplia y compleja como lo es la naturaleza del hombre . A partir de esta
p ersp ec tiva, ento nc es, se entiend e p o r q ué lo s p ro gram as
asistencialistas que sólo tapan urgencias y no generan capacidades
son ineficientes, además de éticamente inaceptables... La educa-
ción, la capacitación, la organización social, pasan entonces a re-
sultar herramientas fundamentales en un plan estructurado de comba-
te a la pobreza”152 .
Esta representación de la pobreza posee algunas peculiaridades na-

tivas basada en creencia de tipo religioso que suma a las carencias mate-
riales “carencias espirituales” (pérdida de autoestima y valores, descrei-
152
Secretaría de Desarrollo Social: Plan Social 1995 : Políticas de promoción y solidaridad con
los más necesitados. Presidencia de la Nación, 1995, pp. 10-11, cursivas nuestras.
123
Luciano Andrenacci
miento) que provocarían un remozado círculo vicioso de la pobreza y

autoexclusión a partir de una idea imaginaria de una “naturaleza hu-
mana” única, compleja y amplia, en cuyos términos vacuos y generales se
justifica incentivar capacidades, única política que se considera éticamente
aceptable. El “combate a la pobreza” consiste entonces en un “plan es-
tructurado” de educación y capacitación (disciplinamiento) puesto que
los pobres son tales por falta de estas destrezas. Por ello es necesario
incentivarlas para que puedan ser auto gesto res de lo s pro gramas
focalizados.
Lo s mo delo s de gestió n de la fo co po lítica lo cal

Los modelos de gestión de la focopolítica muestran también esta
analítica utilitaria de la autogestión de la pobreza a través de diversos
aspectos. Se destaca, entre éstos una lógica tecno-eficientista de ges-
tión general y de los programas (materialización de la focalización en
fo rmato y acció n) en particular. Esto se traduce en la búsqueda de
e ficie ncia e n su dise ño ( c um p lim iento d e m etas c o n ind ic ad o res
mensurables, “competencia” en la asignación de los beneficiarios una
vez definidos los grupos “objeto”), monitoreo (evaluación de resulta-
dos), descentralización (responsabilidades de gestión en el ámbito lo-
cal), centralización en el diseño , mo nito reo y determinació n de lo s
“destinatarios”; costos compartidos (participación y autogestión de los
grupos “objetivo”) y subsidiariedad (traslado a la organizaciones no gu-
bernamentales –laicas, religiosas, técnicas y comunitarias - de la pro-
tecció n so cial). Sin embargo , a nivel de instrumentació n, si bien se
pro duce una pro gresiva legitimidad de mo delo s de gestió n tecno -
eficentista - po r lo que co bra relevancia el “gerenciamiento ” co mo
base de la ejecució n de las po líticas so ciales -, existe a la vez una
superposición a la lógica instrumental con otras lógicas clásicas de la
asistencia. Se solapan y mezclan de forma ambivalente, lógicas políti-
co /clientelares, ló gicas tecno /eficientista y ló gicas filantró picas/bené-
ficas aggiornadas.
El modelo de gestión de la focopolítica argentina se resume en algu-
nos de los siguientes aspectos: el control del gobierno nacional sobre
provincias y municipios, la participación de los beneficiarios en su ges-
tió n p ara compartir costos y lo grar mayo r legitimid ad so c ial, la
intermediación de organizaciones no gubernamentales y una gestión
124
cuyos mentores caracterizan como “descentralizada”, “participativa” y

basada en “resultados”153. Como anverso de la misma moneda, se pro-
mueve una mayor centralización en el diseño, monitoreo y evaluación
de las políticas. Este objetivo pretendía traducirse en el logro de mayor
eficiencia y eficacia “cambiando los modelos de gestión para lograr máxi-
ma cobertura, accesibilidad y calidad, a mínimos costos, para que los beneficios
de los servicios y programas lleguen de la mejor forma posible a los
beneficiarios, desarrollando para esto, un sistema de seguimiento y eva-
luación permanente” 154.
La economía política de las organizaciones intermedias materializa-
da en el traslado a la sociedad civil y a las comunidades de base de la
gestión de la pobreza, ya sea para ejecutar programas o para que los
pobres se hagan cargo de autogestionarios, no se circunscribe en la po-
lítica nativa, a la gestión Menemista. En 1997 se produce una alianza
entre partidos políticos denominada “Alianza” para las elecciones de
1998. Esta pretenderá constituirse, sin éxito una vez en el poder, en
una alternativa a la política anterior, sobre todo en el área social. Sin
embargo, sus lineamientos proponían una mayor delegación de lo so-
cial en las organizaciones intermedias, en el voluntariado y en las orga-
nizaciones eclesiásticas. En su proyecto de gobierno, se afirmaba tam-
bién la necesidad de “construir un nuevo contrato social” que “haga
más eficaz y más eficiente” la ayuda a los sectores más marginados de la
población 155.
153
“La Secretaría de Desarrollo Social, se propuso alentar un cambio en el modelo de
gestión tradicional de las políticas sociales y reemplazarlo por una gestión basada en
resultados, en la que cada uno de los programas pueda definir la situación que enfrenta y
adonde quiere llegar. Este nuevo modelo de gestión posibilitará saber qué se está haciendo
y cómo se está haciendo y, a su vez, que el gobierno rinda cuentas a la sociedad sobre los
resultados de su gestión “(SDS, s/f, op.cit.).
154
SDS, s/f, op.cit cursivas nuestras.
155
La propuesta discutida con las ONG y el Instituto Programático de la Alianza, antes de
ser incluido en su programa de gobierno, fue que el Estado delegue en algunas ONG la
distribución de los fondos públicos destinados a ayuda social, conservando el control
sobre su uso mediante la Auditoria General de la Nación. El Estado fijaría los criterios de
asignación de la ayuda y financiará la capacitación de los voluntarios que trabajan en las
ONG y el gerenciamiento de los programas. Se invitaría a participar “a las organizaciones
solidarias nacionales de los cultos reconocidos y a instituciones solidarias no confesionales,
de carácter internacional con sede en el país, como la Cruz Roja” ( La Nación, 23 de agosto
de 1998). La más importante institución en la que se estaba pensando y que adquirió un rol
fundamental como gestora de lo social, durante el gobierno del presidente De la Rúa, fue
CÁRITAS.
125
Luciano Andrenacci
La gestió n d e la p o b reza d esc entralizad a, auto gestio naria y

paticipativa, al incorporar a la “sociedad civil” en diversos grados y fun-
ciones, constituye nuevas articulaciones entre los distintos actores e ins-
tituciones intervinientes. Estos cambios modifican las relaciones socia-
les y van constituyendo nuevos entramados de configuraciones y víncu-
los, cuya combinación nos permite pensar en tipologías del nuevo mo-
delo de gestionar la pobreza.
El desarrollo humano en vez de regular los medios de empleo cuya
carencia produce pobreza intenta proveer de medios de subsistencia a
un nivel de “mínimos básicos” ya sea por la promoción de activos156 de
los pobres desligados de la relación con el empleo o la “entrega” de
“subsidios transitorios” focalizados. Estos pueden generar recursos, ser-
vicios o renta para abastecer de medios de subsistencia. Las políticas
asistenciales clásicas proveían de medios de subsistencia en forma pun-
tual, a la vez que moralizaban a través de la dádiva, la limosna o la
asistencia a desvalidos o pobres, siempre atendiendo a que no se propicie
la “vagancia”. Ahora las formas de gobierno de la focopolítica promue-
ven las potenciación de activos de los propios pobres, dándoles valor
económico. El Estado garantiza solo mínimos biológicos, con suerte, y
su función es “entregar paquetes básicos”, en áreas que antes estaban
desmercantilizadas como la salud y la educación.
En la focopolítica las cuestiones que hay que regular o controlar no
son más un problema de gestión de la población ni la población el fin
último del gobierno, disminuyendo los riesgos de adquirir enfermeda-
des o aumentando la vida útil de los trabajadores. El arte de gobernar es
un problema de gestión de la vida de las poblaciones de riesgo, nuevo objeto
de control y de saber.
Podríamos caracterizar en tres tipos las poblaciones “de riesgo” u
objetos de saber prioritarios a los que se destinan distintos programas y
se ponen en marcha peculiares dispositivos de intervención y de ges-
tión. De esos tipos, de la representación de la pobreza predominante y
156
Según este discurso los activos pueden ser de tres tipos: tangibles como el patrimonio,
capital humano y laboral, activos menos productivos, tales como la vivienda o también
denominados activos de consumo básico, y activos intangibles y más invisibles tales como
las relaciones domésticas y el capital social”. Ver MOSER, Caroline: “The asset vulnerability
framework: reassessing urban poverty reduction strategies”; en World Develpment Vol. 26,
Nº 1, 1998, p. 1, traducción nuestra.
126
de las capacidades que estos dicen fortalecer surgen tipologías de pro-

gramas para gestionar la pobreza157. Las primeras poblaciones de riesgo
serían los más pobres de entre los pobres, denominadas “pobres estructura-
les”. Las segundas serían nuevas y viejas “minorías”, ahora problematizadas
como objeto de saber del desarrollo humano. El tercer grupo-objeto de
saber y de control serían los denominados grupos vulnerables. De la re-
presentación de las poblaciones que se focaliza dependerá la forma que
asume el componente “participativo” del programa. A ésta viene asocia-
da una valorización particular de los activos o capitales (tangibles o
intangibles, más o menos productivos) requeridos, vinculado con las
“capacidades” que se pretende fortalecer.
El problema del primer tipo de población es el de la gestión de la
extrema pobreza, la tecnología de intervención es la focalización territorial;
los dispositivos de intervención entre otros apuntan a la potenciación de
sus activos por medio de la participación y autogestión, para obtener
una reproducción de la vida a nivel de mínimos biológicos (“capital hu-
mano” en actividades poco productivas, patrimonio, capital social –
familiar y comunitario-). Para ello, a nivel territorial, se refuerza y gene-
ra la deno minada “eco no mía po pular”, “eco no mía de lo s po bres” o
“etnodesarrollo” insularizándolos y territorializándolos.
Este nuevo arte de gobernar gestiona la pobreza territorialzada, la
comunidad. Los nuevos objeto de saber son los territorios/comunidades,
aquellos donde se localizan los más pobres. Los programas refuerzan el
capital humano o el capital social. Los que promueven el capital humano
más improductivo generan formas de trabajo en el marco de una “eco-
157
Si bien existen otras dimensiones relevantes para abordar una clasificación de progra-
mas, sobre todo si se intenta analizar su entidad y forma de gestión como: 1) la forma de
articulación, relación jerárquica y funciones asignadas a las distintas instituciones partici-
pantes (organismos gubernamentales federales o nacionales, provinciales y municipales;
comisiones asesoras - intergubernamentales, intersectoriales o Inter-instituciones - orga-
nismos internacionales financiadores; organizaciones no gubernamentales) y 2) la manera
en que se asignan y canalizan los fondos a los destinatarios y la relación y responsabilidad
de las instituciones intervinientes. Esta última es una variable fundamental que define la
correlación de fuerzas entre los sectores sociales vinculados al campo de las políticas
so ciales. No es lo mismo que lo s fo ndo s lleguen directamente a lo s beneficiario s,
intermediada por una comisión asesora provincial, o una organización no gubernamental
sin relación de dependencia con el gobierno estadual, que una dependencia provincial
asigne los fondos y decida sobre los destinatarios.
127
Luciano Andrenacci
nomía social” o “mundo de pobres” que permiten sobrevivir en forma

residual a la dinámica capitalista. Se trata de la generación o fortaleci-
miento de diversas actividades poco productivas como trabajador infor-
mal. También se promueve el acceso a ciertos medios de producción
para la generación del autoempleo, bajo una retórica vinculada a la
construcción paradojal de una suerte de “empresario pobre”. Esto se
realiza p o r m ed io d e p ro gram as q ue p ro m ueven y sub sid ian
“emprendimientos” donde la semántica pasa de lo mínimo a lo micro:
micro-empresas, micro-emprendimientos158. En estos dos casos, el com-
ponente asistencial es menor y si bien incluyen objetivos de fortaleci-
miento de capacidades asociativas (capital social), financian activos pro-
ductivo s, co mo crédito s para medio s de pro ducció n, mejo ra de la
comercialización, etc. Ahora la informalidad ha pasado de ser una pa-
tología que había que erradicar, como la diagnosticaba la OIT en los 70’
a una política “activa” promovida por el Estado.
En estos programas la representación del pobre se vincula al buen
trabajador improductivo/informal. Si bien los modelos de gestión que se
derivan pueden incentivar la cooperación comunitaria o de grupos -
por ejemplo campesinos asociados -, el eje esta puesto en la capacidad
de producir del individuo. A pesar de que apoyan proyectos “produc-
tivos” que generan ingresos mantienen su carácter focalizado. Modelos
de gestió n de este tipo se pueden o bservar en el Pro grama So cial
Agropecuario y en el Fondo de Capital Social (FONCAP).
Los que priorizan el capital social se centran también en comunidades
locales. Sus objetivos pretenden reforzar formas de reciprocidad que
permitan la autogestión o cogestión y autosustentabilidad de los progra-
mas y la cohesión de los grupos. Si bien la representación de la pobreza
aquí se diferencia de la indolencia que primaba en la visión del desarrollo
comunitario, se mantiene una valoración negativa basada en carencias
“espirituales” u organizativas que se dice, no generan autoestima. Sin
embargo se ha producido un importante descubrimiento. Los pobres
son “inteligentes”, tienen “ideas interesantes”, “experiencia y habilida-
des de gestión para ser movilizadas y tomadas en cuenta para el logro de
158
Recientemente en la Argentina un programa en esta línea “Manos a la obra” se orienta
en este sentido. La denominación del programa está mostrando una representación del
“destinatario” como previamente “vago” que no puso “sus manos a la obra”.
128
los objetivos del desarrollo” 159. Acorde con la característica intrínseca de

este capital social (reciprocidad entre grupos de base territorial), los
programas basados en su incentivo desarrollan modelos de gestión don-
de las unidades no so n lo s individuo s sino las co munidades. Están
destinado s, generalmente, a pro veer equipamiento co munitario po r
medio de la “participación” de los propios beneficiarios en su construc-
ción y gestión del programa, por medio de la utilización de su trabajo
gratuito considerado como contraparte. Sus “destinatarios” son básica-
mente los “pobres estructurales” urbanos y tienen un componente fuer-
temente asistencial aunque un discurso ciudadano. La representación de
la pobreza se basa en la ambivalencia entre incapacidades para competir
en el mercado, pero capacidades para la organización comunitaria y la
autosustentabilidad. Ejemplos de modelo de gestión de este tipo son el
programa FOPAR, el Programa de Capacitación de Animadores Comu-
nitarios, el de Desarrollo Juvenil, entre otros.
El programa de Capacitación de Animadores Comunitarios, se ini-
cia en 1995 y se dirige a “líderes naturales de comunidades de base, con
alto índice de NBI”. Tiene como “objetivo cuantificar los animadores
comunitarios naturales para que promuevan el autodiagnóstico comu-
nitario permanente y el desarrollo de proyectos sociales que incluyan
prácticas productivas culturales y el perfeccionamiento de la organización popu-
lar. Se parte del siguiente diagnóstico: “la inadecuada organización de
las comunidades, lo cual perjudica su autodesarrollo y el modelo li-
neal y excluyente del ejercicio del liderazgo”. Como problema secun-
dario se señala “el afianzamiento de la hétero exclusión y autoexclusión
del proceso económico. El surgimiento o potencialización de compor-
159
En una publicación del Banco Mundial donde se sientan los lineamientos del Banco
Mundial para el “monitoreo y evaluación de la participación popular” se dice entre otros
aspectos que “los beneficiarios (de programas sociales para pobres) tienen más que trabajo
y fondos para contribuir a que el proyecto sea efectivo. Ellos tienen inteligencia, experien-
cia y habilidades de gestión para ser movilizadas y tomadas en cuenta para el logro de los
objetivos del desarrollo”. También tienen “buenas ideas” que hay que considerarlas. Existe
una “expectativa en los potenciales humanos que deben ser movilizados para la autogestión
y la autosustentabilidad del desarrollo”. (Ver UPHOFF, Norman: “Monitoring and evaluation
po pular participatio n in Wo rld Bank-assisted pro jects”; en BHATNAGAR, Bhuvan y
W ILLIAMS, Aubrey (editores): Participatory development and the World Bank. Potential directions
for change ; World Bank Discussion Papers nº 183, Washington, D.C, 1993.
129
Luciano Andrenacci
tamientos sociales destructivos (por ejemplo delincuencia, violencia sexual,

maltrato , etc.). El surgimiento o potencialización de comportamientos
individuales autodestructivos (por ejemplo degradación de la autoestima,
adicciones, enfermedades psicosomáticas”160 . El modelo de gestión articula
el o rganismo central co n institucio nes madrinas (o rganizacio nes no
gubernamentales provinciales) y las organizaciones de base comunita-
rias a capacitar. Se observa en el diagnóstico de este programa, una
fuerte presencia de la representación de la “cultura de la pobreza” (po-
breza/delincuencia/violencia/degradación/criminalización) unida a una
utilización instrumental del liderazgo natural que promovería prácticas
productivas culturales.
El Programa de Fortalecimiento del Desarrollo Juvenil, se inicia de
acuerdo con los lineamientos del Plan Social 1995 de la Secretaría de
Desarrollo Social de la Nación. Se propone “dar un espacio a los jóve-
nes como sujetos del desarrollo, impulsando y apoyando las prácticas soli-
darias de los grupos juveniles que tengan como objeto el mejoramiento
de las condiciones de vida de los sectores sociales en situación de po-
breza estructural y/o de vulnerabilidad social”. Es a partir de la potenciación
del trabajo voluntario y de las iniciativas juveniles solidarias que se pretende
alcanzar la “responsabilidad social como tarea de todos”. El programa
se organiza a partir de lo que se entiende como “una gestión asociada:
Estado y Comunidad, implementando un modelo de descentralización
técnico-administrativa a través de Organizaciones No Gubernamentales
que coordinan actividades con los Estados Provinciales para trabajar
con grupos juveniles. El principal objetivo de este modelo de gerencia social es
fortalecer las formas democráticas de participación social y favorecer, de este
modo, la forma federal de gobierno ”161 . Se observa en sus fundamentos la
ho mo lo gació n de la idea de ciudadanía a la de trabajo co munitario
participativo siendo este programa un ejemplo de regulación de nue-
vos vínculos entre Estado y comunidad para atender a pobres estructu-
rales y vulnerables.
El Fondo Participativo de Inversión Social (FOPAR), es un compo-
nente del Programa de Desarrollo Social (PRODESO), financiado por el
160
SDS, 1995, op.cit. p. 95, cursivas nuestras.
161
Secretaría de Desarrollo Social: Programa de fortalecimiento del desarrollo juvenil, Buenos
Aires, 1996.
130
BM, del que también forma parte el SIEMPRO 162 . Constituye un progra-
ma de “financiamiento de iniciativas comunitarias en barrios y localida-
des de los departamentos más pobres del país, promoviendo la partici-
pación y el compromiso comunitario” y también fomenta “la capacidad
de gestión social de las organizaciones de base”. Para la formulación y
ejecución de los proyectos comunitarios, se constituyen los llamados
NUB, que son núcleos de beneficiarios organizados en representación
de la población. Además de los proyectos de infraestructura, existen
otros de capacitación que son ejecutados por instituciones privadas (igle-
sias, ONG), que constituyen las denominadas Organizaciones Técnicas
de Apoyo. En algunos casos con la participación de los beneficiarios
como solicitantes organizados en NUB. Existe financiamiento para la
actividad a realizar pero se requiere de una contraparte importante en
trabajo y otras actividades comunitarias163.
Para el segundo grupo de poblaciones focalizadas (“minorías” ex
tuteladas) existen programas “especiales. A partir de la idea de que los
factores sociales y culturales potencian la pobreza por medio de proce-
sos de exclusión. Por un lado, en algunos casos, como las organizacio-
nes de tipo étnico o campesinos movilizados se los percibe como una
amenaza social y política. En otros, como el caso de grupos que poseen
una condición de marginación y exclusión histórica (mujeres y niños
pobres) se priorizan como objetos de intervención también pero por
otras razones. Se sabe que su condición de exclusión potencia la pobre-
za. Esta problematización no fue el producto espontáneo del discurso
del Desarrollo Humano. Se incorporó en la “agenda social” como pro-
ducto de sus luchas y demandas sociales. El arte de gobernar en este
162
“La perspectiva del ejercicio de una ciudadanía plena es el fundamento desde el cual
está concebido nuestro programa. Ciudadanía entendida como conjunto de prácticas
jurídicas, políticas, económicas, sociales y culturales que definen a una persona como
miembro pleno de una sociedad. Pero también en el marco de una concepción que supone
un sustrato valorativo, al implicar la responsabilidad social como tarea de todos” (Secreta-
ría de Desarrollo Social: Fondo Participativo de Inversión Social (FOPAR) ; Buenos Aires,
1996). Se observa la homologación de la idea de ciudadanía a la de trabajo comunitario
participativo.
163
En la evaluación ex post se comprobó que los aportes locales reales elevaron su
participación en el costo total de los proyectos estudiados del 11,3% ex ante, al 20,1% ex
post. El 87% de los proyectos cumplió o superó el compromiso de aporte comunitario
(SDS; FOPAR, op. cit.).
131
Luciano Andrenacci
caso es una “problema” de gestión de la minoridad, entendida como pobla-

ciones que tenían estatus minorizados tutelados y que comienzan a te-
ner expectativas de derechos abstractos. Los programas se proponen
superar esta condición a partir, generalmente, de acciones pedagógicas
y de generación de recursos que faciliten su autonomía en relación con
la figura masculina de la unidad doméstica familiar. Los conocimientos
promovidos por este área de saber de la focopolítica han llevado a con-
clusiones interesantes. Por ejemplo, el descubrimiento? o la problematización
de la vieja e inveterada feminización, infantilización e indigenización de la
pobreza. A estas viejas formas de dominación y exclusión se asociaron,
por otra parte, viejas prácticas asistenciales de patronato y tutela que
implicaron la naturalización de su victimización y, por lo tanto, la nece-
sidad de su moralización (civilizar/higienizar/inculcar valores demo-
cráticos, participativos, proclives al desarrollo, etc.). Por oposición al
proceso descrito anteriormente para los más pobres de entre los pobres,
hay un traslado de la asistencialización al derecho y de la tutela al con-
trato. De ser considerados menores de edad tutelados, donde la cues-
tión social se expresaba en la tensión entre desigualdad jurídica y des-
igualdad social, se observa un proceso incipiente de construcción de
una nueva igualdad jurídica junto a la invención de nuevos derechos
de tipo culturales y étnicos (identidad, lengua, cultura “propia”) 164 o
derechos con ciertas poblaciones “especiales” antes tuteladas social y
familiarmente (mujeres y niños).
Muchos de estos dispositivos de intervención se materializaron en
derechos a partir de convenciones sancionadas por la O NU y luego
aprobadas por los gobiernos nacionales. Son también nuevos hitos en la
universalización de ciertos mitos de igualdad como la Declaración Uni-
versal de los Derechos del Niño. Esto produce una compleja dinámica
de luchas sociales, tanto en el origen e invención de esos derechos165,
como en las demandas sociales de estos grupos que históricamente han
164
Algunas reflexiones sobre la tematización de la tensión entre derechos universales y
derechos particulares se pueden analizar en Elizabeth JELIN: “¿Ciudadanía emergente o
exclusión? Movimientos Sociales y ONG en América Latina en los años ‘90”; en Revista
Sociedad, Nº 8, Bs. As, 1996; y DE SOUSA SANTOS, Boaventura: “Hacia una concepción
multicultural de los derechos humanos”; en Análisis Político , Nº 31; Universidad Nacional
de Colombia, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, mayo – agosto de
1997.
132
sido desoídos por el Estado de seudo bienestar, donde eran tutelados y

considerados “menores de edad”.
Para el tercer grupo, “los vulnerables” el acento no radica en su con-
dición de exclusión histórica como los anteriores, sino en la transitorie-
dad de ciertos atributos que los colocan en situaciones de mayor “ries-
go” (desocupados, mujeres jefas de hogar, niños desnutridos, jóvenes
desocupados, refugiados, etc.).
Los dispositivos de intervención se traducen en políticas transitorias
que actúan hasta que la situación de vulnerabilidad haya pasado. Aquí
el arte de gobernar es una problema de gestión no tanto de la pobreza
como de la vulnerabilidad. La tecnología de intervención es también la
focalización, en este caso no territorializada. Para su gestión se requiere
de una preciosidad técnica mucho mayor que la dirigida a los territo-
rios. Se trata de estar atentos a ciertas circunstancias particulares, como
la exclusión del mercado de trabajo, la constitución de los hogares, las
condiciones etarias y, al mismo tiempo, una mezcla de estos atributos
que ponen a estos grupos sobrantes, por ciertos atributos, en situacio-
nes se dice de “riesgo social”. Se utilizan medios técnicos más refinados
que requieren a veces de sistemas de información particulares. Los objetos
de saber son los diversos y más variados tipos de situaciones de vulnera-
bilidad transitorias, aunque en los hechos muchas son permanentes como
la desocupación de largo plazo. Los dispositivos de intervención son simila-
res a los primeros. Se promueve la potenciación de sus activos para
crear, lo que llaman “las redes de contención social” (recursos huma-
nos, patrimonio, capital social –familiar y comunitario-). En segundo
término se desarrollan políticas públicas de generación de empleo tran-
sitorio de carácter asistencial los cuales han adquirido diferentes nom-
bres y criterios de asignación durante estos últimos años en la Argenti-
na. Desde los primeros programas Trabajar166 que fueron siendo arran-
165
Por ejemplo, en la convención de los derechos del niño las madres de Plaza de Mayo
incorporaron el art. 8 del derecho a la identidad. Cuando dicha convención alcanzó status
constitucional, permitió a los jueces encarcelar a algunos de los más famosos represores
por que la violación de este derecho no prescribe.
166
Para un análisis sobre los diversos programas de este tipo en la Argentina ver AGUILAR,
María Ángela: “Transformaciones estructurales, reformas laborales y programas de empleo:
del trabajo como integrador al trabajo como asistencia”; en Seminario Internacional
Globalización, reforma del Estado, transformaciones laborales y Políticas Sociales, (op. cit.).
133
Luciano Andrenacci
cados por al estado por la luchas de los desocupados y el movimiento

piquetero, hasta seguros de desempleo focalizados de carácter selectivo
(a los trabajadores de la construcción por ejemplo) o programas más
masivos, cuya condición es poseer algún atributo de vulnerabilidad (como
el Programa jefes de hogar desocupados que se está implementado en la
actualidad) 167 .
Las políticas para regular y gestionar la pobreza no sólo se circunscriben
a atender los mínimos básicos de los más pobres de entre los pobres
también dentro de ellos son objeto de política, los más “vulnerables”
(mujeres jefas de hogar viviendo en hogares en precarias condiciones
sanitarias, mujeres embarazadas, niños desnutridos menores de equis
años, desocupados con más de equis hijos y sin vivienda, campesinos
sin tierra, aborígenes, etc.). Dada la relevancia que tiene entonces de-
tectar a los vulnerables se desarrolla un enorme arsenal teórico y técnico
sobre esta categoría.
También existe otro tipo de políticas que podríamos denominar como
políticas focalizadas de “paquetes básicos” 168 que se promueven como
políticas alternativas a las políticas universales de salud y educación.
Estas últimas son generalmente privatizadas en su gestión, ya sea por
medio de ONGs o de servicios tercerizados con una lógica mercantil,
aunque regulados y subsidiados por el Estado. Por ejemplo, bonos pro-
venientes de recaudación impositiva mínima que el estado entrega a los
167
Estos son programas focalizados basados en la idea de riesgo “tutelado” a diferencia de
los seguros de desempleo instrumentados en algunos países europeos, donde la figura es el
“seguro”, que se constituye en un “derecho” ante la situación de desempleo.
168
Los paquetes básicos se refieren a un grupo de servicios mínimos básicos que el estado
debe brindar. No se tratan de servicios de diversa complejidad sino lo mínimo básico en
salud, educación y provisión sanitaria. Los paquetes básicos son el reflejo de la visión del
desarrollo en los mínimos biológicos. Así, en el área de Salud por ejemplo la CEPAL en su
Informe de 1995, habla de la incapacidad del Estado de brindar a la población todos los
servicios de salud, por el alto costo que significan, planteando la prestación de un “paquete
de atención básica”. “Los sistemas públicos no pueden sencillamente, ofrecer en forma
amplia e irrestricta el conjunto de servicios de salud que la tecnología hace disponible. Se
requiere, por tanto, priorizar en favor de aquellas actividades que han probado ser más
efectivas en relación al costo asociado a su aplicación”. También plantea el arancelamiento
de las prestaciones como recurso para el financiamiento del sector y la focalización de los
servicios a los grupos más vulnerables. Ver SACCHI, Mónica: Los cambios en la política de
salud en la provincia de Salta; XXII Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociolo-
gía, Santiago de Chile, 2000.
134
individuos focalizados para que elijan la instituciones educativa o de

salud. Esta es la propuesta, por ejemplo de los neoliberales Milton y
Rose Friedman169 y de Peter Berger y John Neuhauss 170 . Otra alternativa
es la gestión de la salud básica, por medio de organizaciones privadas
dirigidas a poblaciones previamente focalizadas que hayan demostrado
su extrema “pobreza”, denominados “paquetes básicos de salud” o “se-
guros de salud básicos”. Además de estar focalizados en poblaciones
específicas se dirigen a cierto tipo de población “de riesgo” (madres
embarazadas y niños desnutridos por ejemplo). En el caso de Educa-
ción el desarrollo humano también promueve el acceso sólo a educa-
ción básica y en saneamiento ambiental también servicios mínimos bási-
cos (como acceso a agua potable).
A mo do de co nclusió n
El desarrollo social es el nuevo rostro de la focopolítica local. Las trans-
formaciones neoliberales se materializan en políticas que promueven la
privatización, desregulación y reforma del Estado por medio de los cua-
les se modifican los subsistemas que habían primado hasta entonces en
la estructura y funcionamiento de las políticas sociales en la Argentina.
El desarrollo social se barniza de una retórica humanizante cuyo
objetivo dice contrarrestar los efectos del ajuste económico, intentando
alentar “la integralidad de las políticas sociales”. Sin embargo se mani-
fiesta una voluntad explícita de reemplazar el Estado de Bienestar por
otro que se comienza a denominar “sistema integrado” de políticas so-
ciales con “autoridad social”. Esta intención hace visible la carencia de
lo “social” como olvido central de los artes de gobierno neoliberal y su
materialización en políticas de desarrollo humanizado. Estas condensan
las características más genuinas de las viejas políticas asistenciales: acce-
so por medio de la prueba de la pobreza “validada”: estructural y vulne-
rable. Dicha prueba implica la burocratización de la estigmatización, a
169
Milton y Rose FRIEDMAN: Libertad de elegir. Hacia un nuevo liberalismo económico; Barce-
lona, Ed. Grijalbo, 1988.
170
BERGER, Peter y NEUHAUSS, John: “Potenciar al ciudadano. El rol de las estructuras
intermedias en las políticas públicas”; en Libertad y Leviatan, Revista del Centro de Estudios
Públicos, Santiago de Chile, 1977.
135
Luciano Andrenacci
p esar d e b asarse en tec no lo gías más d esp erso nalizad as c o mo la

focalización. Al mismo tiempo, el desarrollo humano presenta particula-
ridades significativas, co mo la intermediació n de o rganizacio nes no
gubernamentales, la importancia que adquiere del control del gobierno
nacional sobre provincias y municipios a través de una mayor centrali-
zación en el diseño, monitoreo y evaluación de las políticas y la mayor
participación de los beneficiarios en su gestión. Si bien el discurso se
decora con una retórica que dice propiciar una mejora en la toma de
decisiones de los desposeídos se propone como objetivo explícito: com-
partir costos. Estos componentes se sintetizan en la calificación de las
p o lític as c o n algunas p alab ras c laves c o m o “d esc entralizad a”,
“participativa”, basada en “resultados”, para lograr “ máxima cobertura,
accesibilidad y calidad, a mínimos costos”.
Del análisis de la tipología de gestión de los programas, podemos
concluir que estos no sólo son una muestra de la institucionalización
de la promoción de activos de los pobres para que autogestionen su
propia pobreza. Además el sistema integrado con autoridad social que
se pretendió conformar no hace otra cosa que multiplicar programas
tanto co mo pro blemas de vulnerabilidad existen. Su co bertura se
circunscribe a grupos cuidadosamente focalizados.
La institucionalización del desarrollo humanizado es una forma par-
ticular de recomposición de vínculos sociales recíprocos entre el Esta-
do, el mercado, la familia y las comunidades. En esta etapa se produce
una metamorfosis de estos vínculos y el paso de una economía política
de la población con políticas sociales basadas prioritariamente en el
contrato a la focopolítica de las poblaciones de riesgo. En este nuevo
sistema de obligaciones recíprocas se produce una gubernamentalización
de la tutela a las poblaciones más pobres y vulnerables por medio del
desarrollo humanizado y una desgubernamentalización de la responsabili-
dad estatal para atender el riesgo social y la vida de la población, por
medio de su traspaso a las asociaciones intermedias o las comunidades
locales.
La Argentina, país que había tenido un desarrollo temprano y signi-
ficativo de políticas de bienestar social, profundiza en esta década un
“progresivo y prudente traspaso de las responsabilidades del Estado hacia la comu-
nidad conforme al principio de subsidiariedad” según las voces autorizadas.
Paradojalmente, estas políticas no hacen más que producir más pobre-
za, estigmatizando a las poblaciones focalizadas. Al mismo tiempo que
136
se descubren capacidades de gestión para ser usadas instrumentalmente,

se mantiene una representación culturalizada de la pobreza que sirve
como sustento valorativo de la tutela sobre las poblaciones pobres que
deben ser “educadas” y “capacitadas” por la lógica técnica de los progra-
mas “participativos”, dispositivo fundamental para el “prudente” y “pro-
gresivo” traspaso de las responsabilidades del Estado a la comunidad
que se ha propuesta la “política social activa” del presidente Menem,
artífice de la transformación de la focopolítica en la Argentina, la que
ha sido continuada sin modificaciones sustantivas por las gestiones gu-
bernamentales posteriores.
137
La po lítica so cial en la crisis de la
c o nver tibilidad (1997-2001):
nvertibilidad
mirando la gestión desde las
co o rdenadas municipales en el
Gran Bueno s Aires171
Magdalena Chiara172 y María Mercedes Di Virgilio173
Presentac ió n
En los años ’90, las políticas sociales han sufrido importantes cam-
bios tanto en su sentido como en sus formas de gestión. Como parte de
estas transformaciones, los niveles subnacionales -provincias y munici-
pios- se constituyeron en las instancias privilegiadas para la ejecución
de las políticas luego del proceso de descentralización que se inició con
la reforma del Estado Nacional. Estas transformaciones reorientaron las
políticas en los distintos sectores promoviendo inversiones focalizadas a
poblaciones objetivo específicas y modificando la forma tradicional de
gestión a través del desarrollo de innumerables programas de mayor o
menor envergadura con estructuras específicas para su implementación.
La relevancia del momento histórico en que este análisis se sitúa está
d ad a p o r la sim ultaneid ad d e d o s p ro c eso s: p o r una p arte, la
profundización de los cambios en los modelos de gestión en el nivel
local, dado que a partir de 1995 es cuando se profundizan los procesos
de reforma en los niveles subnacionales; y por la otra, la creciente mani-
171
Este trabajo ha sido elaborado en base a un documento presentado en el Congreso de
la Latin American Studies Association, Washington D.C., 6 al 8 de septiembre de 2001.
172
Instituto d el C o nurb ano , Universid ad N ac io nal d e General Sarm iento
(mchiara@ ungs.edu.ar).
173
Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de General Sarmiento y Facultad de
Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires (mdivirgi@ ungs.edu.ar).
Luciano Andrenacci
festación de las consecuencias negativas en las condiciones de vida de la

población del proceso de ajuste-reforma iniciado en 1991.
En este co ntexto , el o bjetivo del trabajo es analizar las co ndicio nes
que esto s pro ceso s generan para el desarro llo de po líticas lo cales. Asi-
mismo , intenta co mprender las fo rmas en que se articulan aspecto s
‘macro ’ y aspecto s ‘micro ’ de la gestió n de las po líticas so ciales. El
análisis se c entra en la gestió n lo c al d e d o s p ro gramas q ue se
implementaro n en el segundo quinquenio de la década, PRO MIN y
TRABAJAR, financiado s po r el Banco Mundial, en un municipio del
Gran Bueno s Aires1 7 4 .
Desde el análisis del caso, se reflexiona en torno a las redefiniciones
que sufren en la gestión local dos lineamientos que caracterizan a las
reformas de políticas sociales en la última década: la focalización y la
descentralización.
La hipótesis que guía este trabajo relaciona estrechamente el poten-
cial de los cambios derivados de los programas sociales, con las condi-
ciones locales de implementación y con la posibilidad de articularlos
en una política local. Las fuentes utilizadas fueron entrevistas en pro-
fundidad a actores locales y regionales, documentación del programa,
info rmació n presupuestaria municipal175 , información estadística, le-
gislación (provincial y municipal) y periódicos locales y nacionales.
La crisis de diciembre del 2001 configuró un nuevo escenario desde
el cual pensar las políticas sociales, que estuvo caracterizado por las
limitaciones y distorsiones del modelo segmentado de intervención por
programas, el incremento de la pobreza por ingresos y su heterogenei-
dad, y la puesta en evidencia de las limitaciones de estos programas
focalizados para intervenir frente a esta nueva situación, entre otros. A
pesar de ello, una tendencia que se ha profundizado tiene que ver con
174
Este trabajo presenta resultados parciales del Componente Gestión Municipal del pro-
yecto “La implementación de las políticas sociales en el nivel local: transformaciones en la
gestión e impactos en los modos de vida de los sujetos receptores en municipios seleccio-
nados del Gran Buenos Aires” , que se desarrolló entre 1999 y el 2001 en el Instituto del
Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento, dirigido por María Rosa
Neufeld y codirigido por Magdalena Chiara.
175
La información presupuestaria se limita al periodo 1995/1997 ya que ese es el último
ejercicio en el transcurso del proyecto con información relativamente completa para la
mayor parte de los municipios. La serie correspondiente al municipio estudiado abarca el
periodo 1995/1999.
140
la progresiva centralidad del nivel local como espacio de gestión; los

resultados que se presentan aquí pretenden contribuir no sólo con el
análisis de fenómenos en ese nivel sino muy especialmente con la com-
prensión de las condiciones bajo las cuales las intervenciones son capa-
ces de generar políticas locales que expresen más cabalmente las parti-
cularidades de las demandas de la población.
Características del Gran Bueno s Aires y del municipio bajo

estudio
El Gran Buenos Aires es el conjunto de los 24 municipios –o parti-

dos– que constituyen la conurbación de la Ciudad Autónoma de Bue-
nos Aires. Este agregado de partidos presenta a su vez características muy
heterogéneas desde un punto de vista sociodemográfico, socio económi-
co y sociosanitario. Con una población total de 8.684.437 habitantes, en
el periodo 1991/2001 ha presentado una tasa de variación del 9,2%. Un
17,6% de su población tenía en 2001 necesidades básicas insatisfechas.
El crecimiento de los partidos del Gran Buenos Aires respondió a
distintos procesos de urbanización de modo que se fueron conforman-
do dos cordones concéntricos alrededor de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires. El primer cordón está formado por los partidos lindantes
a la Ciudad 176 y presentan mayor densidad poblacional, tasas de creci-
miento menores, mejor provisión de servicios urbanos y sociales y me-
jores indicadores de salud. Estos partidos se caracterizan por tener una
población con menor proporción de niños y jóvenes, un aumento pro-
porcional de los mayores de 65 años, bajas tasas de natalidad, alta mor-
talidad general y un saldo migratorio negativo.
Los partidos del segundo cordón177 presentan características muy
distintas de los del primer cordón y del interior de la provincia. En
términos de su estructura demográfica, aunque en los últimos años puede
observarse una disminución de su tasa de crecimiento, se caracterizan
176
Avellaneda, Gral. San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, Lanús, Morón, San Isidro, Tres de
Febrero y Vicente López.
177
A. Brown, Berazategui, Esteban Echeverría, Ezeiza, Florencio Varela, José C. Paz, La
Matanza, Lomas de Zamora, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Quilmes, San Fernando,
San Miguel y Tigre.
141
Luciano Andrenacci
por tener poblaciones más jóvenes, con una tasa de natalidad aún rela-
tivamente alta y una mortalidad general baja y mayores niveles de po-
blación con necesidades básicas insatisfechas.
El caso estudiado es un municipio de la segunda corona del Gran
Buenos Aires que ha presentado en los dos últimos periodos intercensales
un crecimiento comparativamente superior al resto de la región (37%
en 1980/91 y de 32,2% en el período 1991/2001) y tiene en la actuali-
dad unos 380.503 habitantes. La estructura de edades de su población
refleja un menor peso de población envejecida que la del Gran Buenos
Aires en su conjunto y una mayor presencia de niños y adolescentes. En
el 2001, el 26% de la población del partido era pobre por NBI, lo que
pone en evidencia amplias situaciones de hacinamiento habitacional,
calidad deficitaria de la vivienda, precariedad en las condiciones sani-
tarias y/o baja cobertura en escolarización primaria.
El partido estudiado pertenece a la zona homogénea denominada
GBA4. 178 En octubre de 2001, en los partidos del Gran Buenos Aires un
26,4% de los hogares se encuentra en el primer quintil de ingresos que
concentra a los hogares más pobres. En el GBA4 ese porcentaje asciende
al 39%. En los últimos años, el crecimiento del porcentaje de hogares
ubicados en el primer quintil de ingresos ha sido mayor para el GBA4
que para el total del Gran Buenos Aires. El GBA4 es, también, el espa-
cio en el cual la tasa de empleo ha caído más abruptamente, pasando
del 52,1% en 1991 al 42,6% en 2001. Asimismo, las condiciones del
empleo se han precarizado aumentando considerablemente el subempleo
horario y los asalariados sin jubilación. Estos indicadores de precarie-
dad laboral complementan el incremento de los niveles de desocupa-
ción en la región (Cuadro 1).
178
Los datos de la Encuesta Permanente de Hogares elaborados por el Instituto Nacional de
Estadísticas y Censos para agregados menores al Gran Buenos Aires se presentan agregados
en cuatro zonas homogéneas: GBA1, 2, 3, y 4. La zona homogénea denominada GBA4
comprende los partidos Tigre, Moreno, Malvinas Argentinas, José C. Paz, San Fernando,
San Miguel, Merlo, La Matanza 2, Ezeiza, Esteban Echeverría y Florencio Varela.
142
Cuadro 1
Tasas de desocupación en Gran Buenos Aires. GBA 1, 2, 3, 4 y Total. 1991-2001.
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
GBA 1 3.5 4.0 6.4 10.4 12.7 11.8 9.8 13.6 15.6 17.9 18.1

GBA 2 4.9 7.2 9.1 12.9 17.0 18.4 12.7 11.5 16.2 17.0 17.7
GBA 3 5.9 7.4 10.0 12.5 20.7 22.3 16.9 15.0 13.4 15.6 20.2
GBA 4 6.4 8.8 13.0 18.7 20.5 24.1 17.8 17.9 18.0 20.7 24.7
TotalGBA 5.7 7.0 10.6 14.8 19.1 21.3 15.6 15.1 16.1 17.9 21.1
Fuente:Encuesta Perm anente de H ogares,IN DEC.O ctubre.

143
Luciano Andrenacci
Los porcentajes de población desocupada crecieron para el total del

Gran Buenos Aires de un 5,7 % en 1991 a un 21,0 % en 2001; mientras
que en el GBA 4, la tasa de desempleo trepó aún más, del 6,4% en 1991
al 24,7 % en 2001.
Los distintos territorios que componen el Gran Buenos Aires pre-
sentan características diferentes en su perfil epidemiológico. Como ya
se enunció, las diferencias más marcadas se dan entre los cordones. Las
características del perfil epidemiológico del segundo cordón del Gran
Buenos Aires se asocian a atributos ya descriptos como son una mayor
tasa de crecimiento, mayores porcentajes de población joven en rela-
ción con el primer cordón y el resto de la provincia, muy deficitarias
condiciones de vida y una menor concentración de recursos de salud.
La tasa d e m o rtalid ad infantil viene d ism inuyend o lenta p ero
sostenidamente a lo largo de los años. El Gran Buenos Aires concentra
el más de la mitad de las defunciones infantiles (menores de 1 año)
ocurridas en la provincia. El segundo cordón del Gran Buenos Aires
concentra las peores tasas promedio. En el partido estudiado para el
año 2000 la tasa de mortalidad infantil se situó en el 18,01 % o. El
análisis cronológico de la tasa de mortalidad infantil refleja un descen-
so brusco en el partido para el año 1997, situación ésta que se produce
a expensas de su componente postneonatal.
La organización del subsector público de salud en el municipio es-
tudiado combina efectores provinciales y municipales. Hasta el mes de
octubre del 1999, los 34 centros de salud correspondientes al primer
nivel y el Hospital estaban bajo jurisdicción municipal. Como resultado
de la Ley 11 554 de 1994, fueron transferidas a jurisdicción municipal
las unidades sanitarias creadas por el denominado Plan Muñiz así como
el personal afectado a las mismas.
El incremento de la desocupación tiene consecuencias críticas en el
incremento de la demanda hacia al subsector público que debe asumir
la atención de quienes han perdido su cobertura en salud. Según datos
del censo 2001, 4.512.315 habitantes (52%) carecían en los partidos del
Gran Buenos Aires de cobertura médica por obra social o plan médico
o mutual. En el partido estudiado estos valores trepaban al 65,5%, es
decir, 249.118 personas. El incremento de las tasas de desocupación en
el Gran Buenos Aires en los últimos años permite estimar un importan-
te incremento de estas cifras.
144
Desde un punto de vista político, ha estado gobernado en los dos

últimos periodos consecutivos por el Partido Justicialista desde 1995 y
co n anterio ridad había sido go bernado po r un partido de o rigen
vecinalista.
La arquitectura de lo s pro gramas
El Pr ograma Mater
Programa no Infantil y Nutrición: un pr
Materno ograma focalizado
programa
de gestión desconcentrada.
El Programa Materno Infantil y Nutrición (en adelante PROMIN) es uno

de los programas más expresivos de los procesos de reforma de la déca-
da pasada (Draibe, 1994), en particular por dos aspectos centrales de su
diseño y que le imprimen características especiales en su implementación:
la definición de su población objetivo y la forma de gestión. La focalización como
atributo central y la desconcentración como tendencia de su gestión le
han impreso un sesgo muy particular a las intervenciones sociales del
estado en el secto r salud, en particular en lo s municipio s del Gran
Buenos Aires donde el programa ha desarrollado proyectos de distinta
índole en 22 municipios entre 1992 y el 2001. Si bien el programa
permanece vigente, el periodo de mayor actividad en el Gran Buenos
Aires alc anzó hasta med iad o s d e la d éc ad a; en la ac tualid ad ha
reformulado profundamente tanto sus modos de intervención como su
intensidad; las referencias que se hacen aquí se co rrespo nden a las
modalidades de gestión adoptadas en el momento de mayor actividad
del programa.
El PROMIN tiene como finalidad atender las necesidades priorita-
rias de las mujeres en edad fértil y de los niños menores de 6 años,
pertenecientes a secto res po bres estructurales, en las áreas urbanas,
periurbanas y rurales del país. El programa está destinado a compensar
los efectos de las crisis en los sectores más vulnerables que han sido
marginados por las políticas sociales o sanitarias tradicionales y a mejo-
rar sus indicadores de calidad de vida, en especial el estado sanitario y
nutricional de mujeres y niños pequeños, promoviendo un mejor desa-
rrollo psico-social de los niños entre 2 y 5 años.
145
Luciano Andrenacci
El programa interviene bajo dos modalidades: la llamada en un prin-

cipio Proyectos de Inversión (PI), luego convertida en Proyectos de Asistencia
Técnica Ampliada (ATA) 179 y los Proyectos de Asistencia Técnica.180
En su diseño se le asigna un rol estratégico al Primer Nivel de Aten-
ción –centros de salud– y Primer Nivel de Referencia –hospitales–, au-
mentando su calidad y cobertura. El primer nivel de atención tiene por
referentes a los centros de salud y salas de primeros auxilios y es el de
menor complejidad. En la provincia de Buenos Aires, los centros de
salud están bajo jurisdicción municipal. El segundo nivel de atención
refiere a los hospitales, es un nivel de mayor complejidad y puede tener
dependencia municipal o provincial. 181
El problema focal que intenta abordar el PROMIN es el de las altas
tasas de morbi-mortalidad de las mujeres en edad fértil y de los niños
menores de 6 años. Como objetivos intermedios, se propone también la
reestructuración de distintas instituciones vinculadas a la atención de
la salud de esa población –centros de salud, hospitales, comedores in-
fantiles de organizaciones no gubernamentales, Jardines de Infantes y
Guarderías– y la transformación de los modelos de atención de salud,
de asistencia nutricional y desarrollo infantil. En este sentido, el pro-
grama es concebido como de fortalecimiento y reorganización de efectores y
sistemas preexistentes, por lo cual las articulaciones entre los aspectos
específicos del programa con las características de las instituciones loca-
les y con otros programas son aspectos críticos para sus resultados fina-
les, como analizaremos más adelante.
El PRO MIN se o rganiza c o n b ase a una estrategia d e d o b le
focalización: por grupo etáreo – madres y niños de 0 a 5 años – y territorial
– aquellos efectores cuyas áreas de influencia tengan un porcentaje de
hogares en condiciones de pobreza estructural superior al 25% . Esto
179
Este tipo de proyectos incluye inversiones en equipamiento adicional, infraestructura y
aportes importantes para el desarrollo de sistemas de información, la duración de los
proyectos es mayor – 3 años – y también son de mayor magnitud sus montos.
180
Los proyectos de Asistencia Técnica tienen duraciones menores – 12 meses aproxima-
damente – y su inversión está dada en recursos para consultoría y actividades de capacita-
ción.
181
Otro campo de intervención del programa es el constituido por los jardines comunita-
rios o comedores infantiles en los cuales promueve un proceso de transformación que
propone su transformación hacia Centros de Desarrollo Infantil (CDI) que ofrecen un
servicio de atención integral. Este último aspecto no fue abordado por el proyecto.
146
significa que no se seleccionan directamente individuos u hogares sino

áreas, ampliando la población objetivo a todas los hogares que allí resi-
den. La población objetivo cubierta por los 22 proyectos en el Gran
Buenos Aires es en todo el periodo de 1.042.319 personas entre emba-
razadas y niños de 0 a 5 años182.
La ejecución del programa es federal y desconcentrada. El Gobierno
Nacional, coordina y establece los lineamientos generales de funciona-
miento y gestión; las provincias son las encargadas de ejecutar los pro-
yectos a través de efectores de nivel provincial y/o municipal u organis-
mos no gubernamentales. Se organiza a través de unidades ejecutoras
radicadas en distintas áreas de gobierno de los distintos niveles juris-
diccionales: UCP –Unidad Coordinadora del Programa–, UEP –Unidad
Ejecutora Provincial– y UEM –Unidad Ejecutora Municipal–.
La unidad de intervención es el proyecto. En la mayoría de las pro-
vincias del interior del país se formula un único proyecto por provin-
cia; en la Provincia de Buenos Aires los proyectos son a escala munici-
pal con la excepción del proyecto de Regional Oeste del Conurbano.
Cada proyecto involucra un conjunto de efectores de salud – tanto del
primero como del segundo nivel –y de desarrollo infantil –guarderías,
comedores, jardines de infantes. La formulación de los proyectos está a
cargo de las jurisdicciones interesadas en la inversión con la asistencia
de la Unidad Coordinadora del Programa (UCP). En el Gran Buenos
Aires fueron incluidos en todo el periodo de ejecución del programa 14
hospitales y 182 centros de salud.
En el componente salud, los fondos se destinan a financiar:
- Infraestructura: adecuación de los efectores a los modelos pro-

puestos (Centros de Salud, Hospitales para los centros de obste-
tricia, neonatología y pediatría).
- Capacitación: docentes especializados, supervisores capacitantes y
movilidad de los asistentes.
- Comunicación social: desarrollo de estrategias comunicacionales
dirigidas a la población beneficiaria, a los funcionarios y técnicos
involucrados en la ejecución del PROMIN y a los decisores polí-
ticos.
182
Se consideran aquí a la totalidad de la población objetivo de los proyectos para todo el
periodo de ejecución del programa en la región, aunque debe considerarse que los proyec-
tos ingresan y se retiran en periodos diferentes, y algunas veces son contemporáneos.
147
Luciano Andrenacci
- Equipamiento : atención médica y para el procesamiento de la in-

formación requerida a los efectos del monitoreo, evaluación y
gestión del sistema.
- Insumos: medicamentos para el embarazo, parto y puerperio y
para el tratamiento de patologías prevalentes. Alimentos necesa-
rios para la recuperación de desnutridos y las nodrizas.
- Recursos humanos: personal médico y no médico.
Los fondos del Programa provienen de préstamos del Banco Mun-

dial – AR-3169 y AR-4164, PROMIN I y II –, con aportes de las contra-
partes del estado nacional, las Provincias y los Municipios. A diferencia
de préstamos posteriores en otros sectores (y generados en el segundo
quinquenio de la década), el responsable del total de la deuda es el
Gobierno Nacional; es decir, que las transferencias a las provincias y
municipios no implican comprometer sus recursos de coparticipación
como sucede en otros casos.
Los gastos en inversión – infraestructura, equipamiento, informática,
inversión en capital humano a través de la capacitación y comunicación
so cial – so n financiado s en su to talidad po r el BM a lo largo de la
duración del proyecto. Estos gastos son administrados por la UEP; en el
caso de la Provincia de Buenos Aires la gestión se realiza por medio de
un Convenio de Costos Compartidos con el Programa Naciones Unidas
para el Desarrollo. El financiamiento de los gastos corrientes es uno de
los aspectos más problemáticos y que se relaciona con la sustentabilidad
de los cambios derivados del programa. Estos gastos – insumos, mante-
nimiento del equipamiento y la infraestructura y recurso humano adi-
cional – son según el esquema del programa financiados de manera
decreciente por el Banco: 100% de los gastos durante el primer año de
ejecución del Programa, 70% el segundo y 30% el tercero; a partir del
cuarto año, los municipios deben absorber paulatinamente el porcenta-
je restante.
148
El Pro grama TRABAJAR

Pro TRABAJAR:: una her ramienta de go ber
herramienta nabilidad
bernabilidad
frente al desempleo
El programa TRABAJAR fue una de las intervenciones del gobierno

nacional más emblemáticas frente a las consecuencias de la crisis. Co-
menzó a implementarse en marzo de 1996 en reemplazo del PIT (Pro-
grama Intensivo del Trabajo) y dejó de estar activo con el lanzamiento
del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados en el 2001.
El propósito de este programa es reducir la pobreza a través de la
creación de empleo subsidiado; esto es, la creación de puestos de traba-
jo de baja remuneración destinados a trabajadores desempleados que
viven en barrios y/o zonas pobres, involucrándolos en proyectos de pe-
queña escala radicados, precisamente, en el ámbito barrial y/o comuni-
tario. El programa se propone reducir la pobreza no sólo proveyendo
empleo remunerado sino dinamizando los intercambios comerciales en
ese mismo ámbito – es decir, con los ingresos percibidos, los beneficia-
rios estarían en mejores condiciones de adquirir productos producidos
y/o comercializados por otras familias pobres de la comunidad local.
Si bien, la puesta en marcha del TRABAJAR fue posible gracias a la
inversión de presupuesto nacional, el financiamiento externo permitió
la expansión del Programa.
Se define como un programa de creación de empleo directo y tran-
sitorio que no provee soluciones en el largo plazo a la cuestión del
desempleo.
Los proyectos aprobados en el Programa contemplan, por un lado,
el fortalecimiento de las respuestas a problemas y demandas locales,
construyendo un mecanismo ágil y flexible de financiamiento de mano
de obra de proyectos destinados a mejorar condiciones de vida de la
población. Por el otro, intentan la promoción de la empleabilidad de
los trabajadores/as desocupados/as con baja calificación que residan en
la localidad de ejecución de las obras, incorporándolos en la realiza-
ción de actividades mano de obra intensiva.
Incorpora en los proyectos a personas desocupados/as en situación
de pobreza, pertenecientes a sectores de población con necesidades bá-
sicas insatisfechas, sin distinción de sexo y mayores de 16 años que
registran baja calificación laboral y mayores dificultades para instalarse
en el mercado de trabajo.
149
Luciano Andrenacci
Las personas que participan del Programa como beneficiarios/as re-

ciben beneficios directos e indirectos. Los beneficios directos están bási-
camente representados por la ayuda económica no remunerativa men-
sual transferida a los trabajadores del TRABAJAR. Esta ayuda oscila en-
tre los $160 y $200 según el tipo de tareas que desempeñe. Los benefi-
cios indirectos son la cobertura de acciones de trabajo – Seguro de Res-
po nsabilidad Civil – y la co bertura de salud durante el plazo de la
ejecución de los Proyectos. El subsidio que obtiene cada beneficiario se
cobra de manera individual y puede utilizarse para cubrir cualquier
tipo de necesidades.
Pro mediando el 2000, el Plan TRABAJAR financiaba en el Gran
Buenos Aires unos 1630 proyectos que comprendían a 35.841 benefi-
ciarios. Los montos asignados al programa hasta esa fecha asciendían a
u$s 38.632.200.
La selección de los beneficiarios es uno de los aspectos más críticos
del Programa. Si bien el TRABAJAR III tiene por objeto generar empleo,
la ayuda económica que brinda debe ser lo suficientemente baja como
para captar sólo a aquellos desempleados que no tengan posibilidades
d e ub ic arse en p uesto s sim ilares en el m erc ad o d e trab ajo ,
desincentivando a aquellos trabajadores que aún cuando se encuentran
desempleados no están dispuestos a asumir una remuneración tan baja.
La organización interna del Programa responde a dos lineamientos
básicos, coordinación centralizada y operación desconcentrada. De este
modo, el programa es coordinado desde la Dirección Nacional de Polí-
ticas de Empleo y Capacitació n del MTSS a través de una Unidad
Ejecutora Central que asume tareas vinculadas al diseño del Programa,
la asistencia técnica, el control de la ejecución y la evaluación.
La gestión del programa en cuanto a la promoción y asistencia técni-
ca a los organismos participantes, recepción, selección y seguimiento de
los proyectos y el pago de la ayuda económica se realiza a través de las
Gerencias Provinciales de Empleo y Capacitación Laboral que actúan
como unidades ejecutoras provinciales responsables de cumplir las di-
rectivas emanadas del Ministerio de Trabajo de la Nación a nivel regio-
nal. Son 26 en todo el territorio nacional. Y, a través de las Agencias
Territoriales que dependen de la Dirección Nacional de Relaciones Fe-
derales del Trabajo y son coordinadas por la Unidad Ejecutora Central.
En este esquema, los proyectos pueden ser presentados, con carácter
de organismos responsables, por organismos públicos –nacionales, pro-
150
vinciales y municipales– y organizaciones de la sociedad civil u organi-

zaciones no gubernamentales sin fines de lucro con personería jurídica.
Las organizaciones de la sociedad civil para poder actuar como organis-
mos responsables deben contar con el aval de un organismo público
que haga las veces de contraparte en la ejecución de las obras. En este
sentido, la presentación de proyectos puede ser individual o conjunta.
Cuando los proyectos son co-ejecutados por dos o más organismos, sólo
uno de ellos asume el carácter de organismo responsable.
Los organismos ejecutores son los responsables de la co-financiación
de las obras a realizar en el marco del Programa – deben aportar aproxi-
madamente el 30% del valor del proyecto. En este sentido, uno de los
puntos principales para la realización de la obras propuestas es la capa-
cidad de los organismos ejecutores para aportar los recursos técnicos,
financieros y humanos. En la presentación del proyecto el organismo
ejecutor debe especificar las tareas y responsabilidades que, en materia
de financiamiento, control de ejecución de actividades, asistencia y/o
direcció n técnica de la o bra, co ntro l de gestió n, administració n y
equipamiento, se compromete realizar.
Desde un punto de vista formal, esta modalidad de ejecución otorga
oportunidades equivalentes a municipios y ONGs para presentar sus
proyectos. Sin embargo, la capacidad técnica conseguida por algunos
municipios los pone en una situación ventajosa. Aunque se contempla
la posibilidad de que un municipio acompañe a una organización civil
en un proyecto, como estas instituciones compiten por los recursos del
Programa no existen demasiadas experiencias que den cuenta de un
fortalecimiento de la relación entre organizaciones ni de gestión con-
junta.
Estos atributos del diseño de cada uno de los programas los enfren-
taron en su implementación con distintas condiciones que configuran
de manera particular las arenas 183 de la gestión. Al análisis de estas con-
diciones nos referiremos en los dos apartados siguientes.
183
Se recupera aquí el concepto de arena como espacio en el que “convergen, luchan y
concertan las fuerzas políticas”. Ver AGUILAR VILLANUEVA, L. F.: “Estudio introductorio”;
en AGUILAR VILLANUEVA, L. F. (editor): La implementación de las Políticas Públicas; Miguel
A. Porrúa, México, 1996.
151
Luciano Andrenacci
Hacia una identificació n de las co ndicio nes generales: la

auto no mizació n de las estrategias lo cales
Durante la década del 90, se inaugura en el nivel local la gestión de

intervenciones sociales bajo la modalidad de proyecto a través de los
programas con financiamiento de organismos multilaterales. La hipóte-
sis de este trabajo obliga a analizar su desarrollo en el contexto de los
distintos sectores de las políticas sociales en que ellos se despliegan.
El interés que presentan estos programas — PROMIN y TRABAJAR –
radica en que han tenido una gran importancia en la configuración de
los sectores de salud y empleo en el nivel local en el Gran Buenos Aires.
El primero, por constituir una de las principales y más sistemáticas
intervenciones respecto del primer nivel de atención en el nivel muni-
cipal en los municipios en los que ha habido proyectos; y el segundo
por ser, junto al programa Barrios Bonaerenses184 , una de las intervencio-
nes a través de la cual se estructuró la política de empleo en ese nivel.
La contribución de cada uno de estos programas a la constitución de
una política local de salud y empleo respectivamente está fuertemente
influida por las condiciones generales en que esos sectores se desarro-
llan, así como por las características particulares -estructurales e históri-
cas- de cada uno de los municipios. Para captar estas condiciones se
184
El Programa Barrios Bonaerenses se enmarca en el Plan Provincial de Generación de
Empleo para familias sin trabajo puesto en marcha por la Provincia de Buenos Aires para
atender las necesidades básicas de aquellas familias cuyos jefes de hogar se encuentran
desempleados. El programa se pone en marcha a fines de 1996 con una modalidad de
experiencia piloto y a mediados de 1997 se lanza en forma masiva. Se financia con fondos
públicos del Gobierno de la Provincia de buenos Aires que a través del Consejo Provincial
de la Familia y Desarrollo Humano aporta los recursos necesarios para el funcionamiento
del programa y las subvenciones destinadas a los trabajadores del BARRIOS.
El objetivo del Programa es contribuir al ingreso familiar de jefes/as de hogar desocupados
y aumentar su posibilidad de empleabilidad mediante la capacitación laboral en la ejecu-
ción de proyectos de mejoramiento de sus barrios. Asimismo, se propone satisfacer necesi-
dades socialmente relevantes a través de la concreción de un plan de trabajo de interés
vecinal; esto es, en el marco del programa se ejecutan obras de mejoramiento definidas en
función de las necesidades del barrio: veredas, iluminación, redes de agua, señalización, etc.
Los beneficiarios del programa son jefes/as de hogar desocupados o sin un ingreso estable,
que no perciban prestaciones previsionales o seguros de desempleo y que tengan a su cargo
tres o más perso nas -meno res de 16 año s, embarazadas, mayo res de 65 año s y/o
discapacitados-. Asimismo, para recibir los beneficios del Barrios los jefes/as desocupados
deben residir en la zona (barrio0 en la que directamente se implementa el proyecto.
152
utiliza aquí el concepto de régimen local de implementación (RLI) . Si la

perspectiva de la implementación propone dos modelos diferentes para
analizar el proceso de políticas: el modelo top down -de arriba abajo- y el
modelo bottom up -de la base hacia arriba-, el concepto de régimen de
implementación pretende conjugar ambas aproximaciones. “Un régimen
de implementación es aquel que regula las actividades del proceso. Un
régimen es un ordenamiento político que institucionaliza valores impor-
tantes para la toma de decisiones públicas [...] pero un régimen es,
también, un ordenamiento organizativo, que ayuda a definir y a consolidar
los valores políticos que le son inherentes. Por lo tanto, un régimen de
implementación puede ser considerado como un arreglo entre los par-
ticipantes en la implementación, que identifica los valores que deben
acatarse durante ese proceso y un marco organizativo para la promoción
de esos valores”185 . Estos arreglos entre los participantes en la implementación
son modelados por principios potencialmente conflictivos que preten-
den orientar la toma de decisiones públicas.
El régimen local de implementación (RLI) del Gran Buenos Aires es en-
tonces aquel conjunto de condiciones que organizan los arreglos entre
los participantes de la implementación de los programas y reconfiguran
su diseño formal. En el análisis realizado para los primeros años de la
década del ‘90 tres tensiones caracterizaban estos arreglos186.
a) Más allá de las características particulares de los actores locales,

la acumulación política en el nivel local aparecía como una estrategia
de fortalecimiento de los gobiernos municipales en su relación
con el gobierno provincial. Esta estrategia parecía orientada a
superar la situación de debilidad con que se enfrentaban tanto
en el campo de las competencias como en el de los recursos.
185
Ver STOCKER, R.: “Un marco de análisis para el régimen de implementación”; en
AGUILAR VILLANUEVA, op. cit., p. 375.
186
Ver CHIARA, M.: “El nivel local de implementación de las políticas sociales: caracterís-
ticas y problemas. Algunas reflexiones en torno a los Municipios del Conurbano Bonaeren-
se”; en CEIL (org.): Pobres, Pobreza y Exclusión Social; Buenos Aires, CEIL/CONICET, 1999;
CHIARA, M.: “Las políticas sociales en el Gran Buenos Aires en los noventa. Algunas
reflexiones acerca del régimen local de implementación”; en Quivera, Revista de Estudios
Territoriales de la Universidad Autónoma del Estado de México, 2000; y CHIARA, M., DI
VIRGILIO, M., CRAVINO, C. y CATENAZZI, A.: La gestión del subsector público de la salud en
el nivel local. Estudios de caso en el Conurbano Bonaerense ; San Miguel, Informe de Investiga-
ción de la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento, 2000.
153
Luciano Andrenacci
b) Las dificultades para flexibilizar hacia la baja los gastos, derivada

del incremento del gasto en personal registrado en la última dé-
cada, permitía explicar ciertas estrategias generalizadas de captación
de recursos por distintas vías (relación política con niveles nacional
y provincial y programas con financiamiento externo) para res-
ponder a demandas de la población que tienen fuertes conse-
cuencias políticas e institucionales.
c) Por último, la transferencia de la carga de la crisis a los munici-
pios a través de los procesos de descentralización no solo amplió
las funciones efectivamente ejercidas por los municipios sino tam-
bién exigió a los actores locales definir estrategias de legitimación del
gobierno local frente a la crisis que atenuaran el deterioro resultante
de tener que gestionar localmente las consecuencias sociales de
las decisiones macro económicas tomadas en niveles supralocales.
El período que se abre a partir de 1995 presenta en parte la conti-

nuidad de estos procesos pero con importantes cambios en las reglas de
juego que van a incidir en la estrategia de los actores. El análisis de
dichos procesos es central para intentar identificar las condiciones ge-
nerales y la regularidad o no de los resultados en torno a dos fenóme-
nos: la llegada del ajuste a los municipios con las consecuencias en
términos del financiamiento de las políticas y la transferencia funciones
vía desconcentración de servicios y programas.
Los pr ocesos de rrefor

procesos ma municipales: un conjunto de condiciones
eforma
efor
que oscilan entre el ajuste y el cambio en el modelo de gestión
En 1995 se inicia un conjunto de reformas que, con mayor o menor

organicidad, van a modelar las características de las instancias locales y
sus posibilidades de producir y adecuar políticas a requerimientos tam-
bién locales; se hace referencia aquí a iniciativas de reforma del nivel
local tales como la división de municipios del GBA, la modificación de
pautas para elaboración de los presupuestos, el establecimiento de res-
tricciones a los presupuestos de los órganos legislativos, la flexibilización
del régimen de empleados municipales, entre las más importantes. Es-
tos cambios configuran las condiciones generales en el marco de las
cuales se van a desarrollar los distintos sectores de políticas sociales en
los que se inscriben los programas que se analizan en este trabajo.
154
La creación de los nuevos municipios, en el año 1994, marcó el ini-

cio de la aplicación de un conjunto de reformas basadas en el postula-
do de un nuevo modelo de gestión que se erige sobre los principios de:
modernización tecnológica administrativa; desburocratización, descen-
tralización funcional y administrativa; gestión, presupuesto y control
por resultados; calidad de servicios y cercanía con el vecino; limitación
proporcional de los gastos de los Concejos Deliberantes; y racionalidad
de las estructuras administrativas y las plantas de personal187.
Otra reforma que marca sustancialmente el papel de los municipios
es la modificación del régimen financiero municipal. Esta reforma de la
Ley Orgánica Municipal (LOM) estuvo orientada a ajustar las cuentas de
los municipios, exigiendo que se atuvieran a la restricción presupuesta-
ria188. En una de las reformas parciales de la LOM se estableció que la
formulación del presupuesto debería ajustarse a un estricto equilibrio
fiscal, no autorizándose gastos sin la previa fijación de los recursos rea-
les189. En el mismo sentido, se dispuso 190 a partir de la misma que el
Concejo Deliberante no podría autorizar presupuestos proyectados con
déficit, ni sancionaría Ordenanzas de crédito suplementario no finan-
ciados en la forma anteriormente enunciada. Los concejales respalda-
rían solidariamente con su patrimonio individual las inversiones que
fueran previstas sin la consiguiente previsión de ingresos. Esta norma
cambió sustantivamente la dinámica previa en tanto el desplazamiento
hacia adelante del déficit parece haber dejado de ser la opción efectiva
para financiar el conjunto de los servicios municipales, al menos sin
exponerse a sanciones provinciales.
El programa de ajuste hacia los municipios se completa con las mo-
dificaciones del régimen del personal municipal. La Ley 11.685 del 12/
10/95 declara de interés provincial la reorganización de las estructuras
administrativas en las municipalidades y los entes descentralizados ha-
bilitando a los Intendentes la posibilidad de reorganizar las estructuras
187
Ver formalización de postulados en la Ley Provincial 11.610/95 de creación de los
partidos de Hurlingham e Ituzaingó (Art 3ro).
188
La Ley provincial N° 11582 (28-12-94), promulgada mediante el Decreto N° 6/95 (3-
1-95 y reglamentada por el Decreto N° 548 del 8-3-95) modificó el Decreto-Ley N° 6769/
58-Orgánica de las Municipalidades.
189
En la normativa anterior sólo se impedía la autorización de gastos si no se fijaban
previamente los recursos necesarios.
190
Artículo 6to, modificatorio del Artículo 124 del Decreto-Ley Nº 6769/58.
155
Luciano Andrenacci
administrativas suprimiendo, transformando, escindiendo y fusionan-

do unidades organizativas para lo cual aportaba a sus Departamentos
Ejecutivos instrumentos orientados a flexibilizar el personal afectado al
sostenimiento de las funciones municipales a través de las figuras de
disponibilidad, jubilación obligatoria, el retiro voluntario y pasividad anticipada.
Como se enunciará más adelante, estos instrumentos fueron utilizados
para producir ajustes en los hospitales dando lugar a distintos conflic-
tos que dominaron parte del escenario local de este periodo 191.
En este co ntexto , lo s cambio s en las funcio nes ejercidas po r lo s
municipios deben analizarse, entonces, en el marco de las condiciones
económico-financieras, ya que estas limitan o potencian su capacidad
de acción en el desarrollo de políticas sociales. En este periodo, el pro-
blema del financiamiento parece ser central no sólo para cumplir con
los compromisos asumidos por los distintos programas sino también
por como impactan en la gestión de servicios particulares, como los
hospitales. La información disponible sobre el total de los municipios
de la provincia para el periodo 1995/2000 192 muestra un leve incremen-
to del total de los ingresos corrientes resultado del crecimiento tanto de
los recursos municipales como de los provinciales derivados de la co-
participación (Cuadro 2).
191
Estas reformas se complementaron con otras iniciativas orientadas a desarrollar capaci-
dades locales. Una de ellas es el Programas de Desarrollo Institucional e Inversiones Sociales
Municipales financiado parcialmente por la Provincia de Buenos Aires a través del crédito
otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM). La
jerarquía que tiene para los municipios que adhieren a este programa se pone en evidencia
también en el carácter de préstamo que tienen estas inversiones no sólo para el gobierno de
la provincia sino también para los municipios. Más adelante en el año 2000, se renueva
este interés con la firma del convenio para el desarrollo del Programa de Reformas y
Desarrollo de los Municipios argentinos financiado parcialmente por el contrato de prés-
tamo BID, con los mismos compromisos para la provincia y para los municipios que
adhieran al mismo por la vía de proyectos de inversión y asistencia técnica.
192
La información disponible más reciente data del año 2000.
156
Cuadro 2
Evolución de los ingresos corrientes según origen (en pesos corrientes). 1995-2000
Concepto 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Totalde

Ingresos 2.761.193.391 2.996.076.679 3.289.577.272 3.435.473.062 3.369.883.324 3.369.461.685
Corrientes
Tributos
1.525.695.768 1.680.726.063 1.740.797.535 1.816.667.927 1.783.344.315 1.772.807.140
M unicipales.
O tras
1.235.497.623 1.315.350.616 1.548.779.737 1.618.805.135 1.586.539.009 1.596.654.545
jurisdicciones
Fuente:Elaboración propia con base a datosde la Subsecretaría de AsuntosM unicipalese Institucionales.

157
Luciano Andrenacci
Aunque crecen en valores absolutos, los recursos de origen munici-

pal derivados de tasas y otras contribuciones muestran una leve baja en
su participación respecto del total representando el 55% de los recursos
en 1995 al 52% en el año 2000, participación que tenían los recursos de
este origen en la salida de la hiperinflación en el año 1991 (Cuadro 3).
158
Cuadro 3
Evolución de los ingresos corrientes según origen (porcentajes). 1995-2000
C O N C EPT O 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Totalde Ingresos
100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
Corrientes

Tributos
55,25% 56,10% 52,92% 52,88% 52,92% 52,61%
M unicipales.
O tras
44,75% 43,90% 47,08% 47,12% 47,08% 47,39%
jurisdicciones

159
Luciano Andrenacci
Estos valores agregados encierran profundas diferencias locales que

hablan de distintos niveles de autonomización en la definición de polí-
ticas. En esta línea, el indicador de autonomía financiera indica la pro-
porción de recursos propios respecto del total de recursos ordinarios
del municipio; este indicador marca las posibilidades de manejo de la
política fiscal; a la inversa, el complemento del mismo muestra el grado
de dependencia del municipio respecto de fondos ordinarios de otras
jurisdicciones, fundamentalmente los provenientes de coparticipaciones.
Los partidos de San Isidro, Vicente López y Tres de Febrero están entre
los mejores valores, mientras que las situaciones más desfavorables se
encuentran en Florencio Varela, Alte Brown y J. C. Paz, municipios de
la segunda corona del GBA con altos valores de población en NBI (Cua-
dro 4).
160
Cuadro 4
Autonomía financiera. Municipios del Gran Buenos Aires. 2000.
PARTIDO Autonom ía Financiera N BI1991
Florencio Varela 0,39 28

Alm irante Brown 0,46 17,6
Jose C.Paz 0,47 18,7
Esteban Echeverria 0,53 23,3
San M iguel 0,55 14,7
M erlo 0,55 23,5
Ezeiza 0,57 23,3
La M atanza 0,57 18,5
M alvinasArgentinas 0,6 22,2
Berazategui 0,6 19,5
M oreno 0,61 23,7

161
162
Luciano Andrenacci
Q uilm es 0,63 18,2
GeneralSan M artin 0,64 12,9
Lom asde Zam ora 0,65 16,4
San Fernando 0,7 19,9
Lanus 0,7 12,5
Tigre 0,73 23
M oron 0,73 10,6
H urlingham 0,74 10,6
Ituzaingo 0,74 10,6
Avellaneda 0,75 12,3
Vicente Lopez 0,78 5,6
Tresde Febrero 0,79 9,7
San Isidro 0,8 8,9

Las distintas reformas en el régimen de personal así como las limita-

ciones a la aprobación de presupuesto sin previsión de recursos, tuvie-
ron como resultado una leve reducción de los gastos en personal en
términos agregados para la región en segundo lustro de la década y
quebró la tendencia que se venía manifestando en los años anterio-
res193 .
Por su parte, las reformas orientadas a sanear las cuentas municipa-
les y avanzar en el ajuste del Personal generaron la estabilización del
gasto en personal en sus valores agregados y un incremento del gasto en
Trabajos Públicos y Bienes y Servicios.
En el plano de la posibilidad de movilización de recursos, parecen haberse
dado estrategias locales que marcan fuertes diferencias con los prome-
dios regionales. Estas diferencias se ven en dos aspectos: en el de capta-
ción de recursos, con la aparición de iniciativas locales de incremento
de tasas con afectación específica, y en del gasto, en tanto no todos los
municipios presentan la misma tendencia a la baja de sus gastos en
perso nal.
En ese sentido, la autonomía para la generación de políticas locales puede
analizarse también en relación con la flexibilidad o inflexibilidad del
gasto, entendida como la razón entre el gasto en personal y los gastos
corrientes; este indicador está mostrando la relevancia que tiene el gasto
en personal para el gasto total municipal y también las dificultades con
que los municipios se encuentran para asignar recursos ad hoc para dar
respuesta a problemas planteados por la población.
En el comportamiento de este indicador parece estar expresándose
diferencias en dos aspectos: la dimensión de los servicios (básicamente
determinado por la jurisdicción del hospital) y distintas estrategias de
legitimación. Tomando los valores para el año 1997 (Cuadro 5), en los
extremos de la tabla se localizan dos municipios con igual porcentaje
de población en NBI (23% ) pero con valores polares en términos de
inflexibilidad del gasto. Un primer caso es el municipio de Tigre, ejem-
plo de baja inflexibilidad del gasto y alto gasto en servicios urbanos;
probablemente sea aquí la obra pública la forma privilegiada de legiti-
mación política y social del partido en el gobierno (vecinalista), favore-
cida por tener el hospital en la órbita provincial. En la otra punta del
193
Ver CHIARA, 2000 op. cit.
163
Luciano Andrenacci
ranking, el partido de Mo reno es un caso de alta inflexibilidad del

gasto, porcentajes similares de población con NBI y una estructura ma-
yor de personal que puede deberse a distintos factores: pertenencia aún
en ese momento del hospital bajo la jurisdicción municipal,194 desarro-
llo de la organización municipal en distintos sectores, asignación de
cargos como forma de legitimación político partidaria, 195 e incrementos
a propósito del desarrollo de programas con financiamiento externo.
Cualquiera sea la explicación dominante, muestra no obstante que el
imperativo provincial de ajuste de estructuras no incidió demasiado en
este caso en la estrategia local.
194
El Hospital L. y M. de la Vega se provincializa en octubre de 1999.
195
Javier Auyero desarrolla desde un estudio etnográfico en otro municipio del GBA este
fenómeno. Ver AUYERO, J.: La política de los pobres. Las prácticas clientelistas del peronismo;
Buenos Aires, Manantial, 2001.
164
Cuadro 5
Grado de inflexibilidad del gasto. Municipios del Gran Buenos Aires. 1997.
M unicipio Grado de inflexibilidad en % N BI1991

Tigre 43,13 23,0

Lom asde Zam ora 43,73 16,4
San Isidro 47,20 8,9
Alte Brown 47,36 17,6
Q uilm es 52,60 18,2
Vicente López 54,51 5,6
Berazategui 54,56 19,5
M alvinasArgentinas 56,68 22,2
Ezeiza 57,01 23,3
E.Echeverría 57,17 23,3
San Fernando 58,21 19,9
J.C.Paz 58,29 18,7
La M atanza 58,50 18,5
165
166
Luciano Andrenacci
Avellaneda 59,67 12,3
Florencio Varela 60,61 28,0
Tresde Febrero 61,17 9,7
San M artín 61,88 12,9
M orón 62,20 10,6
M oreno 70,26 23,7
Lanús 71,24 12,5
San M iguel S/d 14,7
H urlingham S/d 10,6
Ituzaingó S/d 10,6
Fuente:IEFE (Instituto de EstudiosFiscales):Estudio 4.Radiografía Fiscaldela Provincia deBuenosAires.

1ra etapa:Indicadoresdegestión fiscalm unicipal;La Plata,2000.
La descentralización de servicios y programas: un modelo para

armar
ar mar
Un fenómeno que caracteriza al periodo que aquí se analiza es la

expansión de programas asistenciales masivos financiados por el gobier-
no provincial -Plan VIDA y el Programa Barrios Bonaerenses– o nacio-
nal –Plan TRABAJAR. La gestión de este tipo de programas enfrenta a
los municipios con el ejercicio de un conjunto de funciones algunas de
las cuales antes estaban a cargo de instancias supralocales (como salud)
y otras nuevas al menos por el carácter masivo de las intervenciones
(como es el caso de los programas asistenciales).
Las formas y características que adquiere la gestión de esos progra-
mas no es similar en todos los municipios en tanto los comprometen de
diferente forma según sus capacidades y la naturaleza de la relación
política con el gobierno provincial y nacional196 Un ejemplo de esta
heterogénea configuración de la forma de intervención es la representa-
da por el Plan Vida197 que fue organizando desde 1996 -desde la figura
de la esposa del Gobernador de la Provincia como Presidenta del Con-
sejo de la Familia y Desarrollo Humano– a partir de una red de 20.000
manzaneras que atienden a una población objetivo en el Gran Buenos
Aires de 600.000 beneficiarios. El carácter centralizado de las relaciones
establecidas en la red, la fuerte presencia de la figura de la esposa del
Gobernador, así como el carácter centralizado de la distribución de los
recursos198, definió nuevas reglas de juego, diferentes a las establecidas
196
En otro trabajo se alude al papel asignado a los municipios del Conurbano a partir de
la creación del Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense fortaleciendo
más la figura de los intendentes que a las propias estructuras municipales. Ver DANANI, C.;
FILC, J. y CHIARA, M.: El Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense. Una
aproximación macro institucional; San Miguel. Instituto del Conurbano, Universidad Nacio-
nal de Gral. Sarmiento, 1997.
197
El denominado en su momento Plan VIDA (hoy el reformulado MAS VIDA) es un
programa de asistencia alimentaria que tiene como finalidad disminuir la morbimortalidad
infantil atendiendo las necesidades nutricionales de las mujeres embarazadas y de los niños
menores de 0 a 5 años, pertenecientes a sectores pobres estructurales de la Provincia de
Buenos Aires. El programa se propone alcanzar esta meta estimulando la participación de
las mujeres, con el objeto de crear una red solidaria para el cuidado de su salud y la de su
familia, a través de la organización comunitaria. Esto es, a través de la distribución diaria
de raciones de leche, cereales y huevos realizada por trabajadoras vecinales o manzaneras.
198
REPETTO, F.: “Gestión Pública, Actores e Institucionalidad: las políticas frente a la
pobreza en los ‘90”; en Desarrollo Económico Nº 156, Vol. 39, enero – marzo de 2000, pp.
597-618.
167
Luciano Andrenacci
programas provinciales anteriores. Esa diferencia radica en el papel asig-

nado al municipio con perfiles cambiantes según el posicionamiento
político partidario de los gobiernos locales así como su capacidad para
gestionar el programa. En su diseño, la ausencia de mediaciones -más
allá de las manzaneras- entre el Consejo de la Familia y las receptoras
hacía posible la definición para cada caso de una forma particular de
participación de los gobiernos locales.
En 1997, el problema del desempleo jerarquiza su lugar en la agen-
da provincial, y se declara emergencia laboral. A partir de 1997 surgen
distintos planes de empleo que en algunos casos terminan teniendo a
los municipios como instancias privilegiadas de gestión. La existencia
de un programa provincial de empleo asistido presenta ciertas condi-
ciones particulares para el desarrollo de los programas nacionales. El
papel de los municipios fue perfilándose en la formulación del progra-
ma generando la modificación de normativa en función a ampliar las
competencias locales en el mismo. El cambio producido en el diseño
del programa tendió a otorgar mayor soberanía a los intendentes en
tanto serían ellos los responsables de proponer las obras y seleccionar al
personal desempleado.
El segundo lustro de la década enfrenta a los municipios a fenóme-
nos de distinta índole que configuran un conjunto de restricciones para
la definición de estrategias locales. A las reformas orientadas a producir
el ajuste ya mencionadas y a la gestión de programas sociales masivos, se
suma la gestión de los conflictos derivados de la aplicación de las refor-
mas, como fueron los conflictos de los hospitales, y del fracaso en tér-
minos de empleo y distribución del Plan de Convertibilidad (Altimir y
Beccaria, 2001).
Estas condiciones van a ir ampliando la brecha entre las capacidades
de gestión y la baja institucionalización de las funciones, por un lado, y
la centralidad que adquieren los municipios de hecho como actores de
los conflictos que se desatan en el Gran Buenos Aires, por el otro. La
crisis de los hospitales en distintos partidos del Gran Buenos Aires es
expresión de este fenómeno y en algunos casos, los conflictos en los
hospitales municipales concluyeron con intervenciones provinciales para
la regularizació n de la prestació n de lo s servicio s (Clarín, 8/7/95);
reasumiendo la provincia funciones descentralizadas o desconcentradas
según el caso pocos años antes. Esta brecha entre las competencias y
capacidades de gestión y las características de los conflictos de los cua-
168
les son protagonistas principales, termina siendo ocupada por estrate-

gias locales muy diversas, orientadas en distintos sentidos y de distinta
naturaleza.
En análisis realizado hasta aquí muestra que si bien pueden identi-
ficarse un conjunto de condiciones generales que regulan los marcos de
actuación de los actores locales (división de los municipios, iniciativas
por el cambio en el modelo de gestión, restricciones para la elaboración
de los presupuestos, ajustes en el personal), los resultados han sido
muy diversos en cada uno de los municipios dando lugar a una fuerte
autonomización de las estrategias que van dando distinta forma y conteni-
do a las iniciativas para cada uno de los sectores de políticas.
El problema del financiamiento define límites diferentes en los dis-
tintos casos: tanto en relación con los niveles de autonomía derivados
de la disponibilidad de recursos propios en relación con los provincia-
les y también con los gastos y en relación con la propia inflexibilidad
del gasto.
Bajo un marco regulatorio que les es común, esta heterogeneidad
está particularmente relacionada con las condiciones socioeconómicas
de la población de cada partido; esto significa que los municipios que
se enfrentan con una problemática social más crítica tienen márgenes
más aco tado s (al meno s desde lo financiero ) para generar po líticas
lo cales.
Sin embargo, el comportamiento de otros indicadores muestra la
complejidad del fenómeno exigiendo así indagar aspectos relacionados
con las dimensiones de la organización resultado de la transferencia de
servicios, el desarrollo histórico de la estructura municipal, la asunción
de nuevos programas y su exigencia de contraparte y las estrategias de
legitimación política adoptadas por los distintos gobierno locales muy
asociadas a las culturas políticas locales y los entramados de intereses en
que ellas se constituyen.
169
Luciano Andrenacci
Explicitando las diferencias: capacidad institucio nal en la

gestió n del desempleo y la salud
Las capacidades institucionales del nivel local
Si bien el concepto de régimen local de implementación nos permite

reconocer aquellos procesos comunes a los municipios del Gran Bue-
nos Aires, los resultados no parecen ser homogéneos y derivan en un
proceso de autonomización de los espacios de gestión locales. A este
fenómeno, se suma también otro que se relaciona con las características
institucionales que contribuye aún más con la heterogeneización de los
espacio s de gestió n lo cal en el Gran Bueno s Aires; no s referimo s al
desarrollo de sus capacidades institucionales que es bastante desigual y
configura en cada caso una matriz diferente en la cual estas estrategias
se organizan y cobran cuerpo en la gestión de los programas.
Aunque las propuestas de organización de los programas explicitan
claramente en la mayor parte de los casos las funciones a desempeñar
por el nivel municipal (las que se formalizan en los convenios suscriptos
por los municipios con las provincias y la nación), el alcance en el
ejercicio de estas funciones descentralizadas depende también de las
capacidades institucionales de cada uno de los municipios. Del con-
junto de las dimensiones señaladas por la bibliografía rescatamos aquí
las que consideramos reconocen la particularidad local antes aludida.
Estas son: las relaciones interinstitucionales, la organización interna,
los recursos físicos y humanos y capacidades individuales199:
- Las relaciones interinstitucionales se refieren a la dinámica concreta

que se genera en torno a las relaciones que mantiene el gobierno
local con los distintos actores involucrados en el proceso de ges-
tión de las políticas. Las diferencias de uno a otro municipio se
199
Excluimos aquí a las reglas de juego por considerar estar comprendidas en las condicio-
nes más generales que afectan al conjunto y que se rescatan con el concepto de régimen
local de implementación. Ver TOBELEM, A.: Sistema de Análisis y Desarrollo de la Capacidad
Institucional (SADCI); Manual de Operaciones, División de Administración del Sector Pú-
blico, Departamento Técnico, Región América Latina y Caribe, Banco Mundial, Washing-
ton DC, 1993.
170
refieren a: la dispersión institucional de efectores de políticas

destinados a una misma población objetivo; las contradicciones
internas entre áreas con competencias parecidas (Sec. Salud y
Acción Social en políticas orientadas a materno infancia, por ejem-
plo); la competencia y/o cooperación entre ONGs por el acceso a
los recursos de las agencias de financiamiento; la competencia y/
o cooperación entre los distintos gobiernos municipales en pos
de la obtención de recursos.
- La organización interna de los municipios, por otra parte, se refiere
a que los modos en que se organiza la institución. Las diferencias
entre los municipios se refieren a las formas de organización más
o menos adecuadas para alcanzar políticas sociales locales inte-
grales e integradas; las distintas modalidades de gestión que favo-
recen más o menos la participación de los sujetos de las políticas.
- En tercer lugar, los recursos físicos y humanos aluden no sólo a la
cantidad de recursos sino también a su origen y a los mecanismos
establecidos para la obtención y asignación. Las diferencias entre
municipios se refieren básicamente a la capacidad de captación
de recursos por la vía de la formulación de proyectos y a las
características socioeconómicas de su población, es decir, a su
capacidad tributaria.
- Por último, las capacidades individuales refieren a las posibilidades
de motivar al personal, a los conocimientos y las habilidades ne-
cesarias para protagonizar y reorientar los programas sociales. Las
diferencias entre municipios se refieren a: las capacidades de los
agentes municipales para promover procesos de participación
generando la estructura institucional adecuada; las capacidades
de los miembros de las ONGs y de los municipios para gestionar
proyectos; las capacidades de los municipios para gestionar pro-
cesos complejos de gestión orientándolos hacia la integralidad y
también las capacidades de los legislativos municipales y de los
partidos políticos para legislar y producir lineamientos de políti-
cas en relación a las demandas locales200.
200
CHIARA, 2000 op. cit.
171
Luciano Andrenacci
La hipótesis que guía este trabajo es que más allá de los intentos por
descentralizar los programas sociales, la posibilidad de que éstos contribu-
yan o no con la conformación de una política social local y sean apro-
piados por los actores locales dependerá del desarrollo diferencial de las
capacidades en sus distintas dimensiones y no sólo en una de ellas.
La ge stión local de la política social: las “ marcas” de una

ex periencia
Como se mencionaba anteriormente, el periodo que se abre en 1995

está dominado por la consolidación del ejercicio de un conjunto de
funciones por parte de los municipios básicamente derivadas de la des-
centralización de las políticas sociales. Este proceso fue dándose a tra-
vés de la transferencia de servicios antes bajo la orbita de la nación o la
provincia, la creación de otros nuevos en aspectos poco o mal atendidos
por el gobierno provincial y por medio de la implementación de distin-
to tipo de programas sociales, en su mayoría de corte asistencial.
A fin de analizar el modo como se han ido dando esos procesos,
resulta relevante ento nces reflexio nar en to rno a lo s pro ceso s de
implementación de dos programas (PROMIN y TRABAJAR) intentando
echar luz sobre cómo se articularon en una política local. Si bien ambos
programas y sus sectores respectivos (salud y empleo) presentan gran
riqueza para analizar pormenorizadamente las intervenciones y sus par-
ticulares relaciones201 , realizaremos aquí referencias muy generales en
función de captar grandes fenómenos y líneas de análisis en relación
con el caso de estudio.
Entramos aquí a la cuestión de la gestión por dos vías. En primer
lugar, concibiendo a la gestión como el conjunto de procesos a través de
los cuales se articulan recursos que permiten producir satisfactores orien-
tados a hacer posible la reproducción de la vida de la población en un
determinado territorio; y por otra parte, abordando también a la gestión
como lugar privilegiado donde se constituye la demanda, mirada que nos
permite abordar los aspectos políticos de la misma.
201
El análisis particular de la implementación y sus articulaciones para cada programa en
CHIARA, M. y DI VIRGILIO, M.M.: Lo local como espacio de gestión: avatares de dos programas
sociales en un municipio del Conurbano Bonaerense ; Los Polvorines, UNGS, en prensa.
172
Desde la primera dimensió n, la gestió n lo cal es vista co mo aque-

llo s pro ceso s o rientado s a articular (utilizar, co o rdinar, o rganizar y
asignar) recurso s (humano s, financiero s, técnico s, o rganizacio nales y
po lítico s) que permitan pro ducir satisfacto res o rientado s a hacer po -
sible la repro ducció n de la vida de la po blació n (a través de lo s bienes
de co nsumo individual y co lectivo ). 2 0 2
La segunda dimensió n del co ncepto no s exige atender las prácti-
cas administrativas y técnicas referidas a las relacio nes que se estable-
cen co n la población en el aprovisionamiento de los servicios203 . Si bien
esta investigació n se limita a indagar en lo s aspecto s intraburo crático s,
las fo rmas de articulació n de lo s pro ceso s co n lo s secto res de po líticas
se analizan en rrelació
elació n a lo s mo do s de legitimació n de las inter ven-
interven-
cio nes.
Estos programas se desarrollaron en el municipio estudiado desde
1995, el PROMIN, y desde 1998, el TRABAJAR. Aunque no son los
únicos programas con financiamiento externo de cuya implementación
el municipio se ha hecho cargo, la centralidad que han tenido en la
configuración de los distintos sectores los hacen expresivos de los pro-
cesos de articulación transversal a través de los cuales se han modelado
las políticas locales.
Tal como se ha hecho referencia, ambos programas están financiados
por el Banco Mundial y por contrapartes del presupuesto nacional; el
PROMIN prevé contraparte de los presupuestos provinciales y también
municipales (en el caso de los proyectos desarrollados en la Provincia
de Buenos Aires). La forma de organización de la gestión articula ‘en
cascada’ Unidades Ejecutoras ‘ad hoc’ en los distintos niveles. Estas uni-
dades están formadas por equipos profesionales remunerados con re-
cursos del proyecto o a modo de ‘aporte de la contraparte’ municipal o
provincial ocupados exclusivamente (al menos en la formulación de las
propuestas de organización de los mismos) de las actividades previstas
en el programa.
202
Recuperamos aquí el concepto de gestión urbana en la mirada de las políticas sociales
(Herzer, Pirez, Rodríguez, 1994).
203
COULOMB, R.: “La participación de la población en la gestión de los servicios urbanos:
¿privatización o socialización?”; en AZUELA, A. y DUHAU, E (Coord.): Gestión urbana y
cambio institucional; Universidad Autónoma Metropolitana, México, 1993, pp. 17-31.
173
Luciano Andrenacci
La relación entre los procesos derivados de estos programas con el

conjunto de la estructura y políticas locales de cada sector en el caso
estudiado, muestra ciertos atributos que permiten hablar de procesos de
gestión local a los cuales dichos programas parecen contribuir de algún
modo. Esta contribución depende de distintas condiciones institucionales
que facilitan el desarrollo de las potencialidades de los programas, en
tanto orientaciones de políticas que modelan la demanda local y también en
tanto recursos que se articulan la gestión.
Es de destacar que el caso estudiado presenta condiciones críticas en
términos de sus niveles de autonomía financiera, altos porcentajes de
población NBI y una alta tasa de desempleo con sus consecuencias en la
presión sobre los programas de empleo y de salud. Sin embargo, estos
límites para el desarrollo de políticas propias intentan ser superados
desarrollando competencias en torno a tres aspectos de la capacidad
institucional, la del desarrollo de capacidades individuales, de las for-
mas de organización y de las relaciones interinstitucionales204. En clave
de este análisis, dichas capacidades se manifiestan en tres aspectos: la
adecuación de la organización municipal para articular recursos, el es-
fuerzo por articular los programas en el contexto de una política local y
la capacidad para replantear la fo rma de relació n co n lo s niveles
supralocales.
a) La adecuación de la organización municipal para articular recursos:
Un primer aspecto que llama la atención en la gestión de ambos

programas es la articulación lograda con el conjunto de la estructura municipal.
El PROMIN constituyó una Unidad Ejecutora que, sin transgredir con
las exigencias establecidas en los compromisos originales, queda con-
formada de modo tal de aportar recursos adicionales, acoplándose a la
estructura existente y potenciando los recursos organizacionales exis-
tentes como es el caso de participación de las áreas de la Secretaría de
Hacienda para lo relativo a la ejecución de fondos del programa. Esto
parece haber contribuido con la sustentabilidad, al menos del recurso
humano capacitado en el proceso de la gestión en tanto parte de los
responsables de componente permanecieron en las áreas del municipio
una vez retirado el proyecto.
204
TOBELEM, op. cit.
174
En el caso del TRABAJAR, la gestión del programa presenta en este

caso dos particularidades. Un primer aspecto a destacar es que el muni-
cipio se haya hecho responsable de la gestión del programa, ya que en el
resto de las jurisdicciones y tal como se normatiza en su diseño, los
municipios están solo habilitados para gestionar proyectos en pie de
igualdad con las organizaciones sociales. Esto está hablando de dos cues-
tiones: en primer lugar, la orientación decidida del municipio por con-
vertirse en agencia de las intervenciones sociales de distinto origen, más allá
de los costos que esto signifique; en segundo lugar, de cierta capacidad
de captación de recursos y de negociación política con el gobierno na-
cional. Probablemente el esfuerzo por autonomizar estrategias en el pla-
no político esté fuertemente condicionado por las fuertes limitaciones
de su autonomía en los recursos ya aludidas.
Esto significó que el municipio generara distinto s dispositivos
institucionales, una UEM (Unidad Ejecutora Municipal) para el PROMIN
más integrada a Salud y Hacienda, y una Unidad Ejecutora de Progra-
mas de Empleo integradora de distintos programas/recurso, tales como el
TRABAJAR y el BARRIOS BONAERENSES.
La posibilidad de que este municipio desarrolle e intente consolidar
dispositivos institucionales propios da cuenta de un atributo que pare-
ce central para la organización y sostenimiento de estas estrategias, la
existencia de un recurso humano profesional muy calificado en las dis-
tintas áreas e integrado a la gestión que se inicia a principios de 1995.
Este proceso sin embargo, está acompañado de distintos fenómenos,
que tensionan muchas veces con los imperativos de las políticas de ajuste
hacia los municipios que analizamos más arriba; estos fenómenos son:
i. La necesaria ampliación de las estructuras y plantas de personal

para el fortalecimiento de las estructuras de ejecución en cada
uno de los sectores que contribuyen con hacer más inflexible el
gasto, como consecuencia de esta estrategia.
ii. El incremento presupuestario resultante tanto de los aportes de
contraparte que estos programas implican — el PROMIN implicó
un incremento en el presupuesto en Atención Primaria de un
millón de pesos y el TRABAJAR implicó un incremento aproxi-
mado de un millón y medio de pesos.
175
Luciano Andrenacci
A estos dos fenómenos, deben sumarse otros dos, uno relativo a la

forma de organización interna, y otro a las relaciones interjurisdiccionales. Con
relación al primero, un aspecto a destacar son los tiempos de aprendi-
zaje invertidos en función de adaptar la estructura pre existente al desa-
rrollo de programas que, muchas veces, están regulados por otras reglas
de juego, inclusive para la movilización de recursos financieros.
En relación con el segundo, resulta claro que esta estrategia genera
también tensiones con los niveles supralocales, en función de extremar
la flexibilidad de los aspectos normativos de cada uno de los progra-
mas. En algunos casos, esta tensión es explícita (intentando modificar
las pautas de asignación de recursos focalizados) pero en la mayor parte
de los casos es implícita, o bien via acuerdos informales o aprovechan-
do cierta opacidad de la implementación para la reasignación de algu-
nos recursos.
La viabilidad del funcionamiento de estos dispositivos parece haber
estado estrechamente relacionada con el perfil de los Coordinadores, su
formación técnica, su trayectoria política y su relación directa desde un
punto de vista político-institucional con el Intendente Municipal.
b) La articulación de los programas en una política local:
Una cuestión a destacar y que llama una vez más la atención acerca
de las limitaciones de los modelos tradicionales de planificación, es que
no parece haber sido necesario modificar la normativa de los programas
en función de flexibilizar su articulación en una política local; es muy
probable que esto se relacione directamente con las características nor-
mativas que tienen los programas. Sin embargo, y apelando a las poten-
cialidades que tiene la gestión como lugar de constitución de la deman-
da y a los márgenes de flexibilidad que se dan en la práctica en ambos
casos, parece que fueron aprovechados fuertemente para consolidar una
política local para los distintos sectores. Los diseños de la organización
de los programas explicitan las funciones a desempeñar por el nivel
municipal que se formalizan en los convenios suscriptos por los muni-
cipios con las provincias y la nación. No obstante esto, el alcance en el
ejercicio de estas funciones descentralizadas depende también de las
capacidades institucionales de cada uno de los municipios.
La asignación de recursos es sin duda uno de los aportes fundamen-
tales que representan estos programas, sumamente valiosa para un mu-
176
nicipio con escasa capacidad de movilizar recursos propios. Tanto en

los recursos que aportan (en inversiones en la construcción de la infra-
estructura de los dos tercios de los efectores del primer nivel en el caso
del PROMIN, por citar solo algunos aportes, y en subsidios para des-
o c up ad o s el TRABAJAR) c o m o en lo s rec urso s m unic ip ales,
organizacionales y presupuestarios, que movilizan.
Sin embargo, la disponibilidad de dichos recursos no garantiza su
apropiación; en el caso estudiado los programas contribuyen a la con-
formación de una política social local en la medida en que se articulan en el
marco de un discurso y estrategias más amplios como es el del Plan de Go-
bierno del Intendente Municipal que asumió en 1995. Y es en ese marco
en el cual se legitiman.
Desde esta perspectiva, puede explicarse que la gestión del TRABA-
JAR en el municipio estudiado no haya desarrollado una base de parti-
cipación en proyectos de organizaciones barriales, sino que haya apos-
tado a la ampliación de la capacidad de construcción de obra (caminos,
plazas, viviendas, etc.) y prestación de servicios (agentes comunitarios
de salud, por ejemplo) de la gestión del gobierno municipal.
En la misma línea, pueden comprenderse los esfuerzos por univer-
salizar algunos recursos aportados por el PROMIN como el desarrollo
de un sistema generalizado a todos los centros de recolección descen-
tralizada de muestras de laboratorio, o de aplicación del sistema de
información del proyecto. La universalización de la asignación de algu-
nos recursos, en este caso, parece poder explicarse hasta lo que se ha
podido indagar en que la instancia de acumulación es el conjunto de la
gestión del Intendente Municipal y no la dinámica del programa, su
imagen pública y los equipos técnicos y políticos que lo sostienen en las
distintas instancias (municipal, provincial y nacional).
c) La redefinición de las relaciones interinstitucionales:
Sin dudas, las tareas a cargo del municipio a partir del programa
implican el desarrollo de funciones nuevas y una forma diferente de
vincularse con los niveles supralocales.
En lo relativo a la captación de recursos, hasta el momento muy signada
por una lógica estrictamente política205, los cambios son importantes
Se hace referencia aquí a la dinámica desarrollada en torno a la gestión del Fondo de

205
Conurbano (Danani, Chiara, Filc, 1997).
177
Luciano Andrenacci
tanto en las lógicas que se ponen en juego en la demanda como en los

actores que adquieren relevancia. En relación con el primer aspecto, la
gestión por proyecto y los recursos asociados al mismo imponen una
lógica que, sumada a la política, exigen una argumentación técnica para
cada una de los requerimientos de reformulación del proyecto inicial.
Este aspecto se relaciona también con la segunda observación, relativa a
los actores; la implementación del programa tiene como consecuencia
la jerarquización de un perfil de funcionario capaz de decodificar la
demanda lo cal en la clave de las institucio nes financiado ras; lo s
interlocutores en los niveles supralocales son también diferentes, más
profesionalizados y con una lógica de actuación más normativa.
Otro cambio refiere a la división del trabajo206 dentro del Estado. La
gestión de estos programas alude a una distribución de las funciones de
planeamiento, financiación y control en el nivel nacional, y de gestión
en el nivel local. El nivel provincial y regional, es visto desde lo local
como un espacio intermedio entre la adecuación del programa a la de-
manda y de aplicación de la normativa establecida en el programa mar-
co. Dada esta división del trabajo, resulta conflictiva la mediación que
necesariamente debe realizarse en el nivel local entre la demanda de la
población y los aspectos técnicos de la oferta. La gestión es un contínuo
en el cual se formula-implementa-redefine (Subirats, 1989) en todo
momento.
Co nclusio nes
El presente trabajo se propuso contribuir a un análisis cualitativo de

las condiciones generadas durante la década de los ‘90 para la adecua-
ción y la producción de políticas sociales en el nivel local. A partir del
análisis de la implementación del PROMIN y el TRABAJAR en un mu-
nicipio del Gran Buenos Aires es posible reflexionar sobre las relacio-
nes que se establecen entre las condiciones que imponen, por un lado,
el contexto macroeconómico y los lineamientos de política que emanan
de los programas sociales con financiamiento externo y, por el otro, las
206
OSZLAK, O.: “Estado y sociedad: nuevas reglas de juego?”; en Reforma y Democracia.
Revista del CLAD; Caracas, 1997, pp. 7-59.
178
condiciones locales de implementación y la posibilidad de gestionarlos

localmente de forma articulada con otras intervenciones.
En líneas generales, se puede observar que los programas sufren una
serie de cambios entre su diseño original y su implementación en el
nivel local. Sin embargo, la dimensión de dichos cambios, en un con-
texto c o mún signad o p o r alto s índ ic es d e d esemp leo , un marc o
regulatorio común y una tendencia hacia la inflexibilidad del gasto, es
una función compleja de las capacidades institucionales que ponen en
juego los municipios en ese proceso. El municipio estudiado presenta
condiciones estructurales – en términos de sus niveles de autonomía
financiera (relación entre el gasto y los recursos propios), altos porcen-
tajes de población NBI y una alta tasa de desempleo con sus consecuen-
cias en la presión sobre los programas de empleo y de salud – que, en
apariencia, resultan poco favorables para la adecuación y la producción
de políticas sociales en el nivel local. Sin embargo, estos límites inten-
tan ser superados desarrollando competencias que le permiten apro-
piarse de los programas e integrarlos en el diseño general de su política.
El análisis del caso pone de manifiesto que la brecha que se abre
entre las condiciones del contexto supralocal y la propuesta de gestión
descentralizada y desconcentrada de los programas sociales, da lugar a
espacios locales de gestión, en los cuales se ponen en juego diferentes estra-
tegias a fin de zanjar las diferencias. En dichos espacios el gobierno local
intenta conciliar la dinámica institucional guiada por la lógica fines-
medios, que proponen los programas como el PROMIN y el TRABAJAR,
con la lógica de acumulación y legitimación política propia del nivel
municipal, cuya agenda – en la segunda parte de la década – está domi-
nada por las cuestiones derivadas de las consecuencias negativas del
ajuste estructural en las condiciones de reproducción de la vida de la
población. A través de estos programas, el gobierno local genera políti-
cas y “política” a través de intervenciones sociales en el marco de la
gestión del TRABAJAR y del PROMIN.
En dichos espacios, también, debe resolver las tensiones que se plan-
tean en relación con las capacidades de financiamiento que tiene el
municipio. Algunos problemas en este sentido aparecen con la inclu-
sión en el presupuesto de la contraparte municipal y la designación de
recurso humano adecuado para llevar adelante el gerenciamiento del
proyecto y las reformas implicadas. Tal como se mencionaba anterior-
mente, este municipio presenta una estructura del gasto que es muy
179
Luciano Andrenacci
poco flexible; sin embargo, esto no le quita autonomía a la hora de

generar políticas. Su estrategia ha sido captar recursos externos a través
de programas como el TRABAJAR y el PROMIN y comprometer los re-
cursos propios para la convocatoria de recursos humanos especializa-
dos y la provisión de insumos para su sostenimiento.
El desarrollo de capacidad institucional le ha permitido adoptar sin
demasiadas dificultades el rol de presentador y ejecutor de proyectos, man-
teniendo en los niveles supranacionales el de financiador y evaluador de
propuestas. Por ejemplo, la gestión del TRABAJAR implicó la formación
de un equipo de organización nutrido con incorporaciones de distintas
áreas del Municipio con el fin de formular propuestas que recogen ini-
ciativas diversas. Este equipo que se localiza en la Unidad Ejecutora de
Programas de Empleo es el que tiene a su cargo la gestión de los benefi-
ciarios y de los insumos necesarios para el desarrollo de los proyectos.
Asimismo, trabaja en la formulación de nuevos proyectos y el segui-
miento de los mismos. Esta necesidad de desarrollar competencias en la
formulación y el gerenciamiento de los proyectos impuso una fuerte
lógica de articulación con el resto de las áreas de la municipalidad a fin
de definir los nuevos proyectos, plantear cuáles son las obras priorita-
rias y organizar un esquema de seguimiento para licitar, renovar la nó-
mina de beneficiarios, etc.
Este ejemplo, pone de relieve, también, las transformaciones que la
gestió n d e este tip o d e p ro gram as im p o ne en las relac io nes
intraisntitucionales; transformaciones que sólo son posibles si existe una
marcada orientación a articular las políticas en un Plan de Gobierno en
el cual domina la lógica de la política entendida como la profundización
de la capacidad autónoma de los actores por sobre la del mercado.
180
La evaluació n de po líticas so ciales
en la Argentina: reflexio nes so bre
el co nflicto y la participació n207
participació
Susana H intze208
Intro d uc c ió n
La preocupación por el tema de la evaluación ha ido adquiriendo

cada vez más relevancia en las últimas dos décadas en América Latina y
aparece –con diferentes variantes- en la agenda de las Reformas del
Estado ligada al interés por la responsabilización y la rendición de cuentas
en el ámbito público. En términos de Crozier: “la evaluación de los
resultados de la acción administrativa y de las políticas públicas es uno
de los puntos centrales de la renovación del servicio público. La evalua-
ción es un concepto nuevo que se distingue del control. Las inspeccio-
nes consisten en general en verificar la conformidad de los actos con lo
que se espera. De ahora en adelante, lo que parecería esencial es la
evaluación de los resultados. El objetivo buscado rara vez se logra. Al-
gunas veces el resultado se acerca un poco, algunas es contrario al obje-
tivo buscado”209.
La reflexión sobre la evaluación constituye sin duda el mejor medio
para renovar un sistema administrativo. Para mejorar la preparación de
las decisiones se requiere evaluar las acciones precedentes. Esto ofrece
además la ventaja de motivar a los funcionarios pues lo que más falta en
207
Este texto está basado en la ponencia presentada en el VI Congreso Internacional del CLAD sobre
la Reforma del Estado y de la Administración Pública – Buenos Aires, Argentina. Noviembre 2001.
Retoma cuestiones tratadas en mi trabajo “La evaluación de políticas sociales como herramienta de
gestión”; en Revista Foro , Bogotá, 2000.
Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (shintze@ ungs.edu.ar).
208
CROZIER, M.: “El cambio en las organizaciones públicas”; en Revista Gestión y Política
209
Pública, vol. I, nº 1, México, 1992.

