CARLOS ANDALUZ WESTREICHER

Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú

Maestro en Derecho Empresarial por la Universidad de Lima
Profesor de Derecho Ambiental

MANUAL DE
DERECHO
AMBIENTAL

EDITORIAL RODHAS

SEXTA EDICIÓN (2023)

Lectura para el Cuarto Control (Capítulo XI: Procesos para la Defensa del Ambiente)
 CAPÍTULO XI
PROCESOS PARA LA
DEFENSA DEL AMBIENTE

Consideraciones previas

 La acuciante y dramática realidad que vive el planeta por efecto de los problemas ambientales hace que todos
exijamos una urgente acción para detenerlos o cuando menos mitigarlos; en tal sentido, el Derecho no ha sido objeto de
exclusión sino, por el contrario, el mundo ha vuelto su mirada hacia él, al punto que muchos esperan que cual bálsamo mágico
sea la solución a tan preocupante situación.
Siempre que un fenómeno rebasa las proporciones de lo que socialmente se considera tolerable, el Derecho es invocado
para aportar soluciones. Pensemos en la reacción de la comunidad ante un brote de violencia (secuestros, violaciones,
terrorismo, etc.); lo primero que solicitamos son leyes más severas y procesos más expeditivos para sancionar a los
desaforados.
Obviamente, los políticos suelen acceder a este clamor apelando a la función de regulador social que tiene el Derecho,
a fin de que logre modificar las conductas individuales o colectivas, en orden a obtener de los administrados comportamientos
considerados acordes con los supuestos persecutorios de la ley.
Cuando se trata de reprimir conductas antisociales como las que genera la delincuencia común, la cosa no ofrece
mayores dificultades, generalmente la discusión gira en torno a cuán severa debe ser la sanción y cuán rápido debe esta
aplicarse. Así, si se trata de un violador de menores, unos dirán que merece cadena perpetua, otros se inclinarán por la pena
de muerte; si se trata de un terrorista, habrá quienes pidan además que se los juzgue en el fuero militar o ante “tribunales sin
rostro”.
Pero cuando las conductas antisociales afectan intereses más complejos como la tutela del ambiente, el asunto no logra
fácil consenso, ya sea a nivel de la comunidad o de los políticos. Ello porque en esta materia se presentan conflictos de
intereses de diversa índole, lo que obliga a tomar partido y cuando se toma partido es porque se ha optado por algo en desmedro
de otra alternativa. Esto se refleja en lo que hemos denominado la “pugna” entre promoción de inversiones y protección del
ambiente. El arte del buen legislar y del buen aplicar derecho está marcado entonces por cuán bien se concilian los intereses
sociales, económicos y ambientales para alcanzar el equilibrio que se requiere para desarrollarnos plenamente como personas
en un ambiente digno, es decir, sin degradación ambiental -más allá de lo legalmente establecido- y con las condiciones
materiales para sostener nuestras múltiples necesidades, obviamente, habiendo erradicado la pobreza.
Conceptualmente hemos avanzado mucho en este sentido, pues tanto en el discurso como en los textos legales, la opción
por el ambiente saludable y el desarrollo sostenible indudablemente es la mayoritaria. No más se presenta la tutela del ambiente
como un obstáculo para las inversiones, la producción o el comercio, en suma para el desarrollo, se postula por el contrario que
para desarrollarnos no debemos exceder la capacidad de carga de los recursos renovables, no debemos desperdiciar los recursos
no renovables, es decir, hay que usarlos de manera tal que podamos satisfacer nuestras necesidades, pero con un nuevo estilo
de producción y consumo, a fin de que la naturaleza tenga la oportunidad de autorrenovarse y auto depurarse, para así dar
oportunidad a las futuras generaciones de seguir aprovechando los recursos y de gozar de un ambiente sano.
La filosofía implícita en el concepto de desarrollo sostenible ha sido adoptada en la legislación interna e internacional
que rige nuestras conductas en el Perú. Dentro de este marco jurídico están los derechos sustantivos que tutelan el ambiente
y que, desde nuestra perspectiva antropocentrista, se resume en el reconocimiento que la Constitución peruana hace del
derecho fundamental que a toda persona asiste de gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida
(artículo 2 numeral 22); así como, desde una óptica más sistémica u holística (naturocentrista), que consagra un interés difuso,
la promoción del uso sostenible de los recursos naturales y la conservación de la diversidad biológica y las áreas naturales
protegidas, enfatizando también el desarrollo sostenible de la Amazonía (artículos 67, 68 y 69).
Como hemos podido ver, ambos aspectos han sido regulados por una frondosa legislación, ya sea propiamente
ambiental, como la LGA, ya sea por legislación sectorial de relevancia ambiental, como la legislación de aguas, forestal,
minera, pesquera, etc.; e inclusive por normas de relevancia ambiental casual.
Pero además, al ser humano le cabe un rol de tutelaje respecto de la naturaleza, puesto que el homo sapiens constituye
una de entre millones de especies que habitan nuestro planeta y su supervivencia está íntimamente ligada a la supervivencia
de las demás especies y sus respectivos entornos; también porque para vivir con dignidad requiere un ambiente de calidad y,
finalmente, porque de entre todas las especies la humana es la única con capacidad de discernimiento, es decir, puede decidir
conscientemente sobre la supervivencia o no de las otras especies y de sus respectivos entornos.
La tutela del ambiente supone entonces proteger los componentes bióticos (flora y fauna) y abióticos (suelo, agua y
aire), aun cuando no se hubiere causado un daño directo a las personas, pues todos estos componentes tienen un valor
intrínseco y, en última instancia, todo daño causado a la Naturaleza repercute en la calidad de vida de los humanos.
Lo que cabe determinar es cuáles son los mecanismos procesales que existen en el ordenamiento jurídico peruano para
tutelar los derechos ambientales, tal como han sido esbozados precedentemente.
Debemos tener presente que estamos ante lo que podríamos denominar la parte adjetiva del derecho ambiental, es decir,
todo lo concerniente a los instrumentos procesales para la defensa jurídica del ambiente.
No obstante, debe precisarse que, si bien existe derecho sustantivo para la tutela del ambiente, no hay un proceso ad
hoc para exigir su cumplimiento; al menos no en lo que a procesos judiciales se refiere. Es por ello que a continuación
compulsaremos las acciones existentes en nuestro ordenamiento jurídico y que a nuestro juicio pueden servirnos para acceder
a la tutela judicial de nuestros derechos ambientales.
Se trata entonces de identificar los vehículos procesales en que podemos encauzar al derecho sustantivo ambiental,
para iniciar procesos en los que se ventilen materias ambientales. En ese sentido, tenemos como instrumento procesal por
excelencia a la acción, que permite a un ciudadano someter ante los órganos pertinentes del Estado un caso que considera
justiciable.
La acción es la potestad que tiene todo sujeto de derecho para acudir a los órganos del Estado y promover una decisión u
obtener la composición de un litigio. Se ha dicho por eso que la acción es un derecho público subjetivo que es hueco o vacío,
porque es continente o recipiente para un contenido, que está constituido en este caso por los derechos sustantivos en materia
ambiental.
Quien promueve la acción actúa en la creencia de que le asiste un derecho que debe ser reconocido o declarado, pero
también podría estar usando la acción maliciosamente; ya que son características de la acción su incondicionalidad, absolutez
e inmutabilidad. Por lo tanto, en cualquier caso, se debe obtener algún pronunciamiento del Estado, inclusive ante el uso
malicioso, quien resolverá no admitiéndola, declarándola infundada o improcedente, según el caso. Cuando una acción es
promovida maliciosamente, el artículo 4 del Código Procesal Civil establece el resarcimiento de daños y sanciones pecuniarias
por el ejercicio irregular del derecho de acción. Asimismo, en el campo penal, el artículo 402 del Código Penal reprime con
pena privativa de libertad no mayor de 3 años y con 180 a 365 días-multa a quien denuncia a la autoridad un hecho punible,
a sabiendas de que no se ha cometido o que ha sido cometido por persona distinta a la denunciada, o el que simula o adultera
pruebas o indicios de su comisión que puedan servir de motivo para un proceso penal o el que falsamente se atribuye delito
no cometido o que ha sido cometido por otro.
Pero tratándose de la tutela de intereses ambientales la acción adquiere también la faz de deber, ya que las personas
tienen el deber de contribuir a una efectiva gestión ambiental y de proteger el ambiente, así como sus componentes (artículo
I de la LGA).
Atendiendo a los derechos sustantivos de las áreas jurídicas con las que se esté relacionando el derecho ambiental,
estos serán encauzados, según corresponda, conforme con la legislación procesal civil, procesal penal, procesal
constitucional o procesal administrativa. Este es el caso en el ordenamiento legal peruano, en tanto no existe un
procedimiento específico para someter los casos ambientales.
Como la acción se tiñe del color del derecho sustantivo, revisaremos a continuación las distintas acciones previstas en
nuestro ordenamiento jurídico que pueden sernos de utilidad para tutelar intereses ambientales.
 La Ley 29876 (5.Junio.2012), que modifica el artículo 9 de la Ley 26872, Ley de Conciliación, establece que para
efectos de la calificación de la demanda judicial, no es exigible sino facultativa la conciliación extrajudicial en los procesos
de indemnización provenientes de daños en materia ambiental.
 La norma no distingue si el daño ambiental afecta intereses individuales, colectivos o difusos. Si la conciliación es
obligatoria para los derechos disponibles, debería entonces abarcar los procesos de indemnización por daño ambiental que
afectan intereses individuales o colectivos, pues está en los afectados transigir libremente sobre el monto de la reparación o
indemnización. Caso distinto es el del patrocinio de intereses difusos, en los que subyace un interés público y, si bien no
habría óbice para un acuerdo conciliatorio extrajudicial, debería estar garantizado por la función jurisdiccional que
efectivamente sus alcances resarcen el daño inferido al ambiente.
 PROCESOS DE NATURALEZA CIVIL
Legitimidad para obrar

 En el campo procesal civil el derecho de acción no tiene restricciones ni limitaciones salvo las referidas a sus
requisitos (artículo 3 del CPC): interés para obrar y base legal.
En cuanto al interés para obrar, como hemos visto, debemos tener en cuenta cuándo se acciona para tutelar un interés
individual directo, un interés colectivo directo y cuándo se lo hace en defensa de un interés difuso. En este último caso,
debemos recordar que en los procesos civiles se ha consagrado la legitimación activa para obrar extraordinaria restringida
(artículo 82). Nos parece que el legislador ha sido en extremo conservador, ya que tratándose de la tutela de intereses jurídicos
tan relevantes e importantes para la existencia de la vida, en todas sus formas y manifestaciones, la legitimación activa para
obrar debe ser extraordinaria amplia, en la modalidad de acción popular; así, todo ciudadano debería poder constituirse en
celoso vigilante de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida. Esto, además, le da coherencia a la
obligación inexcusable que la LGA impone a toda persona para proteger el ambiente.
 En cuanto a los procesos civiles de naturaleza ambiental, mención y análisis especiales merece el artículo 82 del
CPC, luego de su modificación por la Ley 27752 (8.Junio.2002), cuyo texto vigente es el siguiente:

Patrocinio de intereses difusos

Interés difuso es aquel cuya titularidad corresponde a un conjunto indeterminado de personas, respecto de bienes de
inestimable valor patrimonial, tales como el medio ambiente o el patrimonio cultural o histórico o del consumidor.
Pueden promover o intervenir en este proceso, el Ministerio Público, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales,
las comunidades campesinas y/o las comunidades nativas en cuya jurisdicción se produjo el daño ambiental o al
patrimonio cultural y las asociaciones o instituciones sin fines de lucro que, según la ley y criterio del Juez, este último
por resolución debidamente motivada, estén legitimadas para ello.
Las rondas campesinas que acrediten personería jurídica, tienen el mismo derecho que las comunidades campesinas
o las comunidades nativas en los lugares en donde estas no existan o no se hayan apersonado a juicio.
Si se promueven procesos relacionados con la defensa del medio ambiente o de bienes o valores culturales, sin la
intervención de los Gobiernos Locales indicados en el párrafo anterior, el Juez deberá incorporarlos en calidad de litis
consorte necesario, aplicándose lo dispuesto en los artículos 93 a 95.
En estos casos una síntesis de la demanda será publicada en el Diario Oficial El Peruano o en otro que publique los
avisos judiciales del correspondiente distrito judicial. Son aplicables a los procesos sobre intereses difusos, las normas
sobre acumulación subjetiva de pretensiones en lo que sea pertinente.
En caso que la sentencia no ampare la demanda, será elevada en consulta a la Corte Superior. La sentencia definitiva
que declare fundada la demanda, será obligatoria además para quienes no hayan participado del proceso.
La indemnización que se establezca en la sentencia, deberá ser entregada a las Municipalidades Distritales o Provincial
que hubieran intervenido en el proceso, a fin de que la emplee en la reparación del daño ocasionado o la conservación
del medio ambiente de su circunscripción.

 A continuación, haremos un análisis parte por parte del artículo 82 del CPC:
a. Intereses difusos, individuales y colectivos:
El CPC, con criterio pedagógico, nos informa acerca de la naturaleza de los intereses difusos, destacando que su
titularidad corresponde a un conjunto indeterminado de personas, respecto de bienes de inestimable valor
patrimonial; podríamos afirmar entonces que se reputa agraviado o víctima a la sociedad en su conjunto y que quien
tiene legitimidad representa a la sociedad.
Esta definición nos permite diferenciarlo claramente de los intereses individuales (que atañen directamente a una
persona determinada) y de los intereses colectivos que corresponden a un conjunto determinado o determinable de
personas (como los sindicatos en el derecho colectivo laboral, los pueblos indígenas en el derecho indiano o un
grupo considerable de personas que se saben perjudicadas por la acción u omisión de un tercero).
No obstante, luego el legislador confunde el patrocinio de intereses difusos con el patrocinio de intereses de colectivos
determinados, pues exige que una síntesis de la demanda sea publicada y dispone además que le son aplicables las
normas sobre acumulación subjetiva de pretensiones en lo que sea pertinente. Si los legitimados para obrar constituyen
número clausus, qué sentido tiene esta publicación o la aplicación de las reglas sobre acumulación subjetiva, eso solo
es útil cuando se trata de colectivos determinados o determinables a efectos de que puedan tomar conocimiento del
proceso la mayor cantidad posible de afectados y solicitar su incorporación al mismo o a la colación de lo resuelto.
Para qué quisiera un afectado solicitar su incorporación al proceso si se lo van a denegar por no estar entre los sujetos
 legitimados (número clausus) y si finalmente la indemnización no se le entregará a él sino a un municipio. Esta
confusión le quita coherencia al artículo 82.
Cabe destacar que en nuestro sistema los intereses colectivos pertenecientes a grupos determinados o determinables
para los que existen cuestiones de derecho o de hecho comunes, como ser afectados por el daño ambiental o por
haber adquirido un producto defectuoso, carecen de mecanismos procesales para ser patrocinados en tanto
interesado directo y además representante de un grupo determinado o determinable, más allá claro de la tradicional
acumulación subjetiva de procesos, que no resuelve a cabalidad el problema cuando se trata de un grupo tan
numeroso que el litis consorcio deriva en impracticable u obliga a la interposición de nuevos procesos por los
afectados que recién toman conocimiento luego de que este ha sido resuelto. El legislador no nos ha dotado de un
instrumento como la acción de clase (class action), entendida como “medio de obtención de tutela jurisdiccional
basado en el poder procesal reconocido a un individuo para actuar en nombre propio y de otras personas
similarmente situadas que constituyen una clase”1.
b. Los sujetos legitimados para accionar:
Se establece que solo algunos sujetos pueden promover o intervenir en este proceso, debemos aclarar que en la
fórmula original del artículo 82 se incluía solo al Ministerio Público y las asociaciones o instituciones que según
ley o el criterio del Juez estén legitimados para ello; la modificación introducida por la Ley 27752 ha incluido
nuevos sujetos legitimados y desmejoró la redacción primigenia:

• El Ministerio Público, cuya habilitación procesal se corresponde con sus atribuciones constitucionales de
accionar judicialmente en defensa de la legalidad y de los intereses públicos tutelados por el derecho; así como
de representar en los procesos judiciales a la sociedad (artículo 159, numerales 1 y 3 de la Constitución).
Llama la atención, sin embargo, que no se haya dado igual prerrogativa a la Defensoría del Pueblo, siendo que le
corresponde defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad (artículo
162 de la Constitución).
 Al ya confuso tratamiento normativo sobre quiénes están legitimados para patrocinar intereses difusos, es
decir, representar a la sociedad en su calidad de víctima o agraviado, se agrega la doctrina jurisprudencial
establecida por la Segunda Sala Penal Transitoria de la Corte Suprema de Justicia en el Expediente CASACIÓN
103-2017-JUNÍN (20.octubre.2017), que dispone: 1.- “En todos los procesos penales donde figura como
agraviada la Sociedad, (…), el representante legal será el Estado, que se apersonará al proceso a través de
sus Procuradores correspondientes, teniendo todos los derechos del agraviado y actor civil, según sea el caso.
2.- En todos los delitos en que el agraviado no sea una persona natural o jurídica; tendrá tal condición, el
Estado, como Sociedad políticamente organizada”. La Sala basa su criterio en que “El Ministerio Público no
podría solicitar su constitución en actor civil, por cuanto asumiría dos posiciones procesales; una de
persecutor y otra de actor civil; el persecutor no puede ser agraviado a la vez, salvo el caso de la querella de
los particulares”.
Al margen de si asumimos como correcto que no es conveniente que mientras la fiscalía penal se ocupe de la
persecución del delito, la fiscalía civil lo haga respecto de la reparación por el daño ambiental; lo cierto es que
en su argumentación esta doctrina jurisprudencial no incluye el análisis del artículo 82 del CPC y,
consecuentemente, no explica cómo le quita legitimidad para accionar al Ministerio Público, que está
expresamente considerado, y cómo es que se la da a los procuradores de los sectores del Gobierno Nacional,
que no están considerados en este artículo que, insistimos, es número clausus. Sobre este particular hay que
tener en cuenta también el pronunciamiento del Primer Pleno Casatorio Civil de la Corte Suprema de Justicia
(21.Abril.2008), según el cual la legitimación para obrar activa, en defensa de los intereses difusos,
únicamente puede ser ejercida por las entidades señaladas expresamente en el artículo 82 del Código Procesal
Civil.
 El Decreto Legislativo 1326 (6.Enero.2017), que Reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del
Estado y crea la Procuraduría General del Estado, regula en su artículo 25 las Procuradurías Públicas que
conforman el Sistema, en su numeral 4 dispone que las Especializadas: Son aquellas que ejercen una defensa
jurídica transversal y exclusiva de los intereses del Estado a nivel nacional o internacional, en lo que respecta a
la comisión de ilícitos de alta lesividad o materias que requieren una atención especial y prioritaria, siendo
una de ellas la Procuraduría Pública Especializada en Delitos Ambientales.

 El Decreto Supremo 018-2019-JUS (23.Noviembre.2019), Reglamento del Decreto Legislativo 1326, que
Reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado y crea la Procuraduría General del Estado,

1
SILGUERO ESTAGNAN, Joaquín. La Tutela Jurisdiccional de los Intereses Colectivos a través de la Legitimación de los Grupos,
Dykinson, Madrid, 1995, p. 271.
 dispone en su artículo 47 las siguientes atribuciones de la Procuraduría Pública Especializada en Delitos
Ambientales:

47.1. El Procurador Público Especializado en Delitos Ambientales ejerce la defensa jurídica de los
intereses del Estado ante instancias jurisdiccionales y no jurisdiccionales, en indagaciones policiales,
investigaciones, procesos o procedimientos relacionados con la comisión de delitos ambientales, en
todas sus modalidades contenidas en el Título XIII, del Libro Segundo del Código Penal.
47.2. El Procurador Público Especializado en Delitos de Ambientales está facultado para intervenir en
acciones u operaciones de interdicción de minería y tala ilegal, conforme a la normativa sobre la
materia.
47.3. El Procurador Público Especializado en Delitos Ambientales coordina con las diferentes entidades
vinculadas a la protección del medio ambiente, en lo relacionado con los proyectos, actividades y
diseño de políticas sectoriales, a fin de ejercer una adecuada y eficiente defensa jurídica de los
intereses del Estado.
47.4. Cuando el Procurador Público Especializado en Delitos Ambientales advierta la imposibilidad de
iniciar la acción penal, siempre que se considere beneficioso para el Estado, interpone las
demandas de indemnización por daño ambiental en la vía civil que correspondan. Además,
interpone demandas constitucionales en busca de la tutela de derechos fundamentales y de intereses
difusos relacionados a la materia de su competencia.

 El numeral 47.4 del Reglamento habilita al Procurador Público Especializado en Delitos Ambientales a
interponer las demandas civiles de indemnización por daño ambiental en la vía civil y, obviamente, se entiende
que también está legitimado para constituirse en parte civil en el proceso penal en el que se ventila la probable
comisión de un delito contra el ambiente; lo cual está en consonancia con lo dispuesto en la CASACIÓN 103-
2017-JUNÍN; pero al igual que la doctrina jurisprudencial en referencia, omite referirse al artículo 82 del CPC
que no ha contemplado a los procuradores como titulares de la legitimidad extraordinaria restringida para el
patrocinio de intereses difusos.
Hay un cambio también en cuanto a la reparación civil, pues mientras el Artículo 82 del CPC dispone que la
indemnización que se establezca en la sentencia, deberá ser entregada a las Municipalidades Distrital o
Provincial que hubieran intervenido en el proceso, a fin de que la emplee en la reparación del daño ocasionado
o la conservación del medio ambiente de su circunscripción, el Artículo 47 del Decreto Legislativo 1326 en
relación con la reparación civil dispone lo siguiente:
47.1 Las entidades públicas se constituyen en acreedoras de las reparaciones civiles provenientes de los
delitos incurridos en su contra. Los recursos financieros obtenidos producto de su pago se registran
en la fuente de financiamiento Recursos Directamente Recaudados.
47.2 La reparación civil que deba pagarse a favor del Estado, en casos donde no pueda determinarse la
entidad agraviada, el 50% es destinado al Tesoro Público y el otro 50% se destina al Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos.
47.3 La Procuraduría General del Estado administra el Registro Único de Deudores del Estado por
concepto de Reparaciones Civiles, el cual servirá para determinar la compensación correspondiente,
cuando alguna víctima y/o beneficiario, declarado por autoridad competente nacional o
internacional, solicite alguna retribución económica en su favor o de terceros.
• En cuanto a los gobiernos regionales y a los gobiernos locales resulta difícil entender la razón de su inclusión,
máxime cuando en muchos casos estos son los responsables, sea por acción u omisión, de la afectación a los
intereses ambientales. Cabe preguntarse por qué los niveles residuales o subnacionales de gobierno están
habilitados para accionar y no así el gobierno nacional, por lo menos la autoridad ambiental. Particularmente
pensamos que no es apropiado que ningún nivel ejecutivo de gobierno tenga esta prerrogativa, por los evidentes
conflictos de intereses que existe, debido a que son justamente los que deben autorizar, vigilar, monitorear y
fiscalizar las actividades que afectan los intereses ambientales; así como realizar directamente acciones para
impedir tal afectación o para garantizar el disfrute de un ambiente sano, como son el saneamiento básico, la
disposición de residuos y desechos, etc. Quizá el único caso que amerite otorgar legitimidad para obrar sea el
Ministerio del Ambiente, siempre que no sea su acción u omisión la causa de la demanda.
La inclusión de los gobiernos regionales y los gobiernos locales puede derivar en situaciones absurdas.
Pongámonos en el caso de un municipio que es demandado por una asociación civil sin fines de lucro, cuyo
objeto social es la tutela del ambiente y, por lo tanto, el juez considera que cuenta con legitimidad para
patrocinar el interés difuso afectado. Supongamos que la afectación consiste en los daños derivados del
vertimiento de residuos sólidos en un río realizado por el municipio y se prueba que esto impacta negativamente
en la salud de colectivos indeterminados, así como en componentes del ambiente como el recurso agua, la flora
y fauna hidrobiológicas. En aplicación del artículo 82, el juez deberá incorporar al mismo municipio como litis
consorte necesario, es decir, como coadyuvante del demandante, lo cual es evidentemente absurdo. Pero más
 absurdo aún es que si la sentencia es fundada, la indemnización le será entregada al municipio, con lo cual
habría operado la consolidación.
La norma exige también que, si se promueven procesos relacionados con la defensa del ambiente, sin la
intervención de los gobiernos locales en cuya jurisdicción se produjo el daño ambiental, el juez deberá
incorporarlos en calidad de litis consorte necesario. Cabe preguntarse cómo determinar la jurisdicción distrital
tratándose de intereses difusos, ya que los elementos naturales, los recursos naturales y los procesos ecológicos
no responden a límites o jurisdicciones; así, por ejemplo, si un tóxico ingresó a la cadena trófica cómo
determinar la jurisdicción afectada. Esta disposición no es congruente con la naturaleza propia de los intereses
difusos.
• Las comunidades campesinas y/o las comunidades nativas en cuya jurisdicción se produjo el daño ambiental
también están legitimadas para accionar, la razón también resulta de difícil comprensión, ya que la Constitución
establece que toda persona tiene derecho a la igualdad ante la ley y que nadie puede ser discriminado por razón
alguna (artículo 2 numeral 2); cabe preguntarse por qué una comunidad indígena cuenta con legitimidad
procesal y no una junta vecinal o alguna entidad representativa del sector privado, estaríamos ante un caso de
discriminación negativa. Adicionalmente, es impropio referirse a la “jurisdicción” de una comunidad indígena,
salvo para las materias que la Constitución y la ley les permiten solucionar conforme a su derecho
consuetudinario.
Cabe precisar que “la jurisdicción indígena es la facultad y/o derecho de administrar justicia de los
pueblos indígenas, con sus propias autoridades, aplicando sus propias normas, dentro de su territorio y
entre sus propios miembros”2. Para el caso, al parecer, el legislador ha utilizado el término jurisdicción para
indicar el territorio en el que se produjo el daño.
• Resulta más difícil aún entender que esta prerrogativa se haya otorgado a las rondas campesinas que acrediten
personería jurídica, a las que se les concede el mismo derecho que las comunidades campesinas o las
comunidades nativas en los lugares en donde estas no existan o no se hayan apersonado a juicio; nos
preguntamos la razón, ya que los fines de estas organizaciones están vinculados tradicionalmente a los
problemas de seguridad ciudadana, principalmente en el área rural3. Además, no se regula qué pasa cuando la
comunidad indígena comparece luego en el proceso, ¿actuarán como litis consorte o la ronda campesina será
separada del proceso por extromisión?
La Ley de Rondas Campesinas (Ley 27908) y su Reglamento (Decreto Supremo 025-2003-JUS) establecen que
las comunidades campesinas y las comunidades nativas están facultadas a constituir dentro del ámbito de su
territorio, una sola ronda campesina o ronda comunal, según el caso. Habrá casos entonces en que exista
identidad procesal entre ronda y comunidad, se debe tener en cuenta, sin embargo, que las normas citadas
establecen que en ambos casos las rondas se deben subordinar a los estatutos y órganos comunales de gobierno
respectivos; así que es de esperarse que antes de apersonarse al proceso estas entidades decidan cuál de ellas lo
hará.
• En cuanto a la legitimidad para obrar otorgada a las “asociaciones o instituciones sin fines de lucro que según
la ley y criterio motivado del Juez” se encuentran legitimadas, la modificatoria, por una pésima técnica de
redacción, termina exigiendo un absurdo, puesto que además de la habilitación legal exige el criterio
fundamentado del juez.
Si la ley otorga la legitimidad para obrar el criterio del juez resulta sobrando. En realidad, se ha desnaturalizado
la fórmula original que establecía este derecho para “las asociaciones o instituciones sin fines de lucro que
según ley o el criterio del Juez” lo tenían. En la nueva fórmula, al reemplazarse la “o” por la “y”, se han
fusionado dos casos que son distintos: Las instituciones, como el Indecopi, que por ley están autorizadas para
patrocinar la defensa de intereses difusos, y las asociaciones sin fines de lucro, conocidas como ONG, que en
su objeto social contemplan la protección del ambiente, solo en este último caso es necesario el criterio
motivado del juez.

 Cuando a propósito del derecho de acceso a la justicia comentamos el criterio de la Sentencia del Tribunal
Constitucional, emitida en el Expediente 0964-2002-AA/TC, dejamos planteada la posibilidad de que, a tenor de dicha
sentencia, en casos de tutela de intereses difusos de naturaleza ambiental la legitimación extraordinaria restringida del CPC
debía entenderse como amplia. Pensamos que refuerza esta idea la LGA, cuando establece que “cualquier persona, natural
o jurídica, está legitimada para ejercer la acción a que se refiere la presente Ley, contra quienes ocasionen o contribuyen

2
DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Manual de Pueblos Indígenas: Jurisdicción Indígena y Debido Proceso, Defensoría del Pueblo, Lima,
2004, p. 34.
3
Debemos mencionar, no obstante, que la Ley 27908, Ley de Rondas Campesinas, así como su Reglamento aprobado por
Decreto Supremo 025-2003-JUS, establecen como finalidad de las Rondas Campesinas “contribuir al desarrollo, la seguridad,
la moral, la justicia y la paz social dentro de su ámbito territorial”.
a ocasionar un daño ambiental, de conformidad con lo establecido en el artículo III del Código Procesal Civil” (artículo
143). No obstante, el Primer Pleno Casatorio Civil de la Corte Suprema de Justicia (21.Abril.2008) por unanimidad ha
declarado que constituye doctrina jurisprudencial, como precedente vinculante, que la legitimación para obrar activa, en
defensa de los intereses difusos, únicamente puede ser ejercida por las entidades señaladas expresamente en el
artículo 82 del Código Procesal Civil.
 Es claro que el artículo 82 requiere una urgente revisión para dotarlo de coherencia. Si la intención es consagrar la
legitimidad extraordinaria restringida, debe elegirse cuidadosamente a las instituciones que representarán el interés de la
sociedad, deben también eliminarse las disposiciones impertinentes que aluden a la publicación del extracto de la demanda y
la aplicación de las reglas sobre acumulación subjetiva de procesos, trasladando esas normas a la regulación de intereses
colectivos determinados, actualmente ausente; y, además, debe establecerse la obligatoriedad de la reparación in natura y que
el destino de la indemnización sea una entidad pública cuyo objeto sea la tutela ambiental, a efectos de que la aplique a tareas
de recomposición o mejoramiento del ambiente.

Daño ambiental material

 La dimensión y alcances del daño ambiental está en relación directa con el bien jurídico tutelado que, como se ha
dicho, es el ambiente adecuado para el desarrollo de la vida, es decir, aquel capaz de sustentar la vida humana en condiciones
de dignidad y de hacer posible el desarrollo sostenible. En realidad, el concepto mismo de desarrollo sostenible implica un
uso adecuado de los componentes del ambiente, respetando su capacidad de renovación y autodepuración; por lo que resulta
adecuado afirmar que el bien sujeto de protección jurídica incluye también de manera integral al ambiente. El típico daño
ambiental que se ha considerado en la legislación y la doctrina es la ruptura del “equilibrio ecológico”, que debe entenderse
como la interferencia en los procesos naturales que determinan la vida, así como la afectación de la calidad de los componentes
ambientales, todo lo cual conlleva a que el ambiente no sea adecuado para la vida.

En tal sentido, debemos entender por daño ambiental a todo impacto negativo, actual o potencial, que sufre el ambiente
como producto de una acción u omisión reprochables; lo cual nos priva o pone en riesgo de privarnos de gozar de un ambiente
saludable conforme con el derecho fundamental que a todo ciudadano asiste; entendiéndose no necesariamente la afectación
efectiva a los humanos en particular, sea en su salud o patrimonio, sino la afectación a alguno de los componentes ambientales
(elementos y recursos naturales, procesos ecológicos, etc.), ya que, en última instancia, toda alteración negativa del ambiente
acaba siendo una afectación a la vida humana4.
Así también está recogido en la LGA, que entiende por daño ambiental a todo menoscabo material que sufre el
ambiente y/o alguno de sus componentes, que puede ser causado contraviniendo o no disposición jurídica, y que genera
efectos negativos actuales o potenciales (artículo 142.2). Ahora bien, cuando el impacto negativo es actual y concreto es
más factible establecer el menoscabo y sus dimensiones, pero cómo se determina un daño potencial o el riesgo de daño,
teniendo en cuenta que se trata de algo que puede existir o no, tratándose además de algo que puede o no manifestarse en el
corto, mediano o largo plazo; y cuyas dimensiones tampoco se conocen en el presente. Una situación de este tipo es evidente
que nos pone frente a una “prueba diabólica” que amenaza con indefensión al ambiente equilibrado y adecuado para la vida,
o con riesgo de abuso al supuesto infractor por exceso de discrecionalidad de la autoridad. Para evitar estas situaciones es
conveniente establecer, en todo aquello que sea posible, presunciones que permitan establecer, sin necesidad de probanza,
que el daño se ha producido. Por ejemplo, se puede establecer que el daño ambiental existe por el solo hecho de haberse
excedido el LMP, en calidad de presunción iuris et de iure, lo cual no sería arbitrario si, como debería ser, la construcción del
LMP ha sido seria y basada en estudios técnicos dirigidos a establecer que si se excede la concentración de elementos o
parámetros de un efluente o emisión para un LMP hay daño a la salud, al bienestar humano y al ambiente. Con ello no
necesitamos probar si hay o no daño, este se presume, y nos ocuparemos de la dimensión del mismo solo para cuantificar el
monto de la sanción o la indemnización, según el caso. Tal cuantificación puede establecerse también en función del LMP,
pues no es lo mismo exceder el parámetro establecido en 2%, que en 100%, 1,000% o más. Para esto es necesario cambiar la
definición actual de LMP que trae el artículo 32.1 de la LGA, suprimiendo la parte que se refiere al aspecto potencial del daño
(“o pueda causar daños”), así, se presumirá que si se excede el parámetro fijado existe daño a la salud, al bienestar humano
y al ambiente; y cuanto mayor sea el exceso mayor será la sanción o indemnización, según se trate.

 Un caso que puede ilustrar este argumento es el de Volcan Compañía Minera S.A.A., que fuera materia de
pronunciamiento mediante la Resolución del Tribunal de Fiscalización Ambiental 125-2013-OEFA/TFA (7.Junio.2013), en

4
Es interesante a este respecto el tratamiento que sobre el daño ambiental hace la Ley Orgánica del Ambiente de Costa Rica:
“El daño al ambiente que constituye un delito de carácter social, pues afecta las bases de la existencia de la sociedad;
económico, porque atenta contra las materias productivas; cultural, en tanto pone en peligro la forma de vida de las
comunidades; y ético, porque atenta contra la existencia misma de las generaciones presentes y futuras”. En SALAZAR, Roxana
y Jorge CABRERA. Responsabilidad por Daño Ambiental, Fundación Ambio, San José, p. 2.
atención a que los parámetros de los LMP establecidos fueron rebasados largamente en un mismo punto de monitoreo de los
efluentes de la Unidad Minera Cerro de Pasco (Distrito de Simón Bolívar, provincia y departamento de Pasco); no obstante,
Volcan argumentó que el daño no estaba probado y, consecuentemente, no cabía sanción. Los parámetros excedidos fueron
los siguientes5:

• Hierro: El límite de 2 miligramos por litro de agua fue superado en 149 mil por ciento.
• Zinc: El límite de 3 miligramos se excedió en más de 12 mil por ciento.
• Cobre: El límite de un miligramo por litro de agua en cobre fue rebasado en más de 10 mil por ciento.
• Arsénico: El límite fue rebasado en casi 8 mil por ciento.
• Plomo: El límite de 0.4 miligramos por litro de agua se superó en mil 571 por ciento.

 Se supone que toda emisión o efluente que se mantiene dentro de los parámetros de los LMP establecidos resulta
inocuo para la salud, el bienestar humano y el ambiente o, por lo menos, es “tolerable” para estos; consecuentemente, debe
suponerse también que el exceso ni es inocuo ni es tolerable, es decir, supone un impacto negativo (daño) y, por lo mismo,
cuanto mayor sea el exceso mayor será el daño, así, un límite para hierro de 2mg/l de agua que ha sido excedido en casi 1,500
veces debe suponerse que es sustantivamente más dañino que el parámetro fijado por la norma. Exigir la prueba del daño y
de sus dimensiones, es decir, a qué o a quiénes y cómo afectó este exceso en la salud, el bienestar humano y el ambiente puede
resultar tan difícil y oneroso que los bienes jurídicos terminarán quedando desprotegidos.

Daño ambiental moral

Cabe preguntarse si la LGA está excluyendo el daño moral ambiental al referirse solo al menoscabo material, lo cual sería
un error, ya que “cuando se habla respecto al daño moral colectivo6, está haciéndose referencia al hecho de que el patrimonio
de valores de una comunidad (mayor o menor), idealmente considerado, fue agredido de modo totalmente injustificable desde
el punto de vista jurídico; es decir, en último análisis se ha herido la cultura, en su aspecto inmaterial”7. Si la protección
ambiental se inserta en una perspectiva tridimensional, que abarca también los aspectos económicos y los sociales –que
incluye lo cultural–, es evidente que el daño ambiental debe comprender adicionalmente el daño moral, ya que es innegable
que la cultura y el ambiente son indesligables. Así por ejemplo, el menoscabo material que sufre un lago alrededor del cual
gira la economía y cultura de un pueblo no puede mensurarse únicamente desde la pérdida en términos materiales, sino que
debe incluir también la pérdida respecto del menoscabo psíquico o moral de la colectividad afectada; lo propio podríamos
decir del daño a un componente del ambiente –montaña, río o bosque– que tiene connotaciones culturales. Si bien genera
duda la referencia solo a “menoscabo material”, nos parece que el legislador no pretende excluir el daño moral ambiental,
toda vez que el artículo IV dispone que “el interés moral legitima la acción aun cuando no se refiera directamente al
accionante o a su familia”; es decir, está expresamente contemplada la posibilidad de accionar para obtener reparación por
daño moral ambiental.

 Un fallo de la justicia contencioso-administrativa de la ciudad de Buenos Aires, confirmado por la Cámara en lo

Contencioso Administrativo de la Capital Federal, condenó a una empresa inmobiliaria al pago de US$350,000 por el daño moral
colectivo ambiental que produjo a la colectividad la demolición irregular de la casa Millán, que perteneció a los fundadores del
barrio de Flores, un inmueble considerado patrimonio histórico 8.

 Pensemos en un grave daño ambiental que pudiera ser infringido a la Laguna de Yarinacocha, ubicada muy cerca de
Pucallpa, uno de los atractivos más populares de la Región Ucayali, en la que se practican actividades acuáticas y en cuyo re dedor
se ubican zoológicos, refugios de vida silvestre, hoteles y restaurantes. Sin duda es un orgullo turístico para los locales y también
muy valorado por quienes no lo son. Evidentemente un menoscabo de este valorado recurso constituye un daño ambiental
material, pero también será un daño moral ambiental, en la medida que constituye un menoscabo psíquico o moral de la
comunidad afectada, sean colectivos determinados, como los habitantes locales; o sean difusos , por afectar a colectivos
indeterminados.

Daño ambiental e interés para obrar

El daño ambiental tiene una doble dimensión: una individual, cuando afecta los intereses legítimos de una persona
suponiendo una lesión particular en agravio de sus intereses subjetivos; y otra supraindividual, cuando el daño al ambiente

5
Convoca. En: http://www.convoca.pe/investigaciones/el-circulo-minero-de-la-infraccion
6
Se está aludiendo al daño difuso.
7
BITTAR FILHO, Carlos Alberto. Do Dano Moral Coletivo no Atual Contexto Jurídico Brasileiro, en revista Direito do
Consumidor, San Pablo, RT, v. 12, octubre / diciembre de 1994, p. 55.
8
CAFFERATA, Néstor. La Responsabilidad por Daño Ambiental. En Quinto Programa Regional de Capacitación en Derecho y
Políticas Ambientales. PNUMA, 2010, Ciudad de Panamá, p. 92.
afecta a una pluralidad indeterminada de individuos. Aquellos daños sufridos con ocasión de actividades que perjudican al
ambiente y que afectan directamente a titulares individuales o a colectivos determinados, que suponen, por lo tanto,
menoscabo sobre su patrimonio o su salud individual o colectivamente considerados; se rigen por las disposiciones comunes
del Código Civil sobre responsabilidad extracontractual, debidamente concordadas con las contenidas en la LGA.
Es común, sin embargo, encontrar que se hace necesaria correspondencia entre daño ambiental e interés difuso, es
decir, que siempre que haya un daño ambiental corresponde su patrocinio como interés difuso, lo cual es totalmente inexacto,
porque si con ocasión de un daño ambiental se han afectado intereses individuales o colectivos determinados, los afectados
cuentan con legitimidad activa ordinaria para hacer valer sus pretensiones en el fuero jurisdiccional. En este error incurre el
Primer Pleno Casatorio Civil de la Corte Suprema de Justicia cuando por unanimidad declaró que constituye doctrina
jurisprudencial que la legitimación para obrar activa en defensa de los intereses difusos, únicamente puede ser ejercida por
las entidades señaladas expresamente en el artículo 82 del Código Procesal Civil; cuando para el caso concreto bajo análisis
la pretensión de la demandante estaba dirigida, entre otras, a obtener de Empresa Minera Yanacocha SRL el pago de una
indemnización por los daños y perjuicios sufridos por la contaminación provocada por el derrame de mercurio en la salud de
la actora e hijos y de su vivienda, por lo que solicitó el pago de un seguro médico y la descontaminación de la vivienda. Como
puede verse, se trata de intereses individuales y no difusos.
La otra faz del daño ambiental está referida a la afectación de intereses de las personas, en tanto miembros de un
conglomerado social, más o menos amplio, que es indeterminable o de difícil determinación, pero que están vinculados por
situaciones de hecho comunes, lo que jurídicamente nos lleva a concluir que se trata de intereses de carácter difuso. En tal
sentido, la típica definición de daño vinculado al efectivo menoscabo en el patrimonio o en los derechos de las personas que
estas sufren de manera directa o colectiva, resulta restringida aplicado al daño ambiental, ya que este tiene alcances de interés
social. Si bien es justo que quien ha sido directamente afectado obtenga una reparación directa, no puede soslayarse la
reparación in natura, que exige el cese inmediato del daño, la adopción de medidas para evitar que este se vuelva a producir,
la restauración del ambiente afectado y, ante la imposibilidad técnica o material para esto último, la recomposición o
mejoramiento del ambiente vía compensación.
Sobre este particular es de interés la sentencia del Superior Tribunal de Justicia del Neuquén-Argentina
(30.Diciembre.2004)9, que ha establecido que si dentro de una demanda solo se hace referencia a los reclamos individuales
por perjuicios padecidos y nada se dice del daño comunitario que está en curso, el Juez no puede desentenderse de la realidad
escudándose en los límites clásicos del principio de congruencia10. Por el contrario, cuando lo que se encuentra discutido
puede hallarse referido a la protección del ambiente, debe comprenderse que el proceso está llamado a ofrecer soluciones sin
que puedan imperar rigorismos formales que atenten contra categorías como el derecho a la vida, el derecho a un ambiente
sano, entre otros de idéntico rango. Esta percepción, según MORELLO, implica que “la acción individual lleva como pretensión
implícita a la colectiva11, y que esta principal y decisiva está sometida al conocimiento o comprensión del juez”12.
Daño ambiental: Condiciones y requisitos

 En materia de responsabilidad civil se ha dicho acertadamente que el daño es el presupuesto más importante del
deber de reparar. Es el eje en torno del cual gira todo el fenómeno resarcitorio. Allí donde exista un daño injusto se pone
en movimiento todo el mecanismo que tiene como finalidad otorgar una reparación a la víctima 13. Sin daño no hay
responsabilidad. La teoría de la reparación de daños dirige su mirada precisamente al daño, por lo cual este se constituye
no solo en el presupuesto básico, sino que también fija la medida de la reparación. El perjuicio causado marca el límite de
la obligación indemnizatoria 14. Allí donde antaño se decía “no hay responsabilidad sin culpa” (Ihering), hoy se dice “no
hay responsabilidad sin daño”15.
Por otro lado, el Código Civil establece que el daño debe ser injusto (no debe encontrarse dentro de los supuestos del
artículo 1971), en materia ambiental, sin embargo, este requisito ha sido variado sustancialmente respecto del daño cometido
en ejercicio regular de un derecho, pues la LGA imputa responsabilidad al agente por el daño causado, independientemente
de si su acción u omisión supongan contravención o no de disposiciones jurídicas.
La doctrina civil nos enseña que el daño debe ser resarcible, cierto, falto de reparación y estar individualizado. Este
último requisito ha sido reformulado, ya que se acepta actualmente que el número de víctimas puede ser indeterminado, así
como se acepta también que el grado de responsabilidad de los agentes puede no ser determinado, obligándolos a responder
solidariamente (supuesto contemplado por el artículo 1983). Al aplicar estas condiciones para la imputación de

9
Jurisprudencia Anotada. En Revista de Derecho Ambiental, LexisNexis, enero / marzo 2005, Buenos Aires, pp. 209-236.
10
Según este principio, el Juez debe resolver ajustándose estrictamente a lo que es materia de controversia, no estándole
permitido introducir pretensiones en el proceso.
11
El término colectiva en este caso se corresponde con difuso.
12
MORELLO, Augusto, cit., p. 237.
13 ÁSQUEZ ERREYRA
V F , Roberto, Gaceta Jurídica, Tomo 62 B, 1999, p. 45.
14
Ibidem.
15
Ibidem.
responsabilidad civil ambiental hay que tener en cuenta las particularidades del daño ambiental, así, la individualización del
responsable o la certeza del daño no siempre será tarea sencilla, por la dificultad intrínseca que muchas veces tiene establecer
la relación entre la sustancia contaminante o el acto de depredación, el daño y el agente, más aún cuando se trata de acciones
dañosas clandestinas.
En cuanto a la prescripción de la acción, si como hemos visto el daño ambiental tiene características más afines al
derecho público que al privado, desde que afecta el derecho de grupos indeterminados y al ambiente y sus componentes; nos
parece que no le deberían ser aplicables las reglas que el Código Civil, desde una óptica que cautela intereses particulares, ha
previsto para la prescripción de la acción por responsabilidad extracontractual, contemplando un plazo de solo dos años, que
puede ser razonable respecto de intereses intersubjetivos, ya que si la víctima ha dejado pasar ese tiempo sin accionar es por
negligencia o porque no necesita la reparación y, por lo tanto, se justifica que el simple transcurso del tiempo surta efectos
jurídicos para cerrar definitivamente el asunto. Pero tratándose de daños ambientales, el plazo es en extremo diminuto dada
la naturaleza misma de estos daños, generalmente perceptibles luego de mucho tiempo, sobre todo cuando son producto de la
acumulación progresiva de actos u omisiones o porque la víctima desconoce la causa del daño que lo aflige. Si bienes jurídicos
como la propiedad gozan de la imprescriptibilidad de la acción reivindicatoria, no encontramos fundamento para que valores
superiores como la salud humana o el ambiente adecuado para la vida carezcan de idéntico tratamiento.
También encontramos reparos en cuanto a las reglas para la disposición de derechos mediante conciliación o
transacción, así como para el desistimiento de la pretensión o del proceso e inclusive para determinar el abandono del
mismo; en aquellos casos en que se ha accionado en defensa de intereses difusos conforme a la facultad conferida por el
artículo 82 del CPC. Creemos que es contrario al interés público que los actores legitimados en estos casos concilien, transijan,
se desistan o abandonen el proceso, sea negligente o maliciosamente; si no está garantizado previamente en el proceso la
efectiva tutela de los intereses difusos invocados.
Pensemos sino en una municipalidad que, en ejercicio del derecho que este artículo le confiere para accionar y para
recibir el monto indemnizatorio, demanda para obtener la reparación por el daño causado por un derrame de hidrocarburos y
luego transige a cambio solo de dinero. No podemos perder de vista que interesa, en primerísimo lugar, la reparación en
términos ambientales, es decir, el restablecimiento de la situación anterior al hecho lesivo al ambiente o a sus componentes;
solo cuando esto está logrado es relevante la indemnización económica. En estos casos, es indispensable cautelar que el
ejercicio de la facultad de conciliar, transigir o desistirse solo sea aceptable si la reparación ambiental está garantizada; lo
mismo cabe para disponer la sanción de abandono del proceso por ausencia de impulso de parte.
Es lamentable que la LGA no haya incluido reglas a este respecto, por lo que dependerá del juzgador en cada caso
hacer que esta condición se cumpla.
En cuanto a la transacción como medio de componer litigios disponiendo de derechos, el Primer Pleno Casatorio Civil de
la Corte Suprema ha declarado, por mayoría, que la transacción extrajudicial no homologada judicialmente puede ser
opuesta como excepción procesal conforme con lo regulado por el inciso 10 del artículo 446 e inciso 4 del artículo 453 del
Código Procesal Civil, por interpretación sistemática de dichas normas con las que contiene el Código Civil sobre la transacción.
Llama la atención, sin embargo, que arriba a esta conclusión a propósito de un proceso en el que como pretensiones se solicita
el pago de una indemnización por daños a la salud y reparación al ambiente intradomiciliario contaminado por mercurio, cuando
a propósito del mismo proceso concluyó que este tipo de daños suponen patrocinio de intereses difusos y no, como es evidente,
defensa de intereses individuales o colectivos plenamente determinados. Estamos de acuerdo con el Pleno Casatorio de la Corte
Suprema en que una transacción extrajudicial, homologada judicialmente o no, es plenamente válida para poner fin al litigio
respecto de los derechos disponibles cuando se han sufrido daños y perjuicios en la salud y el patrimonio con ocasión de un daño
ambiental, pero no nos parece coherente que ante las pretensiones invocadas, en un caso valide la transacción por referirse a
derechos disponibles y basándose en las mismas pretensiones concluya que los demandantes pretenden arrogarse el patrocinio
de intereses difusos. Adicionalmente, si el Pleno Casatorio entiende que la transacción versa sobre intereses difusos, es evidente
que esta solo tendrá validez si se ha garantizado la reparación in natura, de lo contrario se estaría burlando intereses públicos
que están fuera del ámbito de los mecanismos alternativos de solución de conflictos por ser derechos indisponibles.
Conducta antijurídica

 En materia civil resulta determinante establecer la real necesidad de la configuración de este elemento, dado que
según el artículo 1971 del Código Civil la ausencia de conducta antijurídica determina también la ausencia de la obligación
de reparación o resarcimiento. De ahí que sea necesario establecer el concepto y alcances de lo que es conducta antijurídica.
La consideración primordial es que el individuo en sociedad cuenta con un marco de acción, que es determinado por
las normas técnicas y las generales. Dentro de este marco su actividad debe desenvolverse sin necesidad de que produzca
daños. En el momento que esto sucede estamos ante una conducta que debe ser necesariamente sometida a control16.
Es aceptado entonces que una conducta antijurídica es aquella que atenta contra el orden jurídico, y también que por
ordenamiento jurídico debemos comprender a la totalidad de principios, leyes y demás fuentes del Derecho e instituciones

