El proceso mediante el cual una organización toma la decisión estratégica de delegar la

realización de ciertas tareas o funciones, que no son fundamentales para su actividad principal,
a entidades externas especializadas en su ejecución, con el objetivo de mejorar la eficacia y la
eficiencia en la producción (Fernández-Roca, 2009).

» Una competición en la que una empresa subcontrata la prestación de un servicio específico a

terceros, lo que culmina en la formalización de un acuerdo contractual. Este servicio puede ser
de nueva creación o previamente proporcionado por la propia institución contratante. A pesar
de la subcontratación, la entidad contratante sigue siendo la responsable final del servicio, ya
que conserva las funciones de control y evaluación (Alonso-Cuesta y Rodríguez-Roldan, 2013).

La práctica de externalizar servicios tuvo su origen en el ámbito privado y

posteriormente se trasladó al sector público. Según la definición de algunos expertos,
como White y James en 2000, la externalización se refiere a una relación contractual
entre una entidad externa proveedora y una empresa, en la cual dicha entidad asume la
responsabilidad de llevar a cabo una o varias funciones que originalmente pertenecían
a la empresa.

Aunque más adelante profundizaremos en ciertos aspectos al hablar sobre las causas de
la externalización en el sector público, es importante resaltar desde ahora que la
externalización debe ser considerada como una decisión estratégica de la organización,
enfocada en la búsqueda de mejoras tanto a nivel organizativo como económico.

Además, se debe tener en cuenta que la externalización debería estar dirigida hacia
actividades que no forman parte del núcleo central de la organización. Es esencial
destacar que la externalización no implica en ningún caso una renuncia a la
responsabilidad sobre el servicio o la función subcontratada. Por el contrario, se deben
establecer sistemas de control y evaluación sólidos para garantizar que se alcancen
plenamente los objetivos buscados.

En resumen, la externalización simplemente consiste en contratar servicios externos a

la organización para cierta parte de la producción de servicios, con el fin de lograr una
mayor eficiencia. En otras palabras, se trata de adquirir servicios que previamente se
realizaban internamente en la organización.

» En el sector privado, la externalización de servicios es una práctica empresarial

cada vez más común y abarca diversas áreas. Según una encuesta reciente, las
áreas corporativas más propensas a la externalización son las siguientes:
» En el ámbito comercial, se externalizan con mayor frecuencia el telemarketing,
la promoción comercial y la fuerza de ventas.
En el área de producción y operaciones de la empresa, los procesos que se externalizan
con mayor regularidad incluyen los servicios logísticos, los servicios auxiliares a la
industria, los procesos de tecnología de la información (TI) y los servicios de
externalización de procesos de negocio (BPO, por sus siglas en inglés).

Para las empresas encuestadas, la principal ventaja de la externalización de servicios es

la flexibilidad. Además, consideran que al contratar servicios de outsourcing, se logra
una mejora significativa en la eficiencia de los procesos, seguida de una notable mejora
en la productividad de las compañías.

Estos costos de transacción hacen referencia a los gastos en los que las empresas
incurren cuando, en lugar de utilizar sus propios recursos internos, buscan en el
mercado para adquirir productos y servicios.

La Ley de Coase, ampliamente conocida, establece que "una empresa tenderá a

expandirse hasta que los costos asociados con la organización de una transacción
adicional dentro de la empresa sean iguales a los costos de llevar a cabo esa misma
función en el mercado abierto. Cuando resulta más económico llevar a cabo una
transacción dentro de la empresa, es recomendable hacerlo de esta manera. Por otro
lado, si es más rentable utilizar el mercado, no es necesario llevar a cabo la transacción
internamente".

Sin embargo, esta teoría a menudo se mantiene en el ámbito de la especulación. Puede

ocurrir que las renegociaciones conlleven costos de transacción significativos, y estos
costos de transacción se refieren a los gastos, tanto explícitos como implícitos, que
surgen al comprar o vender un bien o servicio en el mercado, es decir, al participar en
una transacción. Estos costos no pueden atribuirse ni al oferente ni al demandante,
sino que están relacionados con factores externos al proceso de intercambio, como el
contexto institucional, la infraestructura en la que operan ambas partes, e incluso
aspectos culturales de la sociedad en la que se lleva a cabo la transacción. En
situaciones en las que la incertidumbre es alta, podría no ser beneficioso para una
Asociación Público-Privada (APP) debido a los significativos costos de transacción
involucrados.