Luciano Andrenacci
los conjuntos que han pasado a ser demasiado complejos es el sentido

de la acción de cada uno”.
Paulatinamente se ha desarrollado en nuestro país un discurso sobre
la evaluación de políticas y programas sociales210, que reconoce la im-
portancia y la necesidad de llevar a cabo evaluaciones que permitan
conocer el funcionamiento y los efectos de estos programas. En muchos
casos –a consecuencia de la presión de los organismos técnicos y de
financiamiento internacionales o del conocimiento adquirido sobre ex-
periencias de evaluación en otros países- aparece elevada al rango de
solución de todos los problemas que aquejan a las políticas sociales. En
los últimos años encuentra espacio en encuentros políticos y académi-
cos y aumenta el número de artículos sobre el tema. Se observa además
una expansión de la oferta de cursos, seminarios y talleres sobre evalua-
ción de programas sociales destinados a funcionarios y cuadros profe-
sionales y técnicos de la administración pública, que forman parte tam-
bién de la currícula de los posgrados en Políticas Sociales, Gestión y
Administración Pública.
Aunque se encuentran antecedentes tan importantes como aislados,
el tema se instala en los ’90, aunque parece haber perdido impulso en el
nuevo siglo 211 . Contribuye a explicar esta coyuntura el intento, fracasa-
do en la práctica, del gobierno de la Alianza de innovar respecto de las
políticas sociales del menemismo, y la situación de inestabilidad políti-
ca que enfrenta la Argentina – intensificada desde diciembre del 2001-
en la cual la gestión de las políticas sociales no va más allá de pretender
apagar incendios en el medio de una emergencia social extrema. No
sería de extrañar, sin embargo, que lo recobre si se activan las políticas
públicas y se intensifica el financiamiento externo a proyectos sociales.
Este artículo se propone plantear algunas hipótesis sobre las experien-
cias de evaluación de programas sociales en la Argentina y sus alternativas
futuras. Son hipótesis en el más estricto sentido del término: se basan en
mi propia experiencia, en la de colegas argentinos y de América Latina
que han trabajado en evaluaciones y en la literatura sobre el tema. Clara-
210
Reconociendo la diferencia entre estos términos, para agilizar la lectura, se utiliza de
manera indistinta los términos evaluación de políticas, programas y/o proyectos sociales.
211
En el Resumen Ejecutivo de la Memoria Institucional abril-diciembre 2002 del Consejo
Nacional de Coordinación de Políticas Sociales no aparece ninguna referencia al tema de
la evaluación. En la Memoria la referencia más importante remite al SIEMPRO. Sobre las
evaluaciones llevadas a cabo por este organismo, ver más adelante.
182
mente no son resultado de una “evaluación de las evaluaciones” llevadas

a cabo hasta ahora en el país, tarea que todavía no ha sido emprendida.
Se po stula que el peso que la evaluació n ha ido paulatinamente
adquiriendo en el discurso de los políticos y los técnicos, guarda poca
relación con la magnitud, calidad y recursos puestos en juego en este
campo en la Argentina y sobre todo, con su utilización como herra-
mienta de gestión.
Si el éxito o fracaso de una evaluación pasa por su capacidad de incidir
sobre las decisiones político-técnicas de transformación de un programa212 , se
sostiene la hipótesis de que la mayor parte de las evaluaciones realiza-
das hasta ahora en la Argentina han fracasado; que ello se debe a las
características que han asumido y que esto seguirá ocurriendo mientras
no se modifique el sentido de los procesos de evaluación a través de su efecti-
va conversión en prácticas sistemáticas, endógenas y autorreguladas213
de evaluación; esto es, en verdaderas herramientas de gestión.
Desarro llo y mo dalidades de la evaluació n de pro gramas

so ciales en la Argentina
Algunos pocos hitos son importantes para entender la historia del

desarrollo de la evaluación de programas sociales en nuestro país.
En 1985 el Centro Interamericano para el Desarrollo Social (CIDES/
OEA) llevó a cabo una evaluación nacional (exceptuando Capital Fede-
ral) de los comedores escolares, dependientes en ese momento del Mi-
nisterio de Salud y Acción Social de la Nación. La “Evaluación de los
impactos nutricionales y educacionales y análisis costo-efectividad del
Programa de Promoción Social Nutricional” se basó en un diseño “cuasi
experimental” que contrastó escuelas y alumnos que participaban en el
PPN (grupo experimental) con un grupo de comparación conformado
por escuelas y niños no participantes con características de localización
212
En esta línea argumental, una medida del éxito de la evaluación refiere a su uso
instrumental, o por lo menos, interactivo en la terminología de Vedung, según se desarrolla
más adelante. Véase VEDUNG, E.: Evaluación de políticas públicas y programas; Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 1997.
213
Sobre estos dos últimos conceptos desarrollados para la evaluación de la educación
superior, ver Ezcurra, 1998.
183
Luciano Andrenacci
geográfica y socioeconómicas equivalentes. Constituía un estudio en dos

partes del cual sólo se llevó a cabo el primero 214.
El estudio, sólido ejemplo de la metodología cuantitativa clásica de
evaluación de impacto, que mostró los serios problemas de los que ado-
lecía (y todavía adolece) el servicio alimentario escolar en las distintas
jurisdicciones del país, tuvo escaso efecto en términos de aportar a su
mejoramiento. Medido por el criterio de éxito señalado más arriba, en
todo caso su mayor logro se contabiliza en el campo de lo pedagógico:
generaciones de estudiantes han utilizado como bibliografía las diversas
versiones que circulan del informe.215
En la década del ’90 se generan -y en general se mantienen- los
siguientes tipos de evaluaciones de políticas sociales:
Las evaluaciones referidas a proyectos con “racionalidad evaluativa explí-
cita” q ue c o rresp o nd en, en general, a lo s nuevo s p ro yec to s c o n
financiamiento externo. Básicamente son evaluaciones “ex-ante” destina-
das a establecer la factibilidad de proyecto. A lo largo de la implementación,
solían limitarse al seguimiento de la ejecución en términos de cumpli-
miento de los desembolsos programados (y en el mejor de los casos al
monitoreo de metas). Por otra parte, cuando en la formulación se previe-
ron evaluaciones de impacto, fue usual que no se realizaran.
Las que comprenden “programas tradicionales o históricos” (generalmente
políticas universales de salud o educación). La evaluación estaba rela-
cionada a la obtención de préstamos para reformas del sector y a las
nuevas tendencias en gestión de políticas sociales (los operativos de
evaluación de la calidad de la educación son el ejemplo más relevante).
En otros casos estuvieron ligadas a intentos de reformulación de progra-
mas focalizados, frecuentemente como consecuencia de los tipos de eva-
214
El estudio contó con financiamiento y apoyo técnico de la OPS. Los resultados del
informe (cinco tomos) fueron divulgados por este organismo en VINOCOUR, P.: “Metodo-
logía de la investigación evaluativa”; en Evaluación de un Programa de Alimentación Escolar: el
caso argentino, OPS-OMS, 1990. Es probable, sin embargo, que su mayor difusión en el país
y América Latina provenga de su incorporación como anexo en COHEN, E. y FRANCO, R.:
Evaluación de proyectos sociales; Siglo XXI, Madrid, 1993.
215
Un ejemplo: dos años después de haberse realizado el relevamiento, buscando infor-
mación para una investigación académica, se tomó contacto con el personal de la depen-
dencia ejecutora del programa en la Provincia de Buenos Aires, el cual no conocía el
estudio y menos sus resultados. Este ejemplo, a otros niveles, es extrapolable a la experien-
cia de evaluación de los comedores escolares realizada en 1993-94 en la misma provincia
en el marco del Pro grama Materno Infantil y Nutrició n/PRO MIN. HINTZE, S. y
CICCOCIOPPO, L.: “Servicio Alimentario Escolar. Diagnóstico y Propuestas”; en Cuadernos
de Economía nº 5, La Plata, Ministerio de Economía de la Pcia. de Buenos Aires, 1995.
184
luaciones mencionados. Un ejemplo de esta clase lo constituyen los es-

tudios de comedores escolares que realizaban las provincias que acce-
dían al Programa Materno Infantil y Nutrición /PROMIN216 , posiblemen-
te la política asistencial nacional de mayor peso del gobierno menemista.
En esta línea un momento relevante fue la creación en 1995, con
financiamiento del Banco Mundial, del Sistema de Información, Monitoreo
y Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO) 217 en la entonces existen-
te Secretaría de Desarrollo Social. El SIEMPRO es el primer intento nacio-
nal de generar una estructura institucional dedicada al tema, aunque orien-
tada a programas focalizados. De acuerdo con la modalidad típica de
gestión de programa sociales con financiamiento externo, está organizado
a nivel nacional a través de Unidad Ejecutora Central (UEC) y Unidades
Ejecutoras Provinciales (UEPs) en veinte provincias en la actualidad 218 .
216
Los comedores escolares, si bien no forman parte de éste, abarcan el grupo etareo
posterior al cubierto por el PROMIN y constituyen las intervenciones que deberían conti-
nuar en el tiempo las de dicho programa en materia de asistencia alimentaria.
217
“El SIEMPRO fue concebido como un instrumento de fortalecimiento de las áreas
sociales, a nivel nacional y provincial, y de apuntalamiento de la Secretaría de Desarrollo
Social –por entonces de reciente creación – que dependía de la Presidencia de la Nación
y tenía la responsabilidad de coordinar el Gabinete Social, como así también de ejecutar,
financiar o apoyar técnicamente programas sociales focalizados” (NEIROTTI, N.: “La fun-
ción de evaluación de programas sociales en Chile, Brasil y Argentina”; VI Congreso Interna-
cional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires,
Argentina, 5 al 9 de noviembre de 2001). Con el gobierno de la Alianza pasa a depender
de la Secretaría de Tercera Edad y Acción Social (Ministerio de Desarrollo Social y Medio
Ambiente) y en la actualidad lo hace del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas
Sociales de la Presidencia de la Nación y cuenta con fondos del BM y el BID.
218
La UEC está compuesta por las Areas de Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales,
SISFAM (Sistema de identificación y selección de familias beneficiarias de programas y
servicios sociales), Información Social, Provincias, Unidad de Supervisión e Informática. El
SIEMPRO genera información sobre: SISFAM, Encuesta de Condiciones de Vida, la Biblioteca
de Información Social Interactiva (BISI), el Sistema integrado de monitoreo de programas
sociales nacionales, evaluación de programas sociales y georeferenciamiento. Los “productos
elaborados” por las UEPs son guías de programas sociales provinciales e información básica
de monitoreo de programas sociales provinciales y nacionales con ejecución provincial.
El Área de Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales postula la necesidad de recono-
cer “la especificidad de lo social” en el campo de la evaluación y monitoreo y al respecto
propone: i) “La centralidad, autonomía y especificidad de la evaluación social a partir de
la complejidad, multicausalidad y heterogeneidad de lo social, por contraste con las
habituales evaluaciones de inversiones físicas con criterios estrictamente económicos”;
ii)”Superar las concepciones tradicionales de evaluaciones originadas en metodologías de
costo beneficio y en la lógica de la reducción del gasto social y el ajuste presupuestario”; iii)
“Ser capaz de dar cuenta de los efectos sociales de las políticas económicas y de otras
inversiones públicas y privadas” (www.siempro.gov.ar, mayo de 2003).
185
Luciano Andrenacci
Entre 1996/99 el SIEMPRO llevó a cabo seis evaluaciones de progra-

mas sociales: Programa Trabajar I y II, programas alimentarios PRANI y
ASOMA, Programa Social Agropecuario (PSA), Fondo Participativo de
Inversión Social (FOPAR) y el monitoreo de programas y servicios socia-
les desde la perspectiva de los beneficiarios y actores sociales en Misio-
nes. En el 2000/2001 se elaboran las líneas de base de los programas de
Atención a Grupos Vulnerables (PGVA) y de Atención a Niños y Ado-
lescentes en Riesgo (PROAME II), evaluaciones de resultados de medio
tiempo de componentes del PGVA, el marco de referencia de una inves-
tigación evaluativa de programas de desarrollo infantil en la provincia
de La Pampa y la evaluación del FIDES/Mendoza219.
Si –en términos comparativos con la década anterior y el escaso de-
sarrollo que ha tenido la evaluación en la Argentina– hubo en los ’90
un “auge evaluador” éste se debió a la relevancia que tomaron las inter-
venciones sociales apoyadas con financiamiento externo y la presión
por el incremento de la eficiencia ligada al interés por la racionalización
del gasto social. Como notas distintivas se podría señalar:
´ La necesidad de la evaluació n es pro mo vida desde niveles

supranacionales (en general los organismos multinacionales de
financiamiento preocupados por el destino y utilización de sus
préstamos).
´ No hay demanda de evaluación desde los involucrados (los pro-
pios agentes institucionales, los sujetos de derecho de las políti-
cas, organizaciones de la sociedad civil, legisladores, políticos,
etc.), ni es reclamada como un mecanismo de transparencia y
responsabilización social. Se puede considerar un antecedente
de lo aquí señalado –aunque no refiera expresamente a la evalua-
ción- a los reclamos, críticas y demandas surgidas en los últimos
años en asambleas populares y grupos de piqueteros respecto del
funcionamiento de los programas sociales.
219
Información tomada de la página web del SIEMPRO. No se registran evaluaciones en el
2002/2003. La revisión de las actividades de las veinte UEP, muestra actividades de este
tipo solamente en la Provincia de Buenos Aires (elaboración de términos de referencia,
contratación de evaluadores y supervisión de resultados de programas alimentarios pro-
vinciales).
186
´ En las experiencias de evaluación del primer tipo (los proyectos

“con racionalidad evaluativa explícita”) la evaluación queda aco-
tada a los criterios económicos de control del desembolso.
´ En los restantes tipos mencionados, la evaluación aparece divor-
ciada de la lógica con que los programas fueron diseñados y se
han ido reconstruyendo a lo largo de los años. De hecho cual-
quier intento de evaluación en estos casos debe comenzar por
generar la información mínima de partida, por lo cual la pro-
ducción y uso de la información pasa a conformar un problema
central de la evaluación.
´ Los sujetos de derecho de los programas y políticas, legítimos
destinatarios de las intervenciones públicas no son incorporados
de manera sustantiva a los procesos de evaluación (o lo son, en
todo caso, como informantes).
De este modo se podría decir que la externalidad de la evaluación

marca lo característico del periodo. Externalidad que se expresa en los
tres planos recién señalados, a los que se agrega un cuarto: los respon-
sables de la realización de las evaluaciones son, en altísima proporción,
expertos externos. 220
Cabe hacer todavía otra salvedad. En la segunda mitad de la década
y al compás de los procesos de reforma de los estados provinciales (in-
tento de extender el ajuste estructural más allá de la administración
central) los responsables políticos y técnicos de los organismos públicos
nacionales y provinciales reafirman la necesidad de evaluar los progra-
mas sociales como un mecanismo para racionalizar el gasto y aumentar
la eficiencia en el uso de los recursos.
La externalidad de los procesos de evaluación, si bien continuó
en sus rasgos básicos, cambió en algunos aspectos: aunque se mantiene
la externalidad respecto de la lógica de los programas tradicionales y el
papel de la población destinataria, la evaluación empezó a aparecer
220
Todas las evaluaciones reseñadas en la página web del SIEMPRO son evaluaciones
externas. Igual criterio se aplicó para los estudios sobre comedores escolares en las provin-
cias llevadas a cabo por el Programa Materno Infantil y Nutricional/PROMIN desde 1993
en adelante.
187
Luciano Andrenacci
como una demanda en mayor medida endógena a las administraciones,

aunque todavía a un nivel alto (gobernadores, ministros nacionales y
provinciales).
También se observa un cambio respecto de los evaluadores. En los
casos de proyectos sin financiamiento externo, se comenzó a depositar
la demanda de evaluación en los propios equipos técnicos. Proceso que
usualmente no fue acompañado de recursos humanos ni materiales, ni
de capacitación y tampoco de cambio en los sistemas de información.
Esto está produciendo, en muchos casos, una situación de rechazo en
los niveles medios de gestión de los programas: a sus múltiples activida-
des se le agrega “tener” que evaluar221. En muchos casos se les pide ade-
más incluir el punto de vista de los beneficiarios, que en general es en-
tendido como consulta: en esa línea en algunos organismos públicos se
extendió el uso de encuestas de satisfacción de los beneficiarios/usuarios.
A su vez, la presión hacia la evaluación suele insertarse en situacio-
nes de escaso margen de libertad para los que “deben” evaluar, por lo
cual los involucrados temen a las consecuencias si manifiestan lo que
efectivamente piensan o detectan a través del proceso de evaluación.
Esto redunda, en el mejor de los casos, en evaluaciones no comprome-
tidas, formales o burocráticas, donde lo que se dice es lo que ya se sabe.
En muchos otros (en un típico “uso legitimador”) se las implementa
simplemente como práctica justificatoria de lo que se está haciendo.
Lo s acuerdo s so bre la evaluació n
Una somera descripción del estado del arte sobre la evaluación (abar-
cando la bibliografía académica, los informes técnicos y las exposicio-
nes de los propios evaluadores) permite recuperar en el corpus discursivo
constituido hasta el momento un “deber ser de la evaluación” que se ha
convertido casi en la expresión “políticamente correcta” del discurso
221
Es usual encontrarlos en cursos y talleres con angustia y preocupación buscando
respuestas que permitan resolver las demandas con relativa rapidez.
188
sobre la evaluación222. Asumiendo que, de todos modos estas virtudes

están ausentes en la mayor parte de la evaluaciones que se realizan, se
pueden mencionar los siguientes acuerdos:
´ La evaluación es una herramienta para reformar políticas y un

mecanismo de mejoramiento y transformación de los programas
sociales, en ese sentido debe detectar tanto lo que funciona im-
perfectamente como destacar lo que marcha bien.
´ No puede ser considerada como un fin en sí mismo, sino un
instrumento para el desarrollo de programas y proyectos sociales:
configura un insumo para la toma de decisiones sobre políticas y
asignación de recursos.
´ Para lograrlo debe ser desmitificada de los contenidos que le han
sido atribuidos y del uso que se le ha dado en muchos casos
(panacea para todos los problemas; carácter amenazante; instru-
mento de control político y de distribución de premios y casti-
gos; mecanismo de racionalización del gasto, etc.).
´ Constituye un tipo particular de investigación social que deman-
da de amplitud y flexibilidad metodológica y técnica y debe ge-
nerar información confiable y adecuada a la gestión.
´ La evaluación es un proceso de aprendizaje a través del cual es
posible resolver en conjunto los problemas que afrontan los pro-
gramas sociales.223
222
El siguiente es un buen ejemplo de este discurso: “La Gestión Pública Orientada a
Resultados significa fortalecer la función de la evaluación en el Estado, reconociendo la
centralidad, la autonomía y la especificidad de la evaluación de lo social; superando las
concepciones tradicionales de evaluación originadas en las metodologías de costo-benefi-
cio y en la lógica de reducción del gasto social y del ajuste presupuestario, y asumiendo que
las evaluaciones en el área social, en cambio, parten de valorar en qué medida los progra-
mas sociales potencian a sus beneficiarios mediante la generación de formación de capa-
cidades que quedan incorporadas en el capital humano y social. La Gestión Pública
Orientada a Resultados significa instalar la evaluación y el monitoreo en la acción misma de
los programas, para constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar su
gestión y resultados, y convertirse en un elemento de reflexión y capacitación, que fomente
la cultura y rutinas de la autoevaluación y, por el otro lado, instale como elemento consti-
tutivo de la evaluación la perspectiva de los beneficiarios… ”. En SISTEMA DE INFORMA-
CIÓN, MONITOREO Y EVALUACIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES (SIEMPRO)/UNESCO:
Gestión Integral de Programas Sociales Orientada a Resultados. Manual Metodológico para la
Planificación y Evaluación de Programas Sociales; FCE – UNESCO, Buenos Aires, 1999.
223
Ver, entre otros, SUBIRATS, J.: “Los instrumentos de políticas, el debate público y el proceso
de evaluación”; en Revista Gestión y Política Pública, vol. IV, nº 1, México, 1995; y NIREMBERG,
O.; BRAW ERMAN, J. y RUIZ, V.: Evaluar para la transformación; Paidós, Buenos Aires, 2000.
189
Luciano Andrenacci
´ Requiere ser institucionalizada a través de una cultura de la eva-

luación y constituirse en una herramienta de la gestión integral
de las políticas sociales.
Historizar el corpus discursivo sobre la evaluación, muestra que este

pensamiento “políticamente correcto” se ha construido a lo largo de las
últimas décadas en las cuales los paradigmas “tradicionales” o “clásicos”
han sido discutidos por los paradigmas “alternativos” o “pluralistas”.
Una síntesis de las principales diferencias entre ambos abarca los si-
guientes aspectos:
a) En términos de su o rientació n general, los paradigmas tradicio-

nales aparecen ligados al positivismo, a la racionalidad organizativa
y técnica y a la neutralidad valorativa. Los paradigmas alternati-
vos se nutren de vertientes fenomenológicas e incorporan al aná-
lisis el papel de los valores y la perspectiva del actor.
b) En lo que hace al ro l del evaluado rr, en el primer caso éste es visto
como el depositario de saberes técnicos y responsable del rigor
científico 224. Para los paradigmas alternativos se acerca más a un
mediador o negociador con capacidad de gestión política, que
promueve la discusión inmerso en el propio programa.
c) En cuanto a las características meto do ló gicas, los paradigmas
tradicionales importaron del análisis económico los modelos de
costo-beneficio, los que transitaron después a los de costo-efecti-
vidad. Frente a ellos los alternativos se interesan más por el estu-
dio de las necesidades sociales y la “perspectiva de los beneficia-
rios”. En lo que respecta al tipo de diseño , las técnicas y la
info rmació n utilizada, los paradigmas tradicionales desarrollan
modelos bastante complejos de tipo experimental o cuasi experi-
mental apoyados en técnicas estandarizadas de producción de
información cuantitativa de base probabilística que requiere para
su análisis de procedimientos estadísticos. Los paradigmas alter-
224
“Los técnicos –planificadores, evaluadores- tienen por tarea maximizar la eficiencia y
eficacia en la consecución de los fines políticamente establecidos”,... “cuando la ideología
del planificador no coincide con la predominante en la organización o gobierno para los
que trabaja tiene que recurrir a la distinción weberiana entre el político y el científico,
desempeñando su papel institucional como ‘científico‘ (o como planificador-técnico-
evaluador) y buscando otros espacios sociales para satisfacer su necesidad de actuación
política”. Ver COHEN y FRANCO (op. cit.).
190
nativos en oposición -en algunos casos en explícito rechazo a

éstos- se inclinan por diseños eclécticos específicamente defini-
dos en función de las características de los programas a evaluar,
con información cuali-cuantitativa generada por encuestas, en-
trevistas, observación y estudios de caso.
d ) En lo que refiere a lo s resultado s de la evaluació n
n, los paradigmas
tradicionales parten de objetivos y metas y analizan procesos e
impactos. Los estudios enmarcados en este enfoque presentan
una fuerte preocupación por la calidad técnica de las evaluacio-
nes, la validez de los resultados y la rigurosidad metodológica.
Los alternativos se preocupan más por relacionar efectos con pro-
cesos y resultan mucho más pragmáticos en términos de proveer
respuestas concretas a necesidades inmediatas de gestión.
La aplicación de ambos paradigmas ha mostrado fortalezas y debili-

dades y, a pesar del camino recorrido, aún se está lejos de contar con
enfo ques, meto do lo gías e instrumento s que o peren co mo “síntesis
superadoras” (si esto fuera posible o deseable). Sin embargo, por bas-
tante tiempo es esperable que los acuerdos del discurso “políticamente
correcto” sobre la evaluación configuren un punto de apoyo fuerte des-
de los cuales continuar el debate.
Lo s pro blemas y el uso de las evaluacio nes
La pregunta es por qué, si como fruto de años de trabajos y reflexión

so bre la evaluació n se han arribado a tales acuerdo s (po r lo meno s
discursivos), se siguen realizando tan pocas evaluaciones en nuestros paí-
ses y por qué se utilizan tan poco sus resultados. Esta es una cuestión sobre
la cual la bibliografía sobre la evaluación se ha detenido largamente225.
225
“..la no utilización, o infrautilización de la evaluación, es un lamento constantemente
repetido, quizá más en la bibliografía norteamericana sobre temas de evaluación que en la
canadiense y en la de Europa Occidental. Los responsables de de la adopción de las
decisiones encargan y financian evaluaciones, pero apenas se preocupan, o no se preocu-
pan en absoluto, de los informes resultantes. De vez en cuando se resuelven las cuestiones
antes de que se ultimen las evaluaciones. Se suprimen programas que las evaluaciones han
considerado eficaces, mientras que se mantienen, e incluso amplían, programas que las
evaluaciones han considerado ineficaces. Se ignoran flagrantemente las evaluaciones”
(VEDUNG, op. cit.).
191
Luciano Andrenacci
Una forma optimista de encarar el problema es considerar que de

algún modo finalmente las evaluaciones son utilizadas. En Vedung se
encuentra un ejemplo de esta perspectiva. Este autor observa el proble-
ma a la luz de varias décadas de amplias y diversas experiencias de
evaluación en los países del capitalismo avanzado y apoyándose en tra-
bajos de Weiss226 plantea los siguientes usos de la evaluación: (a) un uso
instrumental, en el cual los hallazgos de la evaluación se utilizan como
medios para alcanzar los objetivos fijados por el programa. (b) Un uso
conceptual, en el cual los políticos y destinatarios de la evaluación han
tomado conocimiento de ella y aunque no se cumplan las recomenda-
ciones ni se haya transformado en acción, todo el procedimiento ha
generado info rmació n, co ntribuido a un examen del pro grama, sus
méritos y limitaciones. Ha funcionado, en términos de Weiss, como un
“modelo de ilustración” sobre el programa. (c) Un uso interactivo de la
evaluación (Weiss) en la cual los resultados de ésta es utilizada por los
funcionarios interactuando con otro conjunto de datos basados en el
sentido común, la intuición y las propias experiencias de primera mano
de los destinatarios de la evaluación. (d) Un uso legitimador, en el cual se
recurre a la evaluación para justificar posiciones basadas en considera-
ciones como la ideología política, las expectativas electorales, la perse-
cución de determinados fines políticos, el posicionamiento en citacio-
nes de conflicto y luchas políticas. (e) Un uso táctico, en el cual la eva-
luación sirve para ganar tiempo y eludir responsabilidades. Lo impor-
tante aquí no son los resultados de la evaluación sino el proceso en
marcha, que en muchos casos puede parar las críticas y evitar debates a
la espera de que el proceso de complete227 .
Las versio nes latino americanas que se describen a co ntinuació n
focalizan en las causas y en la responsabilidad de los propios procesos
evaluativos en su escasa utilización. En orden cronológico, las siguien-
tes son algunas respuestas –más complementarias que excluyentes- que
se han desarrollado a lo largo de los años.
226
W EISS, C.H.: Using Social research in Public Policy Making, Lexington, Heath, 1977.
227
VEDUNG (op. cit.) relaciona estos usos con distintos modelos. Los usos a), b) y c) se
basan en un modelo de organización racional; los usos legitimador y táctico en modelos de
la política como lucha por el poder. En su opinión “la aplicación instrumental, así como la
interactiva y de ilustración constituyen ejemplos de utilizaciones razonables de la evalua-
ción.”
192
En la década de los ’80 Robirosa228 ponía el acento en la inadecua-

ción de los instrumentos de evaluación disponibles y utilizados respec-
to de las necesidades concretas de los tomadores de decisión. Marcaba
la factibilidad, pertinencia, comunicabilidad, credibilidad y oportuni-
dad como las condiciones fundamentales que deberían cumplir las eva-
luaciones para constituirse en instrumentos de la gestión, condiciones
que, a su criterio, no cumplían las evaluaciones que se realizaban en la
región en aquel momento.
Po r su parte Sulbrandt229 refiriéndose a lo que denomina “formas
tradicionales de evaluación” predominantes en el campo -entre las que
incluye la evaluación de metas, la de impactos y la de procesos-, indica-
ba las siguientes críticas de las que han sido objeto: la falta de resultados
concluyentes, la oportunidad (las conclusiones no se producen a tiem-
po para ayudar en la toma de decisiones) y el escaso grado de relevancia
y utilidad alcanzado.
Al analizar la situación de los sistemas de evaluación y monitoreo,
con los cuales formalmente cuentan los fondos de inversión social en
América Latina, Martínez230 indica “es fácil observar que en muchos
casos estos sistemas no operan en la realidad o lo hacen de manera
inorgánica o discontinuada. A su vez, cuando se realizan las actividades
de monitoreo y evaluación, por distintos motivos, suelen hacerse con
fines más burocráticos –como responder a los requerimientos de las
instituciones financieras- que de gestión, esto es, orientados a maximizar
el impacto y la eficiencia de los fondos a través del conocimiento y las
acciones correctivas que de ellos derivan. En otros casos, los diseños de
los programas y proyectos se realizan de forma desarticulada de las
metodologías utilizadas para su monitoreo y evaluación”.
En los resúmenes ejecutivos de las seis evaluaciones iniciales realiza-
das por el SIEMPRO se describen algunos problemas indicativos de la
228
ROBIROSA, M.: Evaluación en América Latina y el Caribe: experiencias concretas; UNESCO,
Paris, 1986.
229
SULBRANDT, J.: “La evaluación de los programas sociales, una perspectiva crítica de los
modelos usuales”; en KLIKSBERG, B. (compilador): Pobreza. Un tema impostergable ; CLAD-
FCE-PNUD, Caracas, 1993.
230
MARTÍNEZ, R.: Sistema integrado de formulación, evaluación y monitoreo de proyectos para
los fondos de inversión social; División de Desarrollo Social, CEPAL, 1998.
193
Luciano Andrenacci
situación de la evaluación en el país. Aparecen entre otros: no disponi-

bilidad de información sistematizada y de actividades de seguimiento
periódicas, no aplicación de los resultados de estudios puntuales de
impacto, inexistencia de pautas de seguimiento de los componentes
(evaluación del PRANI, 1998); falencias en los sistemas de información
y dificultades en la capacidad de control y seguimiento (ASOMA, 1996);
falta de especificación de las funciones relativas al seguimiento y eva-
luación de componentes (Plan Social Agropecuario, 1997).
Más recientemente Nirenberg et.al. (2000), ponen el énfasis en otra
perspectiva: la resistencia al cambio explica que la evaluación siga sien-
do todavía una actividad poco frecuente, cuyos resultados y recomen-
daciones se utilizan muy raramente. Para las autoras, en tanto el proce-
so evaluativo implica transformación, la posibilidad de cambiar la for-
ma en que se venía trabajando produce “oposición o al menos renuen-
cia y entonces, siempre que se puede, se aplaza para otro momento la
actividad evaluativa”.
A continuación se presenta otro ángulo de enfoque, que sin desco-
nocer la entidad de las explicaciones reseñadas, pone el acento en lo
que se considera una de las características centrales de la evaluación y la
analiza en relación con la situación Argentina.
So bre la naturaleza co nflictiva de lo s pro ceso s de evaluació n
Hay que partir de reconocer que las instituciones y los sujetos y

conviven/convivimos con la evaluación. En tanto sujetos con capacidad
crítica nos autoevaluamos constantemente y a largo de la vida somos
p ermanentemente so metid o s a evaluac io nes, que en general so n
percibidas como acontecimientos traumáticos más que como instancias
de aprendizaje (exámenes en la educación primaria, secundaria y supe-
rior, evaluación de tesis, entrevistas de selección o concursos para acce-
der a posiciones laborales, etc.). La evaluación –efectuada por los “otros”-
somete a juicio, le atribuye un valor la producción, pondera experien-
cias y capacidades y en ese sentido confronta a los sujetos con su propia
perspectiva sobre lo que son y lo que han realizado.
Para extrapolar la experiencia de los sujetos sociales a los comporta-
mientos institucionales, interesa utilizar esta idea de confrontación para
ligarla a la de conflicto. Lo que hace tan difícil aceptar las evaluaciones
194
es que constituyen momentos en que se expresan, y en algunos casos se

condensan, una situación de tensión producto del conflicto que des-
atan.
Evaluar un proyecto o programa social implica asumir una posición,
tomar partido respecto de lo que es adecuado o inadecuado: hacer pú-
blico (al nivel que sea) un juicio de valor. La evaluación instala una
reflexión sobre lo que está bien o está mal, sobre lo que debe cambiar o
mantenerse, lo necesario y lo innecesario. Instala un campo de disputa
–legítimo 231 - por el sentido de las acciones a seguir. Las tendencias a la
reproducción del programa tal como se viene implentando se enfrentan
a las del cambio y esto resulta controversial.
Con cuáles criterios se valora un programa? Cómo se resuelve la
discusión entre las perspectivas opuestas y hasta antagónicas que segu-
ramente aparecerán en un tema tan complejo como los problemas so-
ciales a los cuales debe dar respuesta el programa evaluado; quiénes son
los actores relevantes (es decir, con capacidad de incidir dentro de una
determinada correlación de fuerzas), quiénes deben ser los favorecidos
por recursos escasos, cuáles necesidades son más críticas que otras, etc.
La enumeració n de po sibilidades de co nfro ntació n po dría co nti-
nuar extensamente y marcando aspectos diferentes según la perspectiva
teórico-ideológica según la cual se las enfoque. Lo que interesa remar-
car, sin embargo, no es el espectro que abarca sino su naturaleza, su
carácter constitutivo de los procesos de evaluación: el hecho de que
éstos instalan potencialmente un estado de conflicto, expresado como
contradicción, oposición o enfrentamiento de valores, concepciones,
intereses o actitudes.
En los paradigmas tradicionales el conflicto en la evaluación es reco-
nocido sin que constituya un tema central del análisis. La bibliografía
registra un aspecto que si bien es enunciado, suele no aparecer poste-
231
Sobre las disputas no legítimas, ver más adelante.
195
Luciano Andrenacci
riormente entramado en los análisis: la relación de la evaluación con el

poder232 .
Es un eje analítico relevante en cambio en los enfoques pluralistas o
alternativos. Como señala Subirats “las políticas públicas son inevitable-
mente el sujeto de la disputa política” tanto desde el punto de vista de
sus orientaciones y valores como de los instrumentos en que se sostie-
nen, lo cual explica la dificultad para lograr una separación estricta
entre las evaluaciones y la política. Y encuentra como mayor problema,
no el de reducir el contenido político de las evaluaciones, “sino como
evitar reducir el proceso de evaluación a un mero ritual destinado a
ratificar o atacar una política particular.”
A su vez Ballart233 considera que la “evaluación pluralista representa
el reconocimiento de la naturaleza política de la evaluación”. A diferen-
cia de los paradigmas tradicionales, rechaza la idea de evaluación im-
parcial y objetiva de los resultados y ponen el acento en la importancia
de los valores, intereses y opiniones de los actores intervinientes.
En un intento de avanzar en la reflexión sobre el conflicto en la
evaluación de políticas sociales en la Argentina, se reconocen por lo
menos tres instancias generadoras de conflicto:
232
“La investigación de evaluación es, de hecho, una actividad política, un insumo que
alimenta al complejo mosaico del cual emergen decisiones sobre políticas y asignaciones
de (recursos) para la planificación, diseño implementación y seguimiento de programas
dirigidos al mejoramiento de la condición humana” (FREEMAN, H.E.: The present status of
evaluation research; UNESCO, 1980; citado por ROBIROSA, op. cit.). “Lo característico de la
evaluación es que constituye una investigación social encajada en un contexto de poder y
política. Esto significa al menos dos cosas: la evaluación debe centrarse en cuestiones
relativas a la aplicación de políticas y programas, es decir, debe tener interés práctico; y
segundo, si se hace bien, sugerirá cambios que pueden amenazar alguna porción de
quienes están relacionados con el proyecto evaluado, lo que obviamente hará que éstos
resistan su realización.” (COHEN y FRANCO, op. cit.). Estos autores distinguen el conflicto
“o puntos de fricción” proveniente de las diferentes racionalidades de los actores que
intervienen en la evaluación (políticos, burócratas y técnicos y eventualmente, la “pobla-
ción objetivo” que podría convertirse en “un grupo de presión que influya sobre las
decisiones o sea consultada”); conflictos de funciones que se “producen dadas las diferen-
tes racionalidades implicadas en el proceso de decisión, diseño e implementación de los
proyectos”, conflictos entre los tiempos políticos y los tiempos técnicos.
233
BALLART, X.: ¿Cómo evaluar programas y servicios públicos? Aproximación sistemática y
estudios de caso ; Ministerio para las Administraciones Públicas, Madrid, 1992.
196
Primero, el co ntexto de las po líticas so ciales. Este es un nivel de

análisis macro que parte de considerar, en la relación entre evaluación y
política, la forma en que la evaluación se ha institucionalizado en el
país, de acuerdo con lo desarrollado en las páginas anteriores.
Como ya se señaló, al igual que ocurrió en la mayoría de países de la
región bajo políticas de ajuste estructural, la evaluación en la Argentina
es pro ducto de una presió n exó gena, resultado del fuerte peso del
financiamiento externo destinado a las políticas sociales, la preocupa-
ción por la racionalización del gasto social y la consiguiente necesidad
de incrementar la eficiencia. Las evaluaciones han constituido en gene-
ral “episodios”, momentos de corte en que los programas son puestos
bajo la lupa y sometidos a indagación más o menos detallada, lo cual se
corresponde con una concepción “etapista” de la evaluación234, critica-
da desde los enfoques que la ven integrada a un proceso continuo apo-
yada por el monitoreo o seguimiento de las intervenciones.
En segundo lugar, el funcio namiento de las po líticas so ciales. Cier-
tas prácticas políticas que forman parte de la operación de las políticas
sociales entran en colisión con la evaluación y mucho más con aquella
que responda a los preceptos del discurso “políticamente correcto” que
reseñamos.
Por un lado, las prácticas clientelares en la implementación de los
programas sociales constituyen un elemento que resulta central a la hora
de explicar la dificultad para generar disposición hacia la evaluación en
programas sociales. (Halperín, 2000) Tales prácticas han sido trabajadas
teóricamente, descriptas y analizadas en investigaciones empíricas. Son
reconocidas (como ilegales e ilegítimas) y frecuentemente denunciadas
en medios periodísticos. Es prácticamente imposible no detectarlas en
evaluaciones que realicen estudios a nivel de efectores y beneficiarios235.
234
Ver el esquema del “ciclo de los proyectos” en BAUN, W.C.: El ciclo de los proyectos; BID,
Washington DC, 1996. El BID reedita periódicamente este trabajo, cuya primera edición es
de 1978. Para la posición opuesta, ver SIEMPRO/UNESCO (op. cit.).
235
El Monitoreo de Programas y Servicios Sociales llevado a cabo en las ciudades de
Posadas y San Javier en la Provincia de Misiones por IBOPE en el 2001, expresa “… entre los
principales problemas de acceso a los programas sociales la población ha mencionado la
existencia de redes clientelares que, guiadas por interese políticos, condicionan las posibi-
lidades de acceso… Estas prácticas fueron mencionadas principalmente en los `Planes
Trab ajar´ y en aq uello s p ro gram as o rientad o s a la entrega d e alim ento s.”
(www.siempro.gov.ar).
197
Luciano Andrenacci
Pero hay otro aspecto del funcionamiento de los programas contra-

dictorio con la evaluación. Si bien las evaluaciones, el control de ges-
tión y la auditoría tienen objetivos distintos, de hecho son cada vez más
cercanas las fronteras entre una y otras236. Las evaluaciones y monitoreos
registran inexactitudes e inconsistencias en los datos, destacan respon-
sabilidades e irrespo nsabilidades, co mparan precio s testigo s de lo s
insumos con precios pagados por éstos; sin plantearlo como finalidad
de los estudios, pueden dar pistas sobre procesos digitados o manipula-
ción de procedimientos.
Básicamente las evaluaciones bien hechas generan información rele-
vante. Y ya sea en la más pura tradición weberiana sobre la burocracia o
las modernas corrientes de análisis, la información es poder. Esto expli-
ca por que tantos estudios evaluativos no pasan nunca a la fase de la
divulgación, ni circulan dentro de las mismas instituciones evaluadas y
las conclusiones más significativas, en muchos casos, terminan en infor-
mes confidenciales para ministros o secretarios. Esto es no alcanzan ni
siquiera al nivel de uso conceptual o interactivo, según lo explicitado más
arriba.
Finalmente, laa situació n de lo s acto res de las po líticas so ciales es
un elemento a tener en cuenta en el análisis del conflicto .
La posición de los actores se pone en juego en una evaluación y eso
constituye una fuente potencial de conflicto. La realización de una eva-
luación somete a indagación las acciones institucionales y a sus respon-
sables y ejecutores a todos los niveles, quienes pueden sentir que es
afectable su posición política, su autoridad, su influencia, su cargo, su
medio de vida, su prestigio: sus intereses y valores materiales y simbóli-
236
El control “consiste en un nuevo tipo de información que resulta de la comparación
entre patrones técnicos y datos de la realidad, de manera tal que estos datos puedan ser
interpretados como estados particulares dentro del esquema en que se encuentra el pa-
trón”. La evaluación “incluye algo más que el control: implica, además, juicios de valor
explícitos o implícitos. Si controlar es comparar informaciones de la realidad contra
patrones de referencia técnicos, evaluar es comparar tales informaciones contra patrones de
referencia valorativos. Las evaluaciones dicen cosas tales como si algo es bueno o malo, si
sirve o no sirve, si responde o no a las expectativas, mientras que los controles hacen
referencia al estado de determinadas características de lo que se controla.” (Hintze, J.
2001).
198
cos.237 Pueden percibir, la contradicción entre el interés social (mejorar

las intervencio nes) co n lo s intereses de preservació n individual. En
definitiva desde un ministro a un agente “a nivel de la calle”, la evalua-
ción puede ser vivida como una amenaza para el poder y la propia
supervivencia como actores institucionales.
Para el análisis del conflicto intrainstitucional que genera un proce-
so de evaluación de una política o programa, puede ser útil recurrir a la
teoría del análisis relacional, para la cual “los cambios en las conexiones
entre actores potenciales conforman las identidades sociales, las defini-
ciones compartidas de lo que es posible y deseable, los costes y los
beneficios colectivos de la acción conjunta y los compromisos mutuos;
en definitiva los actores moldean la confrontación… Todo conflicto im-
plica afirmaciones de identidad al igual que el desarrollo de intereses
colectivos” 238 .
Las relaciones de poder se ponen en acto de muchas maneras en un
programa social. Sin abrir juicio sobre los efectos positivos o negativos
que tienen sobre los programas, se podrían plantear a título ejemplo
algunos pocos casos. Cada uno de los agentes institucionales involucrados
en la gestión de un programa actúa en espacios de poder y detenta
cuotas de poder: desde aquellos que tienen capacidad de incidir sobre
los objetivos y contenidos del programa (o quienes serán los proveedo-
res invitados a un concurso de precios) hasta el personal encargado de
la ejecución que define en el barrio o en el centro de salud quienes
pueden acceder a una caja de alimentos y son, en última instancia, los
que operativizan en la práctica cotidiana complejos criterios técnicos de
focalización.
Si el conflicto y el poder son aspectos centrales de todo proceso de
evaluación y la externalidad que hasta ahora ha caracterizado a las eva-
237
Un ejemplo de respuesta frente a la evaluación es la actitud hace unos años atrás por
directores de escuelas privadas (en Olivos, Pcia de Buenos Aires y en San Luis) que
ofrecieron a los alumnos “machetes” y apuntes con los resultados de las pruebas corres-
pondientes a la Segunda Evaluación Nacional de Finalización del Nivel Secundario a
efectos de mejorar el rendimiento del colegio (“El escándalo de los machetes. Intervienen
el colegio de Olivos” y “San Luis. Por la evaluación investigan a dos colegios”, artículos de
Clarín, 21 y 22 de noviembre de 1998, respectivamente).
238
TILLY, Ch.: “Conflicto político y cambio social”; en IBARRA, P. y TEJERINA B. (editores):
Los movimientos sociales. Transformaciones políticas y cambio cultural; Editorial Trotta, Ma-
drid, 1998.
199
Luciano Andrenacci
luaciones realizadas en la Argentina ha contribuido a agudizar el con-

flicto, ¿cuáles son los mecanismos que harían posible convertir las eva-
luaciones de programas sociales en prácticas diferentes a las desarrolla-
das, en general, hasta el momento?
Conflicto, democracia institucional y participación en la evaluación
Entre una sociología del conflicto, que lo considera como un ele-

mento básico de la organización social, como la génesis del cambio y la
transformación, y la sociología del orden que explora más sus vetas
desintegradoras y antifuncionales, se considera el conflicto como un
aspecto tan inneludible como constructivo de las relaciones sociales. La
evaluación debe asumir explícitamente la posibilidad de conflicto y li-
diar con él si se pretende construir consensos.
“Incorporar el poder, el conflicto o las opciones en el estudio de la
administración pública no supone simplemente aceptar su existencia,
sino que reclama su inclusión en las propias estructuras administrati-
vas. Además en el marco de un sistema político democrático, ya que, de
otro modo, convierte los conflictos y las luchas de poder en una pelea
donde las fuerzas son desiguales y donde, por lo tanto, tienden a ganar
siempre los mismos.. Si la administración pública no es un mero instru-
mento ejecutor sino que también es un espacio de conflicto político,
entonces la gestión pública debe incorporar esta dimensión en su que-
hacer diario; y, por otro lado; si nos situamos en un entorno democráti-
co, esta incorporación no puede improvisarse sino que debe dar expre-
sión a los valores democráticos del sistema político donde se ubica” 239.
Cómo se democratiza la evaluación? Primera (obvia) respuesta, con
políticas efectivamente participativas en su concepción y gestión240. Se-
239
BRUGUÉ, Q.: “La dimensión democrática de la nueva gestión pública”; en Gestión y
Análisis de Políticas Públicas, número 5-6; Madrid, 1996.
240
“… si se considera a las políticas como construcción social basada en una genuina
demanda colectiva, el concepto de participación debería referirse a la intervención siste-
mática y autogestionaria de los sectores populares en los programas sociales. Esto es, no
como “destinatarios” de una oferta sino como gestores colectivos de una demanda por
bienes y servicios que los incluya tanto en el diagnóstico de los problemas que el programa
apunta a resolver, en la definición de sus objetivos y los componentes de las prestaciones,
como en la gestión y la evaluación de sus resultados a partir de efectivos mecanismos de
control social”; HINTZE, S.: “Problemáticas, enfoques y técnicas en el estudio de las
políticas sociales”; en HINTZE, S.: Políticas sociales. Contribución al debate teórico-metodológico;
CEA-CBC, Buenos Aires, 1996.
200
gunda respuesta, construyendo consensos en las prácticas de evalua-

ción sobre la base de la participación. Los siguientes se proponen como
algunos caminos posibles para avanzar en la construcción de una cultu-
ra participativa de la evaluación241.
1) Desde el punto de vista de la investigación evaluativa, ésta no
debería ser un tema reservado a un grupo restringido (funcionarios,
técnicos, evaluadores más o menos especializados) sino constituir una
práctica cotidiana realizada de manera sistemática por el conjunto de
los actores que a distintos niveles participan en un programa o política.
De hecho los actores involucrados, de manera intuitiva o con mayor
o menor grado de reflexión, permanentemente evalúan la marcha del
programa. Desde sus visiones particulares perciben los problemas y ela-
boran alternativas posibles de corrección que, en muchos casos, se co-
rresponden con aproximaciones específicas a algunos aspectos del pro-
grama con el cual tienen contacto y que no lo abarcan en su totalidad.
Reelaborados en un proceso conjunto de evaluación, la incorporación
de estos saberes que resultan de la práctica de intervención o de la
experiencia “de ser beneficiarios” 242 permitiría: a) detectar problemas;
b) elaborar colectivamente propuestas de mejoramiento; c) definir me-
canismos de monitoreo que permitan un seguimiento efectivo de lo que
funciona bien y de lo que lo que se hace mal.
En el marco de una institución que somete a evaluación un progra-
ma social (o algunos aspectos y/o componentes de éste) el desarrollo
consciente de las capacidades colectivas de evaluación constituye un
primer paso -posiblemente condición necesaria pero no suficiente- para
avanzar hacia un mayor involucramiento del conjunto de los actores
institucionales y los sujetos de derecho del programa en el control de
las decisiones de mejoramiento.
241
En otro trabajo relaciono metodológicamente estos aspectos con los principios de la
investigación acción o investigación participativa. Ver HINTZE, S.: “La evaluación como
herramienta de gestión”; en Revista Foro, Bogotá, 2000.
242
Por ejemplo, es usual encontrar en quienes reciben alimentos en programas asistenciales,
una clara percepción de cuáles son más adecuados en relación con sus hábitos alimentarios
y recursos para la preparación (equipamiento para la cocción y conservación), si bien -
como es esperable- las alternativas de reemplazo que suelen proponer no se correlacionan
con costos vs. aportes nutricionales, aspectos a considerar en programas de este tipo. Sobre
la necesidad de una visión de conjunto que permita captar la globalidad del programa ver
el punto más adelante el punto 3.
201
Luciano Andrenacci
Con todas las salvedades del caso, es altamente probable, sin embar-
go , q ue p ro c eso s evaluativo s d e este tip o p erm itan un m anejo
“transaccional” del conflicto y de las tensiones muy superior al trata-
miento superficial y limitado (cuando es reconocido) que éste presenta
en la actualidad.
2) Desde el punto de vista de la devolución de las evaluaciones,
como producto de la externalidad de los procesos de evaluación rese-
ñados se observa un fuerte (y en muchos casos total) desconocimiento
de los resultados por parte de aquellos que deberían utilizarlos en la
toma de decisiones para la transformación del programa y los que debe-
rían implementarla a distintos niveles. No hay una utilización ni si-
quiera a nivel de ilustración o conceptual de los procesos de evaluación y
obviamente quienes deberían soportar o beneficiarse con los cambios,
en general ni se enteran de la existencia de tales procesos.
En evaluaciones realizadas por evaluadores externos, en las cuales
los agentes institucionales que intervienen en el programa operan bási-
camente como informantes, es usual que los informes no circulen ni
sean discutidos243. Es usual también encontrar discrepancias de estos
actores con respecto al uso dado a la información, los procedimientos a
los que fue sometida y las conclusiones obtenidas de tales procesamientos
de los datos. En los casos en que los resultados intentan ser total o
parcialmente aplicados, esto contribuye a intensificar las tensiones. La
participación en la investigación evaluativa, la reflexión y discusión crí-
tica de sus conclusiones y propuestas de cambio contribuiría a una apro-
piación colectiva de los resultados y a su efectiva puesta en práctica.
3) Sobre la interacción entre evaluadores “internos” y “externos”. En
un proceso de evaluación compartido, los actores involucrados en el pro-
grama participando como evaluadores internos y los evaluadores exter-
nos definirían los alcances y el sentido de la tarea a realizar incluyendo
el grado de involucramiento y responsabilidad de cada uno de ellos en
el proceso, manteniendo –y haciendo explícito– la especificidad de sus
respectivas intervencio nes244 . En este marco , la inco rpo ració n de
243
Es de práctica que los informes se entreguen a quien solicitó la evaluación y que a lo
sumo los resultados sean expuestos frente a los niveles altos de responsabilidad del progra-
ma y los decisores políticos.
244
Esto es aún más necesario en evaluaciones con amplia participación, aquellas en que
intervienen los agentes institucionales y los sujetos de derecho de las políticas.
202
evaluadores externos debería ser autorregulada desde las propias de-

mandas de la gestión.
El evaluador externo –aquel que no es integrante del programa ni
participa en su gestión- suele ser necesario no sólo por experticia (teó-
rica, metodológica, técnica, respecto de experiencias similares, etc.) y
también por su mayor245 posibilidad de “distanciamiento” respecto a los
valores, intereses, presiones políticas, conflictos y tensiones puestas en
juego en la evaluación. Los problemas de capacidad institucional de los
niveles subnacionales seguramente harán necesario seguir recurriendo
a ellos en el corto y el mediano plazo.
Esto debería favorecer el desarrollo de visiones de conjunto que par-
tiendo de problematizaciones particulares del programa y sus efectos
permitan verlo como totalidad inmersa en un contexto específico que
actúa como condicionante o facilitador de procesos de cambio (por
ejemplo, las características de las políticas sociales en un determinado
momento histórico-social, las relaciones de poder entre grupos intra y
extrainstitucionales, los intereses político-partidarios que condicionan
la implementación, la situación económica, financiera y jurídica en que
se inscribe el accionar del programa, etc.).
En ese sentido no constituiría un simple “mediador” o “negociador”
como en los paradigmas alternativos (si bien puede cumplir ese rol)
sino, también un favorecedor/impulsor de dinámicas autogestionarias
de evaluación definidas y promovidas dentro del programa como una
herramienta más de la gestión diaria246. A la vez una sistemática transfe-
rencia de conocimientos y experiencia y el desarrollo de las capacida-
des institucionales, debería redundar en una cada vez menor demanda
245
Esto no supone desconocer el tema (ya relevado por la bibliografía sobre evaluación)
acerca de la incidencia sobre los evaluadores externos de quienes “pagan” la evaluación, ni
atribuirles “neutralidad valorativa.” Frente al mito de la objetividad y la neutralidad, es
necesario reivindicar “la subjetividad y la emoción como inherentes al quehacer científi-
co”, reconocer la naturaleza ideológica de las ciencias sociales admitiendo que si bien la
ideología no puede evitarse, deben controlarse sus efectos. Ver CORAGGIO, J. L. y TO-
RRES, R. M.: “Lo participativo no quita lo científico (y viceversa)”; Mimeo, Quito, 1987.
246
En la línea de Niremberg et. al. (2000): “..se está pensando al rol del evaluador como
facilitador, como un papel importante cuando acompaña los procesos, entrando y saliendo
de ellos, conservando la posibilidad de una mirada con suficiente distancia aunque
involucrada, desencadenando procesos de reflexión… . involucrando a todos los actores
posibles en espacios de debate… ”
203
Luciano Andrenacci
de recursos externos, manteniéndose solo en aspectos puntuales que

requieran altos niveles de experticia.
Una digresión final. En el campo de la evaluación de políticas socia-
les, es constante el reclamo sobre la importancia de generar/interiorizar/
difundir una cultura de la evaluación247. Sin embargo a esta altura del
debate esto se asemeja más a la formulación de una expresión de deseos
que a una discusión teóricamente fundamentada. Hay distintas formas
de entender la cultura. Durante mucho tiempo fue predominante la
concepción de la antropología clásica, en la cual “prevalece un tono
descriptivo de la cultura que procura enumerar sus diversos contenidos
objetivos..: el conjunto de hábitos, costumbres y creencias y el conjunto de
artefactos”248 . Frente a ello “muchos antropólogos y sociólogos definen
hoy a la cultura como el ámbito de producción, circulación y consumo de
significaciones” 249.
Tal vez la evaluación en la Argentina se encuentra todavía en una
etapa descriptiva, preocupada más bien por rastrear las creencias y re-
gistrar los artefactos. Para aportar a la construcción de una cultura de la
evaluac ió n p arec e nec esario p ro d uc ir nuevas signific ac io nes,
(re)construir el discurso y la práctica de la evaluación, a partir de una
modificación del sentido de los procesos de evaluación. Para ello se está re-
afirmando, al igual que muchos en este momento, la necesidad de su-
perar la externalidad de la evaluación y los “episodios” evaluativos como
momentos de corte, para pasar a políticas y programas apoyados en
procesos sistemáticos de evaluación que no eludan el conflicto sino que
lo procesen en el cambio.
247
Por ejemplo: “Fomentar la cultura de la evaluación es hacer no sólo que la evaluación
sea importante, sino imprescindible para mejorar los resultados e impactos de los progra-
mas sociales” (www.siempro.gov.ar, mayo 2003).
248
MONTERO, P.: “Reflexiones sobre una antropología de las sociedades complejas”; en
Revista Iztapalapa, año 11, nº 24, México, 1991.
249
GARCÍA CANCLINI, N.: “Los estudios culturales de los 80 a los 90: perspectivas
antropológicas y sociales en América Latina”; en ídem.
204
De la marginalidad a la exclusió n
so cial. Mo do s y co ndicio nes de
vida en asentamiento s urbano s
del Gran Bueno s Aires
Ana Lourdes Suárez*
Intro d uc c ió n
Desde mediados de los setenta y marcadamente desde los ‘90 Argen-

tina sufre lo que varios autores han definido como un proceso de frag-
mentación social250 cuya dinámica atenta contra la integración social e
*
CONICET-UNGS
250
Entre lo s trab ajo s q ue analizan la c uestió n so c ial argentina c o ntemp o ránea
caracterizándola como afectada por un proceso de fragmentación ver a Murmis y Feldamn
(1993) Kliksberg (1999), Suárez, AL (1998) Lvovich (2000), Merklen (2000), Svampa
(2001), Andrenacci (2001), Fournier-Soldano 2001). MURMIS, M. y FELDMAN, S.: “La
heterogeneidad social de las pobrezas”; en MINUJIN, A. (compilador): Cuesta abajo. Los
nuevos pobres: efectos de la crisis en la sociedad argentina; Buenos Aires, Losada-UNICEF, 1993;
KLIKSBERG, Bernardo: “Inequidad y crecimiento. Nuevos hallazgos de investigación”; en
CARPIO, Jorge y NOVACOVSKY, Irene (compiladores): De Igual a igual. El desafío del estado
ante los nuevos problemas sociales, Buenos Aires, SIEMPRO/FLACSO, 1999; SUÁREZ, Ana
Lourdes: “Profundización de la exclusión. Hogares de bajos ingresos del Gran Buenos
Aires”; en Estudios del Trabajo Nro. 15, Primer Semestre de 1998; LVOVICH, Daniel:
“Colgados de la soga. La experiencia del tránsito desde la clase media a la nueva pobreza
en la ciudad de Buenos Aires”; en SVAMPA, Maristella (editora): Desde abajo. La transforma-
ción de las identidades sociales; Buenos Aires, Universidad Nacional de General Sarmiento,
2000; MERKLEN, Denis: “Vivir en los márgenes: la lógica del cazador. Notas sobre socia-
bilidad y cultura en los asentamientos del Gran Buenos Aires hacia los 90”; en SVAMPA
(op. cit.); SVAMPA, Maristella: “La integración ‘hacia arriba’. Las nuevas urbanizaciones
privadas: entre las nuevas formas de sociabilidad y de ciudadanía”; Trabajo preparado para
el Encuentro Anual de Investigación del Area de Sociología del Instituto de Ciencias de la UNGS;
Los Polvorines, 8 de noviembre de 2001; y FOURNIER, Marisa y SOLDANO, Daniela: “Los
espacio s en insularización en el co nurbano bo naerense: una mirada al lugar de las
manzaneras”; en III Jornada Anual de Investigación en la UNGS, Los Polvorines, 29 de noviem-
bre de 2001.
Luciano Andrenacci
incrementa la marginación social. La imposibilidad de instituciones como

el mercado de trabajo y el estado de brindar reaseguros aumentan la
vulnerabilidad y la inestabilidad. Crecientes sectores de pobres urbanos
si bien no experimentan aún la exclusión, comienzan a padecer una
situación impensada hace dos décadas: el aislamiento.
¿Cuáles son los procesos que dan cuenta del aislamiento? Por un
lado la fragmentación en esferas de integración progresivamente dife-
renciadas tiene “correlatos socioespaciales que se manifiestan como pér-
dida de la unidad física de la propia ciudad” 251 . El continuum urbano
del Gran Buenos Aires es, por su concentración demográfica y por su
estructura social, el escenario principal de este proceso. Se va confor-
mando allí una nueva periferia en la que franjas de los “ganadores” y de
los “perdedores” del resquebrajamiento social van ocupando espacios
segregados entre sí. La notable expansión de barrios privados y countries,
y el importante aumento de barrios precarios dan cuenta de este proce-
so 252. Se acentúan así los contrastes sociales aumentando la visibilidad
de las distancias sociales253.
Los habitantes de barrios precarios se van aislando del resto de la
sociedad, no sólo a consecuencia de la segmentación residencial, sino
como fruto del creciente decrecimiento del intercambio social fuera del
ámbito del área marginal. Sus habitantes presentan crecientes proble-
mas en el acceso al empleo y al consumo. Presentan a su vez dificultades
en la obtención de servicios que garanticen integración social, especial-
mente una educación de calidad. Este proceso, que Fournier y Soldano
denominan de “insularización” es un signo de solidificación de las esfe-
ras de integración fragmentada254.
251
ANDRENACCI, Luciano; “Desigualdad social, fragmentación espacial: la cuestión so-
cial contemporánea en Buenos Aires”, Buenos Aires, 2001 (inédito), p. 13.
252
No existen datos actualizados sobre la cantidad de asentamientos precarios en el Gran
Buenos Aires. Datos relevados por el PROHA (1990) para el período comprendido entre
1978 y 1989, indican que fueron ocupadas aproximadamente unas 1300 manzanas en el
Conurbano bonaerense, dando origen a 101 asentamientos con una población estimada
de 173000 personas.
253
Ver SVAMPA (2001), op. cit.
254
ANDRENACCI (2001), op. cit.
206
La segmentación social y espacial, va acompañada de una segmenta-

ción de los servicios y de ámbitos comunes de interacción entre clases
sociales. El aumento en diferenciales de calidad en cuanto a infraes-
tructura de servicios, educación, salud, transporte, seguridad pública y
espacio s de esparcimiento y recreació n incide directamente en la
profundización de disparidades entre barrios socialmente homogéneos.
Se trata de procesos que se retroalimentan. La creciente fragmentación y
desigualdad social genera la conformación de segmentación en los ser-
vicios. A su vez el aislamiento incrementa la segregación en los servicios
de esparcimiento, de salud y de educación. Las consecuencias son un
creciente aislamiento de los pobres urbanos, reduciendo sus posibilida-
des de una inserción estable y no precario en el mercado de trabajo.
El presente trabajo se concentra en los sectores más perjudicados
por el proceso de fragmentación social recién descrito. Ilustra las conse-
cuencias de su creciente aislamiento residencial y social. Para ello des-
cribe y analiza las condiciones y modos de vida de residentes en barrios
marginados del Conurbano Bonaerense. Las principales preguntas que
guían el análisis son ¿Cómo viven los hogares residentes en áreas urba-
nas marginales? ¿Cómo obtienen los recursos que les permiten sobrevi-
vir? ¿Cuáles son los circuitos que les permiten cubrir sus necesidades, o
sea acceder a la alimentación, salud, educación, ingresos, etc.? ¿Qué
tipo de relaciones sociales entablan entre sí dichos hogares, y qué rela-
ciones entablan con actores fuera de los asentamientos? ¿Cómo la resi-
dencia en asentamientos precarios afecta la construcción de capital so-
cial y cultural?
Las preguntas de fo ndo que guían el trabajo so n ¿Q ué implica
vivir en asentamiento s precario s y cuáles so n lo s mecanismo s so ciales
que se activan para afro ntar el aislamiento so cial en el que se van
sumergiendo crecientes capas de po bres urbano s? Para abo rdar las
preguntas se analizan diverso s indicado res que dan cuenta de las
co nsecuencias, en término s de estratificació n so cial y de co ndicio nes
de vida, de lo s pro ceso s de fragmentació n so cial, desafiliació n labo -
ral, segregació n residencial y segmentació n en la calidad de lo s servi-
cio s que han venido reco nfigurando la eco no mía argentina en las
últimas décadas.
La principal fuente de dato s es la Encuesta de Eco no mía Po pu-
lar Urbana– EPU– diseñada en el Instituto del Co nurbano de la
UNGS255 . La EPU fue aplicada a mediados del 2001 a 100 unidades
207
Luciano Andrenacci
domésticas seleccionadas al azar residentes en cuatro asentamientos pre-

carios del Noroeste del Conurbano Bonaerense256. El análisis se basa tam-
bién en datos de la Encuesta Permanente de Hogares- EPH- de la onda
de octubre 2001 del Aglomerado del Gran Buenos Aires257 .
La preocupación que guía el análisis es comprender las consecuen-
cias del creciente “aislamiento” respecto a otros grupos sociales en que
amplios sectores carenciados se ven forzados a vivir, y cómo dicho aisla-
miento afecta la obtención y utilización de los recursos disponibles. El
análisis p retend e c o ntrib uir al d eb ate so b re la relac ió n entre
marginalidad, estrategias de supervivencia y capital social, y cómo éste
contribuye a afrontar y a superar (o no) la pobreza en la que están
sumergidos amplios sectores. Creemos que un análisis de este tipo es
importante porque permite comprender algunas de los efectos sociales
255
La EPU fue diseñada en 1997 por el Instituto del Conurbano de la UNGS. Con el
objetivo de relevar las estrategias económicas de las unidades domésticas del área de
referencia de la Universidad (Ver KOHAN, Gustavo y FOURNIER, Marisa: La situación social
local: la inserción laboral de los hogares de 4 partidos de la Región Metropolitana de Buenos Aires;
Buenos Aires, Instituto del Conurbano – Universidad Nacional de General Sarmiento,
1998. La EPU apuntó a relevar tanto los recursos obtenidos por medio del mercado
(abastecimiento, inserción laboral, etc. – que constituyen aspectos que también releva la
EPH-), como aquellos a los que se accede o se producen por otras vías. Recogió informa-
ción sobre diversas áreas de la vida y el consumo cotidiano relevantes para el nivel de vida
de la unidad doméstica: alimentación y vestido, salud, vivienda y equipamiento doméstico,
educación y recreación; se recogió información sobre las fuentes de recursos (monetarios
y no-monetarios) de la unidad doméstica y sobre su origen, y sobre la organización del
presupuesto. Para el presente trabajo, se recurrió al cuestionario de la EPU efectuándole
algunas pequeñas modificaciones tendientes a introducir mayor cantidad de ítems con
preguntas abiertas. Entre éstos figuran ítems dirigidos a relevar el uso del ‘tiempo no
dedicado al trabajo remunerado’ y las actividades recreativas; se incorporaron también
ítems dirigidos a detectar las trayectorias educativas y laborales de los miembros del hogar.
La información recabada a través de preguntas abiertas permitió incorporar una dimensión
cualitativa al análisis de los datos.
256
La aplicación del cuestionario contó con la eficiente colaboración de cuatro estudiantes
de Política Social de la Universidad Nacional de General Sarmiento: Griselda Meng, Silvia
Gómez, Raquel Arévalo y Silvia Sánchez. Griselda Meng contribuyó también en las tareas
de codificación e ingreso de datos.
257
Desde la recolección y análisis de los datos al presente transcurrieron tres años. Para el
presente contamos con datos de la EPH para el GBA de las variables que utilizamos para el
análisis. Sin embargo no existen datos actualizados para la población en asentamientos.
Por dicho motivo los datos y el análisis que presentamos corresponden al 2001.
208
más negativos de la creciente fragmentación social, y los mecanismos

que nutren y sostienen la pobreza urbana marginal contemporánea.
Co mprender adecuadamente lo s mecanismo s relacio nales que se
ponen en juego en situaciones de creciente segregación, es de vital im-
portancia para el diseño adecuado de políticas públicas tendientes a la
integración de estos sectores. Antes de presentar el análisis de los datos,
me detendré en una breve presentación del debate actual de la relación
entre marginalidad, capital social y estrategias de sobrevivencia.
El aislamiento so cial y su incidencia so bre la co nfo rmació n

del capital so cial de lo s po bres urbano s
¿Cuáles son las consecuencias sociales de los procesos que sustentan

el aislamiento de los pobres marginales? Algunos autores señalan que
las consecuencias son negativas, ya que el aislamiento contribuye al ago-
tamiento del “portafolio de activos” de los pobres en la medida que
afecta su capacidad de acumulación de capital social258. Se contrapone
a esta visión otra que afirma que la marginación aumenta las redes so-
ciales y los vínculos de solidaridad entre los afectados. Esta visión resca-
ta el valor de estos lazos como capital social259.
258
Esta posición es sostenida entre otros, por CASTEL, Robert: La metamorfosis de la cuestión
social. Una crónica del salariado; México, Paidós, 1995; y por la corriente estructuralista en
EEUU, entre otros por W ILSON, W illiam Julius, (editor): The Ghetto Underclass; London,
Sage, 1993; y por MASSEY, D.: “The age of extremes: concentrated affluence and poverty in
the twenty-first century”; en Demography , vol. 33, nº 4, noviembre de 1996. En América
Latina aparece claramente en los trabajos de KAZTMAN, Rubén: “Marginalidad e integra-
ción social en Uruguay”; en CARPIO y NOVAKOVSKY (op. cit.); y “Seducidos y abandona-
dos: El aislamiento social de los pobres urbanos”; en Revista de la CEPAL, diciembre de
2001; y el trabajo de MERKLEN (op. cit.).
259
Varios de los trabajos interesados en las estrategias de supervivencia de sectores popu-
lares en América Latina, responden a esta visión. Ver, entre otros, LOMNITZ, Larissa: Como
sobreviven los marginados; México, Siglo XXI, 1991; CARIOLA, Cecilia (coord.): Sobrevivir
en la pobreza: el fin de una ilusión; CENDES - Editorial Nueva Sociedad; Caracas, 1992;
ESPINOZA, Víctor: “Dinámica reticular de la desigualdad social de la pobreza de Santiago
de Chile en los ‘90”, 1999 (mimeo); y GONZÁLEZ DE LA ROCHA, Mercedes: “La nueva
soledad urbana: vulnerabilidad y agotamiento de recursos”, Paper presentado en el Congre-
so Internacional de la Latin American Studies Association; Dallas, marzo 2003.
209
Luciano Andrenacci
Ambos enfoques conciben en forma similar al capital social. Este

representa “la aptitud de los actores para asegurarse beneficios en virtud
de la pertenencia a redes u otras estructuras sociales”260. La diferencia
entre los dos enfoques radica en la posibilidad que le atribuyen a los
pobres urbanos de incrementar su capital social en situaciones de cre-
ciente marginación, y el potencial de dicho capital para afrontar y supe-
rar la marginación.
Para los autores que consideran que los pobres marginales ven dete-
riorado su capital social, la pérdida de contacto cotidiano entre perso-
nas de distinta condición socioeconómica y la fragilidad relacional en-
tre los pobres marginados son la principal explicación. Los residentes
en áreas marginadas al participar en circuitos sociales coincidentes unos
con otros refuerzan su aislamiento empobreciendo su experiencia de
identidad con la sociedad global261.
Kaztman esgrime tres razones por las cuales el capital social se dete-
riora en situaciones de marginalidad social. En primer lugar, el aisla-
miento reduce las oportunidades de movilizar en beneficio propio la
voluntad de personas que están en condiciones de proveer trabajos o
info rmac ió n y c o ntac to s so bre emp leo s262 . En segund o lugar, la
marginalidad social reduce la exposición a modelos de rol, debilitando
el atractivo de los canales legítimos de movilidad social como vías para
satisfacer las aspiraciones de consumo de los pobres. En tercer lugar, se
restringen las ocasiones que permiten compartir con otras clases el tipo
de experiencias cotidianas que alimentan y preservan la creencia en un
destino colectivo común, y sobre las que descansan los sentimientos de
ciudadanía263 .
260
Para una presentación sobre los diferentes enfoques y definiciones en torno al capital
social ver PORTES, Alejandro: “Capital social: sus orígenes y aplicaciones en la sociología
moderna”; en CARPIO y NOVAKOVSKY (op. cit.), p. 248. La definición citada de él en el
texto, es la que Portes afirma que goza en la actualidad de creciente consenso en la
literatura.
261
MERKLEN (op. cit.), p. 215.
262
Kaztman señala que los recursos que circulan por las redes al interior de los vecindarios
segregados tienden a ser poco efectivos y redundantes. Se hace necesario tener vínculos y
relaciones con personas fuera de los barrios marginados aumentar la probabilidad de
obtener acceso a información y recursos “más beneficiosos” (op. cit., p. 19).
263
Idem.
210
Desde esta perspectiva se sostiene que el creciente aislamiento y el

debilitamiento de las redes y los lazos sociales entre los sectores margi-
nados, favorecen la conformación de una “subcultura” que va dando
sustento a los elementos más disruptivos de la pobreza. Favorece esta
tendencia el hecho que los hogares que cuentan con recursos para ale-
jarse de esos vecindarios lo hacen, dejando en el lugar una población
residual, crecientemente precarizada y crecientemente distanciada de
las personas que reúnen los rasgos mínimos para tener éxito en la socie-
dad co ntempo ránea. Se institucio nalizan así actividades ilegales y
delictivas. Según Kaztman, aún cuando en lo abstracto la comunidad
local rechace estos comportamientos, en los hechos, la experiencia com-
partida de las penurias que impone la sobrevivencia cotidiana en esas
condiciones genera –a través de una mayor comprensión de sus causas-
una mayor tolerancia a esas desviaciones.
En contraposición a esta visión, otro enfoque confía en el manteni-
miento de lazos en sectores populares y considera el valor de estos como
capital social. Desde esta perspectiva se enfatiza que en contextos de
marginalidad, las redes sociales se fortalecen convirtiéndose en un re-
curso indispensable para sobrevivir. Aquellas redes caracterizadas por
la reciprocidad actúan como una estructura colectiva protectora diseña-
da para la sobrevivencia social y económica de los marginados264. Se
enfatiza también que tanto al interior de los hogares como entre los
hogares se movilizan recursos para alcanzar la reproducción en las me-
jores condiciones posibles. Es una perspectiva que enfatiza la capaci-
dad de acción y protagonismo en contextos de marginalidad social. Este
abordaje reacciona contra un estructuralismo basado en leyes inexora-
bles, proveyendo una explicación alternativa del cambio social. Enfatiza
que, a pesar de las restricciones estructurales, es posible hacer opcio-
nes, y que estas tienen un sentido en el proceso de reproducción.
El planteo teórico del presente trabajo no parte ni de una visión que
da por establecido el aislamiento y el deterioro del capital social de los
secto res desfavo recido s, ni de una visió n que po stula la capacidad
restauradora y la vitalidad de los lazos sociales primarios. El análisis,
sin embargo, refuerza la primera visión. Si la tendencia al aislamiento
no se revierte, la marginalidad social, pasará pronto a ser “exclusión
264
Ver LOMNITZ (op. cit.).
211
Luciano Andrenacci
social”. En dicho marco, el capital social de los “excluidos” se verá se-

riamente afectado y de ser un recurso que ayuda a sobrevivir, pasará a
ser un recurso que los excluye aún más.
Características so cio demo gráficas y labo rales de lo s ho gares

en asentamiento s urbano s marginales
La comparación sociodemográfica y laboral de los hogares asentados

en áreas urbanas marginales del Conurbano Bonaerense con el total de
hogares del Conurbano, permite describir la gravedad de la situación
social laboral que dichos hogares están atravesando. El análisis que se
presenta a continuación, se basa en datos procesados de la EPU efectua-
da a mediados del 2001, y en datos de la última onda de la EPH, efec-
tuada en octubre 2001 265. Como ya comentamos, el 2001 es el último
año para el cual tenemos datos tanto para el conjunto del Gran Buenos
Aires como específicamente para la población en asentamientos. Rele-
vamos información a través de un cuestionario semi-estructurado a lo
largo del 2001.
Cabe destacar que la fuerte incidencia de la pobreza tanto por LP
co mo po r NBI enmarca el co ntexto adverso en que lo s ho gares en
asentamientos precarios orquestan su subsistencia y limita sus posibili-
dades de superar la marginación. En octubre del 2001 –según datos de
la EPH- uno de cada tres hogares estaba bajo la línea de pobreza en el
Co nurbano Bo naerense, afectando así al 43,2% de la po blació n del
área. El constante incremento de la pobreza en la última década afectó
en forma especial a los hogares más marginados, 85,4% no superaba la
línea de pobreza en el 2001, y la mitad de éstos no contaba con ingre-
sos suficientes para adquirir una canasta básica de alimentos (Cuadro
265
Las dos muestras, la que utiliza la EPH y la de los 100 hogares en asentamientos, se
basan en un muestreo al azar, y son representativas. Los veinticinco hogares seleccionados
al azar en cada uno de los asentamientos permite extraer generalizaciones para el conjunto
de los hogares de dichos asentamientos.
Es de destacar por lo tanto, que las comparaciones que se efectúan entre las poblaciones de
asentamientos y la del conjunto del Conurbano no son generalizables para el conjunto de
los asentamientos del Conurbano Bonaerense, sino para los cuatro seleccionados del
Noroeste del Gran Buenos Aires.
212
1). Casi todos los hogares en áreas marginales no cubren sus necesida-
des básicas266.
´ Estructura de los hogares
El tamaño promedio de los hogares en asentamientos marginados

urbanos es de 5,9 personas, aproximadamente 2,25 personas más que
los hogares del total del Conurbano Bonaerense. El fuerte peso de la
población infantil267 es el responsable de la diferencia registrada entre
los hogares en asentamientos urbanos y el total de hogares del Conurbano.
En el primer caso el promedio es de 2,9 niños por hogar, y en el segun-
do de 0,94; es decir que hay dos niños más por hogar en aquellos que
están en asentamientos. También la población adolescente (14 a 19 años),
aunque en menor medida, contribuye a incrementar el tamaño prome-
dio de los hogares marginados; hay, en promedio 0,3 adolescentes más
en los hogares en asentamientos respecto a los del total del Conurbano.
De lo recién descripto se deduce que la cantidad de niños por adulto es
mayor en los hogares pobres; hay de hecho 1,75 niño por adulto, mien-
tras que en el total de los hogares del Conurbano la cifra es sólo de 0,60
(Cuadro 2).
´ Participación en el mercado de trabajo
La tasa de actividad de la población de 14 años y más en asentamientos

precarios es un poco más elevada que la del total del Conurbano Bonae-
rense (65,5 y 56,6 respectivamente). La propensión a trabajar en ambas
poblaciones es, por lo tanto, elevada. Analizando las tasas por sexo, se
observa que mientras que en los varones en asentamientos y en el total
266
El fuerte peso de este indicador en áreas marginadas, sigue una tendencia contraria a la
del conjunto del Aglomerado urbano, donde en la última década tendió a bajar. Esto es
dable esperar ya que tres de los 5 indicadores de NBI se construyen con indicadores del
hábitat. Resulta interesante destacar, sin embargo, la fuerte incidencia del indicador de
capacidad de subsistencia. Casi un cuarto de los hogares en asentamientos tiene cuatro o
más miembros por miembro ocupado y su jefe tiene escasos niveles de instrucción.
267
Se considera población infantil a aquella menor de 14 años. Adolescentes es la pobla-
ción entre 14 y 19 años. Jóvenes son aquellos entre 20-24 años. Adultos poseen entre 25
y 64 años. Finalmente la población anciana es aquella que posee más de 64 años.
213
Luciano Andrenacci
del GBA los valores son similares (alrededor del 75% en ambos casos),
en las mujeres, aquellas en asentamientos urbanos tienen una tasa de
actividad casi 13 puntos por encima de las de las mujeres del total del
GBA (53,9 y 41 respectivamente), o sea que participan más en el merca-
do de trabajo que las mujeres del total del Conurbano Bonaerense (Cua-
dro 3). La diferencia resulta interesante de destacar. Factores que en
general inhiben la mayor participación en el mercado de trabajo de las
mujeres con escasos ingresos – como la maternidad más temprana, la
mayor fecundidad, el costo del cuidado de los hijos, así como factores
vinculados al desaliento en la búsqueda de una inserción laboral- no
parece que en la actualidad constituyan barreras para participar en el
mercado laboral. Dado que la EPH no releva aspectos que permitan
abordar los factores mencionados, un análisis que los contemple excede
las posibilidades del presente estudio.
El análisis de la participación en el mercado de trabajo según la
posición en el hogar, en línea con el análisis por sexo, muestra la mayor
participación en el mercado de trabajo de cónyuges en asentamientos
respecto al total de cónyuges del Conurbano. Hay alrededor de 20 pun-
tos porcentuales de diferencia entre las tasas de actividad de las cónyu-
ges de una y otra población. La tasa de actividad de otros miembros del
hogar (ni hijos, ni cónyuges), es también levemente superior en la po-
blación en asentamientos (Cuadro 3). Es posible concluir, por lo tanto,
que los hogares en asentamientos tienden más que el conjunto de los
hogares del GBA, a insertar a más de un miembro del hogar en el mer-
cado de trabajo. En otras palabras: la participación del jefe de hogar en
el mercado de trabajo, tiende a estar más acompañada por la de otros
miembros del hogar entre los hogares en asentamientos que en el con-
junto de los hogares del GBA.
La desocupación268 caracteriza en forma considerablemente mayor a
la población en hogares pobres en asentamientos urbanos. El 37,6 por
ciento de la población económicamente activa mayor de 13 años en
asentamientos urbanos no encuentra trabajo, mientras que en dicha
268
Corresponde a la desocupación abierta tal como la define el INDEC. Son aquellas
personas que buscan activamente empleo. Se excluye a aquellos que mientras lo buscan
realizan trabajos transitorios, muy precarios, y/o involuntariamente por debajo de una
jornada normal de trabajo. Ver INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y CENSOS
(INDEC): Anuario Estadístico de la República Argentina, Buenos Aires, 1999.
214
situación se encuentra el 21,2 por ciento del total de los hogares del
Conurbano 269. Las tasas de desocupación ascienden a valores particular-
mente elevados en la población joven y entre las cónyuges (45,5 y 45,8
respectivamente). En los cónyuges la brecha con el total de la población
del Conurbano alcanza 30,5 de diferencia porcentual. Un valor similar
registra la brecha entre las tasas de desocupación de las mujeres en
asentamientos y la del conjunto del GBA.
Considerando la estructura de hogares, en asentamientos urbanos y
en el conjunto de los hogares del Conurbano el promedio de personas
ocupadas es similar (1,29 y 1,21 respectivamente). El promedio de des-
ocupados, en cambio, es mayor entre los hogares más carenciados; hay
en promedio 0,75 desocupados por hogar, o sea que cada cuatro hoga-
res tres poseen una persona que no logra insertarse en el mercado de
trabajo. En cambio en el total de los hogares del GBA aproximadamente
uno de cada cuatro hogares poseen un miembro desocupado. Al igual
que con el promedio de ocupados, no se observan diferencias en el
promedio de perceptores de ingreso monetario entre los hogares en
asentamientos y el conjunto de los hogares del Conurbano Bonaerense.
Co nsiderando el mayo r pro medio de perso nas que lo s ho gares en
asentamientos poseen, se deduce que los hogares carenciados, pese a
tener igual cantidad de perceptores de ingresos que el conjunto de los
hogares del GBA, deben mantener en promedio a mayor cantidad de
personas. Efectivamente la relación entre el total de miembros del hogar
y percepto res de ingreso s es de 3,90 perso nas en lo s ho gares en
asentamientos y 2,6 en el conjunto de los hogares del Conurbano. En
otras palabras hay 1,3 personas más por perceptor de ingresos en los
ho gares en asentamiento s respecto al co njunto de lo s ho gares del
Conurbano (Cuadro 2).
269
De todas las variables consideradas en el análisis que se efectúa en este trabajo, la
desocupación es la que mayores cambios registró en los últimos tres años. La tasa de
desocupación tendió a bajar en las últimas mediciones. En el Primer y Segundo semestre
del 2003 sus valores para el Conurbano Bonaerense eran 21,8% y 18,2% respectivamente;
y en el Primer semestre del 2004 descendió a 16,4. Ver INDEC: “Mercado de Trabajo.
Principales indicadores”; Buenos Aires, 2004. Como no contamos con datos específicos
para la población en asentamientos urbanos, no podemos analizar si hubieron cambios
relevantes en las brechas entre ambas poblaciones.
215
Luciano Andrenacci
Puede co ncluirse que la mayo r pro pensió n a participar en el mer-

cado de trabajo de la po blació n en asentamiento s urbano s no impli-
ca mayo res insercio nes en el mercado de trabajo . Dicha po blació n
encuentra o bstáculo s para lo grar efectivamente insertarse. Lo s ho ga-
res en asentamiento s urbano s, a su vez, ven frustrada su necesidad
de enviar más de un miembro a generar ingreso s po r medio del tra-
bajo .
´ Inserción laboral de los miembros del hogar
Las tasas de actividad y de empleo de la población objeto de estudio

indican que una proporción importante de la población mayor de 14
años, está inserta en el mercado de trabajo. ¿Cómo es su inserción labo-
ral? Un análisis de este aspecto permite comprender aspectos centrales
de la marginación en que está inmersa gran parte de la población resi-
dente en asentamientos urbanos.
El análisis de la categoría ocupacional indica que casi la mitad del
conjunto de los ocupados en asentamientos urbanos precarios se des-
empeña como cuenta propia. La cifra más que duplica al porcentaje de
cuentapropistas del total del Conurbano Bonaerense. De los que se in-
sertan como asalariados, sólo un tercio percibe alguno o todos los bene-
ficios sociales (Cuadro 4).
La inestabilidad laboral está sobrerrepresentada entre ocupados en
asentamientos urbanos. Menos de un tercio posee un trabajo de carácter
permanente. Los restantes ocupados se desempeñan en changas, traba-
jos temporarios, o en trabajos de duración desconocida. En cambio, el
83,6 por ciento de los ocupados del total del Conurbano posee una
ocupación permanente (Cuadro 4). La inestabilidad laboral incide en
la alta vulnerabilidad de la población objeto de estudio. Se trata de una
población con altos porcentajes de desocupados –como ya analizamos-
, y los que logran insertarse en el mercado de trabajo, lo hacen en forma
muy endeble. Es de destacar que gran parte de los que poseen una
inserción precaria e inestable, están activamente buscando empleo. La
ocupación que desempeñan adquiere así el carácter de un rebusque
que permite generar ingresos para sobrevivir. Estos ocupados en general
se definen como desocupados.
La precaria inserción laboral va acompañada con la percepción de
muy bajos ingresos. En promedio los ocupados en asentamientos urba-
216
nos reciben una retribución salarial270 de $256,51 mensuales. Para el

conjunto de los ocupados del GBA la media de ingresos ocupacionales
es de $563.
Resumiendo, la inserción laboral de los ocupados en asentamientos
urbanos permite concluir que se caracteriza por mayores niveles de pre-
cariedad e inestabilidad que la del total del grupo de ocupados del
área. La mayor presencia de cuentapropistas, de empleados en changas,
de carentes de protección laboral alguna, la menor estabilidad laboral, y
los menores ingresos percibidos, lo indican claramente. La precaria in-
serción laboral creemos que es la base del alto grado de vulnerabilidad
de los hogares en asentamientos precarios.
´ Nivel de instrucción y asistencia escolar
La situación de desventaja en la que se encuentran los miembros de

hogares en asentamientos se observa también considerando el máximo
nivel educativo alcanzado por la población mayor de 13 años: casi tres
cuartos no accedieron al nivel secundario. En dicha situación se en-
cuentra sólo poco menos de la mitad de la población total del Conurbano
(Cuadro 5). El hecho de ser la población pobre más joven, hace estas
diferencias aún más significativas debido a la expansión del sistema
educativo. Entre los adolescentes pobres, cuatro de cada diez abandonó
la escuela; prácticamente ningún joven está en el sistema educativo for-
mal. En el conjunto del Conurbano Bonaerense sólo dos de cada diez
adolescentes dejaron la escuela, y casi un tercio de los jóvenes está reci-
biendo educación.
Se puede concluir que la población en asentamientos urbanos se
encuentra atrapada en un círculo que, en el contexto actual del merca-
do de trabajo, aumenta su marginación. Tienen una alta propensión a
insertarse en el mercado de trabajo, que se ve altamente frustrada por
las barreras que el mercado de trabajo impone. Los niveles educativos
que poseen no los ayudan a superar los obstáculos.
270
Se consideran sólo a los ocupados con ingresos monetarios.
217
Luciano Andrenacci
Co ndicio nes y mo do s de vida de las unidades do mésticas de

áreas urbanas marginales
La alta vulnerabilidad social y la frágil o precaria inserción laboral

de hogares en asentamientos precarios recien descripta hace que ad-
quieran relevancia las preguntas acerca de cómo concretamente estos
hogares obtienen los recursos que les permiten reproducirse, y cuáles
son los mecanismos que facilitan o dificultan la reproducción cotidiana
de hogares marginados. Dentro de dichas preguntas se enmarca el aná-
lisis que presentamos a continuación.
En base a los datos que recogimos utilizando la EPU efectuamos un
análisis tendiente a diagnosticar y describir algunas de las dimensiones
vinculadas a la reproducción cotidiana de los hogares271. Analizamos
primero los circuitos a través de los cuales los hogares satisfacen sus
necesidades de alimentación, educativas y de esparcimiento. Analiza-
mos también el peso de los programas de asistencia social en la obten-
ción de recursos de estos hogares. Se analiza luego la relevancia y el
significado que adquieren las redes informales que les sirven de sostén.
Nos centramos por lo tanto en aspectos no vinculados con el “mundo
mercantil”, pero de vital importancia para comprender la reproduc-
ción de los hogares marginados. Interesa destacar que creemos que el
trabajo es el recurso más importante de los pobres urbanos. Su ausen-
cia y fuerte deterioro, conjuntamente con las políticas neoliberales de
la última década, han influido fuertemente en el uso que las unidades
domésticas hacen de sus recursos no vinculados directamente al mun-
do laboral.
Circuitos de satisfacción de necesidades básicas. Vivir atrapados

en barrios marginales
Los circuitos de satisfacción de necesidades incluyen una diversidad

de unidades, agentes, pro ceso s, prácticas, flujo s e intercambio s que
configuran sistemas más o menos lábiles. En esta línea, estos circuitos
pueden ser tratados como “modelos socio-organizativos”272. A través de
271
El análisis se basa en los datos aportados por el trabajo de campo efectuado en el 2001.
272
BORSOTTI, Carlos: “La organización social de la reproducción de los agentes sociales, las
unidades familiares y sus estrategias”; en Demografía y Economía; El Colegio de México, 1981.
218
estos circuitos se canaliza la demanda total de los distintos sectores so-

ciales por cada clase de bien o servicio (alimentación, salud, vestuario,
vivienda, etc...). Centramos el análisis en los siguientes aspectos: el ac-
ceso a la alimentación, y a la educación. Se hará luego una breve des-
cripción del uso del tiempo libre.
´ Acceso a la alimentación
La forma en que los hogares encuestados acceden a los bienes con

los que se alimentan es variada. Del análisis de la EPU, se evidencian las
siguientes vías de acceso de los hogares a su comida diaria: comprándo-
la en comercios, a través de la ayuda social que reciben, a través del club
del trueque, produciéndola en su casa, a cambio de algún servicio, o
pidiendo sobras en los comercios cercanos. Las dos primeras son las
más extendidas.
En todos los hogares el principal y, en varios casos, el único gasto es
en la comida. El gasto para tal efecto se realiza en comercios. Todos los
hogares recurren con diversa frecuencia a comercios ubicados en los
asentamientos o en sus inmediaciones. La gran cantidad de comercios
q ue vend en p ro d uc to s alim entic io s ub ic ad o s en lo s p ro p io s
asentamientos, facilita mucho la tarea273. Aproximadamente un cuarto
de los hogares entrevistados realiza sus compras exclusivamente en los
asentamientos o en áreas lindantes.
Al preguntar sobre la conveniencia de comprar en los mismos, llamó
la atención que contrariamente a lo esperado, se comentaba que suelen
vender más caro. Las ventajas radican en que son de fácil acceso, y en
que o frecen facilidades muy co nvenientes para lo s po blado res de
asentamientos. Suelen vender ‘por fiado’; también son comunes las ventas
fragmentadas (un huevo, 1/4 kg. de harina, 100 gr. de azúcar, etc.). Se
trata de facilidades impensadas en comercios fuera del área marginal.
Considerando la precariedad e inestabilidad de los ingresos, es com-
273
Llamó la atención la ‘aparente’ desproporcionada cantidad de comercios que hay en los
asentamientos. Se trata en general de pequeños locales (en varios casos ‘kioskitos’) en los
que se pueden adquirir bienes de diversos ramos: productos de almacén, comidas hechas,
artículos de limpieza, bazar, etc. Incluso en cada ‘pasillo’ de la villa existe al menos uno de
estos comercios.
219
Luciano Andrenacci
prensible que efectuar las compras en comercios de los asentamientos

resulte conveniente.
Algunos hogares además de comprar sus alimentos en los comercios
de los asentamientos, recurren periódicamente a supermercados chicos
relativamente cercanos a sus hogares. Los entrevistados manifiestan que
allí encuentran mejores precios, pero la distancia y la falta de un míni-
mo de efectivo que justifique llegar a los mismos, dificulta hacer com-
pras muy frecuentes allí. Ambas dificultades dejan, de hecho , a un
grupo importante de hogares fuera del acceso a esta alternativa.
Aproximadamente un quinto de los hogares encuestados, además
de utilizar comercios de los asentamientos y supermercados medianos,
accede con cierta periodicidad a hipermercados. Las ventajas son im-
portantes: mejores precios y ofertas. Las dificultades son también de
peso: la lejanía, y la falta de efectivo, tickets o tarjetas de crédito. Ade-
más los hipermercados no ofrecen el servicio a domicilio, ya que se
niegan a entrar en los asentamientos. Un entrevistado comentaba: “tra-
tamos de ir a Carrefour cada mes o dos (tiene buenas ofertas...), claro
que tenés que ir con por lo menos $20; cuando los juntamos vamos,
sino compramos por acá... Vamos caminando –lo que lleva unos 40
minutos- y tenemos que volver en remís-”. Entre los hogares entrevista-
dos, sólo un 10% posee algún vehículo. Son mayormente estos hogares
los que recurren a los hipermercados.
Es de destacar que la compra de comida se resuelve en el ámbito de
cada hogar. Cada uno instrumenta su propia estrategia para comprarla
de acuerdo a sus posibilidades. Ningún hogar manifestó estar involucrado
en acciones de tipo comunitarias para el abastecimiento de alimentos.
La ayuda social recibida, sobre la que luego ampliaremos, es una vía
de acceso a alimentos de creciente importancia para estos sectores. La
ayuda social que recibe la mayoría de los hogares beneficiarios de algún
programa de ayuda (que son el 85% de hogares encuestados) consiste
en la recepción periódica de algún tipo de alimento.
Las escuelas y guardarías públicas son otra vía de acceso a la comida.
Allí reciben al menos una ingesta diaria 8 de cada 10 niños entre 5 y 14
años que asisten a la escuela. Se trata de un beneficio de relevancia y un
paliativo para las familias que de esta forma al menos aseguran una
buena comida al día para sus hijos. Esta vía de acceso a la comida,
beneficia también al personal que ayuda en los comedores. Entre los
entrevistados cuatro hogares tienen a algún miembro trabajando en for-
220
ma paga o voluntaria en un comedor escolar. Estos entrevistados co-

mentaban que regularmente se llevan raciones de comida a sus hogares.
Una entrevistada, madre cuidadora en una guardería, comentaba: “has-
ta hace tres meses me pagaban 160$ mensuales; ahora ya no me pagan
por trabajar en la guardería... Yo vengo igual, porque al menos traigo
algo de comer a mi casa... la comida que sobra nos la repartimos entre
las madres cuidadoras y así tengo comida para la noche”.
El club del trueque aparece como otra alternativa para acceder a
bienes alimentarios. En cuatro hogares encuestados, algún miembro
dedica gran parte de su semana a dicha actividad. Esta alternativa apa-
rece vinculada también a la de la producción de bienes en el hogar.
Uno de cada diez hogares produce algo en su casa para su consumo. De
estos hogares algunos truecan el excedente en el club del trueque.
El cultivo de huertas y el cuidado de animales de corral, aparece
también como otra vía de acceso a alimentos. Uno de cada diez hogares
posee una huerta y/o un corral en su predio. Algunos entrevistados
comentaban que pensaron en la posibilidad de tenerlo, pero dificulta-
des vinculadas con las inundaciones, falta de espacio, etc., se lo hacían
inviable.
En algunos hogares el acceso a la comida es fruto de un trueque
informal por un servicio brindado. Entre estos servicios los más comu-
nes son el servicio doméstico, y el cuidado de niños. En general estos
‘arreglos’ se dan entre familiares. El caso más extremo de esta modalidad
lo constituye una entrevistada de 58 años que vive sola. Su ranchito tiene
dos habitaciones. Desde hace varios años ‘alquila’ una de las habitacio-
nes. El precio del alquiler es una ración diaria de comida. Esta entrevis-
tada manifiesta que a pesar que hace varios años que no percibe ingreso
monetario alguno, tiene garantizada de esta forma su subsistencia.
Finalmente, otro recurso para obtener alimentos, es recurrir en for-
ma periódica a comercios de la zona en busca de sobras. Varios hogares
combinan este recurso con alguna de las otras vías de acceder a los
alimentos.
´ Acceso a la educación
Respecto al acceso a la educación, los niños entre 5 y 14 años –o sea

en edad de asistir al preescolar o a alguno de los 3 ciclos del EGB- van
en un 91,2% a escuelas públicas ubicadas en los asentamientos o en sus
221
Luciano Andrenacci
inmediaciones. El 8,8% que concurre a establecimiento privado lo hace

en su mayoría a establecimientos muy cercanos a los asentamientos274.
Concurren durante cuatro horas diarias, en las que además de estudiar,
como ya se comentó, se les da el almuerzo y el desayuno o la merienda
según sea el turno.
Esta población accede por lo tanto a establecimientos educativos
ubicados en los peores segmentos del circuito. Reciben una educación
de baja calidad, que difícilmente podrán compensar en los niveles edu-
cativos siguientes. Los entrevistados son conscientes de ello; uno co-
mentaba: “La 79 es muy mala, no le enseñan nada a los chicos, pero
apenas abrió –hace tres años–, se llenó... Yo también los mandó ahí, me
queda a cinco cuadras de casa y ya pueden ir solitos...”.
La segmentación educativa, como afirma Kliksberg, es una de las
llagas más severas que afecta a las sociedades latinoamericanas. En la
Argentina do nde la educació n pública tuvo un impo rtante papel
integrador, la creciente consolidación de circuitos educativos, introdu-
ce importantes grietas sociales. La formación de capital humano es ac-
tualmente un activo decisivo en los mercados de trabajo. Por lo tanto las
desigualdades en la posibilidad tanto de acceder a mínimos niveles de
educación, como de recibir una educación de calidad tiene consecuen-
cias severas. Existen ya numerosos trabajos focalizados en sectores mar-
ginados argentinos que analizan dichas consecuencias mostrando la re-
lació n que existe entre una educació n escasa o de mala calidad e
inserciones precarias en el mercado laboral275.
274
En una de las villas escogidas hay un establecimiento privado con una fuerte subvención
estatal al que concurren niños de la villa, que en su mayor parte lo hacen con becas que
otorga el establecimiento.
275
GALLART, M. A.; JACINTO, C. y SUÁREZ, A. L.: “Adolescencia, pobreza y formación
para el trabajo” en KONTERLINK, I. y JACINTO, C.: Adolescencia, Pobreza, Educación y
Trabajo. El desafío es hoy : Buenos Aires, Editorial Losada, UNICEF y Red latinoamericana de
Educación y Trabajo, 1996; JACINTO, Claudia: “Formación profesional y empleabilidad
de jóvenes de bajos niveles educativos. Una articulación posible?”; en GALLART, M. A
(compiladora): La Formación para el trabajo en el final del siglo: entre la reconversión productiva
y la exclusión social; Buenos Aires, CIID-CENEP/OREALC-UNESCO, 1995; y MORENO, M.,
SUÁREZ, A.L. y BINSTOCK: “La realidad de los jóvenes urbanos pobres. Elementos para
una política de capacitación”; Ponencia presentada en el Tercer Seminario de la Red
Latinoamericana de Educación y Trabajo CIID-CENEP La educación y el trabajo frente a los
desafíos del siglo XXI, Buenos Aires, 1994.
222
La cercanía es un aspecto de relevancia en la decisió n de la escue-

la de lo s chico s. En lo s po co s ho gares que o ptaro n po r enviar a sus
hijo s a escuelas de mejo r nivel aparece el tema de la distancia co mo
un fuerte o bstáculo . Una entrevistada co mentaba: “Mientras po da-
mo s vamo s a seguir mandando a lo s chico s a la Mitre –escuela públi-
ca de San Miguel– es mucho mejo r que lo que hay acá. Pero para
llegar hay que atravesar la zo na de quintas. En verano lo s llevo cami-
nando , pero en invierno se me co ngelan lo s chico s. Co lectivo s no
hay... Hice una arreglo co n un remisero y po r 40$, me lo s lleva y trae
to do s lo s días”.
La única actividad extraescolar brindada por las escuelas es el come-
d o r d o nd e d an d e c o m er a lo s c hic o s. N o existen gab inetes
psicopedagógicos; a lo sumo hay una asistente social, cuya principal
tarea es visitar las familias de los niños que faltan mucho a la escuela.
Podría afirmarse, en síntesis que son escuelas muy poco contenedoras
de los niños.
Respecto al acceso al nivel medio (actual polimodal), en el apartado
anterior, al analizar el nivel educativo alcanzado por la población de
más de 14 años, se constató que es un nivel al que asistieron o asisten
pocos entrevistados. Sólo la mitad de los jóvenes entre 15 y 17 años
están actualmente asistiendo a la escuela –de los cuales algunos son
repitentes que aún están en el EGB–. Los que abandonaron, un grupo
más numeroso lo hizo al terminar 7mo.año del EGB (42.2%). Los datos
requieren un mayor análisis, pero en forma preliminar puede afirmarse
que la clásica escolaridad primaria (hasta 7mo.año –y tal vez la tenden-
cia sea hasta la finalización del segundo ciclo del EGB–) marca un pun-
to de inflexión entre los habitantes de áreas urbanas marginales. En
efecto, entre los que han logrado completar los dos primeros ciclos del
EGB, pocos comienzan el 3er.ciclo, y de estos muy pocos acceden al
po limo dal.
Puede afirmarse que el cursado de los primeros años del EGB está
acompañado del apoyo familiar necesario que lo posibilita. Pero luego,
pese a no haber finalizado el EGB, la presión familiar se dirige a que los
jóvenes sean generadores de ingresos para el hogar. Se les acabó “la
moratoria”, la etapa de preparación, ya que deben ahora contribuir efec-
tivamente con el hogar, aportando ingresos para el sostén de éste.
La situación mencionada es decisiva en el hecho que estos jóvenes
tiendan a visualizar el nivel polimodal de enseñanza como “algo que no
223
Luciano Andrenacci
es para ellos”, que no les corresponde. De hecho es impensable dedicar

cinco horas diarias promedio a su propia formación. Perciben tanto
ellos como sus padres que es conveniente y necesario finalizar el nivel
medio, que competirían mejor en el mercado de trabajo si lo tuvieran,
pero saben que su acceso es dificultoso cuando no imposible; por lo
que la escuela secundaria se reduce sólo a una aspiración de deseo;
saben que es algo que resulta inalcanzable.
Las dificultades que los jóvenes y sus padres perciben en la prosecu-
ción de estudios son atribuidas a factores externos al sistema educativo,
con varias referencias a limitaciones en las capacidades intelectuales, a
la sobreedad o a limitaciones de índole económica. Es interesante des-
tacar el primer factor mencionado; de hecho, varios entrevistados tien-
den a autoculparse o a culpar a sus hijos del abandono escolar; son
frecuentes frases como estas: “no puedo hacer la secundaria, no me da”;
“es un chico que no está hecho para estudiar...”. Este hecho llama la
atención, ya que indagando sus trayectorias personales, se constatan
fuertes presiones familiares por la generación de ingresos; sin embargo,
pareciera que el proceso de la decisión se asume como individual, car-
gando así con el peso de la decisión.
Cabe destacar que muy probablemente influye en la no prosecución
de estudios secundarios, el hecho que la oferta de estudios medios es
más escasa que la oferta para EGB; los establecimientos están más dis-
tantes (contrariamente a los de nivel primario) de las zonas marginales
en las que estos jóvenes residen. El ámbito geográfico en el cual esta
población se mueven suele ser muy acotado; se privilegia de hecho aque-
llo a lo que se puede acceder rápidamente y que se encuentre cercano a
la vivienda.
´ Esparcimiento y uso del “tiempo no dedicado a actividades labora-

les o educativas”
Uno de los aspectos relevados directa o indirectamente por el cues-

tionario de la EPU fue el relacionado con el uso del ‘tiempo libre’. Se
entiende por ‘tiempo libre’ aquel no insumido ya sea por tareas labora-
les o, en el caso de niños y adolescentes, el de la asistencia a estableci-
mientos escolares.
En el caso de las mujeres, especialmente a partir de los 12 años, las
tareas domésticas insumen gran parte del tiempo de cada día. Son ta-
224
reas muy poco compartidas por los varones, es más, aparecen como las
tareas ‘que deben realizar las mujeres’. En líneas generales, pareciera
que la mentalidad dominante en la población entrevistada es que el
ámbito específico de la mujer es el doméstico. Dicha mentalidad influ-
ye en el hecho que se privilegien las ocupaciones con base en el hogar
para la ‘ama de casa’ u ocupaciones flexibles como el servicio domésti-
co, que permiten articular el rol productivo con el reproductivo.
En el caso de los niños, llamó la atención que en varios hogares
comentaban que las niñas permanecen todo el día en la casa, mientras
que los varones juegan algunas horas diarias ‘en la calle’ con otros ne-
nes. El comentario general es que ‘el barrio –o la calle– es peligroso...’,
como afirmando que no es un ámbito para las mujeres.
Respecto a los adolescentes y jóvenes que no asisten a la escuela,
algunos trabajan. Aquellos que no están insertos en el mercado laboral
o que efectúan ocasionalmente changas, pasan largas horas ‘en la calle’,
especialmente los varones. Las mujeres, en cambio, tienen fuertes de-
mandas domésticas que absorben gran parte del tiempo.
Aproximadamente un tercio de la población encuestada mayor de 10
años, participa en algún tipo de asociación. La agrupación o grupo en el
que participan en el 71,3% de los casos queda dentro del barrio. Son en
la mayoría de los casos asociaciones relacionadas con el fútbol (al que
participan los varones), o son iglesias –especialmente evangélicas–.
En casi todos los hogares afirmaron que pasan el fin de semana en el
asentamiento. Sea en las actividades propuestas por las asociaciones
arriba mencionadas, dentro de sus casas, o visitando a algún pariente o
amigo del barrio. Los escasos ingresos que poseen dificulta mucho la
realización de cualquier actividad fuera del barrio. Una entrevistada
comentaba: “Cada vez que voy a visitar a mi hermana -que vive en otro
partido del Gran Buenos Aires- tengo que tomar dos colectivos... es
mucha plata, no se puede, ya casi ni voy... Ella a veces viene. Es muy
caro viajar, cuando tenemos unos pesos, los usa Juan –su marido– para
salir a buscar trabajo...”.
Además del condicionamiento económico, aparece con mucha fuer-
za el problema de la seguridad. Llamó la atención la cantidad de entre-
vistados que manifestaron que no pueden dejar la casa vacía ya que
temen que entren a robar. Varios declararon que en el último año fue-
ron víctimas de algún asalto, perpetuado en general por vecinos del
barrio. Afirman que han surgido varias bandas delictivas dentro del
225
Luciano Andrenacci
asentamiento, en muchos casos vinculadas a la droga. En general los

entrevistados afirmaban no tener interacción con los habitantes del asen-
tamiento, salvo con los parientes del lugar.
A modo de conclusión interesa destacar que los circuitos de satisfac-
ción de necesidades a través de los cuales los hogares en sectores margi-
nados acceden a los diversos bienes, ubica a los hogares pobres en una
situación aún más desventajosa respecto al resto de la sociedad. La in-
mersión en dichos circuitos dificulta enormemente sus posibilidades
de salir de la pobreza en la que están atrapados. Logran diariamente
alimentarse, pero en forma más cara que quien posee ingresos fijos y
tiene acceso a comercios con mejores precios. Acceden a la educación,
pero a la de los peores segmentos del sistema educativo. Se trata, por lo
tanto de una educación de baja calidad que los hace poco competitivos
en el mercado de trabajo y dificulta la continuidad en los niveles supe-
riores del sistema educativo. El tiempo dedicado a la recreación o espar-
cimiento, lo pasan crecientemente dentro del barrio, o incluso dentro
de sus casas ya que están crecientemente desprotegidas de ser asaltadas
por los mismos vecinos.
En síntesis, se trata de una población que parte de una situación
inicial desventajosa de la que difícilmente puedan salir dado el defi-
ciente capital social y cultural que los circuitos en los que se mueven les
permiten acumular. Viven además inmersos en un presente constante
teñido de la necesidad de sobrevivir, que impide ampliar horizontes y
‘planificar’ o invertir en alternativas mejores que las conocidas.
bree z a y A
Po br y uda so cial a travé s de po líticas públicas de
Ay
asistencia2 7 6
El alcance y la cobertura de las políticas sociales de asistencia perió-

dica es muy amplia en la población entrevistada, lo cual es esperable
tratándose de barrios “bajos planes” debido al elevado porcentaje de
hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas y de alto riesgo. El 85,7%
276
A la luz del estallido social y los acontecimientos de la crisis institucional y económica
que signa el escenario desde fines del 2001, se ha visto alterada de manera desigual la
implementación de los distintos programas. Es necesario, por lo tanto, advertir que lo que
se analiza en esta parte, refiere, en gran medida, a un pasado reciente y a un escenario en
franca y acelerada mutación.
226
de los hogares recibe algún tipo de asistencia en forma periódica 277. La

ayuda social consiste en la recepción de programas de asistencia mate-
rial directa diseñados a nivel provincial (Plan Vida, Comadres y Plan
Asoma) 278, o a nivel municipal o local (bolsas de mercadería, verdura,
etc. que se distribuyen en forma semanal o mensual). La ayuda consiste
también en programas de empleo temporario (Plan Trabajar, y Barrios
Bonaerenses) 279.
Los hogares que no perciben ningún tipo de asistencia social (14,3%)
no difieren de aquellos que sí la reciben en cuanto a indicadores de NBI
o de ingreso. El promedio de ingresos mensuales de los hogares que
reciben y que no perciben programas asistenciales es incluso ligeramen-
te superior entre los primeros -398$ y 391$ respectivamente-. La princi-
277
En los cuatro barrios escogidos estaban vigentes en el 2001 programas vinculados con
la provisión de servicios de infraestructura. En dos de los barrios se estaba desarrollando
asimismo un programa tendiente a lograr la regularización dominial. En este trabajo no se
analiza el impacto de ninguno de estos últimos dos tipo de programas. Analizaremos
solamente aquellos vinculados a la provisión de asistencia material directa, y a los progra-
mas de empleo temporarios. Tampoco nos detendremos en el impacto del PROMIN (pro-
grama inserto en la lógica de cambio global descentralizante del sistema de salud que
focaliza tanto la asistencia alimentaria como ciertas prestaciones del primer nivel de aten-
ción). Dicho programa tiene una fuerte presencia en uno de los asentamientos escogidos.
278
El Plan Vida es un programa provincial de acción directa focalizado en la pobreza
estructural que se implementa desde 1995. Aborda temas institucionales, comunitarios, de
asistencia alimentaria y salud. Uno de sus principales objetivos es la disminución de la
morbilidad infantil y la promoción del cuidado materno infantil. Este plan define a sus
beneficiarios en función de la localización de hogares en radios censales con más de un 40
% de NBI, la presencia de niños entre 0 y 5 años y/o de mujeres embarazadas y /o nodrizas.
Se implementa a través de la articulación entre en nivel, provincial, municipal y las
“manzaneras” (ANDRENACCI, Luciano; NEUFELD, María Rosa y RAGGIO, Liliana: “Ele-
mentos para un análisis de los programas sociales desde la perspectiva de los receptores.
Los programas VIDA, PROMIN, Trabajar y Barrios Bonaerenses en los Municipios de José
C. Paz, Malvinas Argentinas, Moreno y San Miguel”; Universidad Nacional de Gral. Sar-
miento, 2000. El Plan Comadres consiste en la detección y acompañamiento de las emba-
razadas con el objeto de atender a los controles previos al parto. A las embarazadas se les
entrega asimismo un moisés, ropa y pañales para recibir al recién nacido. El Plan Asoma
consiste en una asistencia alimentaria mensual a personas mayores de 60 años que no
perciben jubilación, pensión o poseen algún otro tipo de cobertura asistencial.
279
El Programa Trabajar es administrado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Su
objetivo central es mejorar el impacto de ayuda económica en los hogares más pobres y
fortalecer la pertinencia y la calidad de las obras de infraestructura social que se generan a
través del programa. En la mayor parte de sus aspectos operativos, el Programa Barrios
Bonaerenses es una adaptación provincial del Programa Trabajar.
227
Luciano Andrenacci
pal diferencia entre hogares con beneficiarios y sin beneficiarios la cons-

tituye la presencia o no de miembros del hogar con características re-
queridas por alguno de los programas.
De los hogares beneficiados con programas sociales, tres cuartas par-
tes tienen al menos un miembro con el Plan Vida (Cuadro 6). Dichos
hogares constituyen la totalidad de los hogares que tienen miembros
hasta 6 años de edad. En otras palabras, todos los hogares encuestados
con al menos un niño hasta 6 años, recibe el Plan Vida. La total cober-
tura del Plan Vida en los hogares entrevistados es un indicador del
grado de universalidad del beneficio enfatizado desde la administra-
ción provincial. Asimismo, como luego se analizará, las condiciones de
acceso a este programa son relativamente fáciles. Son gestiones a nivel
barrial en general con la manzanera correspondiente. El Plan Comadres
lo reciben cuatro hogares, uno en cada uno de los asentamientos esco-
gidos. El Plan no cubre a la totalidad de la población objetivo.
El Plan Asoma, lo recibe el 11,9% de los hogares encuestados benefi-
ciados con algún programa de ayuda social (Cuadro 6). Si bien la cober-
tura es alta, no abarca a toda la población objetivo como en caso del
Plan Vida: de los 12 hogares entrevistados con algún miembro mayor de
60 años, tres no están recibiendo el beneficio. Algunos de los entrevis-
tados manifiestan algunas dificultades en el acceso al mismo. Las difi-
cultades varían según el barrio.
El 46.5% de los hogares con algún beneficio, percibe alguna ayuda
social periódica a través de programas locales. La ayuda llega a través de
Cáritas, como en el caso del asentamiento Barrufaldi, o directamente de
la municipalidad, como en los otros tres barrios. Uno de los programas
de mayor incidencia local, es uno orquestado en uno de los asentamientos
escogidos. La ayuda consiste en la recepción de una bolsa semanal de
15kg. de verdura. A cambio del beneficio, los beneficiarios pagan 2$
por bolsa. La mitad de los hogares entrevistados en dicho asentamientos
participan del programa. Si bien es el único programa que exige un
pequeño pago monetario a cambio, su amplia cobertura se debe en par-
te a la eficacia con que funciona.
Además de la ayuda material periódica recibida a lo largo de todo el
año por la mayoría de los hogares encuestados, un tercio de los hogares,
recibió algún tipo de ayuda material puntual. En la mayoría de los casos
se trata de zapatillas y/o guardapolvos distribuidos en las escuelas pú-
blicas para los estudiantes, remedios, y frazadas y/o colchones luego de
228
una inundació n. Do s ho gares mencio naro n el beneficio del plan de

documentación gratuito para sus hijos. Son ayudas puntuales positiva-
mente valuadas por los beneficiarios. Sin embargo algunos entrevista-
dos mencionaron que priman criterios arbitrarios en la distribución de
algunos de estas ayudas (especialmente en la entrega de zapatillas y
guardapolvos por parte de las escuelas).
Una quinta parte de los 84 hogares que perciben algún tipo de ayu-
da social periódica, tienen a algún miembro beneficiario de un progra-
ma de empleo temporario (Cuadro 6). La mayoría tiene el Plan Trabajar (13
hogares), y 6 perciben el beneficio del Plan Barrios Bonaerenses. De los
19 hogares beneficiarios, 11 tienen al jefe del hogar percibiendo el be-
neficio, y los nueve restantes al cónyuge. Cabe destacar asimismo que 5
hogares tuvieron miembros con el beneficio, y que debido a diversas
circunstancias ya no cuentan con el mismo.
´ Acceso a los programas. Estrategias para la obtención del beneficio
La obtención de los beneficios en todos los casos se enmarca dentro

del tramado de relaciones y gestiones a nivel barrial. O sea, es básica-
mente a través de vínculos locales que los hogares se enteran de la exis-
tencia del plan y acceden al mismo. A partir del giro de la política social
hacia una instancia focalizada, la asistencia del estado se hace presente
a nivel local, a través de mediadores locales, quienes adquieren particu-
lar relevancia en la obtención y distribución de los recursos de la polí-
tica social.
Cuando el plan tiene un alcance universal para la población objeti-
vo (como en el caso del Plan Vida), las gestiones locales adquieren un
carácter más transparente. Al contrario, cuando el recurso es escaso y
pueden acceder al mismo sólo algunos hogares, el acceso adquiere pau-
tas de clientelismo y acomodo. Este es el caso en gran parte de los Planes
de empleo temporario, y de algunos planes locales. Cualquiera sea la
fo rma en que se enteren del benefic io , el ac c eso al mismo , está
intermediado en la gran mayoría de los casos por gestiones que deben
efectuar con personas del lugar a los que el “estado” abiertamente o no
delegó la función de gestionar la inscripción. Estas personas son en su
mayoría manzaneras o punteros políticos.
El Plan Vida es el programa que presenta, en términos relativos, las
condiciones de acceso al beneficio más fáciles y transparentes. Son ges-
229
Luciano Andrenacci
tiones a nivel barrial en general con la manzanera correspondiente. Los

entrevistados no manifestaron mayores inconvenientes en el acceso al
beneficio. Varios hogares accedieron al plan contactándose directamen-
te con la manzanera correspondiente. Otros lo hicieron luego que el
barrio fuera censado por asistentes sociales o las propias manzaneras. La
recepción del paquete alimentario se constituye en un “derecho” para
aquellos que se enmarcan dentro de los criterios previamente estipula-
dos por el Estado. Las trabajadoras vecinales deben entregar el paquete
alimentario a todos los niños de 0 a 5 años y mujeres embarazadas por
igual.. En un barrio “bajo planes” las vecinas saben que la trabajadora
vecinal tiene la obligación de entregar la ración diariamente. En este
marco la manzanera encuentra mayores dificultades para asignar recur-
sos desde criterios ligados a la amistad, la lealtad o la proximidad. Es de
destacar, sin embargo, que tener una buena relación con la manzanera
es un aspecto relevante que las madres de los beneficiarios tratan de
construir ya que la administración del plan deja un pequeño margen
para la arbitrariedad. Tener una buena relación con la manzanera, por
ejemplo, posibilita en algunos casos la obtención de raciones extras,
flexibilidad en los horarios para buscar la mercadería, etc. Uno de los
hogares que en la actualidad no es beneficiario de ningún programa de
asistencia, recibe ocasionalmente raciones del Plan para uno de los miem-
bros que tuvo el beneficio hasta hace un año en que por la edad no le
correspondía tenerlo más. La madre del ex-beneficiario comentaba: “Ella
–la manzanera- sabe que no tengo para darle de comer a Darío, y cuan-
do le sobra, me pasa alguna ración... Yo a veces (a cambio) le miro a los
chicos...” Otra ex-beneficiaria, por el contrario comentaba:”Mi hijo menor
cumplió 6 años en un mal momento. Pero igual me sacaron el Plan.
Víctor -su marido- estaba operado... no tenía plata... no sabía qué dar-
les de comer a mis hijos... fue terrible... La manzanera se portó mal
porque igual me sacó el plan... Yo fui a hablar con el encargado del
Plan. El dio orden de que siguiera, pero la manzanera no me dio más
leche... Por suerte fui a otra manzanera del barrio, y ella me sigue dan-
do leche cada tanto.. No todos los días... cada tanto... Todo lo hacemos
a escondidas de la manzanera que me toca a mi... Mi manzanera era
prepo tente...
En el acceso al Plan Asoma, cuya cobertura debería ser universal para
la población de la tercera edad con NBI, varios entrevistados manifesta-
ron encontrar dificultades. El plan no contempla la figura de un refe-
230
rente barrial que gestione el plan. Cada barrio orquesta su forma de