16
SALAZAR, Roxana y Jorge CABRERA, cit., p. 6.
que establecen las libertades y garantías generales del individuo en sus relaciones privadas y públicas17. En consecuencia, las
conductas que encuentran fundamento legal como el ejercicio regular de un derecho (artículo 1971 inciso 1 del CC) no serán
antijurídicas y, por lo mismo, no acarrearían responsabilidad, ya que tal ejercicio regular está previsto en el ordenamiento
jurídico. Esto no obsta, sin embargo, la obligación de reparación por ejercicio abusivo del derecho, como más adelante
analizaremos.
Cuando se trata de conductas prohibidas o no permitidas expresa o tácitamente por las normas jurídicas estamos ante
la antijuricidad típica. Esto equivale a decir que solo hay responsabilidad cuando el sujeto causante del daño actuó
abiertamente en contra de las reglas establecidas por el derecho positivo, así por ejemplo, provocó daños al ambiente mediante
una actividad sin contar con la licencia, autorización o permiso respectivos (actividades clandestinas) o realizó tal actividad
con infracción de las normas que regulan el ejercicio de la misma (llevando a cabo actividades prohibidas como el vertimiento
de desechos industriales en lugares no autorizados; excediendo los límites máximos permisibles, sin contar con un estudio de
impacto ambiental aprobado o violando sus alcances, etc.).
Sin embargo, también es antijurídica una conducta que contraviene los principios que conforman el orden público, o
las reglas de convivencia social que constituyen las buenas costumbres, en cuyo caso se trata de conductas antijurídicas
atípicas18. Tanto el orden público como las buenas costumbres no pueden sino tener por objeto la armonía social, para cuyo
efecto las libertades y garantías generales del individuo muchas veces deben ser restringidas en aras del bien común, por ello
ante un conflicto de intereses en el que se ventilan bienes jurídicos de diversa índole, el juzgador debe optar por aquel que
más se condiga con la armonía social19. Así, el derecho al trabajo o a la libre iniciativa empresarial, no pueden ejercerse en
desmedro de otros bienes jurídicos considerados superiores, como el derecho a la vida, a la salud o a un ambiente saludable.
Así las cosas, cabe preguntarse si el ejercicio de un derecho conforme con las normas legales vigentes, como la minería,
por ejemplo, que cuenta con el respectivo derecho de concesión, EIA o PAMA aprobado, tiene licencias, no ha excedido los
límites máximos permisibles establecidos por las normas, pero que al fin y al cabo provoca daños ambientales tangibles es
pasible o no de responsabilidad. Si tal sujeto actuó conforme con lo que el derecho exige, debemos concluir según lo expuesto
que su conducta no es antijurídica y, por lo tanto, no debe exigírsele reparación o resarcimiento ¿Qué sucede entonces con la
víctima?, ¿Qué sucede con la naturaleza dañada? ¿Debemos asumir acaso que no se trata de un daño injusto? ¿Es acaso un
daño tolerable?20
Tratándose de un sistema objetivo de responsabilidad extracontractual, sustentado en el riesgo creado y en el riesgo
provecho, la ausencia de antijuridicidad no debería ser liberatoria de responsabilidad. Más aún para aquellas actividades que
el ordenamiento jurídico exige un EIA o un PAMA, ya que si se exige tales instrumentos, es porque, a priori, se prevé serios
riesgos; si producir tales riesgos genera un provecho económico a su autor, entonces es justo que corra también con los costos
de prevenir y/o resarcir los posibles daños que su actividad provoque. De ahí que resulte contradictorio el criterio objetivo de
imputación de responsabilidad consagrado por el artículo 1970 del Código Civil que alude a “Aquel que mediante un bien
riesgoso o peligroso, o por el ejercicio de una actividad riesgosa o peligrosa, causa un daño”, frente a la exoneración de
responsabilidad que contempla el artículo 1971, cuando tal daño es producto de “el ejercicio regular de un derecho”. Tal
exoneración puede entenderse en el sistema de responsabilidad por culpa, pero no en el sistema de riesgo creado.
Afortunadamente la LGA ha introducido un cambio positivo en este sentido, al enfatizar que el daño ambiental se
considera tal, se haya contravenido o no las disposiciones jurídicas. Con lo cual carece de relevancia, para imputar
responsabilidad, evaluar si el daño ambiental es injusto, es decir, si la conducta del agente es antijurídica o no (artículo
142.2).
Proceso de responsabilidad civil extracontractual

 De Trazegnies afirma que la acción de responsabilidad extracontractual ofrece una estrategia intersticial (y, a
veces, decisiva), porque considera como daño a los efectos nocivos de la contaminación sobre las personas y asegura a las
víctimas una indemnización, aunque todavía no exista reglamento alguno al respecto. Además, esta acción presenta una
gran versatilidad debido a su utilización casuística. Adicionalmente, dado que esta acción es conducida por la persona
afectada, tendrá un dinamismo proporcionado a la capacidad psicológica de reacción de la víctima (siempre que se faciliten
los medios procesales)21. Evidentemente esto es de aplicación cuando se trata de intereses individuales o colectivos, pero es

17
CABANELLAS, Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo V, Editorial Heliasta, vigésima edición, Buenos
Aires, p. 695.
18 ABOADA ÓRDOVA
T C , Lizardo, Responsabilidad Civil Extracontractual, Academia de la Magistratura, Lima, 2000, p. 27.
19
El Artículo III del Código Procesal Civil establece que la finalidad abstracta del proceso es lograr la paz social en justici a.
20
La Propuesta de Ley Básica de Protección Ambiental y Promoción del Desarrollo Sostenible del Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente propone: “Toda persona que por su acción u omisión deteriore el ambiente, aunque sus
acciones, actividades o instalaciones hubieren sido autorizadas, están obligadas a reparar los daños y perjuicios que ocasion e
a los recursos naturales, al ambiente, la salud y la calidad de vida de la población”.
21 RAZEGNIES
T , Fernando de, La Responsabilidad Extracontractual, Para Leer el Código Civil, Vol. IV, Tomo II, Fondo Editorial PUCP,
1988, pp. 334-335.
extrapolable a los intereses difusos si partimos de la premisa de que aquellos que los patrocinan tienen un fin altruista o ejercen
un deber de tutela de intereses públicos.
Para promover una acción de esta naturaleza debe establecerse previamente si se configuran todos los requisitos de la
responsabilidad extracontractual: la antijuricidad –que como hemos visto en materia ambiental es irrelevante–, el daño
causado –cuya naturaleza ya hemos revisado–, la relación de causalidad y los factores de atribución.
Relación de causalidad

 Si no existe una relación jurídica de causa a efecto entre la acción u omisión del agente y el daño producido a la
víctima, no habrá responsabilidad de ninguna clase. El nexo causal se establece cuando el hecho imputado se considera, según
el curso normal y ordinario de las cosas, idóneo para producir el hecho dañino. Quiere decir que el caso fortuito o la fuerza
mayor liberan de responsabilidad; no obstante, en materia de responsabilidad civil ambiental esto será así únicamente cuando
el daño tenga su causa exclusiva en un suceso inevitable o irresistible.
Debe tenerse en cuenta también, al determinarse la relación de causalidad, si existe concausa, que se presenta cuando
la conducta de la víctima ha contribuido a la producción de daño; o si existe fractura causal por caso fortuito, fuerza mayor,
el hecho de la víctima y el hecho de un tercero. En ambos casos, nuestro Código Civil exime de responsabilidad al agente.
Según FERRANDO22, estos serían supuestos de exclusión de responsabilidad por falta de causalidad adecuada entre el
hecho y el daño, no existiría nexo causal si el daño es consecuencia de hecho determinante de tercero o de la imprudencia de
quien padece el daño. Pero lo expuesto no responde con la claridad deseada a las razones por las cuales en el sistema de
responsabilidad basado en el riesgo creado el autor no está obligado a la reparación cuando el daño es consecuencia del caso
fortuito o la fuerza mayor. Agrega que la interpretación del artículo 1972 del Código Civil debería ser restrictiva, asumiéndose
solo para aquellos casos en que el caso fortuito o la fuerza mayor resulten extraños a la cosa riesgosa o peligrosa o a la
actividad riesgosa o peligrosa; pero considera que sería una verdadera desnaturalización del sistema de responsabilidad civil
por riesgo creado el considerar que todo supuesto de caso fortuito, singular o general, exime de responsabilidad al titular del
riesgo o peligro, pues en este supuesto, se anularía nuevamente toda la eficacia de este sistema de responsabilidad civil.
En cuanto a los supuestos de fractura del nexo causal, la LGA dispone que las causas eximentes de responsabilidad por
daño ambiental, son las siguientes (artículo 146):

• Cuando concurran una acción u omisión dolosa de la persona que hubiera sufrido un daño resarcible de acuerdo
con esta Ley.
Evidentemente esta fractura causal no está referida a un daño ambiental de carácter difuso, sino a los daños
personales o patrimoniales sufridos con ocasión del daño ambiental.
• Cuando el daño o el deterioro del medio ambiente tenga su causa exclusiva en un suceso inevitable o irresistible.
Esta sí es una fractura causal que se extiende a intereses individuales, colectivos y difusos. Merece atención especial
que, para su configuración, el daño debe tener como causa exclusiva el suceso inevitable o irresistible,
consecuentemente, si concurre la acción u omisión del agente con las causas referidas hay responsabilidad, tales
son los casos de relaves dispuestos en fallas geológicas o ubicados en zonas de lluvias torrenciales y que por estas
razones terminan colapsando.
• Cuando el daño o el deterioro del medio ambiente haya sido causado por una acción u omisión no contraria a la
normativa aplicable, que haya tenido lugar con el previo consentimiento del perjudicado y con conocimiento
por su parte del riesgo que corría de sufrir alguna consecuencia dañosa derivada de tal o cual acción u omisión.

Una vez más, esta fractura causal solo tiene alcances para los daños individuales o colectivos.

Respecto de la causalidad, hay que tener en cuenta que la LGA establece que ninguna autoridad judicial o
administrativa podrá hacer uso de los estándares nacionales de calidad ambiental, con el objeto de sancionar bajo forma alguna
a personas jurídicas o naturales, a menos que se demuestre que existe causalidad entre su actuación y la transgresión de
dichos estándares. Las sanciones deben basarse en el incumplimiento de obligaciones a cargo de las personas naturales o
jurídicas, incluyendo las contenidas en los instrumentos de gestión ambiental (artículo 31.4). Esta regla resulta de utilidad
para exigir la reparación cuando se haya establecido que se han excedido los ECA y que existe causalidad entre tal exceso y
la actuación del agente; lo cual se suele dar en casos de contaminador predominante.
Responsable

 Una lectura concordada de los artículos IX, 73.2, 74 y 142.2 de la LGA, nos permite afirmar que toda persona
natural o jurídica es responsable de los riesgos y daños que puedan producirse por las emisiones, efluentes, descargas y demás

22
FERRANDO, Enrique, en Responsabilidad por el Daño Ambiental en el Perú: reflexión y debate, Carlos Chirinos / Editor, Lima, SPDA,
2000, pp. 42-43.
impactos negativos que se generen sobre el ambiente, la salud y los recursos naturales, como consecuencia de su acción u
omisión en el ejercicio de sus actividades; aun cuando estas no contravengan las disposiciones jurídicas.
Es menester, en cada caso, establecer el tipo de responsabilidad por el daño ambiental, así, la responsabilidad
administrativa y penal tienen muchos aspectos en común, siendo los principales la sanción -castigo- y la tipicidad de la
conducta reprochable; además, en la administrativa no se exige la producción del daño y en penal sucede lo mismo para los
delitos de peligro, ya que ambos responden al principio de “quien infringe debe ser sancionado”, en tanto que la
responsabilidad civil responde al principio de “el que causa un daño a otro está obligado a repararlo”, esto porque su
fundamento es muy diferente a la infracción o el delito merecedores de castigo, ante el ilícito civil lo que se busca es la
reparación del daño.
Factores de atribución

 Desde el criterio de la relación de causalidad, la responsabilidad civil ha ido evolucionando del antiguo criterio
subjetivo (de auténtica responsabilidad por culpa) al moderno sistema objetivo, aun sin culpa, sin más que el hecho de ser
autor del daño o perjuicio. En materia ambiental, el factor atributivo de responsabilidad puede ser objetivo, cuando se deriva
del uso o aprovechamiento de bienes ambientalmente riesgosos o peligrosos, o del ejercicio de actividades ambientalmente
riesgosas o peligrosas; o puede ser subjetivo cuando medie dolo o culpa y la responsabilidad no se deriva de tales bienes o
actividades riesgosas o peligrosas.
Debemos previamente destacar que la LGA ha establecido, antes que el daño se produzca, una obligación preventiva
para el potencial agente dañoso, al disponer que aquel que mediante el uso o aprovechamiento de un bien o en el ejercicio de
una actividad pueda producir un daño al ambiente, a la calidad de vida de las personas, a la salud humana o al patrimonio,
está obligado a asumir los costos que se deriven de las medidas de prevención y mitigación de daño, así como los relativos a
la vigilancia y monitoreo de la actividad y de las medidas de prevención y mitigación adoptadas (artículo 142.1 de la LGA).
El sistema objetivo de responsabilidad está sustentado en el riesgo creado y en el riesgo provecho, según el cual es
objetiva la responsabilidad derivada del uso o aprovechamiento de un bien ambientalmente riesgoso o peligroso; o del
ejercicio de una actividad ambientalmente riesgosa o peligrosa. Esta responsabilidad obliga a reparar los daños ocasionados
por el bien o actividad riesgosa, lo que conlleva a asumir los costos que se deriven de las medidas de prevención y mitigación
del daño, así como los relativos a la vigilancia y monitoreo de la actividad y de las medidas de prevención y mitigación
adoptadas; los que correspondan a una justa y equitativa indemnización; los de la recuperación del ambiente afectado; así
como los de la ejecución de las medidas necesarias para mitigar los efectos del daño y evitar que este se vuelva a producir
(artículo 144 de la LGA).
En tanto que la responsabilidad subjetiva se aplica solamente para aquella que no es derivada del uso o
aprovechamiento de un bien ambientalmente riesgoso o peligroso, o del ejercicio de una actividad ambientalmente riesgosa
o peligrosa; en cuyo caso el agente está obligado a asumir solo los costos derivados de una justa y equitativa indemnización
y los de restauración del ambiente afectado en caso de mediar dolo o culpa. El descargo por falta de dolo o culpa corresponde
al agente (artículo 145 de la LGA).
 La Ley 29571 (2.Setiembre.2010), Código de Protección y Defensa del Consumidor, establece que los alimentos
que incorporen componentes genéticamente modificados deben indicarlo en sus etiquetas (artículo 37). Asimismo, que
el proveedor es responsable de los daños y perjuicios causados a la integridad física de los consumidores por los defectos de
sus productos. La responsabilidad civil por productos defectuosos es objetiva, en concordancia con lo dispuesto por el
artículo 1970 del Código Civil. La responsabilidad de los diversos proveedores de un producto defectuoso es solidaria; sin
perjuicio de ello, cada proveedor tiene derecho a repetir contra el que le suministró el producto defectuoso u originó el defecto
(artículo 101). Es producto defectuoso el que no ofrece la seguridad a la que las personas tienen derecho, tomando en
consideración las circunstancias relevantes, tales como el uso previsible del producto o los materiales, el contenido y la
condición del producto (artículo 102).
 Hay que tener en cuenta que, para aplicar el criterio de imputación objetiva de la responsabilidad del productor por
productos defectuosos, el riesgo no es determinante, sino la puesta en circulación de un producto defectuoso, que podría
eventualmente ser el caso de un producto consistente en un organismo vivo modificado o que contiene componentes sobre la
base de estos.
Reparación

 La reparación del daño ambiental consiste en el restablecimiento de la situación anterior al hecho lesivo al ambiente
o sus componentes, y de la indemnización económica del mismo. De no ser técnica ni materialmente posible el
restablecimiento, el juez deberá prever la realización de otras tareas de recomposición o mejoramiento del ambiente o de los
elementos afectados. La indemnización tendrá por destino la realización de acciones que compensen los intereses afectados
o que contribuyan a cumplir los objetivos constitucionales respecto del ambiente y los recursos naturales (artículo 147 de la
LGA).
  La reparación in natura resulta compleja, ya que es común que los montos reclamados y negociados como
compensación o indemnización por los representantes de las partes afectadas no surjan de un análisis riguroso y detallado de
la totalidad de los impactos –directos, indirectos y sinérgicos- causados a la salud o a los ecosistemas, independientemente de
que se pueda obtener una medición monetaria de los mismos. Generalmente son consideradas solo variables, tales como
cambios en la productividad de la tierra, en la capacidad de carga de los pastos (para ganado), en la salud animal (menor nivel
de engorde, enfermedad, mortalidad) y en la salud humana (infecciones respiratorias agudas o intoxicación por agua
contaminada, morbilidad, mortalidad). Pero ¿qué ocurre con aquellos impactos ambientales que también afectan a otras
poblaciones y sectores en la parte baja de la cuenca a cientos de kilómetros de distancia? ¿cómo individualizamos los impactos
ambientales de una mina en particular? Definitivamente se estaría subestimando el daño económico (social) si solo una parte
de los impactos ambientales son considerados en el análisis23.
 Base legal complementaria:
Además de los artículos de la LGA expresamente indicados precedentemente al tratar cada aspecto en particular, debe
tenerse presente también las siguientes normas del Código Civil:

Artículo 1970:
Aquel que mediante un bien riesgoso o peligroso, o por el ejercicio de una actividad riesgosa o peligrosa, causa un
daño a otro, está obligado a repararlo.
Artículo 1972:
El autor no está obligado a la reparación cuando el daño fue consecuencia de caso fortuito o fuerza mayor, de hecho
determinante de tercero o de la imprudencia de quien padece el daño.
Artículo 1315:
Caso fortuito o fuerza mayor es la causa no imputable, consistente en un evento extraordinario, imprevisible e
irresistible, que impide la ejecución de la obligación o determina su cumplimiento parcial, tardío o defectuoso.
Artículo 1983:
Si varios son responsables del daño, responderán solidariamente. Empero, aquel que pagó la totalidad de la
indemnización puede repetir contra los otros, correspondiendo al juez fijar la proporción según la gravedad de la falta
de cada uno de los participantes. Cuando no sea posible discriminar el grado de responsabilidad de cada uno, la
repartición se hará por partes iguales.
Artículo 2001:
Prescriben, salvo disposición diversa de la ley: 4.- A los 2 años la acción indemnizatoria por responsabilidad
extracontractual.

 Trámite:
Será de aplicación cualquier vía procedimental regulada por el CPC, según corresponda al monto de la indemnización
o conforme lo solicite el o los demandantes.
 Observaciones:
• Causalidad entre ilícito y daño ambiental: En muchos casos hay serias dificultades para probar la relación de
causalidad entre el ilícito invocado y el daño causado. Por ejemplo: Una enfermedad producida por la
contaminación del aire o de las aguas; se tiene certeza de la contaminación y de la enfermedad, pero no siempre es
posible afirmar que esta es consecuencia de aquella.
• Pluralidad de agentes contaminantes: No siempre resulta fácil individualizar al responsable de la contaminación
o depredación dañosa; o cuando se lo ha identificado es probable que el daño resulte del efecto acumulado o
combinado de varios agentes, unos pueden ser objetivamente identificables, como una fundición que emite
partículas de plomo y otros no, como el plomo imputable al tránsito automotor. Otro caso es el daño producido por
vertimientos, así, sabemos que el río Rímac recibe más de 100 vertederos entre mineros, industriales y de excretas
cloacales; cuál de todos es el responsable del daño, puede ser que un vertimiento por sí solo no lo cause, pero sí el
efecto combinado de más de uno. Cuando el cuerpo receptor (aire, agua, suelo) excede los ECA evidentemente
habrá daños, pero cómo individualizamos al responsable; esto solo es posible cuando se trata de un contaminador
predominante, también llamados “monocontaminadores”, es decir, aquellos lugares en los que la actividad de un
agente es la responsable de las emisiones o efluentes que van al cuerpo receptor. Es de destacar, sin embargo, que
cuando se ha identificado a los agentes dañosos y no es posible conocer el grado de responsabilidad de los mismos,
es de aplicación la regla del artículo 1983 del CC que dispone: “Si varios son responsables del daño, responderán
solidariamente”.

23
TOLMOS, Raúl A. Minería y Medio Ambiente. CIPMA. Noviembre de 2000.
 • Pluralidad de víctimas: Si están claramente identificados los grupos afectados accionarán por su propia
cuenta de manera individual o podrán acogerse a la acumulación subjetiva. Si la afectación es a un grupo
indeterminado procede la acción por patrocinio de intereses difusos.
• Indemnización: El artículo 82 establece que la indemnización no es para los afectados, sino que se entregará a la
Municipalidad Distrital o Provincial que hubieran intervenido en el proceso. Ya hemos expuesto que en más de una
ocasión estos municipios, sea por acción u omisión, pueden ser los responsables del daño y, por lo tanto, es absurdo
que la indemnización termine yendo hacia ellos. Más coherente sería que la indemnización monetaria que concurra
con la reparación (reposición al estado anterior a la afectación) vaya al Ministerio del Ambiente el que, por cierto,
cuando no tenga la calidad de demandado debería estar legitimado para intervenir en el proceso.
• El problema más agudo referido a los intereses supraindividuales es buscar el método más efectivo para lograr su
tutela y, en caso resultar lesionados, lograr el resarcimiento del conjunto de los miembros que participan en el
disfrute de ese interés grupal. Para ello deberían contar con una acción grupal o de clase que permita a cualquiera
de los afectados iniciar el proceso en representación suya y de aquellos que están en similar condición. Si bien en
un principio los sujetos afectados pueden no ser conocidos, es muy probable que durante el proceso o inclusive
luego de su conclusión, las personas vayan enterándose de que han sido lesionados en su salud o sus bienes y que,
en consecuencia, les corresponde una indemnización por este daño; esto sin perjuicio de la reparación in natura
que hubiera sido realizada en el municipio respectivo como consecuencia de la tutela del interés difuso, cuya
finalidad debe ser resarcir el daño en términos ambientales y la compensación económica que los miembros
indeterminados de una comunidad merecen por dicho daño sufrido.
Nos parece por eso inadecuado que no se permita incorporarse a tales sujetos, mediante una acción de clase, al proceso
o a la colación del mismo, cuando han tomado conocimiento de la causalidad entre su condición de víctima, el daño y el
agente. Es absurdo que tengan que recurrir al litis consorcio, cuando mediante la publicidad de la demanda los afectados
pueden tomar conocimiento del proceso dirigido a obtener reparación por el daño inferido y tener la oportunidad de
comparecer durante el proceso o someterse a la colación de lo resuelto, aportando simplemente la prueba de causalidad
para que les corresponda la indemnización. Ahora bien, en cada caso el daño individual a la salud o al patrimonio podría
ser distinto y requerir por lo tanto probanza específica a este respecto, lo cual debe estar previsto en las reglas de esta
acción.
• Otro problema de difícil solución es la determinación de la indemnización económica del hecho lesivo, que
conjuntamente con el restablecimiento de la situación anterior a este configuran la reparación en términos
ambientales. Es un problema similar al que entraña la determinación del daño moral. ¿Cómo valuar monetariamente
la afectación irreversible a un hábitat único? ¿Cuánto vale eso en dinero para la sociedad? Cuando se conocen los
bienes perdidos (recursos de tierra, flora o fauna) o el detrimento para la salud de sujetos determinados, hay métodos
para obtener la valoración económica del ambiente dañado; pero de más difícil solución es la valuación de un impacto
ambiental que afecta a grupos indeterminados y a componentes del ambiente indeterminados. Volviendo al ejemplo
de la extinción de un hábitat único, en algunos casos contamos con inventarios o evaluación de los recursos que
contienen, en la mayoría no; entonces cómo valuar especies que ni siquiera sabíamos que existían en dicho hábitat o
cómo asignar valor a la interferencia en los procesos ecológicos que en él tenían lugar o cómo monetizar la alteración
de las relaciones de interdependencia que se dan entre el hábitat dañado y otros contiguos o al interior del ecosistema
de que forma parte.
• Prescripción y daños continuados. Los daños de naturaleza ambiental suelen ser producto del efecto acumulado de
la acción contaminante; cuyos efectos normalmente se manifiestan al cabo de varios años; lo cual podría dar lugar a
que se pretenda oponer la prescripción de la acción de responsabilidad por haber transcurrido más de dos años (artículo
2001 numeral 4 del CC). Es nuestra opinión que para estos casos no debería existir plazo de prescripción, lo cual requiere
una reforma legal. En el actual marco normativo, pensamos que solo empezará a contarse el plazo desde que se haya
podido conocer fehacientemente el vínculo de causalidad entre el daño y la acción u omisión del agente. En el marco
vigente también resulta claro que el plazo no se computa si no han cesado definitivamente las acciones contaminantes;
lo que significa que aun cuando estas se remonten a más de dos años el derecho a accionar se mantendrá intacto si las
actividades continúan.
• Cuando se trata del patrocinio de intereses difusos, no existe regulación expresa que prohíba el abandono y el
desistimiento, sea del proceso o de la pretensión; ni que establezca condiciones para la solución vía transacción
o conciliación, a efectos de que se garantice adecuadamente la tutela del interés difuso y el interés público que
subyace en el mismo.

Proceso de ejercicio u omisión abusivos del derecho

  Rubio señala que el abuso en el ejercicio del derecho es una institución que tiene un lugar intermedio entre las
conductas lícitas y expresamente ilícitas24. Esta acotación resulta ser de total interés para el derecho ambiental, por cuanto
muchas actividades que generan daños al ambiente se encuentran en esta frontera, pues por un lado son permitidas por la
sociedad, como las actividades mineras que son totalmente lícitas, y por otro estas mismas actividades resultan ser altamente
perjudiciales para el ecosistema en el que se instalan en razón de los yacimientos mineros que explotan, razón por la cual
lindan con la ilicitud.
Rubio propone la siguiente definición: el abuso del derecho consistiría en un acto en principio lícito, pero que por
una laguna específica del Derecho es tratado como no lícito al atentar contra la armonía de la vida social. Tal calificación
no proviene ni de la aplicación de las normas sobre responsabilidad civil, ni de otras normas expresas restrictivas de la
libertad, sino que se realiza por el juez aplicando los métodos de integración jurídica 25.
La definición planteada resulta funcional para enfrentar los problemas ambientales, en aquellos supuestos no
contemplados expresamente por la legislación ambiental y que, en aplicación del principio recogido en el artículo 139 inciso
8 de la Constitución, deberá ser cubierto por el juzgador, pues no se puede dejar de administrar justicia por vacío o deficiencia
de la ley. En consecuencia, en dichos casos, el uso de la institución estaría destinado a impedir o suprimir un daño ambiental
por el ejercicio u omisión abusivos de un derecho.
Esta institución encuentra su sustento también en que los derechos deben ejercitarse conforme con las exigencias de la
buena fe, en tal sentido, se proclama de manera explícita la condena de las actitudes antijurídicas que pretendan escudarse en
alguna potestad legal.
A este respecto, resulta ilustrativo el texto del artículo 7 del Código Civil español que refiere: la ley no ampara el abuso
del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objetivo o por
las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales de ejercicio de un derecho, con daño
para tercero, dará lugar a la correspondiente indemnización y a la adopción de las medidas judiciales o administrativas que
impidan la persistencia en el abuso.
 Base Legal:
Son de aplicación los siguientes artículos del Código Civil:

Artículo II del Título Preliminar, modificado por la primera disposición modificatoria del CPC:
Ejercicio u omisión abusivos del derecho
La Ley no ampara el ejercicio ni la omisión abusivos de un derecho. Al demandar indemnización u otra pretensión, el
interesado puede solicitar las medidas cautelares apropiadas para evitar o suprimir provisionalmente el abuso.
Artículo 924:
Ejercicio abusivo del derecho de propiedad
Aquel que sufre o está amenazado de un daño porque otro se excede o abusa en el ejercicio de su derecho, puede exigir que
se restituya al estado anterior o que se adopten las medidas del caso, sin perjuicio de la indemnización por los daños irrogados.
Artículo 961:
Explotación industrial
El propietario, en ejercicio de su derecho y especialmente en su trabajo y explotación industrial, debe abstenerse de
perjudicar las propiedades contiguas o vecinas, la seguridad, el sosiego y la salud de sus habitantes.
Están prohibidos los humos, hollines, emanaciones, ruidos, trepidaciones y molestias análogas que excedan de la
tolerancia que mutuamente se deben los vecinos en atención a las circunstancias.
Artículo 962:
Prohibiciones
Al propietario de un inmueble no le está permitido abrir o cavar en su terreno, pozos susceptibles de causar ruina o
desmoronamiento en la propiedad vecina o de perjudicar las plantaciones en ella existentes y puede ser obligado a
guardar las distancias necesarias para la seguridad de los predios afectados, además de la obligación de pagar la
indemnización por los daños y perjuicios.
Artículo 963:
Medidas de seguridad
Si cerca de un lindero se construye horno, chimenea, establo u otros similares o depósito para aguas o materias
húmedas, penetrantes, explosivas o radioactivas o se instala maquinaria o análogos, deben observarse las distancias y
precauciones establecidas por los reglamentos respectivos y, a falta de éstos, las que sean necesarias para preservar la

24
RUBIO CORREA, Marcial. Para Leer el Código Civil, volumen III, Fondo Editorial de la PUCP, 1988.
25
Ibidem.
 solidez o la salubridad de los predios vecinos. La inobservancia de esta disposición puede dar lugar al cierre o retiro
de la obra y a la indemnización de daños y perjuicios.
Artículo 964:
Discurrir de aguas
El propietario no puede hacer que las aguas correspondientes al predio discurran en los predios vecinos, salvo pacto
distinto.
Artículo 967:
Corte de ramas
Todo propietario puede cortar las ramas de los árboles que se extiendan sobre el predio y las raíces que lo invadan.
Cuando sea necesario, podrá recurrir a la autoridad municipal o judicial para el ejercicio de estos derechos.

 Trámite:
Los artículos 475, 486 y 546 del CPC, establecen como vía procedimental los procesos de conocimiento, abreviado y
sumarísimo para “los que no tienen una vía procedimental propia y el Juez considera necesario su empleo, atendiendo a la
urgencia de la tutela jurisdiccional”; así que consideramos que la vía procedimental pertinente puede ser indistintamente la
del proceso de conocimiento, abreviado o sumarísimo, pues no existe restricción al respecto. Quien demanda por ejercicio u
omisión abusivos que vulneran intereses ambientales, en razón de que los daños pueden ser irreversibles, podría proponer una
vía procedimental corta. Por consiguiente, argumentando urgente tutela jurisdiccional, esta podría ser evaluada por el Juez.
Sin embargo, la complicada probanza que normalmente supone las pretensiones vinculadas a la tutela de intereses ambientales
podría inclinar al juzgador por designar el proceso abreviado o de conocimiento.
Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que existen medidas cautelares que pueden interponerse en procesos sobre el
ejercicio u omisión abusivas del derecho; tales son las denominadas medidas innovativas, que conforme con los artículos 682,
685 y 687 del CPC, se interponen para una futura ejecución forzada ante la inminencia de un perjuicio irreparable y con el
objeto de reponer o mantener un estado de hecho o de derecho.
Proceso de nulidad de actos jurídicos
 La nulidad, dentro de la técnica jurídica, constituye tanto el estado de un acto que se considera no sucedido como
el vicio que impide a ese acto la producción de sus efectos. La nulidad puede resultar de la falta de las condiciones necesarias
y relativas, sea a las cualidades personales de las partes, sea a la esencia del acto; lo que comprende sobre todo la existencia
de la voluntad y la observancia de las formas prescritas para el acto. Puede resultar también de una Ley. Los jueces no pueden
declarar otras nulidades de los actos jurídicos que las expresamente establecidas en los códigos.
En nuestro caso se trata de conjurar los efectos nocivos ambientales producto de un acto jurídico, solicitando la nulidad
del mismo, por cuanto este se ha celebrado a pesar de prohibición legal expresa.
 Base Legal:

Artículo 73 de la Constitución:
Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles.
Artículo 7.1. de la LGA:
Las normas ambientales, incluyendo las normas en materia de salud ambiental y de conservación de la diversidad
biológica y los demás recursos naturales son de orden público. Es nulo todo pacto en contra de lo establecido en dichas
normas legales.
Artículo 219 del Código Civil:
El acto jurídico es nulo cuando: 7. La ley lo declara nulo.

 Ejemplos:

• La nulidad de un contrato de compraventa, por el cual se pretende enajenar para fines de construcción de viviendas
un área reservada para parques y jardines.
• La nulidad de contratos de transferencia de predios agrícolas ubicados fuera de áreas periféricas para destinarlos a
vivienda, sin el debido cambio de uso.
• La nulidad de acuerdos arbitrales o conciliatorios adoptados con infracción de normas ambientales.
 Trámite:

Por no tener una vía procedimental taxativamente determinada por el CPC, en aplicación de los artículos 475 numeral
1), 486 numeral 8 y 546 numeral 6 del citado cuerpo legal, corresponde a las partes proponer y al Juez decidir si se tramitará
como proceso de conocimiento, abreviado o sumarísimo.
 Observaciones:
La sentencia declarativa de la nulidad repone jurídicamente los hechos al momento de la celebración del acto espurio,
pero ello no garantiza que físicamente pueda hacerse lo mismo. Hay veces en que el daño ambiental resulta irreparable.
Proceso de interdicto de retener

 Esta acción procede cuando el poseedor es perturbado en su posesión. La perturbación puede consistir en actos
materiales o de otra naturaleza como la ejecución de obra o la existencia de construcciones en estado ruinoso.
Los actos materiales suponen una manifestación de la perturbación mediante hechos positivos externos, es decir, son acciones
u omisiones que se manifiestan físicamente provocando un impedimento o desmedro en la posesión del afectado, pues se le está
impidiendo o dificultando darle al bien el uso que a su naturaleza corresponde (si es una casa el habitarla; si es un predio agrícola
el cultivarlo).
Tales actos materiales que provocan la perturbación podrían consistir en emanaciones, ruidos, filtraciones, vibraciones;
u otros actos contaminantes o degradantes del ambiente, impidiendo darle un uso al bien de acuerdo con su naturaleza. En tal
caso, el afectado está en aptitud de interponer un interdicto de retener. Es necesario establecer, sin embargo, el límite entre
el interdicto de retener y la acción de abuso del derecho, pues no siempre es fácil dilucidar en qué situaciones se aplicará una
u otra. Pensamos que cuando existen indicios de que las perturbaciones están dirigidas al despojo del titular de un derecho
real, la aplicación del interdicto de retener no ofrece dudas.
 Base legal:

Artículo 921 del Código Civil:

Defensa posesoria judicial
Todo poseedor de muebles inscritos y de inmuebles puede utilizar las acciones posesorias y los interdictos. Si su
posesión es de más de un año puede rechazar los interdictos que se promuevan contra él.
Artículo 606 del CPC:
Interdicto de retener
Procede cuando el poseedor es perturbado en su posesión.
La perturbación puede consistir en actos materiales o de otra naturaleza como la ejecución de obras o la existencia de
construcciones en estado ruinoso. Si fuera así, la pretensión consistirá en la suspensión de la continuación de la obra o
la destrucción de lo edificado, aunque se pueden acumular ambas pretensiones. En todos los casos, la pretensión
consistirá en el cese de estos actos.
Admitida la demanda, el Juez ordenará, en decisión inimpugnable, se practique una inspección judicial, designando
peritos o cualquier otro medio probatorio que considere pertinente. La actuación se entenderá con quien se encuentre
a cargo del bien inspeccionado.

 Trámite:
Le corresponde el proceso sumarísimo en aplicación del artículo 546 inciso 5, y artículos 597 y siguientes del CPC.
Siendo este proceso el más corto, resulta esta acción un mecanismo muy atractivo para tutelar un interés ambiental afectado.

 Ejemplos:

• La perturbación producida por las emanaciones de partículas, gases o vapores expelidos por las chimeneas de
refinerías, fábricas de cemento o fundiciones, que al precipitarse afectan la fertilidad de un predio agrícola y/o
ganadero; o lo hacen inapto para esos fines.
• La perturbación producida por los ruidos y vibraciones provenientes de un taller o discoteca contigua a una vivienda
o parroquia.
 Observaciones:
• Puede suponer suma dificultad probar la relación de causalidad entre los actos materiales del contaminador
(emanación, por ejemplo) y la perturbación (daño a los cultivos o ganado).
• Siendo que esta acción prescribe al año de iniciados los actos del contaminante, puede ser un problema este límite
temporal, pues es común que la perturbación resulte del efecto acumulativo producido durante años; sin embargo,
el demandado puede pedir se desestime la acción por haber transcurrido más de un año de iniciada tal perturbación
(artículo 601 del CPC). No obstante, siendo los actos materiales de la perturbación de carácter continuado, sería
aplicable similar reflexión a la desarrollada para los daños continuados en la responsabilidad extracontractual.
 PROCESOS DE NATURALEZA CONSTITUCIONAL
Proceso de amparo

 Procede cuando se amenaza o viola, de manera cierta e inminente, el derecho a gozar de un ambiente equilibrado
y adecuado para la vida, por acción u omisión de actos de obligatorio cumplimiento por parte de cualquier autoridad,
funcionario o persona, con el objeto de reponer las cosas al estado anterior a dicha violación o amenaza de violación.
Conforme con el segundo párrafo del artículo 200 numeral 2 de la Constitución, el proceso de amparo no procede
contra las normas legales; a pesar de ello, la jurisprudencia constitucional ha señalado en reiteradas oportunidades que procede
demanda de amparo contra las normas legales autoaplicativas, es decir, contra aquellas normas jurídicas que surten efecto
a partir de su entrada en vigencia, no requiriendo de actos posteriores para que estos se produzcan. Entonces, también
procederá iniciar proceso de amparo contra las normas jurídicas autoaplicativas –en virtud del control difuso de la
constitucionalidad normativa– que vulneren o amenacen el derecho fundamental a gozar de un ambiente equilibrado y
adecuado al desarrollo de la vida; en tal caso, la sentencia estimativa dispondrá la inaplicabilidad parcial o total de la citada
norma para el caso en concreto, manteniéndose vigente el precepto incompatible con la norma constitucional.
 El Tema 2 del Primer Pleno Jurisdiccional en materias constitucional y contencioso administrativo de la Corte
Suprema, en relación con el ejercicio jurisdiccional del control difuso en autos y sentencias, acordó lo siguiente:
¿Cabe la elevación en consulta del control difuso ejercido en autos o solo respecto de sentencias? Y, en todo caso ¿cuáles
deben ser los criterios a ser observados por los jueces para ejercer el control difuso de la constitucionalidad normativa?
El Pleno acordó por unanimidad:
1. Procede ejercer el control difuso de la constitucionalidad normativa contra autos. Su elevación en consulta deviene obligatoria
si dicha resolución no es impugnada.
2. Para el ejercicio del control difuso de la constitucionalidad normativa, los jueces de la República deberán observan en ese
orden, los criterios de: (1) fundamentación de incompatibilidad constitucional concreta (2) juicio de relevancia, (3) examen
de convencionalidad, (4) presunción de constitucionalidad, e (5) interpretación conforme26.
 Con ocasión del Expediente CONSULTA 1618-2016 LIMA NORTE (7.Diciembre.2017) y acorde con el Primer
Pleno Jurisdiccional en materias constitucional y contencioso administrativo de la Corte Suprema; la Sala de Derecho
Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República estableció que constituye doctrina
jurisprudencial vinculante los fundamentos de su segundo considerando, sobre el control difuso, enfatizando en su acápite
2.5 las siguientes reglas para el ejercicio del control difuso judicial:
i. Partir de la presunción de validez, legitimidad y constitucionalidad de las normas legales, las que son
de observancia obligatoria conforme lo prevé el artículo 109 de la Constitución Política, gozan de
legitimidad en tanto hayan sido promulgadas conforme al procedimiento previsto en la Constitución;
debiendo suponer a priori que la norma no viene viciada de ilegitimidad, en ese orden, quien enjuicie
la norma esgrimiendo infracción a la jerarquía de la norma constitucional, debe cumplir con la
exigencia de demostrar objetivamente la inconstitucionalidad alegada.
ii. Realizar el juicio de relevancia, en tanto solo podrá inaplicarse una norma cuando es la vinculada al
caso, debiendo los jueces ineludiblemente verificar si la norma cuestionada es la aplicable
permitiendo la subsunción de las premisas de hecho en los supuestos normativos, constituyendo la
regla relevante y determinante que aporta la solución prevista por el ordenamiento jurídico para
resolver el caso concreto; en tanto la inaplicación permitida es solo respecto de la norma del caso en
un proceso particular.
iii. Identificada la norma del caso, el juez debe efectuar una labor interpretativa exhaustiva, distinguiendo
entre disposición y norma, siendo el primero el texto o enunciado legal sin interpretar, y la norma es
el resultado de la interpretación, por lo que siendo el control difuso la última ratio, que se ejerce
cuando la disposición no admite interpretación compatible con la Constitución, es obligación de los
jueces haber agotado los recursos y técnicas interpretativas para salvar la constitucionalidad de la
norma legal; por el contrario el uso indiscriminado acarrea inseguridad jurídica en relación a la
aplicación de las normas, vulnerando el orden del sistema normativo.
iv. En esencia el control difuso es un control de constitucionalidad en concreto que conlleva la
inaplicación al caso particular, por lo que es exigencia ineludible iniciar identificando los derechos
fundamentales involucrados en el caso concreto, el medio utilizado, el fin perseguido, el derecho
fundamental intervenido y el grado de intervención, para así poder aplicar el test de proporcionalidad
u otro de igual nivel de exigencia, examinando si la medida legal en cuestión, supera el examen de
idoneidad (de medio a fin), el examen de necesidad (de medio a medio), y el examen de
proporcionalidad en sentido estricto (cuanto mayor la intensidad de la intervención o afectación del
derecho fundamental, debe ser mayor el grado de satisfacción u optimización del fi n constitucional).

26
Boletín Jurisprudencia del diario oficial El Peruano, p. 7381, 2 de febrero de 2016.
  Asimismo, cabe la posibilidad de iniciar proceso de amparo contra las resoluciones judiciales en materia ambiental
emanadas de un proceso irregular, es decir, resoluciones firmes dictadas con manifiesto agravio a la tutela procesal efectiva,
que comprende el acceso a la justicia y el debido proceso. No procederá lo antedicho cuando el agraviado dejó consentir la
resolución que dice afectarlo.
 Es pertinente señalar que cuando se viole o amenace un derecho ambiental de carácter difuso, es válido
preguntarse si cualquier persona estará legitimada para interponer el proceso de amparo, en aplicación supletoria de
la LGA; ya que a diferencia del Código Procesal Constitucional aprobado por la Ley 28237 que reguló expresamente en su
artículo 40 la legitimidad amplia, disponiendo que: "puede interponer demanda de amparo cualquier persona cuando se
trate de amenaza o violación del derecho al medio ambiente u otros derechos difusos que gocen de reconocimiento
constitucional […]"; el Nuevo Código Procesal Constitucional aprobado por Ley 31307 (23. Julio.2021) y
modificado por Ley 31583 (5.Octubre.2022), no contiene fórmula similar y, además, en su artículo 1 establece que
la finalidad de los procesos constitucionales es proteger los derechos constitucionales de naturaleza individual o
colectiva, omitiendo toda mención a los derechos difusos, ante esta situación, reiteramos, corresponde la aplicación
supletoria de la LGA (artículo IV del Título Preliminar).
 No será exigible el agotamiento de las vías previas si por ello la agresión pudiera convertirse en irreparable, lo
que resulta frecuente tratándose de materias ambientales.
 Finalmente, procede la concesión de medidas cautelares y de suspensión del acto que viola el derecho a gozar
de un ambiente equilibrado y adecuado para la vida, siempre que exista apariencia del derecho, peligro en la demora y que el
pedido cautelar sea adecuado para garantizar la eficacia de la pretensión.
Se pueden conceder medidas cautelares y de suspensión del acto violatorio en los procesos de amparo, habeas data y
de cumplimiento. La medida cautelar solo debe limitarse a garantizar el contenido de la pretensión constitucional, teniendo
en cuenta su irreversibilidad, el orden público y el perjuicio que se pueda ocasionar. El juez, atendiendo a los requisitos dicta
la medida cautelar sin correr traslado al demandado. La ejecución dependerá del contenido de la pretensión constitucional
intentada y del adecuado aseguramiento de la decisión final, a cuyos extremos deberá limitarse. El juez puede conceder la
medida cautelar en todo o en parte. Tratándose de medidas cautelares respecto de procesos de selección de obras públicas o
de ejecución de estas, bajo sanción de nulidad, se notifica la solicitud cautelar a la parte demandada para que haga valer su
derecho en el plazo de 10 días hábiles. La Sala resuelve en el término de 5 días hábiles de formulada la oposición. La apelación
solo es concedida sin efecto suspensivo; salvo que se trate de resoluciones de medidas cautelares que declaren la inaplicación
de normas legales autoaplicativas, en cuyo caso la apelación es con efecto suspensivo (artículo 18).
No obstante, conforme con el procedimiento cautelar especial, según la modificación introducida por la Ley 28946
(24.Diciembre.2006), cuando esta medida tenga por objeto dejar sin efecto actos administrativos dictados en el ámbito de la
legislación municipal o regional, será con conocimiento de la contraparte y con intervención del Ministerio Público. La
resolución que resuelve la solicitud cautelar puede ser recurrida vía recurso de apelación sin efecto suspensivo ante la
Sala Civil o Mixta de la Corte Superior del Distrito Judicial competente.
En estos procesos es procedente el desistimiento.
 Base legal:

Constitución Política del Perú y su Ley de Reforma Constitucional (Ley 26470):

Artículo 200.- Son garantías constitucionales:
2. La Acción de Amparo, que procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o
persona, que vulnera o amenaza los demás derechos reconocidos por la Constitución, con excepción de los señalados
en el inciso siguiente.
No procede contra normas legales ni contra resoluciones judiciales emanadas de un procedimiento regular.
Artículo 2.- Toda persona tiene derecho:
22. A la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente equilibrado
y adecuado al desarrollo de su vida.
Artículo 51:
La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente.
La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado.
Artículo 130:
En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la
primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.
Artículo 202.- Corresponde al Tribunal Constitucional:
 2. Conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de hábeas corpus, amparo, hábeas data, y
acción de cumplimiento.
- Nuevo Código Procesal Constitucional aprobado por Ley 31307 (23. Julio.2021) y modificado por Ley
31583 (5.Octubre.2022).
- Ley 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

Artículo 5.- Corresponde al Tribunal Constitucional:

2. Conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de hábeas corpus, amparo, hábeas data y
cumplimiento.

 Ejemplos:

• Por acción: El Tribunal Constitucional, en el Expediente 03343-2007-PA/TC (12.Abril.2009), declaró fundada la

demanda de amparo, en consecuencia queda prohibida la realización de la última fase de la etapa de exploración y
la etapa de explotación en el Lote 103 dentro del Área de Conservación Regional Cordillera Escalera, hasta que no
se cuente con el Plan Maestro, pudiendo reiniciar tal actividad una vez que este haya sido elaborado y se establezca
la compatibilidad entre la actividad de exploración y explotación de hidrocarburos y los objetivos de dicha área de
conservación. En caso de que ya se encuentre en ejecución la última fase de la etapa de exploración o la etapa de
explotación, dichas actividades deben quedar inmediatamente suspendidas.
 Esta sentencia es polémica por cuanto el ACR Cordillera Escalera fue creado por Decreto Supremo 045-2005-
AG (25.Noviembre.2005), cuando el Contrato de Licencia para la exploración y explotación del Lote 103 ya había
sido aprobado mediante Decreto Supremo 026-2004-EM (20.Julio.2004); y la empresa contaba, además, con el
EIA del proyecto de exploración sísmica aprobado por Resolución 360-2006-MEM/AAE (4.Julio.2006). El
Tribunal Constitucional consideró que las demás fases de exploración y la eventual explotación constituyen una
amenaza al derecho constitucional a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida; amenaza
que solo se desvanecería si tales actividades resultan compatibles con los objetivos de conservación según el plan
maestro del ACR. Es decir, consideró que la evaluación de impacto ambiental por sí misma no es suficiente para
implementar el principio de prevención.
• La Sala Superior Mixta Descentralizada de Pisco de la Corte Superior de Justicia de Ica, en el Expediente 2011-
324 (22.Agosto.2013), declaró fundada la demanda constitucional de amparo interpuesta por Juan Enrique Vergara
Matta, en su condición de Alcalde de la Municipalidad Distrital de San Andrés, y otros; y dejó sin efecto la
Resolución Directoral 019-2011-MEM/AAE del 24 de enero de 2011, emitida por la Dirección General de Asuntos
Ambientales y Energéticos del Ministerio de Energía y Minas, que resuelve aprobar el Estudio de Impacto
Ambiental y Social del “Proyecto Nitratos del Perú”, y ordenaron el cese inmediato de cualquier acto atentatorio
relacionado directamente con el objeto de esta acción constitucional, que amenace la Zona de Amortiguamiento de
la Reserva Nacional de Paracas, debiendo respetarse el derecho constitucional de los demandantes a gozar de un
ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de sus vidas, así como su derecho constitucional a participar en
la vida política, económica, social y cultural de su distrito.
• El Tribunal Constitucional, en el Expediente 04216-2008-PA/TC (14.Setiembre.2013), con ocasión del proceso de
amparo interpuesto por Nory Wilfredo Ramos contra Pesquera Natalia SAC, con el objeto de que se suspenda la
construcción de su planta de aceite y harina de pescado, pretensión que es reconducida por el Tribunal a suspensión
del funcionamiento de dicha planta, atendiendo a que en la fecha de resolución la misma estaba en funcionamiento,
bajo el argumento de que en el Estudio de Impacto Ambiental aprobado no se habría considerado la existencia de
un humedal contiguo a la planta ni, en consecuencia, los impactos negativos sobre los recursos hídricos y las
actividades agrícolas; habiéndose prescindido del informe previo de la autoridad competente (en ese entonces el
Inrena), resolvió declarar fundada en parte la demanda y ordena la realización de medidas de cautela, para lo cual
resuelve ordenar al OEFA que, dentro del plazo de 6 meses de notificado, proceda a llevar a cabo un procedimiento
de fiscalización sobre la actividad desarrollada por la planta de harina y aceite de pescado, debiendo centrarse en
el análisis del EIA presentado, así como analizar los efectos que puedan estar generándose en el ecosistema de
dicha área a consecuencia del funcionamiento de dicha planta. Asimismo, que el informe del OEFA sea puesto en
conocimiento de las autoridades y entidades involucradas en este proceso, y lo decidido por el OEFA, con relación
a las medidas a adoptarse para preservar adecuadamente el medio ambiente de la localidad del Valle de Pescadores
(Distrito de Ocoña, Arequipa), sea remitido a la Defensoría del Pueblo para que efectúe el seguimiento
correspondiente, de acuerdo con su función de órgano contralor de la Administración Pública y de protección de
los derechos fundamentales de los ciudadanos. Finalmente, ordena que la contraloría General de la República
realice las investigaciones pertinentes e idóneas con el objetivo de determinar si es que existió una indebida, ilegal
o ineficiente utilización de recursos y bienes del Estado, o la existencia de infracciones a la ley en el procedimiento
llevado a cabo por la Municipalidad Distrital de Ocoña (que otorgó la licencia de construcción) y el Ministerio de
la Producción (que aprobó la certificación ambiental).
 • La Sentencia 001-2017-2JMMN (7.Setiembre.2017) expedida en el Expediente 00148-2014-0-2801-JM-CI-
02 por el Segundo Juzgado Mixto de Mariscal Nieto, Moquegua; y confirmada por sentencia de la Sala Mixta
de Moquegua; declaró fundada en parte la demanda de Luis Antonio Tapia Ponce y, en consecuencia, ordenó
que las demandadas Empresa Prestadora de Servicios de Saneamiento Moquegua y el Gobierno Regional
Moquegua implementen las medidas correctivas para el aseguramiento de la calidad del agua en el efluente y
cuerpo receptor del PTAR de Omo – Valle de Moquegua, de tal manera que se evite la contaminación del rio
Moquegua, en el plazo de 30 días hábiles; debiendo informar al despacho judicial; asimismo, las demandadas
Autoridad Local de Aguas y Dirección Regional de Vivienda, Construcción y Saneamiento; deben ejercer sus
facultades de fiscalización en relación con el vertimiento de las aguas residuales domésticas en el río
Moquegua; debiendo también informar al despacho judicial.
• Por omisión: El Tribunal Constitucional, en el Expediente 04271-2012-PA/TC (5.Diciembre.2016), con ocasión
del proceso de amparo interpuesto por Iván Carlos Romero Navarro, en representación de la Junta Vecinal del Jirón
Thomas Schaus, contra la Municipalidad Provincial de Oxapampa, declaró fundada la demanda y ordenó a esta, en
cumplimiento de sus deberes omitidos, materializar y/o ejecutar de manera inmediata la orden de clausura por ella
dispuesta respecto de la discoteca La Colonia y/o Diablo Fuerte; toda vez que está acreditada la vulneración de los
derechos a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida, y a la tranquilidad de la
demandante; por cuanto el medio ambiente adecuado comprende, entre otros aspectos, la garantía de un entorno
acústicamente sano, objetivo cuya mejor forma de alcanzar es posibilitando un ambiente silente, lo que es
particularmente importante durante las horas nocturnas y de madrugada.
• Por acción y omisión: (Expediente 1498-95) En fallo de primera instancia se sentenció a favor del señor Adolfo
Rodríguez, quien interpuso demanda de amparo para obtener el cese de la contaminación contra la industria
Candados Peruanos S.A.; y contra la Municipalidad de San Miguel por la omisión de un acto debido, que es,
ordenar el cese de la contaminación por encontrarse ubicada la fábrica en zona residencial.
• Control difuso: (Expediente 975-95) La Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema sentenció a favor de
VECKOR, declarando inaplicable a los accionantes los artículos primero y segundo del Decreto Ley 25960, puesto
que sus efectos vulneraban el derecho a vivir en un ambiente adecuado y equilibrado para la vida.
• Agresión irreparable: El Tribunal Constitucional en el Expediente 1757-2007-PA/TC (19.Enero.2010) declaró
fundada la demanda de amparo por vulneración al derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al
desarrollo de la vida y dispuso que la Municipalidad Distrital de Lince no vuelva a incurrir en acciones como las
que motivaron la demanda. Tales acciones consistieron en la ejecución del proyecto de remodelación del parque
Ramón Castilla mediante obras civiles y la consecuente pérdida de un 2% de su área total, obras que fueron
terminadas antes de la conclusión del proceso. El Tribunal Constitucional estimó que resulta totalmente
incongruente con la obligación de conservar el ambiente y/o preservarlo del daño ambiental, ejecutar una obra cuyo
impacto ocasiona la pérdida del 2% del total del parque, a sabiendas de que antes de la realización de las acciones
de remodelación existía un déficit de 29 hectáreas de áreas verdes –como mínimo– para brindar una adecuada
calidad de vida a los vecinos de Lince.
• Contra resoluciones judiciales firmes: La Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Puno, en el Expediente
288-2009-0-2101-JM-CI-01 (5.Octubre.2018), declaró fundada en parte la demanda contra la Fiscalía Superior
Penal de Juliaca, por haberse acreditado la vulneración de los derechos constitucionales de acceso a la justicia y
del debido proceso, como son el derecho de acción e impugnación, la legitimación procesal en la protección de
intereses difusos, el derecho de una decisión del Ministerio Público fundamentada en derecho y la protección del
derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En tal sentido, al tener el demandante la condición de
parte denunciante (en defensa de intereses difusos y del interés público) en la investigación preliminar sobre el
delito de contaminación del ambiente, este contaba con legitimidad para obrar para interponer recurso de queja de
derecho, en la tramitación de la citada investigación.
• Contra normas de rango legal autoaplicativas: Mediante Sentencia expedida en el Expediente 03932-2015-
PA/TC el Tribunal Constitucional declaró fundada la demanda de amparo interpuesta por la Minera Yanacocha
contra la Municipalidad Provincial de San Pablo (Cajamarca), alegando amenaza cierta e inminente de su derecho
de libertad de empresa, libertad de industria, libertad de trabajo y de propiedad; y solicitando la inaplicación de la
Ordenanza Municipal 005-2007-MPSP que creó Áreas de Conservación Ambiental sobre los predios Las Lagunas
y Pozo Seco, que están en el área de la concesión minera de Yanacocha. La Ordenanza fundamentaba que se trata
de “cabeceras de cuenca” que abastecen de agua a la provincia de San Pablo y todos los afluentes del río
Jequetepeque; además, que contienen humedales y albergan un ecosistema de gran belleza paisajística, por lo que
su zonificación es de protección y conservación ecológica. En su sentencia el Tribunal Constitucional establece
que sí existe una afectación al derecho de propiedad de la recurrente, pues, sin existir la base constitucional y legal
requerida, la emplazada restringió el uso de las tierras ubicadas en Las Lagunas y Pozo Seco. En consecuencia,
declaró inaplicable la ordenanza cuestionada, puesto que se restringió el derecho de propiedad del actor
 • Sentencia exhortativa: En el Expediente 3510-2003-AA/TC LIMA (Julio César Huayllasco Montalva con la
empresa PRAXAIR PERÚ S.A.; patrocinado por Proterra), en su fundamento 19, el Tribunal Constitucional
expresa que no es ajeno al hecho de que, si bien no existen elementos suficientes para que pueda emitirse una
sentencia estimativa, dadas las actividades industriales de la accionada y su ubicación colindante con el Hospital
Naval y la zona residencial de densidad media alta, se hace imprescindible, en atención a los principios de
prevención y precaución, que el Estado adopte acciones positivas para asegurar la salud e integridad de la población
asentada alrededor de la planta industrial de la demandada, y que ésta dé estricto cumplimiento a la normativa
ambiental que rige sus actividades.
En tal sentido, si bien declaró infundada la demanda por estimar que faltaba solidez a los medios probatorios,
ordenó la incorporación del fundamento 19 a la parte resolutiva de la sentencia y, consecuentemente, exhortó a los
Ministerios de Salud y de la Producción a la Municipalidad Provincial del Callao y a la Municipalidad Distrital de
Bellavista, respectivamente; a que, a través de sus respectivos órganos competentes y dentro del marco de su
sistema de gestión ambiental nacional, regional y local, realicen inspecciones periódicas en la empresa PRAXAIR
PERÚ S.A., a fin de prevenir cualquier tipo de contaminación ambiental.
Asimismo, exhortó al Ministerio de la Producción a que, a través de sus órganos competentes, realice un
seguimiento permanente de las recomendaciones formuladas en los informes semestrales de monitoreo ambiental,
y exija su cumplimiento a la empresa demandada.
Finalmente, exhortó a la Contraloría General de la República a que, en ejercicio de sus competencias atribuidas,
realice acciones de control sobre las entidades mencionadas en la sentencia, las que, de acuerdo con la normativa
medioambiental, son las responsables de fiscalizar el efecto en la salud y el ambiente de las actividades
industriales de la demandada.
Como consecuencia de este fallo, la Contraloría General de la República emitió el Oficio 280-2005-CG/SP,
solicitando al jefe del Órgano de Control del Ministerio de la Producción, realizar el seguimiento respectivo.
Asimismo, programó una Auditoria de Gestión Ambiental al Ministerio de la Producción, que comprendió la
evaluación selectiva de las actividades realizadas por el Viceministerio de Industria en el periodo enero 2003-
diciembre 2004; e incluyó en el Plan Anual de Control 2006 de la Gerencia de Medio Ambiente y Patrimonio
Cultural, una Auditoría de Gestión Ambiental a la Municipalidad Provincial del Callao, en las que “serán evaluadas
las acciones dispuestas en cumplimiento de la sentencia expedida por el Tribunal Constitucional sobre el caso
PRAXAIR PERÚ S.A.”27.
 Observaciones:
• Como hemos dicho, los daños de naturaleza ambiental suelen ser producto de la acumulación de los efectos de las
actividades contaminantes o degradantes. En otros casos, aun cuando dichas actividades provocan una lesión
constante al derecho de gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida, los perjudicados no
han accionado, a pesar del tiempo –frecuentemente años– desde que estos vienen produciéndose. Esta situación
podría dar lugar a que el agente violador del derecho ambiental pretenda oponer la prescripción de la acción, con
arreglo al artículo 45 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
Sin embargo, tal pretensión debe enervarse porque se trata de hechos continuados, lo cual significa que la violación o
la amenaza del derecho persiste, por lo tanto, no puede tomarse como término de inicio del plazo de prescripción la
fecha en que comenzaron las actividades consideradas contaminantes o degradantes. La única forma válida de oponer
la prescripción es que la demanda de amparo se haya interpuesto luego de los sesenta días hábiles desde que cesaron
dichas actividades (artículo 45 numeral 3 del Código Procesal Constitucional).
• El desistimiento de la pretensión y del proceso son procedentes, lo cual nos parece inadecuado cuando se ha
accionado en defensa de intereses difusos.

Proceso de acción popular

La acción popular tiene por objeto la defensa de la Constitución respecto de infracciones contra su jerarquía
normativa. Esta infracción puede ser directa o indirecta, de carácter total o parcial, y tanto por la forma como por el fondo.
Puede interponerla cualquier persona ante el Poder Judicial por infracciones, con consecuencias ambientales, de la
Constitución y las leyes, por los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general; cualquiera que
sea la autoridad de la que emanen: Poder Ejecutivo, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y demás personas de derecho
público (Senace, OEFA, etc.).
El plazo para interponer la demanda prescribe a los 5 años contados desde el día siguiente de la publicación de la
norma.

27
Oficios 281-2005-CG/SP (28.Noviembre.2005) y 37-2006-CG/MAC (8.Febrero.2006) dirigidos a Proterra.
 La demanda es de competencia exclusiva del Poder Judicial. Cuando la norma objeto de la acción es de carácter
regional o local, es competente la Sala Constitucional de la Corte Superior del Distrito Judicial al que pertenece el órgano
emisor; y si no existiese, la sala a cargo de los procesos civiles. En los demás casos, es competente la sala Constitucional de
la Corte Superior de Lima; y si no existiese, la sala a cargo de los procesos civiles.
Procede solicitar medida cautelar una vez expedida sentencia estimatoria de primer grado. El contenido cautelar está
limitado a la suspensión de la eficacia de la norma considerada vulneradora por el referido pronunciamiento.
Las sentencias recaídas en el proceso que tienen autoridad de cosa juzgada vinculan a todos los poderes públicos y
producen efectos generales (desde el día siguiente a la fecha de su publicación en el Diario Oficial El Peruano) y carecen de
efectos retroactivos. Si habiendo sido declarada fundada no es apelada, los autos se elevarán en consulta a la Sala
Constitucional y Social de la Corte Suprema. La sentencia que declare la ilegalidad de la norma impugnada, declarará
igualmente la de aquella otra a la que debe extenderse por conexión o consecuencia. Asimismo, podrá determinar la nulidad,
con efecto retroactivo, de las normas impugnadas, en cuyo caso la sentencia determinará sus alcances en el tiempo. No
obstante, no conceden derecho a reabrir procesos concluidos en los que se haya aplicado las normas declaradas ilegales,
salvo en materia penal cuando favorece al reo o en materia tributaria cuando se ha violado el principio de legalidad.
Por la declaratoria de ilegalidad de una norma no recobran vigencia las disposiciones legales que ella hubiera
derogado.

 La Corte Suprema, en relación con la identificación de las normas objeto de control en los procesos de acción
popular, acordó lo siguiente:

“¿Un comunicado de una entidad pública puede ser objeto de control constitucional mediante el proceso de acción popular?
En todo caso, ¿cuáles deben ser los criterios sobre la base de los cuales los jueces deben identificar las normas que son
objeto de control en los procesos constitucionales de acción popular?

El pleno acordó por unanimidad:

1. Un comunicado de una entidad pública puede ser objeto de control constitucional mediante el proceso de acción
popular siempre que se trate de una norma infralegal de carácter general que se incorpora al ordenamiento jurídico
con vocación de permanencia.
2. Para identificar las normas –reglamentos, normas administrativas, decretos y resoluciones de carácter general- que
son objeto de control en los procesos constitucionales de acción popular, y en consecuencia evaluar su procedencia,
los jueces deberán observar los criterios de: (1) pertenencia al ordenamiento jurídico, (2) consunción y (3)
generalidad”28.

 Base Legal:
Constitución:
Artículo 2.- Toda persona tiene derecho:
22. A la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente equilibrado
y adecuado al desarrollo de su vida.
Artículo 51.- La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así
sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado.
Artículo 130.-
En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la
primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.

Artículo 200.- Son garantías constitucionales:

5. La Acción Popular, que procede, por infracción de la constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas
administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen.
- Nuevo Código Procesal Constitucional aprobado por Ley 31307 (23. Julio.2021) y modificado por Ley
31583 (5.Octubre.2022).
- Ley 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

28
Boletín Jurisprudencia del diario oficial El Peruano, p. 7381, 2 de febrero de 2016.
 Ejemplos:

• La Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema, en el Proceso de Acción Popular iniciado por el
Instituto de Defensa Legal contra el Ministerio de Energía y Minas y otros, emitió la Sentencia A.P. 2232-2012-
LIMA (14.Agosto.2013), que declaró fundada en parte la demanda, por contravención del Convenio 169 de la OIT
y, en consecuencia, declaró la nulidad sin efecto retroactivo de las siguientes disposiciones infralegales:
1. El numeral 2.1 del artículo II del Título Preliminar del Decreto Supremo 012-2008-MEM, Reglamento de
Participación Ciudadana para la Realización de Actividades de Hidrocarburos y,
2. El artículo 4 del Decreto Supremo 028-2008-MEM, Reglamento de Participación Ciudadana en el Subsector
Minero.
• La Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema, en el Proceso de Acción Popular
iniciado por Rafael Angiolo Ricci Calle contra el Ministerio de Agricultura, emitió la Sentencia A.P. 214-2012-
LIMA (14.Noviembre.2013), que declaró fundada en parte la demanda y, en consecuencia, la ilegalidad y nulidad
con efecto retroactivo del párrafo segundo de los artículos 16 y 19 del Decreto Supremo 018-2008-AG expedido
por el Ministerio de Agricultura y nulos los actos administrativos que se hubieran ejecutado y/o expedido en
aplicación de estos dispositivos, por haber dispuesto estas normas que en el procedimiento para el registro de
plaguicidas químicos de uso agrario se aplica el silencio administrativo positivo, prescindiéndose del dictamen
técnico y, por lo tanto, dejándose de realizar una evaluación riesgo-beneficio que afectaría a la salud y al ambiente;
lo cual contraviene el artículo 1 y la primera disposición transitoria, complementaria y final de la Ley 29060, que
establece el silencio administrativo negativo en materia ambiental; así como el artículo 2 numeral 22 de la
Constitución.
• La Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema, en el Proceso de Acción Popular
seguido por el Sindicato Único de Pescadores de Nuevas Embarcaciones del Perú-Supnep contra el Ministerio de
la Producción y otro, emitió la Sentencia A.P. 8301-2013-LIMA (21.Noviembre.2013), que declaró fundada la
demanda y, en consecuencia, se declara la inconstitucionalidad del numeral 2.2 del artículo 2 del Decreto Supremo
005-2012-PRODUCE (25.Agosto.2012)29, que establece que la zona comprendida por encima de las 5 hasta las 10
millas marinas, se encuentran reservadas preferentemente para el consumo humano directo, siendo exclusivo para
la realización de actividades pesqueras de menor escala, conforme con lo descrito en la definición contenida en el
numeral 1.2 del citado Decreto Supremo. El fundamento es que este dispositivo ha transgredido o desnaturalizado
el artículo 9 del Decreto Ley 25977, Ley General de Pesca, modificado por el Decreto Legislativo 1027, porque
para establecer citada restricción no refiere ni menciona cuál es su evidencia científica o de factores
socioeconómicos para establecer el ordenamiento pesquero y establecer, en consecuencia, zonas de reserva para el
consumo humano directo de la anchoveta y de la anchoveta blanca.
• La Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema, en el Proceso de Acción Popular
seguido por la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana - Aidesep contra el Ministerio de
Agricultura, emitió la Sentencia A.P. 3520-2011-LIMA (27.Julio.2015), que declaró fundada en parte la demanda
y, en consecuencia, declara la inconstitucionalidad del numeral 6.2 del artículo 6 del Decreto Supremo 023-2007-
AG (10.Agosto.2007), al considerar que transgrede los artículos 27 y 28 de la Ley 26834, Ley de ANP, y 68 de la
Constitución; pues subordina la protección de la Reserva Comunal Tuntanain al respeto de los derechos adquiridos
y obligaciones contenidas en el contrato de licencia para la exploración y explotación de hidrocarburos en el Lote
116, antes que a los objetivos de protección del ANP; más aún cuando expresa el decreto supremo que el contrato
de administración, la zonificación, el plan maestro y la zona de amortiguamiento de la Reserva Comunal Tuntanain
permitirán la ejecución del mencionado contrato de licencia al ser esta ANP un área de uso directo.
• La Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema, en el Proceso de Acción Popular
seguido por la Rafael Angiolo Ricci Calle contra el Ministerio de Agricultura, emitió la Sentencia A.P. 9349-2013-
LIMA (22.Abril.2016), que declaró fundada en parte la demanda y, en consecuencia, declara la ilegalidad y nulidad
con efecto retroactivo de la Segunda Disposición Transitoria del Reglamento para el Registro y Control de
Plaguicidas Químicos de Uso Agrícola, y nulos los actos administrativos que hubiera ejecutado y/o expedido en
aplicación de estas normas; basa su sentencia, entre otros argumentos, en la afectación al derecho al medio ambiente
y el derecho a la salud.
• La Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República, mediante
Sentencia de Acción Popular 8653-2015 (24.Marzo.2017), declaró fundada la demanda interpuesta por Rocío
Stewart Garay y, en consecuencia, nula por ilegal e inconstitucional la Resolución de Consejo Directivo 031-2014-
OEFA/CD, sin efecto retroactivo, porque la norma es ilegal, ya que se emitió sin observar el procedimiento
establecido en la Ley 29325, Ley de SNEFA, que determinaba que “sólo podían dictarse disposiciones o criterios
por Decreto Supremo refrendado por el Ministerio del Ambiente (…)”. Asimismo, mediante un test de igualdad, la

29
El Decreto Supremo 005-2012-PRODUCE (25.Agosto.2012) ha sido derogado por el Decreto Supremo 006-2015-PRODUCE
(26.febrero.2015), el mismo que ha sido modificado por el Decreto Supremo 005-2017-PRODUCE (14.Abril.2017).
 Sala determinó que la Resolución es también inconstitucional, porque resulta incongruente con el fin establecido
por la Ley 29325, toda vez que atribuye facultades al OEFA que de acuerdo a la Ley no tiene, infringiendo las
potestades de los gobiernos regionales.
• La Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema, en el Proceso de Acción Popular
iniciado por la Asociación de Armadores Pesqueros contra el Ministerio de la Producción, emitió en discordia la
Sentencia A.P. 4196-2015-LIMA (22.Diciembre.2022), que confirmó la sentencia que declaró fundada en parte la
demanda en el extremo que declara la inconstitucionalidad, expulsión del ordenamiento jurídico y nulidad del
Decreto Supremo 011-2013-PRODUCE (14.Diciembre.2013), que estableció la Zona de Reserva para el Consumo
Humano Directo del Recurso Anchoveta y Anchoveta Blanca. Asimismo, la revocó en el extremo que establece
efecto retroactivo y la condena a costo al Ministerio de la Producción. Como parte de la argumentación la sentencia
señala que el dispositivo no estuvo basado en evidencias científicas o socioeconómicas suficientes respecto a
las diferencias entre las embarcaciones y tipo de actividad extractiva, ni justificar la incidencia de cada una de
ellas en el volumen de extracción del recurso hidrobiológico, ni la cantidad y características de las embarcaciones;
no estando justificado, por lo tanto, el trato desigual entre la pesca de menor escala y mayor escala.
 Observaciones:
• No se ha previsto en el Nuevo Código Procesal Constitucional norma alguna que regule la procedencia o no del
desistimiento y del abandono. Dada la materia justiciable, de innegable interés público, pensamos que estos
procesos deberían terminar solo por sentencia cuando la norma cuestionada tutela intereses difusos.

Proceso de cumplimiento

 Fue incorporada a la Constitución de 1993 con la intención de crear un medio procesal rápido para ordenar que el
funcionario o autoridad pública renuente, de cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme; o se
pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento.
Tiene por finalidad proteger la eficacia de las normas y los actos administrativos.
El Tribunal Constitucional ha establecido lo siguiente: para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del
acto administrativo y la orden de emisión de una resolución sean exigibles a través del proceso de cumplimiento, además de
la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato contenido en aquellos deberá cumplir los siguientes requisitos:

• Ser un mandato vigente.

• Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo.
• No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.
• Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.
• Ser incondicional.
• Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y
no requiera de actuación probatoria30.

 El Nuevo Código Procesal Constitucional aprobado por Ley 31307 (23.Julio.2021) y modificado por Ley
31583 (5.Octubre.2022) se aparta de este criterio, en el sentido de que debe tratarse de un mandato cierto
y claro, disponiendo que cuando el mandato sea genérico o poco claro, el juez, previa interpretación de
la norma legal o del acto administrativo firme, entra a resolver el asunto, debiendo observar las reglas
prescritas en el artículo 66.

 Para la procedencia del proceso no se requiere agotar la vía administrativa, basta que el demandante previamente
haya reclamado, por documento de fecha cierta, el cumplimiento del deber legal o administrativo y que la autoridad se haya
ratificado en su incumplimiento o no haya contestado dentro de los diez días útiles siguientes a la presentación de la solicitud.
 Cualquier persona puede iniciar el proceso frente a normas con rango de ley y reglamentos. Si tiene por objeto
hacer efectivo el cumplimiento de un acto administrativo, solo podrá ser interpuesto por la persona a cuyo favor se expidió el
acto o quien invoque interés para el cumplimiento del deber omitido. Tratándose de la defensa de derechos con intereses
difusos o colectivos, la legitimación corresponderá a cualquier persona. La Defensoría del Pueblo también puede iniciar estos
procesos.

30
Sentencia 0168-2005-PC, citada en la Sentencia dictada en el Expediente 2864-2004-AC/TC AREQUIPA (13.Enero.2006), gaceta
Procesos Constitucionales, año II, Nº 170, p. 4096.
  La sentencia que declara fundada la demanda se pronunciará preferentemente respecto de lo siguiente:
• La determinación de la obligación incumplida.
• La orden y la descripción precisa de la conducta a cumplir.
• El plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que no podrá exceder de diez días.
• La orden a la autoridad o funcionario competente de iniciar la investigación del caso para efectos de determinar las
responsabilidades penales o disciplinarias, cuando la conducta del demandado así lo exija.

 Se pueden conceder medidas cautelares y de suspensión del acto violatorio en los procesos de amparo, habeas data
y de cumplimiento. La medida cautelar solo debe limitarse a garantizar el contenido de la pretensión constitucional, teniendo
en cuenta su irreversibilidad, el orden público y el perjuicio que se pueda ocasionar. El juez, atendiendo a los requisitos dicta
la medida cautelar sin correr traslado al demandado. La ejecución dependerá del contenido de la pretensión constitucional
intentada y del adecuado aseguramiento de la decisión final, a cuyos extremos deberá limitarse. El juez puede conceder la
medida cautelar en todo o en parte. Tratándose de medidas cautelares respecto de procesos de selección de obras públicas o
de ejecución de estas, bajo sanción de nulidad, se notifica la solicitud cautelar a la parte demandada para que haga valer su
derecho en el plazo de 10 días hábiles. La Sala resuelve en el término de 5 días hábiles de formulada la oposición. La apelación
solo es concedida sin efecto suspensivo; salvo que se trate de resoluciones de medidas cautelares que declaren la inaplicación
de normas legales autoaplicativas, en cuyo caso la apelación es con efecto suspensivo (artículo 18).
 El desistimiento de la pretensión se admitirá únicamente cuando esta se refiera a actos administrativos de carácter
particular.
 Base Legal:
Constitución:
Artículo 200.- Son garantías constitucionales:
6. La Acción de Cumplimiento, que procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma
legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley.

Artículo 2.- Toda persona tiene derecho:

22. A la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente equilibrado
y adecuado al desarrollo de su vida.
- Ley 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
- Ley 31307 (23.julio.2021), Nuevo Código Procesal Constitucional y modificado por Ley 31583
(5.Octubre.2022).
 Ejemplos:

• El Tribunal Constitucional, mediante sentencia expedida en el Expediente 05427-2009-PC/TC (28.Agosto.2010),

declaró fundada la demanda de cumplimiento interpuesta por la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva
(Aidesep), por haberse acreditado el incumplimiento parcial por parte del Ministerio de Energía y Minas de su
deber de reglamentar el derecho a la consulta de los pueblos indígenas reconocido en el Convenio 169 de la OIT;
y le ordena que, dentro del marco de sus competencias, emita un reglamento especial en este sentido.
• En la acción de cumplimiento promovida por los vecinos del Distrito de San Miguel contra su Alcalde, bajo el
patrocinio de Proterra, por no ejecutar la Resolución de Alcaldía que ordenaba la erradicación de la planta
industrial de la empresa Plastitel del Perú SRLtda., en razón de que se ubicaba en una zonificación que no le
correspondía (industria enclavada) y, consecuentemente, producía perjuicios y malestar a sus vecinos por la
contaminación generada; el Poder Judicial ordenó al Alcalde la inmediata ejecución de la referida Resolución de
Alcaldía.
• Mediante sentencia otorgada en el Expediente 2002-2006-PC/TC, patrocinado por la Sociedad Peruana de
Derecho Ambiental, el Tribunal Constitucional ordenó, entre otros, que el Ministerio de Salud implemente en
30 días un sistema de emergencia para atender la salud de las personas contaminadas por plomo en la ciudad de
La Oroya; y realice las acciones necesarias para declarar el Estado de Alerta de esta ciudad.
Proceso de habeas data

 Procede cuando se vulnera o amenaza el derecho a acceder a la información, sin necesidad de expresión de
causa o justificación de la razón por la que se solicita la información, que es relevante a efectos de la defensa o
conservación ambiental, que obra en poder de cualquier entidad pública, ya se trate de que la generen, produzcan, procesen o
posean, incluida la que obra en expedientes terminados o en trámite, estudios, dictámenes, opiniones, datos estadísticos,
informes técnicos y cualquier otro documento que la administración pública tenga en su poder, cualquiera que sea la forma
de expresión, ya sea gráfica, sonora, visual, electromagnética o que obre en cualquier otro tipo de soporte material; siempre
que no se encuentren dentro de los supuestos de excepción en razón de seguridad nacional, ley prohibitiva o que afecten la
intimidad personal establecidos en la Constitución.
 Para la procedencia del proceso no se requiere agotar la vía administrativa, basta que el demandante
previamente haya reclamado, por documento de fecha cierta, el respeto de los derechos de acceso a la información y que
el demandado se haya ratificado en su incumplimiento o no haya contestado dentro de los diez días útiles siguientes a la
presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito cuando su exigencia genere el
inminente peligro de sufrir un daño irreparable, el que deberá ser acreditado por el demandante.
 Se pueden conceder medidas cautelares y de suspensión del acto violatorio en los procesos de amparo, habeas data
y de cumplimiento. La medida cautelar solo debe limitarse a garantizar el contenido de la pretensión constitucional, teniendo
en cuenta su irreversibilidad, el orden público y el perjuicio que se pueda ocasionar. El juez, atendiendo a los requisitos dicta
la medida cautelar sin correr traslado al demandado. La ejecución dependerá del contenido de la pretensión constitucional
intentada y del adecuado aseguramiento de la decisión final, a cuyos extremos deberá limitarse. El juez puede conceder la
medida cautelar en todo o en parte. Tratándose de medidas cautelares respecto de procesos de selección de obras públicas o
de ejecución de estas, bajo sanción de nulidad, se notifica la solicitud cautelar a la parte demandada para que haga valer su
derecho en el plazo de 10 días hábiles. La Sala resuelve en el término de 5 días hábiles de formulada la oposición. La apelación
solo es concedida sin efecto suspensivo; salvo que se trate de resoluciones de medidas cautelares que declaren la inaplicación
de normas legales autoaplicativas, en cuyo caso la apelación es con efecto suspensivo (artículo 18).
 Procede la ejecución anticipada, de oficio o a pedido de la parte reclamante y en cualquier etapa del
procedimiento y antes de dictar sentencia, ya que el Juez está autorizado para requerir al demandado que posee, administra
o maneja el archivo, registro o banco de datos, la remisión de la información concerniente al reclamante; así como solicitar
informes sobre el soporte técnico de datos, documentación de base relativa a la recolección y cualquier otro aspecto que estime
conveniente y que resulte conducente a la resolución de la causa. La resolución deberá contener un plazo máximo de tres días
útiles para dar cumplimiento al requerimiento expresado por el Juez.
El procedimiento será el mismo que el previsto para el proceso de amparo, salvo la exigencia del patrocinio de abogado
que será facultativa en este proceso.
 Tratándose de legitimación ordinaria la demanda solo puede ser ejercida por el afectado, sus tutores o curadores o por
sus herederos (artículo 55). El Nuevo Código Procesal Constitucional aprobado por Ley 31307 (23.Julio.2021) y
modificado por Ley 31583 (5.Octubre.2022) no se ocupa del patrocinio de intereses difusos, ante esta situación lo
que cabe, nos parece, es la aplicación supletoria de la LGA (artículo IV del Título Preliminar).
 Base Legal:
Constitución:
Artículo 200.- Son garantías constitucionales:
3. La acción de Hábeas Data, que procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o
persona, que vulnera o amenaza los derechos a que se refiere el artículo 2 incisos 5 y 6 de la Constitución.
Artículo 2.- Toda persona tiene derecho:
5. A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo
legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que
expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional.
- Ley 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
- Ley 31307 (23.Julio.2021), Nuevo Código Procesal Constitucional y modificado por Ley 31583
(5.Octubre.2022).
 Ejemplos:

• La Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) interpuso Acción de Habeas Data por la omisión de entrega
de información por parte de la Dirección General de Minería. Caso resuelto en favor de la demandante por la
Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima en Resolución 742 del 21 de junio de 1995.
• La Asociación Civil Labor interpuso, bajo el patrocinio de Proterra, Acción de Hábeas Data contra la Dirección
General de Minería por no proporcionarles información respecto a los estudios para la “disposición de Relaves en
Tierra Quebrada Honda” y los estudios complementarios para la disposición de los relaves en zonas profundas del
mar, Punta San Pablo, ambas en Ilo, y referidos a la empresa Southern Perú Copper Corporation (SPCC). El caso
fue también resuelto a favor de la accionante.
  No es válido que la administración niegue la información solicitada, aun cuando alegue que esta se ha perdido; en
estos casos informará sobre la base de la reconstrucción del expediente. Este criterio puede verse en el Expediente 2005-1624-
0-1001-JR-CI-02, donde la Segunda Sala Civil de la Corte Superior del Cusco, en sentencia contra la Municipalidad Provincial
del Cusco resolvió que “si bien la demandada manifiesta que pese a la búsqueda realizada del expediente solicitado, éste no
ha sido encontrado, es decir, que se ha perdido, es cierto también que la demandada tampoco ha cumplido con reconstruir
el expediente solicitado conforme lo establece el artículo 153.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo General.
Al no haber la demandada proporcionado la información solicitada por el demandante se ha vulnerado su
derecho constitucional a la autodeterminación informativa”.
Proceso de inconstitucionalidad

 El proceso de inconstitucionalidad tiene por objeto la defensa de la Constitución contra infracciones contra su
jerarquía normativa, esta infracción puede ser directa o indirecta, de carácter total o parcial y tanto por la forma como por el
fondo. Se interpone ante el Tribunal Constitucional para que declare la inconstitucionalidad de normas que tienen rango de
ley que contravengan el derecho fundamental a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida, es decir:

• Leyes, Decretos Legislativos, Decretos de Urgencia, Tratados, Reglamentos del Congreso.

• Normas Regionales de carácter general.
• Ordenanzas Municipales.

 El plazo para interponer la demanda prescribe a los seis años contados a partir del día de su publicación, salvo el
caso de los tratados en que el plazo es de seis meses. Esto sin perjuicio del control constitucional difuso que los jueces pueden
hacer, aun vencidos estos plazos, en virtud de los artículos 51 y 138 de la Constitución.
 En este proceso, no se admiten medidas cautelares.
 Las sentencias fundadas en el proceso dejan sin efecto las normas sobre las cuales se pronuncian y tienen
alcances generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación en el Diario Oficial El Peruano, por lo que vinculan
a todos los poderes públicos. La sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma impugnada, declarará igualmente
la de aquella otra a la que debe extenderse por conexión o consecuencia. Las sentencias carecen de efectos retroactivos.
Cuando se declare la inconstitucionalidad de normas tributarias por violación del principio de legalidad, el Tribunal debe
determinar de manera expresa en la sentencia los efectos de su decisión en el tiempo. Asimismo, resuelve lo pertinente
respecto de las situaciones jurídicas producidas mientras estuvo en vigencia. Finalmente, las sentencias no conceden
derecho a reabrir procesos concluidos en los que se hayan aplicado las normas declaradas inconstitucionales, salvo en
materia penal cuando favorece al reo o en materia tributaria cuando se ha violado el principio de legalidad.
 Este proceso solo termina por sentencia, debiendo el Tribunal impulsarlo de oficio con prescindencia de la
actividad o interés de las partes; no cabe, en consecuencia, desistimiento ni abandono.
 Por la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma no recobran vigencia las disposiciones legales que ella
hubiera derogado.
 Base legal:
Constitución:
Artículo 200.- Son garantías constitucionales:
4. La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos
legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y
ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma y en el fondo.

Artículo 2.- Toda persona tiene derecho:

A la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente equilibrado y
adecuado al desarrollo de su vida.
• Ley 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
• Ley 31307 (23.Julio.2021), Nuevo Código Procesal Constitucional y modificado por Ley 31583
(5.Octubre.2022).
 Ejemplos:

• El Tribunal Constitucional declaró fundada en parte la Acción de Inconstitucionalidad presentada por el Colegio
de Abogados del Santa en contra de la Ordenanza Municipal 016-2002-MSP, emitida por la Municipalidad
Provincial de El Santa-Chimbote y, en consecuencia, inconstitucionales los artículos 1 y 2 de dicha Ordenanza, que
 dispuso la reducción del área del Parque Metropolitano “Humedales de Villa María”, para convertirla en área
comercial.
• El Tribunal Constitucional, en el Expediente 0003-2012-PI/TC (8.Junio.2017), declaró fundada en parte la Acción
de Inconstitucionalidad presentada por el Presidente de la República contra la Ordenanza Regional 032-2010-
GRSM/CR y, en consecuencia, inconstitucional su artículo 2 que, en relación con la cuenca de Huayabamba,
“Declara como zona restringida para las actividades antrópicas, como asentamiento de nuevos grupos
poblacionales, construcción de infraestructura no planificada con enfoque sistémico y territorial u otras que sean
incompatibles de acuerdo a los resultados de la Zonificación Ecológica y Económica de San Martín”; lo cual,
según el demandante, afecta la competencia del Poder Ejecutivo referida a la regulación de actividades de minería
e hidrocarburos. La sentencia estimativa se basa en que esta redacción otorga un amplísimo margen de acción al
gobierno regional demandado para determinar, motu propio, qué actividades pueden ser realizadas en dicha cuenca
y cuáles no; texto que sería una contravención al principio de lealtad nacional, según el cual no deben dictar normas
que se encuentren en contradicción con los intereses nacionales que se derivan de la Constitución; así como el
principio de taxatividad y cláusula de residualidad, conforme a lo cual las competencias regionales solo serán
aquellas que explícitamente estén establecidas en la Constitución y sus normas de desarrollo, consecuentemente,
lo que no esté expresamente ahí señalado será competencia del gobierno nacional.
• El Tribunal Constitucional, en el pleno jurisdiccional con ocasión del proceso de inconstitucionalidad seguido en el
Expediente 0005-2016-PCC/TC (14.Setiembre.2019), sobre demanda de conflicto de competencia sobre permisos de
pesca otorgados mediante resoluciones judiciales, declaró fundada la demanda competencial interpuesta por el
Poder Ejecutivo al haberse advertido el menoscabo de sus atribuciones por haber incurrido el Poder Judicial en los
siguientes vicios competenciales:
1.1.Autorización del incremento de flota y otorgamiento permisos de pesca en procesos judiciales
en los que Produce no ha sido parte.
1.2. Incumplimiento de lo dispuesto en la Ley 29639, Ley que regula el otorgamiento de medidas
cautelares referidas al uso, aprovechamiento, extracción o explotación de recursos naturales
hidrobiológicos.
1.3. Extender los efectos de una sentencia estimatoria impugnada luego de que fuera revocada en
segundo grado sin que exista debida motivación.
1.4. Expedición de permisos de pesca y otras modalidades de autorizaciones, permisos o derechos
pesqueros mediante procesos judiciales sin previo procedimiento administrativo.
• El Tribunal Constitucional, en los plenos jurisdiccionales con ocasión de los procesos de inconstitucionalidad
seguidos en el Expediente 0012-2017-PI/TC (14.Setiembre.2019), contra la Ordenanza Regional 010-2016-GR.CAJ-
CR expedida por el Gobierno Regional de Cajamarca; y el Expediente 0004-2018-PI/TC (14.Setiembre.2019), contra
la Ordenanza Regional 014-2017-GRL-CR sancionada por el Gobierno Regional de Loreto; ambas sobre
reconocimiento de pueblos originarios e indígenas, declaró fundadas las demandas por haberse afectado las
competencias del Poder Ejecutivo en materia de identificación y reconocimiento de pueblos indígenas y originarios.

• El Tribunal Constitucional, en pleno jurisdiccional, en el Expediente 0011-2015-PI/TC (15.Julio.2020), sobre

demanda de inconstitucionalidad formal contra el artículo 3 de la Ley 30190, Ley que modifica el decreto
Legislativo 1059, que aprobó la Ley General de Sanidad Agraria, interpuesta por más de 5 mil ciudadanos contra el
Poder Legislativo, por no haber respetado el Congreso el procedimiento de aprobación de las leyes al no requerir
previamente la aprobación por la comisión dictaminadora; lo que configura una violación al derecho fundamental a
gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida, ya que permite a determinadas personas la
importación de productos peligrosos como los plaguicidas químicos de uso agrícola (PQUA) sin que previamente se
hay realizado una evaluación de riesgo-beneficio de estos productos, violándose el deber de prevención; declaró
fundada en parte la demanda.

 Observaciones:
• Según el artículo 203 de la Constitución, modificado por la Ley de Reforma Constitucional 30651
(20.Agosto.2017), están facultados para interponer acción de inconstitucionalidad:
1. El Presidente de la República.
2. El Fiscal de la Nación.
3. El Presidente del Poder Judicial, con acuerdo de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia.
4. El Defensor del Pueblo.
5. El 25% del número legal de congresistas.
6. 5,000 ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones. Si la norma es una
ordenanza municipal, está facultado para impugnarla el 1% de los ciudadanos del respectivo ámbito
territorial, siempre que este porcentaje no exceda del número de firmas anteriormente señalado.
 7. Los Gobernadores Regionales con acuerdo del Consejo Regional, o los alcaldes provinciales con acuerdo
de su Concejo, en materias de su competencia.
8. Los colegios profesionales, en materias de su especialidad.
 Hay que tener presente el diminuto plazo de prescripción de la acción cuando se trata de convenios internacionales, pues
luego de seis meses de su publicación ya no es posible accionar.

DELITOS CONTRA EL AMBIENTE

Bien jurídico tutelado:

 Martos opina que la función del Derecho Penal Democrático es, básicamente, la defensa del ordenamiento
constitucional, protegiendo los bienes jurídicos personales y sociales que garanticen el desarrollo de los derechos fundamentales,
las libertades públicas y la convivencia pacífica mediante la imposición de penas y medidas de seguridad orientadas hacia la
reeducación y reinserción social del delincuente, así como el reconocimiento y la efectiva protección de los derechos de las
víctimas31. Concordando con él, solo agregaremos que el Derecho Penal en materia ambiental tiene también una función
preventiva dirigida a evitar que la comisión de ilícitos dañe gravemente el ambiente.
En este orden de ideas, los bienes fundamentales que el Derecho Penal debe proteger para que las personas puedan
gozar del derecho constitucional a un ambiente sano y al desarrollo sostenible, están directamente vinculados con el ambiente
equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, lo que supone el uso sostenible de sus componentes. Es por eso que
gozan de protección la calidad ambiental, los procesos ecológicos esenciales y la salud ambiental, en relación con actividades
ilícitas que los ponen en riesgo, como es el caso de la contaminación, sea por introducción de agentes contaminantes, por
inadecuada disposición de residuos sólidos o por el tráfico ilegal de residuos y desechos tóxicos y peligrosos. Pero también
se enfatiza la protección de algunos componentes que se estima merecen protección particular en relación con la depredación
ambiental, tal es el caso de la flora, fauna, paisaje, agua, aire, suelo, tierra agrícola, entre otros. Además, para reforzar la
eficacia de instrumentos de gestión ambiental y su énfasis preventivo frente al posible daño, se reprimen los actos de función
que no respetan el ordenamiento territorial o el de aquellos profesionales que realicen o suscriban instrumentos de gestión a
sabiendas de su falsedad o inexactitud.
Si entendemos por ambiente el conjunto de elementos sociales, culturales, económicos, bióticos y abióticos que
interactúan en un espacio y tiempo determinados; se trata entonces de regular las conductas humanas para lograr una armónica
interacción del ser humano con el ambiente, a efectos de que las complejas manifestaciones sociales, culturales y económicas
coadyuven a mantener inalterados los procesos naturales o impacten lo menos posible en ellos. Esto, en última instancia,
redundará en una calidad de vida acorde con la dignidad humana.
Por lo general, la denominación de los títulos y capítulos del Código Penal nos remiten a los bienes jurídicos que se
están protegiendo con los tipos penales que en ellos se regulan, así, por ejemplo, el Título I del Libro Segundo, que trata de
los delitos contra la vida, el cuerpo y la salud, protege estos bienes jurídicos mediante la tipificación de los delitos de
homicidio, aborto y lesiones. Al parecer con este mismo criterio el Título XIII del Código Penal llevaba por nombre
“DELITOS CONTRA LA ECOLOGÍA” y, desde la modificación introducida por la Ley 29263 (2.Octubre.2008), se denomina
“DELITOS AMBIENTALES”. Es error común asimilar el término ecología con ambiente adecuado para el desarrollo de la
vida, por eso, es frecuente escuchar, incluso a personas de cierta cultura, que es necesario “cuidar la ecología”. En sentido
estricto, esto equivale a cuidar la ciencia de consunción que se encarga del estudio de las relaciones de los seres vivos con su
entorno. Es también frecuente el uso de los términos “delitos ecológicos” o “delitos ambientales”, debe evitarse su uso, ya
que, en estricto, significaría que son delitos cometidos por criminales que tienen una alta conciencia ecológica o ambiental,
por lo que para la comisión de sus ilícitos penales adoptan medidas para cuidar el ambiente, por ejemplo, si planean matar a
una persona por envenenamiento cuidarán que el veneno sea biodegradable. Si bien la mayoría sabe que esto no es lo que se
quiere significar, es preferible hacer un uso adecuado del lenguaje. Si se quiere hacer economía del idioma bastaría
denominarlos delitos contra el ambiente.
Fin preventivo:

 Para lograr la realización de su objeto, que es permitir el goce de los derechos fundamentales, tanto el derecho
ambiental como el derecho penal apelan a normas que tienen un énfasis preventivo. Ya lo hemos analizado al ver las
características, principios y normas del derecho ambiental y lo podemos ver, respecto del derecho penal, en los artículos I y
IX del Código Penal, que asignan como objeto de este cuerpo normativo “la prevención de delitos y faltas como medio
protector de la persona humana y de la sociedad” y a la pena una “función preventiva, protectora y resocializadora”. Esto
guarda coherencia con la naturaleza del daño ambiental que se puede producir por la comisión de delitos contra el ambiente,
ya que cuando son graves o irreversibles resulta imposible la reparación, adquiriendo muchas veces el daño ribetes

31
MARTOS NÚÑEZ, Juan Antonio. Derecho Penal Parte General: Fundamentos del Derecho Penal, Civitas, Madrid, 2001, p. 44.
catastróficos; de ahí la necesidad de que los tipos penales más importantes constituyan delitos de peligro, a efectos de que se
castigue la acción al margen del resultado, con el fin de prevenir conductas lesivas al ambiente adecuado.
Los delitos de peligro abstracto son aquellos en que se castiga una conducta típicamente peligrosa como tal, sin que
en el caso concreto tenga que haberse producido un resultado de puesta en peligro32, con ellos se busca proteger del peligro
potencial que ciertas conductas entrañan para bienes jurídicos de carácter difuso, es decir, aquellos que incumben a colectivos
indeterminados y que son de inestimable valor patrimonial. Por ello, no se exige en estos delitos una comprobación del peligro
por parte del juez, como sí en los casos de delitos de peligro concreto, de ahí que parte de la doctrina italiana prefiera
denominarlos delitos de peligro presunto, dado que este tipo penal describe una acción que se presume, iuris et de iure, genera
peligro para el interés protegido; por ello basta con acreditar la mera ejecución del acto en sí, independientemente de su
resultado. En los delitos de peligro concreto es necesario probar la causalidad entre la conducta aislada individual y la
producción de un peligro concreto, como por ejemplo producir descargas de contaminantes en el ambiente.
 Mediante Decreto Supremo 011-2021-MINAM (18.Junio.2021) se creó la comisión multisectorial de naturaleza
permanente denominada Comisión de Alto Nivel para la Prevención y Reducción de Delitos Ambientales, que tiene por
objeto proponer medidas para la prevención y reducción de los delitos ambientales, así como coadyuvar a mejorar la respuesta
y efectividad del Estado frente a la comisión de ilícitos penales que afecten el ambiente.
Sujeto activo:

 En nuestro derecho penal, el agente responsable por la comisión de un delito o una falta es quien directamente
comete la infracción dolosa o culposa, es decir, siempre será una persona natural. En consecuencia, la persona jurídica no
puede ser sujeto activo de un delito, ya que se ha asumido que esta calidad solo puede reposar en la persona física; en todo
caso, será responsable penal la persona que actúa como órgano de representación autorizado de la persona jurídica o como
socio representante autorizado de una sociedad, aunque los elementos especiales que fundamentan la penalidad del tipo no
concurran en él, pero sí en la representada. El artículo 314-A lo enfatiza cuando establece que los representantes legales de
las personas jurídicas dentro de cuya actividad se cometan los delitos previstos en el Título XIII serán responsables penalmente
de acuerdo con las reglas establecidas en los artículos 23 y 27 del Código Penal.
Responsabilidad penal de las personas jurídicas:

 Si bien la persona jurídica no es responsable penal, en aplicación del Código Penal el juez decretará la privación
de los beneficios obtenidos por esta, como consecuencia de una infracción penal cometida en el ejercicio de su actividad por
sus funcionarios o dependientes, en cuanto sea necesario para cubrir la responsabilidad pecuniaria de naturaleza civil de
aquellos, si sus bienes fueran insuficientes (artículo 104).
Asimismo, el artículo 105 establece que, si el hecho punible fuere cometido en ejercicio de la actividad de cualquier
persona jurídica o utilizando su organización para favorecerlo o encubrirlo, el juez podrá aplicar todas o algunas de las
medidas siguientes:

• Clausura de sus locales o establecimientos, con carácter temporal o definitivo.

• Disolución de la sociedad, asociación, fundación, cooperativa o comité.
• Suspensión de las actividades de la sociedad, asociación, fundación, cooperativa o comité por un plazo no mayor
de dos años.
• Prohibición a la sociedad, asociación, fundación, cooperativa o comité, de realizar en el futuro, actividades, de la
clase de aquellas en cuyo ejercicio se haya cometido, favorecido o encubierto el delito. La prohibición podrá tener
carácter temporal no mayor de cinco años o definitiva.
• Multa no menor de 5 ni mayor de 500 UIT (texto introducido por el Decreto Legislativo 1351 del 7.Enero.2017).
Cuando alguna de estas medidas fuera aplicada, el juez ordenará a la autoridad competente que disponga la intervención
de la persona jurídica para salvaguardar los derechos de los trabajadores.
 La Ley 30077 (20.Agosto.2013), Ley contra el Crimen Organizado, incorporó al Código Penal el artículo 105-A,
que establece que las medidas contempladas por el artículo 105 son aplicadas de forma motivada por el juez, en atención a
los siguientes criterios de fundamentación y determinación, según corresponda:
1. Prevenir la continuidad de la utilización de la persona jurídica en actividades delictivas.
2. La modalidad y la motivación de la utilización de la persona jurídica en el hecho punible.
3. La gravedad del hecho punible realizado.
4. La extensión del daño o peligro causado.