¿Por qué aumentan los costos de transacción? Una primera razón podría ser que la
transacción en cuestión involucra una negociación costosa. Esto podría deberse a la
limitada disponibilidad de agentes con los que se pueda llevar a cabo el intercambio, o a
la ausencia de un precio de mercado establecido, lo que requeriría negociaciones
detalladas. Por ejemplo, en adquisiciones altamente especializadas mediante licitación,
es necesario involucrar a especialistas en negociación, abogados, expertos financieros, y
otros profesionales para llevar a cabo las negociaciones.

Una segunda causa se relaciona con la inversión. Los niveles de inversión pueden ser
inferiores al óptimo debido a la falta de incentivos para aumentar la inversión. Esto
ocurre cuando se considera que invertir más no generará beneficios adicionales
significativos, especialmente si las características de la inversión son tan específicas que
no pueden aplicarse a otros proyectos similares. Por ejemplo, invertir en mejoras en el
sistema de drenaje de un puerto para aumentar su capacidad de recibir barcos más
grandes, sabiendo que estas mejoras no son transferibles a otros proyectos debido a las
condiciones geográficas únicas.

Una tercera causa se relaciona con el oportunismo por parte del comprador o el
vendedor. En situaciones donde los costos ya han sido comprometidos y no pueden
recuperarse fácilmente, una de las partes puede tratar de obtener una ventaja
aprovechando esta situación. Por ejemplo, el vendedor podría exigir un precio más alto
una vez que el comprador ya ha invertido en el proyecto, o el comprador podría buscar
reducir el precio si ya ha realizado una inversión significativa.

En el contexto de las Asociaciones Público-Privadas (APP), se pueden identificar tres

fuentes principales de costos de transacción: (i) los costos asociados con la obtención y
búsqueda de información, que implica la identificación y selección de posibles socios
con los que se llevará a cabo la APP; (ii) los costos de negociación, que incluyen la
redacción y definición de cláusulas y condiciones en los documentos de licitación y
contratos de APP; y (iii) los costos de garantía, que abarcan la necesidad de asegurar el
cumplimiento a lo largo del tiempo del contrato de APP, a través de medidas como
sanciones, controles, garantías y seguros.

» Costos de adquisición de información: Se refieren a los gastos relacionados con

la búsqueda y la identificación de los agentes que participarán en la firma del
contrato. Esto implica la localización de diversos proveedores y la evaluación de
la adecuación de los servicios que ofrecen. Es necesario obtener información
adecuada sobre estos agentes, incluyendo su historial de transacciones previas y
su relación con otros clientes.
» Costos de negociación: Estos costos están asociados con la elaboración y
redacción del contrato, la evaluación de las ofertas y las negociaciones
 necesarias. Surgen como resultado de la creación y establecimiento de cláusulas
y condiciones en los contratos que regulan las transacciones.
Además, existen otros costos de transacción que se producen después de la
firma del contrato mediante el cual se subcontrata el servicio externo.
» Costos de garantía: Estos costos están relacionados con la supervisión y
evaluación continua del contrato, con el propósito de garantizar el
cumplimiento de los términos acordados y prevenir posibles comportamientos
oportunistas por parte del proveedor de servicios. Estos costos surgen de la
necesidad de asegurar que se cumplan los compromisos contractuales y
protegerse contra las posibles consecuencias negativas del incumplimiento.
Estos costos de garantía serán analizados en detalle a lo largo de este tema, ya
que representan la función principal del responsable público: supervisar los
servicios subcontratados de manera externa.

Por lo tanto, la noción central de los costos de transacción radica en que son los gastos
asociados con la celebración anticipada de un contrato y su posterior control y
cumplimiento.

También se podría argumentar que a medida que aumenten los costos de transacción,
será más ventajoso mantener los recursos dentro de una misma organización en
términos de comparación.