lograr que las personas que califican obtengan el beneficio. En dos de
los barrios, los interesados deben acercarse por sus medios a la munici-
palidad, y ahí, como expresó uno de los beneficiados “nunca sabés si te
van a recibir... yo fui varias veces... y esperé un montón hasta que al
final me lo dieron”. Una vez que tienen el beneficio, el acceso mensual
a la caja varía también por barrio según el grado y tipo de organización
lo cal.
El acceso a los planes de ayuda social de ejecución local, está teñido
en muchos casos por la orquestación de estrategias que suponen “pres-
tarse al clientelismo” o aceptar pautas de “acomodo”. El caso extremo lo
constituye el acceso a una bolsa mensual de mercadería que se reparte
en un comedor de villa Hidalgo. Para obtener el beneficio es requisito
afiliarse al partido político del puntero político que gestiona el benefi-
cio en el municipio. Todos los beneficiarios de dicho plan comentaron
lo arbitrario del requisito, pero admiten haberse afiliado y “apoyar al
partido” para recibir la mercadería.
Varios de los hogares que no perciben asistencia alguna por alguno
de estos programas locales o municipales, señalan que conocen la exis-
tencia de los mismos, pero comentaron que no lo reciben porque no
saben lo que tienen que hacer para acceder al beneficio. O sea carecen
de lo s vínculo s o redes so ciales que les facilitarían el acceso a lo s
mismos.
En el acceso a los programas de empleo temporal adquieren particular
importancia los contactos y lazos personales. En la mayoría de los casos
el acceso está vinculado a relaciones personales “políticas”. La mitad de
los beneficiarios entrevistados manifestaron que obtuvieron el beneficio
gracias a la intervención de un puntero político, o de un conocido en la
municipalidad. La permanencia en el programa depende en parte de
‘concesiones’ políticas. Un beneficiario comentó: “Nos usan política-
mente, nos hacen ir a los actos políticos... No se puede decir que ‘no’
porque nos sacan el beneficio”. Otro de los entrevistados manifestó que
los primeros meses del beneficio, un concejal se quedaba con parte de
su dinero. Un ex-beneficiario comentó la misma situación, sólo que el
haber protestado por dicha irregularidad redundó en que perdiera el
beneficio.
231
Luciano Andrenacci
´ Valoración y percepción de la ayuda recibida
La incertidumbre es una nota distintiva que atraviesa la percepción

que los beneficiarios de todos los programas en cuestión tienen. Si bien
tienen el programa muchos temen que el mismo, cualquiera sea, puede
cortarse en cualquier momento. Saben asimismo que la cantidad y cali-
dad de la mercadería recibida –en el caso de los que reciben ayuda
material directa– no es constante; o que el subsidio recibido a cambio
del empleo temporario puede no renovarse como previsto, o repentina-
mente bajar.
La mayoría de las madres de los beneficiarios del Plan Vida (66,6% ),
valoró positivamente el programa, argumentado que les garantiza una
parte relevante de la alimentación diaria de sus hijos. Muchos argu-
mentan que es una ayuda, y que con ella alimentan no sólo a sus hijos
pequeños, sino que se alimenta todo el hogar. Varios respondentes ma-
nifestaron sin embargo problemas en la calidad y la cantidad de las
raciones. Algunos manifiestan que en los últimos meses ya no entrega-
ban más huevos y a veces faltaban los cereales. Comentarios como los
transcriptos a continuación son frecuentes: “La calidad no es buena y
ahora viene menos variedad. Menos huevos y mas fideos. Nos llenan
de fideo s...” O tra madre decía: “La leche viene pinchada y es po ca
cantidad”
La incertidumbre en lo que diariamente o semanalmente los benefi-
ciarios reciben redunda en que se visualice al programa como una estra-
tegia para alimentar a sus hijos “poco confiable”. Algunos entrevistados
incluso manifestaron temor a que el programa finalice abruptamente.
Al igual que con los beneficiarios del Plan Vida, la mayoría de los
beneficiarios del Plan Asoma, valora positivamente la ayuda. Algunos
manifiestan que en el último año hubieron irregularidades en las mer-
caderías recibidas y con la frecuencia con se recibía. Algunos manifesta-
ron que suspendieron el beneficio por un par de meses sin avisarles
previamente.
Los contratos de empleo de los beneficiarios de planes de empleo
temporario se renuevan cada tres o cuatro meses, lo que da una cuota
de alta inestabilidad al empleo. Sin embargo todos los beneficiarios sal-
vo dos, tienen el beneficio hace más de un año. Perciben sin embargo
que lo pueden perder en cualquier mo mento ya que en general las
renovaciones son arbitrarias. Perciben asimismo que el empleo temporario
232
no favorece la obtención futura de empleo, por lo que lo conciben como

una intervención asistencialista temporaria que no redunda en una pro-
moción social. Sin embargo los receptores de estos planes de empleo,
perciben que los planes de empleo temporario, pese a las deficiencias
que presentan, son programas acertados.
La población entrevistada en general, manifiestó un fuerte apoyo
por los programas de empleo temporario. Como expresó un entrevista-
do: “Si funcionaran bien, son la mejor salida...” otra entrevistada co-
mentaba: “(darnos de comer) es como burlarse de la gente. Tendríamos
que tener trabajo para comer lo que queremos...”
Un estudio reciente (mayo 2001) sobre beneficiarios de los Progra-
mas Vida, PROMIN, Trabajar y Barrios Bonaerenses, en los municipios
de Moreno, José C. Paz, Malvinas Argentinas y San Miguel, concluía
asimismo que los beneficiarios del plan Trabajar enfatizan la necesidad
de la dignificación del trabajo y señalan a los programas de empleo
como la mejor política 280. Estudios anteriores sobre beneficiarios de pro-
gramas sociales281 ya habían demostrado la prioridad que los beneficia-
rio s o to rgan a lo s pro gramas de empleo po r so bre lo s pro gramas
asistenciales.
Relaciones horiz ontales entre las unidades domésticas. Redes

males ter
informales
infor ritoriales
territoriales
Las redes de intercambio que establecen las unidades domésticas

entre sí adquieren particular importancia en la supervivencia y repro-
ducción de los sectores carenciados. El intercambio en las redes no está
signado por una lógica mercantil, y adquiere en general una fuerte di-
mensión territorial. Constituyen así uno de los sostenes principales con
que cuentan las unidades domésticas para orquestar sus supervivencia.
El intercambio que establecen las unidades domésticas puede ser
1.regular, en cuyo caso se tratan de transferencias periódicas282, o 2.
280
Veáse ANDRENACCI, NEUFELD y RAGGIO (op. cit.).
281
LUMI, S.; GOLBERT, L. y TENTI FANFANI, E.: La Mano Izquierda del Estado. La asistencia
social según los usuarios; Miño y Dávila editores/CIEPP, Buenos Aires, 1992.
282
Las transferencias regulares entre unidades domésticas son aquellas que se realizan con
cierta periodicidad. Los bienes y servicios que allí circulan, forman parte, por lo tanto, de
los recursos con los que cuentan regularmente las unidades domésticas. Forman parte, de
alguna manera, de su ‘presupuesto’ mensual.
233
Luciano Andrenacci
irregular, vale decir realizarse en forma circunstancial. La EPU relevó

ambos tipos de intercambios. Su análisis se describe a continuación.
Ayudas regulares recibidas o brindadas
Una de las dimensiones de las redes informales la constituyen las

transferencias regulares que mantienen las unidades domésticas con otras
unidades. Estas trasferencias periódicas pueden ser de tipo monetario,
alimentario, en el cuidado de niños, etc.
En el caso de los cuatro asentamientos escogidos la EPU refleja la
extensión de este tipo de relaciones: el 78,4 % de los hogares está vincu-
lado con otro en una relación de transferencia que se efectúa en forma
regular (Cuadro 7). La EPU realizada en 1997 arrojaba un valor de 45%
para dicho aspecto. El mayor peso de las relaciones de transferencia en
la población objeto del presente estudio, indica la gran relevancia que
las mismas adquieren en los sectores más carenciados. Podría hipotetizarse
que el peso de las relaciones de transferencia crece a medida que au-
menta la pobreza y la marginalidad, y a medida por lo tanto que las
relaciones mercantiles se debilitan.
Las relaciones de transferencia tanto positivas (reciben ayudas) como
negativas (brindan ayudas), se dan con mayor frecuencia en hogares en
los que algún miembro tiene hijos fuera del mismo. Aproximadamente
la mitad de los hogares encuestados tienen a algún hijo fuera del hogar.
De dichos hogares, la mitad manifiesta tener algún tipo de transferencia
periódica con sus hijos (Cuadro 8). Los hogares en los que algún miem-
bro tiene a sus padres conformado otro hogar constituyen el 69,4%; de
estos hogares poco más de la mitad están involucrados en trasferencias
positivas o negativas con dichos padres (Cuadro 9). Las relaciones de
transferencia son relevantes también entre los hogares y otros familiares
(no hijos ni padres) o no parientes, que viven fuera del hogar. Aproxi-
madamente un tercio de lo s ho gares encuestado s manifiesta estar
involucrado en redes informales de ayuda o dependencia en los que no
están involucrados hijos o padres viviendo fuera del hogar.
´ Recurrencia no regular a las redes informales
Las redes sociales informales en las que la población carenciada es-

tán inmersas, sustentan o tiñen de alguna forma decisiones relevantes
tomadas por miembros de las unidades domésticas. La elección del ba-
234
rrio para vivir, de la escuela para los hijos, el empleo, etc., se apoya en
gran parte en información o en apoyo brindado a través de las redes
informales. Cabe destacar que dichas elecciones están fuertemente con-
dicionadas por las condiciones de acceso a los bienes y servicios que
tienen los sectores carenciados. Lo que se quiere remarcar es que dentro
de dicho contexto de carencia, las redes sociales aparecen como una de
las ‘instituciones de la pobreza’283 que sustentan las acciones de los in-
dividuos y la forma en que los mismos satisfacen sus necesidades.
Algunas cifras de la EPU realizada en el 2001 ilustran el peso de las
redes sociales. Casi nueve de cada 10 hogares entrevistados tomaron
conocimiento de la posibilidad de vivir en el barrio a través de familia-
res o vecinos. Otras vías de información más ligadas al mercado de vi-
vienda (diarios, inmobiliarias, etc.), no tuvieron peso como fuente de
información. A su vez, casi tres cuartas partes afirmaron que antes de
instalarse en el barrio tenían ya familiares o conocidos viviendo en el
asentamiento. Se puede inferir por lo tanto que la mayor parte de los
hogares se instalaron en un barrio donde ya podían contar efectiva o
potencialmente con una red informal de ayuda. A la hora de construir
su casa, poco más de un cuarto de los hogares, contó con ayuda concre-
ta de amigos o familiares (Cuadros 10, 11 y 12).
Los lazos sociales también juegan un importante rol en el acceso a
empleos. En las últimas décadas diversas investigaciones han mostrado
cómo influyen los diversos tipos de vínculos personales284 y cómo operan
las redes sociales en la obtención y desempeño en las diversas ocupaciones.
Los datos arrojados por la EPU 2001, muestran que el 64,6% de los
entrevistados ocupados consiguió su empleo luego de haber consultado
a parientes o a amigos. Son muy pocos aquellos que obtuvieron su em-
pleo gracias a la búsqueda del mismo en el mercado abierto –presentán-
dose a los lugares demandantes de mano de obra, a través de los clasifi-
cados del diario, etc.– (Cuadro 13). Igual situación se verifica entre los
entrevistados desocupados. Ante la pregunta de cómo habían buscado
trabajo la última semana, tres cuartas partes afirmaron que lo hicieron
consultando a parientes o a amigos (Cuadro 14).
283
DOHAN, Daniel: The Price of Poverty: Money, Work, and Culture in the Mexican-American
Barrio; University of California Press, 2001.
284
Granovetter tuvo una fuerte influencia en la literatura sobre la influencia de los diversos
tipos de vínculos en la obtención de empleos. Ver GRANOVETTER, Mark: “The Strength of
Weak Ties”; en American Journal of Sociology nº 78, 1973: pp. 1360-1380.
235
Luciano Andrenacci
¿Qué significa concretamente que la búsqueda y obtención de em-

pleo se base en las redes sociales? En primer lugar, que los lazos sociales
son un recurso relevante, casi indispensable, para acceder a un merca-
do de trabajo excluyente y actualmente en achicamiento. Desde otra
perspectiva, puede argumentarse que esta forma de acceder al mercado
de trabajo es un aspecto crucial en la reproducción de la pobreza. Las
redes sociales de intercambio, son en general ‘horizontales’285, o sea los
familiares o conocidos que facilitan el acceso al empleo, están sumidos
en la misma situación de carencia y vulnerabilidad, desempeñándose
en ocupaciones marginales. La información u oportunidades laborales
que se brindan a través de este tipo de relaciones en el caso de poblacio-
nes marginales, no brindan por lo tanto, ‘oportunidades’ que ayuden a
salir de la marginalidad. En nuestra muestra las ocupaciones más repre-
sentativa son el servicio doméstico (12% de los entrevistados ocupa-
dos), cartoneo (10%), operario cuenta propia o asalariado en la cons-
trucción (15%). Los ocupados que se desempeñan en dichas ocupacio-
nes manifiestan que las redes sociales fueron relevantes para la obten-
ción del trabajo. Aquellos que realizan changas o rebusques informales
(13% de los ocupados), los que se desempeñan como ayuda familiar no
remunerada, los que trabajan en emprendimientos familiares, en su
mayoría obtuvieron el empleo por el apoyo de las redes sociales.
Las relaciones personales y las redes sociales constituyen, en resu-
men, un importante recurso para los pobladores de áreas marginales.
Son instrumentos que les permiten sobrevivir, sin embargo el tipo de
lazos que entablan difícilmente les posibilita superar la situación de
marginalidad.
Accio nes co munitarias
La acción conjunta de las unidades domésticas dirigidas a solucionar

problemas barriales comunes, es una de las dimensiones de las estrate-
gias de supervivencia de los hogares, ya que implican la utilización de
285
Las redes sociales horizontales se estructuran no obstante en el marco de relaciones de
poder y desigualdad. Ver ÁLVAREZ, Sonia: “Pobreza autogestionada”; en ¿Solidaridad desde
el poder?; Revista Encrucijadas de la Universidad de Buenos Aires, nº 14, Buenos Aires,
UBA, diciembre de 2001.
236
recursos para lograr mejores condiciones de vida. Son acciones que

involucran relaciones horizontales entre vecinos, y verticales con los agen-
tes públicos o privados que se visualizan como brindando la solución.
Las unidades domésticas de los cuatro asentamientos escogidos, en-
frentan numerosos problemas relacionados con el barrio que afecta di-
rectamente su vida cotidiana. Los problemas relacionados con insufi-
ciente infraestructura adquieren particular relevancia en la percepción
de los entrevistados. Calles en mal estado, inundaciones, insuficiente
alumbrado público y falta de agua potable (mencionados por el 67%,
57%, 44% y 39% de los hogares respectivamente) son los problemas más
acuciantes. Siete de cada 10 hogares también identificaron la contami-
nación ambiental como un serio problema. Además de los problemas
de mala infraestructura, la falta seguridad es percibida como una fuerte
amenaza. El 68% de los hogares mencionó el problema de la inseguri-
dad, y 61% que en el barrio hay robos frecuentes (Cuadro 15). La pre-
sencia de patotas, de drogadictos, la ausencia de patrullaje policial, son
temas recurrentes en las respuesta a preguntas abiertas de la EPU.
Ante los problemas mencionados arriba los respondentes perciben
que ni el gobierno provincial ni las autoridades municipales brindan
ningún tipo de solución. Nueve de cada diez hogares encuestados afir-
maron que perciben que dichos gobiernos no hacen nada por los pro-
blemas de sus barrios. La iniciativa de los propios vecinos y las acciones
comunitarias fueron, en cambio, la forma de enfrentar los problemas.
En un tercio de los hogares algún miembro participó recientemente en
reuniones entre vecinos para reclamar por algún problema o darle solu-
ción ellos mismos 286. Son en general reuniones convocadas por algún
referente político del barrio, la sociedad de fomento del barrio, alguna
iglesia, o en forma espontánea por los propios vecinos. Esta última for-
286
El grado de participacón es mayor que el registrado por la EPU en 1997 para el conjunto
de los hogares de Noroeste del GBA. Sólo un quinto de los hogares del área de referencia de
la EPU 1997 participó en reuniones con vecinos. El dato permite conjeturar (aunque en
forma preliminar), que los sectores marginados tienen una tendencia mayor que los no
marginados a enfrentar sus problemas en forma conjunta con otras unidades domésticas
que comparten los problemas. Sin embargo, es necesario considerar que tal vez haya otros
aspectos que influyen en la mayor participación: uno de ellos puede ser que los problemas
barriales que enfrentan los sectores carenciados son más acuciantes que lo que enfrentan los
menos marginados; otro aspecto que puede influir, es que las soluciones que los organismos
públicos y privados están dispuestos a brindan a dichos problemas son muy escasos.
237
Luciano Andrenacci
ma es la más usual, po r lo que puede inferirse que la o rganizació n

autónoma entre unidades domésticas para enfrentar los problemas del
barrio es una dimensión relevante de sus estrategias de supervivencia.
Las veces que se reunieron, la acción conjunta que más realizaron fue
juntar firmas, en menor medida redactaron un petitorio, o resolvieron
el problema trabajando entre los vecinos. Es de destacar que en algunos
casos no llegaron a diseñar ninguna acción conjunta, solo hablaron
entre ellos.
¿Fueron efectivas las reuniones entre los vecinos? Es difícil respon-
der a la pregunta con los datos de la EPU. Con dichos datos sólo puede
evaluarse la percepción de los vecinos participantes. Dos tercios evalúa
que fue útil reunirse con los vecinos. Entre éstos algunos afirman que
gracias a las reuniones lograron resolver algún problema concreto (as-
falto de una calle, mayor alumbrado, etc.). Otros afirman que aunque
aún no hayan conseguido nada, fue positivo el hecho de reunirse y
hablar entre ellos. Un entrevistado comentó: “Nos hicimos amigos pero
no solucionamos nada”. Los respondentes que afirman que no fue útil
reunirse expresan dos tipos de argumentos: algunos dicen que no llega-
ron a concretar nada en la reunión, en algunos casos eso se debe a que
son sólo unos pocos vecinos los que participan activamente. Otro grupo
con opiniones negativas respecto a la efectividad de las reuniones, afir-
man que lograron cosas pero los logros duraron poco. Un respondente
afirma: “Logramos por nuestra cuenta poner focos de luz en la cuadra.
Al poco tiempo los drogados –del barrio-los reventaron”; otro entrevis-
tado comentó: “Logramos que vinieran a patrullar. Pero duró muy poco”.
Como reflexión final cabe preguntarse hasta qué punto logran las
comunidades barriales tener suficiente poder para resolver sus proble-
mas más urgentes; y ser así eficaces para resolver sus problemas. En el
marco de una creciente ausencia del Estado, de crecientes desigualda-
des so ciales, y de mayo r co ncentració n de la riqueza y del po der y
ruptura de los lazos sociales, el desafío que enfrentan los hogares mar-
ginad o s es m uy grand e. Su ac tiva p artic ip ac ió n c o m unitaria y
protagonismo, en dicho contexto, tal vez sea más una fuente de frustra-
ción que de una mejora sustantiva en la calidad de los servicios sociales
para la comunidad.
238
A mo do de co nclusió n. Asentamiento s precario s: un tejido

so cial que se va fisurando
En el contexto actual del país la población en asentamientos urba-

nos del Conurbano Bonaerense se encuentra atrapada en un círculo
que aumenta su marginalidad y los está llevando a la exclusión. La
vulnerabilidad y la inestabilidad marcan y tiñen las estrategias de repro-
ducción, son componentes del día a día. La inestabilidad se expresa en
la vida cotidiana pero tiene su origen en la forma de las instituciones
que organizan la cohesión social. Las condiciones de vida y la repro-
ducción de los hogares en asentamientos urbanos están signadas por la
búsqueda del espacio dejado vacante por instituciones que no logran
garantizar la integración social (el estado, el empleo, la educación, por
ejemplo ).
En la historia reciente de muchos de los miembros de los hogares en
asentamientos urbanos – sobre todo de los más jóvenes – hay muy esca-
sa o directamente no hay una experiencia de integración estable en el
ámbito institucional. En el presente tampoco hay señales que les permi-
tan vislumbrar un futuro que les abra las puertas a la integración en la
sociedad. Estos sectores, por lo tanto han debido y deben aprender a
vivir en los márgenes a riesgo de perecer o de quedar excluidos para
siempre. En primera instancia han debido redefinir el mundo exterior
a fin de establecer una nueva manera de relacionarse con él. Este dis-
tanciamiento del habitus planteada por la redefinición del contexto ex-
terior, los ha llevado a la realización de nuevas categorizaciones. Se
establecen así una nueva relación con los elementos de la actividad
cotidiana287.
Las barreras que impone el mercado de trabajo y la frágil respuesta
del estado que hacen cada vez más débil la integración social de sectores
carenciado s aumentado su vulnerabilidad so cial, hace que adquiera
particular relevancia la pregunta sobre cómo concretamente se repro-
ducen y sobreviven los sectores que viven en la marginalidad, y cuáles
son los mecanismos que ayudan o obstaculizan su reproducción.
287
KESSLER, Gabriel: “Redefinición del mundo social en tiempos de cambio. Una tipología
para la experiencia de empobrecimiento”; en SVAMPA (2000, op. cit.).
239
Luciano Andrenacci
El mercado de trabajo sigue siendo una alternativa. Los miembros de

los hogares en estudio encuentran crecientemente oportunidades sólo
en los márgenes del mismo. Son oportunidades más bien creadas por
ellos, con características de rebusque que esconden el desempleo en el
que realmente se encuentran. Para la gran mayoría de los hogares, la
informalidad de la economía, aún les ofrece espacios pequeños en los
que pueden encontrar de qué vivir. El deterioro en el mercado de traba-
jo, es uno de los pilares, creemos, del fuerte deterioro que están su-
friendo los restantes recursos con los que las unidades domésticas afron-
tan su reproducción. Creemos que el análisis presentado brinda ele-
mentos para afirmar que la ausencia del trabajo remunerado con cierta
estabilidad no es uno más dentro de una gama amplia de recursos sino
el recurso más importante e insustituible para frenar el proceso de ex-
clusión social. Su ausencia produce el deterioro de los otros recursos
con los que cuentan los hogares.
Las políticas públicas de asistencia han adquirido una relevancia
creciente para los hogares. La falta de ingresos estables hace que los
b ienes m ateriales nec esario s p ara la sub sistenc ia, p ro vengan
crecientemente de alguno de los programas de asistencia. Estas políticas
so ciales so n crecientemente aceptadas co mo tabla de salvació n. Sin
embargo, son también sufridas como evidencia de la desaparición de
horizonte de posibilidades y de autonomía y movilidad social ascen-
dente288. La creciente selectividad de la población a la cual se dirigen las
intervenc io nes p úblic as, imp lic an p o r el lad o d e lo s ho gares, la
implementación de variados mecanismos para acceder al beneficio y
mantenerlo. Esta situación va resquebrajando y fragmentando la “soli-
daridad” entre los beneficiarios, quienes paulatinamente pasan a ser
“competidores” por un mismo recurso que se percibe como escaso y de
duración inestable. El clientelismo, la construcción de relaciones basa-
das en el interés, y la desconfianza van paulatinamente tiñendo el teji-
do social implicado en la obtención y mantenimiento de los beneficios.
De ahí que el carácter fo calizado y selectivo de la po lítica so cial
asistencialista contribuya a aumentar la segmentación social de los be-
neficiario s.
El soporte para la integración social de los hogares en asentamientos
marginales, proviene crecientemente de las relaciones familiares y de
288
Veáse ANDRENACCI, NEUFELD y RAGGIO (op. cit.).
240
vecinazgo. El asentamiento se torna crecientemente un ámbito de inte-

gración social, un grupo “organizado” que construye lazos a la vez de
tipo comunitario y con la sociedad global. ¿Son eficaces estos lazos?
¿Qué tipo de soporte le brindan a los hogares? ¿Estos lazos brindan la
posibilidad de afrontar adecuadamente la marginación? Estas son las
preguntas que creemo s impo rtan a la ho ra de analizar el ro l de lo s
vínculos y redes sociales en poblaciones marginales.
Del análisis efectuado surge que las redes sociales informales en las
que la población carenciada está inmersa, sustentan o tiñen de alguna
forma decisiones relevantes tomadas por miembros de las unidades do-
mésticas. La elección del barrio para vivir, de la escuela para los hijos, el
empleo, etc., se apoya en gran parte en información o en apoyo brinda-
do a través de las redes informales. Las redes sociales aparecen como
una de las ‘instituciones de la pobreza’ que sustentan las acciones de los
individuos y la forma en que los mismos satisfacen sus necesidades.
Pero pese a que los lazos sociales son un recurso relevante, casi indis-
pensable, para acceder a un mercado de trabajo excluyente y actual-
mente en achicamiento, son a su vez un pilar del creciente aislamiento
social en el que están inmersos. La información u oportunidades labo-
rales que se brindan a través de este tipo de relaciones en el caso de
poblaciones marginales, no brindan ‘oportunidades’ que ayuden a salir
de la marginalidad. Son por lo tanto lazos que tienden a reforzar el
aislamiento de los marginados.
Las relaciones personales y las redes sociales van moldeando el capi-
tal social que los hogares acumulan. Gracias al cúmulo y la calidad de
dicho capital las unidades domésticas logran satisfacer necesidades que
otras vías –especialmente el mercado- no les posibilitan. Sin embargo, si
bien los vínculos primarios sirven para mitigar las situaciones de vulne-
rabilidad, es cuestionable su utilidad para resolver problemas de des-
igualdad y condiciones estructurales de inequidad. Por lo tanto es de
vital importancia analizar la dinámica y constitución de dicho capital
para comprender la reproducción de la pobreza y vulnerabilidad de los
sectores carenciados. Los sistemas sociales de apoyo, como afirma González
de la Rocha (op. cit.) no son recursos inagotables. Su deterioro socava
los lazos de solidariedad existente entre los pobres urbanos.
La percepción de creciente inseguridad es tal vez un indicador del
deterioro en los sistemas sociales de apoyo que caracterizaban a los sec-
to res marginado s. Esto s secto res perciben que están crecientemente
241
Luciano Andrenacci
desprotegidos, y que el peligro proviene de sus propios vecinos quienes

a falta de trabajo se han convertido en “delincuentes”. Una de las con-
secuencias de ello es que el modo de vida pobre pero digno de estas
poblaciones va adquiriendo nuevas formas. Se van rompiendo las nor-
mas básicas de convivencia dentro de barrios precarios. Queda por ana-
lizar más a fondo las variables que posiblemente estén vinculadas a la
percepción de inseguridad, entre ellas el descontento y la desesperanza
asociadas con la falta de oportunidades. El aumento de la violencia, el
abandono de la familia, del suicidio y del abuso de drogas, son todos
aspectos que seguramente están vinculados a la desesperanza y a la falta
de oportunidades y horizontes. Los efectos repercuten directamente sobre
el bienestar y el capital humano y se transfieren a la generación más
joven que se socializan en un ambiente negativo.
Las acciones de los hogares en forma conjunta con otros hogares del
asentamiento son de relevancia y son una dimensión importante de sus
estrategias de supervivencia. Las comunidades barriales intentan resol-
ver en forma conjunta sus problemas más urgentes. Con el objetivo de
mejorar la calidad de los servicios sociales, logran un cierto protagonismo
y una cierta apropiación de sus beneficios. Sin embargo, en el marco de
la creciente ausencia del Estado, de crecientes desigualdades sociales, y
de mayor concentración de la riqueza y del poder, y ruptura de los lazos
sociales, son cada vez más ineficientes sus acciones en términos de lo-
grar mejoras significativas para los barrios.
El acceso a los diversos bienes por parte de la población en estudio
se ve obviamente obstaculizado por los escasos ingresos que se generan
en los hogares. Se trata, en la gran mayoría de los casos, de ingresos que
además de escasos, son fluctuantes y vulnerables. A esto se suma el
hecho de habitar en zonas ecológicamente marginadas. Ambas circuns-
tancias confluyen en que los circuitos de satisfacción de necesidades
ubique a los hogares pobres en una situación aún más desventajosa
respecto al resto de la sociedad, dificultando enormemente la posibili-
dad de salir de la pobreza en la que están inmersos. Los circuitos socia-
les de los que participan los habitantes son coincidentes unos con otros
y pocas veces tienen el sentimiento de pertenecer a otros sectores socia-
les, lo cual empo brece su experiencia de identidad co n la so ciedad
global.
Los hogares en asentamientos marginales logran diariamente alimen-
tarse, pero en forma más cara que quien posee ingresos fijos y tiene
242
acceso a comercios con mejores precios. Acceden a la educación, pero a

la de los peores segmentos del sistema educativo. Se trata, por lo tanto
de una educación de baja calidad que los hace poco competitivos en el
mercado de trabajo y dificulta la continuidad en los niveles superiores
del sistema educativo. El tiempo dedicado a la recreación o esparci-
miento, lo pasan crecientemente dentro del barrio.
Las vidas de estos sectores, en conclusión, son inestables principal-
mente debido a su débil integración al empleo y a la educación, pero
también debido a la fragilidad de la mayo r parte de lo s vínculo s
institucionales en los que participan, y al tipo de recursos que los vín-
culos y redes sociales en los que están inmersos les permiten obtener.
Viven inmersos en un presente constante teñido de la necesidad de
sobrevivir, que impide ampliar horizontes y ‘planificar’ o invertir en
alternativas mejores que las conocidas. Sobreviven gracias a los lazos
sociales horizontales y verticales que construyen, pero no son el tipo de
vínculos que les permiten salir de la marginación. Si no se modifican
otras condiciones más estructurales, los vínculos no mercantiles sólo
podrán complementar o parchar las carencias de derechos de acceso o
la escasez de ingresos monetarios. La vida en los asentamientos, en el
contexto actual, se torna un camino sin salida; un camino que puede
llevar en poco tiempo a la exclusión.
El análisis presentado sugiere la necesidad de ampliar los marcos de
interpretación sobre la pobreza urbana incorporando enfoques que per-
mitan comprender las profundas transformaciones que afectan el tejido
social de la ciudad. Creemos que para comprender el progresivo endu-
recimiento y la persistencia de la pobreza es necesario identificar y com-
prender cómo operan los mecanismos que realimentan el aislamiento
social de los residentes en los barrios más desventajados.
243
244
Anexo de cuadro s
Luciano Andrenacci
Cuadro 1
Incidencia de la pobreza: porcentaje de hogares y de personas por debajo de la línea de pobreza, y con NBI.
Hogares encuestados en Asentamientos. 2001
H ogar Personas
Línea de Pobreza (*) 85,4 86,9
Línea de Indigencia 41,6 45,6
N BI 96,9
Baño sin arrastre de agua 86,0
Vivienda inconveniente 95,0
H acinam iento 38,0
Presencia de niño que no
4,0
concurre a la escuela
Capacidad de subsistencia 22,7
(*)El11% porloshogaresno declaró ingresos(abarca al11.9% de la población),porlo que se excluyeron

delcálculo de LP. Elporcentage incluye a hogaresque no declararon ingresosy a aquellosque porla gran
inestabilidad y fluctuación de losingresos,fue im posible im putarle un m onto de ingresoscorrespondiente al
m esanterior.
FUEN TE:elaboración propia en base a la población encuestada
Cuadro 2
Promedio de personas por hogar por grupo de edad. Promedio de ocupados, desocupados, inactivos y percep-
tores de ingreso por hogar. Relación de dependencia. Personas por activo y por perceptor de ingreso. Residentes en
asentamientos y CBA. 2001
Asentam ientos Conurbano

(EPU) (EPH )
PRO M EDIO PO R H O GAR
Población
Personas 5.90 3.65
Pobl.m enorde 14a. 2.90 0.94
Pobl.entre 14-19a. 0.71 0.42
Pobl.entre 20-24a. 0.31 0.33
Pobl.entre 25-64a 1.85 1.62
Pobl.m ayorde 64a. 0.13 0.35
RELACIO N DE DEPEN DEN CIA
M enoresde 14a.poradulto
1.75 0.60
(adulto:25-64ª)
245
246
Luciano Andrenacci
PRO M EDIO PO R H O GAR
Inactivos 3.85 2.11
Activos 2.05 1.60
O cupados 1.29 1.21
Desocupados 0.75 0.33
Preceptoresde ingreso 1.38 1.37
Personasporactivo 3.48 2.60
Personasporperceptorde ingreso 3.90 2.60
TE:Tabuladospropiosen base a la EPU 2001 y en base a la EPH de la onda octubre 2001.Aglom erado
ran BuenosAires
Cuadro 3
Tasas de actividad y de desocupación de la población total y de la población de 14 años y más por grupo de edad
y sexo. Asentamientos y Conurbano Bonaerense
TASAS DE ACTIVIDAD TASAS DE DESO CUPACIO N

Asenta- Conurbano Asenta- Conurbano

m ientos m ientos
PO BLACIÓ N TO TAL 34.8 42.1 36.8 21.2

(586) (8955) (204) (3772)
G RUPO DE EDAD
14-19a. 31.0 20.3 36.4 37.5
20-24a. 78.6 69.1 45.5 32.0
25-64a. 80.4 73.1 37.2 18.1
PO BLACIÓ N DE 65.0 56.6 37.6 21.2

14 AÑ O S Y M AS (296) (6659) (194) (3767)
Sexo
Varones 77.8 73.6 30.4 21.6
M ujeres 53.9 41.0 47.6 20.6
247
248
Luciano Andrenacci
Posicion en elhogar
Jefe 91.0 74.0 29.7 16.9
Cónyuge 61.5 40.2 45.8 15.3
H ijo 45.0 51.8 41.7 30.2
Restantesm iem bros 50.0 44.9 47.4 30.5
Cuadro 4
Distribución porcentual de la población ocupada por categoría ocu-

pacional, tipo de ocupación, antigüedad en la ocupación, beneficios
sociales y horas trabajadas en la semana. Promedio del ingreso de la
ocupación principal. Asentamientos y CBA

C ATEGO RÍA O CUPACIO N AL
Patrón 0.8 3.5
Cta.propia 48.4 23.8
Asalariado 39.1 72.0
Trabj.fliar. 11.7 0.7
100.0 100.0
Total
(128) (2973)
TIPO DE O CUPACIÓ N
Perm anente 289 29.4 83.6
Un trabajo tem porario 15.7 3.7
Una changa 40.2 2.3
10.4
De duración desconocida (inestable) 14.7
100.0 100.0
Total
(102) (2966)
AN TIGÜEDAD EN LA O CUPACIÓ N
H asta 1 año 26.0 22.9
1 a 5 a. 41.7 39.4
M ásde 5a. 32.3 37.7
100.0 100.0
Total
(96) (2953)
289
Incluimos la variable, pero seguramente las categorías presentan problemas. Es llama-
tivo que más del 80% de la PEA del Conurbano tenga trabajo de tipo permanente.
249
Luciano Andrenacci
BEN EFICIO N S SO CIALES (*)

Sin beneficios 64.6 40.5
Algunosbeneficios 12.5 8.1
Todoslosbenef 22.9 51.3
100.0 100.0
Total
(48) (748)
H S TRABAJADAS EN LA SEM AN A
H asta 19hs. 12.8 17.7
Entre 20 y 29 12.8 12.2
Entre 30 y 40 23.9 13.6
41 y m ás 50.5 56.6
100.0 100
Total
(109) (2537)
PRO M EDIO DEL IN GRESO DE LA
O CUPACIÓ N PPAL.(**) 256.51 563.8
* Essolo para asalariados

** Se excluyen a losocupadosque no perciben ingreso m onetario alguno
FUEN TE:idem cuadro 2
250
Cuadro 5
Distribución porcentual de la población de 14 años y más por máximo nivel educativo alcanzado Población en
asentamientos y en el CBA. 2001

(EPU) (EPH )

Sin instrucción 3.1 1.2
Prim .incom pleta 29.6 11.6
Prim .com pleta 42.5 31.2
Sec.incom pleta 21.8 26.2
Sec.com pleta 1.7 14.9
Terciario incom .y m ás 1.3 15.0
Total 100.0 100.0
(294) (6659)
FUEN TE:idem cuadro 2

251
252
Cuadro 6
Luciano Andrenacci
Distribución de los hogares con algún beneficiario de planes de asistencia social, según reciban el Plan Vida,
algún P. de empleo, el Plan Asoma y/o algún otro plan social.
%
Algún m iem bro recibe el
63 75.0
Plan Vida
Algun m iem bro recibe el
4 4.8
Plan Com adres
Algún m iem bro recibe un
19 22.6
Plan de em pleo tem porario
Algún m iem bro tiene
10 11.9
elPlan Asom a
Algún m iem bro recibe
algún otro beneficio socialde 38 45.2
alcance local
Fuente:Elaboración propia en base a la EPU 2001 290
290
Todos los cuadros que siguen tienen la misma fuente.
Ccuadro 7
Distribución de los hogares según la presencia de relaciones de transferencia
%
Si,hay alm enosuna transf. 76 76.0
No 21 21.0

Sin dato 3 3.0
TO TAL 100 100.0
Cuadro 8
Hogares según algún miembro tenga hijos viviendo fuera de la casa
Recibe ayuda o depende de alguno de

Tiene hijosafuera delhogar
esoshijos
% %
Si 51 51.0 Si 26 51.0
No 48 48.0 No 25 49.0
Total 99 99.0 Total 51 100.0
N o contesta 1 1.0
100 100.0
253
254
Cuadro 9
Luciano Andrenacci
Hogares según algún miembro tenga padres viviendo fuera de la casa
Tiene padresafuera de la casa Recibe o depende de esospadres

% %
Si 68 68.0 Si 38 56.0
No 30 30.0 No 30 44.0
Total 98 98.0 Total 68 100.0
N o contesta 2 2.0
100 100.0
Cuadro 10
Forma en que se enteraron que podían vivir en el barrio
%
M unicipalidad 1 1.1
Inm obiliarios 2 2.2
A travésde un fliar.o vecino 79 85.9
O trosform as 10 10.9
Total 92 100.0
Cuadro 11
Cuando se instalaron en el barrio... Hogares encuestados
%
Lo hicieron solos,sin conocera nadie 17 17.9
Lo hicieron con otrasfam ilias 7 7.4

Lo hicieron solosy conocían a un fliar.o am igo 56 58.9
Le ofrecieron ellote 7 7.4
O tros 2 2.1
Conocían un fliar.o am igo y le ofrecieron ellote 6 6.3
Total 95 100.0
L (100)
255
256
Cuadro 12
Luciano Andrenacci
Hogares distribuidos según como fue construida o es construida la vivienda
% Valid Percent
Con la ayuda de un albañilexperto 5 5.0 7.9
Con m ano de obra contratada 1 1.0 1.6
Con la ayuda de vecinoso fliares. 19 19.0 30.2
Solo 38 38.0 60.3
Total 63 63.0 100.0
Sin dato 37 37.0
Total 100 100.0
Cuadro 13
Población ocupada mayor de 9 a. según cómo consiguió su trabajo
%
Se presentó en fábrica,com ercios,oficinas,etc. 9 11.4

Puso o contestó avisosen losdiarios 2 2.5
Se anotó en alguna bolsa de trabajo,registro o lista 2 2.5
Consultó a parienteso am igos 51 64.6
H izo gestionespara ponerse porsu cuenta 3 3.8
H izo cursosde capacitación 1 1.3
Buscó alguna otra form a 11 13.9
Total 79 100.0
257
258
Cuadro 14
Luciano Andrenacci
Población desocupada según forma en que buscó trabajo en la última semana
%
Se presentó en fábricas,com ercios,etc 7 29.2
Puso o contesto avisosen losdiarios 0 0.0
Coloco cartelesen lugrespúblicos 0.0
Se anotó en una bolsa de trabajo,registro
5 20.8
o lista
Consulto a parienteso a am igos 18 75.0
H izo gestionespara ponerse porsu cuenta 1 4.2
Busco en avisosde diariospero no se
Presento nirespondió 1 4.2
H izo cursosde capacitación porsu cuenta 7 29.2
Totalde personasque buscaron trabajo la últim a
24
sem ana
Cuadro 15
Problemas del barrio que los miembros de los hogares perciben de peso
%
Elbarrio esinseguro para andarde noche 68.0
En elbarrio hay contam inación am biental 70.0

En elbarrio hay patotas 47.0
En elbarrio hay robosrepetidos 61.0
En elbarrio hay inundaciones 57.0
En elbarrio faltan parqueso plazas 40.0
En elbarrio falta agua potable 39.0
En elbarrio hay callescon bacheso en m alestado 67.0
En elbarrio eltransporte público esinsuficiente 22.0
En elbarrio elalum brado público esinsuficiente 44.0
En elbarrio hay calles,avenidas,rutasde dificilcruce peatonal 11.0
O tros 12.0
259
La Argentina de pie y en paz:
acerca del Plan Jefes y Jefas de
Ho gar Deso cupado s y del mo delo
de po lítica so cial de la Argentina
co ntempo ránea
Luciano Andrenacci, Lidia Ikei, Elina Mecle y

Alejandro Corvalán 291
Intro d uc c ió n
El presente trabajo propone un conjunto de reflexiones acerca del

polémico e ineludible “Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados” (en
adelante, el Plan). Aunque públicamente se presentó como un progra-
ma de empleo destinado a garantizar un nuevo derecho a la inclusión
social, se trata, esencialmente, de un programa de subsidios monetarios
a jefes de hogar sin empleo formal, con contrapartidas en forma de
em p leo y/ o c ap ac itac ió n. En las c arac terístic as d e su c ic lo d e
implementació n el Plan inco rpo ró lo mejo r de la experiencia de
desconcentración y gestión asociada de sus antecesores, privilegiando la
construcción de ámbitos de concertación local con carga de planifica-
ción y supervisión. La rapidez y el rango que adquirió su distribución,
la grave coyuntura socioeconómica de su aplicación, su carácter de úni-
ca alternativa de ingreso monetario para millones de personas, la enor-
me diversidad de organizaciones e instituciones ejecutoras, todos esos
291
Este trabajo proviene de la discusión conjunta, la ampliación y la reescritura de las
monografías de aprobación presentadas por Lidia Ikei, Elina Mecle y Alejandro Corvalán
en la asignatura Teoría de la Política Social, dictada por Luciano Andrenacci en la Maestría
en Política Social de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires.
Luciano Andrenacci
elementos contribuyeron a transformarlo en un símbolo de la más grave

crisis socioeconómica de la Argentina contemporánea.
En efecto, con un inédito número de alrededor de dos millones de
receptores directos, sólo comparable en su masividad al legendario Plan
Alimentario Nacional de los ’80 (su antecesor más masivo, el Plan Tra-
bajar, nunca sobrepasó el medio millón de receptores), el Plan se trans-
formó en la columna vertebral de la política social argentina durante la
etapa más profunda de la dramática crisis de 1998-2003. Su estrategia
mediátic a ( “una Argentina de pie y en paz”) y sus tribulac io nes
organizativas ponen en perspectiva el corazón de sus dilemas como
política pública. Indirectamente, echan luz sobre la catástrofe hacia la
cual las políticas sociales y económicas de las décadas del ’80 y el ’90
arrojaron a la república a la degradación socioeconómica masiva; la
destrucción de las capacidades y de los márgenes de opción de la regu-
lación estatal.
Aunque los trabajos disponibles acerca del Plan, a la fecha de cierre
de este capítulo, no son muchos, existe ya un conjunto de hipótesis
relevantes en el debate. Oficialmente (Sistema de Información, Monitoreo
y Evaluación de Programas Sociales –SIEMPRO- y Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social –MTESS-), el Plan fue presentado 292 por el
SIEMPRO como un apropiado, renovado y fructífero esfuerzo del Esta-
do Nacional por transferir recursos a la población más pobre del país.
Aún reconociendo la degradación del presupuesto público social frente
al impacto inflacionario, los cuadros analíticos de gasto público que
acompañan la información del programa muestran el sostén de los re-
cursos en gasto focalizado. Asimismo, se evalúa positivamente la inci-
dencia del Plan en los indicadores de pobreza, en las tasas de empleo y
desempleo, en los ingresos de los hogares pobreza y en las brechas de
ingresos del país. El MTESS lo presentó, por su parte, como la materia-
lización del imperativo de creación de un derecho de los hogares, fren-
te al Estado Nacional, a la inclusión social.
Otros trabajos discuten aspectos específicos del Plan. En un ensayo
de evaluación de los primeros indicios de su estrategia de cobertura,
Viviana Durán293 ya notaba un elemento clave del programa: su ambi-
292
Ver www.siempro.gov.ar y www.trabajo.gov.ar.
293
DURÁN, Viviana: “La cobertura del programa jefes de hogar: una visión preliminar”;
Buenos Aires, diciembre de 2002 (inédito).
262
gua focalización. Como sugiere la autora del informe, “cierto grado de

ausencia de precisión respecto a la población objetivo del programa
dificulta su evaluación, análisis de impacto y conlleva a adoptar dife-
rentes hipótesis en cuanto a su población objetivo” (Durán: 49). Aun-
que la normativa establece como población-objetivo a los hogares con
jefes desocupados; y dentro de ese universo privilegia aquellos hogares
con hijos menores, discapacitados o mujeres en estado de gravidez, “la
imposibilidad de controlar en la práctica algunas de sus condiciones de
elegibilidad -en particular, el trabajo informal- determina que necesa-
riamente se produzcan filtraciones al Programa, que posiblemente fue-
ron previstas y admitidas como inevitables al momento del diseño e
implementación del Programa” (Durán: 4). Esas filtraciones, Durán las
estima en alrededo r de un milló n y medio de recepto res, so bre lo s
550.000 que, cruzando los datos de la EPH con la normativa, deberían
conformar el universo de beneficiarios potenciales. Sugeriremos aquí
que sería un error evaluar semejante margen de diferencia como una
filtración. Se trata, más bien, de una estrategia implícita de las institu-
ciones responsables (tanto las diseñadoras y ejecutoras como las super-
visoras) respecto de la propia crisis.
La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) 294, a
pedido del SIEMPRO-CENOC, realizó una evaluación de los resultados
de las estrategias participativas que incluye el Plan. El estudio resalta el
impacto en términos de urgencias y tensiones que el Plan y la emergen-
cia social tuvieron, particularmente, en municipios y organizaciones
sociales locales. A un proceso de surgimiento, a lo largo de los ’90, de
instancias asociativas de planificación del desarrollo local, el Plan le
superpone casi dos mil Consejos Consultivos Locales encargados de
cogestionar y supervisar su implementación. A partir de una muestra de
grupos focales en provincias y localidades seleccionadas, complementa-
da con entrevistas a informantes clave, el estudio resalta los dos princi-
pales logros relativos: la mayor transparencia en la gestión del Plan y la
apertura de espacios participativos en el nivel local. Asimismo, el traba-
jo muestra cómo los principales déficits-desafíos aparecen en torno a la
294
ARROYO, Daniel (coordinador): “Evaluación de los niveles de participación de las
organizaciones de la sociedad civil en los consejos consultivos y la capacidad de aprove-
chamiento de los recursos locales”; Buenos Aires, FLACSO, abril de 2003.
263
Luciano Andrenacci
capacidad de convocatoria de otros actores (en particular las empresas

privadas), el fo rtalecimiento de lo s pro pio s acto res y las instancias
asociativas en su organización y operatividad.
Tres trabajos abordan, por su parte, la caracterización general del
Plan. En una publicación periódica reciente, Enrique Deibe y Luis Cas-
tillo Marín295 inscriben al Plan, a pesar de la referencia oficial a un dere-
cho familiar a la inclusión social, en el contexto de estrategias de aplica-
ción de políticas de empleo pensadas como asignaciones transitorias
hacia los desocupados más pobres y de más bajas calificaciones, con
efectos indirectos en términos de obras de infraestructura social y asis-
tencia comunitaria. Las tensiones que su estrategia de focalización su-
puso, respecto de la gravedad de las necesidades; y las tensiones que las
modalidades de gestión asociada representaron, en el contexto social y
político prevaleciente, abren para Deibe y Castillo Marín un amplio
margen de duda acerca del resultado del Plan.
En un abarcativo análisis que hicieron Emilia Roca y sus compañe-
ros296, que profundiza las sugerencias que hiciera Alfredo Monza297 so-
bre la coyuntura laboral argentina, se muestra de qué modo el Plan
constituye tanto una estrategia de alivio a la coyuntura de deterioro del
empleo y aumento de la pobreza como una estrategia de expansión de
la demanda agregada. Haciendo hincapié en un pormenorizado análi-
sis de la Encuesta de Evaluación del Plan realizada por la Secretaría de
Empleo entre septiembre y octubre de 2002, los autores postulan que el
Plan rompe con la lógica de intervenciones focalizadas en situaciones
socioeconómicas coyunturales, “políticas focalizadas de salvataje” que
habrían caracterizado a la política asistencial de los ’90. El Plan se ins-
cribiría más bien en la línea de distribuciones de ingreso, de carácter
universalizante, independientes al ejercicio de trabajo remunerado.
295
DEIBE, Enrique y CASTILLO MARÍN, Luis: “Políticas sociales en Argentina. Derecho de
inclusión familiar: el Programa Jefes de Hogar”; en Sociãlis (Revista Latinoamericana de
Políticas Sociales); Rosario, 2003.
296
ROCA, Emilia; CAPPELLETTI, Beatriz; LANGIERI, Marcelo; MUSCOLINO, Mónica y
SOTO, Clarisa: “Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados: ¿política de empleo o política
social?”; en 6º Congreso Nacional de Estudios del Trabajo de la Asociación Argentina de
Especialistas en Estudios del Trabajo (ASET); Buenos Aires, agosto de 2003.
297
MONZA, Alfredo: “Los dilemas de la política de empleo en la coyuntura argentina
actual”; Buenos Aires, CIEPP-OSDE, 2002.
264
Pautassi, Rossi y Campos298 discuten críticamente, por su parte, el

carácter de garantía de derecho que el Plan representa. El trabajo resalta
el esfuerzo masivo que el Plan constituye, respecto de sus antecesores,
poniéndolo en relación con la necesidad de apaciguar un conflicto so-
cial de dimensiones inéditas. Analizándolo a la luz de estándares capa-
ces de definir un derecho social (parámetros constitucionales, del dere-
cho internacional de los derechos humanos, principios de igualdad y
prohibición de discriminación, de razonabilidad y de transparencia y
mínimos de protección), los autores concluyen que “en modo alguno
los beneficios asignados alcanzan para definir el reconocimiento de un
auténtico derecho social [limitándose] a distribuir beneficios asistenciales
precarios, que no alcanzan a cubrir las necesidades mínimas de la po-
blación en situación de indigencia” (Pautassi, Rossi y Campos: 3).
Otros trabajos críticos de Esther Levy y Claudio Lozano para la Cen-
tral de los Trabajadores Argentinos299 presentan opiniones similares al
trabajo de Pautassi, Rossi y Campos, resaltando las diferencias entre la
propuesta original de la organización de un seguro de ingresos, respec-
to del carácter de estrategia de reparación coyuntural del Plan. Un tra-
bajo crítico del Centro de Estudio s Macro eco nó mico s Argentino s
(CEMA) 300, reconoce la importancia del Plan en la emergencia social,
pero llama la atención a la multiplicidad de problemas de ejecución
que provienen de la asignación, control y manipulaciones políticas cau-
sadas por las intermediaciones operativas del Plan.
El estudio aquí presentado no pretende ser exhaustivo, ni mucho
menos una “evaluación” del Plan en cuestión. Describe globalmente al
programa, en su contexto y características; con el objeto de poner en
debate su carácter ineludible de herramienta clave (quizás herramienta
única) de política social durante la etapa más grave de la crisis. En
298
PAUTASSI, Laura; ROSSI, Julieta y CAMPOS, Luis: “Plan Jefes y Jefas: ¿derecho social o
beneficio sin derechos?”; Buenos Aires, Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), mayo
de 2003.
299
LEVY, Esther: “Desempleo, pobreza y formación en la Argentina. Algunas consideracio-
nes”; Buenos Aires, CTA, octubre de 2002; y LOZANO, Claudio: “Acerca del Programa
Nacional para Jefes y Jefas de Hogar sin empleo”; Buenos Aires, CTA, abril de 2002.
300
LOPEZ ZADICOFF, Pablo D. y PAZ, Jorge A.: “El Programa Jefes de Hogar. Elegibilidad,
participación y trabajo”; Documento de trabajo 242, Buenos Aires, Universidad del CEMA,
2003.
265
Luciano Andrenacci
primer lugar realizamos una somera descripción del contexto de apari-

ción del Plan. En segundo lugar mostramos las características de su
diseño y, con la información de fuentes secundarias de la que dispone-
mos, de sus modos de implementación. Finalmente, intentamos parti-
cipar en el debate de su significado desde el punto de vista de las estra-
tegias de política asistencial, desde el punto de vista de sus objetivos
explícitos (la reducción de la pobreza y de la desigualdad) e implícitos
(la contención del conflicto social), y desde el punto de vista del mode-
lo de política social de la Argentina contemporánea.
El co ntexto del pro grama
Como se sabe, la persistente crisis argentina (1998-2003) provocó

un exponencial crecimiento de los problemas socioeconómicos de la
población. Como señalan, de diferente modo, Alfredo Monza y Emilia
Roca et altrii, este deterioro está fuertemente asociado a las características
del empleo dispo nible; en particular a la creciente incidencia de la
precariedad, la irregularidad y los bajos ingresos del empleo, al aumen-
to del desempleo y el subempleo abiertos, a la multiplicación de la
informalidad; y a la pauperización proveniente del cuentapropismo de
bajos ingresos.
266
Indicado res seleccio nado s de trabajo , ingreso s y po breza en Argentina (1980-2002)
1980 1991 2001 2002

Tasa de actividad 38,4 39,5 42,5 42,4
Tasa de em pleo 37,4 37 35,2 34,1
Tasa de desem pleo 2,6 6,5 17,4 19,7

Tasa de subem pleo horario 5,2 8,3 15,6 19,3
Tasa de em pleo no registrado (sobre eltotal
18,7 29,3 38,1 40,7
de asalariados)
Evolución delsalario m edio real
73,1 54 54 40,3
(1970=100)
Prom edio de población bajo la línea de
6,2 19,1 24,5 40
pobreza (Gran BuenosAires)
Fuente:RO CA y otros(op.cit.).
267
Luciano Andrenacci
Es en este c o ntexto , agravad o p o r una p ersistente c risis d e

representatividad política y de legitimidad de políticas públicas, que
aparece la decisión de asistir con un subsidio de $150 a 1.500.000 des-
ocupados en una primera etapa (hasta mayo 2002), para llegar a aproxi-
madamente a dos millones a fin de ese año. Aunque los instrumentos
jurídicos iniciales del Plan provienen de la breve presidencia de Adolfo
Rodríguez Sáa, reemplazante del renunciante Fernando De la Rúa; es
durante la administración interina de Eduardo Duhalde que el Progra-
ma adquiere forma definitiva.
El Estado lo reconoce, en su creación, como el producto específico de
la recientemente convocada Mesa de Diálogo Argentino, un foro inaugu-
rado en enero de 2002 con el objetivo de recrear consenso básico entre
organizaciones sociales, políticas y empresariales, coordinado por orga-
nizaciones religiosas, con participación del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD). Durante el 2001, un amplio debate
social acerca de la necesidad de crear un modo público de garantizar
ingresos mínimos en el contexto de la catástrofe social, había llevado a la
aparición de una propuesta de “seguro universal”, defendida por el es-
pontáneo Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO). Conformado
por organizaciones civiles, políticas, sindicales y comunitarias, el FRENAPO
había conseguido, en diciembre de 2001, más de tres millones de firmas
para respaldar su propuesta de un “seguro de empleo y formación” para
jefes de hogar desocupados de $380, más una asignación por hijo hasta
fin de edad escolar de $60; y personas mayores sin jubilación de $150.
El Plan, en su formulación definitiva, terminó siendo un nuevo pro-
grama de subsidios monetarios a cambio de trabajo. Pese a ser presenta-
do como una herramienta de concentración y racionalización de pro-
gramas similares, no implicó la clausura completa de los antecesores, el
Programa Trabajar y el Servicios Comunitarios (alrededor de 500.000
receptores en 2002) y el Programa de Emergencia Laboral (alrededor de
300.000 receptores a fines de 2002). Su tamaño, sin embargo, rápida-
mente eclipsó a los demás programas. De acuerdo a la información dis-
ponible en el Ministerio de Trabajo (hasta febrero de 2004), el mes tope
en cantidad de prestaciones en 2002 fue diciembre, con 2.116.000. En
2003 fue mayo, con 1.992.497 receptores y un costo de casi 300 millo-
nes de pesos. En febrero de 2004, el MTESS registra 1.792.030 recepto-
res. El total de gastos en conceptos del plan, en 2002, ascendió a 2.250
millones de pesos; mientras que al cabo de la primera mitad de 2003,
ascendía a 1.760 millones de pesos.
268
269
-
250
500
750
1.000
1.250
1.500
1.750
2.000
2.250
2.500
Pro med io 19 94
Pro med io 1995
Pro med io 1996
Pro med io 19 97
Fuente: SIEMPRO.
Prome dio 1998
Pro med io 19 99
Prome dio 2000
Pro med io 2001
Pro med io 20 02
1.229
En e-02
Pr ogra mas d e Em pleo y Cap acitación

Feb -0 2
20
Mar-02
180
Ab r-02
339
May-0 2
1.104
Jun -02
1.679
Ju l-02
1.830
Ago -0 2
1.851
Sep -0 2
2.020
Plan Je fes
Oct-0 2
2.038
No v-0 2
2.053
Dic-0 2
Evo lució n de lo s pro gramas de empleo y capacitació n en 2002 (en miles de recepto res)
2.116

270
Evo lució n de lo s fo ndo s para principales pro gramas so ciales 2002-2003 (en $2002)
Luciano Andrenacci
PROGRAMA DEVENGADO CREDITO DIFERENCIA
2002 INICIAL 2003 2003 - 2002
PROGRAMA JEFES Y JEFAS DE HOGAR 2.248.203.627 3.055.357.235 807.153.608

APORTE DEL BANCO MUNDIAL PARA PROGRAMAS DE EMPLEO 10.026.360 636.693.660 626.667.300
ASISTENCIA FINANCIERA PARA EL GASTO SOCIAL PROVINCIAL 1.079.487.215 1.444.700.000 365.212.785
(FONDO DEL CONURBANO Y OTROS)
TRANSFERENCIAS AL PAMI PARA PROGRAMAS SOCIALES 198.999.785 447.108.975 248.109.190
(PROBIENESTAR, SUBSIDIOS ECONOMICOS, GERIATRICOS, ETC.)
PROGRAMA FAMILIAS POR LA INCLUSION SOCIAL 69.758.286 227.516.451 157.758.165
PROGRAMA REMEDIAR - MEDICAMENTOS GENERICOS PARA 7.315.795 157.848.660 150.532.865
ATENCION PRIMARIA DE LA SALUD (PROAPS)
ASISTENCIA PARA MEDICAMENTOS Y REACTIVOS SIDA 2.672.072 123.817.918 121.145.846
PROGRAMA DE EMERGENCIA ALIMENTARIA (PEA) 272.081.598 392.801.156 120.719.558
PROGRAMA FEDERAL DE SALUD (PROFE) - ATENCION MEDICA A 144.032.527 205.105.917 61.073.390
LOS BENEFICIARIOS DE PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS
PROGRAMA MEJORAMIENTO DE BARRIOS (PROMEBA) 6.028.948 66.686.701 60.657.753
PROVISION DE MEDICAMENTOS E INSUMOS DE USO 10.000.000 54.208.000 44.208.000
FONDO PARTICIPATIVO DE INVERSION SOCIAL (FOPAR) - 16.479.902 53.318.850 36.838.948
PROYECTOS DE PRESTACIONES ALIMENTARIAS COMUNITARIAS
Fuente: SIEMPRO
Evo lució n del número de liquidacio nes del Pro grama Jefes y Jefas de Ho gar de mayo de 2002 a mayo de
2004
M es M ayo de 2002 M ayo de 2003 M ayo de 2004
Totalpaís 574.434 1.990.735 1.762.786

Variación respecto delperíodo
247% -11%
anterior
Fuente:Inform esde Jefatura de Gabinete de M inistros.

271
Luciano Andrenacci
El “diseño ” y su marco no rrmativo

marco mativo
El Plan Jefes y Jefas d e Ho gar d eso c up ad o s no se d esarro lló

linealmente. Inaugurado como una medida coyuntural de plazo fijo
(originalmente, hasta el último día del año 2002), el Plan fue exten-
dido po r el Decreto 39 del 2003 a ese año y, to do hace supo ner,
continuará también durante el 2004. Tanto su diseño, como el marco
jurídico que lo regula y su proceso de implementación, muestran el
dramatismo de la coyuntura y la urgencia por desarrollar paliativos
inmediato s a lo s inédito s niveles de degradació n so cio eco nó mica a
lo s q u e estab a llegan d o el p aís. Asim ism o , p u esto q u e su
financiamiento no estaba garantizado en el mo mento de su lanza-
miento 301, el Plan ocupaba el extraño lugar de ser una “iniciativa na-
cional” en política asistencial, que tarde o temprano habría de some-
terse al juicio de lo s o rganismo s internacio nales para asegurar su
so stenibilidad eco nó mica.
Lo s o bjetivo s
La normativa es profusa y compleja; y está atravesada, además, por

etapas de reforma de las áreas ministeriales del Estado en las que esta-
ba inserto, de manera que cambiaron nombres, funciones y compe-
tencias de o rganismo s invo lucrado s. Es pues necesario abstraer de
Decretos, Resoluciones y Anexos, promulgados en distintos momen-
to s, co n marchas y co ntra marchas, el espíritu y la fo rma final que
ado ptó .
Una primera lectura analítica del Plan se puede hacer a través de los
discursos y la información vertida en los dos decretos presidenciales
que fueron sus “fundadores jurídicos”. Las fechas de los mismos permi-
ten observar la cercanía del Plan con los sucesos acontecidos en la socie-
301
El Decreto 165 señalaba ambiguamente que se “atenderá con créditos que se asignen en
el presupuesto nacional y se ejecutará en etapas progresivas, de acuerdo a los fondos dispo-
nibles y a los distintos sectores sociales a abarcar según se prevea por vía reglamentaria”.
272
dad argentina el 19 y 20 de diciembre del 2001 302. El primer decreto es

el 165/2002; y declara la “emergencia ocupacional”. El segundo decreto
es el 565/2002 303, que recrea el plan, la diferencia entre los mismos da
cuenta de algunos sucesos políticos que variaron en el trimestre que
separa a uno y otro, como cambio de autoridades en el Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social, pujas ministeriales sobre la potes-
tad del Plan, o variaciones de los discursos que los fundamentan.
302
Renuncia el presidente Fernando de la Rúa en un marco de graves conflictos sociales;
asume y renuncia en sólo una semana el presidente Adolfo Rodríguez Sáa; y finalmente el
Congreso de la Nación designa presidente interino a Eduardo Duhalde.
303
Ambo s decreto s se enco ntraban en la página Web del Ministerio de Trabajo ,
www.trabajo.gov.ar Sin embargo el decreto 165/2002 fue sacado de dicha página aproxi-
madamente en junio de este año.
273
274
Lo s decreto s fundado res del Plan en perspectiva co mparada
Luciano Andrenacci
Variables Decreto 165/2002 del22 de enero del2002 Decreto 565/2002 del3 de abrildel2002
Declararla em ergencia ocupacionaly en

Creación delplan com o garantía alDerecho
Sentido deldecreto este m arco crearelplan para darrespuesta
Fam iliardeInclusión Social
a dicha em ergencia
Autoridad de M inisterio de Desarrollo Socialy M edio M inisterio de Trabajo,Em pleo y Seguridad

aplicación Am biente (artículo 8) Social(artículo 14)
O rganism o que M inisterio de Trabajo y Form ación de M inisterio de Trabajo,Em pleo y Seguridad
instrum enta elPlan RecursosH um anos Social
Artículo 2 y 10 referido alperfilde las Artículo 2 y 5 referido alperfilde las

Focalización personas/artículo 5 y 6 referido a la personassin m odificaciones.Supresión de
distribución de losfondos losartículos5 y 6.
Extensión a otros Artículo 2 y 5 citan la posibilidad de

grupos Sin m ención extenderelsubsidio a jóvenesy m ayoresde
poblacionales 60 años
M ontosdelsubsidio Artículo 4:Define una sum a m ensualde

Artículo 9:m onto oscilante entre $100 y
y tiem posde $150.N o se cita explícitam ente la duración
$200 portresm eses.
duración en ningún artículo.
Fuente:Elaboración propia en base a piezasde legislación nacional.

Glosando sus instrumentos jurídicos se puede obtener una mirada

global sobre las características “originales” del Plan. Resulta bastante vi-
sible la combinación de elementos provenientes del debate acerca del
“derecho a la inclusión”; con elementos provenientes de la experiencia
de los planes de subsidio monetario a cambio de trabajo (el Plan Traba-
jar, sus antecesores y sucesores nacionales, y sus paralelos provinciales).
También es evidente la perplejidad de políticos y técnicos; y la escasez
de herramientas serias y recursos suficientes para hacer frente a las ca-
racterísticas de la coyuntura.
El Plan propendería al mismo tiempo a “la protección integral de la
familia y asegurar la concurrencia escolar de los hijos”; “la incorpora-
ción de los jefes o jefas de hogar desocupados a la educación formal y
su participación en cursos de capacitación que coadyuven a su futura
reinserción laboral”; “la participación en proyectos productivos de im-
pacto ponderable como beneficios comunitarios”; “la superación de la
situación de desprotección de hogares cuyos jefes se encuentran des-
ocupados” (Decreto 165). Respecto de las grandes líneas indicadoras de
la mo dalidad de ejecució n, se señala que el Plan “deberá o perar de
manera descentralizada y con activa participación de los actores sociales
de cada una de las jurisdicciones”.
La fo calizació n
Como todos los instrumentos de política asistencial argentina de la

última década, por iniciativa de las propias instituciones de política
social o como efecto de la negociación del financiamiento con organis-
mos multilaterales, el Plan hace explícitas sus estrategias de focalización.
Los receptores o destinatarios, denominados “beneficiarios”, son Jefes y
Jefas de Hogar, entendiéndose por tales a quienes aportan ingresos mo-
netarios en el hogar y/o a quienes son propietarios de la vivienda. Según
el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), el jefe de hogar
adquiere este estatus en virtud de que la persona que responde a la
encuesta o al censo lo designa o se designa como tal304.
304
SIEMPRO: Situación de los jefes de hogar en las regiones geográficas del país. Serie
informes de situación social cuadernillo n° 4 Buenos Aires, septiembre de 2000; pág. 6.
275
Luciano Andrenacci
El Plan está destinado a jefas y jefes de hogar que acrediten su cali-

dad de desocupados (declaración jurada, chequeada en los registros
del Administración Nacional del Seguro Social, ANSeS) y su residencia
permanente en la Argentina (a través de la posesión de un Documento
Nacional de Identidad). Tienen prioridad aquellos en cuyos hogares
habiten hijos de hasta 18 años de edad, discapacitados de cualquier
edad, u ho gares do nde la jefa de ho gar o la có nyuge, co ncubina o
cohabitante del jefe de hogar se hallen en estado de gravidez (todo
acreditable por partidas de nacimiento, certificados de escolaridad y
controles sanitarios, sustituible momentáneamente por informes certifi-
cados por autoridad pública provincial). Están explícitamente exclui-
dos los padres y madres menores de edad; y los desocupados incluidos
en otros programa sociales, o que reciban prestaciones de cualquier
naturaleza (previsionales, seguros de desempleo, pensiones no contri-
butivas, etc.).
Rápidamente, sin embargo, una focalización calcada de la experien-
cia reciente hace patentes sus límites frente a la gravedad de la coyuntu-
ra. A partir del Decreto 565 se amplía la cobertura incluyendo a dos
categorías hasta entonces objeto de focalización de otros programas de
empleo y subsidios monetarios: los desocupados/as jóvenes, mayores de
18 años sin hijos (habitualmente destinatarios de programas de capaci-
tación y pasantías); y los mayores de 60 años sin prestación previsional
(teóricamente cubiertos por jubilaciones mínimas). El mismo decreto
permite que “el cobro de los beneficios que se acuerden en el marco del
Programa Jefes de Hogar será compatible con la percepción por parte de
alguno de los integrantes del grupo familiar, de becas estudiantiles o
transferencias de otro programa social por montos menores al de aqué-
llos o ayuda alimentaria”. Por la Resolución del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social (MTESS) nº 312, del 16 de abril de 2002, se
limita finalmente la incompatibilidad del Plan a los que fueren benefi-
ciarios de otro Programa de Empleo, no de cualquier programa social.
Lo que este juego de resoluciones y decretos aparentemente técnicos
muestra es la presión hacia una “universalidad ponderada” que la co-
yuntura, mucho más que la voluntad política y técnica, imprimen al
Programa. Viviana Durán, en su evaluación aproximativa de la primera
etapa de focalización, describe las modalidades que adquiere eso que
proponemos llamar “universalidad ponderada”.
276
En primer lugar, la autora señala el contraste significativo entre la

conformación del hogar potencial y el efectivo, aún teniendo en cuenta
el sesgo relativo que en la cuantificación de hogares potenciales pueden
tener las características de la propia medición de la EPH (su carácter
exclusivamente urbano y geográficamente selectivo). La población que
efectivamente recibe el plan triplicaría a la prevista; y la duplicaría si se
tiene en cuenta un generoso margen de errores de inclusión. Un cuarto
de los receptores, por su parte, sería beneficiario de algún otro progra-
ma asistencial.
La población-objetivo del programa debería estar constituida por
hogares con un jefe varón, cónyuge y 2 hijos; un 25% de los hogares no
tendrían cónyuges y otro 25% contaría con jefas mujeres. La población
efectiva estaba compuesta en noviembre de 2002 (mes de estabilización
del programa) por hogares de apenas 1 hijo promedio; un alto porcen-
taje de hogares carece de cónyuge; las mujeres jefas superan el 50%; y
alrededor del 20% de los hijos son beneficiarios en dos hogares, lo cual
mostraría un alto índice de partición de hogares (Durán: 47-48).
Otro elemento clave es la ambigüedad respecto del carácter de des-
ocupado que implica el enorme crecimiento del empleo informal en los
últimos años. Durán aventura que, entre otras cosas, la mayor participa-
ción de las mujeres puede estar provocada por la necesidad de oculta-
miento de la condición ocupacional del jefe. Concretamente, sólo un
2% de los receptores tiene registro de empleo formal, aunque este por-
centaje es mucho más alto en determinadas provincias, las mismas que
presentan inusualmente altos niveles de cobertura respecto de la pobla-
ción total verificados en algunas provincias (Catamarca, Formosa, Jujuy,
Salta y Chaco; en menor medida en La Rioja, San Juan y Santiago del
Estero).
Los indicios aumentan la necesidad de entender la lógica del pro-
grama desde su “no focalización” implícita; o, lo que es lo mismo, de la
universalidad ponderada que se constituyó en su práctica. Es ineludi-
ble reconocer que tanto por la deliberada ambigüedad de su normativa,
como por la rapidez de su masificación, como por la flexibilidad de su
implementación y de los controles, como por la gravedad de la coyun-
tura socioeconómica, el programa se transformó en la herramienta prin-
cipal de instituciones públicas y privadas y de la población para hacer
frente a la pérdida o la inexistencia de ingresos monetarios.
277
Luciano Andrenacci
La ló gica de las prestacio nes y las

c o ntrap restac io nes
Cruzado por las así llamadas estrategias de workfare y de “desarrollo

social” en política asistencial, caras a la política social de los ‘90 305, legi-
timado al público como un programa de empleo masivo, el Plan se
formuló como un sistema de subsidios monetarios o “prestaciones” que
exigen “contraprestaciones” del receptor, en forma de compromiso de
capacitación y/o calificación; o en forma de trabajo en iniciativas de
impacto social o comunitario. Ese doble objetivo se basa en hipótesis
explícitas o implícitas respecto de la dinámica de la pobreza y el desem-
pleo, como funciones complejas de la demanda en el mercado de traba-
jo y de los problemas “actitudinales” y “comportamientales” de las “cul-
turas de la pobreza”306.
El Plan prevé una “ayuda económica no remunerativa” consistente
en una suma de dinero que en principio oscilaba entre $100,00 y $200,00
mensuales (entre U$S 30,00 y 70,00) y terminó fijándose en $150,00
(U$S 50,00), cancelados en pesos correintes o en Bonos del Estado
Nacional (LECOP) 307. La estrategia de determinación de los montos no
varió respecto de la empleada en los programas previos: la prestación
monetaria debía colocarse en algún lugar entre el 50 y el 100% del
monto equivalente al salario mínimo horario ($1,00 o U$S 0,30), para
evitar la desaparición de los incentivos al empleo. Pese a que el debate
público acerca del seguro de inclusión social había insistido en la nece-
sidad de determinar los montos de acuerdo a los costos de la canasta de
bienes básicos, por dificultades de financiamiento o indecisión técnico-
ideológica (o una combinación entre ambas), el monto terminó siendo
similar al de la última etapa de los programas Trabajar y Emergencia
305
Ver, en este mismo volumen, el capítulo de Soldano y Andrenacci; y el de Álvarez.
306
Ver, en este mismo volumen, el capítulo de Álvarez; y también LO VUOLO, Rubén;
BARBEITO, Alberto; PAUTASSI, Laura y RODRÍGUEZ, Corina: La pobreza… de la política
contra la pobreza; Buenos Aires - Madrid, Miño y Dávila-CIEPP, 1999.
307
Los LECOP (Letras de Cancelación de Obligaciones Públicas) se transformaron en
2002, juntos con los bonos equivalentes producidos por varias administraciones provin-
ciales, en un circulante paralelo al peso corriente. Consecuencia de la crisis financiera del
Estado Nacional, sujetos a fluctuaciones de su precio real respecto de su precio nominal,
estos bonos han dejado de emitirse durante el año 2003.
278
Laboral. Las actividades que esos montos retribuyen o subsidian, por su

parte deben ser de no menos de 4 horas diarias y no más de 6.
Las contraprestaciones provienen de proyectos aceptados según una
diversidad de criterios que reflejan tanto las “buenas prácticas” de los
’90, como la creciente perplejidad técnica y flexibilidad política frente a
la desocupación y la pobreza. Se aceptan proyectos que propicien “la
incorporación de los jefes o jefas de hogar desocupados a la educación
formal o su participación en cursos de capacitación que coadyuven a su
futura reinserción laboral, en el marco de los criterios de elegibilidad”.
Asimismo, los proyectos deben constituirse en “programas de forma-
ción profesional y capacitación orientados a aquellas actividades pro-
ductivas de mayor dinamismo, como así también a las que promuevan
el desarrollo y bienestar de la comunidad, de modo tal que permitan
una más rápida reinserción laboral de los titulares”. Los proyectos, fi-
nalmente, “podrán prever el cumplimiento de actividades conducentes
a mejorar las posibilidades de empleo de los beneficiarios o para el
desarrollo de actividades productivas de impacto ponderable como be-
neficios comunitarios”. Los Consejos Locales evalúan y seleccionan los
proyectos, para luego elevarlos a los Consejos Provinciales, que a su vez
los dirigen al MTESS.
La lógica de urgencia que conllevó el programa condujo a flexibilizar
tanto los criterios de aceptación de los organismos ejecutores como los
criterio s de determinació n (incluso de lisa y llana exigencia) de las
contraprestaciones. A partir de junio de 2002 crece en intensidad el
proceso de “regularizar” las contraprestaciones, poniendo en tensión a
todo el sistema. Según la Resolución del MDSMA nº 312, el “alta de
beneficiarios” considera tres componentes: 1) el comunitario con dos
aperturas, el propiamente dicho con actividades de servicio y de infra-
estructura y el comunitario-productivo relativo a microemprendimientos;
2) la capacitación en oficios determinados y las terminalidades, enten-
diéndose la finalización del ciclo escolar primario o medio; y 3) el com-
ponente productivo, referido a la prestación de trabajo a pequeñas y
medianas empresas urbanas como rurales.
Para el co mpo nente pro ductivo , el MTESS lleva un Registro de
Empleadores en el que se inscriben las empresas, instituciones públicas
y privadas que tengan interés en incorporar a los desocupados del pro-
grama mediante la realización de convenios a nivel nacional, provincial
o municipal. Estos convenios, con una duración prevista de 6 meses,
279
Luciano Andrenacci
“contemplarán el pago de un complemento del beneficio a cargo del

empleador que, además, deberá abonar las contribuciones patronales
sobre ese monto”, permitiendo de esta manera alcanzar como mínimo “la
retribución pactada en el Convenio Colectivo de trabajo respectivo”308.
Acto res e institucio nes de la implementació n
El complejo institucional necesario para llevar adelante una iniciati-

va de dimensiones semejantes debía responder al mismo tiempo a im-
perativos de urgencia en la implementación, como a imperativos que
recuperaban la experiencia de los ’90 en materia de clivajes político-
institucionales de la política asistencial309. En primer lugar, el Plan de-
bía funcio nar de manera “descentralizada”, entendiendo po r esto la
desconcentración de las decisiones de su ejecución. La política asistencial
argentina en los ’90 devino en un conjunto de herramientas clave de
legitimación política para gobiernos locales y provinciales, a pesar de la
presión de recursos y capacidades que significó 310 . Este Plan, en esa
co yuntura so cio eco nó mica (y fundamentalmente po lítica), no po día
romper esa lógica. En segundo lugar, el Plan tenía que dar cuenta de la
fuerte sensibilidad pública respecto de evitar que la implementación
resp o nd iera a c riterio s p artid istas o c lientelares ( ac usac ió n q ue
sistemáticamente habían recibido los programas antecesores). En tercer
lugar, el Plan incorporaba la creciente certeza técnico-política acerca de
la necesidad de combinar esfuerzos de política asistencial, reduciendo
la fragmentación y la concurrencia entre agencias. Esta idea se plasma-
ría en 2003 en la reorganización completa del Ministerio de Desarrollo
Social y Medio Ambiente (MDSMA) en torno a conjuntos estratégicos
de programas, rompiendo la lógica aditiva y fragmentaria que lo había
caracterizado en los ’90.
Las autoridades directamente responsables del Plan fueron, de tal
modo, dos ministerios nacionales: el MDSMA –lugar de concentración
308
Decreto 565.
309
Ver REPETTO, Fabián: Gestión pública y desarrollo social en los noventa. Las trayectorias de
Argentina y Chile ; Buenos Aires, Prometeo, 2002; y, en este mismo volumen, el capítulo de
Repetto y Andrenacci.
310
Ver, en este mismo volumen, el capítulo de Chiara y Di Virgilio.
280
del grueso de los programas asistenciales– y el MTESS –lugar de con-

centración de los programas de subsidio monetario a cambio de traba-
jo– con facultades específicas otorgadas al Secretario de Empleo. Estos
ministerios, según el Decreto 165, aplicarán el Plan, “quedando facultados
para dictar normas complementarias, aclaratorias y de aplicación, en el
ámbito de sus respectivas competencias”. El Secretario de Empleo, por
su parte, está facultado para realizar cualquier modificación, adecua-
ción, interpretación o aclaración en los Convenios para la implementación
del Plan, en relación directa con las autoridades provinciales y munici-
pales correspondientes.
Dado el carácter desconcentrado de la ejecución en provincias y
municipios, y la forma de adjudicación por proyectos, se creó asimismo
la instancia de los Consejos Consultivos Locales. Según la normativa
(Resoluciones nº 91 del MDSMA y nº 284 del MTESS), estos consejos
deberán “establecer los criterios de elegibilidad para la presentación de
los proyectos, velar por el cumplimiento de los criterios de accesibili-
dad de los beneficiarios y controlar y monitorear el desarrollo y ejecu-
ción de los proyectos”. Los Consejos Municipales o Comunales serán
los encargados de “seleccionar los proyectos que le fueran presentados a
su consideración por las autorizadas ejecutoras”.
Asimismo, se estableció el carácter de “ejecutores” a los organismos
públicos o privados sin fines de lucro que quieran participar en el Pro-
grama. Teóricamente habilitados en ese carácter por el Consejo Consulti-
vo Local de la jurisdicción correspondiente, esta disposición se probaría
particularmente a la hora de extender la calidad de “ejecutoras” a organi-
zaciones de muy diverso tipo, en la carrera hacia la urgente masificación
del Plan. En 2003, por ejemplo, sobre los alrededor de 90.000 receptores
del Plan que registraba el partido de La Matanza (es decir uno de cada 15
habitantes, aproximadamente), más de 40.000 estaban administrados por
organizaciones que negociaban directamente con el MTESS.
Como organismos de control, un Consejo Nacional de Administra-
ción, Ejecución y Control311 (CONAYEC, Decreto 565) fue creado para
311
El CONAYEC está teóricamente conformado por 3 representantes de cada uno de los
siguientes sectores: a) Organizaciones de empleadores; b) Organizaciones sindicales de los
trabajadores; c) Organizaciones no gubernamentales; d) Instituciones confesionales y e)
Representantes del Gobierno Nacional. Todos son designados a propuesta de los sectores
involucrados y sin retribución monetaria.
281
Luciano Andrenacci
desarrollar, evaluar y adoptar las políticas de implementación; efectuar

el seguimiento de los recursos del programa ante el Ministerio de Eco-
nomía; supervisar las estregias de contraprestación exigidas a los recep-
tores; implementar mecanismos de evaluación (a través de universida-
des nacionales y/o de organismos de control de derecho público nacio-
nales o provinciales). Una Coordinación de Control de Denuncias se
instituyó co mo dependencia directa del Ministro de Trabajo ; co n la
“finalidad tomar conocimiento y evaluar los cursos de acción adoptados
po r las áreas co mpetentes de la jurisdicció n, ante to da denuncia
recepcio nada en el ámbito de esta cartera (...) a fin de velar po r el
estricto cumplimiento de los objetivos allí previstos” 312.
Las Gerencias de Empleo y Capacitación Laboral (GECAL), instan-
cias del MTESS en cada una de las jurisdicciones provinciales, son res-
ponsables de mantener y actualizar el Registro de Beneficiarios. Un Re-
gistro Nacional de Beneficiarios de Planes Sociales, desarrollado por el
ANSeS, debe teóricamente servir como ámbito de control de la adjudi-
cación del Plan.
Recién en julio de 2002 se reglamentaron las modalidades de fisca-
lización, supervisión y seguimiento de inscripciones y contraprestaciones
por Resolución Conjunta de las Secretaría de Trabajo (nº 153) y de
Empleo (nº 101) del MTESS. La modalidad que se escogió fue el sistema
de muestras, priorizando las actividades/proyectos con mayor concen-
tración de beneficiarios; los municipios con mayor concentración de
beneficiarios; y los criterios de distribución regional o departamental de
cada provincia313 . Las ya desbordadas dependencias regionales del MTESS
quedaron a cargo de efectuar la supervisión.
A partir de los Informes elaborados en 2002 por la Sindicatura Ge-
neral de la Nación (SIGEN 314) se observa una cantidad de inconvenien-
tes en la fase de implementación. Algunos provienen simplemente de la
312
Resolución del MTESS nº 316, del 18 de abril de 2002.
313
Las causales de denuncia que se especifican son: no inicio de las actividades; paraliza-
ción no justificada de las actividades; desarrollo discontinuo del proyecto; ausencia total o
mayor al 40% de los beneficiarios dados de alta; beneficiarios desarrollando actividades no
asignadas por el organismo ejecutor; ausencia de la documentación exigida que respalde la
condición de los beneficiarios.
314
“Auditoría de los Controles Informáticos en el Procesamiento del Programa de Jefes de
Hogar” (agosto de 2002) e “Informe sobre el funcionamiento de los Consejos Consultivos”
(septiembre de 2002).
282
tensión entre lentitud y burocrática y urgencia-masividad del Plan. Otros

so n la m anifestac ió n en el Plan d e c lásic o s c o nflic to s entre
patrimonialismos políticos y clientelismos partidistas diversos, propios
de la asistencialización de la política social argentina de los ’90. Otros
acusan los dilemas de un sistema de focalización incapaz de dar cuenta
de la problemática a la cual está teóricamente dirigido.
Todo el proceso de distribución masiva y rápida, mezcla de urgencia
e irresponsabilidad, de los inicios del Plan (febrero-abril de 2002), ge-
neraron una importante cantidad de irregularidades (técnicas y políti-
cas) difíciles de resolver: beneficiarios sin comprobantes de inscricpión;
sin documentación respaldatoria; y procesos de selección no acreditables.
El corte de inscripción de postulantes dispuesto por el MTESS a partir
del 17 de mayo de 2002 “dejó adentro” a beneficiarios de hecho y “dejó
afuera” a potenciales beneficiarios de derecho. La administración de la
información referente al programa se centra en bases de datos que son
desagregadas a nivel jurisdiccional y luego centralizadas nacionalmente.
En algunas jurisdicciones existió duplicidad o multiplicidad de estruc-
turas informáticas, así como fuertes conflictos entre agencias y niveles
por la imposición de las bases de datos “oficiales”.
El carácter interinstitucional e interniveles de gobierno del Plan de-
manda una densidad y calidad en la trama de actores, su “capital social”
y sus parámetros institucionales que estuvo muy por encima de las ca-
pacidades institucionales existentes en gestión de política social en la
Argentina, sobre todo en un contexto semejante. Esto se reflejó en el
funcionamiento del Plan. Las instituciones que conforman los Consejos
Consultivos Provinciales, en muchas jurisdicciones, no resultaron sufi-
cientes, o suficientemente representativas, o incluso directamente no se
realizaron convocatorias abiertas para conformar los mismos.
283
284
Co mpo sició n de lo s Co nsejo s Pro vinciales y Municipales a principio s de 2003
Luciano Andrenacci
C O NSEJO S PRO VINCIALES C O NSEJO S MUNICIPALES
O rganism os
O rgan ism os
Em pr esa riales Organ ismos
Gob ie rno Nacional Confesion ale s
7,4% Emp re sariale s 12,0%
0,8% O rga nism os
Con fesion ale s 12,8%
Gob ier no 13,3%
Provincial O rga nism os
Gobierno Nacion al
16,6% Organ ismos Trab aja dore s
3,0%
Traba jad ores 17,0%
4,4%
Gob ier no
O NG
Mu nicipa l
27,5% O NG
30,0%
22,8%
Gobie rn o
Provin cial Gob ierno
Se ctor p úb lico
28,3% Mu nicipa l Se ctor pú blico
Se ctor p riva do 4,0% Se ctor privad o
Fuente: SIEMPRO.
La comunicación entre los Consejos Municipales, Provinciales y el

CONAEyC es parcial, asistemática; y en muchos casos estrictamente for-
mal. Seriamente limitado en su carácter diagnóstico y planificador, el
carácter práctico de control y coejecución que recayó en los consejos315
tensio nó , po r último , su relació n co n lo s municipio s ejecuto res, en
situaciones de polarización a favor o en contra de los modos municipa-
les de la implementación. La participación de organizaciones comuni-
tarias con administración “propia” de planes también generó dificulta-
des en las funciones del Consejo.
El síntoma más claro de la tensión entre estrategia de focalización y
dimensión de la catástrofe socioeconómica de la Argentina, reflejado
por el Plan, fue el alto porcentaje de beneficiarios no afectados a “pro-
cesos de contraprestación”. El número estimado (que se aproximaba al
40% según fuentes no oficiales a mediados del 2002) ha ido disminu-
yendo en paralelo con el enorme esfuerzo de fiscalización del Estado
nacional. Este síntoma –inaceptable para los técnicos, lógico para los
políticos, interesante para los académicos– revistió varias dimensiones,
que demandarían un estudio más exhaustivo que el que hacemos aquí.
Basta señalar que el imperativo de distribución masiva apuntó a desactivar
potenciales estallidos en algunas zonas, convirtió a organizaciones muy
diversas en organismos ejecutores en otras, incluso en algunas jurisdic-
ciones se detectó insuficiente capacidad relativa de generación y apro-
bación de proyectos que incorporaran beneficiarios a contraprestaciones.
La distribució n interjurisdiccio nal
Los decretos organizadores anuncian que el Poder Ejecutivo Nacional

distribuirá los fondos disponibles entre las jurisdicciones, según el coefi-
ciente resultante de la relación habida entre los porcentajes de los fondos
coparticipables que se le asignan, y el índice del nivel de pobreza elaborado
por el INDEC, tomándose dichos valores en una relación de un 60% y un
40% respectivamente. Debajo de la jursidicción provincial, la distribución
geográfica caería en manos de los Consejos Provinciales. Se trata del mode-
lo de “tecnificación” de la distribución interjurisdiccional de los recursos
tendientes a obtener un “óptimo objetivo”, naturalemente “apolítico”.
315
Ver, al respecto, Deibe y Castillo Marín.
285
286
Distribució n de lo s fo ndo s del Plan entre jurisdiccio nes (2002)
Luciano Andrenacci
% Población por IndicadorCom binado
Porcentajes
Provincia Población total debajo de la línea de Pobreza (Pobreza y
Coparticipacion
de pobreza Coparticipación)
Ciudad de BuenosAires 3.046.662 10,9 0,0 1,0

Tierra delFuego 115.538 23,7 1,0 0,7
BuenosAires 14.214.701 38,1 19,7 27,4
M isiones 995.326 52,8 3,4 3,5
Corrientes 921.933 56,4 3,8 3,8
M endoza 1.607.618 35,9 4,3 4,2
Salta 1.067.347 47,9 3,9 3,8
N euquén 560.726 35,2 1,5 1,5
Santa Fe 3.098.661 36,5 9,2 8,8
Córdoba 3.090.803 36,3 9,1 8,7
Jujuy 604.002 56,4 2,9 2,7
Chaco 951.795 53,7 5,1 4,5
Entre Ríos 1.113.438 44,1 5,0 4,4
Chubut 448.028 28,7 1,4 1,2
Santiago delEstero 725.993 48,0 4,2 3,6
Tucum án 1.293.349 45,1 4,9 4,6
Form osa 504.185 57,8 3,7 3,1
San Juan 578.504 41,2 3,5 2,8
San Luis 363.345 38,8 2,3 1,8
La Rioja 280.198 40,1 2,1 1,6

La Pam pa 306.113 30,3 1,9 1,4
Catam arca 318.147 39,4 2,8 2,1
Rio N egro 618.486 31,9 2,6 1,9
Santa Cruz 206.897 20,8 1,4 0,9
Total 37.031.795 37,6 100,00 100,0
Fuente:Elaboración propia en base a SIEM PRO .

287
Luciano Andrenacci
Tomar como variable la coparticipación federal de impuestos, como

premisa para distribuir los fondos destinados al Plan, asignándoles un
60% de importancia en la construcción del coeficiente, implica basarse
y convalidar un régimen de distribución “federal” que se ampara en la
ley 23.548/88 y en los pactos fiscales en los cuales las variables políticas,
como negociaciones sectoriales entre gobierno nacional y provincial o la
representación de las provincias en el Congreso Nacional, determinan
el porcentaje coparticipable. La dimensión supuestamente técnica de
los coeficientes encubre, lógicamente, “tensiones políticas” que natural-
mente anteceden o se sobreponen a las necesidades sociales “objetivas”
de la población.
El Plan, su financ iamiento y la d istribuc ió n d el

ingreso
Una d e las fund am entac io nes d el Plan, inc o rp o rad a en lo s

considerandos del decreto 565, enuncia que el Estado Nacional toma
las recomendaciones formuladas en la Mesa de Diálogo Argentino que
“señalaron como uno de los principales problemas que enfrenta el país,
el del carácter regresivo de la distribución del ingreso y que por lo
tanto, es importante promover una transferencia de recursos entre quie-
nes disponen de mejores ingresos, hacia los sectores sociales que menos
tienen, para contribuir a una mayor equidad y promover un desarrollo
económico social sustentable”.
El Plan no varía en sus modos de financiamiento, sin embargo, res-
pecto del resto del gasto público social argentino; mucho menos del
gasto en programas sociales. Según cifras del Ministerio de Trabajo, el
gasto social focalizado del año 2002 estuvo en aproximadamente 6.000
millones de pesos: el 1,7 del PBI, implicando ello aproximadamente un
promedio de 1.405$ anuales por hogar pobre anual. Sobre este gasto
total, el Gobierno Nacional destinó 4.224 millones de pesos para subsi-
dios directos a los hogares. El 87% correspondió a asistencia monetaria
y el 13% restante a transferencias en especie. Entre los primeros se des-
taca la financiamiento del Plan y de otros programas de empleo –que
absorbieron dos tercios de las transferencias monetarias- y entre los se-
288
gundos el Programa de Emergencia Alimentaria, que concentró la mitad

de las transferencias en especie.
El costo original del programa fue calculado en dos millones y me-
dio de pesos. En 2003, de los aproximadamente tres millones que esta-
ría insumiendo, más de seiscientos millones provinieron de un présta-
mo del Banco Mundial. Aún suponiendo que el Plan continúe absor-
biendo la mayor parte de los recursos disponibles para programas de
empleo , el po rcentaje del PBI que representa (meno s de un 1% ) es
demasiado bajo como para esperar que tenga impacto en las brechas de
ingreso o los coeficientes de Gini.
El impacto que el Plan tiene sobre las cifras de desocupación abierta
de la EPH no es desdeñable. Según Roca et altrii ese impacto podía ser
cuantificado en 2002 del modo que sigue: del universo de cuatro juris-
dicciones encuestadas, un 25% de los hogares con beneficiarios alcan-
zarían, gracias al Plan, el umbral alimentario de la canasta básica; mien-
tras que un 3% de hogares alcanzarían el umbral de la canasta de bie-
nes. El SIEMPRO, por su parte, presenta los siguientes cuadros:
Ev o l u c i ó n d e l a p o b re z a y l a i n d i g e n c i a e n A rg e n ti n a
(1974-2002)
Pobreza GBA Pobreza Total aglomerados

Indigencia GBA Indigencia Total aglomerados
70,0
60,0
50,0 47,3
40,0 38,5
32,8
31,9 35,4
32,3 33,7
28,7 29,5 30,1 30,6
30,0
28,9
21,5 27,9 26,7
19,1 20,6 24,8 26,0 25,9
20,0 17,7 17,8 16,8 19,0
14,9 16,5
12,7 13,8
10,7 9,3 8,5 8,3 9,6 12,2
10,0 8,3 7,6 7,9
6,6
4,7 5,4 5,0 6,2 4,4
3,6 3,5 3,0 3,2 3,5 7,7
7,5
2,1 1,8 6,3 6,4 6,9 6,7
0,0
1974
1980
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Fuente: SIEMPRO
289
290
Impacto del Plan en la po breza (2002)
Luciano Andrenacci
98,3
99,5 97,2 100,0 95,3
100,0
77,5 80,0 75,8

80,0
65,0 61,0
60,0 60,0
40,0 40,0
20,0 20,0
0,0 0,0
Población indigente Población pobre Hogares Indigentes Hogares Pobres
Fuente: SIEMPRO.
Evo lució n del desempleo abierto (1995-2002)
Tasa de var. del IPCF medio del 30% más bajo Tasa de var. del IPCF medio total
Tasa de desempleo del 30% más bajo Tasa de desempleo total
20 40,0
15
35,0

10
30,0
5
0 25,0
-5
20,0
-10
15,0
-15
-20 10,0
May Oct May Oct May Oct May Oct May Oct May Oct May Oct May Oct
95 95 96 96 97 97 98 98 99 99 00 00 01 01 02 02
Fuente: SIEMPRO
291
292
Impacto del Plan en la tasa de desempleo
Luciano Andrenacci
Sin plan Con plan
30,0
27,4
25,0 23,6 23,9

21,0
20,0 18,9
17,8
15,0 14,2 13,9
10,0
5,0
0,0
Total urbano GBA Ciudad de Buenos Partidos del
Aires Conurbano
Fuente: SIEMPRO
293
0,32
0,37
0,42
0,47
0,52
0,57
Oct 86
May 87
0,409
Oct 87 GBA
May 88
Oct 88
0,441
May 89
0,509
Fuente: SIEMPRO
Oct 89
May 90
Oct 90
May 91
Oct 91
May 92
0,422
Total aglomerados
Oct 92
May 93
0,448
Oct 93
May 94
Oct 94
0,470
May 95
0,449
Oct 95
May 96
Oct 96
Evo lució n de la distribució n del ingreso 1974-2002
0,495
May 97
Oct 97
0,472
May 98
Oct 98
0,504
May 99
Oct 99
0,480
0,495
May 00
Oct 00
May 01
0,531
0,509
Oct 01
May 02
0,551
Oct 02

Luciano Andrenacci
Ese impacto sobre las situaciones de pobreza por ingresos, claro está,
no puede ser de ningún modo confundido con su impacto en términos
de reducción de las desigualdades o de (re)distribución del ingreso.
Respecto de la proveniencia de los fondos, como cita el decreto 450/
2002 (en el cual se instruye a la Secretaría de Hacienda del Ministerio
de Economía a que elabore un programa mensual de caja que priorice
los conceptos de gastos del Plan) el financiamiento de éste se nutrió en
su primera etapa del Tesoro Nacional, con fondos del sistema tributa-
rio. No se produjeron todavía, sin embargo, cambios significativos en la
base y los modos tributarios que permitan identificar un proceso de
cambio capaz de reducir el sesgo regresivo del sistema fiscal argentino,
que como se sabe, está asentado sobre impuestos indirectos que gravan
principalmente el consumo interno.
El pasaje, en la segunda etapa del Plan, al cofinanciamiento con
fondos provenientes de organismos multilaterales (U$S 636 millones en
2002) tampoco cambia esta situación, puesto que los gastos pasan a
revistar en capitales e intereses de deuda externa. Haciendo una com-
paración simple con el fuerte (y desordenado) shock redistributivo de
tipo regresivo efectuado por la vía de las medidas contemporáneas de
pesificación-devaluación316, el Plan no parece ser un instrumento rele-
vante de redistribución progresiva del ingreso.
Ver E. Basualdo; M. Schorr y C. Lozano: La transferencia de recursos a la cúpula económica

316
durante la administración Duhalde. El nuevo plan social del gobierno ; Buenos Aires, marzo de
2002 (www.cta.org.ar).
294
Evo lució n del gasto público , el gasto so cial y el gasto so cial fo calizado 1997-2003
Gasto Social Focalizado Gasto Social Gasto Total

50.000
45.000

40.000
35.000
30.000
millones de pesos
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Año
Fuente: SIEMPRO
295
Luciano Andrenacci
Reflexio nes finales
Como se anunciara al principio, el objetivo de este trabajo es brin-

dar una descripción general del Plan; y ensayar un punteo de los pro-
blemas principales inherentes a su existencia y su inocultable impor-
tancia. A manera de reflexión final, señalamos un aspecto central de lo
que constituirá alguna vez, probablemente, una crítica del programa en
perspectiva histórica.
Más allá de las dificultades operativas inherentes a una estrategia de
focalización que demasiado pronto descubre la universalidad de los
problemas sobre los cuales pretende intervenir, el Plan tuvo un “éxito”
relativo como paliativo coyuntural de las necesidades básicas y como
estrategia de contención parcial de una protesta social susceptible de
transformarse en estallido. Desde un punto de vista político-ideológico,
esto puede ser considerado positivo o negativo; desde un punto de vista
de reconstrucción de la coyuntura política y social, el (aún si precario)
equilibrio social que el Plan contribuye a obtener es probablemente in-
negable.
Ello no obsta, sin embargo, para que la opción elegida por el Estado
argentino p ara restaurar legitim id ad – una p o lític a so c ial d e
cuasiuniversalización de estrategias asistenciales– tenga fuertes conse-
cuencias en términos de modelos de política social.
En primer lugar, la propia focalización elegida repite los errores es-
tratégicos y la concepción sesgada y limitada de los problemas sociales,
típica de la cosmovisión de los años ’90. La identificación de problemas
sociales con pobreza (y su aislamiento según los criterios estadísticos de
población con Necesidades Básicas Insatisfechas y por debajo de la Lí-
nea de Pobreza) falla en reconocer el carácter dinámico y complejo de la
degradación socioeconómica que sufre la Argentina. A pesar de las in-
cursiones discursivas de textos técnicos y oficiales en concepciones más
comprehensivas, como la de vulnerabilidad, las estrategias prácticas si-
guen insistiendo en un “combate contra la pobreza” entendido como
intervenciones focalizadas y compensatorias.
Esta concepción sobre la forma de intervención temporaria, de “emer-
gencia social”, sobre grupos considerados “de riesgo”, es contrastada
por la misma gravedad de la situación sobre la que se interviene. En el
Jefes y Jefas, lo interesante y terrible al mismo tiempo, es que la comple-
296
jidad de la situació n de la “po blació n-o bjeto ” arrastra a la po lítica

asistencial a una desfocalización forzosa.
La desfocalización forzosa no obsta, sin embargo, para que uno de
lo s efecto s que tiene este tipo de po líticas en lo s “beneficiario s”, la
estigmatización, siga haciendo estragos en la antigua representación de
homogeneidad que caracterizó una vez a la Argentina del siglo XX. La
desfocalización forzosa no representó, por lo demás, una “universaliza-
ción” del beneficio “a todas las familias argentinas”, como constaba en el
Decreto 565 como recomendación de la Mesa de Diálogo Argentino
sobre la cual se constituía el Plan.
Se podría argumentar que, en sus formas, el Plan intenta romper
con tradiciones asistenciales incorporando una lógica de recreación de
capacidades y de “empoderamiento” de receptores de políticas317. Se
inscribe ello en una noción antropológica por la cual la participación y
el esfuerzo individual son factores importantes para que estos sectores
excluidos puedan salir por ellos mismos de su propia situación, apli-
cando al mismo tiempo el criterio de mérito como una eficaz manera de
lograr que cada beneficiario o grupo de beneficiarios se reconstruya a sí
mismo como agente en el mercado de trabajo o de ocupaciones.
Pero es la estructura misma de opciones que ofrece el tejido econó-
mico 318 la que hace a esta perspectiva ilusoria, o peligrosamente hipó-
crita. Al renunciar a intervenir sobre el motor productor de desigual-
dad y degradación social –el mercado de trabajo del singular capitalis-
mo argentino– la política social sólo puede pretender eso que puede ser
considerado el logro relativo del Jefes y Jefas, a saber, una serie de palia-
tivos coyunturales absolutamente necesarios a la necesidad extrema, sin
efectos redistributivos o con efectos distributivos regresivos319 ; y con
fuertes efectos indirectos en términos de neutralización del conflicto
social, o de transferencia de ese conflicto de la esfera de los arreglos
macroeconómicos a la esfera de los arreglos compensatorios de la polí-
tica asistencial.
317
Ver, a ese respecto, el capítulo de Álvarez en este volumen.
318
Ver, en este volumen, el trabajo de Abramovich y Federico.
319
Como agudamente señalan Pautassi, Rossi y Campos (op. cit., pág. 33), el Plan intervie-
ne en el mercado de trabajo fijando un piso de ingreso mínimo inferior al del salario
mínimo formal; al mismo tiempo que garantiza una distribución circular de lo “invertido”
de nuevo hacia el Estado a través de la estructura fiscal que regula el consumo interno.
297
Luciano Andrenacci
Durante el último año, el Estado argentino ha variado notablemente

su discurso de diagnóstico y, tendencialmente, su práctica frente a la
cuestión social de la Argentina de los ’90. En líneas generales, el gobier-
no justicialista del período 1989-1999 –y la mayoría de las fuerzas polí-
ticas y sociales del país– atribuían carácter coyuntural a la degradación
socioeconómica y aguardaban los efectos mecánicos del mercado sobre
ella. El gobierno de que lo sucedió mantenía una delicada ambigüedad
entre un discurso crítico y un mantenimiento estricto de los instrumen-
tos de política económica y social de su antecesor, aunque una buena
parte de las fuerzas políticas y sociales comenzaban a percibir los límites
de la estrategia de los ‘90.
En el discurso del gobierno actual hay una más creíble caracteriza-
ción de la complejidad de los problemas sociales; un principio de aban-
dono de la desconcertante insistencia de los gobiernos anteriores en los
automatismos del mercado; y un principio de cambio en los sistemas de
política pública (económica y social).
En tal sentido, tres elementos habilitan a un cauto optimismo res-
pecto, al menos, del advenimiento de un punto de inflexión. En pri-
mer lugar, la recuperación de niveles de crecimiento económico y la
búsqueda de intentos de interrogar los problemas de desigualdad en la
distribución de los frutos de ese crecimiento es una novedad en la Ar-
gentina d e lo s últim o s año s. Es este un c am b io d e tend enc ia
macroeconómica acompañado de un cambio de discurso público sobre
la cuestión social, cuyos impactos reales quedan a relevar en el futuro
pró ximo .
En segundo lugar, un principio de crítica y reestructuración de la
política social se ha comenzado a relevar en el período actual. El Plan
Integral para la Promoción del Empleo, creado por la Resolución 256/
03 del Ministerio de Trabajo, coloca la problemática en un lugar apro-
piado a la evidencia disponible, al tratar a la calidad del empleo en el
mismo plano que la cantidad del empleo, poniendo énfasis en la rela-
ción entre crecimiento del producto, incremento de la productividad, y
aumento de la cantidad y calidad del empleo (art. 1º ). El establecimiento
de estrategias de desarrollo geográficas y sectoriales basadas en asisten-
cia pública a cambio de objetivos en términos de calidad y cantidad de
empleo que propone quedará por ser evaluado según la masividad y
efectividad de las intervenciones.
298
El proyecto de Ley de Ordenamiento Laboral, al cierre de este capí-

tulo (febrero de 2004) en el orden del día del Senado de la Nación,
también reconoce el origen laboral de la degradación socioeconómica
contemporánea. Más allá de su atribulado origen en el insólito acto de
corrupción parlamentaria colectiva de la legislación laboral reciente, el
proyecto revisa los aspectos más evidentemente proclives a la precarización
de las leyes laborales de los años ’90. Su complementación con el Plan
de Regularización del Trabajo del Ministerio de Trabajo parece interro-
gar adecuadamente el círculo vicioso clave de la precarización del em-
pleo formal y del crecimiento del empleo no registrado. El éxito de este
cambio de eje es sólo analizable en el largo plazo. Por lo pronto, luego
de varios años de proporción inversa, en 2004 ha crecido más rápida-
mente el empleo formal que el informal.
En tercer lugar, una serie de cambios en la organización del comple-
jo de programas asistenciales que conduce el Ministerio de Desarrollo
Social permite anticipar una más adecuada gestión y unos objetivos más
estratégicos de las políticas a grupos y sujetos de riesgo. La construcción
de tres principios de coordinación de programas sociales (seguridad
alimentaria, eco no mía so cial y desarro llo familiar) lleva implícito el
objetivo de romper con la sorprendente lógica de multiplicación de
programas focalizados que había dominado a la política asistencial de
los ’90. Hasta qué punto esos tres principios logran articular efectiva-
mente las intervenciones y trascender los límites interministeriales e
interjurisdiccionales es una tarea larga, cuyos frutos podremos evaluar
sólo en el mediano plazo.
El resultado más concreto de estos últimos cambios no ha sido hasta
ahora, sin embargo, una reorganización efectiva del complejo de progra-
mas sociales320 , sino la aparición en la segunda mitad de 2003 de un
programa nuevo, que incorpora una visión más amplia de la problemá-
tica social, por la cual la esfera económica es percibida como vital en el
320
Aunque es esto materia de discusión, la integración en tres ejes ha creado más bien tres
“superintendencias de planes” que agrupan bajo su supervisión a los programas sociales
del Ministerio de Desarrollo Social. Se trata de un avance de racionalidad estratégica, cuyo
éxito depende, sin embargo, de la modificación efectiva de la dinámica de los 56 progra-
mas. La visión oficial se puede consultar en el “Informe de Ejecución Presupuestaria 2004”
d el Ministerio d e Desarro llo So c ial, d isp o nib le a enero d e 2 0 0 5 en http :/ /
www.politicassociales.gov.ar/PDF/INFORME_%20DE_%20EJECUCION_2004.pdf.
299
Luciano Andrenacci
abordaje y solución de las problemáticas sociales; y con un objetivo de

construcción de capacidades más que de reparación coyuntural: es el
programa “Manos a la Obra”. Llamado “Plan Nacional de Desarrollo
Local y Economía Social”, el nuevo programa propone financiar pro-
yectos productivos que favorezcan la reintegración a la actividad econó-
mica de los sujetos receptores a partir de sus capitales humano, social y
económico, con una perspectiva de desarrollo local y una gestión con-
junta entre Nación, Gobiernos provinciales y municipales.
Cuatro líneas de apoyo a proyectos comprende el nuevo Plan: (1)
para Emprendimientos Productivos Asociativos (apoyo a grupos orientados a
la producción para autoconsumo y/o comercialización en el mercado,
avalados por municipios y ONGs, en forma de financiamiento a la com-
pra de insumos, herramientas y maquinarias); (2) Fondos Solidarios para
el Desarrollo (líneas de crédito y micro crédito destinados a crear fondos
locales capaces de financiar grupos de microempresas y/o pequeños
productores); (3) Cadenas Productivas (subsidios para proyectos orienta-
dos a constituir y/o consolidar encadenamientos productivos horizon-
tales o verticales); y (4) Servicios a la Producción (financiamiento a proyec-
tos que brinden servicios a empresas que ya están en marcha).
Hacia fines de 2004, el Plan estaba financiando unos 27.000 proyec-
tos en todo el país, 170 fondos de crédito, unos 21.000 créditos y alre-
dedor de 350.000 beneficiarios321. Más allá de su presentación formal,
la pretensión central del nuevo Plan parece ser el gradual reemplazo de
un principio reparatorio, representado por el Jefes y Jefas de Hogar, por
un principio de construcción asociada de mediano y largo plazo, del
cual el arma central sería el Manos a la Obra. El hecho de que beneficia-
rios del primero puedan tomar parte de iniciativas del segundo, aspecto
poco común en los programas sociales argentinos, así lo indicaría. Un
aspecto problemático, sin embargo, parece ser precisamente el conflicto
que suscita, a nivel de distritos de ejecución, el potencial reemplazo de
un instrumento que tiene externalidades electorales rápidas por otro
que hace hincapié en una visión de largo plazo, naturalmente menos
poderoso en términos de rédito electoral.
321
La información está disponible en http://www.desarrollosocial.gov.ar/deslocal/PRE-
SENTACION MANOS A LA OBRA_version Web.zip.
300
A mediados de 2004, un año después de la puesta en marcha del