32
ROXIN, Claus. Derecho Penal. Parte General. Traducción Luzón Peña, Díaz y García Conlledo y De Vicente Remesal, Civitas,
Madrid, 1997, Tomo I, p. 407.
 5. El beneficio económico obtenido con el delito.
6. La reparación espontánea de las consecuencias dañosas del hecho punible.
7. La finalidad real de la organización, actividades, recursos o establecimientos de la persona jurídica.
La disolución de la persona jurídica se aplica siempre que resulte evidente que ella fue constituida y operó
habitualmente para favorecer, facilitar o encubrir actividades delictivas.
 La primera disposición complementaria de la Ley 29263, modificada por la Ley 29316 (14.Enero.2009), dispone
que en el caso que una persona actuando en nombre de una persona jurídica participe en las actividades descritas en el Libro
II, Título XVIII, Sección IV (corrupción de funcionarios) del Código Penal con el propósito de beneficiarla, la autoridad
administrativa impondrá a dicha persona jurídica, previo procedimiento administrativo e independientemente de las sanciones
penales previstas en los supuestos señalados, una multa que podrá ascender hasta el doble de los beneficios obtenidos con la
actividad imputada, sin perjuicio de las demás sanciones administrativas a las que hubiere lugar.
 La responsabilidad penal de las personas jurídicas resulta relevante, porque, en materia ambiental, son
generalmente las actividades realizadas por las empresas las que afectan gravemente el ambiente. Es el caso, por ejemplo, de
los vertimientos de residuos realizados por las industrias pesqueras o la tala ilegal de especies forestales valiosas. Según
Feijóo, la distribución de competencias dentro de dichas organizaciones plantea serios problemas a la hora de imputar el hecho
antijurídico a una persona concreta. Un claro ejemplo de esta nueva realidad criminal son los atentados contra el medio
ambiente llevados a cabo por empresas contaminantes. En estos casos los trabajadores que contaminan directamente carecen
de capacidad de decisión o de información suficiente y los que tienen dicha capacidad de decisión y la información precisa
son personas que se encuentran muy alejadas física y temporalmente de la lesión; los estudios sobre criminalidad de la empresa
demuestran que resulta difícil relacionar la lesión con una decisión individual. Más bien suele ser fruto de un proceso de
acumulación de un gerenciamiento defectuoso o de una determinada actitud ética o filosófica empresarial33.
Sujeto pasivo

 Por tratarse de delitos que tienen por objeto la tutela de bienes jurídicos de naturaleza difusa, el titular de los
mismos es la colectividad, lo cual no es óbice para que, en determinados casos, haya correspondencia también con el sujeto
específico sobre el que recae la acción típica, es decir, quien ha sufrido directamente la agresión ambiental.
Sujetos exentos de responsabilidad

 La segunda disposición complementaria de la Ley 29263 dispone que están fuera del alcance de lo previsto en el
Título Décimo Tercero del Código Penal las comunidades campesinas y comunidades nativas que realicen actividades de
caza, pesca, extracción y tala con fines de subsistencia, por lo tanto, en estos casos no les alcanza la responsabilidad penal
en los delitos que protegen la flora y la fauna. Como ya hemos referido, la persona jurídica no puede ser sujeto activo de
un delito, sino que esta calidad solo puede reposar en la persona física que lo realiza y, como las comunidades campesinas
y las comunidades nativas son personas jurídicas, debe entenderse que esta exención de responsabilidad en realidad
pretende proteger a los miembros de tales comunidades. En realidad el artículo 17 de la Ley 26821, Ley Orgánica para el
Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (26.Junio.1997), extiende el beneficio de acceso a los recursos
naturales para la satisfacción de necesidades de subsistencia y usos rituales no solo a los miembros de estas comunidades,
sino a todos los habitantes cuyas tierras estén en el entorno adyacente de una zona geográfica de recursos naturales de libre
acceso.
Quantum de las penas

 La levedad de las penas previstas en el Código Penal no reflejaba la valoración actual que nuestra sociedad hace
acerca de la importancia de otorgar tutela penal al ambiente y, como consecuencia, siempre que no concurran agravantes
especiales como lesiones graves o muerte de un humano, el delincuente podía acogerse a los privilegios sustantivos y adjetivos
penales, es decir, mandato de comparecencia durante la instrucción; condena condicional; reserva de fallo condenatorio (cuando
la naturaleza, modalidad del hecho punible y la personalidad del agente hagan prever al Juzgador que tal medida le impedirá
cometer un nuevo delito); exención de la pena (si la responsabilidad del agente fuere mínima); suspensión de la ejecución de la
pena; y conversión de la pena privativa de libertad en multa o prestación de servicios a la comunidad.
La Ley 29263, además de reformular algunos tipos penales e introducir otros nuevos, ha elevado sustancialmente las
penas, fluctuando la mayoría de delitos entre los 2 y 5 años, con lo cual se reduce la posibilidad de acogerse a estos privilegios.

33
FEIJOO SÁNCHEZ, Bernardo. La Responsabilidad Penal de las Personas Jurídicas, en Revista Peruana de Ciencias Penales, Nº
9, 2000.
Exclusión o reducción de penas
 Artículo 314º- D.- Exclusión o reducción de penas
El que, encontrándose en una investigación fiscal o en el desarrollo de un proceso penal, proporcione información
veraz, oportuna y significativa sobre la realización de un delito ambiental, podrá ser beneficiado en la sentencia con reducción
de pena, tratándose de autores, y con exclusión de la misma para los partícipes, siempre y cuando la información
proporcionada haga posible alguna de las siguientes situaciones:

1. Evitar la comisión del delito ambiental en el que interviene.

2. Promover el esclarecimiento del delito ambiental en el que intervino.
3. La captura del autor o autores del delito ambiental, así como de los partícipes.
4. La desarticulación de organizaciones criminales vinculadas a la minería ilegal.

El beneficio establecido en el presente artículo deberá ser concedido por los Jueces con criterio de objetividad y previa
opinión del Ministerio Público.
 La Primera Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1102 (29.Febrero.2012) estableció la
exención de responsabilidad penal para el agente de los delitos señalados que, en un plazo máximo de 120 días calendario
computados a partir de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo, se inserte en programas sostenidos de formalización
de minería o de otras actividades económicas alternativas promovidas por la autoridad competente. La Ley 31007
(17.Octubre.2019) amplió hasta el 31 de diciembre de 2021 el plazo de formalización minera integral establecido en el Decreto
Legislativo 1293; y mediante Ley 31388 (31.Diciembre.2021) se ha vuelto a prorrogar el plazo de vigencia del proceso de
formalización hasta el 31 de diciembre de 2024.
Principio de oportunidad

 El reconocimiento del principio de oportunidad representa una excepción al principio de legalidad, según el cual
la persecución penal tiene carácter obligatorio. Esta institución implica reconocer a las partes en el proceso penal la potestad
de iniciarlo, continuarlo o terminarlo, sustrayendo de esta manera al Estado parte de su poder punitivo34. La ratio legis de esta
institución es la escasa relevancia social de determinados delitos35.
 Según Bramont-Arias, el requisito de la mínima gravedad del delito implica que el ilícito cometido no haya
afectado gravemente el interés público, encontrando problemático, sin embargo, establecer cuándo no llega a superarse ese
límite. A este respecto, dice que el principio de oportunidad se centra sobre todo en el ámbito de los delitos culposos y que
una pauta establecida por el legislador es que el interés público se considera afectado cuando el delito cometido tenga
previsto como mínimo legal de la pena una que supere los dos años de pena privativa de libertad o cuando el agente es
funcionario público en ejercicio de sus funciones. Estos elementos de carácter objetivo permitirían acotar la subjetividad de
lo que debe entenderse por afectación grave del interés público; añade que ello provoca “alarma social”, por lo que el
principio de oportunidad es de aplicación solo cuando la conducta delictiva no genere rechazo directo por la sociedad.
En cuanto al elemento objetivo referido al quantum del mínimo de la pena privativa de libertad prevista, al parecer
antes de las modificaciones introducidas por la Ley 29263, el legislador consideraba que las conductas delictuosas contra el
ambiente no afectan gravemente el interés público, ya que el mínimo legal para la mayoría de estos delitos no superaba los
dos años de pena privativa de libertad. Actualmente la sensibilidad social respecto de la importancia de la protección del
ambiente es mucho mayor que la imperante cuando se elaboró el Código Penal, de manera que la ponderación de las penas
de los delitos contra el ambiente y los recursos naturales ahora refleja la “alarma social” que estas conductas delictuosas
provocan.
En todo caso, no basta el criterio objetivo del quantum de la pena para establecer su procedencia; antes que todo debe
tenerse en cuenta la falta de gravedad del hecho punible, es decir, que no se haya afectado sustancialmente el interés público.
La Resolución del Consejo Transitorio del Ministerio Público 200-2001-CT-MP (24.Abril.2001), que aprueba el
Reglamento de Organización y Funciones de las Fiscalías Provinciales Especializadas en la Aplicación del Principio de
Oportunidad, modificado por Resolución 651-2001-MP-FN (20.Julio.2001)36; con buen criterio no incluyó en su primera
Disposición Complementaria los delitos contra el ambiente como pasibles de aplicación del principio de oportunidad, aun
cuando al momento de su aprobación gran cantidad de delitos contra el ambiente tenían una pena mínima que no rebasaba los

34
BRAMONT -ARIAS TORRES, Luis Alberto, Gaceta Jurídica, Tomo 65-B, p. 61.
35
Ibidem.
36
Mediante Resolución de la Fiscalía de la Nación 1470-2005-MP-FN (12.Julio.2005) se aprobó el Reglamento de Aplicación del
principio de oportunidad.
dos años. Sin embargo, esta disposición tiene la calidad de orientadora, quedando las fiscalías libres para aplicar en cada caso
su discrecionalidad.
Desde la reformulación de los tipos penales por la Ley 29263, la pena privativa de libertad en los delitos contra el
ambiente está por encima de los dos años, de manera que la aplicación del principio de oportunidad debería reservarse solo
para las formas culposas de contaminación del ambiente y de incumplimiento de las normas relativas al manejo de residuos
sólidos. Podría considerarse también, por el quantum de la pena, para los delitos de utilización indebida de tierras agrícolas y
alteración del ambiente o paisaje.
Otro aspecto por analizar es la viabilidad, como requisito previo a la aplicación del principio de oportunidad, de la
reparación del daño ocasionado o que exista un acuerdo con la víctima respecto a la reparación civil. A tenor de lo dispuesto
por el artículo 93 del Código Penal, la reparación civil comprende “la restitución del bien o, si no es posible, el pago de su
valor; y la indemnización de los daños y perjuicios”. Tratándose de delitos contra el ambiente es claro que no siempre será
posible reparar el daño ocasionado, en el sentido de restituir las cosas al estado anterior a la afectación dañosa, tal es el caso
de la destrucción de un paisaje natural; sin embargo, el imputado tiene la alternativa de celebrar un acuerdo con la víctima –
generalmente el Estado– sobre la reparación civil monetizando el daño, lo cual en modo alguno garantiza la reparación del
daño o su compensación en términos ambientales.
 La Ley 30076 (19.Agosto.2013), que modifica el artículo 2 del Código Procesal Penal aprobado por el Decreto
Legislativo 957, establece que es procedente el principio de oportunidad en los supuestos siguientes:
1. El Ministerio Público, de oficio o a pedido del imputado y con su consentimiento, podrá abstenerse de ejercitar
la acción penal en cualquiera de los siguientes casos:
a. Cuando el agente haya sido afectado gravemente por las consecuencias de su delito, culposo o doloso, siempre
que este último sea reprimido con pena privativa de libertad no mayor de 4 años, y la pena resulte innecesaria.
b. Cuando se trate de delitos que no afecten gravemente el interés público, salvo cuando el extremo mínimo de la
pena sea superior a los 2 años de pena privativa de libertad, o hubieran sido cometidos por un funcionario público
en ejercicio de su cargo.
c. Cuando conforme a las circunstancias del hecho y a las condiciones personales del denunciado, el fiscal puede
apreciar que concurren los supuestos atenuantes de los artículos 14, 15, 16, 18, 21, 22, 25 y 46 del Código Penal,
y se advierta que no existe ningún interés público gravemente comprometido en su persecución. No será posible
cuando se trate de un delito conminado con una sanción superior a 4 años de pena privativa de libertad o cometido
por un funcionario público en el ejercicio de su cargo.
2. En los supuestos previstos en los incisos b) y c) del numeral anterior, será necesario que el agente hubiere reparado
los daños y perjuicios ocasionados o exista un acuerdo con el agraviado en ese sentido.
(…)
9. No procede la aplicación del principio de oportunidad ni del acuerdo reparatorio cuando el imputado:
a) Tiene la condición de reincidente o habitual de conformidad con los artículos 46-B y 46-C del Código Penal.
b) Sin tener la condición de reincidente o habitual, se hubiera acogido al principio de oportunidad o acuerdo
reparatorio en 2 ocasiones anteriores, dentro de los 5 años de su última aplicación, siempre que se trate, de delitos
de la misma naturaleza o que atenten contra un mismo bien jurídico.
c) Sin tener la condición de reincidente o habitual, se hubiera acogido al principio de oportunidad o acuerdo
reparatorio dentro de los 5 años anteriores a la comisión del último delito.
d) Sin tener la condición de reincidente o habitual, se hubiera acogido con anterioridad al principio de oportunidad
o acuerdo reparatorio y no haya cumplido con reparar los daños y perjuicios ocasionados o lo establecido en el
acuerdo reparatorio.
Principio de oportunidad y delitos de minería ilegal

 Con el objeto de facilitar el tránsito del minero ilegal/informal a la legalidad/formalidad, se han introducido
cambios a las normas que regulan el principio de oportunidad, modificándose sustantivamente las condiciones para su
aplicación, que han estado vigentes desde su adopción al sistema penal peruano, a saber, el criterio cuantitativo –quantum de
la pena– y la relevancia del delito. Ha sido condición sine qua non para la aplicación del principio de oportunidad que la pena
mínima impuesta para el delito no supere los dos años y que se trate de delitos que por su insignificancia y poca frecuencia
no afecten gravemente el interés público. Todos los delitos vinculados a la minería ilegal superan la pena mínima de dos años
–van de 3 a 4– y todos son delitos de significativa relevancia, pues tal es la zozobra social que provocan, por su afectación a
bienes jurídicos de alta relevancia, que ello justamente ha llevado a tipificar estas conductas como delitos. Esta pragmática
decisión, que colisiona con reparos doctrinarios, esperamos se justifique por su eficacia para terminar con la minería ilegal.
 Para este efecto se ha modificado el artículo 2 del Código Procesal Penal aprobado por el Decreto Legislativo 638,
introduciendo el siguiente texto:

Artículo 2º.- Principio de Oportunidad

(…)
 El Fiscal podrá también abstenerse de ejercer la acción penal, luego de la verificación correspondiente, en los casos
en que el agente comprendido en la comisión de los delitos previstos en los artículos 307º- A, 307º- B, 307º- C,
307º- D, 307º- E del Código Penal, suspenda sus actividades ilícitas de modo voluntario, definitivo e indubitable,
comunicando este hecho al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental mediante instrumento de fecha
cierta. Si la acción penal hubiera sido ya promovida, se aplican, en lo pertinente, las mismas reglas establecidas en
el presente artículo.
Con igual objeto es incorporado el numeral 8 al artículo 2 del Código Procesal Penal aprobado por el Decreto
Legislativo 957, en los términos siguientes:

Artículo 2.- Principio de oportunidad

(…)
8. El Fiscal podrá también abstenerse de ejercer la acción penal, luego de la verificación correspondiente, en los
casos en que el agente comprendido en la comisión de los previstos en los artículos 307º- A, 307º- B, 307º- C, 307º-
D, 307º- E del Código Penal, suspenda sus actividades ilícitas de modo voluntario, definitivo e indubitable,
comunicando este hecho al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental mediante instrumento de fecha
cierta. Si la acción penal hubiera sido ya promovida, se aplican, en lo pertinente, las mismas reglas establecidas en
el presente artículo.

 La Ley 30076 (19.Agosto.2013), que modifica el artículo 2 del Código Procesal Penal aprobado por el Decreto
Legislativo 957, incluye en el numeral 8 un texto idéntico al precedente.

Ley penal en blanco

 Se dice que es ley penal en blanco, porque hay una relación accesoria del Derecho Penal respecto del Derecho
Administrativo Ambiental, ya que se hace una remisión a normas de carácter extrapenal –administrativas– para completar el
supuesto de hecho que constituye el tipo. Se trata de una excepción al principio de reserva legal que se justifica en el carácter
técnico de lo que debe ser completado, asumiéndose que la Administración está en condiciones de hacerlo. Es indispensable que
el Ministerio Público y el juzgador recurran por sí mismos a las normas ambientales que regulan la actividad mediante la cual se
ha cometido el presunto delito e inclusive que soliciten el concurso de la autoridad administrativa para que esta los ilustre acerca
de la posible infracción de la legislación ambiental o de la existencia de elementos necesarios para establecer la existencia del
delito, tales como la gravedad del daño, el exceso en los LMP, la calidad de especie protegida, épocas, cantidades, tallas o zonas
prohibidas para extracción de flora y fauna, entre otros.
Informe previo fundamentado

 La Ley 29263 (28.Octubre.2013), que modificó el artículo 149 de la LGA, ha mantenido la exigencia de un informe
previo emitido por la autoridad ambiental.
Naturaleza del informe previo fundamentado
 Artículo 149.- Del informe de la autoridad competente sobre infracción de la normativa ambiental
149.1 En las investigaciones penales por los delitos tipificados en el Título Décimo Tercero del Libro Segundo del
Código Penal, será de exigencia obligatoria la evacuación de un informe fundamentado por escrito por la autoridad
ambiental, antes del pronunciamiento del fiscal provincial o fiscal de la investigación preparatoria en la etapa intermedia del
proceso penal. El informe será evacuado dentro de un plazo no mayor de 30 días, contados desde la recepción del pedido del
fiscal de la investigación preparatoria o del juez, bajo responsabilidad. Dicho informe deberá ser merituado por el fiscal o
juez al momento de expedir la resolución o disposición correspondiente.
 Artículo 2 del Decreto Supremo 007-2017-MINAM (5.Setiembre.2017), Reglamento del numeral 149.1 de la
LGA.- Naturaleza del informe fundamentado
2.1. El informe fundamentado es un documento elaborado en cumplimiento de la Ley General del Ambiente, que
constituye una prueba documental relacionada a la posible comisión de delitos de contaminación, contra los
recursos naturales y de responsabilidad funcional e información falsa tipificados en el Título XIII del Código Penal.
2.2. El informe fundamentado no constituye un requisito de procedibilidad de la acción penal. El fiscal puede
formular su requerimiento fiscal, prescindiendo de este, con las pruebas de cargo y descargo recabadas durante la
investigación preparatoria. Sin perjuicio de ello, es obligatoria para la autoridad responsable de su elaboración la
emisión del mismo, bajo responsabilidad.
 Fieles al texto del artículo 149.1 debemos concluir que la exigencia previa del informe fundamentado de la
autoridad ambiental competente sobre infracción de la normativa ambiental constituye un requisito de procedibilidad, es
decir, una condición que por mandato legal debe cumplirse para llevar adelante una averiguación fiscal y, en su caso, ejercer
la acción penal en contra del supuesto responsable de una conducta típica; e, inclusive, para que el juez pueda pronunciarse
sobre la culpabilidad o inocencia del imputado. Esta afirmación se sustenta en la relación de accesoriedad de la normativa
penal respecto de la regulación ambiental a efectos de completar el tipo; y, sobre todo, en el texto claro y expreso del artículo
149.1 que obliga al fiscal y al juez a la evaluación previa del informe evacuado por la autoridad ambiental. En
consecuencia, su inobservancia deslegitima la indagación fiscal, la acusación penal y la propia sentencia, pues conduce a la
nulidad procesal de lo actuado.
Ahora bien, como el ejercicio de la acción penal es una facultad exclusiva del Ministerio Público, conforme con los
artículos 158 y 159 incisos 1, 4 y 5 de la Constitución, el informe no tiene la calidad de vinculante y el Ministerio Público
está facultado para ejercer la acción, aun cuando el informe de la autoridad ambiental estime que no se ha infringido la
normativa ambiental. No obstante, tanto el fiscal como el juez sí están obligados a solicitarlo y analizarlo conjuntamente
con las demás pruebas e indicios antes de sus respectivos pronunciamientos.
No obstante, el texto del artículo 2 del Reglamento del numeral 149.1 de la LGA parece no avalar lo que venimos
afirmando, pues si bien dispone que este informe constituye una prueba documental más, en lo que estamos de acuerdo
conforme con lo ya expresado; añade categóricamente que no es un requisito de procedibilidad y, por lo tanto, el fiscal “puede
formular su requerimiento fiscal, prescindiendo del informe”; es decir, puede formular la acusación o solicitar el
sobreseimiento prescindiendo del informe. Quisiéramos entender que es un problema de redacción y no de colisión de la
norma reglamentaria con la legal, pues no es lo mismo prescindir de la opinión de la autoridad ambiental que hacerlo del
informe; ya que respecto de este el fiscal y el juez tienen la obligación de “merituarlo” antes de emitir sus resoluciones, para
lo cual han tenido que solicitarlo a la autoridad respectiva. Si no fuera así, por qué la autoridad ambiental estaría obligada
bajo responsabilidad a evacuarlo en la forma y plazos de ley. Sin embargo, el numeral 10.1 de este Reglamento inclina la
balanza hacia la colisión de norma inferior con la superior cuando dispone que “el fiscal, en cualquier momento de la
investigación y hasta antes de emitir pronunciamiento en la etapa intermedia del proceso penal, puede solicitar el informe
fundamentado a la autoridad responsable”, es decir, torna en facultativa la solicitud del informe. Insistimos, el numeral 149.1
de la LGA no deja lugar a dudas: el fiscal o en su caso el juez, están obligados a solicitar el informe y a evaluarlo, aunque no
están obligados en relación con lo opinado.

 Cuando falta algún requisito de procedibilidad, la cuestión previa es el medio de defensa técnico que se opone a
la acción, por lo tanto, conforme lo expone Marco de la Cruz Espejo en su libro Cuestión Previa y otros mecanismos de
defensa, en referencia al citado medio, el requisito de procedibilidad nada tiene que ver con la verdad o la falsedad de la
imputación ni con los elementos de la tipicidad. Se trata simplemente de condiciones que, sin referirse al delito mismo, deben
cumplirse porque así lo dispone la ley penal. Esta pone en conocimiento la ausencia de un requisito de procedibilidad. De ser
así, la cuestión previa será considerada fundada al existir un obstáculo a la acción penal. Son requisitos de procedibilidad
todas aquellas causas que condicionan el ejercicio de la acción penal y sin cuya presencia no es posible promoverla. Por ello,
la cuestión previa constituye un medio, un obstáculo al ejercicio de la acción penal que reclama que se cumplan determinados
actos señalados por ella, los mismos que son exigidos por ley37.

En dichos casos, en que no son suficientes los requisitos generales para la apertura de instrucción, tanto el fiscal
provincial –al promover la acción penal–, como el juez –al dictar el auto de apertura de instrucción– deben tener en cuenta el
cumplimiento de esas condiciones. De no haber sido observadas, procede a deducir la cuestión previa, a fin de subsanar el
requisito omitido, que es un mecanismo o medio de defensa que permite reponer al estado anterior. Otra instrucción sobre
el mismo hecho no procederá hasta que se cumplan los supuestos condicionantes38. Existe una serie de delitos, como los
delitos contra los derechos de autor y conexos, los delitos tributarios, los delitos contra el medio ambiente, y los comprendidos
en la ley de representación de la competencia desleal, en los que es necesario la opinión de una entidad como Indecopi, Sunat,
o entidades sectoriales competentes, sin las cuales no cabe iniciar la acción penal39.
Autoridad responsable de emitir el informe
 En cuanto a la autoridad que debe emitir el informe, es sabido que en nuestro país las competencias ambientales
están diseminadas en una gran cantidad de entidades de los tres niveles de gobierno, que se pretende articular mediante el
Sistema Nacional de Gestión Ambiental, bajo la rectoría del Ministerio del Ambiente. En su momento el Decreto Legislativo
757 dispuso que constituía la autoridad ambiental el ministerio del sector correspondiente a la actividad económica del titular
y, de involucrar más de un sector, aquel al que correspondía la actividad de la empresa por la que se generen mayores ingresos
brutos anuales; regla que fue dejada sin efecto por el Decreto Legislativo 1394 (6.Setiembre.2018).
Seguramente atendiendo a esta compleja trama institucional es que tanto la Ley 26631, que introdujo en 1996 por
primera vez este requisito, como el artículo 149 original de la LGA dispusieron que el Ministerio Público debía requerir el
informe “de las autoridades sectoriales competentes” y, de ser el caso, la “opinión dirimente” del Conam (actualmente el
Minam). El texto vigente del artículo 149.1 únicamente alude a “un informe fundamentado por escrito por la autoridad
ambiental” que, en concordancia con lo dispuesto por el Decreto Legislativo 1013 de creación, organización y funciones del

37
Ulloa Reyna, Marco Antonio, Los medios técnicos de defensa. En: http://dx.doi.org/10.21503/lex.v9i8.408, p. 281.
38
Op cit, p. 282.
39
Ibidem, p. 283.
Ministerio del Ambiente, a tenor de su segunda disposición complementaria final que creó el Organismo de Evaluación y
Fiscalización Ambiental (OEFA) como organismo técnico especializado que tiene entre sus funciones “emitir opinión técnica
sobre los casos de infracción ambiental que puedan dar lugar a la acción penal por la comisión de los delitos tipificados en
la legislación pertinente”, nos permite afirmar debería bastar, en todos los casos, que el Ministerio Público requiera el informe
únicamente al OEFA, una solución diferente nos parece errónea e innecesariamente dilatoria.
Adoptar esta interpretación es sustantiva a efectos de agilizar el proceso de indagación fiscal, toda vez que la ausencia
de matrices de competencias en materia ambiental e inclusive, la derogada regla que obligaba a optar por “la actividad de la
empresa por la que se generen mayores ingresos brutos anuales” para establecer la autoridad competente, crean innecesarias
dificultades al Ministerio Público. Si a ello le sumamos la siempre latente posibilidad de que exista más de una autoridad
competente, con la consecuente necesidad de establecer el dirimente, el resultado es la dilación del proceso y el riesgo de
sustracción del justiciable a la persecución penal o la de sus bienes con perjuicio de la reparación civil. La asignación de esta
responsabilidad exclusiva al OEFA es absolutamente coherente con la calidad de ente rector del Sistema Nacional de Gestión
Ambiental que tiene el Ministerio del Ambiente y con la naturaleza del OEFA como su organismo público técnico
especializado, a quien corresponde, en tanto ente rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, tener
el cabal conocimiento de las normas ambientales que deben ser aplicadas en todos los niveles de gobierno, desde que una de
sus atribuciones es “supervisar que las entidades competentes cumplan con las funciones de fiscalización establecidas por la
legislación vigente”.
No es este, sin embargo, el razonamiento adoptado por los distintos dispositivos que el Ejecutivo ha venido emitiendo
para reglamentar el numeral 149.1 de la LGA. Así, el ya derogado Decreto Supremo 004-2009-MINAM (17.Marzo.2009),
dispuso que la autoridad ambiental competente responsable de la elaboración del informe fundamentado es “la autoridad
ambiental sectorial, sus organismos adscritos, los gobiernos locales y gobiernos regionales, así como los organismos
reguladores o de fiscalización competentes en la materia objeto del proceso penal en trámite”. Por lo menos este reglamento
facilitó la labor del Ministerio Público al establecer que “en caso que exista más de una autoridad ambiental competente, o
que el Fiscal tenga dudas respecto de la competencia asignada, o que la autoridad ambiental competente sea parte en el
proceso, solicitará el informe correspondiente al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental –OEFA”, de ser este
el caso, el OEFA podría emitir el informe correspondiente o derivarlo de inmediato a la entidad que considere competente.
El antedicho Decreto Supremo fue derogado por el Decreto Supremo 009-2013-MINAM (4.Setiembre.2013), que
también introdujo un mecanismo moroso para determinar la autoridad competente, pues dispuso que la autoridad
administrativa ambiental responsable de la elaboración del informe fundamentado previo era la “Entidad de Fiscalización
Ambiental Nacional, Regional o Local que ejerza funciones de fiscalización ambiental, respecto de la materia objeto de la
investigación penal en trámite. Cuando exista más de una autoridad administrativa ambiental competente en determinados
extremos de tal objeto de investigación, el fiscal requerirá la elaboración del informe a cada una de éstas, y si tiene dudas
sobre la autoridad competente podrá solicitar la orientación al OEFA”.
El vigente Decreto Supremo 007-2017-MINAM (5.Setiembre.2017), Reglamento del numeral 149.1 de la LGA,
tampoco optó por hacer reposar en el OEFA la principal responsabilidad de emitir estos informes, sino que diluye la
responsabilidad, según el delito del que se trate, entre las EFA nacional, regional o local; y el propio OEFA.
Autoridad y contenido del informe según el delito
El Decreto Supremo 007-2017-MINAM (5.Setiembre.2017), vigente Reglamento del numeral 149.1 de la LGA,
responsabiliza a las autoridades según el delito investigado, precisando en cada caso el contenido de los informes, como
indicaremos en los párrafos siguientes.
• Para los delitos tipificados en el Capítulo I del Título XIII (delitos de contaminación) y en el artículo 314-B del
Capítulo III del Título XIII (responsabilidad funcional e información falsa): Es la Entidad de Fiscalización
Ambiental Nacional, Regional o Local que ejerza funciones de fiscalización ambiental, respecto de la materia objeto
de investigación penal en trámite. En caso exista más de una autoridad responsable de la elaboración del informe
fundamentado, el fiscal puede requerir su elaboración a cada una de estas, quienes emiten el citado informe en el
marco de sus funciones y competencias. En caso el fiscal lo considere necesario solicita al OEFA la identificación
de la autoridad responsable de la elaboración del informe fundamentado.

El informe fundamentado deberá contener, como mínimo, lo siguiente:

a) Antecedentes de los hechos materia de investigación.
b) Base legal aplicable al caso analizado.
c) Competencia de la autoridad.
d) Identificación de las obligaciones ambientales fiscalizables de los administrados involucrados en la
investigación penal, que se encuentren contenidas en leyes, reglamentos o instrumentos de gestión
ambiental y otras fuentes, que resulten aplicables a los hechos descritos por el Ministerio Público.
Adicionalmente, si no se tratara de administrados sometidos a la supervisión y/o fiscalización, se
debe señalar expresamente ello.
 e) Información sobre las acciones de fiscalización ambiental realizadas por la entidad a la que se
solicita el informe y/o reportes presentados por los administrados que se encuentren involucrados
en la investigación penal.
f) Conclusiones.
• Para delitos tipificados en el Capítulo II (delitos contra los recursos naturales) del Título XIII del Libro
Segundo del Código Penal: Es la Entidad que ejerza funciones de supervisión y/o fiscalización sobre el
aprovechamiento, tráfico, y comercio de los recursos naturales, así como planificación y zonificación urbana, sea
esta nacional, regional o local, respecto de la materia objeto de investigación penal en trámite. En caso exista más de
una autoridad responsable de la elaboración del informe fundamentado de acuerdo al objeto materia de investigación
penal, el Fiscal requerirá la misma a cada una de estas, las cuales emitirán el citado informe en el marco de sus
funciones y competencias. En caso el fiscal lo considere necesario solicita al OEFA la identificación de la autoridad
responsable de la elaboración del informe fundamentado.

El informe fundamentado deberá contener, como mínimo, lo siguiente:

a) Antecedentes de los hechos materia de investigación.

b) Base legal aplicable al caso analizado.
c) Competencia de la autoridad de supervisión, fiscalización y/o control de los recursos naturales,
así como planificación y zonificación urbana, según corresponda.
d) Identificación de las obligaciones de los administrados involucrados en la investigación penal,
que se encuentren contenidas en permisos, autorizaciones, contratos, título habilitante, y/o
cualquier documento en general y otras fuentes, que resulten aplicables a los hechos descritos
por el Ministerio Público. Si no se tratará de administrados sometidos al control administrativo,
deberá señalar expresamente ello.
e) Información sobre las acciones de fiscalización realizadas por la entidad a la que se solicita el
informe y/o reportes presentados por los administrados involucrados en la investigación penal,
de ser el caso.
f) Conclusiones.
• Para los delitos tipificados en el Capítulo III del Título XIII del Código Penal (responsabilidad funcional e
información falsa), en el numeral 3 del artículo 309 y el artículo 312 del Código Penal: Cuando un funcionario
o servidor público se encuentre comprendido en una investigación penal por estos delitos, el fiscal solicita el informe
fundamentado a las siguientes autoridades:
- OEFA, si la investigación versa sobre funciones de fiscalización ambiental ejercidas por dicho
funcionario o servidor público.
- Autoridad nacional sectorial de la actividad, si la investigación penal versa sobre funciones distintas
a la de fiscalización ambiental, ejercidas por dicho funcionario o servidor público.

En caso el fiscal lo considere necesario solicita al Ministerio de Ambiente la identificación de la autoridad

nacional sectorial de la actividad, responsable de la elaboración del informe fundamentado.

Únicamente en caso la investigación penal se inicie respecto de funcionarios públicos de la autoridad

nacional sectorial de la actividad o del OEFA u otro organismo adscrito al Ministerio del Ambiente, corresponde a
dicho Ministerio emitir el informe fundamentado.

El informe fundamentado deberá contener, como mínimo, lo siguiente:

a) Antecedentes de los hechos materia de investigación.

b) Base legal aplicable al caso analizado.
c) Competencia de la autoridad.
d) Identificación de las obligaciones de los funcionarios involucrados en la investigación penal, que
se encuentren contenidas en leyes, reglamentos Directivas y/o en normativa interna que resulten
aplicables a los hechos descritos por el Ministerio Público.
e) Conclusiones.
 Estas mismas reglas se observarán para el informe fundamentado en caso de conflicto de intereses, es decir,
cuando el funcionario o servidor público que debe emitir el informe fundamentado se encuentre comprendido en una
investigación penal por los delitos tipificados en los Capítulos I y II del Título XIII del Libro Segundo del Código Penal.

Procedimiento para solicitar el Informe Fundamentado

 El fiscal, en cualquier momento de la investigación y hasta antes de emitir pronunciamiento en la etapa intermedia
del proceso penal, puede solicitar el informe fundamentado a la autoridad responsable, conforme con lo establecido en el
Reglamento, mediante un oficio, adjuntando copia de la disposición fiscal correspondiente, en la cual se indique el pedido
expreso del informe fundamentado, los antecedentes de los hechos denunciados, la disposición que da inicio a la investigación,
los actuados más relevantes, así como cualquier otra información relevante para que la autoridad responsable emita el informe.

El informe fundamentado debe ser elaborado por la autoridad a la que se le ha requerido y remitido al fiscal, dentro
de un plazo no mayor a 30 días hábiles, contados a partir del día siguiente de la recepción del citado oficio.

En caso la autoridad responsable de la emisión del informe fundamentado requiera información adicional necesaria
para su emisión, podrá solicitarla al fiscal a cargo de la investigación penal, a efectos de dar cumplimiento a lo solicitado;
para lo cual el plazo establecido en el numeral anterior se computa a partir de la fecha de recepción de la respuesta a dicha
solicitud.

 La autoridad responsable debe remitir copia del informe fundamentado al Procurador Público Especializado en
Delitos Ambientales que corresponda, para los fines de la defensa jurídica del Estado en el marco de sus funciones y
competencias.

 El Fiscal puede solicitar a las entidades del Estado la remisión de documentos o informes que obren en su poder o
bajo su custodia relacionadas al ámbito de su competencia, que coadyuven a la consecución de los fines de la investigación
penal. El mencionado requerimiento debe ser atendido en el plazo máximo de 30 días hábiles.

 Un cambio trascendente introducido por la Ley 29263, es la eliminación de los estudios de impacto ambiental (EIA)
y programas de adecuación y manejo ambiental (PAMA) como “cláusula liberatoria de responsabilidad”, es decir, ya no
se considera que hay infracción de la legislación ambiental solo cuando “se hubiera infringido la legislación ambiental por
no ejecución de las pautas contenidas en dichos programas o estudios según corresponda”, sino que debe tenerse en cuenta
todo el marco normativo ambiental aplicable al ilícito imputado.
 En cuanto al numeral 149.2, referido a las denuncias que dan lugar a investigaciones penales que sean desestimadas,
su inclusión resulta innecesaria y puede tomarse como intimidatorio para aquellos ciudadanos que individual o colectivamente
ejercen su derecho-deber de informar a la autoridad sobre posibles afectaciones al ambiente, ya que en todos los casos de
denuncia por la supuesta comisión de delitos el fiscal está en la obligación de evaluar la configuración del delito de falsa
denuncia. En todo caso, conviene tener presente que este delito solo se configura cuando el denunciante sabe que el hecho
punible no se ha cometido, se ha cometido por persona diferente al imputado o simula pruebas o indicios de su comisión que
puedan servir de motivo para un proceso penal. Es evidente que en cualquiera de estos casos el denunciante merece ser
denunciado, procesado y sancionado.
Inexistencia de inhabilitación expresa

 El Código Penal solo ha previsto la inhabilitación expresa cuando el delito es cometido por los funcionarios
públicos en ejercicio de sus funciones, mas no para el titular de la actividad que, en ejercicio de la misma, provoca un daño
ambiental tipificado como delito; lo que significa que el legislador, según afirma un sector de la doctrina, estima que los
delincuentes ambientales que no tienen la calidad de funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones no requieren
resocialización.
 Esta omisión ha sido subsanada para los delitos de minería ilegal, pues el agente de los delitos previs tos en los
artículos 307º-A, 307º-B, 307º-C, 307º-D y 307º-E, será además sancionado, de conformidad con el artículo 36º, inciso 4,
con la pena de inhabilitación para obtener, a nombre propio o a través de terceros, concesiones mineras, de labor general,
de beneficio o transporte de minerales metálicos o no metálicos, así como para su comercialización, por un periodo igual
al de la pena principal.
El artículo 206-A, sobre abandono y actos de crueldad contra animales domésticos y silvestre, también ha previsto
la inhabilitación cuando el animal muere, en cuyo caso se produce la incapacidad definitiva o temporal para la tenencia de
animales.
 De seguro, saber que la comisión de un ilícito penal ambiental puede conllevar la inhabilitación, consistente en la
incapacidad para ejercer por cuenta propia o por intermedio de terceros la industria o comercio que dio origen a tal delito
(artículo 36 inciso 4), habrá de disuadir al titular de las mismas. Ello porque, aún en el caso extremo de quien a sabiendas que
está cometiendo el delito, opta por internalizar los costos de sufrir la condena, pues considera que si no hay privación de la
libertad la sanción no es de cuidado; el saber que no podrá ejercer por un periodo determinado la actividad de la que obtiene
lucro, sí constituiría un factor disuasorio.
Medida cautelar
  Antes de su reforma por la Ley 29263, la medida cautelar regulada por el artículo 314 estaba restringida a la
suspensión de la actividad contaminante, obviándose las actividades depredadoras y las medidas innovativas. Ahora se
extiende a las actividades depredadoras y es posible disponer una medida cautelar dirigida a revertir o menguar el daño
ambiental; pues si bien es importante que el juez penal pueda ordenar el cese de la actividad degradante, es decir, una medida
cautelar de no innovar o de mantenimiento del statu quo; puede ser más importante aún la facultad de ordenar una medida
cautelar de innovar tendiente a revertir el daño ambiental, ya que la posibilidad de repararlo está en relación directamente
proporcional a la rapidez con que se actúe.
 El artículo 314-C vigente establece que, sin perjuicio de lo ordenado por la autoridad administrativa, el Juez
dispondrá la suspensión inmediata de la actividad contaminante, extractiva o depredadora, así como las otras medidas
cautelares que correspondan. El Juez tiene ahora un amplio campo de acción, en relación con las actividades delictivas
degradantes del ambiente y respecto de las medidas cautelares que puede dictar.
Este artículo dispone también que el Juez procederá a la incautación previa de los especímenes presuntamente ilícitos
y de los aparatos o medios utilizados para la comisión del presunto ilícito. Asimismo, que el juez, a solicitud del Ministerio
Público, ordenará el allanamiento o descerraje del lugar donde presuntamente se estuviere cometiendo el ilícito penal.
Finalmente, establece que, en caso de emitirse sentencia condenatoria, los especímenes ilícitos podrán ser entregados a una
institución adecuada, según recomendación de la autoridad competente y, en caso de no corresponder, serán destruidos. En
ningún caso, procederá la devolución de los ejemplares ilícitos al encausado.
 El Código Procesal Penal aprobado por Decreto Legislativo 957 (29.Julio.2004), cuya vigencia territorial está
mediatizada por su propia norma de creación, en el artículo 312 establece: El juez, excepcionalmente, a pedido de parte
legitimada, puede adoptar medidas anticipadas destinadas a evitar la permanencia del delito o la prolongación de sus efectos
lesivos, así como la ejecución anticipada y provisional de las consecuencias pecuniarias del delito.
Asimismo, el artículo 313 dispone las siguientes medidas preventivas contra las personas jurídicas:

• La clausura temporal, parcial o total, de sus locales o establecimientos.

• La suspensión temporal de todas o algunas de sus actividades.
• El nombramiento de un administrador judicial.
• El sometimiento a vigilancia judicial.
• La anotación o inscripción registral del procesamiento penal.

Agrega que, en los delitos ecológicos (sic), la suspensión o la clausura durarán hasta que se subsanen las afectaciones
al ambiente que determinaron la intervención judicial.
Repetición de conductas punibles

 Es frecuente que se dé la repetición de conductas punibles en lo administrativo y lo penal (violación del principio
non bis in idem), lo que da lugar a articulaciones procesales por la imposición de más de una sanción o el inicio de más de un
proceso sancionador. Por ello, es necesario establecer, en función de la gravedad, qué conductas son punibles en lo penal y
cuáles en lo administrativo, teniendo en cuenta que el Derecho Penal, como medio de control social, solo debe ser invocado
cuando los otros medios han fallado.
 Conviene recordar que el principio non bis in idem está dirigido a impedir que una persona sea sancionada dos
veces por la misma infracción cuando haya identidad de sujeto, hecho y fundamento; asimismo, a impedir que un mismo
hecho sea objeto de dos o más procesos distintos. Esto apunta a garantizar la santidad de la cosa juzgada, la cosa decidida en
sede administrativa y también a evitar la dualidad de procesos y litis pendencia. A este respecto, el Código Procesal Penal
consagra la interdicción de la persecución penal múltiple, regulando el non bis in idem y la preeminencia del derecho penal
sobre el derecho administrativo (artículo III).
Es importante resaltar que el non bis in idem se aplica también respecto de las actuaciones del Ministerio Público,
conforme ha quedado establecido en la sentencia estimatoria de la Quinta Sala Especializada en lo Penal para Procesos con
Reos Libres, pronunciada el 6 de noviembre de 2008 en el proceso de Habeas Corpus 75-08, que dispuso lo siguiente: al
formalizar denuncia la Vigésima Fiscalía Provincial Penal sobre la misma base factual que diera motivo al pronunciamiento
de archivo por parte de la Vigésimo Sétima Fiscalía Provincial Penal de Lima dos años antes, y por la Cuarta Fiscalía Superior
Penal en setiembre del citado año, por no establecerse delictuosidad en la conducta del beneficiado, corresponde amparar este
extremo de la presente demanda constitucional, al haberse vulnerado el principio constitucional del non bis in idem.
Insuficiente capacitación y equipamiento de la policía
  La normativa ambiental está en el ámbito de lo técnico reglado, lo cual demanda de los encargados de la
fiscalización un bagaje de conocimientos que van más allá de lo jurídico, pues para saber si se afectó el objeto de tutela hay
que conocerlo, como también hay que conocer el medio utilizado para tal afectación. Así, debe saberse qué es una especie o
un bosque natural; qué es un residuo o desecho tóxico o peligroso y qué un desecho doméstico o industrial; cuándo un gas es
tóxico, cuándo un vertimiento es ilícito; cuáles son LMP aprobados, entre otros aspectos. Para ello es indispensable contar
con una policía científica adecuadamente equipada y estable, a fin de estar en condiciones de colaborar con el Ministerio
Público para establecer fehacientemente la responsabilidad penal y de otra índole del presunto delincuente. No basta constatar
la emisión de humos, vapores o partículas; ni el vertimiento de residuos o desechos; ni la tala o extracción de especies, es
indispensable probar que tales emisiones o vertimientos excedían los LMP fijados por las normas o que la tala o extracción
son ilícitas; para lo cual la policía debe estar dotada del equipo y la capacitación necesarios. Pero de poco sirve la capacitación
cuando los efectivos policiales están sometidos a constante cambio de destino y especialidad; así, en nuestro país es posible
que un policía que fue capacitado en materia ambiental termine dirigiendo el tránsito.
Extinción de dominio en los delitos contra el ambiente y minería ilegal

 El Decreto Legislativo 1373 (4.Agosto.2018) sobre extinción de dominio se aplica sobre todo bien patrimonial
que constituya objeto, instrumento, efectos o ganancias que tienen relación o se derivan de actividades ilícitas, entre otros,
contra el medioambiente y minería ilegal.
La extinción de dominio es una consecuencia jurídico-patrimonial que traslada a la esfera del Estado la titularidad de
los bienes que constituyen objeto, instrumento o efectos y ganancias de actividades ilícitas, mediante sentencia emitida
respetando el debido proceso, sin indemnización ni contraprestación alguna a favor de del requerido o terceros.
Crimen organizado y asociación ilícita en los delitos contra el ambiente
 Por Ley 27378, modificada por la Ley 29542 (22.Junio.2010), se regula los beneficios por colaboración eficaz
ofrecida por las personas relacionadas con la comisión de delitos en los que el agente integre una organización criminal.
 La Ley 30077 (20.Agosto.2013), modificada por Decreto Legislativo 1244 (29.Octubre.2016), Ley contra el
Crimen Organizado, tiene por objeto fijar las reglas y procedimientos relativos a la investigación, juzgamiento y sanción de
los delitos cometidos por organizaciones criminales, es aplicable a los delitos tipificados en los artículos 307-A, 307-B,
307-C, 307-D y 307-E , 310-A, 310-B y 310-C del Código Penal.
Asimismo, esta ley modifica el artículo 317 del Código Penal, sobre asociación ilícita, con el siguiente texto: El que
constituya, promueva o integre una organización de dos o más personas destinada a cometer delitos, será reprimido con pena
privativa de libertad no menor de 3 ni mayor de 6 años.
La pena será no menor de 8 ni mayor de 15, y de 180 a 365 días –multa e inhabilitación conforme con los incisos 1, 2 y 4 del
artículo 36 imponiéndose, además, de ser el caso, las consecuencias accesorias previstas en los incisos 2 y 4 del artículo 105,
debiéndose dictar las medidas cautelares que correspondan, en los siguientes casos: a) Cuando la organización esté destinada
a cometer los delitos previstos en los artículos 307-A, 307-B, 307-C, 307-D, 307-E, 310-A, 310-B, 310-C.

DELITOS DE CONTAMINACIÓN

 La contaminación del ambiente por descargas, emisiones, emisiones de gases tóxicos, emisiones de ruido,
filtraciones, vertimientos o radiaciones contaminantes en la atmósfera está regulada por los artículos 304 y 305 del Código
Penal; mientras que la contaminación por el incumplimiento de las normas relativas al manejo de residuos sólidos por el
artículo 306; y la provocada por el tráfico ilegal de residuos peligrosos por el artículo 307.

Delito de contaminación del ambiente

 Artículo 304.- Contaminación del ambiente

El que, infringiendo leyes, reglamentos o límites máximos permisibles, provoque o realice descargas, emisiones,
emisiones de gases tóxicos, emisiones de ruido, filtraciones, vertimientos o radiaciones contaminantes en la atmósfera, el
suelo, el subsuelo, las aguas terrestres, marítimas o subterráneas, que cause o pueda causar perjuicio, alteración o daño grave
al ambiente o sus componentes, la calidad ambiental o la salud ambiental, será reprimido con pena privativa de libertad no
menor de 4 años ni mayor de 6 años y con 100 a 600 días-multa.
Si el agente actuó por culpa, la pena será privativa de libertad no mayor de 3 años o prestación de servicios comunitarios de
40 a 80 jornadas.
  Texto introducido por el Decreto Legislativo 1351 (7.Enero.2017).
 La Casación 455-2017-PASCO, emitida por la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema de la República,
sobre infracción del deber en delitos contra el medio ambiente, establece que frente al debate de las teorías comúnmente
esgrimidas en el ámbito de la autoría y participación –i) dominio del hecho y ii) infracción del deber–, en lo que respecta al
delito de contaminación del medio ambiente, por tratarse de un delito complejo en virtud de su singular estructura e
implicancia material -importa una ley penal en blanco que inevitablemente remite al derecho administrativo–, es viable optar
por la teoría de la infracción del deber, el cual se conceptualiza –en términos amplios– como la competencia de un agente
que le viene otorgada por una norma jurídica para desenvolverse dentro de un espacio institucional –verbigracia: una compañía
minera.

De ello se deriva que la conducta penalmente sancionada de los agentes activos en el delito de contaminación
ambiental únicamente puede ser viable en la medida en que el deber exigido por la norma prevista por la persona jurídica así
lo ha establecido, por lo que cualquier otra conducta que extralimite o no precise dicho deber o rol deberá excluir la
responsabilidad el agente. Es decir, debe haber argumentos acerca de la manera cómo los procesados habrían infringido su
deber –por el cargo que desempeñaban– en los hechos que se les imputan. En consecuencia, si bien el agente del delito de
contaminación ambiental es un sujeto común, ello no implica que en el contexto de una persona jurídica los agentes no asuman
determinados deberes y sean responsables únicamente por ellos.

Es importante tener en cuenta que el ámbito de esta casación es el siguiente:

2.1. El planteamiento de casación, para el desarrollo de doctrina jurisprudencial por el motivo casacional de
errónea interpretación de la norma penal se amparó en los siguientes fundamentos:

2.1.1. Delimitar la función de garantes que ostentan los representantes legales de las personas jurídicas
que se encuentren inmersos en el procesamiento de delitos ambientales, es decir, establecer las reglas y
límites generales respecto a la autoría y participación de los agentes en este tipo de ilícitos.
2.1.2. Fijar criterios que complementen lo establecido en la Sentencia de Casación 382-2012-La Libertad,
expedida por la Sala Penal Permanente, que en sus apartados 4.5 a 4.9, bajo el subtítulo de “Fundamentos
de derecho”, estableció que el delito de contaminación ambiental –artículo 304 del Código Penal– es un
tipo penal en blanco –condiciona la tipicidad de la conducta a una desobediencia administrativa señalada
en la Ley 28271, cuyo bien jurídico protegido es el medioambiente. Los verbos rectores –elementos
objetivos del tipo– de infringir, contaminar y verter se configuran con la infracción de las normas que
regulan la protección ambiental, causando o pudiendo causar un perjuicio o alteración de la flora, fauna y
los recursos hidrobiológicos. Asimismo, dicha casación indicó que el delito de contaminación ambiental
es de carácter omisivo y, a efectos de contabilizar el plazo de prescripción del delito, se estableció que
este es de carácter permanente.