Es importante señalar que existen dos categorías de costos de transacción: los costos ex
post y los costos ex ante. Un ejemplo de costos de transacción ex post en el contexto de
las Asociaciones Público-Privadas (APP) ocurre cuando el concedente y el
concesionario poseen información de calidad y cantidad diferente, lo que resulta en una
asimetría de información entre las partes y puede afectar el poder de negociación de
cada una, lo que a su vez puede poner en peligro la transacción. Por otro lado, un
ejemplo de costos de transacción ex post en APP se produce cuando es necesario llegar
a acuerdos y plasmarlos en un contrato, lo que implica costos relacionados con la
preparación, negociación y redacción de dichos acuerdos.

En resumen, todos estos factores pueden contribuir a que la regulación misma falle.
¿Por qué? Debido a un desalineamiento de incentivos entre las partes involucradas.
Hay cuatro tipos de problemas económicos que pueden surgir: (i) incentivos para
invertir en exceso en los activos sujetos a la APP; (ii) incentivos para desviarse del
comportamiento acordado por las partes; (iii) incentivos para romper el acuerdo entre
las partes que conforman una APP, principalmente entre el concedente y el
concesionario privado; y (iv) incentivos para influir en el regulador encargado de
supervisar la sociedad de vehículos específica. Además, existen problemas en el marco
institucional de la regulación.

La compleja operación de las Asociaciones Público-Privadas (APP) no solo revela la

existencia de contratos que están formalizados pero que presentan lagunas o elementos
incompletos, sino que también subraya la necesidad de una regulación económica
adecuada. Esto se debe a que estos esquemas se utilizan principalmente para
proporcionar servicios públicos que operan en estructuras industriales que se asemejan
a monopolios naturales. Estos monopolios naturales son mercados imperfectos que
justifican la supervisión y regulación del Estado.

La existencia de contratos formalizados pero incompletos, junto con la configuración de

monopolios naturales en las industrias de servicios públicos, hace que sea
imprescindible contar siempre con algún tipo de regulación económica. De lo contrario,
los usuarios finales quedarían en una posición vulnerable frente al poder de mercado
ejercido por una APP. El modelo regulatorio más utilizado es el de la regulación basada
en la tasa de retorno, que se combina con incentivos a la competencia, tal como lo
propuso Demsetz a través de licitaciones públicas. Este enfoque establece una
competencia "ex ante" antes de la concesión, dado que se reconoce la naturaleza de
monopolio natural de los mercados en los que operan estas APP. Este mecanismo se ha
utilizado ampliamente en el ámbito de las APP.

Hasta este punto, la regulación de las APP parece estar funcionando adecuadamente. Si
se presenta un problema de regulación, como el establecimiento de una tasa de retorno,
por ejemplo, simplemente se trata de calcular ese límite de precio y comprender
aproximadamente el perfil de ingresos y costos del concesionario privado para luego
aplicar ese límite. La empresa concesionaria operaría a precios que le permitirían
cubrir sus costos promedio. El resto del proceso regulatorio consistiría en diseñarlo de
manera que atraiga a suficientes competidores interesados en obtener el derecho de
desarrollar y operar el proyecto.

No obstante, en la realidad, las cuestiones son considerablemente más complejas de lo

que podría parecer a simple vista. Es esencial recordar que, en el trasfondo de todos los
problemas de negociación y transacciones que involucran a una Asociación Público-
Privada (APP), existe un factor clave: la incertidumbre sobre el futuro. Esta
incertidumbre se vuelve aún más significativa a medida que se proyecta a un horizonte
temporal más amplio. Naturalmente, esta incertidumbre también incluye
preocupaciones sobre cómo se comportará el otro socio, es decir, la contraparte
principal en un contrato de APP.
Esta realidad significa que los contratos entre los socios no pueden anticipar todas las
eventualidades que puedan afectar el curso del proyecto en el futuro. Es prácticamente
imposible prever eventos futuros en un horizonte temporal típico de una APP, que a
menudo abarca dos o tres décadas. Estos eventos pueden incluir no solo circunstancias
extraordinarias como desastres naturales o perturbaciones en la estabilidad política o
económica, sino también cambios tecnológicos rápidos que son difíciles de anticipar
incluso en horizontes más cortos. Como resultado, es inevitable que los contratos de
APP sean, por naturaleza, incompletos. Además, a medida que se extiende el horizonte
temporal de una APP, es probable que estos contratos sean aún más incompletos.