Manos a la Obra, el número de beneficiarios del Jefes y Jefas sigue sien-
do alto, habiéndose reducido sus liquidaciones en sólo un 10% respec-
to de su pico a mediados de 2003. Esto permitiría inferir que no habría
proceso de reemplazo sino más bien de complementación de estrategias
reparatoria y constructiva. El lugar que siga ocupando el Plan Jefes y
Jefas de Hogas Desocupados (o sus eventuales metamorfosis) en el com-
plejo de po líticas so ciales de nuestro país será indudablemente una
clave en la evaluación de la profundidad y la sostenibilidad de este
principio de cambio que se puede apreciar en la política asistencial
argentina.
301
Lo s pro gramas de emergencia
o cupacio nal y las o rganizacio nes
de deso cupado s: una relació n
co nflictiva322
Mariana Barattini323
Intro d uc c ió n
El presente trabajo es una aproximación a un campo de problemas

relevante para la política social contemporánea: el que se despliega en-
tre una trama de organizaciones sociales de creciente importancia polí-
tica; y el conjunto de programas de emergencia ocupacional, núcleo de
la nueva política asistencial argentina. En este trabajo se abordará la
relación entre dos programas de emergencia ocupacional –el Plan Tra-
bajar y el Plan Barrios Bonaerenses– y las organizaciones de trabajadores
desocupados, en dos períodos: el gobierno del Partido Justicialista, se-
gunda presidencia de Carlos Menem (1995-1999) y el gobierno de la
Alianza entre la Unión Cívica Radical y el Frente País Solidario, presi-
dencia de Fernando De La Rúa (1999-2001).
322
La información necesaria para realizar este trabajo, surge de entrevistas realizadas en el
marco de una investigació n mayo r en la cual he participado , llamada “Las nuevas
movilizaciones sociales. La experiencia de las organizaciones de desocupados”, junto a un
equipo compuesto por Maristella Svampa y Sebastián Pereyra en el Instituto de Ciencias de
la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (UNGS). Véase SVAMPA, M. y PEREYRA S.:
Entre la ruta y el barrio: la experiencia de las organizaciones piqueteras; Buenos Aires, Biblos,
2003. Cabe destacar que en este artículo se retoman algunos lineamientos discutidos en
dicha investigación y que fueron fundamentales para su realización. A su vez, este capítulo
se basa en mi memoria de Licenciatura en Política Social, “Los programas de emergencia
ocupacional, las organizaciones de desocupados y el Estado: una relación conflictiva”;
dirigida por Luciano Andrenacci y defendida en diciembre de 2002 en el Instituto del
Conurbano de la UNGS.
323
Universidad Nacional de General Sarmiento (mbaratti@ ungs.edu.ar).
Luciano Andrenacci
Los graves problemas de desocupación y precariedad laboral de los

años ‘90 fueron el motor del surgimiento de un conjunto de organiza-
ciones locales y federaciones regionales y hasta nacionales de trabajado-
res desempleados –en adelante organizaciones de trabajadores desocupados
(OTD)– que fueron ocupando un rol crecientemente central en el esce-
nario político de la crisis Argentina. Reemplazaron, hasta cierto punto,
el lugar de interlocutor principal que solían tener las organizaciones
sindicales respecto de asuntos “sociales” y mantuvieron una relación
tan tensa como ambigua con el Estado nacional, hecha de protestas,
movilizaciones y acuerdos parciales.
En ausencia de estrategias de creación masiva de ocupación formal,
los gobiernos argentinos de la segunda mitad de los ’90 lanzaron, por su
parte, una serie de “políticas activas de empleo” –programas de subsi-
dios monetarios a cambio de trabajo en proyectos de interés público o
social, en adelante programas de emergencia ocupacional– destinados a con-
tener, al menos parcialmente, a aquellos que quedaban excluidos del
mercado de trabajo 324.
Los planes Trabajar (del Estado nacional) y Barrios Bonaerenses (de
la provincia de Buenos Aires) han sido instrumentos característicos de
estas estrategias. Si bien este tipo de programas se implementan efectiva-
mente desde el año 1996, sus orígenes pueden ser rastreados en la ley
nº 24.013 o “Nueva Ley de Empleo”, sancionada en 1991, que significó
un cambio en el modo en que el Estado intervenía en la relación capi-
tal-trabajo. A partir de esta ley el Estado reconocía la emergencia laboral
y planteaba una doble estrategia: la flexibilización del contrato de traba-
jo formal y la creación de “nuevas modalidades de contratación”, desti-
nadas a facilitar la entrada y salida del mercado de trabajo; y el desarro-
llo de “políticas activas de empleo”, medidas de fomento directo a la
creación de empleo que no habían sido utilizadas tradicionalmente por
el Estado argentino.
324
Una característica central de la política pública en la Argentina de los ‘90 fue la
combinatoria de estrategias macroeconómicas de ajuste estructural y de políticas sociales
de compensación y contención. Ver ANDRENACCI, L.: “Algunas reflexiones en torno a la
cuestión social y la asistencialización de la intervención social del Estado en la Argentina
contemporánea”; en ANDRENACCI, L.: Cuestión Social y política social en el Gran Buenos
Aires; Buenos Aires, Ediciones al Margen - UNGS, 2002; y CORAGGIO, J. L.: Política social
y economía del trabajo. Alternativas a la política neoliberal para la ciudad; Buenos Aires, UNGS
- Miño y Dávila editores, 1999.
304
La evo lució n de la deso cupació n abierta, la subo cupació n, el

sobreempleo, la precariedad contractual y la informalidad 325 mostraron
la insuficiencia (o el resultado ambiguo) de la primera estrategia, así
como la creciente dependencia del Estado respecto de la segunda estra-
tegia. Los dos gobiernos nacionales (y sus contrapartes provinciales) de
la segunda mitad de los ’90 terminaron constituyendo a estos programas
en poco menos que el centro de sus respectivas políticas sociales, incor-
porando además al Estado municipal y a las organizaciones comunita-
rias locales como corresponsables principales de su implementación.
Este artículo se centra en los modos de implementación de los pro-
gramas de emergencia ocupacional, el Plan Barrios Bonaerenses y el Plan
Trabajar, dada la importancia en cantidad de beneficiarios y la persis-
tencia en el tiempo de ambos, tanto en el segundo período de gobierno
de Menem como en el gobierno de De La Rúa. El estudio de estos modos
de implementación y la relación entre el Estado, las organizaciones de
desocupados y los programas, analizados en dos períodos diferentes,
tiene como fin realizar un aporte al análisis del lugar que hoy ocupan
estas organizaciones dentro de dicha relación y del nuevo carácter que
adquieren los programas para las mismas. Para ello, se tendrá en cuenta
la mirada de las propias organizaciones de desocupados, que dará cuenta
de su percepción antes y después del cambio de gobierno.
Una de las cuestiones importantes a señalar es que el sentido que las
organizaciones de trabajadores desocupados le dan a los subsidios del
Estado, en este caso al plan Barrios Bonaerenses y al Plan Trabajar, está
muy ligado a sus formas de construcción tanto en el campo político-
ideológico, como en el económico-social. Estos campos pueden traducirse
en el juego que se plantea entre, por un lado, la proyección política, y
por el otro, la acción reivindicativa. La conjunción de estos dos factores
y el grado de importancia que se le da a uno y a otro, determinan en
gran medida el tipo de organización y su lógica de funcionamiento: la
forma de construcción de las organizaciones.
325
Ver BECCARIA, L.: “Empleo, remuneraciones y diferenciación social en el último cuarto
del siglo XX”; en BECCARIA, L. y otros: Sociedad y Sociabilidad en la Argentina de los 90;
Buenos Aires, Editorial Biblos - UNGS, 2002.
305
Luciano Andrenacci
Las organizaciones de desocupados, que comienzan a reclamar pro-

gramas de emergencia ocupacional en 1997, resignifican en gran parte
algunas de las características de las políticas sociales de los ’90: el traba-
jo tomado como una carencia a asistir; la lógica clientelar en la gestión
de los planes; y la importancia de lo “local”. Se puede decir que estas
organizaciones realizan la critica de cómo es tomado el trabajo propia-
mente dicho en estos programas, reintroduciendo la noción de dere-
chos a partir de tematizar el significado de ser (o haber dejado de ser)
un “trabajador”. Los planes se utilizan también como medio para la
organización y no como un fin en sí mismo, reclamando trabajo genui-
no y no “esa migaja del Estado”. Cuestionan fuertemente, por último, el
rol de los municipios en la gestión directa de los programas y la lógica
clientelar con que “se manejan” los recursos del Estado.
Como sostiene Marcela Woods, la acción llevada adelante por los
punteros políticos pretende la espacialización de lo político, “fijar” el
c o nflic to en el esp ac io b arrial. A su vez, c o n la m o d alid ad d e
implementación de los planes a través de la red punteril, el municipio
pretende acentuar la escisión centro-barrios manteniendo los espacios
de interacción conflictiva atomizados y lejos del centro y de las institu-
ciones326 . Se podría sostener que las organizaciones de desocupados
intentan refo rmular esa ló gica, articulando cuestio nes meramente
reivindicativas con una proyección política más general. Así, el conflic-
to traspasa las fronteras barriales dirigiéndose al centro de poder nacio-
nal, cuestionando y deslegitimando a los gobernantes, al poder institui-
do. La acción directa hacia organismos nacionales, como los Ministerios
de Trabajo o de Desarrollo Social, implica una ruptura con las esferas
municipales, introduciendo otra lógica en los mecanismos de negocia-
ción. Los espacios de interacción conflictiva se trasladan a la Capital:
sitiar la Capital, cortando puentes y rutas, es un cuestionamiento direc-
to al Estado Nacional, desconociendo y salteando mediaciones provin-
ciales y municipales.
Por otra parte, y retomando a Grassi, “los planes y programas socia-
les no son una mera respuesta estatal a problemas sociales de actores
diversos, tanto en el sentido de que una política es resultado de dispu-
326
W OODS, M.: “Redes Clientelares en el Conurbano Bonaerense: usos del espacio y
formas de estructuración del poder local”; en Terceras Jornadas Internacionales Estado y
Sociedad: la reconstrucción de la esfera pública; Buenos Aires, CEA - UBA, 1998.
306
tas y reinterpretaciones y es, en sí, más un proceso que un ‘plan’; como

que éstos son parte activa de la construcción del problema y de los
actores. (...) la fragmentación de la política social ha sido la forma esta-
tal de constitución de la cuestión social327; en ella también se establecie-
ron nexos de extrema labilidad entre ‘pobreza’ y ‘condiciones de traba-
jo’ y la asistencia social a la pobreza y al desempleo marcó el sentido
general de la misma”328. Los programas de emergencia ocupacional res-
ponden a esta lógica de fragmentación de la política social, fueron la
respuesta estatal a una situación marcada por el debilitamiento de las
intervenciones del Estado en la relación capital/trabajo y al desplaza-
miento del “trabajo” como principal vector de integración social (Castel,
1997).
Las organizaciones de desocupados reintroducen la noción de tra-
bajo genuino en sus demandas, cuestionando así la forma estatal de
constitución de la cuestión social. La asistencia a la pobreza y al desem-
pleo a través de determinadas políticas sociales tomaban al desempleo
como cuestión social, pero desde una perspectiva coyuntural y preten-
diendo una salida individual a esa condición. La existencia de un co-
lectivo reformula ese modelo: el desempleo es estructural, los progra-
mas de emergencia ocupacional son un paliativo de la situación y no
introducen la noción de trabajo genuino en sus objetivos. Si la política
so c ial es el resultad o d e un p ro c eso m arc ad o p o r d isp utas y
reinterpretaciones de actores diversos, es insostenible seguir pensando
que los planes de emergencia ocupacional pueden constituirse en una
respuesta a una situación de crisis, hecho que es percibido por las orga-
nizaciones de desocupados, que terminan por cuestionar no sólo el
tipo de intervención social del Estado, sino al Estado mismo.
327
DANANI, C.: “Algunas precisiones sobre la política social como campo de estudio y la
noción de población objeto”; en HINTZE, S. (org.): Políticas sociales: contribución al debate
teórico – metodológico , Buenos Aires, CEA/UBA, 1996.
328
GRASSI, E.: Política y problemas sociales en el proceso de construcción del Estado neoliberal
asistencialista (1990-1998). Aportes a la antropología política en la Argentina, Buenos Aires, Tesis
doctoral, UBA, 1999.
307
Luciano Andrenacci
La “asistencializació n” de la po lítica so cial
La ley de empleo nº 24.013, sancionada en 1991, entiende por polí-

tica de empleo a aquellas acciones de prevención y sanción del empleo
no registrado, de los servicios de empleo, de su promoción y defensa,
de protección a los trabajadores desempleados, y de formación y orien-
tación profesional para el empleo. Esta ley reformó la ley 20.744 de
Contrato de Trabajo (1974) y permitió, como ya se mencionó, la crea-
ción de nuevas modalidades de contratación. Retomando a Grassi, las
políticas de asistencia social a la desocupación tematizaron el trabajo
co mo carencia, rasgo que las identifica directamente co mo po líticas
“asistencialistas”. Esta autora además sostiene que “a la connotación
derivada del trabajo como carencia se agrega el hecho de que los planes
y programas sociales incluidos en ese rubro (políticas de generación de
empleo) no han tenido –ex profeso- ninguna incidencia en el mercado
de trabajo, cuyo funcionamiento se esperaba no alterar políticamente”.
A su vez, Andrenacci sostiene que “como tendencia general, el aspecto
asistencial de las políticas sociales ha pasado a ser el ámbito fundamen-
tal de las nuevas formas de intervención social del Estado argentino”.
Según este autor, el Estado optó por multiplicar y sistematizar el uso de
programas asistenciales, dentro de los cuales se encuentran los progra-
mas de emergencia ocupacional y la centralidad que éstos han adquiri-
do, llevaron a asimilar en diferentes ámbitos a la política social con
políticas o programas asistenciales329.
De esta manera, si este tipo de programas de emergencia ocupacio-
nal no tienen incidencia directa en el mercado de trabajo formal y ade-
más adquieren la característica de ser asistenciales, se podrían traer a
cuenta la escisión implícita y explícita entre la política social y la polí-
tica económica, además de seguir sosteniendo que estos programas ac-
túan más como paliativo que como un mecanismo tendiente a dinamizar
el mercado de trabajo. Coraggio sostiene que la política social suele ser
definida como “el conjunto de medidas e instituciones cuyo objetivo es
el bienestar de la población330, y que la política económica suele presen-
329
ANDRENACCI, op. cit.
330
LAURELL, A.,C.: “Para pensar una política social alternativa”, en Carlos VILAS (coord.):
Estado y políticas sociales después del ajuste. Debates y alternativas, México, Nueva Sociedad,
UNAM, 1995: p. 177.
308
tarse como centrada en otro objeto: el crecimiento, el lucro o la acumu-

lación de capital. Esta diferenciación desecha el hecho de que los pro-
cesos económicos producen efectos y estructuras sociales, en tanto trans-
forman o desarrollan organizaciones, clases y relaciones sociales”331. A
su vez sostiene que “la actual oposición cruda entre lo social y lo econó-
mico es una clara regresión a épocas prekeynesianas y contribuye a jus-
tificar el debilitamiento del papel del Estado. Es comprensible, en tal
contexto, el renacer del discurso sobre las responsabilidades de la so-
ciedad civil, los valores de la filantropía y la beneficencia”.
Una de las características de los programas de emergencia ocupacio-
nal implementados por el Estado en los ‘90 es que incorporan al ámbito
local en el modo de gestionarlas. Eso puede entenderse como un “des-
plazamiento” del Estado Nacional en el tratamiento directo de la cues-
tión del desempleo introduciendo al nivel local en la implementación
de los programas. Hubo una transferencia de responsabilidades que no
fue acompañada por una transferencia de los recursos necesarios para
la gestión (recursos humanos calificados, equipos técnicos, dinero, etc.),
lo que llevó a que estos ámbitos locales reformulen ciertos lineamientos
en virtud de adaptar los requerimientos de los programas a sus capaci-
dades.
Los procesos de descentralización y la importancia de lo “local” en la
implementación de las políticas públicas tienen su antecedente. Antes
de la crisis hiperinflacionaria de 1989, el Estado nacional deja de estar
en el centro de la escena ante la incorporación de un nuevo actor en el
juego de la gestión pública: los municipios. La reforma del régimen de
coparticipación municipal en la provincia de Buenos Aires (1987-1988)
con el objetivo de aumentar, aunque no en todo sentido, la autonomía
m unic ip al c o n un inc rem ento d e la m asa d e rec urso s fisc ales
coparticipables hacia los municipios, fue la manifestación más visible
de este proceso 332 y la reforma de la Constitución de 1994 finalmente la
que puso a los municipios en el centro de la cuestión.
331
CORAGGIO, op. cit.
332
CHIARA, M.: “El Nivel Local de Implementación de Políticas Sociales: Características y
Problemas. Algunas reflexiones en torno a los municipios del Conurbano Bonaerense”;
ponencia presentada en la jornada Pobres, pobreza y exclusión social, Buenos Aires, UBA/
CEIL-Conicet, 25 al 27 de agosto de 1999.
309
Luciano Andrenacci
Este proceso implicó un cambio en el modo de intervención del

Estado sobre la sociedad, ya que históricamente las políticas sociales
fueron parte de una concepción centralista, que supuso un Estado con
un fuerte aparato central dedicado a elaborar y conducir las políticas
sociales. Los intentos de descentralización político-administrativa pue-
den ser considerados como una condición para un “rescate” de lo local,
en donde se puede suponer que a mayor autonomía se debe correspon-
der una mayor dinámica local y por lo tanto, la emergencia de una
nueva capacidad de respuesta a la demanda social. Sin embargo, fre-
cuentemente las políticas sociales han sido objeto de descentralización
pero no fueron acompañadas por las transferencias de recursos y de
competencias correspondientes. En América Latina, los municipios no
están preparados ni poseen los recursos necesarios para hacerse cargo
de estas nuevas responsabilidades333.
Teniendo en cuenta la importancia de lo local en la implementación
de las políticas sociales, algunos autores sostienen en relación a los pro-
gramas de empleo transitorio, que “(...) los municipios siempre han
tenido roles de absorción de empleo ligados a coyunturas especiales o a
las prácticas políticas de clientelismo partidario (..). Los programas Ba-
rrios Bonaerenses y Trabajar se asientan sobre esa lógica preexistente, la
modifican y potencian su impacto. Los programas han creado una op-
ción alternativa de menor costo a la obra pública municipal, han im-
pulsado la interacción (muchas veces competitiva e incluso conflictiva)
entre organizaciones comunitarias y municipios; y han potenciado tam-
bién el menú de recurso s de acumulació n po lítica lo cal” 334 . En este
contexto, la aparición en escena de las organizaciones de desocupados
como gestoras de programas de emergencia ocupacional, quienes inten-
tan darles un nuevo carácter, reapropiándose en cierto sentido del pro-
ducto de la contraprestación y otorgándole un nuevo valor al trabajo,
introducen una variable clave en el análisis de la implementación de las
políticas sociales.
333
AROCENA, J.: “La localización de las políticas sociales”, en PEÑALVA, S. y ROFMAN,
A.: Desempleo estructural, pobreza y precariedad, Buenos Aires, Nueva Visión, 1996.
334
ANDRENACCI, L., NEUFELD, M., RAGGIO, L.: “Elementos para un análisis de progra-
mas sociales desde la perspectiva de los receptores”, Buenos Aires, ICO-UNGS, 2001.
310
Las o rganizacio nes de deso cupado s co mo nuevo s

acto res so ciales
La política neoliberal implementada en nuestro país desde media-

dos de los ‘70 y potenciada a partir de decisiones macroeconómicas de
principios de los ‘90, no significaron sólo un cambio en el modelo de
desarrollo de posguerra, sino también un quiebre en el modo en que
hasta ahora se entendía a la sociedad, que fue paulatino, doloroso y
quizás demasiado tardío. La desocupación fue consecuencia de un pro-
ceso complejo que fue dando lugar a una sociedad con lazos frágiles y
sin un proyecto político representativo. El Estado en ese contexto fue y
es incapaz de contener a una gran masa de población que iba y que
sigue quedando sucesivamente excluida de las nuevas reglas de juego.
Fue en ese marco que a mediados de la década del ‘90 se produce un
reacomodamiento del entramado de actores de la sociedad civil, impul-
sado por los niveles de desocupación existentes; nuevos actores que
reintroducen la noción de derechos como base para la organización y la
“lucha” y que cuestio nan además el po der instituido co n nuevas
metodologías y formas de acción.
El movimiento piquetero como tal, se presenta como un “colectivo”
que “reclama” al Estado cuestiones que hacen no sólo a la superviven-
cia, no es sólo un reclamo reivindicativo, sino que hay una apelación
constante a los derechos, como la salud, la educación y principalmente
la alimentación, reintroduciendo la cuestión política a su accionar. El
colectivo, da cuenta de la existencia de nuevas formas de sociabilidad y
la participación en esquemas simbólicos que determinan una pertenen-
cia y que llevan a situar a ese colectivo en oposición a “otro/s”. En ese
sentido, se recrea una identidad, que en este caso tiene que ver con el
reconocimiento de las diferencias y con situarse en la condición de
“oprimidos”. El “otro”, el “enemigo”, es el gobierno, el responsable de la
creación de esas desigualdades. Esa nueva identidad, además esta im-
pregnada por términos como el de resistencia, lucha, justicia, digni-
dad, e intenta contrarrestar el proceso de individualización que carac-
terizó las décadas anteriores, tendiendo a la reconstrucción de un nue-
vo tipo de lazo social signado por otros valores y modos de participa-
ción, como pueden serlo la dinámica asamblearia y el carácter autogestivo
de sus prácticas.
311
Luciano Andrenacci
El movimiento piquetero tiene como antecedentes las experiencias

de largos cortes de ruta en las provincias de Neuquen, Salta, Jujuy e
incluso en el Conurbano Bonaerense a partir del ‘96, hechos que intro-
ducen nuevas formas no institucionales o no convencionales de partici-
pación política, cuestionando directamente el orden social y económi-
co vigente335. Como bien señala el Colectivo Situaciones336 “La lucha
piquetera nace por fuera de las instituciones políticas y sociales tradi-
cionales. Su autonomía y su novedad se encuentran relacionadas con el
desprestigio de las organizaciones políticas tradicionales como produc-
to de su incapacidad para reformular las condiciones de dominación
del llamado capitalismo tardío o para producir modificaciones tendientes
a mejorar las condiciones de existencia de enormes capas de la pobla-
ción. (...) Los piquetes son una modalidad de lucha que agrupa a quie-
nes fueron expulsados de los centros fabriles: desocupados que buscan
reso lver pro blemas ligado s a su pro pia existencia, reo rganizándo se
territorialmente en amplias zonas en las que la batalla más dura es con-
tra la disolución del lazo social” (Colectivo situaciones y MTD Solano,
2002).
La aparición en escena de estos nuevos actores, que parte primera-
mente de la necesidad de satisfacer los derechos básicos, se dio a partir
de que muchas organizaciones, nuevas o con cierta trayectoria de lucha,
empezaran a participar más activamente en el campo social, cada una
con su forma particular de funcionamiento y de construcción. Muchas
organizaciones intentar conjugar la cuestión reivindicativa, ligada a la
satisfacción de derechos básicos; con la cuestión política, que tiene que
ver justamente con un proyecto de sociedad a futuro, la idea de “cam-
biar las cosas”: doble poder, contra poder, gobierno de unidad popular,
la toma del Estado en su concepción más tradicional, formas de cons-
trucción territorial alternativas, etc.
335
Véase SCHUSTER, F.L. y PEREYRA,S.: “Transformaciones de la protesta social en Argen-
tina: balance y perspectivas de una forma de acción política”, en GIARRACA, N. Y AAVV:
Protesta social en Argentina. Transformaciones económicas y crisis social en el interior del país,
Editorial Alianza, 2001; y SVAMPA M.: “Las nuevas dimensiones de las protestas sociales”,
En revista El Rodaballo, Buenos Aires, 2002.
336
El Colectivo Situaciones es un grupo de jóvenes intelectuales que han desarrollado una
relación privilegiado con el MTD de Solano, en base a una concepción política ligada a las
teorías del contrapoder y la emergencia de una sociedad paralela.
312
Este trabajo va a estar centrado en aquellas organizaciones que in-

tentar una articulación entre lo reivindicativo y lo político, que su ac-
cionar supone una superación a la cuestión asistencial y clientelar, or-
ganizaciones que se proyectan políticamente a futuro y que intentan
constantemente modificar ciertos valores democráticos que hoy se cues-
tionan. La democracia directa aparece como esa instancia superadora,
“escuchar la voz de todos”, “todo se decide en asamblea”, “son las bases
las que deciden”. Esta apertura al juego político dentro de la organiza-
ción adquiere características diferentes que tienen que ver con la rela-
ción que se establece entre los referentes principales y la gente “común”,
la que esta en los barrios llevando adelante la tarea concreta del trabajo
en c uad rillas o lo s q ue p artic ip an en algún p ro yec to o
microemprendimiento autogestionario. Lo cierto es que mucha gente
que antes le escapaba a la “política”, hoy alza su voz, debate, defiende
sus posturas o no, pero adquiere una práctica participativa por la diná-
mica planteada por este tipo de organizaciones: plenarios, asambleas en
los barrios, asambleas de los referentes, asambleas espontáneas, etc.,
espacios en donde la gente delibera y decide sobre su accionar futuro.
Esa práctica participativa, como ya se dijo, muchas veces es influenciada
por ciertos lineamientos de los “líderes” o referentes, pero existe, se
ejercita y se naturaliza como un aspecto más de la vida cotidiana.
La significació n de lo s planes so ciales. Do s estudio s

de caso : La CCC (Co rrriente
riente Clasista y Co mbativa)
y l o s M T D ( M o v i m i e n to d e T rab aj ad o rre
Trab es
Deso c up ad o s)
Se han tomado para realizar este análisis dos corrientes identificables

en el universo de organizaciones de trabajadores desocupados: la Co-
rriente Clasista y Combativa (CCC) y dos movimientos de trabajadores
desocupados (MTDs), pertenecientes a la Coordinadora Aníbal Verón.
La CCC fue una de las organizaciones que comenzó directamente a
gestionar los planes durante la segunda presidencia de Menem y que en
los últimos años ha alcanzado un desarrollo considerable en cuanto al
número de participantes. Aunque tiene alcance nacional, su centro de
acción se encuentra en el municipio bonaerense de La Matanza, lugar
313
Luciano Andrenacci
seleccionado para la realización de las entrevistas. Los dos MTD, por su

parte, comienzan a gestionar los planes en el segundo período y su
estrategia de desarrollo estuvo basada en lo que denominaremos “con-
solidación del trabajo territorial”, como alternativa a la constitución de
organizaciones masivas. La Coordinadora Aníbal Verón esta compuesta
po r una serie de o rganizacio nes de deso cupado s de la zo na sur del
Gran Buenos Aires, entre las cuales se han elegido dos, por ser ambas
muy diferentes entre sí, tener cierta trayectoria de lucha, y ser relativa-
mente importantes dentro de la Coordinadora, el MTD de Florencio
Varela y el MTD de Francisco Solano.
MTD So lano
En el caso del MTD Solano, teniendo en cuenta la importancia del

desarrollo territorial, la idea de comunidad y la necesidad de incorpo-
rar nuevos valores en la vida cotidiana, la resignificación de los planes
de empleo adquiere una impo rtancia peculiar. Si bien, su principal
reclamo es el trabajo digno, los planes aparecen como una “limosna”
que da el Estado, pero que son tomados como una herramienta para
poder organizarse. Esa organización no implica una lucha centrada en
los planes, con lo cual aparece la necesidad de resignificarlos como una
forma de no depender más de ellos, como una forma de materializar el
trabajo en el desarrollo comunitario y la revalorización del trabajo. La
utilización de los planes para el desarrollo de proyectos productivos es
una forma de lograr esos objetivos:
“nosotros después veíamos la necesidad de que si se cortan esos planes tratar de

salir adelante con estas panaderías, con estas cosas, que todavía no tenemos las
herramientas necesarias, pero sí dándoles una vuelta de rosca a estos talleres diji-
mos que era un buen ámbito como para empezar a cambiar los significados del
trabajo, el significado social de esto (...) que los compañeros tengan conciencia que
se hace un trabajo social. Resignificar el trabajo con respecto al ámbito laboral, cómo
vamos a producir y no tenemos a nadie que nos mande, todas esas preguntas que se
fueron dando. Es tratar de generar responsabilidades desde el compromiso” 337 .
337
Hombre, militante MTD Solano
314
Como comenta el Colectivo Situaciones “Hay que tener en cuenta 3

niveles con respecto a los subsidios estatales: en primer lugar, los subsi-
dios tienen que ver con la subsistencia, pues en la mayoría de los casos,
los 150$ del plan constituyen el único ingreso de las familias. En este
sentido se dijo que “sin los planes, seguramente habría mucha menos
gente en el movimiento”. En un segundo nivel aparece el aporte solida-
rio que los miembros hacen para sostener al movimiento. Aquí ya apa-
rece un primer elemento de solidaridad. El porcentaje de los aportantes
es muy alto: el 90% de los que reciben un subsidio aporta 10 pesos al
movimiento. Habría un tercer nivel en el que se está empezando a traba-
jar y que consiste en trasformar el “trabajo solidario” que se hace para
“justificar” ante el gobierno los planes, en emprendimientos producti-
vos autónomos. Se reconoció que en este punto existen trabas impor-
tantes y que a su vez, es un desafío fundamental para el movimiento en
su lucha por lograr una real autonomía del Estado” (Colectivo Situacio-
nes y MTD Solano, 2002).
El aporte que realizan las personas que participan del movimiento,
en este caso es de $10, es solidario, y se utiliza también en pos del
desarrollo territorial
“mantenemos una farmacia que los compañeros vienen a buscar el remedio

todos los meses, tenemos comedores, tenemos compañeros trabajando a full con
respecto al área de administración que están todos los días, (...) compramos
computadoras, tenemos otros compañeros que están en otras áreas como las de
panadería que estamos bancando la harina nosotros y los insumos para que el pan
salga al costo, hay un montón de cosas que se hacen con este dinero” 338 .
En el MTD Solano existen áreas de trabajo que convoca cada una a

diferentes miembros de la organización. Hay un área denominada Ta-
lleres Productivos desde donde se coordinan todos los talleres que se
realizan, otra de Salud que sostiene un botiquín comunitario y realiza
talleres sobre prevención. y que hace talleres sobre prevención, además
de un área de capacitación en la cual los “compañeros” hacen educa-
ción popular.
338
Hombre, referente MTD Solano
315
Luciano Andrenacci
MTD Var
Varela
arela
En el caso del MTD Varela y teniendo en cuenta su proyección polí-

tica, el plan aparece en si mismo como una “victoria” y su materializa-
ción sigue más una línea centrada en el tema alimentario y en el mejo-
ramiento barrial. Lo importante es que esas actividades, los comedores y
la o b ra p úb lic a, tienen un p ro yec to , un sentid o , q ue sup era el
asistencialismo puro , intro duciendo la impo rtancia de la lucha que
permitió “la victoria”: “la gente tiene que luchar, esa persona que manda
al chico a comer, nosotros le tenemos que decir ‘loco, tu pibe come
porque a nosotros nos mataron a 3 compañeros ya’”. Tomar conciencia
de que el plan es fruto de la lucha es el objetivo principal, romper con
la idea de que son receptores y que sólo tienen que tomar los frutos de
esa lucha:
“algunos hicieron hasta reuniones de padres de los comedores para explicarles

cómo se conseguía la mercadería, la idea era que se hagan reuniones por lo menos
quincenales, o una vez por mes, que entiendan de dónde sale esa mercadería.
Venían a buscar el tupper, venían a morfar al comedor, porque ahí está la clave del
asistencialismo, el padre te manda al pibe, por ahí le da vergüenza, a buscar el
tupper y comen, a costilla de la lucha” 339.
Igualmente la toma de conciencia tiene sus limitaciones, por lo que

también se recurre a exigencias en el cumplimiento de la contraprestación
“se le dice a todos los que están ahí, ‘loco tiene que estar la gente comiendo
porque después nos van a caer las inspecciones’, aunque no nos caigan, entonces
nosotros pedimos comedores, si vos tenés el plan y estás trabajando en un comedor,
estate atento porque puede venir la televisión, porque nos pueden hacer una campa-
ña en contra, que eso sí es real y acá tiene que haber gente comiendo, si vos presentás
que le das de comer a 80 tipos y nosotros vamos y presentamos al gobierno y te
bajan la mercadería por 80, tiene que haber 80 sentados comiendo acá”.
A diferencia de Solano, el MTD Varela no tiene una apuesta fuerte

en el desarrollo de proyectos productivos que se sustenten en el tiempo
339
Mujer, militante MTD Varela
316
como una forma de desarrollo económico a nivel territorial. Sin embar-

go, en uno de los barrios, funciona un taller de herrería, en donde
fabrican las herramientas con el logo “MTD” que son utilizadas después
en los proyectos. Argumentan que con la microempresa, lo cooperativo
y la auto producción, no se pueden solucionar los problemas estructu-
rales de la población:
“(...) acá no vamos resolver el problema de la desocupación generando

microemprendimientos, yendo a competir con Carrefour o con Cargill, o sea, vos
podés generar el microemprendimiento como un paliativo alternativo a esta situa-
ción, y encontrándole una salida a la gente y poder organizarla y generar concien-
cia, generar recursos propios para la organización, pero creer que esa va a ser la
salida es errarle estratégicamente para nosotros” 340.
Como ya se había mencionado, la apuesta territorial aparece como

un medio para objetivos políticos más generales: la lucha por un gobier-
no de los trabajadores. En esa línea, la salida es la socialización de la
pro ducció n:
“si acá producimos alimento para 300 millones de personas en este país, vivi-
mos 35 millones y el 80% está cagado de hambre, tenemos petróleo a cagarnos,
cereales de todo tipo, variedad de clima de todo el mundo, la tenemos acá, tenemos
minerales, uranio hay una montaña en Mosconi, qué se yo, tenés capacidad inte-
lectual en la gente, en el pueblo, profesionales” 341.
La experiencia que se está desarrollando en los barrios es un paso

para ese objetivo más general, la búsqueda de lo colectivo, la cuestión
de la so cializació n, “es cuestió n de que el día de mañana se pueda
agarrar la verdadera fuente de producción del país y aplicarlo de esa
manera, de socializar la producción”.
340
Hombre, referente MTD Varela
341
317
Luciano Andrenacci
La CCC
En el caso de la CCC, ésta comenzó a gestionar planes de empleo en

el gobierno de Menem y la lógica de implementación fue la misma que
primaba en el municipio : se o rganizaban cuadrillas de trabajo y se
priorizaba la obra pública, situación que generaba una competencia
entre la organización y las cuadrillas municipales por el territorio en
donde accionar. Se parte de la necesidad, se construye sobre ese con-
cepto. En ese sentido, el plan constituye para las “bases” muchas veces
un fin en si mismo, la subsistencia. La lucha es lo que dignifica, arran-
carle al Estado lo que les pertenece. La contraprestación es para los
receptores muchas veces un puesto de trabajo.
Cuando se piensa en la significación de los planes, hay que traer a
cuenta, por un lado, la cultura ligada al mundo de la fábrica impregna-
da en gran parte de los dirigentes principales y en las bases, y por el
otro, la gran cantidad de gente, principalmente jóvenes y mujeres que
no han incursionado nunca por el mundo del trabajo. Esto establece
una diferencia fundamental a la hora de ver que representa el plan para
unos y otros. A su vez, el grado de masividad y la resignificación de la
línea principal en cada barrio, complica aún más el panorama. En tér-
minos generales, la historia de la CCC, ligada a la cuestión sindical,
tiene como línea principal la reapertura de las fábricas en manos de los
trabajadores y los planes representan solo un medio para la organiza-
ción. Es interesante traer a cuenta algunos elementos que aclaren cuál
es la significación de los programas de emergencia ocupacional. En un
documento de la Corriente se aclara:
“la lucha es por comida, y no para hasta conseguir la ocupación plena; por eso
los programas unen indisolublemente estos dos temas: comida y reapertura de la
fábrica. La gran aspiración de todos los que fueron obreros es volver a trabajar en
su oficio y en su fábrica, y la gran aspiración de muchas mujeres y jóvenes que
hacen en estos planes su primer experiencia de trabajo también es incorporarse a la
industria”
Se podría sostener que los planes aparecen como una forma de arti-
cular la cuestión reivindicativa y la cuestión política, aparecen en el
“centro” de la necesidad de subsistir y el derecho a trabajar. En el mis-
mo artículo, se sugiere una propuesta concreta para empezar a ligar el
318
mundo del trabajo con las acciones de las organizaciones de desocupa-

dos con una “fuerte” intervención del Estado:
“es muy importante que las organizaciones de desocupados, populares y sindi-

cales propongan planes para formar cuadrillas, que sean productivas, atendiendo
las necesidades populares. Por ejemplo, se podrían armar cuadrillas para hacer
hornos de ladrillos, y el gobierno obligar a Acindar a producir hierros reactivando
la planta de la Tablada y entregarlos a menor precio, obligar también a Fortabat a
dar el cemento, y armar con estas cuadrillas proyectos de viviendas”.
Estas propuestas provienen de la línea central de la organización,

pero en los barrios la realidad es muy distinta a la “teoría”. Mucha gente
no realiza el aporte necesario para que la organización se sostenga o
cobra el plan y no hace la contraprestación. Esa actitud es condenada
por la Corriente porque “se la mentalizó a la gente, que esto es por
trabajo, y que si vos entrás acá es para trabajar”. La explicación que se
encuentra para ciertas actitudes que no van con la línea del movimiento
tiene que ver con la historia del clientelismo en el barrio:
“Ellos vienen de la época de los punteros políticos, ‘te lo ganás y no vayas a

trabajar, vení’, nosotros le llamamos los ñoquis, están para cobrar, pero al compa-
ñero hay que convencerlo que con la lucha esto se logra todo, sino no vamos a tener
nada” 342.
La CCC es la única o rganizació n de deso cupado s que utiliza un

sistema de puntaje que establece quién es “merecedor o no” del plan. Este
sistema, que en el último tiempo según algunos entrevistados se flexibilizó,
tiene en cuenta la asistencia a las movilizaciones, el cumplimiento de
las tareas a contraprestar, la participación en asambleas y la realización
del aporte. Quienes cumplan con estos puntos serán reales “merecedores”
del subsidio.
En cuento al tipo de proyectos que se priorizan, hay un claro énfasis
en la necesidad de resolver el problema del hambre: copas de leche,
ollas, huertas, distribución de alimentos, etc., pero poco desarrollo en
el desarrollo de proyectos productivos. Por ejemplo, en la “escuelita”
342
Hombre, delegado barrial.
319
Luciano Andrenacci
del barrio María Elena hay máquinas y materias primas para la fabrica-
ción de alpargatas, que no está funcionando debido a la imposibilidad
de sostener el costo de producción:
“la gente tiene voluntad de trabajar pero si no tiene la materia prima, es lo

mismo, porque nosotros nos autoabastecemos nosotros, nosotros nadie nos ayuda
y nosotros tenemos que sacar a veces del mismo barrio que los compañeros están
aportando, pero llega un momento que no te da, entonces es como que se quedan
otra vez sin nada” 343 .
La idea principal de la CCC es presentar proyectos “para ir paliando

mejor la situación” y no generar actividades productivas que tomen un
carácter autogestivo como forma de dejar de depender de los planes y
otorgarle otro carácter a la contraprestación. Esto justamente se relacio-
na con el proyecto político de la CCC y con el lugar que ocupa la estruc-
tura productiva de un país como fuente para su desarrollo. El trabajo
“digno” es aquel ligado a la producción, a la fábrica, y el desarrollo de
proyectos productivos aparece sólo como paliativo coyuntural de la si-
tuación de crisis que se vive. Este relato de un ex dirigente gremial que
hoy es referente barrial en la CCC reproduce este razonamiento:
“yo creo que con la forma que estamos haciendo, por más que hagamos pro-
ducción de panadería, producción de pizza, producción de todo esto, si la gente no
tiene para comprar, no hay trabajo que sea estable, no puede haber consumición, ni
siquiera de comida, de ropa, de libros, de todo, es todo general. Tiene que haber
fuentes de trabajo, después vos lo que hagas productivo que lo que te guste a vos,
que lo hagas como medio para salir de otra salida, bienvenido pero si no hay una
puesta en fábrica, la fábrica en producción, sea la construcción, sea metalúrgica,
sea plástico, sea lo textiles, si no hay fuentes de trabajo no se puede generalizar
nada, digamos hay una economía cero, porque estamos muertos, no hay salida,
está el país parado, paralizado” 344.
343
Hombre, equipo técnico central.
344
Hombre, delegado barrial.
320
La rrelació
elació n co n lo s go bier no s y co n lo s difer
bierno entes
diferentes
n iv eles d el Estad o en to r n o a lo s p lan es d e
emergencia o cupacio nal.
El gobierno de Carlos Menem utilizó principalmente la aceitada red

clientelar del Partido Justicialista para distribuir los planes, otorgándole
un rol más preponderante a provincias y municipios en la gestión e
implementación de los proyectos que implicaban los programas. El go-
bierno de Fernando De La Rúa, po r su parte, co ntaba co n una red
clientelar menos extensa y consolidada que la de su antecesor; y apostó
al desmantelamiento de lo s mo do s en que lo s pro gramas se venían
implementando, fomentando a aquellas organizaciones de desocupa-
dos de menor desarrollo que ya venían actuando de una manera disper-
sa y no coordinada345. Las organizaciones de mayor tamaño que habían
logrado gestionar directamente los planes en el primer período, conti-
nuaron con esa práctica y el cambio de gobierno no significó una rup-
tura346 , pero sí la existencia de conflictos con el nuevo gobierno en
términos de la defensa del lugar que se habían “ganado”.
En el período 1995-99, durante el gobierno justicialista, los planes
Trabajar y Barrios Bonaerenses eran gestionados en su mayoría por los
municipios, generalmente a través de la conformación de cuadrillas de
trabajadores locales para tareas de infraestructura social, cuyos “jefes”
eran muchas veces punteros políticos. Las organizaciones de menor ta-
maño que habían adquirido los planes a partir de la acción directa,
345
No parece haber sido ésta, sin embargo, una decisión estratégica de la Alianza. Ésta,
cuando asume en el gobierno en 1999, se encontró con un nuevo entramado de actores
que reclamaban participación en la gestión de los planes que “formalmente” se venían
implementando desde los niveles municipales. La acción directa de las organizaciones de
desocupados a días de asumir la Alianza, puede determinar que más que una decisión
estratégica, fue una respuesta dada por la coyuntura conflictiva de ese momento. Como
comentó un referente de un MTD: “teníamos una relación directa con el Ministerio de
Trabajo de Nación, porque a los dos días que hicieron la asunción nosotros caemos con
una marcha, ni siquiera tenían los papeles ordenados, no entendían nada los tipos y desde
ahí entablaron un diálogo con nosotros”.
346
Es necesario tener en cuenta que las organizaciones de desocupados empezaron a
actuar en el Gran Buenos Aires, imitando las experiencias de acción directa de organizacio-
nes del interior, entre los años 1996 y 97.
321
Luciano Andrenacci
tendían a ser absorbidas por esa red clientelar, trabajaban para el muni-
cipio y a veces en barrios que no eran los propios. Las organizaciones
más grandes lograron coexistir con la red punteril actuando como “una
municipalidad paralela” en la gestión de los planes.
Esta situación se modifica durante el gobierno de la Alianza, mo-
mento en el que las organizaciones “chicas” consiguen empezar a gestio-
nar directamente planes Trabajar, decisión quizás impulsada por la ac-
ción directa de las organizaciones. Éstas ahora debían “legalizar” su con-
dició n, co nvirtiéndo se en o rganizacio nes no gubernamentales co n
personería jurídica, capaces de presentar proyectos para ponerlos en
práctica tras su aprobación por el Ministerio de Trabajo de Nación. Ese
cambio en el modo de implementación modificó las reglas del juego en
el manejo de los planes y el entramado de actores ligados a la gestión.
Durante el segundo período analizado (1999-2001), la estructura
punteril justicialista continuó desarrollando sus prácticas en los ba-
rrios, pero desde un lugar quizá más pasivo al de los “años dorados” del
gobierno de Menem. Las organizaciones de desocupados más pequeñas,
gestionando directamente los planes, lograron constituirse en actores
autónomos con poder de convocatoria y presión, utilizando como he-
rramienta de acción directa el “piquete”347. Las organizaciones de mayor
envergadura y con “historia” en el manejo de los planes, continuaron
con las mismas prácticas que en el primer período 348, diferenciándose
en muchos aspectos de las organizaciones que lograron consolidarse en
el gobierno de De La Rúa.
Este apartado tiene como finalidad ver la relación de las dos corrien-
tes seleccionadas con los niveles del Estado en uno y otro gobierno,
indagando acerca de su posicionamiento frente a los planes y en los
conflictos que se generaron al entrar en escena como “nuevos gestores”
de políticas sociales. Anteriormente se marcó, por un lado, un quiebre
347
El piquete es una nueva modalidad de protesta y hace referencia principalmente a los
cortes de ruta, experiencia inaugurada por el cutralcazo en 1996. La idea fundamental del
mismo, es impedir la circulación de mercancías como forma de “parar al país”. Se puede
hacer entonces un paralelismo con el sentido de las huelgas en las fábricas, pero hoy los
desocupados están “afuera” y sus reclamos adquieren visibilidad y otro significado.
348
Si bien hay continuidad en lo que es la implementación de los planes, la diferencia
radica en que aparece como instancia central del gobierno el nivel nacional. La relación
entre las organizaciones con trayectoria y el Ministerio de Trabajo de Nación, implica otro
tipo de negociación, salteando las instancias municipales y provinciales.
322
entre un gobierno y otro en el caso de las organizaciones de menor

tamaño, como los MTD, Varela y Solano, y por el otro, la existencia de
continuidad entre gobiernos en el caso de la CCC. Estas afirmaciones
pueden sostenerse en cuanto a la gestión directa de los planes y al grado
de crecimiento y consolidación que ello implicó. En el caso de los MTD
el cambio de gobierno significó un quiebre que los posicionó en otro
lugar, debido a que se transformaron paulatinamente en actores autó-
nomos con poder de convocatoria y presión. La posibilidad de gestio-
nar directamente los planes en el gobierno de De La Rúa, les permitió
consolidar el trabajo que venían desarrollando en los barrios en el go-
bierno anterior y darle un marco organizativo a ese trabajo. Como ya se
ha dicho, la resignificación de los Planes que fueron orientados princi-
palmente hacia el desarrollo de proyectos productivos, el hecho de po-
der coexistir conflictivamente con la red punteril justicialista y la de-
fensa de su autonomía, hicieron que estas organizaciones pudieran de-
sarrollarse en el gobierno de la Alianza.
Para la CCC, el cambio de gobierno no significó un quiebre en cuan-
to al tipo de trabajo que se venía desarrollando, hubo una especie de
“continuidad” en el sentido de que desarrollaron las mismas prácticas
en ambos períodos. Se sostuvo antes que la CCC gestionaba los planes
durante el gobierno de Menem, coexistían con la red punteril justicialista
y reprodujo la misma lógica municipal en la implementación de los
planes (obra pública, cuadrillas) 349, práctica que continuaron desarro-
llando durante el segundo período.
Se puede sostener a través de la información recolectada en las en-
trevistas y en algunos documentos que sintetizan la historia de estas
organizaciones, que estas afirmaciones se corroboran, pero habría que
complejizarlas para poder entender cuál fue el motivo que permitió a la
CCC gestionar los planes en el gobierno de Menem y que los MTD no lo
pudieran hacer hasta el gobierno de la Alianza, y además por qué am-
bos tipos de organizaciones le imprimieron un carácter distinto a los
planes, en cuanto a su gestión e implementación. Para ello habría que
349
En relación al tipo de proyectos que llevó adelante la CCC, podría sostenerse que se
siguieron los lineamientos del programa en cuanto a las tipologías de proyectos. A su vez,
eso provocaba que en los barrios exista una disputa con los punteros por los espacios en
donde cada uno tenía que trabajar, hecho que provocó enfrentamientos, como ya se ha
dicho, a pesar de la legitimación que tenía la organización como gestora del programa.
323
Luciano Andrenacci
revisar un poco la historia de ambos tipos de organizaciones, y su rela-

ción con los dos gobiernos en lo que se refiere a los planes de emergen-
cia ocupacional.
Primer perío do : el go bier no de Menem

bierno
Una de las cuestiones que unen en cierto punto a ambos tipos de

organizaciones, es que en el primer período la relación con el Estado se
establecía a través de las instancias municipales y provinciales. Esto se
debe en gran parte, a que el programa que aparecía en el centro de la
escena era el Plan Barrios Bonaerenses que se lanza en julio del 97, que
estaba financiado por el gobierno provincial y cuya modalidad de eje-
cución estuvo casi monopolizada por los municipios, que actuaban como
contrapartes, presentando proyectos y preseleccionando a los beneficia-
rios para el inicio de las tareas350.
Lo que sucedió en la mayo ría de lo s municipio s del Co nurbano
Bonaerense, fue que la instancia municipal se encargó de convocar a las
organizaciones vecinales y a las manzaneras a realizar la tarea de censo
de hogares sin ingresos, preseleccionando luego a los beneficiarios que
iban a participar de los distintos proyectos por barrio. Los municipios
además, crearon la figura del “coordinador social” que acompañaba al
coordinador técnico (que sí esta previsto por el plan), en la supervisión
de las cuadrillas de trabajo 351 . Puede verse que la misma organización
que se requería para la implementación del programa suponía un en-
350
El Plan Barrios Bonaerenses se lanza en julio del 97 para implementarse en el conurbano
bonaerense para paliar el desempleo y esta destinado a familias sin ingresos. Esta financia-
do por el gobierno provincial, siendo el instituto provincial de empleo (IPE) la unidad
ejecutora. La modalidad de ejecución consiste en convocar a entidades intermedias a la
presentación de proyectos de mejoramiento urbano ante el IPE o en las intendencias de sus
distritos y también los municipios pueden constituirse en contrapartes del plan. La
preselección de beneficiarios la realiza la institución o el municipio patrocinante, pero la
selección definitiva, el armado de cuadrillas y elección del coordinador de cuadrilla lo
realiza un equipo del IPE. Los proyectos deben durar 6 meses, pero los trabajadores
pueden permanecer hasta 2 años como beneficiarios. Se arman cuadrillas de 10 trabajado-
res, que cobran un salario de $200, con un plus de $150 para el coordinador de la
cuadrilla. (Woods, op. cit.)
351
Idem.
324
tramado nuevo de acto res en cada barrio . Aho ra bien, a la ho ra de

comparar a la CCC en la Matanza y a los MTD en zona sur, hay que
tener en cuenta que la CCC ya venía con un trabajo barrial previo a la
implementación del programa, ya estaba consolidado un entramado de
actores que actuaban en virtud de solucionar las problemáticas del ba-
rrio, en donde las negociaciones con la instancia municipal además
estaban por demás aceitadas. Que la CCC haya podido lograr la gestión
directa de los planes en el primer período tiene que ver justamente con
su historia y con la existencia previa de una organización semi-consoli-
dada352, que ya disputaba además en el terreno con la “desprestigiada”
red punteril del PJ:
“ya la forma punteril que han tenido tradicionalmente también el partido

justicialista eso ya no va más con la gente, porque la gente se ha hartado y se ha
cansado de que los usen, por lo tanto ellos van perdiendo terreno, porque antes
cómo era, la gente caía, venían y hacían un discurso de cómo iban a transformar
el barrio antes de que llegaran a ser funcionarios, cuando llegaban a ser funciona-
rios, ni siquiera se acordaban en el barrio en el que habían estado, por lo tanto ellos
fueron perdiendo terreno y cada vez pierden más terreno” 353.
Igualmente hay que destacar que el trabajo de casi una década y el

desprestigio de los punteros políticos, no provocaron automáticamente
y sin conflicto que la CCC gestione directamente el plan Barrios. Hicie-
ron falta acciones directas para que se de esa situación, como “tomar” el
municipio o la oficina de empleo:
“el hecho de haber tomado la municipalidad en lo cual en ese momento estaba

peor acá el poder supremo, lo cual nos enfrentábamos con la patota de Pierri y con la
cana también dentro del municipio, y vieron nuestra fortaleza que estábamos dis-
puestos a todo, entonces dieron marcha atrás, después tomamos la oficina que tiene
la municipalidad sobre los planes, en lo cual hemos dejado algunos regalitos inclusive
en esa toma que tuvimos de edificio, lo cual se asustaron tremendamente” 354 .
Cabe aclarar que la consolidación y la masificación fue lograda en el gobierno de

352
Menem.
353
Hombre, referente principal.
354
Hombre, referente principal
325
Luciano Andrenacci
En el caso de los MTD, las primeras movilizaciones tenían como eje

la instancia municipal y en Varela y en Solano los planes que se “logra-
ron” a través de la acción directa eran Barrios Bonaerenses, pero no los
gestionaban directamente las organizaciones, sino que los municipios
lograron articular un nuevo entramado de actores en los barrios ligado
a la gestión del programa. La gente que pertenecía al movimiento y
estaba en una cuadrilla municipal recibía constantemente amenazas,
desestimulando muchas veces la participación de la gente en los MTD.
Como comenta un entrevistado de Solano:
“era la batalla constante con los punteros en los barrios, algunos de nosotros,
en el caso particular mío, en dos oportunidades con las patotas agrediéndonos,
golpeándonos, porque era muy fuerte ese enfrentamiento con los punteros, noso-
tros planteamos la cuestión de que nos respeten. (...)cuando comenzaban los pla-
nes Barrios Bonaerenses que fuimos agredidos algunos de nosotros por los punte-
ros, porque les hacíamos mucho quilombo en los obradores, reclamando por ejem-
plo herramientas, los elementos para trabajar, las botas, los guantes, porque estos
hijos de puta los hacían trabajar a la gente metiendo la mano en la zanja, sin botas,
entonces nosotros hacíamos paro, te sentaban así, hacíamos sentadas, exigiendo
las herramientas, llamando a los medios, denunciándolos que nos querían hacer
trabajar sin herramientas y eso les generaba mucho quilombo a los tipos” 355.
En el caso de Varela, la lógica punteril actuaba de la misma forma:
“represión, un hostigamiento del aparato del PJy de la policía, sobre las bases,
impresionante, el comisario citando a personas, a la gente de los barrios, interro-
gándola, bueno, el apriete de los punteros, que vas a perder el plan, que esto que el
otro, pim, pum, pam”.
Esta situación, no generó la misma reacción que en Solano, ya que

no se utilizó la lógica de la denuncia, sino que la idea fue la posibilidad
de gestionar directamente los planes, posibilidad que quedó coartada
por la acción de los punteros:
355
Hombre, militante MTD Solano
326
“se intentó desde el vamos también en un momento querer arrebatar ese mane-
jo y el municipio se puso duro y utilizó el ejercito de punteros, amedrentación a la
gente, la amenaza de que si vas te doy la baja, si vas a la ruta te doy la baja”356 .
La particularidad que se dio tanto en Varela como en Solano, fue

que ambas organizaciones iban creciendo a partir de sumar miembros
que anteriormente estaban adscriptos a organizaciones vecinales357 . Como
sostiene Woods, “uno de los motivos de esta deserción fue que algunas
personas censadas por asociaciones vecinales que habían quedado fuera
del plan (en lista de espera) por la aplicación del criterio de selección
de beneficiarios por la mayor carga de familia que exigía el municipio,
se inscribieron en los listados de aspirantes del MTD. El movimiento no
respetaba los criterios de selección impuestos por considerarlos injustos
(proponiendo a veces más de un miembro por familia), y decía recla-
mar por todos los que luchan (los que acuden a las movilizaciones,
asambleas y cortes de ruta). De hecho, cuando algunas de estas perso-
nas ingresaron como beneficiarios por esta vía, generaron una mayor
afluencia al movimiento. Esto trajo complicaciones con las organizacio-
nes vecinales, debido a que supuestamente éstas sí aplicaron los crite-
rios de selección y era para ellas una ‘deformación del programa’. A su
vez, muchas manzaneras se han acercado a los MTD (distorsión del rol
asignado dentro de la red social creada por el gobierno provincial) inte-
resadas en su fo rma de nego ciació n directa co n el municipio . Cabe
aclarar, que en el caso de la CCC este pasaje de vecinos y manzaneras
hacia la organización de desocupados también fue una constante, como
comentaba un entrevistado de la CCC en relación a las manzaneras:
“nosotros le hemos dado una política, justamente cuando aparecieron las

manzaneras, en lo cual, ¿cuál era la política?, son compañeras nuestras, viven
igual que nosotros, sufren igual que nosotros, son vecinas nuestras, por lo tanto
cómo vamos a dar una política de ataque hacia ellas, sino que al contrario, una
política de que ellas también tomen esto en sus manos,(...) nosotros salimos a
denunciar, con las manzaneras inclusive, de cómo exigían la entrega de alimentos
para que vayan a apoyar” 358.
356
357
Al finalizar el gobierno de Menem, el MTD Varela tenía aproximadamente trabajando
para el municipio a 400 personas y el MTD Solano a 120.
358
Hombre, referente principal
327
Luciano Andrenacci
El “desencantamiento” y las promesas incumplidas de los políticos

y de sus punteros provocó esa deserción y la posibilidad de visualizar
otra forma de “hacer política”, actuando como un colectivo y sintiendo
que la posibilidad de ser receptores del plan dependía más de su lucha
que del favor de “algunos”. Como señala Woods en relación a los MTD
“estas prácticas y formas de movilización, sugerimos, parecen escapar o
intentar ‘contestar’ justamente a ese ‘encapsulamiento’ barrial del accio-
nar social y a las relaciones personalizadas que desarrollan los punte-
ros”. Un relato de Solano que ejemplifica esta afirmación:
“La indignación yo creo que fue lo que movilizó a muchísimos compañeros a venir
a la parroquia por una movilización que hubo porque resulta que los punteros eran los
señores feudales en el barrio y los sometían a ese tipo de prácticas, eso generaba
indignación y nosotros tomamos esa indignación y dijimos bueno se tiene que acabar
esa impunidad y ahí empezó el trabajo de canalizar esa rebeldía, esa rebelión que la
persona por dentro sentía que se le rompía algo no? Que a vos te digan bueno tenés que
venir a planchar a lavar cuando la gente sabía que eso tenía que ser para la comuni-
dad, bueno, entonces esa rebeldía creo que se pudo canalizar a través del MTD de una
manera positiva, bueno a esto dijimos le tenemos que poner fin, no puede ser” 359.
Segundo perío do : el go bier no de De La Rúa

bierno
La instancia nacional no aparece como eje de negociaciones y en-

frentamiento en ambos tipos de organizaciones hasta el gobierno de De
La Rúa. Allí, la versión III del plan Trabajar aparece en escena, y las
negociaciones encuentran otro nivel estatal, siendo el Ministerio de Tra-
bajo de Nación el eje de las relaciones interjurisdiccionales.
Para ese entonces, la CCC ya tenía cierta “trayectoria” en la gestión del
plan Barrios, estaban organizados, las cuadrillas trabajando en su territo-
rio y un alto grado de consolidación y desarrollo que los posicionaba en
un lugar más importante frente al Estado. Como relatan miembros de la
unidad ejecutora del Plan Trabajar de Nación360 : “Hacia finales del 99
359
Hombre, referente MTD Solano
360
Estos datos surgen de una entrevista realizada a la Unidad Ejecutora Central del Plan
Trabajar en mayo del 2001, en el marco del proyecto de investigación “La implementación
de las políticas sociales en el nivel local: transformaciones en la gestión e impactos en los
modos de vida de los sujetos receptores en municipios seleccionados del Conurbano
Bonaerense”. Directoras: María Rosa Neufeld y Magdalena Chiara, ICO-UNGS.
328
empezó a incrementarse fuertemente la ejecución de los programas de

empleo, en función de una cierta retirada en el sentido de que no había
más partidas de Barrios Bonaerenses, y empezó a ejecutar fuertemente el
Trabajar, pero en algunos municipios. (...) con la gran demanda vía pre-
sión, que hay en el Ministerio de Trabajo, ahí sí se pasó al otro lado: el
Ministerio no daba a basto a cubrir la demanda y la focalización continúa
siendo mala en función de que se mueve mucho a nivel de presión y de
acuerdos interjurisdiccionales, Nación - La Matanza es el acuerdo más
claro que uno puede mencionar, que esto también distorsiona fuertemen-
te la distribución de la población. (...) el caso de la Matanza lleva una
cantidad muy grande de proyectos que desestabiliza la distribución acor-
de a la población objetivo, que además se vio agravada con la reducción
de las partidas presupuestarias, entonces hay menos que repartir con más
demanda. La lógica sigue siendo la misma, en el sentido de presentar
proyectos, por ahí lo que está dejando de funcionar o empieza a funcio-
nar más imperfectamente es el tema de la evaluación técnica que en un
momento era más estricta y que ahora, a partir de estas cuestiones, por
ejemplo en la Matanza, qué vas a evaluar técnicamente cuando de algún
modo se sabe que esos proyectos muy posiblemente no se hagan, cuando
hay una negociación de un cupo, La Matanza, se negocian 7500 cupos
que es muchísimo para gestionar, el Municipio, manejar 7500 personas...,
y muchos de estos proyectos, en forma optimista, no se van a hacer”.
La Presió n d e la CCC d esestab ilizó lo s c riterio s téc nic o s d e
implementación del programa, vía presión se consiguieron los planes
que llevaron a esta organización a convertirse en una estructura masiva,
con un alto grado de organización y con el poder de negociar con los
tres niveles del Estado:
“(...) nosotros 3 días después que ganó De La Rúa nos hemos estado movili-
zando, hemos hecho una asamblea en Florida y Corrientes, cuando estaba el futu-
ro gabinete reunido con De La Rúa, hemos hecho una asamblea de 6000 compañe-
ros en la propia city, 3 días después de las elecciones” 361.
En contraposición a la CCC, los MTD comienzan a gestionar direc-

tamente los planes Trabajar en el segundo período analizado, y si bien,
venían trabajando territorialmente, la consolidación fue lograda en este
361
Hombre, referente principal CCC.
329
Luciano Andrenacci
período a partir del manejo directo de ese programa. Tuvieron que or-
ganizarse “legalmente”, presentándose como ONG’s con personería ju-
rídica. En ese momento la versión III del Trabajar tenía como objetivo
reforzar la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la
gestión del programa. Como dijeron miembros de la Unidad Ejecutora
Central del Trabajar cuando se les preguntó acerca de la participación
de las ONG’s: “al principio del Trabajar III, hubo una movida muy inte-
resante para promover el desarrollo de las ONG´s que tuvo relativo éxito
en algunos lugares, pero en general no, hubo una intención de promo-
ver más la participación de las ONG´s, pero no fue una movida exitosa,
en algunos lugares fue mejor que en otros. Hay un problema que tiene
el programa, que de la otra parte exige una contraparte de dinero im-
portante a veces, que generalmente en una sociedad civil no existe”.
Es importante destacar que los MTD pese a que presentaron proyec-
tos por la vía formal, sólo consiguieron los planes mediante la acción
directa:
“(...) ni un solo plan lo hemos logrado sin cortar la ruta, más allá de presentar
los proyectos con un sello y todo eso, los cortes de ruta era lo que definía si nos
daban los planes” 362.
Desde el análisis de los actores, el interés del nuevo gobierno estaba

centrado en desarticular la lógica de implementación del plan a través
de la red de punteros de PJ, como en el caso de Solano:
“a donde nosotros crecimos bastante fue en el período de De La Rúa, De la Rúa

lo que, suponete acá en Quilmes que ganó Geronés, ganó la alianza, lo que hicieron
un plan sistemático de tratar de desarticular el asistencialismo, el clientelismo
político”
O en el caso de Varela, en donde el municipio seguía en manos del PJ:
“Con De La Rúa estaban de punta, tenían el grifo cerrado, de los planes de

trabajo, Pereyra necesitaba que le bajaran, tenía reclamos de sus punteros que le
bajaran planes acá al municipio, ni provincia le quería dar que era del PJ”.
362
Hombre, referente MTD Solano.
330
Lo cierto es que pese a las internas político – partidarias, los MTD

comenzaron a gestionar los planes, hecho que les permitió crecer y con-
solidarse. El reconocimiento del trabajo que venían haciendo en el ba-
rrio, el “afloje del apriete” de los punteros y la resignificación de los
planes, le dieron un carácter distinto a los MTD. No eran organizacio-
nes masivas, tenían que adecuarse a las tareas administrativas y
organizativas que requería la gestión y darle un carácter distinto a la
lógica de implementación de los planes como una forma de diferenciar-
se de las cuadrillas del municipio y para darle un carácter autónomo y
superador a su accionar. Si bien, fue el MTD de Solano el que le dio
énfasis a los proyectos productivos, en el caso de Varela existió un in-
tento de diferenciar su tarea de la de los punteros, quizás otorgándole
un carácter social al tipo de proyectos que se presentaban (comedores,
huertas, ropero comunitario, etc.).
La relación con el Estado de los MTD estuvo siempre impregnada de
una lógica confrontativa:
“siempre estuvimos sacándole planes, siempre en un marco de unidad con la

gente que lucha, siempre en un marco de Unidad, cuando salía Varela, cuando
salíamos nosotros, cuando salía que ya empezaba a esbozarse también lo que es
también la organización ahora de Lanús, los chicos de Almirante Brown que ahora
están trabajando en Almirante Brown también estaban con nosotros, y salíamos
siempre en un marco de unidad” 363.
El MTD So lano cuando se le pregunta acerca de la relació n que

mantienen con el Estado a partir de los planes Trabajar comentan: “Va
cambiando mucho, según la época, el Estado ejerce una presión u otra.
Si estamos en una época electoral siempre te van a sobar el lomo. Ellos
juegan según eso; y nosotros también. Por eso decimos: ‘este está buenito
porque le conviene. Saquémosle todo lo que posamos, aprovechemos’.
Esa es la relación permanente, depende de la coyuntura. Igual siempre
la relación es desde la vereda de enfrente. Aunque pensemos que en
determinado mo mento co nviene pegarle a pro vincia po rque están
buenitos los muchachos. Pero eso no significa que estemos casados con
ellos. Depende de la táctica que tengamos. No vamos a salir a pegarles a
363
Hombre, referente MTD Solano.
331
Luciano Andrenacci
todos porque somos los más malos, no es esa nuestra política. Pero
tampoco somos los conciliadores, los negociadores. Ni lo único ni lo
otros. Simplemente saber medir los pasos, a quién pegarle y hacerlo en
el mo mento indicado . Lo que está claro es que ho y no so tro s depen-
d emo
emos de lo que le sacamos al estado para organizarnos” (Colectivo
Situaciones y MTD Solano, 2002).
Esa confrontación con la Alianza y el grado de organización que
iban adquiriendo, provocó el aumento en cantidad de planes durante
ese período, situación que les permitió consolidarse, lograr autonomía
y crecer. Como dice el MTD Solano:
“ahí es en donde crecimos, pasamos de 200 a 500, de 500 llegamos a 800, y

ahora más o menos hace 1 año, año y medio, que tenemos un promedio de 1500,
1200 personas” 364.
O Varela:
“Y bueno, así empezamos, después fueron 70, después fueron 200, después
fue la ruta, después fueron 1000 y ya ahí perdimos la cuenta, hablamos de 70, de
a 100, de a 1000, de a 1500” 365.
Es necesario remarcar que si el gobierno de De La Rúa pretendía una

relación funcional con las organizaciones y desarticular la red punteril
del PJ, el mismo devenir de las cosas produjo un efecto contrario. Estas
organizaciones no fueron funcionales al gobierno, crecieron y defen-
dieron su autonomía. Lo que podría verse como consecuencias indeseadas
de la acción se sintetiza en el hecho de que fueron las organizaciones de
desocupados una vez consolidadas, las que ejercieron mayor presión al
gobierno y éste no pudo hacer nada para contrarrestar ese proceso. Las
organizaciones de desocupados eran “nuevos actores”, fortalecidos a
partir de la gestión directa de los planes y que desafiaban a ese mismo
gobierno que había posibilitado su crecimiento.
364
Hombre, militante MTD Solano.
365
Hombre, referente MTD Varela.
332
A mo do de co nclusió n
En términos generales, el trabajo se centró en algunas de las reper-

cusio nes que ha tenido la deso cupació n co mo cuestió n so cial en la
década del ‘90. El modelo de sociedad salarial que marcó gran parte del
siglo XX argentino pareció haberse “agotado”; y la necesidad de cons-
trucción de un nuevo modelo de sociedad provoca desconciertos y fra-
casos a la hora de emprender la tarea. ¿Desde dónde, quiénes, cómo?.
Este trabajo intentó echar luz sobre uno de los actores que más cuestio-
nan el modelo de sociedad vigente, ya sea negociando o confrontando,
pero que se posicionan frente al Estado reclamando por lo que se con-
sidera justo: comer, vivir, trabajar, pero “dignamente”.
Las políticas de emergencia ocupacional no dieron respuestas a esos
reclamos, apareciendo sólo como un medio que permitió que estos ac-
tores pudieran organizarse y crecer en un corto período. La relación de
estas organizaciones con el Estado en los dos períodos analizados fue
instrumental; y la lógica de esa relación osciló constantemente, depen-
diendo de las luchas internas político-partidarias que se daban en la
conflictividad de cada coyuntura.
Se sostuvo que el sentido que las organizaciones de trabajadores des-
o cupado s le diero n a lo s subsidio s del Estado , en este caso al plan
Barrios Bonaerenses y al Plan trabajar, estuvo muy ligado a sus formas
de construcción tanto en el campo político-ideológico, como en el eco-
nómico-social. Estos campos, dijimos, pueden traducirse en el juego
que se plantea entre, por un lado, la proyección política, y por el otro,
la acción reivindicativa. La conjunción de estos dos factores y el grado
de importancia que se le dio a uno y a otro, determinaron en gran
medida el tipo de organización y su lógica de funcionamiento. Esto es
lo que podríamos llamar la forma de construcción de las organizacio-
nes, que es en definitiva lo que las moldea, delimita su alcance territo-
rial, su capacidad de acción y reacción, su grado de masividad, el tipo
de relación que se establece entre los referentes y las bases y la significa-
ción de los planes del gobierno.
Podría decirse que estas formas de construcción están íntimamente
relacionadas con el proyecto político de los referentes principales de las
organizaciones, quienes de una manera horizontalista o verticalista pre-
tenden lograr “la concientización de las bases” en pos de ese proyecto.
Esto no implica necesariamente la existencia de una vanguardia y de
333
Luciano Andrenacci
una “masa” que responde, pero sí de una línea que se pretende trabajar
y desarrollar. Cómo se hace esa “bajada”, tiene que ver justamente con
cómo se plantea la relación de los referentes principales con la gente
común, con la gente de los barrios. Puede haber un respeto y cierta
confianza hacia el referente, que hace que se acepten con poca discu-
sión los lineamientos de éste o estos; pueden llevarse los temas a una
discusión más profunda o puede guiarse la discusión para acotar los
tiempos de decisión.
Lo cierto es que cuando una organización adquiere un grado de
masividad importante, la democracia directa, la participación amplia,
el consenso, etc., encuentra trabas que influyen directamente en el ni-
vel de “conciencia” de los miembros de la organización. Cuando ésta se
torna masiva, la discusión política, “el trabajo en la conciencia”, queda
muchas veces reducido a unos pocos, a los referentes barriales y/o a los
militantes activos, y los receptores de los planes no adquieren la prácti-
ca participativa y deliberativa. Otras organizaciones insisten en esa for-
ma de “hacer política”, pero dado el grado de masividad, las decisiones
son tardías, la forma de construcción es lenta y muchas veces la coyun-
tura “los pasa por arriba”.
En cuanto a la significación de los planes, es relativamente claro que
no todos los que son receptores de los planes y que participan en estas
organizaciones reformulan el sentido de los mismos. Algunos estable-
cen una relación instrumental con la organización, otros establecen un
vínculo más estrecho con ella y otros ni siquiera diferencian al puntero
de la organización. Ver al plan como un medio y no como un fin es una
cuestión que se plantea, pero que muchas veces no se trasmite (o por-
que no se logra o porque no se quiere) a los receptores.
En la discusión o en el discurso de los referentes más importantes
aparece como una obviedad que el plan es “una migaja del Estado”, que
es un medio para la organización y para incorporar la lucha, en este
caso por el plan, como una práctica social reivindicativa que puede
trasladarse hacia otras demandas. Sin embargo, hay relatos de los recep-
tores en donde el plan aparece como el fin último y la organización
como la “dadora” de ese beneficio, de ese puesto de trabajo, como algu-
nos incluso lo caracterizan. Esto reflejaría un desfasaje entre, por un
lado, la pretensión de las organizaciones de superar la cuestión clientelar
o asistencial y la necesidad de generar “conciencia en las bases”; y por el
334
otro, la persistencia de la lógica clientelar en la distribución de los pla-

nes, práctica que no es fácil resignificar.
Como ya se ha mencionado, el enfrentamiento con los punteros del
PJ fue una constante en las organizaciones analizadas. Si bien, hay dife-
rencias en cuanto al tipo de relación que se estableció con éstos, el
rechazo al manejo clientelar de los planes y la necesidad de darle otro
carácter a la figura del receptor del plan, pone a estas organizaciones en
un lugar diferencial al de los municipios en la gestión de los planes.
En términos generales, pese a su visión negativa de los programas de
emergencia ocupacional, las organizaciones, a través de la gestión de los
mismos, lograron consolidarse y constituirse en actores con poder de
convocatoria y presión. Sin la gestión directa de los planes no hubieran
podido ocupar el lugar en el que hoy están, ni organizarse, ni crecer.
Más planes se conseguían por la acción directa: más gente, más organi-
zación y más reconocimiento en el barrio. En este sentido los programas
de emergencia ocupacional adquieren un papel fundamental a la hora
de pensar en el desarrollo de las mismas.
Así, como antes se sostuvo, las organizaciones de desocupados se
constituyeron en nuevos actores sociales con poder de convocatoria y
presión. Ni el gobierno de Menem ni el de De La Rúa lograron frenar
ese proceso, pese a los sucesivos intentos366. El gobierno de Duhalde fue
el que también se fijó esa meta, utilizando con más fuerza el aparato
represivo, la “universalización” de los planes sociales y rearticulando la
red punteril que funciona en cada ámbito barrial. Los intentos de coor-
dinación entre diferentes organizaciones que actúan en el campo de lo
social, aparecen como una respuesta a esa política que intenta desarti-
cular las luchas sociales y desafían la capacidad de estas organizaciones
de representar una alternativa.
A su vez, las organizaciones que fueron tomadas como objeto de
este estudio reformularon su forma de construcción. Se ha dicho que la
366
En los años 1996 y 1997 tuvieron lugar las dos puebladas en Cutral Có y Plaza Huincul
(Neuquen), que fueron fuertemente reprimidas (en la segunda pueblada, abril de 1997
muere Teresa Rodriguez). En 1997 también tuvieron lugar la represión en Moconi, Tartagal
y Jujuy. En el mismo año en un corte de ruta en La Matanza la policía amenazó con reprimir
si no levantaban el corte. El 17 de diciembre de 1999 en una protesta en Corrientes
murieron dos personas. En puebladas en Salta entre los años 2000 y 2001 han muerto 5
personas por la represión de gendarmería.
335
Luciano Andrenacci
articulación entre la cuestión política y la acción reivindicativa influía

fuertemente en la forma de construcción de las organizaciones. Pues fue
justamente esa articulación la que se ha modificado. La CCC, que se
caracterizaba por el énfasis en la cuestión política, optó por acentuar lo
que denominamos “desarrollo territorial”. En ese marco, la estrategia
fue resignificar los planes, otorgándoles quizás un carácter productivo
como forma de “romper” la dependencia con el Estado. En el caso del
MTD Solano, surgió la necesidad de darle más énfasis a la formación
política de los miembros de la organización, para darle un contenido al
trabajo territorial que se desarrollaba. Fue a partir de la represión del 26
de junio en el Puente Pueyrredón, en donde murieron Maximiliano
Kosteki y Darío Santillán, que decidieron “concientizar” de otra manera
a las bases, ya que hubo gran deserción de vecinos a partir del miedo
generado por esas muertes. El MTD Varela, por otra parte, decidió rom-
per el aislamiento, articulando su acción con otras organizaciones y
otros sectores sociales, ya sea profesionales o estudiantes, o desarrollan-
do lo que ellos llaman la “línea sindical”, vinculándose con los trabaja-
dores ocupados.
El gobierno de Duhalde y los medios de comunicación intentaron
“demonizar” a estos actores, deslegitimando su accionar. Se magnificó la
repercusión de la acción directa, del piquete, lo que genera malestar en
muchos sectores sociales, pero no se prestó atención a otras formas de
trabajo comunitario. La relación con el Estado, según el tipo de organi-
zación, osciló entre la confrontación y la negociación, por los ahora
Jefes y Jefas de Hogar, que al mismo tiempo siguen siendo fundamenta-
les para el desarrollo y sostenimiento de estas organizaciones.
Observar el rol que jugaron las políticas sociales en la constitución
de estos actores y cómo éstos reformularon el significado de las mismas,
tuvo como finalidad complejizar el análisis sobre las formas de inter-
vención social del Estado. Dentro de éstas últimas, el clientelismo polí-
tico, el manejo discrecional de los recursos del Estado y el vacío político
de los programas de emergencia ocupacional, fueron los aspectos más
subrayados por la crítica a la política social de la Argentina contempo-
ránea y este trabajo intentó contribuir con el análisis de una variable
más: las organizaciones de desocupados como gestoras de políticas so-
ciales, en la comprensión de un proceso complejo, conflictivo y aún
inacabado.
336
Entre la hiperinflació n y la
devaluació n: “saqueo s” y o llas
po pulares en la memo ria y trama
o rganizativa de lo s secto res
po pulares del Gran Bueno s Aires
( 1989- 2001) 3 6 7
María Rosa Neufeld368 y María Cristina Cravino369
Intro d uc c ió n
En este artículo nos interesa referirnos a una preocupación que sur-

gió a partir de las entrevistas que realizamos en los años 2000 y 2001, en
el curso de nuestra investigación 370, con habitantes de asentamientos
del Conurbano Bonaerense. En las mismas, nuestros interlocutores ha-
cían referencia recurrentemente a los saqueos y ollas populares ocurri-
dos una década atrás en un contexto de hiperinflación. Esto motivó
una serie de preguntas que intentamos responder: ¿Porqué se evocaban
con tanta fuerza hechos que tuvieron una característica notable: convir-
tieron a sujetos anónimos en protagonistas de situaciones locales que no
se han olvidado, pero que al tiempo que sucedían en barrios puntuales,
367
Una primera versión de este capítulo fue presentada como ponencia en la IV Reunión
de Antropólogos del MERCOSUR entre el 11 y 14 de noviembre del 2001 en Curitiba y
luego publicada en la Revista de Antropología Vol. 44 Nº 2, del Departamento de Antropo-
logía de la Faculdade de Filosofia, Letras e Ciencias Humanas de la Universidade de Sao
Paulo en diciembre de 2001.
368
Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires (mneufeld@ ciudad.com.ar).
369
Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (ccravino@ ungs.edu.ar
y criscrav@ hotmail.com).
370
Este artículo es producto de un trabajo de investigación que se desarrolló en el Area
Condiciones de Vida y Políticas Sociales del Instituto del Conurbano de la Universidad
Nacional de General Sarmiento.
Luciano Andrenacci
se repetían simultáneamente en otros espacios, principalmente en las

importantes conurbaciones de Buenos Aires y Rosario 371? ¿De qué ma-
nera estos hechos constituyeron una experiencia formativa? ¿Cómo vin-
culaban los habitantes de estos barrios su situación actual –caracteriza-
da por porcentajes altísimos de desempleo y el retiro de los planes so-
ciales por parte del Estado 372 - con estos hechos que se construyen en los
relatos como un momento fundamental en la historia de sus barrios?
¿Qué relación tienen las organizaciones sociales presentes con las for-
mas de respuesta a la crisis de hiperinflación de finales de los ’80?.
Finalizamos con algunas reflexiones con el objeto de comparar con los
hechos similares ocurridos en diciembre del 2001, para lo cual realiza-
mos algunas entrevistas adicionales y analizamos la información aporta-
da por los medios de comunicación impresa.
En la década del ‘80 en el Área Metropolitana de Buenos Aires emergió
un nuevo fenómeno que transformó los procesos de urbanización de la
ciudad: las tomas de tierras o “asentamientos”. Estos mostraron nuevas
conflictividades en torno de la ocupación del espacio urbano, producto
de las transformaciones estructurales del mercado y del Estado. A su
vez, dentro de ellos se construyeron tramas organizativas con el objeto
de intentar superar su condición de ilegalidad –en cuanto a la tenencia
de la tierra- y sus precarias condiciones de vida.
Buscando responder a los interrogantes formulados anteriormente,
analizamos entrevistas realizadas a pobladores de dos asentamientos de
la zona noroeste de Buenos Aires, específicamente de San Miguel y José
C. Paz, y las complementamos con datos hemerográficos (diarios nacio-
nales y locales) 373. Estos dos distritos forman parte del aglomerado urba-
no d eno m inad o Gran Bueno s Aires, c o nfo rm ad o p o r la c iud ad
homónima y 24 municipios que la rodean. Ambos barrios se encuen-
tran ubicados a una distancia aproximada de 35 km del centro de la
Ciudad de Buenos Aires. Ellos, junto al actual distrito de Malvinas Ar-
gentinas, constituían hasta 1995 el Municipio de General Sarmiento.
San Miguel cuenta aproximadamente con 250.000 habitantes y José C.
Paz con 215.000 respectivamente374. Se trata de dos municipios con
371
Ver, por ejemplo, VVAA 1999.
372
Nos referimos a los últimos meses del gobierno radical del Dr. Fernando De La Rúa..
373
El archivo hemerográfico de 1989-90 fue confeccionado por la estudiante María Rosa Silva.
374
Los datos estadísticos que aportan cifras desagregadas por municipios son los propor-
cionados por el Censo de Población y Vivienda realizado por el INDEC (Instituto Nacional
de Estadísticas y Censos) de 1991.
338
características sociodemográficas distintas: el primero alberga, particu-

larmente en la localidad de Bella Vista, a sectores con niveles de ingreso
medio-alto, su centro está habitado por sectores medios, mientras que
en espacios periféricos (algunos de ellos a la vera del Río Reconquista)
se asienta población de escasos o escasísimos recursos. El segundo, pre-
senta una co mpo sició n más ho mo génea, co ntando co n una po rció n
minoritaria de sectores de condición socioeconómica media en el cen-
tro de la ciudad y amplios sectores con población de escasos recursos
prácticamente en todo el resto de su territorio.
En el Gran Buenos Aires, la crisis económica actual (que tiene su
origen a mediados de la década del 90) afectó de forma diferencial a los
distintos municipios, contándose los distritos analizados entre los que
presentaban los índices más acuciantes. A modo de ejemplo, podemos
mencionar que en mayo de 1997 mientras que el índice de desocupa-
ción para todo el Gran Buenos Aires era de 17,1%, en José C. Paz ascen-
día a 24,3% y en San Miguel al 21,4% 375.
Lo s saqueo s “histó rico s” o cuparo n só lo un perío do co rto de tiem-
po : uno s días de fines de mayo y principio s de junio de 1989, y o tro s
en 1990. A simple vista pueden ser to mado s co mo un episo dio más
de pro testa, só lo reco rdado po r la magnitud (tuviero n lugar en casi
to do s lo s grandes co nglo merado s urbano s del país, aunque se mani-
festaro n co n particular fuerza en el Gran Ro sario y el Gran Bueno s
Aires) y po r la co nmo ció n y miedo que pro vo caro n en el ánimo de
to do s.
Sin embargo, consideramos que fueron mucho más que un episo-
dio fugaz. Constituyeron un punto de quiebre en dos sentidos: por
un lado marcaron la antesala de la Reforma del Estado, ya que ésta se
legitimó con el argumento de la crisis a la que los saqueos contribuye-
ron como imagen fantasmagórica de la hiperinflación. Por el otro, los
saqueos dejaron huellas que no quedaron sólo en la memoria como
hechos singulares, sino que fueron el comienzo de la construcción de
to da una trama o rganizativa barrial tendiente a la reso lució n de la
vida cotidiana. Cuando finalmente los ansiados víveres llegaron a los
375
Ver KOHAN, Gustavo y FOURNIER, Marisa: La situación local. La inserción laboral de
cuatro partidos de la Región Metropolitana de Buenos Aires; San Miguel, ICO/UNGS, 1998.
339
Luciano Andrenacci
barrios -producto de los saqueos o de los apresurados aportes de par-

ticulares y del Estado- se organizaron una multiplicidad de ollas popu-
lares. Éstas se recuerdan como el origen de comedores y guarderías ac-
tuales.
En el momento en que realizamos nuestro trabajo de campo (años
2000 y 2001), a doce años de los episodios, la población en general no
tenía el mismo registro de esta contracara de los saqueos - las ollas- que el
recuerdo que guardan sus partícipes. Concordamos con quienes sostie-
nen que “cada forma social viva es historia acumulada, rearticulada. Hacer inte-
ligible el presente requiere buscar en el pasado el sentido de esas huellas” 376.
Concordantemente, Bosi (citado en el trabajo de James que reconstruye
los hechos del 17 y 18 de octubre de 1945) afirma que “ la memoria no es
nunca, pues, una evocación pura y espontánea de los hechos o experiencias del
pasado, tal como realmente sucedieron o como originalmente se los vivenció: impli-
ca un proceso permanente de elaboración y reeelaboración de acontecimientos que
tuvieron importancia pública y política, que siempre entrañan (...) una lectura
social del pasado en los ojos del presente” 377.
Aunque no fue fácil seguir en los barrios los indicios de estas histo-
rias no escritas, hay pistas que permitieron establecer algunas conexio-
nes: en primer lugar, la experiencia organizativa de las tomas de tierras.
En segundo lugar, el contenido contradictorio de los recuerdos de nues-
tros interlocutores, que remitieron a un momento de fuerte unidad en
el barrio y una situación de gran desesperación por la falta de medios
para la subsistencia. En tercer lugar, la forma en que pasado y presente
se unen para describir la situación en los años 2000 y 2001 de estos
barrios, concretándose en organizaciones que surgieron como respuesta
a la hiperinflación y aún hoy persisten.
376
EZPELETA, Justa, y ROCKW ELL, Elsie: “Escuela y clases subalternas”, en Cuadernos
políticos N° 37, Editorial Era, julio-septiembre 1983.
377
JAMES, Daniel: “17 y 18 de octubre de 1945: El peronismo, la protesta de masa y la
clase obrera argentina”; en TORRE, Juan Carlos: El 17 de octubre del 45; Ariel, Barcelona,
1995, pp. 104-5
340
Lo s saqueo s desde la reco nstrucció n a partir de diario s y

entrevistas378
Revisando periódicos, buscando bibliografía, reconstruimos ese mo-

mento en que Rosario y el Conurbano Bonaerense (especialmente la
zona en que trabajamos) compartieron las primeras páginas de los dia-
rios. Es interesante, inclusive, la posibilidad de confrontar “los hechos”
tanto como los análisis, dado que existe una publicación rosarina379 de
1999: “A diez años de los saqueos en Rosario – crisis social, medios y
violencia” en la que historiadores, antropólogos sociales, investigadores
en medios de comunicación y periodistas reconstruían, a partir del re-
gistro hemerográfico y entrevistas a participantes, los episodios de 1989
en esa ciudad. Al mismo tiempo, ensayaban distintas interpretaciones
que se inscriben en las líneas inauguradas por Rudé, Hobsbawn y E.P.
Thompson.
Entre estos artículos, “El Rosariazo del hambre” de Nora Arias y Glo-
ria Rodríguez380, permite contextualizar estos eventos, no sólo en la es-
calada hiperinflacionaria que acompañó a la finalización del gobierno
de Raúl Alfonsín, sino en términos internacionales, dado que a partir
de 1983 hubo antecedentes en Brasil, en San Pablo y Río de Janeiro, así
como en Sudáfrica, Guadalupe, Gran Bretaña y en el mismo año 1989 –
cuatro meses atrás, el “caracazo” se había cobrado 500 muertos en Vene-
zuela381.
378
El corpus hemerográfico con el que trabajamos está integrado por las ediciones de los
últimos días de mayo y la primera quincena de junio de 1989 de Página 12 (de circulación
nacional), del Periódico “Pueblo” (editado por la Unidad Popular, y de circulación en el
entonces municipio de General Sarmiento), dos números – de junio y julio de 1989 de la
revista de la Asociación Comercial y una serie de diez números del diario local “La Hoja”
de San Miguel, editados en 1999 (a diez años de los saqueos), así como artículos de 1989
de La Prensa, Crónica y Nación.
379
Nos referimos a Crisis social, medios y violencia. A diez años de los saqueos en Rosario,
V.V.A.A, CEHO, CECYT, CEA-CU, Universidad Nacional de Rosario, 1999.
380
Idem.
381
En ocasión de la presentación de nuestra ponencia ante la IV Reunión de Antropología,
Curitiba, Brasil noviembre de 2001, que antecede a este capítulo, conocimos un análisis de
los saqueos en la historia reciente de Fortaleza, en el estado de Ceará, realizado por DE
CASTRO NEVES, Frederico: A Multidao e a História. Saques e outras acoes de massas no Cear;.
Relume Dumará, Rio de Janeiro, 2000.
341
Luciano Andrenacci
Por su parte, Edith Cámpora en otro de los artículos “Una mirada

antropológica hacia los saqueos (diez años después)” los caracterizaba
como “un episodio sociopolítico recortado temporo espacialmente, en el que es
posible visualizar la condensación de situaciones de un contexto social, político y
económico que lo trasciende. Episodio que puede ser analizado bajo la perspectiva
de drama social”.
En el nuestro trabajo de campo, fuimos constatando cotidianamente
que los habitantes de los asentamientos conocían y están estaban pen-
dientes de las movilizaciones que, por razones similares, se realizan en
otros lugares del país, a pesar de que estas personas, en gran medida
desocupados, pasan la casi totalidad de sus vidas en estos asentamientos
y zonas aledañas, y poseen sólo recursos limitados de comunicación
(radios y televisores de modelos obsoletos). Un entrevistado demostraba
su preocupación: “Se están palpando situaciones como lo que está sucediendo
en Salta y están todos a la expectativa que es lo que va a pasar en Salta, si en Salta
sale bien bueno se sabe ya que Jujuy habrá agarrado la manija Jujuy, ahora está
Córdoba también, está Navarro, también y están todos como quien dice, creando
de a poquito, poquito levanta viento a niveles sociales y se están creando respues-
tas, pequeñas respuestas pero dentro de las necesidades, es mucho. Y esperemos
que no llegue a estos sectores así como digo yo somos los más marginados”...
Sería ingenuo suponer que los diarios de la época nos cuentan “los
hechos”. Sin embargo, es posible reconstruir – a partir de esas páginas
en las que los títulos van guiando nuestra mirada y nuestra compren-
sión, una serie de relaciones significativas, contrastables con los regis-
tros de campo. Sírvannos de ejemplo los significativos títulos de Página
12: “Desde el abismo”, “La miniguerra civil”, “la guerra de los machetes”, La
batalla de las góndolas (H.Verbitsky) (4 de junio de 1989).
En estos artículos es posible rastrear las categorías con las que los
periodistas reconstruyen y otorgan sentido a estos episodios. En algu-
nos casos, hay un esfuerzo importante de conceptualización y análisis,
que – al tiempo que se producen los sucesos-, se aplica a contextualizar
el uso que se hace del término “saqueo”:“En el principio fue el verbo saquear,
que de este lado de la frontera está relacionado con delincuencia, con hordas y con
gente de una raza diferente. Lo usan, por ejemplo, esos pequeños comerciantes que
en minutos vieron arruinados años de esfuerzos...En otro escalón el verbo sa-
quear es reiterado por los grandes comerciantes, la policía, los militares, los políti-
cos, y hasta los izquierdistas. Algunos lo repudian, otros lo justifican” Sergio
Ciancaglini, Página 12... “Desde el abismo” (4 de junio de 1989).
342
Según estos diarios, el 30 de mayo de 1989 se registraron hechos de

tensión en el Gran Buenos Aires, que incluyeron concentraciones de
vecinos y comerciantes que derivaron en el Municipio de La Matanza en
enfrentamientos con la policía. En San Miguel, la policía informó haber
detenido 268 personas por haber robado mercaderías en dos supermer-
cados. Entre los detenidos figuraban 120 menores, y se destacaba que se
utilizaron vehículos incautados al transporte público de pasajeros para
transportar las mercaderías.
El día siguiente, (31 de mayo de 1989), en otra nota del mismo
diario, se considera que estos hechos pasaron “a tomar la posta desplazan-
do a Rosario en lo que hace a la gravedad de los disturbios que se iniciaron en el fin
de semana” ...se estimaba (Carlos Álvarez, ministro de gobierno bonae-
rense) que “un 80 por ciento de las personas que saquean supermercados tienen
un genuino problema social o directamente hambre, un 15 por ciento se compone
de activistas de distintos partidos políticos...y el cinco por ciento restante pertenece
a sectores que buscan la desestabilización del sistema” (militantes de izquierda
y carapintadas) 382.
En San Miguel se registraron cinco muertos, y unas 15 personas
heridas de consideración383. Según el ministro de gobierno, habían ac-
tuado bandas armadas que “incluso portaban ametralladoras. Las responsabilizó
por el asesinato a mansalva de un colectivero que se negó a colaborar en los
saqueos... Aunque los hechos fueron aislados, tuvieron su epicentro en San Mi-
guel, partido de General Sarmiento y Moreno... Los problemas más graves se
registraron en General Sarmiento, donde murió un pequeño de nueve años por un
disparo en la cabeza. ¡Hay una franja de tres kilómetros donde ya no hay nada que
saquear! reconoció el intendente del partido, Eduardo López, al tiempo que anun-
ciaba la implementación de comedores populares “para que la gente no responda a
los activistas, que la llevan engañada”.
Una integrante del equipo de investigación, cuyo hogar se encontra-
ba en esos años muy cercano al centro de los episodios, recordaba que
“ese extraño día, la geografía había cambiado, como así también las relaciones
382
Durante los gobiernos de Raúl Alfonsín y Carlos Menem, hubo alzamientos militares
cuyos protagonistas fueron denominados “carapintadas”, haciendo alusión a los camuflajes
bélicos.
383
Médicos del Hospital Larcade, de San Miguel; nos relataron aquellos momentos, afir-
mando que ese nosocomio se convirtió “en hospital de campaña”, atendiendo a los heridos
en los enfrentamientos y saqueos.
343
Luciano Andrenacci
entre los vecinos de la cuadra. En la ruta, justo en la desembocadura de La Equi-

dad, los dos mayoristas de alimentos tenían sus persianas a medio cerrar. Hombres
y mujeres salían en forma desordenada con paquetes de fideos, de harina y con
botellas. En el medio de la ruta, unos hombres quemaban las estanterías del local,
mientras otros, con sus torsos desnudos, las acercaban y las estrellaban contra el
asfalto”.
Ya el día 2 de junio, los informes periodísticos (Página 12, 2/6/89)
podían apreciar que el clima de convulsión había disminuido. Ahora,
el problema era el desabastecimiento, que llegó a afectar la distribución
de alimentos gratuita iniciada, entre otros, por los municipios. A todo
esto, comenzaban a multiplicarse los comedores y ollas populares.
El gobierno había declarado el estado de sitio; sin embargo, los habi-
tantes de los barrios La Paz, José C. Paz y Vucetich de General Sarmiento
“reclamaban aún ayer mayor protección policial en horas de la noche, ya que de
madrugada no se puede salir a trabajar por los asaltos”.
El accionar de la policía, en el momento siguiente (3/6/89) se con-
centraba en el intento de recuperación de las mercaderías sustraídas y
en la detención de los supuestos culpables así como de los “activistas”.
En San Miguel (Página 12, 3/8/89) “fueron secuestradas 400 botellas de vino,
600 gaseosas, jabón en polvo, fideos, 20 kilos de quesos y comestibles. En otros
lugares se secuestraban escopetas, revólveres, bombas molotov. Y se detuvo a un
grupo de once personas que los vecinos denunciaron por cobrarles protección”.
Los saqueos habían generado un clima de “miniguerra civil” , titulaba
Página 12 el día 4 de junio. Ya no había saqueos, ni quedaba mercadería
de la que apropiarse. Pero rumores persistentes aseveraban que unos
barrios avanzarían contra los otros. Ya el objetivo no sería incautar las
mercaderías de los comercios, sino las propiedades de los vecinos.
La prensa del momento, al igual que nuestros entrevistados, no tenía
dudas acerca de quiénes idearon y fogonearon el miedo: “Los distintos
uniformes de los “ejércitos” fueron acordados con la policía “para no confundirlos
a ustedes” le decían a cada barrio “con los que vengan a saquearlos”. La hipótesis
funcionaba por un pequeño detalle: todos sabían que ya no había supermercados
ni comercios sin saquear, por lo que la amenaza se volvía contra cada casa y cada
rancho. El origen del rumor es confuso. Se habla de activistas de partidos de
izquierda, pero un vocero policial admitió que “nosotros no desmentimos el rumor
porque nos convenía que cada uno se quedara en el barrio, cuidándolo, porque de
paso reducíamos el riesgo de que salieran todos otra vez a saquear comercios”.
344
El periódico concluía señalando que, finalmente, la miniguerra civil

se había diluido, y destacaba el quiebre en lo cotidiano, las pérdidas
materiales y humanas, y cómo las vivían los participantes: “El rumor de la
guerra, sin embargo, fue lo suficientemente fuerte para que todos se quedasen en
las barricadas y en las esquinas para evitar sorpresas. El efecto perverso de esta
guardia fue que los hombres además de no comer, no dormían... El otro efecto fue
que nadie iba a trabajar, perdiendo sus jornales. Sin dinero, sin comida, sin descan-
so, sin paz, los hombres de las barricadas disimularon sus armas por orden policial,
y se quedaron comentando el saldo de la semana: “Tuvimos cuatro muertos sola-
mente aquí, en San Miguel”...”
Recordaba nuestra colega: “Día de rumores, de caos, de histeria colectiva.
Ahora se sabía que los pobres, además de existir (realmente) podían saquear y que
también tenían armas de fuego, como lo había evidenciado la espontánea defensa
erigida en los barrios del fondo, donde según se comentaba, un tipo salió con una
ametralladora montada sobre un trípode... A diferencia de los saqueos recientes
(año 2001) no recuerdo que hubieran sido afectados comercios pequeños”.
Los dos barrios a los que nos referimos habían surgido pocos años
antes que los saqueos. Todos los entrevistados coincidían en evocar la
historia de constitución de los asentamientos y sus primeras organiza-
ciones, surgidas como “comisiones internas” o “vecinales” –con diferen-
cias en cada caso. Compartían objetivos, como abrir las calles y ubicar a
cada familia en su lote, lo cual implicaba realizar toda una secuencia de
accio nes co lectivas. Se reco rdaba co n detalle la intensidad de las
interacciones y la división de tareas entre los vecinos con el fin de resol-
ver su vida cotidiana en condiciones habitacionales extremadamente
precarias y encarar así su transformación en “barrio” al estilo de los que
rodeaban a las tierras tomadas.
Como dijimos, los relatos acerca de lo ocurrido en los años 89 y 90
surgen espontáneamente en las entrevistas para explicar, comparar o
comprender el presente en los años 2000 y 2001. Sin embargo, esta
reconstrucción realizada por los actores no tiene características homo-
géneas o unidireccionales, por el contrario, presenta una elaboración
del pasado que muestra sentidos contradictorios, casi dicotómicos.
En primer lugar, los hechos ocurridos en esos meses de 1989 y 1990
son presentados como un mo mento de co nfusió n. Esto surge a partir
de la dispersión de los rumores, que luego analizaremos y de la sensa-
ción de no saber quién era quién y qué sucedía en el exterior del barrio
(que era vivido como un espacio de peligro). Estos recuerdos emergen a
345
Luciano Andrenacci
la memoria como vivencias de angustia y simultáneamente, algo de “aven-

tura”. Los interrogantes acerca de quiénes fueron los actores y por qué
intervinieron en la dispersión de estos rumores permanecen.
El tipo de recuerdo diferencia a quienes participaron de los saqueos,
es decir obtuvieron literalmente bienes por la fuerza de los comercios
en la zona de nuestro estudio, de los que vivían en los barrios sitiados
por el miedo y quienes vieron transcurrir las escenas delante de sus
ojos, pero desde el ámbito protegido a medias de los barrios cercanos.
Por último, los comerciantes (de quienes no nos ocuparemos en este
escrito), tampoco fueron homogéneamente afectados e involucrados.
Un segundo aspecto en el que coincide el conjunto de relatos, es el
otorgamiento de un sentido positivo a esta etapa, que se recuerda como
el mo mento de la co nstr ucció n. Encontramos en primer lugar, la orga-
nstrucció
nización de las ollas, seguidas luego por los comedores, que en muchos
casos le dieron un sentido de trascendencia a las vidas de los protago-
nistas384. A su vez, “el tiempo de los saqueos y las ollas” es reconstruido
como un momento de unidad barrial barrial, donde se dejaban de lado las
orientaciones políticas, las trayectorias laborales pasadas y las creencias
religiosas, etc., situación similar a la vivida en los primeros meses de las
tomas de tierras.
Esta imagen contrasta con la imagen de “fragmentación” con la que
nuestros entrevistados vivenciaban los barrios en el momento de nuestra
investigación (2000-2001). En su mayoría son las mismas personas que
vivieron la experiencia de unidad, pero que actualmente se encuentran
“alejadas”, “peleadas” o en bandos distintos, particularmente por parti-
cipar de organizaciones políticas diferentes. A esto se suma que, en mu-
chos casos, estas organizaciones que nacieron con las ollas ya forman
parte del entramado político local y giran en torno a sus clientelas.
El modo en que fueron presentados los hechos por nuestros entre-
vistados nos muestra cómo, a partir de los saqueos y las ollas, la vida
cotidiana se vio alterada para siempre en estos espacios barriales. Al
igual que en el momento inicial de la toma, debían “unirse”, pero esta
vez para enfrentarse a un “enemigo” no muy claro. Similarmente, con
384
Encontramos algunas semejanzas con lo planteado por Auyero respecto de los protago-
nistas de los cortes de ruta en Cutral-co y Plaza Huincul, que Gould denomina “identidad
participativa”. Ver AUYERO, Javier: “La vida en un piquete. Biografía y protesta en el sur
argentino”; en Apuntes de investigación. Cecyp. Buenos Aires, 2002.
346
sus acciones se posicionaron en la zona gris que desdibuja la ilegalidad

en un terreno de cierta legitimidad. Primero, violando la propiedad
privada de los terrenos que ocuparon y luego apropiándose de merca-
derías por la fuerza. Las entrevistas nos permiten ver cómo en estos
actos cada sujeto aportó su experiencia y creatividad 385 con el objeto de
salir de la crisis que implicaba la falta absoluta de dinero y comida, y al
mismo tiempo defenderse de la supuesta llegada de “hordas” de los
barrios vecinos.
Nos propusimos respetar los tópicos que aparecen privilegiadamen-
te en las entrevistas. Destaquemos que no hay en ellas “secuencias día a
día”. Más bien, dominan tres núcleos comunes: los rumores de un ata-
que de barrio contra barrio, la experiencia del miedo y la formación de
las ollas populares. Respetaremos, pues, esta estructuración de senti-
dos. Señalemos, además, que en los recuerdos estos sucesos son presen-
tados fuera de toda matriz política. En un solo caso excepcional, un
vecino abordó la cuestión de la supuesta presencia de agitadores, des-
mintiéndola. Esto nos permite contrastar los relatos de los entrevistados
con el discurso de las autoridades, que por los medios de comunica-
ción masivos culpabilizaron de los saqueos a “agitadores” y “delincuen-
tes” (ver Iñigo Carrera, 1995 y VVVA, 1999) 386.
Lo s rumo res: barrio co ntra barrio .
Como ya vimos a partir del registro hemerográfico, en esos días los

rumores fueron también centro de la escena. La energía que demandó
dispersarlos fue tan importante como la dedicada a la resolución de la
alterada vida cotidiana387, que justamente perdía el sentido de lo cotidia-
385
Las entrevistas son muy elocuentes en este sentido.
386
Nos parece interesante relacionarlo con las conclusiones arribadas por James cuando
afirma que “El 17 de octubre no estaba manchado por ningún vínculo con la política
tradicional y con los intereses particulares. Dentro de este contexto, admitir algunos de los
hechos violentos y turbulentos acaecidos en esa jornada habría empañado la legitimidad y la
autenticidad del significado simbólico que llegaron a tener”. Ver JAMES, 1995 op. cit.: p. 106.
387
Hornstein afirmaba “el trabajo habitual, hasta el más calificado, parece improductivo. La
especulación pasa a ser la única forma de preservarse de la inflación, nunca el trabajo. Lo cotidiano
es invadido por lo económico. Todo argentino se ha convertido en un broke.”; en HORNSTEIN,
Luis: Práctica psicoanalítica e historia; Paidós, Buenos Aires, 1993: p. 230.
347
Luciano Andrenacci
no. En el contexto de la hiperinflación permitieron en el que todo era

posible crecieron los rumores, sin embargo, éstos parecen haber apare-
cido deliberadamente. Una sola chispa era suficiente para provocar el
incendio. Un entrevistado sintetizó la situación como: “En ese momento
lo único que existía era la desconfianza”.
A pesar del paso del tiempo, luego de más de diez años, nuestros
entrevistados resaltaron claramente el origen de los mismos. En primer
lugar, identificaron como policías a quienes “sembraban” los rumores:
“Esto lo hizo el servicio de inteligencia que le ordenó a la policía que pasara por los
barrios y que dijeran que se quedaran en sus casas porque los otros barrios venían
saqueando las casas y quemando, violando y matando gente. Yo corrí como loco
gritando “las mujeres y los chicos adentro y los hombres afuera que vienen los de
los otros barrios, vienen a saquear, a violar a matar”. No sabés… casi me enfermo
… casi me agarro un paro.” (José, San Miguel)
El recuerdo de la organización de las barricadas y piquetes surgió,
aflorando nuevamente la angustia y aportando agudos detalles: “Enton-
ces en cada cuadra había 8, 10 tipos388 armados, escopetas, pistolas, revolver,
machete, cuchillo, y fogonata. Mirá lo que hice yo: me fui hasta “Mitre” (villa
cercana),.... había una cinta a lo largo que cruzaba toda la calle, y estaba todo
oscuro, y me dicen “quedate quieto”, y yo les dije “está bien no tiren,” soy del Barrio
Las Calas, vine a hablar”. Se me acercaron cuatro tipos y me apuntaron con un
revolver en la cabeza. “Está bien flaco, no pasa nada, soy de Las Calas, yo venía a
ver si ustedes venían para el barrio de nosotros, yo soy del cuerpo de delegados”,
“No” me dice, “ustedes son los que se vienen para acá”. “No”, le digo, “nosotros
estamos quietos ahí esperando que ustedes vengan, no nosotros estamos todos
quietos acá”. Me dice el muchacho, “mirá para que no nos confundamos y no nos
matemos entre nosotros, pónganse una cinta blanca en el brazo y cuando vengan
para este lado digan XX blanco, y nosotros vamos a decir, blanco Mitre, entonces
sabemos que somos de esta zona, lo mismo va a decir Trujuy”(otro barrio cercano).
Entonces ya fui con esa tranquilidad, al resto vos lo veías a todos con el brazalete
blanco, después me fui a la otra punta, venía un patrullero con cuatro policías al
costado con itakas (ametralladoras) en la mano, yo me iba para la otra punta, y
veo que vienen los policías y retrocedo y les digo a la gente “arréglense”, y me meto
entre la gente y pasaron los vigilantes, porque no sabíamos si eran vigilantes o qué,
porque andaban de civil, ni a los vigilantes les teníamos confianza, y saludaban.”
(José, San Miguel).
388
En el lenguaje popular equivale a “hombre”.
348
Esto es coincidente con los relatos que en su momento presentaba el

diario Página 12 del 4 de junio de 1989: “José María, de 22 años, fue uno de
los que en la Villa Mitre se sacó la camisa, cuando ya no había saqueos pero existía
el rumor de la invasión a la villa desde otras, como Primavera, Santa Brígida y
Vucetich. En las otras villas existía el mismo rumor pero al revés: los de Mitre
serían los invasores. Cada barrio armó barricadas para defenderse, manzana por
manzana. Toda esa zona reúne unas 150.000 personas que el miércoles estaban
en pie de guerra unas contra otras. En Mitre se quitaron las camisas. En Primave-
ra usaban vinchas blancas. En Vucetich un brazalete. En todos lados tenían cuchi-
llos, machetes de medio metro de largo y una interesante dosis de escopetas y
pistolas”.
Volviendo al relato de nuestro entrevistado, éste se hizo cargo de
informarles a todos que volvía la calma: “… de ahí me fui por todo el fondo,
fui a notificarles a todos, ya había más tranquilidad, me acuerdo que llevé un fierro
grueso que yo le decía el “amansa a locos” tenía una boca que parecía una escopeta
del 16 con una cadena, con eso yo hacía que era una escopeta, no tenía arma (José,
San Miguel). A partir de aquí, detallaba una serie de encuentros con
vecinos de barrios cercanos, cargados de gran tensión y miedo así como
momentos dramáticos, por ejemplo, la atención de un parto de una
mujer que no podía llegar al hospital a tiempo.
Las categorías utilizadas por los entrevistados son precisas: una de
ellas, guerra civil, coincidente con la utilizada por los medios de comu-
nicación. Los entrevistados nos dijeron:“Te digo, que donde había un solo
muerto esa noche, iba a ser una guerra civil. No sé si pensaron en eso los vigilantes
(policías) ” (José, San Miguel). Otra vecina, utilizó palabra muy simila-
res: “No se armó una guerra civil esa vez porque Dios fue grande” (Mónica, José
C. Paz).
Para Juana, de José C. Paz: “… ahora nos preguntamos ¿quién era los que
venían, quiénes? Incluso por ejemplo unos papás que estaban en la esquina, a cinco
esquinas más, estaban con una identificación en el brazo como que eran de este
barrio, los mismos papás que cuidaban cada esquina, que se identificaban con la
cinta, era nuestra identificación...¡Y ya vienen!¡Ya vienen!” . Su afirmación en
tiempo presente nos muestra que las dudas sobre lo sucedido en estos
días persisten, como si el relato oficial o el de los rumores no estuvieran
suficientemente aclarados, faltando quien dijera la verdad.
Una entrevistada de un barrio aledaño a un asentamiento recordaba,
en particular el paso de automóviles con la bandera argentina (¿qué
significado tenía portar ese estandarte?) cuyos conductores decían “den-
349
Luciano Andrenacci
tro de una hora va a venir el barrio tal, está viniendo”. Esta mujer los asociaba
a “terroristas” 389.
Merece resaltarse el sentido que tenían estos rumores: fijaban a cada
persona en su casa, con miedo al exterior, al vecino del barrio cercano,
sólo confiando en la ayuda de quien vivía en el propio. Esto permitiría,
un mejor control390 de la población por parte de las autoridades e impe-
diría nuevos saqueos.
La experiencia del peligro
La vida diaria estaba totalmente trastocada, a tal punto que una veci-
na afirmó: “yo hice tantas cosas raras en ese tiempo” 391. Horstein señala:
“Nadie sabe hoy cuál es el lugar que tiene en la sociedad, pero lo que es más grave
aún, nadie sabe qué lugar tendrá cuando el fenómeno cese. Cunde la desconfianza,
ya que las reglas del juego, tanto económicas como sociales, cambian tan vertigino-
samente que más que reglas cambiantes,, son reglas ausentes. Se produce, en
muchos, un retorno a una modalidad de pensamiento mágico, consecuencia del
desvalimiento y el desamparo” (1993 op. cit.: p. 230).
Los saqueos, sin duda, produjeron, un sentimiento generalizado de
miedo. Aquellos que habitaban los barrios del centro de la ciudad y los
de clase media temían la invasión de una “masa humana hambrienta”
que vendría a saquear (a esto hacen referencia los medios gráficos). Sin
embargo, en las “villas miseria” y asentamientos del Conurbano Bonae-
rense, lo mismo en otras conurbaciones de las principales ciudades del
país, el miedo tuvo consecuencias concretas y provocó acciones defen-
sivas y ofensivas organizadas.
389
” Nos decía: “para poner a un pueblo a un barrio así con ese terror, serían terroristas”
(Mónica, José C. Paz). Si bien llamativamente no aparecen en los relatos los “activistas”
(para confirmar o refutar los que afirmaron una y otra vez las autoridades y los medios de
comunicación) esta entrevistada afirmaba que estas mismas personas “… (hablábamos con
mi marido) eran tipos que le iban dando armas a la gente”.
390
Esta práctica de intentar fijar a los sujetos en el perímetro de su barrio, nos sugiere
parecidos a la imagen de Foucault (1998) sobre los “apestados” prendidos a “un reticulado
táctico meticuloso”. Ver FOUCAULT, Michel: Vigilar y castigar. Editorial SSXXI., México,
1998.
391
Como dice Horstein (op. cit.), la hiperinflación ataca el núcleo de permanencia de la
vida.
350
Cual si fuera un naufragio, las mujeres y los niños eran los más
“vulnerables” y los hombres eran los “responsables” de la protección de
los distintos barrios. Los periódicos mostraron fotos refiriéndose a “ejér-
citos”, que podían verse portando palos y cuchillos., al mismo tiempo
que policías fuertemente armados defendiendo a los supermercados.
Una entrevistada que participó directamente de los saqueos nos re-
lató: “Y después, no sé, nos escuendíamos todos... Cada marido, ¿no? hacía la
guardia en las esquinas por los hijos, porque decían que la casa no era tan segura
y teníamos que correr... un día me refugié allá, en una casa (… ), que era como una
linda casita, y que era como decir, de losa, era como reforzada y entonces nos
metíamos todos ahí... la señora nos permitía...¡estuvimos tres días, tres noches así!
No dormíamos, los papás y las mamás... (Teresa, José C. Paz)
Los rumores apuntaban centralmente a aquellos que habían partici-
pado de los saqueos, tal como una vecina recordó . Esto llevó inclusive a
situaciones tan extremas como la que nos comentó la citada entrevista-
da: “Yo ya estaba cavando un pozo atrás de mi casa para poner a mis hijos, del
miedo que me hacían dar!”
La o rganizació n de las o llas po pulares
Esta segunda imagen, la de la construcción, rescata los recuerdos de

1989 como momentos en que se vivió la experiencia de la unidad, de la
construcción de organizaciones que apelando a la solidaridad, permitie-
ron afrontar la crisis que provocó la hiperinflación. Así, las entrevistas
destilan cierta nostalgia, respecto del presente, que se vive signado por
la política. A su vez, los programas sociales modificaron la territoriali-
dad y los actores barriales, generando mediadores en la asistencia, - que
presenta cierta continuidad con esos patéticos momentos392.
La filiación entre los saqueos, las ollas y los comedores que hoy se
observan en los barrios es explícita: “El comedor comunitario fue creado a
partir de los saqueos, en ese entonces ya estaba creada la Capilla, y ahí en la época
de los saqueos vino un bajón, los comercios no tenían mercaderías existentes y
392
Ver CRAVINO, M.C.; FOURNIER, M.; NEUFELD, M.R. y SOLDANO, D.: “Vida cotidiana
e implementación de políticas sociales: receptores y mediadores en un barrio del Conurbano
Bonaerense”; en ANDRENACCI, L. (coord..): Cuestión social y política social en el Gran
Buenos Aires; Buenos Aires, Ediciones Al Margen/ UNGS, 2002.
351
Luciano Andrenacci
nada por el estilo y nos vimos en la necesidad de crear una fuente de alimentación,
organizar algo para poder dar de comer… viene a ser a criaturas, gente, madres
embarazadas, madres solteras, familias en sí pero pertenecientes a este barrio. Nos han
facilitado la Capilla para hacer una olla popular” (Gonzalo y Teresa de José C. Paz).
La presencia de las ollas populares es el aspecto menos destacado
por los medios de comunicación, sin embargo fue el de mayor impacto
en la vida cotidiana. Se obtenían los alimentos de diferentes formas393:
estaban los aportes de los que tenían algún ingreso, de los que habían
acopiado en los saqueos, pero mayoritariamente los municipios y co-
merciantes de la zona eran los que “colaboraban”. Gonzalo (José C. Paz)
nos dijo: “los requeríamos de la Municipalidad, de donaciones que hacía la gente,
la gente aquella que habían participado muy directamente con los saqueos, viene a
ser, los que mayor parte se habían llevado venían y colaboraban a sabiendas de que
había una necesidad unánime, viene a ser mayormente criaturas era los que se
intentaba asistir. Nos facilitaban harina, fideos, polenta, todo tipo de cosas para
poder armar algunas comidas. Íbamos a manguear a los comercios y nadie quería
dar nada, pero había así algunos entre tantos recorridos que pegábamos, que
venían y nos daban.”
Cada día había que empezar de nuevo. Como un punto de quiebre,
a partir de ese momento, los municipios comenzaron a ser proveedores
de alimentos –de forma continua y/o discrecional- en una situación de
“emergencia” que devino en permanente394.
393
Un entrevistado nos mostró un minucioso registro de lo entregado, de lo comprado, de
quiénes recibían alimentados. Nadie podía prever como continuaría la historia y si alguien
exigiría rendición de cuentas.
394
Prevôt-Schapira afirma que “La interrupción del Plan Alimentario Nacional (PAN) en el
momento de mayor hiperinflación (mayo de 1989) obligó al gobierno provincial y las
municipalidades a responsabilizarse de la asistencia alimentaria: ollas populares, comedo-
res comunitarios, distribución de víveres”; en PREVÔT-SCHAPIRA, Marie-France: “La con-
solidación municipal en el Gran Buenos Aires: tensiones y ambiguedades”; en Revista
Estudios Sociológicos, Vol. XI, núm.33, México, setiembre-diciembre de 1993: p. 790.
Señala M. Chiara que, si bien no se produjeron modificaciones en el status de los munici-
pios del Conurbano, a partir de la hiperinflación de 1989 se modificaron las condiciones
y las funciones que ejercieron, que hasta ese momento sólo se concentraban en el primer
nivel de atención de la salud y algunas actividades de cultura y deporte. Las procesos que
modificaron las condiciones principalmente son tres:” la caída de los recursos, la conse-
cuente rigidización del gasto a la baja y la ampliación de las plantas en términos agrega-
dos”. En cuanto a las nuevas tareas posteriores a la hiperinflación menciona el Bono
Solidario y el Plan País. Ver CHIARA, Magdalena: “Las políticas sociales en el Gran Buenos
Aires en los noventa. Algunas reflexiones acerca del régimen local de implementación”; en
Revista Quivera Nº 4, Año 2, México, 2002.
352
Las respuestas de los comerciantes395 no fueron homogéneas respec-

to del “perdón” a los saqueadores o del apoyo a las ollas: Gonzalo, de
José C. Paz nos dijo: “había almaceneros que te miraban a la cara y ya por la
cara sabían de dónde sos, de qué sector sos, de que te vean venir de que lado venís.
Vas acá a dos cuadras y si te veían salir de acá no te dan absolutamente...te bajaban
las persianas, la gente asustada por la circunstancia que había pasado.“
En algunos casos las ollas surgieron en lugares públicos y en otros en
las mismas casas de quienes tenían la iniciativa: Un entrevistado nos
dijo: “...y se fue creando haciendo a los ponchazos, consiguiendo por intermedio
de la nación o de la municipalidad de Gral. Sarmiento ollas, esas ollas de 100 litros,
las morochitas, las negritas les decíamos nosotros porque daban asco como queda-
ban. Hacíamos el desayuno, al mediodía el almuerzo, a la tarde la merienda y a la
noche la cena. No era gran cosa lo que se daba y por eso mismo hacíamos... le
brindábamos a la gente la posibilidad de poder comer al mediodía y comer a la
noche porque aparte que las comidas no eran de suma alimentación porque mez-
clábamos todo, dada la necesidad mezclábamos, hacíamos un guiso y servían en
ollita que esto que el otro y después mezclábamos todo, arroz, fideos para que
alcancen para todos, te digo que eran 2000 personas, 2000 bocas, que se
asistían” (G., José C. Paz).
Las cifras de los asistentes eran importantes, pero los recuerdos de
ese momento destacaban la organización alcanzada para paliar la esca-
sez de recursos. Gonzalo recordó: “no teníamos cocina, no teníamos nada,
era todo a leña, nos hemos cansado, de sacar ampollas en las manos de hachar
árboles, no había árboles acá, no había quedado un árbol en pie, a pesar de saquear
los negocios hubo saqueo absoluto de árboles. Entrábamos a las casas,...entrábamos
mediante el permiso viene a ser, de los propietarios, no era una situación creada por
diversión o por activismo diferente, no la gente veía de que... se pasaba y se veía que
los chicos comiendo en la vereda porque no daba abasto el espacio, los sentábamos
a todos en la vereda, en lo que era el patiecito que tiene la construcción de la Capilla,
y era todo un humerío, en medio del humo de la leña porque cocinábamos ahí
adentro, hacíamos fuego ahí adentro, y también mezclado con aquellos evacuados
porque ya habíamos creado un grupo tan sólido de trabajo, que éramos 20 y
éramos 20 para todo, viene a ser nos dividíamos entre nosotros, ustedes se van a
encargar hoy de ir a hachar leña, de buscar leña hay que procurar para mañana a
la mañana, entonces se iban a la tarde.”
395
En los municipios del noroeste del Conurbano, nuestras zona de estudio, los comer-
ciantes elevaron cartas a las autoridades y demandaron indemnizaciones.
353
Luciano Andrenacci
La experiencia, en algunos casos dejó una organización que delibe-

radamente no quiso ser desaprovechada, pero multiplicada en diferen-
tes iniciativas396.
En lo s año s 2000 y 2001 el pasado se hacía presente,

no só lo en la memo ria
Los medios de comunicación mostraron a los saqueos de 1989-90

como un momento de protesta, con un inicio y con un fin. Sin embar-
go, las entrevistas destacaron la historia de constitución y construcción
de cada uno de los barrios y su continuidad organizativa en los momen-
tos de los saqueos y las ollas populares. La estructuración de la trama de
organizaciones presentes en cada uno de ellos –guarderías, comedores,
centros de atención de Cáritas de la Iglesia Católica y de otras iglesias- se
inscribe entonces, tanto en los momentos iniciales de la toma de tierras,
como en los dramáticos hechos de los saqueos y las ollas de 1989.
Como dice Tilly397 (2000:10) la definición acotada de “acción colecti-
va” debe ser relativizada teniendo en cuenta, entre otras cosas, que no
existen fronteras precisas entre lo que es rutina y lo que extraordinario;
que la acción muchas veces depende en parte de relaciones sociales pre-
existentes; que los actores de acciones colectivas participan de negocia-
ciones e improvisaciones. Es decir, el repertorio no está totalmente prefi-
jado de antemano. Si bien este autor se refiere exclusivamente a la histo-
ria europea, resulta útil tomar su reflexión en relación a que sus protago-
nistas “consiguieron la mayoría de sus acciones colectivas mediante instituciones y
prácticas que ellos mismos inventaron, tomaron prestadas, o adoptaron durante su
experiencia histórica...algunas de estas instituciones y prácticas emergieron de in-
396
Podemos citar la experiencia de Juan (San Miguel) “Después me preocupé por hacer un
horno de pan, que lo hice acá en mi casa, un grupo de 10 familias. Eso nos ayudaba la
asociación civil X, era una institución que nos ayudaba”.
397
“Los historiadores sociales y los científicos sociales generalmente reservan el término
“acción colectiva” para episodios que comprometen a participantes que no actúan juntos
de modo rutinarios y/o que emplean medios de acción distintos que adoptan para la
interacción cotidiana. En este sentido acotado, la acción colectiva se parece a lo que otros
analistas llaman protesta, rebelión o disturbio”; en TILLY, Charles: “Acción colectiva”;
Secyp. Apuntes de investigación, Año IV, Nº 6, noviembre de 2000: p. 10.
354
tentos más o menos deliberados por coordinar acciones colectivas, los sindicatos y
las asociaciones revolucionarias surgen de “esa preocupación”. Sin embargo, mu-
chas de ellas fueron un subproducto de la interacción social rutinaria (...)”.
Los actores de estos asentamientos del Conurbano compartían la
experiencia de la constitución del barrio como un hecho de construc-
ción colectiva, donde conocieron la reciprocidad, y/o la organización
para la superación de las adversas condiciones habitacionales, aunque
con dinámicas organizativas y vínculos con las instituciones de “fuera”
del barrio diferentes entre los dos casos analizados. Los partidos políti-
cos tenían presencia, pero parecían estar en un segundo plano, a dife-
rencia del presente en el que éstos disputan o cruzan este entramado
organizativo.
Por esta razón, no coincidimos con las teorizaciones que presentan a
los saqueos y las ollas como respuestas “espontáneas” de los habitantes
de los asentamientos y “villas miseria” del Conurbano. E. P. Thompson
con su concepto de “economía moral de las masas” se opone a las visio-
nes economicistas o mecanicistas que asocian de forma directa hambre y
motín. Por el contrario, este proceso de la protesta aparece mediado por
la representación de los sujetos involucrados en estos hechos. Destaca,
además, la centralidad de la noción de legitimidad sobre la base de
derechos cuyos límites están fijados cultural y socialmente:” Es posible
detectar en casi toda acción de masas del siglo XVIII alguna noción legitimante.
Con el concepto de legitimación quiero decir el que los hombres y las mujeres que
constituían el tropel creían estar defendiendo derechos o costumbres tradicionales,
y, en general, que estaban apoyados por el amplio consenso popular era confirma-
do por una cierta tolerancia por parte de las autoridades, pero en la mayoría de los
casos, el consenso es tan marcado y enérgico que anulaba las motivaciones de
temor o respeto” 398.
Claramente, en los años 2000 y 2001 la imagen de los saqueos no
pertenecía al pasado. Fue utilizada recurrentemente como metáfora para
la descripción de la gravedad de la situación. Dos tramos de los relatos
de los entrevistados fueron elocuentes: Gonzalo (José C. Paz) nos dijo:
“Acá por lo menos, no sé si ustedes están recorriendo los barrios de mayor necesi-
dad, donde más se esta creando este tipo de situaciones, que se comenta algo el tema
de las posibilidades que antes de las fiestas...(se refiere a la finalización del
año 2000) y ya la gente acá es un revuelo, acá ya la gente hoy por hoy viene a ser
398
THOMPSON, E.P.: Costumbres en común; Ed. Crítica, Barcelona, 1995.
355
Luciano Andrenacci
está palpando que algo se viene, algo se acarrea entre manos a niveles políticos,
viene a ser porque la subsistencia no le da a nadie para llenar la panza de nadie y
nada por el estilo” . Raquel (José C. Paz) afirmó “...es tal la desesperación de la
gente por la falta de trabajo, por la miseria que hay que tenemos miedo de volver a
los saqueos, esto va a estallar, vamos a volver a los saqueos” . Y seguidamente
separa esta afirmación de toda posible connotación política “ La gente dice
la política no está conmigo”. Sintetiza diciendo: “uno se siente mendigo de un
derecho... le pongo una curita a este cáncer”.
A medida que avanzaba el año 2001, las semejanzas y vínculos entre
1989 y el presente permitían la aparición de nuevos rumores, dando
vitalidad al fantasma de los saqueos y recreando los límites de la legiti-
midad social. Sin embargo, en este caso los hechos se presentaban inser-
tos dentro de una trama política local y provincial diferente. Tal es el
caso del que informaba un diario local del 27 de julio de 2001 399, en su
nota denominada “Ishi insiste que hubo saqueos”400. Aquí podemos pre-
sumir que la polisemia de la palabra “saqueos”, que en este caso provino
de la jerga po licial en relació n co n acto s de ro bo , permitía un uso
resignificado, debido a que se constituía como condición de posibili-
dad como “saqueos” en los términos de lo ocurrido en 1989 y 1990.
El diario Clarín del 24 de junio de 2001 (pág. 8) retomaba esta
polémica acerca de cómo caracterizar a los hechos y afirmaba en el artí-
culo titulado “El saqueo que nunca se produjo” que “Clarín no encontró prueba
alguna de que efectivamente haya habido saqueos” 401 . El deslizamiento de sig-
nificado no fue casual. El mismo día del supuesto hecho se realizó un
piquete en una avenida cercana en protesta al deterioro de dicho acceso
- fundamental en la comunicación dentro del municipio, donde abun-
399
Ya en mayo del 2000 hubo una serie de incidentes a partir de las afirmaciones de un
concejal del Frepaso del municipio de San Miguel. Dicho edil desmintió y afirmó que sus
palabras fueron malinterpretadas. (La Hoja, 31 de mayo 2001. Pag. 5).
400
Se afirma “...Mario Ishi dio una conferencia de prensa. Además de explicar la dramática
situación económico social del distrito, volvió al tema de los saqueos, que él mismo había anunciado
que había ocurrido en el distrito de junio. “Quiero aclarar a los periodistas que hablaron y decirles
que si yo digo que hubo saqueos es porque los hubo y lo sostengo. Lo digo porque tengo documentación
de la policía que me manda al municipio, donde dicen que a las 19 estaban saqueando en la Avenida
Croacia”.”
401
Como era de esperar ese comercio sí efectivamente fue saqueado en diciembre del
2001. En la recorrida realizada luego de los saqueos, pudimos constatar que no quedaba
nada de las instalaciones, incluyendo el alambrado perimetral. Nuestros entrevistados
pusieron énfasis en estos aspectos.
356
dan las calles de tierra, en condiciones intransitables -. Continúa la

crónica, recreando el pasado en el presente: “ Hay rumores de que los
piqueteros vienen hacia la zona saqueando comercios. Las madres toman a sus
hijos de la mano y se van de la zona. Algunos comercios bajan las persianas por
precaución. Otros siguen, como si nada. Son sólo rumores. Incluso, entre quienes
propalan los rumores se encuentran policías, pese a que luego la misma Policía
admita que no hubo denuncia ni investigación judicial alguna de saqueos”. El jefe
municipal para darle mayor credibilidad a sus afirmaciones recurrió al
pasado:“acá empezaron los saqueos en el 89”.
No sólo los funcionarios podían presionar con esta posibilidad, sino
también -algunas organizaciones sociales del Conurbano Bonaerense.
El diario Página 12 del 9 de septiembre del 2001 reprodujo la afirma-
ción de un dirigente de la Corriente Clasista y Combativa del Municipio
de La Matanza: “No queremos que ocurran los hechos violentos de 1989. El
pueblo está más armado que antes y no queremos que corra sangre. De esto
estamos alertando a todos los gobernantes”. Esto se apoyaba en un diagnósti-
co de la situación, coincidente con lo afirmado por nuestros entrevista-
dos402: “Hay una desesperación terrible en los barrios. Nuestros compañeros
comen salteado y nos piden que salgamos a buscar comida. En la Matanza el
presupuesto de los comedores se ha reducido en un 80%.. El dirigente propuso
una nueva modalidad de obtención de alimentos: “Para paliar ese hambre,
Alderete reconoció que pedirán alimentos a los supermercados “por nota”... Para-
dójicamente la respuesta del gobierno fue hacer oídos sordos a que lo se
corría de boca en boca. Una entrevistada de José C. Paz nos contaba con
ironía que “una asesora del gobierno provincial” les dijo que “no inven-
ten más comedores comunitarios, que no va haber más fondos”.
402
A modo de ejemplo podemos citar lo dicho por Rosario (José C. Paz), trabajadora de
una guardería infantil: “No todas las escuelas de la zona cuentan con comedor, y los que
existen no dan abasto, son deficientes. Los chicos comen apurados porque vienen los otros
atrás, a veces si son tres de una familia come uno y el resto espera afuera”.
357
Luciano Andrenacci
El pasado en lo s hecho s de diciembre del 2001.