 La Casación 1419-2019 AREQUIPA (9.Junio.2021), emitida en la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema
de la República, sobre los verbos rectores y omisión impropia en el delito de contaminación ambiental, ha dispuesto lo
siguiente:

a. De acuerdo con la estructura típica del delito de contaminación ambiental, es posible apreciar
que se trata de un tipo penal en blanco, en tanto el legislador ha condicionado la tipicidad de la
conducta a una infracción administrativa. Esto es, el agente cometerá tal delito si su conducta
vulnera la ley o reglamentos y, como consecuencia de ello, genera agentes contaminantes que
causen o puedan causar perjuicio; siendo viable en dicho contexto optar por la teoría de la
infracción del deber para el caso de autos.
b. Este tipo penal presenta tres verbos rectores, a saber: infringir, provocar y realizar. Así, el
término “infringir”, alude a quebrantar leyes, reglamentos u órdenes, relacionado con aquella
conducta que contraviene la norma en materia ambiental o supera los límites máximos
administrativamente permitidos, pues el agente solo puede quebrantar aquello que está reglado
positivamente. En cuanto al verbo “provocar”, este se refiere a toda conducta que produzca,
genere o cause determinada consecuencia o efecto. Finalmente, “realizar” implica llevar a cabo
algo o ejecutar una acción. Dichos comportamientos, acorde a la exigencia típica, se encuentran
relacionados a la producción de descargas, emisiones, emisiones de gases tóxicos, emisiones de
 ruido, filtraciones, vertimientos o radiaciones contaminantes en la atmósfera, el suelo, el
subsuelo, las aguas terrestres, marítimas o subterráneas, que cause o pueda causar perjuicio,
alteración o daño grave al ambiente o sus componentes, la calidad ambiental o la salud
ambiental.
c. En el sub materia, el agente se encuentra inmerso en omisión impropia o comisión por
omisión, implicante al deber de impedir un hecho punible o se geste un peligro inminente,
ligado a su posición de garante, que le impele proteger todo bien jurídico bajo su dominio y
control. Así, la posición de garante, convergerá en penalmente trascendente y decisiva, ante la
concurrencia del nexo de evitabilidad, esto es, que pudo haberse evitado el hecho, si la conducta
debida se hubiere cumplido.
d. El recurrente, era gobernador regional de Arequipa; por ende, estaba conminado al
cumplimiento de las normas en materia de protección del medio ambiente; sin embargo, pese a
tener conocimiento de la problemática que atravesaba el Parque Industrial de Río Seco, lo cual
se encontraba bajo el ámbito de sus competencias, le correspondía impedir la contaminación del
medio ambiente, por su posición de garante; sin embargo no procedió acorde era su deber,
mediante acciones concretas que eviten el hecho punible, generándose como consecuencia de
su omisión, la afectación grave del suelo, subsuelo y el cuerpo de agua natural de toda la zona
comprometida de su localidad.

Contaminación ambiental

 La contaminación ambiental se produce cuando el ser humano introduce en el ambiente, directa o indirectamente,
agentes físicos, químicos, biológicos o una combinación de estos; en cantidades que superan los límites máximos permisibles
o que permanecen por un tiempo tal, que hacen que el medio receptor adquiera características diferentes a las originales,
resultando perjudiciales o nocivas para la naturaleza, la salud humana o las propiedades. No obstante, esta definición extensiva
no siempre es recogida de manera uniforme por la legislación ambiental que regula las diversas actividades en cada sector,
de manera que es necesario en cada caso remitirse a la definición que maneja la norma respectiva. Además, es necesario notar
que el delito de contaminación no incluye a las propiedades como objeto de protección.
Acciones punibles

 En la norma que ha sido modificada se penalizaba la acción de verter “residuos sólidos, líquidos, gaseosos o de
cualquier otra naturaleza”, es decir, se limitaba al vertimiento; pero además no comprendía cualquier tipo de vertimiento
sino que, siguiendo la acepción técnica más generalizada del término, se restringió solo al vertimiento de residuos, lo cual
excluye el vertimiento de productos o subproductos por negligencia punible, toda vez que por residuo se entiende “la cantidad
de un producto o de sus derivados que queda después de su uso o aplicación”40. Conviene precisar que si bien la acepción de
la palabra verter está más asociada en su uso coloquial a los fluidos y a cosas menudas41, el artículo modificado, siguiendo la
acepción técnica de la palabra, que es lata, también lo extendió a los residuos en cualquier estado de la materia.
El tipo penal vigente sanciona las acciones de provocar o realizar “descargas, emisiones, emisiones de gases tóxicos,
emisiones de ruido, filtraciones, vertimientos o radiaciones contaminantes”. De las varias acepciones que el Diccionario de
la Lengua Española consigna para el término provocar, el aplicable a este contexto es “hacer que una cosa produzca otra
como reacción o respuesta a ella”, lo cual incluye las acciones u omisiones de cualquier naturaleza que produzcan las
descargas, emisiones, filtraciones, vertimientos o radiaciones. Mientras que para la palabra realizar es aplicable como
significado “efectuar, llevar a cabo algo o ejecutar una acción”, es decir, efectuar, llevar a cabo o ejecutar las descargas,
emisiones, filtraciones, vertimientos o radiaciones.
Por otro lado, además del término verter se incluye ahora provocar o realizar descargas y, considerando que la
palabra descarga está técnicamente asociada “al vertido de agua residual o de líquidos contaminantes durante un tiempo
determinado”42, se podría concluir que equivale al término vertimiento en su acepción restringida, es decir, se circunscribiría
al vertimiento solo de efluentes líquidos contaminantes. No obstante, en lenguaje técnico ambiental también se usa el término

40
SEOÁNEZ CALVO, Mariano. El Gran Diccionario del Medio Ambiente y de la Contaminación, p. 571.
41
El Diccionario de la Lengua Española define verter como “derramar o vaciar líquidos, y también cosas menudas como sal, harina,
etc.”; sin embargo, para la palabra vertedero dice que “es el lugar donde vierten basuras o escombros”. Mientras que para Seoánez
Calvo (cit.) vertido significa “descarga de residuos de cualquier tipo al medio ambiente”.
42 EOÁNEZ ALVO
S C , Mariano. cit., p. 216. El Diccionario de la Lengua Española consigna como único significado aplicable a este
contexto el término desaguar, lo cual refuerza la definición técnica que vincula vertimiento y descarga a efluentes líquidos.
descarga para residuos sólidos43. El término descarga, entonces, abarca a efluentes líquidos contaminantes y a residuos
sólidos.
El tipo penal también incluye la acción de provocar filtraciones mediante las descargas y como por filtrar se entiende
la acción de penetrar un líquido a través de un cuerpo sólido, resulta evidente que se refiere solo a las descargas de tipo líquido.
El ilícito consiste entonces en permitir el paso de líquidos con contaminantes a través de poros, vanos o resquicios del suelo
o subsuelo.
Se añade además el provocar o realizar emisiones de sustancias nocivas en general y se hace mención particular a
emisiones de gases tóxicos, de ruido y de radiaciones. Para la palabra emitir, el Diccionario de la Lengua Española tiene dos
acepciones aplicables a este contexto, una es “arrojar, exhalar o echar hacia fuera una cosa”, la que es lo suficientemente
extensiva como para comprender a cualquier agente contaminante en cualquiera de los estados de la materia. La segunda
acepción se refiere a “lanzar ondas hertzianas para hacer oír señales, noticias, música, etc.”, que está referida a la radiación
no ionizante. Ambas acepciones también tienen su correlato en el lenguaje técnico ambiental, pues mientras una se refiere a
la “contaminación del aire arrojando a la atmósfera materias extrañas a la misma”, la otra alude a la “radiación de energía
por medio de ondas electromagnéticas”44. Puede concluirse entonces que se trata de la introducción de agentes contaminantes
en cualquiera de sus formas en la atmósfera.
Aunque confusa, la redacción abarca, conforme con la definición de contaminación ambiental, la introducción en el
ambiente, directa o indirectamente, de agentes físicos, químicos, biológicos o una combinación de estos; con infracción de
leyes o reglamentos o en cantidades que superan los límites máximos permisibles, y que cause o pueda causar perjuicio,
alteración o daño grave al ambiente o sus componentes, la calidad ambiental o la salud ambiental.
Con relación a la contaminación por agentes físicos provocada por la liberación de energía, como por ejemplo el
calentamiento de las aguas utilizadas por la industria siderúrgica o por las centrales nucleares, y que pueden afectar a los
ecosistemas acuáticos y a la vida contenida en ellos, hay que destacar que el artículo 273 del Código Penal, protegiendo a las
personas y sus bienes, ha previsto pena privativa de libertad no menor de 3 ni mayor de 10 años para el que crea un peligro
común “liberando cualquier clase de energía”.
Cuerpo receptor del agente contaminante

 El cuerpo receptor de las descargas, emisiones, filtraciones, vertimientos o radiaciones abarca todos los cuerpos
posibles, ya que el tipo incluye el agua (terrestre, marítima o subterránea), el suelo, el subsuelo y la atmósfera.
Bienes jurídicos protegidos

 A diferencia del artículo modificado, que protegía solo a la “flora, fauna y recursos hidrobiológicos”, el texto
vigente introducido por la Ley 29263 protege “al ambiente o sus componentes, la calidad ambiental o la salud ambiental”.
Como puede apreciarse de lo desarrollado a continuación, el objeto de protección de este tipo penal resulta bastante amplio.
• El ambiente o sus componentes: El ambiente es el conjunto de elementos sociales, económicos, culturales, bióticos
y abióticos que interactúan en un espacio y tiempo determinado; lo cual podría graficarse como la sumatoria de la
naturaleza y las manifestaciones humanas en un lugar y tiempo concretos.
La Ley General del Ambiente establece que el ambiente comprende a los elementos físicos, químicos y biológicos
de origen natural o antropogénico que, en forma individual o asociada, conforman el medio en que se desarrolla la
vida, siendo los factores que aseguran la salud individual y colectiva de las personas y la conservación de los
recursos naturales, la diversidad biológica y el patrimonio cultural asociado a ellos, entre otros (artículo 2.3).
El objeto de protección de este tipo penal abarca entonces el ambiente en su integridad y también a cada uno de sus
componentes; así, por ejemplo, lo biótico comprende a todos los seres vivos como los humanos, la flora y la fauna.
Mientras que lo abiótico se refiere a lo que no forma parte o no es producto de los seres vivos, es decir, a los
distintos componentes que determinan el espacio físico en el cual habitan los seres vivos, tales como la influencia
de los componentes físico-químicos del medio: agua, atmósfera, temperatura, luz, el suelo, sus nutrientes y el pH.
• La calidad ambiental: La calidad ambiental alude a las características de los componentes ambientales y su
relación con el derecho de todo ciudadano “a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo
de su vida” (artículo 2 numeral 22 de la Constitución), lo cual se logra mediante la implementación de los
instrumentos de gestión ambiental, en particular los EIA, PAMA, LPM y ECA 45. En consecuencia, todo impacto

43
El propio SEOÁNEZ CALVO, Mariano, cit, p. 216, menciona la descarga incontrolada de residuos sólidos.
44
SEOÁNEZ CALVO, Mariano, cit., p. 266.
45
Constituyen instrumentos de gestión ambiental los sistemas de gestión ambiental, nacional, sectoriales, regionales o
locales; el ordenamiento territorial ambiental; la evaluación del impacto ambiental; los planes de cierre; los planes de
contingencias; los estándares nacionales de calidad ambiental; los límites máximos permisibles; la certificación ambiental, las
garantías ambientales; los sistemas de información ambiental; los instrumentos económicos, la contabilidad ambiental,
 ambiental negativo (daño ambiental) que contravenga gravemente los instrumentos de gestión se consideran
fuera de lo socialmente aceptado, porque produce un cambio cualitativo o cuantitativo que rompe el equilibrio
ambiental y torna el ambiente en inadecuado para el desarrollo de la vida humana.
• La salud ambiental: La Ley General del Ambiente dispone que la prevención de riesgos y daños a la salud de las
personas es prioritaria en la gestión ambiental (artículo 66). La Ley 26842, Ley General de Salud, establece que la
protección del ambiente es responsabilidad del Estado y de las personas naturales y jurídicas, los que tienen la
obligación de mantenerlo dentro de los estándares que, para preservar la salud de las personas, establece la autoridad
de Salud competente (artículo 103). Asimismo, que toda persona natural o jurídica, está impedida de efectuar
descargas de desechos o sustancias contaminantes en el agua, el aire o el suelo, sin haber adoptado las precauciones
de depuración en la forma que señalan las normas sanitarias y de protección del ambiente (artículo 104).
Corresponde a la autoridad de Salud competente dictar las medidas necesarias para minimizar y controlar los riesgos
para la salud de las personas derivados de elementos, factores y agentes ambientales, de conformidad con lo que
establece, en cada caso, la ley de la materia (artículo 105). Cuando la contaminación del ambiente signifique riesgo
o daño a la salud de las personas, la autoridad de Salud de nivel nacional dictará las medidas de prevención y control
indispensables para que cesen los actos o hechos que ocasionan dichos riesgos y daños (artículo 106). Finalmente,
que el abastecimiento de agua, alcantarillado, disposición de excretas, reúso de aguas servidas y disposición de
residuos sólidos quedan sujetos a las disposiciones que dicta la autoridad de Salud competente, la que vigilará su
cumplimiento (artículo 107).

 Según Hugo Rengifo46, la salud ambiental se ocupa de las interrelaciones interactivas positivas y negativas de los
seres humanos con el medio ambiente donde habita y trabaja, incluyendo a los otros seres vivos como animales y plantas, los
cambios naturales o artificiales que ese lugar manifiesta, y la contaminación producida por el mismo hombre que pueden
afectar a la salud humana. Comprende aquellos aspectos de la salud humana, incluida la calidad de vida, que son determinados
por factores ambientales, físicos, químicos, biológicos y psicosociales. Dice también que la salud no puede separarse de una
serie de elementos ambientales, como el aire, el agua, el hacinamiento urbano, los productos químicos, los vectores de
enfermedades o el exceso de consumo.
La salud ambiental, según la Organización Mundial de la Salud47, está relacionada con todos los factores físicos,
químicos y biológicos externos de una persona. Es decir, que engloba factores ambientales que podrían incidir en la salud y
se basa en la prevención de las enfermedades y en la creación de ambientes propicios para la salud. Por consiguiente, queda
excluido de esta definición cualquier comportamiento no relacionado con el medio ambiente, así como cualquier
comportamiento relacionado con el entorno social y económico y con la genética.
Delito de peligro concreto o delito de lesión o daño

 Se trata de un delito que puede ser de resultado, es decir, de lesión o daño, cuando el perjuicio, alteración o daño
grave al ambiente o a sus componentes, la calidad ambiental o a la salud ambiental se ha producido (“cause”). Pero también
puede ser de peligro concreto, ya que el tipo penal prevé que las descargas, emisiones, emisiones de gases tóxicos, emisiones
de ruido, filtraciones, vertimientos o radiaciones contaminantes puedan causar perjuicio, alteración o daño a los citados
bienes protegidos.
 En nuestro concepto, en alineamiento con el principio de prevención que orienta la gestión ambiental, el tipo
debería ser de peligro abstracto, configurándose el delito por el solo hecho de que los vertimientos, descargas o emisiones
excedan en una determinada cantidad los LMP, a efectos de que opere la presunción de que dicho exceso genera peligro de
daño grave para el bien protegido; de lo contrario se entra en el difícil y complejo tema de la probanza.
Tipo de daño

 No se trata se cualquier tipo de impacto ambiental negativo, sino que la dimensión del perjuicio, alteración o daño al
ambiente o sus componentes, la calidad ambiental o la salud ambiental que se cause o pueda causar, debe ser grave.
Son entonces impactos ambientales negativos que nos confrontan con posibles situaciones límite de las que, muchas
veces, no hay retorno, como poner en riesgo la supervivencia o permanencia de alguna especie, hábitat o ecosistema; o la
interrupción, alteración o modificación de los procesos ecológicos esenciales de los que depende la vida. Todo lo cual pone

estrategias, planes y programas de prevención, adecuación, control y remediación; los mecanismos de participación
ciudadana; los planes integrales de gestión de residuos; los instrumentos orientados a conservar los recursos naturales; los
instrumentos de fiscalización ambiental y sanción; la clasificación de especies, vedas y áreas de protección y conservación; y,
en general, todos aquellos orientados al cumplimiento de los objetivos señalados en el acápite precedente (artículo 17.2 de
la LGA).
46
Rengifo, Hugo, Mesa Temática de Salud Ambiental. En:
http://www.google.com.pe/search?source=ig&hl=es&rlz=&q=salud+ambiental&meta=
47
WHO. En: http://www.who.int/topics/environmental_health/es/
potencialmente en severo riesgo el equilibrio de los hábitats, los ecosistemas o la propia biosfera. Asimismo, respecto de la
salud humana, aquellos daños que merman sensiblemente la calidad de vida o constituyen riesgo de afectar seriamente la
salud de la población o de un grupo sensible, como niños, ancianos, madres gestantes, personas con enfermedades respiratorias
obstructivas crónicas o enfermedades cardiovasculares. Se entiende que solo este tipo de riesgo de daño o de daño efectivo
justifica trasladar la sanción del campo administrativo al penal.
Calificación reglamentaria de la autoridad ambiental

 El perjuicio, alteración o daño grave al ambiente o sus componentes, la calidad ambiental o la salud ambiental, se
determina según la calificación reglamentaria de la autoridad ambiental. En principio, debe entenderse que si el perjuicio,
alteración o daño se enmarca dentro los Estándares de Calidad Ambiental (ECA) y los Límites Máximos Permisibles (LMP),
estos no tienen la calificación de graves. Tampoco serán graves, necesariamente, si el LMP ha sido excedido, por lo general
dependerá de en cuánto ha sido excedido.
En el Texto Sustitutorio de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República, se expresa
que: La introducción de la calificación de “grave” sobre el daño se hace por oposición al daño “leve”, que será solo falta
administrativa; a ello se alude con la precisión “según la calificación reglamentaria de la Autoridad Ambiental”48. Refiere
también que “el Poder Ejecutivo aclaró que la calificación reglamentaria se refiere a la consecuencia del ilícito a fin de
ilustrar al juez sobre la gravedad de la misma”. Por lo tanto, la gravedad no estaría necesariamente en relación solo con
rebasar los LMP, sino también con la calificación que, conforme a los reglamentos pertinentes, haga la autoridad. Cabe
destacar que toda emisión, vertimiento o efluente de agentes que exceda los LMP constituye falta o infracción
administrativa, independientemente de que el daño sea leve, moderado o grave, por lo que no resulta exacto lo opinado por
la citada Comisión del Congreso, en el sentido de que solo los daños leves serían materia de sanción en sede administrativa.
Lo relevante para determinar si el daño es grave radica entonces en “la calificación reglamentaria de la Autoridad
Ambiental”, tal calificación se hará teniendo en cuenta la normativa ambiental que para cada actividad y sector existe, es
decir, no se trata de que hay “un reglamento” que establece los criterios para establecer la calificación, sino que estos se
encuentran en distintos cuerpos normativos, por lo que la expresión “calificación reglamentaria” debe tomarse en su acepción
lata.

 Así por ejemplo, tratándose de la emisión de ruidos, si se imputa una emisión de más de 80 decibelios en zona
residencial, la Ordenanza 2419-2021 (24.Diciembre.2021), sobre Prevención y Control de la Contaminación Sonora, es la
norma que establece los niveles de presión sonora que no deben ser excedidos en ambientes exteriores e interiores para Lima
Metropolitana; en ella se dispone que esa intensidad constituye ruido nocivo, es decir, según reportes médicos, es capaz de
provocar algún tipo de daño acústico; en razón de lo cual la autoridad municipal informará al juez que según la “calificación
reglamentaria”, se trata de un daño grave.
Infracción de leyes o reglamentos

 La determinación de la infracción de las leyes o reglamentos sobre protección ambiental, para completar el tipo
penal, debe determinarse dentro de la investigación fiscal con auxilio de la autoridad ambiental, conforme lo establece el
artículo 149 de la Ley General del Ambiente, modificado por la Ley 29263.
Infracción de límites máximos permisibles

 La aplicación jurídica del concepto de contaminación reclama su vinculación a instrumentos de gestión ambiental
para establecer su configuración, estos son los ECA y los LMP. Es pertinente destacar que aún no se han establecido estos
instrumentos para todas las actividades y agentes contaminantes.
Los ECA fijan los parámetros que establecen el nivel de concentración de contaminantes en el cuerpo receptor (aire,
agua o suelo) que no representa riesgo significativo para la salud o el ambiente y, como tal, sirven para el diseño de normas
y políticas; pero no para imponer sanciones. No obstante, el artículo 31.4 de la Ley General del Ambiente permite que las
autoridades administrativas y judiciales usen los ECA para imponer sanciones, cuando se demuestre que existe causalidad
entre la actuación del sujeto activo y la transgresión de dichos estándares. Esto será posible cuando tal causalidad sea
fácilmente determinable, como es el caso de localidades en las que es un agente contaminador el responsable predominante
de las descargas que hacen exceder los parámetros previstos en el ECA respectivo. En todo caso, es nuestro parecer que los
ECA no deben ser tomados en cuenta para la configuración del tipo penal en análisis, no solo por ser instrumentos orientadores
de normas y políticas, sino porque el Texto Sustitutorio de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la
República eliminó expresamente de la redacción original la referencia a los ECA.
Lo correcto es que se utilicen los LMP para determinar la responsabilidad, ya que se trata de la medida de la
concentración de los contaminantes de un efluente o una emisión descargada por el imputado y como se mide en la fuente

48
Página 38 del Texto Sustitutorio de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la Re pública, recaído en
los Proyectos de Ley 2275/2007-CR, 2314/2007-CR, 2325/2007-CR, 2536/2007-CR y 2547/2007-PE.
es fácil determinar si se ha excedido o no tales parámetros. La ausencia de LMP beneficia al sujeto que provoca la
contaminación, ya que si no hay parámetros no se ha completado el tipo penal y se puede sustraer lícitamente a la persecución
punitiva.
Formas agravadas de contaminación

 Artículo 305.- Formas agravadas

La pena privativa de libertad será no menor de 4 años ni mayor de 7 años y con 300 a 1,000 días-multa si el agente
incurre en cualquiera de los siguientes supuestos:

1. Falsea u oculta información sobre el hecho contaminante, la cantidad o calidad de las descargas, emisiones,
filtraciones, vertimientos o radiaciones contaminantes referidos en el artículo 304, a la autoridad competente o a la
institución autorizada para realizar labores de fiscalización o auditoría ambiental.
2. Obstaculiza o impide la actividad fiscalizadora de auditoría ordenada por la autoridad administrativa competente.
3. Actúa clandestinamente en el ejercicio de su actividad.
4. Desactiva o deja inactivas las áreas, labores e instalaciones de una unidad minera sin contar o sin cumplir el
respectivo Plan de Cierre de Minas aprobado.
 El numeral 4 ha sido introducido por la Única Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley
31347 (18.Agosto.2021).
Formas agravadas especiales de contaminación
Si por efecto de la actividad contaminante se producen lesiones graves o muerte, la pena será:

1. Privativa de libertad no menor de 5 años ni mayor de 8 y con 600 a 1,000 días-multa, en caso de lesiones graves.
2. Privativa de libertad no menor de 6 ni mayor de 10 años y con 750 a 3,500 días-multa, en caso de muerte.
  En nuestra opinión, estas agravantes no deberían haber sido incluidas, por cuanto son bienes jurídicos (salud y
vida) que están protegidos por normas autónomas y, además, lo que es más importante, porque tales normas fijan
consecuencias más gravosas, así, en el caso del homicidio simple la pena privativa de la libertad va de 6 a 20 años y, en el de
homicidio calificado es no menor de 15 años; cuando las agravantes especiales de contaminación seguidas de muerte humana
no rebasan los 10 años.

Delitos de minería ilegal y daño ambiental

 Artículo 307-A.- Delito de minería ilegal
El que realice actividad de exploración, extracción, explotación u otro acto similar de recursos minerales metálicos y
no metálicos sin contar con la autorización de la entidad administrativa competente que cause o pueda causar perjuicio,
alteración o daño al ambiente y sus componentes, la calidad ambiental o la salud ambiental, será reprimido con pena privativa
de libertad no menor de 4 ni mayor de 8 años y con 100 a 600 días-multa.
La misma pena será aplicada al que realice actividad de exploración, extracción, explotación u otro acto similar de
recursos minerales metálicos y no metálicos que se encuentre fuera del proceso de formalización, que cause o pueda causar
perjuicio, alteración o daño al ambiente y sus componentes, la calidad ambiental o la salud ambiental.
Si el agente actuó por culpa, la pena será privativa de libertad, no mayor de 3 o con prestación de servicios
comunitarios de 40 a 80 jornadas.

 Texto introducido por el Decreto Legislativo 1351 (7.Enero.2017).

 Única Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1351 (7.Enero.2017):
Exención de responsabilidad penal
Están exentos de responsabilidad penal por la comisión del delito de minería ilegal establecido en el artículo 307-
A, quienes se encuentren en los siguientes supuestos:
a. El sujeto de formalización minera que no logra la autorización final de inicio o reinicio de operaciones mineras
por culpa inexcusable o negligente del funcionario a cargo del proceso de formalización.
b. El agente de los delitos de minería ilegal, que se inserte al Registro Integral de Formalización Minera, dentro del
plazo establecido en el numeral 4.2 del artículo 4 del Decreto Legislativo 1293.
  La Ley 31007 (17.Octubre,2019) amplió hasta el 31 de diciembre de 2021 el plazo de formalización minera integral
establecido en el Decreto Legislativo 1293; y mediante Ley 31388 (31.Diciembre.2021) se ha vuelto a prorrogar el plazo de
vigencia del proceso de formalización hasta el 31 de diciembre de 2024.
 Desde el año 2002 se han sucedido cuatro ampliaciones de plazo, sin exigir condición alguna que conduzca a la
eficacia del proceso de formalización, esto constituye un estímulo perverso para aquellos mineros que sistemáticamente
incumplen obligaciones básicas de la actividad minera, ya que, aunque se encuentren incursos en el tipo penal, bastará que se
inserten en el Registro Integral de Formalización Minera, aún cuando no tengan intención alguna de concluir con los trámites
que lo hagan formal, para que no sea posible sancionarlos por la comisión del delito de minería ilegal.
 Artículo 307º- B.- Delito de minería ilegal agravado
La pena será de 8 a 10 años y con 300 a 1,000 mil días-multa, cuando el delito se comete en cualquiera de los siguientes
supuestos:

• En zonas no permitidas para el desarrollo de actividad minera.

• En áreas naturales protegidas o en tierras de comunidades nativas, campesinas o indígenas.
• Utilizando dragas, artefactos u otros instrumentos similares.
• Si el agente emplea instrumentos u objetos capaces de poner en peligro la vida, la salud o el patrimonio de las
personas.
• Si se afecta sistema de irrigación o aguas destinados al consumo humano.
• Si el agente se aprovecha de su condición de funcionario o servidor público.
• Si el agente emplea para la comisión del delito a menores de edad u otra persona inimputable.

 Artículo 307º- C.- Delito de financiamiento de la minería ilegal

El que financia la comisión de los delitos previstos en los artículos 307º- A o sus formas agravadas, será reprimido con
pena privativa de libertad de 4 a 12 años y con 100 a 600 días-multa.
 Artículo 307º- D.- Delito de obstaculización de la fiscalización administrativa
El que obstaculiza o impide la actividad de evaluación, control y fiscalización de la autoridad administrativa
relacionada con la minería ilegal, será reprimido con pena privativa de libertad de 4 a 8 años.
 Artículo 307º- E.- Actos preparatorios de minería ilegal
El que adquiere, vende, distribuye, comercializa, transporta, importa, posee o almacena insumos o maquinarias
destinadas a la comisión de los delitos de minería ilegal, será reprimido con pena privativa de libertad de 3 a 6 años y con 100
a 600 días-multa.
 Artículo 307º- F.- Inhabilitación
El agente de los delitos previstos en los artículos 307º- A, 307º- B, 307º- C, 307º –D y 307º- E, será además sancionado,
de conformidad con el artículo 36º, inciso 4, con la pena de inhabilitación para obtener, a nombre propio o a través de terceros,
concesiones mineras, de labor general, de beneficio o transporte de minerales metálicos o no metálicos, así como para su
comercialización, por un periodo igual al de la pena principal.

Delito de incumplimiento de las normas relativas al manejo de residuos sólidos

 Artículo 306.- Incumplimiento de las normas relativas al manejo de residuos sólidos
El que, sin autorización o aprobación de la autoridad competente, establece un vertedero o botadero de residuos sólidos
que pueda perjudicar gravemente la calidad del ambiente, la salud humana o la integridad de los procesos ecológicos, será
reprimido con pena privativa de libertad no mayor de 4 años.
Si el agente actuó por culpa, la pena será privativa de libertad no mayor de 2 años.
Cuando el agente, contraviniendo leyes, reglamentos o disposiciones establecidas, utiliza desechos sólidos para la
alimentación de animales destinados al consumo humano, la pena será no menor de 3 años ni mayor de 6 años y con 260 a
450 días-multa.
Vertedero o botadero

 Según nuestra legislación, la disposición final de residuos del ámbito de gestión municipal se realiza mediante el
método de relleno sanitario, mientras que la disposición final de residuos del ámbito de gestión no municipal se realiza
mediante el método de relleno de seguridad, cualquier otra modalidad es contraria a las leyes, reglamentos o disposiciones
establecidas; de manera que basta con aludir a un vertedero o botadero de residuos sólidos para saber que se trata de
establecimientos ilícitos.
Bienes jurídicos protegidos

 Este tipo protege la calidad del ambiente, la salud humana y la integridad de los procesos ecológicos. Sobre el
alcance de la calidad ambiental ya nos hemos referido y la salud humana como objeto de protección no ofrece mayor
dificultad. En cuanto a los procesos ecológicos, estos tienen mucho que ver con la calidad del ambiente, toda vez que
constituyen la base de sustentación de la vida porque contribuyen a la formación del clima, la depuración del aire y del agua,
la regulación del flujo de las aguas, la circulación de los elementos y el reciclaje de los nutrientes, el reciclaje de la energía,
la formación y regeneración del suelo, la sucesión de la flora, entre otros; todo lo cual hace que se mantengan los ecosistemas
y el planeta aptos para la vida. Mantener el equilibrio que exige la calidad ambiental justamente pasa por respetar los procesos
ecológicos. Se trata de un delito de peligro concreto y como tal exige del juzgador un “juicio de peligro”, es decir, debe
averiguar si ha existido peligro poniéndose en el caso del imputado frente a las circunstancias del evento, evaluando en
términos de inteligencia normal y experiencia común si efectivamente y en qué medida el bien fue expuesto a peligro49.

Tráfico ilegal de residuos peligrosos

 Artículo 307.- Tráfico ilegal de residuos peligrosos
El que ingrese ilegalmente al territorio nacional, use, emplee, coloque, traslade o disponga sin la debida autorización,
residuos o desechos tóxicos o peligrosos para el ambiente, resultantes de un proceso de producción, extracción,
transformación, utilización o consumo, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de 4 años ni mayor de 6
años y con 300 a 400 días-multa.

 Se trata de un delito de peligro abstracto o “delitos de mera actividad”, porque para su configuración basta que
la acción del imputado esté considerada como ilícito penal, y esa sola acción vale por toda causa justificativa de la sanción,
sin que quepa debatir si la misma efectivamente expuso o no a peligro de lesión el bien jurídicamente tutelado50.
 El Decreto Legislativo 1322 (6.Enero.2017), que regula la vigilancia electrónica personal, establece que están
excluidos de ésta los procesados y condenados por el delito tipificado en el artículo 307 del Código Penal.
Residuos o desechos tóxicos o peligrosos

 El Anexo del Decreto Legislativo 1278, nueva Ley General de Residuos Sólidos, define como residuos sólidos
peligrosos a aquéllos que, por sus características o el manejo al que son o van a ser sometidos, representan un riesgo
significativo para la salud o el ambiente.
 El Decreto Supremo 014-2017-MINAM (21.Diciembre.2017), modificado por Decreto Supremo 001-2022-
MINAM (9.Enero.2022), Reglamento de la nueva Ley General de Residuos Sólidos, establece en sus anexos III y IV la Lista
de Residuos Peligrosos y la Lista de Característica Peligrosas. Los residuos enumerados en el Anexo III están definidos como
peligrosos de conformidad con la Resolución Legislativa 26234, Convenio de Basilea, y su inclusión en este Anexo no obsta
para que se use el Anexo IV para demostrar que un residuo no es peligroso.

DELITOS CONTRA LOS RECURSOS NATURALES

 Los componentes del ambiente que gozan de especial protección penal contra la depredación son las especies de flora
y fauna silvestre, con énfasis en la flora acuática y particular referencia a flora terrestre no maderable, productos, raíces o
especímenes forestales maderables, bosques u otras formaciones boscosas, sean naturales o plantaciones. También se protege la
fauna silvestre terrestre y acuática. Consecuente con estos objetos de protección y con la megadiversidad biológica del país, se
ha incluido a los recursos genéticos de especies de flora y/o fauna silvestre. Finalmente, se incluye como objetos de protección
el ambiente natural, el paisaje urbano o rural, y la flora o fauna asociadas al paisaje.
Para fortalecer el ordenamiento territorial como instrumento básico de gestión ambiental, se ha penalizado el cambio
de uso irregular de tierras zonificadas como agrícolas, así como la autorización ilegal de proyectos de urbanización para otra
actividad no conforme con los planes o usos previstos por los dispositivos legales.
Con el objeto de reforzar la eficacia de otros instrumentos de gestión, como los estudios de impacto ambiental,
programas de adecuación y manejo ambiental, planes generales de manejo forestal, entre otros, se reprime al profesional que

49
ANDALUZ WESTREICHER, Antonio. Delitos Ambientales, Editorial El País, Santa Cruz de la Sierra, 2009, p. 26.
50
ANDALUZ WESTREICHER, Antonio; Op. Cit., p. 26.
conociendo o pudiendo presumir la falsedad o la inexactitud, suscriba o realice estudios, evaluaciones, auditorías ambientales,
planes de manejo forestal u otro documento de gestión forestal, exigido conforme a ley, en los que se incorpore o avale
información falsa o inexacta.
Por el lado de los funcionarios públicos, se reprime el otorgamiento o renovación ilegal de autorización, licencia,
concesión, permiso u otro derecho habilitante en favor de una obra o actividad que afecte los bienes protegidos por el Título
XIII del Código Penal. Asimismo, se sanciona la facilitación de los delitos contra el ambiente por negligencia inexcusable o
haber faltado gravemente a las obligaciones funcionales.
Tráfico ilegal de especies de flora y fauna silvestre protegida
 Artículo 308.- Tráfico ilegal de especies de flora y fauna silvestre.
El que adquiere, vende, transporta, almacena, importa, exporta o reexporta productos o especímenes de especies de
flora silvestre no maderable y/o fauna silvestre, sin un permiso o certificado válido, cuyo origen no autorizado conoce o puede
presumir será reprimido con pena privativa de libertad no menor de 3 años ni mayor de 5 años y con 180 a 400 días–multa.

 Texto introducido por el Decreto Legislativo 1237 (26.Setiembre.2015), que ha suprimido la expresión
“protegidas por la legislación nacional”, por lo tanto debe ahora entenderse que el tipo penal alcanza a todas las especies
de flora y fauna silvestre, pues la expresión en referencia hacía remisión a aquellas especies que gozan de particular protección
por su estado de peligro, vulnerabilidad o amenaza; por lo que, atendiendo al principio de intervención mínima del derecho
penal, se consideraba necesario reservar estos tipos penales para las especies incluidas en las normas que les brindan
protección especial, tal es el caso del Decreto Supremo 043-2006-AG (13.Julio.2006), sobre especies amenazadas de flora
silvestre; y el Decreto Supremo 004-2014-MINAGRI (8.Abril.2014), que aprobó la actualización de la lista de clasificación
sectorial de las especies amenazadas de fauna silvestre.

Tráfico ilegal de especies acuáticas de la flora y fauna silvestre protegidas

 Artículo 308-A.- Tráfico ilegal de especies acuáticas de la flora y fauna silvestre
Será reprimido con pena privativa de libertad no menor de 3 años ni mayor de 5 años y con 180 a 400 días–multa, el
que adquiere, vende, transporta, almacena, importa, exporta o reexporta productos o especímenes de especies acuáticas de la
flora y/o fauna silvestre bajo cualquiera de los siguientes supuestos:

1. Sin un permiso, licencia o certificado válido.

2. En épocas, cantidades, talla o zonas que son prohibidas o vedadas.

 Texto introducido por Decreto Legislativo 1237 (26.Setiembre.2015), que ha suprimido la expresión “protegidas
por la legislación nacional”.
Extracción ilegal de especies acuáticas
 Artículo 308-B. Extracción y procesamiento ilegal de especies acuáticas
El que extrae especies de flora o fauna acuática en épocas, cantidades, talla y zonas que son prohibidas o vedadas, o
captura especies o las procesa sin contar con el respectivo permiso o licencia o exceda el límite de captura por embarcación,
asignado por la autoridad administrativa competente y la ley de la materia, o lo hace excediendo el mismo o utiliza
embarcaciones construidas sin autorización o sin licencia, métodos prohibidos o declarados ilícitos, será reprimido con pena
privativa de libertad no menor de 3 años ni mayor de 5 años y con 180 a 400 días-multa.
 Texto introducido por Ley 31622 (16.Noviembre.2022), que ha incluido para la pena días-multa.

Depredación de flora y fauna silvestre protegida

 Artículo 308-C.- Depredación de flora y fauna silvestre.
El que caza, captura, colecta, extrae o posee productos, raíces o especímenes de especies de flora y/o fauna silvestre,
sin contar con la concesión, permiso, licencia o autorización u otra modalidad de aprovechamiento o extracción, otorgada por
la autoridad competente, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de 3 años ni mayor de 5 años y con 50 a
400 días-multa.
  Texto introducido por el Decreto Legislativo 1237 (26.Setiembre.2015), que ha suprimido la expresión
“protegidas por la legislación nacional”.
 El Decreto Supremo 019-2015-MINAGRI (29.Setiembre.2015), Reglamento para la Gestión de Fauna silvestre,
establece que debe entenderse como recurso de fauna silvestre a las especies animales no domesticadas, nativas o
exóticas, incluyendo su diversidad genética, que viven libremente en el territorio nacional, así como a los ejemplares de
especies domesticadas que, por abandono u otras causas, se asimilen en sus hábitos a la vida silvestre (artículo 6).

Tráfico ilegal de recursos genéticos

 Artículo 308-D. Tráfico ilegal de recursos genéticos
El que adquiere, vende, transporta, almacena, importa, exporta o reexporta, de forma no autorizada, recursos
genéticos de especies de flora y/o fauna silvestre, incluyendo las acuáticas, será reprimido con pena privativa de libertad no
menor de 3 años ni mayor de 5 años y con 180 a 400 días-multa. La misma pena será aplicable para el que a sabiendas
financia, de modo que sin su cooperación no se hubiera podido cometer las actividades señaladas en el primer párrafo.

 Texto introducido por Ley 31622 (16.Noviembre.2022), que incluye a los recursos genéticos de especies de flora
y/o fauna silvestre acuática.

 Por recursos genéticos se entiende a todo material de naturaleza biológica que contenga información genética de
valor o utilidad real o potencial51, están comprendidos en estos recursos aquellos provenientes de material genético obtenido
de la flora, fauna, hongos y microorganismos. La protección penal solo alcanza a los recursos genéticos de las especies de
flora y fauna silvestre, quedando excluidas las especies provenientes de la agrobiodiversidad, por lo tanto, quedan fuera de
esta regulación vegetales cultivados como la papa y animales domesticados como la alpaca.

Formas agravadas para el tráfico ilegal de especies terrestres y acuáticas de flora y fauna silvestre,
su depredación, y el tráfico ilegal de recursos genéticos
 Las formas agravadas para los delitos que enumera el artículo 309 debe incluir también la referencia al 308-D que
regula el delito de tráfico ilegal de recursos genéticos, esta omisión no es más que una errata toda vez que los numerales 1 y 2
incluyen expresamente como objeto de protección tales recursos.
 Artículo 309.- Formas agravadas.
En los casos previstos en los artículos 308, 308-A, 308-B, 308-C y 308-D, la pena privativa de libertad será no menor
de 4 años ni mayor de 7 años cuando el delito se cometa bajo cualquiera de los siguientes supuestos:

1. Cuando las especies, especímenes, productos o recursos genéticos, materia del ilícito penal, provienen de áreas
naturales protegidas o de zonas vedadas para la extracción de flora y/o fauna silvestre, o territorios en posesión o
propiedad de comunidades nativas o campesinas; o, de las reservas territoriales o reservas indígenas para pueblos
indígenas en situación de aislamiento o de contacto inicial, según corresponda.

2. Mediante el uso de armas, explosivos o sustancias tóxicas.

3. Si el agente se aprovecha de su condición de funcionario o servidor público.

4. Cuando se trate de especies de flora y fauna silvestre o recursos genéticos protegidos por la legislación nacional.

La pena privativa de libertad será no menor de 11 años ni mayor de 20 años cuando el agente actúa como integrante
de una organización criminal.

 La disposición Complementaria Final Única de la Ley 31622 (16.Noviembre.2022), establece, en cuanto a la

investigación y juzgamiento, que cuando la imputación penal se refiera a la participación del agente como integrante de
una organización criminal, prevista en el último párrafo del artículo 309 del Código Penal, la investigación y juzgamiento
se rigen por lo establecido en la Ley 30077, Ley contra el Crimen Organizado.

51
Estrategia Regional de Biodiversidad de la Comunidad Andina de Naciones.
  Texto introducido por Ley 31622 (16.Noviembre.2022), que incluye a las áreas naturales protegidas
independientemente de si son de administración nacional o no; e incrementa las penas cuando el agente actúa como integrante
de una organización criminal.

Contra los bosques o formaciones boscosas

 Artículo 310.- Delitos contra los bosques o formaciones boscosas.
Será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro años ni mayor de seis años y con prestación de servicios
comunitarios de cuarenta a ochenta jornadas el que, sin contar con permiso, licencia, autorización o concesión otorgada por
autoridad competente, destruye, quema, daña o tala en todo o en parte bosques u otras formaciones boscosas, sean naturales
o plantaciones.

 Texto introducido por el Decreto Legislativo 1237 (26.Setiembre.2015), que ha aumentado la pena privativa de
libertad.
 El Decreto Legislativo 1220 (24.Setiembre.2015) establece medidas para la lucha contra la tala ilegal,
declarando para el efecto de necesidad pública, interés nacional y de ejecución prioritaria las acciones de interdicción contra
la tala ilegal y el tráfico de productos forestales maderables, así como las actividades relacionadas a estos. Se entiende por
interdicción la acción por la que el Ministerio Público afecta mediante acciones coercitivas de naturaleza real, los objetos
sobre los que recae el delito y/o los instrumentos del delito, vinculados a la tala ilegal y a las actividades descritas en el artículo
310-A del Código Penal, que recaen sobre productos o especímenes forestales maderables de origen ilegal. Son modalidades
de interdicción las siguientes: el decomiso especial, la destrucción y la reducción de valor comercial.

Acciones punibles

 Se reprime la acción del sujeto que directamente destruye (deshacer, arruinar o asolar una cosa material; entraña
una pérdida grande y casi irreparable)52, quema (abrasar o consumir con fuego)53, daña (provocar detrimento, perjuicio,
menoscabo; maltratar o echar a perder una cosa)54 o tala (cortar por el pie masas de árboles)55 los bosques, en todo o en
parte. Para el caso de tala existe una definición técnico-legal según la cual se trata del “corte de árboles de los bosques, tanto
para ser usado el terreno para agricultura o ganadería o para utilizar la madera”56.
Bienes jurídicos protegidos

 Para establecer los bienes jurídicos tutelados resulta necesario revisar los conceptos técnico-jurídicos de bosque,
bosque natural, formación boscosa, bosque artificial y plantación forestal.

• Bosque: Ecosistema en que predominan especies arbóreas en cualquier estado de desarrollo cuya cobertura de copa
supera el 10% en condiciones áridas o semiáridas o el 25% en circunstancias más favorables.57
• Bosque natural: Ecosistema nativo, con predominancia arbórea o arbustiva, intervenido o no, capaz de regenerarse
por sucesión natural58.
• Bosque artificial o bosque plantado: Aquel donde el hombre ha intervenido en su nacimiento o repoblación. Se le
llama también plantación forestal59. Los bosques plantados son áreas de ecosistemas forestales, producto de la
forestación o reforestación con fines de producción sostenible de madera y otros productos forestales, así como el

52
Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, vigésima primera edición, p. 734.
53
Diccionario de la Lengua Española, p. 1705.
54
Cit., p. 661.
55
Ibidem p. 1935.
56
Plan Nacional de Reforestación aprobado por Resolución Suprema 002 -2006-AG, Anexo 6: Glosario de Términos.
57
Glosario de términos del Decreto Supremo 009-2013-MINAGRI (14.Agosto.2013), que aprueba la Política Nacional Forestal y
de Fauna Silvestre; y del Decreto Supremo 018-2015-MINAGRI (30.Setiembre.2015), Reglamento para la Gestión Forestal.
58
Numeral 3.9 del artículo 3 del Decreto Supremo 014-2001-AG, derogado por Decreto Supremo 018-2015-MINAGRI
(30.Setiembre.2015). El glosario de términos del Decreto Supremo 018-2015-MINAGRI (30.Setiembre.2015), Reglamento para la
Gestión Forestal, no incluye definición para bosque natural pero sí para bosque primario, entendido como aquel con vegetación
original caracterizado por la abundancia de árboles maduros con especies de dosel superior o dominante, que ha evolucionado
de manera natural.
59
Plan Nacional de Reforestación aprobado por Resolución Suprema 002-2006-AG, Anexo 6: Glosario de Términos.
 aprovechamiento sostenible de recursos forestales diferentes a la madera sin reducir la cobertura vegetal, así como la
de fauna silvestre y los servicios de los ecosistemas60.
• Plantación forestal: Terreno en el cual se han instalado árboles de una o más especies forestales, nativas o
exóticas, con fines de producción, protección o provisión de servicios ambientales, o una combinación de ellos 61.
También se lo define como ecosistemas forestales constituidos a partir de la intervención humana mediante la
instalación de una o más especies forestales, nativas o introducidas, con fines de producción de madera o productos
forestales diferentes a la madera, de protección, de restauración ecológica, de recreación, de provisión de servicios
ambientales o cualquier combinación de las anteriores; quedando excluidos los cultivos agroindustriales y los
cultivos agroenergéticos62.
Son rodales establecidos mediante la plantación o siembra durante el proceso de forestación o reforestación. Pueden
estar formados por especies introducidas (todos rodales plantados), o rodales de especies nativas sometidos a manejo
intensivo que cumplen todos los requisitos siguientes: una o dos especies al momento de la plantación, clases de edad
pareja y espaciamiento regular (FAO, 1998)63.
Lo que termina entonces caracterizando a una plantación forestal, para ser tal, es que sean rodales, entendiéndose
por tal a la agrupación de árboles de manejo u otras plantas que, ocupando una superficie de terreno determinada, es
suficientemente uniforme en su especie, edad, calidad o estado, para poder distinguirlo del bosque arbolado que lo
rodea64.
Los objetos de protección entonces son los bosques naturales y los bosques artificiales (plantaciones forestales). En
cuanto al término formación boscosa, este no abarca a toda plantación forestal (formación boscosa artificial), sino a las
plantaciones forestales propiamente dichas, es decir, aquellas que cuentan con rodales, entendiéndose por tal a la agrupación
de árboles de manejo u otras plantas que, ocupando una superficie de terreno determinada, es suficientemente uniforme en su
especie, edad, calidad o estado, para poder distinguirlo del bosque arbolado que lo rodea; este concepto no incluye, por lo
tanto, a las plantaciones forestales en linderos, en cortinas rompevientos, cercos vivos, bermas, etc.
 Es un delito de daño porque implica un resultado que deberá probarse, es decir, que el bosque natural o artificial
ha sufrido detrimento, en todo o en parte, por las acciones de destrucción, ignición, daño o tala. Tal daño, para que merezca
ser evaluado en sede penal, debe ser grave y para establecerlo es necesario analizar aspectos tales como la magnitud del daño
y su afectación al ecosistema o a las poblaciones humanas que lo habitan; la relevancia del daño económico; y el valor
intrínseco de la especie afectada, así, por ejemplo, el Formato D9F3 de la Directiva 009-2002-INRENA-DGFFS, sobre
Mecanismos para la Imposición de Sanciones, establece que son especies forestales de muy alto valor intrínseco la caoba
(Swetenia macrophylla) y el cedro (Cedrela odorata); en tanto que son de valor intrínseco el ishpingo (Amburana
cearensis) y el nogal negro (Juglans neotropical).
 El otorgamiento de permiso, licencia, autorización o concesión faculta la destrucción, ignición, daño o tala legal de
bosques o formaciones boscosas con arreglo a estos títulos habilitantes y conforme con el instrumento de gestión correspondiente.
Por lo tanto, no basta contar con una concesión forestal otorgada para que talar sea legal, sino que esta acción debe ceñirse al
plan general de manejo forestal y al plan operativo anual correspondiente. Del mismo modo, la destrucción de una parte del
bosque, por ejemplo, para la instalación de un campamento forestal o para maniobras propias de esta actividad, será legal solo si
se enmarca en los presupuestos del estudio de impacto ambiental aprobado. Lo propio se aplica al propietario de tierras con
bosques naturales que han sido clasificadas como de aptitud agraria, en este caso, para desboscar (destrucción), quemar, dañar
o talar con el objeto de realizar la actividad agraria, no basta contar con el título de propiedad, sino que además deberá contar
con la autorización de la autoridad competente sobre la base del expediente técnico correspondiente. Es también de aplicación
para cualquier sujeto que cuente con títulos habilitantes para el aprovechamiento de recursos naturales (recursos mineros,
hidrocarburos, agua, etc.) o para el desarrollo de infraestructura (caminos, instalación de ductos, antenas, etc.), pues el derecho
de afectar bosques o formaciones boscosas en todos los casos deberá circunscribirse a los términos del instrumento de gestión
ambiental que autoriza la actividad.
 Es acertada la reformulación de este tipo penal al abarcar la tala ilegal independientemente del lugar en que se
haya realizado, es decir, la tipificación del delito de destrucción, quema, daño o la tala sin contar con el título habilitante
correspondiente otorgado por la autoridad competente. También resulta conveniente la eliminación de la referencia a “bosque
legalmente protegido”, dado que todos los bosques tienen esta calidad en nuestro ordenamiento jurídico vigente. Esto es
relevante porque para la aplicación del tipo penal es necesaria la concurrencia de dolo y esto incluye el conocimiento del

60
Decreto Supremo 020-2015-MINAGRI (30.Setiembre.2015), Reglamento para la Gestión de las Plantaciones Forestales y los
Sistemas Agroforestales.
61
Numeral 3.64 del artículo 3 del Decreto Supremo 014-2001-AG, derogado por el Decreto Supremo 018-2015-MINAGRI
(30.Setiembre.2015).
62
Glosario del Decreto Supremo 009-2013-MINAGRI (14.Agosto.2013), que aprueba la Política Nacional Forestal y de Fauna
Silvestre.
63
Plan Nacional de Reforestación aprobado por Resolución Suprema 002-2006-AG, Anexo 6: Glosario de Términos.
64
Plan Nacional de Reforestación aprobado por Resolución Suprema 002-2006-AG, Anexo 6: Glosario de Términos.
carácter legalmente protegido de los bosques, lo cual permitiría al agente evadir su responsabilidad argumentando desconocer
tal calidad.
En sentido lato, en el Perú, existe protección legal a los bosques de todo tipo, así como a la flora silvestre en general.
No obstante, en sentido restringido resulta evidente que bosque y flora legalmente protegidos tienen una especial connotación,
cuando se las asocia con hábitats o ecosistemas singulares y particularmente valiosos, como las áreas naturales protegidas65;
o con especies amenazadas (presuntamente extinta, extinta en su hábitat natural, en peligro crítico, amenazada de extinción,
vulnerable, de menor riesgo, sin información suficiente y no evaluada). La interpretación restrictiva de la noción de “bosque
legalmente protegido” se sustentaba en la derogada LFFS (Decreto Ley 21147), pero carece de sentido con la vigente ley,
porque esta incluye explícitamente a todos los bosques dentro del Patrimonio Forestal de la Nación y regula puntualmente su
protección. De manera que la comisión de este delito al interior de bosques y formaciones vegetales que gozan de especial
protección por sus valores particulares, como las ANP, es solo relevante para graduar la pena, debiendo ser esta más severa.
Consideramos, sin embargo, que además de aludir al título habilitante debió referirse al instrumento de gestión
aprobado por la autoridad competente que autoriza realizar la actividad conforme con los términos y condiciones en él
contenidos, es decir, el plan de manejo forestal, el estudio de impacto ambiental o cualquier otro para el caso concreto.
 El tipo penal derogado protegía además de los bosques a “otras formaciones vegetales naturales o cultivadas que
están legalmente protegidas”, mientras que el actual ha suprimido estas últimas y ha incluido a las “formaciones boscosas”.
Como es obvio, una formación vegetal es mucho más que una formación boscosa, dado que tanto el bosque como la formación
boscosa remiten a tierras con cubierta arbórea, es decir, lo que las caracteriza es fundamentalmente la presencia de árboles,
por eso se los clasifica en bosques de latifoliadas, que están compuestas por árboles de copa ramificada bien definida y de
hoja ancha; bosques de coníferas que se caracterizan por su tronco recto y cónico hasta su extremo superior, revestido por
ramas con hojas de consistencia dura, escamosa y en forma de aguja; y, finalmente, las formaciones de especies diferentes a
las latifoliadas y coníferas, que incluye a los bambúes, helechos arbóreos y palmeras, entre otros. Esto significa que, al
excluirse las formaciones vegetales, han quedado fuera de protección penal algunos tipos de asociaciones vegetales de
productos forestales diferentes a la madera como los juncales o totorales a que se refiere la Ley Forestal y de Fauna Silvestre
y su Reglamento; o los pastizales naturales protegidos de la ignición por la Ley 25268.
Agentes del delito en la tala ilegal
 Después de la agricultura migratoria y en algunas regiones la minería informal, la acción que más daño provoca a
los bosques y desincentiva a los agentes económicos que realizan actividad forestal sostenible es la tala ilegal y si bien no
cabe duda de que la sanción debe recaer en el sujeto que directamente la comete, esta actividad incluye a otros sujetos con
roles claramente diferenciados y que tienen una influencia mayor en la comisión de este ilícito que el propio extractor, quien
no es más que el eslabón débil de la cadena.
Así encontramos:

• Grupos de pequeños extractores que realizan la tala y transporte de trozas hasta los puertos y centros de acopio
principales.
• Habilitadores o financistas que facilitan dinero o víveres y enseres a los pequeños extractores ilegales o que
compran la madera de origen ilegal.
• Empresas que facilitan los recursos económicos a los habilitadores para que acopien el volumen de comercio interno o
externo comprometido.
• Funcionarios corruptos, de la autoridad forestal, que permiten la emisión fraudulenta de las guías de transporte
forestal (GTF), su “ruleteo” o el transporte sin tales guías. Muchos son cómplices de la emisión fraudulenta de GTF
por los concesionarios, pues no verifican la correspondencia de lo consignado con la madera realmente extraída de
la concesión en función al respectivo plan operativo anual. Otros lo son por aprobar planes generales de manejo
forestal y planes operativos anuales manifiestamente falseados para simular mayor densidad forestal a efectos de
permitir “legalizar” madera obtenida fuera de las concesiones.
• Otros funcionarios públicos corruptos (policías, aduaneros, fiscales, jueces, etc.).
• Profesionales de las ciencias forestales que formulan planes generales de manejo forestal y planes operativos
anuales fraudulentos.
• Intermediarios o testaferros que han obtenido concesiones forestales con el ex profeso fin de emitir guías de
transporte forestal para “legalizar” madera de origen ilegal.
• Propietarios de tierras de uso agrario o comunidades nativas, en las que existen especies forestales naturales, que
gestionan permisos de extracción que se usan para transportar la madera ilegal procedente de otras áreas.