¿Qué implica esta realidad para el diseño de contratos? Significa que los contratos
deben ser lo suficientemente flexibles como para abordar estas lagunas. Aunque es
cierto que existen casos de negociaciones deshonestas diseñadas para obtener ventajas
injustas, especialmente por parte del socio privado, es importante tener en cuenta que
las renegociaciones no siempre tienen la intención de obtener ventajas indebidas. En
muchos casos, las renegociaciones pueden ser necesarias para adaptar un contrato de
APP a las nuevas condiciones económicas y de mercado que afectan el equilibrio
financiero del concesionario.

La externalización implica delegar a entidades externas a la organización la realización

de parte de la producción o la prestación de servicios, especialmente cuando la
ejecución con recursos internos no resulta eficiente, con el propósito de mejorar la
posición de la organización en uno o varios aspectos.

Esta práctica no es nueva en el mundo empresarial privado. Lo que destaca es su

creciente aplicación como respuesta adaptativa a un entorno cada vez más competitivo,
a menudo combinada con la deslocalización.

Cuando se aplica en el ámbito de la Administración Pública, en particular en la

prestación de servicios públicos, la externalización se asocia estrechamente con los
esfuerzos de modernización y ha sido uno de los pilares de la Nueva Gestión Pública
(NGP) para impulsar la transformación organizativa, junto con otros elementos
igualmente relevantes, como la agencialización o la privatización. Es importante
destacar que la privatización y la externalización son conceptos distintos. La
privatización implica un cambio de propiedad, transfiriendo la gestión de lo público a
lo privado, mientras que en la externalización, la responsabilidad de proporcionar el
servicio y garantizar su calidad sigue siendo pública.
La externalización es una estrategia que a menudo genera debates, en parte debido a su
asociación con corrientes de pensamiento que promueven la reducción o incluso la
eliminación del Estado de Bienestar.

Considerar el proceso de externalización desde una perspectiva bidireccional significa

que se debe permitir tanto la externalización como la reversión de una externalización
previa si ya no cumple con los requisitos que la justificaban. Además, es necesario
abordar dos aspectos que a menudo se pasan por alto en las externalizaciones
tradicionales:

» El control de la externalización, que se refiere a las acciones destinadas a

garantizar el funcionamiento adecuado del servicio y a identificar posibles
disfunciones que deben corregirse (toma de decisiones operativas).
» La evaluación de la externalización, que abarca tanto la evaluación interna (ex
ante) como la evaluación externa (ex post) y la participación ciudadana. Estas
acciones están dirigidas a configurar el servicio de la mejor manera posible
(toma de decisiones estratégicas). La evaluación externa es uno de los aspectos
más distintivos en comparación con la externalización en el ámbito privado.

Externalizar o revertir un servicio es una decisión estratégica que debe ser tomada con
cuidado y considerando sus posibles consecuencias e impacto. Se debe garantizar que la
opción seleccionada sea la más adecuada, a pesar de la inevitable presencia de
incertidumbre. Por lo tanto, es esencial establecer un proceso coherente y lógico para
facilitar la toma de decisiones.

Es importante destacar que ninguna organización, ya sea de carácter público o privado,

puede operar de manera completamente independiente, ya que requiere colaboración
con otras entidades para llevar a cabo sus actividades.

La externalización de servicios públicos a menudo se basa en motivos que no siempre

son de naturaleza objetiva. Algunos argumentan que las decisiones de subcontratación
a menudo están influenciadas por consideraciones ideológicas o políticas. A
continuación, se presentan algunas opiniones en esta línea:

» "La privatización y la externalización de los servicios públicos son temas

altamente susceptibles al debate político e ideológico. Los argumentos
relacionados con la eficiencia, efectividad, calidad y satisfacción se utilizan de
manera intercambiable tanto para respaldar como para cuestionar estas
políticas." (Repullo, 2008).
» "En el ámbito público, la externalización de servicios sigue siendo un tema
políticamente sensible. A menudo, la contratación de servicios externos se ve
 desde una perspectiva ideológica por aquellos que defienden o se oponen
firmemente a la privatización de los servicios públicos." (Castrillo, 2005).
» "Es importante tener en cuenta que, en ocasiones, la decisión de un gestor
público entre la contratación externa y la integración vertical no se basa
únicamente en consideraciones económicas, sino que también tiene una fuerte
dimensión ideológica." (Coles y Hesterly, 1998).