Semejanzas y diferencias entre lo s saqueo s de lo s
año s 89/90 y lo s de diciembre del 2001
Tal como anunciamos en la introducción, intentaremos realizar al-

gunas comparaciones entre ambos episodios. En primer lugar, difiere el
contexto macroeconómico: los hechos del 2001 no pueden explicarse
por el fenómeno hiperinflacionario. Por el contrario, el marco era de
estabilidad de precios. En cambio, debemos mencionar la desocupa-
ción creciente e inédita, nunca compensada por la aparición de progra-
mas de empleo temporario -con remuneraciones más que exiguas-, a la
que se sumaron diversas medidas económicas (que incluyeron ajustes
como el recorte salarial a los estatales) y financieras (en las que se desta-
ca el famoso “corralito” a los depósitos en la banca403) que incluían a los
sectores medios entre los afectados.
Las referencias de los medios de comunicación y los rumores que
circulaban en los barrios en diciembre del 2001 hacían hincapié en un
“entramado político” que apuntaba directamente a algunos sectores del
Partido Justicialista. Clarín, el 19 de mayo del 2002 afirmaba “punteros
políticos incitaron a la gente a pedir alimentos. Cuando llegaban a los comercios,
grupos de personas que cobraron hasta $ 100.- por esa tarea rompían las persia-
nas. Muchos objetivos se conocían desde un día antes”. Así como en 1989
desestabilizaron a Alfonsín, algunos asocian este entramado del 2001 a
una conspiración para derrocar al gobierno de Fernando de La Rúa. Sin
duda, no es coincidencia que ambos fenómenos ocurrieron durante
gobiernos radicales. La congruencia del rechazo masivo en las calles de
la clase media porteña al estado de sitio impuesto por el presidente
Fernando De La Rúa, le dio a los saqueos del 2001 un plus de desafío
político más fuerte que en 1989 y una nueva plataforma de legitimidad
cuando no podía justificarse por un brote hiperinflacionario.
403
Las medidas financieras impactaron claramente en la clase media y esto podría explicar
en parte los cacerolazos. Sin embargo, la disminución de dinero circulante también generó
importantes inconvenientes en el circuito económico informal, que incluía por ejemplo el
reciclado de materiales de desecho por parte los “cartoneros” o “cirujas” –de lo que
subsistían un importante número de familias del conurbano-.
358
En el año 2001 no fueron acusados “activistas de izquierda” como en

1989. Ese “fantasma” estaba ausente404. Sin embargo, entre los muertos
se contabilizaron algunos jóvenes miembros de organizaciones sociales
comunitarias, que ponía a la luz la presencia cotidiana en los barrios de
una “militancia social” que contribuía a paliar el día a día del hambre.
Otra de las diferencias que pueden observarse es la brevedad de los
hechos -aún difíciles de conceptualizar- de diciembre 2001, que ocupa-
ron solo unos días, básicamente el 19 y el 20 de diciembre. Los medios
de comunicación revelaron que en los saqueos más recientes fueron ata-
cados comercios no sólo dedicados al rubro alimenticio. Por el contrario,
la cantidad y tipo de comercios dependió de la iniciativa de la población
local y de dónde se concentraban las fuerzas policiales que eran evitadas
– y en muchos casos se afirma que se replegaban ante la sola presencia de
grupos “sospechosos”. Como ejemplo, podemos mencionar que en el
municipio de José C. Paz algunas fuentes mencionaban que fueron sa-
queados el 70% de los comercios. La explicación de tan alto porcentaje
podía provenir, según algunos de nuestros informantes, de la creación
intencional de una zona liberada o, simplemente, de que la inmensa
mayoría de los hombres de las comisarías de la zona se encontraban
protegiendo un hipermercado ubicado en el centro del municipio.
Sin embargo, el Secretario de Seguridad del ex Gobernador Ruckauf
(Clarín, 20/12/01) no escatimó esfuerzos en demostrar el rol activo de la
policía: “Sacamos a 17.000 policías a la calle, de los poco más de 20.000 operativos,
sobre un total de 45.000 que tiene la fuerza. Es decir, usamos a todos. No todos
son policías anti disturbios. Yo diría que son muy pocos. Agotamos el stock que
teníamos de setenta y tres mil balas de goma. Se detuvieron a casi 3.000 personas.
Se dispararon 3.473 granadas de gas lacrimógeno, tuvimos a 82 policías heridos,
infinidad de patrulleros rotos, nadie puede denunciar a un solo muerto en esos días
a causa de las balas policiales. No me puede decir que la Policía dejo hacer. Hay más
de 20.000 comercios en el Gran Buenos Aires. Debíamos proteger a casi 5.000
¿cómo arma usted una fuerza disuasoria para proteger a 5.000 comercios?405
404
Por otra parte, el Modin tampoco podía ser el causante de los rumores, como fueron
asignados en 1989, porque había pasado a ser un partido sin gran significación.
405
En este mismo reportaje Juan José Alvarez resaltó. ..”la policía está para combatir el delito.
No para frenar a saqueadores. Está para que, si hay un intento de robo, emplee su arma. Ahora, a
ese policía le llegan cincuenta o cien persona, mujeres con chicos en brazos, a saquear un comercio
¿Qué hace el policía?¿tira? No. Se corre. Eso es lo que se vio por televisión”. Estas afirmaciones
darían lugar a que los saqueos no fueran tipificados como delito.
359
Luciano Andrenacci
La presencia cada vez más numerosa en los años 90 de hipermercados

de capitales extranjeros había reconfigurado las modalidades de com-
pras de las clases medias y también de buena parte de los sectores popu-
lares. En esta década entre los comercios pequeños también se destaca
la presencia de propietarios de origen oriental, 406 que acompañó a la
desaparición de un buen número de los tradicionales almacenes barriales
por la competencia de los hipermercados y por las ventas a precio de
dumping que practicaban los minimercados “chinos”, como se los llama
habitualmente. Estos últimos no adherían a la tradicional modalidad
del “fiado ” (co mpra co n la pro mesa de pago a futuro , típica de lo s
comercios minoristas barriales de la Argentina), razón por la que algu-
nos explicaron que éstos fueron objeto privilegiado de los saqueadores.
Esto muestra nuevamente que no es fácilmente aplicable el calificativo
de “espontáneo” a este tipo de hechos. Como contracara, algunos infor-
mantes, se refirieron a que algunos comercios que sí fiaban a la pobla-
ción y en particular a organizaciones sociales comunitarias (como co-
medores o guarderías) fueron deliberadamente protegidos de los sa-
queos. Aquí nuevamente los trabajos de E. Thompson no obligan a
reflexionar sobre las visiones de lo “justo” e “injusto” presente en los
sectores populares y los límites morales a las prácticas económicas de
los comerciantes.
Las situaciones –por encima de todas estas apreciaciones generales –
fueron muy heterogéneas. Algunos dirigentes de centros comunitarios,
cuyo origen estaba en los saqueos de 1989, calificaban de “robadas” a las
mercaderías saqueadas y en este sentido las rechazaron (cabe aclarar
que en este caso eran organizaciones consolidadas, con aportes relativa-
mente estables de diferentes niveles de estado). Reconstruía la colega
antes mencionada: “Una colaboradora de la guardería comentaba que la pana-
dería del bario había sido saqueada por los vecinos, lo que iba a producir un
desabastecimiento de pan en el Centro comunitario, puesto que lo habían pagado
por adelantado...dijo también haber escuchado comentarios que afirmaban que las
próximas víctimas serían los centros comunitarios, “porque se sabe que ahí hay
comida y ya no queda nada por saquear”..
406
El caso paradigmático fue el de W han Cau So, ciudadano chino, de Ciudadela que fue
elegido por los medios televisivos como una muestra de los saqueos, que se descompuso
delante de las cámaras ( Clarín, 19 de mayo de 2002) y que inclusive llegó a decirse que se
suicidó (hecho que luego fue desmentido)
360
Es importante resaltar que en el año 2001 se encontraba presente la

experiencia, junto con el recuerdo aún vivo, como mencionamos a lo
largo del trabajo, de los saqueos de 1989. Esta experiencia formativa
parecía requerir sólo el contexto adecuado para que saliera a la luz. Sin
embargo, en las imágenes de quienes saqueaban se puede observar una
nueva generación de sujetos saqueadores. El diario Clarín (19 de mayo de
2001) se refirió al rol de las “bandas de la droga” o de “los hijos de los
comedores populares”. Esta última denominación fue mencionada por
miembros de organizaciones comunitarias en los barrios de nuestra in-
vestigació n, especialmente cuando hacían referencia a lo s hecho s
delictivos cotidianos, que incluían como blanco las mismas guarderías y
comedores que los atendieron de pequeños. A su vez, los señalaban en
su rol de “avanzada” en los episodios del año 2001: la colega investiga-
dora que entrevistó a las trabajadoras de los centros recogió la descrip-
ción según la cual “en estos saqueos se engancharon todos los jóvenes, los que
sabemos que andan en el afano, y los otros”.
Podemos señalar que, además, en el 2001 muchos de los objetos
saqueados fueron canalizados rápidamente a las redes de trueque407 que
se habían extendido co mo ho ngo s en lo s año s previo s en to do el
Conurbano (e inclusive en la Capital Federal). Esta nueva modalidad
fue mencionada por nuestros entrevistados como una práctica muy ex-
tendida y evitó que muchas familias vivieran varias semanas con el mis-
mo tipo de alimento (situación que nos fuera relatada por algunos mé-
dicos de la zona noroeste del Conurbano y que provocó problemas de
salud en los niños en la experiencia de 1989). A su vez, otra parte fue
derivada a organizaciones sociales como comedores, guarderías o me-
rendero s. Sin embargo , co mo mencio namo s, co no cimo s situacio nes
donde estas mismas organizaciones, que surgieron al calor de las ollas
populares y los saqueos en 1989, rechazaron por “principios morales”
bienes (en particular electrodomésticos) provenientes de los saqueos
del 2001.
Los cacerolazos, la modalidad de protesta protagonizada por la clase
media (mayoritariamente en la Ciudad de Buenos Aires) y que contó
407
Sobre el tema del trueque puede consultarse a José Luis CORAGGIO: Economía popular
urbana: una nueva perspectiva para el desarrollo local, UNGS, 1998; o Inés GONZALES
BOMBAL: Sociedad y sociabilidad en la Argentina de los ’90 ; Editorial Biblos-UNGS, Buenos
Aires, 2002.
361
Luciano Andrenacci
con muertos al igual que los saqueadores408 , dieron lugar, en algunos

casos, a las llamadas “asambleas barriales”, y constituyeron un clima de
protesta, que se extendía más allá de las acuciantes necesidades de algu-
nos sectores. No se dieron inicialmente muchos contactos en estas dos
modalidades409 , cacerolazos-asambleas (de la ciudad capital y de sólo
algunos municipios del Conurbano) y los saqueos, localizados princi-
palmente en el Gran Buenos Aires – además del Gran Rosario y otras
ciudades del interior. Sin embargo, un fenómeno totalmente nuevo fue
la aparició n de una serie de co medo res o merendero s en la ciudad
capital, que atendían tanto a sectores medios empobrecidos como los
que pueden ser denominados pobres estructurales. Esta tendencia pre-
senta ciertos paralelismos entre las secuencias saqueos- ollas populares
de 1989 y asambleas barriales-comedores y merenderos del 2001. No
queremos con esto plantear una relación mecanicista en la explicación
del origen de tramas organizativas, a pesar de lo cual puede observarse
un proceso similar donde de la protesta o estallido se derivan organiza-
ciones autogestionadas y estables en el tiempo.
La modalidad de “pedir” mercadería a los grandes supermercados
había tenido desigual suerte con anterioridad a diciembre de 2001: con-
flictos cotidianos con la policía en la puerta de los comercios, encarce-
lamiento de algunos dirigentes y por lo general una falta de respuesta
por parte de las empresas. Instaló en algunos grupos –en particular de
algunas corrientes “piqueteras”- la rutina de acercamiento a los estable-
cimientos comerciales, lo cual contribuía a revivir el fantasma de even-
tuales saqueos.
Una experiencia repetida en ambos casos, fue la difusión de rumo-
res de que algunos barrios irían a atacar a otros. El efecto producido fue
el mismo, aunque ya la credibilidad disminuyera. Nuevamente todos
indican a la policía como la difusora de los mismos410. Cada familia se
atrincheró en su casa y en algunos barrios los vecinos se organizaron
Según Clarín del 19 de mayo del 2002 hubo 9 muertes en el Conurbano Bonaerense
408
durante los saqueos y 29 en todo el país, ninguna en la zona en la que investigamos.

409
Estas articulaciones fueron objeto de debate en cada una de las formas organizativas
(asambleas y piqueteros), e inclusive algunos llevaron una posturas unificadora como lo
ejemplifica la consigna “caceloras, piquetes, la lucha es una sola”. Ver CALELLO, Tomás:
“Relación entre Asambleas, problemas y organizaciones sociales”, 2002, mimeo.
410
El diario Clarín del 20-12.2001 se refiere por ejemplo a que inclusive algunos policías
pasaban casa por casa avisando.
362
para defenderse (en ocasiones armados), construyendo barricadas y pren-

diendo fogatas durante varios días, tal como lo relataran nuestros entre-
vistados.
Luego de los hechos del 2001, también en el Gran Buenos Aires
emergieron nuevas organizaciones sociales tendientes a contener las
acuciantes necesidades de los sectores populares y que venían en creci-
miento en los últimos años. En particular, se constituyeron nuevos co-
medores411 que aún hoy se mantienen con aportes solidarios y casi sin el
respaldo del Estado y adquirieron un nuevo rol las organizaciones de
piqueteros412 (con gran heterogeneidad entre ellas) como mediadoras entre
la población en emergencia y las autoridades a nivel local y nacional.
Cier
Cierrr e
En síntesis: en este artículo intentamos recrear un momento que

creemos será recuperado como significativo en la historia de los sectores
populares. Si bien hemos señalado las semejanzas y vínculos entre 1989
(el anterior episodio vinculado a la hiperinflación) y fines del 2001,
también hemos dedicado espacio a las disímiles características de la
problemática nacional tanto como de la trama política local y provincial
en la que se produjeron.
Queremos destacar, en este cierre, que el episodio de 1989 no fue
una “experiencia formativa” sólo para los habitantes de los barrios, sino
que el accionar de la policía413, de los comerciantes414 y de los renovados
411
Algunos incorporaron la atención los fines de semana, momento en que anteriormente
las familias quedaban libradas a sus exiguas posibilidades de obtener alimento.
412
Respecto al rol que tuvieron estas organizaciones en los saqueos, es un tema fuertemen-
te controvertido. Por un lado existen denuncias de organizaciones piqueteras respecto a la
trama política (léase acusaciones al Partido Justicialista) y por otra parte las autoridades y
la policías las acusa de incitar y participar en los saqueos.
413
Clarín el día 22-12-01 afirmaba que el Secretario de Seguridad de la Provincia de
Buenos Aires afirmó que la orden fue “no actuar salvo que se lleven algo que no sea
comida”.
414
Merece destacarse que de los 9 muertos que registra la prensa en el Conurbano Bonae-
rense, 7 murieron a manos de comerciantes. Un proceso que llevó a modalidades de
defensa por parte de los comerciantes puede atribuirse al creciente número de robos de los
que son victimas, a los que los medios de comunicación le dedican un espacio central.
363
Luciano Andrenacci
actores políticos también se nutría del recuerdo de la eficacia de ciertas

prácticas, así como de lo esperado mutuamente por cada uno de los
actores.
En algo más que una década, los actores sociales habían cambiado
fuertemente: la población de barrios precarios y asentamientos contaba,
entre los “referentes”, responsables de las actividades políticas y de asis-
tencia a miembros de la generación que había sido protagonista de los
hechos de 1989. Pero también convivían allí sectores nuevos y contra-
d ic to rio s entre sí: una nutrid a franja d e jó venes c rec id a en lo s
asentamientos y barrios carente de expectativas ni horizontes (objeto de
la victimización policial) tanto como los nuevos movimientos de traba-
jadores desocupados.
En síntesis, la presencia que hemos destacado del término “saqueo”,
como rumor, como amenaza o como metáfora permite percibir hasta
qué punto los hechos de 1989 y 1990, presentes en la memoria de
todos, funcionaron como un horizonte de posibilidad, que se hizo cier-
ta en diciembre del 2001. Esto cuestiona el abordaje, simplista a nues-
tro modo de ver, de aquellos que los consideraron “protestas episódicas”.
Seguramente, el valor “didáctico” de su recuerdo fue más allá, guiando
los actos y tácticas de quienes, de esos días en adelante tuvieron que ver,
de una manera u otra, con el accionar del Estado respecto de las formas
populares de reclamo y protesta.
364
La ciudad co mo o bjeto de la
po lítica so cial415
Andrea Catenazzi y María Mercedes Di Virgilio, con la

colaboración de Martina Saudino
Intro d uc c ió n
Los análisis recientes sobre las transformaciones económicas y los

cambios en las formas de intervención del Estado ocurridos durante
casi tres décadas de hegemonía neoliberal (Andrenacci, 2002; Danani y
Lindenboim, 2003; y Grassi, 2003) reconocen el impacto que las mis-
mas han tenido sobre la desigualdad social, en general; y sobre el mun-
do del trabajo, en particular. Afirman que los cambios en las brechas de
ingreso producen alteraciones en las distancias sociales entre los secto-
res que ganan o pierden con estas transformaciones (Kaztman, 2000).
Estas desigualdades y distancias -social, económica y políticamente cons-
truidas- se plasman en la ciudad dando lugar a procesos de fragmenta-
ción social y segregación residencial que ponen en evidencia, en el con-
texto del hábitat urbano, situaciones críticas de privación material. Las
formas de segregación residencial que afectan a los pobres urbanos re-
quieren una atención en el marco del análisis de las políticas sociales en
la medida en que las acciones orientadas a dar respuesta a condiciones
de habitabilidad desfavorables requieren de la puesta en cuestión de las
formas tradicionales de pensar la política de vivienda y avanzar hacia lo
que aquí denominamos una política de ciudad.
415
Este trabajo fue elaborado con base en la investigación “Ingreso ciudadano y condicio-
nes urbanas. Aportes para una estrategia de política social del gobierno nacional”. Realiza-
da por las autoras para la Secretaría de Tercera Edad y Acción Social, Ministerio de
Desarrollo Social y Medio Ambiente, Septiembre 2001.
Luciano Andrenacci
A fin de precisar los lineamientos que permitan pensar una política

amplia que dé respuesta a las múltiples situaciones de privación mate-
rial que expresa la pobreza urbana, se realiza un análisis crítico de las
formas de medir el déficit habitacional, predominantemente centrado
en el tema de la vivienda; y se intenta la construcción de un indicador
de déficit urbano, considerando la ciudad como un valor de uso com-
plejo .
Con el mencionado propósito, se han relacionado las situaciones de
carencias urbanas con el perfil socioeconómico de los hogares intentan-
do especificar la información en función de la definición de estrategias
de políticas sociales urbanas. En el mismo sentido, se han territorializado
las situaciones deficitarias, según las diferentes regiones del país y el
alcance urbano de las ciudades que las integran. Asimismo, se presen-
tan los principales transformaciones en la política urbana desarrolladas
en la Argentina durante la década de los 90. En primer lugar, las prin-
cipales políticas orientadas a la vivienda básica, al mejoramiento barrial
y la regularización dominial. En todos los casos se mencionan especial-
mente los procesos desarrollados en la Provincia de Buenos Aires en
general y en la aglomeración Gran Buenos Aires en particular, dada la
relevancia demográfica de la principal metrópolis nacional. La presen-
tación de la experiencia bonaerense intenta, a modo de ejemplo, dar
cuenta de algunas de las iniciativas provinciales que se articulan o deri-
van de las surgidas a nivel nacional. Este apartado se completa con un
análisis del impacto de las privatizaciones de los servicios urbanos y un
mapeo de las experiencias más destacadas en materia de planificación
urbana.
Finalmente, y a partir de los datos analizados, se formula una pro-
puesta de política de ciudad que intenta abordar aquellos procesos que
han sido identificados como los determinantes de una tendencia hacia
la integración urbana.
La dimensió n espacial de la fragmentació n so cial
Tres puntos de partida orientan el presente trabajo en términos de

principios o conceptos estructurantes del campo de las políticas socia-
les urbanas:
366
- La importancia de reconocer la problemática socio – espacial como

una dimensión pertinente y específica de la cuestión social416.
- Las particularidades de la urbanización como objeto de análisis
que implica, entre otras cuestiones, identificar cuál es la escala
más significativa de análisis e intervención de cada fenómeno 417.
- La inercia de los fenómenos espaciales, es decir, se considera
ind isp ensab le tener en c uenta q ue las transfo rm ac io nes
socioeconómicas más globales tardan en plasmarse en la instan-
cia espacial o que alguna de ellas no necesitan realizar modifica-
ciones espaciales para hacerse efectivas418.
Las ciudades son ámbitos históricamente privilegiados para el surgi-

miento de aquellas cuestiones que tienen al territorio como objeto de
disputa, en tanto se confrontan o interpenetran, 419 incluso visualmente
por sus concreciones en el paisaje urbano, tres lógicas o sentidos: la
acumulación del capital, la acumulación del poder político, y la repro-
ducción de la vida humana (Coraggio, 1997,37). Estas lógicas de repro-
ducción de la ciudad modelan el conjunto de diferencias en la disposi-
ción espacial de las actividades urbanas. En consecuencia, la transfor-
mación o el mantenimiento de la conformación urbana vigente es lo
que está en juego permanentemente y se expresa en situaciones de co-
operación y conflictos socio - espaciales.
En el contexto de la denominada urbanización capitalista, la vivien-
da y la infraestructura urbana son un tipo de mercancía que reúne en
su valor, el relativo al de la renta de la tierra urbana. La rentabilidad del
416
No es el objetivo de este trabajo presentar el estado de la cuestión sobre la relación
Espacio – Sociedad, vale mencionar que consideramos al campo de la investigación urba-
na inserto en una dinámica articulada entre espacio-sociedad. Según Gregor y Urry (1985:2),
el espacio es el sustrato material, el medio y el resultado de las acciones y relaciones
sociales. La espacialidad en tanto espacio socialmente construido no es, entonces, mera-
mente la arena en la que los conflictos sociales se expresan, sino el dominio dentro del cual
- y en parte a través del cual - las relaciones sociales son constituidas.
417
Ver la noción de estructuras de nivel en Cuervo, 2000.
418
Todo esto tiene el sentido de alertar sobre las conexiones causales - que pueden ser
apresuradas - entre cualquier fenómeno espacial presente en una época de crisis global y
la crisis misma. Relacionado con lo anterior, se presentan dificultades para prefigurar, a
partir de los hechos constatables en un período de crisis las características de la estructura
espacial que está en proceso de gestación(Jaramillo y Cuervo, 1993)
419
Varios autores coinciden con esta diferenciación: Ver Pírez, 1994; Garay, 1995.
367
Luciano Andrenacci
capital privado en este sector, que se conforma con los propietarios de

la tierra, el sector privado de la construcción y del mercado inmobilia-
rio, resulta el mayor impedimento para que se produzca vivienda de
interés social y por lo tanto deviene inaccesible para la mayoría de la
po blació n.
Sobre los efectos de los diferentes grados de exclusión que el mode-
lo de desarrollo dominante tiene sobre ciertos sectores de la población,
el Estado establece formas específicas de legitimación y control social
que repro ducen un tipo de diferenciació n urbana. Tal co mo señala
Castells (1991), la ciudad vista desde esta perspectiva, expresa la di-
mensión espacial de diferentes canales de articulación entre mercados
laborales, segmentos sociales y representación política, que conducen
no solamente a localizaciones y formas urbanas específicas, sino tam-
bién a mecanismos concretos de prestación y gestión de servicios urba-
no s co mo la vivienda, las escuelas, la salud, el bienestar so cial y el
empleo público.
Desde esta perspectiva, el presente trabajo intenta comprender cuá-
les son las particulares condiciones de diferenciación socio – espacial
que las ciudades combinan o crean en la Argentina actual, con la fina-
lidad de diseñar instrumentos que den cuentan de este fenómeno y una
política urbana capaz de cambiar esta situación de inequidad urbana.
En los ‘70, una buena parte de la investigación urbana categorizó
teóricamente como bienes de consumo colectivo (Castells, 1974), valo-
res de uso complejo (Topalov, 1979) y valores de uso básicos de la espa-
cialidad (Jaramillo y Cuervo, 1993) a una serie de servicios urbanos,
transporte y equipamientos colectivos que el Estado, generalmente en
términos de capital desvalorizado, había suministrado abriendo paso a
la institucionalización de un conjunto de políticas sociales urbanas.
Hoy nos enfrentamos a una realidad que pone en cuestión estos esque-
mas de análisis.
A partir de la década del ‘90, en el marco de procesos de ajuste
económico y reforma del Estado, la lógica interna de reproducción de
las ciudades experimenta cambios significativos.. El tipo predominante
de gestión de la mayoría de los consumos colectivos urbanos estrecha
sus vínc ulo s c o n el merc ad o glo bal y su exp resió n es la masiva
privatización de servicios con su potencial diferenciador sobre la con-
formación del territorio nacional y local. Este proceso de privatización
no es simplemente un cambio en el régimen de propiedad, sino una
368
transferencia de funcio nes de co o rdinació n y de go bierno al secto r

privado 420.
En este contexto, las transformaciones más relevantes, asociadas a la
intensidad y la persistencia de fenómeno de diferenciación socio - es-
pacial son:
- la privatización de los servicios urbanos básicos que junto con las
características especulativas del mercado de suelo enfrenta a quie-
nes demandan servicios a un nuevo entramado de intereses don-
de se confunden las representaciones de ciudadanía económica
y ciudadanía política como mecanismo de resolución de conflic-
tos urbanos.
- un proceso de aislamiento de los sectores de más bajos recursos
quienes frente a la mercantilización de la ciudad se conforman
sólo en demanda no atrayente para el capital.
- la suburbanización de los sectores de altos ingresos, configurada
por enclaves de baja densidad, plantea una disputa por territo-
rios intersticiales de la periferia tradicionalmente urbanizado por
los sectores populares.
- un proceso de deterioro del parque habitacional existente. Du-
rante largo tiempo, las prácticas de los grupos sociales fueron
delimitadas y expresadas por paisajes particulares según esque-
mas relativamente simplificados -barrios formales vs. villas mise-
ria-. Hoy, la ciudad formal subsiste, pero permitiendo la lenta
alteración del uso y el estado de las estructuras materiales421.
El aumento de los costos de vivir en la ciudad, en particular respec-

to al aumento de precios y tarifas a partir de la privatización de los
servicios urbanos básicos, transfiere el precio de vivir en la ciudad for-
mal al salario directo de los trabajadores y modifica las formas de ges-
tión de la demanda. La segregación residencial actual se exacerba en el
contexto de una fuerte declinación de las oportunidades ocupacionales
420
Sassen, S. (1997, 21) señala que la globalización no implica sólo un gran mercado
global sino también, una nueva situación política: gobiernos nacionales que pierden fun-
ciones o delegan otras y un sistema privatizado de manejo y coordinación que es un
sistema internacional y privado. Esta transferencia de funciones de coordinación es una
manera de conectar un proceso macroeconómico con el espacio de la ciudad.
421
El aumento de los porcentajes de hacinamiento es una de las expresiones de la pobreza
dentro del hábitat formal.
369
Luciano Andrenacci
para los trabajadores no calificados. Estas condiciones confluyen en un

proceso de aislamiento donde las posibilidades de integración están
debilitadas por la combinación perversa de dos fenómenos, mientras el
eje de la formación de identidades se desplaza del mundo del trabajo al
mundo del consumo (Kaztman, 2000:8) se amplía la brecha de la des-
igualdad de ingresos y por otra se profundizan las formas mercantilizadas
de acceso a las condiciones de habitabilidad.
Las categorías de “aislamiento” (Kaztman, 2000), “insularización”
(Cravino et al, 2002), “expoliación” (Kovarich, 1997), “fragmentación”
(Navez – Bouchanine, 2002) se articulan en nuevos marcos conceptua-
les de la investigación urbana actual intentando dar cuenta de la pecu-
liaridad de los procesos recientes.
En consonancia con ellos, el trabajo de Kralich (2000) sobre trans-
porte y accesibilidad señala que, en el caso del Gran Buenos Aires, los
sectores de bajos recursos ven seriamente limitada su posibilidad de des-
plazarse. La autora concluye a través de la distribución de una serie de
indicadores que, con salarios depreciados por las políticas de ajuste;
localizados predominantemente en barrios de baja densidad, en la peri-
feria o los intersticios suburbanos, alejados de las principales vías de
transporte; estos grupos conforman demanda no redituable para los
prestadores del transporte, totalmente privados. Las consecuencias de-
tectadas son: el incremento de las caminatas (no adjudicable a la inexis-
tencia de servicios, sino al ahorro de un boleto), el ausentismo y hasta la
renuncia a empleos cuyos sueldos no alcanzan a compensar los gastos
demandados por el traslado, la decisión de pernoctar durante cinco o
seis días a la semana (retrocediendo así a niveles de vida más propios del
siglo pasado), o evadiendo el pago de pasajes en forma total, o parcial
(pagando por un trayecto menor que el efectivamente realizado).
El fenómeno de la segregación residencial tiende a la polarización
urbana que emerge como consecuencia de algunos de los efectos de las
reformas económicas que, a pesar de ser eficaces -durante los 90’- en el
control de la inflación y la expansión del nivel de actividad agregado a
un ritmo significativo, no fueron efectivas para quebrar la tendencia a la
ampliación de la desigualdad en los ingresos familiares (Altimir y Beccaria,
2001:601). En este contexto, los extremos de la escala de la estratifica-
ción social tienden a ocupar espacios muy específicos, tal como plan-
tean Torres et al (1996), la difusión de las nuevas pautas de organiza-
ción territorial produce, por una parte, una fuerte concentración de
370
inversiones en ámbitos precisos considerados como espacios estratégi-

cos a nivel urbano y, por otra, produce un relativo abandono de amplias
zonas que empiezan a ser consideradas como residuales y que no resul-
tan de interés para el capital. A partir de los noventa, tienen lugar en
Buenos Aires, procesos residenciales que establecen enclaves de alto
nivel en la periferia acompañados por la expansión también periférica
del sector terciario (shoppings centers, hipermercados, cementerios-
parques, sedes de empresas) y, simultáneamente, procesos de deterioro
en el área central conducentes a formas de “guetización” de magnitud
suficiente como para que puedan ser detectados estadísticamente por
medio de análisis de los censos. Esta diferenciación se acentúa debido a
los mecanismos de autorreproducción que supone la segregación resi-
dencial y el deterioro de los servicios públicos urbanos.
La mejora de la infraestructura vial por el régimen de concesiones
permitió y acentuó la incorporación de nuevos territorios que no pue-
den co mpetir co n la pro liferació n en la periferia urbana de nuevo s
emprendimientos que, como los clubes de campo, barrios cerrados o
parques industriales, permitieron la aparición de pequeños enclaves en
intersticios vacantes o en los bordes de expansión del tejido urbano.
Esos procesos tienen lugar en los territorios de la periferia que fueron
los tradicionales receptores de los sectores populares. La novedad es
que a fines de los años ’90, estas localizaciones se transforman en aptas
para uso residencial, gracias a diferentes recursos que ponen en marcha
los emprendedores privados especializados en tipologías residenciales
para sectores medio-altos y altos (Clichevsky, 2001).
En términos del conjunto de la aglomeración Gran Buenos Aires,
esta nueva lógica de la inversión inmobiliaria se manifiesta en una com-
petencia entre municipios resultado de la subordinación de las inter-
venciones urbanas a la lógica de la competencia entre lugares para atraer
el capital de los desarrolladores inmobiliarios. La acción selectiva de la
inversión define áreas de oportunidad que se constituyen en fenóme-
nos de expansión de lugares o redes de lugares que tienden a denomi-
narse como “globalizadas”. Una respuesta que se viene generalizando es
la de recortar dentro de las regiones metropolitanas centros “moder-
nos”, conectados por redes de alta tecnología directamente con el siste-
ma global (Coraggio, 1997).
En síntesis, la nueva distribución de la RMBA muestra sectores altos
y bajos que se concentran y contrastan en espacios cada vez más acota-
371
Luciano Andrenacci
dos, distribución que implica una mayor visibilidad de las fronteras

porque unos sectores sociales aumentan sus esfuerzos por separarse de
los “otros”, para mantener distancia. La resultante yuxtaposición de
modos de vida no sólo refuerza la fragmentación socio - espacial sino
que alimenta la conflictividad por el uso del territorio. Se despliegan
situaciones urbanas en las que conviven barrios tradicionales (con com-
po sició n de clase media y clase media baja), fraccio nes de ciudad
autoconstruida y urbanizaciones cerradas, atravesadas por fronteras fí-
sicas y simbólicas. La coexistencia de distintos sectores sociales que se
encuentran muy próximos en el espacio “aumenta en muchos casos las
fantasías de invasión y la vivencia de vulnerabilidad de los sectores medios
y medios altos” (Filc, 2001: 38). Simultáneamente, las tensiones pro-
pias de la alteridad centro/periferia, símbolo de las permanencias en la
conformación del espacio, adquieren una replicabilidad en el territorio
metropolitano que opera sobre el surgimiento de áreas locales de opor-
tunidad. Tal superposición es la que nos habilita a sostener la idea de la
ciudad como multifragmentación antes que la ciudad como dualización.
Una nueva imagen urbana que dista de ser sólo polar para mostrar
fragmentadamente todo su conflicto y complejidad.
Los procesos de urbanización mencionados tienen una expresión
intraurbana que intenta ser presentada, sólo indirectamente, a través de
información estadística tal como veremos en el apartado siguiente. A tal
fin, se analizan las diferentes propuestas de medición del déficit urba-
no y se avanza en la construcción de un indicador de las condiciones
de habitabilidad. En ese contexto, se relacionan las situaciones de ca-
rencias urbanas con el perfil socio – económico de los hogares intentan-
do territorializar las situaciones deficitarias según las diferentes regio-
nes del país y el alcance urbano de las ciudades que las integran.
Co nstruyendo la no ció n de déficit urbano

nstruyendo
En el marco de este trabajo, se entiende que el ejercicio del derecho

al espacio urbano (Oszlak, 1991) está garantizado a través del acceso al
consumo de bienes relacionados con las condiciones de habitabilidad.
Para caracterizar el acceso a un hábitat es necesario, entonces, delimitar
ciertas categorías que permitan medirlo, es decir que expresen la parti-
372
c ular d efinic ió n d e la p ro b lemátic a urb ana. Las c o nd ic io nes d e

habitabilidad se han definido en función de la calidad de las relaciones
sociales y del hábitat, ambos son bienes complejos e indivisibles que no
pueden adquirirse como mercancías (aunque se reflejan en el precio de
las propiedades residenciales urbanas) (Coraggio, J. L. 1999, 22) por lo
que su definición resulta sumamente compleja.
Por su valor de uso complejo, el hábitat refiere a múltiples dimen-
siones, 422 a continuación se presentan cuatro ejes de análisis que dan
cuenta de las principales relaciones en torno a la definición de las con-
diciones de habitabilidad:
- La ciudad como sistema urbano y la vivienda como parte del mismo. Se
hace referencia, en primer lugar, al acceso al suelo y a la provi-
sión de servicios urbanos básicos (agua, saneamiento, electrici-
dad y gas) y a la accesibilidad al resto de la ciudad (al trabajo, al
equipamiento educativo y de salud, al esparcimiento). Con res-
pecto a la accesibilidad es necesario valorar el tiempo de los resi-
dentes en términos de distancia y condiciones de transporte.
- El proceso de construcción de la ciudad. Una parte muy importante de
la vivienda es autoconstruída y se completa en un largo número
de años, incluir la noción de proceso supone reconocer un cir-
cuito simultáneo de producción / ocupación del hábitat. Con
respecto a la vivienda, como todo recurso económico, tiene un
valor determinado por un vector de atributos que incluye las
formas de tenencia y la precariedad de la construcción.
- La relación entre condiciones urbanas y productividad. Las redes de agua
y cloaca permiten desarrollar la vocación productiva del sector,
el pavimento permite, a su vez, la localización de actividades
económicas por cuenta propia (kiosco, talleres, herreros, carpin-
teros, etc.). La vivienda se puede constituir simultáneamente en
un lugar para la reproducción y el trabajo e incluir, de este modo,
posibilidades de expansión de locales destinados a talleres, co-
mercios o locales para rentar a personas solas.
422
La definición de hábitat se inscribe en el planteo general de Coraggio, J. L presentado en
sus numerosas publicaciones acerca de la “Economía popular urbana”. Ver entre otros:
Coraggio, J. l. (1999) Política Social y Economía del trabajo.
373
Luciano Andrenacci
- Finalmente, la ciudad como parte de representaciones y prácticas cultura-

les. El lugar de residencia se convierte en un DNI urbano, el
hecho de tener una dirección para mencionar en una consulta
laboral o donde recibir correspondencia, incluso ser citado para
futuras oportunidades de trabajo mejora las oportunidades de
acceso al mercado laboral. También vale mencionar la calidad
del paisaje urbano, la seguridad personal y de la propiedad, en
tanto reforzadoras de la identidad y la autoestima.
Esta noción de condiciones de habitabilidad debería aproximarse a

índices que permitan transformar lo observado como carencias en el
proceso de reproducción urbana, en una serie indicadores que esta-
blezcan la intensidad y la extensión del problema identificando dife-
rentes grados de criticidad respecto del déficit urbano. Esta aproxima-
ción centrada en las condiciones de habitabilidad se completa conside-
rando la información relativa a las diferentes situaciones de los hogares
en el mercado de trabajo y la disparidad de los niveles educativos que
habitan aquellos lugares con condiciones de habitabilidad deficitarias.
Finalmente, se incluyen las características de la organización social, es
decir de la red de relaciones de estos hogares y su inserción relativa en
momentos de crisis.
En términos generales, la noción del déficit urbano que aquí se pro-
pone acuerda con los enfoques más recientes sobre medición de la po-
breza, en tanto considera que los factores que inciden en ella y en su
transmisión intergeneracional contienen, no sólo su capital humano (sa-
lud y educación) y su capital social (inserción ocupacional y redes), sino
también sus interacciones con el portafolio de capital físico disponible a
escala de hogares y de barrios, conformándose un paquete de bienes
básicos, cuyos distintos grados de carencia provocan impactos sistémicos
en las oportunidades y capacidades de las familias (Arriaga, C., 2000:
34). Arriaga (2000: 26) señala que la brecha social de los atributos urba-
nos significa desventajas respecto de las oportunidades económicas y
productivas. Asimismo, considera que en el plano social, el sistema de
servicios urbanos y equipamiento comunitario determina la posibilidad
de despliegue de los recursos que poseen las comunidades modestas
para insertarse en ciudades crecientemente complejas. Citando algunas
funciones menciona que la dotación de equipamiento comunitario es
decisiva para la acumulación de capital social (red de relaciones sociales
374
asociativas) y la provisión de espacios verdes condiciona los niveles de

movilidad peatonal y con ello los niveles de uso del espacio público que
adoptan los distintos grupos etáreos y de género de la población urbana.
Las clásicas fo rmas de acercarse a la co nstrucció n del déficit

urbano
A co ntinuació n, se presenta la definició n de déficit habitacio nal

adoptada por la Subsecretaría de Vivienda a partir del Censo Nacional
de Población y Vivienda (CNVP) del 91 y la definición de carencias
habitacionales que incluye el indicador Necesidades Básicas Insatisfe-
chas (NBI). En ambos casos se utiliza información censal y, en ese sen-
tido, su definición da cuenta de algunas de las limitaciones de la infor-
mación disponible para medir el déficit habitacional.
- El déficit habitacional
A partir de un trabajo elaborado por la Subsecretaría de Vivienda

(1995) Bases para una política integral de vivienda423, se definen 3 gran-
des categorías que clasifican los casos según el estado de la construcción:
- Vivienda precaria irrecuperable: viviendas que por la calidad de
los materiales con que han sido construidas, son irrecuperables y
deberían ser reemplazadas por nuevas unidades de vivienda. Son
las viviendas precarias (ranchos, casillas, locales no construidos
para fines habitacionales) 424.
- Vivienda precaria recuperable: viviendas que si bien presentan
rasgos de precariedad (falta de terminaciones, carencia de insta-
laciones sanitarias) son posibles de ser recuperadas mediante obras
de refacción o completamiento.
- Vivienda buena: viviendas en buen estado, agrupa las categorías
de casa y departamento.
Este trabajo retoma la noción elaborada a partir del módulo especial de vivienda de la
423
Encuesta Permanente de Hogares del año 1988 en la que se construyó este nuevo índice
como herramienta para la medición del déficit.
424
Viviendas tipo B: la que cumple con las siguientes condiciones: No tiene provisión de
agua por cañería dentro de la vivienda. No dispone de retrete con descarga de agua. Tiene
piso de tierra u otro material que no sea baldosa.
375
Luciano Andrenacci
A estas tres categorías elaboradas a partir de dimensiones de tipos

constructivos y de dotación de servicios se suma una dimensión que
relaciona la vivienda y la composición de los hogares. Esta cuarta di-
mensión permite incorporar a la medición un indicador que discrimi-
na dos tipos de hacinamiento. El hacinamiento por cuarto trata de bue-
nas viviendas pero, que por su tamaño resultan inadecuadas para alber-
gar a los miembros de un hogar produciéndose distintos niveles de
hacinamiento por cuarto (más de tres personas por cuarto). El hacina-
miento por hogar trata de buenas viviendas que albergan personas que
se ven obligadas a compartir su vivienda con otros hogares.
De acuerdo co n la info rmació n pro po rcio nada po r la Direcció n
Nacional de Políticas Habitacionales del la Subsecretaría de Vivienda y
Desarrollo Urbano de la Secretaría de Obras Públicas (Informe Nacional
Estambul+5, 2001:21), la década del ´90 se inicia con importantes défi-
cit en materia habitacional: según esa fuente en el año 1991, 3.133.478
ho gares ( 3 5 ,1 % d el to tal) en la Argentina p o seen c o nd ic io nes
habitacionales deficitarias que se relacionan fundamentalmente con los
niveles de precariedad que presentan las viviendas. El Cuadro 1 mues-
tra la distribución de los hogares según el grado de precariedad de las
viviendas y la situación de hacinamiento en la que viven, según los
datos censales del período 1991 - 2001.
376
Cuadro 1
Distribución de los hogares según situación habitacional. Total país. 1991/2001.
1991 2001
Situación habitacionaldeficitaria
N° % N° %
Totalde H ogares 8.927.289 100.0 10.073.625 100.0

H ogaresen viviendasirrecuperables(1) 651.766 7.3% 534.037 5.3%
H ogaresen viviendasrecuperables(2) 1.573.804 17.6% 1.646.965 16.3%
H ogarescon hacinam iento porcuarto en viviendasbuenas(3) 479.960 5.4% 359.849 3.6%
SubtotalH ogaresdeficitarios 2.705.530 30.3% 2.540.851 25.2%
H ogarescon hacinam iento de hogaren viviendasbuenas(4) 424.200 4.8% Sin datos Sin datos
Totalde hogaresdeficitarios 3.129.730 35.1% -.- -.-
Fuente: Dirección Nacional de Políticas habitacionales. Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda. Elaborado a partir de
información de los Censos Nacionales de Población y Vivienda (1991-2001).
(1) hogares que residen en: “ranchos”, “casillas”, “locales no construidos para fines habitacionales” y “viviendas móviles”.
(2) hogares que residen en casas “B” y “piezas de inquilinato”.
(3) hogares que residen en: casas “A”, y “departamentos” que presentan una relación superior a 2,00 personas por cuarto,
produciendo situaciones de hacinamiento y promiscuidad.
(4) hogares que residen en casas “A” y en “departamentos” y que comparten la vivienda con otro u otros hogares.
377
(5) el Censo 2001 no reveló el número de viviendas por lo tanto no puede ser calculado el hacinamiento de hogares.
Luciano Andrenacci
Entre 1991 y 2001 el porcentaje de déficit habitacional disminuye.

La reducción se centra especialmente en el número de las viviendas
irrecuperables co mo co nsecuencia del impacto de po líticas co mo la
O peratoria del Fondo Nacional de la Vivienda (FO NAVI). De todos
mo do s, la situació n deficitaria co ntinua siendo impo rtante ya que
2.540.851 de hogares siguen padeciendo algún problema habitacional,
que así como a comienzos de la década de los ´90, se relacionan princi-
palmente con los niveles de precariedad y con las malas condiciones de
habitabilidad (expresado por el hacinamiento) que presentan las vi-
viendas.
Otro de los problemas que agrava la condición habitacional de estos
sectores es las dificultades para el acceso al suelo urbano que refiere a la
situación de irregularidad en la tenencia debido a la situación de ines-
tabilidad que conlleva. En el análisis comparado entre los años 1991 y
1997, que se presenta en el Informe Nacional Estambul+5 (2001), se
observa que, mientras en 1991 un 17,6% de los hogares (1.571.203
hogares) se hallaba en condición de tenencia irregular, en 1997 este
porcentaje desciende levemente a un 16,7% pero que en términos abso-
lutos asciende a 1.638.688 hogares, datos que evidencian avances muy
lentos respecto a la resolución de estos problemas. Esta situación de
irregularidad comprende a ocupantes por préstamo (10,7%), ocupan-
tes de hecho (0,8% ), propietarios sólo de la vivienda (4,8% ) y otras
condiciones no especificadas (0,4%).
Distintas políticas y programas se implementan desde los diferentes
niveles del gobierno a fin de a regularizar la situación de tenencia, de
hecho durante la década del 90’ (ver en este Documento) este tipo de
medidas ha prevalecido sobre aquellas tendientes a resolver los proble-
mas de precariedad en las viviendas recuperables “bajo la hipótesis de
que la seguridad en la situación de tenencia favorecería la inversión de
los pobladores en el mejoramiento habitacional” (Herzer et al., 1998).
- Pobreza y situaciones habitacionales deficitarias según el indicador de Ne-

cesidades Básicas Insatisfechas (NBI)
Respecto a la evolución de la pobreza estructural, que afecta a secto-

res que históricamente han padecido carencias, se observa que la dismi-
nución de su incidencia en el conjunto de la pobreza no ha implicado
su desaparición como problema público. El porcentaje de hogares po-
378
bres estructurales disminuyó del 16,4% en 1980 (cfr. Minujín, 1993:17)

al 14,3% en 2001. Esta evolución, aún cuando registra fluctuaciones
importantes,425 parece estar vinculada a dos aspectos: por un lado, la
favorable inercia de programas sociales de larga duración; por el otro, a
ciertos impactos progresivos del gasto social (por ejemplo en el nivel de
la educación básica) (Repetto, 2000:601).
El indicador de NBI toma en cuenta las condiciones habitacionales y
muestra que la pobreza urbana es un fenómeno de concentración terri-
torial. Esa concentración tiene efectos sobre la situación ocupacional y
sobre las estrategias laborales y educacionales de los hogares.
En 1984, un trabajo elaborado por el INDEC “La pobreza en la Ar-
gentina”, presenta la construcción de un indicador que da cuenta de las
necesidades básicas insatisfechas a partir de los datos censales. Este in-
dicador se construye con base en cinco características de los hogares, de
las cuales las tres primeras condiciones representan niveles de priva-
ción de los hogares en sus necesidades habitacionales:
- Hacinamiento crítico: más de tres personas por cuarto
- Vivienda de tipo precario: pieza de inquilinato, precaria lo que
excluye casa, departamento o rancho
- Vivienda sin ningún tipo de retrete (se descartó el sistema de
abastecimiento de agua)
- Asistencia escolar: algún niño en edad escolar (6 a 12 años) que
no asistía a la escuela
- Baja capacidad de subsistencia: que tuvieran 4 o más personas
por miembro ocupado y, además cuyo jefe tuviera baja educación
(aproximación al ingreso)
La incidencia de las condiciones de habitabilidad en la construc-
ción de este indicador lo convierten en el más utilizado en el
momento de definir tanto la distribución del cupo provincial de
los programas destinados a combatir el déficit habitacional, como
la elegibilidad de algunos proyectos frente a otros426.
425
Repetto (2000) señala que en 1996 el porcentaje de hogares pobres por NBI alcanza al
12% .
426
Véase más adelante, en este mismo trabajo, un análisis de este indicador por región y
por tipo de localidad.
379
Luciano Andrenacci
La co nstrucció n de una no ció n de déficit urbano
Como se mencionara anteriormente, el hábitat expresa un valor de

uso complejo y como tal, remite a múltiples dimensiones que no se
agotan en la situación habitacional o en las condiciones de habitabilidad
de las unidades de vivienda. La situación habitacional indica parcial-
mente las condiciones urbanas en las que los hogares desarrollan su
vida cotidiana. En primer lugar, las formas tradicionales de medir el
déficit habitacional sólo registran la unidad vivienda y no consideran el
barrio ni los aspectos relativos a la urbanización disponible, en particu-
lar aquello s relacio nado s co n la accesibilidad al transpo rte, a lo s
equipamientos sociales y a los servicios urbanos básicos (sólo se toma en
cuenta las situaciones de carencia respecto a los servicios de saneamien-
to). En segundo lugar, refiere a la actividad residencia y no incluye la
actividad económica que puede desarrollarse en la misma vivienda. Por
último, no da cuenta de información relacionada con la organización
social.
Atendiendo a esta complejidad se avanza en una definición de défi-
cit urbano que combina indicadores de las diferentes dimensiones, a
partir de la información disponible en la Encuesta de Condiciones de
Vida de SIEMPRO (1997) 427.
427
En la actualidad existe una nueva edición de la encuesta de CV de SIEMPRO, que no
estaba aún disponible en el momento en que se realizaron las primeras versiones de este
trabajo.
380
DéficitUrbano
Caracterización de lascondiciones Acceso alsuelo Form asprecariasde tenencia de
m aterialesde habitabilidad la vivienda y elterreno
Acceso a la vivienda Precariedad en la construcción
+ infraestructura sanitaria
H acinam iento (personas/
cuarto y hogares/vivienda)
Acceso alequipam iento social, Carencia de infraestructura

infraestructura urbana y urbana en la cuadra
condicionesam bientales Acceso inadecuado a
equipam ientosbásicos
Am biente urbano contam inado
Caracterización de la situación de Situación ocupacional Actividad /Em pleo
loshogares Desocupación /O cupación
Tasa de ocupación porsexo y
edad
N iveleducativo M áxim o niveleducativo
O rganización social Acceso y m odalidad de
construcción de la vivienda
Ayudassocialesrecibidas
381
Luciano Andrenacci
A su vez estos indicadores se presentan según diferentes escalas. En

este punto interesa destacar que las escalas que se presentan son sólo las
posibles de reconstruir a partir de los datos existentes. Las mismas refie-
ren al hogar, el tamaño de ciudades y las regiones del país. Queda pen-
diente la producción de datos que permitan caracterizan el escenario
intraurbano.
382
Perfilsocioeconóm ico de los Espacialización deldéficit
Déficit Urbano hogares
Ingreso percápita Ciudadessegún Regionesdelpaís
alcance en elsistem a
urbano nacional
Caracterización de las
condicionesde

habitabilidad
Caracterización de la
situación de loshogares
383
Luciano Andrenacci
Esta noción de déficit urbano intenta aportar nuevos elementos de

análisis a la tradicional definición de déficit habitacional.
- Frente a los indicadores de déficit habitacional centrados en la
vivienda, esta propuesta trabaja con la ciudad como unidad de
análisis, en tanto lugar privilegiado de implementación de las
propuestas de integración urbana.
- Se intenta definir en forma simultánea y articulada índices que
incorporen la situación de los hogares respecto del empleo, la
educación y la organización social con la finalidad de producir
un indicador con capacidad metodológica de articular informa-
ción sectorial.
- Se incorpora al análisis, como variable contextual que nos aproxi-
ma a la situación de pobreza por ingresos de los hogares, el perfil
socioeconómico de los hogares y sus relaciones con las condicio-
nes de habitabilidad y la situación de los hogares en términos de
su inserción en el mercado de trabajo, la educación y la organi-
zación social.
En síntesis, se plantea la cuestión de las condiciones urbanas en el
marco de las propuestas de integración social, de sus procesos determi-
nantes y de sus consecuencias espaciales con la intención de aportar a
la formulación de nuevas políticas y programas de intervención urba-
nas.
En los siguientes apartados se avanza en el análisis de las diferentes
dimensiones que dan cuenta del déficit urbano y su espacialización.
Cabe consignar que esta información, tal como ya se mencionara, no da
cuenta de las particularidades del nivel intraurbano como escala de
análisis de este tipo de fenómenos.
El déficit urbano y el perfil so cio eco nó mico de lo s ho gares
El déficit urbano analizado desde una perspectiva integral supone

analizar las relaciones que existen entre las condiciones materiales de
habitabilidad y la distribución de la riqueza. También, las modalidades
de participación en redes de ayuda según el perfil socioeconómico de
los hogares
384
- Las condiciones materiales de habitabilidad urbana y su relación con los

niveles de ingreso
Si se analizan las condiciones materiales de habitabilidad según el

ingreso per cápita del hogar, se observa que los indicadores de déficit se
concentran en los hogares del primer quintil de ingresos (ver Cuadro
2). Uno de los indicadores que expresa con mayor contundencia la
diferencia entre los hogares respecto al acceso a la vivienda es el hacina-
miento, mientras que un 32,3% de los hogares ubicados en el primer
quintil de ingresos conviven más de dos personas por cuarto, esta situa-
ción solo afecta al 1,0% de los hogares más ricos.
El acceso a ciertos servicios urbanos también da cuenta de esta bre-
cha, en particular respecto de la situación sanitaria. Mientras que el
45,7% de los hogares más pobres habita viviendas en las que el sistema
cloacal (eliminación de excretas) es insalubre, sólo el 4,2% de los hoga-
res mejor posicionados en la estructura de ingresos convive con esta
carencia. La provisión insalubre del agua también afecta con una inten-
sidad mucho mayor a los hogares pobres que a los mejor posicionados.
Interesa destacar que contrariamente a lo que se podía esperar en
décadas anteriores, la desigualdad no se expresa con intensidad en las
características constructivas del tipo de vivienda en el que habitan los
hogares sino en otros indicadores relacionados con el acceso a los servi-
cios urbanos.
385
386
Cuadro 2
Luciano Andrenacci
Hogares por indicadores seleccionados de condiciones materiales de habitabilidad de la vivienda según ingreso
per capita del hogar. Total del país. En porcentajes.
Q uintil de ingreso per capita del hogar

T otal 1 2 3 4 5
En tipo de vivienda deficiente 3.4 9.2 4.9 2.3 1.3 1.0 **

Casilla o rancho 2.6 8.3 3.4 1.6 0.8 * 0.3 **
Inquilinato,cuarto(s) en hotel o pensión 0.8 0.9 ** 1.5 * 0.7 ** 0.5 ** 0.7 **
Hacinados (m ás de 2 pers.por cuarto) 11.0 32.3 16.8 6.0 2.0 1.0 **

Moderado (m ás de 2 a 3) 7.0 18.5 11.3 4.6 1.7 0.8 **
Crítico (m ás de 3) 4.0 13.8 5.5 1.4 0.3 * 0.2 **
Con elim inación insalubre de excretas 18.5 47.7 25.4 13.9 9.4 4.2
Retrete con descarga de agua que no
13.6 29.1 18.9 11.8 8.5 3.5
desagota en cloaca o cám ara séptica
Retrete sin descarga de agua 3.8 13.8 4.5 1.4 0.5 0.3
Sin retrete 1.1 2.8 2.0 0.7 * 0.4 ** 0.4 **
Con origen insalubre del agua

Perforación con bom ba m anual
Río, acequia y otros
Con provisión insalubre de agua 9.1 27.6 12.8 5.7 2.9 1.1 *
En la vivienda, pero sólo en el baño
En la vivienda, pero sólo en la cocina
Fuera de la vivienda en su terreno 7.6 22.8 10.7 4.4 2.8 1.0 *
Fuera del terreno 1.5 4.8 2.1 * 1.3 ** 0.1 ** 0.1 **
Con desagote insalubre del agua
A pozo negro o zanja abierta
O tro inadecuado (1)
Con com bustibles riesgosos para cocinar

G as en garrafa
Kerosene, leña, carbón o sim ilar

Con falta de electricidad en la vivienda
Con falta de teléfono en la vivienda 29.1 61.8 42.9 27.9 16.1 8.3
(1) No desagotan en cloaca, cám ara séptica ni red pluvial.
Nota: Estim ación con:

* Coeficiente de variación m ayor al 15,0 % y hasta el 20,0 %
** Coeficiente de variación m ayor al 20,0 %
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Encuesta de Condiciones de Vida, Base usuario 1997.
387
Luciano Andrenacci
Con respecto al acceso al equipamiento social, infraestructura urba-

na y condiciones ambientales, la importancia que tiene la disponibili-
dad en las viviendas de servicios como el agua potable y una eficiente
red cloacal es directamente proporcional al mejoramiento de la calidad
de vida de las personas y a la situación habitacional de los hogares, en
tanto condiciona el ambiente de las ciudades e incide significativamente
en la posibilidad de desarrollar su vocación productiva.
En la última década, debido a los procesos de privatización de las
empresas estatales prestadoras de servicios urbanos básicos, se han pro-
fundizado los problemas de acceso a los servicios esenciales. A pesar de
que las privatizaciones fueron promovidas justificándose en la deficien-
te gestión estatal y con el objeto de extender la cobertura de cada uno de
los servicios básicos, aún hoy se observan una provisión insuficiente en
muchas localidades y jurisdicciones del país, evidenciando la persis-
tencia de una heterogénea e irregular distribución. Asimismo, el grado
de cobertura alcanzado presenta grandes diferencias según el tipo de
servicio, los servicios de saneamiento (agua y desagüe cloacal) junto con
los de gas son los que evidencian la situación de mayor heterogeneidad,
en cambio el servicio eléctrico ha alcanzado una prestación casi univer-
sal.
388
Cuadro 3
Indicadores de acceso a la vivienda según ingreso per cápita del hogar. Total país. En porcentajes.
Q uintildelingreso percápita delhogar
Total 1 2 3 4 5
H ogaresque no adquirieron la
vivienda alm ism o tiem po que el
7,9 10,9 8,7 7,0 7,2 3,5
terreno y que adquirieron elterreno

porplan público
H ogarespropietariosde la vivienda y elterreno o propietariosde la vivienda solam ente
Autoconstrucción 31,4 45,5 41,0 32,0 25,3 12,8
De program a público de vivienda 7,0 10,2 9,3 7,1 5,4 3,5
H ogaresautoconstructores
Construyeron la vivienda con ayuda
de vecinosy am igosque no viven 67,9 76,6 72,7 64,4 62,5 37,3
con usted
Construyeron la vivienda dentro de
2,2 3,1 1,9 1,9 2,2 1,1
un program a de autoconstrucción
Recibió ayuda en m aterialeso
asesoram iento de organism o 3,8 6,2 4,8 2,6 1,1 0,7
público
H ogaresque no habitan viviendas
de program aspúblicosy que
adquirieron crédito o préstam os 17,8 10,0 11,8 17,1 20,7 29,5
para la com pra o la construcción de
389
la vivienda
Fuente:Elaboración propia en base a datosde la Encuesta de Condicionesde Vida,Base usuario 1997.

Luciano Andrenacci
Si se analiza quienes han sido los hogares que accedieron al crédito

para la compra o construcción de sus viviendas (Cuadro 3), se observa
que son los hogares de mayores ingresos los que tienen acceso a este tipo
de instrumentos. Este indicador pone de manifiesto como las desigual-
dades de ingresos se expresan en desigualdades de acceso a recursos
financieros para la resolución de las necesidades de vivienda: la proba-
bilidad de que un hogar de bajos ingresos tenga acceso al crédito es tres
veces menor que las de los hogares de mayores ingresos. La proporción
es aún mayor el caso de los hogares de menores ingresos propietarios de
la vivienda solamente.
Más allá de esta observación se debe señalar que un 10% de los
hogares de menores ingresos accede a su vivienda a través del acceso al
crédito o préstamo.
- La participación en redes de ayuda social según el perfil socio-económico de

los hogares
Uno de los recursos con los que cuentan los hogares para hacer
frente a las situaciones de desigualdad es la participación en redes de
ayuda; la bibliografía sugiere que la participación en este tipo de redes
constituye una estrategia difundida entre los hogares para resolver y dar
solución a sus necesidades.
El objetivo de las estrategias vinculadas a la participación en redes
sociales y en organizaciones comunitarias es generar y participar en un
sistema de intercambios o red de ayudas mutuas que les permiten a los
hogares aumentar su potencial de ingresos y modificar la relación entre
necesidades y recursos.
En la medida en que la red se constituye como “un complejo sistema
de vínculos que permiten la circulación de bienes y servicios, materiales
o inmateriales, en el marco de las relaciones establecidas entre sus miem-
bros” (Bertrand, 1999:120), la reproducción de las unidades domésti-
cas depende de su capacidad para gestionar y sostener relaciones socia-
les que le permitan tener acceso a ese sistema de intercambios (Espinoza,
1993 y 1999).
Las redes sociales y la organización comunitaria tienen la particula-
ridad de habilitar el acceso a una multiplicidad de recursos, caracterís-
tica que las diferencia de otras fuentes vinculadas al mercado o al esta-
do. El Cuadro 4 da cuenta de la participación de los hogares en redes
vinculadas fundamentalmente al ámbito privado de la familia.
390
Cuadro 4
Hogares por indicadores de ayudas sociales recibidas según ingreso per cápita del hogar. Total país. En porcen-
tajes.
Q uintildelingreso percápita delhogar

Total 1 2 3 4 5

Ayuda en dinero 12,2 16,9 11,9 14,0 14,6 8,9
Asistencia alim entaria 14,6 36,0 21,0 12,6 7,3 2,5
Concurre a com edores
com unitarioso infantilesno 2,0 7,8 2,3 0,5 0,4 0,1
escolares
Ayuda en colchonesy/o frazadas 1,1 3,7 1,8 0,6 0,1 0,2
Ayuda en vestim enta,guardarropas,
3,2 8,5 4,9 2,3 1,4 0,6
zapatillas,etc.

391
Luciano Andrenacci
Tal como se observa en el cuadro 4, son los hogares de menores

ingresos los que en mayor medida reciben ayudas para atender a diver-
sas necesidades de su vida cotidiana. Este dato es muy relevante a la
hora de pensar una política que permita a los hogares de menores in-
gresos acceder a servicios básicos urbanos en la medida que muestra que
la desigualdad no sólo se expresa en términos de recursos materiales
sino también de los activos que los hogares pueden efectivamente movi-
lizar para hacer frente a sus necesidades de vivienda.
El déficit urbano en perspectiva territo rial
El déficit urbano visto en perspectiva territorial incorpora la proble-

mática de la desigualdad de bienestar entre ciudades de diferente tama-
ño o alcance en el sistema urbano y entre las diferentes regiones del
país. En este sentido, este apartado examina la distribución espacial del
déficit de las condiciones de habitabilidad, de las situaciones de em-
pleo, del nivel educativo y de la organización social en el sistema nacio-
nal de ciudades.
El grado de urbanización (población urbana con respecto a la po-
blación total del país) fue de 87,2% de la población en 1991, tal como
señala Sassone (2000, 59) este fue un aumento importante que afianzó
una tendencia creciente perfilada desde el año 1970. Con respecto a los
cambios en la estructuración territorial, la autora (2000, 66) señala las
transformaciones más relevantes en el período 1970 –1991. No obstante
la limitación de tratarse un trabajo basado en los datos censales de 1991,
el estudio permite distinguir ciertos rasgos claves propios del sistema de
ciudades argentinas según cinco niveles de centros urbanos, de los cua-
les se han seleccionados los tres primeros por su relevancia demográfica
y que en cuanto a su división y su denominación -coincidiendo con la
autora- pueden resultar arbitrarios, pero útiles para la descripción.
lcance metro po litano nacio nal
- En el nivel alcance nal, se encuentra el Gran
Buenos Aires (GBA), aglomeración que si bien aumentó su po-
blación en valores absolutos; su participación sobre el total de la
población del país y con respecto a la población urbana total del
país descendió. Se mantuvo el carácter primado del sistema y
este d esc enso relativo m o strab a una tend enc ia a la
d esc o nc entrac ió n urb ana en el m arc o d e un p ro c eso d e
392
redistribución que se hace más evidente en los centros de menor

jerarquía.
- Le siguen en rango Rosario y Córdoba, incluidas en el nivel al-l-
cance metro po litano regio nal
nal, según los censos nacionales diez
veces menores que el GBA lo que demuestra una diferencia es-
tructural en el sistema urbano nacional en la categorización por
tamaños. El conjunto de centros urbanos pertenecientes al al-
cance metropolitano regional alcanzó una mayor representatividad
respecto del conjunto de la población urbana, en general se trata
de capitales de provincias. Es decir, se mantuvo ese comporta-
miento conocido como “proceso de metropolización provincial”
que repite el mismo fenómeno de concentración que en el ámbi-
to nacional.
- lcance
El tercer escalón de jerarquía que corresponde al nivel alcance
urbano presentó un fuerte aumento demográfico, con una tasa
de crecimiento más alta que la de las metrópolis regionales del
país. Algunas ciudades extrapampeanas (Trelew, San Carlos de
Bariloche, General Roca, etc.) alcanzaron una jerarquía urbana
de alcance subregional y cabe destacar que junto a otras cambia-
ron el dinamismo de las regiones en las que se situaban.
Para el análisis del déficit urbano desde la perspectiva territorial, las

ciudades se agruparon en seis regiones a nivel nacional siguiendo la
tipología elaborada por el SIEMPRO (2000). Se considera también el
tamaño de las localidades en la elaboración de una tipología de ciuda-
des en base a la presentada por Sassone (2000:62). En la tipología utili-
zada se agrupan los principales aglomerados urbanos según su tamaño;
de este modo es posible clasificarlos en aglomerados de diferente nivel
según el alcance en el sistema urbano nacional:
Alcance metropolitano nacional — 2.000.000 de habitantes y más.

Alcance metropolitano regional I — entre 1.000.000 y 1.999.999
habitantes.
Alcance metropolitano regional II — entre 150.000 y 999.999 habi-
tantes.
Alcance urbano — menos de 149.999 habitantes.
393
394
En el cuadro siguiente se presentan las principales ciudades de cada una de las regiones clasificadas según el
Luciano Andrenacci
tipo de aglomerado de que se trata:
Alcance
Alcance Alcance m etropolitano
m etropolitano Alcance urbano
m etropolitano regionalI regionalII
nacional
Ciudad de Buenos
GBA Aires
Gran BuenosAires
Gran Paraná
Gran Río Cuarto
Gran Córdoba Gran Santa Fe
Centro Santa Rosa – Toya
Gran Rosario Gran La Plata
Bahía Blanca
M ardelPlata y Batán
Gran San Salvadorde
Jujuy
NOA
Salta Catam arca
Tucum án -TafiViejo La Rioja
Santiago delEstero – La
Banda
Corrientes
Gran Posadas
N EA Concordia
Gran Resistencia
Form osa
Gran M endoza San Luis– Juana
Cuyo
Gran San Juan Koslay
Com odoro Rivadavia
N euquén – Plottier– Río gallegos
Patagónica
Cipolletti Ushuaia
Río Grande
- Déficit urbano y condiciones de habitabilidad según el tipo de localidad
El proceso de urbanización ha sufrido durante los últimos veinte

años una importante transformación. En este proceso de cambio, las
ciudades de alcance urbano en Argentina han experimentado mayor
crecimiento demográfico que las metrópolis, convirtiéndose en centros
de atracción de inversiones públicas y privadas (cf. Sassone, 2000). Esta
transformación en la gravitación de estas ciudades es una tendencia que
se observa no sólo en nuestro país sino también a nivel de la región de
América Latina en donde las ciudades de menos de un millón de habi-
tantes creciero n a una tasa pro medio anual del 3,7% en el perio do
1990-2000 (Arriagada, 2000:19).
Si se analiza el motivo de déficit urbano (Cuadro 5) según el tipo de
localidades se observan rasgos similares por una parte, entre las ciuda-
des de alcance metropolitano nacional y regional I; y por otra, entre las
ciudades de alcance metropolitano regional II y alcance urbano, a con-
tinuación se presentan las particularidades428.
- Las ciudades que concentran mayor proporción de hogares habi-
tando viviendas deficitarias son el Area Metropolitana de Buenos
Aires (5,9%) y las ciudades de Alcance Metropolitano Regional I
— Córdoba y de Rosario – (5,2%). Las ciudades de Alcance Ur-
bano son las que concentran menor proporción de hogares en
viviendas precarias (3,5%).
- El hacinamiento afecta a más del 15% de los hogares que viven
en ciudades de Alcance Metropolitano Regional II. (15,9%) y las
de Alcance Urbano (14,9%).
- Las ciudades de Alcance Urbano concentran también una impor-
tante proporción de hogares que no cuentan con un adecuado
sistema de eliminación de excretas (28,4%) alejándose del pro-
medio nacional (22,0%).
428
Interesa destacar que este grupo de indicadores da cuenta de las posibilidades y/o
capacidades que tienen los hogares de acceder a los servicios; no necesariamente los que
muestran mejores niveles de acceso son los que residen en ciudades que presentan el
menor déficit en materia de infraestructura urbana, sino que son los que cuentan con
mayores ingresos. Esta situación, facilita el acceso a los servicios aún cuando éstos tengan
bajos niveles de cobertura De este modo las posibilidades que tienen los hogares de
acceder a los servicios urbanos guarda estrecha relación con el tipo de pobreza que
predomina en es dichas ciudades – pobreza estructural o pobreza por ingresos.
395
Luciano Andrenacci
- La proporción de hogares que no posee un adecuado sistema de

aguas servidas supera el promedio nacional (37,8%) en las ciu-
dades de Alcance Metropolitano I (42,0%) y en las de Alcance
Urbano (41,3%).
- El origen insalubre del agua afecta al 4,5% de los hogares que
residen en ciudades de Alcance Urbano y al 3,2% de los del Area
metropolitana de Buenos Aires. Este componente del déficit no
parece afectar significativamente a los hogares que residen en ciu-
dades de Alcance Metropolitano Regional.
- La proporción de hogares que tiene un inadecuado sistema de
provisión de agua es superior a los promedios nacionales en las
ciudades de Alcance Metropolitano Regional que concentran entre
999.000 y 150.000 ha. (17,9%) y las de Alcance Urbano (20,4%).
- Las ciudades de Alcance Metropolitano Regional II (44,1%) y las
de Alcance Urbano (48,1%) son las que concentran los hogares
que utilizan combustibles riesgosos para cocinar. Los hogares del
Area Metropolitana de Buenos Aires son los menos afectados por
esta carencia (24,7%).
- Son las ciudades de Alcance Urbano las que concentran los ho-
gares que no tienen acceso a la electricidad en su vivienda (3,6%).
396
Cuadro 5
Hogares por indicadores seleccionados de condiciones de habitabilidad de la vivienda según tamaño de la

ciudad. Total del país. En porcentajes.
Tamaño
Condiciones de
Alcance Alcance Alcance
habitabilidad de la

Alcance Total
metropolitano metropolitano metropolitano
vivienda urbano
nacional regional 1 regional II
En tipo de vivienda
5,9 5,2 3,9 3,5 4,9
deficiente
Casilla o rancho 5,2 3,6 3,2 3,0 4,1
Inquilinato o cuarto de
0,7 1,6 0,7 0,5 0,8
hotel o pensión
Hacinados 10,7 12,9 15,9 14,9 13,1

Moderado (de 2 a 3
6,0 7,0 9,5 8,9 7,6
personas por cuarto)
Crítico (+ de 3 personas
4,7 5,9 6,4 6,0 5,5
por cuarto)
397
398
Luciano Andrenacci
Con eliminación insalubre
21,9 22,1 21,3 28,4 22,0
de excretas
Retrete con descarga de
agua que no descarga ni a
8,6 11,7 6,8 12,3 8,0
red pública ni a cámara
séptica
Retrete sin descarga de
12,4 8,4 10,5 10,1 11,0
agua
Sin retrete 0,9 2,0 4,0 6,0 3,0
Con origen insalubre de

3,2 0,6 1,9 4,5 3,1
agua
Perforación con bomba
1,9 0,1 1,0 1,6 1,4
manual
Río, acequia y otros 1,7 0,5 0,9 2,9 1,7
Con provisión insalubre

12,8 11,6 17,9 20,4 15,3
de agua
En vivienda pero sólo en
1,4 2,0 3,7 3,6 2,2
el baño
En vivienda pero sólo en
1,2 0,7 1,2 1,7 1,1
la cocina
Fuera de la vivienda en su
8,6 8,6 10,7 11,7 9,9
terreno
Fuera de su terreno 1,6 0,3 2,3 3,4 2,1

Con desagüe insalubre del
37,3 42,0 33,9 41,3 37,8
agua
A pozo negro o zanja
36,3 39,9 30,5 36,7 35,3
abierta

399
Luciano Andrenacci
Tal como se observa en el Cuadro 6, la interrelación entre empleo y

déficit habitacional se ve afectada por el tamaño de los aglomerados
urbanos. La gravitación del desempleo es más importante en los aglo-
merados de alcance metropolitano nacional y regional históricos (Gran
Córdoba y Gran Rosario) y afecta en menor proporción a los hogares de
los aglomerados de alcance metropolitano II y a los de alcance urbano.
En éstos últimos aglomerados se observa que los hogares se encuentran
en situaciones más ventajosas en relación a su inserción en el mercado
de trabajo ya que en un 27% de los casos aproximadamente ambos
cónyuges están ocupados, mientras que esta situación sólo se observa en
un 22,97% de los hogares del Area Metropolitana de Buenos Aires y en
un 23,85% de los hogares de las ciudades de alcance metropolitano
regional I.
Asimismo, se observa que los aglomerados de alcance metropolitano
regional I presentan una situación ocupacional muy similar a la del
Area Metropolitana de Buenos Aires mientras que la de las ciudades de
alcance metropolitano regional II muestran un perfil cercano al de las
de alcance urbano. Finalmente, se observa que en el aglomerado de
alcance metropolitano nacional es en el que la relación entre déficit
habitacional y situación ocupacional se torna más crítica.
400
Cuadro 6
Situación ocupacional de los hogares deficitarios según tipo de localidad. Principales aglomerados urbanos.
1997.
Alcance Alcance Alcance

Situación Alcance
m etropolitano m etropolitano regional m etropolitano regional
ocupacional urbano

nacional I II
Am bos
cónyuges 22,97 23,85 27,22 27,26
ocupados
Alm enosuno
63,79 67,10 64,88 64,68
ocupado
Am bos
13,24 9,05 7,80 8,06
desocupados
Fuente:Elaborado en base a datospresentadosen Jim énez etal.,1999:50.

401
Luciano Andrenacci
- Déficit urbano y condiciones de habitabilidad en las diferentes regiones de

la Argentina
Las regiones del NEA y el NOA concentran las proporciones más

importantes de hogares que conviven con formas precarias de tenencia
de la vivienda. Interesa analizar, en este punto, los motivos del déficit
urbano y cómo se distribuyen dichas causas según las diferentes regio-
nes del país. Tal como se observa en el Cuadro 7, la composición del
déficit es heterogénea. Los componentes más importantes del déficit en
las diferentes regiones se refieren a la falta de extensión de redes de agua,
desagüe cloacal y gas.
A partir de los datos del Cuadro 7, se observa que las situaciones
más críticas las padece la región del NEA que concentra proporciones
más altas que los promedios nacionales en casi todos los indicadores,
sin embargo, es una de las regiones a la que se le destina unos de los
porcentajes menores del gasto social destinado al hábitat (ver Cuadro
17). La región del NOA y el GBA, aunque en menor proporción, pre-
sentan situaciones de considerable criticidad.
La región Patagónica y de Cuyo son las que registran el mejor desem-
peño en los indicadores de condiciones de habitabilidad. La región del
Centro presenta valores ligeramente superiores.
402
Cuadro 7
Hogares por indicadores seleccionados de condiciones de habitabilidad de la vivienda según región. Total del
país. En porcentajes.
Región
Condiciones de Area

Pampean Patagoni Cuy NO
habitabilidad de la vivienda NEA Metropolita Total
a a o A
na
En tipo de vivienda
7.4 3.7 3.4 2.7 3.8 6.0 4.9
deficiente
Casilla o rancho 6.8 3.0 2.3 2,2 2,9 5,3 4,1
Inquilinato o cuarto de hotel
0.6 0.7 1.1 0,5 0,9 0,7 0,8
o pensión
Hacinados (+ de 2 personas
18.7 12.1 17.4 14.6 22.8 10.6 13.1
por cuarto)
Moderado (+ de 2 a 3) 10.5 7.3 10.0 8.3 13.6 6.0 7.6
Crítico (+ de 3) 8.2 4.8 7.4 6.3 9.2 4.6 5.5
Con eliminación insalubre
36.1 21.9 12.6 16.0 27.9 20.7 22.0
de excretas
403
404
Luciano Andrenacci
Retrete con descarga de
agua que no descarga ni a
5.2 10.9 2.4 7.8 3.9 7.4 8.0
red pública ni a cámara
séptica
Retrete sin descarga de agua 16.3 9.2 8.6 6.5 12.0 12.4 11.0
Sin retrete 14.6 1.8 1.6 1.7 12.0 0.9 3.0
Con provisión insalubre de
9.1 2.5 0.4 0.9 1.7 3.7 3.1
agua
Fuera de la vivienda en su
0.9 1.6 -.- 0.5 0.2 1.9 1.4
terreno
Fuera de su terreno 8.2 0.9 0.4 0.4 1.5 1.8 1.7

Tal como se observa en el Cuadro 7, las diferencias regionales en

relación a las condiciones de habitabilidad de los hogares son impor-
tantes:
- Las regiones que concentran mayor proporción de hogares viviendo en
viviendas deficientes son el NEA (7,4%) y el GBA (6,0%). Cuyo es la región
que concentra menor proporción de hogares habitando vivienda precaria
(2,7%).
- El hacinamiento afecta a aproximadamente un 20% de los hogares que
habitan en el NEA (18,7%) y en el NOA (22,8%).
- Las regiones del NEA (36.1%) y el NOA (27,9%) concentran también una
importante proporción de hogares que no cuentan con un adecuado siste-
ma de eliminación de excretas con relación a por ejemplo la Patagonia en
donde sólo el 12,6% de los hogares se ve afectado por esta situación.
- La proporción de hogares que no posee un adecuado sistema de desagüe de
aguas servidas asciende al 37,8% en el total del país; a pesar de la magnitud
del problema a escala nacional las diferencias regionales son importantes:
el 24.5% de los hogares que viven en la Patagonia padecen esta situación
contra el 56,5% de los que se localizan en el NEA.
- El origen insalubre del agua afecta al 9,1% de los hogares que habitan en el
NEA pero sólo al 0.4% de los hogares de la Patagonia.
- Las regiones del NEA y el NOA son las que concentran los hogares que
utilizan combustibles riesgosos para cocinar (92,2% y 57,0%, respectiva-
mente). Los hogares de la Patagonia son los menos afectados por esta
carencia (6,6%).
Si se analiza la provisión de equipamientos comunitarios y de infra-

estructura urbana según región, se observa que las diferencias entre los
hogares se acentúan. Los hogares del NEA son los que padecen las ma-
yores privaciones en relación al acceso a la infraestructura urbana, ser-
vicios comunitarios y medio ambiente. Es en esta dimensión en la que
los hogares de la región de NOA se encuentran en una situación más
desfavorable.
405
406
Cuadro 8
Luciano Andrenacci
Hogares por indicadores seleccionados de infraestructura urbana, equipamientos comunitarios y medio ambien-
te según región. Total del país. En porcentajes.
Región
NEA Centro Patagonia Cuyo NOA GBA Total
Tipo de barrio
Villa de emergencia o
4.8 1.6 1.9 2.8 4.2 2.8 2.6
asentamiento
Con calles de tierra 34.9 16.3 28.4 11.5 31.4 20.9 20.8
Con vivienda de construcción
9.5 4.6 6.0 6.9 5.4 4.0 4.9
precaria o muy deteriorada
De vivienda social 26.2 10.9 31.3 30.2 28.2 1.8 11.3
Carencia de infraestructura en
la cuadra (redes)
Sin cloacas 60.7 40.2 19.6 29.2 34.9 40.6 39.7
Sin gas 99.1 32.2 2.5 19.4 44.8 15.8 28.3
Sin agua corriente 7.4 9.8 0.6 1.3 2.0 21.9 13.3
Sin alumbrado público 10.2 4.8 3.7 4.3 8.7 7.2 6.4
Sin electricidad 1.1 0.7 1.2 0.5 1.7 1.0 0.9
Acceso inadecuado a
servicios básicos
Banco a 10 cuadras o más 64.7 45.2 65.4 59.4 64.7 42.9 48.6
Centro de salud barrial a 10
21.4 32.7 23.7 36.4 21.5 30.3 29.9
cuadras o más
Hospital público a más de 30
26.0 20.8 19.8 35.8 26.6 22.9 23.2

cuadras
Teléfono público a más de 5
36.7 13.2 15.6 8.3 27.9 9.9 14.3
cuadras
Farmacia a 10 cuadras o más 26.7 13.8 30.4 15.6 23.0 7.2 13.4
Transporte a 5 cuadras o más 10.8 11.0 7.0 4.2 14.4 2.0 6.9
Centro de salud a 10 cuadras
o más y hospital público a 21.1 35.0 33.9 40.2 23.6 36.5 34.0
más de 30
Comisaría a 30 cuadras o más 4.0 6.9 4.0 7.7 3.1 7.9 6.8
Recolección de basura cada
18.6 4.6 3.0 5.5 10.7 5.5 6.3
dos días o más
Escuela primaria pública a 10
7.3 7.3 4.3 8.2 11.0 4.6 6.4
cuadras o más
Escuela secundaria pública a
2.5 3.7 2.2 4.3 5.5 6.0 4.7
30 cuadras o más
407
408
Luciano Andrenacci
Teléfono público a 10
13.2 2.8 4.7 2.5 9.0 2.0 3.7
cuadras o más
Transporte a 10 cuadras o
3.3 5.6 3.2 10. 7.2 0.1 2.9
más
Medioambiente urbano
En o cerca de área inundable 18.1 12.9 12.4 9.3 28.7 19.8 17.2
Cerca de un basural 22.6 14.0 17.2 16.5 35.4 19.9 19.0
A continuación se presentan los indicadores de infraestructura urbana, equipamientos comunitarios y medio
ambiente que concentran el déficit urbano en las distintas regiones del país.
Motivo del
déficit NEA Centro Patagonia Cuyo NOA GBA
urbano

Medio Medio Medio Medio Medio
urbano urbano urbano urbano urbano
deficitario deficitario deficitario deficitario deficitario
Acceso a Sin desagüe Acceso a Acceso a
Servicios
redes de pluvial redes de gas redes de
urbanos
desagüe entubado agua
cloacal corriente
Acceso a
redes de gas
409
g
410
Luciano Andrenacci
Acceso a Acceso a Acceso a Acceso a Acceso a
redes de servicios de servicios de redes de Servicios
alumbrado salud salud alumbrado de salud
público público Acceso a
Acceso a Acceso a servicios de
servicios servicios educación
Equipamien bancarios, bancarios, Secundaria
to farmacia y farmacia y
comunitario teléfonos teléfonos
públicos públicos
Acceso a Acceso a
servicios de servicios de
educación educación
primaria y Primaria y
secundaria secundaria
Hogares Hogares Hogares Hogares
que que que que
Condicione conviven en conviven en conviven en conviven
s áreas áreas áreas en áreas
ambientales inundables cercanas a inundables inundables
y cercanas a basurales y cercanas a y cercanas
basurales basurales a basurales
Las formas de acceso y la modalidad de construcción de la vivienda

según región ponen en evidencia diferencias regionales significativas
(Cuadro 9):
- Los hogares que residen en la Patagonia son los que han tenido
mayor acceso a programas públicos para la adquisición del terre-
no y/o la vivienda, 23,3% y 23,1% respectivamente.
- Si bien los hogares de las regiones NEA, NOA y Cuyo se encuen-
tran por encima del promedio nacional en relación al acceso a
programas públicos para resolver sus necesidades de vivienda, se
encuentran en desventaja en relación a los de la región Patagónica.
- Los hogares de la región de Cuyo han accedido fundamental-
mente a programas públicos para la adquisición de la vivienda,
co nstruyendo sus viviendas a través de algún pro grama de
autoconstrucción asistida.
- Los hogares del GBA son los que han tenido menos acceso a este
tipo de programas y en los que predomina la estrategia de la
autoconstrucción como forma de acceder a una vivienda.
- Sumadas a las posibilidades de acceso a los programas públicos
de vivienda y programas de autoconstrucción, los hogares de la
región de Cuyo son los que han tenido también mayor acceso al
crédito para la compra o la construcción de sus viviendas. Los
del NEA son los que encuentran mayores limitaciones en las opor-
tunidades de acceso al financiamiento para la compra o cons-
trucción de sus viviendas.
411
412
Cuadro 9
Luciano Andrenacci
Indicadores de acceso y modalidad construcción de la vivienda según ingreso per cápita del hogar. Total país. En
porcentajes.
Región
N EA Centro Patagonia Cuyo NOA GBA Total
H ogaresque no adquirieron la
vivienda alm ism o tiem po que el
terreno
Adquisición delterreno porplan
10,9 7,4 23,3 8,8 12,8 5,0 7,9
público
H ogarespropietariosde la vivienda
y elterreno o propietariosde la
vivienda solam ente
Autoconstrucción 32,5 28,0 30,4 24,1 34,6 34,4 31,4
De program a público de vivienda 18,8 6,0 23,1 23,7 14,5 0,6 7,0
H ogaresautocostructores
Construyeron la vivienda con ayuda
de vecinosy am igosque no viven 72,1 66,4 65,3 61,4 73,7 68,0 67,9
con usted
Construyeron la vivienda dentro de
2,4 3,2 3,3 8,4 2,2 0,9 2,2
un program a de autocostrucción
Recibió ayuda en m aterialeso
asesoram iento de organism o 5,2 6,8 5,7 5,1 3,9 1,3 3,8
público
H ogaresque no habitan viviendas

de program aspúblicos
Adquirió crédito o préstam ospara
la com pra o la construcción de la 8,7 18,5 17,1 23,9 14,3 18,4 17,8

vivienda

413
Luciano Andrenacci
- Déficit urbano y situaciones de los hogares en el mercado de trabajo

regional
En el siguiente cuadro se presentan las tasas brutas de actividad y

empleo (las que surgen del cálculo directo de los guarismos de cada
una de las regiones) y las tasas ajustadas según la estructura de edades
de las diferentes regiones del país429 . Las tasas ajustadas, al controlar la
influencia de las diferentes estructuras etáreas, nos permiten una me-
jor comparación de la situación del mercado laboral de las distintas
regio nes.
429
El nivel de actividad de la población está fuertemente determinado por la composición
demográfica, es decir por la estructura por sexo y edad. En este sentido, la tasa de actividad
de una población determinada será más alta en la medida en que la proporción de
personas en edades potencialmente activas (15 a 64 años) sea más elevada. También,
debido a que los niveles de actividad de los varones son más altos que los de las mujeres,
las poblaciones con mayores índices de masculinidad, tienden a niveles más altos de
actividad. La estructura de edad y la composición por sexo de la población están estrecha-
mente vinculadas debido a las diferencias en la esperanza de vida entre varones y mujeres
que se amplían a edades más adultas. Por lo tanto cuanto más envejecida es una población
mayor será la proporción de mujeres y, por ambos motivos, también será mayor la propor-
ción de inactivos (SIEMPRO, 2000).
414
Cuadro 10
Tasas brutas y ajustadas* de actividad y empleo según región geográfica. Jefes de hogares multipersonales430 .
Principales aglomerados urbanos. Mayo 1999.
Región
Tasas NEA Centro Patagonia ** Cuyo NOA GBA Total
B A B A B A B A B A B A

Actividad 74,0 70,5 72,8 73,7 82,1 74,2 75,9 75,1 68,9 69,2 78,9 76,5 76,2
Empleo 68,9 66,2 65,0 66,3 75,7 68,7 72,2 71,4 62,2 62,6 70,2 68,7 68,6
Nota : Incluye la totalidad de los aglomerados urbanos relevados por EPH-INDEC excepto Bahía Blanca.
(*) Lasa tasas de actividad y empleo han sido ajustadas según la estructura de edades del Gran Buenos Aires.
(**) No incluye el aglomerado urbano - rural del Alto Valle del Río Negro debido a que el INDEC no dispone de la base de datos de dicho aglomerado.
Fuente: SIEMPRO, 2000 con base en Encuesta de Condiciones de Vida 1997.
430
En la mayoría de los casos, el jefe de hogar es la persona que aporta el mayor ingreso a ese hogar. Por tal motivo, el grado de participación en
el mercado laboral y el tipo de empleo al que acceden los jefes, es altamente determinante de las condiciones materiales de vida de sus hogares
415
(SIEMPRO, 2000).
Luciano Andrenacci
Si o bservamo s las tasas brutas de actividad y empleo , la regió n

patagónica aparece como la de mayor dinamismo, ya que presenta los
guarismos más elevados del país. Sin embargo, las tasas ajustadas de esta
región son más bajas que las de Cuyo y GBA. Estas diferencias entre las
tasas brutas y ajustadas se deben a la incidencia de la población en
edades plenamente activas (25 a 44 años) que es más alta en Patagonia
que en el resto de las regiones. Por su parte, la tasa de desocupación de
los jefes patagónicos (el 7,8%) es bastante más baja que la del conjunto
de los aglomerados (el 10,2%) y la tasa de subocupación (el 9,6%) tam-
bién es inferior al promedio urbano (el 11,1%) 431.
431
Estas tasas no fueron ajustadas porque al estar calculadas sobre la Población Económi-
camente Activa (PEA) y no sobre la población total no presentarían diferencias significati-
vas respecto de las tasas brutas. Esto se debe a que la población activa tiene una estructura
de edades similar en todas las regiones (SIEMPRO, 2000).
416
Cuadro 11
Tasas de desocupación y subocupación según región geográfica. Jefes de hogares multipersonales. Principales
aglomerados urbanos. Mayo 1999.
Tasas Región
NEA Centro Patagonia * Cuyo NOA GBA Total

Desocupación 6,9 10,8 7,8 4,8 9,7 11,0 10,2
Subocupación 8,9 9,9 9,6 11,0 14,1 11,3 11,1
(*) No incluye el aglomerado urbano - rural del Alto Valle del Río Negro debido a que el INDEC no dispone de la base de datos de dicho aglomerado.

417
Luciano Andrenacci
La región cuyana presenta la tasa ajustada de empleo de jefes más

alta del país (71,4%), pero la tasa de actividad se ubica por debajo del
promedio nacional (75,1% y 76,2% respectivamente). La reducida bre-
cha existente entre sus tasas de actividad y empleo permite que Cuyo
tenga la tasa de desocupación más baja del país (4,8%).
Por el contrario, el desempleo de los jefes del GBA se ubica en el
escalón más alto (11,0%), debido a la amplia brecha de casi nueve pun-
tos porcentuales entre sus tasas de actividad y empleo (78,9% y 70,2%
respectivamente). En otras palabras, aunque el nivel de empleo de esta
región es alto, resulta insuficiente para absorber al conjunto de jefes de
hogar que quieren incorporarse al mercado laboral y muestra la necesi-
dad de crear nuevos puestos de trabajo. En cuanto a la subocupación,
ambas regiones presentan tasas relativamente altas (11,3% en Cuyo y
11,0% en GBA).
La región Centro y el NEA tienen niveles de actividad y empleo
inferiores a la media nacional. La tasa de actividad de la región Centro
es más alta que la del NEA (el 73,7% y el 70,5% respectivamente), pero
su tasa de empleo es prácticamente igual a la de esta última región (el
66,3% y el 66,2% respectivamente). Como consecuencia de esto, la des-
ocupación en la región Centro es sensiblemente más elevada que en el
NEA (el 10,8% y el 6,9% respectivamente). Aunque con diferencias
menos significativas, la subocupación en la región Centro también es
más alta que en el NEA (el 9,9% y el 8,9% respectivamente). En ambos
casos, la subocupación es menor que el promedio nacional (el 11,1%).
Por su parte, la región NOA presenta las tasas de actividad y empleo
más bajas del país (69,2% y 62,6% respectivamente) las que se ubican,
sobre todo la tasa de empleo, muy por debajo del promedio nacional.
La baja proporción de jefes ocupados determina que el NOA tenga una
tasa de desocupación elevada (9,7%), y si no fuera por la escasa partici-
pación de los jefes en el mercado laboral, la desocupación sería aún
más alta. La necesidad de incrementar el empleo también se evidencia
en el porcentaje de ocupados que trabaja menos de 35 horas y quiere
trabajar más, ya que la tasa de subocupación es la más elevada del país
(14,1% ).
Esta situación regional es particularmente importante si se piensa
que la posibilidad de ser beneficiario o no de programas de mejora-
miento barrial, de regularización dominial o urbana está sujeta en gran
medida a la inserción de los jefes en el mercado de trabajo.
418
El análisis de la desocupación de acuerdo a las características perso-

nales de los jefes, resulta importante para orientar programas tendientes
a brindar diferentes soluciones habitacionales, según la inserción de los
miembros del hogar en el mercado de trabajo y las características del
déficit. En este sentido, se observa que la tasa de desocupación de las
mujeres es bastante mayor que la de los varones (11,2% y 8,9% respec-
tivamente). Y con relación a la edad, se observa que la desocupación
afecta principalmente a los jefes mayores de 45 años y en segundo lugar
a los que tienen menos de 25 años. Sin embargo, a pesar de que tienen
una menor tasa de desocupación, más de las tres cuartas partes de los
desocupados son varones, debido a que más del 80% del total de jefes
pertenece al sexo masculino. De acuerdo a la edad, el 55% de los jefes
se concentra en el tramo de 45 y más años, lo cual se acentúa mucho
más en GBA que en el resto del país. En cambio, en el caso de los
aglomerados del interior, se observa una mayor concentración relativa
de desocupados en el tramo de 25 a 44 años.
419
420
Cuadro 12
Luciano Andrenacci
Tasa de desocupación por sexo y edad según región geográfica. Jefes de hogares multipersonales. Principales
Región
NEA Pam peana Patagonia * Cuyo NO A GBA Total
Sexo
Varón 5,4 9,2 7,0 4,6 8,3 9,9 8,9
M ujer 5,3 12,4 7,2 5,0 12,9 11,8 11,2
Total 5,4 9,8 7,0 4,7 9,2 10,3 9,4
Tramos de Edad
M enores de 24 años 9,2 10,9 13,9 1,0 8,6 8,5 9,0
De 25 a 44 años 5,2 8,6 6,3 4,6 8,2 8,1 7,7
45 y m ás años 5,1 11,0 7,3 5,1 10,5 12,4 11,1
Total 5,4 9,8 7,0 4,7 9,2 10,3 9,4
Nota : Incluye la totalidad de los aglom erados urbanos relevados por EPH-INDEC excepto Bahía Blanca.
(*) No incluye el aglom erado urbano - rural del Alto Valle del Río Negro debido a que el
INDEC no dispone de la base de datos de dicho aglom erado.

Los análisis anteriores permiten argumentar que existen asociacio-

nes del tipo de déficit urbano co n el género de las jefaturas de lo s
hogares y que los distintos componentes del déficit urbano plantean
problemáticas regionales específicas, que matizan en gran medida el
perfil nacional elaborado en el primer apartado de este documento. En
este contexto, la reducción de las disparidades territoriales exige la mi-
tigación de desventajas comparativas que afectan la productividad y la
competitividad de las diferentes regiones, y que se manifiestan funda-
mentalmente en mercados laborales limitados, tasas de desempleo más
elevadas e ingresos laborales más bajos (Arriagada, 2000:23).
La educación constituye un factor determinante para que las perso-
nas puedan acceder al mercado de trabajo. Aún en la actualidad, don-
de el alto nivel de desocupación afecta incluso a personas con un nivel
educativo alto, puede constatarse que bajo condiciones similares en tér-
minos de otras características personales (edad, sexo, experiencia y ha-
bilidades laborales), las credenciales educativas tienen un peso deter-
minante a la hora de buscar o mantener un empleo.
El análisis del nivel educativo de los jefes de hogar (ver Cuadro 14)
muestra que la mitad comenzó el nivel secundario pero no logró finali-
zarlo (el 49,3%). Poco más de la tercera parte terminó la secundaria (el
36,3%) y el 14,4% ni siquiera terminó el ciclo primario.
421
422
Cuadro 13
Luciano Andrenacci
Máximo nivel educativo alcanzado por sexo según región geográfica Jefes de hogares multipersonales. Principales
Región
Máximo nivel educativo alcanzado NEA Centro Patagonia * Cuyo NOA GBA Total
Hasta primario incompleto 18,7 14,2 15,5 15,9 16,9 13,6 14,4
Hasta secundario incompleto 45,7 47,2 49,3 47,5 46,9 50,9 49,3
Secundario Completo y mas 35,7 38,6 35,2 36,6 36,2 35,5 36,3
Total jefes 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Total jefes varones 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Total jefas mujeres 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Sólo se consideran los hogares con ingresos totales declarados.
(*) No incluye el aglomerado urbano - rural del Alto Valle del Río Negro debido a que el INDEC no dispone de la base de datos de dicho aglomerado.