65
Cabe aclarar que no hay necesaria identidad entre bosque y área natural protegida, pues estas pueden comprender cualquier
tipo de hábitat, ecosistema o conjunto de ecosistemas marinos o terrestres.
  Según la Casación 389-2014 San Martín (Jurisprudencia:2.Diciembre.2016) emitida por la Sala Penal Permanente
de la Corte Suprema los elementos subjetivos y objetivos del tipo penal regulado en el artículo 310 del Código Penal son
los siguientes:
• No requiere una cualidad especial en el sujeto, por lo que cualquier persona puede cometerlo.
• La acción típica se compone de tres elementos objetivos:
a. La existencia de bosques o formaciones boscosas, sean naturales o plantaciones. Es decir, este tipo penal
se circunscribe a proteger la afectación únicamente de dicho territorio, así en los artículos 27 y 28 de la
nueva LFFS, se definen las clases de bosques.
b. La afectación o el daño a dichas áreas se debe dar mediante la destrucción, quema o tala del territorio total
o parcial. Es decir, para la configuración de este delito debe verificarse una afectación (daño no tolerable
que será definido bajo los principios del derecho ambiental) generados por acciones de quema o tala.
c. Debe comprobarse que las citadas acciones (destrucción, quema o tala) fueron realizadas sin el permiso,
licencia, autorización o concesión otorgada por autoridad competente. Esto implica la necesidad de una
autoridad competente para emitir estos permisos, por lo tanto, es necesario que el ordenamiento jurídico
haya otorgado competencia a un funcionario público o institución para emitirlos para determinadas
actividades lícitas, caso contrario la conducta será atípica. Los permisos, autorizaciones u otros que se
otorguen por la autoridad competente, al referirse a acciones que afectan al medio ambiente, deben ser
detallados, claros, sin ambigüedades y encontrarse previamente regulados en la normativa pertinente.
Puede, según sea el caso, configurarse el delito con la sola ausencia de cualquiera de dichos títulos
habilitantes, pese a contar con otros; por ejemplo, se puede contar con el título de adjudicación de un
territorio, pero no con la autorización de cambio de uso de la tierra y/o la autorización de desbosque,
títulos que lo facultaría a modificar el territorio adjudicado para otro fin
La sentencia estima también que se trata de un delito doloso, quedando descartada toda posibilidad de interpretar la
existencia de una modalidad culposa. La configuración de uno de sus elementos objetivos, como lo es la ausencia de
autorización u otro documento facultativo, forma parte del conocimiento público que toda persona diligente debe conocer y
respetar.
Tráfico ilegal de productos forestales maderables

 Artículo 310-A.- Tráfico ilegal de productos forestales maderables.

El que adquiere, acopia, almacena, transforma, transporta, oculta, custodia, comercializa, embarca, desembarca,
importa, exporta o reexporta productos o especímenes forestales maderables, cuyo origen ilícito, conoce o puede presumir,
será reprimido con pena privativa de libertad no menor de 4 años ni mayor de 7 años y con cien a seiscientos días-multa.
 Texto introducido por el Decreto Legislativo 1237 (26.Setiembre.2015), que ha incluido las acciones de “acopiar”
y “comercializar”; asimismo, aumenta la pena privativa de libertad. De otro lado, excluye del tipo penal el financiamiento de
estas actividades ilícitas, que ha pasado como agravante especial al numeral 4 del artículo 310-C. Se excluye al que dirige u
organiza. También ha suprimido la exoneración de responsabilidad cuando se realizan los hechos previstos en base de una
diligencia razonable y en información o documentos expedidos por la autoridad competente, aunque estos sean posteriormente
declarados nulos o inválidos.
Obstrucción de procedimiento
 Artículo 310-B.- Obstrucción de procedimiento.
El que obstruye, impide o traba una investigación, verificación, supervisión o auditoría, en relación con la extracción,
transporte, transformación, venta, exportación, reexportación o importación de especímenes de flora y/o fauna silvestre, será
reprimido con pena privativa de libertad no menor de 4 años ni mayor de 7 años.

La pena será privativa de libertad no menor de 5 años ni mayor de 8 años para el que emplea intimidación o
violencia contra un funcionario público o contra la persona que le presta asistencia, en el ejercicio de sus funciones.

 Texto introducido por el Decreto Legislativo 1237 (26.Setiembre.2015), que ha suprimido la expresión
“protegidas por la legislación nacional”; y aumentó significativamente las penas privativas de libertad.

Formas agravadas en los delitos contra los bosques o formaciones boscosas, tráfico ilegal de
productos forestales maderables, y obstrucción de procedimiento
 Artículo 310-C.- Formas agravadas.
En los casos previstos en los artículos 310, 310-A y 310-B, la pena privativa de libertad será no menor de 8 años ni mayor
de 10 años, bajo cualquiera de los siguientes supuestos:

1. Si se comete el delito al interior de tierras en propiedad o posesión de comunidades nativas, comunidades campesinas,
pueblos indígenas, reservas indígenas; o en reservas territoriales o reservas indígenas a favor de pueblos indígenas
en contacto inicial o aislamiento voluntario, áreas naturales protegidas, zonas vedadas, concesiones forestales o áreas
de conservación privadas debidamente reconocidas por la autoridad competente.
2. Si como consecuencia de la conducta prevista en los artículos correspondientes se afecten vertientes que abastecen
de agua a centros poblados, sistemas de irrigación o se erosione el suelo haciendo peligrar las actividades económicas
del lugar.
3. Si el autor o partícipe es funcionario o servidor público.
4. Si el delito se comete respecto de especímenes que han sido marcados para realizar estudios o han sido reservados
como semilleros.
5. Si el delito se comete con el uso de armas, explosivo o similar.
6. Si el delito se comete con el concurso de dos o más personas.
7. Si el delito es cometido por los titulares de concesiones forestales.
8. Si se trata de productos o especímenes forestales maderables protegidos por la legislación nacional.

Formas agravadas especiales

La pena privativa de libertad será no menor de 10 años ni mayor de 12 años cuando:

1. El agente actúa como integrante de una organización criminal.

 Esta modificación ya había sido introducida por la Primera Disposición Complementaria Modificatoria de
la Ley 30077 (20.Agosto.2013), Ley contra el Crimen Organizado.
2. El autor causa lesiones graves o muerte durante la comisión del hecho delictivo o a consecuencia de dicho acto.
3. Si el hecho delictivo se realiza para cometer delitos tributarios, aduaneros y de lavados de activos.
4. Financia o facilita la comisión de estos delitos.
 Texto introducido por el Decreto Legislativo 1237 (26.Setiembre.2015), que ha mejorado la redacción del numeral
1, ha suprimido la expresión “protegidas por la legislación nacional” respecto de los especímenes marcados para estudios o
reservados para semilleros, trasladando al numeral 8 una agravante autónoma referida a productos o especímenes forestales
maderables protegidos por la legislación nacional. Asimismo, aumentó significativamente las penas privativas de libertad.

 Debe tenerse en cuenta, además, la agravante por condición del sujeto activo establecida en el artículo 46-A del
Código Penal, cuando este se aprovecha de su condición de miembro de las Fuerzas Armadas, Policía Nacional, autoridad,
funcionario o servidor público; o de haber desempeñado estos cargos y aprovechar los conocimientos adquiridos en el ejercicio
de su función, para cometer estos hechos punibles; o cuando utiliza para ello armas proporcionadas por el Estado o cuyo uso
le sea autorizado por su condición de funcionario público. En estos casos el juez podrá aumentar la pena privativa de libertad
hasta en un tercio por encima del máximo legal fijado.

Utilización indebida de tierras agrícolas

 Artículo 311.- Utilización indebida de tierras agrícolas
El que, sin la autorización de cambio de uso, utiliza tierras destinadas por autoridad competente al uso agrícola con
fines de expansión urbana, de extracción o elaboración de materiales de construcción u otros usos específicos, será reprimido
con pena privativa de libertad no menor de 2 años ni mayor de 4 años.
La misma pena será para el que vende u ofrece en venta, para fines urbanos u otro cualquiera, tierras zonificadas como
uso agrícola.
 Estos tipos penales protegen las áreas agrícolas, sobre todo las de los valles circundantes a las grandes ciudades, de
la excesiva presión ejercida por el crecimiento urbano exacerbado por la actividad inmobiliaria especulativa y la urbanización
informal, reduciendo o privando a la sociedad de los bienes y servicios que prestan, lo que ha llevado a poner en riesgo la
seguridad alimentaria, perder espacios verdes para la recreación, bellezas paisajistas, servicios de depuración ambiental,
desbalance de recursos hídricos, entre otros. El primer párrafo protege las tierras agrícolas del cambio de uso ilegal para usos
urbanos y de su depredación mediante extracción o elaboración de materiales de construcción u otros usos específicos, tales
como ladrilleras o fábricas de tejas. Evidentemente es un delito de daño, porque supone la consumación del cambio de uso o de
la depredación.
El segundo párrafo constituye delito de peligro abstracto, ya que basta vender u ofrecer en venta para fines urbanos
estas tierras. Persigue combatir la inducción del cambio de uso ilegal de agrícola a urbano a través de la oferta o venta para
tal fin. En este caso, el sujeto activo debe haber realizado acciones tendientes a vender como urbano lo que está calificado
como de uso agrícola, de lo contrario no tiene sentido castigar a quien oferta y vende lícitamente un bien que es destinado por
el comprador a un fin ilícito. La redacción original era clara en este sentido, ya que el hecho punible consistía en valerse de
anuncios en el propio terreno o a través de medio de comunicación social, para ofrecer en venta las tierras agrícolas para
fines urbanos.

Autorización de actividad contraria a los planes o usos previstos por la ley

 Artículo 312.- Autorización de actividad contraria a los planes o usos previstos por la ley
El funcionario o servidor público que autoriza o se pronuncia favorablemente sobre un proyecto de urbanización para
otra actividad no conforme con los planes o usos previstos por los dispositivos legales o el profesional que informa
favorablemente, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de 2 años ni mayor de 4 años e inhabilitación de 1
año a 3 años conforme al artículo 36 incisos 1, 2 y 4.
 Es un delito de peligro abstracto porque se sanciona la mera desobediencia del funcionario o servidor público
al marco jurídico que regula el acondicionamiento territorial. Lo propio es aplicable al profesional que informa
favorablemente.

Alteración del ambiente o paisaje

 Artículo 313.- Alteración del ambiente o paisaje
El que, contraviniendo las disposiciones de la autoridad competente, altera el ambiente natural o el paisaje urbano o
rural, o modifica la flora o fauna, mediante la construcción de obras o tala de árboles, será reprimido con pena privativa de
libertad no mayor de 4 años y con 60 a 90 días-multa.
 La modificación introducida por la Ley 29263, además de elevar la pena privativa de libertad que era no mayor de
2 años, ha suprimido del texto de este tipo penal la expresión “que dañan la armonía de sus elementos”, con lo cual la
alteración del ambiente natural y del paisaje o la modificación de la flora o fauna mediante la construcción de obras o tala de
árboles aparentemente se despoja del elemento subjetivo que supone establecer en qué consiste la armonía de los bienes
jurídicos protegidos. Sin embargo, como veremos más adelante, tratándose del paisaje protegido resulta inevitable
correlacionar los elementos objetivos y subjetivos para establecer los paisajes que merecen tutela jurídica y más aún en el
campo penal.
 La sentencia casatoria expedida en el Expediente Casación 74-2014 Amazonas por la Sala Penal Permanente de la
Corte Suprema de Justicia de la República, ha establecido como doctrina jurisprudencial los fundamentos Vigésimo Quinto
y Vigésimo Sexto de esta ejecutoria, en relación con la configuración normativa del tipo penal del artículo 313 del Código
Penal –Delito de alteración del ambiente o paisaje-; asimismo, en el fundamento Vigésimo Noveno se señala la regulación
de la Zona de Amortiguamiento como parte esencial de las Áreas Naturales Protegidas.

Vigésimo Quinto: El tipo penal antes mencionado presenta los siguientes elementos, tanto objetivos como subjetivos.
En primer lugar, no requiere una cualidad especial en el sujeto activo por lo que cualquier persona puede cometer el
presente delito.

En segundo lugar, la acción típica se compone de tres elementos objetivos:

a) Tiene que darse una actividad capaz de impactar en el medio ambiente. El tipo penal ha circunscrito dicha
actividad a la construcción de obras o tala de árboles. Por ende, si existiera otra actividad que también pudiera
afectar al ambiente, ésta no será punible en este tipo penal, por la limitación puntual realizada por el legislador.
b) La contravención a las disposiciones de la autoridad administrativa, que implica que existe una autoridad
competente para emitir un pronunciamiento sobre la obra a edificar o sobre los árboles a talar. Al igual que en el
anterior elemento normativo es necesario que el ordenamiento jurídico haya otorgado competencia a un
funcionario público para emitir un pronunciamiento sobre la acción antes mencionada, caso contrario la conducta
será atípica. Cabe resaltar que la disposición emitida por la autoridad debe referirse a la materia ambiental,
pudiendo –por ejemplo- vincularse al impacto o la compatibilidad de la actividad con el medio ambiente. Por
ende, el funcionario público deberá ser una autoridad que goce de competencias en materia ambiental.
c) El resultado de la construcción de obra o tala no autorizada es la alteración del medio ambiente –no exigiéndose
que se trate un área natural protegida-, por ello el tipo penal precisa que se trata de la alteración del ambiente
natural o el paisaje urbano o rural, o se modifica la flora y fauna del lugar.
 Finalmente es necesario advertir que se trata de un delito doloso, quedando descartada toda posibilidad de interpretar
la existencia de una modalidad culposa.

Vigésimo Sexto: El tipo penal antes mencionado no establece una limitación del lugar donde se puede dar la
afectación al medio ambiente. Por lo tanto, el tipo penal abarca todos aquellos espacios donde exista un ambiente natural,
en buena cuenta, carente de presencia humana (bosques primarios) o que, teniéndola, no sea tan significativa. Asimismo,
también se concreta en los paisajes urbanos o rurales y en la modificación de flora y fauna.

El tipo penal no precisa el origen de la competencia de la autoridad que ha de emitir el pronunciamiento. Por lo tanto,
a efectos de la configuración del tipo penal, interesa la competencia de la autoridad, mas no la fuente de la misma. De ahí
que ésta puede provenir de las distintas disposiciones normativas en sus diferentes grados, es decir, normas de rango
constitucional, de Ley, Decretos Supremos, entre otros. Lo importante es que se trate de una disposición que válidamente,
dote de competencia a la autoridad para emitir el pronunciamiento en la materia.

 En nuestra opinión, para una cabal aplicación de este delito, es indispensable, como criterio objetivo, que termina
siendo el criterio determinante para establecer si se da el tipo penal, que el bien jurídico protegido constituya un paisaje
merecedor de protección según la valoración de la comunidad, sea esta local, regional o nacional; para lo cual esta condición
debe constar en algún acto administrativo, como los instrumentos de acondicionamiento u ordenamiento territorial, la
declaración de reserva paisajística, paisaje arqueológico, paisaje cultural, zonificación de reglamentación especial por las
características particulares de orden físico, ambiental, social o económico que ameritan que sea zona paisajística; u otros. Es
nuestro parecer que el elemento subjetivo consiste en la valoración como paisaje que la comunidad le asigna, pero es
indispensable que tal valoración sea traducida en un acto administrativo que transforma esa valoración en un elemento
objetivo; de lo contrario la calificación del tipo termina siendo de libre discrecionalidad del funcionario que evacúa el informe
previo fundamentado.
Acciones punibles

 Se penaliza las acciones de alterar el ambiente natural o el paisaje urbano o rural, así como la de modificar la flora
o fauna mediante la construcción de obras o la tala de árboles. El Diccionario de la Lengua Española tiene para la palabra
alterar tres acepciones aplicables a este contexto: 1) cambiar la esencia o forma de una cosa, 2) perturbar o trastornar; y 3)
estropear, dañar, descomponer. Por perturbar se entiende inmutar, es decir, alterar o variar una cosa; también es trastornar
(invertir el orden regular de una cosa) el orden y concierto o la quietud y el sosiego de algo; en tanto que estropear significa
maltratar o deteriorar una cosa. El significado de estropear es maltratar o deteriorar una cosa; dañar significa causar
detrimento, perjuicio y menoscabo o también maltratar o echar a perder una cosa; mientras que descomponer es averiar,
estropear o deteriorar una cosa.
La acción ilícita entonces consiste en cambiar la esencia o forma del ambiente natural o el paisaje urbano o rural, o
deteriorarlo, dañarlo o estropearlo mediante la construcción de obras o la tala de árboles.
También constituye ilícito modificar la flora o fauna que, siguiendo la acepción que conforme al contexto corresponde
según el Diccionario de la Lengua Española, significa transformar o cambiar una cosa mudando alguno de sus accidentes.
Teniendo en cuenta que por accidente se entiende la calidad o estado que aparece en alguna cosa, sin que sea parte de su
esencia o naturaleza o, también, el suceso eventual que altera el orden regular de las cosas; podemos concluir que la
modificación punible consiste en cambiar la esencia o naturaleza de la flora o fauna. En consecuencia, no se sanciona
únicamente el impacto directo que consiste en la destrucción de la flora o fauna como producto de la construcción de obras
o la tala de árboles, sino también los impactos indirectos que tales intervenciones provoquen en la esencia o naturaleza de la
flora y fauna circundante. Evidentemente no se trata de proteger la flora o fauna en general, que como hemos visto goza de
protección en otros tipos penales, sino aquella que forma parte esencial de un ambiente natural o de un paisaje urbano o rural
que merece tutela jurídica particular por sus valores escénicos.
Bienes jurídicos protegidos

 Se protege el ambiente natural, el paisaje urbano o rural; la flora y la fauna.

• Ambiente natural: En principio debemos decir que el ambiente natural está conformado por todo aquello que no
ha sido creado ni modificado por el ser humano o por lo menos aquellos espacios en los que el impacto humano no
es mayor al de cualquier especie nativa de ese ambiente, en estricto, se trata entonces de espacios deshabitados o
que son habitados por seres humanos no contactados o en contacto inicial dedicados a la recolección, la pesca y la
caza, como se da en algunos sectores de la selva tropical húmeda amazónica o de las zonas polares. En un sentido
más extensivo se refiere al ambiente no construido, que se caracteriza por la ausencia de edificaciones humanas,
tales como infraestructura vial, ferroviaria, portuaria, presas, edificios, fábricas, entre otros.
 • Paisaje urbano o rural: El paisaje está considerado por la Ley General del Ambiente como recurso natural y
establece que el Estado promueve el aprovechamiento sostenible del recurso paisaje mediante el desarrollo de
actividades educativas, turísticas y recreativas (artículo 112). El Reglamento de Acondicionamiento Territorial y
Desarrollo Urbano Sostenible66, por su lado, dispone que el plan de desarrollo urbano debe contener la propuesta
de puesta en valor de bienes inmuebles integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación; así como la identificación
de medidas de prevención y defensa del medio ambiente (artículo 35, numerales 11 y 12). Asimismo, el artículo
101 numeral 101.1 dispone que, de acuerdo con las características determinadas en los estudios correspondientes,
se consigna las zonas de uso del suelo para las Áreas Urbanas y Áreas Urbanizables Inmediatas siguientes: 9. Zona
de Reglamentación Especial (ZRE): Área urbana y área urbanizable, con o sin construcción, que poseen
características particulares de orden físico, ambiental, social o económico que son desarrolladas urbanísticamente
mediante el PE para mantener o mejorar su proceso de desarrollo urbano - ambiental. Las áreas de protección se
incluyen en esta zonificación.
 El Decreto Supremo 009-2013-MINAGRI (14.Agosto.2013), que aprueba la Política Nacional Forestal y
de Fauna Silvestre, define gestión del paisaje como las acciones de planificación, manejo, investigación e
implementación en áreas geográficas heterogéneas, caracterizadas por varios parches de hábitats que interactúan
entre sí, abarcando desde sistemas terrestres y acuáticos relativamente naturales, como bosques y lagos, hasta
entornos dominados por los seres humanos, como sistemas agrícolas y urbanos.
Para el Diccionario de la Lengua Española, paisaje significa una extensión de terreno que se ve desde un sitio y
también la extensión de terreno considerada en su aspecto artístico, lo cual es usualmente vinculado a la “relación
sensible entre el ser humano y el entorno natural o artificial”67. Es necesario, sin embargo, ubicar el concepto
jurídico de paisaje como parte del ambiente. Según Prieur68 el paisaje tiene una doble riqueza como patrimonio
común:
 Es una porción del territorio que puede considerarse y observarse como un elemento objetivo del patrimonio
natural.
 Pero también es un conjunto inmaterial de valores culturales, éticos y espirituales que constituyen la esencia
misma de las sociedades, es un elemento muy subjetivo, pues cada uno tiene su percepción y su visión del
paisaje.
Agrega que el encuentro entre los elementos objetivos y subjetivos hace que el paisaje sea visto científicamente.
Dice también que en su origen la protección al paisaje incidía en los de excepcional cualidad estética69 y que la
concepción moderna considera el paisaje más allá de un valor ambiental excepcional, como un elemento cotidiano
y ordinario de la vida de cada uno y no únicamente de los turistas.
Sin duda para encontrar el equilibro entre los elementos objetivos y subjetivos que definen al paisaje como objeto
jurídico de protección, es muy útil respaldarse en los contenidos de la Convención Europea del Paisaje firmada en
Florencia el 20 de octubre de 2000, que, si bien define el paisaje sin emitir juicios de valor, es decir, sin pronunciarse
sobre aquellos que son dignos de protección, mantiene el elemento subjetivo al trasladar esta calificación a las
poblaciones. Según el artículo 1-a el paisaje designa a “cualquier parte del territorio y tal como es percibida por las
poblaciones, cuyo carácter resulta de la acción de factores naturales y/o humanos y de sus interrelaciones”.
Conforme atinadamente acota Prieur, el campo de aplicación territorial es muy amplio, ya que se proyecta a todo
el territorio de un país, contemplando tanto los espacios naturales y rurales como los urbanos y periurbanos.
Entonces, ¿cómo definir qué espacio territorial es un paisaje y cuál no lo es? La Convención establece que, para su
mejor gestión, el paisaje debe ser objeto de un inventario consistente principalmente en identificar los paisajes y en
calificarlos posteriormente en función de sus valores particulares que le son atribuidos por los actores y poblaciones
concernidos (artículo 6-c).
La identificación de los espacios territoriales que constituyen paisaje urbano o rural merecedores de tutela jurídica,
debe entonces quedar establecido en los instrumentos de ordenamiento territorial70, conforme lo prevé el artículo
21 de la Ley General del Ambiente que dispone: “La asignación de usos se basa en la evaluación de las
potencialidades y limitaciones del territorio utilizando, entre otros, criterios físicos, biológicos, ambientales,

66
Decreto Supremo 022-2016-VIVIENDA (24.Diciembre.2016).
67
PRIEUR, Michel. El Paisaje en el Derecho Ambiental, En Preservando un Mundo para Todos. - Compendio de ponencias
desarrolladas, Primer Congreso Internacional de Medio Ambiente y Derecho Ambiental, Universidad Alas Peruanas,
Arequipa, 2007, p. 203.
68
Ibidem, p. 203-204.
69
Convenio de la Unesco de 1972 para la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural; o la Convención de Washington
de 1940 para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América.
70
Zonificación ecológica y económica, plan de acondicionamiento territorial, plan de desarrollo urbano y plan urbano distrital;
plan maestro de las ANP, etc.
 sociales, económicos, culturales, mediante el proceso de zonificación ecológica y económica”. Ahora bien, según
el Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica71 uno de sus enfoques es el participativo, que consiste en la
promoción de la concertación de los diversos actores sociales en el proceso, con el propósito de considerar los
diversos intereses y conocimientos, así como para internalizar y garantizar la sostenibilidad del proceso. Es
respetando este enfoque que debe recogerse la percepción de las poblaciones acerca de los territorios que merecen
tutela especial por constituir paisajes urbanos o rurales, lo cual debe quedar plasmado en el instrumento de gestión
territorial pertinente, logrando así un equilibrio entre el elemento objetivo y el subjetivo.
Otra forma de definir los espacios que constituyen paisajes merecedores de protección legal es la creación de
reservas paisajísticas al amparo de la Ley de Áreas Naturales Protegidas y su Reglamento, que las define como
áreas donde se protegen ambientes cuya integridad geográfica muestra una armoniosa relación entre el ser humano
y la naturaleza, albergando importantes valores naturales, estéticos y culturales. En estos espacios, se permiten los
usos científicos y turísticos. Las modificaciones a las actividades y prácticas tradicionales, así como al uso de
recursos naturales no renovables, requieren autorización específica de la autoridad competente y monitoreo
cuidadoso. En las reservas paisajísticas no se permiten las actividades que puedan significar cambios notables
en las características del paisaje y los valores del área. Los asentamientos de poblaciones humanas son permitidos
cuando la zonificación y planificación del ANP así lo prevean. Para su establecimiento y gestión será
especialmente considerada la participación de los gobiernos y poblaciones locales (artículo 53 del Reglamento
de la LANP).
Asimismo, puede hacerse mediante la declaración de paisaje cultural arqueológico por intermedio del Ministerio
de Cultura, con arreglo a las facultades que le confiere la Ley 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la
Nación (artículo 19), la Ley 27721 que declara de interés nacional el inventario, catastro, protección y difusión de los
sitios y zonas arqueológicas del país; y el Decreto Supremo 004-2000-ED, Reglamento de Investigaciones
Arqueológicas (artículo 2).
Sin duda, son también objeto de tutela aquellos espacios declarados como paisaje cultural de conformidad con el
Decreto Supremo 002-2011-MC (26.Mayo.2011), Reglamento para la Declaratoria y Gestión de los Paisajes
Culturales como Patrimonio Cultural de la Nación. Se define como paisaje cultural a los bienes culturales que
representan las obras conjuntas del hombre y la naturaleza, ilustran la evolución de la sociedad humana y sus
asentamientos a lo largo del tiempo, condicionados por las limitaciones y/u oportunidades físicas que presenta su
entorno natural y por las sucesivas fuerzas sociales, económicas y culturales, tanto externas como internas.

• Flora y fauna: La flora alude al conjunto de plantas que pueblan un territorio, es de particular interés de las normas
ambientales la protección de la flora silvestre nativa o autóctona, pero no se excluye a las especies exóticas
adaptadas que no son invasoras y se han incorporado a la vida silvestre. En cuanto a la fauna, se refiere al conjunto
de especies animales que habitan una región o que se encuentra en un ecosistema determinado. Es de particular
interés para las normas ambientales la protección de la fauna silvestre nativa o autóctona, pero no se excluye a las
especies exóticas adaptadas que no son invasoras y se han incorporado a la vida silvestre.
Sería absurdo pretender que este tipo penal alcanza a la flora o la fauna en general, pues supondría colocar en la
ilegalidad toda acción capaz de modificarla, con lo cual quedaría excluida toda actividad humana para satisfacer
sus necesidades y ni qué decir de actividades económicas esenciales para el desarrollo de un país como son la
agricultura, forestería, acuicultura, minería o industria; así como la construcción de infraestructura vial, ferroviaria,
portuaria o de otra índole. Debemos circunscribir el objeto de protección de la flora o la fauna que forma parte
sustantiva de un ambiente natural o de un paisaje que constituyen un valor escénico especial para la sociedad y que
por ello ha sido declarado por la autoridad competente como merecedor de tutela jurídica.
Es delito de lesión o daño

 Se trata de un delito de resultado, es decir, de lesión o daño porque para su configuración se requiere que
efectivamente se haya producido la alteración del ambiente natural o del paisaje urbano o rural, o la modificación de la flora
o fauna, mediante la construcción de obras o tala de árboles.
Es ley penal en blanco

 Es necesario que la autoridad competente determine si se han contravenido las disposiciones administrativas
pertinentes sobre protección del ambiente natural, del paisaje urbano y rural, o de la flora y fauna que forman parte sustantiva de
estos objetos de protección. La determinación de esta contravención debe determinarse, como se ha indicado, dentro de la
investigación fiscal con auxilio de la autoridad ambiental, conforme lo establece el artículo 4 de la Ley 29263, que ha modificado
el artículo 149 de la Ley General del Ambiente; y su Reglamento.

71
Decreto Supremo 087-2004-PCM (23.Diciembre.2004).
Responsabilidad funcional por otorgamiento ilegal de derechos
 Artículo 314.- Responsabilidad de funcionario público por otorgamiento ilegal de derechos.
El funcionario público que sin observar leyes, reglamentos, estándares ambientales vigentes, por haber faltado
gravemente a sus obligaciones funcionales, autoriza el otorgamiento, renovación o cancelación de autorización, licencia,
concesión, permiso u otro derecho habilitante en favor de la obra o actividad a que se refiere el presente Titulo, será reprimido
con pena privativa de libertad no menor de 4 años ni mayor de 7 años e inhabilitación de un año a siete años conforme con
el artículo 36 incisos 1, 2 y 4.

El servidor público que sin observar leyes, reglamentos, estándares ambientales vigentes se pronuncia favorablemente
en informes u otro documento de gestión sobre el otorgamiento, renovación o cancelación de autorización, licencia, concesión,
permiso u otro derecho habilitante en favor de la obra o actividad a que se refiere el presente Titulo, será reprimido con pena
privativa de libertad no menor de 4 años ni mayor de 7 años e inhabilitación de un año a siete años conforme con el artículo
36 incisos 1, 2 y 4.

La misma pena será para el funcionario público competente para combatir las conductas descritas en el presente Titulo
y que, por negligencia inexcusable o por haber fallado gravemente a sus obligaciones funcionales, facilite la comisión de los
delitos previstos en el presente Titulo.

 Texto introducido por el Decreto Legislativo 1237 (26.Setiembre.2015), que ha mejorado la redacción original
desdoblando los supuestos para la comisión del delito por funcionario público y servidor público, respectivamente. Asimismo,
aumentó significativamente las penas privativas de libertad y de inhabilitación.

 Es un delito de peligro abstracto. Vinculado a este delito está el de omisión, rehusamiento o demora de actos
funcionales.
Omisión, rehusamiento o demora de actos funcionales

 Artículo Artículo 377.- Omisión, rehusamiento o demora de actos funcionales.

El funcionario público que, ilegalmente, omite, rehúsa o retarda algún acto de su cargo será reprimido con pena
privativa de libertad no mayor de 2 años y con 30 a 60 días-multa.

Cuando la omisión, rehusamiento o demora de actos funcionales esté referido a una solicitud de garantías personales o
caso de violencia familiar, la pena será privativa de libertad no menor de 2 ni mayor de 5 años.

 El artículo 100.2 de la Ley 31313 (25.Julio.2021), Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, dispone que:
Las Entidades Públicas, en todo sector y nivel, deberán formular denuncia penal ante el Ministerio Público, a
efectos de que se inicien las investigaciones correspondientes, al amparo del artículo 377 del Código Penal, contra
aquellos funcionarios públicos que:
e. Omitan su obligación de identificar y declarar zonas de riesgo no mitigable (muy alto riesgo o alto riesgo)
en el ámbito de su competencia territorial, conforme a la normativa de la materia.
f. Incumplan el deber de control del acondicionamiento territorial y de uso y gestión del suelo, y ello implique
poner en peligro la vida e integridad física de las personas.
g. Omitan su obligación de realizar las acciones necesarias para proteger el patrimonio natural, cultural y
paisajístico de acciones de terceros que pudieran causar daños o deterioro a los mismos.
h. No realicen las acciones necesarias para la protección y recuperación de espacios públicos, en caso de
ocupación no autorizada por parte de terceros.
 El artículo 102 de la Ley 31313, por su lado, establece que se consideran infracciones las reguladas por el
artículo 100.2, las siguientes:
1. Las reguladas en el artículo 100.2 de la presente Ley, siempre que no suponga la comisión de un ilícito
penal.
2. Aprobar Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano o aplicar instrumentos de
uso y gestión del suelo, que contraríen de manera manifiesta lo establecido en esta Ley y demás
normativa aplicable.
3. Emitir resoluciones o actos administrativos, diseñar planes o ejecutar proyectos que contravengan de
manera manifiesta la presente Ley, la normativa aplicable o los Planes para el Acondicionamiento
Territorial y Desarrollo Urbano a los cuales se encuentren sujetos.
4. Otorgar derechos o autorizaciones que permita la invasión de predios estatales.
 5. Incumplir de manera grave el deber de control del cumplimiento de la normativa en materia de
habilitaciones urbanas y edificaciones.
6. Ejecutar proyectos de infraestructura, edificación u otros que de manera manifiesta no cumplan con la
normativa nacional de edificaciones.
7. No remitir o actualizar la información relativa a la formulación, aprobación, implementación, monitoreo
y seguimiento de los Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano aprobados por
los mismos, así como cualquier otra información relevante en materia de urbanismo y desarrollo urbano,
en el ámbito de su competencia, que les haya sido requerida de manera reiterada por el ente rector o que
se encuentren obligados de informar conforme a la presente Ley.
8. No incorporar la información actualizada al Catastro Urbano y Rural conforme con lo señalado en esta
Ley y con las normas, estándares, protocolos, plazos y procedimientos que se regulen para tal efecto,
luego de que les haya sido requerido de manera reiterada por el ente rector.
9. Incumplir de manera manifiesta la obligación de diseñar y aplicar instrumentos y procesos que
garanticen la participación ciudadana efectiva en el diseño, elaboración y aprobación de los Planes para
el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano.
10. Incumplir de manera manifiesta con la obligación de garantizar el derecho a la información pública y a
la participación ciudadana efectiva en los procesos de desarrollo urbano, conforme con lo establecido
en la presente Ley.
11. Otras establecidas en el Reglamento de la presente Ley.

Responsabilidad por información falsa

 Artículo 314-B.- Responsabilidad por información falsa contenida en informes.

El que, conociendo o pudiendo presumir la falsedad o la inexactitud, suscriba, realice, inserte o hace insertar al
procedimiento administrativo, estudios, evaluaciones, auditorías ambientales, planes de manejo forestal, solicitudes u otro
documento de gestión forestal, exigido conforme a ley, en los que se incorpore o avale información falsa o inexacta, será
reprimido con pena privativa de libertad no menor de 4 años ni mayor de 6 años, conforme con el inciso 2 y 4 del artículo
36.

Será reprimido con la misma pena todo aquel que hace uso de un documento privado falso o falsificado o conteniendo
información falsa como si fuese legítimo, con fines de evadir los procedimientos de control y fiscalización en material forestal
y de fauna silvestre relativos al presente Titulo, incluyendo los controles tributarios, aduaneros y otros.
 Texto introducido por el Decreto Legislativo 1237 (26.Setiembre.2015), que ha incluido como acciones “insertar”
y “hacer insertar” información falsa o inexacta; agregando como destino de las acciones ilícitas el procedimiento
administrativo. También aumentó significativamente las penas privativas de libertad y de inhabilitación.

Abandono y actos de crueldad contra animales domésticos y silvestres

 Este tipo penal ha sido introducido por la Ley 30407 (8.Enero.2016), Ley de Protección y Bienestar Animal; que
también establece multas administrativas que van de 1 a 50 UIT para quienes incurran en acciones de maltrato animal.

 Artículo 206-A.- El que comete actos de crueldad contra un animal doméstico o un animal silvestre, o los
abandona, es reprimido con pena privativa de libertad no mayor de 3 años, con 100 a 180 días-multa y con inhabilitación de
conformidad con el numeral 13 del artículo 36.

Si como consecuencia de estos actos de crueldad o del abandono el animal doméstico o silvestre muere, la pena es
privativa de libertad no menor de 3 ni mayor de 5 años, con 150 a 360 días-multa y con inhabilitación de conformidad con
el numeral 13 del artículo 36.

 El artículo 36 numeral 13 establece que la inhabilitación produce la incapacidad definitiva o temporal para la
tenencia de animales.
 El Decreto Supremo 019-2015-MINAGRI (30.Setiembre.2015) regula el manejo de fauna silvestre en cautiverio
(artículos 51 a 60).
 FALTAS PENALES
Contra las buenas costumbres

 Destrucción de plantas ornamentales: El que destruye las plantas que adornan jardines, alamedas, parques y
avenidas será reprimido con prestación de servicio comunitario de 10 a 30 jornadas (artículo 450 numeral 5).
Contra la seguridad pública

 Arrojo y quema de basura: El que arroja basura a la calle o a un predio de propiedad ajena o la quema de manera
que el humo ocasione molestias a las personas, será reprimido con prestación de servicio comunitario de 15 a 30 jornadas o
hasta con 180 días multa (artículo 451 numeral 6).
Contra la tranquilidad pública

 Perturbación de la paz pública: El que perturba levemente la paz pública usando medios que puedan producir
alarma, será reprimido con prestación de servicio comunitario de 20 a 40 jornadas o con 60 a 90 días multa (artículo 452
numeral 2).

 Perturbación del vecino: El que perturba a sus vecinos con discusiones, ruidos o molestias análogas, será
reprimido con prestación de servicio comunitario de 20 a 40 jornadas o con 60 a 90 días multa (artículo 452 numeral 6).
 DERECHO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL
 El Derecho Ambiental es una rama autónoma de la ciencia jurídica que cuenta con principios, reglas y técnicas
propias con el objeto regular las conductas de los seres humanos para dotarlos de un ambiente sano y hacer posible el desarrollo
sostenible; sin embargo, es innegable que por la naturaleza holística de su objeto se nutre de otras ramas del derecho, siendo el
Derecho Administrativo uno de sus más importantes sostenes. No obstante, los principios y reglas de esta disciplina jurídica
resultan insuficientes para abordar a cabalidad los conflictos que plantean las relaciones del ser humano y el ambiente, de ahí la
necesidad de contar con un ordenamiento administrativo ajustado a estos requerimientos.
Entonces podemos decir que el Derecho Administrativo Ambiental es el conjunto de normas, principios y
procedimientos que por medio de la función administrativa debe garantizar un ambiente sano y el desarrollo sostenible.
Comprende la regulación de la organización del Estado, de las relaciones entre los entes administrativos que lo componen, de
las relaciones entre tales entes y los ciudadanos (administrados), así como de las controversias entre los administrados que
exigen pronunciamiento de la Administración.
Como es obvio esta disciplina se irá construyendo a partir de componentes que son propios de cada rama, adaptándolas
recíprocamente a las características propias de cada cual; esto debido a la natural necesidad de toda disciplina jurídica de
acudir a otra, en tanto que todas forman el ordenamiento jurídico, y más aún en el caso del derecho ambiental y el derecho
administrativo, por tratarse de dos áreas que si bien tienen raíces antiguas, como disciplinas son bastante jóvenes. Esta mutua
influencia se evidencia, por ejemplo, en la introducción del principio de participación, desarrollado e implementado
fundamentalmente al interior del derecho ambiental y en incipiente desarrollo en el derecho administrativo.
Acto administrativo

 Para la Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG)

72
son actos administrativos las declaraciones de
las entidades que, en el marco de las normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los
intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta. Tal es el caso de la certificación
ambiental, que es la resolución emitida por la autoridad competente una vez culminada la revisión del estudio de impacto
ambiental (EIA) y en la que aprueba dicho estudio indicando las consideraciones técnicas y legales que apoyan su decisión,
así como las condiciones adicionales surgidas de la revisión del EIA; tal aprobación conlleva a la autorización de la ejecución
de la acción o proyecto propuesto.
El objeto o contenido del acto administrativo es aquello que decide, declara o certifica la autoridad; este no debe estar
prohibido por el orden normativo, ni contravenir en el caso concreto disposiciones constitucionales, legales, mandatos
judiciales firmes; ni podrá infringir normas administrativas de carácter general provenientes de autoridad igual, inferior o
superior jerarquía, e incluso de la misma autoridad que dicte el acto73.
En cuanto a los actos administrativos sujetos a condición, término o modo, la LPAG74 hace reserva de ley absoluta
a efectos de que se regule en qué casos la autoridad, bajo decisión expresa, puede someter discrecionalmente el acto a estos
elementos accidentales. Aun cumplida esta exigencia, también deberá la autoridad cuidar que la condición, término o modo
sean compatibles con el ordenamiento legal o que tales elementos estén dirigidos a asegurar el cumplimiento del fin público
que persigue el acto.
Por la condición se subordina el comienzo (suspensiva) o la cesación (resolutoria) de los efectos de un acto a la
ocurrencia de un suceso futuro o incierto. El término nos remite al momento a partir del cual debe comenzar o cesar la eficacia
del acto. El modo constituye una carga específica impuesta al sujeto beneficiado con el acto, de cuyo cumplimiento depende
la posibilidad de seguir disfrutando de los beneficios del mismo. En todos estos casos nos estamos refiriendo a una imposición
discrecional autorizada por ley, por lo que no debe confundirse con las condiciones, obligaciones y plazos que ya están
previstos en la normativa vigente.
En materia de tutela ambiental sujetar los actos administrativos que consagran títulos habilitantes para la realización
de actividades con potencial impacto ambiental negativo a una condición o modo, puede resultar de gran utilidad para la
protección del interés público. Así, por ejemplo, se puede condicionar la entrada en vigencia de una autorización y
consiguientemente el inicio de la actividad, al resultado de una inspección que tenga por objeto verificar el cumplimiento de
las obligaciones que condicionaron el acto administrativo.
Adicionalmente, también servirían para condicionar las autorizaciones otorgadas sobre la base de información
preliminar sobre el estado del ambiente, pues es sabido que en nuestro país, dado el déficit de información sobre este particular,
la certificación ambiental que se otorga al aprobar el instrumento que sustenta la evaluación de impacto ambiental toma como
base datos que luego son susceptibles de ser desvirtuados a propósito de evaluaciones rigurosas del estado del ambiente y los

72
Texto Único Ordenado de la Ley 27444 (11.Abril.2001), aprobado por Decreto Supremo 004-2019-JUS (25.Enero.2019).
73
Artículos 1.1, 5.1, 5.2 y 5.3 de la LPAG.
74
Artículo 2 de la LPAG.
recursos naturales75. Sin embargo, es necesario determinar en la ley cuál es el margen de libertad que tiene el funcionario para
adoptar una medida en uno u otro sentido, por ejemplo, en qué casos amerita la cesación de los efectos del acto o cuando su
eficacia queda sujeta al cumplimiento de un plan de adecuación y manejo ambiental que considere los datos nuevos (nueva
línea base) y cómo se impedirá que la actividad pueda afectarlos. Ante un posible daño grave o irreversible lo recomendable
es privar de eficacia al acto, en otros casos bastará con exigir la adopción de medidas que garanticen que los impactos
ambientales se inscriban dentro de los márgenes establecidos en las normas ambientales.
 El artículo 16 del Decreto Supremo 019-2009-MINAM (25.Setiembre.2009), Reglamento de la Ley del Sistema
Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, establece que la certificación ambiental implica el pronunciamiento de la
autoridad competente sobre la viabilidad ambiental del proyecto, en su integridad. Dicha autoridad no puede otorgar la
certificación ambiental en forma parcial, fraccionada, provisional o condicionada, bajo sanción de nulidad.
Aquellos proyectos que por sus características técnicas y espaciales (obras viales interprovinciales, multimodales u
otros) precisen de consideraciones especiales para su evaluación ambiental, no están comprendidos en los alcances de este
artículo. En tal sentido, la autoridad competente debe señalar de manera expresa y mediante decreto supremo, ordenanza
regional u ordenanza municipal, según corresponda, los proyectos que están sujetos a esta excepción y los criterios a adoptar
en tales casos.
Procedimiento administrativo

 El procedimiento administrativo comprende el conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades,

conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre
intereses, obligaciones o derechos de los administrados76. Comprende también los actos y diligencias que culminan en un acto
administrativo que produzca efectos jurídicos sobre intereses difusos, para cuyo efecto ha de tenerse en cuenta las reglas sobre
patrocinio de intereses difusos establecidas en la LGA.
La LPAG regula las actuaciones de la función administrativa del Estado y el procedimiento administrativo común
desarrollados en las entidades. Los procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa, atendiendo a
la singularidad de la materia en cada uno de los sectores que regulan la materia ambiental, se rigen supletoriamente por esta
ley en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados expresamente de modo distinto. Sin embargo, las autoridades
administrativas al reglamentar los procedimientos especiales, deben cumplir con seguir los principios administrativos, así
como los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento, establecidos en esta ley.
 El Decreto Supremo 054-2013-PCM (16.Mayo.2013), aprobó disposiciones especiales para los procedimientos
administrativos de autorizaciones y/o certificaciones para los proyectos de inversión.
Principios recogidos por la LPAG

 El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los principios señalados en la LPAG, que

servirán también de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de
procedimiento, como parámetros para la generación de otras disposiciones administrativas de carácter general y para suplir
los vacíos en el ordenamiento administrativo. La relación de principios que se enuncian no tiene carácter taxativo y no enervan
la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo77.

• Legalidad: Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro
de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
• Debido procedimiento: Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido
procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas
y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo
se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable
solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.
• Impulso de oficio: Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o
práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias.
• Razonabilidad: Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones,
impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adoptarse dentro de los límites de la
facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba
tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.