Los Contratos de Asociación Público-Privada (APP) representan un acuerdo

contractual entre el Estado, en sus diversas entidades jurídicas, como Ministerios,
Regiones, Municipalidades y Organismos Descentralizados, actuando como
Concedente, y el Sector Privado, en calidad de Concesionario. El propósito de estos
contratos es otorgar al Sector Privado la responsabilidad de invertir o construir
infraestructura específica, ya sea como una extensión de las obras existentes o de
manera independiente, y de operar y mantener servicios públicos, cumpliendo con
estándares de calidad predeterminados.

En la mayoría de los casos, los contratos de APP tienen una duración establecida,
aunque bajo ciertos marcos legales de concesiones administrativas, es posible que se
otorguen concesiones de duración indefinida. Estos contratos incluyen un apartado
fundamental relacionado con el aspecto económico, donde se establece el modelo de
ingresos que permitirá al concesionario recuperar sus inversiones y los costos asociados
a la prestación del servicio. Otro aspecto crucial del contrato es la definición de
indicadores de servicio, que se aplican tanto en la recepción de la infraestructura como
en su operación y mantenimiento. Además, se incorpora un mecanismo de medición
del servicio proporcionado para supervisar la calidad del mismo.

Una tercera parte esencial del contrato se refiere a la regulación de los equilibrios
económicos. Dado que estos contratos rigen una relación a largo plazo y las condiciones
de la operación pueden cambiar con el tiempo, es necesario contemplar la posibilidad
de ampliar, modificar o suspender parcial o totalmente el servicio en el futuro. Por lo
tanto, el contrato debe dejar espacio para futuras negociaciones equitativas entre el
Estado y el Concesionario. En este contexto, el contrato debe definir las condiciones
para distribuir los riesgos entre ambas partes, asignándolos a la parte mejor preparada
para gestionarlos.

El Adjudicatario del Proyecto se encuentra obligado a establecer una Sociedad de

Propósito Especial (SPE) con el propósito de llevar a cabo la ejecución del proyecto.
Esta medida permite aislar las inversiones, ingresos, costos y riesgos asociados al
proyecto, siguiendo los principios del Project Finance.

En este contexto, los contratos de Asociación Público-Privada (APP) se conciertan

después de llegar a un acuerdo entre el sector privado y el Estado en relación con tres
aspectos fundamentales:

» La tarifa estipulada por los servicios públicos proporcionados por la Sociedad

Operadora.
» Los parámetros que definen las características técnicas mínimas requeridas
para la infraestructura.
» Los índices de servicio de operación que establecen las condiciones bajo las
cuales la Sociedad Operadora debe ofrecer el servicio público.

Entre los elementos clave regulados en los contratos de APP se encuentran:

» El régimen de bienes, que abarca el proceso de transferencia de activos al

Concesionario, los mecanismos de control de los activos y los procedimientos
para la reversión de activos al Concedente.
» Las obligaciones relacionadas con los estudios, permisos y ejecución de obras.
» El régimen económico aplicable, que especifica los mecanismos de subsidio en
el caso de proyectos cofinanciados y establece el esquema tarifario para
proyectos autosostenibles.
» El régimen de garantías, tanto en favor del Concesionario como del Concedente.
» El régimen de contratación de pólizas de seguros, entre otros aspectos.
» El régimen para restablecer el equilibrio económico-financiero en caso de
cambios en la legislación vigente o en situaciones previstas en el contrato.

A pesar de que los contratos de Asociación Público-Privada (APP) comparten una

estructura general similar, difieren en su concepción económica y financiera, ya que no
todos siguen el mismo enfoque de estructuración. El diseño de estos esquemas de
estructuración se basa en varios factores, incluida la determinación de qué entidad, ya
sea el Estado o el sector privado, debe gestionar el riesgo asociado a la demanda. De
acuerdo con los criterios para asignar responsabilidades en relación con los riesgos, la
administración del riesgo de la demanda debe recaer en la entidad que esté más
capacitada para manejarlo.