El panorama educativo por regiones no muestra grandes diferencias,

aunque puede destacarse lo siguiente:
- Las regiones NEA y NOA son las que tienen la mayor proporción
de jefes que no terminaron la primaria (el 18,7 y el 16,9% res-
pectivamente).
- Por su parte GBA muestra la menor proporción de jefes con bajo
nivel de educación y la mayor incidencia de jefes con secundaria
incompleta (el 50,9%).
- La región Centro es la mejor posicionada, con el 38,6% de jefes
con secundario completo y más. Patagonia muestra una situación
muy similar a la del promedio nacional.
- Cuyo tiene un perfil educativo de sus jefes levemente superior al
promedio del país.
A pesar de estos matices, conviene insistir en que ninguna región

muestra niveles educativos –mejores o peores–, que se distancien dema-
siado del promedio nacional. Esta situación se debería a la tendencia a
la universalización de la educación primaria y a la creciente proporción
de personas que cursan estudios secundarios. El acceso a la educación
se fue incrementando a través de las sucesivas generaciones, por lo cual
las personas mayores tienen niveles educativos más bajos que los más
jóvenes. En el caso de la jefatura de hogar, hemos visto que las mujeres
se encuentran sobrer representadas en los tramos de edades más avan-
zados. Esto explica por qué la proporción de jefas con nivel educativo
muy bajo –hasta primaria incompleta– es el doble que entre los varones
(SIEMPRO, 2000).
Po lítica urbana: la experiencia Argentina de lo s ´90
El proceso de Reforma del Estado sumado a los cambios ocurridos

en el mercado de trabajo y en la estructura de distribución del ingreso
produjeron modificaciones en el impacto de la política habitacional
argentina, en particular en la que se orienta hacia los sectores de meno-
res recursos. Por un lado, los procesos inflacionarios o hiperinflacionarios
como los ocurridos a fines de la década del ´80 marcan la desaparición
del mercado de lotes a mensualidades. Por el otro, el significativo au-
423
Luciano Andrenacci
mento de las tasas de desocupación ocurrido durante la última década

y la ampliación de las desigualdades del ingreso (Ver Cuadro 2, 3 y 4);
(Altimir y Beccaria, 2001) dan cuenta de la imposibilidad de que exista
una demanda solvente en la población de bajos ingresos que permita el
acceso legal al hábitat. Los efectos de ese proceso se vieron agravados
por la privatización de los servicios urbanos que jugó un papel crítico al
momento de pensar la planificación territorial con sentido social.
La política habitacional tradicional que tuvo como objetivo garanti-
zar una “vivienda digna”, materializada a través de un inmueble termi-
nado, financiado públicamente, y construido por empresas privadas,
fue dejando paso a una concepción más flexible. Los desplazamientos
en la definición de los componentes públicos de la vivienda, produci-
das en el desarrollo de la operatoria FONAVI pone en evidencia que,
desde el “conjunto habitacional” hasta el “lote y servicio”, existió un
alejamiento d e lo q ue fue c o nsid erad o c o nd ic io nes mínimas d e
habitabilidad y de lo que el estado definió como bien público (Catenazzi
y Kullock, 1995).
Las transformaciones en el campo de la política urbana se expresa-
ron también, en una readecuación del aparato administrativo nacional
a través de dos procesos particularmente significativos, por una parte la
transformación del Banco Hipotecario Nacional de banco minorista a
banco mayorista (marzo de 1990) y por otra, el traspaso de los recursos
del FONAVI al Fondo de Coparticipación Federal (agosto de 1992) con
las consecuencias sobre las incumbencias de la entonces Secretaría de
Vivienda. Ambos procesos modificaron la dinámica intraburocrática de
los organismos afectados y fueron constituyendo una nueva cristaliza-
ción institucional, marcando la posición del estado nacional frente al
problema de la vivienda y el hábitat.
También la privatización de los servicios urbanos marcó la necesi-
dad de adecuar la administración nacional dando lugar a la constitu-
ción de un nuevo actor: los entes reguladores (ajenos, hasta ese enton-
ces, a la tradición de la administración pública estatal), generando una
serie de organismos relacionados con las nuevas formas de control y
regulació n, en especial las relacio nadas al llamado Estado ¨po s –
privatizador¨.
424
Po lítica de acceso a la tierra y a la vivienda
Entre las nuevas políticas que inauguran la década de los ´90, sobre-
salen las de regularización dominial432 y, en menor medida, las de regu-
larización urbana (Clichevsky, 1999:10). Comienzan a implementarse,
también, programas de mejoramiento barrial y se registran algunas ex-
periencias que facilitan el acceso a soluciones habitacionales a través de
instrumentos de subsidio a la demanda de vivienda. Sin embargo, la
operatoria del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) continuó siendo
el principal recurso en la definición de las políticas habitacionales.
La política habitacional en los ‘90 prácticamente careció de acciones
novedosas en el rubro vivienda para los sectores de más bajos recursos,
centrándose en el tratamiento de la cuestión de acceso a la tierra, con
intervenciones que por lo general fueron ex post. Esto significó que los
secto res de bajo s ingreso s fuero n lo s pro tago nistas de la po lítica
habitacional, autourbanizando y autoconstruyendo la ciudad (tal como
se muestra en los Cuadros 3 y 9).
Según, el informe “Estambul + 5” elaborado por la Dirección Nacio-
nal de Políticas Habitacionales de la Subsecretaria de Vivienda y Desa-
rrollo Urbano de la Secretaría de Obras Públicas (2000) el FONAVI se
orientó a la población de ingresos medios bajos y medios. Y si bien,
cubrió también en parte los requerimientos de la población más pobre,
correspondiente al primer quintil, no existieron en Argentina acciones
de gran impacto, ni tampoco una política sostenida dirigida a este sec-
to r. Lo s pro gramas destinado s exclusivamente a lo s grupo s po bres,
implementados desde 1996, no han tenido continuidad en la asigna-
ción de los fondos, verificándose una alta fluctuación en los niveles de
inversión. Estos factores combinados explican por qué los programas
públicos alcanzan, en promedio, sólo a un mínimo porcentaje de la
población del primer quintil.
432
Interesa destacar que si bien se registran algunos escasos ejemplos de regularización
dominial en los años setenta y existieron experiencias durante los años ochenta, estas
políticas se institucionalizan con mayor fuerza durante la década del noventa (Clichevsky,
1999:10).
425
Luciano Andrenacci
A continuación se presentan los principales programas habitacionales

organizados alrededor de cuatro ejes de intervención: vivienda básica,
regularizació n do minial, mejo ramiento barrial y micro crédito . Este
mapeo da cuenta de situaciones de conflicto y cooperación entre los
distintos organismos públicos han liderado los programas de interven-
ción y que se expresan en la proliferación y superposición de ciertas
líneas de acción – en especial las dirigidas a la regularización dominial
y al mejoramiento barrial.
426
PRO GRAM AS O BJETIVO O RGAN IZACIÓ N IN TERN A BEN EFICIARIO S
Vivienda Básica
Financiam iento de la vivienda (financiam iento
totalo parciala la com pra y/o construcción de la
FO N AVI N acional/Provincial/M unicipal Fam iliasde bajos recursos
vivienda,obrasde urbanización,infraestructura,
servicios y equipam ientos com unitarios).
Construcción de vivienda básica.Prom ueve la
Program a Acceso a Vivienda Población de grandes,m edianos y Fam iliascon N BIque no cum plen con los
creación de puestosde trabajo y losbeneficiarios
Básica pequeñoscentros urbanoscon N BI. requisitos de acceso alFO N AVI.
aportan la m ano de obra.
Solucionarla Em ergencia H abitacionaly Laboral,

H ogares con ingresos pordebajo delnivel
utilizando a los beneficiariosde los planes Jefes y
Program a Em ergencia de indigencia y grupos vulnerablesen
Jefasde H ogarorganizadosen form a de N acional/Provincial/M unicipal
H abitacional situación de em ergencia o m arginalidad
Cooperativasde Trabajo para la construcción de
de todo elpaís.
viviendas.
Regularización Dom inial

Acciones colectivas entre los
Vendery transferirtierras fiscalesnacionales.
gobiernos m unicipal,provincialy
Program a Arraigo Vendercolectivam ente tierra a organizaciones Fam iliasde asentam ientos.
nacionalcon las organizacionesde los
sociales de sus habitantes.
barrios y asentam ientos.
Régim en de Regularización
Regularizarla ocupación de tierras privadas
dom inialde inm uebles N acional Propietarios de tierrasprivadas.
loteadas,y/o vendidas legalm ente y de viviendas.
urbanos (Ley Pierri)
Políticasde regularización dom inialde la Provincia de BuenosAires

Intervención de O N Gs y otras
Ley de Regularización Regularizargrandes loteosdonde no se concretó
organizacionesm ediadoras
Dom inial eltraspaso deldom inio.
encargadasde efectivizarla política.
RegistrosN otarialesde Regularizarlas escriturasen elRegistro de la
Secretaría de Tierrasy Urbanism o.
Regularización Dom inial Propiedad delInm ueble.
Program a de Regularización Población residente en com plejos
Regularizarinm ueblesy lotes con boleto de Subsecretaría de Tierrasde la Pcia.
Dom inial,Financiera y habitacionales construidosporelInstituto
com praventa. de Bs.As.
Escrituraria de la Vivienda de la Pcia.de Bs.As.
Los integrantes de la lista de "ocupantesde
427
Regularizareldom inio m ediante la expropiación

LeyesCaso porcaso hecho"pagan susterrenosen cuotas
y/o transferencia a ocupantesde hecho.
m ensuales alBco.Pcia.Bs.As.
428
M ejoram iento Barrial
Luciano Andrenacci
Program a de M ejoram iento Desarrollary m ejorarlascondicionesdelhábitat,
Alcance N acionala travésde la H ogarescon N BIy gruposvulnerablesen
H abitacionalde vivienda,infraestructura socialbásica y acceso a
Subsecretaría de la Vivienda. situación de em ergencia.
Infraestructura SocialBásica la tierra en áreasruralesy urbanas.
Im pulsareldesarrollo de poblacionesvulnerables
Program a de M ejoram iento Subsecretaría de Desarrollo Urbano y
colaborando con prom oción de proyectospara el
de lascondicionesdel Vivienda.Articulación de actores: Indígenas,poblacionesruralespobresen
m ejoram iento de la capacidad de gestión
H ábitatde losGrupos O N Gs,m unicipios,organizacionesde áreasendém icas,etc.
com unitaria,condicionesam bientalesy de
Vulnerables base.
vivienda.
Apoyary realizarobrasde infraestructura y
equipam iento socialbásico,proveeragua potable Asentam ientosruralesem plazadosen
Infraestructura SocialBásica
y obrascom plem entariasen regionescríticas regionescríticas.
carentesde dichosrecursos.
Población de asentam ientosen situaciones
M odalidad integral:solucionarlosproblem asde
am bientalescríticas,losprocesosde
regularización dom inial,proveerserviciosde Secretaría de PolíticasSocialesdel
Program a M ejoram iento de organización barrialy de autogestión
infraestructura básica con conexión dom iciliaria y M inisterio de Desarrollo Socialy
Barrios-PRO M EBA com unitaria de la población N BIque
núcleo sanitario com pleto.Solucionarproblem as M edio Am biente.
habitan centrosurbanosde m ásde 20.000
delhábitat.
hab.
Realizarbrasde provisión de agua potable,
H abitantesde losM unicipiosy
Program a ÁreasFronterizas saneam iento básico,construcción y Secretaría de PolíticasSocialesdel
Com unidadesde losDepartam entos
delN EA y N O A con N BI- m ejoram iento de instalacionesde salud, M inisterio de Desarrollo Socialy
fronterizoscon lospaísesde la Cuenca del
PRO SO FA educación y centrosde uso com unitario con M edio Am biente.
Plata.
vocación productiva.
Brindarasistencia técnica y financiera para la
Program a para la provisión provisión de serviciosde agua potable y desagües Com unidadesruralesconcentradaso
Secretaría de Desarrollo Sustentable y
de agua potable,ayuda social cloacales.Im pulsa la autosuficiencia de la gestión dispersas,núcleosurbano-periféricosen
Política Am bientaldelM inisterio de
y saneam iento básico – de losserviciosy la sustentabilidad de las condicionesde carencia,precariedad o
Desarrollo Socialy M edio Am biente.
PRO PASA inversionesa travésde la participación contingenciasde riesgo.
com unitaria.
Subsecretaría de Desarrollo Urbano y

Contribuiralm ejoram iento de lascondiciones Lasprovinciasm asafectadasporla
Program a Federalde Vivienda;M inisterio de Trabajo
delhábitaten aquellasáreasurbanaslocalizadas desocupación resultante de la em ergencia
Solidaridad H abitacional Em pleo y Seguridad Social;
en lasregionesdelpaísm áscastigadas. económ ica de principiosdel2002.
O rganism osprovincialesde Vivienda.
Gruposfam iliaresque hayan iniciado la

Program a Federal“M ejor Realizarobrasde term inación,am pliación y Subsecretaría de Vivienda y construcción de su vivienda única,y que
Vivir” refacción de viviendas. Urbanism o. no tengan acceso a lasform as
convencionalesde crédito.
Políticasde M ejoram iento Barrialen la Provincia de BuenosAires
Subprogram asdelÁrea de Vivienda delConsejo
Gobierno de la Pcia.Bs.As.Consejo
Provincialde la Fam ilia y el
Desarrollo H um ano.Participación de
Fam iliaspropietariasde terrenos,con N BI
m unicipiosy organizaciones
Adjudicarm aterialesgratuitospara la o con ingresosinferioresa la línea de
Em ergencia H abitacional gubernam entales.Losbeneficiarios
construcción de viviendas. pobreza en situación de urgencia
aportan la m ano de obra (excepto
habitacional.
cuando se requiere una cuadrilla de
apoyo para la construcción o

refacción de la vivienda).
Gobierno de la Pcia.Bs.As.Consejo
Provincialde la Fam ilia y el
Posibilitarla concreción de la construcción de Desarrollo H um ano.Participación de
viviendas,lograrla capacitación en lastareasde organizacionessocialescom o
Autoconstrucción y Ayuda Fam iliaslocalizadasen elinteriorde la
la construcción de viviendas.Incentivarla responsablesde la adm inistración de
M utua Pcia.de Bs.As.
solidaridad,cooperación y ayuda m utua entre los fondosde losbeneficiarios.Las
beneficiarios. fam iliasaportan la m ano de obra y el
título se entrega una vez finalizada la
totalidad de lasviviendas
Ejecutarplanestendientesaldesarrollo urbano- Dirección Provincialde

Program a de Asentam ientos Fam iliaslocalizadasen elGran Buenos
dom inialsustentable en sectoresde riesgo sociala Regularización Dom inialy la
Planificados Aires.
travésde la provisión de lotesy de vivienda. Subsecretaría de Tierras.
M ejorary construirunidadeshabitacionales.
Regularización de la tierra.Dotarde Cogestión entre 3 instituciones:
Program a Reconstrucción de Población de villasde em ergencia y
infraestructura básica,equipam iento com unitario provincial,m unicipaly entidades
Barrios asentam ientosde GBA
y program asde generación de em pleo de sus interm edias.
habitantes.
Políticasde M icrocréditos
Financiarla vivienda sociala través de O N Gsy cooperativasde vivienda,
Program as prom ovidos por
m ecanism osde m ercado (fondosde m icrocrédito organism os provinciales y gobiernos
organism os provinciales
y m icrofinanciam iento,entre otros). locales.
429
Luciano Andrenacci
A continuación se presentan las principales conclusiones respecto

de la experiencia argentina en política de vivienda organizada según
tres tipos de componentes:
- actuaciones urbanas: este tipo de actuaciones refiere a los resul-
tados obtenidos en términos de propuestas arquitectónicas y ur-
banas.
- implementación: incluye el entramado de intereses que desarro-
lla la puesta en marcha de la política.
- financiamiento: presenta el origen de los recursos y la modalidad
de gestión financiera.
Actuaciones urbanas
El modelo tradicional de la política habitacional en la Argentina es

el resultado de la aplicación de una política orientada a la construcción
de vivienda nueva (principal destino de los recursos FO NA VI) a la que
se le suma una serie de experiencias puntuales destinadas al mejora-
miento del parque habitacio nal existente. En término s generales, es
posible afirmar que estas políticas han privilegiado la extensión de la
ciudad –dada la estabilidad del recurso FO NA VI– frente a la valora-
ción de la ciudad construida. Las actuaciones urbanas pueden agrupar-
se en dos tipos:
Vivienda básica: a través del FONAVI -principal recurso destinado a

este tipo de políticas- los programas habitacionales provinciales han
atendido el déficit cuantitativo de viviendas. El resultado predominan-
te ha sido la construcción de conjuntos habitacionales de media densi-
dad localizados en la periferia de las ciudades, dada la escasa disponi-
b ilid ad d e suelo urb ano p ara el d esarro llo d e este tip o d e
emprendimientos. Sin embargo, la operatoria FO NA VI es fundamen-
talmente un recurso y como tal, no tiene una única delimitación del
tipo de actuación urbana resultante.
Mejoramiento barrial + Regularización dominial:: este tipo de pro-

gramas ha atendido el déficit cualitativo de viviendas existentes a través
de soluciones integrales que incluyen la regularización dominial, mejo-
ras en el estad o d e c o nstruc c ió n d e las viviend as existentes y
completamiento de la infraestructura urbana. Los programas conteni-
dos en este tipo de actuaciones, tales como el Plan Arraigo o el PROMEBA,
430
se plantean, desde sus objetivos originales, una solución integral del

hábitat. Estas políticas son diseñadas como las políticas sociales orienta-
das al hábitat y tienden a incluirse en el marco de políticas destinadas a
la mitigación de la pobreza y se dirigen a la población con NBI.
Las mencionadas actuaciones urbanas se completan con la construc-
ción de edificios en altura ubicados en zonas centrales de las ciudades
como resultado de la aplicación de créditos hipotecarios impulsados a
través de líneas de créditos del Banco Hipotecario Nacional o de la
banca privada.
D esde la implementación
El mapeo de experiencias argentinas muestra los resultados de la

Operatoria FONAVI más un conjunto de programas que intentan aten-
der a los hogares donde no llega el FONAVI (y así se autodefinen433),
programas que no se articulan con la operatoria sino que generan su
propia estructura de implementación, tal como se ha desarrollado en el
cuadro síntesis. Estos programas se desarrollan tanto en el Ministerio de
Infraestructura como en el de Desarrollo Social y Medio Ambiente, dife-
renciando funcionalmente aquellos programas destinados a la construc-
ción de conjuntos de viviendas nuevas realizadas a través de empresas
constructoras, de aquellas acciones de mejoramiento destinadas a los
sectores de más bajos ingresos. Esta división se reproduce en parte, en
la administración de los municipios a través de la división de los pro-
gramas urbanos que llevan adelante, según sus características, la Secre-
taría de Obras Públicas y la de Acción Social.
Vale mencionar el rol de los municipios en las operatorias descen-
tralizadas del FONAVI, en las cuales los gobiernos locales aportan el
terreno y ejecutan las obras llevando adelante la construcción de un
tercio de la producción total de viviendas y con la particularidad de
estar orientadas a los hogares con salarios más bajos, alcanzando los
costos promedios más bajos entre las ofertas de la operatoria FONAVI.
Esta experiencia descentralizadora con algunos resultados ejemplares
aún no se ha completado.
433
Sin embargo, en su origen el FONAVI se diseñó para brindar viviendas a los sectores de
más bajos recursos de la población; aunque en la práctica estos fondos nunca alcanzaron
esa demanda y debieron surgir otros programas para atender a esta población.
431
Luciano Andrenacci
En cuanto a la articulación entre los diferentes actores involucrados

en la implementación de las políticas dirigidas al hábitat (presente en el
diseño de todos los programas) cabe mencionar que esta invocada arti-
culación demanda considerar la coordinación técnica entre diferentes
niveles jurisdiccionales inserta en una estructura decisional política y
administrativa existente. Los programas, en general, crean sus propios
organismos de ejecución cuyas lógicas de actuación no reconocen las
lógicas que dominan en el nivel provincial o local y en especial, son
escasas las propuestas de articulación (regulación) con los actores eco-
nómicos: las empresas privadas de prestación de servicios urbanos, los
agentes del mercado inmobiliario y de la industria de la construcción.
D esde el financiamiento
Tal como se desarrolla en el apartado siguiente, el recurso FO NA VI

que concentra el 95% de los recursos públicos destinados al hábitat, se
ha constituido en una operatoria que combina en la oferta habitacional
tanto el subsidio a la oferta como a la demanda. La utilización del recur-
so ha servido para subsidiar la oferta de viviendas lo que ha conducido
a precios inferiores a sus costos de construcción, y para subsidiar los
créditos al comparar las tasas nominales de interés de los créditos para
vivienda co n las del mercado . Lo s beneficiario s han apo rtado al
financiamiento de sus viviendas, a través del pago de los créditos.
El resto de los programas se financian, predominantemente a través
de las entidades multilaterales de crédito (BM, BID) y en menor propor-
ción del presupuesto nacional.
El gasto público so cial en pro gramas urbano s
El Cuadro 14 co nsigna la co mpo sició n de la inversió n realizada

durante la última década en programas urbanos, como se puede obser-
var los programas dirigidos exclusivamente a la población del primer
quintil representan menos del 5 % de la inversión realizada. El FONAVI,
que cuenta con fondos específicos asegurados a través de la ley 24.464/
95 y que le han permitido su funcionamiento interrumpido desde 1977,
concentra casi la totalidad de los recursos destinados a este tipo de
po líticas.
432
Cuadro 14
Composición de la inversión realizada en programas urbanos. 1990-1999. En porcentajes.
Com posición de la inversión realizada entre 1990 y

Program a
1999 (% )
Fondo N acionalde la Vivienda (FO N AVI) 95,1

Program a M ejoram iento H abitacionale
1,5
Infraestructura socialBásica
Program a de Rehabilitación de ZonasInundadasy
1,1
otrasen Em ergencia Clim ática
Program a de M ejoram iento de Barrios 2,0
PRO SO FA 0,3
TO TAL 100,0
Fuente:Inform e N acionalEstam bul+ 5,2001:20.

433
Luciano Andrenacci
Tal como se mencionara anteriormente, los programas focalizados

destinados a los grupos pobres, implementados desde 1996, no han
tenido continuidad en la asignación de los fondos, verificándose una
alta fluctuación en los niveles de inversión434. La continuidad financie-
ra de estos programas depende de la captación de recursos nacionales o
internacionales. La interesante complejidad y diversidad que admiten
en su implementación se debilita por falta de un sustento financiero
continuado. Si bien el déficit de vivienda ha disminuido en la última
década (ver Cuadro 1) y se han incrementado la diversidad en las accio-
nes públicas en materia habitacional la situación de los hogares ha me-
jorado muy levemente persistiendo carencias vinculadas al acceso a los
servicios urbanos, a la infraestructura social y comunitaria y a condicio-
nes ambientales no deficitarias.
El 3% del gasto –935 millones de pesos– de la Administración Pú-
blica Nacional en Servicios Sociales, en el año 2000, fue asignado a
Vivienda y Urbanismo. El Ministerio de Infraestructura y Vivienda con-
c entró el 9 6 ,0 % d e la ejec uc ió n d e ese gasto , d estinánd o lo al
financiamiento del FONAVI. En tanto el Ministerio de Desarrollo So-
cial, del que dependen los programas focalizados de tierra y vivienda,
se responsabilizó de la ejecución restante. Esa ejecución representó sólo
el 4% del total (SIEMPRO, 2000:24) 435.
434
Según constan en el Informe Nacional Estambul + 5 (2001) se preveían para PROMEBA
una inversión para los años 2000 a 2002 de U$S 139.301.228.-. Sin embargo, se han
ejecutado desde el año 2000 acciones por 30 millones de pesos aproximadamente (véase
SIEMPRO 2001:25).
435
Cabe señalar en relación con este punto que el FONAVI fue considerado hasta el año
2000 entre los programas sociales focalizados. El hecho de que actualmente se haya
dispuesto la libre disponibilidad de estos fondos por parte de las provincias (Ley 25.570/
01) motivó su eliminación del conjunto de partidas bajo análisis. Esto explica la disminu-
ción de los montos asignados a la función “Vivienda y Urbanismo” para el año 2002.
Excluida esta partida, la reducción de los recursos de esta función en el 2002 en relación
con el año anterior es del 5%.
434
Cuadro 15
Cuadro
Composición del Gasto Público Nacional en Vivienda y Urbanismo. En porcentajes.
Con respecto altotalde gasto de Con respecto altotalde la función

Jurisdicción
la jurisdicción Vivienda y Urbanism o
M inisterio de Infraestructura y
Vivienda 86,0 96,0

M inisterio de Desarrollo Social 3,0 4,0
Totalgeneral 3,0% 100%
Fuente:SIEM PRO ,2000.

435
Luciano Andrenacci
En el año 2000, se destinaron U$S 148 millones a la provisión y

extensión de la red de agua potable y alcantarillado. Ese monto repre-
sentó el 0,5% del total de los Gastos en Servicios Sociales de la adminis-
tración Pública Nacional. De ellos el Ministerio de Infraestructura y
Vivienda concentró el 81,2% de la ejecución mientras que fueron des-
tinados a los programas focalizados del Ministerio de Desarrollo Social
(PROSOFA y PROPASA) el 5,8% de los recursos (SIEMPRO, 2000:24).
436
Cuadro 16
Evolución del Gasto Focalizado de la APN por función: años 1997-2001 (base 100 = 1997).
Funciones 1997 1998 1999 2000 2001

Salud 100,0 117,7 129,4 130,1 153,9

Promoción Social 100,0 98,6 90,9 92,8 106,8
Previsión Social 100,0 104,3 94,9 109,1 109,0
Educación 100,0 150,1 115,2 66,5 82,4
Trabajo 100,0 100,6 82,0 59,5 137,6
Vivienda y Urbanismo 100,0 99,4 78,8 99,2 111,2
Agua Potable y Alcantarillado 100,0 88,8 158,2 220,7 398,8
Total Gasto Social Focalizado 100,0 102,5 91,2 96,3 112,7
Fuente: SIEMPRO, 2001.

437
Luciano Andrenacci
A diferencia de lo que se observa cuando se analiza la composición

del Gasto Público, interesa destacar que los recursos dispuestos para la
gestión de programas focalizados se han destinado mayoritariamente a
obras de saneamiento y alcantarillado, mientras que para obras de vi-
vienda y urbanismo ejecutó una proporción menor y con mayores nive-
les de fluctuación en los diferentes años.
- Distribución regional de los montos gastados por los programas sociales

focalizados del MDSyMA
Los programas sociales del Ministerio de Desarrollo Social y Medio

Ambiente ejecutaron en las provincias y en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires 976 millones de pesos durante el año 2000. De este total,
60 millones de pesos aproximadamente corresponden a transferencias
al PAMI realizadas por el Programa Federal de Salud (PROFE). A los
efectos del análisis ese monto se descuenta del total de fondos transferi-
dos por el Ministerio por carecer de información acerca de la distribu-
ción geográfica de esos desembolsos. De los 917,6 millones de pesos
restantes, la mitad (451,5 millones de pesos) aproximadamente se des-
tinaron a la Región Centro. Siguen en importancia los fondos destina-
dos al NOA (18%) y al NEA (13%). Las regiones de Patagonia y Cuyo
recibieron 10,1% y 8,8% de los recursos del MDSyMA.
438
Cuadro 17
Distribución regional de los montos gastados por los programas sociales focalizados del MDSyMA durante el año
2000 (en porcentajes).
Gastos Gastos Gastos en Resto

Gastos Gasto
Región PROFE Mejoramiento de Programas del
PNC total

(*) Barrios Alimentarios (***) Gasto
Patagonia 10,6 6,1 26,4 11,6 6,8 10,1
Centro** 49,4 61,5 0,4 38,9 38,5 49,2
NOA 17,4 15,4 46,9 21,2 21,6 18,0
NEA 13,6 9,4 11,2 17,4 26,4 13,9
Cuyo 8,9 7,6 15,1 10,8 6,7 8,8
Total
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
general
(*) Excluye las transferencias que el PROFE realiza al PAMI

(**) Incluye Región Pampeana y GBA
(***) Incluye a los programas ASOMA, PRANI, UNIDOS y PROHUERTA
439
Fuente: Siempro, 2001 op. Cit.

Luciano Andrenacci
Interesa destacar que casi la mitad de los recursos del Programa de

Mejoramiento de Barrios se dirigieron a la región del NOA (43,9%). Los
fondos destinados a la Patagonia representaron el 26,4%; mientras que
el NEA que es la región con mayor incidencia de déficit urbano recibió
sólo el 17,4%.
Finalmente, en el marco de las transformaciones en la implementación
d e las p o lític as urb anas c ab e m enc io nar la ley No . 2 4 .4 4 1 d e
Financiamiento de la Vivienda y la Construcción (enero de 1995) cuya
sanción fue resultado de un proceso de articulación entre sectores re-
presentativos de la industria de la construcción en el marco de un Plan
Nacional de desregulación y reactivación de la industria de la construc-
ción. Los títulos principales de la ley están referidos a nuevas líneas de
financiamiento tales como fideicomiso, leasing, letras hipotecarias, ins-
titutos jurídicos como ejecución extrajudicial de hipotecas y reformas a
los Códigos Civil, de Comercio, Penal, Procesal Civil y Comercial, y
eliminación de restricciones al ejercicio de la arquitectura, ingeniería y
agrimensura.
egulació n de lo s ser
La rregulació vicio s urbano s: entr
servicio e la universalidad
entre
y la privatizació n
La prestación estatal y universal fue un elemento clave en determi-

nado momento de la formación del estado nación que asoció la garantía
de la prestación de determinados servicios al hecho de ser ciudadano, y
que presentaba sobre todo el valor de un programa político más allá de
su efectiva prestación.
A partir de la década del ´80, la crisis fiscal transformó la capacidad
estatal de seguir suministrando ese conjunto de infraestructuras consi-
deradas básicas y los servicios urbanos comenzaron a surgir como una
fuente relativamente abierta e inexplorada de ganancias y de acumula-
ción del capital para los agentes económicos concentrados.
La privatización de los servicios públicos modificó las prácticas po-
líticas, económicas y culturales alrededor del “derecho a los servicios
urbanos esenciales”. El cambio de la forma de intervención estatal, el
tránsito del modelo social de provisión de servicios urbanos a la concesión del
servicio , tiene como elemento fundamental la mercantilización de un
440
servicio público-estatal y el nuevo protagonismo económico y cultural

de la empresa privada en la gestió n de la demanda de lo s servicio s
básicos. En este sentido, la experiencia privatizadora ha puesto en crisis
su no ció n tradicio nal de universalidad en el sentido de integració n
social.
Los servicios urbanos son grandes igualadores sociales y se constitu-
yen en prerrequisitos para una mejor distribución del ingreso. La ex-
tensión y accesibilidad a la infraestructura urbana es un indicador de la
capacidad eco nó mica de una regió n, de su situació n respecto de la
pobreza y la sostenibilidad ambiental. Varios autores coinciden en que
el aumento de la capacidad de la infraestructura eleva la productividad
urbana aún cuando el debate queda abierto acerca del tipo de vincula-
ción existente entre infraestructura y desarrollo.
La privatización de los servicios urbanos le otorga un nuevo sentido
al desafío de la prestación universal en tanto despliega un nuevo entra-
mado de intereses donde la lógica económica prevalece en la definición
de las políticas urbanas. El dilema de la posprivatización, tal como lo
plantean las empresas prestatarias es el incentivo para extender los ser-
vicios a los sectores de más bajos recursos.
En particular, interesa analizar la constitución de los entes regula-
dores de los servicios privatizados -cuya función surge de la separación
entre las funcio nes regulato rias y de co ntro l de aquellas funcio nes
operativas de suministro del servicio- y su relación con el resto los agen-
tes intervinientes en el proceso de extensión y mantenimiento de los
servicios urbanos. Los entes reguladores se han insertado en un sistema
de fuerzas que presenta a grandes conglomerados económicos (predo-
minantemente de origen extranjero) como prestadores de servicios frente
a usuarios crecientemente “profesionalizados” nucleados en asociacio-
nes de consumidores y el mencionado ente regulador con una inci-
piente capacidad de acceder a la información o de elaborar información
propia, dirimiendo las controversias surgidas de diferentes formas de
incumplimiento del contrato de concesión.
En el escenario de la posprivatización, frente a las clásicas recomen-
daciones de independencia del ente regulador para evitar la captura
po r parte de la empresa regulada y/o la co o ptació n po r parte del
cortoplacismo del poder político 436, fue posible advertir, en diferentes
436
Sobre la autonomía en el diseño institucional de los entes reguladores ver Urbitzondo,
S. y otros (1998).
441
Luciano Andrenacci
casos, la paradójica situación consistente en que, la debilidad del ente

regulador ha sido tal que ni siquiera le permitió constituirse en objeto
de disputa. La renegociación de los contratos originales ha sido una
constante y vale mencionar el caso de la concesión de Obras Sanitarias,
do nde a finales del tercer año de la co ncesió n en el marco de una
revisión tarifaria se le permitió renegociar la totalidad del contrato con-
venido (febrero 1997) – tanto con respecto al marco regulatorio como al
cuadro tarifario) excluyendo del proceso al ente regulador ETOSS (Ente
Tripartito de Servicios Sanitarios).
Frente a esta situación, diversos actores e instituciones como las agru-
paciones de usuarios y consumidores, la figura del defensor del pueblo
municipal y nacional, la Auditoría General de la Nación, los Poderes
Legislativo (a través de la Comisión Bicameral de Seguimiento de las
privatizaciones) y Judicial (a través de recursos de amparo presentados
por los usuarios) reclaman la custodia de los intereses de los usuarios y
se suman al débil control del ente regulador.
- El impacto socio económico de la privatización – regulación
El ajuste de precios con modificaciones en materia de regulación

tarifaria, presenta un impacto diferencial sobre los distintos sectores de
la economía. Ello puede observarse en el siguiente cuadro, donde se
compara la evolución de precios y tarifas de una selección de servicios
privatizados, con la variación de precios minoristas y mayoristas para el
período comprendido entre marzo de 1991 (momento en que se lanza
el Plan de Convertibilidad) y diciembre de 1998.
Tal como señala Abeles (2000: 110). Si se observan las diferencias
entre tipo de usuario, la evolución de las tarifas de los servicios públi-
cos denota una tendencia al encarecimiento relativo del servicio resi-
dencial respecto del comercial e industrial y, dentro de este subconjunto,
del dirigido a los pequeños y medianos bis a bis a los grandes. El correlato
distributivo de esta tendencia se refleja en el mayor peso que ha pasado
a representar el pago de los servicios públicos dentro del total del gasto
de los hogares argentinos.
Con la intención de analizar el impacto de las privatizaciones sobre
los hogares de menores ingresos presentamos el siguiente cuadro que
compara la distribución del gasto familiar a través de los quintiles más
bajo de ingreso entre 1986 (antes de las privatizaciones) y en 1996 (des-
pués de las privatizaciones).
442
Cuadro 18
Gasto del hogar en servicios públicos, Buenos Aires (porcentaje total de gastos)
1º quintil 2º quintil
1986 1996 1986 1996

Electricidad 2.1 3.7 1.8 3.0
Servicios sanitarios, gas y otros 2.4 3.7 2.2 2.9
Transporte público 3.7 8.0 3.8 7.5
Teléfono y correo 0.9 2.0 0.7 2.5
Total 9.1 17.4 8.5 15.9
Fuente: Alexander (2000) a partir de datos de la EPH, INDEC.

443
Luciano Andrenacci
Tal como señala, Alexander, M. (2000,46), los dos quintiles más

bajos en 1996, pagaban entre 15 y 17 % del gasto familiar por electrici-
dad, agua, gas, transporte y teléfono en 1996 en comparación con el 9%
en 1986. En particular, el segmento más pobre ahora gasta considera-
blemente más en transporte que lo que solía gastar en el pasado y el uso
del teléfono pasó a ser más importante. El porcentaje del gasto de los
hogares que el primer quintil de la población destina al pago de los
servicios públicos prácticamente se duplicó, al pasar del 9,1% al 17,4%.
No muy diferente es la tendencia reflejada por el segundo quintil, cuyo
gasto destinado al pago de los servicios públicos pasó de 8,5% a 15,9%
del total de sus gastos, esta tendencia muestra que si bien antes de la
privatización los servicios eran considerados de mala calidad, después
d e la p rivatizac ió n so n c o sto so s. Desd e el p unto d e vista d e la
competitividad, los pequeños y medianos clientes comerciales e indus-
triales deben afrontar tarifas superiores a las que abonan los grandes
usuarios industriales.
A una década de implementación de este programa de privatizaciones,
los resultados de la caracterización de las condiciones urbanas revelan
que no han sido capaces de revertir la situación deficitaria, en tanto son
las carencias en el acceso a las redes de agua y desagüe cloacal y a las
redes de gas las que explican mayoritariamente el déficit urbano. E n -
tre los aspectos desfavorables del proceso privatización, señalados por
Rofman, A. (2000, 27) menciona dos áreas críticas de oferta de servicios
donde las necesidades populares están particularmente insatisfechas,
los avances han sido menores y distan de haber cumplido los requeri-
mientos previstos en el momento del contrato. Se trata de la provisión
de agua y desagüe cloacal y de la oferta de servicios de transporte ferro-
viario de mediana y corta distancia. Con respecto al sistema ferroviario,
el autor menciona que cuando existía una red ferroviaria nacional de
transporte de pasajeros, con todas sus innumerables deficiencias, dicho
transporte poseía tarifas más bajas que el transporte automotor de me-
diana y larga distancia. La desaparición o fragmentación ha implicado
un sustancial impedimento para el traslado a través de la geografía na-
cional de los sectores populares.
El caso de la co ncesió n de la empresa Aguas Argentinas S. A. en el

Gran Bueno s Aires
444
Como parte del segundo Plan Quinquenal (2000) y evaluando que

el corte del servicio no suele ser una solución, la empresa Aguas Argen-
tinas S. A. ha inc o rp o rad o una tarifa so c ial d estinad a a b arrio s
carenciados, exclusivamente para clientes residenciales. En este marco,
se ha elaborado un “Programa de Tarifa Social” (PTS) que consiste en
establecer un sistema de asistencia económica a los usuarios de bajos
recursos de los servicios públicos de agua potable y desagüe cloacales
que se presentan en el ámbito de la concesión. Este programa busca
implementar un sistema de subsidio eficaz, transparente, explícito y
focalizado. El subsidio a la demanda implementado a través del PTS
debe analizarse como una estrategia de discriminación de precios, ya
que la empresa que suministra el servicio es monopólica y por lo tanto
no existe para la demanda (ahora solvente gracias al subsidio) un espa-
cio de co mpetencia do nde ejercer su capacidad de pago . El PTS se
suma a los subsidios cruzados implícitos presentes en el cuadro tarifario
original y al incorporado a través del componente SU (Servicio Univer-
sal) del cargo SUMA (Servicio Universal y Medio Ambiente) (1997).
Esto supone que la universalidad de la cobertura está financiada por el
conjunto de los hogares que reciben el servicio bajo la concesión.
En suma, el debate (Oszlak, O. y Felder, R.; 1998) acerca de la regu-
lación de los servicios urbanos deja planteadas las siguientes cuestio-
nes:
- La definición del sentido de la regulación, entre el propósito de resguardar
del interés general - en el sentido de prestación universal del servicio - o de
arbitrar entre privados.
- La relación entre la autonomía del organismo y la legitimidad de las decisio-
nes adoptadas (visibilidad de las decisiones y credibilidad).
- La relación entre la autonomía del organismo y los “múltiples principales”
(poder político y captura de la empresa).
- La magnitud de la regulación y las capacidades institucionales para ejercer-
la (asimetría informativa).
- Frente a la proliferación de entes reguladores o instancias de regulación: el
grado de competencia entre sí.
De lo dicho hasta ahora, y a modo de síntesis, podemos decir enton-
ces que la experiencia argentina de la última década estuvo caracteriza-
da en materia de política urbana por 2 ejes de intervención; por un
lado las Políticas de acceso a la tierra y a la vivienda y por el otro la
Privatización de los servicios urbanos.
445
Luciano Andrenacci
Hacia una definició n de una po lítica de ciudad
A lo largo del trabajo se ha intentado avanzar en la comprensión de

las condiciones diferenciales de reproducción de la ciudad –en tanto con-
diciones y mecanismos que se orientan a la reproducción del territorio–
y en la ciudad –en tanto condiciones en las que se reproducen los habi-
tantes de la ciudad–. El propósito ha sido identificar los procesos deter-
minantes de la fragmentación socio-territorial y, en consecuencia, defi-
nir las estrategias de cambio que orienten la integración social y urbana.
En el marco de este planteo inicial, es posible identificar como el
fenómeno que sintetiza las transformaciones de los ´90, la mercantilización
del proceso de reproducción de la ciudad con escasas mediaciones políticas que
permitan garantizar el acceso a las condiciones de habitabilidad.
Como consecuencia de este fenómeno se configura una fragmenta-
ción socio territorial que opera a través de cuatro procesos articulados,
tal como se menciona en el primer capítulo:
- La privatización de los servicios urbanos sumada a la desigual-
dad existente en el acceso.
- La insularización de los sectores de más bajos recursos
- La suburbanización elitista sobre una periferia autourbanizada.
- El deterioro del parque habitacional existente
Frente a este modelo de diferenciación socio territorial, las acciones

orientadas a garantizar el acceso a las condiciones de habitabilidad ur-
banas: suelo, vivienda, servicios urbanos y equipamiento comunitario
pueden constituirse en mecanismos de integración que compensan la
inestabilidad del mercado de trabajo que opera como el proceso más
importante de exclusión económica, en un contexto de marcada des-
igualdad en la distribución de los ingresos.
Una pro puesta de integració n so cial y urbana debería incidir en
estos procesos intentando su reorientación. En ese sentido, se propone
articular un conjunto de medidas que permitan:
- Recuperar el sentido de universalidad de los servicios urbanos
básicos a través del fortalecimiento y la articulación de las accio-
nes regulatorias del estado.
- Recuperar la renta urbana a través de sistemas de regulación que
valoren los efectos de la obra pública.
446
- Respeto por la ciudad existente a través de acciones de consoli-

dación y densificación del parque construido.
Las sugerencias que se proponen a continuación intentan superar

las respuestas fragmentadas que hasta el momento, y tal como surge de
los resultados presentados en el trabajo, han dado las políticas de vi-
vienda tradicionales. En este sentido, la construcción del indicador de
déficit urbano desarrollada precedentemente remite a la posibilidad de
diseñar propuestas dirigidas al acceso a la ciudad como objeto de las
políticas sociales.
En el marco de la definición de objetivos de desarrollo local, esta
política de ciudad 437 se propone impulsar tres ejes estratégicos:
- Promover una po lítica de ciudad inter vensio nista con fuerte
intervensio
liderazgo local que desarrolle una calificación del espacio públi-
co (intentando superar la noción de suelo + infraestructura) y
articular esta política con programas de vivienda social orienta-
dos a la demanda
- Una política de ciudad integral que actúe como promotora del
desarrollo local combinando objetivos urbanísticos, sociales y eco-
nómicos, y articulando con un tipo de planeamiento estratégico
y participativo .
- Fortalecer la capacidad de regulación del Estado, mediante una
regulació n estatal eficaz que siente posición respecto al acceso
universal a los servicios urbanos básicos.
Esta propuesta supone en primer lugar discutir la posibilidad de

orientar parte los recursos FONAVI para este tipo de acciones. Tal como
se mencionaba en el apartado 4.2 sobre las políticas dirigidas al acceso
de la vivienda básica, la ley 24 464 / 95 define que sólo el 20% de los
recurso s FO NAVI pueden destinarse a o bras de infraestructura y
equipamiento comunitario, sin embargo algunas provincias como en el
caso de Formosa ya destinan un porcentaje sensiblemente mayor.
A continuación se presentan dos ejes de actuación considerados es-
tratégicos en el momento de implementar una política de ciudad.
437
La propuesta se inscribe en el planteo general de Borja, J. presentado en diversos textos
y eventos. En particular ver: Borja (1997 ) Ciudadanía y espacio público. Debat Barcelona:
Ciutat Real Ciutat Ideal.
447
Luciano Andrenacci
La calificación de espacio público como un factor clave de la integra-

ción urbana
Frente a los conjuntos habitacionales, resultado típico de la Operatoria
FONAVI, que se degradan rápidamente por su mala calidad constructi-
va, por la falta de una gestión coordinada del mantenimiento, por la
falta de atención en las condiciones de inserción urbana y por la pobre-
za de los equipamientos, se plantea la promoción del espacio público
tanto de la ciudad existente como de la ciudad nueva.
El espacio público es un tipo de espacio donde el Estado posee el
dominio del suelo y por lo tanto, debe garantizar su accesibilidad a
todos. La relevancia de poder contar con programas activos de creación
y calificación del espacio público se basa en su potencial integrador, en
tanto se trata de un espacio que se debe caracterizar por su fácil accesi-
bilidad, por la posibilidad de mezclar grupos y por su capacidad de
estimular la identidad del lugar. Este tipo de intervenciones está orien-
tado principalmente a consolidar las centralidades que califican la esca-
la local o barrial.
Para elaborar estrategias de integración urbana es necesario dotar de
servicios urbanos (saneamiento, gas, electricidad), equipamiento comu-
nitario (salud, educación, esparcimiento) y accesibilidad a los barrios
p o b res, tanto en térm ino s d e lo c alizac ió n resid enc ial c o m o
microempresarial, a través de acciones destinadas a la pavimentación o
el mejorado de las vías de comunicación y una forestación que atienda
a la calidad del paisaje urbano junto al mobiliario urbano. Un tipo de
calificación que permita la densificación de la ciudad para evitar mayo-
res problemas de transporte.
La política de ciudad se plantea como el marco estratégico de las
acciones referidas a garantizar el acceso universal a un espacio público
de calidad y al suelo urbano como derechos sociales y que por lo tanto
requieren del financiamiento de pro gramas de acció n efectivo s. Sin
embargo, ¿Qué significa una política de espacio público en el marco de
la masiva privatización de los servicios urbanos? Para que estas estrate-
gias puedan ser sostenidas en el tiempo e incorporen al conjunto de la
ciudad es necesario trabajar sobre la capacidad de los hogares para sos-
tener los costos de la urbanización formal, en particular respecto de los
servicios urbanos básicos actualmente privatizados. En ese sentido, este
tipo de propuestas debe combinarse con estrategias de fortalecimiento
de la capacidad reguladora del estado.
448
D esde la implementación: el momento crítico de la selección

Una cuestión central determina la viabilidad de programas integra-
dos y es la capacidad de coordinación intersectorial y la definición de la
localización (focalización territorial) para implementar estos programas.
La posibilidad de inscribir estos programas en el marco de procesos de
planificación del desarrollo urbano puede garantizar un método útil en
el momento de tomar decisiones. Se trata de un tipo de planificación
urbana con orientación estratégica y participativa que se inserta en el
gobierno de la ciudad, partiendo del reconocimiento de un conjunto
de poderes locales que a través de su articulación o desarticulación
producen un complejo institucional a partir del cual es necesario dise-
ñar la implementación de las políticas nacionales o provinciales.
La propuesta de desarrollar una política de ciudad implementada a
través de proyectos de calificación del espacio público se articula en-
tonces con las propuestas de solución a los problemas urbanos identifi-
cados en el mencionado proceso de planificación.
D esde el financiamiento
Este tipo de intervenciones puede ser financiado mediante la cons-
titución de un Fondo de Desarrollo Urbano a cargo de empresas de
urbanización locales con una articulación de recursos públicos y priva-
dos orientados a este tipo de acciones.
Políticas de regulación urbana mediante los siguientes componentes:
La creació n instrumento s de captació n de plusvalías y la creació n
de suelo para viviendas de interés so cial.
La creación de condiciones para que el Estado sea capaz de recupe-
rar para sí una parte de la plusvalía a favor de quienes más necesitan, es
uno de los instrumentos indispensables para generar suelo urbano. Esta
estrategia se orienta a promover reservas de suelo para viviendas sociales
articulando esta acción con una serie de medidas dirigidas a compartir
la plusvalía en el precio de terrenos destinados a esas viviendas. De lo
contrario, las alzas de precio del suelo obstaculizan el acceso de familias
y personas de menores ingresos a viviendas de interés social. Entre los
instrumentos de gestión del suelo urbano es posible pensar en propues-
tas de regulación a través de la zonificación, de instrumentos financie-
ros (tributación predial), creación de banco de tierras, etc.
La experiencia latinoamericana señala la falta de disponibilidad de
suelo urbano como el insumo crítico en el momento de implementar
449
Luciano Andrenacci
políticas dirigidas al hábitat. Uno de los instrumentos que permiten

acercarse a una mayor disponibilidad, es la formulación de un sistema
de regulación normativo que reconozca la demanda de suelo por parte
de la población pobre.
Una normativa que de cuenta de los procesos concretos de repro-
ducción de la vivienda y de la urbanización, el Cuadro 4 muestra que
aproximadamente la mitad de los hogares pertenecientes al 1º y 2º quintil
autoconstruyen sus viviendas y confirman a las asociaciones barriales
como las tradicionales urbanizadoras de la ciudad.
Nor mativa acer

Normativa ca de los estándar
acerca es de calidad constr
estándares uctiva
constructiva
Este tipo de regulación está especialmente orientado a la construc-
ción de nuevas viviendas de interés social.
Regulación sobr
sobree las empresas constr
empresas uctoras
constructoras
Realizar acuerdos que garanticen una oferta habitacional adecuada a
la demanda incluyendo las posibilidades de industrialización en los
sistemas constructivos, en particular en la estructura de la vivienda y en
los acabados interiores que representan alrededor de 1/3 del costo total
de la vivienda.
Tarifa social
Establecer un marco que oriente la negociación entre las provincias
y las empresas concesionarias con la finalidad de instrumentar una tari-
fa diferenciada para la población en situación de imposibilidad de pago
de las tarifas.
La puesta en valor de las cooperativas de servicios que han sido
tradicionalmente una opción eficiente. Existe una considerable expe-
riencia en materias de cooperativas, sobre todo para pequeñas redes de
electricidad o abastecimiento de agua y desagüe cloacal.
De este modo, este trabajo constituye un intento por comprender las
condiciones diferenciales de reproducción de la ciudad y en la ciudad e
identificar los procesos determinantes de la fragmentación socio-terri-
torial. Hemos querido también definir posibles estrategias de cambio
que orienten la integración social y urbana; a tal fin hemos avanzado en
la identificación de los componentes que entendemos debe contemplar
una política de ciudad que dé respuesta a las múltiples situaciones de
privación material que expresa la pobreza urbana.
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res.
457
El desar
desarrro llo lo cal co mo
alter nativa de po lítica so cial: una
alternativa
reflexió n so bre mo delo s,
estrategias y ter rito rio s
territo
Adriana Rofman y Marisa Fournier438
Intro d uc c ió n
La noción de desarrollo local se ha instalado en distintos espacios

académicos y de gestión pública, como un novedoso modelo de inter-
vención sobre la cuestión social que permitiría lograr resultados efecti-
vos en aquello que las políticas sociales enuncian como su “promesa”:
mejorar las condiciones de vida de la población ampliando los márge-
nes de integración social y, por lo tanto, reduciendo la exclusión, la
marginalidad y la pobreza.
La proliferación de programas de desarrollo local en instituciones
que hasta hace pocos años organizaban sus actividades en proyectos de
desarrollo comunitario o de promoción social, no puede explicarse sólo
como un efecto discursivo, producto de la difusión de innovaciones en
el mundo político e intelectual. Si bien es innegable que este término
está hoy de moda, tanto entre quienes llevan adelante las acciones como
-fundamentalmente- entre quienes las financian, el interés por esta pers-
pectiva también refleja una redefinición profunda de los enfoques bási-
cos de la intervención social.
Redefinición que comienza por el objeto mismo de las políticas de
intervención sobre la cuestión social, ya que el enfoque integral de la
estrategia de desarrollo local obliga a ampliar la consideración de la
438
Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (arofman@ ungs.edu.ar
y mfournie@ ungs.edu.ar).
Luciano Andrenacci
problemática, que ya no es sólo social –en el sentido de la participación

en la distribución de bienes y servicios sociales- sino también económi-
ca, política, ambiental, etc.; es decir, conformada por todos aquellos
procesos que determinan la realidad local. Este principio de integralidad
también lleva a extender el mapa de actores involucrados en las accio-
nes, puesto que la orientación hacia el desarrollo territorial requiere de
la participación de todos los sectores comprometidos con la problemá-
tica local, no sólo aquellos que se encuentran en situación desvaforable.
Po r o tro lad o , el enfo q ue d el d esarro llo lo c al ha p erm itid o
conceptualizar, y así legitimar, una nueva mirada acerca de la implanta-
ción territorial de los proyectos y programas sociales. Apoyada en la
teoría sobre la naturaleza espacial de los procesos sociales, esta perspec-
tiva implicó revalorizar los recursos y las articulaciones que tienen lugar
en el ámbito local, y así puso de manifiesto la efectiva inserción local
que generalmente tienen las organizaciones y los proyectos que trabajan
en el campo de lo social.
En síntesis, muchas de las iniciativas que últimamente ha adoptado
una denominación que incluye el término “desarrollo local” han reva-
lorizado la trama socioinstitucional territorial en la que están insertos, y
han reformulado sus estrategias de intervención hacia una dinámica de
desarrollo de las potencialidades de dicha trama.
La riqueza de este movimiento de cambio en los modelos conceptua-
les y políticos para abordar la cuestión social no está todavía adecuada-
mente reflejada en la literatura sobre el tema, particularmente en lo
referente a los avances que están teniendo lugar en Argentina. Una ca-
racterística destacada de la mayoría de los textos que circulan en este
campo, es su tono fuertemente prescriptivo, ya que sus contenidos tie-
nen por objeto proponer cursos de acción antes que analizar los proce-
sos realmente existentes. Este vacío es más notorio aún cuando se bus-
can estudios que den cuenta de las dinámicas reales de promoción de
desarrollo local en ciudades grandes o áreas metropolitanas de nuestro
país.
Dado este predominio de los enfoques normativos –que señalan el
horizonte hacia adónde habría que encaminarse- y los estratégicos –que
indican qué es lo que hay que hacer, no se cuenta aún con una masa
crítica de investigaciones empíricas sobre experiencias reales y concre-
tas, sobre los procesos desencadenados a partir de la implementación
efectiva de programas de desarrollo local.
460
Puesto que la formulación teórica del modelo de desarrollo local se

basó en la experiencia de algunas ciudades pequeñas de países centra-
les, los escasos estudios de caso que componen la literatura hegemónica
en este campo hacer referencia a esas experiencias. Así, algunos núcleos
c o nc ep tuales c entrales a este m o d elo sup o nen c o nd ic io nes
socioterritoriales muy diferentes a las que caracterizan a las áreas metro-
politanas de nuestro país.
Sin embargo, como se adelantaba en párrafos anteriores, encontra-
mos hoy múltiples programas, iniciativas o proyectos que pueden ser
enmarcados en la orientación del desarrollo local que están teniendo
lugar en estas grandes ciudades, y más precisamente en el Área Metro-
politana de Buenos Aires. Iniciativas que avanzan en territorios marca-
dos por condiciones socioeconómicas, institucionales e históricas muy
diferentes a las que facilitaron el éxito de las experiencias originales,
sobre las cuales se elaboró el modelo estratégico de desarrollo local hoy
vigente en la mayoría de los textos.
Este artículo se sitúa, entonces, en el cruce entre un modelo teórico-
normativo todavía hegemónico y la emergencia de iniciativas que, si
bien se suponen orientadas por dicho enfoque, se desarrollan en con-
texto s so cio territo riales marcadamente disímiles de aquello s que
viabilizaron los procesos exitosos que sustentan la difusión internacio-
nal del modelo.
Por lo tanto, este texto se propone revisar la contribución teórica y
estratégica del modelo de desarrollo local sobre las políticas de inter-
vención sobre la cuestión social, tomando como objeto de análisis tanto
a las elaboraciones teóricas que estructuran el debate actual en este cam-
po, como también a algunas iniciativas concretas que se han implanta-
do en el Área Metropolitana de Buenos Aires.
La primer sección del artículo está destinada a comprender la difu-
sión del modelo de desarrollo local como propuesta alternativa a las
políticas y programas sociales hasta ahora vigentes, y a analizar la rique-
za y las límitaciones de los distintos enfoques teórico-estratégicos que
configuran este campo de pensamiento y acción. Principalmente, nos
interesa interrogar estos modelos en cuanto a su aplicabilidad en terri-
torios metropolitanos.
En la segunda sección se presentarán y analizarán algunas experien-
cias de pro mo ció n del desarro llo lo cal que se registran ho y en el
conurbano bonaerense, con el fin de comprender cómo se resuelven,
461
Luciano Andrenacci
en la práctica cotidiana, los vacíos o desajustes conceptuales identifica-

dos en los modelos teóricos.
En particular, se analizarán tres experiencias actualmente en marcha
en la zona noroeste del conurbano bonaerense impulsadas, fundamen-
talmente, desde diferentes actores socio institucionales:
• la universidad, a partir dell Pro grama de Desarro llo Lo cal de la
Universidad Nacio nal de Gral. Sarmiento
• el estado municipal atendiendo a las po líticas de desarro llo lo -
cal del Municipio de Mo reno
• y las organizaciones sociales y culturales expresadas en la expe-
riencia de pro mo ció n cultural y co munitaria de lo s “Aguante
de la Cultura”
La reflexión sobre estas experiencias, que están en su mayoría en su

fase inicial, permitirá poner de relieve algunas tensiones que existen
entre las formulaciones teóricas y, en cierta medida prescriptivas, del
desarrollo local como modelo y las condiciones sociales, culturales y
territoriales que son (serían) la base de anclaje del modelo. De esta
manera, se pretende analizar la real potencialidad de la propuesta de
desarrollo local para responder a su propia promesa, particularmente
cuando se trata de condiciones socioterritoriales diferentes a las que
dieron origen al modelo.
La emer gencia del desar

emergencia desarrro llo lo cal co mo mo delo
teó ric o
De las po líticas so ciales a lo s pro gramas de desarro llo lo cal
El interesante debate actualmente instalado en el mundo académico

y en el ámbito de la gestión pública acerca del campo de intervención
de las políticas sociales439 lleva a redefinir los márgenes de dicho cam-
439
Ver al respecto, el artículo de Andrenacci y Soldano en este libro.
462
po, en el sentido de ampliar el espectro de cuestiones y de agencias

involucradas.
Desde la discusión teórica, distintos autores ponen en cuestión la
perspectiva asistencialista que, en los últimos años, ha tendido a asociar
de manera restringida a las políticas sociales con la provisión de bienes
y servicios a los sectores desfavorecidos.
Un planteo interesante en este sentido fue elaborado por Cortés y
Marshall, al redefinir el mismo concepto de políticas sociales, propo-
niendo la fórmula “intervención social del Estado”, que alude a “el con-
junto de políticas... que se dirigen a la población, sus condiciones de
vida y el orden social”440. En esta misma línea, Andrenacci postula que
las políticas sociales se refieren a las intervenciones públicas sobre los
mecanismos de integración social del sistema. Estas políticas que pue-
den tanto apuntar al centro del sistema, esto es, a los vectores funda-
mentales de la integración social: las relaciones salariales; como tam-
bién a los márgenes del mismo, asumiendo la forma de mecanismos
compensatorios de los efectos de la exclusión del sistema, es decir, los
programas asistencialistas441.
Esta visión de las políticas sociales como intervenciones en el “cen-
tro” de la cuestión social la acercan mucho a la propuesta del desarrollo
local, ya que comparten un mismo horizonte: lograr mayores niveles de
integración social, interviniendo sobre la base estructural que configura
a cuestión social.
En el mundo de los ejecutores de proyectos y programas sociales está
tomando cuerpo un proceso semejante, en cuanto a la extensión de las
fronteras de las políticas sociales. Es cierto que el modelo actualmente
hegemónico concentra los recursos en torno a las acciones de orden
asistencial, y por lo tanto coloca en estos programas las mayores expec-
tativas de legitimación y reproducción del orden socioeconómico y el
sistema político. Sin embargo, la corriente difundida en la última déca-
da en el ámbito de la formulación de proyectos sociales que aboga por la
440
CORTÉS, Rosalía y MARSHALL, Adriana: “Política social y regulación de la fuerza de
trabajo”; en Cuadernos Médico Sociales Nro. 65-66, Rosario, 1993, pp. 3-5.
441
ANDRENACCI, Luciano: “Algunas reflexiones en torno a la cuestión social y a la
asistencialización de la intervención social del Estado en la Argentina contemporánea”; en
ANDRENACCI (organizador): Cuestión social y política social en el Gran Buenos Aires; Ed. Al
Margen/UNGS, Bs. As, 2002
463
Luciano Andrenacci
orientación integral de las intervenciones sociales, y por la considera-

ción de la naturaleza dinámica y política de la planificación social442 ha
impactado fuertemente en las agencias encargadas de estas funciones,
tanto en el ámbito estatal como en el sector no gubernamental. Buena
parte de los programas y proyectos sociales nacidos en los ´90 operan
sobre un complejo entrelazamiento de problemas que no sólo superan
la barrera de la provisión de recursos para abarcar aspectos de educa-
ción formal, capacitación laboral, cuidado de la salud, entre otros, sino
que llegan a incluir problemáticas habitualmente no identificados con
las políticas sociales como el desarrollo productivo, el medio ambiente,
los factores culturales, el ejercicio de derechos, etc.
Por otro lado, como consecuencia de la política de descentralización
que reestructuró el entramado institucional responsable de las inter-
venciones sociales, el espectro de instituciones involucrado actualmen-
te en la fo rmulació n e implementació n de po líticas so ciales se ha
diversificado notablemente, incluyendo no sólo a instancias estatales de
otro nivel –como provincias y municipios- sino también a organizacio-
nes no estatales de distinta envergadura, entidades financiadoras de
diferente origen nacional y naturaleza institucional y, por supuesto, a
los organismos internacionales de crédito.
En consecuencia, si se hiciera hoy un inventario de las intervencio-
nes autodenominadas “políticas sociales”, analizando las cuestiones abor-
dadas, las actividades incluidas y los actores comprometidos en la eje-
cución de estos proyectos, se encontraría el reflejo del debate teórico en
el ámbito de las prácticas sociales e institucionales.
Entre las muchas reformulaciones que están atravesando los progra-
mas sociales cabe destacar un camino que reviste, a nuestro criterio,
particular interés: la creciente emergencia de proyectos de “desarrollo
local” en espacios institucionales antes dedicados a los proyectos socia-
les. Es cierto que este tipo de reorientaciones suele estar vinculado a la
im p o sic ió n d e nuevo s c riterio s d e elegib ilid ad d e las agenc ias
financiadoras, y, en este sentido, es probable que la expansión de esta
modalidad de intervención no se corresponda ajustadamente con un
cuestionamiento profundo de las prácticas anteriores. Este reparo no
442
ROBIROSA, Mario; CALDARELLI, Graciela y LA PALMA, Antonio: Turbulencia y planifi-
cación social; Ed. Siglo XXI / UNICEF, Buenos Aires, 1990.
464
debe llevar a minimizar la relevancia que asume la creciente adopción

de esta perspectiva como modelo de intervención social, ya que la apli-
cación de las estrategias propuestas por este modelo suponen avanzar
en las mismas líneas de redefinición del concepto de políticas sociales
antes mencionada.
La idea que interesa postular aquí es que, más allá del variable grado
de autonomía presente en la decisión de reorientar los proyectos hacia
el desarrollo local, la expansión de acciones de promoción del desarro-
llo local nos enfrenta a la efectiva presencia de una modalidad diferente
de intervención, modalidad que –justamente- implica ampliar el espec-
tro de cuestiones, actores y estrategias involucradas. Así, una mirada
posible –aunque no la única- sobre la difusión del modelo de desarro-
llo local en la última década, asocia este proceso a la redefinición teóri-
ca y práctica del campo de las políticas sociales.
Cabe preguntarse ento nces, có mo se co nfigura esta suerte de
reconversión de proyectos y programas sociales en procesos de desarro-
llo local, y cuáles son las “intersecciones” o puntos de encuentro entre
estos dos tipos de intervención que habilitan este acercamiento. Para
avanzar en estos interrogantes es necesario ahondar en el análisis del
debate actual en el campo del desarrollo local, exponer las distintas
perspectivas que sostienen la creciente difusión de este modelo de in-
tervención.
Las distintas perspectivas del desarro llo lo cal
La historia de la construcción del modelo de desarrollo local se afinca

en el debate instalado en el pensamiento económico cuando desde dis-
tintos ángulos se señala que la preocupación excluyente por el creci-
miento de la economía ocultaba que el desarrollo de las sociedades supo-
ne un proceso de cambio más complejo y multidimensional.
A partir de este cuestionamiento inicial se abren distintas teorizaciones
y propuestas políticas que por revisan el modelo económico hegemóni-
co a la luz de los procesos mundiales de desarrollo/subdesarrollo, así
como otras elaboraciones referidas a la propia concepción de la idea de
desarrollo –que dan pie a las distintas adjetivaciones del concepto: de-
sarrollo sustentable, social, integral, humano, etc.
465
Luciano Andrenacci
La formulación del modelo de desarrollo local se apoya en dos ma-

trices: a partir del análisis del carácter espacial –nacional y regional–
del desarrollo surge el interés por comprender las dinámicas territoria-
les; y sobre la base de la inclusión de los aspectos sociales, político-
institucionales y ambientales en la idea de desarrollo se asienta la pers-
pectiva integral de este paradigma.
A este rápido recorrido por la historia intelectual cabe agregarle,
como un factor de peso en la revalorización de lo local, una referencia
a los profundos cambios en la organización territorial del planeta en las
últimas décadas del siglo XX. La relativa flexibilización de las fronteras
internacionales y el debilitamiento de la soberanía de los estados nacio-
nales que a grandes rasgos aparecen hoy como principales indicadores
de la globalización, han puesto de relieve la importancia del ámbito
local como espacios de identidad y de referencia para proyectos de trans-
formación. Este nuevo orden mundial ofrece, en principio, un mayor
margen de autonomía para las ciudades y las regiones, cuyos habitantes
ven fortalecido su sentimiento de comunidad y descubren posibilida-
des de desarrollo al relacionarse directamente con el resto del mundo.
Si bien estas oportunidades, como muchas otras, no están distribui-
das equitativamente en todo el planeta, su expansión en los países desa-
rrollados brindó el marco histórico al surgimiento de esta renovada mirada
respecto de la relevancia de los espacios locales.
El modelo del desarrollo local, en sus principios teóricos, se basa en
una concepción integral del desarrollo, donde la palanca de cambio
radica en el aprovechamiento y potenciación de los recursos y capaci-
dades propios de la región o localidad. Esta perspectiva pone de mani-
fiesto la naturaleza territorial de estos procesos, ya que se considera que
los principales factores del desarrollo están en el mismo territorio, y el
éxito de la estrategia consiste en potenciar las capacidades allí existen-
tes. Es un modelo de transformación social que se sustenta en la valori-
zación de los recursos endógenos, a través de la construcción de una
mejor articulación entre los sectores e instituciones que dinamizan la
vida local.
Es decir, en este enfoque cobran especial importancia las estrategias
de articulación institucional público-privada, ya que la implementación
de una política de este tipo requiere de la acción combinada de los
distintos actores que conforman el territorio. Se visualiza a la colectivi-
dad local como una sociedad compleja, construida por grupos sociales
466
e intereses diferentes, pero pasibles de ser articulados en función de un

proyecto de cambio que reporte beneficios para todos. En este planteo,
son los actores locales los protagonistas del proceso, ya que la interacción
y la construcción de instancias de asociación llevará a valorizar las po-
tencialidades de todos los sectores, así como a aprovechar mejor los
recursos y oportunidades que ofrece el entorno “exógeno”.
Dentro de este marco general se ubican varios enfoques diferentes,
que divergen principalmente en la identificación del eje articulador del
proceso de transformación. El debate que vincula a los distintos enfo-
ques toma cuerpo tanto en el espacio de las ideas como en el más múl-
tiple y diverso ámbito de las acciones, por lo que resulta difícil identifi-
car orientaciones teóricas claras y delimitadas. Por lo tanto, hemos ele-
gido presentar sólo a algunos autores destacados, quienes representan
con suficiente autoridad las distintas perspectivas que están en juego.
Esta exposición no pretende abarcar exhaustivamente el espectro de
ideas que hoy dan cuerpo al campo del desarrollo local, ya que la diver-
sidad de fuentes y formatos que asumen las elaboraciones sobre este
tema requeriría un desarrollo que excede a este artículo.
Presentando entonces las posiciones teórico-estratégicas de manera
esquemática, se pueden identificar tres grandes corrientes:
a) Las propuestas que se engloban en el concepto de desarrollo eco-
nómico local ponen el énfasis en la función que juega el territorio
como factor económico en el marco de la reconversión produc-
tiva a escala global.
b) El enfo que más socioinstitucional se preo cupa especialmente po r
el fo rtalecimiento de la trama de relacio nes entre lo s acto res y
recurso s lo cales, co mo sustento institucio nal del desarro llo
lo cal.
c) Las propuestas que hemos agrupado en la categoría “desarrollo
desde abajo”, que encuentra en las capacidades de los sectores
sociales más desfavorecidos el principal potencial de desarrollo
a nivel local.
La perspectiva del desarrollo económico local, enfoque que conforma

hoy el pensamiento hegemónico en este campo, apunta al desarrollo
endógeno, definido como “como un proceso de crecimiento y cambio
estructural que mediante la utilización del potencial de desarrollo exis-
tente en el territorio, conduce a la mejora del bienestar de la población
467
Luciano Andrenacci
de una localidad o territorio”443. Este enfoque concentra la intervención

en la transformación de la estructura productiva, con el objetivo de
adaptar la producción local a los nuevos requerimientos del mercado
global. Según esta propuesta, las políticas locales deben orientarse a
mejorar la competitividad de la localidad apoyándose, principalmente,
en la capacidad de innovación que resulta de la interacción entre los
distintos agentes económicos e institucionales, lo que permite econo-
mías de escala a nivel territorial. Esta interacción es posible gracias a la
cercanía geográfica y configura así el “entorno innovador”, concepto
que incluye no sólo a las empresas o a los centros científico-tecnológi-
cos, sino también a las instituciones públicas, al capital humano y a
otras organizaciones que actúen como agentes del desarrollo territorial.
Estos planteos consideran que la actual dinámica globalizada del mer-
cado mundial ofrece nuevas oportunidades de desarrollo para aquellos
territorios que encaren de esta manera la modernización de la estructu-
ra económica de la localidad.
Citando a uno de sus principales exponentes, puede concluirse que
el desarrollo local involucra tres dimensiones: “una económica, caracte-
rizada por un sistema de producción que permite a los empresarios
locales usar eficientemente los factores productivos, generar economías
de escala y aumentar la productividad a niveles que permiten mejorar la
competitividad de los mercados; una sociocultural, en el que el sistema
de relaciones económicas y sociales, las instituciones locales y los valo-
res sirven de base al proceso de desarrollo; y una política y administra-
tiva, en que las iniciativas locales crean un entorno local favorable a la
producción e impulsan el desarrollo sostenible” 444.
Este modelo, diseñado a partir de experiencias exitosas que tuvieron
lugar fundamentalmente en ciudades europeas, tiene el mérito de po-
ner en evidencia la relevancia de los factores endógenos y de la dinámi-
ca territorial en los procesos de desarrollo. Pero la “puesta en acción” de
las potencialidades del ámbito local, suponen un determinado, y pre-
vio, nivel de consolidación de los actores locales comprometidos con su
entorno territorial, ya que esta trama constituye el “entorno” o “milieu”
443
VAZQUEZ BARQUERO, Antonio: “Desarrollo económico local y descentralización:
Aproximación a un marco conceptual”; Proyecto CEPAL/GTZ Desarrollo económico local y
descentralización, Santiago de Chile, 1998, p. 3.
444
Idem, p. 5.
468
sobre la cual se asienta la dinámica de vinculación entre los actores

económicos, la producción de conocimiento y las instituciones locales.
Este supuesto dificilmente se cumpla en regiones y localidades de esca-
so desarrollo, puesto que la característica central de estos lugares es su
dependencia de centros económicos más poderosos y, por lo tanto, la
debilidad de los actores del territorio en tanto agentes locales. En este
sentido, el enfoque economicista de este modelo no toma en cuenta los
pro ceso s previo s de co nstitució n de dicho s acto res y de la trama
institucional que permiten construir ese “ámbito local” que otorga sen-
tido a las acciones de los actores involucrados.
Otra es la perspectiva que llamamos socioinstitucional, donde se pue-
den encuadrar los enfoques que ponen el acento en las condiciones
sociales e institucionales del desarrollo local, distinguiéndose así de la
orientación más centrada en los procesos económicos. En esta postura
se destaca el pensamiento de Boisier, para quien la clave del desarrollo
territorial está en la “existencia, nivel y articulación de los factores del
desarrollo... La cuestión central pareciera residir en la maximización
del potenciamiento de cada factor y, sobre todo, en el logro de una
articulación sólida e inteligente, es decir, con una orientación clara-
mente establecida”445. La última condición, referida a la o rientació n del
proceso, es para Boisier un aspecto fundamental, puesto que es el pro -
yecto po lítico lo que da sentido a esta articulación.
Es decir, la dinámica del desarrollo se fundamenta en la reproduc-
ción constante del “capital sinérgico”, concepto que hace referencia a la
capacidad de una sociedad local para articular provechosamente, y así
valorizar, sus recursos endógenos. Puesto que esta perspectiva pretende
superar el enfoque economicista, la lista de recursos o “formas de capi-
tal” que puede detentar un territorio incluye recursos tanto materiales
como intangibles, a saber: capital natural, económico, cognitivo, simbó-
lico, cultural, institucional, psicosocial, social, cívico y humano.
El aporte principal de este enfoque radica, por lo tanto, en la rele-
vancia que otorga al proyecto político, a la voluntad organizada de una
sociedad para valorizar y aprovechar sus capacidades. Capacidades que
no son sólo recursos naturales o disponibilidad de infraestructura, sino
que dependen, en buena medida, de factores socioinstitucionales y cul-
445
BOISIER, Sergio: Teorías y metáforas sobre el desarrollo territorial. CEPAL, Santiago de
Chile, 1999, p. 72.
469
Luciano Andrenacci
turales. Esto es, transmite una perspectiva eminentemente política del

proceso, en el sentido de destacar el papel de los sujetos del desarrollo,
responsables de amalgamar los recursos disponibles en un movimiento
constructivo y acumulativo, lo que este autor llama “capital sinérgico”.
En palabras de Boisier: “el territorio (organizado) ha de ser objeto de un
proceso de construcción social y política que lo transforme en sujeto”,
de donde se desprende que este proceso de transformación debe ser un
movimiento voluntario, liderado por actores sociales locales compro-
metidos con este proyecto.
Si bien esta propuesta se interesa por los procesos de constitución
de los actores, la formulación de esta preocupación está limitada a una
exp o sic ió n p resc rip tiva, d o nd e se hac e referenc ia a la
multidimensionalidad del “capital sinérgico”, pero no se proponen ins-
trumentos de análisis de esta base estructural del desarrollo. Es decir,
también en este planteo se da por supuesto un umbral mínimo de desa-
rrollo institucional.
Una respuesta a este vacío puede hallarse en los textos del CLAEH,
de Uruguay. En particular Marsiglia y Pintos se interesan por la dimen-
sió n institucio nal del desarrollo local, analizando “la construcción de
ámbitos de encuentro, intercambio horizontal y concertación de intere-
ses entre actores“e identificando “los contextos institucionales que los
favorecen” 446. El nivel de institucionalidad existente en un territorio se
determina por la cantidad y actividad de las instituciones de la región,
el grado de articulación interinstitucional e intersectorial y el compro-
miso de las organizaciones con el desarrollo local. Estas variables per-
miten caracterizar a los territorios de acuerdo a su grado de dinamismo,
e identificar las líneas de acción prioritarias para cada uno.
Desde este punto de vista, la existencia de actores capaces de pro-
mover el desarrollo local no es un supuesto ya dado sino un factor más
en la consolidación de la trama socioinstitucional del territorio, que
condiciona fuertemente las estrategias pasibles de ser implementadas.
Este tipo de teorías abren la posibilidad de pensar los procesos his-
tóricos de articulación socioinstitucional propios de cada realidad te-
rritorial. A diferencia de los modelos originados en las experiencias
446
MARSIGLIA, Javier y PINTOS, Graciela: “La construcción del desarrollo local y regional.
Actores, estrategias y nuevas modalidades de intervención”, en Cuadernos del CLAEH, Nº
78/9, Montevideo, 1997, p. 94.
470
europeas, de orientación fuertemente economicista, estas elaboraciones

enfrentan la cuestión de los sujetos del desarrollo como una potenciali-
dad más, no como un factor ya dado. Es decir, se interrogan por la
capacidad política e institucional de una sociedad local determinada
para protagonizar un proceso de desarrollo local, punto de partida que
se distancia de la orientación modelística del pensamiento hegemónico
en este campo, que sólo toma en cuenta el “stock” de recursos disponi-
bles en una localidad, dando por sentado que existe un mecanismo
automático de vinculación, que no requiere de decisión política.
La aplicación de estas elaboraciones a contextos como el latinoame-
ricano pone en evidencia, algunos vacíos conceptuales o cuestiones que
requerirían un tratamiento más profundo. Tanto la perspectiva del de-
sarrollo endógeno como la socioinstitucional parecen imaginar socieda-
des relativamente igualitarias, donde la confrontación de intereses sec-
toriales y el conflicto social pueden encarrilarse en un camino de acuer-
dos sinérgicos que beneficien a todos los sectores de la sociedad local.
De más está fundamentar que la realidad socioeconómica de las regio-
nes y países en crisis, como la Argentina, está lejos de facilitar el éxito
de los mecanismos asociativos propuestos, ya que la falta de perspecti-
vas de crecimiento y el empeoramiento de la situación social de los
sectores empobrecidos agudiza día a día la conflictividad social. Esta
constatación pone de manifiesto que es necesario incorporar en el aná-
lisis la característica profundamente desigual de la estructura social de
estos países, lo que a su vez plantea la importancia de considerar con
mayor detalle algunas cuestiones de índole económica –referidas al im-
pacto diferencial de las iniciativas de promoción de la actividad pro-
ductiva- así como otras de carácter político –relativas a los procesos de
constitución de los actores/sujeto de los procesos de desarrollo y su
peso relativo en los espacios de negociación.
El tercer enfoque que interesa presentar presta más atención a este
último nudo teórico-estratégico. En la perspectiva que denominamos
“desarrollo desde abajo ” incluimos a un conjunto de elaboraciones que
señalan que el punto de partida de los procesos de desarrollo local
radica en el fortalecimiento del sector más empobrecido o débil de la
sociedad local, puesto que ésta es la población que da vida y sostiene
intereses más claramente locales. Es decir, si el objetivo es impulsar las
potencialidades locales, el desarrollo es un proceso que debe comenzar
por “abajo”.
471
Luciano Andrenacci
Enmarcado en este enfoque, José Luis Coraggio postula que una

política de desarrollo local debería orientarse a apoyar las actividades
p rro
o ductivas po pulares que no están necesariamente vinculadas al mer-
pulares
cado, el sector de actividad que incluye “el conjunto de recursos, prác-
ticas y relaciones económicas que realizan las...unidades domésticas,
orientadas primordialmente a la reproducción de sus miembros y que
dependen fundamentalmente de la capacidad de trabajo de éstos”447. La
“economía popular” es uno de los tres subsistemas de la estructura eco-
nómica local, que estaría conformada por la economía de mercado, la
eco no mía pública y la eco no mía po pular o del trabajo . Este último
subsistema de actividades productivas se apoya sobre una densa trama
de relaciones entre individuos, grupos y familias, por lo que se debe
tomar en cuenta también la red de circulación que se produce al inte-
rio r de este secto r, así co mo lo s circuito s que vinculan a lo s tres
subsistemas. La intervención sobre la economía de un territorio debería
tomar en consideración los distintos sectores de la actividad económica,
los arreglos institucionales más o menos formalizados que regulan este
campo, y los variados actores que animan este diverso conjunto.
Puesto que este segmento es “una configuración de recursos, agentes
y relaciones aún no constituida” (Coraggio, p.14) la promoción de la
economía local no sólo implicaría acciones orientadas a incrementar la
productividad de la economía popular, sino que también debería pro-
ponerse potenciar la articulación entre los tres subsistemas. Ello impli-
caría actuar sobre otros aspectos de la vida social local que dan sentido
a la actividad económica, como la identidad cultural, la relación entre
el Estado y la sociedad civil, el acceso de la población a la educación y
a la producción y el consumo cultural, entre otros. Es decir, debería
plantearse apoyar la constitución de los agentes locales como sujetos del
proceso, a la vez que actuar sobre las instituciones que regulan la vida
social y económica local.
Los aportes de esta formulación merecen ser valorados por varias
razones. Por un lado, se asienta en una consideración más realista de las
estructuras económicas locales que toma en cuenta el inequitativo acce-
so a recursos e ingresos, pero recuperando el potencial transformador
de esta brecha; develando la ilusión de armonía social que pueden su-
447
CORAGGIO, José Luis: Política social y economía del trabajo. Alternativas a la política
neoliberal para la ciudad; Buenos Aires-Madrid, UNGS-Miño y Dávila, 1999; p. 12.
472
gerir otros enfoques, pero transformando la heterogeneidad en un re-

curso para su superación. Por otro lado, esta propuesta manifiesta una
percepción más rica de la vida económica, al sostener que la expansión
de la actividad productiva implica cambios en estructuras, relaciones e
instituciones no estrictamente económicos.
Sin embargo esta perspectiva, así como otras propuestas que tienen
su origen en la filosofía del “desarrollo a escala humana”448, dejan abier-
to el interro gante ac erc a d e las c o nd ic io nes d e viabilid ad d e su
implementación en una escala que garantice impacto y sostenibilidad.
En su contenido propositivo no se profundiza acerca de cómo deberían
transformarse las estructuras económicas locales o regionales de modo
de consolidar el desarrollo del sector de la economía popular en una
escala que supere el nivel de las experiencias piloto.
En síntesis, como decíamos previamente, estas conceptualizaciones
pueden dar cuenta de las orientaciones fundamentales que abren el
debate intelectual en el campo del desarrollo local en la actualidad. Si
bien los tres enfoques coinciden en un punto de partida principal: en
la valorización de los recursos y potencialidades locales como palancas
del desarrollo, las divergencias no son menores y se refieren, principal-
mente, en una distinta lectura respecto de la dinámica y de los compo-
nentes principales del proceso.
Esta revisión también deja al descubierto algunos huecos teóricos
presentes en todos los enfoques, que merecerían un análisis más pro-
fundo. Principalmente, queda pendiente avanzar en una conceptuali-
zación más precisa del término “local”, para evitar el riesgo de que la
fórmula “desarrollo local” sea traducida por una suma de palabras: “el
desarrollo en una localidad”. Cada uno de los enfoques analizados brinda
distintos aportes a esta cuestión, puesto que el modelo del desarrollo
económico es el que ubica más claramente la característica endógena
del proceso, pero se detiene en una mirada economicista; la perspectiva
socioinstitucional capta mejor la dinámica sociopolítica pero se interesa
menos por precisar las características de un ámbito local; y la postura
del “desarrollo desde abajo” define lo local en relación con los sectores
sociales que lo animan pero tampoco se preocupa por avanzar en defi-
nir criterios espaciales.
448
MAX NEEF, Manfred; ELIZALDE, Antonio y HOPENHAYN, Martín: Desarrollo a escala
humana, una opción para el futuro, Development Dialogue, Uppsala, 1986.
473
Luciano Andrenacci
Es decir, estos enfoques parecen presuponer un territorio previa-

mente construido como ámbito local por sus habitantes, y con un nivel
de integración territorial suficiente para delimitar un “adentro” y un
“afuera” de ese espacio.
De lo s mo delo s a la realidad: pensando desde las

experiencias y el ter rito rio
territo
Co ndicio nes so cio territo riales del Área Metro po litana de

Bueno s Aires y sus interro gantes
Nuestro interés en reflexionar más detenidamente en torno a estos

supuestos se relaciona con los interrogantes que plantea la realidad cuan-
do se intenta llevar a la práctica estos modelos. Los enfoques hasta aquí
presentados constituyen, como ya se anunció, una muestra del debate
teórico vigente hoy en este campo. El encuentro de estas prescripciones
con el análisis de las condiciones de implementación de las experien-
cias de desarrollo local muestra que el pensamiento de los autores arri-
ba analizados opera como un marco conceptual general para la formu-
lación de los proyectos, los que tienden a combinar, cada uno con una
fórmula particular, componentes de estas matrices teóricas. No existen
experiencias “puras” de uno u otro enfoque, antes bien se identifican
proyectos influenciados con mayor o menos peso por alguna perspecti-
va particular.
C o m o suele suc ed er c uand o se “b ajan” lo s m o d elo s a su
implementación fáctica, la realidad impone condiciones que desdibujan
y reconfiguran los preceptos teóricos indicados por los modelos con-
ceptuales. Por ello, nos interesa profundizar en esta discusión con una
mirada situada en las experiencias concretas, que se desarrollan en el
marco de condiciones socioterritoriales particulares.
Por lo tanto, los párrafos siguientes están dedicados a presentar y
revisar algunas experiencias de promoción del desarrollo local que es-
tán teniendo lugar en la actualidad, cuya riqueza permite po ner en
relación el contenidos y sentido de sus acciones con los principales
postulados de las elaboraciones teóricas antes presentadas.
474
Estos procesos se sitúan, todos, en el Área Metropolitana de Buenos

Aires, una localización territorial que imprime rasgos particulares a su
desarrollo, ya que supone condiciones socioterritoriales que se diferen-
cian notablemente del modelo ideal de “entorno local” que suponen la
mayoría de los enfoques teóricos vigentes en este campo.
El Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) es una gran mancha
urbana, donde habitan más de 11.000.000 de personas, conformada
por la Ciudad de Buenos Aires -ciudad capital y centro económico del
país- y 24 municipios –denominados también “partidos”- que forman
parte de otra jurisdicción: la Provincia de Buenos Aires. Esta enorme
aglomeración reúne las características fundamentales que configuran a
las ciudades metropolitanas: además de su extensión y cantidad de po-
blación, “un área metropolitana vincula las actividades en ella asenta-
das en razón de sus nexos funcionales y no por su cercanía o contigüi-
dad territorial”. Esto es, la base de sustentación de las actividades, las
relaciones, las instituciones de las áreas metropolitanas no se construye
tanto sobre la proximidad espacial, sino principalmente en función de
“relaciones complementarias entre las actividades y funciones que, en
razón de la lógica de cada una, se encuentran asentadas en diferentes
lugares del área” 449.
Esta configuración plantea, en primer lugar, serias dificultades para
la identificación o construcción del territo rio lo cal, el espacio geográfi-
co y so cial que da sentido a la impro nta endó gena que supo nen, y
proponen, los modelos formales de desarrollo local.
Para clarificar esta distancia entre la prescripción teórica y la reali-
dad empírica del AMBA, es necesario discriminar los distintos criterios
sobre los que se apoya la definición del adjetivo local, que, como advier-
te Vapñarsky 450 depende del punto de vista de quien lo enuncia. La
formulación social, identifica a la comunidad local con un ámbito de
interacciones cotidianas, un espacio donde las personas que lo habitan se
encuentran diariamente. Es evidente que un área metropolitana supera
con creces esos límites, por lo que en espacios geográficos de estas di-
449
PIREZ, Pedro: “Cuestión metropolitana y gobernabilidad urbana en la Argentina”; en
VAZQUEZ BARQUERO y MADOERY (comp.): Transformaciones globales, instituciones y polí-
ticas de desarrollo local, Ed. Homosapiens, Rosario, 2001, p. 261.
450
VAPÑARSKY, César: “Buenos Aires metrópoli: una comunidad local, una aglomeración,
veintiséis municipios”; en HERZER, H. ( comp.): Ciudad de Buenos Aires, Gobierno y descen-
tralización; Oficina de Publicaciones del CBC, UBA, Buenos Aires, 1996.
475
Luciano Andrenacci
mensiones y con este grado de complejidad, la definición habitual de

“local” queda sumamente desdibujada. La propia diversidad interna de
un área metropolitana permite configurar varios “ámbitos locales”, que
cubren distintos territorios de acuerdo a la actividad que sustente esas
interacciones.
Por ejemplo, la cobertura territorial del mercado de trabajo del AMBA
abarca la totalidad de la ciudad metropolitana, por lo que podría ha-
blarse de un vasto ámbito local en lo referente a los intercambios labora-
les. La referenc ia esp ac ial d e las interac c io nes q ue so stienen la
institucionalidad del gobierno local, que implican dimensiones políti-
cas y de gestión, está constituida por los territorios más acotados, los
que se enmarcan en los límites municipales. Así, un habitante de un
municipio periférico puede construir un “entorno local” para las activi-
dades que tienen lugar en el barrio –el encuentro con vecinos, la escue-
la de sus hijos, las compras pequeñas; otro entorno para su vida labo-
ral– que quizás sucede a decenas de kilómetros de su hogar; otro límite
para las intervenciones de índole política representado por el munici-
pio, que en el conurbano bonaerense puede albergar a más de un mi-
llón de personas; e incluso uno más extenso cuando se plantea la cues-
tión de la identidad cultural, que en esta población recientemente lle-
gada a Buenos Aires puede estar estrechamente vinculada a su región de
origen. Así, en el AMBA la delimitación del espacio local no constituye
un dato obvio de la realidad, o un acuerdo tácito entre todos sectores de
la sociedad local – como sucede habitualmente en las localidades pe-
queñas o medianas- sino más bien el resultado de distintos mapas indi-
viduales o sectoriales construidos sobre la base de actividades, referen-
cias significativas e historias disímiles.
Otro punto de vista señalado por Vapñarsky alude al criterio jurídico-
político: la jurisdicción territorial del gobierno local, que habitualmente
se identifica con el municipio. Esto es, se tiende a identificar a una
ciudad con el espacio geográfico de incumbencia del gobierno munici-
pal. Esta definición resulta inadecuada para la realidad del AMBA por
dos razones. Por un lado, la ciudad metropolitana supera, y práctica-
mente desconoce, los límites de la jurisdicción territorial municipal,
fenómeno que se distingue con la simple observación del mapa político
de la región.
Por otro lado, muchas de las cuestiones que aparecerían como atri-
buciones propias de un gobierno local, en el AMBA son ámbitos de
476
incumbencia del go bierno pro vincial o nacio nal, co n atribucio nes

compartimentarizadas y a veces superpuestas. Ejemplos clásicos de esta
superposición de atribuciones en torno a una sola problemática son la
gestió n pública de la salud –do nde co nviven efecto res municipales,
provinciales ofreciendo sus servicios sin ninguna coordinación interna-
o el manejo del transporte metropolitano, donde diferentes tramos o
medios de transporte son controlados por órganos de gobierno no co-
municados entre sí451.
El tercer criterio para definir un asentamiento se refiere al aspecto
físico material, que concibe a la ciudad como aglomeración, como espa-
cio urbano. Desde este punto de vista, resulta evidente que la enorme
extensión del AMBA junto con la relativa inexistencia de barreras físico
naturales o construidas que distingan o separen a las localidades que
componen esta gran aglomeración, no da lugar a la conformación de
espacios locales con fronteras claramente delimitadas.
En síntesis, la co nfiguració n institucio nal, so cial y territo rial del
AMBA no se ajusta a las características que los textos sobre desarrollo
local dan por supuestos como condiciones propias de los “entornos
locales” que constituyen la base de sustentación de estos modelos.
Por lo tanto, las experiencias que nos proponemos analizar en este
artículo son todas iniciativas de desarrollo local que deben comenzar
por construir una perspectiva común y por delimitar operativamente el
espacio de actuación que constituye el ámbito lo cal de referencia de las
acciones, las fronteras que distinguen el “adentro” –idea que permite
entonces hablar de recursos y procesos endógenos- del “afuera” -ámbito
de referencia de las influencias llamadas exógenas.
En segundo lugar, resulta sumamente pertinente profundizar en la
brecha teórica que separa a estos enfoques en cuanto a los secto res de
actividad que deberían considerarse como las palancas del desarrollo:
el enfoque del desarrollo económico local se interesa principalmente
por las redes empresarias y las instituciones públicas que deberían pro-
mover su desarrollo, mientras que el modelo del “desarrollo desde aba-
jo ” enfo ca su atenció n a la expansió n de la eco no mía po pular. Esta
diferencia abre un interesante campo de redefinición de los supuestos
451
KRALICH, Susana: “Ciudad y transporte, entre la crisis y la globalización”; en FEDERICO
SABATÉ (coord.): Economía y sociedad en la Región Metropolitana de Buenos Aires; Ed. Al
Margen/UNGS, Bs. As, 2002.
477
Luciano Andrenacci
del modelo al momento de su aplicación en sociedades marcadas por la

declinación de la actividad económica formal, y donde la supervivencia
cotidiana de la población se sostiene fundamentalmente por la econo-
mía estatal y la producción para el autoconsumo.
La historia social y económica del AMBA expresa las tendencias fun-
damentales del desarrollo económico de la Argentina, sobre todo si se
lo observa desde el punto de vista del empleo: partiendo de una fuerte
tradición agropecuaria, la actividad se fue orientado hacia la produc-
ción industrial a partir de la década del 30, predominio que se fue
debilitando para dar lugar al crecimiento del sector servicios a partir de
la década del ´70. Así, el pico en la ocupación industrial en el país
corresponde a principios de la década del ´70, y desde ese momento a
la actualidad esta cifra viene decreciendo 452.
Este indicador refleja la magnitud del proceso de crisis económica y
reconversión estructural que marca la realidad de la Argentina en las
últimas décadas, cuyos principales efectos son el estancamiento de la
actividad económica y el consiguiente crecimiento del desempleo y de
la pobreza. Estas condiciones, que asumen un impacto particular en el
AMBA, d ad a su trad ic ió n d e c entro ind ustrial, p lantean serio s
interrogantes al modelo teórico de desarrollo económico local, que otorga
tanta importancia a la potencialidad del sector productivo.
Por otro lado, el análisis de los cambios en la estructura productiva
y la organización regional del sector industrial en el AMBA, dan cuenta
de tres tendencias particulares que impactan en las condiciones de par-
tida para los procesos de desarrollo local: una progresiva reducción en
el tamaño de las firmas, dando lugar a un crecimiento relativo de
microempresas; un proceso de redistribución espacial al interior de la
región caracterizado por la mayor expansión de la actividad en la ciu-
dad de Buenos Aires frente al estancamiento o achicamiento de la pro-
ducción en los municipios del conurbano boanerense; y una escasa
presencia de encadenamientos comerciales, institucionales y tecnológi-
cos453.
452
BORELLO, José Antonio (coordinador): Bulones y canguros. Los ejes productivos del
desarrollo local; UNGS, 2000, p. 25.
453
BORELLO, José; FRITSZCHE, Federico; VIO, Marcela: “La industria de la Región Metro-
politana de Buenos Aires: una mirada global, regional y local”; en FEDERICO SABATÉ
(coord.): Economía y sociedad en la Región Metropolitana de Buenos Aires; Ed. Al Margen/
UNGS, Bs. As, 2002.
478
Como resultante de estos procesos puede vislumbrarse, en el AMBA

en general, y en el conurbano bonaerense en particular, una estructura
económica marcada por la escasa presencia de empresas competitivas y
mo dernas, frente a la creciente participació n de pequeño s y micro
emprendimientos, de reducida productividad, que operan en muchos
casos como única fuente de empleo para la población de la zona.
Co mo se d ec ía p reviamente, lo s ind ic ad o res d e d esemp leo y
subempleo reflejan con nitidez la gravedad de la situación: cerca del
40% de la población del conurbano bonaerense enfrenta problemas de
empleo, factor determinante –junto con los bajos salarios que reciben
quienes forman parte de la mano de obra ocupada- del fuerte deterioro
en las condiciones sociales, ya que más del 50% de los habitantes de
esta región se encuentra en situación de pobreza. Una proporción im-
portante de la población desocupada sobrevive gracias a los subsidios
de los programas asistenciales nacionales: el Plan Jefes y Jefas de Hogar
cuenta hoy con 800.000 beneficiarios en el conurbano bonaerense, mien-
tras que una proporción importante –aunque aún no cuantificada– de
la población subsiste gracias a actividades productivas de subsistencia o
a los servicios comunitarios.
En tercer lugar, la aplicación de estos modelos de transformación
endógena de la estructura social y económica plantea un conjunto de
interrogantes acerca de los sujeto s que encarnarían estos procesos. En
particular, la traducción de este paradigma a estrategias de acción apli-
cables en territorios locales con condiciones diferentes a las que marca-
ron el nacimiento del modelo de desarrollo local, debería comenzar por
interrogarse acerca del grado de consolidación y la fortaleza de la trama
socioinstitucional local.
El concepto de trama so cio institucio nal se refiere al tejido de orga-
nizaciones públicas, privadas y sociales que movilizan a una sociedad,
en este caso definida territorialmente. El grado de dinamismo y la po-
tencialidad de cambio de una comunidad depende, en buena medida,
de la densidad y fortaleza de esa trama, de la riqueza de las interacciones
que se establecen entre las organizaciones –lo que se traduce en la capa-
cidad de la negociación de sus intereses- y de las normas, acuerdos y
valores que organizan y dan sentido al conjunto de vínculos.
Uno de lo s co mpo nentes fundamentales de este tejido de lazo s
socioinstitucionales a considerar en los procesos de desarrollo local es
la relación entre la sociedad civil y el Estado local o regional. La natura-
479
Luciano Andrenacci
leza de la interacción entre las instituciones estatales y las organizacio-

nes sociales y económicas constituye un eje principal para la considera-
ción de los actores del desarrollo local, puesto que es el sustrato de una
política de articulación intersectorial que pretenda producir un impac-
to territorial remarcable.
Como señalábamos antes, la organización político-institucional del
AMBA da como resultado ámbitos de gestión que no coinciden con los
espacios de organización de las demandas ni de construcción de formas
de representación política (Pírez, op. cit.). Esta configuración político-
institucional, que tiende a autonomizar el ámbito de legitimación de la
representación política del ámbito de gobierno y gestión de las cuestio-
nes que movilizan a la sociedad en el nivel local, ha tendido a debilitar
la capacidad institucional de los gobiernos locales, y brinda las condi-
ciones de posibilidad para el predominio de los vínculos clientelares o
particularistas por sobre los canales de participación ciudadana pública
y política454.
Este entorno sociopolítico no favorece el desarrollo canales de re-
presentación política que organicen a la sociedad civil en torno a un
“ámbito público local” donde tenga lugar un debate abierto acerca del
proyecto político de desarrollo. Los actores con mayor incidencia en la
dinámica sociopolítica local son las organizaciones sociales de base te-
rritorial, asociaciones de vecinos de los barrios surgidas, en su mayoría,
con el fin de encontrar caminos que mejoren las difíciles condiciones
de vida que enfrentan estos sectores. Con estos objetivos, estas asocia-
ciones –en su mayoría- operan sobre un espacio estrictamente barrial, y
las variadas instancias de articulación se basan en el trabajo conjunto en
torno a actividades puntuales y de corta duración.. En estos lazos parti-
cipa también el Estado local y provincial, tanto como “centro” de for-
mulación y financiamiento de proyectos cuya implementación está a
cargo de las organizaciones locales así como destinatario de reclamos y
movilizaciones referidas a cuestiones de infraestructura urbana455. Esta
orientación ha comenzado a ampliarse en estos últimos años, ya que
454
CORMICK, Hugo: “Algunos problemas de gobierno y gestión en los municipios del
conurbano bonaerense”; en GARCIA DELGADO (comp.): Hacia un nuevo modelo de gestión
local, Oficina de publicaciones del CBC / UBA, FLACSO, Universidad Católica de Córdoba,
1997.
455
ROFMAN, Adriana (comp.): La acción de las organizaciones sociales de base territorial.
Universidad Nacional de Gral. Sarmiento / IDEF. Buenos Aires, 2002.
480
algunas organizaciones están convergiendo con movimientos de protes-

ta –los “piqueteros”– que manifiestan en la escena pública nacional una
posición nítidamente política456 .
En conclusión, puede afirmarse la trama socioinstitucional de esta
región se caracteriza por la fragmentación del tejido socio organizativo y
la poca capacidad institucional del sistema político para liderar proce-
sos de articulación de intereses locales. Se ha avanzado poco en la cons-
trucció n de un ámbito público lo cal, en buena medida po r el to no
particularista de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, y por
la escasa identificación cultural de la sociedad con el territorio local.
Este escenario se aleja mucho del que describen los textos y autores más
difundidos en el campo del desarrollo local, en los que, con mayor o
menor grado, se da por hecho la existencia de actores locales activos y
comprometidos, capaces de liderar los procesos de articulación que el
modelo propone.
En síntesis, las condiciones socioterritoriales hasta aquí descriptas
dan cuenta de una realidad propia de una gran ciudad metropolitana
afectada por las consecuencias de la crisis no sólo en su dimensión
económica, sino también en el plano político y socioinstitucional.
Por lo tanto, este intento de revisión de los modelos de desarrollo
local a la luz de algunas experiencias actualmente en marcha en el área
metro po litana de Bueno s Aires, puede traducirse en lo s siguientes
interrogantes:
• Cómo se vinculan los mo delo s teó rico s con las experiencias efec-
tivas
tivas?
El análisis de los casos a la luz de las orientaciones prescriptas
por los modelos lleva a indagar en torno a los condicionamientos
que impone una realidad metropolitana y un momento histórico
marcado por la crisis socioeconómica y llama la atención sobre la
necesidad de reformular estos modelos de incorporar estas con-
dicio nes.
456
QUINTAR, Aída y CALELLO, Tomás: “ Prácticas colectivas populares en la Región
Metropolitana de Buenos Aires ¿Indicios de nuevas formas de pensar-hacer políticas?”; en
ROFMAN, Adriana (comp.): La acción de las organizaciones sociales de base territorial, Ed.
UNGS / CTA, 2002.
481
Luciano Andrenacci
• Cómo se define el territo rio “lo cal” en un área metro po litana

litana, en
las distintas acciones de promoción del desarrollo local analizadas?
Este interrogante se refiere a las co ndicio nes so cio territo riales
que permiten construir un ámbito lo cal en un área metropolita-
na desde donde sea posible formular un proyecto de desarrollo
desde la sociedad local.
• Qué secto res o actividades pueden constituirse en la base de
sustentación de los procesos de desarrollo o de mejora en las
condiciones de vida de la población, en condiciones de crecien-
te desempleo y pobreza?
Los modelos teóricos insisten en jerarquizar el papel de las redes
empresariales y las instituciones locales, como pivotes de una
alianza estratégica sobre la cual sustentar el proceso de desarro-
llo. Frente a este postulado, cabe preguntarse por una estrategia
diferente, ya que las capacidades, recursos e instituciones con
que cuenta actualmente la sociedad local en el conurbano están
predominantemente incluidas en el sector de la economía popu-
lar y relativamente distantes de los circuitos de la economía for-
mal.
• Qué acto res lo cales pueden convertirse en sujeto s de los proce-
sos de desarrollo, en regiones marcadas por la fragmentación de
la trama socioinstitucional y la escasa capacidad institucional de
lo s go bierno s lo c ales? Este interro gante se enmarc a en un
cuestionamiento más general, referido a cómo incide el nivel de
desarrollo institucional de una sociedad en sus posibilidades de
avanzar en procesos de desarrollo local
Revisió n de las experiencias
Hemos seleccionado, para este análisis, tres experiencias de promo-

ción del desarrollo local que tienen lugar actualmente en el noroeste
del AMBA:
• El Programa de Desarrollo Local de la Universidad Nacional de

Gral. Sarmiento, como experiencia promovida por una institu-
ción académica
482
• Las políticas municipales de desarrollo local de la Municipali-

dad de Moreno, en tanto medidas formuladas desde el estado
lo cal
• El proyecto “Aguante la Cultura”, impulsado por una red de or-
ganizaciones comunitarias y culturales nucledas en la red “Desde
los barrios”.
La revisión de estas experiencias no se propone como un estudio de

casos orientado a sistematizar estrategias replicables, ni está enfocado a
estudiar sus resultados o su impacto en la estructura social o las condi-
ciones de vida de la población local. El propósito es apelar a las expe-
riencias para extraer algunas referencias empíricas de posibles respues-
tas a las preguntas arriba formuladas, como forma de “situar” la re-
flexión sobre los modelos teóricos en una perspectiva que se apoye en
los procesos realmente existentes.
El Programa de D esarrollo Local de la Universidad Nacional de

Gral. Sar miento
Sarmiento
El Programa de Desarrollo Local ( PDL) de la Universidad Nacional

de Gral. Sarmiento (UNGS) se inició en 1998. La UNGS, una universi-
dad creada en 1993, está localizada en el noroeste del área metropolita-
na de Buenos Aires Esta Universidad tiene sus sedes en San Miguel y en
Malvinas Argentinas, y su área de influencia cubre total o parcialmente
un amplio espacio que abarca varios municipios del conurbano: Tigre,
Malvinas Argentinas, San Miguel, José C. Paz, Moreno, Hurlingham,
Morón, Merlo, Pilar y Escobar.
Los objetivos generales de este Programa giran en torno a instalar en
la agenda pública local la perspectiva del desarrollo local como modelo
alternativo de desarrollo. En el documento base se establecen los pro-
pósitos de “contribuir a fortalecer la capacidad de las instituciones y los
agentes estatales y no gubernamentales locales para promover un proce-
so de desarrollo local en la región” y así “facilitar el surgimiento y con-
solidación de alianzas entre los actores locales que sirvan de base para
promover y sostener iniciativas de acción orientadas a producir cambios
positivos en las condiciones de vida de la población de la zona.” En
tercer lugar, se postula el objetivo de “generar modelos institucionales...
sistematizando experiencias que permitan proveer un marco de refe-
483
Luciano Andrenacci
rencia para otros procesos de desarrollo institucional para el desarrollo

local”
Las estrategias generales del Programa se ordenan en torno a dos
grandes orientaciones: incidir en la ampliación del espacio público lo-
cal de modo de incorporar la visión del desarrollo local y fortalecer la
trama socionstitucional de la zona. En este marco, las primeras acciones
apuntaron a difundir la perspectiva del desarrollo local en el debate
público local y a instalar a la UNGS como un actor institucional com-
prometido con esta orientación estratégica. Las actividades implementadas
durante los primeros años consistieron en Encuentros, Jornadas, Talle-
res de capacitación y publicaciones referidas a la problemática de la
zona, así como algunas asistencias técnicas que respondían a la deman-
da de actores locales, principalmente municipios. Sobre esta base fue
posible iniciar un segundo momento en la implementación del PDL,
cuando sin abandonar la labor de divulgación, la metodología de traba-
jo del Programa se orientó más claramente hacia el desarrollo de pro-
yectos de intervención social gestionados asociativamente con otros ac-
tores locales.
Sintéticamente, las líneas de trabajo desarrolladas por el Programa
han sido las siguientes:
Capacitación / divulgación sobre los distintas temáticas involucradas

en el desarrollo local de esta región:
• Encuentros y talleres de capacitación, edición de publicaciones y
videos
• Ciclo de actualización sobre Comunicación y Desarrollo Local
• Curso de Posgrado sobre Desarrollo Local en Áreas Metropolita-
nas
• Banco de experiencias locales (en cooperación con la Universi-
dad Nacional de Quilmes)
Fortalecimiento institucional de las organizaciones locales

• Fortalecimiento institucional de las organizaciones sociales: Ta-
lleres de capacitación, estudios y publicaciones
• La escuela como agente del desarrollo local: apoyo técnico para
la formulación de proyectos de desarrollo local en escuelas de la
región
• Fortalecimiento de Cámaras empresariales locales
484
• Gestión local del hábitat: encuentros periódicos con institucio-

nes estatales y no gubernamentales involucradas en este campo.
• Asistencias técnicas a instituciones estatales y organizaciones so-
ciales locales
Fortalecimiento de la identidad cultural local

• Talleres culturales y artísticos en los barrios
• Capacitación y reflexión sobre gestión cultural
• Difusión de la producción artísticas y culturales locales, a través
de videos y catálogos.
• Valorización del patrimonio cultural local
Promoción de los derechos sociales y ciudadanos

• Servicio de asesoramiento jurídico gratuito
Promoción de iniciativas de desarrollo local a nivel barrial

• Prevención comunitaria de la salud, en dos barrios de José C. Paz
• Articulación de actores a nivel barrial, en un barrio de San Mi-
guel.
El modelo establecido de cogestión de estos proyectos con organiza-

ciones e instituciones de la zona involucró a un conjunto de actores
locales en la implementación del Programa, y dio lugar al desarrollo de
una red de vinculaciones estrechas en las que participan algunos go-
biernos municipales, asociaciones profesionales (de abogados y de mé-
dicos), cámaras empresarias, escuelas, organizaciones comunitarias y
centros culturales.
Como puede advertirse en esta somera enumeración, las distintas
líneas de trabajo abarcan un amplio abanico de cuestiones y campos de
intervención, cuya cobertura y localización territorial varía de acuerdo a
la actividad. Esta diversidad es el resultado de la opción por una meto-
dología de intervención que jerarquiza, ante todo, la posibilidad de
construir espacios de gestión conjunta con otros actores locales. Es de-
cir, la selección de los objetivos de los proyectos no se apoyó principal-
mente en un diagnóstico previo acerca de los problemas centrales de la
zona, sino que el espectro de cuestiones abordadas se fue armando en
función de los intereses y orientaciones de los actores locales interesa-
dos en involucrarse en el Programa. Así, no se identificó a un secto r o
485
Luciano Andrenacci
campo de actividad como eje articulador sobre el cual apoyar la cons-

trucción de articulaciones, sino que la selección de cuestio nes so bre
las cual o perar se impuso co mo pro ducto de las pro puestas de las
o rganizacio nes lo cales
cales.
Siguiendo estas orientaciones, cada uno de los proyectos y de las
líneas de trabajo implementadas abarcan áreas geográficas diferentes,
dependiendo, en buena medida, de la localización y de la cobertura de
las problemáticas involucradas y de las instituciones comprometidas en
la gestión de las actividades. Este enfoque ado pta definicio nes diferen-
tes de lo “lo cal”, según la trama de o rganizacio nes que participan en
las accio nes
nes. Así, algunas líneas de trabajo delimitan un ámbito local
que c o inc id e c o n lo s límites d el barrio , o tras o p eran a nivel d e
microrregiones (los tres ex -municipios que constituían Gral. Sarmien-
to: San Miguel, José C. Paz y Malvinas Argentinas; o zona de cobertura
de las Cámaras empresariales locales participantes), mientras que otras
acciones –como las reuniones de Gestión local del hábitat- se refieren al
conjunto del área metropolitana.
A partir de un análisis de la realidad social de la zona que pone de
relieve la necesidad de encarar la tarea de construcción de las condicio-
nes socioinstitucionales sobre las cuales puedan apoyarse las iniciativas
de cambio, el PDL orientó su planificación en función de la creació n y
co nso lidació n de vínculo s entre acto res y o rganizacio nes apuntando
así a fo rtalecer la trama so cio institucio nal lo cal
cal. De esta manera se
encarnó la decisión de comenzar por apoyar la constitución de los suje-
tos del desarrollo local, apelando a la estrategia de cogestión de proyec-
tos como mecanismo de co nstrucció n de esto s acto res lo cales cales.
En síntesis, las estrategias puestas en acción por este Programa toma-
ron en cuenta que la construcción de un espacio local y de los sujetos
del desarrollo, constituyen procesos eminentemente políticos, que se
expresan en la elaboración colectiva de una imagen compartida respec-
to de los límites del espacio propio, y, por lo tanto, tienen mucho que
ver con la implantación territorial de las organizaciones e instituciones
que forman parte de la trama socioinstitucional que sustenta los proyec-
tos. Esta modalidad de trabajo se distingue claramente de las metodologías
que proponen los manuales de desarrollo económico local, ya que se
ponen en cuestión los postulados que jerarquizan la estrategia de arti-
culación de las instituciones públicas y privadas con vistas a potenciar
la productividad de la economía formal de la localidad.
486
Esta orientación metodológica, más “descentrada” y “constructivista”

que la formulada en los modelos hegemónicos, permite recuperar me-
jor la riqueza y la complejidad que marcan hoy al conurbano bonaeren-
se. Sin embargo, plantea algunos interrogantes acerca del impacto de
sus intervenciones en el plano del desarrollo de la actividad económica
y el mejoramiento de la situación social, cuestiones que- como se seña-
lara previamente- constituyen la problemática central en la determina-
ción de las condiciones actuales de la región.
Po r o tro lado , la característica institucio nal de la o rganizació n
promotora de este Programa, una universidad de reciente creación, con-
tribuye a acentuar esta debilidad, dada la naturaleza misma de su rol
académico. La misión de una casa de estudios superiores está principal-
mente centrada en la producción y transferencia de conocimiento, aporte
que resulta clave para promover la dinámica del desarrollo, pero que no
implica recursos y atribuciones suficientes como para poner en marcha
políticas de promoción económica y social con impacto suficiente en la
crítica situación actual.
Las políticas de desarrollo local del Municipio de Moreno
El partido de Mo reno está lo calizado en el extremo o este del

conurbano bonaerense. Mayoritariamente urbano, constituye uno de
los municipios más poblados del conurbano bonaerense. En sus 180
km 2 de extensión habitan 380.000 personas, y sus indicadores sociales y
económicos se encuentran entre los más graves del conurbano.
Las políticas municipales de Moreno se han caracterizado por un
modelo de gestión innovador, sustentadas en el Plan Estratégico Muni-
cipal elaborado en 1995, cuyo objetivo era promover la participación e
integración territorial del partido. Para ello, la formulación de políticas
se estructuró sobre ejes transversales de gestión intersectorial, y se pu-
sieron en marcha programas orientados a desarrollar la actividad eco-
nómica local utilizando recursos propios y aportes provenientes de las
políticas sociales nacionales y provinciales.
Además de la formulación de programas transversales entre las dis-
tintas secretarías, han producido reformas institucionales que dieron
lugar a la reconversión de la Secretaría de Desarrollo Social y Producti-
vo en Secretaría de Desarrollo Local, y la creación del Instituto de Desa-
rrollo Urbano y Regional y del Instituto Municipal de Desarrollo Local,
487
Luciano Andrenacci
dos organismos descentralizados cuya misión es promover proyectos de

desarrollo urbano y económico local.
La Secretaría de Desarrollo Local trabaja conjuntamente con el Instituto
de Desarrollo Empresarial Bonaerense (una asociación civil conforma-
da por representantes del gobierno municipal y las cámaras empresaria-
les de pequeños, medianos y microempresarios) en la promoción inte-
gral de la actividad pro ductiva lo cal. En esa línea sus accio nes han
estado fundamentalmente orientadas a apoyar las actividades de la eco-
nomía popular local, ofreciendo apoyo técnico para el mejor aprove-
chamiento de los programas nacionales y provinciales de autoempleo,
favoreciendo el acceso de estos pequeños y micro empresarios a los ser-
vicios de apoyo y promoviendo la sanción de algunas normativas que
regulen la instalación de grandes supermercados. En estos últimos años,
estas acciones han confluido en las siguientes iniciativas:
• Un Banc o So c ial d e mic ro c réd ito s d e financ iamiento a la

microempresa local que ha otorgado 1200 créditos de escaso monto
-$300-, destinado principalmente al sector de subsistencia. Sólo
se financiaron algunas Pymes del sector floricultor, una actividad
de importancia en la localidad, actividad que se realizó en con-
junto con el Instituto Municipal de Desarrollo Local (IMDEL).
• La organización de Foros de desarrollo local en algunos barrios,
donde las organizaciones y vecinos del barrio formulan colecti-
vamente el perfil de desarrollo del lugar, y promueven activida-
des y medidas orientadas a potenciar ese perfil. En algún barrio
las actividades confluyeron en la organización de una feria de
productores artesanales, donde los pequeños productores ven-
den sus productos, mientras se desarrollan actividades artísticas
y culturales. Con esta actividad se busca también revalorizar la
identidad cultural de la localidad, y recuperar el espacio público
para la población del barrio.
• La puesta en marcha de 100 Centros de referencia barrial, donde se
administra el Programa nacional de Jefes y Jefas de Hogar, un masi-
vo plan social asistencial que otorga subsidios a desocupados re-
quiriendo, como contrapartida, la participación de los beneficia-
rios en proyectos sociales o económicos.. Cada uno de estos cen-
tros cuenta con promotores de desarrollo local -que acompañan a
los beneficiarios en los proyectos que llevan a cabo- y con agentes
de salud, quienes son también beneficiarios de este Programa.
488
• La descentralización y redefinición del sistema de formación pro-

fesional municipal, para dar lugar a una sistema instalado en las
sociedades de fomento y centros barriales, utilizando recursos de
programas provinciales. A partir del año 2002, los beneficiarios
del Programa Jefes y Jefas –que suman 35.000 personas en este
municipio - pasan po r un Taller de Admisió n do nde se aplica
una encuesta sobre historia y capacidades laborales, información
que sirve de base para la implementación de actividades de capa-
citación.
El Instituto de Desarrollo Urbano y Regional, es un ente descentralizado

cuya misión es administrar la tierra pública y los grandes proyectos
urbanos con una perspectiva de desarrollo regional. Los programas de
este organismo contemplan, entre otras, las siguientes líneas de trabajo:
• Consolidación urbana: recuperación de tierras en situación de

abandono y su adjudicación a entidades intermedias y organiza-
ciones sociales a fin de utilizarlas para actividades productivas o
soluciones habitacionales de emergencia, destino que se resuelve
en el marco de mesas barriales multiactorales. Para ello, se ha
recurrido a la articulación con programas sociales – como el Plan
Jefes y Jefas de Hogar- que otorgan subsidios a desocupados a
cambio de su inserción en proyectos de este tipo.
• Programa de gestión de hábitat apoyado en los recursos de los
programas sociales nacionales y provinciales; junto con ONGs
con experiencia en hábitat popular, y centros profesionales, es-
tán impulsando el desarrollo de iniciativas público-privadas de
provisión de agua y saneamiento
• Regularización dominial: en una zona donde la irregularidad en
la propiedad de la tierra es uno de los principales problemas en
el campo habitacional, se están implementando procesos de re-
gularización que se tramitan a través de Comisiones Barriales de
Tierras
• Revalorización y recuperación de patrimonio histórico y natural
del territorio, lo que implica el reciclaje de edificios antiguos y la
recuperación de la ribera del río para uso público.
489
Luciano Andrenacci
• Ac uerd o c o n o tro s c inc o m unic ip io s q ue c o nfo rm an

geográficamente una región situada en la frontera entre el área
metropolitana y la zona rural e incluye algunos puertos de cierta
importancia sobre el Río Paraná, con vistas a constituir un con-
sorcio regional.
El otro organismo descentralizado es el Instituto Municipal de Desarro-

llo Local cuyo fin es impulsar proyectos que promuevan el desarrollo
productivo en el sector primario. El IMDEL trabaja fundamentalmente
en el sector de producción florícola y hortícola, actividades de relevan-
cia en un territorio situado en la frontera urbano/rural. En sus viveros
se pro ducen árbo les para abastecer lo s paseo s público s, plantines
hortícolas para proveer a huertas orgánicas, comunitarias y familiares, y
se realizan procesos de compostado y reciclado de recursos naturales.
Estas actividades también ocupan a beneficiarios de los programas so-
ciales. Por otro lado, el Instituto brinda apoyo al sector de productores
locales en esta área, ofreciendo asistencia integral y promoviendo la
consolidación de una asociación de productores locales.
Esta descripción de las principales acciones de promoción del desa-
rrollo económico local que se propone la Municipalidad de Moreno
dejan traslucir los resultados de una efectiva preocupación por articu-
lar instancias municipales con programas provinciales y nacionales y
agencias internacionales en torno a intervenciones apropiadas para las
condiciones socioterritoriales del municipio.
En primer lugar, el diseño de estas iniciativas suponen una visió n
muy amplia acerca de lo s secto res que co nfo rman la estructura pro -
ductiva lo cal
cal, ya que se incluyen con especial relevancia para el apoyo
técnico y financiero, al segmento microempresario y a la economía de
subsistencia. En la situación socioeconómica actual de esta región, don-
de la economía formal ocupa un lugar poco relevante como fuente de
empleo, se han privilegiado aquellos sectores con efectiva capacidad de
generar trabajo, aún cuando la productividad y competitividad de esos
emprendimientos sea mínima. Es decir, desde estas políticas se ha puesto
de relieve la importancia del sector de economía popular, como uno de
las bases de apoyo para el desarrollo económico local.
A la vez, aparece una importante preocupación por el fortalecimien-
to de la identidad cultural, tanto en las ferias de artesanos que tienen
490
una escala barrial, como en la línea de proyectos de recuperación del

patrimonio histórico, que lleva adelante el IDUAR.
En segundo lugar, los proyectos reseñados apelan a la par ticipació n
participació
de un amplio abanico de acto res, que conjuga en diversas instancias de
articulación: mesas de concertación barriales, la conformación del IDEB
que incluye sectores empresariales Pyme y micro y representantes muni-
cipales, acuerdo con municipios vecinos en función de la construcción
de un consorcio regional, entre las más destacadas. Cabría preguntarse,
en un análisis más pro fundo , acerca del grado de co nso lidació n de
estas formas de vinculación y respecto de la efectiva incidencia de todos
estos actores en la definiciones de política municipal.
En tercer lugar, en este caso la delimitación del ámbito local de in-
tervención ajustado a los límites del municipio aparece, en principio,
como un recorte geográfico obvio, que no requiere fundamentación.
Sin embargo, esta definición se complejiza cuando el gobierno munici-
pal se propone trabajar en acciones de planificación participativa que
requieren una escala “efectivamente” local, lo que da lugar a interven-
ciones concentradas en los límites de un barrio. Por otro lado, su situa-
ción de municipio “borde” entre la ciudad metropolitana y su entorno
rural lo lleva a proponer la construcción de un ámbito de acción más
amplio, de índole regional, con otros municipios que comparten esta
característica.
Es decir, la jurisdicción territorial municipal sólo resulta una defi-
ámbito lo cal
nición apropiada de “ámbito cal” cuando se trata de diseñar las orien-
taciones generales de políticas de desarrollo local, ya que el momento
de la implementación requiere recortar otros espacios geográficos de
intervención.
La experiencia de lo s ¡Aguante la Cultura! impulsada po r la

red so cio cultural Desde lo s Barrio s
Lo s “Aguante la Cultura” c o nstituyen un p ro yec to c ultural y
organizativo impulsado por la red Desde los Barrios, compuesta por la
asociación Civil El Culebrón Timbal, el Club Social y Deportivo Defen-
so res del Chaco y la So ciedad de Fo mento de Video Alternativo
SOFOVIAL. Estas organizaciones desarrollan acciones comunitarias en
el campo de la educación, la cultura, la comunicación, el arte y el de-
porte, fundamentalmente en la zona noroeste del conurbano bonaeren-
se. Una característica relevante de estos grupos es el sesgo marcadamente
491
Luciano Andrenacci
territorializado que le dan a su trabajo (dos de ellas compuestas por

vecinos de la zona en la que actúan).
Los “Aguantes...” son eventos culturales de carácter barrial y comuni-
tario, que se realizan en distintos barrios, en espacios públicos y abier-
tos, durante uno o dos días, y se componen básicamente de:
a) un escenario en el que despliegan sus presentaciones diferentes

artistas y grupos culturales barriales
b) una feria de organizaciones en la que cada institución presenta
un stand y carteleras con el registro de su trabajo y su historia
institucional y otras producciones preparadas específicamente para
esa jornada.
c) una radio abierta conducida por un medio comunitario local
d ) una carpa en la que se desarrollan talleres y exposiciones perma-
nentes sobre las temáticas definidas como prioritarias en el pro-
ceso de organización de los Aguantes
Además, en algunos Aguantes, se realizan actividades recreativas para

los niños (barrileteadas, juegos cooperativos) articuladas con propues-
tas deportivas (maratón, fútbol). También se montan ferias de venta de
comidas y artesanías producidas por las organizaciones comunitarias,
con el objetivo de juntar fondos para el apoyo de alguna actividad futu-
ra común, o para resolver algún problema que afecte a los vecinos.
Uno de los rasgos más interesantes de la iniciativa es el proceso de
preparación del evento, pues se realiza a partir de una minuciosa arti-
culación de la red “Desde los barrios” con, y entre, las organizaciones
locales (escuelas, centros de salud, comedores, bibliotecas populares,
revistas, radios barriales, centros culturales, entre otros) del barrio don-
de se va a llevar adelante el proyecto. En reuniones amplias que se
asemejan a asambleas barriales se definen tanto cuestiones sustantivas
(eje del evento, diferentes modalidades de cooperación, tipo de talleres
que son necesarios para la comunidad) como operativas (identificación
de los artistas locales, espacios físicos para el desarrollo de los talleres
de capacitación, relevamiento de equipamientos disponibles –escena-
rios, equipos de sonido, etc.)
Así, a partir de encuentros semanales se van perfilando los proble-
mas más relevantes en el escenario barrial, cuestiones que serán los te-
mas centrales y comunes que aglutinarán al colectivo de organizadores y
492
definirán el eje del Aguante . En las experiencias registradas algunos de