75
En el Perú no se hacen evaluaciones integrales del estado del ambiente y los recursos naturales desde que se desactivó la
Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales en la década de los noventa del siglo pasado.
76
Artículo 29 de la LPAG.
77
Artículo IV de la LPAG.
 • Imparcialidad: Las autoridades administrativas actúan sin ninguna clase de discriminación entre los administrados,
otorgándoles tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento
jurídico y con atención al interés general.
• Informalismo: Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión
final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la
exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no
afecte derechos de terceros o el interés público.
• Presunción de veracidad: En la tramitación del procedimiento administrativo, se presume que los documentos y
declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta Ley responden a la verdad de los
hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario.
• Conducta procedimental: La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en
general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el
respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede
interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal.
• Celeridad: Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de
la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan
meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del
respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.
• Eficacia: Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del
acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en su validez, no determinen aspectos
importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los
administrados. En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto que se privilegie sobre
las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco normativo aplicable y su validez será una garantía de la
finalidad pública que se busca satisfacer con la aplicación de este principio.
• Verdad material: En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos
que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas
por la ley; aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios
disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del
deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha
facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.
• Simplicidad: Los trámites establecidos por la autoridad administrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse
toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y proporcionales a los fines
que se persigue cumplir.
• Uniformidad: La autoridad administrativa deberá establecer requisitos similares para trámites similares,
garantizando que las excepciones a los principios generales no serán convertidos en la regla general. Toda
diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente sustentados.
• Predictibilidad: La autoridad administrativa deberá brindar a los administrados o sus representantes información
veraz, completa y confiable sobre cada trámite, de modo tal que, a su inicio, el administrado pueda tener una
conciencia bastante certera de cuál será el resultado final que se obtendrá.
• Privilegio de controles posteriores: La tramitación de los procedimientos administrativos se sustentará en la
aplicación de la fiscalización posterior, reservándose la autoridad administrativa, el derecho de comprobar la
veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las sanciones
pertinentes en caso de que la información presentada no sea veraz.
• Participación: Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos los administrados para acceder a la
información que administren, sin expresión de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad personal, las vinculadas a
la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por ley; y extender las posibilidades de participación de los
administrados y de sus representantes, en aquellas decisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema
que permita la difusión, el servicio de acceso a la información y la presentación de opinión.
 Este principio enunciado en la LPAG tiene un desarrollo mucho más amplio en el Derecho Ambiental,
expresado de manera sistemática en todos sus alcances por la Ley General del Ambiente (LGA)78. Así, consagra
el derecho irrenunciable de la persona a vivir en un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno

78
Ley 28611 (15.Octubre.2005), Ley General del Ambiente.
 desarrollo de la vida y, correlativamente, el deber de contribuir a una efectiva gestión ambiental (artículo I), es
decir, se espera de cada persona natural o jurídica un rol activo para coadyuvar con el Estado en aras de una
adecuada gestión ambiental. Para este efecto, le confiere el derecho de acceder a la información y el deber de
proporcionarla adecuada y oportunamente a las autoridades (artículo II); le otorga también el derecho de
participación en la gestión para que se involucre en los procesos de toma de decisiones, en la definición y aplicación
de políticas y medidas relativas al ambiente (artículo III); y, finalmente, el acceso a la justicia en virtud del cual
tiene el derecho a un proceso rápido, sencillo y efectivo ante las autoridades administrativas, aun en los casos en
que no se afecte el interés económico o moral del peticionante (legitimidad extraordinaria amplia).
Evidentemente los alcances del principio de participación en la LGA son mucho más amplios que los contenidos
en la LPAG, mientras esta última le da un alcance limitado al particular, como solo opinar –no involucrarse en la
definición y aplicación– respecto de las políticas o decisiones que les pueda afectar; la LGA en cambio extiende el
derecho a cualquier persona para que participe activamente sea o no el afectado. El Derecho Ambiental concibe al
administrado como un socio para la adecuada gestión ambiental, mientras que nuestro Derecho Administrativo, si
bien le otorga ciertas prerrogativas, lo sigue concibiendo como un destinatario pasivo de la regulación y se alinea
más con la idea del monopolio de la Administración respecto de la tutela del interés púb lico.

Principios recogidos por la LGA

 Sin bien los principios de derecho no requieren de reconocimiento normativo para su existencia y funcionamiento,
la LGA, adoptando la iniciativa de otros cuerpos normativos, también recoge en sus artículos V al XI expresamente los
siguientes principios:

• Sostenibilidad: La gestión del ambiente, así como el ejercicio y la protección de los derechos a un ambiente sano
y al desarrollo sostenible, se sustentan en la integración equilibrada de los aspectos sociales, ambientales y
económicos del desarrollo nacional; así como en la satisfacción de las necesidades de las actuales y futuras
generaciones.
• Prevención: La gestión ambiental tiene como objetivos prioritarios prevenir, vigilar y evitar la degradación
ambiental. Cuando no sea posible eliminar las causas que la generan, se adoptan las medidas de mitigación,
recuperación, restauración o eventual compensación.
• Precautorio: Cuando haya indicios razonables de peligro de daño grave o irreversible al ambiente o, a través de
éste, a la salud, la ausencia de certeza científica no debe utilizarse como razón para no adoptar o postergar la
ejecución de medidas eficaces y eficientes destinadas a evitar o reducir dicho peligro. Estas medidas y sus costos
son razonables considerando los posibles escenarios que plantee el análisis científico posible. Las medidas deben
adecuarse a los cambios en el conocimiento científico que se vayan produciendo con posterioridad a su adopción.
La autoridad que invoca el principio precautorio es responsable de las consecuencias de su aplicación79.
• Internalización de costos: Toda persona debe asumir el riesgo de los perjuicios o daños que genere sobre el ambiente.
El costo de las acciones de prevención, vigilancia, restauración, rehabilitación, reparación y la eventual compensación,
relacionadas con la protección del ambiente y de sus componentes de los impactos negativos de las actividades
humanas, debe ser asumido por los causantes de dichos impactos.
• Responsabilidad ambiental: El causante de la degradación del ambiente y de sus componentes, sea una persona
natural o jurídica, está obligado a adoptar inexcusablemente las medidas para su restauración, rehabilitación o
reparación, según corresponda o, cuando lo anterior no fuera posible, a compensar en términos ambientales los
daños generados; sin perjuicio de otras responsabilidades administrativas, civiles o penales a que hubiera lugar.
• Equidad: El diseño y la aplicación de las políticas públicas ambientales deben contribuir a erradicar la pobreza y
reducir las inequidades sociales y económicas existentes, y al desarrollo sostenible de las poblaciones menos
favorecidas.
En tal sentido, el Estado podrá adoptar, entre otras, políticas o programas de acciones afirmativas, entendidas como
el conjunto coherente de medidas de carácter temporal dirigidas a corregir la situación de los miembros del grupo
al que están destinadas, en un aspecto o varios de su vida social o económica, a fin de alcanzar la equidad efectiva.
 El Decreto Legislativo 1334 (6.Enero.2017), creó el Fondo de Adelanto Social (FAS), dependiente de la
Presidencia del Consejo de Ministros, con la finalidad de financiar programas, proyectos y/o actividades
orientados a cerrar o reducir brechas sociales en espacios geográficos donde se desarrollarán diversas
actividades económicas. Los recursos del FAS se destinarán a financiar proyectos de inversión pública mediante
programas, proyectos y/o actividades en materia, entre otros, de ambiente.

79
Texto según modificación de la Ley 29050 (24.Junio.2007).
 • Gobernanza ambiental: El diseño y aplicación de las políticas públicas ambientales se rige por el principio de
gobernanza ambiental, que conduce a la armonización de las políticas, instituciones, normas, procedimientos,
herramientas e información de manera tal que sea posible la participación efectiva e integrada de los actores
públicos y privados, en la toma de decisiones, manejo de conflictos y construcción de consensos, sobre la base de
responsabilidades claramente definidas, seguridad jurídica y transparencia.
Legitimidad para obrar

 Según la LPAG se considera administrado respecto de algún procedimiento administrativo concreto a quienes lo
promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos80; también a quienes, sin haber iniciado
el procedimiento, posean derechos o intereses legítimos que pueden resultar afectados por la decisión a adoptarse; a estos se
los conoce como terceros administrados.
Se exige que el denunciante exponga claramente la relación de hechos, las circunstancias de tiempo, lugar y modo que
permitan su constatación, la indicación de los presuntos autores, partícipes y damnificados, debe también aportar la evidencia
o su descripción para que la administración proceda a su ubicación, así como cualquier otro elemento que permita su
comprobación81. En cuanto a la exigencia de aportar evidencia, esta no debería suponer más que proporcionar referencias
razonables de una posible infracción contra el ambiente, no solo por la probable calidad de lego que tenga el denunciante sino
porque este está cumpliendo con el deber de informar que le exige la LGA, por lo tanto, no es razonable que se le obligue a
incurrir en costosas pericias o pesquisas, máxime cuando en el derecho administrativo peruano subyace aún la noción de
monopolio de la administración para la tutela del interés público.
En cuanto a los intereses difusos, la LPAG ha consagrado en apariencia la legitimación activa para obrar extraordinaria
amplia, dado que según su texto “las personas naturales o jurídicas pueden presentar petición o contradecir actos ante la
autoridad administrativa competente, aduciendo el interés difuso de la sociedad”82; del mismo podría entenderse que
cualquier persona puede formular denuncias y contradecir actos respecto de las infracciones a las normas ambientales que
afectan a la sociedad o solicitar acciones concretas del Estado ante conductas omisivas de relevancia ambiental.
Sin embargo, es necesario establecer qué entiende la LPAG por interés difuso, pues mientras el Código Procesal Civil
(CPC) establece que “es aquel cuya titularidad corresponde a un conjunto indeterminado de personas, respecto de bienes de
inestimable valor patrimonial, tales como el medio ambiente […]”83, la LPAG dispone que aducir el interés difuso de la
sociedad “Comprende […] la posibilidad de comunicar y obtener respuesta sobre la existencia de problemas, trabas u
obstáculos normativos provenientes de prácticas administrativas que afecten el acceso a las entidades, la relación con
administrados o el cumplimiento de los principios procedimentales, así como a presentar alguna sugerencia o iniciativa
dirigida a mejorar la calidad de los servicios, incrementar el rendimiento o cualquier otra medida que suponga un mejor
nivel de satisfacción de la sociedad respecto de los servicios públicos”84. Evidentemente estas pretendidas “facultades” se
encuentran implícitas en el derecho de participación (acceso a la información y participación en la gestión) y no responden a
la naturaleza del patrocinio de intereses difusos; ya que la verdadera facultad que asiste al peticionante en estos casos es la de
asumir la representación de la sociedad, en tanto colectivo indeterminado, con todas las atribuciones que tiene quien es parte
de un proceso o procedimiento.
Debemos concluir entonces que el derecho de representación de intereses difusos está radicalmente limitado en la
LPAG por su oscuridad o tergiversación al desarrollar las facultades que comprende el patrocinio de este tipo de intereses y
porque además de manera expresa lo limita al derecho de “comunicar a la autoridad competente aquellos hechos que
conociera contrarios al ordenamiento, sin necesidad de sustentar la afectación inmediata de algún derecho o interés legítimo,
ni que por esta actuación sea considerado sujeto del procedimiento”85 . No siendo parte el denunciante, está su derecho
constreñido a la simple facultad de comunicar a la autoridad el interés público que ha sido afectado y esperar que esta
practique las diligencias preliminares necesarias y, una vez que según su propio criterio se haya comprobado su verosimilitud,
inicie de oficio la respectiva fiscalización; luego de ello, el derecho del denunciante se limita únicamente a que se le notifique
el rechazo motivado de su denuncia86.
Tal parece que la LPAG se inscribe en lo que Martín Mateo 87 denomina la problemática sobre el monopolio de la
Administración para la definición y defensa de los intereses públicos, que en el caso de nuestra legislación ambiental ha
evolucionado claramente hacia la asignación de facultades a las personas para que coadyuven a la defensa de estos

80
Cuando nos referimos a intereses colectivos estamos aludiendo a grupos determinados vinculados por alguna cuestión de
hecho o de derecho, la aclaración es necesaria porque es muy difundido utilizar como sinónimos los términos colectivo y difuso.
81
Artículo 105.2 de la LPAG.
82
Artículo 119.1 de la LPAG.
83
Artículo 82 del Código Procesal Civil.
84
Artículo 119.2 de la LPAG.
85
Artículo 116.1 de la LPAG.
86
Artículo 116.3 de la LPAG.
87
MARTÍN MATEO, Ramón. Tratado de Derecho Ambiental, Volumen 1, Trivium, 1991, Madrid, p. 188.
intereses, de ahí que, en materia administrativa ambiental, cabe a las personas naturales y jurídicas una plena representación
de colectivos indeterminados afectados por una lesión al ambiente, es decir, en calidad de parte en el procedimiento
respectivo. Ser parte significa tener el derecho de participar activamente durante todo el procedimiento administrativo
sancionador, vale decir, además de formular la denuncia le corresponde el derecho de ofrecer y actuar pruebas y contra
pruebas, ser notificado, interponer recursos de impugnación y plantear demanda judicial en el contencioso administrativo.
El denunciante, según la LPAG, no tiene estos derechos, tan solo que se le notifique de manera circunstanciada el rechazo
de su denuncia.
Aunque en el derecho administrativo existe consenso en que para el procedimiento sancionador existen solo dos
partes, una el Estado y la otra el presunto infractor, nos parece que negarle al denunciante la calidad de parte es
contrario a la naturaleza de obligación que todo ciudadano tiene de contribuir y colaborar con el ambiente sano
(artículo I de la LGA) y se presta a un manejo poco transparente del procedimiento administrativo sancionador.
Pensamos que tampoco se condice con el artículo IV de la LGA que autoriza a “interponer acciones legales, aun en
los casos en que no se afecte el interés económico del accionante”, ya que resulta obvio que el legislador ha pretendido
otorgar un rol activo a los miembros de la sociedad civil que, de manera altruista, desean contribuir a la fiscalización
de actividades que pueden lesionar el ambiente. Resulta irónico que una legitimación supuestamente extraordinaria
amplia en sede administrativa termine permitiendo menos que lo autorizado por la legitimación extraordinaria
restringida del artículo 82 del CPC 88.
Debe tenerse presente, además, que la LGA dispone, en el título sobre fiscalización y control, que “cualquier persona,
natural o jurídica, está legitimada para ejercer la acción a que se refiere la presente Ley, contra quienes ocasionen o
contribuyan a ocasionar un daño ambiental, de conformidad con lo establecido en el artículo III del Código Procesal
Civil”89. Por otro lado, la Ley del Proceso Contencioso Administrativo (LPCA) establece que cuando la actuación de la
administración pública vulnere o amenace un interés difuso, tendrá legitimidad para iniciar el proceso contencioso
administrativo cualquier persona natural o jurídica 90. En tal sentido, nos parece que una lectura integral de ambas normas,
sin perjuicio de las ya analizadas, permite concluir que el derecho de ejercer la acción en defensa de intereses difusos de
naturaleza ambiental en sede administrativa, supone gozar de todos los derechos y prerrogativas inherentes al que es parte,
inclusive tratándose del procedimiento sancionador, en cuyo caso la persona natural o jurídica actúa como coadyuvante en
la defensa del interés público.
Mención aparte merece el artículo 134.3 de la LGA, pues dispone que “si la autoridad decidiera que la denuncia no
es procedente ello debe ser notificado, con expresión de causa, a quien proporciona la información, quedando a salvo su
derecho de recurrir a otras instancias”. Esta norma se inserta dentro de las atribuciones de vigilancia ciudadana, que incluye
la facultad de denunciar frente a infracciones a la normativa ambiental, si a ello le añadimos que por recurrir se entiende
“acudir a un juez o autoridad con una demanda o petición” y que también significa “entablar recurso contra una
resolución”91, debemos concluir que no cabe duda de que, en materia ambiental, el denunciante debe ser tenido como sujeto
del procedimiento.
Ahora bien, respecto del proceso que persigue la nulidad de actos administrativos que agravien el ordenamiento jurídico
ambiental, también hay en la LPAG un serio problema para la acción popular, pues la potestad de anular sus actos
administrativos es privativa de la entidad pública, por lo tanto, los particulares solo podrán hacer uso de la facultad de
iniciativa para pedirle a la entidad que declare la nulidad de oficio y compete solo a esta hacer suya o no tal solicitud. Para
que el particular pueda hacer valer directamente esta potestad tendría que haber sido parte de un procedimiento administrativo
y además haber solicitado la nulidad dentro de alguno de los recursos impugnativos previstos y, evidentemente, dentro de los
plazos reglados para interponer cada uno de ellos. Una vez más, nos parece que estos requisitos no se condicen con el derecho-
deber que los ciudadanos tienen para coadyuvar a la tutela de intereses difusos. Creemos que tratándose intereses ambientales
difusos, advertida la causal de nulidad y el agravio público, cualquier persona cuenta con legitimidad para iniciar el proceso
administrativo y coadyuvar con la administración, en calidad de parte, para que la nulidad sea declarada.
El OEFA, por intermedio de su Tribunal de Fiscalización Ambiental (TFA), ha venido incorporando en los
procedimientos administrativos sancionadores, en calidad de tercero administrado con legítimo interés92, a las ONG dedicadas
a la tutela del ambiente, y lo ha hecho con base en la exposición de motivos de la Resolución de Consejo Directivo 026-2014-
OEFA/CD, que dispuso: “En los procedimientos sancionadores ambientales, se consideran como terceros con interés

88
El artículo 82 del CPC otorga legitimidad para obrar solo a algunos sujetos (Ministerio Público, instituciones facultades por
ley, organizaciones privadas con fines altruistas, Gobiernos Regionales y Locales; Comunidades Campesinas y Nativas; Rondas
Campesinas).
89
Artículo 143 de la LGA.
90
Artículo 12 de la LPCA.
91
Diccionario de la Lengua Española. CABANELLAS, Guillermo en su Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Heliasta, 20ª
Edición, Buenos Aires, p. 52, define recurrir como acudir a un juez u otra autoridad, con petición, demanda o queja o, también,
entablar y mantener un recurso contra una sentencia o resolución impugnable.
92
Resolución 048-2026-OEFA/TFA-SEE (8.Julio.2016).
legítimo a todas las personas naturales o jurídicas (ciudadanía en general), dado que el derecho a un ambiente adecuado
y equilibrado constituye un derecho difuso.
(…)
Con esta disposición se busca promover, principalmente, la participación de las comunidades campesinas y/o
nativas, las poblaciones indígenas, las organizaciones civiles de defensa del ambiente, entre otros, a fin de que estas
coadyuven en la determinación de las medidas cautelares y correctivas más apropiadas, así como en el seguimiento del
cumplimiento de las medidas dictadas”.
En consecuencia, el OEFA estima que los incorporados como terceros administrados con legítimo interés, bajo este supuesto,
están facultados para aportar pruebas sobre la existencia de infracción administrativa o sobre el incumplimiento de una
medida cautelar o correctiva.
Encontramos acertado el criterio del TFA del OEFA, pero, como hemos referido, en realidad cualquier persona
natural, en ejercicio de su deber de coadyubar con el Estado para una adecuada gestión ambiental y en ejercicio de la
legitimidad extraordinaria amplia que le reconoce la LGA, está habilitada para ser parte y, como tal, participar activamente
durante todo el procedimiento administrativo sancionador, vale decir, además de formular la denuncia o incorporarse al
procedimiento en curso, le corresponde el derecho de ofrecer y actuar pruebas y contra pruebas, ser notificado, interponer
recursos de impugnación y plantear demanda judicial en el contencioso administrativo.

Revisión de oficio

 El acto administrativo debe estar siempre subordinado al ordenamiento legal y se debe otorgar bajo la presunción
de que no afecta valores jurídicos que protegen a terceros o, más aún, a intereses públicos, debiendo estar condicionados a
estas circunstancias y por lo mismo estar sujetos a revocación. En tal sentido, contar con una certificación ambiental,
autorización, permiso, licencia o concesión no debe significar que el Estado convalida afectaciones a terceros o al ambiente
derivadas del respectivo ejercicio que estos títulos habilitantes confieren; por el contrario, tales derechos se deben otorgar
bajo la presunción de que no se está perturbando los derechos de nadie, en caso contrario, se debería modificar el acto
administrativo e, inclusive, revocarlo. Resulta ilustrativo en este sentido el fallo de la Corte Suprema de Justicia de Argentina,
que siendo antigua resulta muy vigente: “la autorización de un establecimiento industrial está siempre fundada en la
presunción de su inocuidad y no obliga al gobierno que la concedió cuando esta presunción ha sido destruida por los hechos,
pues, en tal caso, el deber que sobre él pesa de proteger la salud pública contra la cual no hay derechos adquiridos recobra
toda su fuerza y no solamente puede imponer al establecimiento nuevas condiciones, sino retirar la autorización concedida,
si éstas no se cumplieran o fuesen ineficaces para hacerlos totalmente inocuos”93.
No obstante, no podemos sustraernos de la opción que la LPAG ha adoptado al tener que discernir entre la estabilidad
del acto administrativo para garantizar la seguridad jurídica a los administrados –básicamente para promover las inversiones–
y la tutela de los intereses públicos como la salud o el ambiente sano. Se advierte claramente que el legislador ha establecido
un balance entre la estabilidad del acto administrativo y la tutela del interés público. Eso se manifiesta en la posibilidad de
que la Administración revise de oficio un acto administrativo que puede estar causando agravio a un interés público, pero
dentro de un plazo determinado, pues se ha introducido un plazo de prescripción para la revisión de oficio en el caso de la
nulidad en sede administrativa e inclusive para recurrir a su declaración en sede judicial. En el caso de la revocación, aun
cuando no está sujeta a plazo de prescripción, resulta más drástico aún, pues es enfática al establecer que la facultad de
revocación de la administración es absolutamente excepcional y siempre que se cumplan las condiciones previstas de manera
taxativa94.
Como expresa Danos, “la revocación constituye una facultad discrecional que la Administración puede actuar a su
libre arbitrio, invocando razones de oportunidad o conveniencia para el interés público, pero el artículo 203 de la LPAG no
la confiere a la Administración con carácter general sino en supuestos concretos muy restringidos para evitar que su
aplicación respecto de actos declarativos o constitutivos de derechos o intereses legítimos de los particulares vulnere la
seguridad jurídica”95.
La revisión de oficio de los actos administrativos, según la LPAG, procede en los siguientes supuestos:

• La rectificación de errores materiales o aritméticos que no alteren sustancialmente el contenido ni el sentido del
acto, en cuyo caso el mismo ente administrativo que lo emitió puede rectificarlos, con efecto retroactivo (ex tunc),

93
Corte Suprema de Justicia, caso Podestá, Santiago y otros contra Provincia de Buenos Aires; sobre indemnización de daños y
perjuicios (14.Mayo.1887). En COSSARI, Nelson. Irrelevancia de la autorización Administrativa (Aportes del Clásico Derecho Civil al
novísimo Derecho Ambiental), Revista de Derecho Ambiental, LexisNexis, enero/marzo 2005, Buenos Aires, pp. 58-59.
94
Artículos 214 de la LPAG.
95 ANOS RDÓÑEZ
D O , Jorge. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, Segunda Parte, Ara Editores,
2003, Lima, p. 255.
 en cualquier momento, siguiendo para el efecto idéntica forma y modalidades que el acto administrativo original96.
Esta modalidad de revisión no entraña mayor reflexión, dado que se dirige a rectificar el acto administrativo, no
sucede lo mismo cuando la revisión tiene como destino extinguir el acto administrativo, como es el caso de la
nulidad y la revocación.
• La nulidad de actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que entrañen vicios graves de
ilegalidad97, es decir, que sean contrarios a la Constitución, a las leyes o reglamentos98, y agravien el interés público.
Ante vicios de legalidad, la nulidad de oficio es un deber de la Administración y debe ser declarada por el
funcionario jerárquicamente superior al que expidió el acto que se invalida99, con efecto declarativo y retroactivo
(ex tunc)100. Además de declarar la nulidad, la autoridad podrá resolver sobre el fondo del asunto de contarse con
los elementos suficientes para ello, en cuyo caso este extremo solo podrá ser objeto de reconsideración; cuando no
sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispondrá la reposición del procedimiento al momento en
que el vicio se produjo.
Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que la nulidad es declarada por la propia autoridad cuando esta no está
sometida a superioridad jerárquica, como es el caso de los ministros y los alcaldes (artículo 202.2). Si el acto ha
sido emitido por un consejo o tribunal con competencia para resolver controversias en última instancia
administrativa, como es el caso del Tribunal de Solución de Controversias Ambientales, solo puede ser objeto de
declaración de nulidad de oficio en sede administrativa por el propio consejo o tribunal con el acuerdo unánime de
sus miembros y siempre que se ejerza esta atribución dentro del plazo de un año contado desde la fecha en que el
acto es notificado al interesado. También procede que el titular de la Entidad demande su nulidad en la vía de
proceso contencioso administrativo, siempre que se interponga dentro de los tres años siguientes de notificada la
resolución emitida por el consejo o tribunal (artículo 202.5 modificado por el Decreto Legislativo 1029).
La facultad de declarar la nulidad de oficio prescribe al año, computado desde que el acto quedó consentido; luego
solo es posible que la administración demande la nulidad ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso
administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los dos años siguientes desde la fecha en que
prescribió la facultad de declarar la nulidad en sede administrativa y que la entidad haya previamente emitido una
resolución motivada que identifique el vicio de ilegalidad incurrido y el agravio que produce al interés público101.
• La revocación de actos administrativos declarativos o constitutivos de derechos e intereses legítimos puede ser
ejercida discrecionalmente en cualquier momento por la Administración, solo en sede administrativa, atendiendo a
razones de oportunidad, mérito o conveniencia para el interés público (vicios de mérito), con efectos constitutivos a
futuro (ex nunc), únicamente en alguno de los siguientes supuestos102:
 Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una norma con rango legal y siempre
que se cumplan los requisitos previstos en dicha norma.
 Cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto administrativo
cuya permanencia sea indispensable para la existencia de la relación jurídica creada.
 Cuando apreciando los elementos de juicio sobrevivientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto
y siempre que no se genere perjuicios a terceros.
Para que la revocación tenga efectos jurídicos debe ser declarada por la más alta autoridad de la entidad
competente, previa oportunidad a los posibles afectados para presentar sus alegatos y evidencia en su favor 103.
Es menester destacar que la revocación, cuando origina perjuicio económico al administrado, da lugar a la
indemnización en sede administrativa, lo que debe estar previsto en la propia resolución de revocación 104.

Sin perjuicio de las responsabilidades previstas en el derecho común y en las leyes especiales, las entidades son
patrimonialmente responsables frente a los administrados por los daños directos e inmediatos causados por los actos de
la administración o los servicios públicos directamente prestados por aquellas, no obstante, no hay lugar a reparación cuando
el daño fuera consecuencia de caso fortuito o fuerza mayor, de hecho determinante del administrado o de tercero. Tampoco

96
Artículo 212 de la LPAG.
97
Una lectura conjunta de los artículos 10 y 14 de la LPAG permiten concluir que los vicios leves no entra ñan nulidad del acto
administrativo, sino que este puede ser conservado, es decir, si los vicios no son trascendentes prevalece el acto y simplemente
deben ser enmendados por la propia autoridad emisora.
98
Artículos 5.3 y 10 de la LPAG.
99
Así está regulado por los artículos 11.2 y 213.2 de la LPAG.
100
La declaración de nulidad surte efectos a futuro cuando se trata de terceros adquirentes de buena fe.
101
Artículo 13 del TUO de la Ley 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo (7.Diciembre.2001), aprobado mediante
Decreto Supremo 011-2019-JUS (4.Mayo.2019).
102
Artículo 214 de la LPAG.
103
Artículo 214 de la LPAG.
104
Artículo 216 de la LPAG.
cuando la entidad hubiere actuado razonable y proporcionalmente en defensa de la vida, integridad o los bienes de las personas
o en salvaguarda de los bienes públicos o cuando se trate de daños que el administrado tiene el deber jurídico de soportar de
acuerdo con el ordenamiento jurídico y las circunstancias. Es necesario que el daño alegado sea efectivo, valuable
económicamente e individualizado con relación a un administrado o grupo de ellos.
La indemnización comprende el daño directo e inmediato y las demás consecuencias que se deriven de la acción u omisión
generadora del daño, incluyendo el lucro cesante, el daño a la persona y el daño moral.
La declaratoria de nulidad de un acto administrativo en sede administrativa o por resolución judicial no presupone
necesariamente derecho a la indemnización.
Evaluación previa con silencio negativo

 La LPAG
105
, acorde con el principio de prevención, dispone que los procedimientos de evaluación previa están
sujetos al silencio negativo cuando la solicitud verse sobre asuntos de interés público que incidan en la salud, el medio
ambiente, los recursos naturales y el patrimonio histórico cultural de la Nación, entre otros.
Sin embargo, las autoridades quedan facultadas para calificar de modo distinto en su Texto Único de Procedimientos
Administrativos (TUPA), inclusive las solicitudes referidas a este tipo de bienes jurídicos, cuando aprecien que sus efectos
reconocen el interés del solicitante, sin exponer significativamente el interés general.
En todo caso, no debe perderse de vista que la protección ambiental es parte del desarrollo sostenible, así que la ausencia
de pronunciamiento de la autoridad o el pronunciamiento tardío, ponen en serio riesgo las iniciativas de inversión y,
consecuentemente, las posibilidades de atender problemas económicos y sociales.
Procedimiento administrativo trilateral

 Es un procedimiento administrativo especial de carácter contencioso, seguido entre dos o más administrados ante
las entidades de la administración o ante las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen
función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia;
a efectos de que con imparcialidad resuelvan acerca de la controversia que le ha sido sometida por tales administrados, en
relación con la actuación de una entidad pública o de un asunto de interés público. La parte que inicia el procedimiento con
la presentación de una reclamación será designada como “reclamante” y cualquiera de los emplazados como “reclamado”.
Coincidiendo con Martín Tirado106, pensamos que este procedimiento especial es de aplicación a la resolución de
controversias entre administración y administrados, así como también entre entidades de la administración107. A lo que habría
que añadir que es además pertinente entre administrados y más de una entidad de la administración, como es el caso de los
conflictos positivos de competencia que, en materia ambiental, son dirimidos a pedido de parte por el Tribunal de Solución
de Controversias Ambientales.
Procedimiento administrativo sancionador

 El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a las autoridades administrativas a quienes les han sido
expresamente atribuidas por disposición legal o reglamentaria, sin que pueda asumirla o delegarse en órgano distinto.
Las sanciones administrativas que se impongan al administrado son compatibles con la exigencia de la reposición de
la situación alterada por el mismo a su estado anterior, así como con la indemnización por los daños y perjuicios
ocasionados, los que serán determinados en el proceso judicial correspondiente. Cuando el cumplimiento de las obligaciones
previstas en una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente, responderán en forma solidaria de las
infracciones que, en su caso, se comentan, y de las sanciones que se impongan.
La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas prescribe en el plazo que
establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones
que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso de no estar determinado, prescribirá en cuatro años
computados a partir de la fecha en que se cometió la infracción o desde que cesó, si fuera una acción continuada. El cómputo
del plazo de prescripción solo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al
administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo. Dicho cómputo deberá

105
El artículo 38 de la LPAG debe ser concordado con la primera disposición final de la Ley 29060 (7.Julio.2007), Ley del Silencio
Administrativo y el Decreto Supremo 079-2007-PCM (8.Setiembre.2007) que aprobó los lineamientos para la elaboración y
aprobación de los TUPA y las disposiciones para el cumplimiento de la Ley del Silencio Administrativo.
106
Martín Tirado, Richard. El Procedimiento Administrativo Trilateral y su Aplicación en la nueva LPAG, En Comentarios a la
Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, Segunda Parte, Ara Editores, 2003, Lima, p. 473.
107
Esta posición encuentra sustento en el artículo 50 numeral 1) de la LPAG, que al referirse a los sujetos del procedimiento
dispone que “Cuando una entidad interviene en un procedimiento como administrado, se somete a las normas que lo
disciplinan en igualdad de facultades y deberes que los demás administrados” .
reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco días
hábiles, por causa no imputable al administrado.
Los administrados plantean la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la
constatación de los plazos, debiendo en caso de estimarla fundada, disponer el inicio de las acciones de responsabilidad para
dilucidar las causas de la inacción administrativa.
Constituyen atenuantes de la responsabilidad por la comisión de la infracción administrativa, la subsanación
voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como constitutivo de infracción administrativa, con
anterioridad a la notificación de la imputación de cargos; asimismo, el error inducido por la administración por un acto o
disposición administrativa, confusa o ilegal.
En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos destinados a impugnar la imposición de una sanción
estarán sujetos al silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio
administrativo negativo, será de aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas.
 La Resolución de Consejo Directivo 027-2017-OEFA/CD (12.Octubre.2017), modificada por Resolución de
Consejo Directivo 016-2020-OEFA/CD (24.Octubre.2020), Resolución de Consejo Directivo 018-2021-OEFA/CD
(2.Setiembre.2021) y Resolución del Consejo Directivo 032-2021-OEFA/CD (23.Diciembre.2021), aprobó el Reglamento
del Procedimiento Administrativo Sancionador del OEFA.
 La Ley 30011 (26.Abril.2013), modificatoria de la Ley del Sinefa, establece que, para el caso de infracciones cuya
comisión pueda ser verificada mediante mecanismos tecnológicos u otros que permitan acreditar de manera verosímil, el
procedimiento administrativo sancionador se inicia con la entrega de la copia de la papeleta ambiental al presunto infractor.
Procedimiento administrativo sancionador excepcional
 La Ley 30230 (12.Julio.2014), sobre medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la
promoción y dinamización de la inversión, estableció un plazo de 3 años desde su vigencia, durante el cual el OEFA debía
privilegiar las acciones orientadas a la prevención y corrección de la conducta infractora en materia ambiental.
Durante dicho periodo OEFA tramitaba procedimientos sancionadores excepcionales. Si la autoridad administrativa
declaraba la existencia de infracción, ordenaba la realización de medidas correctivas destinadas a revertir la conducta
infractora y suspendía el procedimiento sancionador excepcional. Verificado el cumplimiento de la medida correctiva
ordenada, el procedimiento sancionador excepcional concluía. De lo contrario, el referido procedimiento se reanudaba,
quedando habilitado el OEFA a imponer la sanción respectiva.
Mientras duró el periodo de 3 años, las sanciones a imponerse por las infracciones no podían ser superiores al 50%
de la multa que correspondería aplicar, de acuerdo con la metodología de determinación de sanciones, considerando los
atenuantes y/o agravantes correspondientes. No obstante, esto no será de aplicación a los siguientes casos (artículo 19):
a. Infracciones muy graves, que generen un daño real y muy grave a la vida y la salud de las personas. Dicha
afectación deberá ser objetiva, individualizada y debidamente acreditada.
b. Actividades que se realicen sin contar con el instrumento de gestión ambiental o la autorización de inicio de
operaciones correspondientes, o en zonas prohibidas.
c. Reincidencia, entendiéndose por tal la comisión de la misma infracción dentro de un periodo de 6 meses desde que
quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción.
Principios especiales para la potestad sancionadora

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales,
que deberán ser observados necesariamente por los procedimientos administrativos sancionadores establecidos en leyes
especiales:

• Legalidad: Solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente
previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado,
las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.
• Debido procedimiento: Las entidades aplicarán sanciones sujetándose al procedimiento establecido respetando
las garantías del debido proceso.
• Razonabilidad: Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa
para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas
deberán ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, debiendo observar los siguientes criterios
que en orden de prelación se señalan a efectos de su graduación:
 La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido.
 El perjuicio económico causado.
  La repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción.
 Las circunstancias de la comisión de la infracción.
 El beneficio ilegalmente obtenido.
 La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.

 La Resolución de Consejo Directivo 020-2013-OEFA/PCD (22.Febrero.2013) aprobó los lineamientos que

establecen criterios para calificar como reincidentes a los infractores ambientales bajo el ámbito de
competencia del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA.
 La Resolución 015-2015-OEFA/TFA-SEPIM (17.Julio.2015) ha establecido que el literal c del artículo 19 de
la Ley 30230, referido al supuesto de reincidencia, se encuentra dirigido a determinar la vía mediante la cual la
Autoridad Decisoria deberá tramitar el procedimiento sancionador que se encuentra en evaluación, esto es, el
procedimiento administrativo sancionador regular o excepcional, y no para determinar la reincidencia del
administrado en sí misma.

 Este principio, aplicado a materia ambiental, amerita una lectura conjunta con el principio de internalización
de costos, a efectos de que el infractor no se vea tentado a preferir asumir la sanción que incurrir en los costos que
supone no afectar negativamente el ambiente.
• Tipicidad: Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente
en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.
Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las
conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo
los casos en que la ley permita tipificar por vía reglamentaria.
• Irretroactividad: Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado
en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables.
• Concurso de infracciones: Cuando una misma conducta califique como más de una infracción se aplicará la
sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás
responsabilidades que establezcan las leyes.
• Continuación de infracciones: Para determinar la procedencia de la imposición de sanciones por infracciones en
las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos 30 días hábiles
desde la fecha de la imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado al administrado que
demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.
Las entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto de continuidad y/o la imposición de la sanción
respectiva, en los siguientes casos:
 Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto dentro del plazo contra el acto
administrativo mediante el cual se impuso la última sanción administrativa.
 Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto administrativo firme.
 Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción administrativa original haya perdido el carácter
de infracción administrativa por modificación en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación del principio
de irretroactividad.

• Causalidad: La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción
sancionable.
• Presunción de licitud: Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes
mientras no cuenten con evidencia en contrario.
• Culpabilidad: La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo
se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.
• Non bis in ídem: No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el
mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende
también a las sanciones administrativas, salvo la ocurrencia del supuesto de continuación de infracciones.

Non bis in ídem

En nuestro ordenamiento jurídico una misma conducta no puede ser materia de más de una sanción ni de más de un
procedimiento dirigido a imponer sanciones. Particularmente consideramos que el legislador, ante identidad de fundamento,
debería elegir en qué ámbito legal impone la sanción a una conducta que agravia un determinado interés protegido, debiendo
reservarse el campo penal para los casos considerados más graves, conforme con el principio de intervención mínima, ya que
constituye la última ratio en relación con los demás medios de control social.
 Según Danós, no existe en nuestro ordenamiento inconveniente legal alguno para aplicar los dos tipos de sanciones
cuando un comportamiento encaja en los ilícitos previstos por la normativa penal y administrativa. Inclusive la exoneración
de la responsabilidad penal no impedirá que el procesado pueda ser sancionado administrativamente, puesto que, la
configuración de las sanciones previstas por el ordenamiento administrativo, conforman un área independiente de la
tipificación penal de los delitos108.
Agrega que las sanciones administrativas en el campo ambiental tienen las siguientes ventajas:
• Las sanciones son aplicadas por entidades administrativas más cercanas a la producción de los hechos y con mejor
conocimiento técnico sobre la materia que el Poder Judicial.
• Se acepta la mera imputación objetiva de las infracciones administrativas sin importar el grado de dolo o
culpabilidad del infractor.
• Se puede sancionar directamente a las personas jurídicas, que son inimputables hasta la fecha en el derecho penal,
donde sólo se admite la responsabilidad de las personas físicas.
• Se abre la posibilidad de que las normas administrativas extiendan la responsabilidad de las infracciones a los
directivos, administradores o gerentes de las personas jurídicas infractoras109.

 Al respecto, la LPAG establece que “no se podrá imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción
administrativa por el mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento”110. Asimismo, el
Código Procesal Penal111 dispone la interdicción de la persecución múltiple, que consiste en que nadie podrá ser procesado ni
sancionado más de una vez por un mismo hecho, siempre que se trate del mismo sujeto y fundamento; esto significa también
que este principio rige para las sanciones penales y administrativas; y, finalmente, que el derecho penal tiene preeminencia
sobre el derecho administrativo.
 Por otro lado, el Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental112 y la LGA113
establecen que no se podrá imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho
en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Cuando una misma conducta califique como más
de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse
las demás responsabilidades que establezcan las leyes.
 Sobre este particular, el Tribunal Constitucional ha establecido lo siguiente114:
“(...) el principio non bis in idem tiene una doble dimensión:
a. Por un lado, una dimensión procesal, en virtud de la cual se garantiza que “nadie pueda ser juzgado dos veces por
los mismos hechos; es decir, que un mismo hecho no pueda ser objeto de dos procesos distintos o, si se quiere, que
se inicien dos procesos con el mismo objeto. Con ello se impide, por un lado, la dualidad de procedimientos (por
ejemplo, uno de orden administrativo y otro de orden penal) y, por otro, el inicio de un nuevo proceso en cada uno
de esos órdenes jurídicos (dos procesos administrativos con el mismo objeto, por ejemplo). [Fundamento Jurídico
19]
b. Por otro, una dimensión material, según la cual el enunciado “nadie puede ser castigado dos veces por un mismo
hecho”, “expresa la imposibilidad de que recaigan dos sanciones sobre el mismo sujeto por una misma infracción,
puesto que tal proceder constituiría un exceso del poder sancionador contrario a las garantías propias del Estado de
derecho. Su aplicación, pues, impide que una persona sea sancionada o castigada dos (o más) veces por una misma
infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento”.
Esta última dimensión tiene conexión con los principios de legalidad y proporcionalidad, ya que si la exigencia de
ley previa y lex certa que impone el artículo 2, inciso 24, literal d), de la Constitución obedece, entre otros motivos

108
Danós, Jorge. En Responsabilidad por el Daño Ambiental en el Perú: reflexión y debate, Carlos Chirinos/Editor, SPDA, Lima,
2000, p. 56.
109
Danós, Jorge, cit., p. 58.
110
Artículo 248 numeral 11 de la LPAG.
111
Artículo III del Título Preliminar del CPP aprobado por Decreto Legislativo 957 (29.Junio.2004).
112
Decreto Supremo 008-2005-PCM (28.Enero.2005).
113
Artículo 141 de la LGA.
114
Fundamentos de la Sentencia expedida en el Expediente 2868-2004-AA/TC, que recoge los argumentos de la Sentencia
2050-2002-AA/TC.
 –como lo ha expresado este Tribunal en la sentencia 0002-2001-AI/TC, Fundamento Jurídico 6– a la necesidad de
garantizar a los ciudadanos un conocimiento anticipado del contenido de la reacción punitiva o sancionadora del
Estado ante la eventual comisión de un hecho antijurídico, tal cometido garantista devendría inútil si ese mismo
hecho, y por igual fundamento, pudiese ser objeto de una nueva sanción, lo que comportaría una punición
desproporcionada de la conducta antijurídica.
De ahí que se considerase que “el elemento consistente en la igualdad de fundamento es la clave que define el
sentido del principio: no cabe la doble sanción del mismo sujeto por un mismo hecho cuando la punición se
fundamenta en un mismo contenido injusto, esto es, en la lesión de un mismo bien jurídico o un mismo interés
protegido”.

 En lo que respecta a la existencia de identidad objetiva o de hechos, esta ha sido entendida por el Tribunal
Constitucional como la estricta coincidencia entre las conductas que sirvieron de sustento tanto en una como en otra
investigación, es decir, debe tratarse de la misma conducta material115.
 En cuanto a la identidad de fundamento entre un procedimiento administrativo y un proceso penal, el Tribunal
Constitucional ha señalado que dentro de la identidad de fundamento o de contenido de lo injusto, no pueden equipararse las
sanciones administrativas del procedimiento administrativo sancionador y las sanciones penales, pues ambas responden a
fundamentos jurídicos distintos. No podría equipararse el juzgamiento realizado a nivel jurisdiccional con el procedimiento
sancionador realizado a nivel administrativo, y menos impedirse que la sede jurisdiccional penal se vea imposibilitada de
pronunciarse debido a lo resuelto en sede administrativa. Por su naturaleza, estructura y fines, ambos órdenes (administrativo
y penal), no pueden ser equiparados116
Este razonamiento está en línea con lo opinado por MORÓN, quien dice que es correcto afirmar que como regla general
no es posible determinar la identidad de fundamento entre un proceso penal y un procedimiento administrativo sancionador,
ya que ambos tienen órdenes distintos117. 
 La Corte Suprema, por su lado, mediante Acuerdo Plenario 1-2007/ESV-22 (25.Marzo.2008) del Pleno
Jurisdiccional de las Salas Penales Permanente y Transitoria, ha acordado que el principio non bis in idem material tiene
carácter vinculante y constituye formalmente doctrina legal de la Corte Suprema. En tal sentido, establece que el
procedimiento administrativo sancionador dirigido a disciplinar a un funcionario busca garantizar solo el funcionamiento
correcto de la Administración Pública, pues las sanciones disciplinarias tienen, en general, la finalidad de garantizar el respeto
de las reglas de conducta establecidas para el buen orden y desempeño de las diversas instituciones colectivas. Asimismo,
que el Derecho Administrativo sancionador no se rige por el principio de lesividad sino por criterios de afectación
general, de suerte que la sanción administrativa no requiere la verificación de lesión o puesta en peligro de bienes jurídicos
y generalmente opera como respuesta ante conductas formales o de simple desobediencia a reglas de ordenación; en cambio,
el delito debe encerrar siempre un mayor contenido de injusto y de culpabilidad; asimismo, la lesividad o peligrosidad de la
conducta y el menoscabo al bien jurídico son siempre de mayor entidad en el delito con relación a la infracción administrativa.
Expresa también que se admite la acumulación de sanciones provenientes de diferentes órdenes cuando ellas obedecen a
diferente fundamento, es decir, si son bienes jurídicos distintos.
 Para una cabal aplicación del principio es pues indispensable establecer que el bien o interés jurídico protegido,
que supuestamente ha sido afectado por la conducta antijurídica y que es objeto de más de un proceso o de más de una
sanción, sea el mismo; en caso contrario, es perfectamente posible la concurrencia de procesos y/o sanciones ante un mismo
hecho cometido por el mismo sujeto.
 Cuando exista más de un sector o nivel de gobierno aplicando u omitiendo una sanción por el mismo hecho, la
Autoridad Ambiental Nacional (Ministerio del Ambiente), dirime a pedido de parte en cada caso particular y señala la entidad
competente para la aplicación de la sanción. La solicitud de dirimencia suspenderá los procedimientos administrativos de
sanción que se hayan emitido118. La autoridad competente, según sea el caso, puede imponer medidas correctivas,
independientemente de las sanciones que establezca.
La función de dirimencia debe ejercerla a través del Tribunal de Solución de Controversias Ambientales, que es la
última instancia administrativa para resolver los recursos impugnativos interpuestos contra las resoluciones o actos
administrativos relacionados con el ambiente y los recursos naturales, en asuntos referidos a su inaplicación por contravención

115
Fundamento 31 de la Sentencia expedida en el Expediente 02110-2009-PHC/TC, acumulado con el Expediente 02527-2009-
PHC/TC.
116
Sentencia expedida en el Expediente 00361-2010-PA/TC.
117
MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo Sancionador. Novena edición, Lima,
Gaceta Jurídica, 2011, p 730.
118
El artículo 89 del Decreto Supremo 008-2005-PCM, Reglamento de la Ley 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de
Gestión Ambiental, no alude a los procedimientos, sino que “suspenderá los actos administrativos de sanción que se hayan
emitido”.
de los principios de la gestión ambiental y en particular los lineamientos de política y demás disposiciones establecidas en la
Ley General de Residuos Sólidos. Sus resoluciones agotan la vía administrativa, son de cumplimiento obligatorio y
constituyen precedente vinculante en materia administrativa cuando así se establezca en la propia resolución119.
Fiscalización, control y sanción ambiental

 La LGA se ocupa en los artículos 130 a 150 de la responsabilidad por daño ambiental, estableciendo las reglas
para la fiscalización y control, así como el régimen de sanciones.
Fiscalización

 Una gran cantidad de normas sobre protección ambiental exigen un rol activo del Estado y su pasividad se traduce
en la ausencia de tutela de este interés público, por eso, un efectivo ejercicio de la facultad de fiscalización es una de las
maneras de reducir la gran brecha existente entre los objetivos de la legislación ambiental y su real cumplimiento.
La fiscalización ambiental comprende las acciones de vigilancia, control, seguimiento, verificación y otras similares, que
realiza la Autoridad Ambiental Nacional y las demás autoridades competentes a fin de asegurar el cumplimiento de las normas
y obligaciones establecidas en la LGA, así como en sus normas complementarias y reglamentarias. La autoridad competente
puede solicitar información, documentación u otra similar para asegurar el cumplimiento de las normas ambientales.
Toda persona, natural o jurídica, está sometida a las acciones de fiscalización que determine la Autoridad Ambiental
Nacional y las demás autoridades competentes. Las sanciones administrativas que correspondan, se aplican de acuerdo con
lo establecido en la LGA.
Consecuente con el rol activo que les asigna a los ciudadanos para que ejerzan su derecho-deber a un ambiente sano,
la LGA dispone que el Estado promueve la participación ciudadana en las acciones de fiscalización ambiental.
 La Ley 29325 (5.Marzo.2009), modificada por Decreto Legislativo 1389 (5.Setiembre.2018), Ley del Sinefa y
su reglamento aprobado por Decreto Supremo 005-2014-MINAM (8.Abril.2014), establecen que los costos de la supervisión
y fiscalización ambiental de las actividades bajo el ámbito del OEFA serán asumidos por los administrados. Dichos
costos comprenden los honorarios profesionales, así como los gastos de transporte, alojamiento, alimentación, análisis de
muestras y otros que resulten necesarios. La Ley 30011 (26.Abril.2013), que modifica la Ley 29325, dispone que las funciones
de fiscalización ambiental ejercidas por el OEFA en las actividades de energía y minería se financian con cargo al Aporte
por Regulación establecido en la Cuadragésima Octava Disposición Complementaria Final de la Ley 29951; dichos recursos
constituyen ingresos propios del OEFA.
 Mediante Resolución de Consejo Directivo 006-2019-OEFA/CD (17.Febrero.2019), modificada por Resolución
de Consejo Directivo 016-2021-OEFA/CD (2.Setiembre.2021) y Resolución del Consejo Directivo 003-2022-OEFA/CD
(4.Marzo.2022), se aprobó el Reglamento de Supervisión del OEFA, que tiene por objeto establecer los criterios para el
ejercicio de la función de supervisión, en orden a realizar acciones de seguimiento y verificación de las actividades de los
administrados con el propósito de asegurar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la regulación ambiental.
 La Resolución de Consejo Directivo 036-2017-OEFA/CD (19.Febrero.2017) aprobó el Modelo de Reglamento
de Supervisión, Fiscalización y Sanción en Materia Ambiental del Gobierno Regional, que tiene por objeto regular y
uniformizar los criterios para el ejercicio de las funciones de supervisión, fiscalización y sanción de competencia del Gobierno
Regional.
 Por Resolución de Consejo Directivo 007-2013-OEFA/CD (26.Febrero.2013), modificada por Resolución de
Consejo Directivo 003-2014-OEFA/CD (15.Enero.2014), aprobó el Reglamento de Supervisión Directa del OEFA.
 La Resolución de Consejo Directivo 026-2013-OEFA/CD (31.Mayo.2013) aprobó el Reglamento Especial de
Supervisión Directa para la Terminación de Actividades bajo el ámbito de competencia del OEFA.
 Mediante Resolución de Consejo Directivo 028-2013-OEFA/CD (5.Junio.2013) se aprobaron las normas que
regulan la competencia de las Entidades de Fiscalización Ambiental (EFA), nacional y regional, en materia de
fiscalización ambiental, en los casos de contratos de cesión minera.
 El Decreto Supremo 010-2020-VIVIENDA (14.Julio.2020) aprobó el Reglamento de Supervisión Ambiental
del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, que tiene por objeto regular el ejercicio de la función de
supervisión en el marco del Sinefa, a cargo del MVCS, como EFA, respecto de los administrados bajo su competencia, tales

119
Aplicación concordada del artículo 4 inciso i) de la Ley 26410 (22.Diciembre.1994), Ley del CONAM; artículos 54, 55 y 141 de la
LGA; artículos 13, 14 y 15 de la Ley 28245 (8.Junio.2004), Ley Marco del Sistema de Gestión Ambiental; y artículos 9 incisos k) y j)
y 12 del Decreto Supremo 022-2001-PCM (8.Marzo.2001), Reglamento de Organización y Funciones del CONAM; y Decreto
Supremo 008-2005-PCM (28.Enero.2005), Reglamento de Ley Marco del Sistema de Gestión Ambiental.
como los prestadores de servicios de saneamiento y/o titulares de proyectos de inversión en saneamiento; así como quienes
ejecuten proyectos de inversión de habilitaciones urbanas sujetos al SEIA.
 Mediante Decreto Supremo 021-2021-MTC (16.Junio.2021) se aprobó el Reglamento de Supervisión y
Fiscalización en Materia Ambiental para el Sector Transportes del Ministerio de Transportes y Comunicaciones,
mediante el procedimiento de supervisión, el procedimiento administrativo sancionador y la imposición de medidas
administrativas.
 La Resolución de Consejo Directivo 011-2020-OEFA/CD (17.Julio.2020), modificada por Resolución de Consejo
Directivo 008-2021-OEFA/CD (27.Mayo.2021), aprobó el Reglamento 001-2020-OEFA/CD, Reglamento para la
Contratación de Terceros Evaluadores, Supervisores y Fiscalizadores del OEFA.
 Por Resolución de Consejo Directivo 037-2014-OEFA/CD (13.Noviembre.2014) se aprobó la Guía de Derechos
del Supervisado, que compila y sistematiza el conjunto de derechos que tienen los administrados en su condición de
supervisados en el marco del macroproceso de fiscalización ambiental que desarrolla el OEFA.
Régimen de fiscalización y control ambiental

 Toda persona natural o jurídica que genere impactos ambientales significativos está sometida a las acciones de
fiscalización y control ambiental que determine la Autoridad Ambiental Nacional y las demás autoridades competentes.
 El artículo 131 de la Ley 28611, LGA, modificada por la Ley 30011, establece que mediante resolución
ministerial del Minam se aprueba el Régimen Común de Fiscalización Ambiental, en el que se debe desarrollar las
atribuciones y responsabilidades correspondientes.
 Mediante Resolución Ministerial 247-2013-MINAM (28.Agosto.2013) se aprobó el Régimen Común de
Fiscalización Ambiental, que establece los lineamientos, principios, bases comunes de la fiscalización ambiental en el
país, así como las disposiciones generales que deben cumplir de manera obligatoria las Entidades de Fiscalización
Ambiental (EFA), en el ámbito del Sinefa, regulando su articulación con el fin de asegurar el ejercicio armónico de la
fiscalización ambiental a su cargo y la intervención coordinada y eficiente de las misma. Este Régimen busca garantizar
una fiscalización ambiental homogénea, eficaz, eficiente, armónica y coordinada, contribuyendo a la mejora de la calidad
de vida de las personas y al desarrollo sostenible del país como medio para garantizar el respeto de los derechos vinculados
a la protección del ambiente.
 Por Resolución del Consejo Directivo 00017-2022-OEFA/CD (6.Julio.2022) se aprobó el Modelo de
Reglamento de Supervisión, Fiscalización y Sanción en Materia Ambiental de la Entidad de Fiscalización Local,
como instrumento orientativo que busca facilitar el desempeño armónico, coordinado y eficiente de la fiscalización ambiental
por parte de las Entidades de Fiscalización Ambiental Locales, del Régimen Común de Fiscalización Ambiental, de
conformidad con el Artículo 131 de la LGA; la Sétima Disposición Complementaria Final de la Ley del Sinefa; y, el Artículo
9 del Régimen Común de Fiscalización Ambiental, aprobado por Resolución Ministerial 247-2013-MINAM.
 La Resolución de Consejo Directivo 007-2015-OEFA/CD (26.Febrero.2015), modificada por Resolución de
Consejo Directivo 019-2021-OEFA/CD (27.Octubre.2021), aprobó el Reglamento de Medidas Administrativas del OEFA,
que tiene por objeto regular lo siguiente: a) Los alcances de las medidas administrativas dictadas por el OEFA; b) Los recursos
administrativos que se pueden interponer contra dichas medidas; e) La tipificación de infracciones y la escala de sanciones
relacionadas con el incumplimiento de las medidas administrativas; d) El procedimiento sancionador abreviado empleado
para investigar dichas infracciones; y e) La aplicación de multas coercitivas ante su reiterado incumplimiento.