Existen dos modelos típicos de estructuración de contratos de APP: el modelo de costos

y el modelo de demanda. Si el Estado asume el riesgo de demanda, el contrato se
ajustará al modelo de costos; si, por otro lado, es el operador o concesionario el que
asume este riesgo, entonces se estructurará el contrato bajo un modelo de demanda. Un
error común es aplicar un modelo de demanda cuando en realidad debería utilizarse un
modelo de costos. Esto ha ocurrido en el contexto de carreteras interestatales o
nacionales con peajes, ya que en realidad el concesionario tiene un margen limitado
para influir en la cantidad de vehículos que transitan por estas vías. En cambio, el
Estado puede tener un mayor impacto en la demanda al fomentar el desarrollo de áreas
intermedias, establecer conexiones con otras carreteras y llevar a cabo otras acciones
similares. Por lo tanto, el riesgo de demanda debería ser asumido por el Estado y
reflejado contractualmente en un modelo de costos.

Un enfoque de estructuración basado en el modelo de costos es el más adecuado para

proyectos en los cuales la Sociedad de Propósito Especial (SPE) no tiene la capacidad
de influir en la demanda, ya que cualquier acción que afecte la demanda es
responsabilidad del Estado. En este contexto, las fluctuaciones en la demanda no
deberían impactar los ingresos de la SPE, ya que estos se determinan en función de los
costos asociados a la inversión, operación y mantenimiento en lugar de depender del
comportamiento de la demanda.

En este modelo, los ingresos generados deben permitir la recuperación de la inversión a

lo largo del tiempo, a través de pagos periódicos que equivalen al monto total invertido,
considerando un costo de capital. Además, estos ingresos deben ser suficientes para
que los concesionarios cubran los gastos operativos y de mantenimiento a través de
pagos regulares, lo que constituye la remuneración por los costos de operación y
mantenimiento. La suma de estos componentes representa la compensación por la
prestación de servicios, es decir, la remuneración por el servicio.

Un ejemplo de aplicación de este modelo en Perú se encuentra en los procesos de

Asociación Público-Privada (APP) relacionados con los Hospitales de ESSALUD y el
Sistema de Logística en el año 2010. Aunque también se pueden identificar otros
ejemplos en los cuales se han establecido contratos bajo este enfoque, como en el caso
de la Transmisión Eléctrica en 1996 y proyectos de carreteras, por mencionar algunos.

En este enfoque, la gestión del riesgo asociado a la demanda recae en la Sociedad de

Propósito Especial (SPE) en lugar del Estado, lo que otorga a la Concesionaria un papel
significativo en la intervención. En este contexto, los ingresos generados por el proyecto
estarán directamente relacionados con el comportamiento de la demanda, y se espera
que estos ingresos sean suficientes para recuperar tanto las inversiones realizadas como
los costos de operación y mantenimiento, asegurando así la viabilidad del contrato de
Asociación Público-Privada (APP). Los ingresos en primer lugar se destinarán a cubrir
los gastos operativos, y la diferencia entre los ingresos y los costos operativos
constituirá el flujo de efectivo disponible, que se espera permita la recuperación de las
inversiones iniciales.

En estos modelos de contratación, se parte del supuesto de que la demanda puede ser
estimulada por la acción del operador o concesionario, quien tiene la capacidad de
ajustar los precios para fomentar el crecimiento de la demanda, especialmente en un
entorno competitivo. Además, el operador puede establecer acuerdos comerciales con
clientes en diversas modalidades que le permitan generar ingresos adicionales.

Sin embargo, en caso de que las expectativas de ingresos no se cumplan y el

Concesionario no pueda recuperar sus inversiones, las pérdidas serán asumidas por la
misma Concesionaria. Es importante destacar que en Perú se han implementado
diversos modelos de demanda, algunos de los cuales no han resultado adecuados, como
en el caso de las carreteras, mientras que otros se han ajustado de manera más acertada
a los principios de este enfoque, como ocurrió en el proyecto del Muelle Sur en el
Puerto del Callao.