los temas emergentes fueron: la necesidad de instalación de un tanque
de agua, el apoyo a una escuela, la firma de un petitorio para conseguir
el asfaltado, la inauguración de un monumento público comunitario,
entre otros. A la vez, los organizadores locales registran y convocan a las
diferentes expresiones artísticas barriales, y definen los talleres de capa-
citación requeridos en arte (plástica, video, mural, teatro, por ejemplo),
oficios (electricidad, carpintería, alfarería), así como temas de interés
para esa comunidad (salud, por ejemplo) y cuestiones relativas a la
comunicación y la organización comunitaria. Este proceso lleva, aproxi-
madamente, dos meses de intensa actividad, dependiendo de la densi-
dad asociativa barrial y la envergadura, que la población de ese barrio le
otorgue al encuentro cultural.
La estrategia de los Aguantes se basa en la mo vilizació n de las capa-
munidad, y
cidades y lo s recurso s efectivamente existentes en una co munidad
en la promoción de la articulación social. Esta experiencia tiene co mo
uno de sus rasgo s más significativo s haberse co nstituido pro gresiva-
mente en un pro yecto ligado a la pro mo ció n del desarro llo lo calcal. En
efecto, en los Aguantes, esta perspectiva ha sido más un punto de llegada
que un punto de partida.
Al cabo de cuatro años de trabajo, lo que en principio fue un pro-
yecto de organización de festivales artísticos, se fue complejizando y
creciendo en términos de actores, de objetivos y de territorios, proceso
por medio del cual se fue convirtiendo en una iniciativa enmarcada (o
enmarcable) en las perspectivas del desarrollo local.
En este sentido resulta interesante describir la génesis del pro yecto
identificando cierto s “hito s” o punto s de co rte en lo s que pueden
percibirse lo s deslizamiento s hacia el desarro llo lo cal
cal.
El origen de la iniciativa se sitúa a principios del año 1999, a partir
de la creación de un espacio de reflexión y articulación entre artistas,
centros culturales, escuelas, bibliotecas populares y otras organizacio-
nes destinadas al trabajo y la promoción artística y cultural de las loca-
lidades de San Miguel, José C. Paz, Moreno y Malvinas Argentinas. En
aquella oportunidad jugó un papel muy importante el Centro de las
Artes de la Universidad Nacional de General Sarmiento, participación
que fue clave por su poder de convocatoria, en tanto institución de fácil
llegada a actores diversos y con considerable prestigio local.
493
Luciano Andrenacci
Al cabo de dos años este espacio de intercambio cultural vivió un

proceso de progresiva institucionalización que derivó en la creación del
Congreso Regional de la Cultura457. Al interior del Congreso convivían
dos tendencias. Por un lado quienes lo visualizaban como una entidad
constituida fundamentalmente por trabajadores de la cultura de la re-
gión cuya función prioritaria debía ser la defensa de los derechos del
sector. Por otro, quienes enfatizaban la necesidad de visibilización de
las producciones artísticas y culturales populares y la necesidad de ela-
borar propuestas culturales que incorporasen a personas y grupos no
necesariamente ligados al campo artístico. Las discusiones entre estas
dos líneas cristalizó en la organización del primer “Aguante la Cultura”
que se realizó en una de las plazas céntricas del Municipio de San
Miguel. Este evento público cultural condensó las perspectivas descriptas
en el párrafo anterior y permitió por un lado, la exhibición de la pro-
ducción artística zonal y de la existencia de esta incipiente red cultural
y por otro, se constituyó en un escenario de reclamo ante el gobierno
local por la reapertura del teatro municipal.
Al poco tiempo del evento, un acontecimiento relativamente ajeno
al Congreso Regional de la Cultura volvió a activar la discusión. A pro-
457
En el momento de su creación pariticipaban del Congreso Regional de la Cultura
artistas, instituciones y trabajadores populares de la cultura procedentes de varios partidos
del noroeste bonaerense. Agrupaba las siguientes organizaciones: Biblioteca “Inti Huasi”-
Centro Cultural “Raíces” - “La Casa”- Sindicato de Empleados Municipales de San Miguel,
José C. Paz y Malvinas Argentinas- Sociedad de Fomento del Video Alternativo- FMs:
“Tinkunaco”- “Internacional”- “Barrial”- “Fuego” / Revistas: “El Hiperpótamo”- “La Tinaja”
Asociación de Escritores y Lectores- Elenco Regional de Teatro- Escuela de Psicología
Social de San Miguel- Agrupación Cultural Viejos Delianos- Grupo de títeres “Voces y
Manos”- Sociedad de Fomento Unión de Familias Obreras- Agrupación cultural vecinal “El
Colibrí”- Agrupación “Yatumá”- Agrupación tradicional “el Pehual”- Asociación coral de
José C. Pazl- Coro polifónico de José C. Paz- Escuela Municipal de Teatro de San Miguel-
Fundación desde América- La Esquinita del Sol- Centro de Actividades Integrales- Salón
Parroquial de la Catedral de San Miguel- Escuela Municipal de Música “Julián Aguirre”-
Escuela Nº 3- Alianza Francesa de Bella Vista- Escuela Municipal de Artes Visuales-
CESPPEDH - Parroquia Nuestra Señora del Valle- Vía Activa- Asociación de Artesanos de
la Plaza de las Carretas- Fortín Gaucho Martín Miguel de Güemes- Diario “La Hoja”- Casa
de la Cultura de Grand Bourg- Producciones Independientes Alternativas- Escuela Juana
Manso- Colegio Almafuerte de Bella Vista- Estudio de Arte “Gabriela Quiroga”- Dirección
de Cultura de José C. Paz- Red de Guarderías y Centros Comunitarios “El Encuentro”-
Asociación Mutual “El Colmenar”- Taller Escuela “Ninsei”- Asociación Amigos del Hospital
Larcade- Red de Radiodifusoras de José C. Paz (14 FMs del distrito de José C. Paz)-
494
pósito del corte de subsidios estatales a los comedores comunitarios de

la región se produjo un acercamiento más fluido con las organizaciones
comunitarias locales. Este hecho aceleró un cierto redireccionamiento
en la orientación que venía teniendo el Congreso Regional de la Cultu-
ra, dando comienzo a la exploración de las relaciones entre arte, orga-
nizació n co munitaria y cultura po pular lo cal, ro mpiendo , en parte,
con la visión que asocia lo cultural exclusivamente a la producción
artística o a “lo culto” y expandiendo esta noción a las diversas expre-
siones estéticas y organizativas barriales existentes en el Conurbano Bo-
naerense.
En esta línea se realizaron una serie de jornadas de trabajo sobre
cultura, organización comunitaria, producción artística y desarrollo lo-
cal. De lo s sucesivo s encuentro s participaro n redes, o rganizacio nes
barriales y artistas zonales que derivaron en el proyecto de los “Aguante
la Cultura barriales y regionales”. Hasta el momento se han realizado
veinte “Aguantes” en distintos barrios de los municipios de Malvinas
Argentinas, San Miguel, Jo sé C. Paz, Tigre, Mo reno Hurlingham e
Ituzaingó. Cada uno de los eventos difiere del otro en función de las
particularidades territoriales de donde se realiza la actividad.
En relación a la preocupación de este artículo los Aguantes ponen de manifiesto
la potencialidad del trabajo cultural para la constrconstrucción
ucción de espacio local.
El proceso que se “desata” a partir de la organización de estos eventos introduce
elementos que dinamizan la producción y valoración de lo local a través del
reconocimiento y revalorización de la historia y de las expresiones artísticas barriales
y regionales, manifestaciones que no siempre se ajustan a los patrones estéticos
hegemónicos y/o globales. En los eventos, entendidos como momentos de conden-
sación y cristalización de todo un proceso de trabajo, coagulan las diversas expre-
siones culturales que cohabitan en estos territorios: comparsas bolivianas, danzas
folklóricas, ballets y cantantes de tango, murgas, campeonatos de fútbol, imitacio-
nes de cantantes y grupos musicales populares mediáticos, bandas de rock y de
cumbia, expresiones literarias, entre otros. Complejo de prácticas culturales que
remiten a la idea de hibridez, de collage, de mestizaje con las que autores como Silva
y García Canclini abordan el análisis de los espacios urbanos458.
458
Para un análisis de los procesos de hibridación cultural. Ver SILVA, Armando: Imagina-
rios urbanos: Cultura y comunicación urbana en América Latina, Bogotá, Tercer mundo, 1991;
y GARCÍA CANCLINI, Néstor: Culturas híbridas, Grijalbo, México, 1989.
495
Luciano Andrenacci
Asimismo en cada Aguante, organizaciones y vecinos, ponen en evidencia

alguna necesidad significativa para el barrio (el arreglo de una escuela, el asfaltado
de una calle, etc). Operación a través de la cual se desliza la composición de un
“otro tácito” ante quien se reclama. De este modo en los eventos se generan situa-
ciones de confluencia entr
entree la afir
afirmación
mación de esa particular personalidad colec-
tiva, o puesta en juego de “políticas del reconocimiento”
reconocimiento”, y la denuncia y
presión para lograr algún tipo de mejora o, el ejercicio de “políticas de
redistribución”, como las denomina Nancy Fraser459 .
redistribución”
El trabajo de entrelazamiento realizado sobre los vectores territoriales,
culturales, artísticos y organizativos deviene en un proceso activo de
visibilizació n y pro ducció n de la “espacialidad de la vida so cial”cial”. En
términos de Eduard Soja “la espacialidad sitúa a la vida social en un
campo donde agentes humanos (… ) pujan de manera problemática con
determinaciones sociales tendenciales para dar forma a la actividad coti-
diana, particularizar el cambio social, fijando referencias precisas al curso
del tiempo y la realización de la historia”460. En esta mirada el espacio
local aparece, como territo rio en permanente co nstrucció n pro ducto de
relacio nes so ciales y, por lo tanto subjetivas y de poder, más que como
espacio geográfico estructural o fijo. En todo caso, la articulación entre las
organizaciones barriales y la puesta en escena de las diferentes produc-
ciones estéticas constituye lo local y sus potencialidades de desarrollo.
Esto es así, sobre todo en los barrios “bajo planes”461 en los que muchas
de las organizaciones involucradas en la realización de estos eventos están
asediadas por la atención de diversas urgencias cotidianas, cotidianidad
459
FRASER Nancy: “La justicia social en la era de las ‘políticas de identidad´: redistribución,
reconocimiento y participación”; en Apuntes de investigación del CECYP, Año II, Nº 2/3,
noviembre de 1998.
460
SOJA, Edward: “La espacialidad de la vida social: hacia una reteorización transformativa”;
en DERECK Gregori y John URRY (eds).: Social Relations and Spatial Structures, Londres,
1985.
461
“Barrio bajo planes” alude a la situación en la que se encuentran los barrios más
empobrecidos del Conurbano Bonaerense, producto de la desocupación y la consecuente
falta de dinero. En este marco las familias encuentran serias limitaciones para el desplaza-
miento hacia otros lugares y una fuerte dependencia de las políticas asistenciales para
resolver problemas de reproducción cotidiana de la vida. Este doble movimiento dota al
espacio barrial de una centralidad creciente, en tanto lugar en donde se condensan, para la
mayoría de los vecinos, las magras posibilidades de sobrevivencia. Al respecto ver CRAVINO,
M.C.; FOURNIER, M.; NEUFELD, M.R. y SOLDANO, D.: “Vida cotidiana e implementación
de políticas sociales: receptores y mediadores en un barrio del Conurbano Bonaerense”; en
ANDRENACCI, L. (coord..): Cuestión social y política social en el Gran Buenos Aires; Buenos
Aires, Ediciones Al Margen/ UNGS, 2002.
496
que genera una dinámica de relativo autocentramiento. La organización

de los Aguantes, la creación de espacios de encuentro y planificación
conjunta les permite descentrar la atención sobre estos problemas para
volver a mirar al barrio como espacio de construcción colectiva.
Podría fácilmente ubicarse esta experiencia en una propuesta de promoción
del desarrollo desde abajo
abajo, no tanto por su impronta en la economía popular
sino por la base de sustentación social y territorial del proyecto. No obstante, en
cada uno de los eventos se ha conformado una feria de artesanías y comidas
regionales, y solo en un caso se institucionalizó el espacio de exposición y venta.
Recientemente la Red Desde los barrios incorporó, explícitamente, como uno de
los componentes del proyecto el desarrollo economías populares centradas en
la generación de espacios de intercambio de la producción local.
De los veinte barrios en los que se realizaron Aguantes, la sostenibilidad y
crecimiento de las redes de articulaciones y relaciones potenciadas o generadas a
instancias de esta iniciativa dependen, en gran medida del compromiso de las
organizaciones barriales y, por lo tanto, del impacto que ha producido esta expe-
riencia en el fortalecimiento de la cultura asociativa del lugar.
Re f l e x i o n e s f i n al e s: so b re l a n e c e si d ad d e
p rro
o fundizar el desardesarrro llo co nceptual
Como se presentó en la Introducción, este artículo surge a partir de

la emergencia de un espacio de encuentro, tanto en el campo teórico
como en el de la acción, entre la reformulación de las políticas sociales
y la creciente difusión del modelo de desarrollo local.
Instaladas sobre este punto de partida, nuestra preocupación se orien-
tó a revisar la contribución de la propuesta del desarrollo local, enfo-
cando el análisis no sólo en el plano teórico, sino también en el nivel de
las experiencias efectivas. Esta doble mirada implicó analizar los cruces
existentes entre los postulados conceptuales de los modelos y las condi-
ciones concretas de implementación de las acciones, cuando éstas se
localizan en territorios con condiciones diferentes a las supuestas en los
modelos teóricos. Para ello, fue necesario describir e interrogar a estas
experiencias particulares a la luz de categorías de análisis específicas,
que permitieron organizar la revisión de estas acciones desde un enfo-
que más apropiado a su realidad.
497
Luciano Andrenacci
La complejidad de este recorrido argumental se justifica por la esca-

sa tradición teórica que sostiene los análisis sobre el desarrollo local. La
mayoría de las elaboraciones que conforman este campo de estudio
p ued en ub ic arse en d o s grand es c atego rías: m anuales o texto s
prescriptivos acerca de cómo promover el desarrollo, o estudios de caso
descriptivos que no ponen en cuestión los fundamentos conceptuales
del modelo de análisis. Como resultado del predominio de estas orien-
taciones no se ha avanzado mucho en la conceptualización del término
de desarrollo local, lo que mantiene todavía a este concepto en un terre-
no relativamente ambiguo y poco preciso.
En un juego permanente entre el debate teórico y las características
de algunas experiencias, revisamos lo s mo delo s co nceptuales vigentes
en el campo del desarrollo local.
Nuestros interrogantes pueden desagregarse en tres ejes conceptua-
les fundamentales: la definición de lo local como espacio de sustentación
del pro ceso de desarro llo ; la ló gica de co nstitució n de lo s acto res/
sujeto del pro ceso y la co nsideració n de lo s secto res o áreas de activi-
dad que dinamizan el pro ceso de desarro llo .
La conclusión más destacada que surge de esta revisión se refiere a la
necesidad de ampliar la mirada respecto del espectro de secto res o
actividades que pueden o perar co mo palanca del pro ceso . Si en los
modelos hegemónicos aparece como indiscutido que la dinámica de
desarrollo debe asentarse en la transformación de la actividad económi-
ca formal, estas experiencias muestran procesos que se apoyan en otros
campos, como la economía de subsistencia, la identidad cultural, o la
ampliación del espacio público, entre otros.
Esta conclusión no debe leerse como una negación de la importancia
del desarrollo y crecimiento económicos, o una propuesta de regreso a la
naturaleza y a la vida comunitaria. Más bien, supone una co mplejizació n
de la mirada sobre la dinámica social local, que implica considerar las
condiciones reales en las que tienen lugar los procesos de producción y
reproducción en la actualidad: un promedio de 40% de población con
problemas de empleo en todo el conurbano y, en algunos de los barrios
donde tienen lugar estas experiencias, graves problemas para la resolu-
ción de las urgencias más inmediatas, tales como la alimentación 462 .
462
Al respecto ver FOURNIER, Marisa y SOLDANO, Daniela: “Los espacios en insularización
en el conurbano bonaerense: una mirada al lugar de las manzaneras”; Ponencia presentada
en la Tercer Jornada Anual de Investigación de la Universidad Nacional de General Sarmiento, Los
Polvorines, 29 de noviembre de 2001.
498
Una segunda reflexión, estrechamente ligada a la anterior, refiere a

la definición de los actores / sujetos de estos procesos. Las experien-
cias relatadas señalan que no es po sible definir previamente có mo
debe conformarse la instancia de articulación local que lidere el desa-
rrollo. La co nstitució n de este espacio , y la identificació n de lo s
acto res que lo co nfo rman so n parte de un mismo pro ceso dinámico ,
es en el desencadenamiento y entrelazamiento de relacio nes que se
producen como efecto de los proyectos de desarrollo local en donde
terminan definiéndose actores y juegos de relaciones. Además los tres
caso s explo rado s resaltan la impo rtancia de la co mpo sició n de nú-
cleos dinamizadores del desarrollo compuesto por diversidad de agentes
institucio nales: universidad, go bierno y redes de o rganizacio nes so -
ciales.
Siguiendo con la interpretación anterior, no aparece como protago-
nista el sector empresario local. Ello se vincula con los efectos de la
crisis económica en esta región, con la consiguiente concentración y
extranjerización de las firmas que sobreviven y el creciente debilita-
miento de las pequeñas y medianas empresas con intereses comprome-
tidos en el desarrollo económico local.
Por último, en cuanto a la delimitación del ámbito territorial de
cobertura de estos procesos, las experiencias revisadas dan cuenta de
definiciones diferentes. La iniciativa del municipio, sin bien se apoya
en un recorte territorial claro, señalado por los límites jurisdiccionales,
planifica sus estrategias de intervención en referencia a otros espacios
geográficos, tanto de menor escala – los barrios- como de mayor cober-
tura- el acuerdo regio nal intermunicipal-. La Universidad define su
área de cobertura de manera difusa, construyendo distintos “ámbitos
locales” según la cuestión que es eje de la intervención. El proyecto de
los Aguantes se apoya en una concepción dinámica de lo local que com-
bina el lugar geográfico físico y las relaciones sociales cotidianas que lo
componen, como condiciones de posibilidad para la generación de iden-
tidad colectiva. En efecto, en esta concepción lo lo c al aparece en la
composición cultural, asociativa e identitaria de ese lugar, y en la gene-
ración de proyectos comunes. En resumen, la definició n del término
“lo cal” en un área metro po litana es una co nstrucció n po lítica, co ncep-
tual y estratégica pro pia de cada iniciativa.
La rejerarquización del espacio local, de la economía popular o in-
formal, de la identidad cultural y de la articulación de actores como
499
Luciano Andrenacci
sustento organizativo de los procesos de cambio, son también compo-

nentes que atraviesan, cada día más intensamente, el diseño de las po-
líticas sociales. Esta coincidencia da cuenta del progresivo acercamiento
entre la orientación conceptual y estratégica de las iniciativas de desa-
rrollo local y las políticas sociales, lo que abre múltiples e interesantes
posibilidades de avanzar en la reformulación de ambos campos.
500
Co ndicio nes eco nó micas que
justifican el impulso de una
estrategia de Eco no mía So cial y
So lidaria en el caso argentino 463
Ana Luz Abramovich y Alberto M. Federico-Sabaté 464
La insuficiencia de lo s sendero s co no cido s
Estamos viviendo una época de enormes cambios, tanto en los as-

pectos de la realidad concreta como en los de las ideas. Una época de
transición, como siempre nos dicen, en que resulta necesario no afe-
rrarse a las viejas nociones y conceptos para dar paso a enfoques renova-
dores capaces de conservar lo positivo de la experiencia histórica, pero
capaces también de enfrentar y resolver las cuestiones presentes de ma-
nera creativa e imaginativa.
No parece necesario demostrar en estos momentos, que la exclusión
social creciente -basada en la desocupación, subocupación, precarización
del trabajo y en medida menor, la informalidad- constituye la cuestión
social prioritaria en nuestro país. Lo que se encuentra reflejado, como
sabemos, en las cifras de la distribución regresiva del ingreso.
Como así tampoco, que la extensión e intensidad de este fenómeno
es tal- dado que abarca a una población mayoritaria de Argentina- que
la sola redistribución de los ingresos y los patrimonios (como tierra
urbana y rural, por ejemplo) por la vía asistencialista no se presenta
463
Una primera versión de este trabajo fue publicada en la revista Mundo Urbano nº 19,
marzo-abril 2003, www.argiropolis.com.ar. En ella se incluyen datos actualizados hasta
comienzos del año 2002. Para esta publicación se han actualizado todos aquellos datos
considerados relevantes y de los cuales resultó posible obtener las últimas cifras.
464
Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de General Sarmiento, ICO-UNGS
(aabramov@ ungs.edu.ar y afederic@ ungs.edu.ar, respectivamente).
Luciano Andrenacci
como una respuesta suficiente. Las estimaciones de los recursos econó-

micos requeridos para paliar dicha exclusión por la vía clásica o tradi-
c io nal, m uestran q ue esto s resultan inviab les, insufic ientes e
insostenibles.
Para convencerse de esto último, basta con examinar la excelente y
elaborada propuesta de la CTA de impacto distributivo (dada a conocer
en el 2000 465), coherente en lo inmediato, pero con serias limitaciones
de sostenibilidad más allá del corto plazo. Efectivamente, por la aplica-
ción de esta propuesta estudiada inicialmente por el IDEF e impulsada
po r la CTA-FRENAPO 466 , se generaría un impo rtante impacto en la
reactivación del mercado interno, pero como contraparte, requiere ob-
tener ingresos fiscales y previsionales diversos por parte del sector pú-
blico cercanos a los $ 10 mil millones al año. La propuesta es absoluta-
mente justa. Aunque cabe aclarar que implica la ejecución de una polí-
tica económica cuyas bases de sustentación en fuerzas sociales y políti-
cas es, en lo inmediato, muy exigente y requiere de una construcción de
relaciones de poder que por el momento no se vislumbran467.
Por otro lado, los sistemáticos fracasos históricos de los proyectos de
apoyo financiero, organizativo y técnico a los microemprendimientos y
de desarrollo de las PyMEs como generadoras de empleo, indican que
este camino es interesante, no desechable, pero insuficiente si se en-
cuentra fuera de un circuito integrado, más amplio, para superar los
siempre en aumento desequilibrios sociales de la Argentina. La espe-
ranza de que las pequeñas y medianas empresas resulten grandes
generadoras de puestos de trabajo tropieza con las necesidades de su
465
IDEF/CTA (2000). Transformar la crisis en una oportunidad. Schock redistributivo y
profundización de la democracia, Buenos Aires.
466
Lozano C. (2002), Shock distributivo y profundización democrática y Diferencias del
shock distributivo con el programa nacional para jefes y jefas de hogar del gobierno de
Duhalde, ponencias presentadas a Aportes al Debate del Plan Fénix, Hacia El Plan Fénix:
de la crisis actual al crecimiento con equidad, F.C.E:-UBA, abril.
467
Al respecto es dable tomar en cuenta numerosos trabajos sobre las relaciones de poder
en nuestro país, entre ellos: Basualdo E. (2001), Sistema político y modelo de acumulación
en la Argentina, UNQUI-FLACSO-IDEP, Buenos Aires: Pucciarelli A.R. (2000), El régimen
político argentino a fines de la década. ¿Democracia impotente o cómplice?, I.E.S. Gino
Germani, Buenos Aires y de este mismo autor (2001), Las nuevas democracias excluyentes
de los países periféricos. El caso de la República Argentina, I.E.S.Gino Germani, Buenos
Aires (versión no definitiva facilitada por el autor).
502
tecnificación y mejora de competitividad en términos capitalistas. Lo

que sabemos sobre las que son exitosas, es que resultan cada vez más
capital intensivas y por tanto ahorradoras de mano de obra. Es decir,
resulta difícil pensar que una política que tenga sólo a las PyMEs como
centro de atención, pueda constituirse en una salida sustancial para
enfrentar la exclusión social468.
La info rrmalidad
malidad co mo rrespuesta
espuesta a la crisis labo ral
Según un conocido especialista en el tema469 la economía informal

es un fenómeno universal, pero su forma de presentación no lo es. En
efecto, los entornos sociales condicionan variaciones significativas en
relació n co n el tiempo , las dimensio nes y el mo dus o perandi de la
informalidad. Por ello, sostiene:
a) el sector informal varía según los países y aún en el mismo país

en momentos diferentes;
b) en concreto, tienen en común la existencia de prácticas que elu-
den o violan las regulaciones estatales; y
c) la informalidad puede volverse irrelevante en los casos que el
estado abdica de su papel regulador.
Otro ensayista, destacando el papel que el sector informal desempe-

ña en la creación de empleo en América Latina, indica que el creci-
miento del mismo se basa en las actividades por cuenta propia y en los
microestablecimientos. También señala que la precarización laboral ge-
nera tanta exclusión social como la propia informalidad 470.
El sector informal resulta un sector con una definición no unívoca
(y también arbitraria) y que ha evolucionado hasta confundirse con la
precarización en algunas interpretaciones. Y con un posible “desliza-
468
Para considerar este tema, basta con recurrir a los interesantes estudios de Gabriel
Yoguel, Hugo Kantis y otros colegas del Instituto de Industria de la Universidad Nacional de
General Sarmiento.
469
Portes A. (1999), La economía informal y sus paradojas. En Carpio, Klein y Novacovsky
(comps.), Informalidad y Exclusión Social. SIEMPRO- OIT. Fondo de Cultura Económica.
470
Tokman, V. (1997), La informalidad en los noventa: situación actual y perspectivas,
Cuadernos de políticas sociales nº 2, Secretaría de Desarrollo Social, Buenos Aires.
503
Luciano Andrenacci
miento” actual hasta abarcar la totalidad de las relaciones asalariadas

flexibles471.
Sin embargo, desde el punto de vista de los criterios para la defini-
ción, como del enunciado de un conjunto de atributos y propiedades
para su medición, no existen dudas de que, en las actuales circunstan-
cias, la precarización es una noción más concreta que la de informali-
dad.
Según los primeros criterios que fueran utilizados (CEPAL), la infor-
malidad incluía las unidades de pequeña escala en el medio urbano, al
caracterizarse por una organización rudimentaria con utilización de un
escaso monto de capital, y otros rasgos típicos de una empresa de hogar;
identificados con la escasa capacidad de acumulación y baja producti-
vidad. Posteriormente Portes presenta una nueva definición: la suma
total de actividades que producen ingresos a las que se incorporan miem-
bros de una familia, excluyendo aquellos provenientes de empleos con-
tractuales y legalmente regulados.
Algunas aclaraciones deben hacerse respecto de los criterios de me-
dición de la informalidad. El criterio de medición utilizado siguiendo a
la OIT, consiste en la combinación entre grandes categorías de ocupa-
ción, grupos de ocupación (que dan información sobre la calificación
del puesto de trabajo) y tamaño del establecimiento. De esta manera es
posible aislar a los dos grandes componentes de la informalidad: las
unidades familiares (integradas con trabajadores por cuenta propia y
ayuda familiar) y las microempresas.
Del conjunto de los trabajadores por cuenta propia se excluyen a
los de calificación profesional, para aislar a los profesionales liberales
que operan de manera individual. La OIT incluye también al empleo
doméstico como tercer estrato de la informalidad. Cabe aclarar que esta
medida se concentra en la ocupación principal.
También deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos en relación
con la medida de la informalidad:
471
Beccaria, L., J.Carpio y A.Orsatti (1999), Argentina: informalidad laboral en el nuevo
modelo económico. En Carpio, Klein y Novacovsky (comps.), Informalidad y Exclusión
Social. SIEMPRO- OIT. Fondo de Cultura Económica.
504
1. La medida que se presenta es de máxima al sobreestimar el real

tamaño de la informalidad por:
- no se captan diferenciales de productividad entre las unidades,
que llevarían a asignar sólo una parte a la informalidad,
- existe una tendencia al so brerregistro de lo s asalariado s en
microempresas, derivado de la confusión entre empresa y lugar
de trabajo,
- la intersección entre los conceptos de informalidad y precarie-
dad que se comentará más adelante.
2. Sin embargo, podrían aparecer subestimaciones:

- la informalidad presente en la segunda ocupación de las perso-
nas podría ser importante,
- la mayor captación de la actividad económica en general, impli-
caría una mayor proporción de informalidad.
Presentamos primero las cifras de informalidad para el total de aglo-

merados urbanos obtenidas del Censo ‘91 y de la Encuesta de Desarro-
llo Social del SIEMPRO 472 para 1997, a partir de las cuales puede obtenerse
una idea aproximada del decrecimiento relativo de la misma, dado que
no son inmediatamente cotejables.
La estructura que presenta la informalidad según el Censo Nacional
de 1991 es la que sigue en la Tabla 1, aunque debemos aclarar que la
c ifra c o rresp o nd iente a este C enso se enc uentra seguram ente
sobreestimada, por no haberse controlado la calificación de los trabaja-
dores por cuenta propia.
472
Encuesta de Desarrollo Social. Nº 11 Trabajadores informales. Abril 2001. SIEMPRO.
Presidencia de la Nación
505
506
Tabla 1
Luciano Andrenacci
Estrato informal privado de la estructura ocupacional
Total Nacional, 1991 (en miles y % de la ocupación total y total = 100)
M iles % de la ocupación total

Inform alTotal 5.805 47,5
UnidadesFam iliares 3.476 28,4
Cuenta propia 2.815 23,0
Ayuda fam iliar 661 5,4
M icroem presas 2.329 19,1
Em pleadores 671 5,5
Asalariados 1.658 13,6
Fuente:CN PV 1991,IN DEC

La estructura que presenta el SIEMPRO para 1997, es la que sigue en la Tabla 2.
Tabla 2

( % de la ocupación total y total = 100)

% de la ocupación total
Inform alTotal 39,9
UnidadesFam iliares 22,3
Cuenta propia 20.0
Ayuda fam iliar 2,3
M icroem presas 17,6
Em pleadores 3,0
Asalariados 14,6
Fuente:EDS-SIEM PRO
507
508
En el Gran Buenos Aires473 , de acuerdo a los datos de la EPH de octubre de 1998 la estructura resultaba474 :
Luciano Andrenacci
Tabla 3

GBA, 1998 ( % de la ocupación total y total = 100)
% de la ocupación total
Inform alTotal 34,8
UnidadesFam iliares 16,0
Cuenta propia 14,8
Ayuda fam iliar 1,2
M icroem presas 18,8
Em pleadores 3,0
Asalariados 15,8
Fuente:EPH ,IN DEC
473
Para comprender las diferencias básicas que son reconocibles entre Región Metropolitana, Gran Buenos Aires, AMBA y Conurbano, ver
Federico-Sabaté A. M. (2002), Economía y Sociedad de la Región Metropolitana de Buenos Aires en el contexto de la reestructuración de los 90s,
Editorial Almargen-UNGS,
474
Beccaria L., Carpio J. y Orsatti A. (2000), Argentina: informalidad laboral en el nuevo modelo económico. En Carpio, Klein y Novacovsky
(comps.), Informalidad y Exclusión Social. SIEMPRO- OIT. Fondo de Cultura Económica.
Mirando la evolución de la informalidad para este aglomerado en la pasada década, a partir de los datos del
CIEPP475 se observa lo siguiente:
Tabla 4
Peso relativo del estrato informal privado en la estructura ocupacional GBA, 1990-1998
( % de la ocupación total y total = 100)

Año % de la ocupación total
1990 36,7
1991 43,3
1992 44,6
1993 45,4
1994 45,6
1995 43,6
1996 44,1
1997 42,9
1998 42,5
1999 42,6
2000 44,6
2001 43,9
2002 46,2
Fuente:Gioza Zuazua
475
Noemí Giosa Zauzua. Dinámica y estructura de un mercado de trabajo flexibilizado. Una análisis de la evolución del empleo en el Gran Buenos
509
Aires. Ponencia presentada en el 6to Congreso Nacional de Estudios del Trabajo. ASET
Luciano Andrenacci
Se observa que el sector informal que en otros momentos de crisis

económica había actuado como sector refugio del desempleo y subempleo,
en la última década muestra un comportamiento extraño, pues se redu-
ce en términos relativos y absolutos. Así, en el segundo quinquenio de
los ‘90, actúa como expulsor de mano de obra476.
En los primeros años de la década del ‘90 la informalidad se consti-
tuyó en la principal fuente generadora de empleo. Vale decir, con un
comportamiento similar al registrado en otros países. Dicho comporta-
miento fue, a partir de 1993, en cambio, claramente pro cíclico. Para
fines de los ‘90 la informalidad volvió a los estándares de mediano pla-
zo, pero no cumplía el papel que fuera esperable ante el potente creci-
miento de la desocupación y subocupación.
Cabe indicar, que tal comportamiento anómalo procíclico de la in-
formalidad en Argentina no ha podido ser completamente explicado,
hasta el momento, por los diversos especialistas dedicados al tema (como
Monza, Beccaria, Salvia, Lindenboim y otros), aunque se han presenta-
do diversas hipótesis al respecto. Se conjetura, como lo más aceptable,
que la caída bien conocida de las economías y empobrecimiento de los
sectores medios urbanos, ha reducido las posibilidades de los cuenta
propistas y los microemprendedores, al disminuir el mercado para ellos,
reduciendo la viabilidad y el ingreso a estas formas de ocupación que
funcionan como refugio en otros países de América Latina. Menciona-
mos especialmente este aspecto, pues es un fenómeno excepcional res-
pecto a lo que hemos observado y sucede en otros grandes centros urba-
nos del subcontinente477.
Nuestros autores sostienen además, que los cambios ocurridos en el
entorno macroeconómico y en las regulaciones habrían afectado negati-
vamente el desarrollo de las actividades más tradicionales del sector
informal. Factores como el fuerte aumento de la disponibilidad de cré-
dito para consumo, las desregulaciones en diferentes mercados y los
cambios en los precios relativos habrían restringido fuertemente los
mercados para esas unidades. En consecuencia, la oferta de empleo
debió haberse canalizado directamente hacia diversas variantes de de-
476
Kritz E. (2002), El mercado de trabajo, Suplemento Económico del Diario Clarín, 10/
02, Buenos Aires.
477
Federico-Sabaté A.M. y G. Vázquez (2003), Aportes a la economía urbana comparada
de grandes regiones metropolitanas, Revista Regiones y Desarrollo nº 5, México.
510
manda laboral en condiciones precarias, junto con un empleo autóno-

mo de carácter estatal, a través de los programas de creación de empleo
de emergencia en el nivel de los gobiernos locales. Agregan otros tres
elementos para complejizar la explicación: el proceso de externalización,
tercerización y subcontratación que llevaron a cabo importantes firmas;
el aumento del cuentrapropismo de supervivencia y la disminución del
cuentapropismo de éxito; el crecimiento del asalariado disimulado frau-
dulentamente como no asalariado.
En relación con los ingresos del sector informal478, presentamos los
datos para 1997, elaborados sobre la base de la EPH. Mientras que para
el total de ocupados de GBA el ingreso laboral real creció un 17,7 %
entre 1990 y 1997, el de los cuentapropistas lo hizo en un 0,2 % y el de
los asalariados informales en un 1,2 %.
Para 1997 el sector informal representa un 35, 8 % del total de ocu-
pados, y el empleo doméstico otro 7,9 %. Los primeros tienen una par-
ticipación del 52,4 % en el grupo de ingresos del 10% más bajo del total
de los ocupados, y los segundos del 28,8%. Si analizamos el grupo de
ingresos 10% más alto, la participación se reduce a 33, 9 % y 8,2%,
respectivamente.
Como otro dato interesante a tener en cuenta, se puede analizar la
incidencia de la informalidad en el crecimiento del empleo entre 2002
y 2004. Un análisis más amplio de las características del empleo creado
a partir de la recuperación económica se presenta más adelante. Entre
el segundo trimestre de 2002 y el segundo trimestre de 2004 se crearon
2.117.000 empleos. Este crecimiento está explicado por un lado por los
planes de empleo y, por el otro, por puestos creados en el mercado
laboral. Mientras que los planes asistenciales explican el 25% de la crea-
ción de empleo, en el mercado de trabajo un 47% lo explica el empleo
formal y un 26% el empleo llamado “no formal”479.
Por último, observamos que los procesos macroeconómicos de la
última década han afectado de forma diferencial a los distintos grupos
que componen la informalidad. Algunos espacios económicos que ofre-
478
Cimillo, E (2000), Empleo e ingresos en el sector informal en una economía abierta: el
caso argentino. En Carpio, Klein y Novacovsky (comps.), Informalidad y Exclusión Social.
SIEMPRO- OIT. Fondo de Cultura Económica.
479
Indicado res eco nó mico s. Ministerio de Eco no mía y Pro ducció n de la Nació n.
www.mecon.gov.ar
511
Luciano Andrenacci
cían oportunidades para iniciativas económicas de pequeña escala de

los sectores de clase media baja o más pobre, como el comercio minoris-
ta o los servicios de reparaciones, se han cerrado. Por otro lado, las
nuevas condiciones de organización y funcionamiento de la sociedad y
de la economía han dado lugar a la apertura de nuevos nichos de mer-
cado para la actividad microempresarial articulada a la demanda de los
estratos sociales medios o altos (turismo, comunicación, informática,
servicios a los hogares y a las empresas, tercerización de los procesos
productivos, etc.), cuya atención exige recursos, calificaciones y tecno-
logías fuera de alcance de los estratos bajos.
De esta manera, así como el mercado de trabajo formal discrimina
negativamente a los trabajadores más pobres y menos calificados, de
igual forma en el sector informal los procesos de desplazamiento de los
estratos más pobres de las oportunidades que en otro momento consti-
tuían posibilidades de una inserción relativamente ventajosa en la pe-
queña producción, los “empujan” a insertarse en el cuentapropismo de
supervivencia más típicamente info rmal, o en el asalariamiento en
microempresas, generalmente en condiciones de extrema precariedad y
explotación480.
El aumento de la precarizacio n
Una aclaración importante que debemos realizar se refiere a la rela-

ción entre informalidad y precariedad. La precariedad laboral es un
fenómeno que intersecta fuertemente con la informalidad, al ser las
microempresas en general, las unidades en que aquélla tiene su expre-
sión más intensa (lo que cambia en la Argentina).
La precariedad laboral, como veremos, refleja la menor calidad de
los puestos asalariados tanto en el empleo formal como en el informal.
El empleo precario se define básicamente por el alejamiento de los prin-
cipales rasgos del empleo típico. Y aparece como categoría predomi-
nante en el esquema de la mundialización de los mercados, post-fordista.
480
Carpio J. e I. Novacovsky, (2000), Introducción. En Carpio, Klein y Novacovsky (comps.),
Informalidad y Exclusión Social. SIEMPRO- OIT. Fondo de Cultura Económica.
512
En un ensayo que intenta considerar la noción de exclusión social y

su vehiculización por medio de la precarización de las relaciones labo-
rales en la Argentina de los años noventa, se intenta establecer los rasgos
sobresalientes de esta última481.
Al respecto, se postula que el avance de la precarización es un resul-
tado de las transformaciones que se produjeron en la lógica de funcio-
namiento del sistema económico de manera global, y en particular en el
mercado de trabajo, con sentido negativo para amplios sectores sociales.
Abarca a los asalariados y la forma de inserción laboral -diferenciada-
que tienen en el capitalismo argentino, caracterizada con los términos
“fragilidad y polarización”. Aquí la precariedad es entendida como una
situación generadora de exclusión.
La inseguridad en el empleo y, por lo tanto, la incertidumbre acerca
de los ingresos presentes y futuros, pueden entenderse como una forma
de exclusión, dado que no permite que los trabajadores puedan partici-
par en el proceso de producción y en el de intercambio, accediendo a
los bienes y servicios que hacen a su reproducción social. Los empleos
precarios son identificados de acuerdo a las dimensiones básicas asocia-
das a la inseguridad e incertidumbre482. Una relación laboral que pue-
da ser finalizada en cualquier momento de manera arbitraria por deci-
sión del empleador y sin costo ninguno, a su vez implica que el trabaja-
dor no tiene acceso a garantías, como son los aportes jubilatorios, cober-
tura por enfermedad o por accidente y otras. En lo temporal, se alude a
trabajos que, aún siendo legales, están regulados por relaciones de du-
ración determinada y sin ninguna certeza de continuidad para el traba-
jado r.
Los atributos de un vínculo salarial estable, en consecuencia, son los
señalados con el tiempo diario de actividad, los nexos contractuales de
tiempo indeterminado y los regidos con protección por la legislación
laboral vigente. La precariedad abarca los trabajos que no cumplen con
481
Lindenboim, J., L. Serino y M.González, (2000), “La precariedad como forma de
exclusión”, incluido en Crisis y metamorfosis del mercado de trabajo; Cuadernos del
CEPED nº 4, FCE-UBA, diciembre. La mayor parte de lo expuesto sobre el tema, es
adoptado parcialmente de este trabajo.
482
Salvia, A. y S. Tissera, (2000), “Heterogeneidad y precarización de los hogares asalaria-
dos en Argentina durante la década del 90”, incluido en Crisis y metamorfosis del mercado
de trabajo, Cuadernos del CEPED nº 4, FCE-UBA, diciembre. También en Cuadernos nº 5
de dicha colección.
513
Luciano Andrenacci
alguno de estos aspectos. La subocupación, no obstante, puede consi-

derarse como una situación diferente de la precariedad, por lo que la
misma será tomada en cuenta en el estudio aludido como la inexisten-
cia de los dos últimos vínculos. O dicho de otra forma, que la defini-
ción operativa de precariedad, se basa en primera aproximación en: a)
falta de protección y b) vínculo contractual por tiempo determinado.
Con respecto al marco legal, es dable indicar que durante los últi-
mos años ha bajado la protección ofrecida por arbitrio de la imposición
de la llamada flexibilización laboral o desregulación cuantitativa y cua-
litativa del mercado de trabajo. Así, puede hablarse de un proceso con-
tinuo de deterioro en los empleos que están bajo protección legal.
Cabe señalar, que al utilizar el término precarización, se pretende
realizar una diferenciación de este tipo de enfoque con respecto a los de
informalidad, dado que éste no abarca a los trabajadores asalariados. En
efecto, la informalidad tiende a no considerar las relaciones que se esta-
blecen entre los actores sociales intervinientes, con especial visión de
las relaciones de poder entre capitalistas y fuerzas laborales, centrándo-
se en determinadas características de la tipología de las unidades o esta-
blecimientos de producción y circulación. De esta manera, la idea de
precariedad parece aplicable incluso al llamado sector moderno de la
economía.
Según la evidencia empírica (fundamentada en la elaboración de la
EPH), durante la última década, la situación socio–laboral se caracteri-
zó por el escaso dinamismo del empleo, el aumento de la tasa de activi-
d ad y el c o nsec uente aum ento d e la tasa d e d eso c up ac ió n y
subocupación 483. Puede agregarse, que el peso relativo de los asalariados
aumentó en el total de los empleados. También, que entre estos asalaria-
dos creció el número de precarizados, con mayor intensidad en el Área
Metropolitana de Buenos Aires (40% en diez años) que en el resto del
sistema urbano nacional.
Resulta interesante subrayar que la precarización ha crecido en el
país de la mano de la profundización de los vínculos sociales de pro-
ducción típicamente capitalista, dado que: “el trabajo asalariado au-
menta su importancia pero asociado a la reducción de la fracción del
gasto laboral destinada a financiar los servicios que contribuyen a la
483
Federico-Sabaté, A. M. (noviembre del 2001), La economía del trabajo y las empresas
sociales, Actas Seminario Internacional de VI Congreso de CLAD, Buenos Aires.
514
reproducción segura y estable de la fuerza de trabajo” (Lindenboim,

2000). Esto es que se reducen las obligaciones del capital frente al traba-
jo, al mismo tiempo que el Estado abandona la prestación de servicios y
la protección, excluyendo el trabajo como mecanismo de integración
social por excelencia, como fuera hace algunos años. Y no sólo esto,
sino que además, crece la proporción de dependientes públicos en si-
tuación precaria, por lo que cabe registrar que el sector público no sólo
facilita el deterioro en las modalidades de inclusión, sino que se cons-
tituye en emblemático de tal proceso.
Parece interesante resaltar –aunque sea de manera abreviada y no
completa- algunos detalles que surgen en el análisis de la precarización:
a) existen cada vez mayores dificultades para la reproducción social

de las unidades domésticas a las cuales pertenecen los trabajado-
res precarizados, teniendo en cuenta que la reducción de benefi-
cios sociales no resultó compensada por mayores ingresos;
b) el examen por quintil de ingreso, permite concluir que los ingre-
sos medios de quienes tienen empleos precarios en cada quintil y
en todos los años, están por debajo de aquéllos que tienen em-
pleos protegidos; en el Area Metropolitana de Buenos Aires, por
ejemplo, esas diferencias fluctúan entre el 12 y 33% , en tanto
que en el resto del sistema urbano nacional, en algunos casos se
acercan al 40%;
c) el aumento relativo de la precarización puede observarse en to-
das las ramas de actividad, siendo aquéllas en las que resulta más
considerable las de los servicios financieros, el comercio y los
servicios personales;
d ) aunque no se incrementaron en la última década, el sector de la
construcción, como era de esperar, presenta los mayores niveles
de precariedad (superior al 60% de los asalariados);
e) la evolución de la precariedad según tamaño de establecimiento,
registra que crece más en la grandes empresas, aunque muestra
que aún las peores condiciones de trabajo (más de la mitad) pre-
dominan en las unidades con hasta cinco empleados; esto impli-
c a q ue aunq ue p rec aried ad e info rm alid ad so n asp ec to s
diferenciables, existe una fuerte vinculación entre ambos;
f) la precariedad en el lapso considerado crece más entre los jefes
de hogares (20 a 28% aproximadamente), aunque todavía la pro-
515
Luciano Andrenacci
porción de trabajadores precarios resulta mayor entre los no jefes

(39% );
g) tomando en cuenta el nivel educativo, se observa que hasta se-
cundaria incompleta, resulta mayor la proporción de empleos
precarios (poco mayor que el 50%); desciende en cambio, en los
mayores niveles educativos (terciaria o superior completa);
h) en Argentina se asiste al extraño y no explicado fenómeno de que
aumenta la desocupación, subocupación y precarización entre
los trabajadores urbanos484, con importante descenso en paralelo
de las actividades informales (comportamiento anómalo pro cí-
clico como ya insistimos), normalmente adoptadas como sector
refugio; y
i) en términos generales se observa una suba de los empleados asa-
lariados medios por hogar, en tanto se acompaña con una caída
en el número medio de trabajadores con protección; esta situa-
ción permite manifestar que el empeoramiento de las condicio-
nes de trabajo no sólo se produce en términos relativos, sino
también en términos absolutos.
Como se señala en el ensayo que sirve de fundamento a estas re-

flexiones, para este fenómeno de la precariedad derivado del esquema
de desarrollo económico adoptado, de una parte importante del em-
pleo urbano -más de un tercio -, co n to das las co nsecuencias so cio -
económicas aquí mencionadas, “nada indica que su situación sea rever-
sible, sino que, por el contrario, se va ahondando cada vez más”485.
484
Federico Sabaté, A.M., A. L. Abramovich y M. Vío (diciembre de 2000), La economía
de la Región Metropolitana de Buenos Aires en el contexto de la reestructuración de los 90,
ICO-UNGS, San Miguel.
485
Lindenboim, op.cit. Ver también del mismo autor como compilador, Metamorfosis del
empleo en Argentina, Cuadernos del CEDEP nº 7, marzo de 2002.
516
Tabla 5
Evolución de la precariedad entre los trabajadores asalariados (%)
AM BA RESTO
Período
N o Precarios Precarios N o precarios Precarios
1980 85.4 14.6 s/d s/d

1985 81.0 19.0 s/d s/d
1992 73.9 26.1 67.6 32.4
1995 71.5 28.5 74.3 25.7
1996 68.1 31.9 73.2 26.8
1997 68.1 31.9 68.7 31.3
1998 67.2 32.8 68.3 31.7
1999 66.4 33.6 67.4 32.6
Fuente:Lindenboim ,2000
517
Luciano Andrenacci
Lo s límites del crecimiento del empleo : visió n actual

y perspectivas
Una pregunta central a hacerse es: ¿qué perspectivas existen de que el

crecimiento económico argentino, en un plazo no muy extenso y por los
procedimientos y mecanismos tradicionales, resulte capaz de morigerar
la actual situación de desocupación, subocupación y precarización labo-
ral, contribuyendo a un funcionamiento socialmente sostenible? Espe-
cialmente, y como hemos dicho, cuando es aventurado esperar que la
aislada pro mo ció n de las PyMEs y la aceptació n y el apo yo a lo s
emprendimientos informales, resultan aspectos capaces de recuperar el
“equilibrio social tradicional”. Esta cuestión polémica es en la actualidad
fundamental en el núcleo de las perspectivas económicas de Argentina.
Para iluminar este aspecto, por fortuna vino a ayudarnos un trabajo
en que se analiza con cuidado y no apologéticamente, la relación elasti-
cidad-producto del empleo en el caso argentino 486. Resulta de gran inte-
rés para nuestra argumentación y tomaremos sus proposiciones y conclu-
siones sin entrar a discutir la metodología aplicada y sus procedimientos
de cálculo 487. Lo que estaría fuera del alcance de estas reflexiones.
486
Monza, A., L. Casanovas y C. Crucella (noviembre del 2001), Crecimiento y empleo.
Una primera exploración del caso argentino; Siempro, en prensa, Buenos Aires. Ver tam-
bién de A. Monza (2002), Crecimiento y empleo en la Argentina contemporánea, situación
y perspectivas, en el Cuaderno de CEDEP nº 7 ya mencionado.
487
En términos muy resumidos, el procedimiento ejecutado, a pesar de las severas limita-
ciones de información, es el que sigue:
1.- se considera el incremento de la ocupación promedio anual de la última década y se
compara con el aumento del producto global y sectorial de la economía (sin tomar en
cuenta los valores no urbanos del empleo y del producto);
2.-se establece la relación de elasticidad producto-empleo: i) de manera estructural en una
serie larga de unos 45 años (en función de la existencia de información) para lo global y los
sectores industria, construcción y servicios; e ii) la misma relación para una serie corta con
posibilidad de recorte de movimientos significativos en tres ciclos, hasta la actualidad, para
el nivel agregado y los mismos sectores, pero con mayor detalle en servicios;
3.- se comparan los resultados obtenidos para el caso argentino con iguales indicadores
disponibles de otras economías centrales y periféricas;
4.- con base en las proyecciones demográficas de fuentes más confiables, se examina y
determina el aumento de la oferta de mano de obra (o demanda potencial de trabajo) para
los próximos 10 años;
518
Según dicho trabajo, durante la década de los noventa se crearon en

el país alrededor de 150 mil empleos promedio por año (convirtiendo
en equivalentes a pleno empleo los de todo tipo). Para atender la ex-
pansión de la P.E.A. en los próximos 10 años, sin aumentar la desocu-
pación, subocupación, informalización y precarización laboral, esto es
sin agravar la actual situación, sería necesario incrementar la creación
de puestos de trabajo en un promedio cercano a los 300 mil por año
(pleno empleo equivalente). Serían un total estimado de 3 millones de
puestos de trabajo, partiendo de los casi 12 millones de ocupados a la
fecha del ensayo.
En este punto, la fertilidad del estudio de la relación elasticidad-
producto del empleo se torna crucial. En el trabajo mencionado, dicha
relación se estudia en el nivel agregado y en el sectorial de las activida-
des urbanas y se elabora para dos períodos: i) en el largo plazo (1947-
91) e ii) en otro intermedio y más reducido (1986-2000). Con el objeti-
vo de lograr la creación de los 300 mil empleos anuales antedichos, por
aplicación de la relación estimada, se calculo el crecimiento del pro-
ducto requerido en los próximos 10 años.
Así, en el largo plazo (1947-91), la serie de empleo presenta una
variación anual promedio que se considera pobre y socialmente no sos-
tenible de acuerdo a lo s requerimiento s, pues no alcanza a exceder
significativamente el crecimiento de la oferta de mano de obra, en fun-
ción de la expansión demográfica y la elevación de la tasa de participa-
ción económica de la población que ha sido registrada en las últimas
décadas.
En el lapso más corto y más reciente (1986-2000), se establece que el
aumento del empleo fue del 1,7 % anual promedio, significativamente
por debajo de la oferta de mano de obra, que se estima en 2,5 %. Aquí
es posible distinguir un ciclo de tres subperíodos que arrojan diferen-
cias importantes para la estimación de la relación de elasticidad pro-
ducto-empleo en cada uno.
5.- en función del vínculo elasticidad producto-empleo obtenido con anterioridad (y

estableciendo un rango de mínima y uno de máxima en función de dicha relación) se
llevan a cabo estimaciones del crecimiento económico requerido para evitar que la situa-
ción actual no sea agravada a partir del nivel de ocupación del 2001;
6.- se plantean diversas hipótesis sobre la tasa de incremento anual promedio del producto
necesaria de acuerdo a los rangos de elasticidad observados para abordar el tema de la
sostenibilidad socio-laboral del sistema argentino.
519
Luciano Andrenacci
Del trabajo que se viene comentando, nos interesa extraer y resaltar

un grupo de conclusiones que hacen más directamente a nuestros argu-
mentos sobre necesidad de un tipo de desarrollo que contenga una
estrategia de economía social.
La primera de carácter estructural, es el reconocimiento de que la
economía argentina a lo largo de medio siglo, no ha registrado un ritmo
de creación de puestos de trabajo igual o superior al ritmo secular de la
demanda de trabajo.
La segunda centrada en el plazo más corto y actual, permite plantear
resultados globales y sectoriales. Para todo el período, la relación de
elasticidad es baja y sería aventurado esperar que se modifique esta ten-
dencia en cualquier proyección que se realice. Desde el punto de vista
sectorial, la observación de que dos tercios de la incapacidad de la eco-
nomía del país para generar empleo se vincula al negativo desempeño
del crecimiento industrial y el resto, al de los servicios sociales y perso-
nales.
La tercera es que, con base en la relación de elasticidad producto-
empleo estudiada y los valores que la misma pueda adoptar, no es dable
esperar que por la vía “tradicional” del crecimiento económico se pueda
disminuir la grave situación social que domina actualmente. En efecto,
en el trabajo se calcula que sólo para estabilizar el “deterioro de la situa-
ción ocupacional” (evitar que se agrave o desmejore) con un rango mí-
nimo como el que resulta para la década de los noventa (0.17 de elasti-
cidad), la tasa de crecimiento del producto necesaria sería superior al
10% anual. En cambio, con un rango mayor de elasticidad del doble, la
tasa de crecimiento del pro ducto necesaria sería del o rden del 7 %
anual488 . El nivel de crecimiento requerido exime en este punto, de
mayores comentarios.
488
El artículo de Ernesto Kritz antes citado, sostiene que pasado el umbral de 3.5% que se
necesita para absorber el flujo de oferta laboral, cada punto adicional de crecimiento
permite reducir la tasa de desempleo en 0.6 puntos. Para elevar tal afirmación, se basa en
los dos períodos económicos posteriores inmediatos a la crisis del tequila, en que la
economía argentina reaccionó haciendo caer fuertemente el desempleo abierto, al no
inducir aumento de la productividad. El tema de la elasticidad producto-empleo es discu-
tido por Bour J.L. (2002), La inconsistencia de la regulación laboral y la política económi-
ca en la década de 1990, en Cuadernos del CEPED nº 7 ya mencionado.
520
Finalmente, el crecimiento económico que puede impulsarse como

salida previa a la generación de empleo y mayor ingreso para los secto-
res carenciados y excluidos, si se quiere llevar a cabo dentro del estilo
tradicional (sin transformaciones estructurales diríamos en el lenguaje
de los setenta), tampoco es capaz de superar la situación de decaden-
cia (como dice acertadamente Pucciarelli) y crisis de supervivencia que
se padece489. Al respecto, es dable mencionar que según los cálculos de
alguno s eco no mistas aquí citado s, en funció n de la elasticidad em-
pleo -pro ducto histó rica del país, para mantener la actual situació n
social, esto es, evitar un mayor agravamiento, las proyecciones indican
que hace falta una tasa de crecimiento entre el 7 y 10% anual acumulativo
del PBI durante 10 años de manera consecutiva (generar aquéllos 300
mil empleos nuevos necesarios anuales, contra 150 mil que normal-
mente se producen). Semejante tasa de crecimiento no es menor que
la del llamado milagro alemán posterior a la segunda guerra y no es
registrada en ninguna experiencia histórica socioeconómica de latino
américa, por lo que sabemos490. La experiencia de devaluaciones (como
la que se llevó a cabo recientemente en el caso argentino), de distintos
países del mundo (casos de Brasil, México, Corea, Finlandia, Suecia)
permite sospechar que el “despegue” recién arranca con fuerza luego
de un año o un año y medio de ocurrida cada devaluación de la mone-
da. En la Argentina, así ha o currido , pero ello se co mplica co n la
instalación de tendencias pro inflacionarias o incluso hiperinflacionarias
y la urgente necesidad de reformas estructurales para abatir los meca-
nismos perversos instalados en su economía491. Esto parece sugerir que
489
Sólo un crecimiento “rico en empleos” basado en un manejo adecuado de la tasa de
elasticidad para que ella sea elevada, permitirá salir de la actual situación, observa J.C.Neffa
(2002), Promoción de empleo y derechos laborales, en Aportes al Debate del Plan Fénix,
F.C.E. – UBA, abril.
490
A esto se agrega otra mala noticia: según E. Kritz, un crecimiento con baja del desem-
pleo, dada la segmentación actual del mercado laboral, no se difunde con el ritmo necesa-
rio al borde de la periferia informal del sistema, ni lleva a una reducción de la desigualdad,
con lo que traba la demanda. Y si se traba ésta, la contracción del sector formal se traslada
amplificada a tal periferia. Son desequilibrios inéditos de nuestra economía que están
ahora en el centro de la crisis. Y forman parte de la aludida decadencia.
491
Muchas de estas transformaciones estructurales están siendo ampliamente debatidas en
el momento de escribir este texto, pero a efectos de ejemplo basta con recordar las surgidas
como consecuencia de las discusiones agrupadas en Hacia el Plan Fénix, en sus encuentros
de 2001 y 2002.
521
Luciano Andrenacci
tal nivel de crecimiento para lo s pró ximo s 10 año s es dudo so que

pueda esperarse492.
En lo que refiere a las proyecciones sobre ocupación a mediano pla-
zo basadas en un esquema similar al intentado por Monza, nos parece
de interés traer a colación las dadas a conocer más recientemente por la
o rganizac ió n nac io nal q ue agrup a a trab ajad o res c o n emp leo y
desempleados493.
Recordemos que se apoya en un esquema que vincula la evolución
futura a 10 años de las tasas anuales de crecimiento del producto bruto
interno y el efecto alcanzado sobre la ocupación total a través de la
elasticidad del empleo agregado respecto de cada punto del producto
incrementado con aquellas tasas. Se estima para ello esta elasticidad
global en su comportamiento histórico en el caso de la economía argen-
tina; 0.26 en la última década y bastante menor en las estimaciones de
Monza ya consideradas en el largo plazo. No obstante, como existe la
noción de que la reactivación argentina será más intensiva en la utiliza-
ció n de mano de o bra asalariada (co n una gran masa de capital en
maquinarias y equipos en la actualidad subutilizado), se supone una
elasticidad mayor, que se hace alcanzar al 0.5, pues con base en la his-
tórica y tomando en cuenta el incremento de la población económica-
mente activa, no se reduce la desocupación ni considerando tasas de
crecimiento continuas en ese lapso del 3.5; 5.0 o bien 7.0% . Por el
contrario, el desempleo crece aún más en 10 años incluso con tasas tan
altas.
Sólo bajo el supuesto de ascenso de elasticidad empleo/producto
al 0.5 (que duplica la histórica), con un aumento vigoroso y sostenido
del crecimiento en 10 años del 7.0 año a año, se reduce la desocupa-
ción a un dígito (al 9,2% ), que quizás pueda ser socialmente tolera-
ble. Esto incluye planes sociales con una cobertura en extensión no
menor a la actual. El informe que estamos citando considera todo esto
492
Si se tienen en consideración las perspectivas para el año 2002 y los niveles a remontar
desde allí. Se estima que el PBI del país descenderá entre un 13,5 y 16%, con inversión
bruta menor en un 40%; la inflación del año trepando entre 80 y 100% y el desempleo
fluctuando entre el 24 y el 27%, con más del 55% de la población debajo de la línea de
pobreza. Según: La Proyección de las Crisis (junio de 2002), en Informe Económico
Mensual del CEB, Proyecciones Macroeconómicas para el año 2002 (iem@ ceb.org.ar).
493
IDEP-CTA (2003), Desempleo y salida exportadora, abril, Buenos Aires.
522
como “muy optimista” y alejado, agregamos coincidiendo, de la reali-

dad concreta494.
Conocemos otras proyecciones de economistas reputados que no
podemos mencionar por no estar aún publicadas que, al igual que las
mencionadas de Alfredo Monza y esta del IDEF-CTA, con diferencias
de detalles, arriban a conclusiones similares. Más allá de la confianza
que puedan merecer los ejercicios econométricos y los “modelos” analí-
ticos utilizados por nuestros colegas, no cabe duda de que merecen ser
tenidos en cuenta e inducen a reflexionar seriamente.
Otro aspecto que queremos considerar es lograr un desarrollo rico
en empleo sobre la base de una estrategia exportadora, la que ha mere-
cido numerosos estudios. Nos centraremos en el mismo documento del
IDEF-CTA, donde se analizan las ramas de la producción con capaci-
dad de reaccionar ante los estímulos de la competitividad impulsada
por la reciente devaluación de la moneda. Se observa al respecto, que se
genera capacidad de co ncurrencia po r mejo ra en las actividades
sustitutivas y las exportadoras, aunque es más significativa en estas últi-
mas. En efecto, el 67% del crecimiento se produjo en las ramas de la
economía vinculadas a las exportaciones y sólo un 11% como respuesta
a estímulos del mercado interno. El resto, aparece en ramas vinculadas
a ambos.
El aumento de actividad de las exportadoras se genera en activida-
des con alta utilización de capital y de recursos naturales495 (y no de
fuerza de trabajo y conocimiento), de tamaño y características de las
que además, solamente es posible esperar un efecto de tracción poco
494
“… Aunque la actividad económica crezca de manera sostenida, es muy difícil esperar
un descenso pronunciado de la desocupación. Quienes pronostican lo contrario están
fantaseando”; “… La configuración del mercado de trabajo será difícil de modificar en el
futuro. Los empleos que logren crearse serán de baja calidad, inestables y sin cobertura
social”; “… la elasticidad empleo-producto va a estar por encima de su valor histórico (en
el corto plazo observamos), pero no hay que esperar milagros”, declaran respectivamente
Javier Lindenboim de la Facultad de Ciencias Económicas de UBA, Luis Beccaria del
Instituto de Ciencias de la UNGS y Ernesto Kritz del SEL a F. Krakowiak (“Espejitos de
colores”, Suplemento Económico “Cash” de Pág. 12, 20/04/03)
495
Respecto de la actual estructura productiva de la industria nacional puede verse con
mayor detalle en Federico-Sabaté A.M.-comp.- (2002), Economía y Sociedad en la Región
Metropolitana de Buenos Aires. En el contexto de la reestructuración de los 90´, Ediciones
Al Margen-UNGS, Buenos Aires.
523
Luciano Andrenacci
significativo hacia otras empresas de la cadena productiva, pues regis-

tran un multiplicador bajo. Las vinculadas al mercado interno se pre-
sentan limitadas en su expansión por la limitación de la demanda en
función de la actual distribución regresiva del ingreso (a la que ya hici-
mos referencia).
Para completar la idea sobre la ocupación esperable con esta estrate-
gia, hemos llevado a cabo un ejercicio simple de carácter lineal y bajo
supuestos simplificadores. Suponiendo que todo el crecimiento se lleva
a cabo a través de PyMEs cuya generación de empleo es actualmente de
casi 40 trabajadores cada millón de dólares de aumento de exportacio-
nes (contra sólo 25 en el caso de las firmas grandes), para absorber en su
totalidad el actual nivel de desocupación (estimado en fuentes oficiales
en 1.841 mil personas, sin tomar en cuenta los subocupados que se
acercan a los 2 millones) se requeriría un nivel de exportaciones de u$s
46 mil millones. En caso de hacerse el ejercicio con base en empresas
grandes, la cifra asciende a u$s 73.600 millones. Pero estos números no
contemplan el crecimiento de la población económicamente activa en
dicho período. Si se tiene en cuenta ahora la necesidad de generar 3
millones de empleos en 10 años que si incluyen ese crecimiento, las
cifras a exportar con base en PyMEs se elevan a unos 75 mil millones.
Sabemos, no obstante, que en función de nuestra estructura productiva
predominan las firmas grandes en el comercio exterior y que además
tienen bajo efecto multiplicador interno. Esto es, que sin transforma-
ciones sustantivas y con una política industrial activa, es muy lejano
alcanzar semejante objetivo por esta vía496.
Analizando lo s dato s co rrespo ndientes al reciente perío do de
reactivación de la economía argentina, se obtiene una confirmación de
lo anteriormente prefigurado 497.
496
“… con la actual ‘salida exportadora´ no será posible consolidar tasas de crecimiento en
el largo plazo superiores al 3%. Actualmente se exportan recursos naturales o manufactu-
ras de escasa elaboración. Su componente de empleo es bajo y se encuentra concentrado
en muy pocas empresas. Además, la sustitución de importaciones se manifiesta en ramas
muy dependientes de la demanda doméstica en un marco de contracción del poder de
compra”. Claudio Lozano, en el mismo artículo del Suplemento Económico “Cash” de Pág.
12, antes mencionado.
497
Información tomada de Ministerio de Economía y Producción (2004). Análisis Nª I-
Crecimiento, empleo y precios.
524
La depreciació n del peso verificada a fines del 2001 aumentó

sustancialmente los precios relativos de los bienes transables, en tanto el
trabajo se abarató considerablemente en relación con el capital. Los pri-
meros indicios de recuperación se dieron del lado de la oferta y consis-
tieron en incrementos del producto en ciertas actividades con impor-
tante capacidad ociosa. Sólo posteriormente comenzó a verificarse una
recuperación de la absorción apoyada en el gradual incremento de la
masa salarial.
Fueron los sectores más trabajo intensivos los que más crecieron
luego de la depreciación del peso, mientras que los sectores intensivos
en capital son los que continuaron cayendo. Como consecuencia de
este patrón de evolución sectorial hubo, en los últimos dos años, una
recuperación de la participación del factor trabajo en el PBI.
El incremento de la demanda del factor trabajo en aquellos sectores
que resultaron favorecidos por el cambio en los precios relativos, de-
pendió en gran medida del tipo de tecnología vigente, del grado en
flexibilidad de la oferta de trabajo en cada sector específico y de la
medida en que las habilidades y capacitación de los potenciales trabaja-
dores se ajustaban a los requerimientos de los distintos procesos pro-
ductivos. Otro elemento clave en el proceso de sustitución de importa-
ciones posterior a la devaluación de la moneda, fue la existencia de un
elevado nivel de capacidad ociosa en el stock de capital, que pudo ser
utilizado en la medida en que fuera de fácil adaptación a procesos de
producción ajustados a los nuevos precios relativos.
En este momento, muchos de los sectores que crecieron incorporan-
do trabajo, se encuentran al límite de su capacidad instalada. Con lo
que debería pensarse que el futuro crecimiento deberá estar basado en
nuevas inversiones y ya no tanto en incorporación de trabajadores a
estructuras preexistentes.
A esta información se suma el hecho de que la relación entre el
crecimiento del empleo y la reducción de la pobreza fue pequeña. Los
niveles de pobreza en nuestro país siguen en valores similares a los
obtenidos como resultado del aumento de precios y la correspondiente
disminución de los ingresos reales provocados por la inflación que si-
guió a la devaluación de la moneda, y estos niveles resultan realmente
alarmantes, en especial para los bienes de consumo popular.
Debe entonces considerarse que el aumento del PBI puede garanti-
zar un crecimiento sostenido en el empleo, y que el aumento del em-
525
Luciano Andrenacci
pleo (y en el mejor de los casos la disminución del desempleo) tampoco

garantiza en sí mismo una mejora en la condiciones de vida de la pobla-
ción. Especialmente cuando el salario promedio de los ocupados se
encuentra por debajo de la línea de pobreza. Y el de los asalariados
precarios antiguos y nuevos es todavía menor.
Si no es posible aumentar de manera rotunda el número de puestos
de trabajo por la vía del crecimiento, ni con el recurso de la expansión
del sector informal, ni con el impulso de los microemprendimientos y
de las PyMEs por si mismos, ni es posible contar con suficientes recur-
so s p resup uestario s p ara hac er so stenib les las p o lític as so c iales
compensatorias salvo con un fuerte aumento de la recaudación impositiva
y de otros tributos pues tal política iría contra los intereses articulados
dominantes del proceso de acumulación de capital que el tipo de mo-
delo vigente impone. Entonces: ¿cómo lograr revertir a futuro una si-
tuación tan dramática como la sufrida que todos conocemos y que cada
día trae y traerá conflictos sociales, culturales y políticos mayores que
impactarán en aumento la estabilidad democrática?
A la vez: ¿có mo se evita el co ntinuar co n unas po líticas so ciales
asistencialistas y focalizadas en los más pobres e indigentes a los cuales
finalmente estigmatiza, generando a la vez procesos clientelísticos inde-
seables, mercantilizando la política y abriendo espacio a la corrupción,
aspectos tantas veces estudiados y denunciados?498
Estudiar y o rganizar la estrategia que esta so ciedad

no s demanda
En tanto examinamo s co n cuidado y una mirada despo jada de

sectarismos y prejuicios esta realidad que nos rodea, contextuada como
sabemos por este capitalismo prebendario y depredador que se apropió
de la Argentina en el marco de la globalización, podemos encontrar que
los excluidos y carenciados sobreviven, inventando centenares y cente-
nares de soluciones parciales e improvisadas, pero originales, a sus pro-
498
Al respecto puede verse la producción de Susana Hintze, Claudia Danani y otros colegas
del área de políticas sociales del ICO-UNGS.
526
blemas. Se pueden enumerar inic iativas individuales, familiares,

asociativas o comunitarias que emergen en el campo de las acciones
eco nó micas y so cietarias po pulares, impulsando incluso verdadero s
emprendimientos que denominamos sociales por su lógica más profun-
da y sus resultados (crear sociedad). Pero también por la extensión
abarcativa que ha tomado entre nosotros. Entre las formas organizativas
tradicionales y emergentes que comparten estos atributos relacionales es
dable visualizar:
• Microemprendimientos y sus asociaciones para propagar, vender

junto s, ad q uirir m ateriales y lo grar esp ac io s, generar
mancomunadamente marcas y diseños, proteger las artes y los
oficios y otros fines
• Cooperativas de trabajo productoras de bienes y servicios (a veces
llamadas autogestionarias) para el mercado formal, para merca-
dos solidarios o para el autoconsumo de sus miembros
• Cooperativas de abastecimiento y/o redes de consumo colectivo
para abaratar el costo de vida y mejorar la calidad social de los
consumos
• Prestación de servicios personales solidarios, como el cuidado de
personas, actividades terapéuticas, cuidado del medio ambiente,
recreación infantil, etc.
• Asociaciones culturales de encuentro comunitario y de afirma-
ción de identidades (barriales, de género, étnicas, deportivas,
generacionales, etc.)
• Redes de ayuda mutua, seguro social, atención de catástrofes y
eventos atmosféricos globales/regionales, familiares o personales
• Mutuales de trabajadores asalariados del estado y/o del capital
por iniciativa o no de orden sindical
• Cooperativas previsionales sin fines de lucro
• Grupos de formación y capacitación continua
• Equipos de investigación y de cooperación técnica
• Banca social o solidaria que canaliza ahorros hacia el crédito social
• Agrupamientos asociativos para crear lugares de encuentro de
experiencias, de reflexión, de sistematización y aprendizaje co-
lectivo
• Espacio s de creació n de mercado s so ciales co n utilizació n de
moneda social
527
Luciano Andrenacci
La economía popular realmente existe como un sector agregado (no

sistém ic o ) d e ac tivid ad es so c io ec o nó m ic as, y está c o m p uesta,
resumidamente, por499 :
• el conjunto de recursos subjetivos y materiales, privados y públi-

cos, que comandan unidades o grupos domésticos (unipersonales
o colectivos, familiares o comunitarios) que dependen para su
repro ducció n de la realizació n ininterrumpida de u fo ndo de
trabajo;
• las actividades que realizan para satisfacer sus necesidades de
manera inmediata o mediata (actividades por cuenta propia o
dependientes, mercantiles o no, competitivas o cooperativas)
• las reglas, valores, saberes y conocimientos que orientan tales ac-
tividades, y
• los agrupamientos, redes y relaciones (de concurrencia, de re-
gulación o de cooperación, internas o externas) que se institu-
yen a través de la organización formal o de repetición de esas
actividades.
Sin embargo, esa economía popular resulta ahora un conjunto inor-

gánico de actividades (es como un coro que crece sin dirección, dicen
algunos autores), realizadas por trabajadores, subordinada directa o
indirectamente a la lógica del capital. En estas circunstancias, lo que se
propone, rescatando la experiencia democrática y popular, es organi-
zar, programar y ejecutar una estrategia que lleve a esta economía popu-
lar a transformarse en un sistema económico orgánicamente articulado,
centrado en el trabajo, que puede denominarse Economía Social y Soli-
daria o del Trabajo. La propuesta no sale de la nada, también tiene
antecedentes teórico-metodológicos de profundidad.
Mas allá de las variadas propuestas denominadas en general como:
invertir en los pobres, ingreso ciudadano, mejorías en la gestión social,
economía solidaria, etc. que son típicamente de aporte financiero con-
tinuo y permanente del sector público y/o privado, y que no considera-
remos por razones de espacio, presentaremos aquí de manera sintética
499
Coraggio, J.L. (1998) Economía Popular Urbana: una nueva perspectiva para el desa-
rrollo local. Cartilla nº 1 del Programa de Desarrollo Local del ICO- UNGS.
528
una propuesta que intenta avanzar hacia formulaciones de carácter sos-

tenible, y que, por ello, consideramos realmente elegible, ejecutable y
desarrollable para sustituir escalonada y gradualmente las políticas so-
ciales tradicionales500 .
1.- La eco no mía so cial como sector surgido de la sociedad civil y
formado por organizaciones económicas sin fines limitados de lucro,
apoyándose en el asociativismo espontáneo y solidario de los sectores
más humildes y relegados a través de cooperativas, mutuales, socieda-
des laborales, etc. (empresas sociales en la terminología y experiencias
europeas, en especial de Italia, España, Francia y los países nórdicos).
Dirigido inicialmente a integrar a grupos de personas discapacitadas
física y/o laboralmente bajo criterios de eficiencia social y no capitalista,
llegando a la propuesta de empresas comunitarias en el nivel territorial,
se encuentra evolucionando claramente por razones prácticas hacia un
polo que denominaremos la economía del trabajo o hacia el otro opues-
to, un cooperativismo y unas sociedades anónimas laborales que acep-
tan el beneficio empresario (abandonando en este caso, algunos de sus
principios originales). Las denominadas redes de trueque, basadas en el
intercambio de bienes y servicios entre “prosumidores” sin uso de dine-
ro (con la llamada moneda social), cuando progresan hacia la produc-
ción pueden ser visualizadas como pertenecientes e incorporables a la
economía social.
2.- La eco no mía del trabajo
trabajo, también designada como economía
popular urbana501, orientada por objetivos de reproducción social am-
pliada de la vida, que combina aportes estatales de arranque, con los de
la sociedad civil, con expresa finalidad de autosostenimiento, elabora-
da para sociedades no desarrolladas con limitada capacidad estatal de
subsidio. Entendemos que es la formulación más madura y completa,
dado que abarca componentes económicos (apoyatura en el intercam-
bio mercantil), so cio -culturales, jurídico -institucio nales y po lítico s,
aunque por ello mismo, la más compleja de implementar. En el plano
social y económico por ejemplo, abarca y perfecciona todos los aspectos
indicado s en la eco no mía so cial, agregando la no ció n de red de
500
Todas ellas críticamente analizadas en los diversos trabajos de Coraggio, J.L. especial-
mente en (1999), Política social y economía del trabajo, Miño y Dávida Editores, Madrid.
501
Economía Popular Urbana es la denominación originalmente propuesta por J.L.Coraggio
hace alrededor de 15 años (al respecto ver www.Urbared.ungs.edu.ar).
529
Luciano Andrenacci
emprendimientos y el análisis de circuitos de producción y circulación

(asegurando estabilidad al desarrollar demandas recíprocas) que cu-
bren otras escalas organizativas de producción más allá de las empresas
sociales502, como son los microemprendimientos y las vinculaciones con
las PyMEs, convirtiéndose en un sustrato de las mismas. Conforman por
este medio un subsistema integrado al sistema económico global.
Es dable subrayar, que estas denominaciones están siendo unifi-
cadas, utilizándose en casos como sinónimos “solidaria”, “social”, etc.
independientemente de su origen diverso y algunas diferencias de deta-
lle. En Brasil se aplica a una propuesta similar, el nombre de economía
solidaria, en Alemania economía alternativa y algunos tratadistas fran-
ceses suelen hablar de economía social y solidaria. En la Unión Euro-
pea que nucleaba a 15 países, desde 1997 se decidió denominarla tercer
sistema (los otros dos son el estatal y el privado capitalista), tomando
distancia del denominado tercer sector o de la tercera vía.
En el plano social, esta propuesta no queda limitada a los sectores
más pobres y excluidos; por el contrario, expresa la necesidad de incor-
porar otros sectores (pobre por pobre, igual a pobre al cuadrado, deci-
mos en broma; o porque como dicen los paisanos, un ciego guiando de
la mano a otro y ambos caen en un pozo), como los medios y medio
bajos con recursos culturales, ingresos y capacidades profesionales y
técnicas instaladas (“capital” simbólico y cultural diverso). Estos secto-
res en estas circunstancias están en disponibilidad de integrarse, pues
forman parte importante de los desocupados y subocupados. O viven
en medio de la inseguridad y la incertidumbre por su trabajo precarizado,
no obstante contar con aceptable “capital” social. Las ONGs, las organi-
zaciones de apoyo de las iglesias, las fundaciones con fines humanita-
rios, las escuelas profesionales y centros corporativos, los centros de
investigación universitarios, etc., serán básicos para prestar apoyo, pre-
parar proyectos y dar capacitación. Se trata entonces, de llevar a cabo
una convocatoria amplia y sin sectarismos para instalar e impulsar tal
sistema.
502
En el equipo de economía social del Instituto del Conurbano de la UNGS, estamos
analizando nuevos tipos de emprendimientos surgidos y los problemas que deben enfren-
tar. Como producto parcial de este trabajo, se elabora un anteproyecto de ley de economía
social y empresas sociales, para mejorar y facilitar las potenciales de estas iniciativas
populares, dado que la ley de cooperativas actualmente vigente, resulta muy compleja e
insuficiente.
530
Asimismo, plantea con suficiente detalle los distintos nexos (no sólo
económicos) que el sector de la economía social tendrá con la economía
pública y la economía capitalista empresarial, orientadas esencialmente
por objetivos de acumulación de poder y de acumulación de ganancias,
respectivamente. Para ello avanza conceptualmente en la elaboración de
lo que llamaríamos una microeconomía de la unidad doméstica, incor-
porando aspectos antropológicos y de otras disciplinas sociales cuando
resulta necesario para completar el análisis, que es un capítulo ausente
de la economía tradicional en la que sólo es vista como unidad de con-
sumo y de provisión de fuerza de trabajo al mercado. Por supuesto, la
instalación de una economía de estas características empuja importan-
tes modificaciones en los sistemas de gestión pública del área respectiva
y en la legislación. Existen progresos detallados sobre las precondiciones
requeridas para la implementación de dicha estrategia de economía so-
cial o del trabajo 503.
Existe acuerdo acerca de la dificultad de la construcción de esta
economía y de algunas condiciones requeridas para viabilizar ese pro-
ceso. Si bien el fundamento de la economía social es, sin duda, el traba-
jo y el conocimiento encarnado en los trabajadores y sus sistemas de
organización, la base material de la economía exige contar con medios
de producción, tecnologías adecuadas, crédito, tener sus propios mer-
cados o competir en los mercados propios del capital.
Varios autores dedicados al tema plantean que los emprendimientos
solidarios de este sector deben reservar una parte de sus resultados eco-
nómicos para reinvertir en sí mismos o en su entorno 504 , ya que su
confrontación o competencia con el sistema de empresas capitalistas
(en los mercados, en el territorio, en el estado, en la sociedad), plantea
como necesidad una estrategia para ensanchar continuamente el campo
de la economía social, ampliando el espacio en que pueden actuar ínte-
gramente con arreglo a los valores y principios sostenidos.
“(… ) se necesita contar con suficiente tiempo para desarrollar otras
estructuras e instituciones económicas que le permitan superar su esta-
d o fragm entario y c o nfo rm ar, d e esta m anera, un sub sistem a,
503
Ver: Coraggio, J. L. (2002), De la redistribución del ingreso al desarrollo de una
Economía Solidaria, en Aportes al Debate del Plan Fénix, F.C.E. – UBA, abril; y también el
trabajo de este autor incluido en A.M. Federico-Sabaté –comp.- (2002), ya indicado.
504
Cattani, A. D. (2004), La otra economía, UNGS-Altamira-OSDE, Buenos Aires.
531
Luciano Andrenacci
orgánicamente integrado pero abierto a las relaciones con la economía

del capital y la economía pública”505.
Al mismo tiempo, deben mantenerse actualizados tecnológicamente
y buscar realizar innovaciones. “Singer considera que la competencia
con los emprendimientos capitalistas desafía a las unidades económicas
solidarias a superarlos, estimulándolas a actualizarse tecnológicamente,
a mejorar la calidad y a constituirse en tanto modo de producción de
hecho superior” 506 .
Argumentan que se precisan, asimismo, reformas jurídicas, desarro-
llando normas que contemplen la existencia de este sector para gra-
dualmente otorgarle facilidades y beneficios para su crecimiento y con-
solidación507. Adicionalmente, que resultan necesarias reformas estruc-
turales en los sistemas fiscales regresivos y el control participativo de los
recursos. No desconocen que para esto debería darse un profundo cam-
bio en la cultura política.
Además, que para que estas nuevas estructuras jurídicas y económi-
cas no sean subsumidas por la lógica del capital y la del poder político
a él asociado resultará también necesario emprender una profunda trans-
formación cultural, de los valores sobre la buena vida, la justicia, el
trabajo, la democracia y los límites de la legitimidad en el ejercicio del
po der.
Aunque se admite la necesidad de cobrar autonomía desde la misma
base económica de la sociedad, a la vez se plantea la necesidad de inci-
dir crecientemente en la encarnación de sus valores en el seno de la
administración pública y del sistema político. Las formas de gestión
participativa a nivel local, la creación de foros participativos para defi-
nir políticas sectoriales, las instituciones del presupuesto participativo
o de la planificación estratégica participativa, así como la organización
de frentes de acción colectiva para modificar las políticas del estado a
favor de regular la economía y los mercados capitalistas, de fomentar -
incluso normativamente- la economía social, y de practicar en general
505
Coraggio, J.L. (1998), Economía Popular Urbana: Una nueva perspectiva para el
desarrollo local, Cartillas 1 del Programa de Desarrollo Local, ICO-UNGS.
506
Melo Lisboa A. de (2004), Solidaridad, incluido en A. D. Carttani ya citado.
507
Cassano, D (2003), Aportes jurídico-institiucionales para un proyecto de ley sobre
promociòn de la economía social y las empresas sociales, incluido en Empresas Sociales y
economía social, Ana L. Abramovich y otros, ICO-UNGS.
532
la democracia participativa, son recursos que, según los autores, forman

parte fundamental de una eco no mía so cial que no se plantea ser
antipolítica o apolítica sino pro democracia participativa508.
El gasto p ub lic o y su p o sib le ap lic ac ió n a la

eco no mía del trabajo
Entendemos que resulta interesante considerar las potencialidades

que puede significar para la construcción de otra economía el dirigir
co n o tra intenció n que la actual, el gasto del Secto r Público en sus
distintos niveles. Nos interesa evaluar en qué medida los recursos que
hoy se están utilizando pueden apoyar el desarrollo de un sector de
economía social. El Sector Público podría demandar servicios no califi-
cado s y bienes que co nstituyen insumo s de su actividad no rmal,
priorizando los ofrecidos por los emprendimientos de la economía so-
cial. También sería interesante el redireccionar los altos gastos realiza-
do s en materia de co nsulto ría hacia prestado res calificado s co mo
emprendimientos sociales que contaran con la cooperación técnica de
centros e instituciones de estudios públicos, universidades, ONGs es-
pecializadas y grupos formadores, entre otros. La mencionada nueva
“intenció n” para no so tro s, no puede ser o tra que la de apo yar la
implementación de una estrategia de economía del trabajo o social. En
func ió n d e ello , p resentam o s guarism o s d el gasto p úb lic o
“redireccionable” realizado en el último año en que contamos con tal
información509 y que a la vez puede ser considerado como “normal”.
Para el año 2002 el Gasto Público Co nso lidado alcanza los $ 91.111
millones (29,11 % del PBI), los cuales se distribuyen por finalidad de la
siguiente manera:
508
Coraggio, J. L. (2004), La gente o el capital, Editorial Espacio, Buenos Aires.
509
Ministerio de Economía de la Nación. Secretaría de Política Económica, Dirección de
gasto s so ciales co nso lidado s. Bueno s Aires. http://www.meco n.go v.ar/peco no mica/
basehome/gastosocial.html.
533
534
Tabla 6
Luciano Andrenacci
Gasto Público Consolidado por finalidad
(% en millones de pesos de 2002 y en % del PBI)
Funcionam iento del Gasto Público Servicios Serviciosde la

Total
Estado Social Económ icos Deuda Pública
M illonesde $ 17.580 60.962 4.351 8.218 91.111
% 19,30% 66,91% 7,78 % 9,02 % 100 %
% delPBI 5,62 19,47 1,39 2,63 29,11
Fuente:Dirección de GastosSocialesConsolidados-Secretaría de Política Económ ica

Nos interesa en particular el Gasto Público So cial (GPS) en función

de analizar el monto y la estructura de los recursos que están siendo
volcados actualmente y que podrían ser reasignados para nuestra pro-
puesta. Cabe destacar, sin embargo, que no es ese estrictamente el valor
que se debe considerar por las siguientes razones: 1) como se verá ense-
guida, el 36,07% del mismo corresponde a Previsión Social y no es
pasible de ser reasignado, 2) las demás funciones del Gasto Social tam-
bién tienen grados de flexibilidad diferenciales, lo que también será
posteriormente analizado, y 3) dentro de los gastos en Funcionamiento
del Estado se incluyen numerosas compras (aunque no conocemos el
valor de las mismas) que podrían ser canalizadas al apoyo de nuestra
estrategia, lo cual sumaría fondos disponibles para la misma510.
El GPS ha tenido una conducta errática en los últimos siete años
decreciendo en algunos años y creciendo en otros (tanto en valor abso-
luto como en porcentaje del PBI), lo que lleva a que entre 1993 y 2002
haya aumentado 9.258 millones y disminuido si se lo considera como
puntos porcentuales del PBI (de representar el 20,24% , pasa a ser el
19,47%). Surgen algunos datos interesantes al evaluar las funciones a
las que se destina el mismo.
510
Al decir la “estrategia” propuesta o bien “nuestra propuesta”, nos estamos refiriendo a la
estrategia de economía social o economía del trabajo. Como es evidente, tomamos como
base de la misma para el caso argentino, la realizada por José Luis Coraggio en los distintos
desarrollos que él hiciera a lo largo de los últimos años de investigaciones, avances concep-
tuales, propuestas empíricas y precisiones personales o colectivas desde su lanzamiento
original, así como otras llevadas a cabo por el equipo o miembros del mismo.
535
536
Tabla 7
Luciano Andrenacci
Gasto Público Social Consolidado por función
(En millones de pesos de 2002 y en %)
Educación, Agua Vivienda

Prom oción O tros
Cultura y Potable y y Previsión
Salud y Asistencia Trabajo Servicios Total
Ciencia y Alcantaril Urbanis Social
Social Urbanos
Técnica lado mo
M illones
13.434 13.886 286 968 3.611 21.989 4.760 2.028 60.962
de $
% 22,04% 22,78% 0,47% 1,59% 5,92% 36,07% 7,81% 3,33% 100 %
Fuente:Dirección de GastosSocialesConsolidados-Secretaría de Política Económ ica

Los gastos más directamente relacionados con nuestra propuesta co-

rresponden a las funciones de Promoción y Asistencia Social y Trabajo,
los cuales suman $ 3.611 millones (5,92% del GPS). Todas las otras
funciones comprenden algún porcentaje de gastos que podrían volcarse
parcialmente al apoyo de la economía social (comprando a proveedores
de la misma, organizando programas de capacitación y puesta en mar-
cha de emprendimientos productivos con las comunidades de escuelas,
hospitales, etc.), pero principalmente las funciones correspondientes a
Agua Potable y Alcantarillado, así como Vivienda y Urbanismo (en total
suman $ 1.254 millones)
Como mencionáramos, el mayor porcentaje del GPS corresponde a
Previsión Social (36,07% ). Este monto no parece poder reasignarse a
otros gastos sociales. Algo similar ocurre con las funciones que le siguen
en importancia: Salud (22,78%) y Educación, Cultura y Ciencia y Téc-
nica (22,04%); cuyos fondos son fundamentalmente no reasignables a
otros gastos sociales (haciendo la salvedad de las propuestas del párrafo
anterior). Algunos análisis en relación con el grado de flexibilidad del
GPS se presentan más adelante.
El grado de flexibilidad del gasto ha sido analizado por el SIEMPRO.
El concepto de rigidez del gasto se relaciona con la posibilidad de modi-
ficar los fondos destinados a los distintos programas sociales, es decir,
hace referencia a la existencia (o no) de obligaciones del Estado exigi-
bles por los beneficiarios de cada programa. De este modo se identifican
como rígidos aquellos programas que, por el criterio de derechos adqui-
ridos por los beneficiarios, son imposibles de cancelar, a riesgo de gene-
rar reclamos judiciales de magnitud. El caso típico son las jubilaciones
y pensiones. En el grupo parcialmente rígidos se incluyen los programas
que constituyen servicios garantizados por ley. Si bien estos programas
pueden ser modificados, los cambios de leyes necesarios para realizar-
los dependen de tiempos bastante prolongados y de procesos de nego-
ciación con diferentes actores políticos y sociales (aunque en determi-
nadas ocasiones pueden ser cambiados directamente mediante decretos
del poder ejecutivo). Dentro de la clasificación de flexibles se consideran
aquellos susceptibles de ser utilizados por los sectores para llevar a cabo
sus políticas y responder eficientemente a las prioridades sociales.
El programa SIEMPRO trabaja sobre una estimación propia (en fun-
ción de su definición propia) del Gasto Social Focalizado del Gobierno
Nacional, analizando su grado de flexibilidad para los valores del año
537
Luciano Andrenacci
2001 (estimados). Presentan los cálculos de gasto destinado a la lucha

contra la pobreza, a partir de la Base de Datos de Programas Sociales
Focalizados, incluyendo tanto programas que son financiados con re-
cursos del Presupuesto Nacional pero ejecutados directamente por las
provincias, como programas sociales cuya gestión está a cargo del Esta-
do Nacional y que presentan distintos grados de participación de los
actores provinciales y municipales.
Analizando la flexibilidad de los $ 4.900 millones de Gasto Social
Focalizado del Gobierno Nacional, en función de su normativa de ori-
gen511, obtienen los siguientes resultados:
- rígido: 76 %
- parcialmente rígido: 12 %
- flexible: 12 %
Debemos relativizar estos valores realizando dos aclaraciones, abso-

lutamente importantes. En primer lugar, del 76 % del gasto que se con-
sidera rígido, 52 % corresponde a transferencias a provincias, que se
consideran rígidas desde la óptica del gobierno nacional por esa razón.
Sin embargo la rigidez disminuye notablemente si se lo evalúa en fun-
ción del gasto provincial, sobre el que nuestra propuesta también pre-
tende tener influencia. En segundo lugar, la definición que se está uti-
lizando de rigidez no es la correcta para evaluar la propuesta de econo-
mía presentada, que pretende generar cambios importantes tanto en lo
legal y la gestión institucional, como en el accionar político y la partici-
pación de la sociedad. En este sentido, nos parece que es más coherente
evaluar afinidad de objetivos y posibilidad de retroalimentación entre
políticas, como fue hecho en los apartados anteriores.
Se ha observado que existe una considerable magnitud de recursos
asignados al gasto social consolidado. Pero, que sólo una fracción me-
nor es posible reasignarla con relativa facilidad; esto se debe, posible-
mente, a que la estructura no modificada de dicho gasto es una heren-
511
Las categorías en que se agrupa al Gasto Social Focalizado del Gobierno Nacional según
su normativa de origen son:
- Transferencias automáticas a las provincias establecidas por ley nacional
- Leyes especiales
- Programas dependientes de organismos descentralizados con financiamiento propio
- Programas con financiamiento internacional
- Resto de los programas nacionales (por ley de presupuesto)
538
cia de un momento histórico donde las personas vivían de sus ingresos

en el mercado de trabajo y por ello el gasto se orientaba principalmente
al sector económicamente pasivo (jubilados y pensiones) 512. Así la es-
tructura del gasto no está preparada para responder a los requerimien-
tos de un país en el que casi la mitad de la población trabajadora está
desempleada y subocupada, o en el cual crece el desequilibrio social
por efectos del aumento de la flexibilización y precarización laboral.
Durante el 2002 luego de la brusca devaluación de la moneda nacio-
nal, se incrementó el desempleo, el subempleo y la precarización labo-
ral, y como consecuencia la exclusión social. En efecto, según la EPH de
octubre de ese año, el 57,5% de las personas vivían en la pobreza y el
27,5% del total de población era indigente (constituían records históri-
cos desde que se tienen cifras), esto es que no cubre los requerimientos
nutricio nales imprescindibles para desarro llar una actividad no rmal
moderada. Con respecto a 1998, inicio de la etapa intensa de la crisis
del país, la pobreza creció un 76 y la indigencia en un 193% 513.
Resulta de mucho interés subrayar que el grado de pobreza genera
aislamiento social y territorial, y se vuelve un obstáculo adicional im-
portante para dejar dicha condición. Esto es lograr reinserción. Entre
las causas de ello cabe enumerar:
a) las redes vecinales se debilitan para lograr información o acceso
para la obtención de alguna actividad remunerada y/o oportuni-
dades de adquirir habilidades;
b) la interacción de los vecinos en los barrios y localidades se limita
a pocas personas cuyas capacidades, estilos de vida y hábitos no
impulsan productos exitosos con relación a los criterios sociales
dominantes; y
c) la marginalidad y exclusión es acentuada, pues la cotidianidad
compartida de la pobreza induce una mayor tolerancia o predis-
posición a explorar fuentes de actividad fuera de las normas y
códigos de aquellos que predominan en la sociedad, lo que pue-
de ser advertido como desviación y sancionado.
512
Isuani E.A. (2002), Para una política de ingreso social, ponencia presentada al Debate
del Plan Fénix, abril.
513
Los datos utilizados en este primer punto siguen los publicados en el Informe de la
revista del Instituto de Estudios Fiscales y Económicos (2003), Estudios, IEFE, Nº 123, La
Plata.
539
Luciano Andrenacci
Esto lleva a tomar en cuenta que la existencia del subsidio sin la

creación de redes apoyadas en actividades sociales, productivas y co-
munitarias de los desocupados y otros sectores sociales, no alcanzan
para reconstruir un tejido social tan dañado. La comentada situación
aparece con mayor fuerza en las “islas” de indigencia y precariedad que
aparecen en bordes de las metrópolis. Durante los últimos años de los
90´ aparecieron en la periferia de muchas ciudades del país varios mo-
vimiento s so ciales que agruparo n a lo s deso cupado s de carácter
reivindicativo de su derecho constitucional al trabajo 514. Se consideran
a sí mismos como “sindicatos territoriales” pues la base de su agrupa-
miento es de ser ex-trabajadores en el ámbito local (no sectorial). Los
planes impulsados desde la esfera gubernamental, y especialmente el
Plan Jefes y Jefas sin empleo en el 2002, buscaron amortiguar la expan-
sión y fortalecimiento de los mismos, reduciendo tensiones y estallidos
sociales515. El carácter de este programa es amplio y la gestión como se
indicó es realizada por intermedio de las municipalidades mayores a 25
mil habitantes. Sin embargo, las organizaciones emergentes menciona-
das gestionaron directamente un 10% de los 2 millones de planes dis-
tribuidos en el año 2003.
Dos tercios de los planes Jefes y Jefas de Hogar Desocupados se con-
centra en personas de 21 a 40 años de edad, y son mayoritariamente
mujeres de bajo nivel educativo de hogares con numerosos miembros.
La mayor parte acredita alguna o baja experiencia laboral: en las muje-
res en el servicio doméstico y en los varones en la construcción y la
venta ambulante.
Si bien no existen dudas que este programa sirvió como paliativo
social (se estima que por su repercusión se redujo la tasa de desempleo
urbano del 23,6 al 17,5% en octubre de 2002 y del 20 al 14,5% un año
después), posiblemente impidiendo mayores hechos de violencia, es
dable observar que durante el año mencionado como consecuencia de
los movimientos de precios, el subsidio perdió una capacidad de com-
pra cercana al 35% para cada beneficiario.
514
Al respecto, ver por ejemplo: Federico-Sabaté A.M. –coord- (2004), La crisis de la
globalización y la asociatividad emergente, GADIS, Buenos Aires.
515
Al respecto es muy interesante realizar una lectura crítica de Battistini Osvaldo -coord.-
(2002), La atmósfera incandescente. Escritos políticos sobre la Argentina movilizada,
Asociación Trabajo y Sociedad, Buenos Aires.
540
El costo total del programa para el 2003 llegó a $ 3765 millones, y en

el primer año de aplicación sólo se gastaron $ 2400 millones. La contra-
partida de esta política social es que, si aceptamos el efecto multiplicador
del consumo calculado por la Secretaría de Empleo de la Nación, que
propone un aumento de 2.57 del PBI por cada peso destinado al pro-
grama, co mo co nsecuencia de la recuperació n impo sitiva del IVA,
conservadoramente, casi el 30% del mismo se autofinancia. No obstante
la importancia social (aunque está muy lejos de la inclusión social que
proclamaba), el programa representa un 25% de los intereses de la deu-
da externa que se gastaron en el 2003, y una vigésima parte de lo desti-
nado a la deno minada “pesificació n asimétrica” y la reso lució n del
“corralito” con las cuales se subsidia al sector financiero. Existen estu-
dios que dicen que para enfrentar realmente la pobreza de manera uni-
versal, el presupuesto asignado por año no puede bajar en este momen-
to, de $ 20.000 millones.
La brecha de pobreza está lejos de ser cubierta por estos recursos516.
Para aumentar la eficiencia en el uso de los mismos, se requiere intro-
ducir algunas medidas complementarias que generen un multiplicador
de sus efectos con relación a los hogares más carenciados y sobre sus
capacidades y su nivel de organización social. Además, intentar por
diversos medios que la actividad económica (aunque sea parcial) no sea
sólo como consumidores, sino a la vez como trabajadores vinculados a
la producción, buscando formas más permanentes de integración y re-
construcción del tejido social.
Esta no parece, hasta el momento, ser una preocupación de los que
detentan la responsabilidad de formular las políticas económicas, por
lo que las necesidades de redistribución más equitativa del ingreso, de
autosostenimiento financiero de las estrategias y de universalidad de
sus repercusiones, sigue en pié.
El Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la
Obra”, lanzado en agosto del año 2003, presentaba una formulación
que parecía ser un avance en el enfoque sobre las políticas sociales517 .
516
Coraggio J.L. (2002), Sobre las formas de implementar el Programa de Jefas y Jefes de
Hogar, Pág. 12, 24 de febrero. Del mismo autor, ver también De la redistribución del
ingreso al desarrollo de una economía social, ponencia presentada en Aportes al Debate
del Plan Fénix, Hacia el Plan Fénix, abril de 2002.
517
Ministerio de Desarrollo Social (2004), Lineamientos de Políticas Sociales, Documento
Institucional, Cuaderno 1, Buenos Aires.
541
Luciano Andrenacci
Como objetivo principal se proponía “financiar proyectos productivos

que favorezcan la inclusión social nacidos a partir de los distintos saberes,
oficios, recursos y habilidades de los vecinos y de las características
propias de cada municipio y localidad”. Buscaba “modificar la realidad
de nuestro país, recuperando la comunicación y el encuentro entre las
personas a partir del apoyo a los espacios de trabajo asociativo y pro-
ductivo, sin desatender las urgentes problemáticas actuales” 518. Tiene
previstos distintos componentes519:
• Apo yo eco nó mico y financiero : destinado a emprendimiento s
productivos unipersonales, familiares asociativos, comunitarios
o co merciales; en fo rma directa o a través de unidades de
financiamiento o microbancos
• Fortalecimiento institucional: a través de actividades de capaci-
tación y asistencia técnica destinada a espacios de concertación
social, Consejos Consultivos Locales y Provinciales, organizacio-
nes gubernamentales y no gubernamentales y los espacios de in-
tercambio de la economía social en las localidades, provincias y
regiones.
• Asistencia técnica y capacitación: para la formulación y ejecu-
ción de proyectos productivos, promoviendo la sustentabilidad
de los emprendimientos.
Más allá de las dificultades que todo programa público puede en-
contrar en su implementación, éste terminó fuertemente volcado a uno
de sus subcomponentes, convirtiéndose casi exclusivamente en subsi-
dios a microemprendimientos aislados, conformados por beneficiarios
de Plan Jefas y Jefes, y con dudosa capacidad de subsistencia masiva, a
nuestro entender.
Nos interesa también incorporar en el análisis la cuestión referida al
peso de los futuros compromisos derivados de la deuda externa sobre
las finanzas públicas y las posibilidades de emprender una política so-
cial tradicional de mayor envergadura como sería necesario.
Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra”. Ministerio de

518
Desarrollo Social. Secretaría de Políticas Sociales y Desarrollo Humano (2004), en el

Cuaderno 1 mencionado.
519
Información obtenida en www.desarrollosocial.gov.ar
542
Los economistas Jorge Gaggero y Sebastián Katz de la Gerencia de