Inspecciones

 La inspección se enmarca dentro de las competencias de policía administrativa del Estado y consiste en la actividad
ejercida por la Administración en el propio lugar de la actividad autorizada, con carácter eventual o aleatorio, para verificar el
cumplimiento de las obligaciones legales a las que está sometido el título habilitante y, en su caso, la certificación ambiental
respectiva. La inspección, acorde con el principio de prevención, tiene por objeto cautelar los fines de la política y la legislación
ambiental, no obstante, la verificación del incumplimiento está esencialmente vinculada al ejercicio de la potestad sancionadora.
Para el cabal ejercicio de esta facultad la autoridad debe gozar de ciertas prerrogativas, como el derecho a ingresar al área
materia de inspección sin más restricciones que las excepciones de ley, así como contar con la plena colaboración de los titulares
de la actividad y sus dependientes, a efectos de las constataciones que sean necesarias, revisión de registros, toma de muestras,
entre otros.
 En nuestro ordenamiento, la autoridad ambiental competente realiza las inspecciones que considere necesarias para el
cumplimiento de sus atribuciones, bajo los principios establecidos en la ley y las disposiciones de los regímenes de
fiscalización y control120.
La LPAG establece, por su lado, que la Administración Pública, en el ejercicio de la actividad de fiscalización, está
facultada para realizar inspecciones, con o sin previa notificación, en los locales y/o bienes de las personas naturales o jurídicas
objeto de las acciones de fiscalización, respetando el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio cuando
corresponda121. Asimismo, que es deber de los administrados fiscalizados permitir el acceso de los funcionarios, servidores y
terceros fiscalizadores, a sus dependencias, instalaciones, bienes y/o equipos, de administración directa o no, sin perjuicio
de su derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio cuando corresponda122.
Para la implementación de un efectivo sistema de fiscalización dirigido al seguimiento y control del cumplimiento
de obligaciones ambientales, muchas veces es necesario recurrir a visitas de inspección inopinadas a los establecimientos
fiscalizados, con la finalidad de evitar la evasión de responsabilidades por los administrados. Para este cometido se
requiere una ley que desarrolle para el campo ambiental las excepciones constitucionales por sanidad y riesgo grave
respecto de la inviolabilidad de domicilio.
En rigor constitucional, una inspección dentro de las instalaciones de una empresa y, más aún, de un domicilio
particular, debe cumplir con el artículo 2 numeral 9 de la Constitución, lo cual implica que la Administración solo está
facultada a ingresar en el domicilio y efectuar investigaciones y registros si cuenta con autorización de quien lo habita, exhibe
mandato judicial o se da el supuesto de flagrante delito o muy grave peligro de su perpetración. No obstante, el propio texto
constitucional permite que por ley se regule las excepciones por motivos de sanidad o de grave riesgo. En materia
ambiental, estos motivos son recurrentes, así que es indispensable contar con regulación legal en esta materia, similar a la que
existe en algunos casos en asuntos de salud pública.
 El Decreto Legislativo 1330 (6.Enero.2017), que modifica al Decreto Legislativo 1192 Ley Marco de
Adquisición y Expropiación de Inmuebles, Transferencia de Inmuebles de Propiedad del Estado, Liberación de
Interferencias y otras Medidas para la Ejecución de Obras de Infraestructura; establece que el domicilio está constituido
por el inmueble que, una persona natural o jurídica, objetivamente destina a fines de vivienda, morada o a la exclusión de
terceros para mantener la privacidad. No tienen esa condición aquellos inmuebles o parte de ellos que sean espacios
abiertos, de libre acceso a toda persona (Art. 4).
Es importante contar con norma de rango legal que regule las excepciones por motivo de sanidad o grave riesgo
en materia ambiental, pues es latente el reclamo del fiscalizado cuando no le ha sido notificada la inspección previamente y
la autoridad pretende el acceso sin su consentimiento. No perdamos de vista que el TUO de la LPAG establece que la
Autoridad competente realiza las inspecciones, con o sin previa notificación, pero respetando el derecho fundamental a la
inviolabilidad de domicilio (Art. 240.2). Asimismo, que son deberes de los administrados: 2) Permitir el acceso de los
funcionarios, servidores y terceros fiscalizadores, a sus dependencias, instalaciones, sin perjuicio de su derecho fundamental
a la inviolabilidad del domicilio (Art. 243). Es decir, en ningún caso se obvia este derecho fundamental.
La Ley 29325, modificada por Decreto Legislativo 1389 (5.Setiembre.2018), Ley del Sinefa, dispone que el OEFA,
directamente o por intermedio de terceros, puede ejecutar las acciones necesarias para el desarrollo de sus funciones de
fiscalización, para lo cual contará con las siguientes facultades: a) Realizar fiscalizaciones sin previo aviso en aquellos
establecimientos o lugares sujetos a fiscalización (Art. 15). En este caso hay dos aspectos a destacar: solo el OEFA y no las
EFA tendrían esta prerrogativa; y no se deja a salvo el derecho de inviolabilidad del domicilio. Lo que resulta más llamativo
es que procedimientos administrativos sancionadores, regulados por simples decretos supremos y resoluciones de consejo
directivo123, tipifican como infracción grave o muy grave “impedir, obstaculizar y/o dificultar el desarrollo de las funciones
de la autoridad”, siendo que la autoridad interpreta que la negativa a permitir el ingreso al domicilio por parte del fiscalizado
-que no ha sido previamente notificado- constituye no una legítima defensa de su derecho constitucional a la inviolabilidad
de su domicilio sino una infracción administrativa. Pero lo peor es que se considera una forma agravada del delito de
contaminación obstaculizar o impedir la actividad fiscalizadora de auditoría ordenada por la autoridad administrativa

120
Artículo 132 de la LGA.
121
Artículo 240.2 numeral 3 de la LPAG.
122
Artículo 243 numeral 2 de la LPAG.
123
D.S 018-2015-MINAGRI, Reglamento para la Gestión Forestal; D.S. 019-2015-MINAGRI, Reglamento para la Gestión de Fauna
Silvestre; D.S. 020-2015-MINAGRI, Reglamento para la Gestión de las Plantaciones Forestales y de los Sistemas Agroforestales;
D.S. 021-2015-MINAGRI, Reglamento para la Gestión Forestal y de Fauna Silvestre en Comunidades Nativas y Comunidades
Campesinas; D.S. 017-2012-AG, Reglamento de Infracciones y Sanciones en el Sector Agrario; D.S. 019-2011-PRODUCE,
Reglamento de Infracciones y Sanciones Pesqueras y Acuícolas; D.S. 025-2001-ITINCI, Reglamento de Infracciones y Sanciones en
materia de Manufacturas; y Resolución del Consejo Directivo 012-2012-OEFA/CD, Reglamento del Procedimiento Administrativo
Sancionador del OEFA.
competente (artículo 305 numeral 2 del Código Penal). En otros términos, no se respeta un derecho protegido por la
Constitución y los tratados sobre derechos humanos; pero, además, se impone una onerosa multa y se amenaza la libertad.

Vigilancia y monitoreo ambiental

 La vigilancia y el monitoreo ambiental tienen como fin generar la información que permita orientar la adopción
de medidas que aseguren el cumplimiento de los objetivos de la política y normativa ambiental. La Autoridad Ambiental
Nacional establece los criterios para el desarrollo de las acciones de vigilancia y monitoreo.
Cabe a la Administración desarrollar e implementar una serie de instrumentos destinados a complementar su rol de
fiscalización y control directo, incluyendo otros que involucren a los propios fiscalizados y a terceros. En tal sentido, puede
obligar a las empresas a llevar, conservar y poner a disposición registros documentados de sus actividades potencialmente
riesgosas, como la gestión de residuos tóxicos o peligrosos; como también obligarlas a la remisión de información en periodos
previamente establecidos sin necesidad de tener que volver a requerirla.
Puede también disponer un autocontrol a cargo del propio fiscalizado exigiéndole realizar continuamente monitoreos
de emisiones o efluentes a través de estaciones de medición que registren los contaminantes y a los que la Administración
puede acceder en cualquier momento.
La Administración puede asimismo ser asistida en la fiscalización y control por terceros, a través de la delegación de
las tareas de inspección a empresas debidamente calificadas y supervisadas, que realicen las labores de medición periódica
de contaminantes, la verificación de la adecuada gestión de residuos, el aprovechamiento de recursos acorde con el
instrumento de gestión aprobado, entre otros. Esta fiscalización a través de empresas debidamente acreditadas ante el Estado
podría ser también por libre iniciativa de los administrados, en cuyo caso es factible evaluarla no solo como complementaria,
sino hasta sustitutoria del control público preventivo.

Vigilancia ciudadana

 Acorde con el principio de participación, las autoridades competentes dictan medidas que faciliten el ejercicio de
la vigilancia ciudadana y el desarrollo y difusión de los mecanismos de denuncia frente a infracciones a la normativa
ambiental.
La participación ciudadana puede adoptar las formas siguientes:

• Fiscalización y control visual de procesos de contaminación.

• Fiscalización y control por medio de mediciones, muestreo o monitoreo ambiental.
• Fiscalización y control vía la interpretación o aplicación de estudios o evaluaciones ambientales efectuadas por
otras instituciones.

Los resultados de las acciones de fiscalización y control efectuados como resultado de la participación ciudadana
pueden ser puestos en conocimiento de la autoridad ambiental local, regional o nacional, para el efecto de su registro y
denuncia correspondiente. Si la autoridad decidiera que la denuncia no es procedente ello debe ser notificado, con expresión
de causa, a quien proporciona la información, quedando a salvo su derecho de recurrir a otras instancias.
 Mediante Resolución de Consejo Directivo 013-2020-OEFA/CD (19.Julio.2020) se aprobó Reglamento de
Evaluación del OEFA. La función de evaluación incluye acciones de vigilancia, monitoreo y otras acciones similares
tales como estudios especializados que se desarrollan para el cumplimiento de las normas ambientales.
 La Resolución de Consejo Directivo 032-2014-OEFA/CD (5.Setiembre.2014), modificada por Resolución de
Consejo Directivo 003-2016-OEFA/CD (27.Febrero.2016), aprobó el Reglamento de Participación Ciudadana en las
Acciones de Monitoreo Ambiental a cargo del OEFA.

Protección y beneficios para el denunciante

 La Ley 29542 (22.Junio.2010), reglamentada por Decreto Supremo 038-2011-PCM (22.Abril.2011), protege y
otorga beneficios a los funcionarios y servidores públicos, o a cualquier ciudadano, que denuncien en forma sustentada
la realización de hechos arbitrarios o ilegales que ocurran en cualquier entidad pública y que puedan ser investigados o
sancionados administrativamente.
 La Contraloría General de la República es la autoridad competente para recibir y evaluar las denuncias presentadas o
para derivarlas a las autoridades administrativas que tengan competencia sobre la materia objeto de la denuncia.
Una vez calificada la denuncia se otorgará al denunciante la reserva de su identidad, asignándole para tal efecto un
código de identificación; asimismo, la información proporcionada y el trámite de evaluación tienen el carácter de
confidencial.
Cuando los hechos denunciados constituyan infracción prevista en norma administrativa y sea sancionada con multa,
el denunciante obtiene como recompensa un porcentaje de lo efectivamente cobrado.
 La Resolución de Consejo Directivo 015-2014-OEFA/CD (9.Abril.2014) aprobó las reglas para la atención de
denuncias ambientales presentadas ante el OEFA.

Responsabilidad administrativa funcional

 Constituyen base normativa para la imputación de responsabilidad administrativa funcional la Ley 27785
(24.Julio.2002), modificada por Ley 29622 (7.Diciembre.2010) y Ley 31288 (20.Julio.2021) que Tipifica las Conductas
Infractoras en Materia de Responsabilidad Administrativa Funcional; así como la Resolución de Contraloría 166-2021-
CG (21.Agosto.2021), que aprueba el Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador por Responsabilidad
Administrativa Funcional cometidas por los servidores y funcionarios públicos, derivadas de los Informes de Control
emitidos por los órganos del Sistema Nacional de Control, que impliquen el incumplimiento del ordenamiento jurídico
administrativo, las normas internas de las entidades, así como de todas aquellas obligaciones derivadas del ejercicio del cargo.
Ver la tipificación de infracciones en el cuadro correspondiente.
No están comprendidas las autoridades elegidas por votación popular, los titulares de organismos
constitucionalmente autónomos y las autoridades que cuentan con la prerrogativa del antejuicio político, cuya
responsabilidad administrativo funcional está sometida a los procedimientos establecidos en cada caso.
 La Ley 31288 (20.Julio.2021), que Tipifica las Conductas Infractoras en Materia de Responsabilidad Administrativa
Funcional, establece en los numerales 24 a 27 de su Artículo 46, las siguientes conductas infractoras en materia ambiental:

• El incumplimiento funcional que dé lugar a la contaminación o a la falta de remediación del vertido de residuos
sólidos, líquidos, gaseosos o de cualquier otra naturaleza, infringiendo la normativa aplicable, que causen o puedan
causar perjuicio o alteraciones en la flora, fauna y recursos naturales. Esta infracción es considerada como muy grave.
• El incumplimiento funcional que dé lugar a que se envenene, contamine o adultere aguas o sustancias alimenticias o
medicinales, destinadas al consumo o bienes destinados al uso público, y generen riesgo o causen perjuicio a la vida
o la salud. Esta infracción es considerada como muy grave.
• El incumplimiento funcional que dé lugar a que se extraiga o deprede especies de flora o fauna en épocas, cantidades,
talla y zonas que son prohibidas o vedadas, o que se utilice métodos prohibidos o declarados ilícitos, o facilitando o
alterando irregularmente el respectivo permiso. Esta infracción es considerada como muy grave.
• El incumplimiento funcional que dé lugar a que se asiente, deprede, explore, excave, remueva o afecte monumentos
arqueológicos prehispánicos o que conformen el patrimonio cultural de la nación, conociendo su carácter; o, permite
que se destruya, altere, extraiga del país o que se comercialice bienes del patrimonio cultural; o que no se les retorne
de conformidad con la autorización concedida. Esta infracción es considerada como muy grave.

 El Acuerdo Plenario 01-2013-CG/TSRA (1.Diciembre.2013) del Tribunal Superior de Responsabilidades

Administrativas aprobó, como precedente administrativo de observancia obligatoria, que en los casos de concurrencia
de responsabilidad administrativa disciplinaria y de responsabilidad administrativa funcional con identidad en los
sujetos y en los hechos, no opera el principio nom bis in idem porque no se presenta la identidad de fundamento.
 La Ley 29325 (5.Marzo.2009), Ley del Sinefa, modificada por la Ley 30011 (26.Abril.2013) y Decreto Legislativo
1389 (5.Setiembre.2018); establece que el OEFA tiene la función supervisora de entidades de fiscalización ambiental
(EFA) nacional, regional o local, que comprende la facultad de realizar acciones de seguimiento y verificación del
desempeño de las funciones de fiscalización a cargo de las EFA en ejercicio de esta atribución puede establecer
procedimientos para la entrega de reportes, informes técnicos y cualquier información relativa al cumplimiento de las
funciones a cargo de las EFA; el incumplimiento de las mismas acarrea responsabilidad administrativa funcional, lo
cual es comunicado al órgano competente del Sistema Nacional de Control.
 Mediante Resolución de Consejo Directivo 009-2015-OEFA/CD (6.Marzo.2015) se aprobaron las reglas para la
atención de quejas por defectos de tramitación del OEFA, aplicable a los funcionarios y servidores de la Dirección de
Supervisión, la Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos y del Tribunal de Fiscalización Ambiental del
OEFA. Los defectos de tramitación proceden cuando estos incurran en alguna de las siguientes causales: paralización
injustificada del procedimiento, incumplimiento de los plazos establecidos, incumplimiento de los deberes funcionales,
omisión de los trámites, denegatoria de un recurso de impugnación, denegatoria de acceso al expediente; u otros defectos de
trámite en el procedimiento.

Régimen de responsabilidad por el daño ambiental

 La responsabilidad administrativa establecida dentro del procedimiento correspondiente, es independiente de la

responsabilidad civil o penal que pudiera derivarse por los mismos hechos.

Régimen de sanciones

 El incumplimiento de las normas de la LGA, sus normas complementarias y conexas, es sancionado por la
autoridad competente sobre la base del Régimen Común de Fiscalización Ambiental. Las autoridades pueden establecer
normas complementarias siempre que no se opongan al Régimen Común.
En el caso de los gobiernos regionales y locales, los regímenes de fiscalización y control ambiental se aprueban de
conformidad con lo establecido en sus respectivas leyes orgánicas.

Sanciones

 Las sanciones administrativas consisten en “la imposición de una situación gravosa o perjudicial en el ámbito de
la esfera de un administrado, como consecuencia de una contravención al ordenamiento jurídico, producida en el curso de
un procedimiento administrativo y con una finalidad principalmente de carácter represor”124. Atendiendo a la finalidad
eminentemente punitiva de la sanción, la multa constituye la sanción principal; mientras que son sanciones accesorias
aquellas dirigidas a reforzar su eficacia represiva y disuasoria, tales como el deber de reposición de la situación ambiental al
estado anterior a la comisión de la infracción, la incautación, el decomiso, el internamiento de medios de transporte utilizados
para el ilícito, la paralización o restricción de la actividad causante del acto antijurídico, la inhabilitación para el ejercicio de
tales actividades, la privación de derechos (por ejemplo inhabilitación para ser proveedor del Estado o exclusión de
subvenciones estatales), la clausura del establecimiento en el que se ha desarrollado tal actividad; la suspensión o cancelación
del título habilitante cuyo ejercicio ilícito dio lugar a la infracción, la publicidad de las sanciones, entre otros. Estas sanciones
accesorias también se denominan, tanto en doctrina como en algunas normas, medidas correctivas.
Esta clasificación que discrimina entre sanciones principales y accesorias o la que subsume en estas últimas a las
medidas correctivas no ha sido adoptada por la LGA. Así se aprecia de la norma que establece que las personas naturales o
jurídicas que infrinjan las disposiciones contenidas en la LGA125 y en las disposiciones complementarias y reglamentarias
sobre la materia, se harán acreedoras, según la gravedad de la infracción, a lo que este cuerpo normativo denomina, en cada
caso, sanciones coercitivas y medidas correctivas, enumerando dentro de las primeras típicas sanciones accesorias o medidas
correctivas.
Son sanciones coercitivas las siguientes:
• Amonestación.
• Multa no mayor de 30,000 Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha en que se cumpla el pago.
 La Resolución de Consejo Directivo 0109-2015-OEFA/PCD (2.Octubre.2015) aprobó el Texto Único
Ordenado del Reglamento de Fraccionamiento y/o Aplazamiento del Pago de Multas impuestas por el OEFA.

 En cuanto al monto máximo de la sanción pecuniaria prevista este puede parecer exagerado, sin embargo, no
hay que perder de vista que la multa se impone bajo el principio de razonabilidad, teniendo la autoridad un amplio
rango para, en cada caso, establecer los criterios subjetivos que lo sustentan. El primero y principal es que este
supere los beneficios de incorporar a la estructura de costos del infractor la comisión del ilícito ambiental; además
se tendrán en cuenta las dimensiones del daño, así como la conducta del sancionado, en función de la existencia de
culpa, dolo, negligencia, reincidencia, reiterancia, entre otros factores.

124
PEDRESCHI GARCÉS, Willy. Análisis sobre la potestad sancionadora de la administración pública y el procedimiento administrativo
sancionador; en Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, Segunda Parte, Ara Editores, 2003,
Lima, p. 542.
125
Artículo 136 de la LGA, modificado por la Ley 30011 (26.Abril.2013).
 La imposición o pago de la multa no exime del cumplimiento de la obligación. De persistir el incumplimiento, la LGA
dispone que este se sanciona con una multa proporcional a la impuesta en cada caso, de hasta 100 UIT por cada mes
en que se persista en el incumplimiento habiendo transcurrido el plazo otorgado por la autoridad competente. A pesar
de la alusión directa a la fase “se sanciona”, esto constituye en realidad lo que la LPAG denomina multa coercitiva
y no tiene un fin punitivo, sino que persigue la ejecución del acto administrativo mediante el cual se dejó en evidencia
que el administrado no ha cumplido con las obligaciones ambientales a que está sometido, persuadiéndolo mediante
estos pagos a desistir de su renuencia a cumplirlo.
 El Decreto Legislativo 1389 (5.Setiembre.2018), que modificó la Ley 29325, Ley del Sinefa, establece que los
montos recaudados por la imposición de las multas coercitivas constituyen recursos directamente recaudados por
el OEFA y las EFA; y son destinados a financiar sus acciones de fiscalización ambiental (Novena Disposición
Complementaria Final).
 El Decreto Supremo 011-2011-MINAM (17.Junio.2011), creó el Fondo del Fideicomiso constituido por los
recursos provenientes del pago de las multas por concepto de infracción a las normas ambientales impuestas
y hechas efectivas por las entidades con facultades para la fiscalización ambiental, que de acuerdo a la Segunda
Disposición Complementaria y Final de la Ley 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización
Ambiental, deben transferirse al Ministerio del Ambiente.
• Decomiso, temporal o definitivo, de los objetos, instrumentos, artefactos o sustancias empleados para la comisión
de la infracción.
 En nuestro tratamiento administrativo no hay claridad cuando se trata las instituciones de incautación y
decomiso, muchas veces se los toma como sinónimos. En materia penal sí existe clara diferenciación entre
incautación y decomiso. Así, según el artículo 102 del Código Penal, el juez resolverá en la sentencia condenatoria,
como consecuencia accesoria a la pena, el decomiso o pérdida de los objetos de la infracción penal o los
instrumentos con que se hubiere ejecutado, así como los efectos, sean estos bienes, dinero, ganancias o cualquier
producto proveniente de dicha infracción; y añade este artículo que el juez podrá disponer en todos los casos, con
carácter previo, la medida de incautación. El artículo 316 del Código Procesal Penal, por su lado, establece que la
incautación es una medida cautelar ejecutada por la Policía o por el Ministerio Público durante las primeras
diligencias y en el curso de la investigación preparatoria.
Esto significa que la incautación es siempre temporal y sujeta a las resultas de la investigación del ilícito, en tanto
que el decomiso es definitivo y supone la pérdida de propiedad del bien incautado en favor del Estado como
consecuencia accesoria a la pena.
Sobre la incautación debe tenerse presente que en la Casación 382-2013 PUNO (12.Junio.2015), expedida en el
ámbito penal, se ha establecido como doctrina jurisprudencial que los bienes pese a ser efecto, instrumento u objeto
del delito, si resultan legales y de propiedad de un tercero ajeno al ilícito cometido, deben ser devueltos de
inmediato, salvo que sean necesarios para la investigación, en cuyo caso su devolución se dará al finalizar el
proceso.

• Paralización o restricción de la actividad causante de la infracción.

• Suspensión o cancelación del permiso, licencia, concesión o cualquier otra autorización, según sea el caso.
• Clausura parcial o total, temporal o definitiva, del local o establecimiento donde se lleve a cabo la actividad que ha
generado la infracción.
Son medidas correctivas:
• Cursos de capacitación ambiental obligatorios, cuyo costo es asumido por el infractor y cuya asistencia y
aprobación es requisito indispensable.
• Adopción de medidas de mitigación del riesgo o daño.
• Imposición de obligaciones compensatorias sustentadas en la Política Ambiental Nacional, Regional, Local o
Sectorial, según sea el caso.
• Procesos de adecuación conforme a los instrumentos de gestión ambiental propuestos por la autoridad competente.
Medidas cautelares

 Iniciado el procedimiento sancionador, la autoridad ambiental competente, mediante decisión fundamentada y con
elementos de juicio suficientes, puede adoptar, provisoriamente y bajo su responsabilidad, las medidas cautelares establecidas
en la LGA u otras disposiciones legales aplicables, si es que sin su adopción se producirían daños ambientales irreparables o
si se arriesgara la eficacia de la resolución a emitir.
Las medidas cautelares podrán ser modificadas o levantadas durante el curso del procedimiento, de oficio o a instancia
de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser consideradas en el momento de su adopción.
Asimismo, caducan de pleno derecho cuando se emite la resolución que pone fin al procedimiento; y cuando haya transcurrido
el plazo fijado para su ejecución o para la emisión de la resolución que pone fin al procedimiento. Finalmente, no se podrán
dictar medidas que puedan causar perjuicio de imposible reparación a los administrados.
 El Tribunal Constitucional, en la sentencia pronunciada en el Expediente 9884-2005-PA/TC y publicada en la
gaceta Procesos Constitucionales (22.Enero.2008), ante el cuestionamiento por el demandante de la medida cautelar de
suspensión de pesca impuesta fuera de un procedimiento administrativo o sin sanción previa, expresa que los plazos dentro
de este son demasiado latos como para que la administración pueda cumplir con las labores que la Constitución le ha
encomendado para promover el uso sostenible de los recursos naturales y la conservación de la diversidad biológica, pues
muchas de las sanciones impuestas recién podrían ser ejecutadas cuando la temporada de pesca ya habría finalizado. En tal
sentido, estima que el procedimiento administrativo debe armonizar los intereses tanto de la administración, que no es otra
cosa que la del Estado y, en consecuencia, el de todos los peruanos, con los de los administrados directamente relacionados
con la explotación del recurso pesquero. Atendiendo a ello, es posible que la administración sancione de manera inmediata al
administrado o en su caso imponga una medida cautelar, siempre que se verifique la inconducta o acto generador de la sanción;
empero, también corresponde que la administración implemente plazos sumarios para el trámite de la apelación de la sanción
o de la medida cautelar, etapa en la que el interesado pueda presentar el instrumental probatorio o argumentos de defensa que
le permitan enervar la sanción o medida cautelar, debiendo establecerse un plazo razonable para que la administración
resuelva, caso contrario, debería operar el silencio administrativo positivo; en ese sentido, la parte administrada puede incluso
recurrir a la autoridad jurisdiccional, para la defensa de sus intereses.
Medidas preventivas
Pueden contener mandatos de hacer o no hacer y se imponen únicamente cuando se evidencia un inminente peligro o
alto riesgo de producirse un daño grave al ambiente, los recursos naturales o, derivado de ellos, a la salud de las personas; así
como para mitigar las causas que generan la degradación o el daño ambiental. Para su imposición no se requiere del inicio
de un procedimiento administrativo sancionador y se ejecuta sin perjuicio de la sanción administrativa a que hubiera lugar.
Su vigencia se extiende hasta que se haya verificado su cumplimiento o que hayan desaparecido las condiciones que la
motivaron (Ley 30011 del 26.Abril.2013).
Régimen de incentivos

 Constituyen conductas susceptibles de ser premiadas con incentivos, aquellas medidas o procesos que por
iniciativa del titular de la actividad son implementadas y ejecutadas con la finalidad de reducir y/o prevenir la contaminación
ambiental y la degradación de los recursos naturales, más allá de lo exigido por la normatividad aplicable o la autoridad
competente y que responda a los objetivos de protección ambiental contenidos en la Política Nacional, Regional, Local o
Sectorial, según corresponda126.
 La Resolución Ministerial 167-2014-MINAM (14.Junio.2014) establece el Régimen de Incentivos en el Ámbito
de la Fiscalización Ambiental, para promover las prácticas empresariales conducentes a prevenir y reducir los impactos
ambientales negativos. Incentiva las conductas que van más allá de lo exigido por ley; y las medidas de producción limpia.
Contempla incentivos honoríficos como la incorporación a un ranking de empresas y el otorgamiento de certificaciones a las
empresas inscritas en el Registro de Buenas Prácticas Ambientales; como incentivo económico prevé el otorgamiento de
bonos de descuento sobre multas.

La Resolución de Consejo Directivo 040-2014-OEFA/CD (18.Diciembre.2014) aprobó el Reglamento del
Régimen de Incentivos en el ámbito de la fiscalización del OEFA.

Registro de buenas prácticas y de infractores ambientales

 El Ministerio del Ambiente implementa, dentro del Sistema Nacional de Información Ambiental, un Registro de
Buenas Prácticas y de Infractores Ambientales, en el cual se registra a toda persona, natural o jurídica, que cumpla con sus
compromisos ambientales y promueva buenas prácticas ambientales, así como de aquellos que no hayan cumplido con sus
obligaciones ambientales y cuya responsabilidad haya sido determinada por la autoridad competente.
Se considera buenas prácticas ambientales a quien ejerciendo o habiendo ejercido cualquier actividad económica o de
servicio, cumpla con todas las normas ambientales u obligaciones a las que se haya comprometido en sus instrumentos de
gestión ambiental.
Se considera infractor ambiental a quien ejerciendo o habiendo ejercido cualquier actividad económica o de servicio,
genera de manera reiterada impactos ambientales por incumplimiento de las normas ambientales o de las obligaciones a que
se haya comprometido en sus instrumentos de gestión ambiental.

126
Artículo 150 de la LGA.
 Toda entidad pública debe tener en cuenta, para todo efecto, las inscripciones en el Registro de Buenas Prácticas y de
Infractores Ambientales.
Mediante Reglamento se determina el procedimiento de inscripción, el trámite especial que corresponde en casos de
gravedad del daño ambiental o de reincidencia del agente infractor, así como los causales, requisitos y procedimientos para
el levantamiento del registro.
 La Resolución de Consejo Directivo 034-2014-OEFA/CD (25.Octubre.2014), modificada por Resolución de
Consejo Directivo 047-2015-OEFA/CD (11.Diciembre.2015), aprobó el Reglamento del Registro de Buenas Prácticas
Ambientales.
 La Resolución SBS 1928-2015 (28.Marzo.2015) aprobó el Reglamento para la Gestión del Riesgo Social y
Ambiental, con el objeto de establecer los requerimientos mínimos para la gestión del riesgo social y ambiental, de modo
que se promueva la implementación de buenas prácticas y una toma prudente de riesgos en las empresas del sistema financiero.

Responsabilidad de los profesionales y técnicos

 Para efectos de la aplicación de las normas sobre responsabilidad por daño ambiental, hay responsabilidad solidaria
entre los titulares de las actividades causantes de la infracción y los profesionales o técnicos responsables de la mala
elaboración o la inadecuada aplicación de instrumentos de gestión ambiental de los proyectos, obras o actividades que
causaron el daño.

Responsabilidad por daños ambientales

 Toda persona natural o jurídica es responsable de los riesgos y daños que puedan producirse por las emisiones,
efluentes, descargas y demás impactos negativos actuales o potenciales para el ambiente, la salud humana o el patrimonio;
como consecuencia de su acción u omisión en el ejercicio de sus actividades, así como del uso o aprovechamiento de bienes,
aun cuando no contravengan las disposiciones jurídicas127.
Se denomina daño ambiental a todo menoscabo material que sufre el ambiente y/o alguno de sus componentes, que
puede ser causado contraviniendo o no disposición jurídica, y que genera efectos negativos actuales o potenciales128.
Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varias personas
conjuntamente responderán en forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan; asimismo, asumirán
solidariamente las sanciones que se impongan129.

Responsabilidad objetiva

 La responsabilidad derivada del uso o aprovechamiento de un bien ambientalmente riesgoso o peligroso, o del
ejercicio de una actividad ambientalmente riesgosa o peligrosa, es objetiva. Esta responsabilidad obliga a reparar los daños
ocasionados por el bien o actividad riesgosa, lo que conlleva a asumir los costos que se deriven de las medidas de prevención
y mitigación de daño, así como los relativos a la vigilancia y monitoreo de la actividad y de las medidas de prevención y
mitigación adoptadas; y los que correspondan a una justa y equitativa indemnización; los de la recuperación del ambiente
afectado, así como los de la ejecución de las medidas necesarias para mitigar los efectos del daño y evitar que este se vuelva
a producir130.
 La Ley 29325 (5.Marzo.2009), Ley del Sinefa, establece que los administrados son responsables objetivamente
por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de los instrumentos de gestión ambiental, así como de las normas
ambientales y de los mandatos y disposiciones emitidas por el OEFA (artículo 18).
Responsabilidad subjetiva

 La LGA también regula como responsabilidad subjetiva la derivada del uso o aprovechamiento de un bien que
no es ambientalmente riesgoso o peligroso, o del ejercicio de una actividad que no es ambientalmente riesgosa o peligrosa.
Esta responsabilidad solo obliga al agente a asumir los costos derivados de una justa y equitativa indemnización y los de

127
Lectura concordada de los artículos IX, 73.2, 74 y 142 de la LGA.
128
Artículo 142.2 de la LGA.
129
Artículos 232.2 de la LPAG.
130
Artículo 142.1 y 144 de la LGA.
restauración del ambiente afectado en caso de mediar dolo o culpa. El descargo por falta de dolo o culpa corresponde al
agente131.
 La responsabilidad por culpa o dolo (intencionalidad) son relevantes en los campos civil y penal, pero a los efectos
del procedimiento administrativo sancionador carece de importancia detenerse en el análisis de la existencia del dolo o la
culpa para imputar responsabilidad, establecerla es relevante solo para graduar la sanción. Esto es así porque la
responsabilidad administrativa se rige por la tipicidad de la conducta reprochable con el fin de aplicarle la sanción y porque
no se exige la producción del daño, ya que responde al principio de “quien infringe debe ser sancionado”, independientemente
de si la acción u omisión reprochable fue culposa o dolosa.
Garantías para actividades riesgosas o peligrosas

 Tratándose de actividades ambientalmente riesgosas o peligrosas, la autoridad sectorial competente podrá exigir,
a propuesta de la Autoridad Ambiental Nacional, un sistema de garantía que cubra las indemnizaciones que pudieran derivar
por daños ambientales132.
Los compromisos de inversión ambiental se garantizan a fin de cubrir los costos de las medidas de rehabilitación para
los periodos de operación de cierre, post cierre, constituyendo garantías a favor de la autoridad competente, mediante una o
varias de las modalidades contempladas en la Ley del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros, y Orgánica de la
Superintendencia de Banca y Seguros, u otras que establezca la ley de la materia. Concluidas las medidas de rehabilitación,
la autoridad competente procede, bajo responsabilidad, a la liberación de la garantía133.
Eximentes de responsabilidad

 No existirá responsabilidad en los siguientes supuestos

134
:

• Cuando concurra una acción u omisión dolosa de la persona que hubiera sufrido un daño resarcible de acuerdo con
la LGA. Esta ruptura del nexo causal se refiere al daño que la víctima sufre en su persona o su patrimonio con
ocasión del daño ambiental que él mismo ha contribuido a causar por su acción u omisión dolosa; por lo tanto,
escapa al ámbito administrativo y es de aplicación en sede judicial a los efectos de la responsabilidad civil
ambiental.
• Cuando el daño o el deterioro del medio ambiente haya sido causado por una acción u omisión no contraria a la
normativa aplicable, que haya tenido lugar con el previo consentimiento del perjudicado y con conocimiento por
su parte del riesgo que corría de sufrir alguna consecuencia dañosa derivada de tal o cual acción u omisión. En este
caso, tampoco es de interés para el procedimiento administrativo sancionador, ya que se trata de una
exoneración de responsabilidad por vía contractual por parte de quien se ve afectado por las consecuencias de un
daño ambiental.
• Cuando el daño o el deterioro del medio ambiente tenga su causa exclusiva en un suceso inevitable o irresistible.
Este supuesto sí es de interés en el ámbito administrativo y deberá tenerse muy en cuenta que la ruptura del nexo
causal solo tendrá lugar si la afectación ambiental tiene su causa exclusiva en un suceso inevitable o irresistible,
de manera que si existe una causa concomitante imputable al agente sí habrá responsabilidad administrativa.
Pensemos en el daño ambiental producido por la desestabilización de un relave con ocasión de un movimiento
sísmico o de una lluvia intensa, no es suficiente constatar la ocurrencia de estos eventos naturales, sino que habrá
que analizar si estos no eran previsibles en el lugar en el que se asienta dicho relave.
 La LPAG regula los siguientes eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones:
Artículo 257.- Eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones
1.- Constituyen condiciones eximentes de la responsabilidad por infracciones las siguientes:
a) El caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada.
b) Obrar en cumplimiento de un deber legal o el ejercicio legítimo del derecho de defensa.
c) La incapacidad mental debidamente comprobada por la autoridad competente, siempre que esta afecte la
aptitud para entender la infracción.
d) La orden obligatoria de autoridad competente, expedida en ejercicio de sus funciones.
e) El error inducido por la Administración o por disposición administrativa confusa o ilegal.
f) La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como constitutivo
de infracción administrativa, con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos a que se refiere el
inciso 3) del artículo 255.
2.- Constituyen condiciones atenuantes de la responsabilidad por infracciones las siguientes:

131
Artículo 145 de la LGA.
132
Artículo 148.1 de la LGA.
133
Artículo 148.2 de la LGA.
134
Artículo 146 de la LGA.
 a) Si iniciado un procedimiento administrativo sancionador el infractor reconoce su responsabilidad de forma
expresa y por escrito. En los casos en que la sanción aplicable sea una multa esta se reduce hasta un monto no
menor de la mitad de su importe.
b) Otros que se establezcan por norma especial.
(Texto según el artículo 236-A de la Ley 27444, modificado según el artículo 2 Decreto Legislativo 1272).

Reparación del daño

 Según la LGA, la reparación del daño ambiental consiste en el restablecimiento de la situación anterior al hecho
lesivo al ambiente o sus componentes, y de la indemnización económica del mismo. De no ser técnica ni materialmente
posible el restablecimiento, el juez deberá prever la realización de otras tareas de recomposición o mejoramiento del ambiente
o de los elementos afectados. La indemnización tendrá por destino la realización de acciones que compensen los intereses
afectados o que contribuyan a cumplir los objetivos constitucionales respecto del ambiente y los recursos naturales135.
 Nos parece un error de la LGA haber vinculado a una decisión judicial el deber de restitución de la situación
original o de su compensación en términos ambientales si ello no fuera posible. Es perfectamente factible que el
restablecimiento de la situación anterior al hecho lesivo sea impuesto coercitivamente al infractor en sede administrativa, tal
es el caso de la orden de demolición de lo construido sin licencia, la de reforestación de lo indebidamente talado, la de
reconstrucción de la infraestructura de riego dañada, entre otros. El error parece derivar de una lectura inadecuada del artículo
232.1 de la LPAG que expresa: “las sanciones administrativas que se impongan al administrado son compatibles con la
exigencia de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado anterior, así como con la indemnización por los
daños y perjuicios ocasionados, los que serán determinados en el proceso judicial correspondiente”. La redacción no deja
dudas acerca de que solo la última parte de este numeral, que se refiere a la indemnización, es lo que debe discutirse en sede
judicial.
Puede sí ser materia de discusión si la reposición solo será exigible en sede administrativa cuando se trate de un
daño ambiental y no de los daños a la salud, vida o patrimonio de las personas provocados con ocasión del daño ambiental.
Pensamos que en el segundo caso efectivamente la controversia debe resolverse en sede judicial, pero tratándose de un
menoscabo al ambiente propiamente dicho (flora, fauna, ecosistemas, atmósfera, agua, etc.), no hay impedimento alguno
para que la autoridad competente disponga la restauración de los ecosistemas deteriorados para su regeneración asistida
con cargo al infractor.
Prescripción de la facultad sancionadora

 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas prescribe en el plazo que
establezcan las leyes especiales, sin perjuicio de los plazos para la prescripción de las demás responsabilidades que la
infracción pudiera ameritar. En caso de no estar determinado, prescribirá en cuatro años computados a partir de la fecha en
que se cometió la infracción o desde que cesó, si fuera una acción continuada136.
El plazo de prescripción solo se interrumpe con la iniciación del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo si
el expediente se mantuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al administrado.
La prescripción se plantea por los administrados vía defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la
constatación de los plazos, debiendo en caso de estimarla fundada, disponer el inicio de las acciones de responsabilidad para
dilucidar las causas de la inacción administrativa.
Ejecución forzosa

 La ejecución forzosa de los actos administrativos se sustenta en el principio de autotutela, que consiste en
garantizar los intereses generales a través de la capacidad que asiste a la Administración Pública para resolver y ejecutar las
controversias con los administrados, sin necesidad de recurrir al Poder Judicial. Tal interés general, que justifica la
preeminencia sobre los intereses particulares, consiste en la tutela de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la
vida, así como garantizar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales137.
Ejecución coactiva

 El Texto Único Ordenado de la Ley 26979 (23.Setiembre.1998) aprobado por el Decreto Supremo 018-2008-JUS
(6.Diciembre.2008), modificado por la Ley 30185 (6.Mayo.2014), la LPAG138, y la Ley 31370 (8.Diciembre.2021), regulan
el Procedimiento de Ejecución Coactiva. Este procedimiento comprende el conjunto de actos administrativos destinados al

135
Artículo 147 de la LGA.
136
Artículo 233 de la LPAG.
137
Artículo 2 numeral 22) y 66 a 69 de la Constitución y artículo III de la LPAG.
138
Artículos 192 a 200 de la LPAG.
cumplimiento de la obligación materia de ejecución coactiva; la misma que puede consistir en una obligación de dar, como
una acreencia impaga (multa) o el incumplimiento de una prestación de hacer o de no hacer ordenada por alguna entidad en
el marco de sus competencias (demoler lo indebidamente construido, construir un cerco, clausura de locales o servicios,
adecuación a reglamentos de urbanizaciones o disposiciones municipales similares; ejecución de obras, suspensiones,
paralizaciones, modificación o destrucción de las mismas). En todos los casos, la prestación materia de ejecución debe ser
determinada por escrito de modo claro e íntegro.
La obligación es exigible coactivamente cuando obra en acto administrativo emitido conforme a ley, es decir, deriva
del ejercicio de una atribución de imperio de la entidad o proviene de una relación de derecho público sostenida con esta. El
acto administrativo debe haber sido debidamente notificado y haber quedado consentido o ejecutoriado, es decir, no haber
sido objeto de recurso impugnatorio alguno en la vía administrativa o, habiendo sido impugnado, haya recaído en él resolución
firme confirmatoria de la obligación. Tampoco debe haber perdido ejecutoriedad, sea por suspensión temporal139, haber
transcurrido cinco años de haber adquirido firmeza sin que la Administración haya iniciado los actos para ejecutarlos, o
cuando se cumpla la condición resolutoria a que estaban sujetos de acuerdo a ley. Adicionalmente, debe haberse requerido al
administrado el cumplimiento espontáneo de la prestación, bajo apercibimiento de iniciarse el procedimiento coactivo.
Concluido el procedimiento, el obligado puede interponer demanda ante la Corte Superior, dentro de los quince días
de notificada la resolución que pone fin al procedimiento, la que tiene por objeto exclusivamente la revisión judicial de la
legalidad y cumplimiento de las normas previstas para su iniciación y trámite, sin que pueda entrar al análisis del fondo del
asunto o de la procedencia de la cobranza o, en su caso, de la procedencia de la obligación.
La sola presentación de la demanda de revisión judicial suspenderá automáticamente la tramitación del procedimiento
de ejecución coactiva, únicamente en los casos que contengan obligaciones de dar, hasta la emisión del correspondiente
pronunciamiento del Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo o el órgano jurisdiccional que haga sus veces; si
estos no emiten resolución al término de los 60 días hábiles desde la presentación de la demanda, se mantendrá la suspensión
del procedimiento de ejecución coactiva, siempre que el demandante, a su elección, presente en el proceso póliza de caución,
carta fianza irrevocable, incondicional y de ejecución inmediata, emitida por un banco local de primer orden a nombre de la
entidad acreedora por el importe de la obligación renovable cada 6 meses; o efectúe la consignación del monto exigido ante
el Banco de la Nación, a nombre Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo o el órgano jurisdiccional que haga
sus veces. La ejecución de la póliza de caución, carta fianza o la entrega al Ejecutor Cautivo de los fondos consignados solo
procederá cuando medie orden judicial expresa.
 Tratándose de las resoluciones de primera o segunda instancia administrativa referidas a la imposición de sanciones
emitidas por los órganos resolutivos del OEFA, que imponen multas por la comisión de infracciones administrativas o que
imponen multas coercitivas, según corresponda; la sola presentación de una demanda contencioso-administrativa, de amparo
u otra, no interrumpe ni suspende el procedimiento de ejecución coactiva. Para suspender o interrumpir los efectos,
ejecutividad o ejecutoriedad de estos actos administrativos, el obligado debe obtener en el proceso judicial correspondiente
una medida cautelar, previo ofrecimiento de una contracautela que cumpla los requisitos previstos en los literales a), b), c),
d) y f) del artículo 20-A de la Ley 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (Ley 30011 del
26.Abril.2013 y Decreto Supremo 008-2013-MINAM del 22.Agosto.2013).
Ejecución subsidiaria

 La ejecución subsidiaria
140
persigue obtener la ejecución de actos que no tienen carácter personalísimo a través de
la acción de terceros por incumplimiento del obligado. Esto se da por ejemplo ante un propietario renuente a cercar un terreno
baldío, en cuyo caso el municipio procede a disponer el cercado a costa del obligado, procediendo luego a liquidar los gastos,
costas procesales, daños y perjuicios, para exigir luego su pago, si es necesario, mediante la ejecución coactiva.
Multa coercitiva

 Muy a pesar de su denominación, la multa coercitiva

141
no constituye una sanción administrativa, ya que mientras
la multa como sanción principal tiene una finalidad punitiva derivada de la comisión de una conducta tipificada como
infracción en las normas; la multa coercitiva, en cambio, persigue la ejecución de un acto administrativo persuadiendo al
obligado a desistir de su renuencia a cumplirlo. No obstante, siendo su finalidad lograr el acatamiento de los actos
administrativos en general, es plenamente compatible la aplicación de multas coercitivas y la de multas del ámbito
sancionador.
La LPAG exige, sin embargo, que la potestad de imponerla, su forma y cuantía estén reguladas por ley. Procede
respecto de actos administrativos que contienen obligaciones cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona, así
como también las personalísimas de dar y de hacer; e inclusive las de no hacer o soportar, cuando la Administración no

139
Conforme al artículo 216 de la LPAG.
140
Artículo 198 de la LPAG.
141
Artículo 199 de la LPAG.
estimara conveniente recurrir a la compulsión sobre las personas. La Administración podrá imponerla de manera reiterada
por periodos suficientes para lograr el cumplimiento de lo ordenado.
Compulsión sobre las personas

 La compulsión sobre las personas142 se aplica a los actos administrativos que impongan una obligación
personalísima de no hacer o soportar, en aquellos casos que la ley expresamente lo autorice. Debemos entender que se trata
de reserva de ley absoluta dada la trascendencia de lo regulado, ya que estamos ante el medio de ejecución que más afecta la
libertad o integridad física de las personas, puesto que la Administración está facultada inclusive para ejercer la fuerza física
sobre el administrado. Estamos en casos como la obligación de vacunarse para ingresar a determinados lugares, ser tratado
de enfermedades contagiosas sobre todo las susceptibles de hacer epidemia o pandemia; ser reubicado por razones similares
o por posible afectación de desastres naturales o inducidos por el hombre; la prohibición de transitar por ciertos lugares o de
ingresar en determinadas zonas por razones de conveniencia ambiental, como es el caso de ciertas zonas en áreas naturales
protegidas o reservas territoriales; también por medidas sanitarias o de seguridad sea interna o externa; e incluso soportar la
agresión física en casos de resistencia a acatar una orden de la policía en ejercicio regular de sus funciones de cautelar el orden
interno o, peor aún, por actuar con violencia respecto de sus efectivos.

142
Artículo 200 de la LPAG.