Estudios del Banco de la Provincia de Buenos Aires, ensayan sobre los
alcances máximos del superávit primario previo al pago de intereses de
la deuda del presupuesto consolidado en función de diferentes tasas de
crecimiento del P.B.I., bajo supuestos muy exigentes pero bastante facti-
bles de alcanzarse.
El trabajo lleva a cabo sus proyecciones con una tasa “optimista” de
crecimiento del 4% a mediano plazo, para generar un excedente prima-
rio apenas superior al 3% en 5 años, aunque arrancando de una más
modesta del 2,5% en el 2003. Nos recuerdan además, que es “optimista”
porque la Argentina creció en los últimos 30 años a razón del 1,1%
anual acumulativo, y en la década de los 90´ el superávit primario de las
cuentas consolidadas resultó negativo (- 0,5). En consecuencia, para
esperar un cambio como el deseado, se requieren implementar muchas
reformas económicas exitosas que quiebren esa pobre dinámica. Cuan-
do toman como base un crecimiento del P.B.I. a una tasa menor en igual
lapso, se genera un excedente primario que no alcanza al 3%.
Observan que el FMI sostiene que debe alcanzarse un superávit pri-
mario para enfrentar la deuda externa de 4,5% anual, para lo cual se
suponen congelados los gastos públicos nacionales y provinciales. Pero
las ideas existentes o expresadas al nivel gubernamental nacional impli-
can subir la inversión pública/vivienda social y los gastos corrientes des-
tinados a ajustes salariales para los empleados públicos, los jubilados y
pensionados, así como mayores gastos en provisiones adquiridas por el
Sector Público. Y el cálculo del gasto no es demasiado incremental,
pues no tiene en cuenta reformas previsionales, ni a los denominados
“acreedores” internos esto es, los gastos destinados a políticas sociales
para los excluidos y desocupados, y otros requerimientos sociales que
se reclaman.
Es evidente que cuanto mayor sea la transferencia de recursos hacia
los acreedores externos, menores serán los que se dirijan a satisfacer los
internos, para desarrollo socioeconómico. Esta tensión está atravesando
el futuro argentino y la renegociación de la deuda externa. Incluso el
análisis muestra que con un aumento de la recaudación lograda con la
propuesta reforma de sistema tributario y el financiero, para dar res-
puestas internas adecuadas, las reducciones de los pagos a los acreedo-
res no cumplirán con las expectativas que éstos tienen.
543
Luciano Andrenacci
En términos de las cifras que se están manejando en la actualidad, el

superávit fiscal primario comprometido en el proyecto de presupuesto
2005 ronda los 15 mil millones de pesos, lo que equivale aproximada-
mente a un 3% del PBI proyectado 520. Este monto es sensiblemente me-
nor a los vencimientos en intereses y servicios de la deuda que el país
tiene que afrontar en el mismo año 521. La Ley de Responsabilidad Fiscal
que ordena que se mantenga constante el nivel actual del gasto primario
consolidado, genera una situación en la que de aparecer un superávit
fiscal excedente, éste debería destinarse al pago de la deuda o a la cons-
titución de un Fondo Anticíclico; dejando afuera la posibilidad de ex-
pandir las partidas correspondientes a áreas sensibles como Desarrollo
Social, Educación o Salud. Si tomamos en cuenta la relación entre los
servicios de la deuda externa y la capacidad de pago del país entre el
2005 y el 2010, observamos una situación similar. Los pagos de la deuda
que no está en default en este lapso, se sitúan entre los $ 10 mil y los 12
mil millones anuales; y los pagos de la deuda renegociada en default, si
todo va bien, se estiman entre 4 mil y 4,5 mil millones por año en el
mismo período. Pero las amortizaciones al FMI en los cuatro primeros
años, esto es hasta el 2008 inclusive, alcanzan a unos 10 mil millones
anuales, que deberían lograrse refinanciar (a más años y sin condicio-
nes de ajuste estructural), para que el superávit primario alcanzara para
hacer frente a las otras dos magnitudes antedichas. Por ello es impor-
tante ver el crecimiento que se generará en los próximos años y que éste
no sea amenazado en su nivel y continuidad, para que permita alcanzar
el superávit primario necesario para hacer frente a esta situación. Pero
como ya se indicó, el actual superávit tiene aspectos que no es deseable
mantener, como es una inversión pública restringida, salarios y jubila-
ciones deterioradas, limitadas acciones del Sector Público en política
activas de promoción industrial, regional y social.
Entendemos que con los aspectos aquí reseñados, ayudamos a com-
prender la necesidad de impulsar una estrategia de política social alter-
520
La situación fiscal. Diario Clarín 13 de septiembre de 2004. También en Calcagno A. y
E. Calcagno (2004), “Perspectivas de la deuda externa”, Le Monde diplomatique/el Dipló
de noviembre.
521
En una nota publicada en el suplemento económico de Clarín el 14 de noviembre de
2004, Ismael Bermúdez habla de montos que van desde los u$s 6.500 a los u$s 14.000
millones.
544
nativa o economía social y solidaria, capaz de dar respuesta a las nece-

sidades populares, reconstituir el tejido social y apoyar los fundamen-
tos de la democracia desde la base.
La finalidad última de la economía social y solidaria es pluripropósito.
No es sólo enfrentar la pobreza y la exclusión social, sino organizar un
nuevo actor social existente pero hoy desestructurado, disperso, desva-
lorizado. Se trata de esas experiencias parciales y espontáneas que nos
rodean y que hemos mencionado con anterioridad consideradas como
economía popular. Significaría dotar a ese actor social de nueva identi-
dad por la creatividad, el trabajo y su reconocimiento, superando la
pasividad de la espera de soluciones asistenciales: si ello fuera posible,
se generaría una importante transformación cultural. Transformar en la
tarea concreta, material, del trabajo cooperativo y la mutualización, el
espíritu inculcado por el neoliberalismo de la competencia insana e
individualista, con un nuevo sentido de la solidaridad. Otro aspecto
sustancial y de enorme importancia, es que este actor social dará fuerza
al bloque socio-político de poder que necesariamente deberá cuestionar
el predominio de las empresas multinacionales concentradas, al capital
financiero internacional y a los privilegios de las empresas privatizadas
que, como ya no hace falta explicar, vampirizan el país actualmente,
poniendo trabas a su libre desarrollo 522.
Bu en os Air es, N oviem br e d e 2004.
522
Para mayores detalles, ver Basualdo E. y Azpizu D. (2002), El proceso de privatización
en Argentina, UNQUI-PAG.12 y otros trabajos de estos economistas.
545
Ciudadanía y capacidad estatal:
dilemas presentes en la
reco nstr ucció n de la po lítica
nstrucció
so cial argentina523
Fabián R epetto y Luciano Andrenacci524
Intro d uc c ió n
Las reformas de política social de los años ’90 se construyeron sobre

un juego de diagnósticos y recomendaciones que adquirió un impor-
tante consenso, tanto entre los actores sociales y políticos de la región
como con los organismos multilaterales que apoyan y financian una
parte importante de su desarrollo económico y social. En primer lugar,
que la crisis fiscal y el empantanamiento del desarrollo económico de
los años ’80 se debían al equívoco rol del Estado como agente central de
asignación de recursos económicos y sociales. Aunque sobraba eviden-
cia acerca de la responsabilidad de los cambios en las estructuras y
flujos de los mercados financieros internacionales en el desencadena-
miento de la crisis de la deuda, lo esencial de la responsabilidad de
dicha crisis fue atribuido al ago tamiento del mo delo desarro llista
estadocéntrico 525. En función de esto, competería al Estado llevar ade-
lante un proceso de transferencia de responsabilidades y liderazgos a
523
Este trabajo recoge parte de nuestras preocupaciones alrededor de la política social
argentina y las tareas que hemos estado desempeñando en los programas de capacitación
del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES-BID). Las opiniones aquí
vertidas, sin embargo, no comprometen sino a sus autores.
524
INDES-Instituto Nacional de Administración Pública (INAP-Guatemala); INDES-Fon-
do de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES-Perú), respectivamente.
525
Según la formulación de CAVAROZZI, Marcelo: “Los partidos políticos y las reformas de
mercado en América Latina” (inédito).
Luciano Andrenacci
las fuerzas civiles y del mercado, lo cual recrearía un ambiente favorable

a la inversión externa y el ahorro interno, restaurando en el corto plazo
el ciclo del crecimiento económico 526.
De manera co mplementaria, la po lítica so cial de lo s mo delo s
desarrollistas estadocéntricos debía ser profundamente revisada. A un
objetivo inalcanzable y costoso como el desarrollo con igualdad social
debía sustituírsele por una política social cuyo objetivo esencial (y limi-
tación estratégica) fuese el combate a la pobreza. Un conjunto de inter-
venciones cortas y puntuales con matriz de “proyecto”, diseñadas con
fo rmas de fo calizació n extrema destinada a amo rtiguar impacto s
indeseado s de la reco nversió n macro eco nó mica garantizando una
gobernabilidad entendida como ausencia de conflicto abierto. Aquello
que podía ser eficientemente gestionado por actores privados debía ser
transferido a cuasimercados527, sustituyendo servicios públicos por ser-
vicios privados con regulación estatal.
El resto de la política social debía gestionarse de modo asociado con
fuerzas civiles y gobiernos locales, presuponiendo (un tanto apresura-
damente) que la transferencia de la po lítica so cial a lo s go bierno s
subnacionales y al tercer sector aumentaría su eficiencia y transparen-
cia. De este modo, crecía la promesa de que la política social participa-
ría de un modelo más eficaz de gestión de lo público, al mismo tiempo
que se concentraría en su aspecto más efectivamente “equitativo”. A par-
tir de una concepción de matriz liberal-utilitarista que suele presentar a
la idea de “equidad” como un valor operativo diferenciable y sustituible
al de igualdad republicana, po r “equidad” se entendió la pauta de
redistribución efectiva de los recursos públicos entre sectores distingui-
dos por sus ingresos monetarios528.
La nueva p o lític a so c ial en c o ntexto s d e fuerte c am b io
socioeconómico derivó en programas de combate a la pobreza signados
526
La literatura respecto de este diagnóstico es vasta, pero un trabajo abarcativo e impor-
tante por la posición institucional del autor, porque incluye alusiones a modelos de política
social, y por el momento en que se distribuye es el de EDWARDS, Sebastián: Crisis and
Reform in Latin America. From despair to hope ; Washington, World Bank - Oxford University
Press, 1995.
527
Se suele denominar “cuasimercado” a un mercado en donde los agentes y las reglas de
juego están públicamente reguladas y supervisadas.
528
Ver, en este volumen, el trabajo de ÁLVAREZ, Sonia.
548
por la poca sistematicidad, los escasos recursos financieros y los sesgos

asistencialistas. Hubo éxitos relativos importantes en la intervención sobre
la pobreza extrema, en tanto la misma disminuyó su ritmo de creci-
miento, mostrando incluso caídas en sus tasas respecto de la población
total. Sin embargo, otros procesos preocupantes comenzaron a mostrar
caras inesperadas. La pobreza por ingresos, reflejo de la dificultad de
lograr inserción en actividades monetariamente rentables, mostró per-
sistencia e incluso crecimiento. La desigualdad y la segmentación, ras-
gos centrales de la estructura social latinoamericana, no sólo se mostra-
ron singularmente resistentes, sino que, en gran medida, tendieron a
agravarse y complejizarse.
El endurecimiento de las desigualdades fue agravado, además, por
la propia reforma de política social. La privatización de servicios públi-
cos y los cuasimercados de seguros sociales se mostraron más efectivos
en crear oportunidades de negocios, segmentando la oferta y la deman-
da, que en ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios
públicos y la protección social. La desregulación y flexibilidad laboral
se mostraron más útiles en reducir costos laborales y precarizar a los
asalariados que en promover el crecimiento del empleo y la mejora de
los ingresos de la población. La prioridad sobre programas sociales y
proyectos asociativos de economía social se mostró más efectiva en la
creación de “economías de la pobreza”, insostenibles sin protección
pública masiva e intensa, que en la restauración de la ciudadanía social,
la empleabilidad y la autonomía socioeconómica de individuos y gru-
pos en riesgo. Si algo muestran los últimos veinte años de política social
latinoamericana, es que estrategias exclusivamente dirigidas a la com-
pensación de la extrema pobreza yerran la comprensión de la gravedad
de la cuestión social regional529.
Las reformas de segunda generación, asociadas a los procesos de
cambio en la institucionalidad de los espacios públicos, siguieron un
proceso semejante. Los años ’90 habían dejado al descubierto que un
conjunto de lineamientos de política era una base insuficiente para una
intervención efectiva sobre los problemas públicos latinoamericanos.
Debía trabajarse sobre la dinámica de las burocracias públicas y las rela-
529
Ver, entre otros, MOLINA, Carlos: “Modelo de Protección para Pobres -alcance y
limitaciones de un nuevo modelo de política social para la región” (inédito).
549
Luciano Andrenacci
c io nes entre ac to res c lave, generand o ento rno s p ro p ic io s a la

gobernabilidad democrática, sobre las “tramas político-institucionales”,
como condición de éxito de las propias reformas de fondo. Detrás del
oikos de las reformas se perfiló la sombra del ethos de lo público. En las
formas de gestión, se percibió, se jugaban la eficacia y eficiencia de la
política pública, los alcances efectivos de la participación ciudadana, la
articulación virtuosa o perversa entre niveles nacionales y subnacionales
del Estado, entre otras cosas.
Con la misma perplejidad que impregnaba los diarios de viaje de
Tocqueville, América Latina identificó conjuntos de reglas y costumbres
constituidas como interjuego de actores e instituciones que se hallan en
la base de los procesos políticos modernos. Así, en el mismo proceso de
cambio socioeconómico profundo que la región encaró, se hicieron evi-
dentes las necesidades de crear culturas de concertación entre actores y
Estado, organizaciones públicas permeables a la participación y el con-
trol ciudadano, tramas de actores conscientes de su poder y capaces de
utilizarlo en relaciones sinérgicas que abandonaran los tradicionales
juegos de suma cero, tan característicos de la política regional530. La
cuestión de las capacidades estatales se constituyó así en un elemento
clave de la llamada “segunda generación de reformas”, forma eufemística
del descubrimiento de la importancia de tramas y reglas institucionales
que excedieran las visiones restringidas a la capacidad burocrática de
los aparatos de gobierno 531.
Durante varios años las reformas de primera y de segunda genera-
ción fueron el horizonte indiscutido y el punto de referencia de todas
las intervenciones en el complejo de políticas sociales y en sus formas
de gestión. Las vicisitudes económicas, políticas y sociales de los años
530
Ver CALDERÓN, Fernando: La reforma de la política. Deliberación y desarrollo ; La Paz,
ILDIS / Friedrich Ebert / Nueva Sociedad, 2002.
531
La idea de “segunda generación de reformas” apunta a acompañar el proceso iniciado
de reestructuración del papel del Estado en la economía (la denominada “primera genera-
ción de reformas”), apuntalando entre otras acciones una serie de medidas administrativas
al interior del mismo. Indicado esto, vale remarcar que es ya muy reconocida en la
literatura reciente la crítica a esta idea secuencial de reformas, toda vez que aquellos que
idearon y promovieron los ajustes estructurales (proceso que hoy se denomina “reforma de
primera generación”) difundían la ilusión de que la misma sería suficiente para solucionar
los problemas económicos y sociales que se visualizaban como obstáculos al desarrollo
(ver ACUÑA y TOMMASI, 1999).
550
’90 fueron mostrando, sin embargo, la complejidad de estos objetivos,

así como la ambigüedad de sus efectos. A poco de andar las reformas,
resultó evidente que las grandes líneas de cambio -en las fronteras entre
público y privado , en el diseño de po líticas públicas, en las pautas
redistributivas del gasto público- no podían ser llevadas adelante por
cualquier burocracia pública. La cuestión de las “capacidades del Esta-
do” se inscribió así en el progresivo descubrimiento, en el contexto de
la construcción de sistemas políticos democráticos representativos en
América Latina, de la necesidad de contar con instrumentos eficaces
para gestionar procesos complejos de cambio socioeconómico 532. Como
ya habían identificado los primeros teóricos de la gobernabilidad de los
sistemas democráticos en los países centrales en los años ’60 y ´70, pro-
c esar d emand as so c iales fuertes en el marc o d e reglas d e juego
poliárquicas533 requiere de equilibrios cambiantes, muchas veces preca-
rios. América Latina descubrió, en el proceso de transición democrática
combinada con crisis socioeconómica, que los requisitos de funciona-
miento político de la democracia representativa tiene raíces mucho más
profundas que los marcos jurídicos constitucionales.
Deben resaltarse, en ese sentido, el modo en que la iniciativa de
actores representativos de los sectores peor posicionados en la distribu-
ción de ganancias y pérdidas del modelo económico neoclásico, combi-
nada con nuevos actores constituidos al calor de la degradación de las
condiciones de vida, plantearon oposiciones difíciles de negociar para
los portadores de la teoría del goteo. Los sectores socioeconómicos me-
dios abandonaron el apoyo a las reformas a medida que las promesas de
mejora en la calidad de vida se restringieron a fracciones demasiado
aisladas. Los partidos políticos más importantes, que habían abrazado
las reformas como fuentes inéditas de respetabilidad externa y legitimi-
dad popular, enfrentaron disensos y cismas. Los propios organismos
multilaterales pasaron sutilmente de la insistencia sobre los aspectos
532
Ver REPETTO, Fabián: Gestión pública y desarrollo social en los noventa; Buenos Aires,
Prometeo, 2002.
533
En términos de la ciencia política, “poliarquía” implica un esquema de rotación de élites
según un conjunto de reglas de juego que garantizan rotación y libertad de asociación y
expresión. Es un concepto más específico para calificar sistemas de gobierno que el más
vago y polisémico de “democracia”. Ver DAHL, Robert: Polyarchy. Participation and Opposition;
New Haven-London, Yale University Press, 1971.
551
Luciano Andrenacci
inacabados de las reformas a la perplejidad respecto de la esencia y los

objetivos de las mismas.
La preocupación creciente por la construcción y/o reconstrucción
de las instancias habilitadas para gobernar procesos complejos como los
que ha vivido y sin duda seguirá viviendo la región, por el rediseño de
la acción pública, hizo volver al Estado por la puerta trasera, luego de
su ruidosa expulsión por la puerta principal. Claro que se trata de un
Estado entendido como agente de organización del espacio público,
irremisiblemente distinto al del mundo desarrollista y estadocéntrico
previo a las reformas. Es este sin embargo un cambio importante de
percepción, en abierta disidencia con las posturas en boga hasta años
atrás, cuando se proponía la extrema reducción del Estado como obje-
tivo en sí mismo, con la promesa de que el mercado y las asociaciones
civiles generarían por sí solas las condiciones de crecimiento e integra-
ción social.
¿Es este panorama común a toda la región latinoamericana? Difícil-
mente. Como en otras etapas de su historia, sobre coyunturas generali-
zadas y posiciones semejantes, la región tuvo en los ’90 sus ganadores,
sus perdedores y sus resultados de ambigua valoración. La homología
en la diversidad es lo que históricamente hace posible hablar de “Amé-
rica Latina”, toda vez que la heterogeneidad que la constituye sea seria-
mente tenida en cuenta. ¿Qué lugar ocupa Argentina en esa diversidad?
Fue históricamente el único país “grande” en lograr una integración
social amplia, por la vía de una economía capitalista relativamente in-
cluyente, y una política social decididamente dirigida a garantizar la
incorporación de todos los sectores a un mínimo de condiciones de
vida, legitimada como tal por el grueso de los actores políticos y socia-
les, a pesar de las enormes convulsiones políticas de los años ’40 a los
‘80. La crisis de los modelos económicos desarrollistas argentinos fue
larga, y sus consecuencias fueron haciéndose perceptibles muy lenta-
mente. Esa crisis fue paralela a una fuerte dificultad para establecer la
legitimidad democrática en el régimen político. Las reformas políticas
de los ’80; y las económicas y sociales de los ’90 fueron particularmente
rápidas y profundas.
La grave crisis política, económica y social con que Argentina cerró
el ciclo de unas reformas que prometían un mundo más feliz, abre al
menos dos tipos de posiciones. Cuáles de esos interrogantes se transfor-
man en elementos clave de la agenda estatal de nuestro país, es materia
552
de discusión; y se perfilan dos puntos de vista534. Desde un punto de

vista “pro-reformas”, el argumento central es que no se llegó al hueso en
la intervención quirúrgica. Que las reformas se detuvieron a las puertas
de la segunda generación, por incapacidad o falta de voluntad política,
o por el entorno global desfavorable. Que la crisis fue mayoritariamente
endógena, en la medida en que fue producto del manejo de la cosa
pública. Que es necesario retomar el rumbo de las reformas con coali-
ciones técnico-políticas más decididamente comprometidas con ellas, y
más inteligentes en el manejo de política pública.
Desde un punto de vista más escéptico o crítico respecto de las refor-
mas, la crisis de cambio de siglo dejó una serie de aprendizajes y abrió
una serie de cuestionamientos a la lógica de la política pública de los
años ’90 que adquirieron una dimensión regional. ¿Puede un país peri-
férico dejar librado a las fuerzas “automáticas” del mercado la regula-
ción de sus formas de integración social? ¿Alcanza con un conjunto de
cuasimercados de servicios públicos y sociales, combinado con progra-
mas focalizados de lucha contra la pobreza, como expedientes únicos
de política social? ¿Puede un Estado reducido a una mínima expresión
institucional, carente de márgenes económicos y sin recursos adminis-
trativos y humanos, garantizar la regulación del conjunto y la legitimi-
dad democrático-representativa? ¿Son las formas de ciudadanía conse-
cuentes con este nuevo mundo compatibles con una “democracia”?
Pensamos que la paulatina salida de crisis de la Argentina a partir
del año 2003 es un momento apropiado para volver a plantear estos
p ro b lem as. Es tentad o r aso c iar c o njunto s id eo ló gic o s m ás
neoconservadores o neoliberales al primer hato de preguntas; y conjun-
tos ideológicos más socialdemócratas o neosocialistas al segundo con-
junto. Quizás incluso sea ésta la médula de las nuevas distinciones po-
lítico-partidarias de una Argentina de poscrisis. Pero el objeto de este
trabajo es contribuir a informar la discusión de estos temas a la luz de lo
ocurrido, haciendo énfasis en la necesidad de volver a colocar a la po-
lítica so cial en la agenda pública co mo pro blema y la necesidad de
reconstruir la política social argentina como complejo estratégico de
534
Que a pesar de que las prioridades eran otras, estuvieron presentes en los discursos de
las dos coaliciones más apoyadas por el electorado, las que sustentaron las candidadturas
de Néstor Kirchner y Ricardo López Murphy en el año 2003.
553
Luciano Andrenacci
políticas públicas con un horizonte diseñado a partir de un diagnóstico

más efectivo de los problemas sociales del país.
Abordamos entonces estas cuestiones en dos etapas. En la primera
parte se exploran las principales transformaciones acontecidas en la
relació n existente entre lo que pro po ndremo s deno minar la nueva
institucionalidad de la política social argentina y las principales caracte-
rísticas que el escenario tiene en términos de ciudadanía. En la segunda
parte se reflexiona sobre los desafíos, en términos de capacidad estatal,
que implicaría la vo luntad de reco nstrucció n de una po lítica so cial
pública capaz de recuperar, en un contexto democrático, objetivos de
integración social. Por último, y a modo de reflexiones finales, se sugie-
re una agenda de estrategias y alternativas de políticas que podrían te-
nerse en cuenta si la tendencia fuese revisar la institucionalidad social y
fortalecer capacidad estatal.
Mo d elo s d e p o lític a so c ial, instituc io nalid ad so c ial y

ciudadanía en la Argentina co ntempo ránea
No se pretende aquí hacer una nueva reseña de los cambios en el

complejo de política social de la Argentina reciente535. Lo que nos inte-
resa es más bien ofrecer un modo de ver la relación entre estos cambios,
los modelos de institucionalidad social y las formas de ciudadanía, cuan-
do ya es evidente que esos cambios han decantado lo suficiente como
para que esa lectura no sea sólo hipotética. Luego de una breve puesta
en común conceptual, abordaremos esa relación.
Institucionalidad social y ciudadanía
Se interpretará a la “institucionalidad social” como el conjunto de re-

glas de juego formales e informales (incluyendo las rutinas y costumbres
organizacionales) que enmarcan el contenido y la dinámica administrativa y polí-
tica de las políticas sociales. Para todos los involucrados, la institucionalidad
social representa un entramado de incentivos que estructura sus límites
y oportunidades de negociación y acción, lo cual sin embargo no clau-
535
Ver, en este volumen, el trabajo de SOLDANO y ANDRENACCI.
554
sura las posibilidades para que se avance en transformaciones más o

menos amplias de dicha institucionalidad.
La “c iudadanía” es más c o mpleja de definir po r su inherente
polisemia. Por una parte, en sentido lato, es la piedra angular del orden
jurídico de las sociedades contemporáneas. Su “posesión”, como titula-
ridad plena, implica para un individuo la calidad de sujeto ciudadano:
un conjunto de derechos y deberes que comparte con todos los otros
ciudadanos; y que configura además una suerte de umbral mínimo co-
mún de prerrogativas, reglas de convivencia y obligaciones que le dan
contenido sustantivo a la pertenencia geográfica a un Estado-nación. El
individuo es ciudadano-sujeto en tanto miembro del cuerpo político
del Estado-nación. Principios de representación regulan el derecho (a
veces la obligación) de los ciudadanos a participar directamente (en
calidad de gobernantes) o indirectamente (en calidad de electores) en
la sanción y aplicación de las leyes y las medidas de gobierno. El indi-
viduo es ciudadano-objeto del derecho porque debe aceptar someterse
al conjunto de reglas que establece el cuerpo de ciudadanos.
El sistema de derechos y deberes tiene efectos materiales de variable
intensidad que tienden a consolidar una posición del individuo-ciuda-
dano en su formación social. La ciudadanía es, así, una forma de codificación
de las relaciones entre los ciudadanos y el Estado. El ciudadano es una suerte
de deudor y acreedor del Estado: deudor en la medida en que debe
contribuir a su protección y sostén; acreedor en la medida en que pue-
de exigirle protección y respeto, además de una serie de garantías mate-
riales de diverso tipo generalmente expresadas en constituciones escri-
tas. La ciudadanía termina materializando, desde este punto de vista, una suerte
de estatus jurídico, político, socioeconómico.
La relación entre institucionalidad social y ciudadanía es doble, y
tiene el problema de no poder ser reducida a uno de sus dos “movi-
mientos”, a riesgo de caer en una visión peligrosamente esquemática. El
movimiento más evidente es el que refleja los entramados institucionales y el
modelo de ciudadanía como el resultado de la estructura económica y de la dinámi-
ca política. El otro, menos evidente pero no menos importante, es el que
refleja en las políticas públicas, en particular en las sociales, los imaginarios de los
ciudadanos y sus organizaciones.
Una serie d e c ambio s se han suc ed id o en esta relac ió n entre
institucionalidad y ciudadanía, modificando parcial o totalmente (se-
gún los espacios y complejos institucionales) el patrón de relación que
555
Luciano Andrenacci
las caracterizaba (y caracterizaba por lo tanto a la política social) desde

la segunda posguerra hasta los años ochenta536. Simplificando, tres gran-
des procesos afectaron al complejo institucional de la política social: la
desestatizació n
n, la descentralizació n y la fo calizació n
n. La desestatizació n
implicó la transferencia parcial o total de responsabilidades del Estado
a actores privados (empresas y organizaciones no gubernamentales y
comunitarias). La descentralizació n produjo una reorganización de los
servicios públicos y sociales que favorece el crecimiento de la responsa-
bilidad relativa de los estados subnacionales. La fo calizació n n, por últi-
mo, implicó un cambio de objetivo de la política social, del ciudadano
como receptor por derecho, al grupo o zona de riesgo como receptor
estratégico.
Esos tres procesos produjeron consecuencias en términos de ciuda-
danía según dos grandes ejes: la ( rre)mer
e)mer cantilizació n o (re)asimilación de
e)mercantilizació
los clivajes de la integración social al lugar que ocupan los ciudadanos respecto del
mercado, y la desuniversalizació n de la política social, que implica en
términos de ciudadanía, una creciente desigualdad geográfica según clivajes
mayormente provinciales; así como una fragmentación de derechos so-
ciales, desde una perspectiva de ciudadanía plena hacia una de titularidades
coyunturales para sectores determinados sobre servicios condicionados.
La desestatiz ación
La desestatización implicó la transferencia de complejos institucionales

completos, y/o de aspectos específicos de su gestión y regulación, desde
el Estado hacia actores privados y asociativos. Un aspecto esencial de
esta desestatizació n pro vino de las estrategias de privatizació n y/o
desregulación del sistema de seguros sociales y del de servicios públi-
cos. El otro fue el creciente recurso a organizaciones no gubernamenta-
les y comunitarias para la ejecución directa o el control y regulación de
programas sociales, a través de mecanismos de gestión asociada.
Según los sectores, su modo de organización previa, las relaciones
de po der que le eran pro pias y su facilidad para transfo rmarse en
cuasimercados de gestión privada y regulación pública (capitales dispo-
nibles y rentabilidad relativa), algunos servicios públicos y sistemas de
seguros avanzaron más que otros en el proceso de privatización. Los
536
Ver, en este mismo volumen, SOLDANO Y ANDRENACCI; Y ÁLVAREZ.
556
servicios públicos fueron transferidos a actores privados en su totali-

d ad : c o m unic ac io nes, transp o rte, energía y sanid ad . En la
institucionalidad previa, el costo, cobertura y calidad de los servicios
públicos eran resultados de una trama política en la que participaba
fundamentalmente el Estado como planificador, financiador y provee-
dor, y los (masivos) sindicatos de asalariados de esos servicios, con los
ciudadanos usuarios cumpliendo un rol relativamente pasivo. Aunque
la cobertura y accesibilidad de esos servicios fue bastante amplia, en
relación con la región, la crisis del modelo desarrollista implicó una
fuerte desinversión, y la subordinación de objetivos de cobertura y cali-
dad a objetivos de más corto plazo, de sostén de precios para usuarios y
de condiciones salariales y de trabajo para los empleados.
En la nueva institucionalidad, el Estado regula el funcionamiento
de un servicio a través de contratos de concesión. Mientras que el actor
privado es el financiador (o cofinanciador junto al Estado) y el prestador
del servicio, los sindicatos de asalariados del sector perdieron peso cuan-
titativo y armas de negociación. Las organizaciones de usuarios, otrora
marginales (si acaso existentes) adquirieron un rol central de (tentativas
de) control de los servicios. La evolución de la nueva trama mostró a un
Estado esencialmente cortoplacista: interesado en el impacto fiscal de la
privatización, y escasamente interesado en el uso de las concesiones y el
cofinanciamiento como armas de negociación para garantizar cobertura
y calidad a través de inversiones estratégicas. Los concesionarios, por su
parte, utilizan todo el margen que el Estado y la ley les deja para garan-
tizar tasa de ganancia, invirtiendo lo mínimo necesario para garantizar
la continuidad del servicio. Los usuarios, a través de organizaciones
autónomas con tímido y fragmentario apoyo estatal, se transformaron
en el principal acto r de co ntro l del sistema, utilizando armas de
deslegitimación pública, estrategias de direccionamiento del consumo
o de castigo, como los boicots o el no pago organizado de las tasas
correspondientes. El ámbito judicial, por último, se transformó en uno
de los principales espacios públicos en donde se dirimen la calidad y
cobertura de los servicios.
Los seguros sociales siguieron procesos más complejos. La Argentina
se había caracterizado por desarrollar un sistema de seguros sociales
extendido, paralelo a una salarización formal muy alta para el contexto
latinoamericano, que había alcanzado en los años ’70 a las tres cuartas
partes del total de asalariados, con picos cercanos a la universalidad en
557
Luciano Andrenacci
áreas urbanas. La lógica del sistema implicaba una cobertura de vejez-

retiro y riesgos de salud, con asignaciones familiares adicionales, en
base a cajas corporativas y/o sectoriales alimentadas por cotizaciones de
patrones y empleados. Los seguros de vejez y retiros habían sido unifi-
cados y estatizados en los años ’50 (a través del Instituto Nacional de
Previsió n So cial, luego Administració n Nacio nal del Seguro So cial
(ANSeS), mientras que los de salud habían crecido bajo la órbita de
asociaciones sindicales (las distintas cajas denominadas comúnmente
Obras Sociales), aunque su regulación estatal fue importante desde los
años ‘60, incluyendo largos períodos de “intervención” o estatización
coyuntural. La caja de seguros de salud más grande (el Instituto Nacio-
nal de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, INSSJP, conoci-
do como PAMI, por la sigla del Programa de Asistencia Médica Integral
de dicho Instituto) estaba a mitad de camino de ambos regímenes, cu-
briendo los gastos de salud de los beneficiarios de seguros de retiro.
Los principales actores del sistema eran el Estado, las organizaciones
sindicales (las de jubilado s en el caso del INSSJP), lo s empleado res
(organizados o no), y prestadores privados de servicios a los actores del
sistema. Los conflictos y alianzas principales tenían lugar alrededor de
los beneficios y costos, es decir la estructura actuarial del sistema. El
sistema jubilatorio atravesó muy rápido la etapa de superávit propia de
los sistemas nuevos (muchos activos aportantes para pocos retirados), y
ya en los años ’60 mostraba déficits que la ley obligaba al Estado a cu-
brir. La fuente de financiamiento que las cajas significaron para el Esta-
do en los años ’50 y ’60 se transformó así en necesidades de subsidios
públicos al sistema. Mientras que el Estado buscó modos de cambiar las
funciones actuariales aumentando los aportes, alargando la cantidad de
años de los mismos, o restringiendo los beneficios a los asegurados, las
organizaciones de asalariados y empleadores fueron aliados intermiten-
tes de cada iniciativa, apoyando respectivamente el aumento o la dismi-
nución de los aportes patronales. Las condiciones del sistema llegaron a
fines de los años ’80 sustancialmente inalteradas. Las vicisitudes de los
seguros de salud fueron parecidas, aunque más dependientes de la suerte
económica de los asegurados por sector, y con el agregado importante
en la trama de actores de los prestadores privados de servicios contrata-
dos por dichas instituciones.
Entre las reformas de los ’90, el caso más marcado de desestatización
fue el de seguros de retiro o de vejez. Estos sistemas ya funcionaban en
558
la mayor parte de América Latina según una doble lógica: un sistema

b ásic o o b ligato rio , p úb lic o o estatal o semip úb lic o ( gestio nad o
asociativamente con regulación estatal), con cobertura sobre el universo
de asalariados formales; y un sistema de seguros privados voluntarios
que cubría a los sectores de mayores ingresos relativos. El cambio más
importante fue la extensión parcial (como sistema paralelo) o total (como
sistema obligatorio) de la lógica del sistema de seguros privados a la
totalidad de los asalariados formales. El Estado quedó a cargo de desa-
rrollar mecanismos de cobertura de informales o de formales inestables
y de bajos ingresos. El objetivo principal de este tipo de reformas, que
se iniciaron con el modelo chileno, fue el aumento del ahorro interno
nacional con estrategias que promovieran la capitalización individual y
redujeran la dependencia de las cajas de seguros de retiro respecto de
las finanzas estatales.
El caso argentino fue particularmente poco exitoso en este aspecto.
La reforma, que debió negociarse con instituciones sindicales aún fuer-
tes, culminó en un sistema doble paralelo, mitad público, con subsis-
tencia de las cajas tradicionales bajo la órbita del ANSeS, y mitad priva-
do , en fo ndo s de capitalizació n individual (las Administrado ras de
Fondos de Jubilaciones y Pensiones, AFJPs). A pesar de los importantes
cambios en la composición de los aportes y las edades y condiciones de
retiro, al cabo de diez años de funcionamiento ni el Estado había podi-
do prescindir de los subsidios al sistema, ni las AFJPs habían generado
un aum ento sustanc ial d el aho rro interno . La inestab ilid ad
macroeconómica y la absorción de recursos por un persistente déficit
fiscal garantizaron, a su vez, que el cambio no representara ganancias
para sus beneficiarios, tampoco.
El mapa de actores del sistema jubilatorio y las características de su
crisis muestran dos horizontes posibles: o una desestatización definitiva
del sistema que transfiera al menos una parte de los costos a las inversoras
privadas; o una reestatización completa del sistema que reincorpore los
fondos privatizados de capitalización individual para buscar nuevos
equilibrios actuariales.
Bastante más complejo ha sido el proceso de cambio en los seguros
de salud. Hasta fines de los ´80, la estrategia organizacional predomi-
nante en Argentina segmentaba los sistemas de salud en tres: una esfera
de la medicina privada, voluntaria, concentrada en los sectores de ma-
yores recursos; una esfera de seguros de salud obligatorios para asalaria-
559
Luciano Andrenacci
dos formales (la más extensa por la composición salarial del país); y una
esfera de la “salud pública”, gestionada por hospitales y otros estableci-
mientos especializados estatales, en parte integrada a través de las pres-
taciones a los seguros de salud, tendencialmente especializada en secto-
res de bajos ingresos. Durante un primer período de reformas (en los
’80) se estudió la creación de seguros nacionales de salud capaces de
integrar los recursos y el gasto de las tres esferas y racionalizar su uso.
Los ’90 presenciaron, sin embargo, el abandono o el cambio de esas
estrategias por otras de más decidida desestatización e integración estra-
tégica más relativa.
La alternativa, motorizada por el peso creciente de los prestadores
privados, ya sin la capacidad de freno y/o veto de las organizaciones
sindicales (incluso co n la decidida co labo ració n de algunas), fue la
apertura del sistema de seguros para asalariados a la participación de
prestadores privados o asociativos, flexibilizando los mecanismos de
asociación y aproximándolo a la lógica de salud del estrato superior
voluntario. El contexto de fuerte caída de ingresos promedio y de can-
tidad de asalariados formales produjo por su parte un aumento sustan-
cial del sector de asegurados directamente por prestadores privados. El
nuevo “mercado de salud”, asimilable en algunos aspectos al sistema de
firmas privadas chilenas, aceleró la integración estratégica de Obras So-
ciales más impermeables a la degradación del ingreso de sus asociados
con los prestadores privados de servicios de salud. El antiguo estrato
intermedio de seguros de salud asociativos disminuyó así su cobertura y
aumentó sus costos. La creciente masa de ciudadanos con ingresos irre-
gulares e informales quedó en manos de una serie de proyectos de crea-
ción de mecanismos de subvención estatal a las prestaciones de salud,
por medio de erráticos “subsidios a la demanda”.
La complejidad de la nueva trama del sistema de salud es alta. La
transfiguración de las Obras Sociales en la conjunción de la nueva lógi-
ca sistémica y la degradación de la situación de los asalariados y sus
organizaciones es completa. La creciente importancia de los prestadores
privados los convierte en una pieza ineludible del sistema, particular-
mente reacia a cualquier redistribución de costos y responsabilidades.
Las posibilidades económicas del Estado de sostener con la inversión y
el gasto apropiado las demandas de los no asegurados, sea a través de
los establecimientos públicos (en su mayoría provinciales y municipa-
les, por otro lado) o a través de esquemas de subsidios a la demanda,
parece bien baja.
560
Este proceso adquiere toda su dimensión cuando se presta atención

a o tro elem ento d e la d esestatizac ió n: la d esc entralizac ió n y
semiprivatización de los hospitales públicos. A través del sorprendente
expediente de reglamentar una ley de veinte años de antigüedad, nunca
antes operativizada, un conjunto de decretos abrió la posibilidad a los
hospitales públicos de convertirse al sistema de Hospitales Públicos de
Autogestión (HPA). Los HPA continúan funcionando en la jurisdicción
originaria, pero con administraciones autárquicas capaces de gestionar
los aportes presupuestarios que les asigne su jurisdicción y los ingresos
que el propio hospital genere por facturación de servicios. Dadas las
dificultades de pago de las Obras Sociales, la baja capacidad contributi-
va voluntaria de los usuarios y el crecimiento de la población sin cober-
tura de salud, los hospitales acogidos al nuevo régimen deben adminis-
trar la tensión más fuerte del nuevo sistema de salud.
Una de las principales novedades en materia de institucionalidad
social de América Latina surge de la creciente importancia que fue ad-
quiriendo la participación ciudadana, a través de acciones comunita-
rias o de organizaciones no gubernamentales. La participación y la ges-
tión asociada han tomado vigor a través de dos conjuntos de problemas:
la desburocratización, apertura y acercamiento de los servicios sociales
a sus rec ep to res- b enefic iario s, c o n sus efec to s en térm ino s d e
revitalización de capital social y de los componentes efectivos de la ciu-
dadanía; y la fuerte crítica a la “po litizació n” (en sentido estricto :
partidización o electoralización) de su gestión en el contexto de la con-
solidación democrática; con sus efectos en términos de desvinculamiento
de la gestión de política social de imperativos de reproducción político-
partidaria. En esta dirección, el otro componente central del proceso de
desestatización de la política social argentina provino de la transferen-
cia de responsabilidades a sectores civiles asociativos: el recurso a (o la
receptividad a las demandas de) organizaciones no gubernamentales,
religiosas y comunitarias para la ejecución directa o el control y regula-
ción de programas sociales, a través de mecanismos formales e informa-
les de gestión asociada, particularmente en el nivel local.
Si bien la participación ha ido en aumento en materia de política
social argentina, las características del proceso muestran la ambigüedad
de sus imperativos. Conviven en su seno dos conjuntos de tendencias
de signo dispar. En primer lugar, a una concepción expansiva de lo
público que rompa con la tradición de autonomización perversa del
561
Luciano Andrenacci
Estado respecto de su estructura social, se contrapone una noción dualista

y maniquea de la relación Estado – Sociedad Civil proveniente de otras
tradiciones histórico-culturales. Al rol articulador de un gobierno ca-
paz de crear consensos básicos sobre problemas claves se le opone una
“corporatización por debajo”, por la cual son las organizaciones civiles
las que imponen sus respectivos intereses particulares en la gestión de
lo público. Estas organizaciones, cuya importancia es nueva y creciente,
sobre todo en la política de los gobiernos locales, se transformaron en
acto res ineludibles, capaces de garantizar, tanto co mo impedir, la
gobernabilidad democrática de los sistemas de gobierno local.
En segundo lugar, a un genuino imperativo de canalizar formas de
participación y representación nuevas en la gestión de lo público, se le
contrapone un participacionismo como coartada de legitimación de la
desrresponsabilización pública. Así, lo que se transfiere a las organiza-
ciones es, como estas mismas suelen aducir, la “gestión de la pobreza”.
Semejante desestatización de la política social, que en la Argentina llegó
al extremo de proponer seriamente que una organización religiosa to-
mara el control del seguimiento y la auditoría de los programas del
Ministerio de Desarro llo So c ial, es c uanto meno s susc eptible de
cuestionamiento por la dimensión de sus implicancias.
Otra consecuencia importante para el mapa de actores, y por ende
para “la po lítica de las po líticas so ciales” pro vino del crecimiento y
radicalización de una parte de estas organizaciones, en particular las
más directamente constituidas por víctimas de la fortísima degradación
socioeconómica que sufrió el país, en particular desde 1995-97. Una
parte de esas organizaciones tiende a reconstituirse como actores del
tablero político, mientras que otra es reacia a abandonar una estrategia
de manifestación pública al calor de la cual se constituyó. Puesto que
esa historia se está escribiendo en este momento, es prematuro prever su
desenlace.
La descentralización
La descentralización de responsabilidades, o transferencia de responsabi-

lidades a gobiernos subnacionales, se constituyó en una idea-fuerza
dominante de las reformas sociales durante los años ‘90, proponiéndo-
se como solución al centralismo que había caracterizado los sistemas de
política social latinoamericanos durante la segunda posguerra, en parti-
cular en lo que refiere a los servicios de educación y salud. A veces
562
combinada pero siempre en tensión con ellas, la descentralización de

los servicios sociales se ligó a otras descentralizaciones que han ido co-
brando forma en la región en tiempos recientes: de la estructura de
representación política, de la base fiscal y de las responsabilidades ad-
ministrativas.
La tradición centralista en la captación y asignación de recursos cons-
tituyó Estados nacionales a menudo “colonialistas” sobre los propios
territorios regionales. Complementariamente, predominó (salvo en ca-
so s histó ric a y geo gráfic am ente p artic ulares) una trad ic ió n
administrativista pasiva de los gobiernos locales. La crisis del Estado y
de su capacidad de articulación y distribución, por lo demás, han he-
cho de la descentralización en un gran número de casos un expediente
de solución fiscal más que un proceso de transformación de las lógicas
organizativas del ámbito público.
En los países de tradición federal como la Argentina esto implicó
una revisión, cuestionamiento y rediseño del pacto entre gobierno cen-
tral y gobiernos provinciales. En los países de tradición unitaria esto ha
desencadenado profundos procesos de reestructuración de la matriz
organizativa de las relaciones entre niveles nacionales y subnacionales.
Como proceso global, la descentralización de la política social ar-
gentina no es reciente. Una parte de él es constitutiva de la matriz de la
política social moderna del país desde los años ’40. Otra parte remonta
a los años ’70. Y la última etapa se inicia en una coyuntura singular y
sobre una estructura histórica que multiplican los obstáculos y desafíos.
Los seguros sociales argentinos, a pesar de su unificación relativa y
regulació n desde el Estado central, siempre siguiero n ló gicas de
estructuración geográfica. Así, los asalariados de los sectores públicos
provinciales (en muchos casos esto implicó cerca de la mitad de los
asalariados formales de la provincia) contaron históricamente con sus
propias esquemas de retiro y sus propias Obras Sociales. Muchos servi-
cios públicos básicos fueron de base provincial, siendo los Estados pro-
vinciales hoy los concesionarios de los procesos de privatización. El
sistema de salud pública siempre tuvo una impronta provincial, desde
el fracaso relativo de su estatización en el contexto del impulso sanitarista
del primer peronismo en los años ´40. Así, los establecimientos hospita-
larios del país son en su mayoría provinciales y municipales. La educa-
ción pública, tradicionalmente centralizada por las características de su
génesis, pasó por la provincialización de la instrucción básica en los
563
Luciano Andrenacci
años ’70. Puede afirmarse, en suma, que los Estados provinciales y las
organizaciones sindicales de base provincial siempre han sido actores
importantes de la política social argentina.
La descentralización de política social en los ’90 tuvo al menos tres
rasgos centrales. El cambio más contundente lo representó la transfe-
rencia del complejo de educación media a las provincias. Un cambio
que viene a c o nso lidar una histo ria larga en la ya más dec idida
provincialización de la salud pública. Un segundo proceso es el que
consolida la gestión local de programas sociales, a pesar de que, salvo
en el caso de provincias con mayor autonomía presupuestaria (Buenos
Aires, Santa Fe, Córdoba y Mendoza, básicamente), el grueso de los
programas sociales es diseñado, financiado y conducido desde el cen-
tro. El tercero es una continuidad: la difícil revisión del complejo de
pactos fiscales entre Nación, provincias y municipios complejiza la dis-
tribución de responsabilidades de política pública.
En educación, la tendencia es transferir la responsabilidad com-
pleta del complejo educativo inicial y medio a gobiernos subnacionales,
reservando al nivel central el poder de policía curricular, de respaldo
del sistema de acreditaciones, y la jurisdicción sobre el sistema terciario
y/o universitario. En salud, la tendencia es la transferencia de la res-
ponsabilidad sistémica (conjunto de hospitales, establecimientos espe-
cializado s y red de atenció n primaria) a uno s niveles subnacio nales
transfo rmado s en o rganismo s c o o rdinado res de establec imiento s
autárquicos y relativamente autónomos, con fuentes diversificadas de
financ iam iento . En el sistem a asistenc ial, es la ejec uc ió n o
implementación la que se desconcentra hacia el nivel local, reservando
al nivel central la gestión del financiamiento, los grandes objetivos y los
instrumentos de monitoreo y evaluación. Si bien no es un proceso di-
rectamente descentralizador, los vínculos con este eje son evidentes.
Dos conjuntos de problemas se perfilan en esta estrategia de descen-
tralización. Uno, básico, es de recursos. La no resolución de los abiertos
cuestionamientos a los pactos fiscales entre el nivel nacional y los nive-
les subnacionales corre el riesgo de agravar el desfinanciamiento de los
servicios sociales transferidos. El otro es de modelo. Las formas, tiempos
y características de la descentralización no parecen tomar en cuenta el
riesgo de fragmentación y diferenciación de servicios sociales entre ju-
risdicciones, y las consecuencias en términos de ciudadanía que esto
podría tener (o está teniendo).
564
En efecto, no está claro qué instrumentos habrán de resolver los

habituales déficits de capacidad financiera y técnica que agobian a las
provincias –más aún a los municipios y comunas– de forma tal que la
recepción por parte de estas jurisdicciones de servicios sociales comple-
jo s co mo lo s mencio nado s no co nduzcan a degradacio nes relativas,
generándose mayores desigualdades interregionales a las previamente
existentes. Ciertamente, muchos de estos déficits son responsabilidad
de manejos rentísticos e irresponsables de la cosa pública en los ámbitos
provinciales. La aparente “tregua política” que se generó cuando el Esta-
do nacional dejó de presentarse frente a las provincias como el auditor
del ajuste de sus sectores públicos es precaria; y la ilegitimidad de los
pactos fiscales actuales no está resuelta.
No está claro tampoco cuál es el rol que debe jugar el Estado nacio-
nal, así como el tipo de capacidades administrativas y políticas que éste
debe conservar a efectos de asegurar niveles mínimos de calidad de los
servicios; y efectividad en las tareas de coordinación sistémica y control.
Hay, además, una urgente necesidad de revisar –sino lisa y llana-
m ente c rear– instanc ias y m ec anism o s d e c o o rd inac ió n a)
interjurisdiccionales (Estado nacional, provincial/estadual/departamental
y municipal); b) intersectoriales a nivel nacional o subnacional y local
en forma separada (educación, salud, seguridad social, vivienda, desa-
rro llo so cial) ; c) y o tro s que co mbinen interjurisdiccio nalidad e
intersectorialidad.
Este problema, presente en la regulación de servicios públicos, es
similar para los servicios sociales descentralizados, y se resume a la pre-
gunta: ¿qué es lo que el Estado argentino asegura en común al conjunto
de sus ciudadanos en términos de condiciones de vida y acceso a servi-
cios? De manera indirecta, ponen en debate los mínimos de homoge-
neidad e integración que caracterizarán a la construcción de los Estados
nacionales, en épocas críticas respecto al futuro de los mismos.
La focalización
La focalización de intervenciones de programas en los sectores más po-

bres resultó también, en los últimos años, una de las estrategias domi-
nantes de la política social latinoamericana y, en particular, en el caso
argentino. En función de ello, un alto número de intervenciones sobre
lo social se crearon o se resistematizaron a través de la lógica de progra-
mas y proyectos con estructuras de costos y matrices tiempo-objetivo.
565
Luciano Andrenacci
De acuerdo a los países y sus estructuras sociales e institucionales, esta

lógica siguió el patrón de multiplicación de programas paralelos o par-
cialmente integrados a las instituciones y organismos de política social
ya existentes, o de concentración en agencias planificadoras y ejecutoras
de fondos sociales. En Argentina, los programas tuvieron un principio
de concentración en la Presidencia de la Nación, y una estrategia abor-
tada de creación de agencias autónomas diseñadoras e implementadoras.
Muy pronto la lógica fue de multiplicación de programas paralelos o
parcialmente integrados a las instituciones y organismos de política so-
cial ya existentes.
En todos los casos, el modo de funcionamiento implicó la selección
de poblaciones, territorios o problemas específicos a transformar en
objeto de intervención. Aunque inicialmente programas y proyectos
estaban predominantemente dirigidos a satisfacer déficits básicos de
alimentación, salud y vivienda, pronto adoptaron (al menos en el dis-
curso) modalidades de promoción de capacidades grupales e indivi-
duales, incorporando modalidades de revitalización de capital huma-
no y social, o “incubadoras” de tejidos productivos locales o sectoria-
les. La dinámica histórica de la focalización fue una función compleja
de las condicionalidades de los organismos financiadores y el paulati-
no descubrimiento de la profundidad y complejidad de los problemas
so ciales.
El financiamiento de programas y proyectos provino, en general, de
fuentes multilaterales de crédito, con fondos nacionales complementa-
rios; y con mecanismos de cofinanciamiento local denominados “fon-
dos de contraparte”, generalmente pensados para funcionar como crea-
dores de corresponsabilidad. El objetivo explícito de estas estrategias
fue de impulsar un gasto social más “equitativo”, entendiendo por ello
la concentración de los gastos asistenciales en la población con necesi-
dades más agudas. Se supuso que esto reduciría proporcionalmente la
captura de gastos sociales universales que tradicionalmente han ejerci-
do lo s secto res medio s e incluso alto s. Un o bjetivo implícito de la
focalización fue, también, el de realizar un esfuerzo estratégico de mo-
deración de los efectos socialmente indeseados que las reconversiones
económicas iban a producir (se suponía) sólo coyunturalmente.
La focalización trajo consigo, también, un creciente énfasis en el
monitoreo y la evaluación de las intervenciones. En tanto los cambios
en la institucionalidad fueron promoviendo en los años recientes que la
566
acción pública en materia de política social se orientase en esencia a la

dinámica de programas y proyectos, cobró fuerza la necesidad de un
seguimiento más o menos constante y apropiado técnicamente de ese
tipo de intervenciones537. Los aparatos técnico-administrativos respon-
sables de la gestión social fueron en consecuencia incorporando (mu-
chas veces a través del mismo financiamiento externo) organismos espe-
cializados para monitorear y evaluar. Al mismo tiempo, la dirigencia
política y la opinión pública fueron aceptando en sus análisis y debates
la necesidad de una mayor profesionalización y capacitación de aque-
llos funcionarios con responsabilidades directas en la política social.
La focalización tiene, al menos, dos consecuencias problemáticas de
distinto nivel que han sido insuficientemente discutidas: la desarticula-
ción de la lógica de conjunto de la política social y la profundización
de la fragmentación social. La proliferación de programas que superpo-
nen estrategias, poblaciones-objetivo y áreas geográficas, cada uno con
su financ iam iento , d iseño y su p eq ueña b uro c rac ia ( altam ente
tecnocratizada, en general), muestra una sorprendente ausencia de es-
trategia de conjunto. Esto traduce una ausencia de diagnóstico global
sobre los problemas sociales de Argentina, al mismo tiempo que desnu-
da cierta habilidad pragmática y heterodoxa del Estado nacional y algu-
nos provinciales para conseguir fondos y realizar intervenciones socia-
les. Los réditos políticos de corto plazo que proporciona esta última
habilidad, sin embargo, no podrían ocultar la carencia de una visión
estratégica y de la voluntad por llevarla adelante.
Una radiografía reciente y apenas superficial del complejo de pro-
gramas muestra, en el nivel nacional, un conjunto de programas de sub-
sidios monetarios a cambio de trabajo dependiendo del Ministerio de Traba-
jo, Empleo y Seguridad Social (el Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y
las versiones sedimentarias del Programa de Emergencia Laboral y el
Programa Trabajar); un conjunto de programas de salud con focalizaciones
diversas ( materno - infantiles, med ic amento s, inmuno - p revenc ió n,
geriátricos-tercera edad, control epidemiológico, etc.) a cargo del Mi-
nisterio de Salud; un conjunto de programas de subsidios en bienes e infra-
estructura escolar (comedores escolares, becas, materiales didácticos, etc.)
a cargo del Ministerio de Educación; un conjunto de programas destinados
537
Ver, en este volumen, el trabajo de Hintze, para una aproximación a las luces y sombras
de este proceso en Argentina.
567
Luciano Andrenacci
a grupos de riesgo en área rural a cargo del Ministerio de la Producción; y

un conjunto de transferencias directas de Nación a Provincias de recursos para
consolidar programas provinciales alimentarios y/o de infraestructura social
(POSOCO, PROSONU, etc.).
Todos estos funcionan de manera frecuentemente independiente entre
sí; y en términos sistémicos, de manera independiente al Ministerio de
Desarrollo Social, que hubiera podido ser (¿debería ser?) un ámbito de
concentración y coordinación estratégica de intervenciones asistenciales.
En este último ámbito funcionan programas alimentarios, programas de
infraestructura social; programas de niñez y programas para grupos es-
peciales, entre otros. Cada uno de estos programas tiene una lógica
proyectual (metas, tiempos, costos) independiente, en parte por las ca-
racterísticas de su financiamiento, en parte por las características de su
diseño. Esa lógica se complejiza por el sistema de Secretarías y Direccio-
nes que organizan a los programas, cuya lógica no es estratégica (organi-
zación en torno a fines) sino sedimentaria (organización en torno a suce-
siones históricos, posibilidades de financiamiento, distribuciones de
cuotas de influencia, incluso sensibilidades profesionales de las espe-
cializacio nes).
Si a esto le sumamos el nivel provincial, particularmente el caso de
la Pro vinc ia d e Bueno s Aires, enc o ntram o s ad em ás p ro gram as
alimentarios (en general de subsidios a comedores), programas de salud
(focalizados en grupos de riesgo o en centros de salud), programas para
grupos especiales, programas de empleo, programas de subsidios a cambio
de trabajo, y programas de capacitación. Jurisdiccionalmente al menos,
todos ellos son dependientes de un sólo Ministerio provincial, el de
Desarrollo Humano y Trabajo.
El nivel local (una vez más, en la Provincia de Buenos Aires538) fun-
ciona como un articulador por defecto de los programas sociales, de dos ma-
neras. Siend o en c asi to d o s lo s c aso s el nivel d e ejec uc ió n/
implementación, los municipios son los que toman en muchos casos la
iniciativa de concurrir al Ministerio provincial y los Ministerios nacio-
nales en busca de ofertas de programas que puedan “bajarse” (el uso de
este término es habitual entre los funcionarios del sector). El caso más
habitual es la multiplicación de las estrategias para “bajar” programas,
538
Ver también, en este volumen, Chiara y Di Virgilio.
568
de manera pragmática, en función del alucinante ritmo de degradación

de las condiciones de vida en el Gran Buenos Aires. En algunos nota-
bles casos de gestión más estratégica de recursos y posibilidades (More-
no, Morón, Avellaneda, entre otros), los municipios tienen un margen
de racionalización de los recursos en función de las problemáticas terri-
toriales, articulando en la práctica la “bajada” de programas, muchas
veces de manera colindante, con la flexibilización forzada de las reglas
de juego impuestas por los Ministerios y los organismos financiadores.
La racio nalizació n de este co njunto só lo está co menzando a ser
problematizada a partir de la gestión de Kirchner iniciada en el 2003,
en parte por el propio efecto de tabula rasa que realiza el Programa Jefes
y Jefas de Hogar Desocupados; en parte por las iniciativas de reorgani-
zación programática provenientes del Ministerio de Desarrollo Social539.
Las consecuencias socialmente fragmentantes de los propios programas
sólo están comenzando a ser interrogadas: se trata de consecuencias en
términos de ciudadanía.
Las consecuencias en tér minos de ciudadanía

términos
Decíamos más arriba que dos grandes ejes pueden servir para iden-
tific ar las p rinc ip ales transfo rm ac io nes d e las relac io nes entre
institucionalidad social y ciudadanía en la política social argentina: la
(re)mercantilizació n y la desuniversalizació n n. Ambas conjugan los efec-
tos, en términos de ciudadanía, que están teniendo los procesos reales
de desestatización, descentralización y focalización.
Por (re)mercantilización entendemos una (re)asimilación de los clivajes
de la integración social al lugar que ocupan los ciudadanos respecto del mercado.
Siguiendo la formulación ya clásica de Esping-Andersen, a partir de los
trabajos de T. H. Marshall540, la política social pública tiende a generar
un conjunto de bienes y servicios que se distribuyen entre los ciudada-
nos según una lógica de titularidad política, no de justicia económica.
Esto s b ienes y servic io s están c o lo c ad o s “fuera” d el m erc ad o ,
desmercantilizando algunos costos de superviviencia y reproducción
de individuos y grupos, creando un conjunto de condiciones de vida
mínima adjudicables al carácter de ciudadano.
539
Sobre ambos problemas ver, en este volumen, IKEI, MECLE, CORVALÁN Y ANDRENACCI.
540
Ver al respecto, en este volumen, el trabajo de SOLDANO y ANDRENACCI.
569
Luciano Andrenacci
Esos “bienes sociales” que desmercantilizan los costos de reproduc-

ción adquieren diferentes características de acuerdo a la modalidad de
la política pública. Así, hay experiencias de Estados que intervienen de
manera minimalista sobre la población que presenta mayores déficits;
hay Estados que distribuyen bienes sociales según pactos predominan-
temente particularistas y corporativos; y hay Estados que absorben una
gran parte de estos costos con esquemas universales, abarcativos y de
fácil acceso. Esping-Andersen elaboraba sobre esta diferenciación su
conocida distinción entre Estados de Bienestar residual, corporativo y
social-demócrata, respectivamente.
En Argentina, el equipo del CIEPP trabajó las reformas de política
social de los ’90 y los esquemas pre-reformas desde este punto de vis-
ta541. La Argentina, pese a ser un país de intervenciones sociales podero-
sas en términos relativos a su región del mundo, siempre tuvo un es-
quema en donde predominaron los pactos particulares y/o corporativos
con determinados grupos y/o sectores sobre determinados bienes y ser-
vicios, que luego gradualmente se iban extendiendo al resto de la po-
blación. El carácter masivo de la población asalariada formal implicó
una cuasi-universalidad de la cobertura de y del acceso a los bienes
sociales.
Su desaparició n, relativizació n o parcializació n implican que las
condiciones de vida de la población vuelven a depender en medida
creciente (o incluso absoluta) del éxito de individuos y grupos en el
mercado. En situaciones de recesión o de crecimiento económico res-
tringido a pocos sectores, esto se traduce en un brutal empeoramiento
de las condiciones de vida de los sectores más precariamente asidos a
los mecanismos de mercado privilegiados. Las peores consecuencias de
am b o s p ro c eso s ap arec en c o n gran c larid ad en la situac ió n
socioeconómica de la ciudadanía argentina de los últimos veinte años,
por lo que no hace falta que ensayemos una nueva descripción.
La (re)mercantilización vino acompañada de una nueva estrategia
de desuniversalizació n de la política social, que incluyó ciertas conse-
cuencias de la descentralización y de focalización de servicios, disposi-
tivos e intervenciones. Tuvo como principales impactos, en términos de
ciudadanía, una creciente desigualdad geográfica según clivajes mayor-
mente territo riales; y la fragmentac ió n d e d erec ho s so c iales en
titularidades coyunturales a servicios condicionados.
541
Idem.
570
La desigualdad geográfica encuentra su origen en la desigualdad de

desempeño económico y de capacidad de acceso a servicios y consumo
de bienes de grupos, sectores y territorios, que se agudiza con la tenden-
cia a la desaparición del “colchón” de bienes sociales provistos por los
tres niveles de gobierno. El correlato es una tendencia a la fragmenta-
ción socioespacial, que aparece en toda su dimensión en la constitución
física de las ciudades, fenómeno bastante estudiado en otros países del
mundo y de la región542 y que en Argentina está empezando a ser objeto
de investigaciones, por el momento restringidas a ámbitos locales543 .
Esta tendencia en el sistema de ciudadanía tiene correlatos en la
redistribución de los ingresos. Durante la década de los noventa, el
cambio de eje de política social que venimos describiendo, junto con el
propio proceso de reforma estatal, produjeron una fuerte tendencia a la
redistribución del gasto público social. Esta redistribución combinó un im-
portante aumento del gasto social agregado; con un énfasis relativo en
programas contra la pobreza; y con una creciente proporción de endeu-
damiento específico en el exterior. El resultado fue un cambio impor-
tante en la pauta distributiva del gasto público social, con efectos fuer-
temente diferenciados por sectores.
En los años ‘90 el gasto social tendió a crecer de modo más o menos
significativo (variando, por supuesto, de país a país). Aún en el marco
de las fuertes restricciones fiscales a las que se vio sometida la región
durante esa etapa, la magnitud de los recursos destinados a las diferen-
tes áreas sociales aumentó. Mientras se consolidaban los gastos en mate-
ria de seguros sociales (o aumentaban, como en el caso de los seguros de
retiro, de acuerdo a la pauta demográfica en contextos de achicamiento
del empleo formal; y a los costos de la transición entre sistemas, que
quedaron a cargo del Estado), también crecían los recursos para educa-
ción y salud, generándose a la vez un espacio creciente para los gastos
en programas focalizados.
De manera paralela se registra un proceso de cambio en la base finan-
ciera de los recursos para gasto social, aún si muy heterogéneo entre los
542
Ver, por ejemplo, WACQANT, Loïc: “Marginalidad urbana en el próximo milenio”; en
Parias urbanos. Marginalidad en la ciudad a comienzos del milenio; Buenos Aires, Manantial,
2001. Para América Latina, una recopilación de trabajos se puede consultar en ZICCARDI,
Alicia: “Las ciudades y la cuestión social”; en ZICCARDI, Alicia: Pobreza, desigualdad social
y ciudadanía. Los límites de las políticas sociales en América Latina; Buenos Aires, CLACSO,
2001.
543
Ver, en este volumen, el trabajo de CATENAZZI y DI VIRGILIO.
571
Luciano Andrenacci
países. Los Estados latinoamericanos se financiaron, tradicionalmente,

de dos modos “indirectos”, en términos tributarios: la captación de re-
cursos del comercio exterior (por monopolio público de commodities, o
por sistemas de punción fiscal a exportaciones e importaciones) y del
comercio interior (por sistemas de punción fiscal al consumo de bienes y
servicios suntuarios). La apertura comercial, la desregulación interna y la
reforma del Estado obligaron a viabilizar fuentes tributarias internas. Los
cambios en los regímenes de seguros sociales agudizaron el déficit de los
sistemas. La competencia por la absorción y el retén de capitales priorizó
el mantenimiento de una baja o nula presión fiscal interna a la tenencia
de capital, propiedad y ganancias. La base fiscal más sólida de los Esta-
dos latinoamericanos es la imposición sobre el consumo y el valor agre-
gado, la más regresiva de todas desde el punto de vista de la equidad
tributaria. Los avances en términos de equilibrios presupuestarios, por
su parte, fueron neutralizados por el creciente peso relativo del endeu-
damiento externo. El resultado final, en términos de equidad del sistema
macro eco nó mico , es nulo o regresivo . O dicho de o tro mo do , la
focalización del gasto público social para su mayor equidad, no ha sido
acompañada de una adecuada redistribución más equitativa de las cargas
tributarias, por lo cual el mecanismo redistributivo es un circuito cuasi-
cerrado entre sectores de menores ingresos relativos. Esta tendencia lati-
noamericana se aplica, de un modo muy claro, en el caso de Argentina.
Si la ciudadanía es, como sugerimos, un sistema de derechos y debe-
res con efectos materiales que tienden a consolidar una posición del
individuo-ciudadano en su formación social, la disgregación de una
parte de los derechos, combinada con su particularización, producen
una atenuación del propio valor de ciudadanía. La pertenencia al Esta-
do-nación pierde gradualmente importancia e intensidad material, siendo
reemplazada por un conjunto formal y simbólico de lazos detrás del
cual, el asignador de posición social es, prioritaria y/o exclusivamente,
el mecanismo imperfecto del mercado. Un escenario bastante parecido
al que alguna vez inspirara la opinión tan aguda como cínica de Karl
Marx en La cuestión judía.
Decíamos que la relación entre institucionalidad social y ciudadanía
es doble: un movimiento refleja al modelo de ciudadanía como el resul-
tado de la estructura económica y de la dinámica política; mientras que
el otro refleja en las políticas públicas, en particular en las sociales, los
imaginarios de los ciudadanos y sus organizaciones. Una pregunta que
572
queda por responder es hasta qué punto los ciudadanos legitimarán en

el largo plazo esta desaparición de los bienes sociales, que no es otra
cosa que la desaparición de los mecanismos institucionales de solidari-
dad interclases, interterritorial e intergeneracional.
¿La coyuntura política de la Argentina actual implica acaso un reflu-
jo de la entusiasta legitimidad o to rgada po r lo s ciudadano s a la
desestatización y desuniversalización de los ’90? Es imposible respon-
der a esta pregunta con certeza, pero es posible tomar cierto partido por
algunas de sus respuestas. Desde nuestro punto de vista, resulta impor-
tante encarar la construcción y/o reconstrucción de los mecanismos
públicos garantes de la existencia de determinados bienes y servicios
sociales que operen como mínimos de ciudadanía. Dejamos para las
reflexiones finales una hipótesis de cuáles mecanismos, a manera de
agenda; y nos abocamos a continuación a un prerrequisito fundamental
de esta construcción – reconstrucción: las capacidades estatales.
Elemento s fundamentales de la capacidad estatal
En esta segunda parte se reflexiona, por lo tanto, sobre los desafíos,

en términos de capacidad estatal, que implicaría la voluntad de recons-
trucción de una política social pública capaz de recuperar, en un con-
texto democrático, objetivos de integración social que aumenten la in-
tensidad de la ciudadanía. Los tres ejes recién presentados han afecta-
do, en general de modo negativo, al Estado (en sus diversos sectores y
niveles) y sus capacidades de gestión.
Capacidad estatal: algunas aclaraciones básicas
Destilando un conjunto de aproximaciones conceptuales disponi-

bles544, aquí se entenderá la capacidad estatal como la aptitud de las instan-
544
Ver, por ejemplo, HILDERBRAND, Mary y GRINDLE, Marilee: “Building Sustainable
Capacity in the Public Sector: W hat Can Be Done?”; en GRINDLE y MERILEE (editores):
Getting Good Government. Capacity Building in the Public Sector of Developing Countries; Boston,
Harvard University Press, 1997; W EISS, Linda: The myth of the powerless state ; New York,
Cornell University Press, 1998; y MIGDAL, Joel: Strong Societies and Weak States; Princeton,
Princeton University Press, 1988.
573
Luciano Andrenacci
cias de gobierno para obtener resultados a través de políticas públicas, dadas las
restricciones contextuales y la naturaleza política de los problemas pú-
blico s, definido s y redefinido s de mo do co nstante a través de la
interacción de individuos, grupos y organizaciones con intereses, ideo-
logías y (sobre todo) dotaciones de recursos de poder diferentes545. La
capacidad estatal se pone en juego cuando las instancias de gestión
estatal reciben, generan, seleccionan, priorizan y responden a deman-
das que se expresan como problemas públicos, provenientes de actores
constituidos en la arena política, o de grupos amplios que de modo
disperso o esporádico logran expresar sus demandas.
Sobresalen al menos cinco grandes ámbitos en los cuales la capaci-
dad estatal se despliega; y que permiten entender porqué la capacidad
estatal no es algo que pueda limitarse a aspectos técnico-administrativos
“puertas adentro” del aparato estatal, como entendiera ya hace tiempo
la sociología weberiana: a) el mantenimiento del orden y la ley; b) el
orden político-institucional (las reglas, procedimientos y rutinas que
regulan el manejo de las instancias de gobierno y la relación que las
mismas establecen con la ciudadanía y los grupos de interés); c) la ges-
tión de la economía; d) el sistema de protección social; y e) el posicio-
namiento del país en cuestión dentro el sistema político y económico
internacio nal.
Estos grandes ámbitos no suelen estar sujetos sino marginalmente a
cuestionamientos. Es posible decir que el Estado moderno goza de un
piso de legitimidad genérica para actuar en todos ellos. Pero la modali-
dad de intervención en cada uno de ellos es objeto del debate político y
social permanente. En lo que sigue, estudiaremos los componentes de
la capacidad estatal de manera independiente a ese debate, para luego
retomar los fines de la capacidad estatal en relación a las modalidades
de la ciudadanía.
545
Desde algunas perspectivas, los “resultados” pueden ser objetivables a través de catego-
rías como “valor social” o “valor público”. Para “valor social”, ver MOKATE, Karen: Efica-
cia, eficiencia, equidad y sostenibilidad: ¿qué queremos decir? Documento de Trabajo I-24;
INDES-BID, Washington, DC., 2002; y para “valor público” ver MOORE, Mark: Creating
Public Value. Strategic Management in Government; Harvard University Press, Cambridge,
1995.
574
La dimensión institucional de la capacidad estatal
A menudo se reduce el problema de la capacidad estatal a un con-

junto de atributos técnicos y materiales. El enfoque neoinstitucionalista546
brinda herramientas que permiten entender porqué, aunque dichos atri-
butos son importantes, no pueden agotar la problemática de las capaci-
dades estatales. Veamos en algunos trazos la potencialidad del enfoque,
para luego abordar el problema de la reconstrucción de la capacidad
estatal asociada específicamente a la política social.
Para el citado enfoque, las instituciones son patrones estables de com-
portamiento organizacional que se presentan como prácticas más o me-
nos sistemáticas, basadas en conjuntos de reglas formales e informales,
que establecen qué se discute y qué es inmutable, cuáles son los com-
promisos, procedimientos, premios y castigos. Estas prácticas y reglas
provienen de convenciones sociales con densidad histórico-cultural:
símbolos, ritos, costumbres. Las instituciones persisten en el tiempo, no
son efímeras; y establecen restricciones, tanto como abren oportunida-
des547 .
Para los actores, constituyen un entramado normativo (formal e in-
formal) que enmarca sus interacciones en el espacio público. Así, los
modos en que se agregan o desagregan intereses, se procesan los conflic-
tos, se negocian intercambios de recursos y percepciones del mundo,
están constreñidos por un tejido de mecanismos históricamente confor-
mados que se denominarán aquí “marco institucional”.
546
Sobre el enfoque institucionalista o neoinstitucionalista ver MARCH, James y OLSEN,
Johan: Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics; Nueva York, Free Press,
1989; HALL, Peter: El gobierno de la economía; Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
Madrid, 1993; HALL, Peter y TAYLOR, Rosemary: “Political Science and the Three New
Institutionalisms”; en Political Studies, XLIV, 1996; y PETERS, Guy: Institutional theory in
political science. The new institutionalism; Pinter, Londres, 1999.
547
Algunos autores suelen destacar cuatro atributos que serían comunes en cualquier
acepción del término “institución”: a) las instituciones son creaciones sociales, tienen por
ende un orígen social; b) las instituciones son propiedades colectivas, con lo cual se puede
afirmar que las mismas tienen una extensión social; c) las instituciones se asocian a ideas de
estabilidad, regularidad, persistencia, recurrencia, por lo cual cabe señalar la extensión
temporal de las mismas; y d) las instituciones generan efectos sobre el comportamiento, la
interacción, las expectativas y las percepciones, estableciendo en tanto función social
restricciones y oportunidades. Ver SCHEDLER, Andreas: “¿Qué es una institución?, Méxi-
co, mimeo.
575
Luciano Andrenacci
Actores e instituciones constituyen un aspecto central en la cons-

trucción de la capacidad estatal observada desde el prisma de los ciclos
de políticas públicas. Este aspecto sirve para entender, por ejemplo,
quiénes son aliados y quiénes oponentes, cómo se articulan las coalicio-
nes y cómo se modifican o se sostienen a lo largo del tiempo, qué tan
creíbles y objeto de cumplimiento son los acuerdos a los cuales se arri-
ba, cómo son las prácticas micropolíticas que explican la dinámica de la
política pública, entre otras cosas548.
Expresado de otra manera, el marco institucional permitirá enten-
der la estructura de oportunidades con la que se enfrentan individuos y
grupos para interactuar, a la vez que facilitará la comprensión de aque-
llas potenciales rutas de acceso 549 por donde se canalicen las demandas
y necesidades de los distintos sectores que conforman el espacio públi-
co, y el interjuego de las prácticas que explican éxitos y fracasos de la
política pública en todos esos ámbitos. Al decir de Subirats y Gomà, las
instituciones estructuran el juego estratégico que se genera alrededor de
las diversas problemáticas públicas, pero no son el juego mismo 550.
El desafío de construir y/o reconstruir capacidad estatal en materia
de política social es uno de los “juegos” más complejos a los que se están
enfrentando los países latinoamericanos, luego de las medidas de refor-
mas estructurales aceleradas en las décadas pasadas. Y el tránsito hacia
una nueva matriz política no sólo ha cambiado el mapa de ganadores y
perdedores respecto al modelo de la segunda posguerra, sino que tam-
bién ha transformado las principales reglas de juego dentro de las cua-
548
REPETTO, Fabián: “Gestión pública, actores e institucionalidad: las políticas frente a la
pobreza en los ‘90”; en Desarrollo Económico, Vol. 39, N° 156, Buenos Aires, enero-marzo
de 2000.
549
Ver FOX, Jonathan: The Politics of Food in Mexico ; Cornell University Press, Ithaca-
London, 1994.
550
SUBIRATS, Joan y GOMÀ, Ricard: “Políticas públicas: hacia la renovación del instru-
mental de análisis”; en GOMÀ, Ricard y SUBIRATS, Joan (coordinadores): Políticas Públicas
en España. Contenidos, redes de actores y niveles de Gobierno; Ariel, Barcelona, 1999.
576
les aquellos interactúan551 . Estos aspectos aparecen con claridad al ana-

lizar en mayor detalle en qué consiste la capacidad estatal.
Capacidad administrativa y capacidad política
El papel de las instituciones respecto a la capacidad estatal es bifronte:

por un lado, enmarca el accionar de los actores que pugnan por darle
cierto carácter y dirección a las decisiones y acciones de quienes ejercen
el manejo del Estado; por el otro, cristaliza formas múltiples de los dos
componentes fundamentales de la capacidad estatal: la capacidad admi-
nistrativa y la capacidad política. Para que se avance hacia grados relevantes
de capacidad estatal se requiere aunar los dos subtipos de capacida-
des552 .
Esto implica tomar en consideración que el Estado es algo más que
el aparato burocrático. Es también la arena política (en consonancia
con el régimen político) en la cual se procesan intereses e ideologías
tanto internas como externas al entramado organizacional estatal553 . En
551
De este modo, “una matriz política, específicamente, es un sistema de variables y
constreñimientos que fijan límites y probabilidades diferenciales para la realización de
intereses sociales y para el alcance de objetivos políticos (...). En este sentido, podemos
pensar a la matriz política como un sistema de variables estructurales, político-institucionales
e ideológicas que, (a) fijan los límites de factibilidad para la realización de intereses y
alcance de objetivos políticos; (b) definen probabilidades diferenciales para la realización
de intereses y el alcance de objetivos políticos factibles; (c) brindan a los distintos actores
un conocimiento o mapeo de cómo funcionan las relaciones sociopolíticas y, por lo tanto,
influyen la percepción sobre los límites de factibilidad y más eficientes cursos de acción
para el alcance de objetivos y realización de intereses”; en ACUÑA, Carlos: “Introducción”,
en Acuña, Carlos (comp.) La nueva matriz política argentina; Nueva Visión, Buenos Aires,
1995: pp. 15-16.
552
El modo en que administración y política se retroalimentan es un tema clásico de los
estudios del Estado y sus vínculos con la sociedad. Para una panorámica en ese sentido, ver
OSZLAK, Oscar: “Notas críticas para una teoría de la burocracia estatal”; en OSZLAK, Oscar
(compilador): Teoría de la burocracia estatal; Paidós, Buenos Aires, 1984; y PETERS, Guy: La
política de la burocracia; Fondo de Cultura Económica, México, DF., 1999. Vale sólo señalar
que la separación entre administración y política aquí esbozada tiene como único objetivo
una estilización analítica, toda vez que en la práctica ambas esferas están mutuamente
interrelacionadas.
553
Para una visión amplia de las diversas teorías del Estado, a partir de las cuales se pueden
encontrar fundamentos que ayuden a no limitar el Estado a su aparato organizacional,
veáse MANN, Michael: Las fuentes del poder social II; Alianza Universidad, Madrid, 1997.
577
Luciano Andrenacci
efecto, una versión parcial del concepto de capacidad estatal lo limita a

su aparato organizacional, enfatizando en ese caso el aislamiento de sus
cuadros técnico-burocráticos respecto a los grupos de interés, el entor-
no y la ciudadanía en general554. Con argumentos similares, agencias
multilaterales de crédito como el Banco Mundial han comenzado a re-
conocer en tiempos recientes la importancia de contar con un aparato
estatal de calidad, apropiado a los desafíos a los cuales tiene que hacer
frente el m ism o en una etap a d e p ro fund o s c am b io s p o lític o s,
socioeconómicos y culturales de escala global555.
554
Así Sikkink le da un alcance determinado en esa dirección, al entenderla como la
eficacia administrativa del aparato estatal para instrumentar sus objetivos oficiales, resal-
tando para ello los factores organizativos y de procedimiento de recursos humanos, que
regulan aspectos tales como el reclutamiento, la promoción, los salarios y el escalafón. Ver
SIKKINK, Kathryn: “Las capacidades y la autonomía del Estado en Brasil y la Argentina. Un
enfoque institucionalista”; en Desarrollo Económico, Vol. 32, No. 128, Buenos Aires, 1993.
Geddes la asocia también a los méritos de los equipos burocráticos y la calidad del sistema
de reglas de juego que estructuran su vínculo con la dirigencia política. Ver GEDDES,
Barbara: Politician’s dilemma: building state capacity in Latin America; Berkeley, University of
California Press, 1994. Grindle, por su parte, resalta la importancia del desarrollo de los
recursos humanos y del aparato organizacional estatal. Ver GRINDLE, Merilee: “The Good
Government Imperative. Human resources, organizations, and institutions”; en GRINDLE,
Merilee (editora): Getting Good Government. Capacity building in the public sector of developing
countries; Boston, Harvard University Press, 1997. En esa misma línea argumentativa, Evans
(1996) define lo que llama “coherencia interna”, enfatizando que para lograr la eficacia
burocrática resulta decisivo la concentración de los expertos, a través del reclutamiento
basado en el mérito y las oportunidades ofrecidas para obtener promociones y ascensos de
una carrera profesional de largo plazo. Ver EVANS, Peter: “El Estado como problema y
como solución”; en Desarrollo Económico, Vol. 35, Nº 140, Buenos Aires, enero-marzo de
1996.
555
En un trabajo reciente, se señala que “en el presente, los actores y las concepciones
teóricas a través de las que opera la cooperación internacional han sufrido cambios per-
ceptibles. Las instituciones financieras internacionales desempeñan un papel central en la
promoción de las innovaciones organizacionales a través de las condicionalidades de sus
operaciones. El auge del institucionalismo en sus diferentes variantes ha impactado sobre
los discursos y las aspiraciones, con una visión más comprehensiva de los procesos de
desarrollo y una mejor percepción de la importancia de incentivos, restricciones y valores.
Ello explica que el énfasis retórico esté colocado en la “construcción de capacidades” y en
el “fortalecimiento institucional”, aún cuando en la operacionalización de estos conceptos
no se perciban modificaciones sustanciales con respecto a las viejas modalidades de inter-
vención”; en MARTÍNEZ NOGUEIRA, Roberto: “Las administraciones públicas paralelas y
la construcción de capacidades institucionales”; en Reforma y Democracia, Nº 24; Caracas,
noviembre de 2002: p. 172.
578
En términos de capacidad administrativa

administrativa, es claro que la política
social latinoamericana tiene marcados déficits de profesionalización y
conformación de equipos meritocráticos, sea en los planos nacional,
subnacional o local, pese a los esfuerzos realizados por diversas instan-
cias para avanzar en la capacitación de los recursos humanos con algún
grado de responsabilidad en materia de gestión social. Asimismo, aún
queda mucho por hacer en términos de ajustar funciones y procedi-
mientos de aquellas instancias destinadas a promover la coordinación,
sea a nivel sectorial, jurisdiccional o de la relación entre Estado y gru-
pos socioeconómicos. Las nuevas demandas regulatorias en materia de
política social (principal pero no exclusivamente en la seguridad so-
cial) también requieren de organizaciones burocráticas más sólidas y
menos “politizadas” (aunque no por eso menos políticas), con normas
de funcionamiento acorde a los desafíos actuales de la problemática
social. Muchos avances restan por venir, por último, en el reflejo a nivel
programático y proyectual de los avances hechos en la comprensión de
la complejidad de la pobreza, de los procesos de empobrecimiento, de
las nuevas y viejas fuentes de desigualdad y de exclusión social.
Pero tanto desde el plano analítico como en vista de los complejos
desafíos ligados a fortalecer las prácticas democráticas, el desarrollo eco-
nómico y la integración social, la perspectiva de la capacidad estatal no
puede restringirse al problema de las capacidades administrativas. Se
requiere incorporar con énfasis la cuestión de la capacidad política, como
un subtipo de capacidad estatal que debe ser abordado al mismo tiem-
po que la dimensión técnico-administrativa. Por capacidad po lítica se
interpreta aquí la capacidad de problematizar las demandas de los grupos
mayoritarios de la población, tomando decisiones que representen y expresen los
intereses e ideologías de los mismos más allá de la dotación de recursos que puedan
movilizar en la esfera pública.
La capacidad estatal constituye, así, un bien escaso que depende no
sólo de la existencia de organizaciones administrativas coherentes y cua-
dros burocráticos expertos bien motivados, sino también del tipo de
interacción política que, enmarcada en ciertas reglas, normas y costum-
bres, establezcan los actores del Estado y el régimen político con los
sec to res so c io ec o nó mic o s y aq uello s q ue o p eran en el c o ntexto
internacional.Un modo de profundizar en esta materia ha venido de los
estudios acerca de la cuestión de la gobernabilidad. Para Camou, por
ejemplo, un “paradigma de gobernabilidad” depende de “una serie de
579
Luciano Andrenacci
‘acuerdos’ básicos entre las elites dirigentes556. Otro aspecto clave de la

relación entre capacidad política y gobernabilidad está asociado a lo
que podríamos denominar “afluencia sistémica”; es decir, al grado de
receptividad y adaptabilidad del sistema político-institucional respecto
de grupos relativamente nuevos en la arena de actores; o al modo en
que se pro cesan demandas o accio nes disruptivas respecto de la
institucionalidad existente557 .
Capacidad administrativa y capacidad política constituyen enton-
ces, sugerimos, los pilares sobre los cuales se estructura la capacidad
estatal. Pero para una mejor comprensión de la misma conviene dar un
556
Estos acuerdos “logran un grado significativo de aceptación social, en torno a tres
ámbitos principales de la vida social: el nivel de la cultura política (esto es, el nivel de esa
compleja amalgama de ideas y valores que conforman “modelos” de orientación política);
el nivel de las reglas e instituciones del juego político que configuran “fórmulas institucionales”
(es decir, mecanismos operacionales para la agregación de intereses y la toma de decisiones
que en su nivel más amplio configuran el régimen político); y finalmente (...) en torno al
papel del Estado y sus políticas públicas estratégicas, orientadas a responder a los desafíos
de la “agenda” pública (pienso especialmente en las políticas económicas y las políticas
sociales). Estos acuerdos actúan como condición necesaria para la existencia de niveles
adecuados de gobernabilidad, en la medida que otorgan mayores márgenes de previsibilidad
al comportamiento de los distintos actores sociales. Se podrá argüir que esta posición pone
un énfasis excesivo en el papel de las “elites dirigentes”, y es cierto; pero lo que quiero
remarcar es que esos acuerdos cupulares constituyen una condición necesaria, más no
suficiente, para lograr adecuados niveles de gobernabilidad”. Ver CAMOU, Antonio: “Estu-
dio preliminar”; en CAMOU, Antonio (compilador): Los desafíos de la gobernabilidad; FLACSO
México/UNAM/Plaza y Valdés, 2001: p. 11.
557
Coppedge, por ejemplo, brinda ciertas claves para entender esta cuestión, a partir de
jerarquizar aspectos de inclusión, lucha de poder, negociación y formalización: a) inclu-
sión: ¿se reconocen los actores unos a otros como partes negociadoras legítimas? Si no,
¿qué tácticas adoptan los actores excluidos para tratar de ganar un sitio en la mesa? ¿Cómo
intentan excluirlos los otros actores?; b) lucha de poder: ¿aceptan los actores la distribución
existente de poder? Si no, ¿qué tácticas adoptan para intentar aumentar su propio poder o
reducir el de otros?; c) negociación: ¿qué fórmulas estables y mutuamente aceptables, si hay
alguna, han negociado los actores para gobernar sus relaciones? Si no hay fórmulas esta-
bles, ¿qué tácticas utilizan los actores para adaptar la fórmula a sus intereses con el fin de
que puedan ser renegociados? Si hay una fórmula estable que no es aceptada totalmente,
¿cómo intentan algunos actores desviarla para su propio beneficio sin rechazarla totalmen-
te?; y d) formalización: ¿de qué forma están las fórmulas codificadas en pactos, contratos o
ley pública? El modo en que se resuelvan estos aspectos esencialmente políticos tendrá
clara incidencia en los grados de capacidad institucional que se alcancen en ámbitos
específicos de la acción pública. Ver COPPEDGE, Michael: “Instituciones y gobernabilidad
democrática en América Latina”, en CAMOU (op. cit.).
580
paso más y presentar una serie de atributos que expresan el modo en

que el Estado interviene en las problemáticas que forman parte de la
agenda pública y gubernamental.
Atributos de capacidad administrativa y política
De modo esquemático, a efectos de ponderarlos como parámetros

del aporte que pueden realizar al logro de objetivos públicos, es posible
organizar a los atributos de capacidad estatal en dos niveles. En un
primer nivel es posible identificar tres grandes atributos: la coherencia, la
flexibilidad y la responsabilidad, y se trata de atributos del propio diseño
sistémic o , en la med id a en que d efinen la c alid ad d el c o mp lejo
institucional. En un segundo nivel, más próximo a las prácticas y reglas
operativas, es posible identificar atributos cuya dimensión es tan impor-
tante en el análisis micropolítico como en los análisis meso y macro:
sostenibilidad, eficacia y eficiencia.
Por co herencia se puede entender un atributo del modo en que se
vinculan lo s diverso s acto res y o rganismo s estatales, tanto a nivel
intersectorial como interjurisdiccional. En la Argentina este aspecto es
clave, porque la política social del país depende de un conjunto de
actores, instituciones y niveles del Estado que recortan operativa, secto-
rial y jurisdiccionalmente sus objetivos. Este conjunto, además, se ha
complejizado con las reformas de los años ’90.
Si este complejo institucional interactúa de modo coordinado y/o
complementario, a través de relacionamientos guiados por estrategias
conjuntas y enmarcados en leyes que regulen apropiadamente los plu-
ralismos institucionales, se pueden generar sinergias en función de las
tareas asignadas y externalidades o ventajas comparativas respecto de
los objetivos públicos previstos. Si no lo hace, se impone gradualmente
una concurrencia entre niveles y sectores que, frente a recursos escasos
y blancos de creciente dimensión y movilidad, tiene consecuencias per-
versas.
Constituye la coherencia un atributo escaso en la política social de la
Argentina, en por lo menos dos ámbitos: (1) la coordinación de las
diferentes áreas públicas que cruzan transversalmente la problemática
so c ial; y ( 2 ) las instanc ias d e regulac ió n d e las relac io nes
interjurisdiccionales. Ciertamente, hay aspectos técnico-administrati-
vos en juego que explican parte de estos déficits: así el propio ordena-
miento jurídico, las capacidades técnicas, los recursos financieros. Los
581
Luciano Andrenacci
aspectos de la capacidad política parecen ser aquí, sin embargo, bastan-

te centrales.
En el primer ámbito, la matriz proyectual y focalizada que se ha
impuesto tan efectiva como indiscriminadamente a la política pública
(una matriz que juega exclusivamente en recortes de objetivos-tiempos-
costos) complica hasta la imposibilidad la combinación de intervencio-
nes en función de la complejidad de los problemas. Es el caso del grue-
so de los programas asistenciales que dependen del Ministerio de Desa-
rrollo Social, y algunos módulos de programas insertos en las estructu-
ras de servicios de los Ministerios de Salud y Educación. El hecho de
que una parte importante del financiamiento de dichas intervenciones
provenga de fuentes de cooperación externa (y que no exista ni capaci-
dad ni voluntad de reemplazarlas) inviabiliza prácticamente su trans-
formación. Los intentos iniciales del gobierno de Kirchner de remodelar
la estrategia asistencial del Estado nacional en tres ejes se enfrentan, por
ejemplo, con este inconveniente. En el nivel provincial y local esto es
más grave aún, en la medida en que los programas están mayoritariamente
financiados por el nivel nacional o por fuentes externas mediadas por
este último. El resultado es que los programas funcionan como cápsulas
autónomas “protegidas” de lógicas locales supuestamente “peligrosas”.
En este ámbito, pues, es importante pensar en una sustitución de me-
diano plazo de fuentes de financiamiento, o bien buscar estrategias di-
ferentes de negociación de dicho financiamiento.
En el ámbito interjurisdiccional, los marcos jurídicos y constitucio-
nales no son los más apropiados para facilitar la cooperación entre los
niveles nacional, provincial y municipal. En las relaciones entre Nación
y Provincias, así como en la relación entre Provincias y Municipalidades
en muchos casos, siguen sin crearse instrumentos capaces de establecer
una racionalidad legítima en la distribución de obligaciones y derechos
fiscales. En la medida en que hay en marcha un proceso de transferen-
cia de responsabilidades en política social hacia los niveles provincial y
municipal, en un contexto de fuertes desigualdades relativas de recur-
sos de las instancias gubernamentales, la falta de estos instrumentos
reviste mucha gravedad.
El mismo proceso de transferencia, por su parte, carece de una lógi-
ca de conjunto que permita prever el tipo de recursos y capacidades
con que deberían contar los Estados subnacionales para cumplir nuevas
responsabilidades. Excepto en el caso (cuestionado por otras razones)
582
de la reforma educativa, la “descentralización” sigue asemejándose más

a una desordenada corrida por bajar el gasto público social nacional
que a una reorganización de responsabilidades públicas en política so-
cial. En programas asistenciales, la combinación entre control central y
ejecución descentralizada ha generado un escenario en el cual Estado
nacional funciona como un singular supermercado mayorista de pro-
ducto s nacio nales e impo rtado s, en el cual pro vincias y municipio s
“eligen” programas para “bajar”, de acuerdo a las características de su
focalización, el costo de contrapartida, o la velocidad estimativa de sus
resultados concretos.
El caos institucional de la salud pública, sin embargo, es el más
marcado caso de incoherencia sistémica de la política social argentina.
El grueso de los hospitales públicos pertenecen a los niveles provincia-
les y municipales. La degradación sistemática provocada por el doble
juego de aumento de demandas y congelamiento o disminución de re-
cursos lleva a los niveles locales a dos tipos de estrategias. Por un lado se
adopta la autarquía de los establecimientos provista por la reforma hos-
pitalaria de los años ’90 como un modo de drenar la falta de recursos,
con poca atención por las consecuencias en términos de arancelamiento
y semiprivatización apenas encubierta que esto implica. Por otro lado,
muchos municipios transfieren los establecimientos a las provincias para
alivianar la carga sobre sus presupuestos y concentran sus esfuerzos en
la creación de centros de atención primaria, más fácilmente manejables
de todo punto de vista. Ni el Estado nacional (qué sólo cumple funcio-
nes de policía general del no-sistema) ni los Estados provinciales (los
principales responsables de la política de salud pública del país) se han
comprometido seriamente (excepto en casos provinciales excepciona-
les) en cooperar para integrar los servicios públicos de salud en lógicas
de expansión de la cobertura y complementariedad entre niveles de
atenció n.
Otra de las raíces de la descoordinación existente proviene de prác-
ticas (“culturas”) políticas marcadas por el patrimonialismo (estructuras
burocráticas usadas como botín electoral), la colusión de intereses o la
captura de agencias públicas por intereses privados, o la concurrencia
electoral cortoplacista no proclive al diseño de “políticas de Estado”, de
mediano o largo plazo, asentadas sobre diagnósticos compartidos y es-
trategias consensuadas. El surgimiento de microburocracias altamente
tecnificadas y políticamente aisladas, generado por la focalización, con-
583
Luciano Andrenacci
solida circuitos paralelos reacios también a estrategias de coordinación

intersectoriales e interjurisdiccionales.
Por flexibilidad se puede entender la posibilidad de que las políti-
cas se adecuen a cambios en las circunstancias que les dieran origen o
a la complejidad de los procesos de implementación en tramas sociales
cambiantes y conflictivas. Para esto es central que los instrumentos de
política pública tengan plasticidad relativa y potencialidad de inno-
var; es decir la posibilidad de avanzar en la modificación total o par-
cial de las dinámicas de acción públicas existentes, y/o en la creación
de nuevas.
En Argentina las áreas más tradicionales de política social (educa-
ción y salud) suelen carecer de este atributo, por diferentes razones. En
educación, el sistema público (por falta de recursos corrientes e inver-
sión, por inercias burocráticas y presión corporativa) no parece en con-
diciones, con su estructura y funcionamiento actual, de dar cuenta al
mismo tiempo de los desafíos en la instrucción cívica que plantea el
proceso de fragmentación y degradación social; ni de los desafíos de
calidad en saberes y capacidades que implican los cambios en la matriz
tecnológica y en el funcionamiento del mercado de trabajo. En estas
circunstancias, la latinoamericanización (la desarticulación en esferas
privadas de calidad variable y esferas públicas vaciadas de contenido y
calidad) de la educación argentina parece inevitable.
El sistema de salud, por su parte, debe sostener lo insostenible: un
aumento tendencial de las demandas de la población sin capacidad de
pago muy superior a los aumentos de recursos públicos se combina con
la migración de la población con recursos hacia alternativas privadas.
Estas últimas, no sólo no son solidarias de los gastos sistémicos, sino
que contribuyen a elevarlos en la medida en que han consolidado su rol
de subcontratados para servicios, en general de alto costo. En estas cir-
cunstancias, la salud pública no está en condiciones de pensar en me-
joras estratégicas en la calidad o la cobertura de la atención, sino más
bien en cómo sostener lo poco que queda.
En las áreas más intensamente sujetas a cambios del último tiempo
(el complejo asistencial) el avance es ambiguo. La matriz de programas-
proyectos de la política social focalizada flexibiliza las lógicas de inter-
vención al introducir mayor inteligencia estratégica en la detección de
problemas clave y el dimensionamiento de las intervenciones. Pero las
endurece en la medida en que somete la política social a paradigmas
584
estandarizados que deben ser adoptados por las dificultades o imposi-

bilidades de emprender un financiamiento más autónomo del combate
a la pobreza.
La respo nsabilidad (a menudo se refiere a ella como accountability ,
como transparencia o como responsabilización558) es la serie de meca-
nismos que hacen factible y efectiva la rendición de cuentas de los actos
de gobierno ante la sociedad. Si bien se ha avanzado en poner en evi-
dencia los déficits de los mecanismos de control intraestatal y también
público de los actos de gobierno en materia de política social, todavía
no se han instalado los procedimientos y las actitudes que aseguren una
rutina, una nueva “regla del juego” por la cual los individuos y grupos
a cargo de funciones públicas den cuenta de sus decisiones y acciones.
La institucionalidad de la política argentina es, en este aspecto, un obs-
táculo duro de erosionar.
La “cultura política” (conjunto de prácticas dominantes entre los
actores del sistema político dentro y fuera de la organización estatal) ha
estado definida por largos años, en Argentina como en la enorme mayo-
ría de las demo cracias representativas mo dernas, po r determinadas
modalidades de acumulación de poder electoral: el patrimonialismo (el
ejercicio del poder público como atributo propio del individuo, el gru-
po o la coalición que ejerce el/los cargos) y el clientelismo (el tejido de
lealtades grupales, personales o intersectoriales por medio del inter-
cambio asimétrico de bienes y servicios). Dichas modalidades han servi-
do para constituir y mantener en el tiempo eficaces (y a menudo efi-
cientes) dispositivos políticos y maquinarias electorales que se consoli-
558
Como ha sido señalado, “la responsabilización es aquí entendida como un valor (o
meta-valor) que debe guiar a los gobiernos democráticos: la rendición de cuentas a la
sociedad. La accountability forma parte de un sistema más amplio, el régimen democráti-
co, cuyo objetivo supremo es el de garantizar la soberanía popular (el poder emana del
pueblo) y que se estructura, básicamente, a través de las elecciones, el control vertical de
la población sobre los gobernantes, que ocurre de tiempo en tiempo. Por su parte, en los
últimos siglos se fueron creando instrumentos para controlar y fiscalizar a los gobiernos en
el intervalo entre las elecciones, que permiten aplicarles sanciones cuando incumplen las
leyes, incurren en actos de corrupción e, incluso, en el caso que se desentienden de las
promesas emitidas en la circunstancia electoral. Estos mecanismos constituyen las formas
de garantizar la responsabilización ininterrumpida de los gobiernos”. Ver CLAD: La
Responsabilización en la Nueva Gestión Pública Latinoamericana, CLAD/BID/Eudeba, Buenos
Aires, 2000, p. 19.
585
Luciano Andrenacci
daron como estrategias ineludibles del ejercicio de la actividad política,

penetrando en el sentido común de los actores como “reglas de juego
informales” de la política democrática.
Estos mecanismos son comprensibles, en la medida en que han sido
estrategias prágmáticas de construcción y sostén de organizaciones me-
diadoras de intereses políticos capaces de perdurar en el tiempo. Su
endurecimiento y su notoria resistencia al cambio no son menos res-
ponsables, sin embargo, de las cíclicas crisis políticas de la Argentina
posterior a las dictaduras militares. La secuela de estas modalidades ha
sido la apropiación privada de los espacios públicos, a través de la cap-
tura del Estado por intereses privados y culturas patrimonialistas de
administración de lo público, con sus secuelas típicas de discrecionalidad
y corrupción. Con el tiempo, han contribuido al vaciamiento ideológi-
co del sistema político y a la neutralización de la dinámica de la gestión
pública, elementos esenciales de la crisis de representatividad.
La construcción de mecanismos de responsabilización en la gestión
de políticas públicas tiene el objetivo de restaurar el valor del servicio
público, a través de tres herramientas importantes: los procedimientos
garantes de transparencia; los procedimientos garantes de la rendición de
cuentas; y los mecanismos de evaluabilidad. Por los primeros se busca
garantizar la visibilidad pública efectiva de la gestión (como algo esen-
cialmente diferentes del marketing político), neutralizando la gestión
patrimonial y la colonización de la burocracia estatal, o por lo menos
sometiéndolas a juicios públicos informados. Por los segundos se trata
de construir instancias de control ciudadano ex post de las característi-
cas de la gestión y los resultados del (en)cargo público. Por los últimos
se trata de determinar en forma fehaciente si la decisión y acción públi-
ca alcanza aquellos objetivos y metas que se había propuesto.
Respecto de los primeros y de los segundos, los avances han sido
significativos, en parte gracias a la consolidación de la libertad de pren-
sa y la existencia de un núcleo variable pero efectivo de prensa inde-
pendiente. Tanto la transparencia como la rendición de cuentas, no
obstante, parecen depender más de la voluntad política de determina-
dos sectores que de un acuerdo generalizado respecto a cómo hacer
política pública. En torno a la evaluabilidad, los avances metodológicos
y logísticos ligados a este atributo se deben a la incorporación masiva de
la cooperación internacional en la gestión de programas sociales. En la
práctica, sin embargo, los mecanismos de monitoreo y evaluación están
586
incorporados sólo formal o superficialmente a la práctica de la gestión.

No existen aún acuerdos generalizados y de implicancia práctica sobre
el valor que generan las evaluaciones (incluyendo monitoreos) de las
decisiones y acciones en materia de política social559.
Por so stenibilidad entendemos la perdurabilidad relativa en el tiempo
de los efectos de las intervenciones públicas. El binomio eficacia-efi-
ciencia, por su parte, es un modo útil de pensar la relación entre obje-
tivos y recursos. La eficacia mide el grado en que se logran los objetivos
buscados, mientras que la eficiencia mide la racionalidad en las moda-
lidades de asignación de recursos en el logro de dichos objetivos. Po-
nerlos en relación implica la búsqueda de mayores rendimientos entre
impactos y recursos, potenciando la utilidad del gasto público social.
Este punto de vista de la inseparabilidad entre eficacia y eficiencia ha
producido un número de textos que refieren a la idea de “efectividad”.
La sensibilidad por la sostenibilidad de las políticas sociales es poco
común en el país, toda vez que la volatilidad política y económica suele
fomentar estrategias de “empezar todo de nuevo” ante cambios de go-
bierno o equipos, o ante crisis coyunturales en las variables económicas
fundamentales. La inestabilidad política y la crisis de representatividad
de los partidos fomenta también la preferencia por iniciativas de impac-
to visib le e inm ed iato . La extrem a d ep end enc ia d e p réstam o s
multilaterales para sostener intervenciones en política social sesga a és-
tas, por lo demás, hacia estrategias de corto plazo, en donde la lógica
bancaria se combina con los oportunismos de los gobiernos nacional y
locales, en vez de hacia estrategias de largo plazo acordes con los desa-
fíos existentes.
La recurrente crisis fiscal y el predominio de manejos cortoplacistas
de las finanzas públicas, por su parte, han sesgado la preocupación por
la eficacia y eficiencia hacia la búsqueda de impactos de corto plazo a
bajo precio. Se conjugan aquí también el cortoplacismo electoral de
niveles estatales en fuerte crisis de legitmidad, con la propensión técni-
ca a un enfoque micro de los atributos de eficacia y eficiencia.
559
Ver, en este volumen, el capítulo de HINTZE.
587
Luciano Andrenacci
Atributos de capacidad estatal y fines de la política pública
El conjunto de atributos de capacidad estatal al que hacíamos men-

ción tiene valor propio, en la medida en que un Estado carente de los
mismos es una organización incapaz de garantizar resultados relevan-
tes, o demasiado permeable a la apropiación parcial por intereses parti-
culares deseosos de fragmentar o reducir la intensidad de los efectos de
política pública.
Sin embargo, estos atributos no pueden ser separados, al mismo tiempo
de una serie de fines u objetivos de la política pública en general y la
política social en particular. La legitimidad, en primer lugar, se refiere a la
existencia de consensos básicos que los actores relevantes involucrados,
la ciudadanía en general y los propios receptores de políticas públicas
en particular establecen en torno al modo en que se enfrenta la proble-
mática a abordar. La equidad, en segundo lugar, tiene que ver con la
percepción ciudadana de justicia e injusticia en las intervenciones pú-
blicas, así como con las concepciones de igualdad que esas percepcio-
nes de justo e injusto permiten inferir.
En términos sistémicos, América Latina ha ido avanzando lentamen-
te, en los últimos años, hacia el logro de un alto consenso relativo res-
pecto de la institucionalidad y los procedimientos de la democracia
representativa: una legitimidad democrática. Esta legitimidad democrática
implica una valoración positiva de los consensos estratégicos que están
en la base de modalidades de intervención pública acordadas entre la
mayoría de los actores clave, o “políticas de Estado”. Estos consensos
estratégicos demandan altas dosis de capacidad política de parte del
Estado , así co mo la dispo nibilidad y efectividad de mecanismo s de
mediación y participación pública, a la vez que proclividad al control
ciudadano, a los que hacíamos referencia con el atributo de responsabi-
lidad.
En términos de la equidad de las intervenciones sobre la cuestión
social, resalta sin embargo la ambigüedad derivada de un cierto consen-
so sobre la necesidad de enfrentar los graves problemas sociales de la
regió n y la ausenc ia d e ac uerd o s sustantivo s so b re q ué tip o d e
reasignación de recursos debe realizarse, así como qué modalidades
deben utilizarse para hacer frente a semejante tarea. Los disensos res-
pecto de estos temas son muy heterogéneos según los países en cues-
tión; y están íntimamente relacionados con nociones socialmente cons-
truidas de justicia so cial, igualdad y equidad, eventualmente co n el
588
poder relativo de instituciones y actores portadores de estas nociones.

Es posible, sin embargo, construir una hipótesis generalizable a partir
del proceso histórico de la propia cuestión social, la forma en que la
política social la constituye e interviene sobre ella, y las formas por las
cuales estas nociones y estas intervenciones adquieren o pierden legiti-
midad.
Durante gran parte de la segunda mitad del siglo XX América Latina
subordinó su visión de la pobreza y la desigualdad a la idea-fuerza del
desarrollo económico. Este desarrollo era percibido como capaz de pro-
ducir una serie de efectos de cambio social, “la modernización”, que al
incorporar grupos sociales y regiones a la dinámica socioeconómica del
capitalismo acabaría con situaciones concebidas como de “atraso”, crean-
do niveles aceptables de igualdad social mínima. La crisis de los años
’80 puso en tela de juicio estas visiones, al mismo tiempo que redujo la
capacidad estratégica de intervención del Estado, llegando incluso a
cuestionar a este último como agente central de la política económica y
social. Consecuentemente con este diagnóstico que construyó un cierto
consenso (“de Washington”) a su alrededor, se atribuyó a las fuerzas
económicas civiles nacionales y transnacionales la responsabilidad de
recrear un crecimiento económico capaz de reactivar la modernización,
ya redefinida respecto al paradigma dominante en la inmediata posgue-
rra. Al Estado se le reasignó la tarea de disminuir su peso global sobre la
economía, al mismo tiempo que redistribuía sus intervenciones sociales
priorizando la pobreza extrema, con estrategias de focalización guiadas
desde el punto de vista de una cierta interpretación de la equidad.
La marcha de la economía y la cuestión social durante los ’90 mostró
co n ino cultable claridad lo s límites y déficits de este diagnó stico ,
erosionando gradualmente la legitimidad de los arreglos de política eco-
nómica y social propios de esa década. Mientras se torna evidente que
está lejos de lograrse una situación calificable como de “igualdad de
oportunidades”, es evidente que existe una brecha entre la magnitud y
características de los problemas sociales y el tipo y alcance de interven-
ciones públicas en torno a las mismas. Ni el componente compensato-
rio de la política social cubre la magnitud de los déficits relevantes, ni
su componente estratégico-preventivo logra impactos sensibles en la crea-
ción o restauración de capacidades y autonomía de grupos y sujetos de
riesgo. Mientras tanto, la dinámica fragmentaria e intermintente del
mercado de trabajo y la trama de oportunidades productivas arroja nuevos
589
Luciano Andrenacci
grupos y sujetos a situaciones de empobrecimiento de la calidad de

vida, o lisa y llana exclusión del consumo y la participación social.
Frente a esta situación, el debate latinoamericano ha vuelto los ojos
al rol del Estado en política económica y social, poniendo en tela de
juicio tanto su residualidad como una noción de equidad tan limitada
que es susceptible de ser confundida con estrategias de control social a
bajo costo. Por detrás del objetivo parcial de combate a la pobreza y a la
revisión crítica del Consenso de Washington, resurge (aún sin toda la
fuerza política necesaria) la idea-fuerza de una integración social que
implique la construcción de igualdades ciudadanas mínimas, por me-
dio de la reducción de las desigualdades relativas de posición entre
individuos y grupos, y la neutralización y reversión del proceso de frag-
mentación y segmentación social característico de la década pasada.
Dicha integración social, sostenemos, debe pensarse con estrategias
de equidad que aumenten la igualdad relativa de accesos y la igualdad
relativa de efectos de las políticas públicas instrumentadas. Una equidad
inseparable de objetivos de igualdad, en este sentido, implica estrategias ca-
paces de adecuar la oferta de políticas públicas a las necesidades que
establece la situación problemática sobre la que se intenta operar, así
como priorizar las causas y no sólo los efectos de los problemas en
cuestión.
Reflexio nes finales: un bo rrado r de agenda estratégica para

el mo delo de po lítica so cial argentino
Para concluir este trabajo, que contiene hasta aquí enfoques descrip-
tivos y críticos de la política social argentina y en la calidad ciudadana
correspondiente, es necesario no huir de la responsabilidad de adoptar
enfoques propositivos. Y aunque muchas de estas ideas pueden ser leí-
das como el reverso de las críticas sugeridas, no está de más, a manera
de reflexión final, recapitular un poco. Al mismo tiempo, los últimos
dos años han sido ricos en principios de cambio, que en la medida de
lo provisorio que pueden resultar sólo serán citados en sentido general.
Se deducía de lo dicho más arriba que cualquier estrategia de cam-
bio en la institucionalidad social argentina depende de la reconstruc-
ción/desarrollo de capacidades estatales. Esto implica, de acuerdo a lo
expresado, una problematización de los obstáculos identificados en tér-
590
minos de capacidad administrativa, capacidad política y atributos de

capacidad estatal.
Desde el punto de vista de la capacidad administrativa
administrativa, por lo me-
nos dos conjuntos de problemas aparecen como claves para reconstruir
capacidad estatal. Los recursos humanos y técnicos permiten obtener nive-
les variables de calidad de la intervención social. Probablemente, uno
de los déficits mayores que presenta el Estado nacional proviene de la
necesidad de grados crecientes de profesionalismo técnico y planifica-
ción estratégica, que en particular en el ámbito de la política social
están reemplazados por altos niveles de discrecionalismo y posibilismo
de corto plazo. El problema de los recursos humanos es en este aspecto
insoslayable. El Estado debe tender a reconstruir su capacidad de captación
de recursos humanos calificados (con una reproblematización de la carrera
de funcionario público y su efectiva aplicación al reclutamiento y a las
prácticas internas de trabajo, así como de las escalas salariales y de la
relación entre contratados y nombrados) y su capacidad de aprovechamien-
to de esos recursos (maximizando su influencia en el diseño y la gestión,
y reduciendo los aspectos negativos del uso de los cargos públicos como
botín electoral o portafolio de bienes y servicios para mantener lealtades
clientelares). Los conflictos con sordina que ocurren en la actualidad
en las áreas sociales entre los que pretenden una profesionalización y
optimización de las intervenciones sociales, y los que prefieren seguir
utilizando las instancias de política pública exclusivamente como cana-
les de consolidación de lealtad electoral, demuestran que los avances en
este campo no serán sencillos en nuestro país.
Son los recursos materiales los que brindan margen para lo que po-
dríamos denominar una nueva “economía” de la intervención social. El
Estado argentino tiene ante sí la compleja tarea de estabilizar sus fuen-
tes de recursos, al mismo tiempo que rediseña las responsabilidades
fiscales. Los avances del año 2004 son cautelosamente alentadores, aun-
que no permiten aún establecer hipótesis de cambio consolidado. La
estabilización de las fuentes de recursos depende de una adecuada so-
lución de largo plazo a la estructura de las finanzas públicas, uno de
cuyos elementos es sin duda la renegociación de las deudas externa e
interna del Estado facilitando su pagabilidad y reduciendo su peso en
los presupuestos anuales. Al mismo tiempo, la problematización de la
evasión fiscal es un avance importante que reduce regresividad y au-
menta la legitimidad del sistema impositivo. Pero queda aún por delan-
591
Luciano Andrenacci
te la revisión de la relación entre el peso de las cargas directas e indirec-

tas, y de la distribución de los recursos públicos en los tres niveles del
Estado, acorde a la nueva composición de gastos que implica el proceso
de transferencia de responsabilidades de política pública a los niveles
provincial y municipal. La legitimidad necesaria para abordar este pro-
blema clave sólo puede provenir de una neutralización, al menos parcial,
de los vínculos político-partidarios entre el nivel central, los niveles
intermedios y locales y los grupos de interés económico. Esa neutraliza-
ción es una condición sine qua non de la futura estabilidad que pueda
tener un nuevo pacto fiscal.
Desde el punto de vista de la capacidad po lítica
lítica, mucho se juega en
la aptitud del Estado nacional para producir y/o imprimir coherencia
estratégica a sus modalidades de intervención, aumentando la integra-
ción interagencias e interniveles (siendo la “articulación” un objetivo de
mínima bastante insuficiente) y disminuyendo los conflictos entre ellos.
Una parte importante de esto depende de una ruptura gradual (en la
medida de lo económicamente posible) con la lógica de financiamiento
externo de las intervenciones sociales, financiamiento que tiende a crear,
para “blindar políticamente” su racionalidad, microburocracias de difí-
cil coordinación estratégica. En este sentido es difícil identificar avan-
ces recientes.
El otro componente, quizá el esencial, de la capacidad política, de-
pende de restaurar la calidad del Estado co mo principal agente del
interés público, rompiendo tanto la lógica residual de los últimos años,
como la lógica de pactos particularistas con intereses corporativos que
revistieron otras épocas del Estado nacional.
Las prácticas de gestión “externa” necesarias para esta recreación
dependen de hacer de la creación de consensos estratégicos o “políticas
de Estado” un objetivo central de la gestión pública, reduciendo gra-
d ualm ente el esp ac io p ara lo s relac io nam iento s p o sib ilistas y
particularistas. El retorno de la negociación tripartita entre empresarios
y trab ajad o res, c o n la m ed iac ió n d el Estad o , es ausp ic io so . La
c o nflic tivid ad inic ial q ue esto tiene es inherente a la traged ia
socioeconómica de los últimos años, y debe ser entendida como una
etapa inevitable en la reconstrucción del diálogo social. La generaliza-
ción de la planificación estratégica en el nivel local es otro signo positi-
vo, en una escala diferente, en este aspecto. En este punto cabe formu-
lar dos preguntas de carácter más general, íntimamente vinculadas en-
592
tre sí: ¿puede el Estado ayudar a generar “poder compensador” a favor

de los grupos más débiles? ¿puede el Estado, en suma, afectar a través
de sus mecanismos de intervención la redistribución del poder para
lograr políticas sociales que promuevan otra ciudadanía?
Esta reconstrucción de la capacidad estatal, por último, puede estar
más estratégicamente orientada a la consolidación de los atributos a los
que hacíamos referencia. Los atributos de coherencia, flexibilidad y res-
ponsabilidad pueden ser pensados como objetivos de largo plazo que
inspiren tanto los cambios microburocráticos como las orientaciones
generales de la política pública.
Queda sin embargo un asunto que, en el ámbito de la reconstruc-
ción de la capacidad estatal, resulta inevitable. Cambios de la magnitud
de los sugeridos aquí dependen de la existencia de una voluntad polí-
tica relativamente fuerte y homogénea que, en el escenario actual de la
Argentina, implica acuerdos políticos que atraviesen las fronteras parti-
darias y sectoriales. No se trata sólo de “acuerdos de gobernabilidad”
que garanticen un margen mínimo de movimientos al Estado, sino de
acuerdos de mediano y largo plazo que garanticen un terreno de con-
sensos estratégicos sobre el cual reconstruir al propio Estado.
En este sentido ¿quiénes están dispuestos a invertir a largo plazo
para lograr ciertos grados de capacidad estatal? Y luego, en caso de que
sí haya (o potencialmente se puedan constituir) actores y coaliciones
con esa agenda entre sus prioridades ¿se trata de un horizonte de capa-
cidad estatal asociado a qué tipo de objetivos y prioridades?
La primera pregunta es naturalmente difícil de responder. Algunos
signos alentadores permitirían sin embargo aducir que, al menos, existe
un terreno propicio para que algo parecido a esta voluntad política
interpartidaria e intersectorial se pueda constituir. Por ejemplo, a pesar
de la continuidad de un relativamente fuerte apoyo público al gobierno
nacio nal, esto no ha redundado (po r el mo mento ) en tentacio nes
hegemonistas por parte del mismo. Los principales actores del mapa
político, económico y social, quizá a consecuencia de lo dramático de la
crisis reciente, están claramente privilegiando los niveles de diálogo,
concertación y discusión de metas. La conflictividad de algunos secto-
res es, repetimos, inevitable frente a la magnitud de la degradación de
las condiciones de vida de los últimos años. La atenuación de la lealtad
electoral de los ciudadanos y la fuerte crisis de representatividad han
empujado a los partidos políticos a más cautelosos posicionamientos en
593
Luciano Andrenacci
la arena pública. Los elementos más folklóricos del autoritarismo ar-

gentino parecen haber perdido capacidad de co nvo cato ria masiva o
poder de interferencia macropolítica. La relativamente alta libertad de
prensa y la desconfianza ciudadana se combinan para reducir el mar-
gen de los extremos, en una etapa tan delicada de la consolidación
democrática. Los actores económicos y sociales tienen aún una memo-
ria viva de la reciente crisis que facilita cierta flexibilidad en las mesas
de negociación.
Por último, las alianzas estratégicas que el proceso de integración
regional podría permitir, inteligentemente mantenidas y reforzadas, avan-
zar hacia la galvanización de ciertos acuerdos en el futuro próximo. A
diferencia de lo que se suele argumentar, los procesos de integración
multinacional que se observan con admiración desde nuestras latitu-
des, como el de la Unión Europea, tuvieron una alta dosis de voluntad
política detrás, a pesar de que la estrategia de integración haya pasado
por la construcción de mercados comunes. Y su principal ganancia, el
aumento del margen de autonomía política regional en el concierto
internacional con un único centro hegemónico, no es nada desdeñable.
La cuestión que estas reflexiones abordan conduce al problema de la
relación entre institucionalidad social y ciudadanía en la Argentina de
los próximos años. Las reformas de los ’90 crearon un escenario de
política pública en el cual, como sugeríamos, en situaciones de creci-
miento económico hay tendencias a la diferenciación de las condicio-
nes de vida que se traducen en fuertes aumentos de las desigualdades.
Mientras que en situaciones de recesión o de crecimiento económico
restringido a pocos sectores, esto se traduce en un brutal empeoramien-
to de las condicones de vida de los sectores más precariamente asidos a
los mecanismos de mercado privilegiados.
El modelo de política social argentino es corresponsable o, al menos
neutral, respecto de esta situación. De modo que la pregunta es, no sólo
si existe la posibilidad de crear consensos estratégicos entre coaliciones
para reconstruir la capacidad estatal, sino si estos consensos contemplarán
una rediscusión del modelo de política social que vuelva a poner a las intervencio-
nes sociales del Estado como garantes del proceso de integración social y amplia-
ción/intensificación de la ciudadanía. Estas líneas, además de constituir una
toma de partido en esa dirección, sólo pretenden reseñar algunos ámbi-
tos en los cuales deberían producirse cambios de sentido y contenido
del modelo de política social.
594
Respecto de la desestatizació n n, creemos que la agenda es menos una

hipotética “reestatización”, que una evaluación de cuáles aspectos de la
privatización y la transferencia de responsabilidades a otras instancias
civiles tienen consecuencias negativas en términos de fragmentación y
aumento de las desigualdades. A partir de esta evaluación, el camino
más razonable parece ser cierta heterodoxia en las soluciones propues-
tas, y el tipo de mix público-privado el resultado secundario respecto
del objetivo primario de garantizar la construcción de una ciudadanía
más igualitaria.
Así, los seguros previsionales convertidos en sistemas de ahorro/capita-
lización individual pueden ser útiles para aumentar el ahorro nacional
y fomentar el crecimiento de fuentes internas de financiamiento, pero
destruyen toda noción de equidad y solidaridad intergeneracional al
suprimir la socialización del riesgo que los antiguos sistemas comporta-
ban. Al mismo tiempo, la reconstrucción de un sistema público único
no es una opción, si esto implica volver a un fondo de uso discrecional
del Estado sin racionalidad actuarial. Que en este momento la reactivación
económica y la tendencia al crecimiento de la formalidad estén dismi-
nuyendo el peso del déficit previsional no debe sacar el tema de la
agenda.
En el caso de la salud, la situación es propicia para volver a poner en
discusión la relación entre los tres estratos de atención y sus agentes
(prestadores privados, Obras Sociales y hospitales). Una vez más, el
problema central no parece ser aquí el de las fronteras internas al mix
público-privado o las características de los subsidios de oferta y deman-
da, sino más bien el modo en que los sectores están relacionados y en
que los mencionados subsidios cubren realmente (en cantidad y cali-
dad) a la población. El gasto en salud debe ser abordado en su raciona-
lidad global, encontrando modos de redistribución de costos y gastos
que incluyan dentro del circuito la atención a la población de menores
recursos, tanto a través de las redes de atención primaria y los hospitales
públicos, como a través de los agentes prestadores de seguros de salud.
Los servicios públicos privatizados deberían ser objeto de una profun-
da renegociación, cuyo objetivo sea ahora, menos el de garantizar acce-
so rápido del Estado a fondos frescos a cambio de alta tasas de rentabi-
lidad relativa, sino a garantizar rentabilidad razonable a cambio de co-
bertura universal y calidad mínima alta y accesible. En algunos casos
esto dependerá de adecuados contratos de concesión, en otros de ade-
595
Luciano Andrenacci
cuados mecanismos de regulación, y en otros, estratégicos por diferen-

tes razones, de reestatizaciones selectivas. La coyuntura actual de pedi-
do de renegociación por parte de los prestadores es una situación inme-
jorable para emprender este camino.
Respecto de la descentralizació nn, o transferencia de responsabilida-
des a gobiernos subnacionales, el problema central se puede ubicar, al
igual que en el caso de la desestatización, en qué punto la aproxima-
ción del Estado a los ciudadanos por la vía de su redistribución territo-
rial corre el riesgo de transformarse en una pulverización de las igual-
dades mínimas que corresponden al estatus de ciudadanía de un Esta-
do -nació n.
Aquí, la transferencia de responsabilidades de gestión de sistemas
complejos de política social, como por ejemplo el educativo y el sanita-
rio, debe tomar en cuenta la disparidad de recursos entre distritos, en-
contrando fórmulas políticas y fiscales que la neutralicen, al mismo
tiempo que permitan blindar los recursos respecto a la tentación de su
utilización discrecional en otros ámbitos de gestión pública. Recono-
ciendo que la descentralización no resulta per se la solución a todos los
problemas sociales de la Argentina, es importante construir los consen-
sos necesarios para que este proceso resulte en lo que realmente es: un
cambio en las relaciones de poder, no sólo entre el centro y los ámbitos
provincial y municipal, sino también entre los propios actores socio-
económicos involucrados.
El desafío mayor, desde un prisma propositivo, se asocia a cómo
generar apropiadas relaciones intergubernamentales, que aprovechen
las ventajas comparativas de cada jurisdicción al mismo tiempo que
fortalezca un sistema integrado y coherente. En ese sentido, cobra parti-
cular importancia reconocer la necesidad de fortalecer el rol del Estado
nacional, ahora en un sentido bastante diferente a la etapa donde éste
era el proveedor directo de ciertos bienes y servicios sociales. Un Estado
central que ejerza realmente rectoría y regulación de estándares míni-
mos en todo el territorio nacional aún no está plenamente presente,
pese a los avances que se han realizado en los últimos años en Educa-
ción (ya desde los años ‘90) y de Salud (desde el 2002 en adelante).
De lo que se trata, en síntesis, es de aprovechar el proceso de des-
centralización para reconstruir intervenciones públicas que favorezcan
la igualdad social y territorial. En tal sentido, habrá de requerirse una
fuerte voluntad política (y de gerencia de procesos) para ligar virtuosa-
596
mente la descentralización de la política social con la muy compleja

descentralización fiscal y los heterogéneos rasgos de la descentraliza-
ción política vigente desde los orígenes mismos de la conformación na-
cio nal.
Respecto de la fo calizació nn, la cuestión pasa por ver hasta qué punto
la exacerbación de sus mecanismos no sólo ha derivado en algunos
casos en nuevas formas de estigmatización de los receptores, sino en la
constitución de una sociedad de segmentos estancos asistidos, sin nin-
guna perspectiva de integración social ampliada, sea por los mecanis-
mos de mercado, sea por los mecanismos de la protección social.
Lo que está claro es que la focalización se torna improcedente cuan-
do se pretende como única forma de asignación de recursos sociales. Lo
que comienza a quedar aún más en evidencia es la necesidad de combi-
nar instrumentos de focalización con concepciones más amplias de asig-
nación de recursos, donde las sinergias positivas entre las diversas áreas
con responsabilidad en lo social pudieran ayudar a brindar una mejor
y mayor cobertura a las poblaciones con carencias básicas. Puesto que la
pobreza y la desigualdad no son conceptos simples ni de interpretacio-
nes uniformes, aumenta la importancia de actuar combinando selectivi-
dad estratégica con “pisos” de universalismo fundados en principios de
integración social que eviten la segmentación de la sociedad, en fun-
ción de la calidad y el alcance de la cobertura que los diversos sectores
tengan de los servicios y programas sociales en operación.
En Argentina sabemos mejor que en otros países que la pobreza es
una situación por la que pasan sectores geográfica y funcionalmente va-
riables de la población, más que la característica inherente a un grupo
de población. Esta situación debe ser interrogada como déficit de capacidades,
de activos y de oportunidades al mismo tiempo. Razón por la cual, la fragmen-
tac ió n d e las intervenc io nes fo c alizad as o c ulta, b ajo su asp ec to
profesionalizante, una renuncia a comprender la problemática estruc-
tural que explica las situaciones de pobreza. La garantía de infraestruc-
tura social y de servicios debe combinarse con intervenciones dirigidas
a resolver coyunturalmente necesidades básicas, y otras destinadas a
recrear articulación con el mercado con estrategias de desarrollo local,
sectorial o modalidades de economía social.
A modo de cierre del argumento, el objetivo central del complejo público
de política social debe ser la construcción mínimos de ciudadanía, como conjunto
básico de condiciones y oportunidades de vida que el Estado argentino, como
597
Luciano Andrenacci
agente central del espacio público y responsable de la coordinación interniveles e

interagencias, ofrece a sus ciudadanos. Es este poco menos que un pacto, en
el sentido más político de la palabra, entre los ciudadanos y las agencias
públicas; un pacto por el cual los ciudadanos otorgan legitimidad a las
políticas públicas en función de su grado de cumplimiento de objetivos
que trascienden en parte las disputas interpartidarias e intersectoriales.
Este pacto es, en el fondo, un pacto de ciudadanía, que traduce imagi-
narios y voluntades a escenarios de posibilidad en política pública.
Estos pactos, la historia muestra, son más fáciles de realizar en eta-
pas en que el pasado inmediato muestra las peores caras de la desigual-
dad y sus consecuencias en términos de fragmentación social. Hacia
finales de la Segunda Guerra Mundial en Europa Occidental, un pacto
de estas características habilitó políticas que luego la historiografía iden-
tificó como Estado de Bienestar o Estado Social. La variabilidad de la
naturaleza de estos pactos dependen de escenarios macroeconómicos e
imaginarios ciudadanos. Por un pacto similar, el Chile posdictatorial
rediseña su política social en términos de mínimos de ciudadanía que
se constituyeron en el objetivo principal de política pública de los par-
tidos de la Concertación. El Brasil de los últimos tres períodos constitu-
cionales muestra características similares, respecto de cuál debe ser el
objeto central de la política pública.
Estos pactos constituyen acuerdos mínimos respecto del modo en
que se procesan y distribuyen los frutos del crecimiento económico; así
como acuerdos mínimos respecto de cuáles son los pisos de tolerancia
ciudadana a la desintegración y fragmentación social: qué es lo que los
ciudadanos desean tener como elementos inherentes a su condición
común. La intervención del Estado como garante y regulador de esos
pactos no es una preferencia ideológica, sino la forma en que los países
de América Latina se ponen a la altura de sus condicionantes y desafíos
históricos. Claro está que en la Argentina no habrá pactos que realmen-
te produzcan efectos pro-igualdad y pro-ciudadanía si antes no se afec-
tan las relaciones de poder imperantes.
Estas reflexiones recogen percepciones propias y sugerencias que
muchos autores han ido haciendo a lo largo de los últimos años respec-
to d e la p o lític a so c ial argentina. Esp eram o s hab er sid o fieles
reproductores de sus respectivos espíritus y haber contribuido, aún desde
lejos, a volver a poner los pactos de ciudadanía, el modelo de política
598
social argentino y el problema de las capacidades del Estado (en sus

múltiples niveles) en la agenda contemporánea de nuestro país.
Lima y Guatemala, enero de 2005.
599

Problemas de Politica Social en La Argen

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tes; y amplían la perspectiva a través del estudio de iniciativas recientes,

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If you forget my name

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Las teo rías d e la p o lític a so c ial en el d eb ate

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